Административная деятельность органов внутренних дел

ББ

1

К 67.621 Административная деятельность органов внутренних дел. Часть Общая: Учебник. М.: ЦОКР МВД России, 2009. - 264 с. Рецензенты: Бертуш С. И., кандидат юридических наук (Научно-исследовательский центр безопасности дорожного движения МВД России); Дудаев А. Б., кандидат юридических наук, доцент (Белгородский юридический институт МВД России); Мельников В. А., кандидат юридических наук, доцент (Волгоградская академия МВД России); Степкин Р. М., кандидат юридических наук (Белгородский юридический институт МВД России); Татарян В. Г., доктор юридических наук, профессор (Академия экономической безопасности МВД России). Авторский коллектив: Бекетов О. И., канд. юрид. наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации (гл. 1, 7); Бочаров С. Н., канд. юрид. наук, профессор (гл. 2); Каплунов А. И., докт. юрид. наук, доцент (гл. 4, 5, 6); Кокорев А. Н., канд. юрид. наук (гл. 9 (в соавт.); Маслов А. Е., канд. юрид. наук, доцент (гл. 9 (в соавт.); Опарин В. Н., канд. юрид. наук, доцент (гл. 3); Телегин А. С, канд. юрид. наук, доцент (гл. 8 (в соавт.); Цуканов Н. Н., канд. юрид. наук, доцент (гл. 8 (в соавт.). Учебник подготовлен в соответствии с примерной учебной программой для образовательных учреждений высшего профессионального образования по специальности 021100.65 - «Юриспруденция», утвержденной ГУ К МВД России 22 июня 2001 г., примерной учебной программой по специальности 030505.65 - «Правоохранительная деятельность», утвержденной Департаментом кадрового обеспечения МВД России 4 сентября 2006 г., и действующим законодательством по состоянию на 1 февраля 2009 г. Предназначен для курсантов и слушателей, а также адъюнктов и преподавателей образовательных учреждений высшего профессионального образования МВД России. ISBN 978-5-9694-0245-4 © Коллектив авторов, 2009 ISBN 978-5-9694-0246-1 О ЦОКР МВД России, 2009

2

Содержание: ПРЕДИСЛОВИЕ ............................................................................................................................6 ОБЩАЯ ЧАСТЬ РАЗДЕЛ I. ВВЕДЕНИЕ В ДИСЦИПЛИНУ «АДМИНИСТРАТИВНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ»................................................................ 8 Глава

1.

СОДЕРЖАНИЕ

КУРСА

«АДМИНИСТРАТИВНАЯ

ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ

ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ» ...........................................................................................8 § 1. Понятие, признаки и содержание административной деятельности органов внутренних дел. Отличие административной деятельности от других видов деятельности органов внутренних дел ...............................................................................8 § 2. Виды административной деятельности органов внутренних дел ..........................16 §3. Принципы административной деятельности органов внутренних дел ..................18 § 4. Субъекты и объекты административной деятельности в сфере внутренних дел. Понятие и основные элементы общественного порядка. Понятие безопасности личности и общественной безопасности .........................................................................23 § 5. Предмет, задачи и система дисциплины «Административная деятельность органов

внутренних

дел».

Соотношение

данной

дисциплины

с

общепрофессиональными юридическими и специальными дисциплинами ................27 Глава

2.

ПРАВОВОЕ

ПОЛОЖЕНИЕ

ИОРГАНИЗАЦИОННОЕ

ПОСТРОЕНИЕ

ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ ........................................................................................... 35 § 1. Система органов внутренних дел. Правовое регулирование административной деятельности органов внутренних дел .............................................................................35 § 2. Административно-правовой статус Министерства внутренних дел Российской Федерации (МВД России). Структура центрального аппарата МВД России ..............44 § 3. Административно-правовой статус органов внутренних дел и подразделений МВД России по федеральным округам ............................................................................56 § 4. Административно-правовой статус органов внутренних дел по субъектам Российской Федерации ......................................................................................................59 § 5. Административно-правовой статус органов внутренних дел по районам, городам и иным муниципальным образованиям ...........................................................................74 Глава 3. ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ И ОРГАНИЗАЦИОННОЕ ПОСТРОЕНИЕ МИЛИЦИИ .............................................................................................................................. 83 § 1. Административно-правовой статус милиции........................................................... 83 § 2. Организация милиции в Российской Федерации ...................................................109 Глава 4. СОДЕРЖАНИЕ И ФОРМЫ АДМИНИСТРА ТИВНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ (МИЛИЦИИ) ................................................................ 130

3

§ 1. Содержание и виды административной деятельности милиции .......................... 130 § 2. Понятие и виды форм административной деятельности органов внутренних дел (милиции) .......................................................................................................................... 135 § 3. Характеристика форм административной деятельности органов внутренних дел (милиции) .......................................................................................................................... 138 Глава

5.

МЕТОДЫ

АДМИНИСТРАТИВНОЙ

ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

ОРГАНОВ

ВНУТРЕННИХ ДЕЛ (МИЛИЦИИ) ....................................................................................146 § 1. Понятие и виды методов административной деятельности милиции .................146 § 2. Понятие и виды убеждения, применяемого в административной деятельности милиции............................................................................................................................. 149 § 3. Понятие и классификация мер административного принуждения, применяемых милицией ........................................................................................................................... 153 § 4. Административно-предупредительные меры, применяемые милицией .............156 § 5. Меры административного пресечения, применяемые милицией ........................166 § 6. Меры административно-процессуального обеспечения, применяемые милицией ............................................................................................................................................172 Глава 6. ПРИМЕНЕНИЕ МИЛИЦИЕЙ ФИЗИЧЕСКОЙ СИЛЫ, СПЕЦИАЛЬНЫХ СРЕДСТВ И ОГНЕСТРЕЛЬНОГО ОРУЖИЯ ...................................................................177 § 1. Правовые основы применения сотрудниками милиции физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия ........................................................... 177 § 2. Понятие и основания применения физической силы ............................................181 § 3. Право сотрудника милиции на ношение и хранение табельного оружия и специальных средств .......................................................................................................183 § 4. Основания применения специальных средств .......................................................191 § 5. Понятие и основания применения и использования огнестрельного оружия сотрудниками милиции ...................................................................................................197 § 6. Порядок применения физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия ............................................................................................................................... 206 § 7. Ответственность сотрудников милиции за неправомерное применение физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия ........................... 210 Глава 7. КОНТРОЛЬ И НАДЗОР В АДМИНИСТРА ТИВНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ ......................................................................................... 215 § 1. Понятия «контроль» и «надзор» в административной деятельности органов внутренних дел и их соотношение .................................................................................215 § 2. Понятие, виды и методы административного надзора милиции ......................... 220

4

§ 3. Институт административного надзора органов внутренних дел за лицами, освобожденными из мест лишения свободы .................................................................223 § 4. Компетенция органов внутренних дел по осуществлению регистрации объектов и граждан, лицензионно-разрешительной деятельности .............................................229 Глава 8. АДМИНИСТРАТИВНО-ЮРИСДИКЦИОННАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ (МИЛИЦИИ) ....................................................................................234 § 1. Понятие административной юрисдикции и ее особенности в органах внутренних дел ......................................................................................................................................234 § 2. Органы внутренних дел - субъекты административной юрисдикции .................238 §

3.

Производство

по

делам

об

административных

правонарушениях,

подведомственных органам внутренних дел .................................................................243 Глава

9.

ОБЕСПЕЧЕНИЕ

ЗАКОННОСТИ

В

АДМИНИСТРАТИВНОЙ

ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ ........................................................266 § 1. Понятие законности и дисциплины в административной деятельности органов внутренних дел (милиции) .............................................................................................. 266 § 2. Способы обеспечения законности в административной деятельности ОВД (милиции) .......................................................................................................................... 271 § 3. Организация рассмотрения обращений и порядок приема граждан в органах внутренних дел .................................................................................................................293

5

ПРЕДИСЛОВИЕ Прогрессивное развитие российского государства зависит от стабильности общественных отношений, защищенности интересов личности, общества и государства и требует повышения эффективности работы всех правоохранительных органов, в том числе и органов внутренних дел. В выполнении задач и функций, возложенных на органы внутренних дел, значительная роль принадлежит административной деятельности, осуществляемой административно-правовыми средствами. Эта деятельность непосредственно направлена на защиту личности, ее прав и свобод, на охрану общественного порядка и общественной безопасности, на борьбу с правонарушениями. От ее эффективности во многом зависит состояние правопорядка. В связи с этим большое значение приобретает изучение административной деятельности органов внутренних дел курсантами и слушателями образовательных учреждений высшего профессионального образования юридического профиля МВД России. Предлагаемый

учебник

подготовлен

в

соответствии

с

действующим

Государственным стандартом высшего профессионального образования и примерной учебной программой по дисциплине специализации «Административная деятельность органов внутренних дел», в целях обеспечения обучающихся в учебных заведения^ системы

МВД

России

учебной

литературой,

раскрывающей

содержание

курса

применительно к новым условиям. Учебник призван оказать помощь курсантам и слушателям в успешном усвоении курса «Административная деятельность органов внутренних дел», приобретении ими комплекса знаний и умений, который необходим для будущих практических работников органов внутренних дел независимо от избранной специализации. Авторы учебника при изложении отдельных тем попытались отразить новации, происходящие в Министерстве внутренних дел Российской Федерации и его структурных подразделениях, связанных с усилением роли государственного управления, в том числе и в сфере внутренних дел. Опираясь на богатейший методический опыт, накопленный многолетней педагогической практикой, авторы постарались максимально раскрыть содержание административной деятельности органов внутренних дел в условиях проводимой правовой реформы. В учебнике представлены Общая и Особенная части курса «Административная деятельность органов внутренних дел». Общая часть курса включает вопросы, связанные с правовым регулированием административной деятельности органов внутренних дел в

6

целом: предмет и систему курса, правовое положение и организационное построение органов внутренних дел, управление прохождением службы в органах внутренних дел, содержание, формы и методы административной деятельности милиции, способы обеспечения законности в ее деятельности. В

Особенной

организационное

части

построение

курса

авторы

исследуют

подразделений

и

служб

правовое

положение

и

милиции

общественной

безопасности с учетом последних изменений в структуре центрального аппарата Министерства внутренних дел Российской Федерации. В этой части курса раскрываются содержание и организация основных направлений административной деятельности, осуществляемых конкретными службами и подразделениями органов внутренних дел патрульно-постовой службой милиции, службой участковых уполномоченных милиции, подразделениями по делам несовершеннолетних, лицензионно-разрешительной работы и контролю за частной детективной и охранной деятельностью. В учебнике также рассматриваются особенности административной деятельности органов внутренних дел на железнодорожном, водном и воздушном транспорте, правовое положение и организация деятельности Государственной инспекции безопасности дорожного

движения, вневедомственной

охраны

при

ОВД.

Авторы

исследуют

деятельность органов внутренних дел по выявлению, пресечению и предупреждению отдельных видов административных правонарушений, особенности административноюрисдикционной деятельности ОВД и др. Учебник подготовлен авторским коллективом Московского университета МВД России, Санкт-Петербургского университета МВД России, Омской академии МВД России, Нижегородской академии МВД России, Барнаульского юридического института МВД России, Белгородского юридического института МВД России, Воронежского института МВД России, Казанского юридического института МВД России, Сибирского юридического института МВД России, Челябинского юридического института МВД России, Пермского филиала Нижегородской академии МВД России, Ставропольского филиала

Краснодарского

университета

МВД

России

при

участии

отдельных

руководителей практических органов внутренних дел. Полагаем, что данный учебник будет полезен не только для использования в учебном процессе образовательных учреждений МВД России, но и в деятельности практических органов внутренних дел России при реализации сотрудниками милиции оперативно-служебных задач.

7

ОБЩАЯ ЧАСТЬ РАЗДЕЛ I. ВВЕДЕНИЕ В ДИСЦИПЛИНУ «АДМИНИСТРАТИВНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ» Глава 1. СОДЕРЖАНИЕ КУРСА «АДМИНИСТРАТИВНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ» § 1. Понятие, признаки и содержание административной деятельности органов внутренних дел. Отличие административной деятельности от других видов деятельности органов внутренних дел Вопрос о понятии и сущности административной деятельности органов внутренних дел на протяжении многих лет является дискуссионным. От того, как в дальнейшем будет истолкована юридическая природа административной деятельности, ее цели, зависит и содержание этой деятельности. Согласно традиционной точке зрения административная деятельность органов внутренних дел, наряду с оперативно-розыскной (или, что одно и то же, сыскной) и уголовно-процессуальной (дознавательской, следственной) деятельностью, представляет собой самостоятельную функцию данных органов1. Наиболее распространенное в юридической и специальной литературе определение понятия административной деятельности органов внутренних дел звучит следующим образом. Административная деятельность органов внутренних дел (милиции) представляет собой исполнительно-распорядительную деятельность по организации работы служб и подразделений указанных органов и практическому осуществлению административноправовыми способами охраны общественного порядка, обеспечения общественной безопасности и борьбы с преступностью. Преимущество

данного

определения

понятия

состоит

в

том,

что

оно

сформулировано и существует в научной и учебной литературе свыше 40 лет, является общепризнанным

и

за

время

существования

претерпело

лишь

незначительные

декоративные изменения. Недостатки же проявились в 90-е гг. прошлого века, когда стали предприниматься теоретические и практические усилия, с одной стороны, по развенчанию и слому

1

Еропкин М.И. Управление в области охраны общественного порядка. - М., 1965. С 81-82.

8

административно-командной системы, с другой - по проведению в жизнь судебноправовой реформы, имеющей целью приблизить нас к правовому государству. Дело в том, что термин «административный» имеет своим первоначальным источником

латинский

язык

(«administrare»

-

управленческий).

Поэтому

административная деятельность в отличие от оперативно-розыскной и процессуальной как милицейская функция подчас никак не связывается со специфическим социальным назначением милиции, ведь ее осуществляет любой орган исполнительной власти1. Подобный чисто «управленческий» подход, опирающийся на многие ленинские указания,

явился

в

свое

время

основополагающим

для

уяснения

сущности

административной деятельности органов внутренних дел (милиции). Его недостатки проявились в следующем. 1. Как в практической работе, так и при изучении дисциплины акценты смещались именно на деятельностный аспект, а не на закон, не на правовую основу деятельности милиции. Отсюда - истоки правового нигилизма в работе ее сотрудников. В настоящее время курс административной деятельности органов внутренних дел нацелен на изучение не просто деятельности, а правоприменительной деятельности милиции. 2. Гипертрофированно понимался и административный аспект деятельности органов внутренних дел, что на практике привело к преобладанию администрирования (управления только лишь с помощью приказов и командования), а при изучении курса чрезмерное внимание уделялось вопросам кадрового, хозяйственного, финансовоэкономического обеспечения и т. п. за счет сужения тем, связанных с правовым положением милиции. Предлагалось включить в предмет дисциплины изучение делопроизводства в органах внутренних дел. Кроме того, было непонятно (да и сейчас нет достаточной ясности в этом вопросе), как должны соотноситься курсы административной деятельности и основ управления в органах внутренних дел. В

настоящее

время

более

совершенного,

чем

приведенное

определение

административной деятельности органов внутренних дел не существует. В то же время Ю.П. Соловей значительно уточнил смысл рассматриваемого термина путем его «отрицательной» характеристики: это та деятельность милиции, которая не является сыскной (оперативно-розыскной) или уголовно-процессуальной2. Во всяком случае, данная дисциплина изучает основы административно-правового положения российской милиции. В будущем, возможно, на базе этой дисциплины 1

Соловей Ю.П. Правовое регулирование деятельности милиции в Российской Федерации : Омск:

ВШМ МВД РФ, 1993. С. 140. 2

Там же. С. 141.

9

сформируется курс, который условно можно назвать полицейским правом. Ю.П. Соловей отмечает, что в настоящее время в учебных заведениях МВД России полицейское право изучается в основном в рамках объемного курса «Административная деятельность органов внутренних дел». Прежним его наименованием было «Административное право (Специальная часть)»1. Система нормативно-правового регулирования «внешней» административной деятельности милиции весьма обширна и в качестве основы включает в себя: а) на федеральном уровне - Конституцию РФ, федеральные конституционные законы (например, Федеральный конституционный закон «О чрезвычайном положении»), законы Российской Федерации (например, Закон РФ «О милиции»), федеральные законы («Об оружии», «О безопасности дорожного движения», «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений», «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» и др.), кодексы (прежде всего - Кодекс РФ об административных правонарушениях), указы Президента РФ (утвердившие, например, Положение о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, Положение о Государственной инспекции безопасности дорожного движения МВД России), постановления Правительства РФ (об утверждении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и перечня должностных лиц, ответственных за регистрацию; Правил задержания транспортного средства, помещения его на стоянку, хранения, а также запрещения эксплуатации; Положения об условиях содержания лиц, задержанных за административное правонарушение, нормах питания и порядке медицинского обслуживания таких лиц и др.), нормативные акты МВД России (Устав патрульно-постовой службы милиции общественной безопасности МВД России, Наставление по работе дорожно-патрульной службы Государственной инспекции безопасности дорожного движения МВД России, Инструкция о порядке постоянного хранения и ношения боевого огнестрельного оружия, боеприпасов и специальных средств сотрудниками органов внутренних дел и военнослужащими МВД России и многие другие); б) на региональном уровне - конституции (уставы) субъектов Российской Федерации, законы субъектов РФ (прежде всего - об административной ответственности за

правонарушения,

посягающие

на

общественный

порядок),

акты

органов

исполнительной власти субъектов РФ. В то же время милиция не может основывать свою деятельность на нормативных актах органов местного самоуправления. Это объясняется

1

Там же. С. 432.

10

тем, что в отличие от милиции органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции Российской Федерации). Как уже отмечалось, административная деятельность органов внутренних дел, выступая в качестве самостоятельной функции данных органов, тесным образом пересекается с другими видами деятельности, осуществляемыми органами внутренних дел. При этом административная деятельность существенным образом отличается как от оперативно-розыскной, так и уголовно-процессуальной деятельности. В соответствии с Федеральным законом «Об оперативно-розыскной деятельности» указанная деятельность осуществляется гласно и негласно (что является ее наиболее характерной чертой) путем проведения оперативно-розыскных мероприятий, а также при конфиденциальном содействии граждан в целях защиты жизни, здоровья, прав и свобод человека и гражданина, собственности, обеспечения безопасности общества и государства от преступных посягательств. Главное назначение оперативно-розыскной деятельности состоит в том, чтобы преимущественно негласными методами обнаружить и собрать предметы и документы, несущие сведения о преступлении, найти лиц, могущих сообщить эти сведения. Уголовно-процессуальная деятельность милиции - это деятельность органов дознания, осуществляемая в надлежащем процессуальном порядке для защиты граждан, общества от общественно опасных деяний путем проверки сведений о преступлениях, расследования уголовных дел. Оперативно-розыскная

деятельность

милиции

-

это

вид

деятельности,

осуществляемый гласно и негласно оперативными подразделениями милиции в соответствии с Федеральным законом «Об оперативно-розыскной деятельности» в целях выявления, пресечения и

раскрытия преступлений, лиц их подготавливающих,

совершающих или совершивших, а также розыска лиц, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от уголовного наказания, без вести пропавших граждан.

Данная

деятельность

предшествует

уголовно-процессуальной,

как

бы

сопровождает ее и имеет важное значение для обеспечения процессуальных действий. Она носит вспомогательный характер и играет обслуживающую роль по отношению к уголовному процессу. Согласованное применение оперативно-розыскной деятельности милиции и процессуальных действий позволяет успешно раскрывать преступления. Указанные виды деятельности органов внутренних дел тесно взаимосвязаны с административной деятельностью. К примеру, при осуществлении оперативно-розыскной деятельности сотрудники ОВД могут применять в установленных законом случаях меры административного принуждения; охрана и конвоирование лиц, задержанных по

11

подозрению в совершении преступления или взятых под стражу в ходе осуществления уголовно-процессуальной деятельности, обеспечивается в рамках административной деятельности специализированными подразделениями милиции. Административная деятельность милиции, также как и оперативно-розыскная, часто

предшествует

уголовно-процессуальной,

материалы

административного

производства выступают в качестве источников доказательств по уголовному делу, а сотрудники милиции, осуществляющие административную деятельность, являются свидетелями. Характерные черты - это то, что отличает административную деятельность от других основных направлений работы органов внутренних дел, в частности, от уголовнопроцессуальной и оперативно-розыскной деятельности. Традиционно выделяются следующие характерные черты административной деятельности органов внутренних дел. 1. Подчиненность и подконтрольность представительным и исполнительным органам государственной власти. Такая формулировка, хотя и отражает важную особенность административной деятельности органов внутренних дел, все же несколько устарела. В настоящее время правильнее было бы говорить о подчиненности и подконтрольности органов внутренних дел, прежде всего органам исполнительной власти соответствующего уровня. Милиция - неотъемлемое звено именно исполнительной власти, что текстуально закреплено в ст. 1 Закона РФ «О милиции». Возложение повседневного руководства милицией на представительную власть повлекло бы за собой формирование какого-либо рабочего органа, дублирующего, по существу, функции региональной (местной) администрации. Тем не менее, органы представительной власти участвуют в контроле за деятельностью милиции. Рассматриваемая характерная черта получила четкое закрепление в российском законодательстве. Так, ст. 37 Закона РФ «О милиции» говорит о том, что «контроль за деятельностью милиции в пределах полномочий, определяемых законодательством Российской Федерации, осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание,

Правительство

Российской

Федерации

и

органы

законодательной

(представительной) и исполнительной власти субъектов Российской Федерации». Эта же статья формулирует исключение из общего правила: «При осуществлении контрольных функций органы государственной власти не вправе вмешиваться в процессуальные действия, оперативно-розыскную деятельность и производство по делам об административных правонарушениях».

12

Подчиненность

и

подконтрольность

милиции

представительным

и

исполнительным органам власти ярко отражена во втором разделе закона «О милиции», которым регламентируется порядок назначения и освобождения от должностей руководителей органов внутренних дел. Так, в соответствии со ст. 7 в своей деятельности милиция подчиняется Министерству внутренних дел Российской Федерации, а милиция общественной безопасности - также соответствующим органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Руководство милицией в субъектах Российской Федерации осуществляют министры внутренних дел, начальники управлений (главных управлений) внутренних дел, назначаемые на должность и освобождаемые от должности Президентом Российской Федерации по представлению Министра внутренних дел Российской Федерации. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» относит к вопросам местного значения организацию охраны общественного порядка муниципальной милицией. Правовые и организационные основы деятельности последней в разных регионах страны имеют свои особенности, однако, как правило, она входит в структуру милиции общественной безопасности. В последние годы влияние региональных органов власти на деятельность милиции усиливается или ослабляется прямо пропорционально возрастанию (или уменьшению) роли местных источников в ее финансировании и материально-техническом обеспечении. 2. Государственно-властный характер. Этой характерной чертой административная деятельность резко отличается от оперативно-розыскной. Государственно-властный характер административной деятельности органов внутренних дел выражается в том, что она

осуществляется

от

имени

государства

с

использованием

предоставленных

государством властных полномочий в рамках компетенции, строго очерченной законом. Сотрудники органов внутренних дел при исполнении служебных обязанностей по охране общественного

порядка,

обеспечению

общественной

безопасности

и

борьбе

с

преступностью выступают в качестве представителей власти и непосредственно используют методы принуждения, которые включают в себя меры предупреждения, меры пресечения, меры административно-процессуального обеспечения и меры наказания. В этом состоит одно из основных отличий административной деятельности органов внутренних дел от деятельности общественных формирований, осуществляющих охрану порядка

путем

общественно-организационных

форм

работы

и

не

наделенных

государственно-властными полномочиями. Эта характерная черта отчетливо выражена в ст. 1 Закона РФ «О милиции», которая, определяя милицию как систему государственных органов исполнительной

13

власти, призванных защищать жизнь, здоровье, права и свободы граждан, собственность, интересы общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств, подчеркивает, что милиция наделена правом применения вышеперечисленных мер принуждения в пределах, установленных Законом РФ «О милиции» и другими федеральными законами. 3. Подзаконность. Подзаконность

административной

деятельности

органов

внутренних дел означает, что всегда и все действия сотрудников милиции должны основываться на законе или подзаконных нормативных актах, содействовать наиболее точному их

исполнению,

законодательством.

При

проходить этом

в

в

пределах

большинстве

и

в

случаев

порядке,

определенных

сотрудникам

милиции

предоставляется самостоятельность в принятии окончательного решения. В соответствии со ст. 3 Закона РФ «О милиции» законность является одним из принципов деятельности милиции. Более того, обеспечение законности, правопорядка составляет само содержание, суть ее деятельности. Этот принцип нашел свое закрепление и в ст. ст. 5 и 25 Закона РФ «О милиции». В ст. 5 говорится о том, что граждане могут быть ограничены милицией в своих правах только на основании закона, причем это основание должно быть им разъяснено. Применительно к административной деятельности это, в частности, означает, что нельзя применять к гражданам какую-либо меру принуждения, руководствуясь требованиями только

лишь

ведомственных

нормативных

актов или

распоряжениями

прямых

начальников. Статья 25 подчеркивает, что если приказы или указания руководителей органов внутренних дел явно противоречат закону, то сотрудник милиции обязан руководствоваться положениями закона. Подзаконность означает и то, что административные акты, издаваемые органами внутренних дел как во внутриорганизационной, так и во внешней сферах (приказы, инструкции, указания, постановления по делам об административных правонарушениях, предписания и т. п.) также должны основываться на нормах права. 4. Широкий объем дискреционных полномочий. В качестве важной черты административной деятельности органов внутренних дел следует отметить широкий объем дискреционных полномочий данных органов, т. е. власти должны действовать по своему усмотрению (конечно, в рамках закона). Как подчеркивал в свое время М.Д. Загряцков, деятельность полиции является «по существу дискреционной»1.

1

Загряцков М. Полиция // Энциклопедический словарь русского библиографического института

«Гранат». - 11-е стереотип, изд. - М., 2008. С. 511.

14

Высокий уровень дискреционности нормативных правовых актов, регулирующих административную деятельность милиции, предопределяется тем, что ситуации, с которыми имеют дело ее сотрудники, относятся, пожалуй, к числу наиболее неопределенных и быстро меняющихся, а поэтому требуют от них значительной самостоятельности в оценках и действиях1. 5. Повышенное, в сравнении с иными видами административной деятельности, значение процессуальной формы. Более тщательная проработка процессуальных вопросов осуществления административной деятельности милиции обусловлена той серьезной угрозой правам и свободам физических и юридических лиц, которую таят в себе произвольные полицейские действия. 6. Организующий характер. В отличие от оперативно-розыскной и уголовнопроцессуальной деятельности, основу содержания административной деятельности органов внутренних дел составляет положительная, созидательная работа по организации и развитию общественных отношений, возникающих в связи с пребыванием людей в общественных местах, в том числе при проведении различных массовых мероприятий, необходимостью обеспечения безопасного дорожного движения, функционированием объектов, представляющих повышенную опасность для окружающих и т. д. Применение норм права в процессе административной деятельности органов внутренних дел в преобладающем большинстве случаев не связано с правонарушениями, а направлено на организацию проведения норм права в жизнь, на решение многочисленных организационных вопросов, возникающих при правомерном поведении граждан, деятельности предприятий, учреждений и организаций, должностных лиц. 7.

Профилактическая

направленность.

Конечной

целью

административной

деятельности органов внутренних дел является предупреждение правонарушений. В ее процессе также проводятся многочисленные и разнообразные как по содержанию, так и правовой природе профилактические меры, которые можно подразделить на меры общей и индивидуальной профилактики. Общепрофилактические мероприятия адресованы неопределенному кругу лиц и направлены на выявление и устранение причин и условий, способствующих совершению преступлений и других правонарушений. К числу таких мер относятся, например, предупреждение

и

пресечение

нарушений

правил

продажи

алкогольной

и

спиртосодержащей продукции; правовое обучение; контроль за соблюдением правил

1

Соловей Ю.П. Полицейское право и его место в системе современного административного права //

Полицейское право. 2005. № 1. С. 9.

15

паспортно-регистрационной и лицензионно-разрешительной систем; проверка состояния охраны объектов, на которых сосредоточены материальные ценности, и т. д. Ко второй группе относятся мероприятия по выявлению конкретных лиц, поведение и образ жизни которых свидетельствуют о возможности совершения ими преступлений и других правонарушений, и принятию мер по их предотвращению. К таким мерам относятся: административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы; отказ в выдаче или аннулирование лицензий на приобретение газового, огнестрельного или иного оружия, а также разрешений на право его хранения и ношения; воспитательная работа с подростками-правонарушителями и безнадзорными, состоящими на учете в подразделениях по делам несовершеннолетних, и другие. Особенностью административной деятельности органов внутренних дел является то, что в процессе ее осуществления предупреждаются не только преступления и административные

деликты,

но

также

несчастные

случаи,

не

связанные

с

правонарушениями (обеспечивается общественная безопасность). Так, милицией выставляются карантинные посты при возникновении опасных эпидемических заболеваний; запрещается или ограничивается дорожное движение, например, при обрывах проводов высокого напряжения, обвалах дорожного покрытия и т. д. Вместе с тем предупреждение правонарушителей является конечной целью не только административной, но и уголовно-процессуальной, а также оперативно-розыскной деятельности. Поэтому справедливым будет утверждение о том, что профилактическая направленность не является характерной чертой только лишь административной деятельности органов внутренних дел. С другой стороны, приведенный традиционный список характерных черт можно расширить. Так, административной деятельности в гораздо большей степени, чем уголовно-процессуальной и, тем более, оперативно-розыскной, присуща (8) гласность и, наконец,

в

отличие

от

других,

она

(9)

урегулирована

административным

законодательством. § 2. Виды административной деятельности органов внутренних дел Прежде всего, следует уяснить, что под видами административной деятельности органов внутренних дел (милиции) понимаются ее составные части, различающиеся между собой по конкретным задачам, характеру охраняемых общественных отношений, специфике

правового

регулирования,

осуществляемые

специально

созданными

структурными подразделениями органов внутренних дел.

16

Уже из определения понятия административной деятельности органов внутренних дел (милиции) видно, что, прежде всего, данная деятельность подразделяется на два вида: внутриорганизационную и внешнюю. В

процессе

осуществления

внутриорганизационной

административной

деятельности милиции определяются структура конкретных служб или подразделений, расстановка, а также порядок отбора кадров, принимаются управленческие решения, происходит планирование работы, осуществляется контроль и проверка исполнения, изучается, обобщается, распространяется и внедряется положительный опыт работы. К внутриорганизационной деятельности милиции относятся: поощрение сотрудников, использование дисциплинарной практики, аттестование и т. д. Очевидно, что внутриорганизационная административная деятельность милиции состоит в организации работы не только административных, но и оперативно-розыскных аппаратов органов внутренних дел, а также дознания, следствия, других служб и подразделений органов внутренних дел. Внутриорганизационная

административная

деятельность

милиции

носит

вспомогательный характер относительно внешней. Внешняя административная деятельность милиции выражается, прежде всего, в повседневном направлении поведения людей в рамки, предписанные правовыми нормами. В наиболее широком объеме внешнюю административную деятельность осуществляют подразделения обеспечения общественного порядка и Государственной инспекции безопасности дорожного движения МВД России. Именно для них в наибольшей мере характерно

наличие

и

применение

государственно-властных

полномочий

административного характера. Внешняя административная деятельность может быть подразделена на следующие виды: 1. Охрана правопорядка в общественных местах (охрана общественного порядка или, согласно старой терминологии, наружная служба милиции). 2. Административно-правовая профилактика правонарушений (предупреждение преступлений со стороны ранее судимых лиц; борьба с пьянством, включая деятельность медицинских вытрезвителей; предупреждение правонарушений несовершеннолетних; предупреждение

проституции;

деятельность

милиции

в

качестве

субъекта

государственной многоуровневой системы профилактики правонарушений и др.). 3. Охрана собственности на основе договоров. 4. Обеспечение безопасности дорожного движения.

17

5. Участие в осуществлении паспортно-регистрационной и паспортно-визовой систем. 6. Осуществление контроля за соблюдением гражданами и должностными лицами установленных правил регистрационного учета граждан Российской Федерации, а также за соблюдением иностранными гражданами и лицами без гражданства установленных для них правил въезда, выезда, пребывания и транзитного проезда через территорию Российской Федерации во взаимодействии с подразделениями территориальных органов Федеральной миграционной службы. 7. Осуществление лицензионно-разрешительной работы. 8. Охрана, содержание и конвоирование подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений. Все названные составные части административной деятельности, составляющие предмет изучения дисциплины и рассматриваемые в ее Особенной части, отличаются друг от друга конкретными задачами, характером охраняемых общественных отношений, спецификой правового регулирования, обособленными структурами органов внутренних дел. В то же время в реализации практически каждого из перечисленных видов участвуют такие универсальные службы органов внутренних дел, как служба участковых уполномоченных милиции, патрульно-постовая служба, служба дежурных частей органов внутренних дел. §3. Принципы административной деятельности органов внутренних дел В общем виде принцип определяется как основное, исходное положение какойлибо теории, учения и т.д.; руководящая идея, основное правило деятельности. Понятие «принцип» применимо лишь к таким категориям, которые могут быть названы именно основополагающими, ибо принцип - это теоретическое обобщение того, наиболее типичного, что выражает самую суть явления. Претендовать на роль принципов могут лишь наиболее общие (главные) положения, которые являются отправной точкой для формирования правовых норм более частного порядка, регулирующих отдельные стороны правоотношений, возникающих в ходе административной деятельности органов внутренних дел. Следует отметить, что принципы административной деятельности органов внутренних дел не могут произвольно определяться законодателем, они отражают тип государства и соответствующие ему право и правосознание общества. Понятие принципов и их признаки. Под принципами административной деятельности органов внутренних дел следует понимать ключевые общеобязательные

18

положения максимальной общности, имеющие самостоятельное содержание, которыми органы внутренних дел и их сотрудники руководствуются в указанной деятельности. Принципы отражают объективные закономерности общественного развития, характерные черты практики социального управления вообще и административной деятельности органов внутренних дел в частности. Содержание принципов объективно выражает сущность административной деятельности, ее наиболее характерные черты. В принципах административной деятельности отражаются представления законодателя о месте и роли милиции в обществе и государстве, допустимых пределах, методах и средствах ее вмешательства в социальную жизнь. Будучи облеченными в форму правовых норм, принципы представляют собой общие положения, на которых должна строиться и осуществляться административная деятельность органов внутренних дел. В этом качестве принципы имеют значение правовых требований, обязательных к исполнению и соблюдению. Некоторые

принципы,

административную оперативности

оказывающие

деятельность

милицейской

органов

деятельности),

регулирующее

внутренних не

дел

находят

воздействие

(например,

своего

на

принцип

закрепления

в

законодательстве в виде соответствующих формулировок. Закрепленность в тексте действующего закона имеет для принципов преходящее, а не сущностное значение. Таким образом, к принципам административной деятельности органов внутренних дел относятся такие общие положения, которые отличаются высокой степенью обобщенности; имеют самостоятельное содержание и властный характер; органически связаны и взаимно обусловлены; определяют приоритетные направления, перспективы развития административной деятельности органов внутренних дел, служат фундаментом ее совершенствования, важным критерием оценки обоснованности предложений об изменении или дополнении текущего законодательства. Таким образом, принципы образуют основу административной деятельности органов внутренних дел, из которой выводятся все остальные ее свойства и отношения. Principia data sequuntur concomitantia - если принципы даны, то сопутствующие обстоятельства следуют за ними. Система

принципов

и

их

классификация.

Принципы

административной

деятельности органов внутренних дел образуют целостную систему, в которой содержание и значение каждого из них обусловлено функционированием всей системы в целом. Только система принципов может гарантировать достижение целей. Именно в этом заключается ее новое качество, которым не обладает ни один из принципов, взятый в отдельности.

19

Вместе с тем выделение того или иного принципа из системы дает возможность конкретно определить роль каждого принципа, что облегчает их практическое осуществление. Полная система правовых и организационных принципов административной деятельности органов внутренних дел разработана А.П. Кореневым 1. В частности, к ним относятся: уважение прав и свобод человека и гражданина, законность, гуманизм, гласность, взаимодействие с широким кругом организаций и граждан. Уважение прав и свобод человека и гражданина. Приоритетное место «уважения прав и свобод человека и гражданина» в системе принципов административной деятельности милиции обусловлено тем, что в Российской Федерации «человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства» (ст. 2 Конституции Российской Федерации). Уважение прав и свобод человека и гражданина - это почтительное к ним отношение, основанное на признании их ценности и значимости в условиях развитого гражданского общества и цивилизованного государства. Проявлением реализации принципа уважения прав и свобод человека и гражданина в административной деятельности милиции является соблюдение ею этих прав и свобод, в том числе и тех лиц, кто преступил закон или подозревается в этом. Следует упомянуть о таких закрепленных Конституцией РФ правах и свободах человека и гражданина, как право на жизнь, достоинство личности, свободу и личную неприкосновенность, неприкосновенность жилища, тайну переписки, телефонных переговоров, право собираться мирно, без оружия, право проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирования и т. д. Полицейская мера, наносящая ущерб правам и свободам граждан, может быть оправдана лишь в той степени, в какой она вызвана необходимостью (принцип «экономии полицейского вмешательства»). Милиция в связи с этим должна вторгаться в права и свободы граждан только тогда и в такой степени, когда и в какой степени без этого не могут быть выполнены возложенные на нее обязанности2. Законность. Административная деятельность органов внутренних дел (милиции), направленная на обеспечение общественного порядка и общественной безопасности, на 1

Коренев А.П. Административная деятельность органов внутренних дел. Часть Общая: Учебник. -

3-е изд., с изм. и доп. / Под ред. докт. юрид. наук, проф. А.П. Коренева. - М.: Московская академия МВД России. Центр юридической литературы «Щит», 2001. С. 45-55. 2

Кондратов Б.П., Соловей Ю.П.. Черников В.В. Комментарий к Закону Российской Федерации «О

милиции». - 5-е изд., перераб. и доп. - М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2006. С. 27-28.

20

предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений, привлечение виновных к ответственности, должна осуществляться в строгом соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами. Под законностью как принципом деятельности милиции следует понимать безусловное и точное соблюдение законов и иных нормативных правовых актов всеми без исключения сотрудниками милиции. Отступления от закона, чем бы они ни мотивировались, особенно нетерпимы в практике милиции и других государственных структур, которые по долгу службы заняты правоохранной деятельностью. Гуманизм. По своей сути деятельность органов внутренних дел (милиции) и ее сотрудников носит гуманный характер, так как она направлена на защиту человека от преступных и иных противоправных посягательств, на охрану общественного порядка и общественной безопасности, на обеспечение благоприятных условий для труда, отдыха и спокойствия людей. Реализация данного принципа в деятельности милиции предполагает, прежде всего, гуманное, человечное отношение ко всем гражданам, вовлеченным, так или иначе, в сферу ее функционирования. Милиция и ее сотрудники в процессе административной деятельности принимают меры к охране жизни, здоровья и имущества граждан, если им угрожает опасность, от противоправных посягательств, стихийных бедствий или других чрезвычайных событий. Речь идет, прежде всего, о жертвах преступлений и административных правонарушений, лицах, оказавшихся в беспомощном состоянии, иных законопослушных гражданах. Вместе с тем милиция обязана проявлять гуманное отношение также и к лицам, которые нарушают правовые нормы, совершили, совершают или подозреваются в совершении административных правонарушений, состоят на профилактических учетах, под административным надзором. В

осуществлении

административно-юрисдикционной

деятельности

органов

внутренних дел проявлением гуманизма является обеспечение привлекаемому к ответственности права на защиту; при рассмотрении дела о правонарушении и применении к виновному мер пресечения и наказания учитываются его личность, возраст, состояние здоровья, семейное и имущественное положение, обстоятельства, смягчающие ответственность за правонарушение, наличие у нарушителя несовершеннолетних детей, имущества или жилища, оставшихся без присмотра, и другие обстоятельства. Принцип гуманизма предполагает корректное, вежливое, тактичное отношение милиции ко всем гражданам без исключения.

21

Совершение сотрудником оскорбительных, унижающих человеческое достоинство, причиняющих гражданам физические страдания действий - недопустимо. Гласность. Административная деятельность органов внутренних дел (милиции) является гласной, открытой для граждан, общественности и средств массовой информации. В цивилизованном, демократическом государстве полиция не может являться закрытым институтом. В противном случае ее деятельность - не понятная и, соответственно, не поддерживаемая населением - будет обречена на провал. Это, в свою очередь, не может не ослаблять устои государства. Вместе с тем не подлежат разглашению данные, составляющие государственную и служебную тайну, а также сведения, затрагивающие честь и достоинство граждан, полученные

в

процессе

служебной

деятельности,

за

исключением

случаев,

предусмотренных законом. Пределы действия и конкретные формы проявления принципа гласности установлены законами «О милиции», «О государственной тайне», «Об оперативнорозыскной деятельности» и иными нормативными правовыми актами. Взаимодействие с широким кругом организаций и граждан. Государственные органы, органы местного самоуправления, общественные объединения, трудовые коллективы и граждане, с которыми взаимодействует милиция (ч. 2 ст. 3 Закона РФ «О милиции»), сами не могут не быть заинтересованы в обеспечении безопасности, в том числе собственной. Поэтому вполне естественно, что указанная статья предлагает милиции строить свою деятельность на основе принципа взаимодействия с широким кругом организаций и граждан. Взаимодействие

может

выражаться

в

обмене

информацией,

совместном

планировании и осуществлении каких-либо мероприятий и в иных формах. Вместе с тем, в отличие от всех перечисленных ранее, принцип взаимодействия имеет скорее не правовой,

а

организационный

характер.

Подавляющее

большинство

правоприменительных актов принимается милицией и ее сотрудниками самостоятельно в соответствии с действующими правовыми нормами. Закон не обязывает их при этом согласовывать свои действия с какими-либо организациями или лицами1. Сотрудники различных служб и подразделений органов внутренних дел, особенно милиции общественной безопасности, опираются на доверие, помощь и поддержку граждан, внештатных сотрудников милиции, общественных формирований, частных охранных организаций, участвующих в охране правопорядка. Руководители органов

1

Кондратов Б.П.. Соловей Ю.П., Черников В.В. Указ. соч. С. 21-30.

22

внутренних дел в установленном порядке поощряют граждан, отличившихся в охране общественного порядка и борьбе с преступностью. § 4. Субъекты и объекты административной деятельности в сфере внутренних дел. Понятие и основные элементы общественного порядка. Понятие безопасности личности и общественной безопасности Органы

внутренних

представляют

собой

дел

как

организацию,

субъекты решающую

административной

деятельности

государственные

задачи

и

осуществляющую свои функции специфическими формами и методами посредством реализации предоставленных ей государственно-властных полномочий1. Правовую основу организации и деятельности органов внутренних дел составляет множество нормативных правовых актов различной юридической силы, определяющих компетенцию,

правовое

организационную

положение

структуру,

отдельных

полномочия

по

служб

изданию

и

подразделений,

административных

их

актов,

управленческие и иные отношения с другими субъектами деятельности и т. п. Органы внутренних дел, как известно, не имеют права законодательной инициативы. Вместе с тем в то время как на уровне Российской Федерации и ее субъектов активно

продолжается

процесс

совершенствования

законодательства

об

административных правонарушениях, представители органов внутренних дел деятельно участвуют в данном процессе. В то же время органы внутренних дел издают нормативные правовые акты, которые

представляют

собой

подзаконные

официальные

решения,

принятые

с

соблюдением установленной процедуры в односторонне-властном порядке по вопросам, отнесенным

к

компетенции

Министерства

внутренних

дел,

облеченные

в

соответствующую правовую форму и порождающие юридические последствия. С помощью подобных актов государство обеспечивает конкретизацию, оперативность и дифференцированность управления сферой внутренних дел. Нормы права, содержащиеся в нормативных правовых актах МВД России, часто связаны с бланкетными нормами различных законов. Они направлены на согласование интересов конкретных участников общественных отношений посредством установления и изменения общих правил поведения, а равно возложения на субъектов определенных обязанностей. Ими устанавливаются определенные порядок, требования и условия, необходимые для реализации различных законов. 1

Административная деятельность органов внутренних дел: Учебник / Под ред. В.П. Сальникова. В

2 ч. Ч. I. - М.: ЦОКР МВД России, 2005. С. 23-25.

23

Органы внутренних дел, как и другие органы исполнительной власти, не наделены правом толкования законов. Это могут делать только органы законодательной и судебной ветвей государственной власти. Определенными особенностями обладает деятельность органов внутренних дел по охране общественного порядка во взаимодействии с органами местного самоуправления. В соответствии со ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления самостоятельно осуществляют охрану общественного порядка. Согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (п. 8 ч. 1 ст. 15 и др.) к вопросам местного значения отнесена организация охраны общественного порядка муниципальной милицией. Таким образом, охрана общественного порядка, с одной стороны, входит в сферу самостоятельно решаемых вопросов органов местного самоуправления, с другой является составной частью обеспечения правопорядка - предмета совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. 72 Конституции РФ), и, соответственно, одной из задач, возложенных законодательством на структуру государственной власти - милицию общественной безопасности. Органы местного самоуправления, представляя собой «этаж» публичной власти, не входят в систему органов власти государственной. Между тем значительная доля решаемых ими вопросов местного значения (и рассматриваемые - в их числе) требует государственно-властных полномочий и государство в различных правовых формах делегирует их, постепенно меняя компетенцию таких органов. Деятельность органов местного

самоуправления

и

органов

исполнительной

власти

по

обеспечению

правопорядка принципиально однородна, взаимоувязана, а решаемые проблемы, как правило, находятся в едином правовом поле. Это позволяет отнести деятельность органов местного

самоуправления,

связанную

с

охраной

общественного

порядка,

к

государственному управлению в широком смысле слова. К наиболее общим объектам административной деятельности органов внутренних дел относятся общественный порядок, правопорядок, безопасность личности и общественная безопасность. Известно, что любое понятие отражает сущность предмета, его внутреннее содержание, а также существенные свойства, связи и отношения предметов и явлений через описание общих и специальных признаков 1. Ученые всегда придерживаются

различных

мнений

по

поводу

полноты

описания

признаков,

характеризующих существенные свойства, связи и отношения исследуемых определений. 1

Административная деятельность органов внутренних дел: Учебник / Под ред. В.П. Сальникова. В

2 ч. Ч. I. - М.: ЦОКР МВД России, 2005. С. 28-32.

24

Спорной

продолжает

оставаться

проблема

категорий

«общественный

порядок»,

«правопорядок», «безопасность» и др. Общественный порядок понимают в широком и узком смыслах слова. В социальнополитическом (широком) аспекте он рассматривается в значении общественного устройства, как весь строй, вся система общественных отношений, существующих в данном обществе. Именно так его понимали основоположники марксизма-ленинизма. В более узком смысле слова - как состояние определенной совокупности общественных отношений, складывающихся в различных областях социально-политической жизни и быта, но главным образом - « общественных местах. Ю.П. Соловей определяет общественный порядок как состояние общественных отношений, складывающихся по поводу соблюдения гражданами, должностными лицами и организациями ограничений, обусловленных общественным характером человеческого сосуществования и установленных правовыми и моральными нормами в целях обеспечения максимальной безопасности и свободы жизнедеятельности каждого человека, всех законных институтов общества и государства1. Главное в идее общественного порядка - баланс безопасности и свободы. Целью полицейской деятельности государства в конечном итоге выступает не охрана некоего «общественного порядка», а обеспечение состояния, именуемого безопасностью2. «Безопасность есть важное социальное понятие гражданского общества, понятие полиции, согласно которому все общество существует лишь для того, чтобы обеспечить каждому из своих членов неприкосновенность его личности, его прав и его собственности»3. Осознавая это, ученые-административисты ставят знак тождества между формами проявления общественного порядка и понятиями противокриминальной, дорожной, пожарной, санитарно-эпидемиологической, экологической, технической и другими видами безопасности. Одно из простых и точных определений правопорядка дано в Толковом словаре русского языка: это «закрепленный правовыми нормами порядок общественных отношений»4.

1

Соловей Ю.П. Полицейское право и его место в системе современного административного права /

Полицейское право. 2005. № I (1). С. 11. 2

Там же.

3

Маркс К.. Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. Т. 1. С. 401.

4

Толковый словарь русского языка с включением сведений о происхождении слов / РАН. Институт

русского языка им. В.В. Виноградова. Отв. ред. Н.Ю. Шведова. - М.: Издательский центр «Азбуковник», 2007. С. 715.

25

Анализ

Конституции

Российской

Федерации,

кодифицированных

законов

(гражданского, об административных правонарушениях, уголовного и др.), а также других федеральных законов («О безопасности», «О милиции», «Об оружии» и т. п.), иных нормативных правовых актов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации позволяет выделить объекты правопорядка. К основным из них можно отнести: безопасность,

собственность,

общественный

порядок

в

узком

смысле

слова

(«правопорядок в общественных местах»), правовой режим и порядок управления. Обращаясь к исследованию указанных объектов, следует признать, что это довольно сложные категории и явления. В российской науке и законодательстве понятие «безопасность» используется в различных значениях. В Законе РФ «О безопасности» (ст. 1) дано определение безопасности как состояния защищенности жизненно важных интересов личности (ее прав и свобод), общества (его материальных и духовных ценностей) и государства (его конституционного строя, суверенитета и территориальной целостности) от внутренних и внешних угроз. В узком смысле слова общественная безопасность рассматривается в качестве состояния общественных отношений, складывающихся в соответствии с правовыми

и

технико-юридическими

нормами

при

использовании

объектов,

представляющих повышенную опасность для общества (транспорт, оружие и др.), или при наступлении особых условий в связи со стихийными бедствиями либо другими чрезвычайными обстоятельствами. В ст. 72 Конституции Российской Федерации отмечается, что в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности. На первый взгляд может показаться, что в этом контексте «правопорядок» и «общественная безопасность» рассматриваются как равнозначные или однопорядковые правовые категории. На самом деле это не так. Если общественные отношения в сфере безопасности урегулированы нормами права, то эта часть общественной безопасности и есть правопорядок в сфере безопасности. Можно привести немало примеров поведения людей и отношений между ними, которые не регулируются нормами права, но имеют непосредственное отношение к сфере общественной либо личной безопасности (человек пошел в лес и заблудился, при этом подверг свое здоровье, а может быть, и жизнь опасности). Такое поведение и, соответственно, отношения не вторгаются в область права и не входят в правопорядок. Тем не менее они охватываются понятием безопасности и в силу этого являются объектом административной деятельности органов внутренних дел, цель которой - устранение либо отражение соответствующих угроз. Таким образом,

26

понятием

правопорядок

можно

охарактеризовать

как

состояние

общественных

отношений, урегулированных правовыми нормами, принятыми в установленном на территории Российской Федерации порядке. § 5. Предмет, задачи и система дисциплины «Административная деятельность органов внутренних дел». Соотношение данной дисциплины с общепрофессиональными юридическими и специальными дисциплинами Предмет курса. Среди специальных и юридических дисциплин, преподаваемых в образовательных

учреждениях

МВД

России,

по своей

важности

и,

особенно,

практической направленности выделяется курс «Административная деятельность органов внутренних дел». Термин «внутренние дела» является не совсем точным (чрезмерно широким), но устоявшимся административно-правовым понятием, обозначающим одну из важнейших областей жизнедеятельности общества и государства. Этим термином, прежде всего, охватываются общественные отношения, связанные с защитой жизни, здоровья, прав и свобод граждан, собственности, интересов общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств, с обеспечением общественного порядка и безопасности. Положение дел в данной области во многом определяет социальное самочувствие общества. Поэтому она всегда является объектом пристального внимания со стороны государства и его институтов1. Среди

государственных

органов,

осуществляющих

управление

в

области

внутренних дел, особое место принадлежит Министерству внутренних дел Российской Федерации и входящим в его систему органам, службам и подразделениям. Возложенные на них задачи, функции и ответственность, предоставленные властные полномочия позволяют

утверждать,

что

именно

они

являются

основными

проводниками

государственной политики в области внутренних дел. Предлагаемая дисциплина знакомит читателя с содержанием и особенностями государственного управления в области внутренних дел, компетенцией различных государственных органов и их структур, действующих в этой сфере; понятиями общественного

порядка,

правопорядка,

безопасности

личности,

общественной

безопасности; содержанием, характерными чертами и видами административной деятельности органов внутренних дел, формами и методами ее осуществления.

1

Кондратов Б.П., Соловей Ю.П., Черников В.В. Государственное управление в области внутренних

дел: Учебное пособие. - М. 1997. С. 3.

27

Предметом анализа являются правовое положение Министерства внутренних дел Российской Федерации и его основных подсистем (органов, служб и подразделений), формы и методы, а также основные виды административно-правовой деятельности органов внутренних дел (охрана общественного порядка, производство по делам об административных

правонарушениях,

осуществление

лицензионно-разрешительной

деятельности, обеспечение безопасности дорожного движения и др.). Содержание курса «Административная деятельность органов внутренних дел» определено с учетом предварительного изучения дисциплины «Административное право», теоретические положения которой служат методологической основой данного курса.

Если

деятельность

кратко

охарактеризовать

органов

административная

внутренних

деятельность

соотношение

дел»

является,

и

курсов

«Административная

«Административное

по

существу,

право»,

развернутой

то

темой

административного права «Управление в области внутренних дел», входящей в блок Особенной части «Управление в административно-политической сфере». Поскольку органы внутренних дел являются составной частью аппарата государственного управления, то административная деятельность занимает в них преобладающее место и на нее в полной мере распространяются характерные черты и принципы

государственного

регулирования,

требования

управления, к

формам

и

механизм методам

административно-правового работы1.

Именно

поэтому

административное право служит методологической основой для изучения правовых, организационных и тактических вопросов административной деятельности органов внутренних дел в дисциплинах специализации, которые изучались в рамках секретной в 1950-е гг. специальной дисциплины № 2 (оперативно-розыскная деятельность органов внутренних дел изучалась в рамках спецдисциплины № 1), затем преобразованной в специальную часть административного права, а с 1960-х гт. - в самостоятельные учебные курсы: «Наружную службу милиции», «Охрану общественного порядка», наконец, «Административную деятельность органов внутренних дел». Следует отграничивать учебный курс «Административная деятельность органов внутренних дел» от таких смежных дисциплин, как «Основы управления в органах внутренних дел» и «Тактико-специальная подготовка». Курс «Основы управления в органах внутренних дел» изучает понятие и сущность управления; систему управления и ее элементы; функции управления; управленческий 1

Безденежных

В.М.

О

соотношении

учебных

курсов

«Административное

право»

и

«Административная деятельность органов внутренних дел». Актуальные проблемы административного права России: Материалы всерос. науч. практ. конф. - Омск: Юридический институт МВД России, 1999.

28

цикл и его стадии; содержание и методы науки управления; информационноаналитическую работу; порядок подготовки, принятия и исполнения управленческих решений, - словом, общие вопросы социального управления и технологию процесса управления применительно к деятельности органов внутренних дел. Административная деятельность органов внутренних дел исследует, прежде всего, организационно-правовую основу данной деятельности, причем, главным образом, направленной вовне. Цели курса тактико-специальной подготовки - обучение личного состава органов внутренних дел действиям при чрезвычайных обстоятельствах (при проведении различных специальных операций; пресечении преступлений, связанных с применением взрывчатых

устройств

и

взрывоопасных

предметов;

задержании

вооруженных

преступников; блокировании участков местности и т. п.), заблаговременная подготовка сотрудников к выполнению служебно-боевых задач в условиях чрезвычайных ситуаций мирного и военного времени. Основу тактико-специальной подготовки составляют разработка и изучение тактических способов и приемов действий в чрезвычайных ситуациях; применения оружия, боевой и полицейской техники, специальных средств, а также боевых порядков; маневра силами и средствами; овладение руководителями и сотрудниками органов внутренних дел методикой управления личным составом. Своим содержанием административная деятельность органов внутренних дел охватывает

тактику

действий

служб

и

подразделений

милиции

общественной

безопасности по охране общественного порядка, но в обычных условиях повседневной работы. При этом акцент делается не на тактику, а на организационно-правовую основу административной деятельности. «Административная деятельность органов внутренних дел» является юридической дисциплиной, поэтому законодательство, регламентирующее деятельность милиции, выступает в качестве предмета ее изучения. Однако курс несколько выходит за рамки, очерченные его наименованием. В нем изучаются, в частности, основы правового регулирования участия граждан в охране правопорядка, а также деятельности частных детективных и охранных формирований, отдельные аспекты работы прокуратуры, судей, административных комиссий, других государственных и муниципальных органов, негосударственных объединений и граждан в части их взаимодействия с милицией. Что касается правовой основы организации и деятельности органов внутренних дел, то этот курс охватывает практически всю организационную структуру Министерства внутренних дел Российской Федерации, за исключением служб: криминальной милиции, следствия, органов дознания, некоторых обеспечивающих подразделений, которые изучаются другими дисциплинами.

29

Значимость данной дисциплины в последние годы повышается - выпускники вузов МВД России все чаще назначаются на различные должности в службы и подразделения Государственной инспекции безопасности дорожного движения, вневедомственной охраны при органах внутренних дел, лицензионно-разрешительной работы и контроля за частной детективной и охранной деятельностью, участковых уполномоченных милиции, по делам несовершеннолетних, по борьбе с правонарушениями в сфере потребительского рынка и исполнению административного законодательства и другие, требующие углубленной административно-правовой подготовки. Целевое назначение дисциплины - подготовить выпускников вузов МВД России юридического профиля к осуществлению административной деятельности органов внутренних дел, дать им достаточный объем знаний, умений и навыков, необходимых для профессионального выполнения служебных обязанностей. Задачи

дисциплины.

Формирование

у

обучаемых

глубоких

знаний

об

административной деятельности органов внутренних дел, необходимых умений и навыков предполагает решение следующих основных задач: - привитие курсантам знаний о сущности и значении государственного управления в области внутренних дел; об организации работы различных служб и подразделений данных органов; о практическом обеспечении административно-правовыми способами охраны правопорядка, общественной безопасности и борьбы с преступностью; о правовом положении российской милиции, то есть ее задачах, обязанностях, правах, нормативной основе организации и деятельности; - обучение курсантов и слушателей правильному ориентированию в действующем законодательстве, регулирующем административную деятельность органов внутренних дел; привитие им умений и навыков правильно и в соответствии с законом решать типичные вопросы обеспечения общественного порядка и безопасности; - ознакомление обучаемых с системой и структурой органов внутренних дел, их служб и подразделений; формами и методами осуществления административной деятельности и способами обеспечения ее законности; с содержанием и правовым регулированием отдельных видов административной деятельности; организацией и тактикой предупреждения и пресечения милицией административных правонарушений, а также охраны общественного порядка в обычных условиях и при возникновении чрезвычайных ситуаций. Успешное

решение

административно-правовой

этих науки,

задач

невозможно

направленных

на

без

изучения

повышение

достижений

эффективности

30

деятельности органов внутренних дел, рост их авторитета, а также административной правоприменительной практики милиции. Особое внимание уделяется службам и подразделениям милиции общественной безопасности. Мировоззренческие

цели

дисциплины.

Изучение

новейшего

российского

законодательства о милиции, воплотившего лучшие отечественные традиции и общепризнанные международно-правовые нормы, регулирующие взаимные обязанности и права полиции и граждан, формирует у обучаемых понимание того, что важнейшим принципом деятельности милиции является идея уважения и соблюдения прав человека. На этой основополагающей идее базируются принципы законности, гуманизма, гласности, взаимодействия

с

другими

государственными

и

муниципальными

органами,

общественными объединениями, гражданами. Перечисленные принципы характерны также для уголовного процесса и оперативно-розыскной работы, тесно связанных с административной деятельностью органов внутренних дел. Вспомогательные цели. Целями дисциплины «Административная деятельность органов внутренних дел» являются также привитие обучаемым навыков индивидуальной работы с нормативной (в том числе ведомственной ограниченного распространения) и научной литературой, самостоятельного юридического мышления, умения применять полученные знания при решении типичных, а также нестандартных оперативнослужебных ситуаций. Учебная и учебно-исследовательская работа способствует привитию обучаемым навыков анализа фактического материала и публичного выступления. Методические особенности изучения дисциплины. Усвоение материала курса «Административная деятельность органов внутренних дел», как и любой другой дисциплины, прежде всего, предполагает изучение соответствующих научных трудов. Научно-исследовательская работа кафедр вузов МВД России, преподающих административное право и административную деятельность органов внутренних дел, отличается своеобразием. Ее наиболее характерными чертами являются тесная связь с практической

деятельностью

милиции

и

активное

участие

профессорско-

преподавательского состава в подготовке проектов нормативных правовых актов представительных и исполнительных органов государственной власти, в том числе субъектов

Российской

Федерации,

среди

которых

региональные

законы

об

административной ответственности за нарушения общественного порядка, об участии граждан в охране правопорядка и другие.

31

Успешное усвоение положений курса «Административная деятельность органов внутренних дел» невозможно без изучения законодательства: Конституции Российской Федерации, конституций и уставов ее субъектов, федеральных и региональных законов, указов Президента РФ, постановлений и ведомственных

нормативных

правовых

распоряжений Правительства России,

актов,

регулирующих

административную

деятельность органов внутренних дел, а также нормативных правовых актов, направленных на обеспечение общественного порядка и безопасности. Административная деятельность органов внутренних дел как учебная дисциплина имеет ряд особенностей. Данный учебный курс, как и все административное право, сложен в изучении: его характеризуют большой объем нормативного материала, динамичное законодательство. Однако, прежде всего в силу важности получаемых знаний для повседневной милицейской деятельности, к знаниям и умениям обучаемых традиционно предъявляются достаточно высокие требования. Помимо учебников и другой литературы в преподавании данной дисциплины используются методические разработки, требующие от обучаемых решения типичных практических ситуаций, возникающих в оперативно-служебной деятельности ОВД, и составления

административно-процессуальных

документов,

что

способствует

формированию у будущих специалистов необходимых навыков и умений. Некоторые

положения

дисциплины

(например,

основания

применения

и

использования огнестрельного оружия; запреты на его употребление; обстоятельства, препятствующие выдаче гражданам лицензии на приобретение оружия и т. д.) курсанты должны знать наизусть. Система дисциплины «Административная деятельность органов внутренних дел» определяется ее содержанием как юридической специальной дисциплины, изучающей закономерности государственного управления в области охраны общественного порядка, обеспечения общественной безопасности и борьбы с преступностью в обычных условиях и чрезвычайных ситуациях. В основу системы курса положена объективно существующая система

отношений,

складывающихся

в

сфере

исполнительно-распорядительной

деятельности органов внутренних дел. Эти отношения делятся на две группы: отношения, общие для административной деятельности в целом, и отношения, характерные для ее отдельных видов. В соответствии с этим главы, относящиеся к административной деятельности органов внутренних дел в целом, составляют Общую часть курса. Главы, характеризующие отдельные направления административной деятельности, составляют его Особенную часть. Материал каждой части курса распределен по главам и разделам.

32

Общая часть курса состоит из девяти глав и охватывается одним разделом. Первый раздел представляет собой введение в дисциплину «Административная деятельность органов внутренних дел», первая глава именуется «Содержание курса «Административная деятельность органов внутренних дел». В ней раскрываются предмет, задачи и система курса «Административная деятельность органов внутренних дел»; принципы данной деятельности; рассматриваются органы внутренних дел в системе субъектов административной деятельности в сфере внутренних дел; основополагающие для учебной дисциплины понятия общественного порядка, правопорядка, безопасности личности и общественной безопасности как социально-правовые категории и объекты управления; понятие и правовая основа административной деятельности органов внутренних дел. Рассматриваются также характерные черты и виды административной деятельности органов внутренних дел: соотношение этой деятельности с уголовнопроцессуальной и оперативно-розыскной работой милиции. Вторая

и

третья

главы

посвящены

изучению

правового

положения

и

организационного построения органов внутренних дел, их задач, функций, системы; концепции развития органов внутренних дел и внутренних войск МВД России; административно-правового статуса милиции. В

главах

с

четвертой

по

девятую

рассматриваются

формы

и

методы

административной деятельности органов внутренних дел (милиции): понятия и виды мер убеждения и принуждения, применяемых милицией; правовые основы, условия и пределы применения милицией физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия; особенности

административно-юрисдикционной

деятельности

милиции;

способы

обеспечения законности и прав граждан в деятельности органов внутренних дел. Особенная часть курса состоит из трех разделов. 1. Основные виды административной деятельности органов внутренних дел. В разделе изучаются: правовое положение, система и структура организационноинспекторских (штабных) аппаратов, а также дежурных частей органов внутренних дел; понятие службы обеспечения общественного порядка, ее задачи, функции, силы и средства, система и структура аппаратов управления данной службой; правовое положение и организационное построение патрульно-постовой службы милиции; организация конвойной службы милиции; правовой статус изоляторов временного содержания подозреваемых и обвиняемых органов внутренних дел; правовое положение и организация деятельности службы участковых уполномоченных милиции, ее основные задачи и функции; понятие и особенности правового регулирования системы профилактики

безнадзорности

и

правонарушений

несовершеннолетних;

правовое

33

положение подразделений по делам несовершеннолетних и центров временного содержания несовершеннолетних правонарушителей; проблемы применения милицией административного законодательства в области безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних; исполнение органами внутренних дел законодательства о контроле за оборотом оружия и за негосударственной (частной) детективной и охранной деятельностью; правовое положение и организационное построение подразделений лицензионно-разрешительной работы и контроля за частной детективной и охранной деятельностью; функции милиции по осуществлению контроля за соблюдением иностранными гражданами и лицами без гражданства правил въезда и выезда, пребывания и транзитного проезда через территорию Российской Федерации; задачи и функции органов внутренних Дел по исполнению миграционного законодательства; основания и порядок выдворения иностранных граждан и лиц без гражданства, незаконно находящихся

на

территории

России;

исполнение

органами

внутренних

дел

законодательства о гражданстве Российской Федерации; взаимодействие органов внутренних дел с Федеральной миграционной службой по осуществлению паспортнорегистрационной системы и исполнению миграционного законодательства; правовой статус и основы деятельности Федеральной миграционной службы МВД России, роль органов внутренних дел в обеспечении правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев; задачи и функции органов внутренних дел на железнодорожном, воздушном и водном транспорте; система и структура органов внутренних дел на транспорте, особенности организации охраны общественного порядка и обеспечения безопасности на объектах транспорта; правовое положение, организационное построение и основные направления деятельности ГИБДД; правовое положение, организационное построение, задачи и функции вневедомственной охраны при органах внутренних дел; обязанности и права сотрудников вневедомственной охраны по предупреждению и пресечению правонарушений на охраняемых объектах; административная деятельность органов внутренних дел по противодействию экстремизму и терроризму. 2. Предупреждение и пресечение органами внутренних дел отдельных групп административных правонарушений. В разделе изучаются: задачи и функции милиции по предупреждению и пресечению административных правонарушений, посягающих на общественный порядок, общественную

безопасность

и

порядок

управления,

в

том

числе

нарушений

антиалкогольного законодательства; деятельность милиции по выявлению и пресечению правонарушений в сфере оборота алкогольной продукции, оборота наркотических средств и психотропных веществ; охране здоровья населения и общественной нравственности; в

34

области предпринимательской деятельности; в области финансов, налогов и сборов, рынка ценных бумаг; правового положения и организации работы медицинских вытрезвителей, специальных приемников для содержания лиц, арестованных в административном порядке. 3. Обеспечение общественного порядка и общественной безопасности в особых условиях. В разделе изучаются: правовое регулирование проведения массовых мероприятий; организация деятельности органов внутренних дел по обеспечению общественного порядка и общественной безопасности при их проведении; основные направления деятельности органов внутренних дел по обеспечению избирательных кампаний; классификация (виды) чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; правовое регулирование и организация деятельности органов внутренних дел при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера; административноправовые меры противодействия органов внутренних дел экстремизму и терроризму; участие органов внутренних дел в обеспечении особых режимов управления и режима контртеррористической операции. Приведенная система общей и особенной частей курса соответствует действующей примерной программе по административной деятельности органов внутренних дел. Таким образом, значительное место в курсе «Административная деятельность органов внутренних дел» отводится изучению системы и структуры органов внутренних дел, организационных основ их работы, а также, в несколько меньшей степени, тактики и методики полицейской деятельности. Однако вес же на первое место ставится изучение правовой основы милицейской работы. Глава 2. ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ ИОРГАНИЗАЦИОННОЕ ПОСТРОЕНИЕ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ §

1.

Система

органов

внутренних дел.

Правовое регулирование

административной деятельности органов внутренних дел Характеристика правового положения Министерства внутренних дел Российской Федерации и его органов на местах позволяет рассматривать их в качестве единого субъекта права - органов внутренних дел. В юридической науке вопросам, касающимся понятия органов внутренних дел как субъекта правоохранительной деятельности, его правового статуса и проблемам

35

реализации последнего, уделялось значительное внимание1. В частности, подчеркивалось, что органы внутренних дел осуществляют властные полномочия в различных сферах нередко

посредством

многочисленных

применения

подконтрольных

принудительного отношений.

воздействия

Подобная

на

участников

возможность

субъектов

применения мер принуждения с необходимостью требует четкого определения их места в современной правоохранительной системе, объема и содержания компетенции по реализации соответствующих правовых средств. При этом следует иметь в виду, что нормативно закрепленного понятия органов внутренних

дел

не

существует.

В

литературе,

посвященной

деятельности

правоохранительных органов, система органов внутренних дел рассматривается в широком и узком смысле слова. Широкая трактовка предполагает включить в систему ОВД практически все органы государства, общественные объединения, организации и граждан, что аргументируется участием их в обеспечении управления внутренними делами2, оцениваемой в качестве одной из форм административно-политической деятельности3. Однако такое понимание трудно согласуется с тем, что органы внутренних дел являются правоохранительными4, характерной особенностью которых выступает наличие только субординационного метода правового регулирования отношений между отдельными элементами этой системы. Критической оценки заслуживает также тезис об отождествлении органов внутренних

1

дел

с

милицией5,

что,

к

сожалению,

нашло

свое

выражение

в

См., например: Ямпольская Ц.А. Субъекты советского права: Дисс. ... д-ра юрид. наук. - М.. 1958;

Мицкевич А.В. Субъекты советского права. - М., 1962; Бахрах Д.Н. Система субъектов советского административного права // Советское государство и право. 1986. № 2; Никифоров М.В. Граждане как субъекты административного права: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. Нижний Новгород, 2000; Виссаров А.В. Правопорядок и субъекты его обеспечения (теоретико-правовой аспект): Автореф. дисс. ...канд. юрид. наук. - М., 2003. 2

Административная деятельность органов внутренних дел. Часть Общая: Учебник / Под Ред. А. П.

Коренева. - М.: МЮИ МВД РФ, 1996, С. 12; Административная деятельность органов внутренних дел. Часть Общая: Учебник. - М.: Московская академия МВД РФ, Щит-М, 2001. С. 12. 3

Алехин А.П., Кармолицкш А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации:

Учебник. - 4-е изд., испр. и доп. - М.: Зерцало-М, 2003. С. 29-33, 117, 556-577. 4

Административная деятельность органов внутренних дел. Часть Общая: Учебник. - М.:

Московская академия МВД РФ, Щит-М, 2001. С. 3. 5

Отождествление органа внутренних дел с милицией допускают авторы указанного нами учебника

в наименовании одной из его глав (см.: «Административная деятельность органов внутренних дел». С. 255).

36

законодательстве Российской Федерации1. В то время как в действительности понятия «органы внутренних дел» и «милиция» различаются как в смысловом, так и в функциональном плане. Во-первых, из содержания ст. ст. 7, 8 и 9 Закона РФ «О милиции» следует, что подразделения милиции структурно входят в соответствующий орган внутренних дел и назначение на должность их начальников (милиции) осуществляется руководителями соответствующих ОВД2, а не наоборот. Во-вторых, отбор кадров в ОВД и милицию осуществляется по различным критериям. Это, в частности, касается возрастных ограничений. Так, на службу в милицию имеют право поступить граждане России не старше 35 лет, в то время как этот показатель для иных структур ОВД может не превышать 40 лет3. В-третьих,

в

составе

органов

внутренних

дел

имеются

подразделения,

осуществляющие функции, не свойственные для милиции. Такими функциями являются: обеспечение системы органов внутренних дел квалифицированными сотрудниками, подготовка и переподготовка кадров, осуществляемая подразделениями кадрового обеспечения

и

учебными

учреждениями

системы

МВД

России;

организация

централизованного обеспечения ОВД техникой, вооружением, боеприпасами и другими материально-техническими средствами, а также финансовыми средствами, реализуемая финансовыми подразделениями и подразделениями материально-технического и военного снабжения; управление и руководство деятельностью органов внутренних дел, которое возлагается на организационно-инспекторские (штабные) аппараты. К расширительному толкованию системы органов внутренних дел можно отнести утверждения ряда авторов о включении в их состав внутренних войск МВД России 4. Представляется, что данная позиция недостаточно аргументирована. Деятельность внутренних войск регулируется самостоятельным Федеральным законом от 6 февраля 1

Так, в гл. 23 КоАП РФ среди органов, уполномоченных рассматривать дела об административных

правонарушениях, ст. 23.3 КоАП РФ выделяет ОВД, или милицию. 2

Определение Конституционного Суда РФ от 1 декабря 1999 г. №214-0 «По запросу Главы

администрации Псковской области о проверке конституционности отдельных положений ст. ст. 7, 8 и 9 Закона Российской Федерации «О милиции». 3

См.: ст. 19 Закона РФ «О милиции» и ст. 8 Положения о службе в органах внутренних дел

Российской Федерации, утвержденного постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 23 декабря 1992 г. № 4202-1. 4

См., например: Российский Б.В. Административное право. Вопросы и ответы: Учебное пособие. -

М: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2000, С. 368; Правоохранительные органы: Учебник / Под ред. О.А. Галустяна, А.П. Кизлыка - 3-е изд., перераб. и доп. - М.: ЮНИТИ-ДАНА. Закон и право. 2005. С. 170.

37

1997 г. №27-ФЗ «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации»1. Их задачи отличаются от тех, которые решают ОВД (за исключением охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности)2. Личный состав внутренних войск осуществляет военную службу, а не правоохранительную, как сотрудники органов внутренних дел. Следовательно, данные лица приобретают статус военнослужащих, который отличается от статуса сотрудников органов внутренних дел. Важным также представляется и то, что в соответствии с указанным выше Федеральным законом внутренние войска решают задачи совместно с органами внутренних дел3, а не в их составе. Аналогичным образом решен вопрос о следственных подразделениях МВД России, которые на основании Указа Президента Российской Федерации от 23 ноября 1998 г. № 1422 «О мерах по совершенствованию организации предварительного следствия в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации»4 выведены из органов внутренних дел. Однако ряд авторов по-прежнему включает их в структуру ОВД5. Таким образом, на основе анализа юридической литературы и нормативных правовых актов система органов внутренних дел представляет собой совокупность элементов, взаимосвязанных между собой и образующих определенную целостность. При этом, как справедливо отмечает А.Г. Спиркин, все элементы настолько тесно связаны друг с другом, что выступают по отношению к окружающим условиям и другим системам как нечто единое6. Действительно, органы внутренних дел относятся к органам отраслевого государственного управления (или органам специальной компетенции), по порядку образования - к производным, по способу принятия решения - к едино-начальным, по

1

СЗ РФ. 1997. № 6. Ст. 711.

2

В соответствии со ст. 2 Федерального закона «О внутренних войсках Министерства внутренних

дел Российской Федерации» на внутренние войска возлагаются следующие задачи: охрана общественного порядка, обеспечение общественной безопасности и режима чрезвычайного положения; охрана важных государственных объектов и специальных грузов; участие в территориальной обороне Российской Федерации; оказание содействия пограничным органам федеральной службы безопасности в охране государственной границы Российской Федерации. 3

См.: ст. 2 Федерального закона от 6 февраля 1997 г. № 27-ФЗ «О внутренних войсках

Министерства внутренних дел Российской Федерации». 4

СЗ РФ. 1998. № 48. Ст. 5923.

5

Административная деятельность органов внутренних дел: Учебник / Под ред. В.П. Сальникова: В

2 ч. Ч. 1. - М.: ЦОКР МВД России, 2005. С. 54. 6

Спиркин А.Г. Основы философии: Учебное пособие. - М., 1988. С. 179.

38

срокам полномочий - к постоянным и т. д. Но когда очевидные оценки исчерпаны, то оказывается, что сущностную характеристику органов внутренних дел дать весьма непросто. В качестве общей тенденции следует отметить последовательное сужение сферы их деятельности, освобождение от функций, не отвечающих их прямому назначению. Тем не менее до настоящего времени они продолжают оставаться многоотраслевыми. Хотя периодически все же поднимается вопрос о перераспределении функций, передаче тех или иных звеньев системы органов внутренних дел другим органам (ИТУ, Госпожнадзор, Наркоконтроль и др.). Следовательно, прочные объективные основания объединения в одном ведомстве столь разнородных функций (если к таковым не относить историческую традицию) трудно обнаружить. Подобное положение в свое время отвечало духу авторитарного государства, однако переход к иным принципам государственного строительства неминуемо должен был повлечь за собой соответствующие изменения и в этой области. Чтобы

лучше

разобраться

в

данном

вопросе,

следует

более

детально

охарактеризовать саму сферу внутренних дел. Термином «внутренние дела» обозначается одна из сфер деятельности государства. Наименование рассматриваемой сферы носит традиционный характер и отражает ее исторически

сложившееся

содержание.

Сфера

внутренних

дел

является

многоструктурной. Она включает с себя ряд сложных групп общественных отношений, которые связаны с защитой прав, свобод и интересов личности, общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств. Каждая из таких групп является составной частью рассматриваемой сферы, и лишь в совокупности эти группы дают представление о сфере внутренних дел государства в целом. Существующая взаимосвязь указанных общественных отношений, их специфика позволяют объективно рассматривать сферу внутренних дел как самостоятельный объект государственного управления, т.е. комплекс общественных отношений, выступающий в качестве управляемой системы. Как уже было замечено, наряду с различными государственными органами специальными субъектами управления в данной сфере являются органы внутренних дел, возглавляемые МВД России. При выполнении своих функций органы внутренних дел и их структурные элементы (звенья) вступают в управленческие и иные отношения. При рассмотрении системы данных органов в управленческом плане, обнаруживается закономерность,

39

связанная с их способностью проявлять себя в двух ролях: как управляющих субъектов, так и управляемых объектов. Управление осуществляется как внутри самой системы ОВД, с целью обеспечения эффективной деятельности структурных подразделений в решении стоящих пред ними задач, так и во внешней сфере во взаимоотношениях ОВД с гражданами, предприятиями и организациями. Представляется важным подчеркнуть внешне властный характер полномочий ОВД, поскольку они предоставлены им для управления субъектами, не состоящими с ним в иерархических связях. В этом проявляется одна из основных особенностей правоохранительных отношений с участием органов внутренних дел, выражающихся в юридическом неравенстве сторон1. Система органов внутренних дел построена по двум критериям: административнотерриториальному и функциональному. Так, главные управления МВД России по федеральным округам, министерства внутренних дел, главные управления, управления внутренних дел по субъектам Российской Федерации, сформированы с учетом административно-территориального критерия, а управления (отделы) внутренних дел на железнодорожном, водном и воздушном транспорте, окружные управления материальнотехнического и военного снабжения - с использованием критерия функционального. Целостность системы органов внутренних дел объясняется общими задачами и функциями, закрепленными за ними действующим законодательством. При этом задачи ОВД представляют собой круг тех вопросов, которые требуют своего непосредственного повседневного решения и направлены на достижение основной цели - защиты от противоправных посягательств жизни, здоровья, прав и свобод граждан, собственности, интересов общества и государства. К ним относятся: - обеспечение безопасности личности, защита прав, свобод и законных интересов личности, общества и государства от противоправных посягательств; - предупреждение и пресечение правонарушений и преступлений; - охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности; - раскрытие и расследование преступлений, осуществление розыска преступников и лиц, скрывающихся от правосудия; - охрана собственности; - оказание в пределах компетенции правовой и социальной помощи населению.

1

Эта особенность административно-правовых отношений детально обоснована Ю.М. Козловым

(см.: Козлов Ю.М. Предмет советского административного права. - М., 1967).

40

В решении этих задач участвуют все звенья1 органов внутренних дел, которые можно классифицировать в зависимости от масштаба обслуживаемой территории и специфики обслуживаемых объектов на федеральные, региональные, органы внутренних дел по субъектам Российской Федерации и местные органы внутренних дел; органы внутренних дел на транспорте; органы внутренних дел в закрытых административнотерриториальных образованиях, на особо важных и режимных объектах . Анализ юридической литературы и законодательства Российской Федерации позволяет выделить следующие элементы сущности и содержания органов внутренних дел: - принадлежность к государственным органам исполнительной власти; - системность в их построении; - цель, связанная с защитой интересов личности, общества и государства от противоправных посягательств, являющаяся составляющей понятия «внутренние дела»; - осуществление деятельности в сфере внутренних дел; - возможность применения мер принуждения, в том числе с использованием специальных средств и огнестрельного оружия, для выполнения стоящих перед ними задач. Рассмотрев все перечисленные признаки в совокупности, можно вывести следующее

определение:

органы

внутренних

дел

(как

специальные

субъекты

правоохранительной деятельности) представляют собой возглавляемую МЦД России систему органов исполнительной власти и их подразделений, осуществляющих публичные функции в сфере внутренних дел и наделенных в установленных законом случаях полномочиями по применению принудительных мер воздействия на участников контролируемых правоотношений2.

1

О наличии звеньев в системе органов внутренних дел говорил и А.П. Коренев (см.:

Административная деятельность органов внутренних дел. Общая часть: Учебник. С. 61-67). В учебной литературе, посвященной административной деятельности органов внутренних дел, встречается другая позиция по вопросу о системе органов внутренних дел (см.: Административная деятельность органов внутренних дел: Учебник / Под ред. В.П. Сальникова: В 2 ч. Ч. 1. - М.: ЦОКР МВД России, 2005. С. 53-54). 2

Целесообразность законодательного закрепления понятия органов внутренних дел уже

обосновывалась учеными-административистами (см.: Мищенко А.А. Правовой статус начальника как основного субъекта управления горрайорганом внутренних дел: Дисс. ... канд. юрид. наук. - М.: Академия МВД СССР, 1989. С. 15, 117, 118; Журавлев Н.Н.

Конституционно-правовое регулирование

нормотворческой деятельности органов внутренних дел // Роль органов внутренних дел в формировании правового государства. - МЛ, 1991. С. 238; Рудяков Н.М. Органы внутренних дел в системе правоохранительных органов Советского государства. - Хабаровск: ВШ МВД СССР, 1990. С. 41; Гранат

41

Необходимым элементом правового статуса любого государственного органа, в том числе и органа внутренних дел, является его компетенция. При этом каждый орган внутренних дел, равно как и любое его структурное подразделение, обладает системными признаками, т.е. определенным комплексом свойств и качеств, которые не могут быть сведены к сумме качеств и свойств, составляющих их элементов1. Так, управления (отделы) уголовного розыска, управления (отделы) по борьбе с экономической преступностью, управления (отделы) государственной инспекции безопасности дорожного движения и другие подразделения имеют свои задачи и функции. Однако лишь Министерство внутренних дел как целостная система способно решать задачи, возложенные на органы внутренних дел в полном объеме. Система органов МВД представляет собой сложную, одновременно управляющую и управляемую социальную систему, включающую в себя в качестве элементов несколько порядков подсистем, в рамках которых управление осуществляется на различных уровнях. Сколько бы порядков систем не насчитывало то или иное образование, функционирующее в рамках единой системы МВД, нижний уровень управления непременно будет «обслуживать» сферу внешних управляющих воздействий и будет направлен на решение уже не собственно «управленческих», а сугубо служебных задач, решаемых органом внутренних дел или каким-либо из его структурных подразделений2. Таким образом, поскольку каждый орган внутренних дел любого уровня обладает признаками, присущими системным образованиям, он является управляемой системой 3. Функциональное (целевое) назначение этой системы определяется кругом задач, для выполнения которых собственно и создается орган внутренних дел. Задачи, стоящие перед органами внутренних дел, определяют их компетенцию, которая в свою очередь находит выражение в правовом положении данных органов4. Так, по отношению к органу исполнительной власти общей компетенции республики в составе Российской Федерации, республиканское Министерство внутренних дел является управляемой системой. В то же время оно (республиканское министерство) само осуществляет управление входящими в его структуру элементами (или системами

И.Л., Колесникова О.М. Тимофеев М.С. Толкование норм права в правоприменительной деятельности органов внутренних дел. - М.: Академия МВД СССР, 1991. С. 81 и др.). 1

Основы управления в органах внутренних дел. - М., 1988. С. 40.

2

Туманов Г.А. Организация управления в сфере общественного порядка. - М., 1972. С. 94-95.

3

Основы управления в ОВД. - М., 1988. С. 40.

4

Разин Л.М. Вопросы теории актов советского государственного управления и практика органов

внутренних дел. - М., 1974. С. 18.

42

более низкого порядка) - отделами (управлениями) внутренних дел по городу, району либо иному муниципальному образованию. Необходимо отметить, что в настоящее время претерпел существенные изменения такой важный принцип организации деятельности органов внутренних дел, как двойное подчинение (по вертикали - вышестоящему органу внутренних дел, а по горизонтали местному органу представительной власти и местной администрации). Это выражается, в частности, в назначении руководителей органов внутренних дел по субъекту Российской Федерации и их заместителей, руководителей криминальной милиции и следственных подразделений данного уровня, а также руководителей иных подразделений ОВД, должности которых отнесены к разряду высшего начальствующего состава органов внутренних дел, непосредственно Президентом Российской Федерации без значимого участия органов местной власти. По сути, о двойном подчинении можно вести речь лишь в отношении подразделений милиции общественной безопасности, финансируемых из местных бюджетов и формируемых на местном уровне. При этом следует иметь в виду, что аппараты управления такими подразделениями финансируются из федерального бюджета и к местной милиции не относятся (например, УГИБДД и УЛРР ГУВД по г. Москве). Структура

механизма

двойного

подчинения

органов

внутренних

дел

характеризуется преобладанием в ней линии ведомственного подчинения. Централизация - ведущее начало в управлении правоохранительной деятельностью органов внутренних дел1. Это вызвано необходимостью сосредоточения руководящих функций в руках профессионально подготовленных должностных лиц, проведения в жизнь единых требований центра, установления единых основ в деятельности всех подразделений органов милиции, осуществления квалифицированного ведомственного контроля за их работой. Место ОВД в системе органов государственной власти, как было указано выше, определяется спецификой их организации и деятельности, опосредованной правовыми нормами. На сегодняшний момент решена одна из главнейших задач - создана основа новой нормативной правовой базы функционирования органов внутренних дел, которая по своим главным чертам принципиально отличается от прежней - союзной. Это касается всех видов деятельности ОВД, в том числе и деятельности административной, правовое регулирование которой можно представить следующим образом.

1

Герасимов А.П. Закономерности управления правоохранительной деятельностью. - 1988. С. 75.

43

Прежде всего, следует заметить, что единого нормативного акта, который регулировал бы подобную сферу, не существует, так как невозможно одним документом охватить

весь

спектр

разноплановой

внутриорганизационной

и

внешней

административной работы органов внутренних дел. Таких нормативных правовых актов огромное количество. Причем приняты они не только на федеральном, но и на региональном и местном уровнях, носят как законодательный, так и подзаконный характер. Кроме того, следует иметь в виду, что административная деятельность ОВД наряду с формой правоохранительной осуществляется также и посредством регулятивной формы, позволяющей реализовать позитивные административно-правовые нормы, например, в процессе лицензирования, регистрации, осуществления иных юридически значимых действий. Необходимо учитывать и то обстоятельство, что диспозиции большинства административно-правовых норм, устанавливающих административную ответственность, носят бланкетный характер, что в свою очередь обязывает правоприменителей в лице сотрудников органов внутренних дел овладевать обширным правовым инструментарием, регулирующим поведение граждан, предприятий, учреждений и организаций в различных областях жизнедеятельности российского общества. § 2. Административно-правовой статус Министерства внутренних дел Российской Федерации (МВД России). Структура центрального аппарата МВД России Министерство внутренних дел в России было законодательно оформлено и утверждено Манифестом Александра I от 8 сентября 1802 г. «Об учреждении министерств»1 в числе первых восьми министерств России2. За МВД с первых же шагов его деятельности закрепилась репутация влиятельнейшего центрального ведомства Российской империи. Министерство сосредоточило в своей структуре почти все службы внутреннего управления страной. Через губернаторов, которые являлись его органом на местах, МВД осуществляло административно-политический контроль за гражданами и территорией империи, организовывало охрану общественного порядка и безопасности, борьбу с преступностью. Наряду с этим оно управляло «казенными» заводами и фабриками (за исключением 1

Полное собрание законов Российской империи (ПСЗ). Изд. 1. Т. XXII. № 20406.

2

Одновременно с МВД были созданы следующие министерства: военно-сухопутных сил, военно-

морских сил, иностранных дел, юстиции, коммерции, финансов, народного просвещения.

44

горных и военных), занималось организацией продовольственного обеспечения и торговли,

контролировало

медицину

и

ветеринарию,

санитарную

безопасность,

строительство и архитектуру, благоустройство городов и исправность дорог, выполняло целый ряд других обязанностей в сфере управления социально-экономическими отраслями жизнедеятельности российского общества. С годами, по мере развития и усложнения общественной жизни, роста экономики, увеличения численности населения страны задачи и функции Министерства внутренних дел расширялись и усложнялись. Оно становилось все более многофункциональным ведомством

в

системе

органов

центрального

управления

Российской

империи,

чрезвычайно громоздким и трудно управляемым. Поэтому на протяжении всей истории МВД постоянно принимались меры по совершенствованию его организационной структуры с целью освобождения от различных хозяйственных, общеуправленческих и некоторых других косвенных для него функций. При освобождении от одних полномочий и структур, передаче их другим государственным ведомствам на МВД, как правило, возлагались новые обязанности, диктуемые складывающейся социально-экономический и политической обстановкой в стране. В частности, в период с 1810 по 1819 гг. из МВД в качестве самостоятельного министерства было выделено Министерство полиции1, главной задачей которого в соответствии с Манифестом о его создании стало обеспечение внутренней безопасности государства, а в этой связи - борьба с преступностью. Кроме того, в его обязанности входило проведение рекрутских наборов в армию и на флот; охрана государственных запасов продовольствия; таможенный контроль; содержание осужденных; обеспечение исправности и безопасности путей сообщения; осуществление явного и тайного надзора за иностранцами в России; выполнение цензурных мероприятий. Наряду с перечисленными выше функциями, переданными из Министерства внутренних дел, Министерство полиции отвечало за «выпуск хлеба, вина и жизненных припасов за границу»; осуществляло надзор за смирительными и работными домами, содержанием осужденных в местах заключения; занималось формированием кадров полицейских служб и пожарных команд; надзирало за проведением следствия по уголовным делам и контролировало исполнение полицией судебных приговоров; осуществляло надзор за «окончательным исполнением законов по всем вообще министерствам», а также контроль за выездом за границу российских подданных и

1

ПСЗ. Т. XXXI. № 24307.

45

въездом в страну иностранцев, выполняло ряд других функций в сфере обеспечения внутренней безопасности государства. В результате более поздней реорганизации были восстановлены не только прежняя структура Министерства внутренних дел (с небольшими изменениями), но и основные задачи, решаемые им до создания Министерства полиции, которое организационно было представлено самостоятельным департаментом МВД. Советский период существования органов внутренних дел также отмечен многочисленными реорганизациями данного ведомства, которое не только время от времени

меняло

свое

наименование

(НКВД,

МГБ,

МООП,

МВД),

но

и

совершенствовалось в части системного, структурного и функционального построения. Сказанное свидетельствует, что вопрос о положении органов внутренних дел в механизме отправления власти является сложным. Действительно, органы внутренних дел относятся к органам отраслевого государственного управления (или органам специальной компетенции), по порядку образования - к производным, по способу принятия решения - к единоначальным, по срокам полномочий - к постоянным и т. д. Но когда очевидные оценки исчерпаны, то оказывается, что сущностную характеристику органов внутренних дел дать весьма непросто. В качестве общей тенденции следует отметить последовательное сужение сферы их деятельности, освобождение от функций, не отвечающих их прямому назначению. Тем не менее до настоящего времени они продолжают оставаться многоотраслевыми. Хотя периодически все же поднимается вопрос о перераспределении функций, передаче тех или иных звеньев системы органов внутренних дел другим органам (ОИС, Госпожнадзор, Госнаркоконтроль и др.). Следовательно, прочные объективные основания объединения в одном ведомстве столь разнородных функций (если к таковым не относить историческую традицию) трудно обнаружить. Подобное положение в свое время отвечало духу авторитарного государства, однако переход к иным принципам государственного строительства неминуемо должен был повлечь за собой соответствующие изменения и в этой области. Чтобы

лучше

разобраться

в

данном

вопросе,

следует

более

детально

охарактеризовать саму сферу внутренних дел. Термином «внутренние дела» обозначается одна из сфер деятельности государства. Наименование рассматриваемой сферы носит традиционный характер и отражает ее исторически

сложившееся

содержание.

Сфера

внутренних

дел

является

многоструктурной. Она включает с себя ряд сложных групп общественных отношений,

46

которые связаны с защитой прав, свобод и интересов личности, общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств. Каждая из таких групп является составной частью рассматриваемой сферы, и лишь в совокупности эти группы дают представление о сфере внутренних дел государства в целом. Объективно существующая взаимосвязь указанных общественных отношений, их специфика позволяют рассматривать сферу внутренних дел как самостоятельный объект государственного управления, т. е. комплекс общественных отношений, выступающий в качестве управляемой системы. Как уже было замечено, наряду с различными государственными органами специальными субъектами управления в данной сфере являются органы внутренних дел, возглавляемые МВД России. В настоящее время, в качестве федерального органа исполнительной власти, осуществляющего управление в сфере внутренних дел1, МВД России призвано обеспечить выработку

и

реализацию

государственной

политики

и

нормативно-правовое

регулирование в данной сфере, а также выработку государственной политики в сфере миграции2. Оно несет ответственность за состояние деятельности органов внутренних дел Российской Федерации по выполнению возложенных на них законодательством задач и функций. Министерство, возглавляя всю систему органов внутренних дел, осуществляет свою деятельность непосредственно и через входящие в ее состав главные управления МВД России по федеральным округам, МВД, ГУВД, УВД по субъектам Российской Федерации, органы внутренних дел на железнодорожном, водном и воздушном транспорте, в закрытых административно-территориальных образованиях, на особо важных и режимных объектах, окружные управления материально- технического и военного снабжения, органы управления внутренними войсками, соединения и воинские части внутренних войск, представительства МВД России за рубежом, а также иные подразделения и организации, созданные для реализации задач, возложенных на органы внутренних дел и внутренние войска. Министерство в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными и федеральными законами, а также иными 1

Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре

федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2004. №11. Ст. 945. 2

Указ Президента Российской Федерации от 19 июля 2004 г. № 927, утвердивший «Положение о

Министерстве внутренних дел Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. № 30. Ст. 3149.

47

нормативными правовыми актами федеральных органов государственной власти, международными договорами России по вопросам защиты прав и свобод граждан, обеспечения общественной безопасности, борьбы с преступностью. Указанные нормативные акты в совокупности составляют правовую основу деятельности МВД России, формируют его правовой статус в целом. Мы же особое внимание уделим административно-правовому положению МВД России. Нисколько

не

умаляя

значимость

оперативно-розыскной

и

уголовно-

процессуальной деятельности МВД, по нашему мнению, масштабы и объемы административной деятельности все же значительно больше. Ведь по существу к ней следует относить всю внутриорганизационную работу, осуществляемую МВД как высшим звеном системы органов внутренних дел, а также - разностороннюю, многоаспектную деятельность, направленную на упорядочение внешних (по отношению к МВД) общественных отношений, составляющих содержание самой сферы внутренних дел (безопасность дорожного движения, общественный порядок и пр.). Но прежде чем приступить к непосредственной характеристике правового положения МВД России, считаем необходимым определиться по поводу соотношения таких категорий, как «правовое положение» и «правовой статус». По данному вопросу среди ученых нет единого мнения. Одни авторы считают, что указанные понятия являются синонимами. Другие полагают, что понятие «правовой статус» следует использовать для абстрактной характеристики положения гражданина или организации в обществе, поскольку термин «правовое положение» чаще применяется для характеристики лица или организации в определенном круге общественных отношений1. На наш взгляд, вторая позиция представляется более логичной и верной, особенно, когда речь идет о МВД России. Его абстрактная правовая характеристика (правовой статус) определена в Конституции РФ, международных договорах РФ, федеральных законах РФ, актах Президента РФ и Правительства РФ, некоторые из которых относятся ко всем федеральным органам исполнительной власти2. В то же время его правовое положение

характеризуется

нормативными

правовыми

актами,

наделяющими

федеральное ведомство конкретной компетенцией в подконтрольной сфере, которую оно

1

Якимов А.Ю. Статус субъекта административной юрисдикции и проблемы его реализации:

Монография. - М.: «Проспект», 1999. С. 14. 2

СЗ РФ. 2004. № 11. Ст. 945.

48

«осуществляет во времени и пространстве, конкретно, постоянно и везде на всей территории страны»1. В качестве одного из основных подобных нормативных актов, устанавливающих административно-правовое положение МВД России, следует назвать Положение о нем, утвержденное Указом Президента Российской Федерации, которое детально определило задачи, полномочия, права, организацию, а также формы и методы деятельности МВД России. Общими чертами правового статуса МВД России являются: а) подзаконный характер деятельности; б) наличие права давать обязательные для исполнения распоряжения; в) возможность издавать нормативные правовые акты, обязательные для исполнения не только подчиненными подразделениями (во внутриорганизационной сфере), но и гражданами, предприятиями, учреждениями и организациями (во внешней сфере); г) подотчетность и подконтрольность нижестоящих органов; д) оперативная самостоятельность в пределах компетенции. Более детально правовое положение МВД России определяется: а) его наименованием. Например, в некоторые периоды времени оно называлось Министерством

охраны

общественного

порядка,

что

значительно

уже

объема

осуществляемой деятельности; б) его положением в иерархии иных субъектов государственной власти, подчиненностью и взаимоотношением с ними. Так, Указ Президента России «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» существенно изменил правовое положение МВД, выведя последнее из подчинения Правительства, установив руководство его деятельностью лишь Президентом России; в) порядком образования и реорганизации МВД и назначения его руководства; г) его целями, задачами, функциями и полномочиями; д) формами и методами его деятельности; е) его структурой; ж) видами издаваемых правовых актов и др. При этом, по мнению большинства ученых, важнейшей составной частью правового положения МВД является его компетенция, т. е. совокупность юридически

1

Административное право России: Курс лекций. - М.: МосУ МВД России, 2006. С. 9.

49

установленных прав и обязанностей (полномочий), реализуемых при осуществлении конкретных функций (направлений деятельности). Считаем возможным в данном параграфе более детально остановиться лишь на некоторых элементах, составляющих правовое положение МВД России. В соответствии с Положением о Министерстве внутренних дел Российской Федерации его задачами являются: - разработка общей стратегии государственной политики в сфере внутренних дел; - совершенствование нормативно-правового регулирования в подконтрольной сфере; - обеспечение в пределах своих полномочий защиты прав и свобод человека и гражданина; - обеспечение охраны общественного порядка, безопасности дорожного движения; - организация в пределах своих полномочий предупреждения, выявления, пресечения, раскрытия и расследования преступлений, а также предупреждения и пресечения административных правонарушений; - организация и осуществление государственного контроля за оборотом оружия; - организация в соответствии с законодательством Российской Федерации государственной охраны имущества и организаций; - управление органами внутренних дел и внутренними войсками, организация их деятельности. В соответствии с задачами Министерство осуществляет следующие полномочия: - на основе анализа и прогнозирования состояния правопорядка, общественной безопасности

и

миграционных

процессов

формирует

основные

направления

государственной политики в сфере внутренних дел, разрабатывает и осуществляет меры по ее реализации; - разрабатывает и представляет Президенту и Правительству проекты нормативных правовых актов и другие документы, по которым требуется их решение по вопросам, относящимся к подконтрольным сферам, а также самостоятельно принимает нормативные правовые акты; - обобщает практику применения законодательства Российской Федерации и проводит анализ реализации государственной политики в сфере внутренних дел, разрабатывает на этой основе меры по совершенствованию деятельности ОВД и внутренних войск, участвует в формировании федеральных целевых программ в подконтрольной сфере;

50

- определяет основные направления деятельности ОВД и внутренних войск и руководит их деятельностью. Кроме того, МВД России организует и осуществляет: - оперативно-розыскную деятельность; - производство дознания и предварительного следствия по уголовным делам; - экспертно-криминалистическую деятельность; - розыск лиц и похищенного имущества; - контроль за оборотом гражданского и служебного оружия, за сохранностью и техническим состоянием боевого ручного стрелкового оружия, находящегося во временном пользовании у юридических лиц с особыми уставными задачами, а также за соблюдением ими законодательства об оружии; - выдачу гражданам и организациям лицензий на приобретение оружия и патронов к нему, разрешений на хранение, ношение и использование оружия, патронов и боеприпасов, а также на их транспортирование, перевозку, ввоз на территорию и вывоз с территории Российской Федерации; - лицензирование отдельных видов деятельности; - выдачу гражданам удостоверений частных охранников; - выдачу разрешений на приобретение, хранение и перевозку автомобильным, морским и речным транспортом взрывчатых материалов промышленного назначения, а также на их транзит в случае перевозки указанными видами транспорта; - контроль частной детективной и охранной деятельности, а также деятельности ведомственной охраны. Наряду с перечисленными полномочиями МВД России также: - участвует в формировании и реализации основных направлений обеспечения безопасности дорожного движения; разрабатывает и проводит мероприятия по предупреждению дорожно-транспортных происшествий и снижению тяжести их последствий; организует и осуществляет специальные контрольные, надзорные и разрешительные функции в области обеспечения безопасности дорожного движения; - обеспечивает охрану особо важных и режимных объектов, специальных грузов, а также охрану имущества физических и юридических лиц по договорам; обеспечивает совместно с ФСБ России охрану дипломатических представительств и консульских учреждений на территории России; - организует производство по делам об административных правонарушениях, отнесенных к компетенции органов внутренних дел и внутренних войск;

51

-

обеспечивает

государственную

защиту

судей,

должностных

лиц

правоохранительных и контролирующих органов, безопасность участников уголовного судопроизводства и их близких; - разрабатывает и проводит мероприятия по совершенствованию охраны общественного порядка; - обеспечивает проведение государственной дактилоскопической регистрации и федеральных государственных статистических наблюдений в подконтрольной сфере; - участвует в обеспечении режима чрезвычайного или военного положения в случае их введения на территории России или в ее отдельных местностях, а также в проведении

мероприятий

военного

времени

и

мероприятий

в

рамках

единой

государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций; участвует в обеспечении исполнения гражданами воинской обязанности; в работе по стандартизации, метрологии и сертификации; - организует и осуществляет защиту в судах интересов Президента, Правительства, а также интересов МВД России; -

организует

кадровое

обеспечение

системы

МВД

России,

подготовку,

переподготовку, повышение квалификации и стажировку кадров; разрабатывает и реализует меры по обеспечению правовой и социальной защиты работников системы МВД России; принимает участие в разработке и реализации мер по обучению кадров ФМС России; - разрабатывает и осуществляет мероприятия, направленные на охрану и укрепление здоровья сотрудников и членов их семей; - обеспечивает собственную безопасность и безопасность в ФМС, участвует в защите сведений, составляющих государственную и иную охраняемую законом тайну; - организует материально-техническое, военное и финансовое обеспечение; разрабатывает и реализует меры по укреплению и развитию материально-технической базы ОВД, внутренних войск и ФМС; - осуществляет информационно-правовое обеспечение, ведение баз данных правовой информации в подконтрольной сфере; - организует прием граждан, своевременное и полное рассмотрение устных и письменных обращений, принятие по ним решений и направление своевременных ответов. Реализовывая

указанные

полномочия,

МВД

России

сотрудничает

с

правительственными и правоохранительными органами зарубежных стран, а также с зарубежными и международными неправительственными организациями по вопросам,

52

отнесенным

к

компетенции

органов

внутренних

дел,

участвует

в

подготовке

международных договоров и соглашений, организует их выполнение по вопросам, относящимся к его ведению. Так, Министерство сотрудничает с Международной организацией

уголовной

полиции

(Интерполом),

Международным

техническим

комитетом по предотвращению и тушению пожаров, Европейской экономической комиссией ООН по транспорту и др. Приведенный перечень полномочий не является исчерпывающим. Кроме того, необходимо подчеркнуть, что многое из перечисленного МВД выполняет в тесном взаимодействии с иными федеральными органами исполнительной власти (ФСБ, МИД, МЧС, Минтранс, Минюст, Минздравсоцразвития, Минобрнауки и др.). Следует заметить, что полномочия являются одним из наиболее динамичных элементов правового положения МВД. Так, предусмотренное ранее в качестве самостоятельного направления деятельности МВД «обеспечение исполнения уголовных наказаний» в 1998 г. передано Минюсту России, а «руководство государственной противопожарной службой» в 2001 г. - МЧС России. В то же время в МВД не так давно были переданы функции по реализации миграционной политики и борьбы с налоговыми преступлениями. Анализ нормативных актов, содержащих правовое положение МВД России, позволяет сделать вывод, что Министерство осуществляет управленческую деятельность в подконтрольной сфере в двух основных формах: а) централизованного руководства; б) непосредственного оперативного управления. Централизованное руководство выражается в управляющем воздействии на все важнейшие вопросы деятельности органов внутренних дел. В отличие от него непосредственное оперативное управление осуществляется Министерством в случаях его прямой управленческой связи с нижестоящими органами внутренних дел либо отдельными службами на всех уровнях системы. Задачи и функции, т.е. основные направления деятельности, определяют внутреннюю структуру Министерства, которая состоит из следующих элементов: руководство Министерства, Аппарат министра, департаменты, бюро, центры и иные подразделения. Среди структурных элементов ведущая роль принадлежит руководству, в состав которого входят: Министр, его заместители, коллегия Министерства. Состав коллегии утверждается Президентом РФ. Членами коллегии, как правило, являются заместители Министра, руководители департаментов, крупных служб и подразделений ОВД. На

53

настоящий период общее количество членов коллегии определено и составляет 19 человек. Структура же центрального аппарата МВД России согласно приказу МВД России от 10 ноября 2004 г. № 730 выглядит следующим образом: 1. Административный департамент. 2. Департамент государственной защиты имущества. 3. Департамент кадрового обеспечения. 4. Департамент обеспечения безопасности дорожного движения. 5. Департамент обеспечения правопорядка на закрытых территориях и режимных объектах. 6. Департамент обеспечения правопорядка на транспорте. 7. Департамент охраны общественного порядка. 8. Департамент собственной безопасности. 9. Департамент уголовного розыска. 10. Департамент экономической безопасности. 11. Департамент по противодействию экстремизму1. 12. Департамент тыла. 13. Организационно-инспекторский департамент. 14. Правовой департамент. 15. Финансово-экономический департамент. 16. Следственный комитет при Министерстве внутренних дел Российской Федерации. 17. Главное командование внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации. К иным подразделениям центрального аппарата МВД относятся: Главный информационно-аналитический центр; - Экспертно-криминалистический центр; - Национальное центральное бюро Интерпола при МВД России; - Российский национальный контактный пункт по взаимодействию с Европейской полицейской организацией (Европолом); Государственное учреждение «Всероссийский научно-исследовательский институт Министерства внутренних дел Российской Федерации» (ВНИИ МВД России); 1

Образована в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 6 сентября 2008 г. №

1316 и последовавшим за ним приказом МВД России от 31 октября 2008 г. № 940 «Вопросы Департамента по противодействию экстремизму Министерства внутренних Дел Российской Федерации».

54

- Управление по обеспечению безопасности лиц, подлежащих государственной защите; - Федеральная-миграционная служба (ФМС России, подведомственная МВД России). Каждому департаменту в структуре МВД России починяется ряд подразделений (организаций), к которым относятся: управления, центры, бюро, 13 оперативнорозыскных бюро и некоторые другие. Структура МВД России постоянно видоизменяется. Только за последние два десятилетия из МВД были выведены фельдъегерская, уголовно-исполнительная и государственная противопожарная службы. В то же время появились новые структурные элементы, например, - Федеральная миграционная служба России, подведомственная МВД, полномочия которой Указом Президента России от 9 мая 2007 г. № 610 существенно расширены. В

частности,

теперь

исполнительной

власти

подконтрольной

сфере

в и

она

будет

сфере

координировать

миграции,

участвовать

в

деятельность

разрабатывать

формировании

органов

законопроекты

федерального

в

бюджета,

касающегося финансирования ведомств1. Таким образом, по существу, можно вести речь об отделении ФМС от МВД и признании за ней статуса самостоятельного федерального ведомства. Федеральная служба налоговой полиции (ФСНП России) в 2003 г. также вошла в состав МВД и в результате сначала нашла свое структурное закрепление в Федеральной службе по экономическим и налоговым преступлениям МВД России, впоследствии реорганизованной в Департамент экономической безопасности. Одновременно с этим Государственный комитет по противодействию незаконному обороту наркотических средств и психотропных веществ (ГКНП при МВД России) был выведен из МВД и преобразован в самостоятельный федеральный орган исполнительной власти - Федеральную службу по контролю за оборотом наркотиков (ФСКН России). МВД России является юридическим лицом со всеми присущими ему атрибутами: печатью с изображением Государственного герба Российской Федерации и со своим наименованием, текущим расчетным, валютным и иным счетами и др. Организационноправовая форма МВД России - государственное учреждение.

1

Указ Президента Российской Федерации от 9 мая 2007 г. № 610 «О внесении изменения в Указ

Президента Российской Федерации от 19 июля 2004 г. № 928 «Вопросы Федеральной миграционной службы» // СЗ РФ. 2007. № 20. Ст. 2393.

55

Следует иметь в виду, что финансирование МВД России, непосредственно подчиненных ему органов и внутренних войск осуществляется за счет средств федерального бюджета, а также средств, поступающих по договорам. § 3. Административно-правовой статус органов внутренних дел и подразделений МВД России по федеральным округам Данное

звено

органов

внутренних

дел

федерального

уровня

появилось

сравнительно недавно, в связи с учреждением нового элемента административнотерриториального деления России - федеральных округов1. Такие семь округов созданы в границах существовавших ранее округов внутренних войск МВД России. По указанным округам сформированы главные управления Министерства внутренних дел Российской Федерации, которые реализуют все те же задачи и функции в масштабе соответствующего федерального округа, координируя усилия территориальных ОВД в решении межрегиональных правоохранительных вопросов. К основным задачам главных управлений по федеральным округам в соответствии с Указом Президента от 4 июня 2001 г. № 644 «О некоторых вопросах Министерства внутренних дел Российской Федерации» следует отнести: - выявление, предупреждение, пресечение и предварительное расследование преступлений, отнесенных к их компетенции Министром внутренних дел Российской Федерации в рамках полномочий, предоставленных ему законодательством Российской Федерации; - организацию взаимодействия органов внутренних дел с полномочными представителями Президента Российской Федерации в соответствующих федеральных округах. Руководители главных управлений по федеральным округам назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом Российской Федерации по представлению Министра внутренних дел Российской Федерации. Правовое положение и структура ГУ МВД по федеральному округу определены Указом Президента от 4 июня 2001 г. № 644, а также нормативными актами МВД России2. Структура ГУ МВД России по ФО создается исходя из основных задач, возложенных на негр. В первую очередь это подразделения, осуществляющие 1

Указ Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. № 849 «О Полномочном представителе

Президента Российской Федерации в федеральном округе» // СЗ РФ. 2000. № 20. Ст. 2112. 2

См., например: приказ МВД России от 31 октября 2008 г. № 946 «Вопросы ГУ МВД России по

федеральным округам».

56

координацию, контроль и анализ деятельности органов внутренних дел в округе, подразделения по обеспечению собственной безопасности, подразделения по работе с кадрами и по обеспечению конспирации в работе, кроме того, это подразделения, организующие и непосредственно осуществляющие борьбу с экстремизмом, налоговыми и экономическими преступлениями. Данные структурные элементы главков представлены соответствующими управлениями, отделами, оперативно-розыскными бюро и иными подразделениями. Главные управления находятся в непосредственном подчинении заместителя Министра внутренних дел

Российской Федерации, курирующего криминальную

милицию, за исключением ГУ МВД России по ЮФО, которое подчиняется «своему» заместителю министра, и следственных частей (отделов) при главных управлениях, подчиненность и деятельность которых регламентируется уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации. Организационно-методическое обеспечение деятельности Главного управления осуществляют в соответствии с компетенцией Департамент по противодействию экстремизму, Департамент экономической безопасности, Департамент собственной безопасности МВД России, Следственный комитет при МВД России и иные департаменты МВД России по направлениям деятельности, а также Бюро специальных технических мероприятий

и

Центр

оперативного

руководства

деятельностью

специальных

подразделений МВД России. Главное управление осуществляет следующие полномочия: - производство предварительного следствия; - оперативно-розыскная деятельность; - проведение оперативно-розыскных и оперативно-профилактических мероприятий по выявлению и пресечению противоправной деятельности преступных сообществ (преступных

организаций)

межрегиональный

характер,

и

организованных преступлений

преступных

экстремистской

групп, и

имеющих

коррупционной

направленности, а также налоговых и экономических преступлений межрегионального характера; - участие в противодействии терроризму и обеспечении правового режима контртеррористической операции; -

обеспечение

взаимодействия

с

оперативно-поисковыми

подразделениями

министерств внутренних дел, главных управлений, управлений внутренних дел по субъектам

Российской

Федерации,

подразделениями

специальных

технических

мероприятий МВД, ГУВД, УВД по субъектам Российской Федерации, органов внутренних дел в закрытых административно-территориальных образованиях, на особо

57

важных и режимных объектах по вопросам оперативно-поискового обеспечения и проведения оперативно-технических мероприятий; - силовая поддержка оперативно-розыскных и иных мероприятий, а также следственных действий, проводимых Главным управлением; - государственная защита потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства по материалам и уголовным делам, находящимся в производстве Главного управления; -

оказание

содействия

в

пределах

своей

компетенции

полномочному

представителю Президента Российской Федерации в осуществлении возложенных на него в соответствии с законодательством Российской Федерации задач и функций по вопросам деятельности органов внутренних дел; - а также выполнение иных полномочий, возложенных на Главное управление законодательством Российской Федерации и нормативными правовыми актами МВД России. Главное управление в целях реализации своих полномочий имеет право: - участвовать в осуществлении совместных оперативно-профилактических и иных мероприятий, информационном обмене с органами, подразделениями и учреждениями системы МВД России; - истребовать и получать из МВД, ГУВД, УВД по субъектам Российской Федерации, ОВДРО, управлений (отделов) внутренних дел на железнодорожном, водном и воздушном транспорте, расположенных в федеральном округе, оперативно-розыскную информацию и дела оперативного учета для принятия к своему производству в целях выполнения задач по выявлению, предупреждению и пресечению преступлений, носящих межрегиональный характер; - пользоваться в установленном порядке базами данных органов, подразделений и учреждений системы МВД России по предметам ведения Главного управления. Кроме ГУ МВД России по ФО, к окружным подразделениям МВД России относится система следственных управлений Следственного комитета при МВД России (Указ Президента от 31 декабря 2000 г. № 1331). В числе окружных подразделений МВД России следует также рассматривать управления регионального командования внутренних войск МВД России, Положение о которых утверждено Приказом МВД России от 26 октября 2007 г. № 942, а также окружные управления материально-технического и военного снабжения МВД России ОУМТиВС (Департамента тыла МВД России).

58

§ 4. Административно-правовой статус органов внутренних дел по субъектам Российской Федерации Систему органов внутренних дел в масштабе субъектов Российской Федерации возглавляют министерства внутренних дел по республикам, главные управления и управления (ГУВД, УВД) по краям, областям, городам федерального значения, автономным областям, автономным округам. МВД, ГУВД, УВД по субъектам Российской Федерации выступают, с одной стороны, как руководящие центры нижестоящих ОВД, а с другой, - как аппараты, непосредственно выполняющие функции по обеспечению общественного порядка, безопасности и борьбе с преступностью собственными силами и средствами. В

гражданско-правовых

отношениях

МВД,

ГУВД,

УВД

выступает

как

юридическое лицо в форме государственного учреждения. Правовой статус МВД, ГУВД, УВД по субъекту Российской Федерации регламентируется «Типовым Положением о Министерстве внутренних дел, главном управлении, управлении внутренних дел по субъекту Российской Федерации», утвержденным приказом МВД России от 25 октября 2006 г. № 846. В своей деятельности МВД, ГУВД, УВД по субъекту Российской Федерации наряду с федеральными и международными нормативными правовыми актами руководствуется также Конституцией (Уставом) субъекта Российской Федерации, законами, и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации. Министры внутренних

дел,

начальники

главных

управлений,

управлений

внутренних дел по субъектам Российской Федерации являются старшими оперативными начальниками в отношении командиров специальных моторизованных соединений и воинских частей внутренних войск, дислоцированных на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации. Основными задачами МВД ГУВД, УВД данного уровня системы органов внутренних дел являются: - обеспечение в пределах своих полномочий защиты прав и свобод человека и гражданина; - организация в пределах своих полномочий предупреждения, выявления, пресечения, раскрытия и расследования преступлений, а также предупреждения и пресечения административных правонарушений; - обеспечение охраны общественного порядка на территории субъекта Российской Федерации;

59

- обеспечение безопасности дорожного движения на территории субъекта Российской

Федерации.

многогранной

Реализация

деятельности,

данной

касающейся

задачи

предполагает

участников

осуществление

дорожного

движения,

автотранспортных средств, рассматриваемых как источник повышенной опасности, состояния дорог и дорожных сооружений и др.; - организация и осуществление контроля за оборотом гражданского и служебного оружия, взрывчатых веществ и изделий, их содержащих, на территории субъекта Российской Федерации; - организация и осуществление контроля за частной охранной деятельностью и частной детективной деятельностью на территории субъекта Российской Федерации в пределах полномочий, предоставленных законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации; - организация на территории субъекта Российской Федерации охраны имущества физических и юридических лиц по договорам. Задача защиты собственности выполняется органами внутренних дел также при реализации и иных задач, связанных с предупреждением и пресечением преступлений и административных правонарушений; - лицензирование отдельных видов деятельности, отнесенных Правительством России к компетенции органов внутренних дел; - управление подчиненными органами внутренних дел, подразделениями и учреждениями, организация их деятельности. Деятельность МВД, ГУВД, УВД по субъекту Российской Федерации строится в соответствии с теми же принципами как и в иных органах внутренних дел, в тесном взаимодействии с другими органами государственной власти, органами местного самоуправления, общественными объединениями и гражданами. Основными функциями, реализуемыми МВД, ГУВД, УВД по субъекту Российской Федерации, являются: - организация и обеспечение нормальной деятельности всей системы ОВД: определение основных направлений деятельности ОВД; анализ и прогнозирование состояния общественного порядка и преступности; обобщение практики применения законодательства; осуществление нормотворческой деятельности; - борьба с преступностью, охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности (в том числе безопасности дорожного движения); - осуществление государственной политики в области миграции и трудоустройства в России иностранных граждан;

60

- кадровое, материально-техническое, финансовое обеспечение деятельности ОВД, в том числе руководство подчиненными нижестоящими органами внутренних дел; - взаимодействие и сотрудничество с иными государственными органами, общественными организациями, международными организациями, правоохранительными органами других государств. Структура МВД, ГУВД, УВД по субъекту Российской Федерации во многом похожа на структуру МВД России, однако все же имеются различия, обусловленные спецификой задач и функций ОВД рассматриваемого уровня. Во-первых, милицейские службы уже сгруппированы в два больших блока - службу криминальной милиции (СКМ) и милицию общественной безопасности (МОБ). Кроме того, ряд структурных единиц, которые имеются в МВД России, отсутствуют на уровне МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации. В остальном структура органа внутренних дел по субъекту Федерации повторяет структуру

МВД

России

с

уменьшением

статуса

подразделений.

Так,

вместо

департаментов МВД России на уровне ОВД субъекта Федерации по соответствующим направлениям работы, как правило, сформированы управления. Вместо управлений (центров), созданных в структуре департаментов МВД федерального уровня, в регионах, как правило, создаются в зависимости от объема выполняемой работы отделы либо отделения. Примерная структура МВД, ГУВД, УВД по субъектам Российской Федерации может быть представлена следующим образом: 1. Руководство. 2. Криминальная милиция: - Управление (отдел) уголовного розыска; - Управление (отдел) по борьбе с экономическими преступлениями; - Управление (отдел) по борьбе с налоговыми преступлениями; - Управление (отдел) собственной безопасности; - Управление (отдел) специальных технических мероприятий; - Центр оперативно-розыскной информации. 3. Милиция общественной безопасности: - Управление (отдел) обеспечения общественного порядка; - Управление (отдел) организации деятельности участковых уполномоченных милиции и подразделений по делам несовершеннолетних; - Управление (отдел, отделение) по борьбе с правонарушениями в сфере потребительского рынка;

61

- Управление (отдел) организации лицензионно-разрешительной работы и контроля за частной детективной и охранной деятельностью; - Управление (отдел, отделение) организации дознания; - Управление (отдел) Государственной инспекции безопасности дорожного движения; - Управление (отдел, отделение, группа) организации деятельности специальных учреждений милиции и конвоирования; - Управление (отдел) вневедомственной охраны. 4. Штаб и дежурная часть. 5. Управление (отдел, отделение) кадров. 6. Управление (отдел, отделение) профессиональной подготовки. 7. Управление (отдел, отделение, группа) по воспитательной работе. 8. Управление (отдел, отделение) материально-технического и хозяйственного обеспечения. 9. Управление (отдел, отделение) финансового обеспечения. 10. Управление (отдел, отделение) организации делопроизводства и режима. 11. Управление (отдел, отделение) правового обеспечения. 12. Управление (отдел, отделение) информации и общественных связей. 13. Информационный центр. В некоторых ОВД по субъектам Российской Федерации в связи с необходимостью созданы и иные структурные подразделения. Так, например, в ГУВД по г. Москве функционирует Управление по борьбе с правонарушениями в сфере окружающей природной среды. Руководство

МВД,

ГУВД,

УВД

осуществляет

соответствующий

министр

(начальник) и его заместители. В качестве первого заместителя министра (начальника), как правило, выступает начальник криминальной милиции. Следует заметить, что в настоящий период, в связи с проводимой административной реформой и реорганизацией органов внутренних дел, принимаются меры к сокращению количества заместителей руководителей всех звеньев системы ОВД. Руководитель МВД, ГУВД, УВД назначается на должность и освобождается от должности Президентом Российской Федерации по представлению Министра внутренних дел

Российской

Федерации.

Ему

непосредственно

подчиняется

ряд

служб

и

подразделений, таких как: подразделение собственной безопасности, контрольноревизионное подразделение, организации делопроизводства и режима, юридическое (правовое) подразделение, информации и общественных связей.

62

До внесения Президенту Российской Федерации представления по кандидатуре для назначения на должность министра внутренних дел, начальника управления (главного управления) внутренних дел по субъекту Российской Федерации выясняется мнение высшего должностного лица соответствующего субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) по предлагаемой кандидатуре (ч. 4, 5 ст. 7 Закона РФ «О милиции»). Некоторые подразделения ОВД находятся только в составе МВД, ГУВД, УВД и отсутствуют в нижестоящих органах внутренних дел. В качестве таксовых можно назвать, например: У(О)СБ, У(О)СТМ, ОМОН и другие. Министр внутренних дел, руководитель ГУВД, УВД по субъекту Российской Федерации как старший оперативный начальник: 1) руководит деятельностью МВД ГУВД, УВД по субъекту Российской Федерации и подчиненных органов внутренних дел, подразделений и организаций; 2) взаимодействует с территориальным органом ФМС России и органами государственной власти субъекта Российской Федерации по вопросам реализации государственной миграционной политики; 3) участвует в работе антитеррористической комиссии и оперативного штаба в субъекте Российской Федерации, обеспечивает в пределах своей компетенции реализацию их решений; 4) распределяет обязанности между своими заместителями; делегирует в установленном порядке часть предоставленных ему полномочий своим заместителям, руководителям структурных подразделений аппарата МВД, ГУВД, УВД по субъекту Российской Федерации, а также подчиненных органов внутренних дел, подразделений и организаций по вопросам организации их деятельности; 5) утверждает штатные расписания аппарата МВД, ГУВД, УВД по субъекту Российской Федерации, подчиненных органов внутренних дел, подразделений и организаций, а также в пределах своей компетенции вносит изменения в указанные штатные расписания на основе примерных моделей структуры (типовых схем организационной структуры, типовой структуры), лимитов численности и нормативов численности, установленных МВД России, объемов ассигнований из федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, местных бюджетов и иных источников финансирования; 6) вносит в МВД России, органы государственной власти субъекта Российской Федерации,

органы

местного

самоуправления

предложения

об

установлении

63

дополнительной численности органов внутренних дел, содержащихся за счет средств соответствующих бюджетов; 7) создает при необходимости в пределах утвержденных лимитов штатной численности и категорий персонала временные формирования, необходимые для решения возложенных на МВД, ГУВД, УВД по субъекту Российской Федерации задач и функций; 8) утверждает положения о структурных подразделениях аппарата МВД, ГУВД, УВД по субъекту Российской Федерации, подчиненных органах внутренних дел, подразделениях и организациях; 9) является старшим оперативным начальником для всех расположенных на территории субъекта Российской Федерации органов внутренних дел, подразделений и организаций, входящих в систему органов внутренних дел по субъекту Российской Федерации, а также в соответствии с Федеральным законом «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации» - в отношении командиров специальных моторизованных соединений и воинских частей внутренних войск МВД России, дислоцированных на территории субъекта Российской Федерации; 10) привлекает в установленном порядке личный состав органов внутренних дел, подразделений и организаций, а также силы и средства специальных моторизованных соединений и воинских частей внутренних войск МВД России для участия совместно с органами внутренних дел в охране общественного порядка в пределах соответствующих территорий в порядке, предусмотренном Федеральным законом «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерацию» и Уставом внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации. В случае включения закрытых административно-территориальных образований, особо важных и режимных объектов, расположенных на территории субъекта Российской Федерации, в границы зоны чрезвычайной ситуации, является старшим оперативным начальником для соответствующих органов внутренних дел в закрытых административнотерриториальных образованиях, на особо важных и режимных объектах на весь период ликвидации чрезвычайной ситуации; 11) обеспечивает соблюдение законности в деятельности МВД, ГУВД, УВД по субъекту Российской Федерации, подчиненных органов внутренних Дел, подразделений и организаций;

организует

подразделениями

и

контроль

организациями

за

выполнением

органами

законодательства

внутренних

Российской

дел,

Федерации,

нормативных правовых актов МВД России и законодательства субъекта Российской Федерации по вопросам, отнесенным к компетенции органов внутренних дел;

64

12) обеспечивает в части, касающейся органов внутренних дел, реализацию мероприятий,

предусмотренных

федеральными

и

ведомственными

целевыми

программами, а также организует рациональное использование результатов, внедренных в рамках указанных программ; 13) организует правовое обеспечение оперативно-служебной деятельности МВД, ГУВД, УВД по субъекту Российской Федерации, подчиненных органов внутренних дел, подразделений и организаций; 14) издает в пределах своей компетенции правовые акты по вопросам организации деятельности МВД, ГУВД, УВД по субъекту Российской Федерации, подчиненных органов внутренних дел, подразделений и организаций, обеспечивает контроль за их выполнением; отменяет в установленном порядке противоречащие законодательству Российской Федерации, нормативным правовым актам МВД России приказы и другие акты, изданные должностными лицами МВД, ГУВД, УВД по субъекту Российской Федерации, подчиненных органов внутренних дел, подразделений и организаций; 15) представляет в судах интересы МВД, ГУВД, УВД по субъекту Российской Федерации, а по доверенности - МВД России; 16) проводит работу по отбору, расстановке, воспитанию и профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации кадров; 17) назначает на должность и освобождает от должности в пределах своей компетенции руководителей подчиненных органов внутренних дел, подразделений и организаций; 18) вносит в установленном порядке в МВД России предложения о назначении на должность или освобождении от должности своих заместителей, a также других руководителей, должности которых входят в номенклатуру МВД России; 19) решает

в соответствии

с законодательством Российской Федерации,

нормативными правовыми актами МВД России вопросы, связанные с приемом на службу (работу) в органы внутренних дел, перемещением, прохождением службы (работы), увольнением сотрудников (работников); применяет в установленном порядке в отношении них меры поощрения и дисциплинарного взыскания; 20) присваивает в пределах своей компетенции специальные звания, а также присваивает

(подтверждает)

квалификационные

звания

лицам

рядового

и

начальствующего состава органов внутренних дел; 21) устанавливает должностные оклады в пределах минимальных и максимальных размеров, определенных по соответствующим должностям, надбавки и дополнительные выплаты сотрудникам и работникам аппарата МВД, ГУВД, УВД по субъекту Российской

65

Федерации, руководителям подчиненных органов внутренних дел, подразделений и организаций в пределах выделенных бюджетных ассигнований на денежное довольствие и заработную плату; утверждает положение о премировании сотрудников и работников МВД, ГУВД, УВД по субъекту Российской Федерации; определяет конкретные размеры премий в пределах средств, выделяемых на премирование; 22) предоставляет в установленном порядке отпуска сотрудникам и работникам МВД, ГУВД, УВД по субъекту Российской Федерации; разрешает выезд в служебные командировки за пределы субъекта Российской Федерации сотрудникам и работникам МВД, ГУВД, УВД по субъекту Российской Федерации, а также подчиненных органов внутренних дел, подразделений и организаций; 23) решает в соответствии с законодательством Российской Федерации вопросы работы по совместительству сотрудников и работников МВД, ГУВД, УВД по субъекту Российской Федерации, а также подчиненных органов внутренних дел, подразделений и организаций; 24) устанавливает в соответствии с законодательством Российской Федерации, нормативными правовыми актами МВД России и оперативно-служебной необходимостью внутренний распорядок и режим работы МВД, ГУВД УВД по субъекту Российской Федерации, а также подчиненных органов внутренних дел, подразделений и организаций; 25) является распорядителем бюджетных средств; обладает правом первой подписи финансовых документов, заключения договоров, соглашений и контрактов в соответствии с законодательством Российской Федерации; 26) утверждает подчиненным органам внутренних дел, подразделениям и организациям сметы доходов и расходов; распределяет и перераспределяет в пределах своих

полномочий,

установленных

законодательством

Российской

Федерации,

нормативными правовыми актами МВД России, бюджетные ассигнования и материальнотехнические средства между подразделениями аппарата МВД, ГУВД, УВД по субъекту Российской Федерации, подчиненными органами внутренних дел, подразделениями и организациями; 27) обеспечивает в установленном порядке представление государственной статистической отчетности о деятельности МВД, ГУВД, УВД по субъекту Российской Федерации, подчиненных органов внутренних дел, подразделений и организаций; 28) осуществляет в пределах своей компетенции оперативное управление имуществом МВД, ГУВД, УВД по субъекту Российской Федерации; обеспечивает эффективное использование транспортных, оперативно-технических средств, иных материальных ценностей, а также денежных ассигнований;

66

29) обеспечивает осуществление контроля за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты, начисление, учет, взыскание и принятие решений о возврате (зачете) излишне уплаченных (взысканных) платежей в бюджет Российской Федерации, бюджет субъекта Российской Федерации, местные бюджеты пеней и штрафов по ним; 30) поощряет граждан, оказывающих содействие органам внутренних дел в охране общественного порядка и борьбе с преступностью, 31) организует и ведет прием граждан; рассматривает предложения, заявления и жалобы по вопросам деятельности МВД, ГУВД, УВД по субъекту Российской Федерации, подчиненных органов внутренних дел, подразделений и организаций, принимает по ним необходимые меры; 32) осуществляет другие полномочия в соответствии с законодательством Российской Федерации, нормативными правовыми актами МВД России, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации, принятыми в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации; 33) несет персональную ответственность за надлежащее выполнение возложенных на МВД, ГУВД, УВД по субъекту Российской Федерации и подчиненные ему органы внутренних

дел,

подразделения

и

организации

задач

и

функций,

реализацию

предоставленных прав. В МВД ГУВД, УВД по субъекту Российской Федерации создается коллегия, состав которой

утверждается

Министром

внутренних

дел

Российской

Федерации

по

представлению министра внутренних дел, начальника ГУВД, УВД по субъекту Российской Федерации. В состав коллегии по должности входят: министр внутренних дел, начальник ГУВД, УВД по субъекту Российской Федерации (председатель коллегии), а также их заместители. Коллегия на своих заседаниях: 1) рассматривает основные вопросы деятельности МВД, ГУВД, УВД по субъекту Российской Федерации о выполнении возложенных на него задач и функций; 2) обсуждает предложения по дальнейшему совершенствованию правового регулирования деятельности органов внутренних дел, а также проекты наиболее важных законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов МВД России и МВД, ГУВД, УВД по субъекту Российской Федерации; 3) заслушивает отчеты и оценивает работу подчиненных органов внутренних дел, подразделений и организаций.

67

Решения коллегии принимаются большинством голосов ее членов и объявляются приказами министра внутренних дел, начальника ГУВД, УВД по субъекту Российской Федерации. В случае разногласий между членами коллегии и министром внутренних дел, начальником ГУВД, УВД по субъекту Российской Федерации последний проводит свое решение, докладывая о возникших разногласиях в МВД России. Члены коллегии также могут сообщить в МВД России свое особое мнение по принятому решению. При министре внутренних дел, начальнике ГУВД, УВД по субъекту Российской Федерации действует оперативное совещание для рассмотрения текущих вопросов деятельности МВД, ГУВД, УВД по субъекту Российской Федерации, подчиненных органов внутренних дел, подразделений и организаций, персональный состав которого и положение о котором утверждаются министром внутренних дел, начальником ГУВД, УВД по субъекту Российской Федерации. МВД, ГУВД, УВД по субъекту Российской Федерации обладает следующими полномочиями: - осуществляет анализ и прогнозирование состояния правопорядка на территории субъекта Российской Федерации, вносит в МВД России и органы государственной власти субъекта Российской Федерации предложения по укреплению законности, обеспечению общественного

порядка

и

общественной

безопасности,

усилению

борьбы

с

преступностью; - обобщает правоприменительную практику органов внутренних дел и вносит на этой основе в МВД России и органы государственной власти субъекта Российской Федерации

предложения

по

совершенствованию

законодательства

Российской

Федерации, нормативных правовых актов МВД России и законодательства субъекта Российской Федерации; - участвует в разработке и реализации региональных и межрегиональных программ в области охраны общественного порядка, обеспечения общественной безопасности и борьбы с преступностью; - обеспечивает совместно с органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органами местного самоуправления правопорядок на улицах, площадях, в парках и в других общественных местах городов и иных населенных пунктов; - организует и осуществляет производство предварительного следствия по уголовным делам, отнесенным к подследственности следователей органов внутренних дел;

68

- организует и осуществляет производство дознания по уголовным делам, отнесенным к подследственности дознавателей органов внутренних дел; - обеспечивает в соответствии с законодательством Российской Федерации производство органами внутренних дел по поручениям прокурора, следователя, органа дознания следственных и иных процессуальных действий; - организует и осуществляет экспертно-криминалистическую деятельность; проводит

экспертизы

по

уголовным

делам

и

делам

об

административных

правонарушениях, а также научно-технические исследования по материалам оперативнорозыскной деятельности; - организует и осуществляет оперативно-розыскную деятельность в целях выявления, предупреждения, пресечения и раскрытия преступлений; - организует и осуществляет розыск лиц, скрывшихся от органов дознания, предварительного следствия или суда, уклоняющихся от отбывания уголовных наказаний, без вести пропавших и иных категорий лиц в случаях, установленных законодательством Российской Федерации; - организует и осуществляет розыск похищенного имущества; - обеспечивает в соответствии с законодательством Российской Федерации содержание подозреваемых и обвиняемых в изоляторах временного содержания, их охрану и конвоирование; - организует и осуществляет производство по делам об административных правонарушениях, отнесенных к компетенции органов внутренних дел; - организует работу специальных приемников органов внутренних дел для содержания лиц, арестованных в административном порядке; обеспечивает участие органов внутренних дел в исполнении иных видов административных наказаний в случаях, установленных федеральным законом; - организует исполнение органами внутренних дел законодательства Российской Федерации о приводе лиц, уклоняющихся без уважительных причин от явки по вызову по уголовным делам и делам об административных правонарушениях; - организует деятельность органов внутренних дел по контролю за соблюдением лицами, освободившимися из мест лишения свободы, установленных для них в соответствии с законом ограничений, обеспечивает участие органов внутренних дел в предусмотренных законом случаях в контроле за поведением осужденных, которым назначены уголовные наказания, не связанные с лишением свободы, либо наказание которым назначено условно;

69

- осуществляет в соответствии с законодательством Российской Федерации государственный контроль и надзор за соблюдением правил, стандартов, технических норм и других нормативных документов в области обеспечения безопасности дорожного движения на территории субъекта Российской Федерации, а также специальные контрольные, надзорные и разрешительные функции в области обеспечения безопасности дорожного движения; - осуществляет в пределах, установленных законодательством Российской Федерации, лицензирование, а также контроль за оборотом оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ и изделий, их содержащих, на территории субъекта Российской Федерации; - организует и осуществляет лицензирование отдельных видов деятельности, а также контроль за частной детективной и частной охранной деятельностью на территории субъекта

Российской

Федерации

в

пределах

полномочий,

предоставленных

законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации; - организует охрану на основе договоров с физическими и юридическими ( лицами принадлежащего им имущества; - осуществляет контроль за соблюдением гражданами и должностными лицами установленных правил регистрационного учета граждан Российской Федерации, а также за соблюдением иностранными гражданами и лицами без гражданства установленных для них правил въезда, выезда, пребывания и транзитного проезда через территорию Российской Федерации во взаимодействии с территориальным органом ФМС России; - в пределах компетенции и в установленном законодательством Российской Федерации порядке осуществляет административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства; принимает меры по содержанию в специально отведенных помещениях органов внутренних дел иностранных граждан или лиц без гражданства, подлежащих депортации; взаимодействует с территориальным органом ФМС России при осуществлении территориальным органом ФМС России депортации иностранных граждан или лиц без гражданства; -

организует

оформление

и

выдачу документов

о

реабилитации

жертв

политических репрессий; - организует прием и регистрацию органами внутренних дел заявлений, сообщений и иной поступающей информации о преступлениях, административных правонарушениях и событиях, угрожающих личной или общественной безопасности, своевременное принятие по такой информации мер, предусмотренных законодательством Российской Федерации;

70

- анализирует причины и условия, способствующие совершению преступлений и административных правонарушений на территории субъекта Российской Федерации, в пределах своих полномочий принимает меры к устранению данных обстоятельств, вносит предложения по их устранению в другие государственные органы, а также общественные объединения и организации; - организует и осуществляет силами органов внутренних дел неотложные меры по спасению людей, оказанию им помощи, а также по охране имущества, оставшегося без присмотра при авариях, катастрофах, стихийных бедствиях и других чрезвычайных ситуациях; - участвует в противодействии терроризму и экстремизму, обеспечении правового режима контртеррористической операции, чрезвычайного или военного положения в случае их введения на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях, а также в проведении карантинных мероприятий во время эпидемий и эпизоотии; - организует и обеспечивает в пределах компетенции органов внутренних дел содействие государственным органам, органам местного самоуправления, избирательным комиссиям, комиссиям по проведению референдумов, должностным лицам органов государственной власти, депутатам представительных органов государственной власти, органов местного самоуправления, кандидатам в депутаты или на выборные должности в органы государственной власти, органы местного самоуправления в осуществлении их полномочий; - обеспечивает в соответствии с законодательством Российской Федерации государственную

защиту

судей,

должностных

лиц

правоохранительных

и

контролирующих органов, их близких, а также безопасность участников уголовного судопроизводства и их близких; -

осуществляет

и

обеспечивает

проведение

органами

внутренних

дел

государственной дактилоскопической регистрации; - формирует и ведет в установленном порядке оперативно-справочные, розыскные, криминалистические и иные учеты; - обеспечивает собственную безопасность в системе МВД, ГУВД, УВД по субъекту Российской Федерации, территориальном органе ФМС России, осуществляющем свою деятельность на территории субъекта Российской Федерации, а также в иных подчиненных МВД России предприятиях, учреждениях и организациях, перечень которых определяется отдельным нормативным правовым актом МВД России; принимает меры по защите сведений, составляющих государственную и иную охраняемую законом тайну;

71

- разрабатывает и реализует меры по выполнению мобилизационных заданий и мероприятий

гражданской

обороны,

повышению

устойчивости

работы

органов

внутренних дел в условиях военного времени и при возникновении чрезвычайных обстоятельств и ситуаций в мирное время; - осуществляет авиационное обеспечение оперативно-служебной деятельности МВД, ГУВД, УВД по субъекту Российской Федерации, подчиненных органов внутренних дел, подразделений и организаций; -

осуществляет

правовое

обеспечение

оперативно-служебной

деятельности

аппарата МВД, ГУВД УВД по субъекту Российской Федерации, подчиненных органов внутренних дел, подразделений и организаций; - участвует в подготовке и реализации в пределах полномочий органов внутренних дел международных договоров Российской Федерации, международных соглашений МВД России в области деятельности ОВД; - осуществляет контроль за деятельностью подчиненных органов внутренних дел, подразделений и организаций, оказывает практическую помощь в их деятельности, обобщает и обеспечивает внедрение передовых форм и методов в их работу; - распределяет выделенные бюджетные ассигнования и осуществляет материальнотехническое обеспечение подчиненных органов внутренних дел, подразделений и организаций; обеспечивает рациональное и эффективное использование денежных средств и материальных ресурсов, находящихся в оперативном управлении; - выполняет в установленном порядке функции администратора поступлений в бюджеты всех уровней; осуществляет контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты, начисления, учета, взыскания и принятия решений о возврате (зачете) излишне уплаченных (взысканных) платежей в бюджет Российской Федерации, бюджет субъекта Российской Федерации, местные бюджеты пеней и штрафов по ним; - обеспечивает правовую и социальную защиту сотрудников и работников МВД, ГУВД, УВД по субъекту Российской Федерации, подчиненных органов внутренних дел, подразделений и организаций; - организует и осуществляет профилактическую, лечебно-диагностическую, реабилитационную помощь, государственный санитарно-эпидемиологический надзор, охрану и укрепление здоровья сотрудников и военнослужащих, членов их семей, федеральных государственных служащих, работников и пенсионеров системы МВД России и ФМС России, а также лА», соответствующее обеспечение которых на основании законодательства Российской Федерации возложено на МВД России;

72

- осуществляет пенсионное обеспечение пенсионеров системы МВД России, проживающих на территории субъекта Российской Федерации, а также иных категорий лиц в соответствии с законодательством Российской Федерации; - организует прием граждан, своевременное и полное рассмотрение устных и письменных обращений граждан, принятие по ним решений и направление ответов в установленный законодательством Российской Федерации срок; - информирует в установленном порядке органы государственной власти субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления, общественные объединения, население и средства массовой информации о состоянии охраны общественного порядка, общественной безопасности, результатах борьбы с преступностью на территории субъекта Российской Федерации; - осуществляет иные полномочия, возложенные на МВД, ГУВД, УВД по субъекту Российской Федерации законодательством Российской Федерации и нормативными правовыми актами МВД России. МВД, ГУВД, УВД по субъекту Российской Федерации в целях реализации своих полномочий имеет право в установленном порядке: 1) участвовать в осуществлении совместных оперативно-профилактических и иных мероприятий, информационном обмене с органами, подразделениями и организациями системы МВД России, территориальными органами ФМС России; 2) запрашивать и получать из территориальных органов федеральных органов исполнительной

власти,

органов

государственной

власти

субъектов

Российской

Федерации, органов местного самоуправления, а также от организаций, независимо от их организационно-правовой

формы,

документы,

справочные

материалы

и

другую

информацию, необходимые для принятия решений по вопросам деятельности МВД, ГУВД, УВД по субъекту Российской Федерации; 3) формировать и вести по предметам ведения МВД, ГУВД, УВД по субъекту Российской

Федерации

базы

данных

оперативно-справочной,

розыскной,

криминалистической и иной информации, а также пользоваться базами данных органов, подразделений и учреждений системы МВД России и ФМС России для решения вопросов в установленной области деятельности; 4) привлекать для осуществления отдельных работ в рамках предметов ведения МВД, ГУВД, УВД по субъекту Российской Федерации ученых и специалистов, в том числе на договорной основе; 5) образовывать консультативные, экспертные и совещательные органы (советы, комиссии), персональный состав которых и положения о которых утверждаются

73

министром внутренних дел, начальником ГУВД, УВД по субъекту Российской Федерации. Подводя итог сказанному, можно определить, что МВД, ГУВД, УВД по субъектам Российской Федерации организуют охрану общественного порядка и борьбу с преступностью на территории республики, края, области и т. д. Кроме того, они руководят нижестоящими органами внутренних дел и осуществляют оперативное руководство всей системой ОВД и внутренними войсками на территории области при проведении отдельных мероприятий, на основании совместных планов. ОВД по субъекту Российской Федерации, находясь в непосредственном подчинении МВД России, в то же время тесно сотрудничает и оказывает содействие окружному ГУ МВД России по ФО, которое осуществляет в отношении него лишь методическое руководство. Кроме того, ОВД по субъекту Российской Федерации также взаимодействует и координирует свою деятельность с соответствующей Администрацией (Правительством) субъекта России по вопросам, входящим в ее компетенцию. § 5. Административно-правовой статус органов внутренних дел по районам, городам и иным муниципальным образованиям Органом внутренних дел, обслуживающим муниципальное образование: город, район, район в городе, городской округ и др., является управление (отдел) внутренних дел по

соответствующему

муниципальному

образованию

либо

нескольким

таким

образованиям - ГОРОВД. Или иными словами, гор-райорган внутренних дел. Этот орган является основным рабочим звеном системы ОВД. Именно здесь в основном повседневно решаются непосредственные задачи охраны общественного порядка и борьбы с преступностью на обслуживаемой территории. Правовую основу деятельности органов внутренних дел по районам, городам и иным муниципальным образованиям в дополнение к иным нормативным актам, регулирующим деятельность ОВД в целом, составляют: приказ МВД России от 25 октября 2006 г. № 847 «Об утверждении Типового положения об отделе (управлении) внутренних дел по району (муниципальному району), городу (городскому округу) и иному муниципальному

образованию,

в

том

числе

по

нескольким

муниципальным

образованиям»; приказ МВД России от 20 сентября 1994 г. «Об организации работы ОВД и линейных ОВД на транспорте», а также приказ МВД России от 30 декабря 2002 г. «О некоторых организационных вопросах и структурном построении органов внутренних дел Российской Федерации».

74

Горрайорган внутренних дел осуществляет полномочия органов внутренних дел Российской Федерации в области обеспечения безопасности личности, защиты собственности от противоправных посягательств, охраны общественного порядка, обеспечения общественной безопасности и безопасности дорожного движения, борьбы с преступностью на территории соответствующего района (муниципального района), города (городского округа) и иного муниципального образования, в том числе нескольких муниципальных образований субъекта Российской Федерации. Горрайорган внутренних дел, входя в систему органов внутренних дел Российской Федерации, подчиняется соответствующему министерству внутренних дел, управлению (главному управлению) внутренних дел по субъекту Российской Федерации. Основной объем задач и функций МВД России на территории городов и районов выполняют именно горрайорганы, представляющие собой самый многочисленный аппарат системы. Поэтому все вышестоящие структуры ОВД обязаны функционировать в интересах совершенствования организации их деятельности. Место горрайоргана в системе органов исполнительной власти определяет закрепленная за ним компетенция, характер государственно-властных полномочий, его правовое положение как субъекта административно-правовых отношений. От результатов их работы зависит фактически эффективность функционирования всей системы в целом, а следовательно, и состояние правопорядка в стране. Согласно приказу МВД России от 25 октября № 847, утвердившему Типовое положение об отделе (управлении) внутренних дел по району (муниципальному району), городу (городскому округу) и иному муниципальному образованию, в том числе по нескольким муниципальным образованиям, в качестве основных задач горрайоргана внутренних дел можно назвать: - обеспечение безопасности личности; -

предупреждение

и

пресечение

преступлений

и

административных

правонарушений; - выявление, раскрытие и расследование преступлений; - охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности, в том числе безопасности дорожного движения; - участие в организации охраны имущества физических и юридических лиц по договорам; - оказание в пределах компетенции помощи физическим и юридическим лицам в защите их прав и законных интересов.

75

Функции горрайорганов внутренних дел являются основными направлениями их деятельности, посредством реализации которых обеспечивается решение возложенных на органы задач. Функции различаются между собой спецификой правового регулирования и конкретным назначением, в связи с чем в числе основных можно выделить следующие: - принятие и регистрация заявлений, сообщений и иной поступающей информации о преступлениях, административных правонарушениях, а также о событиях, угрожающих личной или общественной безопасности; своевременное принятие по ним мер, предусмотренных законодательством; - обеспечение правопорядка на улицах, площадях, в парках, на транспортных магистралях, вокзалах, в аэропортах и других общественных местах, в том числе при проведении собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций, организации спортивных, зрелищных и других массовых публичных мероприятий на территории района, города; - осуществление оперативно-розыскной деятельности в целях предупреждения и раскрытия преступлений, а также организация на обслуживаемой территории борьбы с незаконным оборотом наркотиков; - осуществление дознания и предварительного следствия, а также протокольной формы досудебной подготовки материалов по делам о преступлениях, отнесенных к компетенции органов внутренних дел; - розыск лиц, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от исполнения уголовного наказания, лиц без вести пропавших, а также иных лиц в случаях, предусмотренных законодательством; - осуществление по подведомственности и территориальности производства по делам об административных правонарушениях; - осуществление производства экспертиз по уголовным делам и делам об административных правонарушениях, ведение экспертно-криминалистических картотек, коллекций и учетов, обеспечение участия специалистов экспертно-криминалистического подразделения в следственных действиях и оперативно-розыскных мероприятиях; - регулирование дорожного движения, контроль за соблюдением установленных правил, нормативов и стандартов, действующих в сфере безопасности дорожного движения; регистрация и учет автомототранспортных средств, дорожно-транспортных происшествий (ДТП), а также выдача удостоверений на право управления транспортным средством. В состав управлений (отделов) по району, городу и иным муниципальным образованиям могут входить территориальные отделы или отделения милиции, которые

76

обслуживают определенную часть муниципального образования с населением свыше 50 тыс. жителей - микрорайон, поселок и т. п. В то же время в микрорайонах, удаленных от ГРОВД на значительное расстояние (10-15 км), при наличии населения не менее 20 тыс. человек создаются городские отделения милиции. В поселках с населением не менее 12-15 тыс. человек могут формироваться поселковые отделения милиции. Горрайорган внутренних дел возглавляет начальник, который осуществляет управление по принципу единоначалия. Начальник горрайоргана внутренних дел несет всю полноту ответственности за организацию работы служб и подразделений, состояние работы с кадрами, соблюдение прав граждан, дисциплины и законности личным составом, состояние финансово-хозяйственной деятельности горрайоргана. Он самостоятельно принимает решения по выполнению возложенных задач, отнесенных к компетенции органа внутренних дел. В соответствии с функциональными обязанностями и учетом структуры

начальник

горрайоргана

распределяет

обязанности

между

своими

заместителями, контролирует и направляет их деятельность, принимает решения по организации работы подразделения в целом. Начальник горрайоргана в пределах своей компетенции на основе и во исполнение действующего законодательства, а также нормативных правовых актов вышестоящих органов внутренних дел издает приказы по основным направлениям организации работы горрайоргана, в том числе по вопросам: - назначения, перемещения и увольнения от должности, присвоения специальных званий; изменения штатов органа; - определения должностных окладов и направлений расходов на содержание горрайоргана в пределах своей компетенции; - поощрения, наложения дисциплинарных взысканий и другим вопросам работы с кадрами; -

распределения

функциональных

обязанностей

между

руководителями

горрайоргана; - расстановки сил и средств, изменения их дислокации в связи со сложившейся оперативной обстановкой; - определения внутреннего распорядка и другим вопросам. Приказы начальника доводятся до сведения личного состава перед строем, на совещаниях, инструктажах и объявляются при необходимости под роспись работникам, которым они адресованы.

77

Письменными законодательных

указаниями

актов,

начальника

решений

органов

определяется

порядок

государственной

исполнения

власти,

местного

самоуправления, приказов, наставлений, инструкций, планов и других управленческих решений вышестоящих органов внутренних дел. Письменные указания в виде резолюций начальник дает также в связи с рассмотрением и разрешением жалоб, заявлений, сообщений и иной информации о преступлениях, других правонарушениях, а также в случаях, предусмотренных нормативными актами. При начальнике постоянно действует оперативное совещание для обсуждения основных

вопросов

оперативно-служебной

деятельности

управления

(отдела),

обеспечения квалифицированного, всестороннего анализа информации и разработки вариантов управленческих решений по обсуждаемым вопросам, а также определения эффективных средств и методов организации и контроля исполнения принятых решений. Постоянно действующее оперативное совещание образуется приказом начальника в следующем

составе:

начальник,

его

заместители,

руководители

структурных

подразделений (старшие групп). В работе оперативного совещания по решению начальника принимают участие и другие работники. Работа

оперативного

совещания

планируется

ежеквартально.

Оперативное

совещание проводится регулярно в определенные дни и часы. При необходимости начальник назначает внеочередное совещание. По итогам обсуждения вопроса начальник формулирует

решение,

организация

выполнения

которого

контролируется

в

установленном порядке. Совещания личного состава проводятся, как правило, по подразделениям. Начальником систематически анализируется практика проведения таких совещаний и принимаются меры к повышению уровня их организации, обеспечению конкретности, деловитости, соблюдению режима секретности, а также контроля за фактической реализацией высказанных работниками предложений и рекомендаций. Для обсуждения работы горрайоргана внутренних дел за отчетный период проводятся совещания личного состава органа. При необходимости решения конкретных задач, стоящих перед органом в целом, начальником проводится внеочередное совещание. Заместители начальника в пределах своей компетенции осуществляют руководство подчиненными подразделениями, самостоятельно принимают необходимые решения и несут

ответственность

за

их

обоснованность,

правомерность

и

организацию

практического исполнения. Штаб горрайоргана осуществляет организационное обеспечение принятия и реализации

управленческих

решений начальника горрайоргана по комплексным

78

проблемам борьбы с преступностью, охраны общественного порядка и обеспечения личной и общественной безопасности. Горрайорган внутренних дел осуществляет свою деятельность через входящие в его состав структурные подразделения. Примерная структура Управления (отдела) внутренних дел по городу, району, району в городе или иному муниципальному образованию регламентируется приказом МВД России от 30 декабря 2002 г. «О некоторых организационных вопросах и структурном построении органов внутренних дел Российской Федерации» и выглядит следующим образом: 1. Руководство. 2. Криминальная милиция: 2.1. Отдел (отделение, группа) уголовного розыска; 2.2. Отдел (отделение, группа) по борьбе с экономическими преступлениями; 2.3. Отдел (отделение, группа) оперативно-розыскной информации; 3. Милиция общественной безопасности: 3.1. Отдел (отделение, группа) обеспечения общественного порядка; 3.2. Отдел (отделение, группа) участковых уполномоченных милиции; 3.3. Отдел (отделение, группа) по делам несовершеннолетних; 3.4. Отдел (отделение, группа) лицензионно-разрешительной работы и контроля за частной детективной и охранной деятельностью; 3.5. Отдел (отделение, группа) дознания; 3.6. Отдел (отделение) ГИБДД; 3.7. Отдел (отделение, группа) по борьбе с правонарушениями в сфере потребительского рынка и исполнению административного законодательства; 3.8. Изолятор временного содержания подозреваемых и обвиняемых. 4. Штаб и дежурная часть. 5. Отдел (отделение, группа) кадров и по работе с личным составом. 6. Подразделения тылового обеспечения: 6.1. Бухгалтерия; 6.2. Отдел (отделение, группа) охраны, обеспечения и обслуживания; 6.3. Отдел (отделение, группа) связи, специальной техники и автоматизации. 7. Отдел (отделение, группа) правового обеспечения. 8. Отдел (отделение, группа) делопроизводства и режима. Также в системе горрайорганов внутренних дел могут создаваться дополнительные подразделения, представленные:

79

- отделами (отделениями) милиции; - территориальными пунктами милиции; - оперативно-розыскными отделами (отделениями, группами) криминальной милиции; - центрами (отделениями) кинологической службы; - батальоном (ротой, взводом, отделением) ППС милиции; - батальоном (ротой, взводом) ДПС ГИБДД; - батальоном (ротой, взводом) конвойной службы милиции; - регистрационно-экзаменационными отделами (отделениями, группами). Горрайорган внутренних дел в соответствии с приказом МВД России от 25 октября 2006 г. № 847 осуществляет следующие полномочия, отличительной особенностью которых являются границы территории их действия, а также конкретизация задач и функций горрайоргана внутренних дел: - предотвращает и пресекает преступления и административные правонарушения; выявляет обстоятельства, способствующие их совершению, и принимает меры к устранению данных обстоятельств; -

оказывает

помощь

гражданам,

пострадавшим

от

преступлений,

административных правонарушений и несчастных случаев, а также находящимся в беспомощном либо ином состоянии, опасном для их здоровья и жизни; - принимает и регистрирует заявления, сообщения и иную поступающую информацию о преступлениях, административных правонарушениях и событиях, угрожающих личной или общественной безопасности, своевременно принимает по ним меры, - осуществляет производство предварительного следствия по уголовным делам, отнесенным к подследственности следователей органов внутренних дел; - осуществляет производство дознания по уголовным делам, отнесенным к подследственности дознавателей (следователей) органов внутренних дел; - осуществляет по поручениям прокурора, следователя, органа дознания производство следственных и иных процессуальных действий; - участвует в организации экспертно-криминалистической деятельности; -

осуществляет

оперативно-розыскную

деятельность

в

целях

выявления,

предупреждения, пресечения и раскрытия преступлений; - разыскивает лиц, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от уголовного наказания, без вести пропавших и иных категорий лиц в

80

случаях, установленных законодательством Российской Федерации, а также разыскивает похищенное имущество; - осуществляет производство по делам об административных правонарушениях, отнесенных к подведомственности органов внутренних дел; - обеспечивает совместно с органами местного самоуправления правопорядок на улицах, площадях, в парках и других общественных местах; - разрабатывает и реализует мероприятия по предупреждению дорожнотранспортных происшествий и снижению тяжести их последствий, осуществляет специальные контрольные, надзорные и разрешительные функции в области обеспечения безопасности дорожного движения; - осуществляет лицензирование, а также контроль за оборотом оружия, боеприпасов, взрывчатых

веществ и

изделий, их

содержащих, на территории

соответствующего муниципального образования, в том числе нескольких муниципальных образований; - выдает удостоверения частных охранников и осуществляет контроль за частной детективной и частной охранной деятельностью на территории соответствующего муниципального образования, в том числе нескольких муниципальных образований; - взаимодействует с отделами (отделениями) вневедомственной охраны и строевыми подразделениями милиции вневедомственной охраны по обеспечению на территории муниципального образования, в том числе нескольких муниципальных образований, охраны принадлежащего физическим и юридическим лицам имущества; организует контроль за использованием сил и средств подразделений вневедомственной охраны при выполнении ими задач по борьбе с преступностью, охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности на охраняемых объектах, а также постах и маршрутах патрулирования; - осуществляет привод лиц, уклоняющихся без уважительных причин от явки по вызову по уголовным делам и делам об административных правонарушениях; - исполняет определения (постановления) суда (судьи) об административном аресте; - осуществляет содержание подозреваемых и обвиняемых в изоляторах временного содержания, их охрану и конвоирование; - осуществляет контроль за соблюдением гражданами и должностными лицами установленных правил регистрационного учета граждан Российской Федерации, а также за соблюдением иностранными гражданами и лицами без гражданства установленных для них правил въезда, выезда, пребывания и транзитного проезда через территорию

81

Российской Федерации во взаимодействии с подразделениями территориальных органов ФМС России; - контролирует соблюдение лицами, освобожденными из мест лишения свободы, установленных для них ограничений; участвует в предусмотренных случаях в контроле за поведением осужденных, которым назначены виды наказания, не связанные с лишением свободы, либо наказание назначено условно; - организует и осуществляет неотложные меры по спасению людей и оказанию им помощи, а также по охране имущества, оставшегося без присмотра, при авариях, катастрофах, стихийных бедствиях и других чрезвычайных ситуациях; - участвует в противодействии терроризму и экстремизму, обеспечении правового режима контртеррористической операции, чрезвычайного или военного положения в случае их введения на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях, а также в проведении карантинных мероприятий во время эпидемий и эпизоотии; -

оказывает

содействие

государственным

органам,

органам

местного

самоуправления, избирательным комиссиям, комиссиям по проведению референдума, должностным

лицам,

депутатам

представительных

(законодательных)

органов

государственной власти, органов местного самоуправления, кандидатам в депутаты или на выборные должности в органы государственной власти, органы местного самоуправления в осуществлении и реализации их полномочий; - участвует в реализации мер по государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов, их близких, а также безопасности участников уголовного судопроизводства и их близких; - осуществляет государственную дактилоскопическую регистрацию; - ведет оперативно-справочные, розыскные, криминалистические и иные учеты; - участвует в обеспечении собственной безопасности горрайоргана внутренних дел и

подчиненных

подразделений;

обеспечивает

защиту

сведений,

составляющих

государственную и иную охраняемую законом тайну; - реализует меры по выполнению мобилизационных заданий и мероприятий гражданской обороны, повышению устойчивости работы горрайоргана внутренних дел в условиях военного времени и при возникновении чрезвычайных обстоятельств и ситуаций в мирное время; - осуществляет иные полномочия, возложенные на горрайорган внутренних дел. Горрайорган внутренних дел в целях реализации своих полномочий имеет право в установленном порядке:

82

- участвовать в осуществлении совместных оперативно-профилактических и иных мероприятий, информационном обмене с подразделениями территориальных органов ФМС России; - запрашивать и получать от подразделений федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также от организаций, независимо от их организационноправовой

формы,

документы,

справочные

материалы

и

другую

информацию,

необходимые для принятия решений по вопросам деятельности горрайоргана внутренних дел; - образовывать экспертные и консультативные органы (советы), положения о которых и их персональный состав утверждаются начальником горрайоргана внутренних дел. Горрайорган внутренних дел - самое распространенное звено системы органов внутренних дел, непосредственно решающее задачи обеспечения общественного порядка и безопасности на территории муниципального образования. Глава 3. ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ И ОРГАНИЗАЦИОННОЕ ПОСТРОЕНИЕ МИЛИЦИИ § 1. Административно-правовой статус милиции Понятие милиции. Только при правильном понимании социального назначения и сущности милиции можно адекватно определить ее компетенцию и взаимоотношения с другими государственными институтами. Особенно это важно в современных условиях, когда в обыденном сознании представления о назначении милиции в обществе и ее месте в государственном механизме часто далеки от тех, которые должны быть в правовом государстве. Место милиции в механизме российской государственности определено Законом Российской Федерации от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 «О милиции» (далее - Закон РФ «О милиции»). Статья 1 Закона прямо определяет ее как систему государственных органов исполнительной власти, призванных защищать жизнь, здоровье, права и свободы граждан, собственность, интересы общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств и наделенных правом применения мер принуждения в пределах, установленных данным Законом и другими федеральными законами. Термин «милиция» происходит от латинского слова mille (тысяча, легион), которое, в свою очередь, легло в основу слова militia, первоначально обозначавшее у римлян службу солдата-пехотинца. Со времени учреждения постоянной армии в

83

противоположность ей милицией стали называть войско, формируемое только на время войны, род ополчения, совокупность всех обученных военному делу военноспособных граждан, срок обучения которых сводился до минимума. В мирное время кадров для образования милиции не содержалось вовсе или они содержались в самом незначительном составе. Армия, организованная на таких началах, называлась милиционной1. Ю.П. Соловей отмечает, что в России термином «милиция» обозначают правоохранительное формирование, аналоги которого в большинстве зарубежных стран известны как «полиция». Термин «полиция» произошел от греческого «полис» (город, государство) и первоначально означал государственное управление. С течением времени объем этого понятия сужался, и уже к концу XIX в. общепринятым стало представление о полиции как учреждении, охраняющем жизнь, здоровье, имущество, общественный порядок и публичную безопасность. Не случайно страны Балтии, Молдавия, Грузия, Азербайджан и некоторые другие бывшие советские республики переименовали милицию в полицию. В России, в силу влияния идеологических стереотипов, название сохранилось. Тем не менее необходимо четко представлять, что российская милиция с организационноправовой точки зрения была и остается, по существу, не чем иным, как обычной полицией2. Закон РФ «О милиции» раскрывает понятие «милиция», определяя ее как «систему государственных

органов

исполнительной

власти».

Представляется,

что

такая

формулировка несколько неточна, ибо милиция состоит не только из органов, но и из учреждений3 (например, медицинских вытрезвителей, изоляторов временного содержания и т. д.), а также строевых подразделений (отрядов милиции особого назначения, полков, батальонов, рот, взводов патрульно-постовой службы милиции, дорожно-патрульной службы Государственной инспекции безопасности дорожного движения, милиции вневедомственной государственной

охраны). структурой.

Однако

очевидно,

Следовательно,

что

милиция

поскольку

является

согласно

именно

Конституции

Российской Федерации (ст. 12) органы местного самоуправления не входят в систему

1

Соловей Ю.П. Правовое регулирование деятельности милиции в Российской Федерации. - Омск:

ВШМ МВД России, 1993. С. 20-21. 2

Административно-правовые основы обеспечения безопасности в Российской Федерации: Учебное

пособие. - Омск: Юридический институт МВД России, 1997. С. 27-28. 3

Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) определяет учреждение как

некоммерческую организацию, созданную собственником для осуществления управленческих, социально культурных или иных функций некоммерческого характера (ст. 120).

84

органов государственной власти, милиция не может состоять с ними в отношениях подчиненности, подотчетности, подконтрольности или функционировать в их составе. В соответствии с ч. 2 ст. 1 Закона РФ «О милиции» «милиция входит в систему Министерства внутренних дел Российской Федерации»1. Помимо милиции, составляющей большую часть личного состава органов внутренних дел, структурными звеньями МВД России являются также Следственный комитет, Главное командование внутренних войск. Федеральная миграционная служба, не являясь структурным элементом МВД России, тем не менее находится в его ведении. Вместе

с

тем

милицию

нельзя

характеризовать

как

цельную,

единую,

обособленную на всех уровнях службу. В МВД России и нижестоящих органах внутренних дел нет соответственно Главного управления (Департамента, Управления) и управлений (отделов) милиции. Милицейские аппараты управления раздроблены и действуют в составе органов внутренних дел под руководством их начальников. Поскольку, как это следует из Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации»2, а также Указа Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти»3, МВД России относится к федеральным органам исполнительной власти, руководимым непосредственно Президентом Российской Федерации, милицию в целом можно характеризовать не просто как государственную, а как федеральную силовую структуру. Очень важным моментом для понимания истинной социальной роли милиции является такой ее признак, как наделенность «правом применения мер принуждения» (было бы точнее, если бы в законе речь шла о «праве непосредственного принуждения»). Действительно, милиция вообще не может быть понята вне ее права насильственно заставлять, понуждать к исполнению закона, причем, и это очень важно, без предварительного

вынесения

какого-либо

постановления

о

применении

непосредственного принуждения. В этом состоит ее коренное отличие от всех иных структур исполнительной власти, в том числе и правоохранительных органов. Сказанное, разумеется, не означает, что деятельность милиции - сплошное насилие. В реальной практике оно гарантирует достижение милицией законных целей чаще всего одной лишь потенциальной возможностью своего применения. Принуждение, насилие - не цель, а 1

Указ Президента РФ от 19 июля 2004 г. № 927 «Вопросы Министерства внутренних дел

Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. № 30. Ст. 3149. 2

СЗ РФ. 1997. №51. Ст. 5712.

3

СЗ РФ. 2008. № 20. Ст. 2290.

85

средство деятельности милиции, но такое средство, которое и позволяет ставить перед ней соответствующие цели1. Задачи милиции. Как справедливо заметил Ю. П. Соловей, «с учетом социального назначения милиции можно утверждать, что ее задачи относятся к сфере противоправных деяний, а также аналогичных им по угрозе, создаваемой жизни, здоровью, достоинству, правам и свободам граждан, законным институтам общества и государства, общественно опасных событий»2. Вопрос о задачах милиции - это вопрос о характере и пределах ее вмешательства в частную и общественную жизнь, и поэтому четкое их обозначение в законе служит фактором последующего эффективного правового регулирования деятельности милиции. Задачи милиции представляют собой цели, достижения которых она должна добиваться всей своей деятельностью. В свою очередь, содержание задач любого органа исполнительной власти определяется его социальным назначением. Из задач вытекают обязанности милиции, которые обусловливают перечень прав, ей предоставляемых 3. Задачами милиции являются: - обеспечение безопасности личности; предупреждение

-

и

пресечение

преступлений

и

административных

правонарушений; - выявление и раскрытие преступлений; - охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности; - защита частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности; - оказание помощи физическим и юридическим лицам в защите их прав и законных интересов в пределах, установленных Законом РФ «О милиции». Иные задачи на милицию могут быть возложены только Законом РФ «О милиции». Первой и, следовательно, приоритетной среди задач, возложенных на милицию, законодатель называет обеспечение безопасности личности. Формулировка данной задачи, звучавшей в прежней редакции Закона РФ «О милиции» как «обеспечение личной безопасности граждан», приведена в соответствие с терминологией Закона Российской Федерации от 5 марта 1992 г. «О безопасности»4. В последнем безопасность определяется

1

Кондратов Б.П., Соловей Ю.П., Черников В.Б. Российский закон о милиции. - М.: МП «Вердикт»,

1992. С. 68. 2

Соловей Ю.П. Указ. соч. С. 125.

3

Кондратов Б.П.. Соловей Ю.П., Чепчиков В.В. Комментарий к Закону РФ «О милиции». 5-е изд.,

перераб. и доп. - М.: ТК Велби, Изд-во Проспект. 2006. С. 14. 4

ВСНД РФ. 1992. № 15. Ст. 769.

86

как состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. Обеспечение безопасности личности как важнейшая задача милиции предполагает ее

обязанность

исчерпывающие

принимать

в

меры

предотвращению,

к

пределах

предоставленных устранению,

законом

полномочий

снижению

угрозы

конституционно закрепленным правам и свободам конкретного человека (право на жизнь, достоинство личности, свободу и личную неприкосновенность, неприкосновенность частной жизни, жилища, свободу передвижения, частной собственности и т. д.), вызываемой преступными, административно наказуемыми деяниями или общественно опасными событиями. Рассматриваемая задача решается милицией, например, в ходе реагирования на заявления гражданина о телефонном хулиганстве или семейно-бытовом конфликте, в процессе охраны свидетелей, потерпевших и т. п. Следует подчеркнуть, что Закон РФ «О милиции» не обусловливает принятие со стороны милиции мер к обеспечению безопасности личности наличием заявления соответствующего лица. Задачу предупреждения преступлений перед милицией целесообразнее ставить, как представляется, лишь в плане их предотвращения, т. е. принятия упреждающих мер, когда имеются данные о возможном их совершении (конкретными лицами, в конкретном месте, в конкретное время, конкретными орудиями и т. п.). Для решения данной задачи Закон РФ «О милиции» уполномочивает ее принимать меры административно-правового, уголовно-процессуального, оперативно-розыскного, организационного и воспитательного характера. Задачей милиции является предупреждение не только преступлений, но и административных правонарушений. В то же время Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ) не предусматривает обязанность государственных органов (следовательно, и милиции) разрабатывать и осуществлять мероприятия, направленные на предупреждение административных правонарушений. Действительно, весьма трудно, если вообще возможно, привести примеры из милицейской практики, когда предупредительные мероприятия касались бы только административных правонарушений. Осуществление подобных мероприятий в условиях современной криминальной обстановки и нынешнего уровня ресурсной обеспеченности милиции является непозволительной роскошью. Кроме того, в силу «тематического единства» подавляющего большинства преступлений и административных правонарушений, их общего генезиса предпринимаемые милицией меры способствуют предупреждению и тех, и других. В этой связи задачу предупреждения административных правонарушений следует рассматривать прежде всего как задачу раннего предупреждения преступлений.

87

Пресечение преступлений и административных правонарушений как задача милиции состоит в принудительном прекращении преступных или административно наказуемых деяний, недопущении возникновения (усугубления) их общественно опасных, вредных последствий. Милиция обязана пресекать все преступления и административные правонарушения. Она не вправе бездействовать, даже если совершающееся преступление или

административное правонарушение подследственно (подведомственно) иным

государственным органам. Вместе с тем необходимо отметить, что в соответствии с гл. 27 КоАП РФ административные правонарушения, дела о которых рассматриваются либо протоколы о совершении которых составляются иными, нежели милиция, органами и должностными лицами, пресекаются сотрудниками милиции применением доставления, административного задержания, досмотром, изъятием вещей и документов и иными мерами обеспечения производства по делу об административном правонарушении только в случае обращения к ним должностных лиц, Уполномоченных составлять протоколы о соответствующих административных правонарушениях. Выявление и раскрытие преступлений - еще одна задача милиции. Как показывает практика, большое количество преступлений навсегда или на какое-то время остается латентным, неизвестным не только милиции,

другим

организациям и гражданам, но иногда даже самим потерпевшим. Причины тому разные: неочевидность ряда общественно опасных деяний и их последствий, сокрытие признаков и следов преступления совершившими их лицами, нежелание в силу различных обстоятельств потерпевших и свидетелей сообщать в правоохранительные органы о преступлениях и т. п. Общество и государство не могут относиться к данной проблеме безучастно, ибо это повлекло бы снижение государственного контроля над преступностью до неприемлемого уровня, обернулось бы существенным ослаблением гарантий прав и свобод граждан. Выдвигая перед милицией задачу выявления преступлений, государство создает необходимые организационно-правовые предпосылки реализации важного, рассчитанного прежде всего на предупредительный эффект, принципа обеспечения неотвратимости ответственности за совершенное преступление. Для выявления преступлений закон уполномочивает милицию на применение различных мер, в том числе и принудительного характера. Такая задача милиции, как раскрытие преступлений, включает в себя установление, обнаружение лиц, их подготавливающих, совершающих или совершивших. Поскольку милиция - это важнейшая составная часть органов внутренних дел, являющихся согласно ст. 40 УПК РФ органом дознания и обязанных наряду с другими субъектами осуществлять от имени государства функцию уголовного преследования,

88

указанная задача поставлена перед ней также и уголовно-процессуальным законом. В соответствии с ч. 2 ст. 21 УПК РФ в каждом случае обнаружения признаков преступления орган дознания принимает предусмотренные им меры по установлению события преступления, изобличению лица или лиц, виновных в совершении преступления. Охрана общественного порядка есть традиционная полицейская задача. Ее можно определить как осуществляемую в публичных (общественных), а при наличии сведений о возникшей угрозе безопасности личности, общества или государства - ив иных местах деятельность по надзору за соблюдением действующего там законодательства и защите жизни, здоровья, чести, достоинства человека, собственности, других прав и свобод физических и юридических лиц, интересов общества и государства от преступных, административно наказуемых посягательств и общественно опасных событий1. Основным звеном охраны общественного порядка является патрульно-постовая служба милиции общественной безопасности (ППС). Главная особенность ППС состоит в том, что, в отличие от других служб, реализующих ограниченный круг специальных функций, она в известной мере участвует в решении практически всех задач, возложенных на милицию. По объему своих функций и численности личного состава ППС является универсальной и самой многочисленной службой милиции и органов внутренних дел в целом. С учетом установленного Законом РФ «О милиции» ее социального назначения, возложение на нее задачи обеспечения общественной безопасности является вполне естественным. Общественная безопасность (безопасность общества) есть состояние защищенности от угроз неопределенного круга лиц и их сообществ - трудовых коллективов, жителей села, жильцов многоквартирного дома, пассажиров воздушного судна, заложников, болельщиков, участников спортивных соревнований, демонстраций, пешеходов, водителей, толпы, просто прохожих, а в итоге - общества в целом. Источниками опасности, с которыми имеет дело милиция, призванная решать задачу обеспечения общественной безопасности, являются противоправные деяния отдельных граждан и их групп, транспортные средства, оружие, боеприпасы, взрывчатые материалы, радиоактивные и сильнодействующие ядовитые вещества (ртуть, метанол и т. п.), наркотические средства, дикие и домашние животные, пожары, стихийные бедствия (землетрясения, наводнения, оползни, ураганы, снежные заносы, сели и т. п.), аварии и катастрофы на транспорте, производстве и т. п., эпидемии, эпизоотии и другие чрезвычайные ситуации.

1

Кондратов Б.П., Соловей Ю.П., Черников В.В. Указ. соч. С. 19.

89

Собственность является одним из объектов, защищаемых милицией в рамках решения очередной задачи, возложенной на милицию. Обращает на себя внимание то, что в ряду форм собственности, защита которых отнесена к задачам милиции, вопреки недавней, еще очень стойкой традиции на первом месте стоит не государственная, а частная собственность. Подобная норма демонстрирует последовательность

государства

в

его

стремлении

обеспечить

реализацию

конституционного положения о том, что «человек, его права и свободы являются высшей ценностью». Перечень задач милиции замыкает «оказание помощи физическим и юридическим лицам в защите их прав и законных интересов» в пределах, установленных Законом РФ «О милиции». Постановка перед милицией подобной, так сказать, «некриминальной» задачи проистекает из организационно-правовых особенностей милиции, обусловливаемых, в свою очередь, ее социальной сущностью - способностью применять силу. Часть 2 ст. 2 Закона РФ «О милиции» устанавливает, что иные, помимо перечисленных в ч. 1 данной статьи, задачи могут быть возложены на милицию не просто «только законом», как было прежде, а «только настоящим Законом». Подобная формулировка, по-видимому, призвана создать исполнительной власти дополнительные юридические препятствия использования милиции вопреки ее социальному назначению. Нормативные правовые акты органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, ставящие перед милицией новые, не указанные в Законе о милиции задачи, теперь не подлежат исполнению, если одновременно с их принятием не внесены соответствующие изменения и дополнения в Закон РФ «О милиции». Принципы деятельности милиции. В общем виде принцип определяется как основное, исходное положение какой-либо теории, учения и т. д.; руководящая идея, основное правило деятельности. Установленные законом принципы деятельности милиции - это основополагающие начала, идеи, на которых должна строиться ее деятельность в целом. В них отражаются представления законодателя о месте и роли милиции в обществе и государстве, допустимых пределах, методах и средствах ее вмешательства в социальную жизнь. Принципы деятельности милиции, как и других органов исполнительной власти, во многом обусловлены нормами Конституции Российской Федерации. Они могут быть выведены путем анализа содержания нормативного материала, относящегося к сфере милицейской деятельности. Тот же факт, что законодатель счел необходимым закрепить в нормативном порядке непосредственно сформулированные им принципы деятельности

90

милиции, не должен, на наш взгляд, расцениваться просто как дань модной традиции включать в тексты законов нормоположения декларативного, пропагандистского характера. Обретя форму нормативных предписаний, принципы деятельности милиции, так сказать, ввели ее в «систему координат», определенные рамки, наложили на нее известные ограничения. Принципы деятельности милиции в той или иной степени конкретизируются и детализируются в других статьях Закона РФ «О милиции», иных нормативных правовых актах. В ст. 3 Закона РФ «О милиции» речь идет о пяти принципах деятельности милиции: - уважения прав и свобод человека и гражданина; - законности; - гуманизма; - гласности; - взаимодействия при решении стоящих перед милицией задач с другими государственными органами, органами местного самоуправления, общественными объединениями, трудовыми коллективами и гражданами, а также муниципальными органами

охраны

общественного

порядка,

деятельность

которых

регулируется

федеральным законом, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской

Федерации

и

нормативными

правовыми

актами

органов

местного

самоуправления. Приоритетное место «уважения прав и свобод человека и гражданина» в системе принципов деятельности милиции обусловлено тем, что в Российской Федерации «человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства» (ст. 2 Конституции Российской Федерации). Поскольку деятельность милиции, в отличие от других органов исполнительной власти, по необходимости связана с применением принуждения, она может заключать в себе существенную угрозу правам и свободам человека и гражданина. Отсюда та особая значимость, которая придана законодателем общеправовому принципу уважения и соблюдения прав и свобод человека и гражданина применительно к деятельности милиции. Принцип законности является производным от общеправового, присущего всем отраслям права, получившего свое закрепление в ст. 15 Конституции Российской Федерации: «Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы». Под законностью как принципом деятельности

91

милиции следует понимать безусловное и точное соблюдение законов и иных нормативных правовых актов всеми без исключения сотрудниками милиции. Реализация принципа гуманизма в деятельности милиции предполагает прежде всего гуманное, человечное отношение ко всем гражданам, вовлеченным так или иначе в орбиту ее функционирования. Речь идет прежде всего о жертвах преступлений и. административных правонарушений; лицах, оказавшихся в беспомощном состоянии; иных законопослушных гражданах. Вместе с тем - и это надо подчеркнуть особо милиция обязана проявлять гуманное отношение также и к лицам, которые совершили, совершают или подозреваются в совершении преступлений и административных правонарушений. Гуманизм в деятельности милиции означает, что ее сотрудники по возможности стремятся избегать причинения кому-либо вреда, устранять, облегчать неудобства, стеснения и лишения, которые испытывают или могут испытывать контактирующие с ними граждане. Однако здесь имеются в виду только те стеснения, которые прямо не вытекают из закона или явно им не подразумеваются. Гласность как принцип деятельности милиции означает ее открытость, доступность для ознакомления отдельным гражданам, организациям, средствам массовой информации и обществу в целом. В цивилизованном, демократическом государстве полиция никак не может являться закрытым институтом. В противном случае ее деятельность - не понятая и, следовательно, не поддерживаемая населением - будет обречена на провал. Это, в свою очередь, не может не ослаблять устои государства. Пределы действия и конкретные формы проявления принципа гласности установлены Законом о милиции и иными нормативными правовыми актами, в том числе о государственной тайне. Следует особо подчеркнуть, что в сфере оперативно-розыскной деятельности милиции принцип гласности практически утрачивает свое значение. Согласно ст. 3 Федерального закона от 12 августа 1995 г. «Об оперативно-розыскной деятельности» гласность как принцип замещается принципом конспирации. Он означает необходимость использования при осуществлении оперативно-розыскной деятельности методов, приемов, правил и средств, позволяющих сохранять в тайне от лиц, причастных к совершению преступлений, а значит, и окружающих действия милиции по выявлению, раскрытию преступлений, розыску лиц, их совершивших. Взаимодействие как один из принципов может выражаться в обмене информацией, совместном планировании каких-либо мероприятий, совместном их осуществлении и в иных формах. В силу ресурсной недостаточности милиции только при хорошо налаженном ее взаимодействии с иными организациями и лицами, привлекаемыми к

92

решению задач милиции, возможно удовлетворительное функционирование этого правоохранительного органа. Вместе с тем следует подчеркнуть, что, в отличие от всех перечисленных выше, принцип взаимодействия имеет, скорее, не правовой, а организационный характер. Подавляющее большинство правоприменительных решений принимается милицией и ее сотрудниками самостоятельно в соответствии с действующими правовыми нормами. Закон не обязывает их при этом советоваться или согласовывать свои действия с какимилибо организациями или лицами. Правовое

регулирование

деятельности

милиции.

Правовое

регулирование

деятельности милиции осуществляется посредством совокупности нормативных правовых актов, изданных уполномоченными на то органами в пределах их компетенции и касающихся в той или иной мере содержания, конкретных субъектов и объектов, условий, средств и пределов осуществления, гарантий законности и других аспектов деятельности милиции. Статья 4 Закона РФ «О милиции» определяет, что милиция в своей деятельности руководствуется

Конституцией

Российской

Федерации,

настоящим

Законом,

федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, конституциями, уставами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, изданными в пределах их полномочий, а также законами и иными правовыми актами Союза ССР, действующими на территории Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации. Характер задач, решаемых милицией как особой структурой исполнительной власти, во многом придает правовому регулированию ее деятельности такую специфическую черту, как множественность его субъектов и источников. Естественно, что ядро правовой основы деятельности милиции составляет Конституция Российской Федерации, которая «имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации» (ст. 15). Конституция

Российской

Федерации

как

основной

закон

государства

устанавливает важнейшие «правила поведения» силовых структур. Милиция в своей деятельности должна исходить из того, что «человек, его права и свободы являются высшей

ценностью» (ст.

2

Конституции

Российской

Федерации);

все

органы

государственной власти, должностные лица и граждане обязаны соблюдать Конституцию

93

Российской Федерации и законы (ч. 2 ст. 15); любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения (ч. 3 ст. 15); все равны перед законом и судом (ч. 1 ст. 19); каждый имеет право на свободу и личную неприкосновенность (ч. 1 ст. 22) и т. д. Вторым в числе нормативных актов, составляющих правовую основу деятельности милиции, после Конституции Российской Федерации является Закон Российской Федерации от 18 апреля 1991 г. «О милиции»1. Этот нормативный акт - первый опыт законодательного решения вопросов правоохранительной деятельности государства, взявшего на себя обязанность следовать общедемократическим принципам. В силу данного, а также ряда других обстоятельств к настоящему времени в Закон РФ «О милиции» внесен ряд изменений и дополнений, усовершенствовавших статус милиции. Вместе с тем кардинальных изменений в целом он не претерпел. Поправки к Закону РФ «О милиции» по большей части развивают, углубляют, конкретизируют и уточняют идеи, изначально лежавшие в его основе. Думается, потенциал обновленного Закона РФ «О милиции» вполне достаточен для того, чтобы отечественная милиция заняла в системе институтов общества и государства достойное место. Важной составной частью правовой основы деятельности милиции являются федеральные законы. Одни из них (полностью или частично) регулируют ее деятельность прямо, другое косвенно, определяя рамки такой деятельности. К числу первых можно отнести: - Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. «О чрезвычайном положении»; - Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях; - федеральные законы: от 20 апреля 1995 г. «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов», от 15 июля 1995 г. «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений», от 12 августа 1995 г. «Об оперативно-розыскной деятельности», от 10 декабря 1995 г. «О безопасности дорожного движения», от 13 декабря 1996 г. «Об оружии», от 24 июня 1999 г. «Об основах профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», от 7 августа 2001 г. «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем», от 25 июля 2002 г. «О противодействии экстремистской

1

ВСНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. № 16. Ст. 503.

94

деятельности», от 19» июня 2004 г. «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» и др.; - законы Российской Федерации: от 5 марта 1992 г. «О безопасности», от 11 марта 1992 г. «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации», от 25 июня 1993 г. «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбора места пребывания и места жительства в пределах Российской Федерации». Среди

федеральных

законодательных

актов,

косвенно

регламентирующих

деятельность милиции, следует назвать Уголовный кодекс Российской Федерации (УК РФ), определяющий основания и меры уголовной ответственности граждан, Гражданский кодекс Российской Федерации (ГК РФ), предусматривающий, в частности, гражданскоправовой статус физических и юридических лиц, способы защиты гражданских прав, Федеральный закон от 17 января 1992 г. «О прокуратуре Российской Федерации», который в числе прочего возлагает на Генерального прокурора Российской Федерации и подчиненных ему прокуроров координацию Деятельности по борьбе с преступностью органов внутренних дел, других правоохранительных органов, и многочисленный ряд иных федеральных законов. Согласно ст. 4 Закона РФ «О милиции» одним из элементов правовой основы деятельности милиции являются иные нормативные правовые акты Российской Федерации. Это собирательное понятие включает в себя: а) указы Президента Российской Федерации: от 23 апреля 1996 г. № 602 «О дополнительных мерах по реабилитации жертв политических репрессии», от 30 июля 1996 г. № 1113 «Об участии Российской Федерации в деятельности международной организации уголовной полиции - Интерпола», от 15 июня 1998 г. № 711 «О дополнительных мерах по обеспечению безопасности дорожного движения», от 11 марта 2003 г. № 306 «Вопросы совершенствования государственного управления в Российской Федерации», от 19 июля 2004 г. № 927 «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации», от 27 августа 2007 г. № 1104 «О представителях Министерства внутренних дел Российской Федерации в иностранных государствах», от 6 сентября 2008 г. № i з 16 «О некоторых вопросах Министерства внутренних дел Российской Федерации» и ряд других; б) постановления Правительства Российской Федерации: от 14 августа 1992 г. № 589 «Об утверждении Положения о вневедомственной охране при органах внутренних дел Российской Федерации», от 12 августа 1994 г. № 938 «О государственной регистрации автомототранспортных средств и других видов самоходной техники на территории Российской Федерации», от 17 июля 1995 г. № 713 «Об утверждении Правил регистрации

95

и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и перечня должностных лиц, ответственных за регистрацию», от 14 октября 1996 г. № 1190 «Об утверждении Положения о Национальном центральном бюро Интерпола», от 21 июля 1998 г. № 814 «О мерах по регулированию оборота гражданского и служебного оружия и патронов к нему на территории Российской Федерации», от 15 декабря 1999 г. № 1396 «Об утверждении правил сдачи квалификационных экзаменов и выдачи водительских удостоверений», от 7 декабря 2000 г. № 925 «О подразделениях криминальной милиции», от 7 декабря 2000 г. № 926 «О подразделениях милиции общественной безопасности», от 2 августа 2005 г. № 483 «Об уполномоченном органе, осуществляющем формирование и ведение реестра дисквалифицированных лиц», от 7 февраля 2006 г. № 76 «Об утверждении крупного и особо крупного размеров наркотических средств и психотропных веществ для целей статьи 228, 228 и 229 Уголовного кодекса Российской Федерации», от 26 июня 2008 г. № 475

«Об

утверждении

Правил

освидетельствования

лица,

которое

управляет

транспортным средством, на состояние алкогольного опьянения и оформления его результатов, направления указанного лица на медицинское освидетельствование на состояние опьянения, медицинского освидетельствования этого лица на состояние опьянения и оформления его результатов и Правил определения наличия наркотических средств или психотропных веществ в организме человека при проведении медицинского освидетельствования на состояние опьянения лица, которое управляет транспортным средством» и многие другие; в) приказы, положения, наставления, инструкции, правила, уставы и иные нормативные правовые акты МВД России: приказ МВД России от 12 апреля 1999 г. № 288 «О мерах по реализации постановления Правительства Российской Федерации от 21 июля 1998 г. № 814», утвердивший Инструкцию по организации работы органов внутренних дел по контролю за оборотом гражданского и служебного оружия и патронов к нему на территории Российской Федерации, приказ МВД России от 20 апреля 1999 г. № 297 «Об утверждении Наставления по работе дорожно-патрульной службы Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации», приказ МВД России и Минздрава России от 31 декабря 1999 г. № 1115/475 «Об утверждении Инструкции о порядке медико-санитарного обеспечения лиц, содержащихся в изоляторах временного содержания органов внутренних дел», приказ МВД России от 16 сентября 2002 г. № 900 «О мерах по совершенствованию деятельности участковых уполномоченных милиции», утвердивший Инструкцию по организации деятельности участковых уполномоченных милиции, приказ МВД России от 27 января

96

2003 г. № 59 «О порядке регистрации транспортных средств», утвердивший Правила регистрации автомототранспортных средств и прицепов к ним в Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации, приказ МВД России от 21 июня 2003 г. № 438 «Об утверждении Инструкции о порядке осуществления привода», приказ МВД России от 17 августа 2004 г. № 510 «Об организации деятельности органов внутренних дел Российской Федерации и Федеральной миграционной

службы

по

принятию

решения

о

нежелательности

пребывания

(проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации», приказ МВД России от 2 июня 2005 г. № 444 «О полномочиях должностных лиц МВД России по составлению протоколов по делам об административных правонарушениях и административному задержанию», приказ МВД России от 22 сентября 2006 г. № 750 «Об утверждении Инструкции по работе с обращениями граждан в системе МВД России», приказ МВД России от 24 января 2008 г. № 61 «О мерах по повышению эффективности деятельности МВД России по исполнению вступивших в законную силу решений Европейского Суда по правам человека» и др.; г) акты (постановления, заключения и определения) Конституционного Суда Российской Федерации: постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 15 января 1998 г. № 2-П «По делу о проверке конституционности положений частей первой и третьей статьи 8 Федерального закона от 15 августа 1996 г. «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» в связи с жалобой гражданина А. Я. Аванова», постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 2 февраля 1998 г. № 4-П «По делу о проверке конституционности пунктов 10, 12, и 21 Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 г. №713»; д) акты (постановления, решения, определения) Верховного Суда Российской Федерации: постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 мая 1998 г. № 9 «О судебной практике по делам о преступлениях, связанных с наркотическими средствами, психотропными, сильнодействующими и ядовитыми веществами», решение Верховного Суда Российской Федерации от 16 ноября 2000 г. № ГКПИ 00-1195 «О признании частично недействительным (незаконным) Приказа МВД России от 14 декабря 1999 г. № 1038», решение Верховного Суда Российской Федерации от 29 декабря 2000 г. № ГКПИ 2000-1287 «О признании незаконным и не подлежащим применению пункта 3.1 Инструкции, Утвержденной Приказом МВД России от 5 мая 1993

97

г. № 210», решение Верховного Суда Российской Федерации от 14 февраля 2002 г. № ГКПИ 2001-1592 «О признании частично незаконным и не подлежащим применению пункта 2.11.2 Инструкции, утвержденной приказом МВД России от 2 октября 1995 г. № 370» и др. Часть 1 ст. 4 Закона РФ «О милиции» совершенно закономерно включила в правовую

основу

деятельности

милиции

международные

договоры

Российской

Федерации. В соответствии с Конституцией Российской Федерации (ч. 4 ст. 15) международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. В настоящее время те или иные вопросы, входящие в компетенцию МВД России, регулируются более 600 двусторонними и многосторонними договорами различного действия - межгосударственными, межправительственными, межведомственными. В числе наиболее важных, с точки зрения правового регулирования деятельности милиции,

международных

договоров

Российской

Федерации

следует

назвать

Международный пакт о гражданских и политических правах, принятый резолюцией 2200А (XXI) Генеральной Ассамблеи ООН от 16 декабря 1966 г., Конвенцию о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г., Европейскую конвенцию о выдаче от 13 декабря 1957 г., Европейскую конвенцию о взаимной правовой помощи по уголовным делам от 20 апреля 1959 г., Конвенцию Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека от 26 мая 1995 г., Конвенцию Содружества Независимых Государств о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам от 22 января 1993 г. и др. В

настоящее

время

по

линии

МВД

России

действует

73

соглашения

межведомственного характера с партнерами более чем из 40 зарубежных стран. Такие соглашения

(договоры)

рамочного

характера

о

сотрудничестве

заключены

с

соответствующими структурами всех стран - членов СНГ, а также Финляндии, Швеции, США, Венгрии, Египта, Великобритании, Израиля, ФРГ, Испании и ряда других государств. Статья 4 Закона РФ «О милиции» обязывает милицию руководствоваться конституциями, уставами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, изданными в пределах их полномочий. Примерами рассматриваемой категории нормативных актов могут служить, в частности, Закон Омской области от 8 октября 2001 г. «О системе профилактики

98

безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в Омской области», Закон Омской области от 24 июля 2006 г. «Кодекс Омской области об административных правонарушениях» и др. Часть 2 ст. 4 Закона РФ «О милиции» устанавливает, что законы и иные правовые акты Союза ССР, которыми руководствуется в своей деятельности российская милиция, действуют на территории Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации. К такому законодательству относятся, во-первых, Конституция Российской Федерации (раздел второй), которая предусматривает, что законы и другие правовые акты, действовавшие на территории Российской Федерации до ее вступления в силу, применяются в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации, а вовторых, постановление Верховного Совета РСФСР от 12 декабря 1991 г. «О ратификации Соглашения о создании Содружества Независимых Государств», устанавливающее в дополнение к этому, что нормы бывшего Союза ССР применяются в части, не противоречащей законодательству РСФСР и указанному Соглашению. К законам и иным правовым актам Союза ССР, которыми руководствуется в своей деятельности российская милиция, относятся: постановление Президиума Верховного Совета СССР от 30 сентября 1985 г. № 3320-XI «О порядке применения Указа Президиума Верховного Совета СССР «Об усилении борьбы с пьянством», приказ МВД СССР от 30 мая 1985 г. № 106 «Об утверждении Положения о медицинском вытрезвителе при горрайоргане внутренних дел и Инструкции по оказанию медицинской помощи лицам, доставляемым в медицинский вытрезвитель» и др. Основные направления деятельности направлениям

деятельности

милиции

милиции. Традиционно к

относятся:

административная,

основным оперативно-

розыскная и уголовно-процессуальная. Административная

деятельность

милиции.

Административная

деятельность

милиции как самостоятельное направление деятельности милиции есть по существу весьма условное и собирательное понятие, отличающееся разнородностью своего положительного содержания. Ее границы зависят лишь от того, насколько полно и четко успели обособиться другие основные функции милиции - оперативно-розыскная и уголовно-процессуальная. Смысл термина «административная деятельность милиции» может быть раскрыт с помощью следующей характеристики: это та деятельность милиции, которая не является

99

сыскной или процессуальной1. Однако такой подход к определению административной деятельности

милиции

«материнском». организуется

основан

Поскольку осуществление

не на «остаточном» принципе, а, скорее, на

именно

в

рамках

административной

оперативно-розыскной

и

деятельности

уголовно-процессуальной

деятельности милиции. Специфика административной деятельности милиции состоит, прежде всего, в том, что: а) эта деятельность осуществляется главным образом в соответствии с нормами административного и административно-процессуального права; б) ее целью является исполнение действующего административного и административно-процессуального законодательства по вопросам, отнесенным государством к компетенции милиции. Важнейшими чертами административной деятельности милиции, как и органов внутренних дел в целом, являются: государственно-властный характер полномочий; организующий, исполнительно-распорядительный характер ее функций; подотчетность и подконтрольность в процессе ее осуществления соответствующим государственным органам; правоохранительная и предупредительно-профилактическая направленность. Данная

деятельность

милиции,

прежде

всего,

носит

организующий

и

исполнительно-распорядительный характер. Ее осуществление обеспечивает, во-первых, реализацию гражданами и организациями их прав и законных интересов, затрагивающих сферу общественного порядка и общественной безопасности (например, реализацию права на хранение и ношение оружия, права на занятие частной детективной и охранной деятельностью, права на управление транспортным средством и др.); во-вторых, охрану прав и законных интересов физических и юридических лиц (к примеру, защита от посягательства на жизнь здоровье, честь и достоинство личности, охрана различных форм собственности и др.). Именно в этом и состоит сущность административной деятельности милиции. Основное предназначение административной деятельности милиции: охрана общественного порядка; производство по делам об административных правонарушениях; административно-правовая профилактика правонарушений; охрана собственности на основе договоров; обеспечение безопасности дорожного движения; осуществление лицензионно-разрешительной

работы;

охрана,

содержание

и

конвоирование

подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений и др. Охрана общественного порядка как вид внешней административной деятельности милиции представляет собой осуществляемую в публичных (общественных), а при 1

Соловей Ю.П. Правовое регулирование деятельности милиции в Российской Федерации. -Омск,

1993. С. 141.

100

наличии сведений о возникшей угрозе общественной или личной безопасности граждан ив иных местах деятельность по надзору за соблюдением действующего там законодательства и непосредственной защите жизни, здоровья, чести, достоинства человека, собственности, других прав и свобод физических и юридических лиц, интересов общества и государства от преступных, административно наказуемых посягательств и общественно опасных событий. Под публичными (общественными) местами понимаются улицы, стадионы, скверы, парки, площади, транспортные магистрали, транспортные средства общего пользования, жилые микрорайоны и иные места, свободные для доступа неопределенного круга лиц. Основным средством охраны общественного порядка является патрульно-постовая служба милиции общественной безопасности (ППСМ). Главная особенность ППСМ состоит в том, что, в отличие от других служб, реализующих ограниченный круг специальных функций, она участвует в решении практически всех задач, возложенных на милицию. По объему своих функций и количеству личного состава ППСМ является универсальной и самой многочисленной службой милиции и органов внутренних дел в целом. В соответствии с Уставом патрульно-постовой службы милиции общественной безопасности, утвержденным приказом МВД России от 29 января 2008 г. № 80, основными задачами ППСМ являются обеспечение правопорядка на улицах, объектах транспорта и в других общественных местах; обеспечение безопасности личности, предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений на постах и маршрутах патрулирования; выявление на постах, маршрутах и задержание лиц, совершивших преступления и скрывающихся от следствия и суда; оказание содействия подразделениям криминальной милиции в исполнении возложенных на нее обязанностей. В процессе повседневной деятельности сотрудники милиции на своих постах и маршрутах патрулирования осуществляют административный надзор за точным и неуклонным соблюдением гражданами и должностными лицами требований нормативных актов. Кроме обычных строевых подразделений ППС милиции в республиканских, краевых, областных центрах и в крупных городах с неблагоприятной оперативной обстановкой, при численности населения свыше 200 тыс. человек, а также на транспортных узлах создаются отряды милиции особого назначения (ОМОН). Функции по обеспечению общественного порядка выполняют также строевые подразделения милиции вневедомственной охраны, дорожно-патрульной службы ГИБДД,

101

экипажи медицинских вытрезвителей и специальных учреждений милиции, участковые уполномоченные милиции и др. Производство

по

делам

об

административных

правонарушениях

-

это

регламентированная административно-процессуальными нормами деятельность милиции, ее компетентных должностных лиц по всестороннему, полному и своевременному выяснению

обстоятельств каждого дела

об

административном правонарушении,

отнесенного к подведомственности милиции, разрешению его в соответствии с законом, обеспечению исполнения вынесенного постановления, а также выявлению причин и условий, способствовавших совершению данного правонарушения. Производство по делам об административных правонарушениях регламентировано КоАП РФ. КоАП РФ наделяет административно-юрисдикционными полномочиями 89 субъектов (ст. 28.3 КоАП РФ). В сравнении с ними милиция обладает самыми широкими полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях и рассмотрению дел об административных правонарушениях. В общей сложности должностные лица милиции вправе составлять протоколы более чем по 220 статьям КоАП РФ. К полномочиям милиции зачастую относится также составление

протоколов

по

делам

об

административных

правонарушениях,

ответственность за которые предусмотрена законодательством субъектов Российской Федерации.

Достаточно

объемна

компетенция

милиции

по

непосредственному

рассмотрению дел об административных правонарушениях. К ее подведомственности КоАП РФ (ст. 23.3) относит более 70 видов административных правонарушений, совершаемых гражданами, должностными лицами и юридическими лицами. Административно-правовая профилактика правонарушений. Предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений является одной из задач, возложенных на милицию законом. К числу обязанностей милиции закон относит предотвращение и пресечение преступлений и административных правонарушений, выявление обстоятельств, способствующих их совершению, и принятие в пределах предоставленных прав мер к устранению данных обстоятельств. Названные

положения

закона

составляют

общую

правовую

базу

для

осуществления милицией в целом профилактики правонарушений, понимаемой как деятельность

по

выявлению

обстоятельств,

способствующих

совершению

правонарушений, лиц, склонных к их совершению, а также устранению таких обстоятельств и недопущению правонарушений со стороны указанных лиц.

102

Административно-правовая профилактика правонарушений отличается от других видов профилактической деятельности милиции (уголовно-процессуальной, оперативнорозыскной,

уголовно-исполнительной)

административного

права,

тем,

протекает

вне

что рамок

урегулирована уголовного

она

нормами

процесса,

может

осуществляться всеми сотрудниками милиции (а не только какими-либо определенными их категориями), имеет гласный, открытый характер, в ряде случаев сопряжена с применением к профилактируемым лицам на основе закона известных внесудебных ограничений их прав и свобод. С

организационно-правовой

стороны

административно-профилактической

деятельности милиции можно выделить несколько ее видов: пресечение нарушений антиалкогольного законодательства в общественных местах; исполнение постановлений об административном аресте; административно-правовая профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних и др. Охрана имущества на основе договоров. В соответствии с Законом РФ «О милиции» осуществление охраны имущества на основе договоров является обязанностью милиции. Основная роль в реализации данного направления деятельности отведена службе вневедомственной охраны при органах внутренних дел. Вневедомственная охрана входит в систему органов внутренних дел, создается для организации охраны имущества физических и юридических лиц, оказания иных охранных услуг на договорной основе, функционирует в составе милиции общественной безопасности

в

руководителям

качестве органов

самостоятельного внутренних

дел

структурного и

звена,

вышестоящего

подчиняется подразделения

вневедомственной охраны. Положение о вневедомственной охране при органах внутренних дел Российской Федерации, утвержденное постановлением Правительства РФ от 14 августа 1992 г. № 589, установило в числе основных задач вневедомственной охраны следующие: - охрана имущества собственников на основе договоров; - участие в разработке и реализации государственных мер по упорядочению и совершенствованию охраны материальных ценностей; - проведение на территории Российской Федерации единой технической политики в области создания средств охранной сигнализации, их промышленного освоения, контроля за качеством, тактики их применения, внедрения и эксплуатационного обслуживания. Кроме указанных основных задач вневедомственная охрана выполняет и общемилицейские

задачи:

обеспечивает

общественный

порядок

на

территории

103

расположения охраняемого объекта. Эта дополнительная нагрузка в основном относится к милицейским

подразделениям

вневедомственной

охраны.

Нарядам

милиции

вневедомственной охраны вменяется в обязанность предупреждать и пресекать преступления и правонарушения в районе постов и маршрутов патрулирования. При выполнении указанных задач, их права, обязанности и тактика действий определяются Законом РФ «О милиции» и Уставом патрульно-постовой службы милиции общественной безопасности. Организация службы нарядов милиции вневедомственной охраны включается в единую

дислокацию

наравне

с

другими

службами

милиции,

что

позволяет

оптимизировать плотность милицейских нарядов и расширяет возможности органов внутренних дел в борьбе с преступностью и охране общественного порядка. Обеспечение безопасности дорожного движения. Федеральным законом от 10 декабря 1995 г. «О безопасности дорожного движения» осуществление государственного контроля и надзора за соблюдением правил, стандартов, технических норм и других нормативных документов в области дорожного движения определено как одно из основных направлений обеспечения безопасности движения водителей и пешеходов. Указом Президента Российской Федерации от 15 июня 1998 г. № 711 «О дополнительных

мерах

по

обеспечению

безопасности

дорожного

движения»

рассматриваемая функция возложена на Государственную инспекцию безопасности дорожного

движения

Министерства

внутренних

дел

Российской

Федерации

(Госавтоинспекцию). Госавтоинспекция является органом государственного контроля и надзора и входит в состав милиции общественной безопасности. Основной

задачей

Госавтоинспекции

является

обеспечение

соблюдения

юридическими лицами независимо от форм собственности, должностными лицами и гражданами законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов в сфере дорожного движения, проведение мероприятий по предупреждению дорожнотранспортных происшествий и снижению тяжести их последствий в целях охраны жизни, здоровья и имущества граждан, защиты их прав и законных интересов, а также интересов общества и государства. К числу основных направлений деятельности Госавтоинспекции по обеспечению безопасности дорожного движения относятся: - осуществление государственного контроля и надзора за соблюдением правил, стандартов, технических норм и других нормативных документов в области обеспечения безопасности дорожного движения;

104

-

прием

экзаменов

и

выдача

удостоверений

на

право

управления

автомототранспортными средствами; -

организация

и

проведение

государственного

технического

осмотра

автомототранспортных средств и прицепов к ним; - использовать по договору или устному соглашению служебные помещения, имущество предприятий, учреждений, организаций, воинских частей, а также жилые и нежилые помещения, транспортные средства и иное имущество частных лиц; - использовать в целях конспирации документы, зашифровывающие личность должностных

лиц,

ведомственную

принадлежность

предприятий,

учреждений,

организаций, подразделений, помещений и транспортных средств милиции, а также личность граждан, оказывающих им содействие на конфиденциальной основе; - создавать в установленном законодательством Российской Федерации порядке предприятия, учреждения, организации и подразделения. Оперативно-розыскную деятельность в милиции вправе осуществлять только специально уполномоченные подразделения и их должностные лица. Это подразделения уголовного розыска, по борьбе с организованной преступностью, по борьбе с экономическими преступлениями, по налоговым преступлениям и др. Уголовно-процессуальная деятельность милиции. Милиция в составе органов внутренних дел в целом, а также ее составные части - криминальная милиция и милиция общественной безопасности - выполняют функции органа дознания. В связи с этим в соответствии со ст. ст. 20, 21, 140, 146, 151 УПК РФ она обязана в пределах своей компетенции возбудить уголовное дело в каждом случае обнаружения признаков преступления, осуществить уголовное преследование в целях установления события преступления, изобличения лиц, виновных в его совершении. Исключение составляют уголовные дела частного и частно-публичного обвинения (ст. 20 УПК РФ), а также уголовные дела, возбуждаемые по заявлению коммерческой или иной организации, не являющейся государственным или муниципальным предприятием (ст. 23 УПК РФ). О возбуждении уголовного дела дознаватель выносит постановление. В нем должны быть указаны дата, время и место его вынесения, кем оно вынесено, повод и основание для возбуждения дела, пункт, часть, статья УК РФ, на основании которых возбуждается уголовное дело, отметка о дальнейшем его направлении. Копия постановления следователя, дознавателя о возбуждении уголовного дела незамедлительно направляется прокурору, который в случае признания постановления о возбуждении уголовного дела незаконным или необоснованным, вправе в срок не позднее 24 часов с момента получения материалов отменить постановление о возбуждении

105

уголовного дела, о чем выносит мотивированное постановление. О принятом решении следователь и дознаватель незамедлительно уведомляют заявителя, а также лицо, в отношении которого возбуждено уголовное дело (ст. 146 УПК РФ). Одновременно с возбуждением уголовного дела милиция обязана в порядке, установленном ст. ст. 91-93, 184 УПК РФ, принять меры к задержанию лица, подозреваемого в совершении преступления, провести его личный обыск в целях обнаружения и изъятия предметов и документов, которые могут иметь значение для уголовного дела. Должны быть осуществлены также неотложные следственные действия по закреплению следов преступления и установлению лица, его совершившего, осмотр места происшествия, освидетельствование, назначение судебной экспертизы и др. После производства неотложных следственных действий и не позднее 10 суток со дня возбуждения уголовного дела милиция направляет уголовное дело прокурору. Милиция при выполнении функций органа дознания имеет право возбудить уголовное дело и произвести неотложные следственные действия по всем уголовным делам, за исключением указанных в п. п. 2-5 ч. 2 ст. 157 УПК РФ. Сотрудник

милиции,

являясь

дознавателем,

уполномочен

самостоятельно

производить следственные и иные процессуальные действия и принимать процессуальные решения, за исключением случаев, когда в соответствии с УПК РФ на это требуются согласие начальника органа дознания, санкция прокурора и (или) судебное решение, а также осуществлять иные полномочия, предусмотренные УПК РФ. Сотрудник милиции, проводивший по уголовному делу оперативно-розыскные мероприятия, не может по данному делу осуществлять функции дознавателя (ч. ч. 2, 3 ст. 41 УПК РФ). Производство дознания осуществляется по делам, производство предварительного следствия по которым не обязательно (ст. 223 УПК РФ). При наличии признаков преступлений, по которым производство предварительного следствия обязательно (ст. 151 УПК РФ), орган дознания выносит постановление о возбуждении уголовного дела и, руководствуясь правилами уголовно-процессуального закона, производит неотложные следственные действия по установлению и закреплению следов

преступления:

осмотр

места

происшествия,

допросы

свидетелей,

освидетельствование, назначение судебной экспертизы, задержание, личный обыск задержанного и др. По выполнении неотложных следственных действий орган дознания, не ожидая окончания 10-суточного срока, предусмотренного ст. 157 УПК РФ, направляет уголовное дело руководителю следственного органа.

106

После направления дела руководителю следственного органа орган дознания может производить по нему следственные действия и оперативно-розыскные мероприятия только по поручению следователя. В случае направления дела, по которому лицо, совершившее преступление, не обнаружено, орган дознания обязан принимать розыскные и оперативно-розыскные меры для его установления, уведомляя следователя о результатах. При

производстве

дознания

орган

дознания

руководствуется

правилами,

установленными уголовно-процессуальным законодательством для предварительного следствия, за отдельными исключениями (гл. 32 УПК РФ). Дознание производится в течение 20 суток со дня возбуждения уголовного дела и до дня принятия решения о направлении уголовного дела прокурору. Этот срок может быть продлен прокурором, но не более чем на 30 суток (ч. 3 ст. 223 УПК РФ). По делам, по которым производство предварительного следствия не обязательно (ст. 150 УПК РФ), орган дознания возбуждает дело и принимает все предусмотренные уголовно-процессуальным законом меры для установления обстоятельств, подлежащих доказыванию по уголовному делу. По окончании дознания составляется обвинительный акт, который утверждается начальником органа дознания. Вместе с материалами уголовного дела он направляется прокурору. Прокурор рассматривает поступившее дело и в течение двух суток принимает одно из следующих решений: 1) об утверждении обвинительного акта и направлении уголовного дела в суд; 2) о возвращении уголовного дела для пересоставления обвинительного акта; 3) о прекращении уголовного дела по предусмотренным законом основаниям; 4) о направлении уголовного дела для производства предварительного следствия. В составе милиции общественной безопасности для производства дознания по уголовным делам, по которым предварительное следствие не обязательно, созданы специализированные подразделения дознания. Обязанности и права милиции. Особенностью действующего Закона РФ «О милиции» является достаточно подробное закрепление в нем обязанностей милиции. Исходя из поставленных перед милицией задач, все обязанности, возложенные на нее, можно объединить в следующие группы: а) обеспечение безопасности личности; б) предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений; в) выявление и раскрытие преступлений; г) охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности; д) защита частной, государственной, муниципальной и иных

107

форм собственности; е) оказание помощи физическим и юридическим лицам в защите их прав и законных интересов. Права милиции вытекают из ее обязанностей. Невозможно выполнять большой объем обязанностей, не имея и большого объема прав. Практически все права милиции корреспондируют в той или иной степени к соответствующим обязанностям милиции. Закон РФ «О милиции» особо подчеркнул, что использование милицией предоставленных ей прав возможно только в целях исполнения обязанностей, возложенных им на милицию. В силу высокой степени вторжения в сферу прав и свобод личности Закон РФ «О милиции» в отдельный раздел выделил права милиции по применению непосредственного принуждения - физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия. Правовое регулирование применения милицией непосредственного принуждения в полной мере базируется на важнейшем в этой области международно-правовом документе - Основных принципах применения силы и огнестрельного оружия должностными лицами по поддержанию правопорядка, принятых ИХ конгрессом ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями. Законом РФ «О милиции» установлено, что милиция имеет право применять физическую

силу,

специальные

средства

и

огнестрельное

оружие

только

в

предусмотренных им случаях и порядке, а сотрудники изоляторов временного содержания подозреваемых и обвиняемых органов внутренних дел - Федеральным законом «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений». Указанный

нормативный

акт

обязывает

сотрудников

милиции

проходить

специальную подготовку, а также периодическую проверку на пригодность к действиям в условиях, связанных с применением физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия. В качестве специальной гарантии правовой защиты сотрудников милиции ч. 3 ст. 25 Закона РФ «О милиции» установила, что сотрудники милиции не несут ответственности за моральный, материальный и физический вред, причиненный правонарушителю применением в предусмотренных данным законом случаях физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия, если причиненный вред соразмерен силе оказываемого противодействия. Сотрудник милиции при выполнении возложенных на него обязанностей подчиняется только непосредственному и прямым начальникам. Никто другой не вправе вмешиваться в его законную деятельность, кроме лиц, прямо уполномоченных на то законом. Никто не имеет права понуждать сотрудника милиции выполнять обязанности, которые Законом РФ «О милиции» на него не возложены. При получении приказа или

108

указаний, явно противоречащих закону, сотрудник милиции обязан руководствоваться законом. Говоря о недопустимости незаконного вмешательства в деятельность сотрудника милиции Закон РФ «О милиции» (ст. 25), по существу, закрепляет гарантии надлежащего исполнения им своих служебных обязанностей. Данные положения направлены главным образом на обеспечение самостоятельности деятельности сотрудников милиции как представителей власти, их защиты в этом качестве со стороны государства; на создание условий, при которых милиция могла бы быть независимой, огражденной от влияния в какой-либо форме со стороны каких бы то ни было не уполномоченных законом органов, организаций, должностных и иных лиц и руководствовалась бы исключительно законодательством Российской Федерации. Целью указанных гарантий является и защита милиции от необоснованного возложения на нее функций, не предусмотренных Законом РФ «О милиции». § 2. Организация милиции в Российской Федерации Основными факторами, определяющими организационное построение милиции, являются возложенные на нее задачи и выполняемые функции, а также, конечно же, национально-государственное

и

административно-территориальное

устройство

Российской Федерации. Кроме того, организация милиции в известной мере зависит от оперативной обстановки на обслуживаемой территории и специфических условий ее функционирования. Закон РФ «О милиции» впервые подразделил милицию на два вида: криминальную и милицию общественной безопасности. Такой шаг законодателя был предопределен обстоятельствами двоякого рода. С одной стороны, задачи обеспечения надежной защиты прав и свобод граждан, обеспечения общегосударственных интересов на фоне разрастания преступности объективно

требовали

усиления

централизованных

начал

в

управлении

теми

милицейскими подразделениями, которые занимаются оперативно-розыскной работой, ведут

борьбу

с

тяжкими

преступлениями

и

преступлениями,

совершенными

должностными лицами органов государственной власти. Местное влияние в этих вопросах отрицательно сказывается на результатах деятельности милиции, на ее наступательности в борьбе с наиболее серьезными преступлениями. Ответом на данную общественную потребность и явилось учреждение криминальной милиции, которая была выведена

из

подчинения

местных

органов

власти,

сохранив

подчинение

и

109

подконтрольность только по вертикали. Тем самым была реализована идея, которая активно обсуждалась еще в 60-е гг. XX в. Наряду с муниципализации

этим

в

обществе

милиции.

все

Укрепление

более

получала

механизма

распространение

народовластия

идея

справедливо

увязывалось с повышением роли и ответственности регионов за решение вопросов охраны общественного порядка, обеспечения безопасности жизни населения. Путь решения данной проблемы виделся в приближении милиции к населению путем включения отдельных ее подразделений в состав местной власти, подчинения их сугубо органам местного самоуправления, что позволило бы адекватно и своевременно учитывать в работе милиции местные условия, обеспечивать ее необходимыми ресурсами 1. Однако надо признать, что идея муниципализации милиции, при всей ее привлекательности, реализуема в полной мере лишь в условиях стабильной политической и социально-экономической обстановки. Это осознал и российский законодатель. Милиция была сохранена как часть государственной исполнительной власти, но отдельные ее подразделения, объединенные под условным наименованием «милиция общественной безопасности (местная милиция)», были подчинены не только по вертикали, но и по горизонтали - местным органам власти, которые назначали руководителей этой милиции. Двойное

наименование

милиции

общественной

безопасности

(«милиция

общественной безопасности» и «местная милиция») существовало до апреля 1999 г. Федеральным законом от 31 марта 1999 г. второе наименование - «местная милиция» было исключено, чем подтверждалось, что милиция общественной безопасности в ее нынешнем виде - это структура государственной исполнительной власти. Создание местной, муниципальной милиции, той милиции, которая будет целиком и полностью подчинена органам местного самоуправления, - это задача будущего. Однако уже сейчас идея создания муниципальной милиции заложена в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (п. 8 ч. 1 ст. 15, п. 9 ч. 1 ст. 16, п. 6 ч. 3 ст. 50) 2. Только вот указанные положения закона вступят в силу в сроки, установленные федеральным законом, определяющим порядок организации и деятельности муниципальной милиции. Когда данный федеральный закон будет принят, пока не ясно.

1

Кондратов Б.П., Соловей Ю.II., Черников В.В. Российский закон о милиции. - М.: МП «Вердикт»,

1992. С. 71-77. 2

СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

110

В основу разделения милиции на криминальную и общественной безопасности положены несколько критериев: 1) круг решаемых задач; 2) объем реализуемых полномочий; 3) подчиненность и подконтрольность; 4) порядок назначения на должность и освобождения от должности руководителей; 5) источники финансирования и содержания. При этом криминальная милиция и милиция общественной безопасности не являются автономными структурами в системе органов внутренних дел. Они - часть единого милицейского аппарата. Системообразующими факторами в данном Случае выступают: общность решаемых задач и используемых прав; подчинение единому руководителю - начальнику соответствующего органа внутренних дел; нахождение сотрудников в кадровом составе органов внутренних дел; единство порядка прохождения службы и т. д. Немаловажное объединяющее значение имеет следующее обстоятельство. Закон определяет, что оказание друг другу содействия в исполнении возложенных обязанностей является задачей как криминальной милиции, так и милиции общественной безопасности. Тем самым две ветви милиции несут солидарную ответственность за конечные результаты деятельности милиции в целом. Анализ ст. 7 Закона РФ «О милиции» позволяет также подразделить милицию в зависимости от ее организационно-правового положения на общую (территориальную), транспортную и специальную. Общая (территориальная) милиция - это милиция республик, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов федерального значения, районов, городов и иных муниципальных образований. Она выполняет задачи и обязанности милиции в границах соответствующей территории. Организационно подразделения общей (территориальной) милиции входят в состав территориальных органов внутренних дел министерств внутренних дел, управлений (главных управлений) внутренних дел по субъекту Российской Федерации, отделов (управлений) внутренних дел по району (муниципальному району), городу (городскому округу) и иному муниципальному образованию, в том числе по нескольким муниципальным образованиям. Транспортная милиция решает возложенные на милицию задачи исключительно на объектах железнодорожного, воздушного и водного транспорта. Специальная милиция действует на территории закрытых административнотерриториальных образований, на особо важных и режимных объектах. Перечень таких образований утвержден постановлением Правительства РФ от 5 июля 2001 г. № 508 «Об

111

утверждении перечня закрытых административно-территориальных образований и расположенных на их территориях населенных пунктов»1. Подчиненность милиции Министерству внутренних дел Российской Федерации важнейший принцип ее организационно-правового статуса. Он означает, что милиция является составной частью органов внутренних дел Российской Федерации и в этой связи полностью подконтрольна и подотчетна их руководителям. В соответствии с Законом РФ «О милиции» руководство милицией в системе МВД, России осуществляют: - Министр внутренних дел Российской Федерации - всей милицией страны; - министры внутренних дел, начальники управлений (главных управлении) внутренних дел соответствующих субъектов Российской Федерации - милицией в республиках, краях, областях, автономной области, автономных округах, городах федерального значения; - начальники отделов (управлений) внутренних дел по муниципальному образованию - милицией в районах, городах и иных муниципальных образованиях; - начальники линейных управлений, отделов внутренних дел на транспорте, начальники

управлений,

отделов

МВД

России

в

закрытых

административно-

территориальных образованиях, на закрытых особо важных и режимных объектах милицией на железнодорожном, водном и воздушном транспорте, в закрытых административно-территориальных образованиях, на особо важных и режимных объектах. Содержание руководства милицией со стороны начальников органов внутренних дел Закон РФ «О милиции» не раскрывает. Функции такого руководства определяются ст. ст. 4, 8, 9, 17 Закона РФ «О милиции», Федеральным законом «Об оперативно-розыскной деятельности», Положением о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, положениями о конкретных министерстве внутренних дел, управлении (главном управлении) внутренних дел по субъекту Российской Федерации, об отделе (управлении) внутренних дел района, города, иного муниципального образования, рядом других законодательных и иных нормативных правовых актов. Можно выделить следующие основные направления деятельности начальников органов внутренних дел по руководству милицией:

1

СЗ РФ. 2001. № 29. Ст. 3019.

112

- определение задач и приоритетов в работе милиции, ее отдельных подразделений на основе анализа складывающейся оперативной обстановки и учета интересов органа внутренних дел в целом; - координация работы криминальной милиции и милиции общественной безопасности между собой, а также с другими службами и подразделениями органа внутренних дел; - правовое регулирование деятельности милиции; - создание, реорганизация и ликвидация подразделений милиции; - решение в установленном порядке вопросов назначения на должность и освобождения от должности сотрудников милиции, присвоения специальных званий, а также иных вопросов прохождения службы; - санкционирование (утверждение) документов и действий, сопровождающих оперативно-служебную деятельность милиции; - осуществление контроля за деятельностью милиции; - материально-техническое и финансовое обеспечение деятельности милиции. Начальник органа внутренних дел, его заместители, одновременно являющиеся начальниками криминальной милиции и милиции общественной безопасности, в установленном УПК РФ порядке осуществляют в процессе производства по уголовным делам полномочия начальника органа дознания. Подчиненность милиции исполнительной власти субъектов Российской Федерации - другой важный признак организационно-правового статуса милиции как звена исполнительной власти. Однако необходимо подчеркнуть, что руководство милицией со стороны исполнительной власти носит ограниченный характер. Закон РФ «О милиции» говорит о подчиненности лишь милиции общественной безопасности. Сужено и содержание руководства милицией общественной безопасности (МОБ). В компетенцию органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в частности, входит решение следующих вопросов: - установление численности МОБ, финансируемой за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов; - определение по согласованию с МВД России порядка создания, реорганизации и ликвидации подразделений МОБ, финансируемых за счет региональных бюджетов; - правовое регулирование деятельности милиции по вопросам, входящим в их компетенцию. Закон РФ «О милиции» наделяет органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации также полномочиями по контролю за деятельностью милиции (ст.

113

37). Объектом контроля в данной связи выступает прежде всего деятельность подразделений милиции, содержащихся за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов: службы участковых уполномоченных милиции, патрульно-постовой службы милиции, дорожно-патрульной службы Госавтоинспекции. Однако такой контроль не распространяется на процессуальные действия, оперативнорозыскную

деятельность

и

производство

по

делам

об

административных

правонарушениях. Наряду с этим в сферу контроля органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации входит проверка правомерности и рациональности расходования выделяемых финансовых средств, соблюдения установленного порядка создания, реорганизации и ликвидации финансируемых ими подразделений, исполнения милицией нормативных правовых актов, составляющих в силу ст. 4 Закона РФ «О милиции» правовую основу деятельности милиции. Указом Президента Российской Федерации от 4 июня 2001 г. № 644 «О некоторых вопросах Министерства внутренних дел Российской Федерации»1 образованы главные управления МВД России по федеральным округам, на которые возложены следующие задачи: выявление, предупреждение, пресечение и предварительное расследование преступлений, отнесенных к их компетенции Министром внутренних дел Российской Федерации в рамках полномочий, предоставленных ему законодательством Российской Федерации;

осуществление

взаимодействия

с

полномочными

представителями

Президента Российской Федерации в федеральных округах по входящим в их компетенцию в соответствии с законодательством Российской Федерации вопросам деятельности органов внутренних дел. Криминальная милиция и милиция общественной безопасности Виды и система милицейских аппаратов, служб и подразделений Криминальная милиция. Закон РФ «О милиции» возлагает на криминальную милицию три основные задачи: 1) выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений, по делам о которых производство предварительного следствия обязательно (борьба с преступностью); 2) организация и осуществление розыска лиц, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от исполнения уголовного наказания,

без

вести

пропавших

и

иных

лиц

в

случаях,

предусмотренных

законодательством Российской Федерации (розыск лиц); 3) оказание содействия милиции

1

СЗ РФ. 2001. № 24. Ст. 2416.

114

общественной безопасности в исполнении возложенных на нее обязанностей (содействие милиции общественной безопасности). Борьба с преступностью ведется путем предупреждения, пресечения, выявления и раскрытия преступлений, по делам о которых предварительное следствие обязательно. Иными словами, это та категория уголовных дел, которая расследуется следователями органов внутренних дел и следователями органов прокуратуры. В числе таких преступлений тяжкие и особо тяжкие преступления: - против личности (убийство, умышленное причинение тяжкого вреда здоровью, истязание, похищение человека, изнасилование и т. д.); - против собственности (кража, мошенничество, грабеж, разбой, вымогательство, хищение предметов, имеющих особую ценность, причинение имущественного ущерба путем обмана или злоупотребления доверием и др.); -

в

сфере

предпринимательской

экономической или

иной

деятельности

деятельности,

(воспрепятствование

незаконное

законной

предпринимательство,

незаконная банковская деятельность, лжепредпринимательство, легализация (отмывание) денежных средств или иного имущества, приобретенных другими лицами преступным путем, незаконное получение кредита, изготовление или сбыт поддельных денег или ценных бумаг, контрабанда, незаконный оборот драгоценных металлов, природных драгоценных камней или жемчуга, преднамеренное банкротство и т. д.); - против интересов службы в коммерческих и иных организациях (злоупотребление полномочиями, превышение полномочий служащими частных охранных или детективных служб, коммерческий подкуп и т. д.); - против общественной безопасности (терроризм, захват заложников, организация незаконного вооруженного формирования или участие в нем, бандитизм, организация преступного сообщества (преступной организации), массовые беспорядки, незаконный оборот оружия, совершенный организованной группой, хищение оружия, ненадлежащее исполнение обязанностей по охране оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ и взрывных устройств, хищение либо вымогательство оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ и взрывных устройств, пиратство и т. д.); - против здоровья населения и общественной нравственности (хищение либо вымогательство наркотических средств или психотропных веществ, организация объединения, посягающего на личность и права граждан, вовлечение в занятие проституцией, организация занятия проституцией и т. д.); - против экологической безопасности (загрязнение вод, загрязнение атмосферы, загрязнение морской среды, порча земли т. д.);

115

- против безопасности движения и эксплуатации транспорта; - в сфере компьютерной информации (неправомерный доступ к компьютерной информации, создание, использование и распространение вредоносных программ для ЭВМ, нарушение правил эксплуатации ЭВМ, системы ЭВМ или их сети); - против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления (злоупотребление должностными полномочиями, получение взятки, дача взятки, служебный подлог, халатность и т. д.); - против правосудия (посягательство на жизнь лица, осуществляющего правосудие или

предварительное

расследование,

незаконное

освобождение

от

уголовной

ответственности, побег из места лишения свободы, из-под ареста или из-под стражи и т. д.); против

-

порядка

управления

(посягательство

на

жизнь

сотрудника

правоохранительного органа, подделка, изготовление или сбыт поддельных документов, самоуправство). Розыскная функция криминальной милиции реализуется по двум направлениям: а) непосредственный розыск лиц соответствующих категорий; б) организация такого розыска. Объектом розыска и установления личности для криминальной милиции являются: а) обвиняемые, подсудимые и осужденные: - скрывшиеся от дознания, следствия и суда, а также когда по иным причинам не установлено их местонахождение; - совершившие побег из изоляторов временного содержания (ИВС) из-под конвоя милиции; - совершившие побег из исправительных и воспитательных колоний, тюрем, лечебных исправительных учреждений, следственных изоляторов (СИЗО), из-под конвоя подразделений уголовно-исполнительной системы; - уклонившиеся от исправительных работ - после принятия судом решения о замене исправительных работ другим видом наказания; б) лица, пропавшие без вести (без вести пропавшим считается лицо, исчезнувшее внезапно, без видимых к тому причин, местонахождение и судьба которого остаются неизвестными); в) несовершеннолетние, ушедшие из дома, школ-интернатов, детских Домов, а также

бежавшие

из

центров

временного

содержания

для

несовершеннолетних

правонарушителей, специальных школ и специальных училищ;

116

г) психически больные лица, в том числе признанные в установленном порядке социально опасными, ушедшие из дома или учреждения, где они содержались; д) лица, утратившие связь с близкими родственниками, а также супруги, утратившие связь между собой (утратившими связь считаются родственники, супруги, отказавшиеся или не желающие поддерживать родственные или брачные отношения); е) лица, которые по состоянию здоровья или возрасту не могут сообщить о себе сведения; ж) погибшие (умершие) граждане по неопознанным трупам. Как организующий центр розыскной работы криминальная милиция изучает и оценивает состояние розыскной работы, подготавливает проекты управленческих решений по вопросам организации и осуществления розыска, осуществляет планирование розыскной работы, оказывает методическую и практическую помощь службам и подразделениям в постановке розыскной работы, распространяет положительный опыт, готовит информацию по розыску для направления в другие органы, поддерживает с ними взаимодействие. Содействие милиции общественной безопасности в исполнении возложенных на нее обязанностей осуществляется криминальной милицией по различным направлениям. Силы и средства криминальной милиции привлекаются к решению задач охраны правопорядка при массовых мероприятиях, для пресечения групповых нарушений общественного порядка и массовых беспорядков, в целях спасения людей при авариях, катастрофах, пожарах, стихийных бедствиях и других чрезвычайных обстоятельствах. Оперативно-розыскные возможности криминальной милиции используются для контроля за соблюдением установленных правил осуществления частной детективной и охранной деятельности, оборота служебного и гражданского оружия и для решения других задач, возложенных на милицию общественной безопасности. Названный перечень задач криминальной милиции не является исчерпывающим. В ее компетенцию входит также принятие мер безопасности в случаях и порядке, предусмотренных федеральным законом, в отношении судей, должностных лиц контролирующих

и

правоохранительных

органов,

участников

уголовного

судопроизводства, оказание помощи гражданам, пострадавшим от преступлений, участие в

проводимых

контртеррористических

операциях

по

борьбе

с

терроризмом,

осуществление контроля за оборотом наркотических средств, проведение экспертиз по уголовным делам и выполнение ряда других обязанностей милиции. Для решения возложенных задач криминальная милиция использует широкий арсенал полномочий, предоставленных Законом РФ «О милиции». Вместе с тем можно

117

отметить, что определяющей для нее является оперативно-розыскная деятельность. Криминальная милиция - это прежде всего оперативная служба милиции. Основное содержание ее работы составляют меры, осуществляемые на основе и во исполнение Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности». Служебная роль криминальной милиции как органа дознания состоит в том, что она принимает необходимые оперативно-розыскные и иные предусмотренные уголовнопроцессуальным законом меры в целях предупреждения, пресечения и обнаружения преступлений и лиц, их совершивших. В соответствии со ст. 157 УПК РФ компетентное должностное лицо криминальной милиции

при

наличии

признаков

преступления,

по

которому

производство

предварительного следствия обязательно, выносит постановление о возбуждении уголовного дела и, руководствуясь правилами уголовно-процессуального закона, производит неотложные следственные действия по установлению и закреплению следов преступления:

осмотр,

освидетельствование,

назначение

судебной

экспертизы,

задержание и допрос подозреваемых и др. Постановление о возбуждении уголовного дела, протоколы следственных действий и соответствующие постановления незамедлительно направляются руководителю следственного органа. После передачи дела руководителю следственного органа криминальная милиция может производить по нему следственные и розыскные действия только по поручению следователя. В случае передачи дела, по которому не представилось возможным обнаружить лицо, совершившее преступление, принимаются дальнейшие оперативнорозыскные меры для его установления с уведомлением следователя о результатах. Процессуальным статусом лица, производящего дознание (дознавателя), в криминальной милиции обладают специально выделенные сотрудники или сотрудники, уполномоченные на это в каждом конкретном случае. Вместе с тем необходимо иметь в виду, что вся полнота процессуальных полномочий и ответственности возлагается на начальника криминальной милиции. В частности, подлежат утверждению начальником криминальной милиции (его заместителем) все постановления (решения), выносимые дознавателем, в тех случаях, когда УПК РФ говорит об органе дознания. Иначе они теряют юридическую силу. Состав

криминальной

милиции

определен

постановлением

Правительства

Российской Федерации от 7 декабря 2000 г. № 925 «О подразделениях криминальной милиции»1.

1

СЗ РФ. 2000. № 50. Ст. 4904.

118

В криминальную милицию входят: 1) подразделения: а) уголовного розыска; б) по борьбе с экономическими преступлениями; в) по налоговым преступлениям; г) подразделения по противодействию экстремизму; д) подразделения по обеспечению безопасности лиц, подлежащих государственной защите, е) оперативно-поисковые; ж) специальных технических мероприятий; з) собственной безопасности; и) отряды милиции специального назначения; к) оперативно-розыскной информации; 2)

Национальное

центральное

бюро

Интерпола

и

его

территориальные

подразделения. В основу создания названных подразделений положен принцип специализации в борьбе с отдельными видами преступлений. Существует определенный порядок создания, реорганизации и ликвидации подразделений криминальной милиции. Так, подразделения криминальной милиции центрального аппарата МВД России, подразделения криминальной милиции, непосредственно подчиненные МВД России, и подразделения криминальной милиции главных управлений МВД России по федеральным округам создаются, реорганизуются и ликвидируются Министром внутренних дел Российской Федерации. Подразделения криминальной милиции в субъектах Российской Федерации создаются, реорганизуются и ликвидируются министрами внутренних дел, начальниками управлений (главных управлений) внутренних дел по субъекту Российской Федерации на основе

типовых

структур

в

пределах

нормативов

и

лимитов

численности,

устанавливаемых МВД России. Подразделения криминальной милиции на железнодорожном, водном и воздушном транспорте создаются, реорганизуются и ликвидируются начальником соответствующего управления внутренних дел на железнодорожном, водном и воздушном транспорте на основе

типовых

структур

в

пределах

нормативов

и

лимитов

численности,

устанавливаемых Министерством внутренних дел Российской Федерации. Подразделения

криминальной

милиции

в

закрытых

административно-

территориальных образованиях, на особо важных и режимных объектах создаются,

119

реорганизуются и ликвидируются начальником Департамента обеспечения правопорядка на закрытых территориях и режимных объектах МВД России на основе типовых структур в пределах нормативов и лимитов численности, устанавливаемых МВД России. Решения о создании, реорганизации и ликвидации подразделений криминальной милиции оформляются приказами соответствующих должностных лиц с утверждением штатных расписаний соответствующих подразделений. Организационно-правовой

статус

подразделений

криминальной

милиции

определяется Министром внутренних дел Российской Федерации. Закон РФ «О милиции» ввел новые должности милицейских руководителей; - начальник криминальной милиции по субъектам Российской Федерации; - начальник криминальной милиции по районам, городам и иным муниципальным образованиям, в том числе по нескольким муниципальным образованиям; Названные начальники одновременно являются заместителями руководителей соответствующих органов внутренних дел. Назначение

на

должность

и

освобождение

от

должности

начальников

криминальной милиции осуществляются в следующем порядке: - начальников криминальной милиции по субъектам Российской Федерации - Министром внутренних дел Российской Федерации по представлению министра внутренних дел, начальника управления (главного управления) внутренних дел по субъекту Российской Федерации; -

начальников

криминальной

милиции

по

районам,

городам

и

иным

муниципальным образованиям, в том числе по нескольким муниципальным образованиям - министрами внутренних дел, начальниками ГУВД, УВД по субъектам Российской Федерации по представлению начальников горрайорганов внутренних дел. Закон

РФ

«О

милиции» однозначно

решает

вопрос

о

финансировании

криминальной милиции. Она содержится только за счет средств федерального бюджета. Подобный

порядок

полностью

исключает

влияние

регионов

на

деятельность

криминальной милиции посредством финансовых рычагов, одновременно обеспечивая надежность социальной защиты сотрудников криминальной милиции. Вместе с тем Закон не запрещает субъектам Российской Федерации и органам местного самоуправления осуществлять дополнительное финансирование криминальной милиции сверх объемов средств, выделяемых из федерального бюджета. В настоящее время отсутствуют официально утвержденные нормативы штатной численности криминальной милиции в целом и ее отдельных служб. Фактическая численность конкретных подразделений криминальной милиции устанавливается исходя

120

из состояния криминальной обстановки, социально-экономических, географических, демографических

и

иных

особенностей

обслуживаемой

территории,

других

обстоятельств. Учитывается и нагрузка на отдельного сотрудника криминальной милиции по критериям выявления и раскрытия преступлений. Милиция общественной безопасности. Закон РФ «О милиции» определяет восемь основных направлений деятельности милиции общественной безопасности (далее - МОБ): 1) обеспечение безопасности личности; 2) обеспечение общественной безопасности; 3) охрана собственности; 4) охрана общественного порядка; 5) выявление, предупреждение и пресечение административных правонарушений; 6) предупреждение, пресечение и раскрытие

преступлений;

7)

розыск

отдельных

категорий

лиц;

8)

содействие

криминальной милиции. Обеспечение безопасности личности осуществляется МОБ в первую очередь путем реагирования на заявления граждан об угрозах их жизни и здоровью. В этой связи МОБ принимает меры по пресечению имеющихся угроз, их нейтрализации и устранению. В сферу ее деятельности входит оказание помощи гражданам, пострадавшим от преступлений, административных правонарушений и несчастных случаев, лицам, находящимся в беспомощном или ином состоянии, опасном Для их жизни и здоровья, спасение людей при авариях, катастрофах, пожарах, стихийных бедствиях. Выполнение обеспечение

задачи

безопасности

обеспечения дорожного

общественной движения,

безопасности

включает

лицензионно-разрешительную

деятельность в сфере оборота гражданского и служебного оружия, осуществления частной охранной и детективной деятельности, поддержание порядка при чрезвычайных ситуациях, участие в проведении карантинных мероприятий во время эпидемий и эпизоотии. Охрана собственности состоит в исполнении договоров об охране имущества физических и юридических лиц, обеспечении сохранности найденных и сданных в милицию документов, вещей, ценностей и другого имущества, охране имущества, оставшегося без присмотра при чрезвычайных ситуациях. Охрана общественного порядка МОБ предполагает прежде всего обеспечение правопорядка на улицах, площадях, в парках, на транспортных магистралях, иных общественных местах, при проведении митингов, шествий и других публичных мероприятий. Универсальный характер носит деятельность МОБ по борьбе с административными правонарушениями. Она распространяется на весьма широкий круг административных правонарушений.

121

Такими объектами воздействия выступают различные виды правонарушений: - посягающие на права граждан, здоровье населения (проведение запрещенной предвыборной

агитации,

нарушение

санитарно-эпидемиологических

требований,

незаконный оборот наркотических средств, психотропных веществ или их аналогов и т. д.); - посягающие на собственность (самовольная добыча янтаря, мелкое хищение чужого имущества и др.); - в области охраны окружающей природной среды (выпуск в эксплуатацию транспортных средств с превышением нормативов содержания загрязняющих веществ в выбросах, нарушение правил пожарной безопасности в лесах, нарушение правил пользования объектами животного мира и т. д.); - на транспорте и в области дорожного движения (нарушение правил поведения граждан на железнодорожном, воздушном или водном транспорте, нарушение правил регистрации и эксплуатации транспортных средств, нарушение водителями и пешеходами правил дорожного движения и т. д.); - в области предпринимательской деятельности, финансов (незаконная продажа товаров, нарушение правил продажи отдельных видов товаров, обман потребителей в небольшом размере, нарушение порядка работы с денежной наличностью и порядка ведения кассовых операций и т. д.); - посягающие на порядок управления (самоуправство, неповиновение законному распоряжению сотрудника милиции и т. д.); - посягающие на общественный порядок и общественную безопасность (мелкое хулиганство, стрельба из огнестрельного оружия в не отведенных для этого местах, появление в общественных местах в состоянии опьянения и т. д.). МОБ

непосредственно

предупреждает

и

пресекает

указанные

и

иные

административные правонарушения, принимает меры к их выявлению. Достаточно широки в этой связи ее процессуальные полномочия. Сотрудники МОБ вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, опрашивать свидетелей, назначать экспертизы, осуществлять административное задержание и другие действия, предусмотренные законодательством об административных правонарушениях. Должностные лица МОБ наделены правом рассмотрения дел по значительному числу составов административных правонарушений в соответствии сост. 23.3 КоАП РФ. Задача предупреждения, пресечения и раскрытия преступлений МОБ решается в отношении преступлений, по которым производство предварительного следствия не обязательно. В их числе: умышленное причинение легкого вреда здоровью, побои,

122

заражение венерической болезнью, оскорбление, кража, присвоение, растрата без квалифицирующих

признаков,

уничтожение

или

повреждение

имущества

по

неосторожности, незаконное предпринимательство без квалифицирующих признаков, злостное

уклонение

от

погашения

кредиторской

задолженности,

незаконное

использование товарного знака, небрежное хранение огнестрельного оружия, незаконная охота и т. д. В отношении данных преступлений милиция общественной безопасности проводит дознание. В плане реализации розыскной задачи милиция общественной безопасности непосредственно отвечает за розыск лиц, уклонившихся от воинского учета, призыва на военную службу или военные сборы, прохождения военной службы по призыву, и за установление личности граждан, не имеющих документов, удостоверяющих личность. Содействие со стороны милиции общественной безопасности криминальной милиции обеспечивается по всему спектру решаемых ею задач. Силы и средства милиции общественной безопасности используются при проведении операций по пресечению деятельности

преступных

групп,

при

ликвидации

вооруженных

формирований,

освобождении заложников, в борьбе с терроризмом, для розыска лиц, уклоняющихся от следствия

и

суда,

в

интересах

государственной

защиты

должностных

лиц

правоохранительных органов и для исполнения ряда других подобных задач, решаемых криминальной милицией. Названные задачи не исчерпывают всей компетенции милиции общественной безопасности. Наряду с ними сотрудники милиции общественной безопасности выполняют

контрольные

функции

за

соблюдением

установленных

правил

регистрационного учета, въезда и пребывания на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, оказывают

содействие органам

государственной власти, их должностным лицам в выполнении возложенных на них задач, когда им оказывается противодействие или угрожает опасность, конвоируют задержанных и лиц, заключенных под стражу, и др. Главным направлением деятельности милиции общественной безопасности является административно-правовая деятельность. Она складывается из административноправовых отношений, в которые вступают сотрудники милиции с гражданами и организациями при охране общественного порядка и обеспечении общественной безопасности. Это отношения преимущественно власти и подчинения. В границах административно-правовых полномочий, предоставленных Законом РФ «О милиции», сотрудники милиции общественной безопасности:

123

- получают от граждан и должностных лиц необходимые объяснения, сведения, справки; - вызывают граждан и должностных лиц по делам и материалам, находящимся в производстве милиции; - проверяют у граждан и должностных лиц документы, удостоверяющие личность; - осуществляют административное задержание граждан; - доставляют в медицинские учреждения либо в дежурные части органов внутренних дел и содержат в них до вытрезвления лиц, находящихся в общественных местах в состоянии опьянения и утративших способность самостоятельно передвигаться или ориентироваться в окружающей обстановке либо могущих причинить вред окружающим или себе; - входят беспрепятственно в жилые и иные помещения граждан, на принадлежащие им земельные участки, на территорию и в помещения, занимаемые организациями, и осматривают их при преследовании лиц, подозреваемых в совершении преступлений, либо при наличии достаточных данных полагать, что там совершено или совершается преступление, произошел несчастный случай; - проводят освидетельствование лиц, подозреваемых в совершении преступления или административного правонарушения, для определения наличия в организме алкоголя или наркотических средств либо направляют или доставляют данных лиц в медицинское учреждение, если результат освидетельствования необходим для подтверждения или опровержения

факта

правонарушения

или

объективного

рассмотрения

дела

о

правонарушении; - временно ограничивают или запрещают движение транспорта и пешеходов на улицах и дорогах, доступ граждан на отдельные участки местности и объекты, обязывают их остаться там или покинуть эти участки и объекты в целях защиты здоровья, жизни и имущества граждан, проведения следственных и розыскных действий; - запрещают эксплуатацию транспортных средств при наличии у них технических неисправностей, создающих угрозу безопасности дорожного движения, останавливают транспортные средства и проверяют документы на право пользования и управления ими; - осматривают места хранения и использования оружия, боеприпасов к нему и взрывчатых материалов, а также объекты, где они обращаются; - изымают у граждан и должностных лиц документы, имеющие признаки подделки, а также вещи, предметы и вещества, изъятые из гражданского оборота, находящиеся у граждан без специального разрешения, и осуществляют другие юридически значимые действия.

124

В компетенцию милиции общественной безопасности входит также производство по делам об административных правонарушениях. Наряду с полномочиями административно-правового характера для выполнения возложенных

задач

милиция

общественной

безопасности

реализует

также

предоставленные ей оперативно-розыскные и уголовно-процессуальные полномочия. Вместе с тем нужно отметить, что оперативно-розыскная деятельность милиции общественной

безопасности

носит

усеченный

характер.

Специализированными

оперативно-розыскными подразделениями она не располагает. Сотрудники милиции общественной безопасности, применяя нормы Федерального закона «Об оперативнорозыскной деятельности», осуществляют, в основном, опрос граждан, наблюдение в форме личного сыска, наводят справки, производят проверочные закупки, используют конфиденциальное содействие граждан. Свою специфику имеет и уголовно-процессуальная деятельность милиции общественной безопасности. В содержании уголовно-процессуальной деятельности милиции общественной безопасности как органа дознания в зависимости от ее характера выделяются четыре направления: 1) предварительное расследование уголовных дел в форме дознания; 2) пресечение преступлений независимо от степени их общественной опасности; 3) задержание подозреваемого в совершении преступления на основаниях и в порядке, предусмотренных ст. ст. 91, 92 УПК РФ; 4) выполнение поручений следователя и прокурора по конкретным уголовным делам. Для осуществления дознания в составе милиции общественной безопасности создаются специализированные подразделения. Вне зависимости от этого производство по делу может быть поручено начальником милиции общественной безопасности любому ее сотруднику. Часто данная функция реализуется участковыми уполномоченными милиции. Как и в случае с криминальной милицией, вся полнота уголовно-процессуальных полномочий принадлежит начальнику милиции общественной безопасности. И тогда, когда УПК РФ говорит об органе дознания, все решения, принимаемые дознавателем (сотрудником,

производящим

дознание),

утверждаются

начальником

милиции

общественной безопасности или его заместителем. Состав МОБ определен постановлением Правительства Российской Федерации от 7 декабря 2000 г. № 926 «О подразделениях милиции общественной безопасности»1.

1

СЗ РФ. 2000. № 50. Ст. 4905.

125

В зависимости от источников содержания выделяются три вида подразделений МОБ: а) содержащиеся за счет федерального бюджета; б) содержащиеся за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов; в) содержащиеся за счет смешанных источников финансирования. За счет федерального бюджета содержатся подразделения дознания, подразделения охраны и конвоирования подозреваемых и обвиняемых, лицензионно-разрешительной работы и контроля за частной детективной и охранной деятельностью, отряды милиций особого назначения, изоляторы временного содержания подозреваемых и обвиняемых, дежурные

части,

подразделения

по

охране

дипломатических

представительств

иностранных государств, а также подразделения патрульно-постовой службы милиции и подразделения

по

делам

несовершеннолетних

органов

внутренних

дел

на

железнодорожном, водном и воздушном транспорте, в закрытых административнотерриториальных образованиях, на особо важных и режимных объектах; подразделения милиции вневедомственной охраны при органах внутренних дел; подразделения органов внутренних дел на воздушном транспорте по досмотру. Подразделения дознания расследуют уголовные дела, подведомственные милиции общественной безопасности. Подразделения охраны и конвоирования предназначены для охраны изоляторов временного содержания подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений. Они же осуществляют конвоирование подозреваемых и обвиняемых к следователю, прокурору, в суд. Подразделения лицензионно-разрешительной системы и контроля за частной детективной и охранной деятельностью ведают вопросами выдачи разрешений на оборот оружия, занятие частной детективной и охранной деятельностью, осуществляют контроль в области разрешительной системы в той части, в какой он возложен на милицию общественной безопасности. Изоляторы временного содержания подозреваемых и обвиняемых обеспечивают режим содержания под стражей лиц, подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, их изоляцию и выполнение задач, предусмотренных законодательством. Их правовой статус урегулирован Федеральным законом от 15 июля 1995 г. № 103-ФЗ «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений»1, а также нормативными правовыми актами МВД России.

1

СЗ РФ. 1995. № 29. Ст. 2759.

126

Отряды

милиции

особого

назначения

(ОМОН)

-

специализированные

подразделения, созданные для усиления патрульно-постовой службы милиции при осложнении оперативной обстановки и для решения задач охраны общественного порядка при проведении массовых мероприятий, пресечения и локализации групповых нарушений общественного

порядка,

массовых

беспорядков,

проведения

целевых

рейдов

и

специальных операций по поддержанию правопорядка на улицах и в других общественных местах. Дежурные части милиции (одновременно являющиеся дежурными частями органов внутренних дел) круглосуточно принимают и регистрируют заявления, сообщения и иную поступающую в милицию (органы внутренних дел) информацию о преступлениях, административных правонарушениях, событиях, угрожающих личной и общественной безопасности, принимают по ним решения, предусмотренные законодательством, ведомственными установлениями. В составе дежурных частей имеются комнаты для разбирательства с доставленными в дежурную часть и комнаты для содержания задержанных лиц. Подразделения патрульно-постовой службы милиции органов внутренних дел на железнодорожном, йодном и воздушном транспорте, в закрытых административнотерриториальных образованиях, на особо важных и режимных объектах осуществляют непосредственную охрану правопорядка на указанных объектах и транспортных магистралях. Субъекты

Российской

Федерации

финансируют

содержание

участковых

уполномоченных милиции, подразделений патрульно-постовой службы милиции, по борьбе

с

правонарушениями

в

сфере

потребительского

рынка

и

исполнению

административного законодательства, специальных приемников для содержания лиц, арестованных в административном порядке. Участковый уполномоченный милиции - ключевая фигура всей милиции. Он непосредственно реализует все ее основные задачи на территории обслуживаемого участка.

Действующими

актами

установлено,

что

должность

участкового

уполномоченного милиции вводится для обслуживания 3-3,5 тыс. человек, проживающих в городе, а в сельской местности - для обслуживания населения, проживающего на территории сельского поселения. Деятельность участкового уполномоченного милиции регламентируется Инструкцией, утвержденной приказом МВД России от 16 сентября 2002 г. № 9001.

1

БНА ФОИВ. 2003. № 1.

127

Подразделения патрульно-постовой службы милиции (полки, батальоны, роты, взводы) осуществляют непосредственную охрану правопорядка в общественных местах городов

и

других

населенных

пунктов.

Организуется

эта

охрана

специально

назначаемыми нарядами милиции. Обязанности сотрудников патрульно-постовой службы милиция (ППС), организация их работы, тактика действия патрульно-постовых нарядов определены Уставом патрульно-постовой службы милиции общественной безопасности Российской Федерации, утвержденным приказом МВД России от 29 января 2008 г. № 801. Подразделения по борьбе с правонарушениями в сфере потребительского рынка и исполнению

административного

законодательства

предупреждают

и

пресекают

правонарушения в сфере экономической деятельности, осуществляют подготовку материалов по делам об административных правонарушениях, передачу дел в органы и должностным лицам, компетентным принимать по ним решения, организуют исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях. Специальные приемники предназначены для исполнения административного ареста, применяемого судьей в отношении лиц, совершивших отдельные виды административных правонарушений (мелкое хулиганство, неповиновение законному распоряжению сотрудника милиции и др.). За счет средств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации содержатся подразделения Госавтоинспекции. Эта структура в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 15 июня 1998 г. № 711 «О дополнительных мерах по обеспечению безопасности дорожного движения»2 призвана способствовать соблюдению юридическими и физическими лицами законов, иных нормативных правовых актов, правил, стандартов и технических норм по вопросам обеспечения безопасности дорожного

движения,

проведению

мероприятий

по

предупреждению

дорожно-

транспортных происшествий и снижению тяжести их последствий в целях охраны жизни, здоровья и имущества граждан, защиты их прав и законных интересов, а также интересов общества и государства. В составе Госавтоинспекции образуются специализированные подразделения по осуществлению технического надзора, розыску автотранспортных средств и контролю за соблюдением установленных правил безопасности дорожного движения, обеспечению безопасного и беспрепятственного проезда автомобилей специального назначения (за счет федерального бюджета), дорожно-патрульной службы, регистрационно-экзаменационные и некоторые другие подразделения. 1

БНА ФОИВ. 2008. № 27.

2

СЗ РФ. 1998. № 25. Ст. 2897.

128

Подразделения милиции по охране объектов. Помимо охраны имущества и оказания охранных услуг по договорам с собственниками подразделения милиции по охране объектов осуществляют государственную охрану объектов, перечень которых утвержден постановлением Правительства Российской Федерации от 14 августа 1992 г. № 587 «Вопросы частной детективной и охранной деятельности»1. В их числе здания органов государственной власти, государственные объекты по производству и хранению оружия, крупные гидротехнические сооружения и т. д. Подразделения милиции по охране объектов входят в состав вневедомственной охраны при органах внутренних дел, положение о которой утверждено постановлением Правительства РФ от 14 августа 1992 г. № 5892. Подразделения

милиции

общественной

безопасности

входят

в

состав

территориальных органов внутренних дел. В территориальных органах внутренних дел (МВД, ГУВД, УВД по субъектам Российской Федерации, отделах (управлениях) внутренних дел по району (муниципальному району), городу (городскому округу) и иному муниципальному образованию, в том числе по нескольким муниципальным образованиям) функционируют все названные их виды. Но в органах внутренних дел на транспорте отсутствуют лицензионно-разрешительные подразделения, служба участковых уполномоченных милиции, подразделения Госавтоинспекции. Задачи, решаемые ими, транспортная милиция не выполняет. По общему правилу подразделения милиции общественной безопасности, финансируемые за счет средств федерального бюджета, создаются, реорганизуются и ликвидируются в следующем порядке: - в министерствах, управлениях (главных управлениях) внутренних дел по субъектам Российской Федерации - приказом министра внутренних дел, начальника управления (главного управления) внутренних дел по субъекту Российской Федерации; - в отделах (управлении) внутренних дел по району (муниципальному району), городу (городскому округу) и иному муниципальному образованию, в том числе по нескольким муниципальным образованиям - приказом министра внутренних дел, начальника управления (главного управления) внутренних дел по соответствующему субъекту Российской Федерации; - в управлениях внутренних дел на железнодорожном, водном и воздушном транспорте - приказом начальника управления внутренних дел на железнодорожном, водном и воздушном транспорте; 1

САПП РФ. 1992. №8.

2

САПП РФ. 1992. № 8. Ст. 507.

129

- в линейных отделке (отделениях) внутренних дел на железнодорожном, водном и воздушном транспорте - приказом начальника соответствующего управления внутренних дел на железнодорожном, водном и воздушном транспорте; -

в

управлениях

(отделах)

внутренних

дел

закрытых

административно-

территориальных образований, органах внутренних дел на особо важных и режимных объектах - приказом начальника Департамента обеспечения правопорядка на закрытых территориях и режимных объектах. Существуют особенности создания, реорганизации и ликвидации отдельных подразделений МОБ. Так, решения об отрядах милиции особого назначения принимает Министр внутренних дел Российской Федерации по предложениям министров внутренних дел, начальников управлений (главных управлений) внутренних дел по субъектам Российской Федерации, начальников управлений внутренних дел на железнодорожном, водном и воздушном транспорте. Закон РФ «О милиции» устанавливает, что начальники милиции общественной безопасности являются заместителями начальников соответствующих органов внутренних дел. Подобный статус позволяет расширить их организационные возможности в выполнении задач, возложенных на милицию общественной безопасности, использовать для этого силы и средства органа внутренних дел в целом, принимать решения по делам об административных правонарушениях, относящихся к подведомственности ОВД. Глава 4. СОДЕРЖАНИЕ И ФОРМЫ АДМИНИСТРА ТИВНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ (МИЛИЦИИ) § 1. Содержание и виды административной деятельности милиции Специфика административной деятельности милиции состоит, прежде всего, в том, что: а) в основе этой деятельности лежат нормы административного права; б) ее целью является исполнение действующего административного законодательства по вопросам, отнесенным государством к компетенции милиции. Важнейшими чертами административной деятельности милиции, как и органов внутренних дел в целом, являются: государственно-властный характер полномочий; подзаконность, организующий, исполнительно-распорядительный характер ее функций; подотчегность и подконтрольность в процессе ее осуществления соответствующим органам

исполнительной

власти;

правоохранительная

и

предупредительно-

профилактическая направленность.

130

Содержание административной деятельности милиции составляет реализация ее функций, осуществляемых в установленных формах и соответствующими методами. Функции милиции обусловлены объективными факторами. Количество и характер этих функций зависят от целей и задач, которые государство ставит перед органами внутренних дел (милицией). Содержание многих функций при любых условиях остается неизменным. В данной связи в административной деятельности по целенаправленности можно

выделить

две

больших

группы

функций,

взаимосвязанных

и

более

и

взаимообусловленных: внутриорганизационных и внешних. Внутриорганизационные

административные

функции

постоянны

предназначены для обеспечения четкого функционирования всех служб и подразделений органов внутренних дел, их личного состава (сотрудников милиции), а также для эффективного использования других сил и средств, привлекаемых к решению задач милиции. К ним относятся: анализ, прогнозирование и планирование, формирование управляющей и управляемой систем, подбор и расстановка кадров, организация взаимодействия, контроль и проверка исполнения, учет и т. п. Важной частью внутриорганизационной деятельности является функция регулирования, которая призвана обеспечить необходимую для осуществления субъектами этой деятельности их упорядоченность. Через регулирование осуществляется непосредственное руководство деятельностью служб (подразделений) и сотрудников. Внутриорганизационная деятельность направлена на формирование подразделений и служб, определение функциональных обязанностей сотрудников, на руководство подчиненными службами, аппаратами, подразделениями и т.п. Эта деятельность способствует эффективному осуществлению внешне организационной деятельности, то есть деятельности по борьбе с преступностью, обеспечению общественного порядка и безопасности. Административно-правовые отношения в этом случае возникают между органом внутренних дел в лице руководителя и его сотрудниками (например, при назначении на должность, перемещении сотрудников по службе, присвоении им специальных званий, поощрении, привлечении к дисциплинарной ответственности и в других случаях). Внутриорганизационные

функции

выполняются

всеми

службами

и

подразделениями органа внутренних дел (милиции), включая и те, которые занимаются оперативно-розыскной работой или проводят дознание. Однако, несмотря на всю важность

и

необходимость

этих

функций,

они

являются

вспомогательными,

направленными на обеспечение слаженной работы коллектива конкретного органа или подразделения, по эффективной реализации внешних административных функций.

131

Внешние административные функции милиции связаны с практическим решением ею своих задач вовне. Их осуществление выходит за пределы внутриорганизационных отношений

и

распространяется

на

не

подчиненные

им

государственные

и

негосударственные организации, а также на их должностных лиц и на граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства. Внешний административно-правовой характер имеет реализация таких функций, как охрана общественного порядка, обеспечение безопасности дорожного движения, регистрация транспортных средств, выдача лицензий, разрешений и т. д. Это та деятельность, для осуществления которой и создается в конечном счете конкретный орган внутренних дел или его подразделение. В данном случае административно-правовые отношения возникают между органом внутренних дел в лице его сотрудников (должностных лиц) с одной стороны и гражданами,

государственными

органами,

предприятиями,

организациями

и

должностными лицами, не подчиненными органам внутренних дел в служебном отношении. По

характеру

управленческих

задач,

решаемых

при

осуществлении

административной деятельности милиции, ее функции можно подразделить на общие, специальные и обеспечивающие. К

общим

функциям административной

деятельности

милиции

относятся:

прогнозирование и планирование; организация; регулирование; учет; контроль. Данные функции являются составными элементами любой управленческой деятельности и реализуются как в рамках внутриорганизационной, так и внешнеорганизационной административной деятельности милиции. К обеспечивающим функциям относятся: правовое, кадровое, финансовое, материально-техническое,

психологическое,

медицинское

и

иное

обеспечение

административной деятельности милиции. Эта деятельность направлена на то, чтобы обеспечить

согласованную

и

ритмичную

деятельность

конкретных

органов

и

подразделений при решении стоящих перед ними внешних задач. В процессе исполнения внешних административных функций в наибольшей мере проявляется

социальное

назначение

милиции

как

исполнительного

органа

1

государственной власти. В учебной литературе их выделяют в качестве специальных (основных). Исходя из Закона РФ «О милиции» и Положения о милиции общественной

1

Административная деятельность органов внутренних дел. Часть Общая: Учебник. - М: МЮИ МВД

России, изд-во «Щит-М». 1999. С. 214-216.

132

безопасности

в

Российской

Федерации,

ее

специальными

(основными)

административными функциями являются: - обеспечение безопасности

личности;

охрана общественного порядка и

обеспечение общественной безопасности; - обеспечение общественного порядка на улицах, площадях, в парках, на транспортных магистралях, вокзалах, в аэропортах и других общественных местах (несение патрульно-постовой службы); - предотвращение, выявление и пресечение преступлений и административных правонарушений; - осуществление лицензионно-разрешительной работы в сфере оборота оружия и контроля за частной детективной и охранной деятельностью в соответствии с действующим законодательством; - обеспечение безопасности дорожного движения, осуществление контроля и надзора за соблюдением правил, стандартов, технических норм и других нормативных документов, действующих в этой области; - охрана, конвоирование и содержание задержанных и лиц, заключенных под стражу; - охрана на основе договоров с физическими и юридическими лицами принадлежащего им имущества; - оказание населению согласно закону социальной помощи; осуществление

-

по

подведомственности

производства

по

делам

об

административных правонарушениях; обеспечение

-

административных

исполнения

наказаний

в

пределах

(например,

своей

исполнение

компетенции постановления

отдельных судьи

об

административном аресте и др.). Перечисленные и другие административные функции выполняют участковые уполномоченные

милиции,

подразделения

патрульно-постовой

службы

милиции,

государственной инспекции безопасности дорожного движения, охраны объектов по договорам, а также инспекторский состав подразделений лицензионно-разрешительной работы и контроля за частной детективной и охранной деятельностью, подразделений по борьбе

с

правонарушениями

в

сфере

потребительского

рынка

и

исполнения

административного законодательства, по делам несовершеннолетних. В реализации определенных административных функций милиции участвуют сотрудники специальных приемников для содержания лиц, арестованных в административном порядке, изоляторов временного содержания подозреваемых и обвиняемых, подразделений охраны и

133

конвоирования подозреваемых и обвиняемых, наряды дежурных частей территориальных органов внутренних дел и органов внутренних дел на транспорте. Общие, обеспечивающие и специальные (основные) функции находятся во взаимосвязи и взаимозависимости. В совокупности они составляют содержание (сферу, объем) административной деятельности органов внутренних дел (милиции). Для

административной

деятельности

милиции

характерно

то,

что

она

преимущественно связана с внешней по отношению к милиции сферой. Эта деятельность - наиболее обширное, емкое направление в работе милиции. В связи с этим большая часть сотрудников милиции осуществляет внешние административные функции. В процессе осуществления этой деятельности ее субъекты вступают в административно-правовые отношения с гражданами Российской Федерации, иностранными гражданами и лицами без

гражданства,

объединениями,

государственными государственными

органами, служащими,

организациями, служащими

общественными (представителями)

общественных объединений. Виды административной деятельности органов внутренних дел (милиции). В зависимости от целевого назначения перечисленные специальные (основные) направления административной деятельности органов внутренних дел (милиции) условно можно разделить на две группы: 1) осуществляемые в рамках позитивной (организующей) деятельности органов внутренних дел, в входе которой обеспечивается реализация гражданами и организациями закрепленных за ними прав и свобод; 2)

осуществляемые

в

рамках

правоохранительной

деятельности

органов

внутренних дел, в входе которых обеспечивается защита прав и законных интересов граждан и организаций, охрана собственности и общественного порядка, общественная безопасность, ведется борьба с преступностью. В зависимости от юридических свойств перечисленных специальных (основных) направлений административной деятельности в научной литературе выделяют следующие ее виды: а) учетно-регистрационная (например, учет и регистрация автомототранспортных средств и прицепов к ним, регистрация заявлений, сообщений и иной поступающей информации о преступлениях, регистрация и учет административных правонарушений и др.); б) лицензионно-разрешительная (лицензирование частной детективной и охранной деятельности, выдача лицензий на продажу и приобретение гражданского и служебного оружия, выдача разрешений на хранение или хранение и ношение гражданского и

134

служебного оружия, разрешений на хранение и перевозку автомобильным транспортом взрывчатых материалов промышленного применения, выдача лицензий на изготовление бланков водительских удостоверений, государственных регистрационных знаков); в) административно-юрисдикционная (осуществление производства по делам об административных

правонарушениях,

назначение

административных

наказаний,

исполнение административных наказаний); г)

контрольно-надзорная

(осуществление

административного

надзора

за

соблюдением установленных правил в сфере общественного порядка, безопасности дорожного движения, соблюдения гражданами и должностными лицами паспортных правил и правил регистрационного учета, соблюдения установленных федеральным законом правил частной детективной и охранной деятельности и других). В зависимости от предметной сферы контрольно-надзорной деятельности отдельные подразделения и сотрудники принимают участие в работе по стандартизации, сертификации и метрологическому обеспечению органов внутренних дел. Исходя из того, что задачи милиции решают в единстве все службы и подразделения в присущих им формах и методах, административные функции в определенной мере выполняют и сотрудники криминальной милиции. Предупреждая и пресекая

преступления

и

административные

правонарушения,

оперативные

уполномоченные, руководствуясь административно-правовыми нормами, задерживают и доставляют

в

милицию

правонарушителей,

проводят

профилактические

беседы,

применяют специальные средства принуждения и огнестрельное оружие и т. п. Административная

деятельность

ОВД

(милиции)

по

своему

воздействию

охватывает как внутриорганизационную, так и внешневластную сферу деятельности органов внутренних дел. § 2. Понятие и виды форм административной деятельности органов внутренних дел (милиции) Под формой административной деятельности органов внутренних дел (милиции) понимаются однородные по своему характеру и правовой природе внешне выраженные группы действий либо их результат, посредством которых осуществляются функции. Как отмечалось выше, функции органов внутренних дел представляют собой составные части (направления) их внешней деятельности, а формы показывают, путем каких действий они практически осуществляются. Форма - это то или иное управленческое действие, имеющее внешнее проявление, или внешне выраженный результат управленческой деятельности (например, принятое управленческое решение).

135

Разнообразие функций и задач, решаемых в процессе административной деятельности органов внутренних дел (милиции), обстановки и условий, в которых она протекает, обусловливает применение различных форм. Административная деятельность органов внутренних дел может быть: - регулятивной и правоохранительной - по характеру разрешаемых дел; - внутренней (внутриорганизационной) и внешней (внешневластной) - по целенаправленности; - словесной (письменной или устной) и конклюдентной - по способу выражения1. Первые две классификационные группы отражают содержательную сторону административной деятельности и принимаемых в ходе ее осуществления управленческих решений. Способ выражения характеризует ее формальную сторону, то есть внешнее проявление управленческой деятельности. Возьмем классификацию видов управленческой деятельности по их юридическим свойствам, предложенную В.Д. Сорокиным, а именно: 1) издание нормативных актов управления;

2)

применение

права;

3)

оперативно-организационную

работу;

4)

материально-технические действия2. Первые два вида деятельности представлены правовыми формами, поскольку в рамках данных видов деятельности принимаются решения, которые непосредственно влекут установление правовых норм, возникновение, изменение или прекращение административно-правовых отношений. Они находят свое выражение в правовых актах управления: нормативных и индивидуальных. Третий и четвертый виды являются необходимыми элементами управленческой деятельности, однако, правовых последствий сами по себе не влекут, поэтому представлены неправовыми формами административной деятельности. Правовая форма административной деятельности органов внутренних дел по содержанию подразделяется на правоустановительную, в рамках которой принимаются нормативные акты управления, и правоприменительную, в рамках которой принимаются индивидуальные акты управления. Приведенная классификация может быть использована для анализа форм административной 1

деятельности

милиции. Однако следует

иметь

в виду,

что

Конклюдентные действия (от лат. concludere - «заключать», «делать выводы») - это поведение

лица, которое свидетельствует о его намерении вступить в правоотношение, совершить сделку. Это косвенный способ выражения воли не в форме устного или письменного волеизъявления, а поведением, по которому можно сделать заключение о таком намерении (например, жесты регулировщика). 2

Сорокин В.Д. Проблемы административного процесса. – М., 1968. С. 38.

136

установление норм права, как специфическая правовая форма деятельности органов управления, характерна для органов внутренних дел в целом, а не для милиции. Причем, правоустановительная деятельность органов внутренних дел имеет в большей степени внутриведомственную направленность. Принимаемые ими нормативные акты адресуются преимущественно подчиненным органам, подразделениям, сотрудникам и являются важным средством реализации содержащихся в законе правил с учетом особенностей решаемых задач. Кроме того, правоприменительная деятельность милиции включает в себя как непосредственно принятие индивидуальных актов управления, так и осуществление иных юридически значимых действий, без издания индивидуальных актов, непосредственно влекущих юридические последствия, например, составление различных процессуальных документов (протокола об административном правонарушении, рапорта по факту применения огнестрельного оружия, заключения по материалам служебной проверки, аттестации и т. п.). Как правило, перечисленные документы фиксируют юридически значимые действия, факты или акты правоприменения и могут повлечь за собой уже принятие управленческих решений в форме издания индивидуальных актов управления (например, постановления о назначении административного наказания, приказа о поощрении или назначении дисциплинарного взыскания). Наиболее распространенная форма выражения результата административной деятельности милиции - индивидуальный письменный акт-документ. Он используется при решении

вопросов

(дел),

требующих

фиксации

правоприменения,

точности,

определенности. Вместе с тем весьма широко в административной деятельности милиции используется устная словесная форма: устные приказы, указания, распоряжения, команды, наложение взыскания. Эта форма наиболее часто применяется при решении вопросов повседневного оперативного характера. Несоблюдение обязательной формы может повлечь признание действий субъектов недействительными или оспоримыми. В ряде случаев законодатель с использованием той или

иной

формы

принятия

управленческого

решения

связывает

наступление

определенных юридических последствий. Например, Положением о службе в органах внутренних дел установлено, что «поощрения и дисциплинарные взыскания объявляются приказами. Благодарность, замечание, выговор, назначение вне очереди в наряд могут быть объявлены устно». При этом «взыскание, наложенное приказом, не может быть снято устно», в свою очередь, «дисциплинарное взыскание, наложенное на сотрудника органов внутренних дел приказом, считается снятым, если в течение года со дня его

137

наложения этот сотрудник не будет подвергнут новому дисциплинарному взысканию», а «устное взыскание считается снятым по истечении одного месяца». Административная деятельность выражается также в конклюдентной форме при помощи определенных жестов, условных сигналов, движений, знаков, разметки и других действий, ясно выражающих решение субъекта административной деятельности. Таковыми являются, например, жесты инспектора ДПС ГИБДД, регулирующего движение транспорта и пешеходов, сигналы светофора, сигналы свистком, подаваемые милиционером патрульно-постовой службы, и т. п. С учетом сказанного, в зависимости от юридических последствий формы административной деятельности милиции можно разделить на правовые, иные юридически значимые действия и неправовые. § 3. Характеристика форм административной деятельности органов внутренних дел (милиции) Правовые формы. Правовой формой правоустановительной административной деятельности органов внутренних дел (милиции) является издание нормативных актов управления, правоприменительной - издание индивидуальных актов управления. Соответственно по юридическим свойствам акты управления органов внутренних дел (милиции) подразделяются на нормативные и индивидуальные. Нормативный правовой акт - это письменный документ, изданный в соответствии с установленными требованиями правомочным на то должностным лицом Министерства внутренних дел Российской Федерации, устанавливающий, изменяющий или отменяющий правовые

нормы,

рассчитанный

на

многократное

применение

и

относительно

неопределенный круг лиц. Нормативный правовой акт может быть также издан совместно или по согласованию с иными федеральными органами исполнительной власти. Министерством внутренних дел Российской Федерации издаются нормативные правовые акты в виде приказов, директив, положений, уставов, инструкций, правил, наставлений и иных нормативных правовых актов1. Издаваемые Министерством положения, уставы, инструкции, наставления, правила и иные нормативные акты (кроме директив) утверждаются приказами МВД России. Приказ издается по наиболее важным вопросам функционирования органов внутренних дел Российской Федерации, внутренних войск МВД России, включая 1

См.: приказ МВД России от 27 июня 2003 г. № 484 «Об утверждении Правил подготовки

нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России».

138

определение их задач и функций, правовое регулирование различных направлений оперативно-служебной и служебно-боевой деятельности, прохождения службы в органах внутренних дел и военной службы во внутренних войсках. Директива содержит нормативные предписания, определяющие перспективы развития органов внутренних дел и внутренних войск, основные направления их деятельности на конкретный период времени. Статусные документы органов внутренних дел, их структурных подразделений, предприятий, учреждений и организаций издаются в виде положений и уставов. Положение определяет задачи и функции, права органа внутренних дел или его структурного подразделения, органа управления, соединения и воинской части внутренних войск. Устав определяет статус, цели, порядок и характер деятельности предприятия, учреждения и организации. Положение издается также в целях нормативного регулирования конкретных видов деятельности, осуществляемых органами внутренних дел и внутренними войсками. Инструкции и правила регулируют основные виды (формы) оперативно-служебной деятельности и порядок ее осуществления конкретными категориями сотрудников (военнослужащих). Инструкция содержит нормы, устанавливающие кем, в каком порядке, какими способами и методами должен осуществляться тот или иной вид деятельности. Правила устанавливают порядок осуществления отдельного вида деятельности. В наставлении излагаются нормы о порядке действия конкретных подсистем (органов) в той или иной ситуации, а также определяется порядок реализации и исполнения соответствующих прав и обязанностей. Исходя из особенностей целей и предмета правового регулирования в МВД России могут издаваться и иные виды нормативных правовых актов. Например, приказы, утверждающие концепции подразделений

органов

совершенствования деятельности различных

внутренних

дел,

повышения

эффективности

служб и отдельных

направлений органов внутренних дел, решения коллегий, в которых на основе анализа и прогнозирования состояния правопорядка, общественной безопасности и миграционных процессов формулируются основные направления государственной политики и меры по ее реализации в установленной сфере деятельности. По

сфере

применения

нормативные

акты

в

большей

степени

присущи

внутриорганизационной деятельности органов внутренних дел. Вместе с тем МВД России во внешне организационной сфере на основании и во исполнение Конституции

139

Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации самостоятельно принимает нормативные правовые акты по вопросам, относящимся к установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации осуществляется федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации1. Примером такого нормативного акта служит приказ МВД России от 15 марта 1999 г. № 190 «Об организации и проведении государственного технического осмотра транспортных средств». В рамках реализации административной реформы федеральными органами исполнительной

власти

Административные

начинается

регламенты

разработка

исполнения

административных

регламентов.

государственных

функций

и

административные регламенты предоставления государственных услуг определяют сроки и последовательность действий (административные процедуры) федерального органа исполнительной

власти,

порядок

взаимодействия

между

его

структурными

подразделениями и должностными лицами, а также его взаимодействия с другими федеральными органами исполнительной власти и организациями при исполнении государственных функций или предоставлении государственных услуг федеральными органами исполнительной власти. Административные

регламенты

исполнения

государственных

функций

и

административные регламенты предоставления государственных услуг разрабатываются федеральными органами исполнительной власти, к сфере деятельности которых относится исполнение

соответствующей

государственной

функции

или

предоставление

соответствующей государственной услуги с учетом положений Типового регламента взаимодействия федеральных органов исполнительной власти2, Типового регламента внутренней организации федеральных органов исполнительной власти3 и постановления Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. № 679 «О порядке разработки и утверждения

1

См.: пп. 4. п. 8 Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утвержденного

Указом Президента Российской Федерации от 19 июля 2004 г. № 927. 2

Утвержден постановлением Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30.

3

Утвержден постановлением Правительства РФ от 28 июля 2005 г. № 452.

140

административных

регламентов

исполнения

государственных

функций

и

административных регламентов предоставления государственных услуг»1. Следует заметить, что нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина,

устанавливающие

межведомственный

характер

правовой должны

статус

пройти

организаций

государственную

или

имеющие

регистрацию

в

Министерстве юстиции Российской Федерации, после чего подлежат обязательному официальному опубликованию. Несоблюдение этих двух требований означает, что правовые акты не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний2. Среди актов управления органов внутренних дел по району (муниципальному району), городу (городскому округу) и иному муниципальному образованию, в том числе по

нескольким

муниципальным

образованиям

нормативные

акты

составляют

сравнительно немногочисленную группу. Основными же являются нормативные акты, принимаемые МВД России и МВД республик, входящих в состав Российской Федерации, а также в некоторой мере акты ГУВД, УВД по субъектам Российской Федерации. Поэтому в актах горрайорганов внутренних дел устанавливаются лишь производные нормы, то есть такие правила служебной деятельности, которые базируются на предписаниях вышестоящих органов внутренних дел и конкретизируют их применение к местным условиям работы соответствующего органа. Конкретизация может выражаться в распределении (уточнении) функциональных обязанностей сотрудников аппаратов или служб, определении форм и методов их работы, установлении правил внутреннего распорядка и т. п. Специфика полномочий милиции состоит в том, что при осуществлении внешневластной деятельности она не издает нормативные акты. Такие акты принимаются только по внутриорганизационным вопросам и всегда адресуются сотрудникам милиции.

1

См.: приказ МВД России от 28 февраля 2005 г. № 132 «Об утверждении Регламента

взаимодействия МВД России с федеральными органами исполнительной власти». 2

Указ Президента РФ «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента РФ,

Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» от 23 мая 1996 г. № 763 // СЗ РФ. 1996. № 22. Ст. 2663; постановление Правительства РФ «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их регистрации» от 13 августа 1997 г. № 1009 // СЗ РФ. 1997. № 33. Ст. 3895.

141

В них устанавливаются правила служебной деятельности, которые опираются на предписания законов или актов вышестоящих органов и конкретизируют их применение с учетом местных условий (например, обязанности по участию в усилении охраны общественного порядка или по организации взаимодействия с общественностью). Особыми формами, нормативных актов управления милиции являются план единой дислокации нарядов, планы (типовые планы) охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности при проведении общественно-политических, спортивных и иных массовых мероприятий, планы действий личного состава при чрезвычайных обстоятельствах, план работы горрайлиноргана на год и др.1 В них на определенный период могут ставиться задачи всему или части личного состава горрайлиноргана внутренних дел по месту и времени, излагаться формы взаимодействия между нарядами и службами, предписываться тактические приемы (общие) несения службы и т. п. Применение норм права на основе и во исполнение закона есть основное содержание

исполнительно-распорядительной

деятельности

милиции,

главное

и

определяющее ее выражение вовне. Практически оно состоит в осуществлении милицией административных функций и находит выражение в издании индивидуальных актов управления. Индивидуальные акты управления - основной вид актов управления милиции. К ним относятся официальные документы, в которых закрепляются односторонние властные решения уполномоченных должностных лиц органов внутренних дел, адресованные конкретному субъекту и рассчитанные на однократное применение. Их назначение состоит в применении норм права к конкретному случаю, лицу. К примеру, к таким актам относится выдача разрешений (лицензий) гражданам и организациям, которая влечет возникновение новых прав и обязанностей. Так, милиция в соответствии с законодательством выдает лицензии на приобретение, разрешения на хранение, ношение и перевозку огнестрельного оружия, боеприпасов к нему, взрывчатых материалов, а также на открытие и функционирование объектов, где они обращаются. С этими актами управления милиции связывается также осуществление надзора (контроля) за соблюдением установленных правил обращения и функционирования указанных предметов и объектов. Важное значение среди индивидуальных актов управления милиции имеет регистрация 1

юридически

значимых

фактов.

Регистрация

-

это

официальное

Приказ МВД России от 18 октября 2005 г. № 840 «Об организации планирования в системе

органов внутренних дел Российской Федерации».

142

констатирование в соответствующих записях (отметках) милиции определенных фактов, имеющих

непосредственное

отношение

к

обеспечению

установленного

порядка

управления, общественного порядка и общественной безопасности, в целях их учета, документального оформления и последующего контроля. Службы милиции общественной безопасности в соответствии с действующим законодательством регистрируют авто-, мототранспорт индивидуальных владельцев, а также предприятий, учреждений и организаций, огнестрельное оружие. С фактом регистрации нормы права связывают определенные юридические последствия (право на управление конкретным транспортным средством

(его

эксплуатацию),

право

на

хранение,

ношение и

использование

огнестрельного оружия, реализацию других субъективных прав). В качестве самостоятельной правовой формы административной деятельности рассматривают также заключение административных договоров. К числу таких административных договоров можно отнести: контракт о службе в органах внутренних дел, договор на охрану объекта силами подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел. По сфере правоприменения индивидуальные акты управления подразделяются на: а) внутриорганизационные и б) внешневластные. В зависимости от характера и целей их принятия индивидуальные акты управления подразделяются на: 1) регулятивные (оперативно-исполнительные) и 2) охранительные (юрисдикционные). Путем издания внутриорганизационных актов управления вышестоящие органы и должностные лица милиции руководят подчиненными аппаратами и сотрудниками, осуществляют расстановку кадров, конкретизируют функциональные обязанности сотрудников, применяют меры поощрения, налагают дисциплинарные взыскания и т. п. Во внешневластной административной деятельности акты милиции являются средством реализации юридически властных государственных предписаний, формой закрепления действий работников милиции, решения поставленных перед ними задач. Посредством актов управления милиция осуществляет свои функции, в них находит выражение процесс исполнительной и распорядительной деятельности. Иные юридически значимые действия. Содержанием иных юридически значимых административных действий милиции является применение правовых норм к конкретным обстоятельствам или лицам, но без издания индивидуальных актов, непосредственно влекущих юридические последствия. К подобным действиям относятся такие, которые в силу указания в законе выступают в качестве необходимого условия для принятия правового акта управления и наступления указанных правовых последствий. Примерами

143

таких действий, ежедневно совершаемых службами милиции и их сотрудниками, являются: документирование определенных фактов, выявленных и установленных в процессе контрольно-надзорной и административно-юрисдикционной деятельности (составление протокола об административном правонарушении), подготовка актов и заключений по окончании проведения проверки деятельности подконтрольных объектов или конкретной информации, служебное аттестование, принятие присяги и др. Документирование

-

официальное

удостоверение

в

документах

милиции,

оформленных надлежащим образом, определенных фактов, событий и состояний, имеющих юридическое значение, в целях их фиксации, доказательства (подтверждения). В административной деятельности это выражается в выдаче служебных удостоверений личности сотрудникам милиции, выдаче гражданам удостоверений на право управления автомототранспортом, различных официальных справок, фиксации противоправных действий,

фиксации

применения

мер

обеспечения

производства

по

делам

об

административных правонарушениях (составление протокола об административном правонарушении, об административном задержании, протокола личного досмотра), составлении рапорта о применении огнестрельного оружия и др. В отличие от актов управления

юридически

значимые

документы

имеют

лишь

формально

доказательственное значение. Юридическими фактами, вызывающими возникновение, изменение или прекращение правоотношений, являются фиксируемые в документах события или действия, а не сами документы. Служебное аттестование - это персональная характеристика практической деятельности лиц начальствующего состава органов внутренних дел (милиции) за определенный период с соответствующими выводами. Аттестование само по себе не изменяет

служебно-правового

положения

аттестуемого,

но

в

соответствии

с

действующими ведомственными инструкциями вывод по аттестации (к примеру, рекомендации для перемещения на вышестоящие или равнозначные должности, направления на учебу, о понижении в должности и увольнении) может служить основанием для издания актов о перемещении по службе, изменении размера должностного оклада. Для иных юридически значимых административных действий милиции правовое значение имеет сам факт их совершения, поэтому, как правило, основания и порядок их осуществления урегулированы нормативными актами. Неправовые формы. К неправовым формам административной деятельности органов внутренних дел (милиции) относятся: 1) организационные действия;

144

2) материально-технические действия. В отличие от правовых форм административной деятельности милиции неправовые формы сами по себе не влекут за собой возникновение, изменение или прекращение административно-правовых отношений для лиц, к которым они обращены. Юридическим результатом этих форм является сам факт их осуществления. Они являются необходимыми элементами любой управленческой деятельности. Организационные действия выражаются в подготовке и проведении служебных совещаний, собраний, инструктажей, в организации взаимодействия между сотрудниками, подразделениями в целом между собой и гражданами (объединениями граждан), проведении совместных мероприятий, в изучении, обобщении и распространении положительного опыта, в обучении исполнителей, оказании практической помощи исполнителям на местах, разработке научно обоснованных рекомендаций. Данные действия направлены на работу с личным составом подразделений и гражданами. В ходе этих организационных действий до адресата доводится необходимая управленческая информация, осуществляется непосредственное взаимодействие субъекта и объекта управления. В частности, сущность внешне организационных действий состоит в привлечении граждан и общественных объединений к охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности путем разъяснения сущности и значения правовых актов, проведения отчетов сотрудников перед населением, участия в собраниях трудовых коллективов. К материально-техническим действиям относятся такие операции, совершение которых

является

управленческого

обязательной решения

предпосылкой

при

для

осуществлении

принятия

того

или

правоприменительной

иного и

правоустановительной деятельности (сбор и обработка информации, учет выполненной работы, составление справок, подготовка отчетов, ведение делопроизводства, адресносправочная работа и т. п.). Эти действия играют важную роль в получении, обработке, передаче и хранении информации, ведении статистического и оперативного учетов. Посредством их производится подготовка всевозможных справок, обзоров, ориентировок, размножение различных материалов, хранение и оформление документов, ведутся картотеки на определенные категории лиц, осуществляется хозяйственное и техническое обслуживание подразделений и служб, выдача, прием табельного оружия, специальных средств принуждения и специальных технических средств.

145

В большинстве случаев порядок осуществления перечисленных действий и операций урегулирован нормами права1, а сами они входят в число служебных обязанностей сотрудников милиции. Поэтому за уклонение от совершения этих действий и операций, нарушение установленного порядка и правил их осуществления, виновные могут

быть

привлечены

к

установленной

законом

ответственности

(например,

дисциплинарной). Глава 5. МЕТОДЫ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ (МИЛИЦИИ) § 1. Понятие и виды методов административной деятельности милиции Общепринятым в. административном праве является мнение, что под методом2 государственного

управления

понимаются

способы

(приемы)

целенаправленного

организующего воздействия субъекта власти на коллектив, группу или одного человека 3. В методах выражается содержательная сторона управленческой деятельности, а именно то, каким образом осуществляется целенаправленное воздействие субъекта управления на объект, каким образом должностные лица в процессе осуществления управленческой деятельности решают поставленные перед ними задачи. Под методами административной деятельности органов внутренних дел (милиции) понимается совокупность установленных законом способов и средств решения управленческих задач, при которых гарантируется охрана прав и законных интересов субъектов правоотношений, складывающихся в сфере охраны общественного порядка и общественной безопасности4. Следовательно, методы административной деятельности милиции представляют собой совокупность способов и средств, с помощью которых сотрудники милиции воздействуют на сознание и поведение лиц, с которыми им приходится вступать в правовые отношения в процессе осуществления возложенных на них служебных обязанностей.

1

См., например: Инструкцию по документационному обеспечению управления в системе органов

внутренних дел Российской Федерации, утвержденную приказом МВД России от 4 декабря 2006 г. № 987 «О документационном обеспечении управления в системе органов внутренних дел Российской Федерации». 2

От лат. methodus - «прием», «способ», «метод» // Большой словарь иностранных слов. - М.. ООО

«Дом Славянской книги», 2009. С. 494. 3

Бахрах Д.Н. Административное право. - М., 1996. С. 185.

4

Административная деятельность органов внутренних дел: Учебник / Под ред. Л. Л. Попова. - М.:

Академия МВД СССР, 1987. С. 130.

146

При

осуществлении

административной

деятельности

для

обеспечения

общественного порядка и общественной безопасности милиция использует такие традиционные и проверенные временем методы, как убеждение и принуждение. Названные методы - это общие (универсальные) методы государственного управления, характерные для исполнительной власти вообще, для всех сторон ее деятельности и в особенности для деятельности милиции. По характеру воздействия методы управленческого воздействия подразделяются на прямые (административные) или косвенные (экономические). Учитывая специфику милицейской деятельности, сотрудники милиции при осуществлении административной деятельности

используют

в

основном

прямые

методы

управления,

которые

характеризуются односторонним непосредственным властным воздействием субъекта управления на поведение управляемых. В этих случаях субъект управления (орган, должностное лицо) принимают решение, исполнение которого носит обязательный характер. Невыполнение решения влечет для объекта управления (физического или юридического лица) отрицательные последствия (ответственность). Наряду с общими методами управления в научной литературе предпринята попытка выделить и классифицировать специальные методы полицейской деятельности, которые

детерминированы

спецификой

полицейской

деятельности,

обусловлены

особенностями охраняемых объектов1. Учитывая содержание внешневластной административной деятельности милиции, по способу охраны правопорядка и характеру воздействия каждого метода на общественные отношения в дополнение к указанным общим (универсальным) методам управленческой деятельности можно выделить следующие специальные методы административной деятельности милиции: осуществление административного надзора, применение прямого административного принуждения, оказание полицейской помощи, выдача полицейского разрешения, государственная регистрация, лицензирование. Административный надзор как метод - это узкоспециализированное наблюдение сотрудниками милиции за точным соблюдением гражданами, должностными лицами, организациями общеобязательных правил с использованием в предусмотренных законом случаях административного принуждения. Административный надзор осуществляется путем наблюдения, выявления, патрулирования, посещения, проверок и иными путями. Административный

надзор

может

сочетаться

с

другим

методом

полицейской

деятельности - административным принуждением. 1

Вельский К.С., Елисеев Б.П., Кучеров И.И. О системе специальных методов полицейской

деятельности // Государство и право. 2003. № 4. С. 11-18.

147

Оказание полицейской помощи представляет собой особый способ охраны субъективных прав граждан (права на жизнь, здоровье, медицинскую помощь и т. д.). Особенность полицейской помощи состоит в том, что она в отличие от других видов государственной помощи может предоставляться гражданам и организациям как по их просьбе, добровольно, так и без их согласия, то есть принудительно. Принудительная помощь, к примеру, может иметь место в действиях милиции в следующих случаях: при обнаружении пьяных граждан, находящихся в бессознательном состоянии или имеющих травмы и повреждения, в случае тяжелого опьянения несовершеннолетних, оказавшихся вне дома в общественном месте, и т. д. Выдача разрешения - способ обеспечения общественной безопасности, при котором в условиях существования общего запрета на определенные действия всех лиц, отдельные граждане получают от компетентных органов разрешение на такого рода действия (разрешение на хранение и ношение огнестрельного оружия). Государственная регистрация как метод полицейской деятельности - способ охраны правопорядка и общественной безопасности, применяемый путем признания права заинтересованного лица на какое-либо социальное благо (место жительства, имущество, предпринимательскую деятельность) и записи об этом в специальном государственном документе: реестре, журнале и пр. Такая запись разрешает заинтересованному лицу (гражданину, организации) пользоваться зарегистрированным правом (имуществом). Органы милиции, в лице соответствующих подразделений ГИБДД, регистрируют автомототранспорт предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности, а также частный автомототранспорт. Лицензирование - один из способов охраны правопорядка и обеспечения общественной безопасности, используемый государством, которое путем выдачи гражданину или юридическому лицу удостоверения на право заниматься определенным видом деятельности предполагает со стороны компетентных органов наблюдение за ним. Милиция осуществляет лицензирование частной детективной и охранной деятельности, приобретения физическими и юридическими лицами оружия. Все перечисленные специальные методы полицейской деятельности используются в административной деятельности милиции в качестве способов охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, гарантируют гражданам и организациям реализацию их законных прав и интересов. Они производны от общих (универсальных) методов государственного управления - убеждения и принуждения, возникают и формируются на их основе, специализируют их в специфической сфере

148

милицейской деятельности, будучи ими предопределены. При этом метод принуждения занимает особое место в административной деятельности милиции, поскольку именно данный метод полицейской деятельности лежит в основе выделения милиции как самостоятельного государственного института в механизме государственной власти. § 2. Понятие и виды убеждения, применяемого в административной деятельности милиции В механизме управленческого воздействия убеждение стоит на первом месте как наиболее демократичный и гуманный метод. Метод убеждения состоит в активном моральном, психологическом, материальном воздействии на сознание и поведение людей в целях воспитания у них осознанного исполнения требований правовых и других социальных норм. Как метод административной деятельности милиции убеждение - это такое воздействие,

которое

обеспечивает

добровольное

соблюдение

гражданами

и

организациями норм права и требований сотрудников милиции. Убеждение в административной деятельности милиции служит достижению следующих целей: а) воспитания у граждан стойкой привычки правомерного поведения; б) предупреждения противоправных проступков; в) воздействия на правонарушителей. Метод убеждения в своей основе является средством воспитания. Сущность убеждения состоит в том, что оно является методом воздействия на общественные

отношения,

а

его

содержание

включает

комплекс

различных

воспитательных и организационных мер воздействия на сознание людей, а через сознание - на их поведение. Меры убеждения, применяемые в административной деятельности милиции, объединяются в несколько групп, которые называют видами (формами) убеждения. Среди мер убеждения воспитательного характера наиболее часто применяются разъяснение, обоснование, обсуждение, критика, поощрение, показ положительных примеров и многое другое, описываемое и реализуемое в понятиях и процедурах социальной психологии и педагогики. Выбор и использование перечисленных элементов всегда носит активный и творческий характер. Меры воспитательного характера можно объединить в три группы: 1. Меры, обеспечивающие нравственное и правовое воспитание. К ним относятся: а) воспитательная работа среди населения; б) проведение бесед с гражданами, склонными

149

к совершению правонарушений (профилактическая работа с лицами ранее судимыми); в) критика антиобщественных проступков; г) разъяснение действующего законодательства (правовая пропаганда). 2. Меры поощрения (морального и материального стимулирования). Применяются в отношении граждан и внештатных сотрудников милиции, активно участвующих в охране общественного порядка, и в отношении сотрудников органов внутренних дел (милиции), образцово исполняющих свои служебные обязанности. Система мер поощрения многообразна. Она включает государственные награды (ордена, медали, почетные звания), ведомственные медали и знаки, другие виды поощрений. Так, за образцовое исполнение обязанностей и достигнутые высокие результаты в службе для сотрудников органов внутренних дел Положением о службе в ОВД предусматриваются следующие виды поощрений: - объявление благодарности; - выдача денежной премии; - награждение ценным подарком; - занесение в Книгу почета, на Доску почета; - награждение Почетной грамотой; - награждение нагрудным знаком; - награждение личной фотографией сотрудника, снятого у развернутого Знамени органа внутренних дел; - награждение именным оружием; - досрочное присвоение очередного специального звания; - присвоение специального звания на одну ступень выше звания, предусмотренного по занимаемой штатной должности. В качестве поощрения может применяться досрочное снятие ранее наложенного дисциплинарного взыскания. В учебных заведениях Министерства внутренних дел Российской Федерации кроме перечисленных видов поощрений применяются также повышение размера стипендии и предоставление внеочередного увольнения из расположения учебного заведения. За образцовое выполнение служебного долга сотрудники, прослужившие в органах внутренних дел не менее 10 лет, могут быть награждены почетным знаком «Заслуженный сотрудник МВД Российской Федерации». За мужество и отвагу, проявленные при исполнении служебного долга, другие особые заслуги сотрудники органов внутренних дел могут быть представлены к

150

награждению государственными наградами Российской Федерации, установленными Указом Президента РФ от 6 января 1999 г. № 19 «О внесении изменений в Указ Президента РФ от 2 марта 1994 г. № 442 «О государственных наградах Российской Федерации»1. В соответствии с данным Указом государственными наградами Российской Федерации могут быть награждены также и граждане, в частности: - за самоотверженность, мужество и отвагу, проявленные при спасении людей, охране общественного порядка, в борьбе с преступностью, во время стихийных бедствий, пожаров, катастроф и других чрезвычайных обстоятельств, а также за смелые и решительные действия, совершенные при исполнении воинского, гражданского или служебного долга в условиях, сопряженных с риском для жизни, - орденом Мужества; - за спасение людей во время стихийных бедствий, на воде, под землей, при тушении пожаров и при других обстоятельствах - медалью «За спасение погибавших»; - за содействие органам внутренних дел Российской Федерации в их работе по охране общественного порядка - медалью «За отличие в охране общественного порядка». В целях награждения сотрудников органов внутренних дел и военнослужащих внутренних войск МВД России за особые заслуги и добросовестную службу, а также граждан, оказавших помощь в выполнении возложенных на МВД России задач, приказом МВД России от 24 января 2001 г. № 50 «Об учреждении медалей МВД России» учреждены ведомственные медали «За доблесть в службе», «За воинскую доблесть», «За отвагу на пожаре», «За боевое содружество». В

целях

поощрения

сотрудников

органов

внутренних

дел

за

высокое

профессиональное мастерство и многолетнюю безупречную службу, а также граждан за оказание активной помощи органам МВД приказом МВД России от 14 июня 2000 г. № 633 «Об учреждении знаков МВД России» учреждены следующие знаки: «Лучший сотрудник криминальной милиции», «Лучший участковый инспектор милиции», «Лучший следователь», «Лучший инспектор по делам несовершеннолетних», «Лучший сотрудник специальных подразделений милиции», «За верность долгу», «Отличник милиции», «За содействие МВД России». 3. Меры общественного воздействия - это товарищеское влияние трудового коллектива, общественной организации на нарушителя. В рамках осуществления внутриорганизационной деятельности в органах внутренних дел в соответствии с Положением о службе в органах внутренних дел (ст. 42)

1

СЗ РФ. 1999. № 2. Ст. 269.

151

предусмотрено создание судов чести сотрудников соответственно рядового и младшего начальствующего состава, среднего начальствующего состава, старшего и высшего начальствующего состава. Порядок создания и деятельности судов чести сотрудников органов внутренних дел, как указано в ч. 5 ст. 42 Положения, определяется Президиумом Верховного Совета Российской Федерации. Однако, к сожалению, до настоящего времени так и не принят нормативный документ на уровне Федерального Собрания или Президента Российской Федерации, регламентирующий создание и деятельность судов чести. К числу мер воздействия организационного характера следует отнести обучение, пропаганду, агитацию, обмен опытом. Большое влияние на граждан оказывают инструктажи, митинги, собрания, реклама, своевременное реагирование на обращения, небюрократическое

решение

дел.

Убеждает

организационная

практика

органов

внутренних дел, пресс-конференции, выступления руководителей ОВД (подразделений милиции) в средствах массовой информации, встречи руководителей с населением, информирование о достигнутых успехах и т. д. Меры организационного характера можно объединить в две группы: 1. Меры, обеспечивающие гласность в деятельности милиции: а) агитационно-пропагандистская работа (в частности, направленная на то, чтобы убедить население воздержаться от участия в митинге, либо - по линии ГИБДД соблюдать правила дорожного движения); б) выступление сотрудников милиции с докладами на правовые темы (организация вечеров вопросов и ответов, круглых столов); в) встречи (брифинги, пресс-конференции) руководителей с представителями средств массовой информации для информирования об оперативной обстановке, результатах работы; г) выступления в средствах массовой информации по вопросам борьбы с преступностью и административными правонарушениями; д) опубликование статистики о состоянии преступности и общественного порядка; е) отчеты отдельных категорий сотрудников милиции (например, участковых уполномоченных милиции) перед трудовыми коллективами о состоянии общественного порядка и другие. 2. Меры по организационно-массовой работе среди населения: а)

оказание

организационной

и

методической

помощи

общественным

формированиям, участвующим в охране общественного порядка;

152

б) координация деятельности общественных объединений, участвующих в охране общественного порядка; в) обобщение практики и передового опыта конкретных коллективов; г) подготовка информационных обзоров, рекомендаций и их распространение. Применение органами внутренних дел отдельных видов убеждения нашло правовое закрепление в действующем законодательстве, в ведомственных актах, регламентирующих деятельность милиции. Эффективность

метода

убеждения

никогда

не

теряла

своего

значения.

Соответствуя природе демократического правового государства, этот метод должен совершенствоваться и получать свое дальнейшее развитие. § 3. Понятие и классификация мер административного принуждения, применяемых милицией Принуждение в административной деятельности милиции является таким воздействием, которое обеспечивает исполнение конкретными лицами установленных правил поведения независимо от того, желают они следовать этим правилам или нет. Оно направлено на то, чтобы заставить лицо совершить какие-либо действия либо отказаться от совершения каких-либо действий вопреки его желанию. Административное

принуждение

как

отраслевой

вид

государственного

принуждения - это метод государственного управления, состоящий в применении субъектами функциональной власти установленных нормами административного и административно-процессуального

права

принудительных

мер

воздействия,

направленных на обеспечение неукоснительного выполнения юридических обязанностей лицами, в связи с совершением ими противоправных действий или при возникновении обстоятельств, угрожающих безопасности личности или общественной безопасности. Основными признаками, характеризующими административное принуждение, в том числе применяемое милицией, являются следующие: - административное принуждение применяется как реакция соответствующих органов и должностных лиц милиции на правонарушения либо общественно-опасные действия и явления. Поэтому основаниями применения данного вида государственного принуждения в административной деятельности милиции являются: а) возникновение обстоятельств, угрожающих безопасности личности или общественной безопасности; б) совершение лицом административного правонарушения; в) совершение лицом уголовно наказуемого деяния;

153

-

содержание

установленных

административного

законом

мер

принуждения

административного

состоит

принуждения

в

применении

для

оказания

психологического, материального и физического воздействии на сознание и поведение людей.

Меры

административного

принуждения

представляют

собой

правовые

ограничения, лишения (к примеру, лишение специального права), обременения (например, явка для регистрации в ОВД), ответные действия (применение физической силы, огнестрельного оружия), применение которых влечет наступление правового урона (уплата штрафа), причинение вреда (огнестрельного ранения) конкретному лицу. Их применение влечет наступление неблагоприятных последствий личного, физического, имущественного или организационного характера; - административное принуждение имеет государственно-властный характер, только государство в лице органов законодательной власти может устанавливать меры административного принуждения; - административное принуждение имеет исключительно правовой характер, то есть меры административного принуждения применяются только на основе и в рамках закона уполномоченными на то должностными лицами, в том числе должностными лицами органов

внутренних

дел

(милиции).

Основания

и

порядок

применения

мер

административного принуждения установлены административным и административнопроцессуальным законодательством; - административно-принудительному воздействию подвергаются не только отдельные лица, но и коллективные субъекты (организации). Используя терминологию КоАП РФ, можно сказать, что объектом административного принуждения могут быть как физические, так и юридические лица; - административное принуждение применяется в большинстве случаев быстро и оперативно. Поэтому его реализация возможна без предварительной судебной оценки, устанавливающей законность применения той или иной меры административного принуждения. Порядок применения мер административного принуждения отличается относительной

процессуальной

простотой.

К

примеру,

порядок

назначения

административных наказаний по сравнению с процессуальным регламентом уголовного и гражданского судопроизводства значительно проще и лишен относительно громоздкой процедуры; - основной объем административного принуждения, применяемого милицией, реализуется сотрудниками подразделений милиции общественной безопасности при осуществлении административного

административной принуждения

деятельности. реализуется

Определенный

сотрудниками

объем

подразделений

154

криминальной милиции, как правило, для пресечения преступлений и задержания лиц, их совершивших; - административное принуждение применяется уполномоченными должностными лицами милиции в рамках внеслужебной подчиненности. Субъект административной власти (сотрудник милиции) и нарушитель непосредственно по службе друг другу не подчинены. Должностное лицо милиции является субъектом функциональной власти по отношению к нарушителю или обязанному лицу; - с точки зрения содержания административного принуждения, применяемого милицией, отличительной его особенностью является наличие в арсенале милиции таких мер принуждения, как применение физической силы, специальных средств, применение и использование огнестрельного оружия. Их наличие и применение в установленных случаях позволяет органам внутренних дел (милиции) успешно решать поставленные перед ними задачи. На

основании

этих

признаков

можно

дать

следующее

определение

административному принуждению, применяемому милицией, - это метод воздействия на сознание и поведение людей (граждан и должностных лиц), выражающийся в применении сотрудниками милиции установленных нормами административного и административнопроцессуального

права

принудительных

мер

психологического,

физического,

материального и организационного характера, направленных на неукоснительное выполнение физическими и юридическими лицами правовых обязанностей при возникновении

обстоятельств,

угрожающих

общественной

безопасности

или

безопасности личности или в связи с совершением административно или уголовно наказуемых деяний в целях обеспечения безопасности жизнедеятельности общества, предупреждения

и

пресечения

правонарушений,

привлечения

виновных

к

административной или уголовной ответственности. Административное принуждение, применяемое милицией, единое по своей сущности, не исключает определенной дифференциации его на отдельные виды. Разнородность

общественных

отношений,

регулируемых

правом,

многообразие

посягательств на эти отношения обусловливает необходимость применения в целях их охраны различных видов государственного принуждения, отличающихся по своему содержанию, основаниям и порядку реализации. Исходя из целей применения, способов обеспечения правопорядка и общественной безопасности, специфики возникающих при этом правоотношений и особенностей применяемых мер административного принуждения, последние подразделяются на четыре группы:

155

- меры административного предупреждения; - меры административного пресечения; - меры административно-процессуального обеспечения; - меры административной ответственности (административные наказания более подробно будут рассмотрены в других главах учебника). Отдельные меры, применяемые милицией, одинаковые по названию, но имеющие различное целевое назначение и основания их применения (например, проверка документов, личный досмотр, досмотр вещей и товаров, изъятие предметов, средств и веществ и др.), могут входить в состав разных групп. Например, досмотр граждан, досмотр находящихся при них вещей, досмотр транспортных средств и провозимых на них вещей, проводимые в ходе проведения операции правоохранительных органов «Вихрь-Антитеррор» при проходе (проезде) в зону проведения контртеррористической операции и при выходе (выезде) из указанной зоны1, либо личный досмотр, досмотр их вещей, жилища и транспортных средств, применяемые в условиях чрезвычайного положения2, относятся к числу принудительных мер административного предупреждения, а досмотр автотранспортного средства, проводимый в связи с совершением дорожнотранспортного

происшествия,

является

мерой

административно-процессуального

обеспечения. §

4.

Административно-предупредительные

меры,

применяемые

милицией Под принудительными мерами административного предупреждения понимаются установленные законом способы, приемы и действия, состоящие во вторжении в сферу прав и свобод конкретного лица и направленные на выявление и устранение нарушений норм права, регламентирующих общественные отношения в сфере безопасности, предупреждение (исключение возможности совершения) правонарушений, обеспечение безопасности личности, общественной безопасности, а также на минимизацию вреда, который может быть причинен в результате противоправного поведения человека или при возникновении чрезвычайных ситуаций социального, природного или техногенного характера.

1

См.: п. 12 ч. 3 ст. 11 Федерального закона от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ «О противодействии

терроризму» // СЗ РФ. 2006. № 11. Ст. 1146. 2

См.: п. «г» ст. 12 Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О

чрезвычайном положении» // СЗ РФ. 2001. № 23. Ст. 2277.

156

Основанием для применения рассматриваемой группы принудительных мер является наличие потенциальной или реально существующей угрозы безопасности отдельных лиц, угрозы общественной безопасности, а также наличие потенциальной угрозы нарушения правопорядка в какой-либо сфере жизнедеятельности, то есть наступление особых, установленных законодательством условий, как связанных, так и не связанных с противоправным поведением лица, к которому применяются данные меры. Данные меры по целям применения можно подразделить на две подгруппы: 1) меры,

применяемые

при

возникновении

угрозы

общественной

безопасности

и

безопасности личности для предотвращения возможного наступления вреда; 2) меры, применяемые в отношении лиц, совершивших противоправное деяние, в целях предупреждения совершения ими новых правонарушений. Применение

мер

первой

подгруппы

чаще

всего

связано

не

с

фактом

правонарушения, а с возникновением угрозы общественным или личным интересам, причинения вреда в результате стихийного бедствия, действий психически больных и т. д. и направлено на обеспечение общественной безопасности и безопасности личности. Применение принудительных мер административного предупреждения рассчитано, как правило, для неопределенного круга лиц. В состав этой подгруппы входят следующие меры: 1. Оцепление (блокирование) участков местности. В соответствии с п. 20 ст. 11 Закона РФ «О милиции» ей предоставлено право производить по решению начальника органа внутренних дел (органа милиции) или его заместителя оцепление (блокирование) участков местности при ликвидации последствий стихийных бедствий, аварий, катастроф, проведении карантинных мероприятий в случае эпидемий или эпизоотии, пресечении массовых беспорядков и групповых действий, нарушающих работу транспорта, связи, предприятий, учреждений и организаций, а также при розыске совершивших побег осужденных и лиц, заключенных под стражу, преследовании лиц, подозреваемых в совершении преступлений, осуществляя при необходимости досмотр транспортных средств. При

этом

милицией

принимаются

меры

к

обеспечению

нормальной

жизнедеятельности населения и функционирования народного хозяйства в данной местности. 2. Временное ограничение или запрещение движения транспорта и пешеходов. В соответствии с. п. 22 ст. 11 Закона РФ «О милиции» ей предоставлено право «временно ограничивать или запрещать движение транспорта и пешеходов на улицах и дорогах, а также не допускать граждан на отдельные участки местности и объекты, обязывать их

157

оставаться там или покинуть эти участки и объекты в целях защиты здоровья, жизни и имущества граждан, проведения следственных и розыскных действий». 3. Удаление граждан с места совершения правонарушения или происшествия осуществляется в соответствии с п. 1 ст. 11 Закона РФ «О милиции». Речь идет как о правонарушителях, так и иных гражданах, оказавшихся на месте правонарушения или происшествия. Данная мера неразрывно связана с предыдущим правомочием милиции, предусмотренным п. 22 ст. 11 Закона РФ «О милиции», и применяется для того, чтобы обеспечить сохранность обстановки места совершения правонарушения, безопасность потерпевшего или лица, находящегося в беспомощном состоянии. 4. Личный досмотр пассажиров, ручной клади и багажа на воздушном транспорте (предполетный досмотр) производится для предотвращения незаконного провоза взрывчатых,

отравляющих,

легковоспламеняющихся,

радиоактивных

веществ,

сильнодействующих ядов, оружия, боеприпасов и других опасных предметов, грузов и веществ (п. 21 ст. 11 Закона РФ «О милиции»). В настоящее время применение данной меры регулируется приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 25 июля 2007 г. № 104 «Об утверждении Правил проведения предполетного и послеполетного досмотров». Правила определяют детальный порядок досмотра ручной клади, багажа, а также личного досмотра пассажиров, предоставляют право конкретным лицам, в том числе и органов внутренних дел, применять эту меру как в присутствии пассажиров, так и в отсутствии их. Предполетный досмотр пассажиров и багажа, в том числе вещей, находящихся при пассажирах, членов экипажей воздушных судов, авиационного персонала гражданской авиации, бортовых запасов воздушного судна, грузов и почты производится в целях обеспечения авиационной безопасности, охраны жизни и здоровья пассажиров, членов экипажей

воздушных

судов

и

авиационного

персонала

гражданской

авиации,

предотвращения возможных попыток захвата (угона) воздушных судов и других актов незаконного вмешательства в деятельность гражданской авиации преступных элементов, а также

незаконного

провоза

оружия,

боеприпасов,

взрывчатых,

отравляющих,

легковоспламеняющихся и других опасных веществ и предметов, запрещенных к перевозке на воздушном транспорте по условиям авиационной безопасности 1. 1

Перечень опасных предметов и веществ, запрещенных пассажирам и членам экипажей к перевозке

в салонах гражданских воздушных судов, установлен Министерством транспорта Российской Федерации (см. приложение 1 к Правилам проведения предполетного и послеполетного досмотров, утвержденным приказом Минтранса России от 25 июля 2007 г. № 104).

158

Послеполетный досмотр проводится в целях предотвращения и пресечения незаконного ввоза и распространения оружия, боеприпасов, наркотических средств, взрывных устройств, взрывчатых, отравляющих и иных веществ и предметов, представляющих повышенную опасность и имеющих криминальный характер, в первую очередь из регионов со сложной оперативной (криминогенной) обстановкой и с использованием автоматизированных поисковых информационных систем Министерства внутренних дел Российской Федерации розыска лиц, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от уголовного наказания, а также лиц, утративших связь с родственниками и без вести пропавших, находящихся в розыске, в соответствии с Законом РФ «О милиции». Основной задачей проведения предполетного досмотра является своевременное выявление, предупреждение и пресечение попыток проникновения на борт воздушных судов

лиц

с

оружием,

боеприпасами,

взрывчатыми

веществами,

легковоспламеняющимися, отравляющими, радиоактивными и другими опасными предметами и веществами, которые могут быть использованы для нанесения ущерба здоровью пассажиров, членов экипажа воздушного судна, создания угрозы безопасности полета

воздушного

судна

или

могут

явиться

причиной

иного

чрезвычайного

(авиационного) происшествия, а также предотвращение незаконного провоза опасных предметов и веществ, запрещенных к перевозке на воздушном транспорте по условиям авиационной безопасности, и иных предметов и веществ, запрещенных или ограниченных к свободному обороту на территории Российской Федерации. Предполетный и послеполетный досмотры (далее - досмотры) пассажиров и багажа, в том числе вещей, находящихся при пассажирах, членов экипажей воздушных судов, авиационного персонала гражданской авиации, бортовых запасов воздушного судна, грузов и почты проводятся сотрудниками службы авиационной безопасности с участием сотрудников органа внутренних дел на транспорте, включая кинологов, прошедших соответствующую специальную подготовку и имеющих сертификат (свидетельство), со служебными собаками. При отказе пассажира воздушного судна от предполетного досмотра договор воздушной перевозки пассажира считается расторгнутым (ч. 3 ст. 85 ВК РФ). 5. Изъятие предметов, средств и веществ при отсутствии данных о наличии законных оснований для их ношения и хранения. Сотрудники милиции имеют право «при наличии достаточных данных о том, что граждане или должностные лица имеют при себе оружие, боеприпасы, взрывчатые вещества, взрывные устройства ... изымать указанные

159

предметы, средства и вещества при отсутствии данных о наличии законных оснований для их ношения и хранения» (п. 2 ст. 11 Закона РФ «О милиции»). В соответствии со ст. 27 Федерального закона «Об оружии» изъятие органами внутренних дел оружия и патронов к нему в качестве меры административного предупреждения производится R следующих случаях: 1) смерти собственника гражданского оружия до решения вопроса о наследовании имущества, а также смерти гражданина, имевшего на законных основаниях боевое или служебное оружие; 2) ликвидации юридического лица. Порядок изъятия оружия и патронов к нему определяется Правительством РФ1. Об изъятии оружия и патронов составляется акт, в котором указываются вид, тип, модель, калибр, серия и номер изымаемого оружия, а также вид и количество патронов. Акт составляется в порядке, установленном федеральным законодательством. 6. Изъятие у граждан и должностных лиц документов, имеющих признаки подделки (п. 27 ст. 11 Закона РФ «О милиции»). Данная мера применяется с целью предупредить возможность использования поддельных документов их владельцами для реализации предоставляемых этими документами прав и полномочий в последующем. Такая же мера, думается, должна применяться и к недействительным документам, к примеру, документам, срок действия которых истек. 7. Наружный досмотр одежды и вещей, находящихся у лица задерживаемого по подозрению в совершении преступления, производится согласно п. 266 Устава ППС МОБ немедленно или в более удобный момент, когда можно получить помощь от других сотрудников милиции или граждан. Он производится для обнаружения оружия и других предметов, которые могут быть использованы для оказания сопротивления, нападения на наряд или побега, и немедленного их изъятия. 8. Вхождение в жилые и служебные помещения. Конституция РФ закрепляет право на неприкосновенность жилища. «Никто не вправе проникать в жилище против воли проживающих в нем лиц иначе как в случаях, установленных федеральным законом, или на основании судебного решения», - говорится в ст. 25 Основного закона Российской Федерации. В соответствии с п. 18 ст. 11 Закона РФ «О милиции» за милицией закреплено право

«входить

1

беспрепятственно

в

жилые

и

иные

помещения

граждан,

на

См.: постановление Правительства РФ от 21 июля 1998 г. № 814 «О мерах по регулированию

оборота гражданского и служебного оружия и патронов к нему на территории Российской Федерации».

160

принадлежащие им земельные участки, на территорию и в помещения, занимаемые организациями, и осматривать их» в следующих случаях: - при преследовании лиц, подозреваемых в совершении преступлений; - при наличии достаточных данных полагать, что там совершено или совершается преступление, произошел несчастный случай; - для обеспечения личной безопасности граждан и общественной безопасности при стихийных бедствиях, катастрофах, авариях, эпидемиях, эпизоотиях и массовых беспорядках. Поводами для применения данной меры могут служить заявления и просьбы граждан,

управляющих

домами,

комендантов

общежитий,

представителей

общественности, а также личные наблюдения сотрудников милиции. Уполномоченные сотрудники милиции имеют право входить в жилые помещения граждан Российской Федерации для проверки условий хранения зарегистрированного ими оружия. В соответствии с Правилами оборота гражданского и служебного оружия и патронов к нему на территории Российской Федерации, утвержденных Правительством РФ от 21 июля 1998 г. № 814, принадлежащие гражданам Российской Федерации оружие и патроны должны храниться по месту их проживания с соблюдением условий, обеспечивающих их сохранность, безопасность хранения и исключающих доступ к ним посторонних лиц, в запирающихся на замок сейфах или металлических шкафах, ящиках из высокопрочных материалов либо в деревянных ящиках, обитых железом (п. 59). Сотрудники органов внутренних дел, в функциональные обязанности которых входит контроль за оборотом оружия, при осуществлении проверок объектов и мест хранения оружия и патронов должны иметь письменные предписания (абз. 3 п. 91 Инструкции). В соответствии с приказом МВД России от 23 октября 1995 г. № 393 «Об утверждении Инструкции о применении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации» (с изменениями на 30 июня 1998 г.) милиции разрешается: «п. 7.6. Входить в жилые помещения с разрешения граждан для проверки соблюдения Правил разрешается в период с 6 до 22 часов местного времени при наличии достоверных данных об их нарушении». В данном случае вхождение в жилые помещения граждан возможно только с их разрешения и не является принудительным. А вот представление документов для проверки соблюдения Правил регистрационного учета

161

по месту пребывания и по месту жительства для лиц, находящихся в данном жилом помещении, является обязательным. 9. Использование транспортных средств и средств связи в служебных целях. Данная мера применяется в соответствии с п. 28 ст. 11 Закона РФ «О милиции», в котором закреплено

право

сотрудников

милиции

использовать

транспортные

средства

предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений или граждан, кроме принадлежащих

дипломатическим,

консульским

и

иным

представительствам

иностранных государств, международным организациям и транспортных средств специального назначения, для проезда к месту стихийного бедствия, доставления в лечебные учреждения граждан, нуждающихся в срочной медицинской помощи, преследования лиц, совершивших преступления, и доставления их в милицию, а также для транспортировки поврежденных при авариях транспортных средств и проезда к месту происшествия или сбора личного состава милиции по тревоге в случаях, не терпящих отлагательства, с отстранением при необходимости водителей от управления этими средствами. Ко второй подгруппе мер административного предупреждения относятся меры, которые применяются в связи с совершением конкретным лицом противоправных деяний, и цель которых - предупредить или исключить возможность совершения подобных правонарушений в будущем, им присуща четко выраженная профилактическая направленность. Эти меры применяются в отношении определенного законом круга лиц после совершения ими противоправных деяний в целях «предупреждения, недопущения совершения ими новых правонарушений, а также обеспечения безопасности сотрудников милиции и окружающих. Такими административно-предупредительными мерами являются: 1. Приостановление действия лицензии или аннулирование лицензии на занятие частной детективной и охранной деятельностью производится органами внутренних дел, осуществляющими лицензирование данного вида деятельности (п. 26 ст. 11 Закона РФ «О милиции», ст. ст. 6, 12 Закона Российской Федерации от 11 марта 1992 года № 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации»), в случаях и порядке, установленных ст. 13 Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» в редакции Федерального закона от 2 июля 2005 г. № 80-ФЗ. Предупредительный характер данной меры состоит в том, что ее применение направлено, в конечном счете, на прекращение указанного вида деятельности, осуществляемого с нарушением установленного порядка, и исключение возможности

162

совершения в дальнейшем подобных нарушений. А наряду с этим может быть прекращено и само нарушение, послужившее основанием для применения данной принудительной меры. Ранее, до вступления в силу Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», органам внутренних дел было предоставлено право самостоятельно принимать решение об аннулировании лицензии на занятие

частной

представляется,

детективной в

большей

и

охранной

мере

деятельностью.

соответствовал

Такой

интересам

порядок, как своевременного

предупреждения лицензиатом лицензионных требований и условий. В настоящее время приостановление действия лицензии согласно ст. 13 Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» в редакции Федерального закона от 2 июля 2005 г. № 80-ФЗ осуществляется лицензирующим органом в случае привлечения лицензиата за нарушение лицензионных требований и условий к административной ответственности в порядке, установленном Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях. Вначале согласно ст. 27.16 КоАП РФ применяется мера, обеспечивающая производство по делу об административном правонарушении, в виде временного запрета деятельности на срок до пяти суток. В течение этого времени материалы об административном правонарушении

направляются

судье

для

решения

вопроса

о

назначении

административного наказания в виде административного приостановления деятельности, предусмотренного ст. 3.12 КоАП РФ, на срок до 90 суток. В случае вынесения судьей решения об административном приостановлении деятельности

лицензиата

за

нарушение

лицензионных

требований

и

условий

лицензирующий орган в течение суток со дня вступления данного решения в законную силу приостанавливает действие лицензии на срок административного приостановления деятельности лицензиата. Лицензиат обязан уведомить в письменной форме лицензирующий орган об устранении им нарушения лицензионных требований и условий, повлекшего за собой административное приостановление деятельности лицензиата. Действие лицензии возобновляется лицензирующим органом со дня, следующего за днем истечения срока административного приостановления деятельности лицензиата, или со дня, следующего за днем досрочного прекращения исполнения административного наказания в виде административного приостановления деятельности лицензиата. Срок действия лицензии на время приостановления ее действия не продлевается.

163

В случае, если в установленный судьей срок лицензиат не устранил нарушение лицензионных

требований

и

условий,

повлекшее

за

собой

административное

приостановление деятельности лицензиата, лицензирующий орган обязан обратиться в суд с заявлением об аннулировании лицензии. Лицензия аннулируется решением суда на основании рассмотрения заявления лицензирующего органа. 2. Аннулирование выданных разрешений на хранение или хранение и ношение гражданского и служебного оружия, транспортирование, ввоз на территорию Российской Федерации и вывоз из Российской Федерации указанного оружия и патронов к нему, а также разрешения на хранение и использование отдельных типов и моделей боевого ручного стрелкового оружия, полученного во временное пользование в органах внутренних дел, разрешения на хранение и перевозку автомобильным транспортом взрывчатых материалов промышленного применения (п. 24 ст. 11 Закона РФ «О милиции») осуществляется в соответствии со ст. 27 Федерального закона от 13 декабря 1996 г. «Об оружии». В принудительном порядке лицензии на производство гражданского и служебного оружия, торговлю им, его приобретение, коллекционирование или экспонирование, а также разрешения на хранение или хранение и ношение оружия аннулируются органами, выдавшими эти лицензии или разрешения, в случаях: - систематического (не менее двух раз в течение года) нарушения либо неисполнения юридическими лицами или гражданами требований, предусмотренных Федеральным законом «Об оружии» и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, регламентирующими оборот оружия; -

возникновения

предусмотренных

Федеральным

законом

«Об

оружии»

обстоятельств, исключающих возможность получения лицензий или разрешений; - конструктивной переделки владельцем гражданского или служебного оружия и патронов к нему, повлекшей изменение баллистических и других технических характеристик оружия и патронов к нему. Принятию

решения

об

аннулировании

лицензий

или

разрешений

за

систематические нарушения либо неисполнение юридическими лицами или гражданами установленных законом требований должно предшествовать предварительное письменное предупреждение владельца лицензии или разрешения со стороны органа, выдавшего эти лицензию или разрешение. В предупреждении указывается, какие именно правовые нормы и правила нарушены или не исполнены, и назначается срок для устранения допущенных нарушений.

164

Предупредительный характер данной меры состоит в том, что ее применение направлено прежде всего на лишение конкретного лица его субъективного права, осуществляемого с нарушением установленного порядка, и тем самым исключается возможность совершения этим лицом в дальнейшем нарушений, связанных с наличием у него данного субъективного права. Наряду с лишением специального права может быть прекращено и само нарушение, послужившее основанием для применения данной принудительной меры. В случае аннулирования лицензий или разрешений повторное обращение за их получением возможно для юридических лиц по истечении трех лет со дня их аннулирования, а для граждан - по истечении пяти лет со дня их аннулирования. 3. Принятие решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации. Если пребывание (проживание) иностранного гражданина или лица без гражданства, законно находящихся в Российской Федерации, создает реальную угрозу обороноспособности или безопасности государства, либо общественному порядку, либо здоровью населения, в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, прав и законных интересов других лиц может быть принято решение о нежелательности пребывания (проживания) данного иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации. К числу федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных принимать решение о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации, относятся: МВД России, ФСБ России, Минобороны России, Минздрав России, КФМ России, СВР России, Минюст России, МИД России1. В случае выявления предусмотренных Федеральным законом «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» обстоятельств, являющихся основанием для принятия решения о нежелательности пребывания, территориальные органы (подразделения) уполномоченных федеральных органов исполнительной власти представляют в соответствующий уполномоченный федеральный орган исполнительной власти материалы, подтверждающие указанные обстоятельства.

1

См.: постановление Правительства Российской Федерации от 7 апреля 2003 г. № 199 «Об

утверждении Положения о принятии решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации и перечня федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных принимать решение о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации».

165

В случае принятия решения о нежелательности пребывания уполномоченный федеральный орган исполнительной власти незамедлительно информирует об этом соответствующий территориальный орган (подразделение), представивший материалы. Территориальный орган (подразделение) уполномоченного федерального органа исполнительной власти незамедлительно доводит решение о нежелательности пребывания до сведения лица, в отношении которого оно принято, в случае пребывания (проживания) этого лица на территории Российской Федерации. Иностранный гражданин или лицо без гражданства, в отношении которых принято решение о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации, обязаны выехать из Российской Федерации в порядке, предусмотренном федеральным законом. § 5. Меры административного пресечения, применяемые милицией Если

административно-предупредительные

меры

применяются

в

целях

предупреждения возможных правонарушений, предотвращения наступления каких-либо вредных последствий, то реально начавшееся правонарушение требует немедленного вмешательства милиции и применения мер административного пресечения для его прекращения. Такими действиями могут быть запрещение эксплуатации объектов разрешительной

системы,

применение

специальных

средств

принуждения,

огнестрельного оружия и другие. Суть этих мер состоит в принудительном прекращении противоправных действий граждан, должностных лиц, предприятий, учреждений и организаций, нарушающих установленный порядок1. Меры административного пресечения характеризует то, что их применение вызывается реально возникшей противоправной ситуацией и имеет смысл лишь тогда, когда нарушение правопорядка еще длится. Главная определяющая цель применения этих мер состоит в обеспечении прекращения нарушения, устранения противоправной ситуации. Меры административного пресечения представляют собой оперативные действия органа или должностного лица милиции по прекращению правонарушения на месте и во время его совершения. Применение данных мер связано с прямым вмешательством в действия правонарушителя в целях их прекращения. В результате посредством психологического или физического воздействия правонарушитель лишается фактической

возможности

продолжать

неправомерные

действия,

побуждается

к

исполнению правовых обязанностей. Это естественная первичная охранительная реакция на противоправное поведение.

1

Еропкин М.И. Управление в области охраны общественного порядка. - М., 1965. С. 137.

166

Под мерами административного пресечения, применяемыми в административной деятельности органов внутренних дел, на наш взгляд, следует понимать предусмотренные нормами административного и административно-процессуального права юридические способы

и

средства

психического

или

физического

воздействия,

применяемые

сотрудниками милиции для прекращения объективно противоправных уголовно или административно наказуемых деяний на месте и во время их совершения, путем прямого вмешательства в действия (деятельность) нарушителя. Меры административного пресечения в зависимости от способа воздействия подразделяются, в cвою очередь, на общие (обычные) и специальные (особые). К мерам административного пресечения общего назначения относятся: 1.

Требование

о

прекращении

преступления

или

административного

правонарушения, а также действий, препятствующих осуществлению полномочий милиции. Сотрудники милиции в соответствии с п. 1 ст. 11 Закона РФ «О милиции» вправе «требовать от граждан и должностных лиц прекращения преступления или административного правонарушения, а также действий, препятствующих осуществлению полномочий милиции, законной деятельности депутатов, кандидатов в депутаты, должностных лиц органов государственной власти и должностных лиц органов местного самоуправления, представителей общественных объединений». В ходе применения данной принудительной меры оказывается психическое воздействие на обязанное лицо и это воздействие связано с вторжением в сферу права на личную неприкосновенность (ч. 1 ст. 22 Конституции Российской Федерации). Между тем при применении данной меры пресечения нельзя умалять достоинства личности. При этом необходимо руководствоваться требованиями ч. 1 ст. 21 Конституции Российской Федерации о том, что «достоинство личности охраняется государством. Ничто не может быть основанием для его умаления», даже совершение противоправного деяния. Следовательно, при предъявлении требования о прекращении неправомерного действия сотрудники милиции не вправе выражать его в грубой, оскорбляющей человеческое

достоинство

форме

вне

зависимости

от

тяжести

совершаемого

правонарушения, личности правонарушителя и других подобных обстоятельств. 2. Отстранение от управления транспортными средствами лиц, в отношении которых имеются достаточные основания полагать, что они находятся в состоянии опьянения, а равно не имеющих документов на право управления или пользования транспортным средством. Данная мера закреплена в п. 23 ст. 11 Закона РФ «О милиции» и ч. ч. 1-5 ст. 27.12 КоАП РФ.

167

Лицо, которое управляет транспортным средством соответствующего вида и в отношении которого имеются достаточные основания полагать, что это лицо находится в состоянии опьянения, а также лица, совершившие административные правонарушения, предусмотренные ч. 1 ст. 12.3 КоАП РФ (Управление транспортным средством водителем, не имеющим при себе документов, предусмотренных Правилами дорожного движения), ч. 2 ст. 12.5 КоАП РФ (Управление транспортным средством с заведомо неисправными тормозной системой (за исключением стояночного тормоза), рулевым управлением или сцепным устройством (в составе поезда), ч. 1 и 2 ст. 12.7 КоАП РФ (Управление транспортным средством водителем, не имеющим права управления транспортным средством или лишенным права управления транспортным средством), - подлежат отстранению

от

управления

транспортным

средством

до

устранения

причины

отстранения. Об

отстранении

от

управления

транспортным

средством

составляется

соответствующий протокол, копия которого вручается лицу, в отношении которого применена данная мера принуждения, включенная в число мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении. 3. Задержание транспортного средства (ч. ч. 1, 3-5 ст. 27.13 КоАП РФ). Данная мера применяется при нарушениях правил эксплуатации транспортного средства и управления транспортным средством соответствующего вида, предусмотренных: ч. 1 ст. 12.3 (Управление транспортным средством водителем, не имеющим при себе документов, предусмотренных Правилами дорожного движения), ч. 2 ст. 12.5 (Управление транспортным средством с заведомо неисправными тормозной системой (за исключением стояночного тормоза), рулевым управлением или сцепным устройством (в составе поезда), ч. 1 и 2 ст. 12.7 (Управление транспортным средством водителем, не имеющим права

управления

транспортным

средством

или

лишенным

права

управления

транспортным средством), ч. 1 ст. 12.8 (Управление транспортным средством водителем, находящимся в состоянии опьянения), ч. 4 ст. 12.19 (Нарушение правил остановки или стоянки транспортных средств на проезжей части, повлекшее создание препятствий для движения других транспортных средств, а равно остановка или стоянка транспортного средства в тоннеле), ст. 12.26 (Невыполнение законного требования сотрудника милиции о прохождении медицинского освидетельствования на состояние опьянения).

168

Задержание транспортного средства соответствующего вида осуществляется должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы о соответствующих административных правонарушениях1 в порядке, установленном Правительством РФ2. 4. Запрещение эксплуатации транспортного средства. Сотрудники милиции вправе запрещать эксплуатацию транспортных средств при наличии у них технических неисправностей, создающих угрозу безопасности дорожного движения (п. 23 ст. 11 Закона РФ «О милиции»), или при совершении правонарушений, указанных в ч. 2 ст. 27.13 КоАП РФ. Так, запрещается эксплуатация транспортного средства, при этом государственные регистрационные эксплуатации

знаки

подлежат

транспортного

снятию

средства,

до

при

устранения нарушениях

причины правил

запрещения эксплуатации

транспортного средства и управления транспортным средством, предусмотренных ст. 12.1 КоАП РФ (Управление транспортным средством, не прошедшим государственного технического осмотра), ст. 12.4 (Нарушение правил установки на транспортном средстве устройств для подачи специальных световых или звуковых сигналов либо незаконное нанесение специальных цветографических схем автомобилей оперативных служб), ч. ч. 26 ст. 12.5 КоАП РФ (Управление транспортным средством при наличии неисправностей или условий, при которых эксплуатация транспортных средств запрещена). Запрещение

эксплуатации

транспортного

средства

соответствующего

вида

осуществляются должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы о соответствующих административных правонарушениях3. 5. Задержание транспортных средств, находящихся в розыске осуществляется согласно п. 23 ст. 11 Закона РФ «О милиции». Задержание осуществляется путем отстранения водителя (владельца) такого транспортного средства от управления (пользования) им и помещения транспортного средства на охраняемую стоянку. 6. Запрещение деятельности объектов разрешительной системы. Милиции для выполнения возложенных на нее обязанностей предоставлено право «запрещать деятельность объектов разрешительной системы, а именно связанных с местами хранения 1

См.: приложение 1 к приказу МВД России от 2 июня 2005 г. № 444 «О полномочиях должностных

лиц МВД России и ФМС России по составлению протоколов по делам об административных правонарушениях и административному задержанию». 2

См.: постановление Правительства РФ от 18 декабря 2003 г. № 759 «Об утверждении Правил

задержания транспортного средства, помещения его на стоянку, хранения, а также запрещения эксплуатации». 3

См.: приложение 1 к приказу МВД России от 2 июня 2005 г. № 444 «О полномочиях должностных

лиц МВД России и ФМС России по составлению протоколов по делам об административных правонарушениях и административному задержанию».

169

и использования оружия, боеприпасов к нему и взрывчатых материалов, а также объектами, где они обращаются» (п. 24 ст. 11 Закона РФ «О милиции»). 7. Помещение на вытрезвление лиц, находящихся в состоянии опьянения. Данная мера пресечения применяется сотрудниками милиции в соответствии с п. 11 ст. 11 Закона РФ «О милиции», в котором закреплено право милиции «доставлять в медицинские учреждения либо в дежурные части органов внутренних дел и содержать в них до вытрезвления лиц, находящихся в общественных местах в состоянии опьянения и утративших

способность

самостоятельно

передвигаться

или

ориентироваться

в

окружающей обстановке, либо могущих причинить вред окружающим или себе, а находящихся в жилище - по письменному заявлению проживающих там граждан, если есть основания полагать, что поведение указанных лиц представляет опасность для их здоровья, жизни и имущества». 8. Изъятие вещей, предметов и веществ, изъятых из гражданского оборота, находящихся у граждан без специального разрешения (п. 27 ст. 11 Закона РФ «О милиции») применяется также в качестве меры пресечения. В данном пункте речь идет прежде всего о вещах, предметах и веществах, полностью запрещенных к обороту либо ограниченно оборотоспособных, которые указаны в п. 2 ст. 11 Закона РФ «О милиции», а именно: оружие, боеприпасы, взрывчатые вещества, взрывные устройства, наркотические средства или психотропные вещества. К примеру, виды оружия и боеприпасов, запрещенных к обороту (ст. 6), а также основания для изъятия оружия (ст. 27) определяются Федеральным законом от 13 декабря 1996 г. № 150-ФЗ «Об оружии». Список наркотических средств и психотропных веществ, оборот которых в Российской Федерации запрещен в соответствии с законодательством Российской Федерации и международными договорами Российской Федерации (Список I), утвержден постановлением Правительства РФ от 30 июня 1998 г. №681 «Об утверждении перечня наркотических средств, психотропных устройств и их прекурсоров, подлежащих контролю в Российской Федерации». Следует отметить, что данный вид изъятия осуществляется в ходе выявления соответствующих административно или уголовно наказуемых деяний и прекращает незаконное владение перечисленными выше вещами, предметами, средствами и веществами путем их изъятия у владельца. Необходимо иметь в виду, что фактическое изъятие как мера пресечения направлена на то, чтобы изъять у правонарушителя перечисленные вещи, предметы, средства и вещества и не допустить их противоправного использования.

170

Однако для того, чтобы изъятые вещи, предметы, средства и вещества могли выступать в качестве вещественных доказательств по уголовному делу либо по делу об административном правонарушении, их надо приобщить к материалам данного дела. Для этого их обнаружение и изъятие оформляется в установленном УПК РФ либо КоАП РФ процессуальном порядке. Об изъятии оружия и патронов составляется протокол, в котором указываются вид, тип, модель, калибр, серия и номер изымаемого оружия, а также вид и количество патронов либо делается соответствующая запись в протоколах об административном правонарушении, о досмотре вещей или административном задержании в случаях, предусмотренных

федеральным

законодательством.

При

возбуждении

дела

об

административном правонарушении протокол составляется в порядке, установленном ст. 27.10 КоАП РФ. Перечисленные меры административного пресечения носят общий ординарный характер и применяются уполномоченными сотрудниками милиции в качестве обычной правоохранительной реакции на выявленное противоправное деяние при выполнении возложенных на них функциональных обязанностей. В свою очередь, специальные меры административного пресечения - это установленные нормами материального и процессуального административного права способы и средства прямого физического воздействия на лицо, физические предметы или животных, направленные на физическое воспрепятствование совершению лицом противоправного

деяния

на

месте

и

во

время

его

совершения,

преодоление

противодействия, понуждение к исполнению юридической обязанности либо устранение угрозы безопасности личности или общественной безопасности. К специальным мерам административного пресечения относятся: - применение физической силы; - применение специальных средств принуждения; - применение огнестрельного оружия; - использование огнестрельного оружия. Главный признак, характеризующий специальные меры пресечения, состоит в том, что каждая из них представляет собой конкретный насильственный способ воздействия на правонарушителя. Применяя термин «ненасильственные» в статье о применении физической силы, законодатель указывает тем самым на точку отсчета, с которой способ воздействия можно определить как насильственный. Перечень указанных средств и способов насильственного воздействия не является исчерпывающим. Согласно российскому Закону «О милиции» сотрудник милиции,

171

находясь в состоянии необходимой обороны или крайней необходимости, при отсутствии специальных средств или огнестрельного оружия вправе использовать любые подручные средства. Отличительными

чертами,

позволяющими

выделить

специальные

меры

административного пресечения в особую группу мер административного пресечения, являются следующие: необходимость применения данной группы мер, как правило, связана не только с самим фактом совершения правонарушения, но и с нежеланием правонарушителя подчиниться законным требованиям сотрудника органа внутренних дел (милиции);

целью

их

применения

является

прекращение

«наличного»

и

«действительного» преступного или административно наказуемого посягательства; их применение

имеет

вынужденный

характер,

является

мгновенной

реакцией

на

противоправное деяние, состоит в прямом физическом (насильственном) воздействии прежде всего на правонарушителя, как правило, связано с причинением боли, телесных повреждений, которые могут повлечь, особенно при применении огнестрельного оружия, смерть правонарушителя; применение регламентируется как административно-правовыми нормами} устанавливающими условия, основания и порядок их применения, так и нормами уголовного законодательства об обстоятельствах, исключающих преступность деяния. Данной группе мер административного пресечения посвящена отдельная глава учебника. § 6. Меры административно-процессуального обеспечения, применяемые милицией Процессуальное принуждение осуществляется только в рамках производства по делу, в ходе которого решается вопрос о возможности применения к виновному административно-правовых санкций. Под принудительными мерами административно-процессуального обеспечения следует понимать установленные административно-процессуальными нормами способы, приемы и действия, состоящие во вторжении в сферу прав и свобод конкретного лица, подозреваемого в совершении правонарушения, в рамках производства по делу об этом правонарушении и направленные на обнаружение орудий и предметов правонарушения, установление личности нарушителей, обнаружение, закрепление и приобщение к делу доказательств и создание иных условий для объективного, всестороннего и полного рассмотрения дела в целях реализации норм материального права, устанавливающих

172

ответственность, главным образом, за административные правонарушения, а также для реализации некоторых иных административно-правовых санкций. Они включают в свой состав: 1) меры, обеспечивающие участие обязанных лиц в производстве по делу; 2) меры, направленные на получение доказательств; 3) меры, обеспечивающие исполнение вынесенного по делу решения. В

частности,

в

рамках

производства

по

делу

об

административном

правонарушении применяются меры обеспечения, закрепленные в гл. 27 КоАП РФ, которые подробно будут рассмотрены в отдельной главе. К числу мер административно-процессуального принуждения, обеспечивающих участие обязанных лиц в производстве по делу, применяемых органами внутренних дел, относятся: - меры, обеспечивающие участие обязанных лиц в производстве по делу об административном

правонарушении:

1)

доставление

(ст.

27.2

КоАП

РФ);

2)

административное задержание (ст. ст. 27.3-27.5 КоАП РФ); 3) привод (ст. 27.15 КоАП РФ). - меры, обеспечивающие участие обязанных лиц в производстве по делу в связи с совершением уголовно наказуемого деяния: доставление в милицию лиц, подозреваемых в совершении преступлений. Доставление в милицию лиц, подозреваемых в совершении преступлений. В милицию доставляются не только лица, совершившие административные нарушения, но и лица, подозреваемые в совершении преступлений. Захват и препровождение лица, подозреваемого в совершении преступления, с места совершения преступления либо с места обнаружения этого лица в орган внутренних дел для дальнейшего разбирательства и применения мер уголовно-процессуального принуждения носит административноправовой характер. Сотрудники милиции имеют право доставлять в милицию лиц, подозреваемых в совершении преступлений, при наличии одного из следующих оснований (ст. 91 УПК РФ): а) когда это лицо застигнуто при совершении преступления или непосредственно после его совершения; б) когда очевидцы, в том числе и потерпевшие, прямо укажут на данное лицо как на совершившее преступление; в) когда на подозреваемом или его одежде, при нем или в его жилище будут обнаружены явные следы преступления.

173

При наличии иных данных, дающих основания подозревать лицо в совершении преступления, оно может быть доставлено в милицию лишь в том случае, если это лицо покушалось на побег или когда не установлена его личность. В соответствии со ст. 268 Устава патрульно-постовой службы милиции общественной безопасности доставление задержанных в милицию производится на специальном милицейском транспорте, а при его отсутствии - на автомобилях, принадлежащих организациям и гражданам. Не допускается использование для этих целей общественного транспорта, автомобилей специального назначения - пожарных, инкассаторских, скорой и неотложной помощи (кроме случаев, когда необходимо оказание медицинской помощи), з также транспорта, принадлежащего дипломатическим, консульским и иным представительствам иностранных государств, международным организациям. Для сбора доказательств по делу сотрудниками органов внутренних дел применяются разнообразные, предусмотренные гл. 27 КоАП РФ принудительные меры обеспечения производства по делам об административных правонарушений, к числу которых относятся: личный досмотр, досмотр вещей, находящихся при физическом лице (ст. 27.7 КоАП РФ); осмотр принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов (ст. 27.8 КоАП РФ); досмотр транспортного средства (ст. 27.9 КоАП РФ); изъятие вещей и документов (ст. 27.10 КоАП РФ); направление на медицинское освидетельствование на состояние опьянения (ч. 2 ст. 27.12 КоАП РФ); арест товаров, транспортных средств и иных вещей (ст. 27.14 КоАП РФ). При применении подавляющего большинства перечисленных мер обязательно присутствие двух понятых. К принудительным мерам, обеспечивающим исполнение вынесенного по делу решения, применяемым органами внутренних дел (милицией) в рамках производства по делу об административном правонарушении, относятся следующие установленные гл. 32 КоАП РФ меры, обеспечивающие исполнение отдельных видов административных наказаний: - исполнение постановления о лишении права управления транспортным средством путем изъятия водительского удостоверения (ч. 1 ст. 32.5; ч. 1 ст. 32.6 КоАП РФ); - исполнение постановления о возмездном изъятии или конфискации оружия или боевых припасов (ч. 1 ст. 32.4 КоАП РФ); - исполнение постановления об административном выдворении за пределы Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства (п. 2 ст. 32.9 КоАП РФ).

174

К принудительным мерам, обеспечивающим исполнение вынесенного по делу решения, относится также такая мера принуждения, как депортация иностранного гражданина или лица без гражданства, которая обеспечивает исполнение решения об аннулировании разрешения на временное проживание или аннулирование вида на жительство, либо о нежелательности пребывания (проживания) указанных лиц в Российской Федерации. Депортация - это принудительная высылка иностранного гражданина из Российской Федерации в случае утраты или прекращения законных оснований для его дальнейшего пребывания (проживания) в Российской Федерации. Депортации подлежит не выехавший из Российской Федерации в установленные законом сроки иностранный гражданин: 1. Срок проживания или временного пребывания которого в Российской Федерации сокращен либо у которого аннулированы разрешение на временное проживание или вид на жительство (ст. 31 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»). 2. В отношении которого принято решение о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации (ст. 25.10 Федерального закона от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»). 3. Совместно с членами семьи, получивший уведомление об отказе в рассмотрении ходатайства о признании беженцем по существу или об отказе в признании беженцем, либо уведомление об утрате или о лишении статуса беженца, либо утративший временное убежище или лишенный временного убежища, не использовавший право обжалования вынесенного решения или получивший отказ на жалобу и не имеющий иных законных оснований для пребывания на территории Российской Федерации, а также лишенный статуса беженца или временного убежища в связи с его осуждением за совершение преступления на территории Российской Федерации, - после отбытия наказания, если иные правила не предусмотрены международными договорами Российской Федерации (ст. 13 Федерального закона «О беженцах»). Не следует путать депортацию и административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства. Вторая из них является административным наказанием и применяется за совершение указанными лицами

административного

правонарушения.

Депортация

применяется

для

принудительного обеспечения одного из перечисленных выше решений.

175

Порядок осуществления депортации установлен приказом МВД России от 26 августа 2004 г. № 533 «Об организации деятельности органов внутренних дел Российской Федерации и Федеральной миграционной службы по депортации либо административном выдворении за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства»1. Решение о депортации иностранного гражданина принимает ФМС России по мотивированному представлению начальника подразделения паспортно-визовой службы органа внутренних дел либо руководителя подразделения по делам миграции органа внутренних дел. При подготовке представления о необходимости депортации с целью установления оснований, по которым выезд иностранного гражданина из Российской Федерации может быть ограничен, подразделением паспортно-визовой службы либо подразделением по делам миграции проводятся проверки по централизованным учетам ГИАЦ МВД России и учетам соответствующих информационных центров МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации. На иностранного гражданина, в отношении которого вынесено решение о депортации,

заводится

учетное

дело,

в

котором

формируются

документы,

предусмотренные п. 5 Наставления по организации деятельности органов внутренних дел Российской Федерации и Федеральной миграционной службы по депортации либо административному выдворению за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства, копии документов, удостоверяющих личность и гражданство (подданство) депортируемого иностранного гражданина, копия визы, а также, при необходимости, копии других документов, связанных с въездом, пребыванием и выездом иностранного гражданина из Российской Федерации. О принятом решении о депортации ФМС России незамедлительно письменно информирует органы внутренних дел, представившие материалы. Решение о депортации объявляется сотрудником органа внутренних дел иностранному гражданину на личном приеме под роспись, с одновременным вручением ему копии заключения о депортации. Одновременно с объявлением решения о депортации сотрудник органа внутренних дел проставляет в документе, удостоверяющем личность иностранного гражданина,

1

БНА ФОИВ. 2004. № 40.

176

штамп установленного образца1. Указанный штамп проставляется также в графе «Отметки о регистрации по месту временного пребывания» выездной части миграционной карты депортируемого иностранного гражданина. Исполнение

решения

о

депортации

за

пределы

Российской

Федерации

иностранного гражданина осуществляется органами внутренних дел в зависимости от конкретных

обстоятельств,

(приобретение

проездных

представительствах

или

связанных

с

документов,

консульских

исполнением оформление

решения в

учреждениях иностранных

о

депортации

дипломатических государств

виз,

необходимых для транзита и въезда в государство конечного назначения). Начальник органа внутренних дел, исполняющего решение о депортации за пределы Российской Федерации иностранного гражданина, может вынести решение о направлений материалов о депортации иностранного гражданина в суд с целью рассмотрения вопроса о содержании иностранного гражданина в специально отведенных Помещениях органов внутренних дел либо в специальных учреждениях, создаваемых в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации, до исполнения решения о депортации. Решение о депортации иностранного гражданина с отметкой о его выезде из Российской Федерации приобщается к материалам учетного дела депортируемого. Глава 6. ПРИМЕНЕНИЕ МИЛИЦИЕЙ ФИЗИЧЕСКОЙ СИЛЫ, СПЕЦИАЛЬНЫХ СРЕДСТВ И ОГНЕСТРЕЛЬНОГО ОРУЖИЯ § 1. Правовые основы применения сотрудниками милиции физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия Среди мер административного принуждения, применяемых сотрудниками милиции для

защиты интересов личности, общества и

государства от

противоправных

посягательств в соответствии с Законом РФ «О милиции» от 18 апреля 1991 г., самыми жесткими являются полномочия сотрудников милиции на применение физической силы, специальных средств и особенно на применение и использование огнестрельного оружия. С одной стороны, эти полномочия милиции, как никакие другие, глубоко вторгаются в сферу основных, закрепленных Конституцией РФ, прав граждан и сопряжены с высоким риском наступления тяжких и необратимых последствий, вплоть до

1

См.: постановление Правительства Российской Федерации от 30 июня 2003 г. № 382 «О

проставлении отметки о запрещении въезда в Российскую Федерацию некоторых категорий иностранных граждан и лиц без гражданства» // СЗ РФ. 2003. № 27 (часть II). Ст. 2805.

177

лишения человека жизни. С другой - это действенные средства защиты законных интересов правопослушных граждан и сотрудников милиции от общественно опасных посягательств со стороны лиц, сознательно и грубо нарушающих закон. Поэтому применение данных мер воздействия должно осуществляться на основе четкой правовой регламентации и в строгом соответствии с законом. Нормативно-правовая

регламентация

применения

сотрудниками

милиции

физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия имеет системный характер и включает в себя взаимосвязанные правовые предписания, которые отражают все юридически значимые стороны фактической ситуации применения данных мер принуждения. В соответствии с ч. 1 ст. 12 Закона РФ «О милиции» сотрудники милиции имеют право применять физическую силу, специальные средства и огнестрельное оружие только в случаях и порядке, предусмотренных данным законом, а сотрудники изоляторов временного содержания подозреваемых и обвиняемых органов внутренних дел Федеральным законом «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» от 15 июля 1995 г. Далее, в ч. 3 ст. 23 Закона РФ «О милиции», закреплено положение, в соответствии с которым «сотрудники милиции не несут ответственности за моральный, материальный и физический вред, причиненный правонарушителю применением в предусмотренных настоящим Законом случаях физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия, если причиненный вред соразмерен силе оказываемого противодействия». Однако критериев соразмерности между «вредом, причиненным правонарушителю» и «силой оказываемого противодействия» Закон РФ «О милиции» не раскрывает. Вместе с тем ст. 24 данного Закона установлено, что «на деятельность сотрудника милиции распространяются нормы уголовного законодательства Российской Федерации о необходимой обороне, причинении вреда при задержании лица, совершившего преступление, крайней необходимости». Указанные нормы распространяются также и на действия сотрудников милиции, связанные с применением физической силы, специальных средств, применением и использованием огнестрельного оружия. Из приведенных нормативных предписаний следует, что сотрудники милиции не несут ответственность за моральный вред, убытки и вред охраняемым уголовным законом интересам, причиненные ими в связи с применением в предусмотренных Законом РФ «О милиции» случаях физической силы, специальных средств или огнестрельного оружия, если при этом не было допущено превышения пределов необходимой обороны либо

178

крайней необходимости, или превышение мер, необходимых для задержания лица, совершившего преступление. Таким образом, особенность правового регулирования применения физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия состоит в том, что действующее законодательство обязывает сотрудников милиции при их применении прежде всего строго соблюдать специальные (административно-правовые) нормы, устанавливающие условия, основания и порядок их применения, а также неукоснительно руководствоваться положениями уголовного законодательства о необходимой обороне, причинении вреда при задержании лица, совершившего преступление, и крайней необходимости, определяющими общие условия и пределы правомерного причинения вреда объектам уголовно-правовой охраны. В административно-правовых нормах (раздел 4 Закона РФ «О милиции», ст. ст. 4347 Федерального закона от 15 июля 1995 г. 103-ФЗ «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений»1) определяются условия, основания и способ принудительного воздействия, а также устанавливается порядок (процедура) его осуществления. Условия и порядок применения специальных средств принуждения, кроме того, конкретизированы в Правилах применения сотрудниками органов внутренних дел Российской Федерации специальных средств, которые утверждены постановлением Правительства РФ от 15 октября 2001 г. № 731. В частности, условия применения физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия выступают в качестве обстоятельств, от которых зависит правомерность

применения

данного

вида

государственного

принуждения.

Они

закреплены в законе в виде обязательных требований и правил, которые должны соблюдался при реализации данных мер административного принуждения. К условиям правомерного применения или использования специальных мер административного пресечения, прежде всего, следует отнести следующие положения Закона РФ «О милиции»: - положение об обязанности сотрудника милиции проходить специальную подготовку, а также периодическую проверку на пригодность к действиям в условиях, связанных с применением физической силы, специальных средств, применением или использованием огнестрельного оружия (ч. 2 ст. 12). В частности, сотрудники органов внутренних

1

дел

Российской

Федерации,

применяющие

светозвуковые

средства

СЗ РФ. 1995. № 29. Ст. 2759.

179

отвлекающего воздействия и средства разрушения преград, обязаны иметь допуски на работу с ними и на производство взрывных работ и подтверждать их ежегодно; - соблюдение установленных запретов на вооружение милиции специальными средствами (ч. 6 ст. 14) и огнестрельным оружием и боеприпасами (ч. 5 ст. 15), которые наносят чрезмерно тяжелые ранения или служат источником неоправданного риска; - соблюдение запретов на применение специальных средств (ч. 4. ст. 14) и огнестрельного оружия (ч. 3 ст. 15) в отношении определенных законом категорий лиц. В

этих

нормативных

предписаниях

речь

идет

об

общих

требованиях,

предъявляемых законом к подготовленности сотрудников органов внутренних дел и их вооружению, о правилах, устанавливающих ограничения на применение специальных средств и огнестрельного оружия в отношении определенного круга лиц. Первые два условия предшествуют реализации данных мер принуждения, третье должно соблюдаться при возникновении оснований для их применения. В качестве условий правомерного применения сотрудниками органов внутренних дел специальных мер административного пресечения следует также рассматривать требования закона об обязательном извещении о случившемся инциденте контрольнонадзорных органов и указанных в законе «заинтересованных» лиц. Эти условия должны быть

соблюдены

после

применения

сотрудником

милиции

специальных

мер

административного пресечения. К их числу относятся следующие положения Закона РФ «О милиции»: - уведомление прокурора о всех случаях смерти или ранения (абз. 4 ч. 3 ст. 12); - уведомление в возможно короткий срок родственников лиц, получивших телесные повреждения (абз. 3 ч. 3 ст. 12). Однако не следует смешивать нормы, устанавливающие условия применения огнестрельного оружия, и нормы, устанавливающие порядок его применения, хотя и те, и другие нормы определяют действия соответствующих должностных лиц органов внутренних дел перед применением, в момент применения и после применения сотрудниками милиции физической силы, специальных средств или огнестрельного оружия и тесно между собой связаны. Критерием их разграничения является то, что нормы, регламентирующие порядок применения специальных мер административного пресечения, во-первых, устанавливают обязанности непосредственно того сотрудника, который

принял

решение

применить

физическую

силу,

специальные

средства

принуждения, применить (использовать) огнестрельное оружие в установленных законом случаях, и, во-вторых, исполнение этих обязанностей сотрудником, пресекающим общественно опасные действия, происходит главным образом на месте происшествия.

180

Нормы

уголовного

законодательства

об

обстоятельствах,

исключающих

преступность деяния, а именно: нормы о необходимой обороне (ст. 37 УК РФ), причинении вреда при задержании лица, совершившего преступление (ст. 38 УК РФ) и крайней необходимости (ст. 39 УК РФ). Они устанавливают прежде всего условия правомерности, относящиеся к общественно опасному посягательству или событию, без которых само основание применения физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия не может иметь места (его наличность и действительность), а также

пределы

правовой

активности

должностного

лица,

применяющего

эти

принудительные меры воздействия в конкретной ситуации. Совокупность указанных норм административного и уголовного законодательства образует определенную целостность, в которой их отраслевая принадлежность не имеет принципиального значения. Взятые в единстве и взаимодействии перечисленные нормативные предписания составляют правовую основу и устанавливают пределы применения

сотрудниками

милиции

физической

силы,

специальных

средств

и

огнестрельного оружия. Они «направляют» сотрудника милиции на совершение действий, которые наиболее адекватны не только угрожающей опасности, но и обстоятельствам конкретной ситуации. При отсутствии специальных средств или огнестрельного оружия сотрудник милиции, находясь в состоянии необходимой обороны или крайней необходимости, вправе использовать любые подручные средства. § 2. Понятие и основания применения физической силы Применением физической силы в соответствии с Законом РФ «О милиции» следует считать не сопровождающиеся применением спецсредств и огнестрельного оружия физические действия сотрудника милиции, направленные против отдельных лиц либо имущества и состоящие в ограничении телесной неприкосновенности этих лиц, свободы их действий, передвижения или распоряжения какими-либо предметами в целях прекращения активного противоправного поведения данных лиц или, в случае их противоправного бездействия, самостоятельного исполнения сотрудниками милиции своего законного требования1. Применение физической силы - это такое принудительное воздействие, которое основано

на

использовании

мускульной

силы

и

индивидуальных

физических

возможностей каждого конкретного сотрудника милиции и состоит во вступлении его в 1

Соловей Ю.П., Черников В.В. Комментарий к Закону Российской Федерации «О милиции». - М:

«Проспект», 2000. С. 313.

181

непосредственный физический (телесный) контакт с объектом воздействия (человеком, животным,

предметами,

веществами,

механизмами)

и

может

сопровождаться

причинением боли, вреда здоровью или смерти людям и животным, повреждением или разрушением предметов, механизмов, временным изъятием предметов, веществ и механизмов. В литературе встречаются различные трактовки понятия «физическая сила», в том числе и мнение о том, что данное средство воздействия может применяться как непосредственно, так и опосредованно, то есть с применением разнообразных механизмов, предметов, устройств (например, при буксировке судна нарушителя используется буксировочное приспособление; при взломе замка входной двери может быть использован ломик, металлический прут, молоток; при отражении нападения подручные средства и т. д.)1. Однако такая точка зрения является спорной, поскольку в перечисленных случаях речь идет о физическом воздействии с использованием как специальных технических, так и иных подручных средств, применяемых в соответствии с ч. 4 ст. 14 Закона РФ «О милиции». Сотрудники милиции в соответствии со ст. 13 Закона РФ «О милиции» имеют право применять физическую силу, в том числе боевые приемы борьбы, для: - пресечения преступлений и административных правонарушений; - задержания лиц, их совершивших; - преодоления противодействия законным требованиям, если ненасильственные способы не обеспечивают выполнения возложенных на милицию обязанностей. Следует отметить, что ограничений по кругу лиц на применение физической силы Закон РФ «О милиции» не устанавливает. Для пресечения преступлений и административных правонарушений физическая сила применяется прежде всего в отношении деяний, которые совершаются путем действия. При совершении деяний путем бездействия физическая сила может применяться для преодоления противодействия нарушителя, либо для его задержания. Речь в Законе идет только о прекращении административно или уголовно наказуемых деяний. Для

задержания

лиц,

совершивших

преступления

или

административные

правонарушения, физическая сила применяется в целях удержания указанных лиц на

1

Опарин В.Н. Правовое регулирование применения мер непосредственного принуждения

должностными лицами правоохранительных органов Российской Федерации: Дисс. ... канд. юрид. Наук. Омск, 1998. С. 56-57.

182

месте происшествия при попытке скрыться, доставления (препровождения) их к месту разбирательства (например, в пикет милиции, дежурную часть органа внутренних дел). Под задержанием в данном случае следует понимать, в частности, действия сотрудника милиции по захвату лица, совершившего преступление, и доставлению его в орган внутренних дел для дальнейшего разбирательства и применению к нему меры уголовно-процессуального пресечения. Для преодоления противодействия физическая сила применяется, прежде всего, в отношении деяний, совершаемых в форме бездействия. К примеру, для преодоления таких форм противодействия, как неповиновение работнику милиции (ст. 19.3 КоАП РФ), выражающееся в отказе от обязательного исполнения законных, как правило, неоднократно повторенных распоряжений и требований сотрудника милиции, в связи с исполнением им обязанностей по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности, а равно воспрепятствование исполнению им служебных обязанностей. Необходимость применения физической силы возникает тогда, когда обязанные лица отказываются выполнить следующие законные требования сотрудника милиции: а) проследовать в указанное место, оставаться на месте или покинуть его; б) обеспечить свободный доступ в какое-либо помещение, на территорию, в транспортное средство или иной объект; в) обеспечить свободный доступ к каким-либо лицам, предметам или документам. В то же время не может быть оправдано применение физической силы при отказе соответствующих лиц от выполнения таких законных требований сотрудников милиции, как, например, дать необходимые объяснения или провести ревизию финансовохозяйственной деятельности организации и т. д.1 Неповиновение может быть выражено в дерзкой форме, свидетельствующей о проявлении явного неуважения к лицам, охраняющим общественный порядок. § 3. Право сотрудника милиции на ношение и хранение табельного оружия и специальных средств Право на хранение, ношение, применение и использование огнестрельного оружия и специальных средств закреплено за сотрудниками милиции для того, чтобы обеспечить выполнение ими возложенных на милицию оперативно-служебных задач, а также обеспечить личную безопасность сотрудников милиции.

1

Соловей Ю.П., Черников В.В. Указ соч. С. 315-316.

183

Реализацию прав сотрудника милиции на хранение, ношение, применение и использование огнестрельного оружия Закон РФ «О милиции» (ч. 2 ст. 12) связывает с обязательным прохождением специальной подготовки, а также периодическими проверками на пригодность к действиям в условиях, связанных с применением физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия. Указанные проверки в соответствии с п. 1.7 приказа МВД РСФСР «О мерах по реализации Закона РСФСР «О милиции» от 20 мая 1991 г. № 70 должны проводиться ежегодно. В частности, право на применение специальных средств имеют сотрудники органов внутренних дел Российской Федерации,

прошедшие

соответствующую

специальную

подготовку

в

порядке,

определяемом министром внутренних дел Российской Федерации, и выдержавшие проверку на профессиональную пригодность к действиям в ситуациях, связанных с применением специальных средств. Указанную проверку в соответствии с п. 3 Правил применения сотрудниками органов внутренних дел Российской Федерации специальных средств, утвержденных постановлением Правительства РФ от 15 октября 2001 г. № 731, сотрудники милиции проходят, как правило, при аттестации, но не реже одного раза в пять лет. Специальная подготовка1 к действиям в условиях, связанных с применением физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия, осуществляется в ходе профессиональной подготовки, одной из основных задач которой является поддержание у сотрудников постоянной готовности решительно и умело пресекать различные противоправные

деяния,

используя

физическую

силу,

специальные

средства

и

огнестрельное оружие2. Специальная подготовка лиц, впервые принимаемых на службу в органы внутренних дел, осуществляется в рамках специального профессионального обучения или в ходе обучения в образовательных учреждениях среднего и высшего профессионального образования МВД России. Затем специальная подготовка к действиям в условиях, связанных с применением физической силы, специальных средств и огнестрельного

1

Специальная подготовка к действиям в условиях, связанных с применением огнестрельного

оружия, состоит из трех обязательных составных частей: а) изучения материальной части, тактикотехнических характеристик табельного огнестрельного оружия, правил обращения с ним; б) изучения положений законодательства, регламентирующих правила применения и использования огнестрельного оружия; в) огневой подготовки. 2

Наставление по организации профессиональной подготовки сотрудников органов внутренних дел

Российской Федерации, утв. приказом МВД России от 28 октября 2006 г. № 860.

184

оружия, осуществляется в ходе обучения в процессе оперативно-служебной деятельности (служебно-боевой подготовки) либо переподготовки. Табельное оружие может быть закреплено в установленном нормативными правовыми актами МВД России порядке только за сотрудниками, прошедшими специальное профессиональное обучение. Так, после прохождения специального профессионального

обучения

и

принятия

начальником

органа

(подразделения,

учреждения) внутренних дел решения о допуске сотрудника к самостоятельному исполнению служебных обязанностей, в порядке, установленном п. п. 2.16 и 2.17 Наставления по организации снабжения, хранения, учета и обеспечения сохранности вооружения и боеприпасов в органах внутренних дел Российской Федерации 1, на все время службы в данном подразделении за сотрудником милиции закрепляется положенное по табелю вооружение и боеприпасы с правом на их ношение и хранение в служебное время. При этом сотруднику милиции оформляется удостоверение с записью о разрешении на хранение и ношение огнестрельного оружия, и выдается на руки карточказаместитель на закрепленное оружие. Для получения табельного оружия и патронов на время несения службы выдается карточка-заместитель желтого цвета, для получения автоматического оружия и патронов на время несения службы выдается карточказаместитель красного цвета. С этого момента сотрудник милиции имеет право применять и использовать выдаваемое ему для несения службы и выполнения оперативно-служебных задач табельное огнестрельное оружие, в рамках полномочий, предоставленных разделом 4 Закона РФ «О милиции». Часть 5 ст. 14 Закона РФ «О милиции» предусмотрела новое важное положение о том, что в состоянии необходимой обороны или крайней необходимости сотрудник милиции при отсутствии специальных средств или огнестрельного оружия вправе использовать любые подручные средства. Данная норма позволяет сотруднику милиции прибегнуть в соответствующих случаях к нетабельному огнестрельному оружию, например, имеющемуся у него гладкоствольному (нарезному) охотничьему ружью, карабину или обрезу малокалиберной винтовки, которые оказались в руках до того безоружного сотрудника милиции в ходе физического противоборства с посягающим на него лицом. Такое огнестрельное оружие может применяться сотрудниками органов внутренних дел, за которыми уже закреплено табельное огнестрельное оружие, точно на 1

См.: приложение к приказу МВД России «Об организации снабжения, хранения, учета и

обеспечения сохранности вооружения и боеприпасов в органах внутренних дел Российской Федерации» от 12 июля 1995 г. № 269.

185

тех же основаниях, условиях и в порядке, что предусмотрены законом для табельного огнестрельного оружия. Сотрудники органов внутренних дел, не прошедшие специальной подготовки к действиям в условиях, связанных с применением физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия, в рамках специального первоначального обучения, и за которыми не закреплено табельное огнестрельное оружие, вправе применять указанное (нетабельное) огнестрельное оружие только в пределах полномочий, установленных ст. 24 Федерального закона «Об оружии», на основаниях и в порядке, установленных для граждан Российской Федерации, а именно «для защиты жизни, здоровья и собственности в состоянии необходимой обороны или крайней необходимости». В соответствии с данной нормой граждане Российской Федерации, в отличие от сотрудников милиции, не могут

применять

огнестрельное

оружие

при

задержании

лица,

совершившего

преступление. В

процессе

оперативно-служебной

деятельности

специальная

подготовка

сотрудников органов внутренних дел к действиям в условиях, связанных с применением и использованием огнестрельного оружия, осуществляется на занятиях по служебно-боевой подготовке. В частности, на занятиях по специальной подготовке со старшим, средним, младшим начальствующим и рядовым составом по направлениям его оперативнослужебной деятельности изучаются и отрабатываются вопросы необходимой обороны и крайней необходимости, условия и пределы применения физической силы, специальных средств, огнестрельного оружия на основе моделирования конкретных ситуаций оперативно-служебной деятельности. На занятиях по огневой подготовке формируются и отрабатываются: практические навыки обращения с огнестрельным оружием (извлечение оружия из кобуры, приведение его в боевую готовность, производство выстрела, устранение задержек при стрельбе и другое); приемы стрельбы с прицеливанием по неподвижным и движущимся целям в условиях ограничения времени на стрельбу1; приемы стрельбы без прицеливания, в том числе по нескольким целям; приемы и способы пресечения противоправных действий с помощью табельного огнестрельного оружия, тактика применения и использования оружия в оперативно-служебной деятельности (принятие решения на открытие огня, выбор цели для поражения, стрельба в различных условиях и другое); другие вопросы огневой подготовки, возникающие в процессе оперативно-служебной деятельности.

1

См.: приказ МВД России от 28 октября 2006 г. № 860 «Об утверждении Наставления по

организации профессиональной подготовки сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации».

186

Руководители органов (подразделений, учреждений) внутренних дел обязаны осуществлять в течение учебного года проверку знаний обучаемых в ходе семинарских и практических занятий путем собеседований, зачетов, контрольных стрельб и других форм. При проведении проверок оцениваются уровень профессиональных знаний, умений и навыков сотрудников по отдельным разделам служебно-боевой подготовки. В частности, по специальной подготовке, огневой подготовке, физической подготовке выставляются оценки «отлично», «хорошо», «удовлетворительно», «неудовлетворительно». По сути дела, в рамках организации данного вида профессиональной подготовки и проводятся ежегодные проверки сотрудников органов внутренних дел на пригодность к действиям в условиях, связанных с применением физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия. В соответствии с ч. 5 ст. 17 Закона РФ «О милиции» сотрудники милиции имеют право на постоянное хранение и ношение табельного огнестрельного оружия и специальных средств. Из этого следует, что любой сотрудник милиции вправе носить при себе табельное огнестрельное оружие не только на службе, но, если считает это необходимым, и во внеслужебное время. Реализация данного права осуществляется в порядке, определяемом министром внутренних дел Российской Федерации. В настоящее время порядок постоянного хранения и ношения боевого огнестрельного оружия и боеприпасов сотрудниками милиции определяется Инструкцией, утвержденной приказом МВД России от 17 ноября 1999 г. № 938. В соответствии с Инструкцией на постоянное хранение и ношение сотрудникам может выдаваться табельное боевое ручное стрелковое оружие (пистолеты, револьверы) и специальные средства, состоящие на вооружении в органах внутренних дел Российской Федерации. В исключительных случаях на период осложнения оперативной обстановки по решению начальника органа внутренних дел на постоянное хранение и ношение сотрудникам могут выдаваться автоматы или пистолеты-пулеметы. Иные типы табельного боевого ручного стрелкового оружия, состоящие на вооружении органов внутренних дел, могут выдаваться сотрудникам только на время выполнения оперативно-служебных задач. Право на приобретение, хранение и ношение спортивного и охотничьего огнестрельного оружия сотрудник милиции приобретает на основаниях и в порядке, предусмотренных Федеральным законом «Об оружии» от 13 декабря 1996 г., а любое изъятое, найденное им, добровольно сданное ему гражданами огнестрельное оружие должно быть незамедлительно передано сотрудником в дежурную часть органа внутренних дел.

187

Табельное боевое ручное стрелковое оружие, боеприпасы и специальные средства выдаются на постоянное хранение и ношение сотрудникам (во время их службы в органах внутренних дел), прошедшим специальное профессиональное обучение, переподготовку либо окончившим образовательное учреждение МВД России, после: 1. Сдачи зачетов: - по знанию материальной части, тактико-технических характеристик табельного боевого ручного стрелкового оружия, специальных средств, а также мер безопасности при обращении с ними; - по знанию положений законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регламентирующих порядок применения и использования табельного боевого ручного стрелкового оружия, боеприпасов, специальных средств, и настоящей Инструкции; - по огневой подготовке (выполнение упражнений курса стрельб из табельного боевого ручного стрелкового оружия для рядового и начальствующего состава органов внутренних дел Российской Федерации, предусмотренных программой обучения). 2. Проверки условий хранения табельного боевого ручного стрелкового оружия, боеприпасов и специальных средств по месту жительства и службы. Принятие

зачетов

у

сотрудников

производится

комиссией,

назначаемой

начальником органа внутренних дел. Основанием для решения вопроса о выдаче табельного боевого ручного стрелкового оружия, боеприпасов и специальных средств на постоянное хранение и ношение является рапорт сотрудника с ходатайством его непосредственного начальника. Непосредственный начальник ходатайствует либо отказывает сотруднику в выдаче табельного боевого ручного стрелкового оружия, боеприпасов и специальных средств на постоянное хранение и ношение после проверки наличия условий, обеспечивающих надежную сохранность оружия, боеприпасов и специальных средств по его месту жительства и службы, с учетом поведения сотрудника в семье и быту. В Инструкции указывается, что отказ в выдаче сотруднику табельного боевого ручного стрелкового оружия, боеприпасов и специальных средств на постоянное хранение и ношение оформляется соответствующей резолюцией на рапорте сотрудника с указанием причины отказа. Из этого положения следует, что сотрудник может быть лишен рассматриваемого права не только по причине несдачи зачета или отсутствия условий для хранения огнестрельного оружия и боеприпасов, но и по иным мотивам, на усмотрение непосредственного начальника или начальника органа внутренних дел. Пользуясь этим, на практике некоторые руководители отказывают своим сотрудникам в праве на

188

постоянное ношение оружия, ссылаясь на возможность его утраты или характер служебных обязанностей. Постоянное хранение и ношение табельного боевого ручного стрелкового оружия, боеприпасов и специальных средств разрешается сотрудникам милиции руководителями органов внутренних дел и оформляется приказами. Для получения оружия и патронов на постоянное ношение и хранение выдается карточка-заместитель зеленого цвета. Сотрудник, получивший табельное боевое ручное стрелковое оружие, боеприпасы и

специальные

средства

на

постоянное

хранение

и

ношение,

несет

личную

ответственность за их сохранность и обязан постоянно поддерживать указанное оружие и специальные средства, а также специальное снаряжение в исправном состоянии. Табельное боевое ручное стрелковое оружие, боеприпасы и специальные средства по месту жительства сотрудника должны храниться в надежно закрепленном металлическом ящике (сейфе), исключающем доступ к нему других лиц. Табельное боевое ручное стрелковое оружие при ношении должно быть надежно закреплено пистолетным (револьверным) шнуром, исключающим возможность утраты оружия. Ношение табельного боевого ручного стрелкового оружия, боеприпасов и специальных средств без использования специального снаряжения (кобур, пистолетного (револьверного) шнура, автоматного ремня и другое) запрещается. Ношение табельного боевого ручного стрелкового оружия, боеприпасов и специальных средств сотрудником, одетым в гражданскую одежду, должно быть скрытым от окружающих. Сотрудникам запрещается обнажать табельное боевое ручное стрелковое оружие, боеприпасы и специальные средства для демонстрации окружающим (за исключением случаев,

предусмотренных

законодательством

Российской

Федерации),

а

также

передавать их другим лицам либо оставлять без присмотра. Порядок ношения сотрудниками милиции табельного огнестрельного оружия при несении службы и выполнении оперативно-служебных задач регламентируется также Уставом патрульно-постовой службы милиции общественной безопасности (УППС МОБ), который включает следующие положения: - заступающий на службу наряд при себе должен иметь табельное огнестрельное оружие с двумя снаряженными магазинами (п. 88.5); - при заступлении на службу заряжание оружия производится перед построением наряда на инструктаж по команде и под наблюдением оперативного дежурного или инструктирующего в специально отведенном месте. При этом патрон в патронник не

189

досылается (п. 85). Контроль за заряжанием и разряжением оружия осуществляют командиры подразделений ППСМ, а в их отсутствие - заместитель начальника органа внутренних дел - начальник МОБ или ответственный от руководства органа внутренних дел или строевого подразделения (п. 86); - наряд приводит в готовность свое оружие на случай необходимости его немедленного применения: кобура передвигается в удобное для извлечения оружия положение, пистолет спускается с предохранителя, патрон досылается в патронник (п. 263); - во время несения службы наряду ППСМ запрещается передавать и предъявлять кому бы то ни было оружие, за исключением лиц, которым он подчинен (п. 80.1). Обеспечивать контроль соблюдения необходимых мер личной безопасности сотрудников подразделений ППСМ при несении ими службы, правил обращения с оружием, техникой и специальными средствами обязаны командир отдельного подразделения ППСМ и его заместители (п. 16.7 УППС МОБ). При этом проверять несение службы путем попытки отобрать оружие и другими способами, которые могут привести к несчастным случаям и иным тяжким последствиям, запрещается (п. 122 УППС МОБ). При выезде сотрудника в служебную командировку с табельным боевым ручным стрелковым оружием, боеприпасами и специальными средствами в его командировочном удостоверении делается отметка с указанием модели табельного боевого ручного стрелкового оружия, его серии и номера, количества патронов и наличия специальных средств. Запись в командировочном удостоверении скрепляется печатью органа (подразделения) внутренних дел. При отсутствии возможности надежной сохранности табельного боевого ручного стрелкового оружия, боеприпасов и специальных средств по месту пребывания командированные сотрудники сдают его в дежурную часть ближайшего органа (подразделения) внутренних дел. Табельное боевое ручное стрелковое оружие, боеприпасы и специальные средства подлежат сдаче по указанию лица, разрешившего их выдачу, в случае: 1. Неправомерного их применения или использования. 2. Невыполнения сотрудником требований Инструкции, утвержденной приказом МВД России от 17 ноября 1999 г. № 938. 3. Временного отстранения сотрудника от занимаемой должности. 4. Грубого нарушения им служебной дисциплины. 5. Увольнения сотрудника из органов внутренних дел Российской Федерации.

190

6. Наличия медицинского заключения по противопоказанию к владению оружием. 7. Гибели или смерти сотрудника. Нарушение сотрудниками милиции правил хранения и ношения табельного боевого ручного стрелкового оружия, боеприпасов и специальных средств в зависимости от последствий влечет дисциплинарную или уголовную ответственность. В частности, за небрежное хранение сотрудником милиции табельного боевого ручного стрелкового оружия, создавшее условия для его использования другим лицом, если это повлекло тяжкие последствия, предусмотрена уголовная ответственность по ч. 2 ст. 293 УК РФ (халатность, повлекшая тяжкие последствия), поскольку любой сотрудник милиции в силу примечания к ст. 285 УК РФ является должностным лицом, а надлежащее хранение табельного боевого ручного стрелкового оружия входит в круг его служебных обязанностей. В случае утраты, хищения, порчи или выхода из строя табельного боевого ручного стрелкового

оружия,

боеприпасов

и

специальных

средств

сотрудник

обязан

незамедлительно доложить об этом в дежурную часть органа (подразделения) внутренних дел и непосредственному начальнику, который организует служебную проверку по факту утраты табельного оружия, боеприпасов и специальных средств, в ходе которой устанавливается степень виновности сотрудника и в установленном порядке принимается решение о привлечении его к дисциплинарной и (или) материальной ответственности, и принимает меры по розыску похищенного или утраченного табельного оружия, боеприпасов и специальных средств. § 4. Основания применения специальных средств Сотрудники милиции имеют право применять специальные средства, имеющиеся на вооружении милиции, в случаях, перечисленных в ч. 1 ст. 14 Закона РФ «О милиции», а сотрудники изоляторов временного содержания подозреваемых и обвиняемых органов внутренних дел в случаях, перечисленных в ст. 45 Федерального закона «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» от 15 июля 1995 г. Все виды специальных средств, кроме того, могут применяться в случаях, предусмотренных ч. 1 ст. 15 Закона РФ «О милиции», то есть в тех случаях, когда сотруднику милиции предоставлено право применить огнестрельное оружие. В соответствии с ч. 1 ст. 14 Закона РФ «О милиции» сотрудники милиции имеют право применять специальные средства, имеющиеся на вооружении милиции, в следующих случаях:

191

1. Для отражения нападения на граждан и сотрудников милиции. Под нападением, которое может быть отражено с применением специальных средств (а именно: резиновой палки, слезоточивого газа, электрошоковых устройств, служебной собаки), в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 14 Закона РФ «О милиции» следует понимать любые действия, которые могут повлечь причинение вреда здоровью, собственности граждан и сотрудников милиции, либо связаны с ограничением их телесной неприкосновенности или свободы передвижения. Если же нападение не сопровождается физическим воздействием, а направлено на оскорбление гражданина или сотрудника милиции в словесной форме, то применение специальных средств в данной ситуации будет незаконно. 2. Для пресечения оказываемого сотруднику милиции сопротивления. Под сопротивлением, которое может быть пресечено с применением специальных средств (а именно: резиновой палки, слезоточивого газа, наручников, электрошоковых устройств, служебной собаки), понимается активное противодействие сотруднику милиции в осуществлении своих служебных полномочий. В соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 14 Закона РФ «О милиции» специальные средства применяются, прежде всего, для пресечения сопротивления, которое оказывается лицом без нанесения сотруднику милиции ударов, побоев, телесных повреждений и т. п. (например, попытка вырваться при задержании, отталкивание сотрудника милиции и т. д.)1. Если же сопротивление сопровождается насилием, то действия правонарушителя квалифицируется дополнительно по ст. 318 УК РФ как применение насилия в отношении представителя власти. В таких случаях специальные средства применяются в целях отражения нападения на сотрудника милиции. 3. Для задержания лица, застигнутого при совершении преступления против жизни, здоровья или собственности и пытающегося скрыться. В отличие от аналогичного основания применения огнестрельного оружия специальные средства (а именно: наручники, электрошоковые устройства, служебные собаки) могут быть применены сотрудником милиции также для задержания пытающегося скрыться лица, застигнутого 1

См.: постановление Пленума Верховного Суда СССР «О применении судами законодательства об

ответственности за посягательство на жизнь, здоровье и достоинство работников милиции, народных дружинников, а также военнослужащих в связи с выполнением ими обязанностей по охране общественного порядка» от 22 сентября 1989 г. № 4 // БВС СССР. 1989. №6. С. 11; постановление Пленума Верховного Суда РСФСР «О некоторых вопросах практики применения судами республики законодательства об административной

ответственности

за

мелкое

хулиганство,

злостное

неповиновение

законному

распоряжению или требованию работника милиции или народного дружинника при исполнении ими своих обязанностей по охране общественного порядка и мелкую спекуляцию» от 27 июня 1978 г. № 4 // БВС РСФСР. 1978. №9. С. 6.

192

при совершении преступления против жизни, здоровья или собственности любой степени тяжести. 4. Для задержания лиц, в отношении которых имеются достаточные основания полагать, что они намерены оказать вооруженное сопротивление. Для задержания указанной категории лиц могут быть применены следующие виды специальных средств: слезоточивый

газ,

светозвуковые

средства

отвлекающего

воздействия,

средства

разрушения преград, водометы и бронемашины, служебные собаки, электрошоковые устройства. Перечисленные специальные средства применяются, прежде всего, для получения возможности сближения с задерживаемыми лицами, проведения их захвата и обезвреживания, то есть изъятия находящегося у них оружия и последующего доставления в милицию. Достаточными основаниями полагать, что задерживаемые лица намерены оказать вооруженное сопротивление, могут быть, например, оперативная информация о наличии у задерживаемых лиц огнестрельного оружия или предметов, которые могут быть использованы для причинения вреда здоровью сотрудников милиции и окружающих, угрозы задерживаемых лиц применить оружие, демонстрация оружия нарушителями при их задержании. 5. Для доставления задерживаемых лиц в милицию, конвоирования и охраны задержанных, а также лиц, подвергнутых административному аресту и заключенных под стражу, когда они своим поведением дают основание полагать, что могут совершить побег либо причинить вред окружающим или себе или оказывают противодействие сотруднику милиции. В ходе доставления, конвоирования и охраны указанных категорий лиц в отношении этих лиц могут быть применены наручники и (или) служебные собаки при условии, что своим поведением эти лица дают основание полагать, что могут совершить побег либо причинить вред окружающим или себе или оказывают противодействие сотруднику милиции. Применение специальных средств в этих случаях направлено на то, чтобы предотвратить возможность побега либо причинения этими лицами вреда окружающим или себе. Следует иметь в виду, что для пресечения побега из-под стражи или конвоя, лиц, задержанных по подозрению в совершении преступления; лиц, в отношении которых мерой пресечения избрано заключение под стражу; лиц, осужденных к лишению свободы, могут применяться все виды специальных средств и даже огнестрельное оружие. Кроме

того,

для

пресечения

попыток

насильственного

освобождения

перечисленных лиц, все виды специальных средств и огнестрельное оружие могут применяться в отношении лиц, предпринимающих такие попытки.

193

6. Для освобождения насильственно удерживаемых лиц, захваченных зданий, помещений, сооружений, транспортных средств и земельных участков. В этом случае применяются слезоточивый газ, светозвуковые средства отвлекающего воздействия, средства

разрушения

преград,

водометы

и

бронемашины,

служебные

собаки.

Перечисленные специальные средства используются в отношении лиц, похитивших людей, захвативших заложников, здания, помещения, сооружения, транспортные средства и земельные участки, чтобы получить возможность захватить или обезвредить данных лиц. Для освобождения заложников, кроме того, применяются все остальные виды специальных средств и даже огнестрельное оружие. 7. Для пресечения массовых беспорядков и групповых действий, нарушающих работу транспорта, связи и организаций. В соответствии с данным основанием применяются резиновые палки, слезоточивый газ, светозвуковые средства отвлекающего воздействия, водометы и бронемашины. Указанные специальные средства используются прежде всего для пресечения преступления, предусмотренного ст. 212 УК РФ «Массовые беспорядки». Массовые беспорядки - это действия толпы, сопровождающиеся насилием, погромами, поджогами, уничтожением имущества, применением огнестрельного оружия, взрывчатых веществ или взрывных устройств, а также оказанием вооруженного сопротивления представителю власти. Статья 212 УК РФ предусматривает уголовную ответственность за организацию указанных действий, участие в этих действиях, а также за призывы к активному неподчинению законным требованиям представителей власти и к массовым беспорядкам, а равно за призывы к насилию над гражданами. Формы групповых действий, нарушающих работу транспорта, связи и организаций могут

выражаться

в

нарушении

установленного

порядка

проведения

митинга,

демонстрации, шествия или пикетирования (ч. 2 ст. 20.2 КоАП РФ), нарушении пропускного режима охраняемого объекта (ст. 20.17 КоАП РФ), блокировании транспортных коммуникаций (ст. 20.18 КоАП РФ). 8. Для остановки транспортного средства, водитель которого не выполнил требование сотрудника милиции остановиться. По данному основанию применяются средства принудительной остановки транспорта. При этом следует учитывать, что требование сотрудника милиции об остановке транспортного средства должно быть законным. Приказами МВД России, детализирующими порядок реализации полномочий милиции в сфере безопасности дорожного движения, установлено, что основанием для остановки транспортных средств сотрудниками милиции являются: - нарушение правил дорожного движения водителями или пассажирами;

194

- наличие данных, свидетельствующих о причастности водителя, пассажиров к совершению дорожно-транспортного происшествия, административного правонарушения, преступления; - нахождение транспортного средства в розыске, а также наличие данных об использовании транспортного средства в противоправных целях; - необходимость опроса водителя или пассажиров об обстоятельствах совершения дорожно-транспортного

происшествия,

административного

правонарушения,

преступления, очевидцами которого они являются; - выполнение решений уполномоченных на то государственных органов или должностных лиц об ограничении или запрещении движения; - необходимость привлечения водителя или транспортного средства для оказания помощи другим участникам дорожного движения или сотрудникам милиции; - проверка документов на право пользования и управления транспортными средствами, а также документов на транспортное средство и перевозимый груз - только на стационарных постах дорожно-патрульной службы Госавтоинспекции МВД России, контрольных постах милиции и контрольно-пропускных пунктах. Остановка транспортных средств в иных случаях расценивается как нарушение служебной дисциплины. В соответствии с п. 8 ч. 1 ст. 14 Закона РФ «О милиции» средства принудительной остановки транспорта могут быть применены, если водитель останавливаемого транспортного средства не выполнил требование сотрудника милиции остановиться, в любом из перечисленных выше случаев. На практике средства принудительной остановки транспорта применяются, если водитель останавливаемого транспортного средства не выполнил требование сотрудника милиции остановиться при: - наличии данных, свидетельствующих о причастности водителя, пассажиров к совершению дорожно-транспортного происшествия, административного правонарушения, преступления; - нахождении транспортного средства в розыске; - наличии данных об использовании транспортного средства в противоправных целях. 9.

Для

выявления

лиц,

совершающих

или

совершивших

преступления,

применяются служебные собаки и специальные окрашивающие средства. Специальные окрашивающие средства на объектах собственности устанавливаются с согласия собственника или уполномоченного им лица.

195

При применении служебных собак, к примеру, отрядами милиции особого назначения в целях обеспечения общественного порядка, обнаружения взрывчатых веществ, людей (при проведении поисковых мероприятий), указанные подразделения руководствуются разделом 3 Наставления по организации Деятельности кинологических подразделений органов внутренних дел Российской Федерации, утвержденного приказом МВД России от 31 декабря 2005 г. Запрещается применять специальные средства в отношении женщин с видимыми признаками беременности, лиц с явными признаками инвалидности и малолетних, кроме случаев оказания ими вооруженного сопротивления, совершения группового либо иного нападения, угрожающего жизни и здоровью людей, а также при пресечении незаконных собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций ненасильственного характера, которые не нарушают работу транспорта, связи, организаций. В ст. 14 Закона РФ «О милиции» установлены особенности применения отдельных видов специальных средств. Так, водометы и бронемашины могут применяться только по указанию начальника органа внутренних дел, начальника криминальной милиции, начальника милиции общественной безопасности с последующим уведомлением прокурора в течение 24 часов с момента применения. Кроме того, в соответствии с п. 4 Правил применения сотрудниками органов внутренних

дел

Российской

Федерации

специальных

средств,

утвержденных

постановлением Правительства РФ от 15 октября 2001 г. № 731, особенности применения сотрудниками милиции отдельных видов специальных средств устанавливает также министр внутренних дел Российской Федерации по согласованию с Министерством здравоохранения Российской Федерации1. Особенности применения отдельных специальных средств определяются как их целевым предназначением, так и их тактико-техническими характеристиками. К примеру, при применении светозвуковых средств отвлекающего воздействия запрещается стрельба непосредственно в человека, применение водометов запрещается при температуре воздуха ниже 0°С, электрошоковым устройством запрещается воздействовать на человека в области головы, шеи, солнечного сплетения, сердца более трех секунд или многократно, а также применять его во время дождя или против лиц, находящихся в водной среде.

1

Приказ МВД России от 5 ноября 2003 г. «Об утверждении Инструкции о порядке применения

органами внутренних дел специальных средств».

196

§ 5. Понятие и основания применения и использования огнестрельного оружия сотрудниками милиции Применение и использование огнестрельного оружия занимают особое место среди мер специального административного пресечения, применяемых сотрудниками милиции. Закрепляя в ст. ст. 12, 15 и 16 Закона РФ «О милиции» за сотрудниками милиции право на применение и использование огнестрельного оружия, законодатель не раскрывает содержания данных правомочий. Вместе с тем законодатель их различает, предусматривая не одинаковый набор обязательных действий сотрудников в зависимости от того, имело место применение либо использование огнестрельного оружия. Так, о каждом случае применения оружия от сотрудника милиции требуется обязательное представление в течение 24 часов соответствующего рапорта и пр. Все случаи, когда сотрудник милиции вправе прибегнуть к огнестрельному оружию, в Законе РФ «О милиции» разделены на две группы. Действия в случаях, перечисленных в ч. 1 ст. 15 Закона, определяются как «применение» огнестрельного оружия, а в случаях, предусмотренных ч. 2 ст. 15 Закона, - как «использование». Анализ этих случаев позволяет сделать вывод о том, что данные юридически значимые действия различаются в зависимости от того, на какой объект они направлены. При

применении

огнестрельного оружия

объектом воздействия является лицо,

совершающее общественно опасное деяние, а при использовании огнестрельного оружия объектом воздействия являются автотранспортное средство, опасное животное, психика человека. Учитывая целевое назначение оружия1, можно сделать вывод, что, закрепляя право на применение и использование огнестрельного оружия, законодатель имеет в виду право на выстрел. Такое понимание прямо вытекает из самой сущности специальных мер административного пресечения как мер непосредственного (контактного) принуждения. Таким образом, по способу воздействия применение огнестрельного оружия включает в себя производство из него выстрела в целях поражения человека. В свою очередь, при использовании огнестрельного оружия выстрелы из него производятся

для

повреждения

транспортного

средства,

поражения

животного,

предупреждения о намерении использовать поражающие свойства огнестрельного оружия, подачи сигнала тревоги или вызова помощи, а следовательно, нейтрализация

1

В Федеральном законе «Об оружии» от 13 декабря 1996 г. огнестрельное оружие определяется как

«оружие, предназначенное для механического поражения цели на расстоянии снарядом, получающим направленное движение за счет энергии порохового или иного заряда».

197

опасности,

возникшей

для

охраняемых

законом

общественных

отношений,

предполагается без нанесения телесных повреждений человеку. Все иные допускаемые законом манипуляции с огнестрельным оружием обнажение, приведение в готовность для стрельбы, словесное предупреждение о намерении произвести выстрел, или предупреждение, выполненное путем демонстрации оружия, наведения огнестрельного оружия на нападающего, но без производства предупредительного выстрела, употребление огнестрельного оружия в качестве предмета для нанесения ударов - применением и использованием огнестрельного оружия по смыслу ст. ст. 15 и 16 Закона РФ «О милиции» не являются. Учитывая сказанное, под применением огнестрельного оружия как мерой административного принуждения нужно понимать производство сотрудником милиции прицельного

выстрела

из

огнестрельного

оружия

на

поражение

посягающего

(задерживаемого) лица в случаях, перечисленных в ч. 1 ст. 15 Закона РФ «О милиции». Под использованием огнестрельного оружия как мерой административного принуждения следует подразумевать производство сотрудником милиции прицельного либо не прицельного, безопасного для людей выстрела из огнестрельного оружия в случаях, перечисленных в ст. 15 Закона РФ «О милиции». Основания

применения

(использования)

огнестрельного

оружия

-

это

исключительные по своему характеру условия, с возникновением которых закон связывает

возможность

применения

или

использования

сотрудниками

милиции

огнестрельного оружия. Под условиями в данном случае понимается совокупность объективных

признаков

фактического

поведения

лица

(лиц)

либо

животного,

закрепленных в законодательстве. Основания применения огнестрельного оружия. В соответствии с ч. 1 ст. 15 Закона РФ «О милиции» сотрудники милиции имеют право применять огнестрельное оружие лично или в составе подразделения в следующих случаях: 1) для защиты граждан от нападения, опасного для их жизни или здоровья; 2) для отражения нападения на сотрудника милиции, когда его жизнь или здоровье подвергаются опасности, а также для пресечения попытки завладения его оружием; 3) для освобождения заложников; 4) для задержания лица, застигнутого при совершении тяжкого преступления против жизни, здоровья и собственности и пытающегося скрыться, а также лица, оказывающего вооруженное сопротивление; 5) для отражения группового или вооруженного нападения на жилища граждан, помещения государственных органов, организаций и общественных объединений;

198

6) для пресечения побега из-под стражи: лиц, задержанных по подозрению в совершении преступления; лиц, в отношении которых мерой пресечения избрано заключение под стражу; лиц, осужденных к лишению свободы; а также для пресечения попыток насильственного освобождения этих лиц. Кроме того, в соответствии со ст. 47 Федерального закона «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» в дополнение к ч. 1 ст. 15 Закона РФ «О милиции» огнестрельное оружие в местах содержания под стражей может быть применено в следующих случаях: «...3) для освобождения ... захваченных зданий, сооружений, помещений и транспортных средств; 4) для отражения группового или вооруженного нападения на здания, сооружения, помещения и транспортные средства мест содержания под стражей»; «...7) для задержания вооруженного лица, отказывающегося выполнить законное требование сотрудника места содержания под стражей о сдаче оружия». В реальной жизни перечисленные основания применения сотрудниками милиции огнестрельного оружия нередко возникают в совокупности, переходя одно в другое, будучи тесно взаимосвязаны. Однако для производства выстрела на поражение необходимо и достаточно, чтобы имели место условия, соответствующие лишь одному из этих оснований. Защита граждан или самозащита от нападения, опасного для жизни или здоровья. Решая вопрос о применении огнестрельного оружия в соответствии с п. п. 1 и 2 ч. 1 ст. 15 Закона РФ «О милиции», сотрудник должен оценить опасность1 нападения. В общем плане под нападением, опасным для жизни или здоровья, понимаются насильственные действия, которые каким-либо образом нарушают анатомическую целостность человека, функции его важных органов либо создают реальную угрозу такого нарушения. Опасным для жизни, является такое физическое воздействие на потерпевшего, которое при беспрепятственном развитии или без приостановления приведет к смертельному исходу. В

свою

очередь,

опасным

для

здоровья

по

действующему

уголовному

законодательству и в судебной практике признается такое насилие, которое повлекло или могло реально повлечь в момент его совершения причинение потерпевшему тяжкого или средней тяжести вреда здоровью, а также легкого вреда здоровью, вызвавшее

1

Опасность - «возможность, угроза бедствия, несчастья» // Словарь русского языка. - М.: Изд-во

«Русский язык», 1983. Т. 2. С. 620.

199

кратковременное расстройство здоровья или незначительную стойкую утрату общей трудоспособности. Пресечение попытки завладения оружием сотрудника милиции. Попытка завладения оружием сотрудника милиции представляет собой незаконные действия какого-либо лица (группы лиц), осуществляемые против воли сотрудника милиции и направленные на тайное или открытое изъятие находящегося при нем огнестрельного оружия и боеприпасов к нему1. Принимая меры для защиты жизни и здоровья граждан от противоправных посягательств либо во время задержания лиц, застигнутых при совершении преступления или непосредственно после его совершения, сотрудники милиции сами нередко становятся Объектом нападения со стороны агрессивно настроенных правонарушителей, которые в такие моменты в большей мере предрасположены к оказанию сопротивления. С учетом этого российский законодатель в ст. 16 Закона РФ «О милиции» закрепил гарантии личной безопасности вооруженного сотрудника милиции, предоставив ему право обнажать огнестрельное оружие и приводить его в готовность, если он считает, что в создавшейся обстановке могут возникнуть предусмотренные законом основания для его применения. При этом, отражая нападение либо доставляя задержанного в милицию, в целях обеспечения собственной безопасности и предотвращения попыток завладения табельным огнестрельным оружием сотруднику милиции целесообразно устанавливать некоторую «зону безопасности»2, т. е. держать нападающего или задерживаемого на определенном расстоянии от себя. Учитывая эти обстоятельства, в ч. 2 ст. 16 Закона РФ «О милиции» установлено, что «попытки лица, задерживаемого сотрудником милиции с обнаженным огнестрельным оружием, приблизиться к нему, сократив при этом указанное расстояние, или прикоснуться к его оружию предоставляют сотруднику милиции право применить оружие в соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 15 настоящего Закона». Расстояние между сотрудником милиции, находящимся с обнаженным огнестрельным оружием, и задерживаемым (зона безопасности) устанавливается самим сотрудником милиции, исходя из складывающейся обстановки, для того, чтобы не дать приблизиться к себе и иметь возможность вовремя 1

Кондратов Б.П., Соловей Ю.П., Черников В.В. «Внимание: оружие!» (правовые основы

применения огнестрельного оружия сотрудниками российской милиции). - М.: Интердетектив, 1992. С. 31. 2

Соловей Ю.П., Каплунов А.И. Теория и практика применения сотрудниками милиции

огнестрельного оружия: Учебно-практическое пособие. - Омск: Омская высшая школа милиции МВД России, 1995. С. 40.

200

нейтрализовать действия нападающего, то есть позволяет держать ситуацию под контролем. При нарушении нападающим (задерживаемым) лицом требования не приближаться на указанное расстояние, угроза нападения становится реальной и сотрудник милиции имеет право произвести выстрел на поражение в соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 15 Закона РФ «О милиции». Для освобождения заложников. Применение оружия в соответствии с п. 3 ч. 1 ст. 15 Закона РФ «О милиции» для освобождения заложников прежде всего вызвано необходимостью предотвращения опасности для их жизни или здоровья. Данное преступление имеет длящийся характер, и рассматриваемое основание будет иметь место до тех пор, пока заложники не освобождены и продолжает существовать опасность для их жизни или здоровья. Обычно, для того чтобы обеспечить выполнение своих требований, преступники, захватившие заложников, высказывают в отношении них угрозы убийством или причинением вреда здоровью. Степень реальности осуществления этих угроз зависит от ряда факторов, и оценить ее бывает достаточно трудно. Но очевидно, что сами действия по захвату беззащитных, как правило, людей (женщин и детей) свидетельствуют о повышенной опасности лиц, их совершающих, и о допустимости производства в отношении них выстрела на поражение, даже если они еще не исполняют высказанные угрозы. Если захват заложников осуществляется в ходе совершения террористического акта, то согласно ст. 22 Федерального закона от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ «О противодействии терроризму»: «Лишение жизни лица, совершающего террористический акт, ... при пресечении террористического акта либо осуществлении иных мероприятий по борьбе

с

терроризмом

действиями,

предписываемыми

или

разрешенными

законодательством Российской Федерации, являются правомерными». Для задержания лица, застигнутого при совершении тяжкого преступления против жизни, здоровья и собственности и пытающегося скрыться. Применение сотрудниками милиции огнестрельного оружия в соответствии с п. 4 ч. 1 ст. 15 в отношении лица, застигнутого при совершении тяжкого преступления против жизни, здоровья и собственности и пытающегося скрыться, закон связывает с обязательным наличием некоторых обстоятельств. Во-первых, сотрудник милиции должен сам застать лицо при совершении преступления, то есть быть непосредственным очевидцем противоправных действий.

201

Во-вторых, лицо, только что совершавшее тяжкое преступление против жизни, здоровья и собственности, пытается скрыться, то есть покинуть место происшествия. Строгое соблюдение перечисленных условий позволит избежать ошибки, которая может повлечь за собой применение оружия в отношении лица, непричастного к совершению противоправных действий. В-третьих, обстоятельства происшедшего дают сотруднику милиции достаточные основания полагать, что данное лицо только что совершило или совершает как минимум тяжкое преступление именно против жизни, здоровья и собственности. Тем самым подчеркивается, что огнестрельное оружие может применяться для задержания лица, совершившего

не

любое

преступление,

а

лишь

представляющее

повышенную

общественную опасность. При этом закон не связывает возможность применения огнестрельного оружия с обязательным доведением лицом своих преступных действий до конца. В соответствии с ч. 4 ст. 15 УК РФ к тяжким преступлениям относятся только умышленные деяния, за совершение которых предусмотрено максимальное наказание, превышающее пять лет лишения свободы. Задержание лица, оказывающего вооруженное сопротивление. Самостоятельным основанием применения огнестрельного оружия является оказание каким-либо лицом вооруженного сопротивления сотруднику милиции. То есть во время задержания преступник не просто оказывает сопротивление сотруднику, а подобное, противодействие перерастает в посягательство на его жизнь и здоровье (например, задерживаемый начинает избивать сотрудника, замахивается на него ножом либо другим предметом либо при погоне начинает отстреливаться). Под

сопротивлением

по

смыслу

закона

следует

понимать

активное

противодействие осуществлению представителем власти полномочий, которыми он наделен в связи с исполнением обязанностей по охране общественного порядка1. Для отражения группового или вооруженного нападения на жилища граждан, помещения государственных органов, организаций и общественных объединений. Условия, при наличии которых допускается применение огнестрельного оружия в соответствии с п. 5 ч. 1 ст. 15, сформулированы в Законе РФ «О милиции» в самом общем виде, где конкретизируются лишь объекты, на которые направлено посягательство 1

Бюллетень Верховного Суда (БВС) СССР. 1989. №6. С. 11. Следует отметить, что действующий

УК РФ не содержит данного состава преступления, поэтому указанные действия следует рассматривать только как разновидность противодействия, с которым сталкиваются сотрудники при пресечении различных противоправных действий.

202

(жилища граждан, помещения государственных органов, организаций и общественных объединений), и способы его осуществления (групповое или вооруженное нападение). В указанных случаях трудно сопоставимы благо защищаемое (материальные объекты) и благо, которое приносится для этого в жертву (жизнь и здоровье). Поэтому немаловажное значение имеют цели нападения. Такими целями, в частности, могут быть захват или разрушение зданий и строений, уничтожение находящегося в них имущества, завладение

ценностями,

денежными

(валютными)

средствами,

оружием,

захват

заложников, причинение вреда здоровью находящимся в них лицам и др. Лишь при явной очевидности указанных целей в действиях нападающих сотрудник милиции вправе произвести выстрел на поражение. Применение оружия в таких случаях позволяет не только пресечь причинение вреда самим этим объектам, но и предотвратить более значительный вред, который может наступить в результате их захвата, разрушения либо незаконного проникновения на них. Для пресечения побега из-под стражи: лиц, задержанных по подозрению в совершении преступления; лиц, в отношении которых мерой пресечения избрано заключение под стражу; лиц, осужденных к лишению свободы; а также для пресечения попыток насильственного освобождения этих лиц. Принимая решение о применении огнестрельного оружия в соответствии с п. 6 ч. 1 ст. 15 Закона РФ «О милиции», необходимо иметь в виду следующее. Следует отметить, что применение огнестрельного оружия в местах содержания под стражей более детально регламентируется Федеральным законом «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» от 15 июля 1995 г. В частности, в соответствии с п. 6 ст. 47 данного Закона огнестрельное оружие в местах содержания под стражей может быть применено «для пресечения попытки побега подозреваемого или обвиняемого из места содержания под стражей или из-под конвоя». В Законе РФ «О милиции» исчерпывающе определен круг лиц, побег которых изпод стражи может пресекаться при помощи огнестрельного оружия. Так, задержанным по подозрению в совершении преступления считается лицо, если его

задержание

оформлено

протоколом

задержания,

составленным

в

порядке,

установленном ст. 92 УПК РФ. Побег из-под стражи в соответствии со ст. 313 УК РФ является уголовно наказуемым деянием и состоит в незаконном, самовольном оставлении лицом, отбывающим наказание или находящимся в предварительном заключении1, места 1

Необходимо особо подчеркнуть, что субъектом данного преступления могут быть только лица, в

отношении которых в качестве меры пресечения избрано заключение под стражу, либо лица, осужденные к

203

содержания или конвоя. Поэтому, применяя оружие для пресечения побега из-под стражи лиц: в отношении которых мерой пресечения избрано заключение под стражу; лиц, осужденных к лишению свободы, сотрудник милиции пресекает преступление. Лицом, в отношении которого мерой пресечения избрано заключение под стражу, является подозреваемый, обвиняемый или подсудимый, который взят под стражу на основании судебного решения, вынесенного в порядке, установленном уголовнопроцессуальным законом. Осужденным к лишению свободы признается лицо, в отношении которого вынесен обвинительный приговор и назначено наказание в виде лишения свободы. По смыслу ст. 313 УК РФ и ст. 15 Закона РФ «О милиции» не имеет значения вид преступления, в связи с которым лицо находится под стражей. Оружие сотрудник ОВД вправе применять не только для пресечения побега, но и для пресечения попытки насильственного освобождения из-под стражи указанных категорий лиц. Попытка насильственного освобождения из-под стражи указанных лиц может состоять в совершении действий, направленных на повреждение или разрушение мест их содержания, или представлять собой нападение на конвой. Запреты на применение огнестрельного оружия. Следует иметь в виду, что ч. 3 ст. 15 запрещает по общему правилу применять огнестрельное оружие даже при наличии основания, предусмотренного ч. 1 данной статьи, в отношении: а) женщин; б) лиц с явными признаками инвалидности (к таким признакам относятся, в частности, отсутствие конечности, невозможность самостоятельного передвижения или крайняя ее затрудненность, слепота и т. п.); в) несовершеннолетних, когда возраст очевиден или известен сотруднику милиции. В исключение из общего правила ч. 3 ст. 15 Закона возвращает сотруднику милиции право на применение огнестрельного оружия, если указанные лица совершают одно из следующих действий: а) оказывают вооруженное сопротивление; б) совершают вооруженное нападение, угрожающее жизни людей;

лишению свободы и отбывающие это наказание. Лица, задержанные по основаниям, указанным в ст. 91 УПК РФ, в порядке, установленном ст. 92 УПК РФ. субъектом данного преступления не являются.

204

в) совершают групповое1 нападение, угрожающее жизни людей. Следует иметь в виду, что ч. 3 ст. 15 запрещает применять огнестрельное оружие даже при наличии основания, предусмотренного ч. 1, т. е. данный запрет имеет приоритет над дозволением. Основания использования огнестрельного оружия. В соответствии с ч. 2 ст. 15 Закона РФ «О милиции» сотрудники милиции имеют право, кроме того, использовать огнестрельное оружие в следующих случаях: 1) для остановки транспортного средства путем его повреждения, когда водитель создает реальную опасность жизни и здоровью людей и не подчиняется неоднократным законным требованиям сотрудника милиции остановиться; 2) для обезвреживания животного, непосредственно угрожающего жизни и здоровью людей; 3) для производства предупредительного выстрела, подачи сигналов тревоги или для вызова помощи. Для остановки транспортного средства путем его повреждения. Закон допускает возможность использования огнестрельного оружия для остановки транспортного средства, если, во-первых, его водитель создает реальную опасность для жизни и здоровья людей, а во-вторых, отказывается остановиться, несмотря на неоднократные законные требования сотрудника. Останавливать транспортное средство с использованием огнестрельного оружия можно только путем повреждения самого транспортного средства. Данное положение закона ставит сотрудника милиции в довольно жесткие рамки, ограничивая пределы допустимого причинения вреда. Поэтому он обязан принять все зависящие от него меры, чтобы не поразить водителя и пассажиров, а также, чтобы не пострадали окружающие. Для обезвреживания животного. Закон разрешает использовать огнестрельное оружие для поражения животного, непосредственно угрожающего жизни и здоровью людей. Это такие животные, которые своим поведением создают угрозу причинения телесных

повреждений.

Чаще

всего

по

рассматриваемому

основанию

оружие

используется против собак. Оружие может быть использовано уже тогда, когда достаточно крупная собака (овчарка, боксер, сенбернар, дог и т. п.), находящаяся без поводка и тем более без намордника, злобно лает и бросается на людей, даже если хозяин животного находится поблизости, но не может его успокоить.

1

Под групповым в данном случае понимается такое нападение, когда лицо, в отношении которого

применяется огнестрельное оружие, действует совместно хотя бы еще с одним соучастником, независимо от его пола, возраста и состояния здоровья.

205

Для использования оружия вовсе не обязательно дожидаться, когда животное начнет причинять людям телесные повреждения. Сотрудник милиции имеет право застрелить агрессивную собаку, находящуюся без хозяина либо поведение которой вышло из-под его контроля, даже если она пока никого и не укусила, но, находясь на улице, пугает людей, бросается на прохожих, злобно лает на них. Для производства предупредительного выстрела, подачи сигналов тревоги или для вызова помощи. Выстрелы из огнестрельного оружия в целях предупреждения о намерении его применения, подачи сигнала тревоги или вызова помощи по смыслу Закона производятся, как правило, в безопасном для окружающих направлении (обычно вверх, «в воздух»). Вместе с тем возникает вопрос: вправе ли сотрудник милиции для оказания большего устрашающего воздействия производить предупредительные выстрелы в пространство непосредственно возле посягающего или задерживаемого лица? Думается, что такого рода действия не противоречат Закону, поскольку производство предупредительных выстрелов при применении огнестрельного оружия допускается лишь тогда, когда имеются основания для стрельбы на поражение нападающего или задерживаемого. Однако при отсутствии оснований для применения огнестрельного оружия производство предупредительных выстрелов, а тем более в сторону посягающего или задерживаемого лица (за исключением случаев его использования для остановки транспортного средства в соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 15 Закона РФ «О милиции»), будет расцениваться как превышение сотрудником милиции своих служебных полномочий. § 6. Порядок применения физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия Порядок применения физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия включает в себя предусмотренный законом перечень действий сотрудника милиции дари возникновении условий, наличие которых позволяет ему прибегнуть к указанным средствам принудительного воздействия. Порядок применения раскрывает то: как, каким образом это должно делаться. Условно его можно разделить на три основных этапа, а именно: действия сотрудника милиции непосредственно перед применением, во время применения и после применения. Необходимость и последовательность совершения отдельных действий на каждом из перечисленных этапов зависит от особенностей складывающейся ситуации на месте происшествия во время пресечения общественно опасного деяния и наступивших после

206

применения

физической

силы,

специальных

средств

и

огнестрельного

оружия

последствий. Среди действий сотрудника милиции перед применением физической силы, специального средства или огнестрельного оружия необходимо выделить следующие: 1. Информирование сотрудником милиции лица, в отношении которого возможно применение физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия, о своей принадлежности к милиции. 2. Предупреждение сотрудником милиции лица, в отношении которого возможно применение физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия, о своем намерении применить их. Абзац 1 ч. 3. ст. 12 Закона РФ «О милиции» обязывает сотрудника милиции при применении огнестрельного оружия предупредить посягающее или задерживаемое лицо о намерении использовать оружие, предоставив при этом достаточно времени для выполнения своих требований, за исключением случаев, когда промедление создает непосредственную опасность жизни и здоровью граждан и сотрудников милиции, может повлечь иные тяжкие последствия или когда такое предупреждение в создавшейся обстановке является неуместным или невозможным. Предупреждение о намерении применить огнестрельное оружие подается голосом и (или) выстрелами вверх либо в ином направлении, исключающем поражение посторонних лиц или повреждение их имущества прямым попаданием или рикошетом пуль. В момент применения физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия сотрудник милиции должен руководствоваться следующими положениями: 1. Принятие сотрудником милиции, применяющим физическую силу, специальные средства или огнестрельное оружие, мер к недопущению ущерба посторонним лицам. Так, ч. 3 ст. 15 Закона «О милиции» в определенной мере конкретизирует эту обязанность сотрудника милиции, запрещая ему применять огнестрельное оружие «при значительном скоплении людей, когда от этого могут пострадать посторонние лица». 2. Стремиться причинить лицу, в отношении которого применяются физическая сила, специальные средства и огнестрельное оружие, минимальный вред. В абз. 2 ч. 3 ст. 12 Закона закреплено положение о том, что при применении физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия сотрудник милиции обязан «стремиться в зависимости от характера и степени опасности правонарушения, и лиц, его совершивших, и силы оказываемого противодействия, к тому, чтобы любой ущерб, причиняемый при этом, был минимальным».

207

Действия сотрудника милиции после применения физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия состоят в следующем: 1. После применения специальных средств производится осмотр помещений и местности в целях обнаружения пострадавших, сбора несработавших изделий, выявления возможных очагов возгораний и повреждений объектов жизнеобеспечения, установления и устранения других негативных последствий. При необходимости производится дегазация. 2. Обеспечение лицам, получившим в результате применения физической силы, специальных средств, применения или использования огнестрельного оружия телесные повреждения, оказания доврачебной помощи и уведомление в возможно короткий срок их родственников. Такая обязанность сотрудника милиции содержится в абз. 3 ч. 3 ст. 12 Закона РФ «О милиции». Вместе с тем, приступая к оказанию доврачебной помощи пострадавшим, сотрудник должен, соблюдая меры предосторожности от внезапного нападения с их стороны, в первую очередь произвести наружный осмотр одежды и находящихся у них вещей с тем, чтобы изъять оружие или предметы, которые могут быть использованы для оказания сопротивления. Доврачебная

помощь

может

состоять

в

данном

случае

в

перенесении

пострадавшего в безопасное место (если это необходимо), остановке кровотечения и др. 3.

Немедленное

сообщение

о

применении

(использовании)

сотрудником

огнестрельного оружия либо специальных средств в дежурную часть органа внутренних дел по месту службы или по месту применения (использования) оружия или специальных средств. Законодатель

связывает

правомерность

применения

физической

силы,

специальных средств, применения или использования огнестрельного оружия: - во-первых, со своевременным уведомлением прокурора о случаях смерти или ранения граждан, наступивших в результате применения сотрудником милиции физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия. Данная обязанность закреплена за сотрудником милиции в абз. 4 ч. 3 ст. 12 Закона РФ «О милиции»; - во-вторых, с уведомлением в возможно короткий срок родственников лиц, получивших телесные повреждения в результате применения сотрудником милиции физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия. На практике уведомление указанных лиц, как правило, осуществляется дежурным по органу внутренних дел либо руководителем органа внутренних дел (ответственным от

208

руководства) по месту применения оружия (обычно по телефону) сразу же после получения информации с места происшествия. О происшедшем и местонахождении лиц, получивших телесные повреждения в результате применения специальных мер административного пресечения, из числа их близких родственников уведомляются, как правило, супруг либо родители, усыновители, дети (прежде всего совершеннолетние) или усыновленные, другие лица, родственные по прямой или нисходящей линии, а равно по линии кровного родства. Обязанность сотрудника милиции, применившего огнестрельное оружие, состоит в том, чтобы на месте происшествия в кратчайший срок выяснить, по возможности, сведения о лице, получившем ранение, о его близких родственниках или друзьях и сообщить их в дежурную часть. 4. Обеспечение охраны места применения специальных средств и огнестрельного оружия, повлекшего смерть, ранение людей или значительный материальный ущерб. Если применение физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия повлекло смерть, ранение граждан или значительный имущественный вред (например, взрыв автомобиля), сотрудник милиции, как и в любом другом случае, когда он сталкивается с событием, угрожающим личной или общественной безопасности, обязан в соответствии с ч. 2 ст. 18 Закона РФ «О милиции» принять меры к охране места происшествия и сообщить о происшедшем в ближайшее подразделение милиции. 5. Представление сотрудником милиции рапорта о применении специальных средств и огнестрельного оружия. В ч. 4 ст. 15 Закона РФ «О милиции» прямо закреплена обязанность сотрудника милиции в течение 24 часов с момента применения огнестрельного оружия представить рапорт начальнику органа внутренних дел (органа милиции) по месту своей службы или по месту его применения. В рапорте указываются: обстоятельства, способствовавшие применению оружия; вид огнестрельного оружия; время и место его применения; условия, цели и результаты применения оружия; количество предупредительных выстрелов и израсходованных патронов; сведения о лицах, против которых оно применялось и возможных свидетелях (очевидцах) происшедшего; меры по оказанию помощи пострадавшим; время информирования о случившемся дежурного ОВД. Сотрудники милиции, применившие специальные средства, докладывают рапортом начальнику соответствующего органа внутренних дел с указанием: когда, в отношение кого и при каких обстоятельствах они были применены.

209

О случаях применения физической силы в соответствии с абз. 5 ст. 163 УППС МОБ сотрудники милиции обязаны доложить об этом рапортом начальнику горрайлиноргана и командиру строевого подразделения. §

7.

Ответственность

сотрудников

милиции

за

неправомерное

применение физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия Решение о применении физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия сотрудник милиции принимает, как правило, самостоятельно и поэтому полностью отвечает за последствия их применения. Закон РФ «О милиции» не устанавливает особых правил применения сотрудником милиции специальных средств и оружия, в зависимости от того действует он в составе отдельной группы или подразделения (например, во время проведения специальных операций в условиях чрезвычайных

происшествий

криминального

характера).

В

таких

случаях

они

применяются, как правило, по команде руководителя операции, но это не снимает ответственности с непосредственного исполнителя за правомерность соответствующих действий1. В соответствии с ч. 3 ст. 25 Закона РФ «О милиции» при получении приказа или указаний, явно противоречащих закону, сотрудник милиции обязан руководствоваться законом. Следовательно, сотрудник милиции, выполнивший явно для него незаконный приказ о применении физической силы, специальных средств или огнестрельного оружия, привлекается к ответственности наряду с должностным лицом, отдавшим подобный приказ. Согласно ч. 4 ст. 12 Закона «О милиции» применение физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия с превышением полномочий влечет для сотрудника милиции ответственность, установленную законом. В зависимости от характера правонарушения и тяжести наступивших последствий такая ответственность может быть дисциплинарной, материальной, уголовной. Специальной нормы, устанавливающей ответственность за незаконное применение физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия сотрудниками милиции в Уголовном кодексе Российской Федерации, нет. С учетом обстоятельств происшедшего сотрудникам вменяется, как правило, совершение умышленного либо неосторожного преступления против личности, должностного преступления либо превышение пределов 1

В случае, если специальные средства и огнестрельное оружие применяются по приказу

начальника, оценка его правомерности производится в соответствии со ст. 42 УК РФ (исполнение приказа или распоряжения). Однако и эта норма основывается на принципе индивидуальной вины.

210

необходимой обороны, крайней необходимости или мер, необходимых для задержания лица, совершившего преступление. Если сотрудник милиции, незаконно, вне связи с возложенными на него служебными обязанностями, применяет против кого-либо физическую силу, специальные средства и огнестрельное оружие (мотивы могут быть различными: ревность, месть, хулиганский или корыстный мотив и т. п.), то он несет ответственность за содеянное как частное лицо по ст. 105 «Убийство», ст. Ш «Умышленное причинение тяжкого вреда здоровью», ст. 112 «Умышленное причинение средней тяжести вреда здоровью», ст. 115 «Умышленное причинение легкого вреда здоровью», ч. 3 ст. 213 «Хулиганство, совершенное с применением оружия или предметов, используемых в качестве оружия» УК РФ. В зависимости от обстоятельств дела такие действия могут быть также квалифицированы по ст. 107 «Убийство, совершенное в состоянии аффекта», ст. 113 «Причинение тяжкого или средней тяжести вреда здоровью в состоянии аффекта», ст. 117 «Истязание». Если указанные деяния имели место в ходе совершения иных преступлений против личности, собственности и т. п., то необходима квалификация по совокупности преступлений. Умышленное нарушение установленных законом оснований и порядка применения сотрудником милиции физической силы, специальных средств или огнестрельного оружия

в

связи

с

возложенными

на

него

обязанностями

влечет

уголовную

ответственность за превышение должностных полномочий в соответствии с ч. 3 ст. 286 УК РФ. При анализе содержания п. «б» ч. 3 ст. 286 УК РФ, в соответствии с которым «применение

оружия»

является

квалифицирующим

признаком,

отягчающим

ответственность должностного лица в связи с превышением им должностных полномочий, следует исходить из более широкой трактовки данного юридического понятия, в сравнении с Законом РФ «О милиции». Под «применением огнестрельного оружия» здесь понимается использование его как для физического воздействия на потерпевшего путем причинения ему смерти или нанесения телесных повреждение в том числе и в результате ударов оружием, так и для психического воздействия путем угрозы причинения такого вреда, если у потерпевшего имелись основания считать, что его жизни и здоровью грозила реальная опасность1. Примером подобного рода должностного преступления может быть ситуация, когда сотрудник милиции, домогаясь у задержанного 1

См.: постановление Пленума Верховного Суда СССР «О судебной практике по делам о

злоупотреблении властью или служебным положением, превышении власти или служебных полномочий халатности и должностном подлоге» от 30 марта 1990 г. //БВС СССР. 1990. №З.С. 17.

211

лица показаний, извлекает пистолет из кобуры или служебного сейфа и угрожает им этому лицу. Если,

исполняя

служебные

обязанности,

сотрудник

милиции

обнажит

огнестрельное оружие, а затем в результате собственных неумелых или неосторожных действий произведет случайный выстрел при отсутствии для этого законных оснований, причинивший кому-либо вред, то он будет нести уголовную ответственность по ст. 109 («Причинение смерти по неосторожности») или 118 («Причинение тяжкого или средней тяжести вреда здоровью по неосторожности») УК РФ. Незаконное применение сотрудником милиции физической силы, специальных средств или огнестрельного оружия, если в момент применения указанных мер он превысил пределы необходимой обороны, крайней необходимости или мер по задержанию лица, совершившего преступление, влечет уголовную ответственность по ст. 108 («Убийство, совершенное при превышении пределов необходимой обороны либо при превышении мер, необходимых для задержания лица, совершившего преступление»), ст. 114 («Причинение тяжкого или средней тяжести вреда здоровью при превышении пределов необходимой обороны либо при превышении мер, необходимых для задержания лица, совершившего преступление») УК РФ. Использование полномочий по применению особых мер воздействия является правом сотрудника милиции. Поэтому, сам по себе факт неприменения огнестрельного оружия сотрудником милиции в ситуации, когда для этого имелись основания, учитывая исключительный

характер

данных

мер,

не

должен

влечь

дисциплинарную

ответственность, а тем более уголовную ответственность по ст. 285 УК РФ или по ст. 293 УК РФ (халатность, то есть неисполнение или ненадлежащее исполнение должностным лицом своих обязанностей вследствие недобросовестного или небрежного отношения к службе), даже если предпринятые сотрудником иные меры воздействия не смогли предотвратить существенного нарушения прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства. На практике имеют место случаи применения физической силы, специальных средств или огнестрельного оружия сотрудниками милиции в условиях мнимой обороны. Пленум Верховного Суда СССР в этой связи указал, что необходимо «различать состояние необходимой обороны и так называемой мнимой обороны, когда отсутствует реальное общественно опасное посягательство, и лицо лишь ошибочно предполагает наличие такого посягательства. В тех случаях, когда обстановка происшествия давала основания полагать, что совершается реальное посягательство, и лицо, применившее средства защиты, не сознавало и не могло сознавать ошибочность своего предположения,

212

его действия следует рассматривать как совершенные в состоянии необходимой обороны... Если же лицо причиняет вред, не сознавая мнимости посягательства, но по обстоятельствам дела должно и могло это сознавать, действия такого лица подлежат квалификации по статьям Уголовного кодекса, предусматривающим ответственность за причинение вреда по неосторожности»1. Из этого разъяснения Пленума следует, что сотрудник милиции, применивший физическую силу, специальные средства и огнестрельное оружие, не несет юридической ответственности за причиненный вред, если он находился в состоянии так называемой «извинительной» мнимой обороны. Говоря об «извинительной» мнимой обороне, следует иметь в виду, что добросовестно заблуждающееся лицо обязано соблюдать все условия правомерности причинения вреда в таком состоянии. Как указал Пленум Верховного Суда СССР в п. 13 вышеназванного постановления, «если ... лицо превысило пределы защиты в условиях соответствующего реального посягательства, оно подлежит ответственности как за превышение пределов необходимой обороны». Если же сотрудник милиции, применивший физическую силу, специальные средства или огнестрельное оружие, находился в состоянии «неизвинительной» мнимой обороны, когда он не сознавал, но должен был и мог сознавать ошибочность своего предположения о наличии оснований для применения оружии, он будет привлечен к ответственности за неосторожное преступление. Поскольку в то же время покушения на совершение неосторожного преступления быть не может, поскольку применение сотрудником милиции физической силы, специальных средств или огнестрельного оружия в состоянии «неизвинительной» мнимой обороны, которое не повлекло вредных последствий, ни при каких условиях не должно влечь уголовной ответственности сотрудника милиции (возможна дисциплинарная ответственность). Наряду с привлечением к уголовной ответственности к сотруднику милиции, незаконно применившему физическую силу, специальные средства или огнестрельное оружие, потерпевшим может быть предъявлен гражданский иск о возмещении ущерба в связи с полученными телесными повреждениями, а также морального вреда в порядке гражданского судопроизводства. Как указывается в ч. 2 ст. 40 Закона РФ «О милиции»,

1

См.: постановление Пленума Верховного Суда СССР «О применении судами законодательства,

обеспечивающего право на необходимую оборону от общественно опасных посягательств» от 16 августа 1984 г. № 14 // БВС СССР. 1984. № 5. С. 12.

213

вред, причиненный гражданам и (или) организациям сотрудником милиции, подлежит возмещению в порядке, предусмотренном гражданским законодательством. Говоря о гражданско-правовой ответственности за вред, причиненный в результате применения или использования огнестрельного оружия, следует отметить, что в соответствии

со ст. 1066 Гражданского кодекса Российской

Федерации

вред,

причиненный в состоянии необходимой обороны, если при этом не были превышены ее пределы, возмещению не подлежит. Вред, причиненный в состоянии крайней необходимости, то есть для устранения опасности, угрожающей самому причинителю вреда или другим лицам, если эта опасность при данных обстоятельствах не могла быть устранена иными средствами, должен быть возмещен лицом, причинившим вред (ч. 1 ст. 1067 ГК). Учитывая обстоятельства, при которых был причинен такой вред, суд может возложить обязанность его возмещения на третье лицо, в интересах которого действовал причинивший вред, либо освободить от возмещения вреда полностью или частично как это третье лицо, так и причинившего вред. Если же ущерб причинен третьим лицам сотрудником милиции в результате его профессиональной деятельности (при исполнении), то ответственность за него несет по нормам гражданского законодательства орган внутренних дел (ст. 1068 ГК), который, возместив причиненный ущерб, может предъявить регрессный иск своему сотруднику о возмещении сумм, выплаченных по его вине, По нормам материальной ответственности сотрудника милиции. Вред,

причиненный

жизни

или

здоровью

гражданина

при

исполнении

обязанностей службы в милиции, возмещается по правилам, предусмотренным гл. 59 ГК РФ (§ 2), если законом или договором не предусмотрен более высокий размер ответственности. За нарушение правил применения и использования огнестрельного оружия, если это не повлекло существенного нарушения прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства, сотрудники милиции несут дисциплинарную ответственность вплоть до увольнения из органов внутренних дел.

214

Глава 7. КОНТРОЛЬ И НАДЗОР В АДМИНИСТРА ТИВНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ § 1. Понятия «контроль» и «надзор» в административной деятельности органов внутренних дел и их соотношение Проблематика понятий и соотношения контроля и надзора в административной деятельности ближе всего тяготеет к вопросу о методах государственного управления, т. е. к вопросу о том, каким образом наиболее эффективно и с точки зрения закона наиболее правильно решаются управленческие дела. Рассмотрение вопроса о понятии контроля и напора и административной деятельности органов внутренних дел предполагает обращение к «классической» административно-правовой

проблеме

о

соотношении

контроля

и

надзора

в

государственном управлении. С точки зрения П.И. Кононова, административный надзор - это специальный вид государственного

контроля,

осуществляемый

компетентными

административными

органами в отношении не подчиненных им организационно физических и юридических лиц посредством наблюдения, проведения проверок, применения мер административного принуждения

в

целях

обеспечения

исполнения

этими

лицами

действующего

законодательства, установленных им специальных правил и требований, определяющих в совокупности надлежащий режим законности, безопасности государства и общества 1. Логичен ответ ученого на вопрос о том, имеется ли необходимость разграничивать указанные понятия в законодательстве. Исходя из того, что административный надзор представляет собой специальный вид контроля, а именно, внешнего надведомственного контроля

административных

органов

за

соблюдением

не

подчиненными

им

организационно физическими и юридическими лицами действующих правовых и технико-юридических норм, по мнению П.И. Кононова, нет необходимости проводить в законодательстве специальное разграничение данных понятий. Вместе с тем в целях единообразного

понимания

содержания

административного

надзора

в

правоохранительной деятельности различных административных органов необходимо сформулировать в нормативном акте, определяющем общие начала административнопроцессуального законодательства, единое понятие административного надзора как специального вида государственного контроля, установить основные правила контрольнонадзорного производства. «Только в этом случае будет исключаться возможность вольной 1

Кононов П.И. Административный процесс в России: проблемы теории и законодательного

регулирования: Монография. - Киров, 2001. С. 163.

215

трактовки терминов «контроль» и «надзор», используемых в нормативных актах, регулирующих различные специальные виды внешней контрольной деятельности административных органов»1. Административные надзор и контроль реализуются в различных организационных и правовых формах, порой смешиваются. Так, административный надзор может сопровождаться проверкой (т.е., по сути, контролем) знаний правил дорожного движения водителями,

правил

обращения

со

служебным

огнестрельным

оружием

лиц,

занимающихся частной охранной деятельностью. Надзору милиции в сферах обеспечения безопасности дорожного движения, охраны общественного порядка и других также сопутствуют разнообразные «индивидуализированные» и «неиндивидуализированные» контрольно-проверочные

мероприятия.

Правовые

формы

осуществления

административного надзора и контроля органов внутренних дел, ФМС России отличаются большой спецификой. В частности, они могут быть связаны с оформлением и предоставлением физическим и юридическим лицам различных разрешений, лицензий, других необходимых документов (например, заграничных паспортов, согласований разрешений на распространение наружной рекламы, размещение объектов дорожного сервиса и иных объектов в пределах дорог и улиц, в полосах отвода и придорожных полосах дорог, заключений о возможности открытия маршрутов регулярного движения общественного транспорта2 и т.п.), совершением административно-правовых действий, позволяющим им реализовать свои полномочия в той или иной сфере государственного управления. В то же время очевидно, что для административного надзора основными методами являются постоянное непосредственное наблюдение за соответствующими объектами, проверки по заявлениям и жалобам, а также по собственной инициативе. Рассмотрим некоторые законы, нормирующие проведение органами внутренних дел (милицией) тех или иных видов контроля и надзора. Федеральный закон от 13 декабря 1996 г. № 150-ФЗ «Об оружии», оперируя термином «контроль за оборотом оружия» (ст. 28), исходит из его широкого понимания. Среди субъектов контроля, помимо органов внутренних дел, называются органы, уполномоченные Правительством РФ выдавать лицензии на производство гражданского и служебного оружия, а также органы государственного надзора за соблюдением государственных стандартов Российской Федерации. Таким образом, в организационно1 2

Там же. Наставление по службе дорожной инспекции и организации движения Государственной

инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации (п. п. 16-19), утвержденное приказом МВД России от 8 июня 1999 г. № 410 // БНА ФОИВ. 1999. №39.

216

правовом смысле надзор охватывается понятием «контроль» и является составной частью (сегментом) последнего. В то же время анализ прав должностных лиц органов, уполномоченных осуществлять такой контроль (осмотр оружия в местах его производства, торговли им, его хранения; изъятия и уничтожения оружия в установленном порядке; требовать от юридических лиц и граждан представления документов, письменной или устной информации;

при

выявлении

нарушений

давать

обязательные

для

исполнения

предписания об устранении этих нарушений), с достаточной степенью ясности характеризует его как систематически осуществляемый специально организованный надзор. Закон РФ от 11 марта 1992 г. № 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» употребляет термины «контроль» и «надзор» в контексте их распространения на частную детективную и охранную деятельность (ст. 20). В то же время, говоря о соответствующих полномочиях МВД России, других министерств и ведомств, подчиненных им органов и подразделений, должностных лиц данный закон оперирует

понятиями

«контроль»,

«контрольные

функции».

Слово

«надзор»

употребляется здесь лишь в смысле наблюдения за исполнением закона со стороны Генерального прокурора РФ и подчиненных ему прокуроров. В Федеральном законе от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» используется понятие «государственный надзор и контроль в области обеспечения безопасности дорожного движения», но его «наполнение» никак не объясняется. Из текста нормы следует, что правовая основа данных видов деятельности является двухуровневой, поскольку они «организуются и осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации». Что касается содержания терминов, то законодатель в этом, как и во многих других случаях ограничивается лишь целеуказанием: «государственный надзор и контроль осуществляются

в

целях

обеспечения

соблюдения законодательства

Российской

Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации, правил, стандартов, технических норм и других нормативных документов в части, относящейся к обеспечению безопасности дорожного движения» (ст. 30). Очевидно, что значимость административного надзора в современный период становления рыночных отношений значительно возросла, что нашло свое отражение в преобразованиях, связанных с административной реформой, и, соответственно, в Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов

217

исполнительной власти» и в Указе Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти». Контрольнонадзорную деятельность регламентируют сразу несколько положений данных указов. Кроме того, признано, что наиболее важным преобразованием системы органов исполнительной власти явилось создание практически при каждом министерстве служб, наделенных полномочиями в сфере контрольно-надзорной деятельности. Формальноюридический анализ названных нормативных актов позволяет сделать вывод, что в системе МВД России наиболее ярко выраженными полномочиями в сфере контроля и надзора обладает подведомственная ему Федеральная миграционная служба России. Действительно, в соответствии с Указом Президента РФ °т 19 июля 2004 г. №928 «Вопросы Федеральной миграционной службы» ФМС России, в частности, осуществляет следующие полномочия по осуществлению контроля и надзора: - за соблюдением гражданами Российской Федерации и должностными лицами правил регистрации и снятия с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации; - за соблюдением иммиграционных правил иностранными гражданами и лицами без гражданства; - за соблюдением правил привлечения работодателями, заказчиками работ (услуг) иностранных работников в Российскую Федерацию и использования их труда. При этом установлено, что ФМС России в целях реализации своих полномочий имеет право организовывать проведение необходимых исследований, испытаний, экспертиз, анализа и оценок, а также научных исследований по вопросам осуществления контроля и надзора в установленной сфере деятельности. Очевидно, что в данном случае использована терминология нормативных документов административной реформы. Так, в соответствии с распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р «О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах» необходимо разграничить функции по контролю и надзору и унифицировать в этой части терминологию законодательных и других нормативных актов, «это позволит надзор сосредоточить в государственных органах, а контроль рассматривать в качестве функции по проведению испытаний, измерений, экспертиз, осуществляемых субъектами рынка, аккредитованными в органах исполнительной

власти

в

установленном

порядке.

Для

этого

после

принятия

соответствующих нормативных правовых актов предстоит выделить из действующих надзорных органов лаборатории, исследовательские и испытательные центры, сократить численность государственных служащих».

218

Подобная трактовка рассматриваемых понятий Правительством РФ позволяет выделить следующий закрепленный в нормативных правовых актах подход к разграничению

рассматриваемых

понятий:

надзор

есть

контрольная

функция

государственных органов, а контроль - функция по проведению испытаний, измерений, экспертиз,

осуществляемая

субъектами

рынка,

аккредитованными

в

органах

исполнительной власти в установленном порядке. Как видно из приведенного анализа, понятия «контроль» и «надзор» прочно вошли в нашу жизнь, но до настоящего времени четко не разграничены. Суммируя сказанное, можно сделать общий вывод о том, что надзор - это специально организованное систематическое наблюдение за кем-либо или чем-либо, за соблюдением каких-либо правил. Но (что очень важно с точки зрения его юридической характеристики как метода административной деятельности органов внутренних дел) наблюдение не отстраненное, а заинтересованное, именно с целью контроля; не отдаленное, а приближенное к его объекту. Важно также отметить, что конкретный орган (служба,

подразделение)

или

должностное

лицо

органов

внутренних

дел,

осуществляющие надзор, несут ответственность за состояние дел, охватываемых его предметом. Надзирать - означает заниматься наблюдением, присмотром, неся за это ответственность. При этом объем такой ответственности существенно выше, чем при контроле. Если надзирающий орган (должностное лицо) отвечает за состояние поднадзорного объекта (субъекта), во всяком случае, за его многие аспекты, то контролирующий - лишь за качество контроля, т. е. своей собственной деятельности. Надзор как метод административной деятельности органов внутренних дел является основным организационно-правовым средством государственного контроля (понимаемого в широком смысле) в сфере общественного порядка и безопасности. Его наиболее существенная задача - добиваться правильности поднадзорной деятельности с точки зрения соблюдения всеми субъектами установленных правовыми актами норм, стандартов,

правил,

обязанностей,

ограничений,

требований,

направленных

на

регламентацию общественных отношений в указанной сфере. Надзор характеризуется концентрацией внимания органов внутренних дел на конкретной деятельности определенных лиц и, в свою очередь, сопровождается проведением разнообразных контрольно-проверочных мероприятий. Его проведение отражается в документации, также подлежащей контролю.

219

§ 2. Понятие, виды и методы административного надзора милиции В научной литературе на протяжении многих лет административный надзор традиционно рассматривался как важнейшая правовая форма административной деятельности милиции1. В то же время некоторые известные российские ученыеадминистративисты считают административный надзор способом (методом) деятельности милиции по обеспечению общественного порядка и безопасности2, а отдельные из них функцией милиции3. Независимо от подходов, определение понятия административного надзора остается неизменным. Административный надзор милиции - это систематическое наблюдение органов внутренних дел (милиции) за точным исполнением должностными лицами и соблюдением гражданами общеобязательных правил, регулирующих общественный порядок и безопасность, в целях предупреждения и пресечения их нарушений, выявления правонарушителей и привлечения их к ответственности или принятия к ним мер общественного воздействия. Это так называемый общий административный надзор милиции, который имеет самую широкую сферу воздействия. Во-первых, он осуществляется в отношении неопределенного круга лиц (физических

и

юридических)

за

соблюдением

ими

общеобязательных

правил,

содержащихся, например, в федеральных нормативных актах или нормативных актах субъектов Российской Федерации по вопросам охраны общественного порядка, обеспечения общественной безопасности, пользования общественным транспортом, организации и проведения массовых мероприятий и другим. Во-вторых, административный надзор распространяется на более определенный круг субъектов и по более конкретному кругу вопросов, например, надзор милиции за соблюдением

правил

лицензионно-разрешительной,

паспортно-визовой,

учетно-

регистрационной систем, правил пребывания (проживания) иностранных граждан в Российской Федерации, правил дорожного движения, правил продажи алкогольной продукции и многим другим. В-третьих, определенным

административный

кругом

освобожденными

из

лиц» мест

надзор

например,

лишения

за

свободы;

может

осуществляться

некоторыми условно

за

категориями осужденными;

строго граждан, а

также

1

Еропкин М.И. Управление в области охраны общественного порядка. - М., 1965. С. 88.

2

Разаренов Ф.С. Основы административной деятельности милиции. - М, 1986. С. 14.

3

Соловей Ю.П. Правовое регулирование деятельности милиции в Российской Федерации. - Омск,

1993. С. 144-145.

220

осужденными, которым назначены виды наказания, не связанные с лишением свободы; несовершеннолетними, состоящими на учете в подразделениях органов внутренних дел по делам несовершеннолетних и некоторыми другими. Последний вид надзора характерен только для милиции. В специальной и юридической литературе он носит наименование «специальный правоохранительный надзор милиции», или индивидуальный, персонифицированный надзор за отдельными категориями лиц. Административный надзор милиции осуществляется от имени государства и только по вопросам, отнесенным к компетенции милиции. Термин «надзор» имеет собственное юридическое содержание. Надзорная функция, в частности, охватывает не только наблюдательные мероприятия милиции, но и ее действия по вмешательству в соответствующие ситуации. В ходе административного надзора в целях пресечения выявленных правонарушений милицией могут быть применены физическая сила, специальные средства и огнестрельное оружие, кроме того, надзорная функция вбирает в себя регистрационную (например, регистрация иностранных граждан, транспортных средств), лицензионно-разрешительную (предоставление (или отказ в предоставлении) лицензии на приобретение огнестрельного оружия) и регламентарную

(например,

выдача

обязательных

предписаний

об

устранении

выявленных нарушений) подфункции. И.И. Веремеенко считает, что надзорная деятельность милиции включает также применение административных санкций в отношении поднадзорных объектов (субъектов) и исполнение этих санкций. Эти направления милицейской деятельности, действительно, сопутствуют надзору, но в силу особой специфики должны, по-видимому, расцениваться как самостоятельные функции милиции - квазисудебная (юрисдикционная) и исполнения наказаний1. Общие надзорные полномочия милиции и сфера ее надзора главным образом определены в Законе РФ «О милиции». Полномочия по применению принудительных мер воздействия, в том числе административных наказаний, Установлены в Кодексе РФ об административных правонарушениях и принятыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации об административной ответственности. Характерная черта административного надзора состоит в том, что он носит внешний характер, т. е. осуществляется в отношении неопределенного круга лиц, не находящихся в организационном или ином подчинении органам внутренних дел, но на

1

Там же.

221

которых законами или подзаконными актами возлагается необходимость соблюдения конкретных правил в сфере общественного порядка и безопасности. Другая характерная черта, тесно связанная с первой, - административный надзор, который, как правило, связан с применением административного принуждения. Надзор милиции всегда предполагает возможность принуждения, хотя сам по себе, внешне имея форму специально организованного полицейского наблюдения, не носит принудительного характера. В осуществлении административного надзора так или иначе участвуют все сотрудники милиции, но для сотрудников службы обеспечения общественного порядка (особенно для нарядов патрульно-постовой службы), участковых уполномоченных милиции, дорожно-патрульной службы ГИБДД он является одной из важнейших правовых форм их повседневной служебной деятельности. Систематический надзор имеет большое значение для укрепления общественного порядка. Он является также важным психологическим фактором, побуждающим граждан воздерживаться от нарушения установленных правил. Именно поэтому говорят, что нахождение сотрудника милиции в общественном месте в форме - уже профилактика правонарушений. В

практической

деятельности

милиции

сложились

следующие

методы

административного надзора: 1. Непосредственное наблюдение за исполнением (соблюдением) установленных общеобязательных правил должностными лицами и гражданами (метод характерен, например, для нарядов патрульно-постовой службы, участковых уполномоченных милиции,

государственной

инспекции

безопасности

дорожного

движения,

всех

сотрудников, несущих службу по охране правопорядка в общественных местах). 2. Периодические проверки исполнения (соблюдения) должностными лицами и гражданами правил, надзор за которыми отнесен к компетенции милиции (метод характерен, например, для работы службы участковых уполномоченных милиции, подразделений лицензионно-разрешительной работы и контроля за частной детективной и охранной деятельностью, подразделений по борьбе с правонарушениями в сфере потребительского рынка и др.). 3. Проверка и выявление нарушений по жалобам, заявлениям и иным обращениям граждан, организаций, сообщениям в средствах массовой информации, материалам, поступившим из правоохранительных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений (метод характерен, например, для работы участковых уполномоченных милиции, службы дежурных частей органов внутренних дел).

222

Милиция

не

ограничивается

только

принятием

мер

административного

воздействия в отношении правонарушителей, она ведет учет и анализ правонарушений с целью выявления причин, их порождающих, и условий, им способствующих. Для анализа берутся данные как об общем количестве правонарушений, так и отдельно по видам, месту и времени совершения, особенностям субъектов, причинам и т. д. Это позволяет судить о динамике правонарушений в целом и по отдельным видам и, в свою очередь, помогает оценивать эффективность административного надзора. На основе анализа правонарушений органы внутренних дел информируют органы государственной власти и местного самоуправления, добиваясь от них устранения причин правонарушений, вносят предложения о принятии нормативных правовых актов, их изменении, дополнении или отмене, о расширении участия общественности в охране правопорядка и т. п. Успешное осуществление административного надзора во многом зависит от правильной оценки оперативной обстановки и расстановки сил милиции. Практика показывает, что имеющиеся возможности в комплексном предупреждении и пресечении правонарушений силами и средствами служб обеспечения общественного порядка, участковых уполномоченных милиции, вневедомственной охраны, государственной инспекции безопасности дорожного движения используются далеко не полностью. Часто при

этом

не

полностью

целеустремленности,

не

учитывается

отлажено

оперативная

должное

обстановка,

взаимодействие

с

нет

должной

общественностью.

Правильная расстановка и использование сил и средств милиции требует знания особенностей территории обслуживания, населения, учета времени года и суток. Важным условием четкой организации работы по административному надзору является хорошее знание сотрудниками милиции соответствующих правовых актов и установленных правил поведения. Твердое знание и умелое применение действующего законодательства

способствуют

воспитанию

граждан,

повышению

их

чувства

ответственности, укреплению правопорядка и законности в нашем обществе. § 3. Институт административного надзора органов внутренних дел за лицами, освобожденными из мест лишения свободы В СССР надзор милиции за определенной категорией лиц, освобожденных из мест лишения свободы, был легально учрежден в соответствии с совместным решением ЦК КПСС и Совета Министров СССР, принятым в июле 1966 г., в ряду других мер, направленных на усиление борьбы с преступностью.

223

На основании этого решения был издан Указ Президиума Верховного Совета СССР от 26 июля 1966 г. «Об административном надзоре органов милиции за лицами, освобожденными

из

мест

лишения

свободы»,

утвердивший

Положение

об

административном надзоре. С вступлением в силу данного Указа надзор за лицами, освобожденными

из

мест

лишения

свободы,

принял

отчетливо

выраженную

принудительную форму. В частности, в отношении поднадзорных в целях обеспечения эффективного контроля за их поведением устанавливался специальный правовой режим совокупность

ограничений

и

дополнительных

обязанностей,

возлагаемых

на

поднадзорное лицо (запрет ухода из дома в ночное время; запрет без разрешения милиции выезда за пределы района (города) по частным делам; запрет появляться в определенных местах района (города); явка в орган внутренних дел для регистрации от одного до четырех раз в месяц и некоторые другие). В то же время в ходе административного надзора осуществлялись и определенные мероприятия реабилитационного характера поднадзорным оказывалась помощь в трудовом и бытовом устройстве. Согласно Положению надзор устанавливался за особо опасными рецидивистами, а также лицами, осужденными к лишению свободы за тяжкие преступления, если их поведение в местах лишения свободы свидетельствовало об упорном нежелании встать на путь исправления либо если они после отбытия наказания (или условно-досрочного освобождения от него) систематически нарушали общественный порядок, правила общежития и, несмотря на предупреждения органов внутренних дел, продолжали вести антиобщественный образ жизни. Срок надзора определялся в шесть месяцев. Хотя за первые три года практического применения данной меры, в течение которых, по оценке специалистов, она и зарекомендовала себя весьма эффективным принудительным средством предупреждения рецидива преступлений, но прояснилась необходимость совершенствования ее правового регулирования. В связи с этим Указом Президиума Верховного Совета СССР от 12 июня 1970 г. был значительно расширен круг лиц, подпадающих под действие Положения. Причем это расширение произошло за счет формального критерия: теперь под надзор подпадали также лица, судимые более двух раз к лишению свободы за любые умышленные преступления. Материальный критерий сохранился: для установления надзора за этой категорией лиц требовалось, чтобы их поведение в местах лишения свободы свидетельствовало об упорном нежелании встать на путь исправления либо чтобы они после отбытия наказания (или условно-досрочного освобождения от него) систематически нарушали общественный порядок, правила общежития и, несмотря на предупреждения органов внутренних дел, продолжали вести антиобщественный образ жизни.

224

Этим Указом от 12 июня 1970 г. была увеличена продолжительность надзора: он стал устанавливаться на срок от шести месяцев до одного года. По-прежнему предусматривалась возможность его продления каждый раз еще на шесть месяцев в пределах сроков, указанных законом для погашения или снятия судимости. Все остальные положения Указа от 26 июля 1966 г. не изменились. После этого законодательство о гласном административном надзоре оставалось стабильным. Лишь в сентябре 1983 г. Указом Президиума Верховного Совета СССР были внесены новые существенные изменения и дополнения в этот правовой институт. Вновь был расширен круг лиц, подпадающих под Положение об административном надзоре, причем опять за счет формального критерия. Надзор стал применяться дополнительно к лицам, судимым два раза к лишению свободы за любые умышленные преступления, а также к ранее освободившимся из мест лишения свободы условно-досрочно или условно с обязательным привлечением к труду и вновь совершившим умышленное преступление в течение неотбытой части срока наказания или обязательного срока работы. Материальный критерий, необходимый для применения надзора, изменен не был. Этим Указом был пересмотрен порядок учреждения надзора за особо опасными рецидивистами и лицами, упорно не желающими в период отбывания наказания в местах лишения свободы встать на путь исправления. Если раньше надзор в отношении указанных лиц учреждался органами внутренних дел (милицией) по месту жительства поднадзорного, то теперь он стал применяться непосредственно администрацией исправительного учреждения при освобождении. Начальник исправительного учреждения выносил мотивированное постановление, в котором указывались основания для установления надзора, его срок и определялось время прибытия поднадзорного к избранному им месту жительства. Обязанности и ограничения, предусмотренные Положением, устанавливались начальником органа внутренних дел по прибытии поднадзорного к избранному месту жительства. В связи с тем, что установление ответственности за нарушение правил гласного административного надзора в СССР всегда относилось к компетенции союзных республик, законодательство об этом развивалось несколько обособленно. В августе 1966 г. был издан Указ Президиума Верховного Совета РСФСР «Об ответственности за нарушение правил административного надзора». За нарушение правил надзора была установлена административная ответственность в виде штрафа от 10 до 50 рублей. Дела о данных правонарушениях рассматривались судьей единолично с вызовом поднадзорного, совершившего нарушение, и в необходимых случаях - свидетелей.

225

Тогда же, в августе 1966 г., был издан другой Указ Президиума Верховного Совета РСФСР, включивший в Уголовный кодекс РСФСР ст. 198 «Злостное нарушение правил административного надзора». В соответствии с введенной в юридический оборот новой уголовно-правовой нормой под злостным стало пониматься такое нарушение правил, предусмотренных Положением о надзоре, которое совершено, во-первых, с целью уклонения от надзора, вовторых, если оно совершено лицом, которое дважды в течение года подвергалось административному взысканию за такие же нарушения. Санкция нормы предусматривала ответственность в виде лишения свободы на срок от шести месяцев до двух лет или исправительных работ на срок от шести месяцев до одного года. Однако в связи с изменениями, внесенными в 1982 г. в Основы уголовного законодательства, в соответствии с которыми срок исправительных работ был увеличен до двух лет, санкция этой нормы была несколько ужесточена: исправительные работы стали применяться на тот же срок, что и лишение свободы. Наконец, в сентябре 1983 г. законодательным актом РСФСР ст. 198 УК РСФСР была дополнена частью второй, предусматривающей уголовное наказание в виде лишения свободы на срок от одного года до трех лет за самовольное оставление поднадзорным места жительства с целью уклонения от надзора, а также за неприбытие без уважительных причин в определенный срок к избранному месту жительства лица, в отношении которого надзор установлен администрацией исправительного учреждения при освобождении из мест лишения Таким образом, последними из приведенных законодательных актов Союза ССР и союзных

республик

было

значительно

усовершенствовано

состояние

правовой

урегулированности порядка установления и осуществления надзора, во всяком случае в плане его полноты и завершенности. Этот вид надзора в юридической литературе носил наименование «специальный надзор милиции», или индивидуальный, персонифицированный надзор. Сущность такого надзора состояла в контроле за поведением состоящего под ним лица, оказании на него необходимого воспитательного воздействия и предоставлении необходимой помощи (в частности, в трудовом и бытовом устройстве). Именно контроль, воспитание и помощь являлись главными элементами предупредительного механизма надзора. В то же время необходимо подчеркнуть, что институт административного надзора для своего времени в достаточной степени гарантировал соблюдение прав поднадзорных. Так, для установления и каждого случая продления надзора требовалась санкция прокурора. Дела об административных правонарушениях (до возбуждения уголовного

226

дела - не менее двух раз) рассматривались судьей, который каждый раз оценивал законность установления (продления) надзора. Предусматривалось право обжалования законности установления как самого надзора, так и отдельных его ограничений. Начиная с 1990-х гт. развитие законодательства о гласном административном надзоре, по-видимому, под влиянием весьма жесткой научной критики, развернувшейся на страницах юридической литературы1, пошло по радикальному и непоследовательному пути. Прежде всего речь идет о почти механическом исключении из законодательства уголовной ответственности за злостное нарушение правил административного надзора. Адекватного усиления административной ответственности не произошло, поэтому в отношении судимых лиц, грубо нарушающих правила административного надзора (не прибывших к избранному месту жительства из исправительного учреждения, скрывшихся с постоянного места жительства и т. п.), данный институт оказывался явно неэффективным, а обеспечивающее его законодательство - пробельным. Закон РФ «О милиции» 1991 г. термин «административный надзор» не употребляет вообще в силу его якобы «нецивилизованности». Соответствующая обязанность милиции сохранилась, но стала формулироваться следую: образом: «контролировать в пределах своей компетенции соблюдение лицам-освобожденными из мест лишения свободы, установленных для них в соответствии с законом ограничений; участвовать в предусмотренных законом случаях в контроле за поведением осужденных, которым назначены виды наказания, не связанные с лишением свободы, либо наказание назначено условно» (п. 1» ст. 10 Закона РФ «О милиции»). Ввиду отсутствия необходимого нормативно-правового обеспечения данное положение закона остается декларативным. Серьезнейшей реформации в этой части подвергся Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации, введенный в действие 1 июля 1997 г. ИТК

РСФСР

1960

г.

предусматривал

специальную,

20-ю

главу

«Административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы». Согласно ст. 183 действующего УИК РФ за всеми лицами, освобожденными от отбывания наказания (не только за освобожденными из мест лишения свободы и независимо от их поведения), осуществляется контроль в соответствии с законодательством Российской Федерации

и

нормативными

правовыми

актами.

Однако

соответствующее

законодательство в настоящее время еще не сформировано. В то же время Положение об административном надзоре формально-юридически продолжает действовать.

1

См., например, Бабаев М.М., Блувштейн Ю.Д. Бюрократизм в правоохранительной деятельности:

истоки и пути преодоления // Советское государство и право. 1990. № 9. С. 63-64.

227

Несмотря на столь искаженную нормативную основу, административный надзор устанавливался как администрациями исправительных учреждений, так и органами внутренних дел вплоть до последнего времени. Лишь с изданием приказа МВД России от 12 февраля 2003 г. № 98 «О признании неприменяемыми нормативных правовых актов МООП СССР, МВД СССР, МВД РСФСР», в том числе соответствующей инструкции, данная мера перестала применяться. Отметим, что, по мнению опрошенных практических сотрудников милиции1, большинство

поднадзорных,

несмотря

на

отсутствие

по

закону

какой-либо

ответственности, в силу своеобразного «ритуализма», привычки соблюдать требования сотрудников органов внутренних дел все же не нарушали установленных ограничений и находились под контролем милиции. Между тем речь идет о лицах, которые, судя по их предшествующей преступной деятельности, обладали наиболее ярко выраженной антиобщественной установкой, можно сказать, составляли ядро преступного мира. Оппоненты обосновывали юридическую сомнительность данного института со стороны двух позиций: а) вряд ли можно считать, что внесудебное ограничение прав и свобод гражданина, каков бы он ни был, отвечает конституционным принципам; б) этот институт был задуман как средство индивидуальной профилактики рецидива, а превратился в его крупнейший рассадник2. С первой позицией необходимо согласиться: действительно, установление ограничений поднадзорному судом в большей степени соответствовало бы принципам правового государства. В этой части институт административного надзора, безусловно, нуждается в «модернизации». С другим же аргументом согласиться нельзя. Исследования автора настоящей главы за более чем десятилетний

период

действия

рассматриваемого

института

показали,

что

административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, в Омской и Новосибирской областях прекращался в связи с привлечением поднадзорного к уголовной ответственности в 30-35% случаев. В Тюменской области - в 22%. Если взять за среднюю цифру - 30%, то из них в 20% случаев поднадзорные привлекались к уголовной ответственности за злостное нарушение правил административного надзора (причем, как правило, без лишения свободы) и лишь 10% - за совершение иных преступлений. Можно твердо сказать, что, учитывая стойкую антиобщественную установку личности поднадзорных, это небольшая цифра. 1

В 2002 г. О.И. Бекетовым с помощью специально разработанного инструментария было опрошено

320 участковых уполномоченных милиции, непосредственно осуществлявших административный надзор в Омской и Новосибирской областях. 2

Бабаев М.М., Блувштейн Ю.Д. Там же. С. 63-64.

228

Таким образом, проблема административного надзора милиции за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, в нашей стране остается предметом острых дискуссий на протяжении уже целого ряда лет. С внесением в 2005 г. в Государственную Думу проекта федерального закона «Об административном контроле за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» споры вокруг этой темы получили дополнительную остроту. Одни считают, что административный надзор - это, по сути, дополнительное наказание, а значит, его установление противоречит ст. 50 Конституции РФ, в которой говорится, что «никто не может быть повторно осужден за одно и то же преступление». Другие утверждают, что отсутствие такой меры, а точнее, ее упразднение катастрофически сказалось на уровне преступности в нашей стране, особенно в части рецидивных преступлений, и необходимы самые жесткие меры по тотальному ограничению прав и свобод лиц, освободившихся из мест лишения свободы, с целью широкой профилактики преступности1. Полагаем, истина находится между этими полярными мнениями. Предшествующий опыт, зарубежные законодательство и правоприменительная практика, современная статистика говорят о том, что превентивные меры к лицам, склонным к повторному совершению

преступлений,

необходимы

и

закреплены

они

должны

быть

на

законодательном уровне. Подчеркнем

также,

что

административный

надзор

милиции

за

лицами,

освобожденными из мест лишения свободы, является испытанным многолетней практикой эффективным принудительным правовым средством предупреждения рецидива преступлений и его юридическое восстановление в модернизированном виде, безусловно, повысит действенность работы правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Усовершенствования, на наш взгляд, должны быть связаны прежде всего с введением судебного порядка установления и продления надзора, избрания поднадзорному ограничений и возложения обязанностей, рассмотрения дел об их нарушении, а также обжалования незаконных действий и решений надзирающих органов. §

4.

Компетенция

органов

внутренних

дел

по

осуществлению

регистрации объектов и граждан, лицензионно-разрешительной деятельности Регистрация и учет различных предметов и лиц являются неотъемлемой частью контроля и надзора, осуществляемых в ходе административной деятельности органов внутренних дел. Анализ нормативных правовых актов, регулирующих указанную 1

«Об административном контроле за лицами, освобожденными из мест лишения свободы»:

Материалы парламентских слушаний, 8 июня 2006 года. - М.: Издание Государственной Думы, 2007. С. 3.

229

деятельность, позволяет выделить два направления реализации регистрационных полномочий службами и подразделениями органов внутренних дел, а также органами ФМС России: 1. Регистрация объектов и граждан как самостоятельный (основной) вид их деятельности. 2. Регистрация объектов, граждан, фактов и событий как вспомогательный вид полицейской деятельности. К первому направлению можно отнести регистрацию заявлений, сообщений и иной информации о происшествиях; регистрацию транспортных средств специализированными подразделениями Госавтоинспекции; регистрацию оружия; регистрацию граждан по месту пребывания и по месту жительства, регистрацию иностранных граждан и лиц без гражданства, проживающих или пребывающих на территории Российской Федерации; государственную

дактилоскопическую

регистрацию.

Содержание

данных

видов

деятельности раскрывается в соответствующих темах дисциплины. Второе направление реализуется службами и подразделениями милиции и ФМС России путем создания и развития необходимой для эффективной правоприменительной деятельности информационной базы. Виды и порядок ведения централизованных оперативно-справочных, криминалистических и розыскных учетов органов внутренних дел Российской Федерации установлены приказом МВД России от 9 июля 2007 г. Эти учеты ведутся Главным информационно-аналитическим центром МВД России и подчиненными ему информационными центрами органов внутренних дел по субъектам Российской Федерации. Право

милиции

осуществлять

предусмотренные

законодательством

учеты

физических, юридических лиц, предметов и фактов и использовать данные этих учетов установлено п. 14 ст. 11 Закона РФ «О милиции». Помимо информационных центров, специализированные учеты

милиции

обеспечения

информационной

Федеральной

ведутся

подразделениями системы

информационного

ГИБДД

МВД

России,

подразделениями по делам несовершеннолетних, участковыми уполномоченными, подразделениями

лицензионно-разрешительной

работы

и

контроля

за

частной

детективной и охранной деятельностью и другими подразделениями и службами милиции общественной безопасности и криминальной милиции. Следует обратить внимание на новейшее законодательство, регламентирующее регистрационную

деятельность

органов

внутренних

дел

во

взаимодействии

с

учреждениями судебно-медицинской экспертизы, входящими в государственную систему здравоохранения. Речь идет о Федеральном законе от Декабря 2008 г. № 242-ФЗ «О

230

государственной геномной регистрации в Российской Федерации»1. В соответствии с ним государственная геномная регистрация проводится в целях идентификации личности человека. Она делится на добровольную и обязательную. Последней, в частности, подлежат лица, осужденные и отбывающие наказание в виде лишения свободы за совершение тяжких или особо тяжких преступлений, а также всех категорий преступлений против половой неприкосновенности и половой свободы личности; неустановленные лица, биологический материал которых изъят в ходе производства следственных действий; неопознанные трупы (ст. 7). Учет геномной информации, полученной при проведении государственной геномной регистрации, возложен на органы внутренних дел при формировании и поддержании федеральной базы данных геномной информации (ст. 11). Новое направление регистрационной деятельности милиции призвано сыграть важную роль в предупреждении и раскрытии преступлений. Регистрация объектов, фактов, событий в рамках реализации обоих направлений регистрационной

деятельности

осуществляется

в

формах

картотечного

и

автоматизированного (с использованием средств вычислительной техники) учетов. Ведение

учетов

осуществляется

как

специализированными

подразделениями

и

индивидуально определенными сотрудниками, так и сотрудниками, непосредственно реализующими правоприменительные функции. Лицензионно-разрешительную

деятельность

непосредственно

осуществляют

подразделения лицензионно-разрешительной работы и контроля за частной детективной и охранной деятельностью (далее - подразделения ЛРРиКЧДОД), входящие в структуру милиции общественной безопасности, а также Федеральная миграционная служба МВД России. ФМС России в соответствии с Указом Президента РФ от 19 июля 2004 г. № 928 «Вопросы

Федеральной

миграционной

службы»

принимает

в

соответствии

с

законодательством Российской Федерации решения о выдаче лицензий на осуществление деятельности, связанной с трудоустройством граждан Российской Федерации за пределами

Российской

Федерации,

принимает

участие

в

решении

вопросов

приостановления срока действия или аннулирования указанных лицензий. Постановление Правительства РФ от 23 декабря 2006 г. № 797 «Об утверждении Положения о лицензировании деятельности, связанной с трудоустройством граждан Российской Федерации за пределами Российской Федерации» к деятельности по трудоустройству за границей относит посредническую деятельность, включающую в себя оказание гражданам Российской Федерации услуг по содействию в поиске оплачиваемой работы у

1

СЗ РФ. 2008. № 49. Ст. 5740.

231

иностранного работодателя за пределами Российской Федерации, получении разрешения на работу в иностранном государстве, заключении трудового договора с иностранным работодателем. Данным нормативным документом, а также приказом ФМС России от 17 октября 2007 г. № 269 «Об утверждении Административного регламента Федеральной миграционной службы исполнения государственной функции по осуществлению лицензирования деятельности, связанной с трудоустройством граждан Российской Федерации за пределами Российской Федерации» установлено, что лицензионнонадзорные полномочия Федеральной миграционной службы должны соответствовать Федеральному закону от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» и Федеральному закону от 8 августа 2001 г. № 134-ФЗ «О защите прав юридических

лиц

и

индивидуальных

предпринимателей

при

проведении

государственного контроля (надзора)». Государственная инспекция безопасности дорожного движения полномочиями по лицензированию не наделена, однако она осуществляет надзор за лицензируемой Министерством транспорта Российской Федерации деятельностью образовательных учреждений по подготовке и переподготовке водителей автотранспортных средств. Опосредованную роль в лицензионно-разрешительных правоотношениях играют также подразделения вневедомственной охраны при органах внутренних дел. В частности, в соответствии с п. 169.6 Инструкции по организации работы органов внутренних дел по контролю за оборотом гражданского и служебного оружия и патронов к нему на территории Российской Федерации, утвержденной приказом МВД России от 12 апреля 1999 г. № 288, комната для хранения оружия должна быть оборудована охранно-пожарной сигнализацией (не менее двух рубежей) с выводом на пульт централизованного наблюдения подразделения вневедомственной охраны органа внутренних дел. Подразделения ЛРРиКЧДОД среди всех служб и подразделений милиции имеют самый

широкий

круг

полномочий

в

указанной

сфере.

Поэтому

деятельность

подразделений ЛРРиКЧДОД может рассматриваться как лицензионно-разрешительный надзор милиции в собственном смысле этого термина. В соответствии со ст. 11 Закона РФ «О милиции» для выполнения возложенных на ее сотрудников обязанностей последним предоставляется право: проверять у физических и юридических лиц разрешения (лицензии) на совершение определенных действий или занятие определенной деятельностью, контроль за которыми возложен на милицию в соответствии с законодательством Российской Федерации (п. 2); осматривать места хранения и использования оружия, боеприпасов к нему и взрывчатых материалов, а также объекты, где они обращаются; при выявлении нарушений установленных правил давать

232

обязательные предписания гражданам и должностным лицам об устранении этих нарушений, изымать указанные предметы, запрещать деятельность соответствующих объектов, аннулировать выданные разрешения и применять иные меры, предусмотренные законодательством (п. 24); проводить проверки мест производства, хранения, продажи, коллекционирования и экспонирования оружия, основных частей огнестрельного оружия, производства патронов к оружию и составных частей патронов, производства, хранения, использования и Распространения взрывчатых материалов промышленного назначения и пиротехнических изделий, а также мест утилизации боеприпасов, за исключением случаев, установленных законодательством Российской Федерации, по решению начальника органа внутренних дел или его заместителя и в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, приостанавливать действие разрешений на хранение,

использование

и

перевозку

взрывчатых

материалов

промышленного

назначения, пиротехнических изделий IV и V класса в соответствии с национальным стандартом, если условия их размещения, использования и перевозки угрожают жизни, здоровью или безопасности граждан либо не выполняются установленные требования учета и сохранности взрывчатых материалов промышленного назначения и обеспечения безопасности взрывных работ, до устранения выявленных нарушений (п. 24.1); осуществлять полномочия лицензирующего органа в соответствии с законодательством Российской Федерации (п. 26). Объектами лицензионно-разрешительного надзора милиции являются предметы (оружие, патроны), вещества (например, порох), хранилища и места использования оружия и т. д. Надзором, кроме того, охватываются отдельные аспекты правомерного поведения лиц, претендующих или получивших допуск к указанным объектам, а также осуществляемые ими разрешенная деятельность или отдельные действия (торговля оружием, приобретение оружия и др.). Так, владельцы оружия ежегодно проверяются по оперативно-справочным

учетам

на

предмет

совершения

ими

преступлений

и

административных правонарушений. Процедуры лицензионно-разрешительной деятельности органов внутренних дел представляют: 1) производство по предоставлению лицензий и разрешений; 2) надзорное производство; 3) производство по непосредственному осуществлению организационноправовых действий, направленных на реализацию мероприятий по контролю. Процедурами производства по предоставлению лицензий и разрешений являются: прием (подача) необходимых документов в лицензирующий орган; проверка и рассмотрение представленных документов; принятие решения о выдаче лицензии

233

(разрешения) или об отказе в выдаче; обжалование отказа в выдаче лицензии (разрешения); оформление лицензии (разрешения) и выдача заявителю. Надзорное производство состоит из следующих процедур: выбор объекта проверки; подготовка к проверке; определение обоснованности проведения мероприятия по контролю; принятие решения о проведении мероприятия по контролю; обжалование или опротестование решения о проведении мероприятия по контролю. Таким образом, лицензионно-разрешительная деятельность органов внутренних дел включает в себя не только процедуры, непосредственно связанные с предоставлением лицензий (разрешений), но и надзор за соблюдением требований разрешенной деятельности. Глава

8.

АДМИНИСТРАТИВНО-ЮРИСДИКЦИОННАЯ

ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ

ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ (МИЛИЦИИ) § 1. Понятие административной юрисдикции и ее особенности в органах внутренних дел Занимая специфическое место в системе государственного аппарата, органы внутренних дел осуществляют различные виды правоохранительной деятельности, в том числе - деятельность административно-юрисдикционную. Правильное использование органами внутренних дел возможностей административной юрисдикции оказывает большое влияние на состояние общественного порядка и общественной безопасности. Юрисдикция как государственно-властная деятельность полномочного органа состоит в применении закона к юридическим конфликтам и принятии по ним правовых индивидуальных актов1. В научной и учебной литературе административная юрисдикция рассматривается нередко как деятельность по рассмотрению и разрешению юридических споров (конфликтов) и дел об административных правонарушениях, осуществляемая органами государственного и местного самоуправления. По мнению авторов, она включает производство по жалобам, согласительное производство, производство по делам об административных правонарушениях2. Существуют и «другие, более упрощенные определения. Например, А.С. Дугенец считает,

1 2

что

административная

юрисдикция

является

самостоятельным

видом

Большой юридический словарь. - М., 1998. С. 782. Денисенко В.В., Позднышов А.Н., Михайлов А.А. Административная юрисдикция органов

внутренних дел. - М., 2002. С. 7.

234

правоохранительной

деятельности

органов

государственного

управления

по

рассмотрению только дел об административных правонарушениях1. Именно в таком аспекте понятие административной юрисдикции рассматривается в настоящей главе. Административная юрисдикция является разновидностью правоприменения. Ее содержанием являются сбор, исследование, оценка информации и принятие решения. Компетентный орган устанавливает прежде всего факты, имеющие юридическое значение для

разрешения

дела.

При

этом

требуется

выяснить:

было

ли

совершено

административное правонарушение, виновно ли Данное лицо в его совершении, имеются ли обстоятельства, смягчающие либо отягчающие ответственность, причинен ли имущественный ущерб и др. Исследованию и оценке подлежат не только обстоятельства дела, его решение невозможно без соответствующей нормативной основы. Юрисдикционный орган выбирает норму права, в соответствии с которой может быть разрешено конкретное дело, и принимает правовое решение. Эти процессуальные действия и являются формой реализации административной юрисдикции. Таким образом, административная юрисдикция обладает всеми признаками, которые присущи юрисдикции в целом. К их числу относятся: - наличие административного правонарушения, требующего восстановления правопорядка в соответствии с предписаниями закона; -

состязательная

процедура

разрешения

дела,

которая

обусловлена

необходимостью установления и доказывания его фактических обстоятельств, что предполагает активность не только органа (должностного лица), рассматривающего дело, но и заинтересованных участников данного дела; - обязательность принятия юрисдикционного акта. Каждый из названных признаков применительно к административной юрисдикции имеет свое специфическое содержание. Являясь одним из видов правоохранительной деятельности, административная юрисдикция осуществляется многими органами государства, в том числе и органами внутренних дел. В этой связи органы внутренних дел наделены широким кругом полномочий, в рамках которых они реализуют принадлежащее им право привлечения к

1

Дугенец А.С. Административно-юрисдикционный процесс. - М., 2003. С. 10.

235

административной ответственности. При этом юрисдикция органов внутренних дел имеет свои особенности по сравнению с другими административно-юрисдикционными органами. Основные юрисдикционные полномочия органы внутренних дел реализуют в сфере охраны общественного порядка и общественной безопасности. Такое положение обусловлено тем, что в соответствии с законодательством охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности является одной из важнейших задач, стоящих перед органами внутренних дел (милицией). Бесспорно, административно-правовая охрана в названных сферах предполагает использование и неюридических форм и методов, направленных на предупреждение и выявление нарушений установленных правил (предупредительные действия сотрудников патрульно-постовой и дорожно-патрульной службы, участковых уполномоченных милиции; различного рода разъяснения, консультации; устранение противоправных ситуаций и др.). Однако один лишь надзор не может оптимально обеспечить правомерность поведения граждан в рассматриваемых сферах. Поэтому органы внутренних дел и наделяются правом осуществлять не только надзорную, но и юрисдикционную деятельность, связанную с применением мер административнопринудительного воздействия. Таким

образом,

деятельность

призвана

наряду

с

обеспечить

административным защиту

от

надзором

юрисдикционная

противоправных

посягательств

общественного порядка, общественной безопасности и других общественных отношений, охрана которых возложена на органы внутренних дел. Широта охраняемых органами внутренних дел общественных отношении обусловливает больший по сравнению с другими органами объем юрисдикционных полномочий. компетенции

Если

другие

административно-юрисдикционные

рассматривают,

как

правило,

небольшую

органы группу

отраслевой однородных

административных правонарушений, то органы внутренних дел уполномочены разрешать более 40 разновидностей дел об административных правонарушениях (ст. 23.3. КоАП РФ): о нарушении правил дорожного движения, правил хранения, использования огнестрельного оружия, правил в сфере охраны общественного порядка и др. В системе органов внутренних дел юрисдикционными полномочиями наделен значительный круг должностных лиц. При этом их компетенции присуща определенная степень специализации. Если для начальников органов внутренних дел характерен универсализм юрисдикционных полномочий, то большинство других сотрудников вправе

236

разрешать только строго определенные категории дел. Так, сотрудники ГИБДД рассматривают лишь дела о нарушении правил дорожного движения. Особенностью

административно-юрисдикционной

деятельности

органов

внутренних дел является и то, что кроме рассмотрения и разрешения дел об административных правонарушениях, на них возлагается обязанность по пресечению и процессуальному оформлению правонарушений, подведомственных другим органам административной юрисдикции. Так, органы внутренних дел осуществляют надзор за соблюдением правил в сфере предпринимательской деятельности, пограничного режима, правил привлечения и использования иностранной рабочей силы и др. В случае нарушения указанных правил, должностные лица органов внутренних дел принимают необходимые меры (доставление, административное задержание, личный досмотр, составление

протокола),

чтобы

обеспечить

возможность

рассмотрения

данного

правонарушения компетентным органом (должностным лицом). Такими полномочиями обладают практически все сотрудники органов внутренних дел, что обусловлено необходимостью

принятия

оперативных

решений

в

отношении

нарушителей

правопорядка. Административную юрисдикцию органов внутренних дел отличает также использование трех видов производства по административным правонарушениям: 1) обычное, когда последовательно реализуются все стадии производства по делам об административных правонарушениях (возбуждение дела, оформление материалов, рассмотрение дела, исполнение постановления, пересмотр постановлений (решений)). Каждая стадия характеризуется своей спецификой, которая обусловлена: - фактическими процессуальными основаниями возникновения; - содержанием - совокупностью процессуальных действий, этапов; - кругом компетентных органов и иных участников; - наличием процессуальных сроков; - особенностями процессуального оформления промежуточных и итоговых процессуальных решений; 2)

упрощенное производство характеризуется минимумом процессуальных

действий и наибольшей оперативностью. При этом протокол об административном правонарушении

не

составляется,

а

соответствующее

решение

принимается

компетентным должностным лицом на месте правонарушения. Такая процедура является исключением из общих правил и предназначается для наиболее очевидных дел. Чаще всего она применяется при нарушении правил дорожного движения и пользовании средствами транспорта, когда к виновному применяется предупреждение или налагается

237

штраф. Так, около 50 % водителей, нарушивших правила дорожного движения, привлечено сотрудниками ГИБДД к административной ответственности без составления протокола; 3) особое производство - понятие собирательное, имеющее место в тех случаях, когда общий порядок производства видоизменяется отдельными федеральными законами. Например,

особенности

порядка

производства

по

делам

об

административных

правонарушениях в отношении отдельных категорий субъектов установлены: Законом Российской Федерации от 26 июня 1992 г. № 3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации», Федеральным законом от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Российской Федерации», Федеральным законом от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», Федеральным законом от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» и т. д. Любое производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению при наличии хотя бы одного из обстоятельств, указанных в ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ. Следует отметить еще одну особенность. На органы внутренних дел возложено исполнение постановлений о назначении некоторых административных наказаний, применяемых судьями. Речь идет об исполнении таких наказаний, как возмездное изъятие или конфискация оружия и боевых припасов, лишение специального права (права управления транспортным средством), административный арест, административное выдворение иностранных граждан и лиц без гражданства. § 2. Органы внутренних дел - субъекты административной юрисдикции В соответствии со ст. 23.3. КоАП РФ органам внутренних дел подведомственны дела о нарушениях в сфере: - охраны окружающей природной среды (ст. ст. 8.22., 8.23); - контроля за охраной посевов, мест хранения и переработки наркотикосодержащих растений (ст. ст. 10.4., 10.5.); - транспорта (ст. ст. 11.1 (ч. 1,3-5), 11.9., 11.14., 11.15., 11.17. (ч. ч. 1-3), 11.23); - дорожного движения (ст. ст. 12.1, 12.2 (ч. ч. 1-3), ст. 12.3 (за исключением случаев управления транспортным средством водителем, не имеющим при себе лицензионной карточки), ст. ст. 12.4 (ч. 3), 12.5 (ч. ч. 1 и 2), 12.6, 12.7 (ч. ч. 1 и 3), 12.9, 12.10 (ч. ч. 1 и 2), 12.11-12.14, 12.15 (ч. ч. 1-3), 12.16-12.25, 12.27 (ч. 1), 12.28-12.34, 12.36.1, 12.37);

238

- связи и информации (ст. 13.24.); - предпринимательской деятельности (ст. ст. 14.5, 14.16 (ч. 3,4), 14.26.); - финансов (ст. ст. 15.1., 15.2); - порядка управления (ст. ст. 19.2., 19.15, 19.22 (в части регистрации автотранспортных средств), 19.24); - общественного порядка и общественной безопасности (ст. ст. 20.1., 20.8., 20.10.20.14., 20.16., 20.17., 20.20., 20.21., 20.23. (ч. 1), 20.24 (в отношении руководителей частных детективных и охранных предприятий)). Рассматривать дела от имени органов внутренних дел вправе: 1) начальники территориальных управлений (отделов) внутренних дел и приравненных

к

ним

органов

внутренних

дел,

их

заместители,

начальники

территориальных отделов (отделений) милиции, их заместители - об административных правонарушениях, предусмотренных ст. ст. 8.22, 8.23, 10.4, 10.5, 11.9, 11.14, 11.15, 13.24, 14.26, 14.5, ч. ч. 3 и 4 ст. 14.16, ст. ст. 15.1, 15.2, 19.2, ст. 19.22 (в части регистрации автомототранспортных средств с рабочим объемом двигателя более 50 кубических сантиметров, имеющих максимальную конструктивную скорость более пятидесяти километров в час, и прицепов к ним, предназначенных для движения по автомобильным дорогам общего пользования), ст. ст. 19.24, 20.1, 20.8, 20.10-20.14, 20.16, 20.17, 20.20, 20.21, ч. 1 ст. 20.23, ст. 20.24 (в отношении руководителей частных детективных и охранных организаций (объединений, ассоциаций), служб безопасности в организациях) КоАП РФ; 2) начальники линейных управлений (отделов, отделений) внутренних дел на транспорте, их заместители - об административных правонарушениях, предусмотренных ч. ч. 1, 3, 4 и 5 ст. 11.1, ст. ст. 11.9, 11.14, 11.15, ч. ч. 1, 2 и 3 ст. 11.17, ст. ст. 13.24, 14.26, 20.1, 20.8, 20.12, 20.13, 20.17, 20.20, 20.21, ч. 1 ст. 20.23 КоАП РФ; 3) начальники дежурных смен дежурных частей линейных управлений (отделов, отделений) внутренних дел на транспорте, начальники линейных пунктов милиции - об административных правонарушениях, предусмотренных ч. ч. 1, 3, 4 и 5 ст. 11.1, ст. ст. 11.9, 11.14, 11.15, ч. ч. 1, 2 и 3 ст. 11.17, ст. ст. 13.24, 20.1, 20.20 КоАП РФ; 4) начальники дежурных смен дежурных частей линейных управлений (отделов, отделений) внутренних дел на транспорте, начальники линейных пунктов милиции и другие

сотрудники

милиции,

на

которых

возложен

надзор

за

соблюдением

соответствующих правил, - об административных правонарушениях, совершенных на железнодорожном транспорте и предусмотренных ч. ч. 1, 3, 4 и 5 ст. 11.1, ст. ст. 11.14,

239

11.15, ч. ч. 1, 2 и 3 ст. 11.17 (за совершение нарушений на железнодорожном транспорте) КоАП РФ; 5) начальник государственной инспекции безопасности дорожного движения, его заместитель, командир полка (батальона, роты) дорожно-патрульной службы, его заместитель - об административных правонарушениях, предусмотренных ст. ст. 8.22, 8.23, 11.23, 12.1, ч. ч. 1-3 ст. 12.2, ст. 12.3 (за исключением случаев управления транспортным средством водителем, не имеющим при себе лицензионной карточки), ч. 3 ст. 12.4, ч. ч. 1 и 2 ст. 12.5, ст. 12.6, ч. ч. 1 и 3 ст. 12.7, ст. 12.9, ч. ч. 1 и 2 ст. 12.10, ст. ст. 12.11-12.14, ч.ч. 1-3 ст. 12.15, ст. ст. 12.16-12.25, ч. 1 ст. 12.27, ст. ст. 12.28-12.34, 12.36.1, 12.37, ст. 19.22 (в части регистрации автомототранспортных средств с рабочим объемом двигателя более 50 кубических сантиметров, имеющих максимальную конструктивную скорость более пятидесяти километров в час, и прицепов к ним, предназначенных для движения по автомобильным дорогам общего пользования) КоАП РФ; 6) сотрудники государственной инспекции безопасности дорожного движения, имеющие

специальное

звание,

-

об

административных

правонарушениях,

предусмотренных ст. 12.1, ч. ч. 1 и 2 ст. 12.2, ст. 12.3 (за исключением случаев управления транспортным средством водителем, не имеющим при себе лицензионной карточки), ч. 1 ст. 12.5, ст. 12.6, ч. ч. 1, 2 и 3 ст. 12.9, ч. 2 ст. 12.10, ч. ч. 1 и 2 ст. 12.11, ст. ст. 12.12-12.14, ч. ч. 1 и 2 ст. 12.15, ст. 12.16, ч. 1 ст. 12.17, ст. ст. 12.18-12.20, ч. 1 ст. 12.21, ст. ст. 12.22, 12.23, 12.28, ч. ч. 1 и 2 ст. 12.29, ч. 1 ст. 12.30, ч. 1 ст. 12.37 КоАП РФ; 7)

государственные

инспектора

безопасности

дорожного

движения

-

об

административных правонарушениях, предусмотренных ст. ст. 8.22, 8.23, ч. ч. 1 и 2 ст. 12.31, ст. 12.32, ст. 19.22 (в части регистрации автомототранспортных средств с рабочим объемом двигателя более 50 кубических сантиметров, имеющих максимальную конструктивную скорость более 50 километров в час, и прицепов к ним, предназначенных для движения по автомобильным дорогам общего пользования) КоАП РФ; 8) государственные инспектора дорожного надзора - об административных правонарушениях, предусмотренных ст. ст. 12.33, 12.34 КоАП РФ; 9) старшие участковые уполномоченные милиции, участковые уполномоченные милиции - об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 12.1, ч. ч. 1 и 2 ст. 12.2, ст. 12.3 (за исключением случаев управления транспортным средством водителем, не имеющим при себе лицензионной карточки), ст. ст. 12.22, 12.23, 12.28, ч. ч. 1 и 2 ст. 12.29, ч. 1 ст. 12.30, ст. ст. 19.2, 19.15, 19.24, 20.1 КоАП РФ. Подведомственность

конкретных

административных

правонарушений,

рассматриваемых должностными лицами органов внутренних дел, определяется прежде

240

всего кругом их служебных функций, осуществляемых в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности. Из всех видов административных наказаний, предусмотренных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, должностные лица органов внутренних дел вправе назначать лишь предупреждение и штраф. Предупреждение - мера морального характера, выраженная в официальном порицании правонарушителя, применяется за малозначительные деяния. В качестве меры наказания предупреждение выступает дашь в случае, если оно вынесено в письменной форме.

Широко

применяемые

в

практике

органов

внутренних

дел,

устные

предупреждения не являются административными наказаниями. Не являются таковыми и письменные предписания, выносимые с целью предупреждения либо устранения нарушений действующего законодательства. Штраф как мера административного наказания представляет собой денежное взыскание, налагаемое на лицо, совершившее административное правонарушение. Его особенностью является воздействие на материальные интересы нарушителя посредством получения с него в доход государства определенной суммы денежных средств. Штраф предусмотрен за большинство административных правонарушений. Основным показателем этого вида наказания является его размер. Определение размера штрафа предусмотрено тремя способами. Во-первых, штраф выражается в рублях и устанавливается для граждан в размере, не превышающем пяти тысяч рублей; для должностных лиц - 50 тысяч рублей; для юридических лиц - одного миллиона рублей. При этом начальники дежурных частей линейных управлений (отделов, отделений) внутренних дел на транспорте начальники линейных пунктов милиции могут налагать штраф только в размере до 300 рублей. Во-вторых, штраф может исчисляться в величине, кратной: 1) стоимости предмета административного правонарушения на момент окончания или пресечения административного правонарушения; 2) сумме неуплаченных и подлежащих уплате на момент окончания или пресечения административного правонарушения налогов, сборов или таможенных пошлин, либо сумме незаконной валютной операции, либо сумме денежных средств или стоимости внутренних и внешних ценных бумаг, списанных и (или) зачисленных с невыполнением установленного требования о резервировании, либо сумме валютной выручки, не проданной в установленном порядке, либо сумме денежных средств, не зачисленных в установленный срок на счета в уполномоченных банках, либо сумме денежных средств,

241

не возвращенных в установленный срок в Российскую Федерацию, либо сумме неуплаченного административного штрафа; 3) сумме выручки правонарушителя от реализации товара (работы, услуги), на рынке которого совершено административное правонарушение, за календарный год, предшествующий году, в котором было выявлено административное правонарушение, либо за предшествующую дате выявления административного правонарушения часть календарного года, в котором было выявлено административное правонарушение, если правонарушитель не осуществлял деятельность по реализации товара (работы, услуги) в предшествующем календарном году. Минимальный размер административного штрафа не может быть менее 100 рублей. Размер административного штрафа, исчисляемого исходя из стоимости предмета административного правонарушения, а также исходя из суммы неуплаченных налогов, сборов или таможенных пошлин, либо суммы незаконной валютной операции, либо суммы денежных средств или стоимости внутренних и внешних ценных бумаг, списанных и (или) зачисленных с невыполнением установленного требования о резервировании, либо суммы валютной выручки, не проданной в установленном порядке, либо суммы денежных средств, не зачисленных в установленный срок на счета в уполномоченных банках, либо суммы денежных средств, не возвращенных в установленный срок в Российскую Федерацию,

не

может

превышать

трехкратный

размер

стоимости

предмета

административного правонарушения либо соответствующей суммы или стоимости, а в случае, предусмотренном ст. 7.27 настоящего Кодекса, не может превышать пятикратный размер стоимости похищенного имущества. Размер административного штрафа, исчисляемого исходя из суммы выручки правонарушителя от реализации товара (работы, услуги), на рынке которого совершено административное правонарушение, не может превышать одну двадцать пятую совокупного размера суммы выручки от реализации всех товаров (работ, услуг) за календарный год, предшествующий году, в котором было выявлено административное правонарушение,

либо

за

предшествующую

дате

выявления

административного

правонарушения часть календарного года, в котором было выявлено административное правонарушение, если правонарушитель не осуществлял деятельность по реализации товаров (работ, услуг) в предшествующем календарном году. Сумма административного штрафа подлежит зачислению в бюджет в полном объеме в соответствии с законодательством Российской Федерации.

242

Административный штраф не может применяться к сержантам, старшинам, солдатам и матросам, проходящим военную службу по призыву, а также к курсантам военных образовательных учреждений профессионального образования до заключения с ними контракта о прохождении военной службы. В соответствии со ст. 28.3 КоАП РФ сотрудники органов внутренних дел наделены также правом по составлению протокола об административном правонарушении, как по делам непосредственно подведомственным ОВД (ст. 23.3 КоАП РФ), так и по делам, подведомственным

иным

органам

юрисдикции.

Например,

дела

о

нарушениях

избирательного, природоохранительного законодательства, о нарушениях, посягающих на институты государственной власти, а также против порядка управления и др. Перечень субъектов, обладающих данным правом, определен приказом МВД России «О полномочиях должностных лиц МВД России по составлению протоколов по делам об административных правонарушениях и административному задержанию» от 2 июня 2005 г. № 444 с последующими изменениями, внесенными приказами от 15 ноября 2006 г. № 916, от 11 ноября 2007 г. № 877 и от 16 июня 2008 г. № 516. § 3. Производство по делам об административных правонарушениях, подведомственных органам внутренних дел 1.

Общая

характеристика

производства

по

телам

об

административных

правонарушениях в органах внутренних дел. Производство по делам об административных правонарушениях в органах внутренних дел имеет некоторые специфические особенности. Целью производства по делам об административных правонарушениях является полная,

качественная

и

своевременная

реализация

материальных

норм

об

административной ответственности. Задачами производства по делам об административных правонарушениях является всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в точном соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений (ст. 24.1 КоАП РФ). Производству по делам об административных правонарушениях присущ ряд принципов, которые вытекают из задач юрисдикционной деятельности. Важнейшими из них являются: принципы законности, публичности, достижения объективной истины, презумпции невиновности, равенства перед законом, открытости, оперативности.

243

Участники производства по делам об административных правонарушениях перечислены в гл. 25 КоАП РФ. К их числу относятся: лицо, в отношении которого ведется производство по делу, потерпевший, их представители (по закону и по договору), свидетели, эксперт, специалист, переводчик и др. Права и обязанности лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, определены ст. 25.1 КоАП РФ. Оно вправе знакомиться со всеми материалами дела, давать объяснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, пользоваться юридической помощью защитника и другими процессуальными правами, предусмотренными КоАП РФ. Потерпевшим является лицо, которому административным правонарушением причинен моральный, физический или имущественный вред. Интересы лица, в отношении которого ведется производство по делу, а также потерпевшего, являющихся несовершеннолетними или лицами, которые в силу своих физических или психических недостатков не могут реализовать свои права в производстве по делам об административных правонарушениях, вправе представлять их законные представители: родители, усыновители, опекуны, попечители (ст. 25.3 КоАП РФ). Для оказания юридической помощи лицу, привлекаемому к административной ответственности,

и

потерпевшему

в

рассмотрении

дела

об

административном

правонарушении могут участвовать защитник и представитель (ст. 25.5 КоАП РФ). Они допускаются к участию в производстве по делу об административном правонарушении с момента возбуждения дела об административном правонарушении. Важно отметить, что расходы

на

оплату

услуг

адвоката

не

относятся

к

издержкам

по

делу об

административном правонарушении (ст. 24.7 КоАП РФ) и оплачиваются лицом самостоятельно. В качестве свидетеля по делу об административном правонарушении может быть вызвано любое лицо, которому могут быть известны какие-либо обстоятельства, подлежащие установлению по данному делу (ст. 25.6 КоАП РФ). При опросе свидетеля, не достигшего возраста 14 лет, сотрудники милиции обязаны обеспечить присутствие педагога или психолога. Эксперт назначается органом (должностным лицом), в производстве которого находится дело об административном правонарушении, в случае, когда возникает необходимость в специальных познаниях в науке, технике, искусстве или ремесле (ст. 25.9 КоАП РФ).

244

Для оказания содействия в обнаружении, закреплении и изъятии доказательств, а также в применении технических средств может привлекаться специалист (ст. 25.8 КоАП РФ). Переводчик назначается органом (должностным лицом), в производстве которого находится дело об административном правонарушении (ст. 25.10 КоАП РФ). Участие понятых обусловлено необходимостью удостоверения правильности совершаемых процессуальных действий (ст. 25.7 КоАП РФ). В случаях, предусмотренных КоАП РФ, участие понятых является обязательным (например, см. ч. 3 ст. 27.7, ч. 2. ст. 27.8, ч. 2 ст. 27.9 КоАП РФ и др.). Однако при необходимости по решению лица, в производстве которого находится дело об административном правонарушении, понятые могут присутствовать и при совершении иных процессуальных действий. Число понятых должно быть не менее двух. В качестве понятого может быть привлечено любое совершеннолетнее не заинтересованное в исходе дела лицо. В силу последнего требования правоприменительная практика не признает возможности участия в качестве понятого по делу, находящемуся в производстве органов внутренних дел, сотрудника милиции. Прокурор, осуществляя надзор за исполнением законов при производстве по делам об

административных

правонарушениях,

вправе:

возбуждать

производство

об

административном правонарушении; знакомиться с материалами дела; проверять законность действия органов (должностных лиц) при производстве по делу; участвовать в рассмотрении дела и т. д. (ст. 25.11 КоАП РФ). Сотрудники органов внутренних дел являются субъектами производства по делам об административных правонарушениях, поскольку в ходе его осуществления обладают субъективными правами и обязанностями. Значительная часть полномочий принадлежит всем сотрудникам вне зависимости от занимаемой должности, места прохождения службы, времени и состояния. К их числу можно отнести полномочия по принятию объяснений от граждан и должностных лиц, получению необходимых сведений, справок, документов и копий с них (п. 4 ст. 11 Закона РФ «О милиции»), применению отдельных мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, отнесенных к компетенции ОВД (например, доставления, личного досмотра и т. д.). Отдельные полномочия в сфере производства по делам об административных правонарушениях связаны с занимаемой конкретным сотрудником ОВД должностью. Например, от этого зависит перечень административных правонарушений, по которым сотрудник

милиции

вправе

составлять

протоколы

об

административных

245

правонарушениях1, дела о которых вправе рассматривать соответствующее должностное лицо (см. ч. 2 ст. 23.3 КоАП РФ), право сотрудников милиции применять отдельные меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях (например, административное задержание, отстранение от управления транспортным средством, освидетельствование на состояние алкогольного опьянения, задержание транспортного средства, запрещение его эксплуатации) и т. д. Некоторые полномочия сотрудника ОВД в сфере производства по делам административных правонарушениях могут возникать при наступлении определенных условий. Например, они вправе доставлять правонарушителей и выявлении любых административных правонарушений в случае обращения ним должностных лиц, уполномоченных

составлять

протоколы

о

соответствующих

административных

правонарушениях (п. 1 ч. 1 ст. 27.2 КоАП РФ), привод вправе осуществить сотрудник милиции,

которому

поручено

его

проведение

при

наличии

соответствующего

2

определения . Сотрудники милиции вправе производить осмотр производственных, складских, торговых и иных служебных помещений, других мест хранения и использования имущества в целях установления оснований для возбуждения дела об административном правонарушении, при наличии мотивированного постановления начальника органа внутренних дел (органа милиции) или его заместителя (п. 25 ст. 11 Закона РФ «О милиции»), и т. д. Для производства по делам об административных правонарушениях как вида деятельности сотрудников органов внутренних дел в целом характерны те же гарантии законности, что и для любой другой правоприменительной деятельности. 2. Стадии производства по делам об административных правонарушениях. Под стадией следует понимать обособленную часть производства, характеризующуюся особыми процессуальными целями и специфическими задачами. Традиционно

выделяется

четыре

стадии

производства

по

делам

об

административных правонарушениях: 1) возбуждение дела об административном правонарушении; 2) рассмотрение дела об административном правонарушении;

1

См.: приказ МВД России от 2 июня 2005 г. № 444 «О полномочиях должностных лиц МВД России

по составлению протоколов по делам об административных правонарушениях и административному задержанию» // БНА ФОИВ. 2005. №31. 2

См.: приказ МВД России от 21 июня 2003 г. № 438 «Об утверждении Инструкции о порядке

осуществления привода».

246

3) пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях; 4) исполнение постановления по делу об административном правонарушении. В отдельных случаях указанная последовательность стадий может видоизменяться при наличии соответствующих условий. 2.1. Стадия возбуждения дела об административном правонарушении представляет собой комплекс процессуальных действий, направленных на становление обстоятельств совершенного правонарушения, их процессуальную фиксацию и подготовку материалов, необходимых для разрешения дела по существу. Согласно ч. 3 ст. 28.1 КоАП РФ дело об административном правонарушении может быть возбуждено компетентным субъектом при наличии двух условий: хотя бы одного из поводов к возбуждению дела и достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения. Поводом для начала производства по делу могут быть сообщения, заявления граждан и юридических лиц, средств массовой информации, государственных органов и органов

местного

самоуправления,

общественных

объединений,

а

также

непосредственное обнаружение неправомерного деяния сотрудником органа внутренних дел (ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ). По

смыслу

КоАП

РФ,

принимая

решение

о

возбуждении

дела

об

административном правонарушении, сотрудники милиции не ограничены желанием потерпевшей стороны. Дело может возбуждаться и осуществляться сотрудниками милиции, в том числе в случае отсутствия заявления со стороны потерпевшего. КоАП РФ не исключает возможности осуществления процессуальных действий до возбуждения дела об административном правонарушении. Согласно ч. 4 ст. 28.1 КоАП РФ дело считается возбужденным с момента: А. Составления протокола осмотра места совершения административного правонарушения. В соответствии с ч. 1 ст. 28.1.1 КоАП РФ данный документ оформляется в случае совершения административных правонарушений, предусмотренных ст. 12.24 или ч. 2 ст. 12.30 КоАП РФ: Протокол

составляется

должностным

лицом

органа

внутренних

дел,

уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях по указанным статьям, с участием двух понятых немедленно после выявления совершения административного правонарушения. Требования к содержанию данного документа перечислены в ч. 5 ст. 28.1.1 КоАП РФ. Копии данного документа вручаются лицам,

247

непосредственно

управлявшим

транспортным

средством

в

момент

совершения

административного правонарушения. Б. Составления первого протокола о применении мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении, предусмотренных ст. 27.1 КоАП РФ. К

мерам

обеспечения

производства

по

делам

об

административных

правонарушениях согласно ст. 27.1 КоАП РФ относятся: доставление; административное задержание; личный досмотр, досмотр вещей, досмотр транспортного средства, находящихся при физическом лице; осмотр принадлежащих юридическому лицу помещений, территорий, находящихся там вещей и документов и т. д. Закон не регламентирует форму протоколов применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, указывая лишь их содержание (например, ч. 6 ст. 27.7 КоАП РФ). Но в отдельных случаях форма документа может быть установлена подзаконными актами. Например, форма протоколов о задержании

транспортного

средства,

о

запрещении

эксплуатации

наземного

транспортного средства установлена приказом МВД России от 19 марта 2004 г. № 187 «О реализации постановления Правительства Российской Федерации от 19 марта 2004 г. № 759». Кроме этого, предусмотрена возможность фиксации отдельных процессуальных мер в протоколе об административном правонарушении либо в протоколе о применении иных мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях (например, см. ч. 3 ст. 27.2 КоАП РФ). Основания и порядок применения каждой конкретной меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях регламентируются соответствующими нормами гл. 27 КоАП РФ, а также иными нормативными актами1. Поскольку

осуществление

мер

обеспечения

производства

по

делам

об

административных правонарушениях всегда связано с ограничением прав граждан, 1

См., например: постановления Правительства РФ от 18 декабря 2003 г. № 759 «Об утверждении

правил задержания транспортного средства, помещения его на стоянку, хранения, а также запрещения эксплуатации»; от 15 октября 2003 г. № 627 «Об утверждении Положения об условиях содержания лиц, задержанных

за

административные

правонарушения,

нормах

питания

и

порядке

медицинского

обслуживания таких лиц»; от 26 июня 2008 г. № 475 «Об утверждении правил освидетельствования лица, которое управляет транспортным средством, на состояние алкогольного опьянения и оформления его результатов, направления указанного лица на медицинское освидетельствование на состояние опьянения, медицинского освидетельствования этого лица на состояние опьянения и оформления его результатов»; Инструкцию о порядке осуществления привода, утвержденную приказом МВД России от 21 июня 2003 г. № 438 «Об утверждении Инструкции о порядке осуществления привода»); и т. д.

248

сотрудник милиции обязан разъяснить лицам, в отношении которых применяются эти меры, основание и повод такого ограничения, а также возникающие в связи с этим права и обязанности (ч. 4 ст. 5 Закона РФ «О милиции»). Кроме того, милиция предоставляет возможность задержанным лицам реализовать установленное законом право на юридическую

помощь;

сообщает

по

их

просьбе

(а

в

случае

задержания

несовершеннолетних - в обязательном порядке) о задержании их родственникам, администрации по месту работы или учебы; при необходимости принимает меры к оказанию им доврачебной помощи, а также к устранению опасности чьей-либо жизни, здоровью или имуществу, возникшей в результате задержания указанных лиц. В. Составления протокола об административном правонарушении или вынесения прокурором постановления о возбуждении дела об административном правонарушении. Закон подробно регламентирует лишь содержание протокола об административном правонарушении, не касаясь его формы (см.: ч. 2 ст. 28.2 КоАП РФ). В отдельных случаях попытки установить единую форму бланка могут предприниматься на ведомственном или местном уровнях. Например, бланк протокола об административном правонарушении разработан МВД России применительно к административным правонарушениям в области дорожного движения1. Перечень статей, за нарушение которых сотрудники органов внутренних дел вправе

составлять

протоколы

об

административных

правонарушениях

(далее

-

протоколы), закреплен ст. 28.3 КоАП РФ, а также законами субъектов Российской Федерации, предусматривающими административную ответственность. Согласно ст. 28.5 КоАП РФ протокол об административном правонарушении должен составляться немедленно после выявления совершения административного правонарушения, а в случаях, когда требуется дополнительное разбирательство - в течение двух суток с момента выявления правонарушения (если проводилось административное расследование, то по его окончании). Следует иметь в виду, что указанные сроки являются не давностными, а процессуальными. В случае их нарушения ущерб наносится оперативности процесса, а возможно и интересам его участников. Однако полнота, всесторонность и объективность исследования всех обстоятельств дела при этом не страдают. Следовательно, нарушение указанных сроков может повлечь применение к соответствующим должностным лицам мер дисциплинарного воздействия, но не лишает протокол его юридической силы (за исключением случаев, когда нарушены сроки давности привлечения лица к административной ответственности). 1

См.: письмо МВД России от 18 июня 2003 № 13/ц-72 «О направлении методических

рекомендаций».

249

Сведения, требующие отражения в протоколе, могут быть подразделены на три группы: - первая группа сведений связана с закреплением обстоятельств совершения административного правонарушения. В протоколе указываются место, время совершения проступка, норма права, предусматривающая ответственность за его совершение, дается описание самого противоправного действия. Эти данные необходимы для правильной квалификации правонарушения. На практике же очень часто в протоколах употребляются общие фразы. Например, «нарушал общественный порядок», «нарушал правила торговли» и т. п. Из подобных записей трудно понять, в чем конкретно выражается нарушение, поскольку речь идет не о его существе, а о юридической квалификации, правильность которой невозможно проверить при рассмотрении дела; - вторую группу составляют сведения, характеризующие личность лица, привлекаемого к административной ответственности. Это фамилия, имя, отчество, возраст, семейное положение, род занятий, размер заработной платы, место работы и жительства. Выяснение этих сведений позволяет индивидуализировать применение мер наказания. Обязательным

условием

составления

протокола

об

административном

правонарушении является точное установление личности субъекта, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении. Поскольку нередки случаи, когда нарушители в целях уклонения от ответственности выдают себя за других известных им граждан, протокол должен составляться на основании паспорта или других документов, удостоверяющих личность нарушителя. Если такая возможность отсутствует, соответствующее лицо может быть доставлено в орган внутренних дел, помещение органа местного самоуправления, сельского поселения для установления личности и составления протокола; - к третьей группе сведений относятся дата и место составления протокола, данные о его составителе, фамилии и адреса свидетелей и потерпевших, если они имеются. Протокол подписывается лицом, его составившим, и лицом, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении (представителем юридического лица), а при наличии свидетелей и потерпевшего - подписывается также этими лицами. В случае неявки физического лица, или законного представителя физического лица, или законного представителя юридического лица, в отношении которых ведется производство по делу об административном правонарушении, если они извещены в

250

установленном порядке, протокол об административном правонарушении составляется в их отсутствие. Указанным лицам разъясняются их права и обязанности, предусмотренные ст. 25.1 КоАП РФ, о чем делается отметка в протоколе. Они вправе ознакомиться с содержанием протокола, внести в него свои замечания и объяснения, изложить мотивы отказа от подписи протокола. Объяснения граждан могут быть изложены на отдельном листе и приложены к протоколу. В случае отказа физического лица либо законного представителя юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, от подписания протокола, в нем делается соответствующая запись. При этом КоАП РФ не требует участия понятых, однако, в целях доказательства факта отказа лица от подписи, привлечение понятых может быть целесообразным. Существенным процессуальным нарушением является опрос и составление протокола об административном правонарушении в то время, когда лицо, привлекаемое к административной ответственности, находится в состоянии опьянения. То есть когда такое лицо не может дать объяснения по существу дела, понять содержание протокола и даже подписать его. В этом случае протокол должен составляться после вытрезвления указанного лица. Если правонарушение совершено группой лиц, протокол составляется на каждого нарушителя в отдельности. По общему правилу составление протокола и привлечение лица к ответственности не

освобождает

его

от

исполнения

обязанности,

за

неисполнение

которой

административное наказание было наложено (ч. 4 ст. 4.1 КоАП РФ). Согласно ч. 6 ст. 28.2 КоАП РФ копия протокола вручается физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, а также потерпевшему либо высылается в течение трех дней со дня его составления. Протокол об административном правонарушении направляется судье, в орган, должностному лицу, уполномоченному рассматривать дела об административном правонарушении, в течение трех суток с момента его составления. Г.

Вынесения

определения

о

возбуждении

дела

об

административном

правонарушении при необходимости проведения административного расследования, предусмотренного ст. 28.7 КоАП РФ. Административное расследование (ст. 28.7 КоАП РФ) представляет собой особый правовой режим подготовки материалов дела к рассмотрению.

251

Оно

проводится

правонарушений

в

(например,

отношении при

отдельных

нарушении

видов

законодательства

административных о

защите

прав

потребителей, в сфере дорожного движения и др.) при необходимости осуществления экспертиз и иных долговременных процессуальных действий. Проведение административного расследования возможно и по соответствующим статьям законодательства об административных правонарушениях субъектов Российской Федерации. Решение о возбуждении дела и проведении административного расследования принимается должностным лицом, уполномоченным составлять протокол, в форме определения о возбуждении дела об административном правонарушении, либо прокурором в виде постановления немедленно после выявления факта административного правонарушения. Административное расследование проводится должностным лицом, принявшим решение о начале административного расследования, а по решению начальника органа внутренних дел или его заместителя - другим должностным лицом этого органа, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях. Срок проведения административного расследования не может превышать один месяц с момента возбуждения дела об административном правонарушении. В исключительных

случаях

указанный

срок

может

быть

продлен

в

порядке,

предусмотренном ч. 5 ст. 28.7 КоАП РФ, на срок, не более одного месяца, а в отдельных случаях - на срок до шести месяцев. По окончании административного расследования составляется протокол либо выносится постановление о прекращении дела об административном правонарушении. Д. Оформления предупреждения или с момента наложения административного штрафа на месте совершения административного правонарушения в случае, если в соответствии с ч. 1 ст. 28.6 КоАП РФ протокол об административном правонарушении не составляется. Применительно к деятельности органов внутренних дел упрощенный порядок производства по делам об административных правонарушениях возможен при наличии ряда условий: а) правонарушение совершено физическим лицом; б) административное наказание назначается в виде предупреждения либо штрафа на месте совершения административного правонарушения; в) лицо, привлекаемое к административной ответственности, не оспаривает факт правонарушения и назначенное наказание;

252

г)

сотрудник

соответствующего

органа

внутренних

административного

дел

обладает

правонарушения

правом и

(при

рассмотрения назначении

административного штрафа) имеет в наличии постановление-квитанцию установленного образца, составляемую в двух экземплярах, один из которых выдается лицу при оформлении административного штрафа на месте. Отсутствие какого-либо из этих элементов делают невозможным осуществление данного порядка. В этом случае производство осуществляется в общем порядке. Важно отметить, что в настоящий момент в органах внутренних дел применяется лишь постановление-квитанция за правонарушения в области дорожного движения1. Поэтому

данный

порядок

назначения

административного

штрафа

применяется

сотрудниками милиции лишь за отдельные правонарушения, предусмотренные гл. 12 КоАП РФ. Назначенный таким образом административный штраф взимается в порядке, предусмотренном ст. ст. 32.2, 32.3 КоАП РФ. Е. Вынесения постановления по делу об административном правонарушении в случае, предусмотренном ч. 3 ст. 28.6 КоАП РФ, когда правонарушение, предусмотренное гл. 12 КоАП РФ, зафиксировано с применением работающего в автоматическом режиме специального технического средства, имеющего функции фото- и киносъемки, видеозаписи, или средств фото- и киносъемки, видеозаписи. В этом случае протокол не составляется, а постановление по делу выносится в отношении владельца транспортного средства без его участия. Копия постановления по делу и полученные с помощью специальных технических средств материалы направляются соответствующему лицу в течение трех дней со дня вынесения указанного постановления. 2.2. Стадия рассмотрения дела об административном правонарушении является центральной стадией производства по делам об административных правонарушениях. Здесь, на основе собранных материалов, решается вопрос о виновности лица, в отношении которого ведется производство по делу, и определяется мера наказания. Правовой регламентации стадии рассмотрения дела об административном правонарушении и принятия по нему решения посвящена гл. 29 КоАП РФ. Стадия может быть представлена в виде следующих этапов: 1) подготовка дела к рассмотрению; 2) слушание дела; 3) вынесение решения по делу.

1

См.: письмо МВД России от 18 июня 2003 № 13/ц-72 «О направлении методических

рекомендаций».

253

На первом этапе осуществляются мероприятия, предусмотренные ст. 29.1 КоАП РФ, составляются необходимые определения (например, о назначении места и времени рассмотрения дела, о возвращении протокола об административном правонарушении) либо

выносится

постановление

о

прекращении

производства

по

делу

об

административном правонарушении (см. ст. 29.4 КоАП РФ). Если протокол об административном правонарушении составлен неправомочным лицом, а также в иных случаях, предусмотренных п. 4 ч. 1 ст. 29.4 КоАП РФ, материалы дела возвращаются на доработку. При этом выносится мотивированное определение с указанием выявленных недостатков протокола и других материалов, требующих устранения. Существенным недостатком протокола (позволяющим вернуть его на доработку) является отсутствие данных, прямо перечисленных в ч. 2 ст. 28.2 КоАП РФ, и иных сведений в зависимости от их значимости для данного конкретного дела об административном правонарушении (например, отсутствие данных о том, владеет ли лицо, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, языком, на котором ведется производство по делу, а также данных о предоставлении переводчика при составлении протокола и т. п.). Несущественными являются такие недостатки протокола, которые могут быть восполнены при рассмотрении дела по существу, а также нарушение установленных статьями 28.5 и 28.8 КоАП РФ сроков составления протокола об административном правонарушении и направления протокола для рассмотрения судье1. Недостатки устраняются в срок не более трех суток со дня поступления от судьи, органа,

должностного

лица,

рассматривающего

дело

об

административном

правонарушении. Доработанные материалы направляются на рассмотрение в течение суток со дня устранения соответствующих недостатков. Возвращение протокола возможно только при подготовке дела к судебному рассмотрению и не допускается при рассмотрении дела об административном правонарушении по существу, поскольку ч. 2 ст. 29.9 КоАП РФ не предусматривает возможности вынесения определения о возвращении протокола и иных материалов органу или должностному лицу, составившим протокол, по результатам рассмотрения дела. Порядок проведения второго этапа регламентирован ст. 29.7 КоАП РФ. На данном этапе делаются соответствующие объявления, выясняются необходимые сведения, 1

См.: постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. № 5 «О некоторых вопросах,

возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» // Российская газета. 2005. 19 апр.

254

рассматриваются заявленные отводы и ходатайства и др., в необходимых случаях выносятся определения (например, об отводе специалиста). Деятельность сотрудников ОВД по рассмотрению дел об административных правонарушениях всегда носит единоличный характер, поэтому КоАП РФ не предусматривает

необходимости

ведения

протокола

о

рассмотрении

дела

об

административном правонарушении должностным лицом ОВД (ст. 29.8 КоАП РФ). Общий срок рассмотрения дела об административном правонарушении- 15 дней со дня получения протокола об административном правонарушении и других материалов. В необходимых

случаях

срок

рассмотрения

может

быть

продлен

субъектом,

рассматривающим дело, но не более чем на один месяц, о чем выносится мотивированное определение. Дело об административном правонарушении, совершение которого влечет административный арест либо административное выдворение, рассматривается в день получения протокола об административном правонарушении и других материалов дела, а в отношении лица, подвергнутого административному задержанию, - не позднее 48 часов с момента его задержания. Перечень должностных лиц, уполномоченных от имени органов внутренних дел рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотрен ст. 23.3 КоАП РФ. Местом рассмотрения дела об административном правонарушении по общему правилу является место его совершения. В установленных законом случаях дело может быть рассмотрено по месту: а) жительства лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении; б) учета транспортного средства. Дела об административных правонарушениях, по которым проводилось административное расследование, рассматриваются по месту нахождения органа, проводившего

административное

расследование.

В

случае

совершения

административного правонарушения несовершеннолетним, дело рассматривается по месту его жительства. При рассмотрении дела об административном правонарушении, влекущем административный арест или административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина либо лица без гражданства, присутствие лица, в отношении которого ведется производство по делу, является обязательным. Для обеспечения присутствия необходимых лиц (лица, привлекаемого к ответственности, свидетеля и т. д.) КоАП РФ предусмотрена такая мера принуждения как привод (ст. 27.15 КоАП РФ).

255

В остальных случаях, при наличии данных о надлежащем извещении лица о месте и времени рассмотрения дела и отсутствии от него ходатайства об отложении рассмотрения дела (либо ходатайство оставлено без удовлетворения), дело может быть рассмотрено в его отсутствие. Лицо, в отношении которого ведется производство по делу, считается извещенным о времени и месте судебного рассмотрения и в случае, когда с указанного им места жительства (регистрации) поступило сообщение о том, что оно фактически не проживает по этому адресу1. При необходимости должностное лицо, рассматривающее дело, может вызывать свидетелей, законных представителей. При рассмотрении дела могут присутствовать защитник

лица,

административном

в

отношении

которого

правонарушении,

а

ведется

также

производство

представитель

по

делу

об

потерпевшего.

Их

полномочия удостоверяются ордером юридической консультации либо доверенностью. Процедура рассмотрения дела начинается с представления должностного лица, разрешающего дело. Затем объявляется, что является предметом разбирательства, называется лицо, привлекаемое к ответственности, всем участникам производства разъясняются их права и обязанности, рассматриваются заявленные отводы и ходатайства. После этого оглашается протокол о правонарушении, заслушиваются лица, участвующие в деле, и исследуются доказательства. В случае участия прокурора в рассмотрении дела, заслушивается его заключение. В ходе данного этапа осуществляется оценка собранных по делу доказательств. Доказательствами по делу об административных правонарушениях являются любые фактические данные, на основе которых в определенном законом порядке органы (должностные лица)

устанавливают

наличие или

отсутствие административного

правонарушения, виновность конкретного лица в его совершении и иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела (ст. 26.2 КоАП РФ). Оценка доказательств - это мыслительная, логическая деятельность лиц, осуществляющих производство по делу об административном правонарушении. Объектом такой деятельности являются каждое из доказательств и все собранные по делу доказательства в их совокупности. Оценить всю совокупность доказательств - значит решить

вопрос,

дают

ли

они

возможность

принять

категоричное

законное

юрисдикционное решение по делу об административном правонарушении.

1

См.: постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. № 5.

256

Оценка доказательств по внутреннему убеждению означает непредвзятость и независимость правоприменителя в ее осуществлении. Субъект, осуществляющий производство по делу об административном правонарушении, не связан ни своей предварительной оценкой доказательств по делу, ни оценкой доказательств иных субъектов на любых стадиях производства. Внутреннее убеждение должно быть основано на всестороннем, полном и объективном исследовании обстоятельств дела в их совокупности. Согласно ст. 26.11 КоАП РФ никакие доказательства не могут иметь заранее установленную силу. В ходе оценки доказательств устанавливаются их относимость, допустимость, достоверность, достаточность. Относимость доказательства определяется его связью с предметом доказывания, его способностью служить средством познания тех обстоятельств, которые составляют предмет доказывания. Допустимость

доказательства

определяется

тем,

насколько

соответствуют

требованиям закона источник, условия, способы его получения и фиксации. Так, например,

допускается

использование

в

качестве

доказательств

по

делам

об

административных правонарушениях материалов, собранных в уголовно-процессуальном порядке, общеизвестных и преюдициально установленных фактов. В то же время являются недопустимыми доказательства, полученные с нарушением закона (ч. 3 ст. 26.2 КоАП РФ), данные, носящие характер слухов, догадок, предположений, а также показания свидетеля, который не может указать на источник своей осведомленности. Нередко затруднения вызывает вопрос о допустимости такого доказательства, как объяснение сотрудника милиции. В действительности КоАП РФ не устанавливает на этот счет каких-либо ограничений, а ст. 26 Закона РФ «О милиции» прямо указывает, что «показания сотрудника милиции по делу о преступлении или административном правонарушении оцениваются наравне с иными доказательствами, полученными в установленном законом порядке». Достоверность доказательства означает его способность дать истинное знание о событии и иных юридически значимых обстоятельствах правонарушения. Достаточность доказательственной базы определяется тем, в какой мере собранные по делу доказательства дают возможность установить все предусмотренные законом обстоятельства дела на том уровне знания о них, который необходим для правильного разрешения дела об административном правонарушении. По результатам рассмотрения дела выносится решение, которое бывает двух видов: постановление и определение (ст. 29.9 КоАП РФ). Помимо этого, субъектом

257

административной юрисдикции в необходимых случаях может быть внесено в соответствующую организацию либо должностному лицу представление об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения (ст.

29.13

КоАП

РФ).

Непринятие

мер

по

устранению

причин

и

условий,

способствовавших совершению административного правонарушения, в месячный срок влечет административную ответственность по ст. 19.6 КоАП РФ. Общие правила назначения административных наказаний регламентированы гл. 4 КоАП РФ. Сотрудники органов внутренних дел вправе применять административные наказания в виде предупреждения и административного штрафа. Наказание назначается в пределах санкции соответствующей нормы (в КоАП РФ имеются отдельные исключения, например, см. ч. 3 ст. 23.3, ч. 3.1 ст. 4.1 КоАП РФ); закон не допускает назначения наказания ниже низшего предела. Должностные лица органов внутренних дел, рассматривая соответствующее дело, не обладают правом решать вопрос о возмещении потерпевшему имущественного и морального ущерба, причиненного административным правонарушением. Согласно ст. 4.7 КоАП РФ подобные споры разрешаются судом в порядке гражданского судопроизводства. Между тем добровольное возмещение правонарушителем причиненного ущерба или устранение причиненного вреда учитывается при назначении административного наказания в качестве обстоятельства, смягчающего административную ответственность (ст. 4.2 КоАП РФ). Устное замечание наказанием не является и может объявляться за любое административное рассматривающего

правонарушение, дело

об

которое,

по

мнению

административном

должностного

правонарушении,

лица,

является

малозначительным (ст. 2.9 КоАП РФ). Оформляется устное замечание вынесением постановления о прекращении производства по делу об административном правонарушении (см. ст. 29.9 КоАП РФ). В соответствии со ст. 29.10 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении должно быть надлежащим образом оформлено и должно содержать сведения о лице, привлекающемся к ответственности; изложение обстоятельств, установленных в процессе рассмотрения дела;

указание на нормативный акт,

предусматривающий ответственность за данное правонарушение; принятое по делу решение. Важными элементами постановления являются указание сроков и порядка обжалования, информация о получателе штрафа (в случае назначения административного штрафа), решение вопросов об изъятых в ходе производства вещах и документах.

258

Постановление объявляется немедленно по окончании рассмотрения дела. Его копия в течение трех дней вручается или высылается лицу, в отношении которого оно вынесено, потерпевшему по его просьбе, а также направляется должностному лицу, составившему протокол (при вынесении постановления судьей). 2.3. Стадия пересмотра постановлений и решений по делам об административном правонарушении. Пересмотр постановления по делу об административном правонарушении в порядке, предусмотренном гл. 30 КоАП РФ, является факультативной стадией производства по делам об административных правонарушениях. Предметом жалобы могут быть: постановление по делу об административном правонарушении, определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении (ст. 30.1 КоАП РФ), а также решение по жалобе на постановление по делу об административном правонарушении. Субъекта, обладающие правом подачи жалобы, указаны в ст. ст. 25.1-25.5 КоАП РФ. Должностные лица правоохранительного органа, считающие принятое решение незаконным, не вправе воспользоваться данным порядком. В этом случае возможны такие способы

воздействия,

как

инициация

протеста

прокурора,

общий

порядок

административного обжалования (например, обращение руководства ОВД с жалобой на действия должностного лица, принявшего обжалуемое решение, к его руководству). Адресаты жалобы указаны в ст. 30.1 КоАП РФ. Закон устанавливает возможность: а) выбора между обращением в суд и административный орган; б) одновременного обращения с жалобой в вышестоящий орган (должностному лицу) и в суд1; в) обжалования решений суда; г) неоднократного обжалования решения по жалобе (если дело рассматривалось должностным лицом ОВД, жалоба может направляться в вышестоящий орган (должностному лицу) в районный суд, а затем в вышестоящий суд). Постановление по делу об административном правонарушении, вынесенное должностным лицом органа внутренних дел, может быть обжаловано в вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу либо в районный суд по месту рассмотрения дела. Срок обжалования составляет 10 суток со дня вручения или получения копии постановления (ст. 30.3 КоАП РФ). В случае пропуска указанного срока последний может быть восстановлен судьей или должностным лицом, правомочным рассматривать жалобу, по ходатайству лица, подающего жалобу (ст. 30.3 КоАП РФ).

1

В этом случае согласно ч. 2 ст. 30.1 КоАП РФ жалобу рассматривает суд.

259

Соблюдение заявителем установленного срока подачи жалобы может быть подтверждено почтовой квитанцией или почтовым конвертом со штемпелем, данными регистрационного журнала, расписками лиц, принявших жалобу, и другими способами. Срок подачи жалобы заканчивается по истечении рабочего времени десятого дня из предоставленных для обжалования постановлений. Если окончание срока обжалования приходится на выходной (праздничный) день, то жалоба может быть принята к рассмотрению в первый следующий за ним рабочий день. Если пропуск указанного срока не был связан с уважительной причиной, то возможность подачи жалобы в порядке, предусмотренном ст. 30.2 КоАП РФ, исключается. Однако сохраняется возможность обжалования действий сотрудников милиции иными способами, например, в общем административном или судебном порядках. Кроме того, вступившее в законную силу постановление по делу об административном правонарушении может быть опротестовано прокурором по субъекту Российской Федерации, его заместителями, Генеральным прокурором РФ и его заместителями. В соответствии с законодательством жалоба подается в орган, вынесший постановление.

В

течение

трех

суток

она

направляется

вместе

с

делом

об

административном правонарушении в орган (должностному лицу), которому адресована и который правомочен разрешить ее по существу. Жалоба на постановление судьи о назначении административного наказания в виде административного ареста либо административного выдворения подлежит направлению в вышестоящий суд в день получения жалобы. Жалоба может быть подана непосредственно в суд, вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу, уполномоченным ее рассматривать. В случае, если рассмотрение жалобы не относится к компетенции судьи, должностного лица, которым обжаловано постановление по делу об административном правонарушении, жалоба направляется на рассмотрение по подведомственности в течение трех суток. Жалоба на постановление по делу об административном правонарушении государственной пошлиной не облагается. Для

обеспечения

оперативного

рассмотрения

дел

об

административном

правонарушении законодательством установлен 10-дневный срок разрешения жалобы по существу с момента ее поступления (ст. 30.5 КоАП РФ). Исчисление 10-дневного срока начинается со дня регистрации жалобы в органе, правомочном ее рассматривать. Окончанием

срока

рассмотрения

жалобы

считается

момент

принятия

по

ней

260

соответствующего решения. Жалоба на постановление об административном аресте должна быть рассмотрена в течение суток с момента подачи жалобы. Помимо жалобы основанием для пересмотра дела об административном правонарушении является протест прокурора в порядке общего надзора. Основанием для принесения

протеста

является

издание

органами

(должностными

лицами)

противоречащих законодательству постановлений по делам об административных правонарушениях. Протест на постановление приносится как по собственной инициативе прокурора при выявлении им нарушений законности, так и по жалобе гражданина и адресуется в орган (должностному лицу), вынесший постановление, или в вышестоящий орган. Протест подлежит обязательному рассмотрению в срок не позднее 10 дней с момента его поступления. О результатах рассмотрения протеста сообщается прокурору. По результатам рассмотрения жалобы (протеста) выносится одно из решений, предусмотренных ч. 1 ст. 30.7 КоАП РФ. Орган, рассматривающий жалобу, вправе изменить постановление, если при этом не усиливается административное наказание или иным образом не ухудшается положение лица, в отношении которого вынесено постановление. Орган (должностное лицо), рассмотревший дело по жалобе гражданина или по протесту прокурора, обязан сообщить заинтересованным лицам о принятом им решении. В этих целях копия решения по жалобе или протесту в течение трех дней вручается или высылается физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых было вынесено постановление по делу, а также потерпевшему в случае подачи им жалобы либо прокурору по его просьбе. 2.4.

Стадия

исполнения

постановления

по

делам

об

административных

правонарушениях. Постановление подлежит исполнению с момента его вступления в законную силу. Согласно ст. 31.1 КоАП РФ это происходит: а) после истечения срока, установленного для обжалования, если постановление не было обжаловано или опротестовано; б) после истечения срока, установленного для обжалования решения по жалобе или протесту, если указанное решение не было обжаловано или опротестовано; в) немедленно после вынесения, если решение по жалобе либо протесту не подлежит

обжалованию.

Если

постановление

по

делу

об

административном

правонарушении было вынесено должностным лицом органа внутренних дел, таким решением является решение, вынесенное верховным судом республики, краевым,

261

областным

судом,

судом

города

федерального

значения,

автономной

области,

автономного округа (ст. 30.9 КоАП РФ). Закрепленное КоАП РФ правило о том, что постановление по делу начинает исполняться после его вступления в законную силу, не лишено исключений. Так, по общему

правилу

постановлений

исполняются

немедленно

административный

арест,

после

вынесения

предупреждение,

соответствующих административное

приостановление деятельности. Постановление о назначении

административного наказания приводится в

исполнение должностным лицом, вынесшим его. В соответствии со ст. 31.9 КоАП РФ не подлежит исполнению постановление, если оно не было обращено к исполнению в течение года со дня вступления его в законную силу. В этот срок не включается время, на которое исполнение приостанавливается в связи с отсрочкой или рассрочкой, предоставленной согласно ст. 31.5 КоАП РФ. Течение срока давности прерывается также в случае уклонения лица, привлеченного к ответственности, от исполнения назначенного наказания. Его возобновление происходит с момента обнаружения указанного лица либо его вещей, доходов, на которые может быть обращено административное наказание. Статья 31.5 КоАП РФ предусматривает возможность предоставления отсрочки и рассрочки исполнения постановления о назначении административного наказания. Отсрочка может быть предоставлена при назначении таких наказаний, как арест, лишение специального права и штраф. Основанием ее предоставления служат обстоятельства, наличие которых делает невозможным немедленное его исполнение. Отсрочка предоставляется на срок до одного месяца. С учетом материального положения лица, привлеченного к ответственности, может быть предоставлена рассрочка уплаты административного штрафа на срок до трех месяцев. Решение об отсрочке или рассрочке исполнения постановления принимает то должностное лицо, которое его вынесло в порядке, предусмотренном ст. 31.8 КоАП РФ. Органы внутренних дел непосредственно принимают участие в исполнении таких видов административных наказаний, как: административный арест, предупреждение, штраф (ч. 4 ст. 32.2 КоАП РФ), возмездное изъятие и конфискация огнестрельного оружия и боевых припасов, явившихся орудием совершения или непосредственным объектом административного правонарушения (ст. 32.4 КоАП РФ), лишение специального права управления транспортным средством за исключением трактора, самоходной машины и других видов техники (ст. 32.5), выдворение за пределы Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства (ст. 32.9 КоАП РФ).

262

Исполнение постановления о предупреждении осуществляется должностным лицом, вынесшим постановление, путем вручения или направления копии постановления в соответствии со ст. 29.11 КоАП РФ. В соответствии с ч. 1 ст. 32.2 КоАП РФ административный штраф должен быть уплачен лицом, привлеченным к административной ответственности, не позднее 30 дней со дня вступления постановления о наложении административного штрафа в законную силу либо со дня истечения срока отсрочки или срока рассрочки. При отсутствии информации об уплате лицом суммы штрафа в установленный срок, орган, должностное лицо, вынесшие постановление, по истечении 30 дней со срока, указанного в ч. 1 ст. 32.2 КоАП РФ, направляют соответствующие материалы судебному приставу-исполнителю

для

взыскания

суммы

административного

штрафа

в

принудительном порядке. Кроме того, принимается решение о привлечении лица, не уплатившего

административный

штраф,

к

административной

ответственности

в

соответствии с ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ. Должностные лица органов внутренних дел, вынесшие постановление о назначении административного наказания, прекращают его исполнение при наличии оснований, указанных в ст. 31.7 КоАП РФ. Момент

окончания

стадии

исполнения

постановления

по

делу

об

административном правонарушении зависит от конкретного вида административного наказания (например, дата уплаты штрафа, окончания срока административного ареста, лишения специального права и т. д.). Точное определение этой даты имеет важное значение, поскольку именно с нее начинается срок, в течение которого лицо, привлеченное

к

административной

ответственности,

считается

подвергнутым

административному наказанию (ст. 4.6 КоАП РФ). 3. Организация производства по делам об административных правонарушениях в органах внутренних дел. Производство по делам об административных правонарушениях - деятельность, в практической реализации которой ежедневно участвуют десятки тысяч сотрудников самых различных служб и подразделений органов внутренних дел. От того, насколько эффективно организовано их взаимодействие, зависит качество решения задач, стоящих перед органами внутренних дел. На уровне МВД России, МВД, ГУВД, УВД по субъектам РФ отсутствуют единые центры, координирующие деятельность органов внутренних дел по осуществлению производства по делам об административных правонарушениях. Эта работа ведется

263

соответствующими департаментами (управлениями, отделами, отделениями) в отношении подчиненных служб и подразделений. На уровне горрайлиноргана внутренних дел (отделов, отделений, пунктов милиции)

функции

административного

координатора законодательства.

выполняют

инспекторы

Не

властными

обладая

по

исполнению

полномочиями

по

отношению к иным сотрудникам органов внутренних дел, они осуществляют регистрацию протоколов

об

административных

правонарушениях,

их

направление

по

подведомственности и контроль за дальнейшей реализацией. Сотрудниками органов внутренних дел ежегодно выявляются и подвергаются правовой оценке не менее 80 млн административных правонарушений. Обеспечению такой

высокой

интенсивности

способствуют

различные

факторы:

широкая

представленность милиции в различных населенных пунктах, круглосуточный характер работы, ориентация должностных лиц ОВД на принцип оперативности при организации производства по делам об административных правонарушениях. Так, например, КоАП РФ определяет допустимые сроки для составления протокола и его рассмотрения сотрудниками органов внутренних дел. Однако при доставлении правонарушителя в ОВД все указанные действия совершаются, как правило, значительно быстрее - в течение дежурных суток. Кроме

того,

организация

данной

деятельности характеризуется

наличием

внутриведомственной специализации. В частности, например, материалы в отношении несовершеннолетних, как правило, готовятся сотрудниками подразделений по делам несовершеннолетних; за правонарушения в области дорожного движения - сотрудниками ГИБДД и участковыми уполномоченными милиции, в сфере предпринимательства сотрудниками подразделений по борьбе с правонарушениями в сфере потребительского рынка и исполнению административного законодательства (на уровне ОВД по муниципальном образованию - подразделений по борьбе с правонарушениями в сфере потребительского

рынка),

участковыми

уполномоченными

милиции,

оперуполномоченными подразделений по борьбе с экономическими преступлениями; за нарушения паспортно-регистрационных правил

-

участковыми

уполномоченными

милиции; и т. д.

264

Порядок разбирательства с лицами, доставленными в дежурную часть органа внутренних дел, регламентируется Наставлением по организации деятельности дежурных частей системы органов внутренних дел1. Правонарушители, доставленные в дежурную часть органа внутренних дел (отдела, отделения, пункта милиции), регистрируются в Книге учета лиц, доставленных в орган внутренних дел, и при необходимости задерживаются. Устанавливается по АБД наличие сведений о правонарушителе по картотеке лиц, привлеченных к административной ответственности, а также по другим картотекам по месту жительства правонарушителя. После проведения необходимых процессуальных действий материалы дела передаются

в

отдел

(отделение,

группу)

по

исполнению

административного

законодательства, где регистрируются в Журнале учета производства по делам об административных правонарушениях2, и направляются по подведомственности. В дальнейшем эта информация переносится ответственным должностным лицом в соответствующие электронные базы данных. Хранятся указанные документы в органах внутренних дел в течение сроков, установленных приказом МВД России от 12 мая 2006 г. №340 «Об утверждении Перечня документов, образующихся в деятельности подразделений Министерства, органов внутренних дел, учреждений, предприятий и организаций системы МВД России с указанием сроков их хранения». Оценка эффективности деятельности сотрудников органов внутренних дел осуществляется по правилам, установленным приказом МВД России от 5 августа 2005 г. № 650 «Вопросы оценки деятельности органов внутренних дел, отдельных подразделений криминальной милиции, милиции общественной безопасности, органов предварительного расследования и органов внутренних дел на транспорте», с учетом требований ведомственных нормативных актов, регламентирующих организацию деятельности соответствующих служб и подразделений ОВД.

1

См.: приложение № 1 к приказу МВД России от 26 февраля 2002 г. «О мерах по

совершенствованию деятельности дежурных частей системы органов внутренних дел Российской Федерации». 2

См.: Инструкцию о порядке приема, регистрации и разрешения в органах внутренних дел

Российской Федерации заявлений, сообщений и иной информации о происшествиях, утвержденную приказом МВД России от I декабря 2005 г. № 985.

265

Глава

9.

ОБЕСПЕЧЕНИЕ

ЗАКОННОСТИ

В

АДМИНИСТРАТИВНОЙ

ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ §

1.

Понятие

законности

и

дисциплины

в

административной

деятельности органов внутренних дел (милиции) Охрана правопорядка и обеспечение законности, защита прав и свобод человека и гражданина должны стать предметом первоочередной заботы Российского государства, провозгласившего себя в Конституции Российской Федерации демократическим и правовым. Трудно представить себе государство, которое обходилось бы без законов, хотя история знает времена, когда государство ориентировалось на использование силы, а не права. Законы - основа законности. Управление людьми посредством издания законов, которые содержат общие правила поведения, обязательные для исполнения, - основа законности. Необходимо обратить особое внимание на само понятие «законности». В настоящее время сформировался ряд позиций специалистов по данному вопросу, в частности «...законность - это в широком смысле принцип точного и повседневного исполнения всеми органами государства, должностными лицами и гражданами требований закона. Существует понятие «режим законности» включающее понятие развитой системы законов и иных правовых актов, а также надлежащую и активную реализацию содержащихся в данных актах правовых норм в соответствии с целями правового регулирования, интересами личности, общества и государства. В условиях режима законности возникает динамичное состояние соответствия общественных отношений нормам права. Динамика состояния законности характеризуется показателями уровня законности. Режим законности взаимосвязан и одновременно не отождествляется с такими проявлениями, как государственная дисциплина и правопорядок... »1. Значение законности в административной деятельности органов внутренних дел следует рассматривать в двух аспектах. С одной стороны, осуществляя административную деятельность по охране общественного порядка, защите прав и свобод граждан, интересов общества и государства, органы внутренних дел обеспечивают законность в стране, с другой - административная деятельность самих органов внутренних дел должна основываться на строжайшем соблюдении законности. Любые нарушения законности, откуда бы они ни исходили, наносят ущерб интересам общества и государства, но они вдвойне опасны, если исходят от органов, которые обязаны вести борьбу за соблюдение 1

Тихомирова Л.В., Тихомиров М.Ю. Юридическая энциклопедия. - М.: 1997. С. 164.

266

законов. Вопросы укрепления законности и служебной дисциплины в современных условиях приобретают особую актуальность, так как их состояние вызывает серьезную тревогу в обществе, способствует процессу отчуждения граждан от правоохранительных структур, снижает эффективность принимаемых мер по укреплению правопорядка 1. В докладе Уполномоченного по правам человека отмечается, что со стороны отдельных сотрудников органов внутренних дел имеют место проявления мздоимства, равнодушия, черствости и грубости, зачастую выливающиеся в прямой произвол в отношении граждан, права которых, они призваны защищать. К сожалению, меры, предпринимаемые

МВД

России

для

укрепления

дисциплины

и

повышения

ответственности своих сотрудников, пока не приносят ожидаемого результата. Сокрытие преступлений

от

регистрации,

необоснованные

отказы

в

приеме

заявлений

о

правонарушениях, рукоприкладство сотрудников органов внутренних дел продолжают оставаться одной из серьезнейших системных проблем российского общества2. На преодоление негативных явлений, связанных с нарушением законности и дисциплины в государственном управлении, направлены усилия всех ветвей власти и институтов гражданского общества, что нашло свое отражение в антикоррупционном законодательстве3 и ведомственном нормотворчестве4, направленном на укрепление законности и служебной дисциплины со стороны сотрудников органов внутренних дел. Впервые на законодательном уровне было определено понятие коррупции, закреплены меры государства, направленные на противодействие коррупции. Под коррупцией

понимается

злоупотребление

служебным

положением,

дача

взятки,

получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег,

1

Обращение Министра внутренних дел Российской Федерации к сотрудникам органов внутренних

дел и военнослужащим внутренних войск МВД России от 23 августа 2005 г. 2

Российская газета. 2006. 15 июня.

3

Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» // Российская

газета. 2008. 30 декабря. 4

См., например, приказы МВД России от 2 августа 1996 г. № 426 «О неотложных мерах по

укреплению дисциплины и законности в органах внутренних дел и внутренних войсках МВД России»; от 7 марта 1998 г. «О предупреждении правонарушений со стороны сотрудников органов внутренних дел и военнослужащих внутренних войск МВД России, укреплении дисциплины и законности в их деятельности, уважительном и внимательном отношении к гражданам»; от 17 августа 2004 г. № 515 «О мерах по укреплению законности в деятельности органов внутренних дел Российской Федерации при приеме, регистрации, учете и рассмотрении заявлений о преступлениях» и др.

267

ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами. Анализ деликтов, определяемых законодателем в качестве составных элементов коррупционного правонарушения, свидетельствует об их непосредственной связи с нарушениями законности и служебной дисциплины в процессе осуществления государственной или муниципальной службы. Следует заметить, что законность - явление многоплановое, емкое. Поэтому распространены многочисленные определения, раскрывающие тот или иной аспект законности, ту или другую ее связь с социальными процессами. Так, авторы курса лекций по «Административной деятельности органов внутренних дел» определяют законность как сложное политическое и юридическое явление, которое в общественной жизни выступает как важнейший конституционный принцип, как метод государственного руководства обществом и как необходимый элемент демократии1. Принцип законности закреплен в ст. 4 Конституции Российской Федерации, где сказано: «...Государство, все его органы существуют на основе законности, обеспечивают охрану правопорядка, интересов общества, прав и свобод граждан. Государственные и общественные организации, должностные лица обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации, законы России...». Профессор М.С. Строгович полагает, что сущность законности составляет соблюдение и исполнение именно законов. Из этого, по его мнению, вытекает и необходимость соблюдения и исполнения подзаконных актов, соответствующих законам, изданным на основе закона, в соответствии с законом и во исполнение закона2. Законность, являясь принципом деятельности органов внутренних дел, требует от каждого сотрудника правильного и точного исполнения законов и ведомственных нормативных актов, усвоения и использования в своей служебной деятельности правовых знаний, правомерного поведения при исполнении должностных обязанностей и вне службы, предупреждения и пресечения противоправных действий со стороны граждан. При трактовке в качестве метода законность сводится к совокупности способов, приемов и средств, с помощью которых управленческая деятельность вводится в «русло» законов, направляется на исполнение законов, причем в установленных законами формах и признанными законами методами.

1

Административная деятельность органов внутренних дел. Общая часть: Курс лекций / Под общ.

ред. В.П. Сальникова. - СПб.: Фонд «Университет». 2004. С. 268. 2

Строгович М.С. Проблемы общей теории права // Избранные труды. Т. 1. - М., 1990. С. 111.

268

В демократическом государстве все равны перед законом и, следовательно, несут равные обязанности и подлежат равной ответственности за нарушение законности. Связь законности с демократией состоит также и в том, что сами законы и требования их соблюдения выражают волю большинства народа, что проведение законов в жизнь проходит под контролем народа. Законность, в свою очередь, служит утверждению демократии. Она охраняет демократические права граждан, общественных движений и организаций; обеспечивает приоритетное значение парламентских актов; гарантирует соблюдение должных демократических процедур как в правотворческой, так и в правоприменительной деятельности государства. Законность

как

политико-правовой

режим

демократического

государства

предполагает такой образ взаимоотношений органов государства (законодательной, исполнительной, судебной власти) с населением, при котором поведение строится на основе закона, обязанность соблюдать законы лежит на той и другой стороне, а юридическая ответственность за ее неисполнение следует неотвратимо, независимо от положения властвующего или подвластного субъекта. Законность является неотъемлемым элементом демократии. Демократия не может быть над законом или вне закона, а только в границах закона. Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, ее нормы прямого действия. Другие нормативные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации. Государственные органы, органы местного самоуправления, их должностные лица должны действовать в пределах их компетенции. Сущность обеспечения законности в административной деятельности органов внутренних дел заключается в следующем: 1. В осуществлении контроля за соблюдением и исполнением должностными лицами и гражданами законов и основанных на них других нормативных правовых актов, регламентирующих административно-правовую охрану общественного порядка, защиту прав и свобод граждан, собственности, интересов предприятий, организаций и учреждений от преступных и иных противоправных посягательств; 2. В точном и неуклонном соблюдении, исполнении и применении всеми сотрудниками ОВД (милиции) законодательства об административных правонарушениях, других

нормативных

актов,

регулирующих

применение

мер

административного

воздействия, с тем, чтобы никто не был подвергнут мере воздействия в связи с административным

правонарушением

иначе

как

на

основаниях

и

в

порядке,

установленных законодательством;

269

3. В строгом соблюдении представителями служб и подразделений органов внутренних дел дисциплины, регламентированной законодательством, требованиями приказов МВД Российской Федерации. В уяснении режима законности важную роль играют понятия «субъект законности» и «объект законности». В отличие от субъектов законотворчества (правотворчества) субъектами законности выступают не только государственные органы и должностные лица. Ими оказываются на равных правах граждане и их общественные объединения. Другими словами, это - все те, кто предъявляет требования строгого выполнения законодательных предписаний. Граждане теперь могут предъявить такие требования и должностным лицам, и органам управления даже через суд. Субъектами законности оказываются, таким образом, все носители субъективных прав, а также те должностные лица и органы государства, на ком лежит такая специальная обязанность. Принцип законности является всеобщим и не содержит каких-либо изъятий. Объектом законности (как совокупности соответствующих требований) является поведение (сознание, воля, поступок) юридически обязанных лиц. Происходящие в настоящее время коренные преобразования в обществе требуют улучшения работы органов внутренних дел, повышения культуры и профессиональной грамотности работников, строжайшего соблюдения ими законности. Содержание и значение законности, обеспечения прав граждан в административной деятельности органов внутренних дел определяются многообразием, объемом и публичным характером этой деятельности, участием в ней большей части всего личного состава органов внутренних дел. Вместе с тем необходимо отметить, что законность и служебная дисциплина - «это два перекрещивающихся явления. С одной стороны, законность является частью государственной дисциплины (такой ее разновидности, как служебная). Все требования законности, обращенные к государственным служащим. В частности, к сотрудникам органов внутренних дел составляют одновременно и содержание дисциплины. С другой стороны, последняя включает в себя некоторые сугубо моральные требования, не закрепленные непосредственно в нормах права»1. Служебная дисциплина представляет собой особый спектр нравственных и правовых отношений, характеризующихся высокой категоричностью и жесткостью управленческих связей, и означает соблюдение сотрудниками органов внутренних дел установленных российским законодательством, присягой, контрактом о службе, а также 1

Обеспечение законности в деятельности органов внутренних дел. - М.: Академия МВД России,

1993. С. 8.

270

приказами Министра внутренних дел Российской Федерации, прямых начальников определенных порядка и правил при выполнении возложенных на них обязанностей. Она обязывает всех сотрудников ОВД безупречно соблюдать нормы Конституции Российской Федерации, законы и иные правовые акты, добросовестно исполнять служебные обязанности, следовать принципам, нормам и правилам, установленным Кодексом профессиональной этики сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации 1, совершенствовать профессиональный уровень, внимательно относиться к сослуживцам, быть честным, мужественным, опрятным, соблюдать права и свободы личности. Служебная дисциплина достигается посредством, в первую очередь, самосознания сотрудников, а также методов внешнего воздействия на их сознание и поведение. Сотрудник органов внутренних дел обязан исполнять приказы и распоряжения прямого начальника, отданные им в пределах своих должностных полномочий. В соответствии с законодательством начальникам (командирам) запрещается отдавать приказы и распоряжения, не имеющие отношения к исполнению сотрудником органов внутренних дел своих служебных обязанностей или направленные на нарушение законодательства Российской Федерации. При получении приказа или распоряжения, противоречащего закону, сотрудник органов внутренних дел должен руководствоваться законом, а неисполнение заведомо незаконного приказа или распоряжения исключает ответственность сотрудника органов внутренних дел. При этом законность означает совокупность требований, за отступление от которых наступает юридическая ответственность, по которой можно судить о состоянии режима законности. § 2. Способы обеспечения законности в административной деятельности ОВД (милиции) Для всесторонней и полной реализации принципа законности, наряду с совершенствованием правового регулирования, проводится работа по воспитанию кадров органов

внутренних

дел,

повышению

их

культуры,

юридической

и

иной

профессиональной подготовки, применяются различные формы контроля и надзора за точным и неуклонным исполнением законов.

1

Кодекс профессиональной этики сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации,

утвержденный приказом МВД России от 24 декабря 2008 г. № 1138 «Об утверждении Кодекса профессиональной этики сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации».

271

Контрольно-надзорная деятельность государственных органов и общественных организаций рассматривается в науке административного права как система способов обеспечения законности. Под

способами

обеспечения

законности

и

дисциплины

понимаются

организационно-правовые приемы предупреждения, обнаружения и своевременного пресечения нарушения или невыполнения правовых предписаний и требований дисциплины, восстановления нарушенных прав и законных интересов, наказания виновных. Основными из них являются: - контроль за деятельностью органов внутренних дел (милиции); - прокурорский надзор; - обжалование незаконных действий работников органов внутренних дел (милиции); - ответственность сотрудников ОВД (милиции) за нарушения законности. Наличие разносторонним

различных

способов

обеспечения

характером

административной

законности

деятельности,

обусловлено

необходимостью

своевременного и полного выявления нарушений законности, принятия мер по их устранению. Все названные способы обеспечения законности преследуют общую цель выявление, устранение и предупреждение нарушений законности. В то же время они различаются между собой непосредственными задачами, объектами контроля и надзора, структурой и правовым положением контрольно-надзорных органов, а также средствами, применяемыми для достижения стоящей цели. Сочетание ряда способов обеспечения законности позволяет, с одной стороны, осуществлять контроль и надзор за всеми направлениями административной деятельности органов внутренних дел, с другой - четко разграничивать компетенцию контрольных и надзорных органов, с тем, чтобы не допускать дублирования в работе. Названные способы дополняют, а не подменяют друг друга. Поэтому совершенствование системы и форм деятельности контрольно-надзорных органов имеет большое практическое значение. При рассмотрении вопроса о контроле и надзоре за деятельностью милиции, как способов обеспечения законности и дисциплины, необходимо вначале раскрыть содержание этих понятий. Контроль представляет собой систему наблюдения и проверки, в результате которых выявляется соответствие процесса функционирования объекта принятым управленческим решениям.

272

Необходимо отметить, что в управленческой деятельности контроль выступает как самостоятельная функция процесса управления и как один из элементов организации исполнения решения. В органах внутренних дел основными задачами контроля являются: обеспечение неуклонного выполнения законов и подзаконных актов, регламентирующих деятельность ОВД (милиции); обеспечение своевременного и качественного выполнения принимаемых в органах внутренних дел решений; повышение общего уровня организаторской и оперативно-служебной деятельности; своевременное предупреждение, выявление и устранение недостатков в работе; выявление и внедрение положительного опыта; повышение дисциплины и ответственности сотрудников; содействие правильной оценке и использованию (перемещению) кадров. В зависимости от органов (должностных лиц), осуществляющих контроль за деятельностью ОВД (милиции), различают: а) государственный контроль, который можно в свою очередь подразделить на контроль, проводимый: - органами законодательной и исполнительной власти; - судебными органами; - внутриведомственный контроль, осуществляемый руководителями органов внутренних дел, организационно-инспекторскими (штабными) и другими аппаратами. б) общественный контроль. Организационными

формами

контроля

со

стороны

представительных

и

исполнительных органов власти субъекта Российской Федерации, города (района) за работой органов внутренних дел могут быть: - обсуждение отчетов и предложений руководителей органов внутренних дел, участковых

уполномоченных

милиции,

отделов

(отделений)

по

делам

несовершеннолетних, других служб и подразделений о состоянии общественного порядка на заседаниях законодательных и исполнительных «органов; -

личные

доклады

и

отчеты

руководителей

органов

внутренних

дел

законодательному (представительному) органу, администрации города (района) по вопросам деятельности органа внутренних дел; - оценка и анализ ежесуточных сводок, поступающих в администрацию из органа внутренних дел; - рассмотрение администрацией города (района) жалоб и заявлений граждан на действия сотрудников ОВД и принятие по ним необходимых мер и др.

273

Конституция Российской Федерации в 1993 г. в целях обеспечения прав и свобод человека и гражданина установила институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. Результаты проверок Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации деятельности органов внутренних дел за период существования данного института свидетельствуют о имеющих место нарушениях законности. Значительными контрольными функциями деятельности органов исполнительной власти обладают полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах. Этот институт появился и действует на основании Положения о полномочном представителе Президента Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. № 8 491. В частности, полномочный представитель имеет право: - запрашивать и получать необходимые материалы от органов государственной власти, находящихся в пределах соответствующего федерального округа, и от должностных лиц (органов внутренних дел); - направлять своих заместителей и сотрудников своего аппарата для участия в работе органов государственной власти субъектов Российской Федерации (например, для участия в совещании ГУ МВД России по ФО, МВД, ГУВД, УВД, УВДТ по итогам работы за полугодие, год); - организовывать в пределах своей компетенции проверки исполнения указов и распоряжений Президента Российской Федерации, а также хода реализации федеральных программ, использования федерального имущества и средств федерального бюджета в федеральном округе. Эта контрольная функция особенно актуальна в связи с принятием Президентом Российской Федерации Указа от 4 июня 2001 г. № 644 «О некоторых вопросах Министерства внутренних дел Российской Федерации», которым предусмотрено создание главных управлений МВД России по федеральным округам2; - направлять на рассмотрение федеральных органов государственной власти, а также органов государственной власти субъектов Российской Федерации, руководителей организаций, находящихся в пределах федерального округа, и их должностных лиц жалобы и обращения граждан; - вносить в соответствующие федеральные органы исполнительной власти предложения о поощрении руководителей их территориальных органов и применении к ним мер дисциплинарного взыскания;

1

СЗ РФ. 2000. № 20. Ст. 2112.

2

СЗ РФ. 2001. № 24. Ст. 2416.

274

- привлекать сотрудников Контрольного управления Президента Российской Федерации,

а

в

необходимых

случаях

и

сотрудников

федеральных

органов

исполнительной власти и их территориальных органов к проведению проверок, анализу состояния дел в организациях, находящихся в пределах федерального округа. Контроль судебных органов за административной деятельностью милиции заключается в рассмотрении судьями большого количества материалов (дел) об административных правонарушениях: о мелком хулиганстве; злостном неповиновении законному распоряжению или требованию сотрудника милиции; о нарушении правил дорожного движения, связанных с лишением водителей права на

управление

транспортными средствами, и других дел. Районные суды рассматривают также жалобы граждан на действия руководителей и сотрудников органов внутренних дел и принимают по ним решения (производство по жалобам и заявлениям граждан). При рассмотрении дел об административных правонарушениях, а также связанных с ними жалоб граждан суд вправе: - оставить постановление без изменения, а жалобу без удовлетворения; - изменить постановление должностного лица ОВД, если при этом не усиливается административное наказание или иным образом не ухудшается положение лица, в отношении которого вынесено постановление; - отменить постановление и прекратить дело при наличии обстоятельств, исключающих производство по делу об административном правонарушении, при малозначительности административного правонарушения, а также при недоказанности обстоятельств, на основании которых было вынесено постановление; - отменить постановление и возвратить дело на новое рассмотрение в орган внутренних дел в случае существенного нарушения процессуальных требований, если это не позволило всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело, а также в связи с необходимостью применения закона об административном правонарушении, влекущим назначение более строгого административного наказания, если потерпевшим по делу подана жалоба на мягкость примененного административного наказания; -

отменить

постановление

и

направить

дело

на

рассмотрение

по

подведомственности, если при рассмотрении жалобы установлено, что постановление было вынесено неправомочным должностным лицом ОВД1. Коме того, суд (судья) при выявлении неоднократных нарушений в материалах об административных правонарушениях, поступающих из органов внутренних дел,

1

См.: ст. 30.7 КоАП РФ.

275

правомочен вынести частное определение в адрес руководителя органа внутренних дел (ст. 226 ГПК РФ). Таким образом, рассматривая дела или материалы, жалобы и заявления граждан, протесты

прокурора,

правомерность

суд

(федеральный,

принимаемых

районный,

руководителями

и

мировой

другими

судья)

проверяет

сотрудниками

органов

внутренних дел решений, исправляет ошибки и упущения и тем самым активно способствует укреплению законности в деятельности милиции. Общественный контроль за деятельностью милиции реализуется на основе ст. 33 Конституции Российской Федерации, закрепляющей право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные жалобы в государственные органы, в том числе и в органы внутренних дел. Разновидностью общественного контроля следует считать регулярные отчеты участковых уполномоченных милиции перед населением обслуживаемых участков. Далее раскроем сущность организации внутриведомственного контроля за соблюдением законности и дисциплины в административной деятельности органов внутренних дел (милиции). Рассмотрение данного вопроса целесообразно провести по двум направлениям: а) организация контроля за соблюдением законности со стороны вышестоящих органов внутренних дел (милиции) за нижестоящими; б) организация контроля за соблюдением законности сотрудниками ОВД (милиции) в горрайорганах внутренних дел. Рассмотрим первое направление - организацию контроля за соблюдением законности со стороны вышестоящих органов внутренних дел за нижестоящими. Контроль и проверка исполнения в органах внутренних дел является неотъемлемой составной частью организаторской работы, важнейшим средством совершенствования их деятельности, укрепления законности и дисциплины и повышения культуры в работе. Они направлены на обеспечение своевременного выполнения задач, стоящих перед ОВД. Контроль и проверки исполнения возлагаются на Организационно-инспекторский департамент МВД России1, руководителей подразделений центрального аппарата, ГУ МВД России по ФО, министров внутренних дел республик, начальников ГУВД, УВД по субъектам Российской Федерации, административным округам г. Москвы, ОВДТ, ОВДРО и их штабов, а также на подразделения собственной безопасности, возглавляемые Департаментом собственной безопасности МВД Российской Федерации. 1

См.: приказ МВД России от 18 ноября 2004 г. № 751 «Вопросы Организационно-инспекторского

департамента МВД России и непосредственно подчиненных подразделений».

276

Так, на Департамент собственной безопасности МВД России возлагаются различные

функции

по

осуществлению

контроля

за

соблюдением

законности

сотрудниками ОВД, в том числе: - выявление и устранение условий, способствующих совершению преступлений сотрудниками, федеральными государственными служащими и работниками органов внутренних дел и ФМС России; - проведение проверок кандидатов на руководящие должности в подразделения системы органов внутренних дел и ФМС России, назначение на которые рекомендуется в установленном порядке согласовывать с Департаментом; -

проведение

поступившим

в

служебных

Департамент

и

предварительных

жалобам,

заявлениям

оперативных и

иной

проверок

по

информации

о

подготавливаемых, совершаемых или совершенных преступлениях сотрудниками, федеральными государственными служащими, работниками органов внутренних дел и ФМС России; - участие в пределах своей компетенции в осуществлении контроля за деятельностью органов внутренних дел и подразделений ФМС России по реализации мер в установленной области деятельности и т. д. Кроме того, в целях реализации данных функций Департамент собственной безопасности МВД России вправе: 1) запрашивать и получать от подразделений МВД России документы, справочные и иные материалы, необходимые для принятия решений по вопросам, входящим в компетенцию Департамента; 2) осуществлять по вопросам, относящимся к ведению Департамента, целевые проверки оперативно-служебной деятельности подразделений собственной безопасности главных управлений МВД России по федеральным округам, МВД, ГУВД, УВД по субъектам Российской Федерации, УВДТ, а также оказывать им практическую помощь; 3) заслушивать отчеты руководителей подразделений собственной безопасности органов внутренних дел, а по согласованию с руководством Министерства руководителей подразделений Министерства, органов внутренних дел, предприятий и организаций системы МВД России и ФМС России по вопросам, относящимся к компетенции Департамента; 4) проводить служебные проверки в от ношении сотрудников, государственных федеральных служащих и работников подразделений собственной безопасности органов внутренних дел либо делегировать свои полномочия по их проведению УСБ (Отделам СБ) ГУ МВД России по ФО;

277

5) проводить служебные проверки по находящимся в производстве Департамента жалобам,

заявлениям

и

сообщениям

о неправомерных

действиях

сотрудников,

федеральных государственных служащих и работников органов внутренних дел и ФМС России; получать в установленном порядке от них объяснения и т. д. В настоящее время организовано несколько видов контроля со стороны вышестоящих органов внутренних дел за нижестоящими. К ним относятся: 1) инспектирование; 2) контрольные проверки; 3) комплексные выезды для оказания практической помощи; 4)

целевые

выезды

по

отдельным

направлениям

оперативно-служебной

деятельности, проверке жалоб, заявлений и другим вопросам; 5) оперативно-зональный контроль; 6) линейный контроль; 7) ревизии (проверки) финансово-хозяйственной деятельности; 8) заслушивание отчетов руководителей органов внутренних дел на заседаниях коллегий ГУ МВД России по ФО, МВД, УВД, ГУВД, ОВДТ, ОВДРО или на оперативных совещаниях в департаментах (управлениях) МВД России, МВД, ГУВД, УВД, ОВДТ, ОВДРО. Рассмотрим некоторые основные виды контроля. Инспектирование - это наиболее сложный и объемный вид внутриведомственного контроля, включающий в себя комплекс мер по установлению фактического положения дел, изучению, проверке и оценке состояния оперативно-служебной деятельности органов внутренних дел, выработке мер по повышению ее эффективности. Задачами инспектирования являются: - проверка соответствия организации деятельности инспектируемых органов требованиям законодательных и иных правовых актов Российской Федерации и ее субъектов, приказов МВД России; - определение соответствия мер, принимаемых органами внутренних дел складывающейся на обслуживаемых территориях и объектах оперативной обстановке, анализ результатов их деятельности и степени влияния на состояние общественного порядка; - оценка фактического положения дел в инспектируемых органах по всем направлениям их деятельности, роли руководства в управлении имеющимися силами и средствами;

278

- выявление недостатков в деятельности органов внутренних дел, а также причин и условий, способствующих их возникновению, разработка мер, направленных на их устранение; - изучение, обобщение и распространение положительного опыта, новых форм и методов работы; - оказание практической помощи в повышении служебной и мобилизационной готовности,

совершенствовании

оперативно-служебной

деятельности,

соблюдении

законности в работе, улучшении профессиональной подготовки кадров, укреплении служебной дисциплины и внутреннего порядка. С учетом комплексности данного вида контроля, деятельность инспектируемого органа оценивается по следующим основным направлениям: - управленческая деятельность; - служебно-боевая готовность к действиям при чрезвычайных ситуациях; - учетно-регистрационная дисциплина и организация работы с обращениями граждан; -

профилактика,

выявление,

предотвращение,

пресечение

и

раскрытие

преступлений; -

предварительное

следствие,

дознание

и

экспертно-криминалистическое

обеспечение раскрытия и расследования преступлений; - обеспечение общественного порядка и общественной безопасности; - тыловое и техническое обеспечение; - работа с кадрами, дисциплина и законность. Инспектирование деятельности подразделений центрального аппарата МВД России, подразделений, непосредственно подчиненных МВД России, СК при МВД России, главных управлений МВД России по ФО, МВД республик, ГУВД, УВД по субъектам Российской Федерации, административным округам г. Москвы, ОВДТ, ОВДРО и образовательных учреждений МВД России1 осуществляется один раз в пять лет. В горрайорганах, органах внутренних дел на транспорте, на закрытых территориях и режимных объектах, административных округах по г. Москве инспектирование осуществляется не реже одного раза в пять лет. Однако, при осложнении оперативной обстановки, чрезвычайных происшествиях по вине личного состава и других случаях,

1

См.: приказ МВД России от 29 марта 2005 г. № 215 «Об утверждении Инструкции о порядке

проведения проверок военных образовательных учреждений высшего профессионального образования внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации».

279

требующих немедленного реагирования, по решению руководства вышестоящего органа может быть назначено внеплановое инспектирование. Министр внутренних дел Российской Федерации, министры внутренних дел, начальники ГУВД, УВД по субъектам Российской Федерации, административным округам г. Москвы, ОВДТ, ОВДРО, принявшие решение об инспектировании, определяют сроки и график его подготовки и проведения, назначают руководителей и членов комиссии,

утверждают

программу

инспектирования.

Отметим,

что

сроки

инспектирования подразделений центрального аппарата МВД России, подразделений, непосредственно подчиненных МВД России, СК при МВД России, главных управлений МВД России по ФО, МВД республик, ГУВД, УВД по субъектам Российской Федерации, административным округам г. Москвы, ОВДТ, ОВДРО - 20 суток, горрайлинорганов, органов внутренних дел, подчиненных ОВДРО, - 10 суток. Инспекторские комиссии МВД России возглавляются заместителями министра, членами коллегии Министерства, главными инспекторами Центра проведения ревизий и проверок МВД России1, начальниками главных управлений, управлений и их заместителями. Руководство инспекторскими комиссиями МВД, ГУВД, УВД по субъектам Российской Федерации, административным округам г. Москвы, ОВДТ, ОВДРО осуществляется их руководителями (заместителями), начальниками штабов или главными инспекторами. Состав комиссии определяется с учетом особенности инспектируемых органов и оперативной обстановки. В комиссию включаются квалифицированные сотрудники управленческих и иных подразделений. Сотрудники образовательных и научноисследовательских учреждений привлекаются к инспектированию по согласованию с руководителями ГУ МВД России по ФО, МВД, ГУВД, УВД по субъектам Российской Федерации, УВДТ. Организационной основой работы комиссии является программа инспектирования, разрабатываемая Организационно-инспекторским департаментом или соответствующим штабом с участием заинтересованных лиц и утверждаемая руководителем, принявшим решение на проведение инспектирования.

1

См.: приложение № 2 к приказу МВД России от 18 ноября 2004 г. № 751 «Вопросы

Организационно-инспекторского

департамента

МВД

России

и

непосредственно

подчиненных

подразделений».

280

Руководители исследовательских

органов учреждений,

внутренних

дел,

подлежащих

образовательных

инспектированию,

и

научно-

заблаговременно

ставятся в известность об этом. По результатам инспектирования готовятся следующие итоговые документы: 1. Акт о результатах инспектирования. В нем в краткой форме излагаются основные позитивные и негативные процессы, происходящие в проинспектированных органах, а также предложения комиссии, по которым необходимо решение руководителя, назначившего инспектирование. К акту прилагаются: - сводная оценочная ведомость результатов инспектирования; - карта (план) проведения командно-штабного, тактико-специального учения; - справка-отзыв о работе членов инспекторской комиссии. 2. План реализации предложений по устранению недостатков, выявленных в ходе инспектирования. Он разрабатывается в двух экземплярах инспекторской комиссией совместно со штабным подразделением органа внутренних дел. План подписывается руководителем инспектируемого органа и комиссии, а затем утверждается руководителем, назначившим инспекторскую проверку. Кроме перечисленных документов составляется докладная записка Министру внутренних дел Российской Федерации, руководителям ГУ МВД России по ФО, МВД, ГУВД, УВД, ОВДТ, ОВДРО. В ней в краткой форме излагаются основные позитивные и негативные процессы, происходящие в проинспектированных органах, а также предложения комиссии, по которым необходимо решение руководителя, назначившего инспектирование. На подготовку итоговых документов инспекторской проверки отводится 10 дней. Деятельность инспектируемого органа оценивается «удовлетворительно» либо «неудовлетворительно». По итогам инспекторской проверки могут быть изданы приказы МВД России, МВД, ГУВД, УВД по субъектам Российской Федерации, УВДТ, в которых определяются меры по совершенствованию деятельности проинспектированного органа и формы контроля за устранением выявленных недостатков1. Организационно-инспекторский департамент МВД России, главные управления, управления МВД России, в том числе по федеральным округам, а также МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации, УВДТ осуществляют контроль за устранением недостатков, выявленных в ходе инспектирования. Для определения эффективности 1

Подробнее см.: приказ МВД России от 5 октября 2005 г. № 815 «Об организации и проведении

инспектирования и контрольных проверок деятельности органов внутренних дел».

281

принимаемых мер по устранению недостатков может быть проведена контрольная проверка. Она проводится по решению руководителя, назначившего инспекторскую проверку, но не ранее, чем через 10 месяцев после инспектирования. По результатам контрольной проверки непосредственно в проверяемом органе составляется справка о результатах проверки, а по прибытии - докладная записка на имя этого руководителя, отражающая результаты работы по устранению недостатков, и вносятся предложения по дальнейшему совершенствованию работы органов внутренних дел и оказанию им практической помощи. Контрольная проверка подразделений центрального аппарата МВД России, подразделений, непосредственно подчиненных МВД России, СК при МВД России, главных управлений МВД России по ФО, МВД республик, ГУВД, УВД по субъектам Российской Федерации, административным округам г. Москвы, ОВДТ, ОВДРО проводится в срок не более 10 суток, а горрайлинорганов внутренних дел пяти суток. Комплексный выезд - вид контроля, осуществляемый для оказания практической помощи органам внутренних дел, имеющих низкие результаты по основным показателям оперативно-служебной деятельности или работающим в сложных условиях. Состав комплексных групп определяется руководителями органов внутренних дел на основе анализа оперативной обстановки с учетом целей, задач и объема работы. В комплексные группы, как правило, включаются представители нескольких главных управлений, управлений и других подразделений. Целевой (самостоятельный) выезд - вид контроля, осуществляемый для оказания практической помощи в раскрытии и расследовании преступлений, решении вопросов по отдельным

направлениям

оперативно-служебной,

производственно-хозяйственной

деятельности, проверке писем, жалоб и заявлений, критических выступлений в печати и другим вопросам. Целевые выезды для проверок осуществляются, как правило, в случаях чрезвычайных

происшествий;

резкого

ухудшения

криминогенной

обстановки

и

показателей борьбы с преступностью, иногда - по мотивированным просьбам руководителей исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, руководителей МВД, ГУВД, УВД по субъектам Российской Федерации, горрайлинорганов внутренних дел. Оперативно-зональный контроль - вид контроля, осуществляемый, главным образом, управленческими (штабными) аппаратами МВД, ГУВД, УВД по субъектам Российской Федерации.

282

Задачами этого вида контроля являются быстрое реагирование на изменения в оперативной обстановке курируемого органа или органов внутренних дел, а также повседневный контроль по некоторым линиям (показателям) работы органа. Сотрудники управленческих (штабных) аппаратов, имеющие закрепленные за ними зоны, должны быть постоянно осведомлены q состоянии и изменениях всех элементов оперативной обстановки на территории своей зоны, своевременно информировать об этом руководство соответствующих ГУ МВД России по ФО, МВД, ГУВД, УВД и готовить предложения для принятия им необходимых управленческих решений. В этих целях на каждый орган внутренних дел заводится контрольнонаблюдательное дело. В нем содержится информация социально-экономического, географического и демографического характера. Здесь же сосредоточиваются все материалы о состоянии преступности и ее динамике; сведения о результатах оперативнослужебной деятельности (отчеты, сводки и т. д.); сведения о наличии и использовании сил и средств, их некомплекте, резерве на выдвижение и другие сведения. Работа сотрудников штабных аппаратов строится в тесном взаимодействии с зональными сотрудниками линейных служб. Взаимодействие обеспечивается взаимным информированием о состоянии дел в закрепленных органах, путем согласования планов выезда на места, выполнением отдельных поручений и т. д. Линейный

контроль

-

вид

контроля,

осуществляемый

за

деятельностью

нижестоящих линейных служб и подразделений. Наряду с основными

задачами

по осуществлению

оперативно-служебной

деятельности линейные службы (главные управления и управления) МВД России, управления и отделы МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации, УВДТ выполняют также функции контроля за работой соответствующих служб и подразделений нижестоящих органов внутренних дел (например, службы участковых уполномоченных милиции,

Государственной

автоинспекции

безопасности

дорожного

движения,

вневедомственной охраны, подразделений ОМОН и др.). Они проверяют правильность выполнения законов и подзаконных актов, директив, приказов, инструкций МВД России, актов управления ГУ МВД России по ФО, МВД, ГУВД, УВД, УВДТ, регламентирующих деятельность линейных служб. Следят также за своевременным и точным исполнением указаний и распоряжений руководителей вышестоящих линейных служб. Для этого вышестоящие линейные службы командируют сотрудников своего аппарата для проверки фактического положения дел на местах, вызывают руководителей нижестоящих линейных служб с докладами и отчетами о работе. Они могут истребовать

283

письменные отчеты об исполнении данных ранее указаний или о принятых мерах по устранению вскрытых недостатков. Кроме того, зональные сотрудники вышестоящих линейных служб также ведут контрольно-наблюдательные дела. Например, в таких делах по линии обеспечения общественного порядка отражаются данные о состоянии патрульно-постовой службы, ее эффективности по пресечению и раскрытию преступлений на улицах и в других общественных местах; о работе медицинских вытрезвителей и других. Рассмотрим второе направление - организацию контроля за соблюдением законности сотрудниками милиции в горрайорганах внутренних дел. Наряду с контролем, который проводится вышестоящими органами внутренних дел, большая роль отводится контролю, осуществляемому начальником горрайоргана внутренних дел и его заместителями. Контроль и проверка исполнения - это не обособленная управленческая функция, а составная часть руководства, прямая обязанность руководителей органов внутренних дел. Важно не только отдать распоряжение, но и проследить за его своевременным и точным исполнением, оказывая при этом необходимую помощь исполнителям. Наиболее действенными видами контроля и проверки исполнения, как показывает практика, являются следующие: 1. Повседневный контроль работы подчиненных, т. е. проверка непосредственно на рабочих местах: в дежурной части, в изоляторе временного содержания, в медицинском вытрезвителе и т. д. Такая проверка дает возможность своевременно заметить недостатки в работе, принять меры к быстрому их устранению и научить личный состав правильным приемам и методам работы. Только в процессе постоянного общения с подчиненными начальник органа и его заместители могут знать истинное положение дел и оперативно реагировать на возможные упущения в работе. 2. Другим видом контроля является заранее спланированная проверка работы служб и подразделений. Такие проверки разрабатываются штабами и отражаются в квартальных планах работы органов внутренних дел. Однако, намечая эти мероприятия, нельзя гнаться за большим количеством проверок, необходимо добиваться их качества. 3. Проверка состояния работы по отдельным направлениям деятельности служб и подразделений. Ее специфика состоит в том, что, проверяя отдельные виды административной деятельности, затрагиваются интересы разных служб. К примеру, проверяя обеспечение соблюдения правил лицензионно-разрешительной системы, в первую очередь, проверяется деятельность аппарата - начальника и его подчиненных. Однако надзор за соблюдением требований лицензионно-разрешительной системы

284

обязаны вести участковые уполномоченные милиции, а также сотрудники уголовного розыска, борьбы с экономическими и налоговыми преступлениями и другие сотрудники криминальной милиции. Поэтому, планируя конкретные мероприятия, необходимо учитывать всю их многогранность и конкретную роль каждой службы, обращая внимание на их взаимодействие. 4. Периодические заслушивания на собраниях и оперативных совещаниях руководителей служб, подразделений и отдельных сотрудников. Причем заслушивают не обязательно тех, у кого не ладится с работой. Хорошие результаты дают выступления наставников и других сотрудников, чьи показатели выше остальных. Такие выступления превращаются

в

своеобразную

форму

воспитания,

обучения,

школу

передачи

положительного опыта работы. 5. Устный отчет (доклад) сотрудника о проделанной работе непосредственно у начальника органа внутренних дел и его заместителей. 6. Отчет в письменном виде как способ контроля применяется, как в отношении отдельных сотрудников, так и в отношении служб и подразделений. 7. Проверка выполнения планов работы сотруднике, как по отдельным намеченным мероприятиям, так и в целом. Обычно такие проверки осуществляются ежедневно во время личных контактов руководителей и подчиненных. Утверждая план работы на следующий период времени, начальник интересуется о ходе выполнения того или иного пункта плана, советует как лучше его выполнить, обращает внимание на ошибки, требует не нарушать сроки исполнения. 8. Контроль с помощью специальных карточек за исполнением поступившей информации обычно бывает двух видов: - общий контроль, который осуществляется за исполнением предложений, заявлений, жалоб граждан, указаний и распоряжений начальника органа внутренних дел и некоторых других служебных документов; - особый контроль, который осуществляется за исполнением директив, приказов и других срочных актов вышестоящих органов внутренних дел, срочных решений органов местного самоуправления, указаний прокурора, запросов депутатов и т. д. Карточки контроля могут заполняться в одном или в двух экземплярах с тем, чтобы один экземпляр постоянно находился у начальника или секретаря, а второй мог быть передан исполнителю. 9. Контроль в административной деятельности милиции проводится, как правило, гласно. Однако в тех службах, где имеются патрульно-постовые наряды, применяется и скрытый контроль. Графики проведения такого контроля составляются из расчета их

285

проведения в отдельных ротах ППСМ не реже четырех раз в месяц, отдельных взводах ППСМ - не реже трех раз в месяц, отделениях ППСМ - не реже двух раз в месяц, утверждаются начальником органа или командиром строевого подразделения (части) и доводится до 1 исполнителя персонально1. 10. Для контроля за местонахождением патрульно-постовых нарядов широко используются различные технические средства: радиостанции, телефон, прикладные телевизионные установки и др. 11. Контрольными функциями начальника органа внутренних дел и его заместителей является также проверка жалоб граждан на действия сотрудников милиции2. Надзор прокуратуры за законностью деятельности милиции осуществляет Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры. Надзор - это специфический вид деятельности федеральных государственных органов прокуратуры, осуществляемый от имени государства и состоящий в проверке точного и единообразного выполнения и применения законов Российской Федерации. Основное отличие надзора от контроля, по мнению ряда ученых, состоит в том, что надзор как способ обеспечения законности в деятельности органов исполнительной власти

заключается

в

постоянном,

систематическом

наблюдении

специальных

государственных органов за деятельностью не подчиненных им органов или лиц с целью выявления нарушений законности, но не целесообразности. Направления надзора прокуратуры за милицией: 1) надзор за соблюдением в деятельности милиции прав и свобод человека и гражданина; 2) надзор за законностью приема, учета, регистрации, проверки и разрешения заявлений и сообщений о правонарушениях; 3) надзор за законностью уголовно-процессуальной деятельности милиции; 4) надзор за законностью оперативно-розыскной деятельности милиции. Осуществляя надзор за законностью административной деятельности органов внутренних дел (милиции), прокурор вправе: - посещать в любое время суток органы внутренних дел и их учреждения;

1

Порядок проведения и документирования скрытого контроля определяется Уставом патрульно-

постовой службы милиции общественной безопасности, утвержденным приказом МВД России от 29 января 2008 г. № 80 «Вопросы организации деятельности строевых подразделений патрульно-постовой службы милиции общественной безопасности». 2

Громыко С.С. Обеспечение законности и дисциплины в деятельности органов исполнительной

власти (административно-правовой аспект): Дисс. ... канд. юрид. наук. - СПб.: СПб университет МВД России, 2003. С. 143-146.

286

- знакомиться с документами, на основании которых граждане подвергнуты административному задержанию или заключению под стражу; - проводить опрос задержанных и заключенных под стражу лиц, принимать и рассматривать их жалобы; -

освобождать

своим

постановлением

лиц,

незаконно

подвергнутых

административному задержанию на основании решений несудебных органов; -

опротестовывать

противоречащие

закону

акты

руководителей

органов

внутренних дел. Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления; - обращаться в суд о признании таких актов недействительными; - вносить представления об устранении нарушений закона и требовать от руководителей органов внутренних дел письменных ответов в течение одного месяца; - объявлять должностным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона; - выносить мотивированные постановления о возбуждении производства об административных правонарушениях; - в случаях, когда нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер административного

правонарушения,

прокурор

возбуждает

производство

об

административном правонарушении или незамедлительно передает сообщение о правонарушении и материалы проверки в орган или должностному лицу, которые полномочны рассматривать дела об административных правонарушениях1. Обжалование неправомерных действий сотрудников милиции как неотъемлемое право граждан закреплено в Конституции Российской Федерации (ст. 46), в Законе Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. №4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»2, Кодексе РФ об административных правонарушениях (ст. 30.1) и других правовых актах. Так, в соответствии со ст. 39 Закона РФ «О милиции» гражданин, считающий, что действие либо бездействие сотрудника милиции привело к ущемлению его прав, свобод или законных интересов, вправе обжаловать это действие или бездействие вышестоящим органам или должностному лицу милиции, прокурору или в суд. Под жалобой понимается обращение гражданина в письменной или устной форме по поводу нарушения принадлежащих ему прав и свобод действиями или решениями 1

Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» //

Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. № 8. Ст. 366. 2

Российская газета. 1993. 12 мая.

287

органов

государственной

власти,

местного

самоуправления,

предприятиями,

учреждениями, общественными объединениями и их должностными лицами. Вопрос о порядке обжалования незаконных, по мнению гражданина, действий сотрудника милиции решает сам гражданин. Это правило распространяется и на предприятия, учреждения, организации и должностных лиц. Жалобы на действия (решения) органов милиции (их должностных лиц) могут быть принесены в случаях: - нарушения прав и свобод гражданина; - создания препятствий осуществлению гражданином его прав и свобод; - если на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к ответственности. Производство по жалобам направлено на защиту прав и законных интересов лиц, подавших жалобу. И согласно ст. 33 Конституции Российской Федерации граждане РФ имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Порядок производства по жалобам определяется Федеральным законом от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»1 и детализируется в приказе МВД России от 22 сентября 2006 г. № 750 «Об утверждении Инструкции по работе с обращениями граждан в системе МВД России»2. Согласно общим правилам административного производства по жалобам жалоба подается в орган исполнительной власти, к ведению которого относится решение данного вопроса, либо в вышестоящий орган по отношению к органу, действия которого обжалуются. В ряде случаев жалоба подается по команде, то есть через начальника лица, подавшего жалобу, который должен передать ее в соответствующую инстанцию. Если жалоба поступила в государственный орган, не компетентный разрешать ее, то этот орган в течение семи дней обязан направить ее компетентному органу с уведомлением об этом гражданина. Заявления и жалобы рассматриваются в срок до одного месяца со дня регистрации в государственном, общественном органе, на предприятии, в учреждении, организации. В исключительных случаях руководитель государственного органа или органа местного самоуправления, должностное лицо либо уполномоченное на то лицо вправе продлить срок рассмотрения обращения не более чем на 30 дней, уведомив о продлении срока его рассмотрения гражданина, направившего обращение. 1

СЗ РФ. 2006. № 19. Ст. 2060.

2

БНА ФОИВ. 2006. № 49.

288

Ответ на жалобу и иное обращение должен быть мотивированным. Если в удовлетворении жалобы отказано, то заявителю необходимо разъяснить порядок обжалования и обращения в суд. Запрещается пересылка жалобы в орган или должностному лицу, решения или действия которого обжалуются. При принесении жалобы в суд она подается по усмотрению гражданина либо в суд по месту его жительства, либо в суд по месту нахождения органа внутренних дел. Для обращения в суд с жалобой установлены следующие сроки: - три месяца со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его прав и свобод; - один месяц со дня получения гражданином уведомления об отказе вышестоящего в порядке подчиненности органа милиции в удовлетворении жалобы или со дня истечения месячного срока после подачи жалобы, если гражданином не был получен на нее ответ. Статья 40 Закона РФ «О милиции» устанавливает, что за противоправные действия или бездействие сотрудники милиции несут установленную законом ответственность. Нарушением законности признаются такие деяния (действие или бездействие), которые нарушают права и законные интересы граждан и должностных лиц, а также нормальную деятельность государственных органов, организаций, учреждений и предприятий. Юридическая ответственность за нарушение законности сотрудниками ОВД выражается в следующих видах: - уголовная ответственность; - административная ответственность; - дисциплинарная ответственность; - материальная ответственность. Рассмотрим конкретно эти виды ответственности. Уголовная ответственность наступает за совершение сотрудником милиции уголовного преступления по приговору суда. В ст. 19 Закона РФ «О милиции» говориться, что увольнение сотрудника милиции в связи с совершением преступления допустимо только после вступления в законную силу обвинительного приговора. Сотрудник милиции как представитель исполнительной власти, осуществляя свои функции, является должностным лицом. Из этого следует, что он может нести ответственность за должностные преступления, к которым относятся: - злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285 УК РФ); - превышение должностных полномочий (ст. 286 УК РФ);

289

- халатность (ст. 293 УК РФ); - получение взятки (ст. 290 УК РФ); - дача взятки (ст. 291 УК РФ); - служебный подлог (ст. 292 УК РФ). Если,

превышая

служебные

полномочия,

сотрудник

милиции

причиняет

огнестрельным оружием смерть или тяжкие телесные повреждения потерпевшему, то содеянное им квалифицируется по совокупности ст. 105, (111) и ст. 286 УК РФ. Незаконное применение сотрудником милиции огнестрельного оружия, если он находится в состоянии необходимой обороны, крайней необходимости или принимает меры к задержанию преступника, влечет уголовную ответственность по ст. 108 (убийство при превышении пределов необходимой обороны), ст. 109 (неосторожное убийство), ст. 118 (неосторожное тяжкое или средней тяжести вред здоровью) УК РФ. Если сотрудник милиции, применивший огнестрельное оружие, находится в состоянии мнимой обороны, когда он не сознавал, но должен был и мог сознавать ошибочность своего предположения о наличии оснований для применения оружия, то будет привлечен к уголовной ответственности за неосторожное преступление. Если вред в результате применения огнестрельного оружия причинен совершенно посторонним гражданам, сотрудник милиции привлекается к уголовной ответственности в соответствии со ст. 109 или ст. 118 УК РФ, но при условии, что в его действиях имеет место неосторожная вина. Сотрудник милиции несет уголовную ответственность и за незаконное применение огнестрельного оружия. Так, если в результате бездействия сотрудника милиции наступают тяжкие последствия (например, в присутствии вооруженного сотрудника, имевшего все возможности предотвратить преступление, будет убит человек, или в результате пассивных действий сотрудника милиции, не решившего применить оружие против нападавших на него лиц, последние отберут у него оружие и с ним скроются), он будет нести ответственность за халатность (ст. 293 УК РФ). Если же, попустительствуя тяжкому преступлению против жизни, здоровья, собственности, сотрудник милиции из корыстной или иной личной заинтересованности не примет мер к его пресечению и задержанию лица, его совершившего, в том числе и с использованием огнестрельного оружия, когда в этом была необходимость, он несет уголовную ответственность за злоупотребление властью или служебным положением (ст. 285 УК РФ). За небрежное хранение сотрудником милиции огнестрельного оружия, создавшее условия для использования этого оружия другим лицом (членом семьи, посторонним),

290

если это повлекло тяжкие последствия, наступает ответственность в соответствии со ст. 224 УК РФ. Административная ответственность сотрудников ОВД (милиции) В соответствии со ст. 2.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях сотрудники органов внутренних дел несут ответственность за административные правонарушения в соответствии с нормативными правовыми актами, регламентирующими порядок прохождения службы в указанных органах. За нарушение законодательства о выборах и референдумах, в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, правил дорожного движения, требований пожарной безопасности вне места службы, законодательства об охране окружающей природной среды, таможенных правил и правил режима Государственной границы РФ, пограничного режима, режима в пунктах пропуска через границу России, а также за административные правонарушения в области налогов, сборов и финансов, невыполнение законных требований прокурора, следователя, лица, производящего дознание, или должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении, сотрудники милиции несут ответственность на общих основаниях. К ним не может быть применено административное наказание в виде административного ареста. Дисциплинарная ответственность сотрудников ОВД (милиции) Дисциплинарная

ответственность

-

вид

юридической

ответственности,

следовательно, для нее характерны все признаки юридической ответственности. Она наступает за противоправное, виновное, наказуемое деяние и заключается в применении мер государственного принуждения. Основные отличительные черты дисциплинарной ответственности в том, что она налагается во внесудебном (административном) порядке и, поскольку является ответственностью перед работодателем, то налагается только в порядке подчиненности по службе. Дисциплинарная ответственность заключается в основном в применении морально-правовых санкций (замечание, выговор, строгий выговор, понижение в должности, звании и т. д.). Основанием для привлечения к дисциплинарной ответственности работником милиции является дисциплинарный проступок. Дисциплинарный начальствующего (командиров),

проступок

состава

-

это

нарушение

ОВД

служебной

дисциплины,

недобросовестное

выполнение

служебных

лицом

рядового

приказов

или

начальников

обязанностей,

а

также

291

совершение ими неслужебных действий, компрометирующих ОВД или порочащих честь и достоинство сотрудника милиции ОВД как представителя власти. Отдельные категории служащих в силу особого характера выполняемых ими обязанностей (военнослужащие, сотрудники органов внутренних дел и др.) отвечают в дисциплинарном порядке также за проступки, не связанные с нарушением служебной дисциплины. Уставами и другими нормативными актами о дисциплине работников некоторых категорий предусматривается дисциплинарная ответственность за недостойное поведение в общественных и иных местах и не при исполнении служебных обязанностей. Дисциплинарное взыскание на провинившегося сотрудника милиции налагает его непосредственный или иной вышестоящий 'Начальник. Дисциплинарную ответственность сотрудники милиции несут в соответствии с Положением о службе в органах внутренних дел Российской "Федерации, где предусмотрены следующие виды взысканий, которые налагаются на сотрудников милиции: - замечание; - выговор; - строгий выговор; - предупреждение о неполном служебном соответствии; - понижение в должности; - снижение в специальном звании на одну ступень; - лишение нагрудного знака; - увольнение из органов внутренних дел1. Материальная

ответственность

-

это

обязанность

лица,

причинившего

имущественный ущерб предприятию, организации или гражданину, возместить этот ущерб в размерах и порядке, предусмотренных законом. Вред, причиненный гражданам, предприятиям, учреждениям и организациям сотрудником милиции, подлежит возмещению в порядке,-предусмотрен-ном гражданским законодательством (ст. ст. 1069-1070 Гражданского кодекса Российской Федерации) и Правилами исполнения Министерством финансов Российской Федерации судебных актов по искам к казне Российской Федерации на возмещение вреда, причиненного незаконными

действиями

(бездействием)

органов

государственной

власти

либо

должностных лиц органов государственной власти. Вместе с тем сотрудник милиции не несет ответственности за причинение вреда лицу, совершившему преступление, при его задержании и пресечении возможности

1

См.: ст. 38 «Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации».

292

совершения им новых преступлений, если иными средствами задержать такое лицо не представлялось возможным и при этом не было допущено превышения необходимых для этого мер1. Следует отметить, что производство по делам о жалобах на неправомерные действия сотрудников милиции ведется в органах внутренних дел в соответствии с Инструкцией по документационному обеспечению управления в системе органов внутренних дел Российской Федерации, утвержденной приказом МВД России от 4 декабря 2006 г. № 987. § 3. Организация рассмотрения обращений и порядок приема граждан в органах внутренних дел Обращения граждан являются важным средством осуществления и охраны прав личности, укрепления связи органов государственной власти и местного самоуправления с населением. Обращения, с одной стороны, выступают существенным источником информации, необходимой для решения вопросов государственного и общественного развития, с другой - одной из важнейших форм и гарантий участия граждан в управлении делами общества и государства. Не остановившись подробно на понятийном аппарате, нормативном правовом регулировании, целях, задачах, функциях и принципах института обращений граждан в целом, невозможно перейти непосредственно к рассмотрению вопроса о деятельности органов внутренних дел (милиции) по рассмотрению обращений граждан В соответствии со ст. 33 Конституции Российской Федерации граждане Российской Федерации имеют право обратиться лично либо через своего законного представителя, а также направить индивидуальное либо коллективное обращение в государственные органы, органы местного самоуправления и их должностным лицам. Конституционное право граждан

на обращение получило

свое непосредственное воплощение в

Федеральном законе от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Установленный данным Федеральным законом порядок рассмотрения обращений граждан распространяется на все обращения граждан, за исключением обращений, которые

подлежат

рассмотрению

в

порядке,

установленном

федеральными

конституционными законами и иными федеральными законами. Граждане реализуют право на обращение свободно и добровольно. Осуществление гражданами права на

1

См.: ст. 38 Уголовного кодекса Российской Федерации.

293

обращение не должно нарушать права и свободы других лиц. Рассмотрение обращений граждан осуществляется бесплатно. Статья 4 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» под обращением гражданина понимает направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу письменные предложения, заявления или жалобы, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления. Указанная статья далее раскрывает понятия: - предложение - рекомендация гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления,

развитию

общественных

отношений,

улучшению

социально-

экономической и иных сфер деятельности государства и общества; - заявление - просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц; - жалоба - просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц. При рассмотрении обращения государственным органом, органом местного самоуправления или должностным лицом гражданин имеет право: - представлять дополнительные документы и материалы либо обращаться с просьбой об их истребовании; - знакомиться с документами и материалами, касающимися рассмотрения обращения, если это не затрагивает права, свободы и законные интересы других лиц и если в указанных документах и материалах не содержатся сведения, составляющие государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну; - получать письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов, уведомление о переадресации письменного обращения в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов; - обращаться с жалобой на принятое по обращению решение или на действие (бездействие) в связи с рассмотрением обращения в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации; | - обращаться с заявлением о прекращении рассмотрения обращения.

294

При этом Закон гарантирует безопасность гражданина в связи с его обращением. Так, запрещается преследование гражданина в связи с его обращением в государственный орган, орган местного самоуправления или к должностному лицу с критикой деятельности указанных органов или должностного лица либо в целях восстановления или защиты своих прав, свобод и законных интересов либо прав, свобод и законных интересов других лиц. При

рассмотрении

обращения

не

допускается

разглашение

сведений,

содержащихся в обращении, а также сведений, касающихся частной жизни гражданина, без его согласия. Не является разглашением сведений, содержащихся в обращении, направление письменного обращения в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов. Государством также обеспечивается защита прав граждан на обращения. Так, в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации1 может быть установлена административная ответственность за нарушение сроков и порядка ответа на общения граждан. Неправомерный отказ в приеме или рассмотрении обращений граждан, принятие заведомо

необоснованного,

незаконного

решения,

предоставление

недостоверной

информации либо разглашение сведений о частной жизни гражданина, а также другие нарушения влекут за собой более суровую (нежели административную) ответственность виновных

должностных

лиц,

государственных

и

муниципальных

служащих

в

соответствии с действующим законодательством Российской Федерации. Гражданин вправе обратиться в суд с заявлением о возмещении материального ущерба, а также о компенсации морального вреда, причиненных ему в результате нарушения органом или должностным лицом законодательства об обращениях граждан. Работа с обращениями граждан в органах внутренних дел, подразделениях, учреждениях и организациях системы МВД России является отдельным направлением, призванным обеспечить защиту конституционных прав, свобод и законных интересов граждан. Так, согласно п. 3 ст. 10 Закона РФ «О милиции» милиция обязана принимать и регистрировать

заявления,

сообщения

и

иную

поступающую

информацию

о

преступлениях, административных правонарушениях и событиях, угрожающих личной 1

См.: ст. 2.1 Кодекса города Москвы об административных правонарушениях, утвержденного

Законом города Москвы от 21 ноября 2007 г. № 45; ст. 2.6 Закона Краснодарского края от 23 июля 2003 г. № 608-КЗ «Об административных правонарушениях»; ст. 4.1 Закона Ямало-Ненецкого автономного округа от 16 декабря 2004 г. № 81 -ЗАО «Об административных правонарушениях» и др.

295

или общественной безопасности, своевременно принимать меры, предусмотренные законодательством. Во исполнение этого положения и норм, содержащихся в Федеральном законе «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», приказом МВД России от 22 сентября 2006 г. № 750 была утверждена Инструкция по работе с обращениями граждан в системе МВД России, которая устанавливает единый порядок рассмотрения обращений граждан. Статья 13 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской

Федерации»

регламентирует

порядок

личного

приема

граждан

в

государственных органах, органах местного самоуправления их руководителями и уполномоченными на то лицами. Информация о месте приема, а также об установленных для приема днях и часах доводится до сведения граждан. Например, применительно к деятельности участкового уполномоченного милиции данная информация вывешивается у входа в участковый пункт милиции или в ином доступном

для

населения

месте.

На

информационных

стендах

для

жителей

административного участка размещается информация о днях и часах приема граждан, а также номерах телефонов участкового уполномоченного милиции и дежурной части органа внутренних дел. Содержание устного обращения заносится в карточку личного приема гражданина. В случае если изложенные в устном обращении факты и обстоятельства являются очевидными и не требуют дополнительной проверки, ответ на обращение с согласия гражданина может быть дан устно в ходе личного приема, о чем делается запись в карточке личного приема гражданина. В остальных случаях дается письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов. Письменное обращение, принятое участковым уполномоченным милиции в ходе личного приема, подлежит регистрации и рассмотрению в соответствии с действующим законодательством.

296

кандидат

юридических

наук,

профессор,

заслуженный

юрист

Российской

Федерации Олег Иванович Бекетов (Омская академия МВД России); кандидат юридических наук, профессор Сергей Николаевич Бочаров (Московский университет МВД России); доктор юридических наук, доцент Андрей Иванович Каплунов (Санкт-Петербургский университет МВД России); кандидат юридических наук Учебник Александр Николаевич Кокорев (Московский университет МВД России); кандидат юридических наук, доцент Алексей Евгеньевич Маслов (Московский университет МВД России); кандидат юридических наук, доцент Виталий Николаевич Опарин (Омская академия МВД России); кандидат юридических наук, доцент Александр Степанович Телегин (Пермский филиал Нижегородской академии МВД России); кандидат юридических наук, доцент Николай Николаевич Цуканов (Сибирский юридический институт МВД России)

297