Становление института разрешения административно-правовых споров

1

МОСКОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ ТЕХНОЛОГИЙ И УПРАВЛЕНИЯ СТАНОВЛЕНИЕ ИНСТИТУТА РАЗРЕШЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫХ СПОРОВ М.Р. МЕГРЕЛИДЗЕ Мегрелидзе Миндия Ревазович, кандидат юридических наук. Рецензенты: Нечевин Дмитрий Константинович, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации. Аминов Илья Исакович, кандидат юридических наук, доцент, почетный работник высшего профессионального образования Российской Федерации. ВВЕДЕНИЕ В последнее время наблюдается усиление внимания к проблемам правовых и организационных средств разрешения административно-правовых споров, что обусловлено рядом причин. В первую очередь это связано с процессами реформирования административнополитической сферы Российского государства и построением самодостаточной системы институтов гражданского общества как основных форм волеизъявления и защиты прав человека и гражданина. Заявленная проблематика имеет многоаспектный характер. С одной стороны, ее значимость и важность очевидны и признаются всеми без исключения. С другой - конкретные очертания форм и методов ее разрешения сталкиваются с различными мнениями, высказываемыми в рамках дискуссии о практических направлениях модернизации института разрешения административноправовых споров. К настоящему моменту исследуемый институт так и не получил должного правового и организационного оформления. Между тем необходимость его функционирования подтверждена предшествующим опытом историко-правового развития Российского государства и современной международной практикой легитимации исполнительной власти. Анализ основных этапов эволюции механизма реализации исполнительной власти в России свидетельствует о многочисленных нарушениях прав граждан действиями (решениями) органов государственного управления (должностных лиц), об отсутствии механизмов гражданского контроля за работой государственной администрации. Во многом это явилось следствием правопреемства современных проблем государственной службы: бюрократизм, избирательное применение закона и злоупотребление правом, административный произвол и др. В таких условиях общество все более нуждается в создании и функционировании системы защиты прав и свобод человека и гражданина, осуществляемых в сфере государственного управления. Решение данной проблемы видится в проявлении политической воли и решимости власти на ограничение самой себя рамками интересов гражданского общества, в гарантированном и надлежащем осуществлении своих полномочий исходя из неоспоримого принципа приоритета и верховенства прав и свобод человека как высшей ценности. Для того чтобы приведенные доводы из области теоретических пожеланий превратились в реальный инструмент гражданского воздействия и отстаивания общественных интересов, требуется создание соответствующих правовых и организационных основ механизма гражданского контроля за реализацией исполнительной власти. Важное значение в качестве источника соответствующих преобразований могут иметь результаты историко-правового анализа форм и способов разрешения административно-правовых споров, имевших место в прошлом, зарекомендовавших себя как положительные и конструктивные, а также их правовое, организационное и научное опосредование. Научной разработке проблем разрешения административно-правовых споров были посвящены работы российских государствоведов и административистов конца XIX - начала XX вв. (А.Д. Градовского, А.И. Елистратова, М.Д. Загряцкова, Н.М. Коркунова, С.А. Корфа, Н.О. Куплеваского, Н.И. Лазаревского, М.А. Лозина-Лозинского, В.А. Рязановского, И.Т. Тарасова и др.). Отдельные теоретические положения данной проблематики в тех или иных аспектах нашли отражение в работах А.Б. Агапова, Д.Н. Бахраха, И.И. Веремеенко, А.А. Демина, Е.В. Додина, И.Ш. Килясханова, Ю.М. Козлова, Г.А. Кузьмичевой, Л.Л. Попова, И.В. Пановой, Б.В. Россинского, Н.Г. Салищевой, Ю.Н. Старилова, М.С. Студеникиной, А.Ю. Тихомирова, Н.Ю. Хаманевой, А.П. Шергина, А.Ю. Якимова и др.

2

Вместе с тем при всей научной значимости этих исследований проблематика становления института разрешения административно-правовых споров либо не рассматривалась, либо отражалась эпизодически, не в комплексе, а скорее в формате отдельных компонентов. Поэтому данная проблема нуждается в самостоятельном и отдельном рассмотрении. Глава 1. ИНСТИТУТ РАЗРЕШЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫХ СПОРОВ КАК СРЕДСТВО ЛЕГИТИМАЦИИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ 1.1. Диалектика социального и правового в процессе легитимации исполнительной власти Общеизвестно, что условием качественного функционирования аппарата государства вне зависимости от формы государства является его признание и поддержка населением страны, что обеспечивает легитимность власти. Однако в условиях правового государства взаимодействие органов его администрации и представителей гражданского общества приобретает такое качественное состояние, основным элементом которого является сбалансированная система взаимных прав, обязанностей и ответственности, что предполагает более тесное сотрудничество граждан с государственными органами (должностными лицами) на основе согласования перспективных целей и интересов развития каждого. Социальная сущность и предназначение государства предопределяют его активную роль в процессе обеспечения прав и свобод граждан, создании необходимых и достаточных условий для свободного развития и достойного существования каждого члена общества, что обеспечивается построением и функционированием соответствующих организационно-правовых институтов. Достигнутые результаты обеспечивают социальное признание и констатацию дееспособности государственной власти. Напротив, отсутствие положительных результатов влечет общественное недоверие к власти, осуждение и порицание, рост политической активности населения и опасность революционных потрясений <1>. -------------------------------<1> См.: Шаран П. Сравнительная политология. Ч. 1. М., 1992. С. 113. Основными индикаторами результативности государственного аппарата выступают уровень, качество и продолжительность жизни населения, состояние и динамика преступности, социальная структура общества и др. Проблема эффективной организации и качественной деятельности аппарата государства в последнее время активно обсуждается в печатных средствах массовой информации, по телевидению и радио, а также в научной литературе. Однако, несмотря на массовое употребление в них понятия "государственный аппарат" <1>, представляется, что не все имеют четкое представление о его значении. Важно определиться в понимании данной юридической категории, поскольку от этого зависят качество информационного обеспечения населения, развитие науки, практической деятельности в области государственного строительства, разрешение публичных и общественных дел. Данное положение вызывает необходимость вновь обратиться к поставленному вопросу с использованием имеющихся результатов проведенных научнотеоретических исследований в области общей теории государства и права. -------------------------------<1> Отдельные авторы при рассмотрении вопросов структурно-организационных форм выполнения государством своих функций называют последние аппаратом государства, что, на наш взгляд, является тождественным понятию государственного аппарата. См., например, Лазарев В.В., Липень С.В. Теория государства и права: Учебник для вузов. 2-е изд., испр. и доп. М.: Спарк, 2000. С. 82. Изначально представляется необходимым обратиться к этимологии слова "аппарат", поскольку оно является системообразующей категорией исследуемого нами явления, а затем более подробно остановиться на значении термина "государственный аппарат". Так, С.И. Ожегов предлагает следующее определение: "Аппарат - это совокупность учреждений, обслуживающих какую-нибудь отрасль управления, хозяйства" (в значении государственного аппарата), а также "совокупность сотрудников учреждения, организации какойнибудь области управления" (в значении работоспособности аппарата) <1>. Под учреждением он предлагает понимать "организацию, ведающую какой-нибудь отраслью работы" <2>. Аналогичная трактовка понятия аппарата содержится в Словаре русского языка <3> и Советском энциклопедическом словаре <4>. --------------------------------

3

<1> Ожегов С.И. Словарь русского языка: Ок. 57000 слов / Под ред. чл.-корр. АН СССР Н.Ю. Шведовой. 20-е изд., стереотип. М.: Рус. яз., 1988. С. 26. <2> Там же. <3> См.: Словарь русского языка: В 4-х т. / Под ред. А.П. Евгеньевой. 2-е изд., испр. и доп. Т. 1. А - Й. М.: Русский язык, 1981. С. 42. <4> См.: Советский энциклопедический словарь / Гл. ред. А.М. Прохоров. 3-е изд. М.: Сов. энциклопедия, 1984. С. 69. М.Н. Марченко полагает: "Государственный аппарат представляет собой систему органов государства, с помощью которых осуществляется государственная власть, выполняются основные функции государства, достигаются стоящие перед ним на различных этапах его развития цели и задачи. Аппарат является важнейшим составным элементом любого государства. С его помощью производится управление государственными и отчасти общественными делами" <1>. -------------------------------<1> Марченко М.Н. Теория государства и права: Учеб. 2-е изд., перераб. и доп. М.: ТК Велби, Изд-во "Проспект", 2005. С. 342. Аналогичное понимание данного термина предлагается в учебнике под общей редакцией В.С. Нерсесянца, который указывает на то, что государственный аппарат (аппарат государственной власти) является системой органов, посредством которых осуществляется государственная власть, реализуются функции государства, достигаются стоящие перед ним задачи <1>. -------------------------------<1> См.: Проблемы общей теории права и государства: Учебник для вузов / Под общ. ред. В.С. Нерсесянца. М.: Издательство "НОРМА" (Издательская группа "НОРМА-ИНФРА-М"), 2001. С. 565. В.В. Лазаревым и С.В. Липень дано следующее определение: "Аппарат государства - это система всех наделенных властными полномочиями органов государства, созданных для решения стоящих перед ним задач и осуществления его функций" <1>. -------------------------------<1> Лазарев В.В., Липень С.В. Указ. соч. С. 82. Опираясь на приведенные мнения ученых в области общей теории государства и права, можно сформулировать положение о том, что государственный аппарат является совокупностью специализированных органов (учреждений), созданных государством для реализации государственной власти. При этом под государственной властью понимается право и способность государства, при наличии определенных условий, принимать решения и осуществлять действия помимо и вопреки воле отдельных субъектов человеческого общежития, отдельных иностранных государств. Под этим углом зрения аппарат государства - это институционально-организованная форма, представляющая собой внешнее выражение средства реализации государственной власти. Из этого следует, что государственный аппарат представлен не механическим соединением отдельных элементов (органов), а строго упорядоченной системой, предполагающей их ранжирование по вертикали и горизонтали, а также наделение государственно-властными принудительными полномочиями. Лишь при наличии данного условия государственный аппарат может быть работоспособным и соответствовать требованию, которое к нему предъявляется: выполнение задач и функций, стоящих перед государством, опосредованных социальным заказом и потребностями самого государства. Действительно, государственный аппарат представляет собой институт власти, охватывающий все ее звенья и уровни, кадры, обеспечивающие повседневную работу системы органов власти и управления государством. Следовательно, аппарат государства имеет определенную структуру и состоит из государственных служащих, работающих в государственных органах, наделенных властными полномочиями всех типов: законодательных, исполнительнораспорядительных и судебных. В широком смысле государственный аппарат включает в себя не только собственно органы государственной власти, но и вооруженные силы, правоохранительные органы и иные органы принуждения <1>. -------------------------------<1> Управление организацией: Энциклопедический словарь. М.: Издательский дом "ИНФРАМ", 2001. С. 75.

4

Проведенный анализ позволяет выделить группу признаков, характеризующих государственный аппарат как сложную социально-правовую систему, опосредующую материализацию государственной власти: - в силу специфики организации и деятельности государственный аппарат имеет властную публично-правовую природу происхождения <1>; -------------------------------<1> Тихомиров Ю.А. Публично-правовое регулирование: динамика сфер и методов // Журнал российского права. 2001. N 5. С. 12. - государственный аппарат представляет собой институт власти, охватывающий все ее звенья и уровни, которые управомочены на применение легальных мер принуждения для выполнения поставленных перед ними задач и возложенных обязанностей, опосредованных социальным заказом и потребностями самого государства; - государственный аппарат выступает институционально-организационной формой реализации публичных интересов, в которых концентрируются общесоциальные потребности; - государственный аппарат является совокупностью специализированных органов, созданных для реализации государственной власти и в этом качестве - внешним выражением средств ее реализации, т.е. практического претворения в практику социального поведения; - отношения, возникающие в сфере организации и деятельности государственного аппарата, имеют политическую сущность и властную природу; - государственный аппарат - исторически изменчивая категория, находящаяся в непосредственной зависимости от изменений, происходящих в социально-экономической, духовно-культурной и административно-политической сферах общественной жизнедеятельности, оказывающих на него решающее воздействие в плане организационно-функционального состояния и преемственного развития. Независимо от того, какой смысл вкладывается в содержание государственного аппарата, его важнейшими и неотъемлемыми частями неизменно выступают государственные органы. В научной и справочной литературе они тоже понимаются неодинаково. Например, в одних случаях под государственным органом имеется в виду "учреждение, выполняющее определенные задачи в той или иной области общественной жизни (например, орган здравоохранения, орган образования)" <1>. -------------------------------<1> Советский энциклопедический словарь. С. 443. В других случаях государственный орган рассматривается как составная часть механизма государства, имеющая в соответствии с законом собственную структуру, строго определенные полномочия по управлению конкретной сферой общественной жизни и органически взаимодействующая с другими частями государственного механизма, образующими единое целое. В-третьих, государственный орган трактуется как "определенным образом организованная группа людей, действующая в соответствующей сфере, в рамках своей компетенции и участвующая в реализации определенных государственных функций" <1>. -------------------------------<1> Теория государства и права / Отв. ред. А.И. Денисов. М., 1999. С. 185. Имеются и другие в той или иной мере различающиеся определения понятия государственного органа. Они отражают различные подходы к одному и тому же явлению, именуемому государственным органом, и, несомненно, имеют полное право на существование с учетом их видового разнообразия и принадлежности к различным ветвям государственной власти. Ведущими учеными в области административного права приводятся различные определения понятия органа исполнительной власти как видовой группы государственных органов. Д.М. Овсянко говорит о том, что орган исполнительной власти - это организация, которая, являясь частью государственного аппарата, имеет свою структуру, территориальный масштаб деятельности, компетенцию, образуется в порядке, установленном законом или другим нормативным правовым актом, использует определенные методы в работе, наделена правом выступать по поручению государства и призвана в порядке исполнительной и распорядительной деятельности осуществлять повседневное руководство экономической, социально-культурной и административно-политической сферами жизни общества <1>. А.П. Алехин пишет: "Под органом исполнительной власти следует понимать политическое учреждение, созданное для участия в осуществлении функций этой власти и наделенное полномочиями государственно-властного характера" <2>. -------------------------------<1> Овсянко Д.М. Административное право: Учебное пособие. Изд. 3-е, перераб. и доп. М.: Юристъ, 2000. С. 77.

5

<2> Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник. М.: ИКД "Зерцало-М", 2002. Орган государственной власти представляет собой сложный и многоаспектный социальный институт, который может быть рассмотрен с различных позиций: - организационно - в этом качестве государственный орган представляет собой коллектив людей (прежде всего государственных служащих), определенным образом упорядоченный, вступающий в различные субординационные и координационные отношения; - функционально - в этом качестве государственный орган представляет собой государственно-властный инструмент исполнительно-распорядительного и разрешительного воздействия на различные стороны общественных отношений; - компетенционально - в этом качестве государственный орган характеризуется содержанием и объемом властных полномочий (прав и обязанностей) и нормативно закрепленным предметом ведения (сферой государственной деятельности). Государственные органы независимо от их понимания и толкования "заполняют собой" все содержание и формируют всю структуру государственного аппарата. От каждого из них в отдельности или от всех вместе - от уровня их развития, четкости определения сферы деятельности и компетенции, упорядоченности их взаимоотношений между собой и с негосударственными органами и организациями, входящими в качестве структурных элементов в политическую систему общества, - в значительной степени зависят уровень развития и эффективность государственного аппарата. Достижение целей социального прогресса, стабильности, благополучия и безопасности человека - ключевая задача любого правового, демократического, социального государства, которое посредством деятельности аппарата государства стремится к этому на протяжении всей истории своего существования, используя различные приемы и методы, задействуя различные организационно-правовые формы и ресурсы. Представляется, что одним из ведущих достижений процесса формирования эффективной власти государства является разделение властей, основанное на системе "сдержек и противовесов". Основоположником современной теории разделения властей как гарантии политической свободы является выдающийся французский мыслитель Ш.Л. Монтескье <1>. Он выделяет три вида (ветви) власти, отмечая, что в силу первой из них "государь или учреждение создают законы временные или постоянные и исправляют или отменяют существующие законы. В силу второй власти он объявляет войну или заключает мир, посылает или принимает послов, обеспечивает безопасность, предотвращает нашествия. В силу третьей власти он карает преступления и разрешает столкновения частных лиц" <2>. -------------------------------<1> См.: Ботоева Ч.К. Совершенствование деятельности государственного аппарата (по материалам Кыргызской Республики): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2000. С. 8. <2> Монтескье Ш.Л. Избранные произведения. М., 1955. С. 290. Ш.Л. Монтескье еще не приходит к идее о равноправии данных видов власти, считая, как и Д. Локк, законодательную власть высшей, а исполнительную - ограниченной по своей природе. Однако он пошел дальше Д. Локка и вывел еще один важный принцип: должно быть не только разделение властей, но и их взаимное сдерживание. В своих работах он указывал, что "необходим такой порядок вещей, при котором различные власти могли бы взаимно сдерживать друг друга". Таким образом, создается система "сдержек и противовесов", препятствующая узурпации какимлибо органом или человеком всей полноты власти, что гарантирует защиту прав и свобод граждан от незаконных действий (решений) органов государственной власти (должностных лиц). Российскому государству на протяжении всей его истории принцип разделения властей был чужд. Он отвергался самодержавной природой власти монарха. Этот принцип не был воспринят в эпоху советской власти, поскольку она мыслилась и строилась как носительница формального "полновластия" Советов. После событий октября 1917 г. принцип разделения властей отвергался как буржуазный. Вместо него провозглашался принцип всевластия Советов. С формальноюридической точки зрения Советы выступали как органы народной власти. "Избрание народом Советов есть важнейшая форма участия народных масс в осуществлении государственной власти. Акт избрания органов государственной власти непосредственно народом означает, что государственные органы во всей своей деятельности получили полномочия представлять и осуществлять волю народа. Это одно из важнейших оснований, в силу которого органы государственной власти есть органы народного представительства", - писал Д. Златопольский <1>. Однако созидательный потенциал Советов, заложенный в самой системе представительных органов, использовался далеко не полностью, а конституционные нормы зачастую оставались декларативными. Ни на

6

одном уровне Советов не осуществлялся и не допускался принцип разделения властей. Власть и управление были слиты воедино, а Советы непосредственно осуществляли функции руководства подведомственным хозяйством, социально-культурным строительством и т.д. Реально же власть находилась в руках верхушки партийно-государственного аппарата, которая фактически определяла состав Советов, направляла их работу, разрабатывала законы, которые принимались Советами, определяла состав судов и пр. -------------------------------<1> Златопольский Д.Н. Вопросы о Советах. М., 1985. С. 81 - 82. К признанию идеи разделения властей привел поиск путей преодоления существующего политического режима в СССР лишь во второй половине 80-х годов. Однако только введение института президента в СССР и РСФСР, а также провозглашение суверенитета РФ повлекло конституционное закрепление принципа организации государственной власти в России <1>. -------------------------------<1> Полянский И.А., Комарова В.В. // Государственная власть и местное самоуправление. 2001. N 1. В настоящее время принцип разделения властей в качестве основополагающего принципа государственной власти закреплен в Конституции РФ, которая предусматривает, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной властей самостоятельны. Законодательная власть представительная. На основе выборов народ передает власть своим представителям и таким образом уполномочивает представительные органы осуществлять государственную власть. Как отмечал Д. Локк, "законодательная власть по необходимости должна быть верховной, и все остальные власти в лице каких-либо членов или частей общества проистекают из нее и подчинены ей" <1>. Однако верховенство не означает и не должно означать полновластия законодательных органов, так как только народ обладает всей полнотой государственной власти. Он передает часть принадлежащей ему власти своим представителям на определенных условиях и на определенное время. -------------------------------<1> Локк Д. Избранные произведения. Т. 2. М., 1962. С. 86. Существует общепринятая точка зрения, согласно которой парламент является единственным официальным органом народного представительства. Универсальность такого представительства, конечно, относительна, поскольку нацию, народ "представляют" избиратели, т.е. только граждане, которые имеют и реализуют конституционное право избирать и быть избранным. Избиратели - не все население, но они есть конституционно определенная и политически правоспособная его часть, наиболее зрелая в гражданском и политическом смысле для выполнения весомой функции - формирования парламента <1>. -------------------------------<1> Котелевская И.В. Современный парламент // Государство и право. 1997. N 23. С. 10. Исторически сложилось так, что в круг полномочий парламента входят, прежде всего, принятие законов, утверждение бюджета, контроль над правительством, обсуждение его деятельности, иногда отчетов. Но главным в деятельности парламента остается осуществление законодательной власти. Основное внимание палат парламента сосредоточено на законотворческой деятельности - принятие законов, одобрение законов, принятых одной из палат, внесение изменений и дополнений в Конституцию и др. Парламент является важнейшим институтом в триаде разделения властей, поскольку обладает возможностями влиять на каждую из них. Действительно, обладая исключительным правом издания и изменения законов, парламент определяет рамки, в которых действуют другие ветви власти. Таким образом, законодательную власть можно охарактеризовать как государственную власть, которая формируется народом посредством его волеизъявления и реализуется коллегиально путем издания законодательных актов, а также правом контроля за деятельностью исполнительной власти. Исполнительная власть предназначена для исполнения законов, издаваемых органами законодательной власти. Во исполнение законов ей предоставлено право совершения активных действий, а также право принятия подзаконных нормативных актов. Самостоятельность исполнительной власти выражается в функционально-компетенционном смысле. Ее функции связаны с практической реализацией законов в общегосударственном масштабе, для чего используется определенная часть государственно-властных полномочий <1>; исполнительная власть всегда существует наряду с законодательной и судебной властями. Там,

7

где отсутствуют три ветви власти, исполнительная власть в ее государственно-правовом значении не функционирует. Например, ее нет на уровне отдельных государственных предприятий и учреждений, негосударственных формирований; отличительным признаком исполнительной власти является то, что власть реализуется на всей территории государства и в отношении к различным элементам государственно-организованного общества. Этим она отличается и от законодательной, и от судебной властей; исполнительная власть носит подзаконный характер. -------------------------------<1> Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. Ч. I. М., 1995. С. 11. Подзаконность деятельности органов исполнительной власти - важнейший момент в их правовом положении. Все действия и акты соответствующих органов основываются на законе, не должны ему противоречить, направлены на исполнение закона. Отсюда их название исполнительные <1>; исполнительная власть реализуется в деятельности специальных субъектов, наделенных исполнительной компетенцией. Именно исполнительной власти подчинены все силовые структуры - вооруженные силы, внутренние войска, специальные подразделения и пр. Все это указывает на то, что именно исполнительная власть имеет объективную основу и наибольшие возможности для узурпации всей полноты власти. Поэтому здесь важны действенные механизмы "сдержек и противовесов", при этом, как и вообще применительно к любому государству, "сдерживанию" подлежит в первую очередь исполнительная власть. -------------------------------<1> См.: Общая теория права и государства / Под ред. В.В. Лазарева. М., 1994. С. 281 - 282. Исходя из сказанного, исполнительную власть можно охарактеризовать как относительно самостоятельную, реализуемую на всей территории государства власть, которая действует наряду с законодательной и судебной властями и носит подзаконный характер. Остаются нерешенными проблемы взаимодействия исполнительной власти с другими ветвями и институтами государственной власти в России. Именно на этом участке проявляется незавершенность применения доктрины разделения ветвей власти в организации структур и механизмов функционирования государств. Особые роль и место в государственном аппарате любого демократического правового государства принадлежат судебной власти. Это объясняется тем, что основная функция судебной власти - осуществление правосудия, которое не может выполняться иными органами кроме судов. В этом состоит гарантия независимости суда и гарантия прав и свобод граждан. Понятия "суд" и "правосудие" в российской юридической науке исследовались значительно раньше, чем соединяющая их в единое целое "судебная власть". Например, Б.Н. Чичерин определял правосудие как "воздаяние каждому должного на основании закона" <1>. Определить понятие "судебная власть" попытался дореволюционный ученый С.В. Познышев, который писал, что судебная власть есть власть государственная, которая должна осуществляться органами, не несущими функций административных или законодательных органов, и которая призвана осуществлять закон, утверждать его господство в жизни, бороться с произволом и насилием <2>. Характерно, что и в советское время судебная власть определялась как система судебных органов государства, осуществляющих правосудие. -------------------------------<1> Чичерин Б.Н. Курс государственной науки. Часть 1. Общая теория государства и права. М., 1894. С. 319. <2> Познышев С.В. Элементарный учебник русского уголовного процесса. М., 1913. С. 87. Представляется, что судебная власть является специфической и независимой ветвью власти, осуществляемой путем гласного, состязательного, коллегиального рассмотрения и разрешения в судебных заседаниях споров о праве. Судебной власти должно принадлежать решающее слово по наиболее принципиальным вопросам, касающимся права и законности, в том числе по вопросу конституционности и законности самих законов и других нормативных актов. Соответственно, предметом ведения или деятельности судебной власти должны стать все без исключения правовые споры. Служить надежным арбитром в правовом споре между гражданином и государством, быть прочной защитой от попыток любой из ветвей власти узурпировать всю власть в государстве либо злоупотреблять ею способен лишь подлинно независимый суд. Судебная власть характеризуется рядом особенностей в сравнении с законодательной и исполнительной ветвями власти. Одна из особенностей судебной власти - ее осуществление в строго регламентированной законом процессуальной форме. Соблюдение формы имеет принципиальное значение: если нарушена форма процесса, то решение суда, даже правильное по существу, отменяется вследствие соответствующей жалобы стороны, участника процесса, и дело направляется на новое рассмотрение в другой или тот же суд, но обязательно в новом составе.

8

Суд автономен. Он не соподчинен иерархически, как, например, органы исполнительной власти. Более высокая судебная инстанция не может давать указания нижестоящему судебному органу, как следует решить то или иное конкретное дело. Она может только отменить неправильное решение и назначить новое рассмотрение дела, его кассационную проверку, в том числе приняв дело к своему рассмотрению. Назначение судебной власти - охрана граждан от любого произвола как со стороны других членов общества, так и от неправильных действий органов государства, его должностных лиц. Причем у суда есть определенные преимущества по сравнению с законодателем в оперативности приведения правопорядка в соответствие с требованиями жизни. Особенностью судебной власти является наличие у нее таких признаков, как гласность, состязательность, независимость, коллегиальность, которые и определяют ее справедливость в спорах о праве. Судебная власть самостоятельна и полновластна в рамках своих полномочий, не вторгается в компетенцию других властей и ответственна за свои решения и действия <1>. -------------------------------<1> Дмитриев Ю.А., Черемных Г.Г. Судебная власть в механизме разделения властей и защите прав и свобод человека // Государство и право. 1997. N 8. С. 46. Представляется необходимым более подробно остановиться на проблемах легитимности исполнительной власти. Во-первых, проводятся административная и судебная реформы; вовторых, именно исполнительная власть испытывает многочисленные проблемы качества своей реализации; в-третьих, большая часть отношений граждан с государством приходится на сферу реализации исполнительной ветви власти; в-четвертых, значительная масса нарушений прав и свобод граждан выпадает на долю государственного управления. Термин "легитимность" переводится с французского языка как "законность" или "узаконенность". Такой перевод не совсем точен. Законность, понимаемая как действие в соответствии с законом, отражается категорией "легальность". Понятие легитимности носит скорее оценочный, этический и политический характер, легальность - формально-юридический и этически нейтральный. Исполнительная власть, пусть и непопулярная, как правило, легальна. В то же время она может быть нелегитимной, т.е. не приниматься народом. Согласно М. Веберу, легитимность - это не только законность власти с формальноюридической точки зрения, но и явление социально-психологическое, состоящее в принятии обществом политической власти или как минимум пассивном повиновении ей <1>. -------------------------------<1> См.: Вебер М. Избранные произведения. М., 1990. С. 639. Таким образом, легитимность публичной власти - это социальное признание ее права на руководящую роль в обществе. Власть не может рассчитывать на длительное существование и эффективную деятельность, полагаясь только на насилие. Необходимо добровольное согласие, скрепленное уважением законности. Основной предпосылкой добровольного согласия является уверенность народа в том, что представители власти с полным основанием занимают свои посты, что они вырабатывают и претворяют в жизнь свои решения в сфере законных государственных интересов, не посягая на то, что справедливо считается частным и личным. Легитимация исполнительной власти - сложный социально-исторический процесс, результатом которого является признание власти легитимной. С определенной долей уверенности можно выделить три основных эволюционных уровня, которые проходит в своем развитии институт социального признания исполнительной власти: - во-первых, протосоциальный, характеризующийся пограничным переходным состоянием человека от стадной организации политической жизни к социальной (инстинктивно-биологическое признание власти); - во-вторых, социально-архаический, характеризующийся догосударственными формами организации социума (признание власти на основе традиций, мифов, харизмы); - в-третьих, политический, характеризуемый государственной организацией общества (признание власти на уровне понимания ее терминологического значения) <1>. -------------------------------<1> См.: Новгородцев П.И. Конспект к лекциям по истории философии права. М., 1908. Структура процесса легитимации предполагает наличие таких основных элементов, как субъект, объект, средства, методы, условия, принципы, процедуры. Эти элементы находятся в постоянной взаимосвязи, взаимодействуют между собой, образуя механизм легитимации. Исходя из того, что легитимация - это специфическое социальное отношение, можно констатировать, что она подразумевает связь как минимум между двумя субъектами. Этими субъектами выступают носитель власти (субъект управления) и подвластный субъект (объект управления). Для того чтобы субъекты выступали не просто субъектами властных отношений, а

9

являлись именно субъектами легитимации, они должны выступать в особом качестве и обладать соответствующими способностями (административной право-, дееспособностью). Властвующий субъект должен реально осознавать свое право на власть, причем не только в юридическом, но и в морально-этическом смысле, обладать реальной способностью осуществления этой власти и ее удержания. Подвластный субъект должен обладать реальной способностью и возможностью соответствующего восприятия и оценки власти. Он должен либо воспринимать власть как свою, а реализацию ее полномочий как выражение своих интересов, либо не принимать власть, оценивая реализацию властных полномочий как не отражающую его интересы <1>. -------------------------------<1> См.: Чиркин В.Е. Элементы сравнительного государствоведения. М., 1994. С. 16. Объект легитимации - это то, на что направлен процесс легитимации, по поводу чего складываются соответствующие политико-правовые отношения. В нашем случае в качестве объекта легитимации выступает исполнительная власть. Механизм легитимации исполнительной власти может функционировать не только во внутренней (внутригосударственной), но и во внешней (международной) сферах. Особенностью международной легитимации является признание власти неподвластными субъектами, в качестве которых выступают иные государства. Процедура легитимации - это процесс признания исполнительной власти обществом и обоснования ею своих властных полномочий. Как специфическая форма процесса легитимации эта процедура подразумевает прохождение следующих основных этапов: - во-первых, социально-политическое обоснование (обращение (апелляция) к какой-либо идеальной или предметной области - абсолютным и высшим ценностям); - во-вторых, формирование основополагающих институтов и инфраструктуры (наделение субъекта потенциально легитимной власти государственно-властными полномочиями); - в-третьих, юридическое обоснование (легализация) (юридическое закрепление структуры и полномочий власти в форме декларации, декрета, закона и т.д.); - в-четвертых, нейтрализация возможного противодействия (обеспечение удержания власти при наличии возможности применения всего потенциала реализации властных устремлений); - в-пятых, информационно-идеологическое воздействие исполнительной власти на подвластные субъекты (формирование у объекта управления представлений о власти как единственно законной, компетентной, эффективной и выражающей их интересы); - в-шестых, поддержание авторитета (стремление к тому, чтобы социально-политическое обоснование власти оказалось практически оправданным). Важную роль в механизме легитимации исполнительной власти занимают условия, существенно влияющие на процесс ее социального признания, позволяющие охарактеризовать конкретный объект легитимации не только как потенциально возможного носителя власти, но и желаемого для общества. В качестве таких условий выступает, прежде всего, реальная способность органов исполнительной власти к эффективному осуществлению своих функций в области социально-экономического, культурного и административно-политического управления. Можно отметить предпосылки так называемой рациональной легитимности, которая предъявляет власти ряд требований, обусловленных спецификой механизма осуществления политической власти, главными составляющими которого являются господство, руководство, управление, организация и контроль. Процесс легитимации может осуществляться при помощи определенных методов, посредством которых потенциальный носитель исполнительной власти обосновывает ее легитимность, а подвластный субъект осуществляет признание. Методы обусловлены спецификой объекта легитимации, т.е. особенностями исполнительной власти, теми потребностями и интересами субъекта, на реализацию которых нацелены усилия носителя власти. Методы легитимации весьма разнообразны, но к основным из них следует отнести императивный и диспозитивный. Императивный метод, т.е. метод властных предписаний, безусловно характерен для носителя власти, который, используя властные полномочия, стремится определенным образом повлиять на восприятие подвластным субъектом исполнительной власти. Этот метод подразумевает прямое (непосредственное) воздействие, основанное на авторитете потенциального носителя власти. Диспозитивный метод определяется более "мягким" воздействием на подвластного субъекта. Это легитимация, например, через мотивы и потребности, через систему ценностей и т.д. Методы легитимации, используемые подвластным субъектом, представляют собой совокупность приемов и способов, при помощи которых осуществляется признание исполнительной власти "снизу". Их можно разграничить на две группы: методы одобрения и методы недоверия. Первые подразумевают позитивное отношение к функционирующей власти,

10

вторые - негативное, что в ряде случаев может рассматриваться как признание иной, альтернативной власти в качестве легитимной <1>. -------------------------------<1> См.: Россия на рубеже веков: укрепление государственности / Под ред. А.Н. Соколова. Калининград, 2001. С. 95. Легитимность исполнительной власти во многом определяется диалектикой соотношения права и закона и выступает как триединство: во-первых, правовой легитимности властных структур; во-вторых, нормативно-правового закрепления их компетенции в соответствии с принципом "разделения труда" в сфере государственного управления и социальными потребностями общества; в-третьих, легитимности форм, методов и средств реализации каждым субъектом своего социального назначения и установленной компетенции. 1.2. Природа и виды административно-правовых споров Процесс легитимации исполнительной власти спорен и конфликтен по определению. На этот счет Ю.Е. Аврутин полагает, что практически никогда весь социум, какой бы уровень общества мы ни взяли, не может придерживаться одинаковых точек зрения на качественные характеристики исполнительно-распорядительных структур и персональных носителей властных полномочий <1>. -------------------------------<1> См.: Аврутин Ю.Е. Государство и право. Теория и практика: Учеб. пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности "Юриспруденция" (030501). М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2007. С. 178. Спорность и конфликтность функционирования исполнительной власти могут быть объяснимы рядом объективных условий: - во-первых, государственное управление присутствует практически во всех сферах жизнедеятельности общества; - во-вторых, государственное управление предполагает повсеместное, непосредственное и оперативное вторжение в сферу личных интересов граждан; - в-третьих, в механизме реализации исполнительной власти задействовано самое большое число государственных служащих всех видов государственной службы (гражданская, военная, правоохранительная); - в-четвертых, в распоряжении исполнительной власти находится самое значительное количество ресурсов и властных полномочий. Научные представления о природе, структуре и содержании конфликтов в правовой сфере прошли сложный эволюционный путь. Основным являлся вопрос о соотношении категорий "правовой" и "социальный" конфликт. По мнению В.Н. Кудрявцева, юридическим следует признать любой конфликт, в котором спор так или иначе связан с правовыми отношениями сторон. Следовательно, субъекты конфликта, их мотивация, объект обладают правовыми признаками, а сам конфликт влечет юридические последствия <1>. -------------------------------<1> См.: Основы конфликтологии / Под ред. В.Н. Кудрявцева. М., 1997. С. 55. Можно выделить два основных аспекта анализа юридического конфликта: 1) возникающие и развивающиеся на основе противоречий в правовых нормах; 2) возникающие и развивающиеся вне правовой сферы и лишь в процессе формирования приобретающие юридические признаки, имея переходный, смешанный характер. Некоторые конфликты могут сочетать в себе наряду с правовыми и неправовые элементы, которые в силу своей подвижности могут изменить структуру конфликта. Их принято называть смешанными. Для возникновения правового конфликта необходимы следующие условия (процессы и явления): - юридический факт (предпосылка возникновения юридической конфликтной ситуации); - юридическая конфликтная ситуация (объект и субъект конфликта; конфликтное юридическое отношение); - инцидент (действия, предпринятые одной из сторон для отстаивания своих интересов) <1>. -------------------------------<1> См.: Ромашов Р.А. Социально-юридический конфликт: институциональная и функциональная характеристика // Право и общество: от конфликта к консенсусу: Монография / Под ред. В.П. Сальникова, Р.А. Ромашова. СПб., 2004. С. 204; Худойкина Т.В. Юридическая конфликтология в условиях государственно-правовых и общественных преобразований в России: постановка проблемы, теоретические и социологические аспекты // СибЮрВестник. 1998. N 3.

11

Конфликт всегда разворачивается в неких пространственно-временных координатах. Пространственные границы конфликта определяются территорией, на которой он происходит. Временные границы - это продолжительность конфликта, его начало и окончание. От того, считать ли конфликт начавшимся, продолжающимся или уже закончившимся, зависит юридическая оценка действий его участников в тот или иной промежуток времени. Начало конфликта определяется объективными (внешними) актами поведения одного участника конфликта, направленными против другого участника (конфликтующей стороны), при условии, что последний осознает эти акты как направленные против него и им противодействует. Окончание конфликта неоднозначно. Конфликт может быть исчерпан, но может прекратиться по причине выхода из конфликта одной из сторон либо ее уничтожения. Наконец, возможно пресечение развития и прекращение конфликта в результате вмешательства третьих лиц. Всякий конфликт происходит в определенной системе. Внутрисистемные связи сложны и многообразны. Конфликт между сторонами, входящими в одну систему, может быть более глубоким, обширным или частным, ограниченным. Определение внутрисистемных границ конфликта тесно связано с четким выделением конфликтующих сторон из всего круга его участников. Границы конфликта в системе зависят, таким образом, от того, сколь широкий круг участников будет в него вовлечен. Юридические конфликты с правовой точки зрения неоднородны. Наиболее полно правовой аспект выражен в тех конфликтах, которые возникают и развиваются в связи с объективно существующими противоречиями между двумя или несколькими правовыми нормами, относящимися к одному и тому же предмету. Большинство конфликтов возникает вне юридической сферы и лишь в процессе развития "обрастает" юридическими признаками, приобретая переходный или смешанный характер. Мотивация таких конфликтов изначально далека от юридической сферы и связана с экономическими, национальными, политическими, личными или общественными интересами. Это конфликт интересов, постепенно приобретающий юридическую форму. Правовой элемент в конфликте интересов может быть выражен с различной степенью интенсивности. Бывают случаи, когда такой элемент выражен очень слабо, преобладают другие побудительные причины, например ревность, корысть, политические амбиции. Не каждый конфликт является правовым изначально, но практически каждый может завершиться той или иной юридической процедурой. Юридические возможности предотвращения, разрешения или прекращения конфликта шире, чем правовая природа конфликта. Однако в большинстве случаев для юридического вмешательства в конфликт с самого начала существуют или должны существовать правовые основания. Конфликт - сложное явление, включающее в себя множество аспектов. Каждая сторона может быть вовлечена к тому же одновременно в другие конфликты, обрастающие большим числом участников. И все же именно противоборствующие стороны - стержень конфликта. Если одна из них по той или иной причине отпадает, конфликт прекращается (или изменяется состав его участников). В конкретном конфликте противоборствующие стороны индивидуализированы и потому незаменимы. Противоборствующие стороны могут быть неравнозначными, т.е. относиться к разным уровням. Так, индивид может конфликтовать не с другим лицом, а с группой лиц или государством. Само государство нередко конфликтует не с равным себе партнером, а, например, с общественной организацией, политической партией, группой экстремистов. Противоборствующие стороны могут быть выявлены не сразу. Вначале возможны неясные представления о другой стороне конфликта. Конфликт надо считать начавшимся, когда есть не только первоначальное, но и ответное действие в противоборстве. Особого внимания и отношения заслуживает проблема юридических конфликтов, возникающих с участием государства. Публично-правовые конфликты предполагают, что в конфликте затронуты публичные (государственные, общественные) интересы. Государство обязано вмешаться в процесс урегулирования конфликта и стать его субъектом. Публичноправовыми являются и те конфликты, субъектами которых (одним из них) изначально выступают представители государственной власти (государственный орган, должностное лицо, государство). Однако далеко не все конфронтационные отношения в сфере восприятия власти являются юридическими конфликтами, хотя почти всегда политический конфликт тесно связан как с эффективностью государственных институтов и процедур политико-государственного управления, так и с юридическими нормами, поскольку концепция легитимности охватывает взаимоотношения между властью и правом. Она подчеркивает полномочность государства, т.е. то, что дает государству право осуществлять власть в отношении своих граждан, и степень, в которой эта власть признается как правильно реализуемая <1>. --------------------------------

12

<1> См.: Юридический конфликт: сферы и механизмы // Юридическая конфликтология. Ч. II. М., 1994. С. 39; Словарь по правам человека (Лейденский университет, Нидерланды) Амстердам, 1994. С. 128. Исполнительная власть как объект конфликтных отношений является ограниченным и неделимым ресурсом, поэтому различные социальные силы постоянно стремятся к перераспределению полномочий с тем, чтобы иметь возможность максимально удовлетворить свои потребности. Юридический конфликт в сфере легитимации и легализации исполнительной власти можно определить как разновидность социально-политического конфликта в связи и по поводу установления контроля над ресурсами власти, влекущего юридические последствия. Исходной, базовой причиной конфликтов и одновременно одним из критериев их классификации является стремление субъекта властеотношения (индивидуального или коллективного) законными или противоправными методами легитимировать либо делегитимировать существующие государственные институты и (или) персонифицированных носителей властных полномочий для достижения своих интересов в сфере обладания, перераспределения, участия в формировании и функционировании власти. Следующим существенным признаком административно-правовых конфликтов является то, что по своему политико-правовому содержанию они являются конфликтами конституционными <1>. Именно Конституция устанавливает юридические основы легитимности и легальности исполнительной власти, обладание, перераспределение или участие в которой выступают объектом юридического конфликта. -------------------------------<1> См.: Пряхина Т.М. Конституционные конфликты // Государство и право. 2004. N 11. С. 19. Примером юридического конфликта, связанного с законными методами легитимации исполнительной власти, является отставка Правительства России по собственной инициативе вследствие выражения ему недоверия Государственной Думой, а также отказа Государственной Думы в доверии Правительству РФ <1>. -------------------------------<1> См.: Хаманева Н.Ю. Проблемы совершенствования системы исполнительной власти в Российской Федерации // История становления и современное состояние исполнительной власти в России. М.: Новая правовая культура, 2003; Ноздрачев А.Ф. Институт органов исполнительной власти: основные идеи обновления // Административное право: теория и практика. М., 2002. С. 115. Для формирования и функционирования исполнительной ветви власти характерна делегированная легитимация: многонациональный народ России делегирует свое право одобрения или неодобрения деятельности структур исполнительной власти и их должностных лиц иным субъектам политико-правовых отношений - Президенту РФ и Государственной Думе. Этим фактически исчерпываются юридические формы и средства участия населения в процессах легитимации исполнительной власти. Свое отношение к ее деятельности население в дальнейшем может выражать лишь политическими средствами, например, путем митингов, демонстраций, шествий, пикетирования. Косвенной формой является общественное мнение, выявляемое в ходе проведения соответствующих социологических исследований. Субъекты политико-правовых отношений, которым делегировано право легитимации и делегитимации исполнительной ветви власти и их должностных лиц, для реализации этого права наделены определенными юридическими полномочиями. Так, Президент РФ может принять решение об отставке Правительства РФ, Государственная Дума может выразить недоверие Правительству РФ. После выражения Государственной Думой недоверия Правительству РФ Президент РФ вправе объявить о его отставке либо не согласиться с решением Государственной Думы. Если Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству РФ, Президент РФ объявляет об отставке Правительства РФ либо распускает Государственную Думу. Своеобразным иском населения к Правительству являются различные формы политического протеста, жалобы и обращения граждан. Являясь составной частью естественных и неотъемлемых прав человека и гражданина на защиту жизни, здоровья, собственности и других благ, право на защиту от неправомерных или нецелесообразных действий субъектов публичной власти давно и безоговорочно признано отечественной правовой наукой и практикой. До настоящего времени в административно-правовой литературе практически не предпринимались попытки определения такого важного понятия, как административно-правовой спор, а ведь это одна из важнейших категорий, определяющая гарантии прав личности в ее взаимоотношениях с государством.

13

В общеупотребительном смысле под спором понимается разногласие, обсуждение чегонибудь, в котором каждый отстаивает свое мнение <1>. Уже из этого определения можно почерпнуть имеющие существенное значение признаки административного спора, а именно то, что речь идет не только о разногласии, которое должно или может быть разрешено юрисдикционным органом, но и об обсуждении, которое может быть облечено как в правовую, так и не правовую (организационную) форму. -------------------------------<1> Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М.: Азъ, 1995. С. 746. Для государственного управления это имеет важное значение, ибо процесс исполнительнораспорядительной деятельности в демократическом обществе в большинстве случаев предполагает элемент коллективного обсуждения управленческих вопросов, тем более когда речь идет о работе коллегиальных органов исполнительной власти и местного самоуправления. Практика показывает, что в конечном итоге упомянутое обсуждение заканчивается решением должностного лица, управомоченного принимать (подписывать) его от имени исполнительного органа. Там же, где речь идет об обсуждении коллегиальным органом, например, административной комиссией, того или иного вопроса, имеет место голосование, определяющее решение органа, т.е. таким образом решается возможная спорная ситуация между членами комиссии. Поэтому вряд ли достаточно обоснованно утверждение А.А. Демина о том, что в процессе реализации компетенции органа управления спор не возникает, так как орган управления действует не в рамках юридического процесса, а в рамках процедуры его функционирования <1>. С другой стороны, нельзя не сказать о взгляде на административный спор как разновидность социального конфликта, высказанном Н.Ю. Хаманевой <2>. -------------------------------<1> См.: Демин А.А. Административный процесс в развивающихся странах. М.: Изд. УДН, 1987. С. 37. <2> См.: Хаманева Н.Ю. Теоретические проблемы административно-правового спора // Государство и право. 1998. N 12. С. 32. Термин "конфликт", происходящий от латинского conflictus (столкновение), означает столкновение противоположных интересов, взглядов, стремлений; спор, грозящий осложнениями <1>. -------------------------------<1> Словарь иностранных слов в русском языке. М.: Юнвес, 1996. С. 359. В современной социологии конфликт определяется как тип социальных взаимодействий, характеризующийся противодействием социальных субъектов, обусловленный противоречием их потребностей, интересов, целей, а также социальных статусов ролей и функций <1>. Важно обратить внимание на такой признак конфликта, как тип социальных взаимодействий, ибо конфликт, облеченный в правовую форму, приобретает характер правоотношения, через которое представляется возможным определение административного спора. -------------------------------<1> Социальные технологии: Толковый словарь. М.; Белгород: Луч - Центр социальных технологий, 1995. С. 61. Любая система начинает работать благодаря управлению, которое связывает воедино все ее элементы, выполняя функцию организации, которая понимается как процесс взаимодействия людей для достижения общей цели. Анализ определений взаимодействия показывает, что в большинстве из них указывается на согласованную или совместную деятельность субъектов. Следовательно, под взаимодействием понимается согласованная по целям, месту и времени совместная деятельность субъектов. Взаимодействие могут осуществлять участники разных ступеней иерархии системы управления (вертикальное) или одной ступени иерархии (горизонтальное), существует также смешанное взаимодействие <1>. -------------------------------<1> См.: Цуканова И.Г. Механизм взаимодействия как регулятивный и контролирующий процесс общества // Актуальные проблемы управления органами внутренних дел в условиях административной реформы: Сборник научных статей. М.: Академия управления МВД России, 2005. С. 128. При этом важно учитывать, что взаимодействующие стороны должны руководствоваться принципом солидарной ответственности, в соответствии с которым в случае невыполнения

14

поставленной задачи по вине субъекта взаимодействия ответственность между ними должна быть разделена поровну. Успехи взаимодействия во многом зависят от инициатора, его умения обосновать, убедить в необходимости такого шага. Несоблюдение вышеприведенных условий способствует появлению причин возникновения административно-правовых конфликтов. Конфликт определяется как столкновение, серьезное разногласие, спор. Юридический конфликт, по мнению многих авторов, определяется как противоборство сторон - государств и их органов, общественных объединений, граждан с целью противоправного изменения статуса и юридического состояния субъектов права <1>. Однако конфликт может носить противоправный характер, а может развиваться и в рамках юридического дозволения, и потому такое узкое, на наш взгляд, определение вряд ли оправданно. -------------------------------<1> См.: Тихомиров Л.В., Тихомиров М.Ю. Юридическая энциклопедия. М., 1997. С. 213. В административно-правовом смысле можно выделить разницу между терминами "спор" и "конфликт". Как справедливо заметил А.А. Демин, "при взыскании контролером штрафа с безбилетного пассажира конфликт может иметь место, но административным порой его назвать нельзя. Спор - это не любое недовольство одной стороны административного правоотношения действиями другой, а официальное предъявление административного иска в государственный орган или должностному лицу, правомочным такой спор разрешить" <1>. -------------------------------<1> Демин А.А. Понятие административного процесса и Административно-процессуальный кодекс Российской Федерации // Вестник МГУ. Серия 11. Право. 1998. N 4. С. 25. Следовательно, в государственном управлении конфликт - лишь предпосылка спора. Всегда ли конфликт выражается в форме спора и, наоборот, любой ли спор есть конфликт? Предметный ответ на этот вопрос лежит в плоскости не только терминологических, но и сущностных характеристик сравниваемых явлений. Как уже отмечалось, спор не всегда связан с противоборством сторон, более того, некоторые авторы вообще определяют спор как разногласия по поводу нахождения наилучшего варианта решения совместных проблем, т.е. определяют его позитивную направленность, в то время как конфликт всегда имеет негативный фон развития <1>. -------------------------------<1> См.: Козырев Г.И. Введение в конфликтологию: Учебное пособие. М., 1999. С. 172. Таким образом, с формально-логической точки зрения общее логическое суждение может выглядеть следующим образом: конфликт может быть предпосылкой возникновения спора в юридическом смысле, но не любой административный спор развивается на базе конфликта, и тем более не любой спор есть конфликт. Соответственно, нельзя говорить об административном или административно-правовом споре как о разновидности социального конфликта. Реакция стороны конфликта на действия противоположного субъекта может протекать как в правовых рамках, т.е. возникает правовой спор, так и во внеправовых формах, которые могут обладать определенной степенью общественной опасности. Таким образом, в государственном управлении термин "спор" несет в себе элементы как организационного, так и конфликтного характера. В любом случае целью определения административно-правового спора является наиболее эффективное достижение целей государственного управления. Термин "спор" выступает основой понятий "административный спор" и "административно-правовой спор", в то время как термины "административный" и "административно-правовой" выступают предикатами. Сказанное позволяет сформулировать вывод о том, что административно-правовой спор это особый тип административных правоотношений, который характеризуется наличием противоречий сторон, вызванных конфликтом интересов в сфере государственного управления или несовпадением взглядов на законность и обоснованность действий органов государственной администрации. Историческая практика свидетельствует о том, что государственный аппарат не может нормально функционировать в условиях, напоминающих тоталитарное общество. В результате кризис доверия способен постоянно усиливаться из-за несоответствия деятельности государственных структур запросам и ожиданиям населения. Поэтому формулирование принципов организации и деятельности органов исполнительной власти, их обновление и корректировка в каждый конкретный исторический период развития общества и государства являются важными политическими и правовыми задачами <1>. -------------------------------<1> См.: Терещенко Л.К. Услуги: государственные, публичные, социальные // Журнал российского права. 2004. N 10. С. 23.

15

Рассматривая затронутую проблему, А.Ф. Ноздрачев пишет: "Для восстановления утраченного доверия и возрождения демократических основ управления необходимо изменение ориентиров в практической деятельности государственного аппарата, в качестве которых в настоящее время целесообразно, по нашему мнению, избрать следующие принципы: глубокое понимание справедливости, целостности и равенства в выполнении представительских функций общества и ответов на потребности граждан; во главе государственных органов должны стоять люди, заслуживающие доверия и уважения граждан, чья деятельность будет на благо обществу; своевременное издание правовых актов, обеспечивающих реализацию конституционных прав граждан в соответствующих сферах; ответственное исполнение законов, имеющих непосредственное отношение к правам и свободам граждан; содействие и поощрение участия граждан в управлении делами государства и обеспечение открытости и легкой доступности этого участия; распространение информации об учете в деятельности государственных органов общественного мнения и наблюдение за обеспечением государством потребностей и ожиданий общества; привлечение на государственную службу высококвалифицированных профессионалов, которые своей подготовкой, навыками и практической деятельностью будут гарантировать надежность государственного аппарата в глазах граждан; ориентация на конкретные и краткосрочные результаты при оптимальном балансе выгоды и затрат; активное сотрудничество со всеми структурами гражданского общества, которые разделяют цели, поставленные в государственных программных документах" <1>. -------------------------------<1> См.: Ноздрачев А.Ф. Гражданин и государство: взаимоотношения в XXI веке // Журнал российского права. 2005. N 9. Проводимая в стране административная реформа - это отражение критического взгляда на существующий порядок взаимоотношений государственного аппарата с гражданским обществом. Достижение основной цели этой реформы - повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти - невозможно без обеспечения их открытости и доступности для граждан и юридических лиц и результативного взаимодействия с институтами гражданского общества. Реформа направлена, в первую очередь, на создание оптимальной системы государственного управления. Как полагает С.Е. Нарышкин, "эффективная государственная власть необходима для решения неотложных социально-экономических проблем, для повышения уровня и качества жизни населения" <1>. -------------------------------<1> См.: Административная реформа в России: Научно-практическое пособие / Под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. М.: Юридическая фирма "КОНТРАКТ", ИНФРА-М, 2006. С. 7. Участие граждан в деятельности органов исполнительной власти - это форма реализации суверенитета народа в осуществлении важнейшего вида государственной власти. Поэтому вовлечение в процесс государственного управления всегда рассматривалось наукой административного права как важнейшая составляющая активного административно-правового статуса гражданина, предоставляющего возможность действовать для государства, для общественного блага. Участие граждан позволяет обеспечивать и другие существенные характеристики исполнительной власти правового государства: публичность, открытость, взаимодействие с демократическими институтами, ориентацию на общественную поддержку, предотвращение конфликтов в общественных отношениях и др. Участие граждан в государственном управлении обоснованно рассматривается в качестве одной из форм контроля общества за деятельностью исполнительной власти. Формальное, бюрократическое поведение государственных служащих отторгает граждан от их деятельности, создает атмосферу взаимного недоверия и деформирует исполнительную власть. Предупреждать, сдерживать и нейтрализовывать эти пагубные явления призван институт участия граждан в деятельности исполнительной власти. Различные государства по-разному решают проблему вовлечения граждан в осуществление исполнительной власти, в зависимости от традиций, политических, правовых и иных условий. Формы взаимодействия органов исполнительной власти и граждан многообразны (контакты органов исполнительной власти с лидерами политических партий, общественных объединений, движений, ассоциаций, различных конфессий и т.д.; опросы граждан; обращения; общественная экспертиза; управленческое консультирование и др.). "Граждане современного государства, - отмечал В.А. Рязановский, - обладают не только субъективными гражданскими, но и субъективными публичными правами. К последним относятся, согласно господствующей доктрине, так называемые гражданские свободы, права публичных служб, политические права. Последние также подвергаются нарушениям, как и первые. Так как в порядке пользования субъективными публичными правами граждане вступают в отношения

16

главным образом с государственной властью, именно с административной функцией этой власти в лице различных органов, то и нарушения субъективных публичных прав имеют место обычно со стороны указанных органов государственной власти, т.е. со стороны администрации. Установление и охрана субъективных публичных прав так же необходимы, как установление и охрана субъективных гражданских прав" <1>. -------------------------------<1> Рязановский В.А. Единство процесса: Учебное пособие. М.: ОАО "Издательский дом "Городец", 2005. С. 29. В Послании Президента РФ Федеральному Собранию на 2005 г. подчеркивается: "Быть с обществом в ответственном диалоге - политически целесообразно. И поэтому современный российский чиновник обязан учиться разговаривать с обществом не на командном жаргоне, а на современном языке сотрудничества, языке общественной заинтересованности, диалога и реальной демократии". Превращение института участия граждан в действенный механизм сопричастности гражданского общества к государственному управлению требует решения разноплановых задач: формирование активного гражданина, осознающего свои собственные и общественногосударственные интересы; создание; упорядочение и расширение организационно-правовых форм участия и др. 1.3. Способы разрешения административно-правовых споров Для исходных причин конфликта в сфере легитимации публичной власти характерна повторяемость, отражающая цикличность политической истории. На различных этапах развития цивилизации люди решают, в сущности, одни и те же проблемы, движутся по одному и тому же кругу регулирования отношений между государством, обществом и человеком <1>. Социальные проблемы неисчерпаемы, они воспроизводятся сами по себе, порождая конфликтные зоны в сфере формирования и реализации исполнительной власти, модифицируются, приспосабливаясь к применяемым методам воздействия. -------------------------------<1> См.: Пуздрач Ю.В. Становление конституционализма в России // Теоретический и исторический аспекты развития российской государственности. М., 2001. С. 9. Противоречия, возникающие между гражданами и органами управления, служат "питательной средой" для возникновения и развертывания конфликта. Они конструируют такое поведение сторон, которое позволяет им предпринимать совместные шаги, направленные на достижение общей цели - снятие возникшей напряженности. Разрешение конфликта имеет своей задачей устранить противоречие в принципе либо исчерпать спор, а средства, которые используются для преодоления и разрешения конфликта, имеют общую цель - перевести конфликт в категорию управляемых. Механизм противодействия юридическим конфликтам в сфере легитимации исполнительной власти можно определить как формируемую с ведома и одобрения государства систему институционально-функциональных средств, используемых в целях недопущения возможных и прекращения возникающих конфликтов. Понятие "средства" охватывает все те правовые явления, с помощью которых можно решить социально значимые задачи. При этом главное - "какие социальные задачи эти правовые средства могут решать, где и в каком порядке их можно использовать в практической правовой деятельности для достижения социально значимых результатов". Эта категория связывает идеальное (цель) с реальным (результат), объединяя разнородные юридические феномены в систему, в которой они приобретают особые свойства - свойства явлений, действующих, по образному выражению А.В. Малько, в связке "цель - средство - результат" <1>. -------------------------------<1> Малько А.В. Проблемы правовых средств // Проблемы теории государства и права: Учеб. пособие / Под ред. М.Н. Марченко. М., 1999. С. 321. Г.Ф. Шершеневич высказал предположение о том, что юридические средства обеспечения интересов предполагают наличность воли, способной усвоить угрозу и воздержаться от нарушения <1>. С.С. Алексеев указывал на то, что юридическими средствами являются институционные установления и формы, использование которых приводит в действие силу права и благодаря этому может способствовать наступлению реального, фактического результата, дает нужный эффект в социальной жизни <2>. -------------------------------<1> См.: Шершеневич Г.Ф. Общая теория права. М., 1912. С. 639.

17

<2> См.: Алексеев С.С. Правовые средства: постановка проблемы, понятие, классификация // Советское государство и право. С. 17. На наш взгляд, в качестве юридических средств выступают нормы и принципы права, правоприменительные акты, договоры, юридические факты, субъективные права, юридические обязанности, запреты, льготы, меры поощрения и наказания, акты реализации прав и обязанностей и т.п. Их набор придает соответствующую специфику механизму правового воздействия, ориентируя его на решение конкретных социальных задач. Классификация юридических средств, реализуемых в процессе противодействия конфликту, в том числе возникающему в сфере легитимации исполнительной власти, может осуществляться по различным критериям. По юридическим формам противодействия конфликту как совокупности деятельностных операций, совершаемых на основе правовых норм компетентными органами и должностными лицами, можно выделить правоприменительную деятельность и консенсус. Юридические средства могут быть сгруппированы с точки зрения материальных и процессуальных норм, их отраслевого деления. Можно выделить правовые средства, ориентированные на преодоление или разрешение конфликта, или связанные с недопущением конфликта либо с правовой трансформацией уже возникшего политического конфликта в правовой спор, который может быть преодолен или разрешен в силу наличия надлежащего правопорядка, необходимых юридических норм, процедур, институтов гарантий и т.д. Учитывая "многоликость" публично-правовых конфликтов, те или иные юридические средства могут использоваться в различных сочетаниях. Важно выделить основное, что может характеризовать правовые средства с точки зрения догмы права, понимаемой как основные положения о позитивном праве и его действии, и юридического механизма реализации правовых установлений <1>. -------------------------------<1> См.: Матузов Н.И. Актуальные проблемы российской правовой политики // Государство и право. 2001. N 10. С. 5. Наиболее значимыми правовыми инструментами являются содержащиеся в правовой норме дозволения и запреты, представляющие собой нормативную структуру и оформленность свободы в юридизированных отношениях конфликтующих сторон. По мнению В.С. Нерсесянца, "участники общественных отношений свободны в меру их равенства и равны в меру их свободы. Неправовая свобода, свобода без всеобщей правовой нормы, единого масштаба и равной меры, словом, так называемая свобода без равенства - это идеология элитарных привилегий, а так называемое равенство без свободы - идеология рабов и угнетенных масс... Или свобода (в правовой форме), или произвол (в тех или иных проявлениях). Третьего здесь не дано: неправо (и несвобода) всегда произвол" <1>. -------------------------------<1> Нерсесянц В.С. Юридизация конфликтов как путь к их разрешению и к согласию // Юридический конфликт: процедуры разрешения / Отв. ред. В.Н. Кудрявцев. М., 1995. С. 50. Именно дозволения и запреты являются "строительным материалом" системы исполнительной власти, компетенции и предметов ведения исполнительно-распорядительных органов, прав и обязанностей должностных лиц, порядка реализации ими своих полномочий. Именно нарушение дозволений и запретов, действующих в сфере государственного управления и его институтов, лежит в основе их делегитимации, возникновения правового спора и необходимости его разрешения. В качестве дозволений на уровне диспозиции правовой нормы выступают, прежде всего, субъективные права и законные интересы участвующих в правоотношениях лиц. Вместе с тем законный интерес и субъективное право - различные правовые дозволенности. Субъективное право - это такое дозволение, которое возводится в правовую возможность, обеспеченную юридической необходимостью. Так, ст. 32 Конституции РФ устанавливает, что граждане России имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. Юридическая необходимость этого права обусловлена тем, что единственным источником власти в стране является ее многонациональный народ. Законный интерес можно считать возможностью, но социальной, фактической. Это лишь разрешенность действий. Например, индивидуальные или коллективные субъекты, считающие, что решениями или действиями (бездействием) органа исполнительной власти, органа местного самоуправления, должностного лица нарушаются их права, вправе обратиться с заявлением в суд или в вышестоящий орган. Субъективное право и законный интерес несут регулятивную нагрузку, содействуя развитию общественных отношений. При этом субъективное право участвует как в механизме прямого

18

юридического регулирования, так и в общем механизме воздействия. В первом случае эта категория определяет меру конкретного поведения субъектов, а во втором может оказать лишь общее стимулирующее и мотивационное влияние <1>. -------------------------------<1> См.: Матузов Н.И. Личность. Права. Демократия. Теоретические проблемы субъективного права. Саратов, 1972. С. 62. Реализация дозволений одним из субъектов конфликтной ситуации вне зависимости от того, выражены они в форме субъективного права или законного интереса, предполагает возникновение соответствующих прав и обязанностей у контрсубъекта. Так, право граждан на обращение корреспондирует с обязанностью суда, органа, должностного лица рассмотреть это заявление по существу. Правовое ограничение, как и правовое дозволение, выступает внешним сдерживающим, лимитирующим фактором, влияющим на интересы субъектов права. Это все те юридические инструменты, с помощью которых устанавливаются пределы, отделяющие правомерное поведение от противоправного. При помощи правовых ограничений закрепляются параметры должного поведения. Их социально-политический смысл и цели применения могут быть различными, но в конечном счете сводятся к упорядоченности общественных отношений и к достижению высокой эффективности охранительной деятельности в процессе предотвращения и прекращения юридических конфликтов <1>. -------------------------------<1> См.: Алексеев С.С. Правовые средства: постановка проблемы, понятие, классификация // Советское государство и право. 1987. N 6. С. 14. Характер правовых ограничений, их природа и специфика придают соответствующую специфику и самому праву как особому социальному регулятору. Несмотря на отраслевые особенности, всем правовым ограничениям присущи общие признаки. Они выражают юридические (формально определенные) способы достижения целей правового регулирования путем установления определенных пределов, ограничивающих произвольную свободу поведения. Сочетаясь определенным образом, правовые ограничения выступают основными частями действия права, правового регулирования, правовых режимов. Они обладают юридической силой и гарантируются государством. С точки зрения правового содержания, применяемые способы, приемы, действия выражаются в правоограничениях личного, имущественного и организационного характера, в возложении специальных обязанностей. Правовые ограничения в основном гасят "отрицательную" социальную энергию, которая находится в противоречии с правовыми стимулами, принципами и нормами. Ограничения оберегают социально-политические отношения, которые оказываются (либо могут оказаться) под воздействием стимулов противоправных. Следовательно, правоограничивающие факторы во многом способствуют стабилизации социальных процессов. Конституция РФ закрепляет право граждан "собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование". Наряду с этим законодательство вводит ряд правоограничений, направленных на то, чтобы проведение этих публичнополитических мероприятий не дестабилизировало общественный порядок, деятельность легитимных органов государственной власти, что обеспечивает предотвращение возможных правовых конфликтов. Наиболее общие признаки, характеризующие процесс реализации правовых запретов, заключаются в том, что запреты: - связаны с неблагоприятными условиями для осуществления субъективных интересов ибо направлены на их сдерживание и одновременно на удовлетворение интересов противостоящей стороны; - сообщают об уменьшении объема возможностей свободы, а значит, прав личности, что осуществляется с помощью мер, сводящих разнообразие в поведении субъекта до определенного состояния; - обозначают собой отрицательную правовую мотивацию; - предполагают снижение негативной активности; - упорядочивают и ограничивают деятельность государственного аппарата в целях предотвращения произвола как отдельных лиц или государственных органов, осуществляющих властные полномочия, так и всей государственной власти. Идеей "активного гражданства" проникнуты труды российских государствоведов и философов: А.И. Елистратова <1>, И.А. Ильина <2>, И.Т. Тарасова <3> и др. -------------------------------<1> См.: Елистратов А.И. Должностное лицо и гражданин. Вопросы административного права. М., 1916. С. 87.

19

<2> См.: Ильин И.А. О сущности правосознания // Ильин И.А. Собрание сочинений: В 10 т. Т. 4. М.: Русская книга, 1994. С. 261. <3> См.: Тарасов И.Т. Очерк науки полицейского права. М., 1897. С. 63. Следует согласиться с мнением И.А. Ильина, полагающего, что, "если человек хочет видеть свои личные права огражденными и защищенными, то он должен вложиться своим правосознанием в эту общественную правовую жизнь и верно участвовать в ее устроении. В качестве законодателя он должен творить законы из верной глубины своего правосознания; в качестве судьи и чиновника он должен толковать и применять эти законы так, как это требует его справедливое правосознание, в качестве рядового подчиненного гражданина он должен принять закон в свое правосознание и включить приказы, запреты и позволения, содержащиеся в законе, в процессы мотивации своего поведения" <1>. -------------------------------<1> Ильин И.А. Путь духовного обновления // Ильин И.А. Собрание сочинений: В 10 т. Т. 1. М., 1994. С. 226. Реализация правовых запретов в сфере противодействия юридическим конфликтам может осуществляться как в рамках правоотношений, так и вне их. В рамках правоотношений мы имеем дело с собственно юридическим механизмом применения правового запрета, сущность которого заключается в определении меры должного поведения и предполагает неотвратимость наказания в случае ее нарушения. Реализация запретов вне правоотношений предполагает, что субъект действует не выходя за установленные соответствующими запретами пределы. В основе такого поведения находится либо внутренняя убежденность субъекта в необходимости общепринятых норм поведения, либо его страх перед возможным наказанием. Альтернативной правоприменению формой разрешения конфликтов является консенсус, который подразумевает становление в обществе фундаментального согласия по базисным ценностям. Консенсус - результат управления конфликтом, его локализацией и разрешением. Еще Аристотель в своих трудах обосновывал консенсусное начало миропорядка: государство, право, справедливость - разные стороны государственного устройства, стремление к которому заложено у всех людей от природы <1>. -------------------------------<1> См.: Аристотель. Политика // Аристотель. Сочинения: В 4-х т. Т. 4. М., 1984. С. 378. По мере эволюции государства и общества получили развитие такие альтернативные методы разрешения споров, как посредничество, примирение и третейский суд. Альтернативные процедуры основаны на началах обоюдной добровольности и доверия, поэтому в процессе разрешения спора не нарушаются партнерские, деловые отношения сторон <1>. Наиболее развитой формой альтернативного разрешения юридических коллизий является третейский суд. В отличие от посредничества и примирения, третейское решение обязательно для сторон. -------------------------------<1> См.: Зайцев А.И., Кузнецов Н.В., Савельева Т.А. Негосударственная процедура урегулирования правовых споров. Саратов, 2000. С. 52. Консенсуальные формы разрешения юридических конфликтов в современной России имеют пока достаточно ограниченное распространение и используются преимущественно в сфере корпоративного права. Распространению альтернативных вариантов разрешения юридических конфликтов в сфере публичных отношений мешает, очевидно, именно публичный характер этих отношений. Государственные структуры традиционно занимают доминирующее положение, поскольку принимаемые ими решения обеспечиваются принудительной силой государства. Вместе с тем предупреждение юридических конфликтов в сфере формирования и реализации исполнительной власти может осуществляться и без участия правоприменителя. К примеру, в штатах руководящих органов политических партий, государственных органов может найтись место для конфликтологической службы, задача которой - ведение переговоров с контрсубъектом, в ходе которых может быть достигнут компромисс и сняты проблемы, ставшие источником возникновения конфликтной ситуации. В истории государственного управления России имеются соответствующие примеры. Так, в целях реализации прав граждан на обжалование решений территориальных органов Минфедерации России в вышестоящий орган была образована Апелляционная комиссия Минфедерации России <1> (указанное Министерство ныне упразднено). --------------------------------

20

<1> См.: Приказ Министерства по делам Федерации, национальной и миграционной политики РФ от 25 мая 2001 г. "О создании Апелляционной комиссии Минфедерации России" // Российская газета. 11.07.2001. Апелляционная комиссия Министерства по делам Федерации, национальной и миграционной политики РФ была образована с одной целью - рассматривать жалобы граждан России, иностранных граждан и лиц без гражданства по таким вопросам, как обжалование решений об отказе в признании беженцем, вынужденным переселенцем либо о лишении названных статусов. К компетенции Комиссии относилось: - рассмотрение жалоб лиц на решения территориальных органов Минфедерации России и принятие соответствующих решений от имени Минфедерации России по вопросам: отказа в рассмотрении ходатайства о признании беженцем по существу, регистрации ходатайства о признании вынужденным переселенцем, признании беженцем или вынужденным переселенцем; утраты лицом или лишения лица статуса беженца или вынужденного переселенца; - рассмотрение представлений структурных подразделений центрального аппарата Минфедерации России о пересмотре решений территориальных органов Минфедерации России по вышеуказанным вопросам, в случаях выявления ими нарушений соответствующих федеральных законов. Комиссия обладала правом: - рассматривать и принимать решения от имени Минфедерации России по вопросам, относящимся к ее компетенции; - пересматривать свои решения в случаях сообщения лицом ложных сведений или предъявления заведомо фальшивых документов, послуживших основанием для принятия решения по жалобе; - запрашивать и получать от лиц, территориальных органов Минфедерации России, компетентных федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, учреждений и организаций информацию, документы и материалы по вопросам, входящим в компетенцию Комиссии; - разрабатывать и утверждать формы уведомления о принятом решении и других документов, необходимых для обеспечения своей деятельности; - осуществлять контроль за исполнением принятых решений; - приглашать на свои заседания представителей структурных подразделений центрального аппарата Минфедерации России и ее территориальных органов, лиц, подавших жалобу, а также представителей международных и общественных организаций, имеющих право работы с лицами, подпадающими под компетенцию Комиссии; - вносить на рассмотрение руководства Минфедерации России предложения о наложении взысканий на государственных служащих территориальных органов Минфедерации России по нарушениям, выявленным при осуществлении деятельности Комиссии; - вносить на рассмотрение руководства Минфедерации России предложения по совершенствованию деятельности территориальных органов Минфедерации России по определению правового статуса вынужденных мигрантов и развитию законодательства в этой сфере. Срок рассмотрения жалобы не мог превышать одного месяца со дня поступления всех необходимых для рассмотрения жалобы материалов (материалов личного дела, ответов компетентных органов и т.д.), в том числе заключений соответствующих подразделений центрального аппарата Минфедерации России. По результатам рассмотрения жалобы выносилось отдельное мотивированное решение. Следует отметить роль специальных органов, призванных сглаживать конфликты, которые могут возникнуть между государственным органом и служащим. К ним относятся апелляционные органы, имеющие независимый характер либо создаваемые в рамках других структур. В числе независимых органов подобного рода - Совет по защите "системы заслуг" в США, который помимо других обязанностей должен рассматривать жалобы государственных служащих о нарушениях их прав, наложении административного взыскания. К органам, создаваемым в рамках других структур, относятся специальные советы в системе Комиссии по вопросам государственной службы Канады. Среди инстанций, призванных защищать интересы государственных служащих, можно также назвать органы административной юстиции (во Франции и ФРГ), а также суды общей компетенции (например, Апелляционный суд и Верховный суд Канады) <1>. -------------------------------<1> См.: Комментарий к Федеральному закону "Об основах государственной службы Российской Федерации" и законодательству о государственной службе зарубежных государств (постатейный) / Под ред. Л.А. Окунькова. М.: Юридическая фирма "КОНТРАКТ", Издательский дом "ИНФРА-М", 1998.

21

Представляется, что ведущая роль в юридическом механизме разрешения административно-правовых споров принадлежит досудебному обжалованию действий (решений) органов государственного управления, нарушающих права и свободы человека и гражданина. Производство по жалобам направлено на решение следующих задач: - своевременное, полное и объективное выяснение обстоятельств каждой жалобы, разрешение ее в точном соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного решения, выявление причин и условий, способствовавших нарушениям, воспитание граждан, служащих государственных и общественных организаций в духе строгого соблюдения законов, укрепления законности; - определение круга решений, исполнение которых приостанавливается в связи с обжалованием до рассмотрения вопроса вышестоящим органом или должностным лицом, и решений, исполнение которых не приостанавливается ни в коем случае; - закрепление принципа приведения в соответствие, заключающегося в том, что в случае удовлетворения требований жалобщика последний полностью восстанавливается в прежнем положении. Если такое восстановление невозможно, то должна обеспечиваться наиболее равноценная материальная или моральная компенсация; - создание единого организационного центра по руководству всей работой по рассмотрению жалоб и заявлений и контроль за состоянием этой работы; - установление простой процедуры обязательного возмещения государству гражданами, допустившими в своих письмах дезинформацию, искажение действительности, ложь, клевету, всех расходов, вызванных такими письмами, включая затраты на почтовые, регистрационноконтрольные операции, их рассмотрение, исполнение, ведение переписки, а при проведении проверок по таким письмам - также возмещение ущерба, вызванного отсутствием на своих рабочих местах каждого из проверяющих, оплату их рабочего времени и всех расходов, связанных с их командировкой; - выполнение обязанности должностных лиц учреждений и организаций по требованию гражданина, желающего обжаловать их действия, составлять протокол с указанием сущности спора, времени и места составления протокола, фамилии, имени и отчества должностного лица или наименования учреждения. Общей теорией права и государства сформулированы отдельные положения, направленные на совершенствование процедуры подачи и рассмотрения жалобы. Рассмотрим отдельные из них. В целях упорядочения процедуры подачи жалобы необходимо: - закреплять в законодательстве право на подачу групповой жалобы, что способствует упорядочению юридической регламентации права жалобы; - законодательно устанавливать, что жалобы могут подаваться гражданином как лично, так и через других лиц по почте; - ограничивать возможность неоднократного обращения в вышестоящие государственные и иные органы. Для совершенствования производства по жалобам необходимо: - нормативно закреплять положение, что проверка жалоб осуществляется с соблюдением следующих правил: а) проверяются все затронутые в жалобе вопросы; б) проверка проводится беспристрастными лицами, в ней не могут принимать участие заинтересованные в исходе дела служащие и должностные лица, чьи действия обжалуются; в) проверка проводится компетентными лицами, в случае необходимости - специалистами в соответствующих областях; г) в процессе проверки, как правило, необходимо получить письменное объяснение как жалобщика, так и от лица или представителя организации, чья деятельность обжалуется; д) лицо, обращающееся с жалобой, и его законные представители вправе ознакомиться с материалами дела, давать объяснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства; - усиливать права лиц, подавших жалобу, превращая их из "жалобщиков" в сторону, имеющую возможность в рамках закона активно влиять на процесс проверки собственной жалобы и принятия по ней решения; - определять правомочия граждан в зависимости от компетенции и возможностей органа, в который они обращаются, его инстанционности; - закреплять обязанности должностных лиц по истребованию материалов для проверки доводов, изложенных в жалобе; - запрещать органам (должностным лицам), чья деятельность обжалуется, поручать какиелибо проверочные действия по жалобе (как устной, так и письменной). Процедура подачи жалобы должна быть организована таким образом, чтобы максимально защитить права граждан. Для этого необходимо законодательно закреплять положение о безопасности личности жалобщика и способах ее обеспечения; о том, что никто не может быть подвергнут привлечению к ответственности за жалобы; предоставлять гражданину, подавшему жалобу, право на неразглашение его имени и гарантии такого права; за пересылку жалоб лицу, на

22

действия которого она принесена, в первый раз налагать дисциплинарное взыскание, а при повторении подобного действия - отстранять от занимаемой должности; обязывать государственных служащих, виновных в причинении материального ущерба гражданам, вызванного неисполнением принятого по жалобе решения, возместить гражданам фактически наступивший ущерб, а при отсутствии такового - налагать штраф; устанавливать административную ответственность лиц, не принимающих мер по жалобам граждан; вводить в действие такие формы ответов по жалобам граждан, которые сами по себе могли бы обеспечивать их права. В интересах граждан целесообразно законодательное закрепление обязанности органов, рассматривающих жалобу, сообщать в письменной или устной форме о решениях, принятых по жалобам, а в случае их отклонения указывать мотивы только в письменном виде, с доказательным ее опровержением; письменное решение по жалобам граждан составлять из вводной, описательной, мотивировочной и резолютивной частей; формализовать решения (ответы) по жалобам; устанавливать такой порядок, при котором письменное решение по жалобе вручалось бы гражданину во всех случаях отказа в удовлетворении его жалобы или если обратившийся настаивает на его получении. В законодательстве следует закреплять правило о том, что производство по жалобе считается законченным лишь после исполнения принятого решения, а также о том, что исполнение должно быть произведено в определенный срок. Между тем административно-правовая действительность и практика государственного управления свидетельствуют об определенной неблагополучности исследуемой сферы. Во многих органах исполнительной власти распространены факты принятия решений об отказе в удовлетворении жалоб на основе поверхностных проверок, проведенных без должной объективности, полноты и всесторонности. Почти повсеместно не соблюдаются установленные сроки рассмотрения и разрешения обращений, направление их в другие органы по принадлежности. В деятельности центральных аппаратов органов исполнительной власти отсутствует четкая и последовательная система, обеспечивающая надлежащий контроль в этой сфере деятельности на местах. Контрольные функции отделов по работе с письмами и заявлениями граждан и организаций ограничены пределами центрального аппарата. На местах зачастую не соблюдается установленный порядок прохождения обращений: разрешение обращений поручается тем лицам, действия которых обжалуются. В ряде органов наблюдаются факты нарушения требований закона в организации личного приема граждан, нарушения правил учета и регистрации обращений. Многочисленные нарушения законности в организации работы с обращениями граждан и юридических лиц, несвоевременное восстановление прав заявителей нередко вынуждают их обращаться в суды и органы прокуратуры. Для разрешения указанной проблемы на правовом уровне и в федеральном масштабе был принят Федеральный закон "О порядке рассмотрения обращений граждан" <1>. -------------------------------<1> См.: Федеральный закон от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" // Российская газета. 05.05.2006. Во взаимоотношениях личности и государства последнее всегда является более сильной стороной. Во-первых, потому, что государство, действующее посредством органов, располагает властной компетенцией и специальным аппаратом принуждения для эффективного воплощения своей воли. Во-вторых, государство имеет достаточные материальные ресурсы для реализации властных предписаний. В-третьих, государство, ограничивая личность в ее правах и свободах, может руководствоваться принципом особой значимости публичного интереса, который, в отличие от частного, призван, с одной стороны, обеспечивать устои общества и государства как условие их существования, с другой - гарантировать удовлетворение частных интересов в их единичном и концентрированном ("усредненном") выражении. Для установления баланса во взаимоотношениях личности и государства необходимы эффективные механизмы влияния личности на публичную власть и контроля над деятельностью этой власти. Одной из возможностей обратной связи, т.е. возможности граждан воздействовать на органы власти, является право на обращение. Граждане могут влиять на публичную власть и осуществлять контроль над ее деятельностью посредством различных прав и свобод: свободы слова, избирательного права, права на отзыв выборного должностного лица, права на объединение. Однако право на обращение в ряду названных возможностей является наиболее часто реализуемым и повседневным во взаимоотношениях личности и государства. Граждане обращаются в органы публичной власти не

23

только в связи с их участием в политической жизни государства, но прежде всего в связи с необходимостью получения от органов власти определенного набора публичных услуг. Каждодневные обращения личности к органам публичной власти обусловлены требованиями удовлетворения объективно существующих желаний и потребностей населения. По мнению С.В. Васильевой, "право на обращение - это не только возможность граждан реализовать свои политические интересы, оказать воздействие на власть посредством народной правотворческой инициативы, но и возможность потребовать от органов публичной власти выдачи документов, установления и подтверждения каких-либо фактов, предоставления правового статуса, совершения иных юридически значимых действий, связанных с реализацией и защитой прав и свобод личности. Прикладное, насущное значение права на обращение требует его должного правового регулирования, эффективных процедур рассмотрения обращений" <1>. -------------------------------<1> Васильева С.В. Право граждан и организаций на обращение: нормативная модель и практика реализации // Законодательство и экономика. 2005. N 5. Законом предусматривается, что обращения граждан должны рассматриваться в 15-дневный срок, а продление срока до одного месяца допускается лишь в исключительных случаях. Если вопросы, содержащиеся в обращении, присланы не по адресу или относятся к компетенции нескольких органов, то в течение пяти дней копии этих обращений должны быть направлены по назначению. Органы власти всех уровней обязаны рассматривать поступившие в соответствии с их компетенцией обращения граждан, принимать по ним необходимые решения, организовывать личный прием граждан. Не подлежат рассмотрению анонимные обращения, за исключением тех, в которых сообщается о преступлениях либо об угрозе государственной или общественной безопасности. Не требуют ответов вопросы, по которым вынесены судебные решения. Не подлежат рассмотрению обращения, содержащие клевету, оскорбления и угрозы в адрес государственных органов, местного самоуправления и их должностных лиц или других граждан, а также повторные обращения, если в них не приводятся новые доводы или обстоятельства, а по предыдущим обращениям давались письменные ответы. Важным шагом на пути преодоления проблем исследуемой сферы является подписание совместного Приказа Генеральной прокуратуры РФ, МВД России, МЧС России, Минюста России, ФСБ России, Минэкономразвития России и Федеральной службы госнаркоконтроля о едином учете преступлений, который призван обеспечить функционирование единой системы регистрации и учета преступлений, полноту отражения сведений о состоянии преступности <1>. -------------------------------<1> См.: Приказ Генеральной прокуратуры РФ, МВД России, МЧС России, Минюста России, ФСБ России, Минэкономразвития России и Федеральной службы госнаркоконтроля от 29 декабря 2005 г. N 39/1070/1021/253/780/353/399 "О едином учете преступлений" // Российская газета. 25.01.2006. Особенностью нового порядка работы с обращениями граждан, поступившими в любое правоохранительное ведомство, имеющее право проводить дознание и предварительное следствие, является установленная приказом обязанность представляющих их должностных лиц принять и зарегистрировать заявление о преступлении даже и в случае, если оно не входит в сферу их подведомственности. Такое заявление подлежит направлению по подведомственности только после его приема и регистрации сотрудниками правоохранительного органа. Таким образом, новая система освобождает граждан от необходимости поиска структуры, уполномоченной рассматривать заявление, обеспечивает гарантированность реагирования государства на каждое обращение, ставит заслон фактам сокрытия преступлений отдельными недобросовестными сотрудниками, что, как представляется, в большей степени будет способствовать реализации требований ст. 45 Конституции РФ, гарантирующей каждому государственную защиту его прав и свобод, находящейся в корреспондирующей связи с положениями ст. 33 Конституции РФ, предусматривающей право граждан РФ обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Кроме того, она будет способствовать формированию объективных сведений о количестве совершаемых и раскрываемых преступлений, обеспечит получение реальных данных о состоянии и динамике развития преступности, что позволит выявить действительную нагрузку на правоохранительные органы в данной сфере и может стать основанием для решения вопроса о соразмерности бюджетного финансирования их работы. Учитывая важность исследуемых вопросов, остроту имеющихся проблем и противоречий в рассматриваемой сфере, целесообразно обеспечить их решение через принятие федерального закона, который определял бы порядок, сроки и условия принятия и рассмотрения обращений граждан, требования к учетно-регистрационной дисциплине, закрепил бы систему контроля за

24

исполнением установленных требований и механизм проведения проверочных мероприятий, а также меры ответственности за их нарушение. Определенная роль в досудебном урегулировании конфликтов, возникающих между государством и гражданами по поводу осуществления государственного управления, может и должна быть отведена Общественной палате РФ. Проблема обеспечения представительства интересов гражданского общества в структурах власти, непосредственного участия населения в контроле за деятельностью государственных органов породила идею создания в структуре политической системы России органа, посредством деятельности которого общество смогло бы получить реальную возможность контролировать исполнительную и законодательную власти. Дискуссия подобного рода началась с сентября 2004 г., когда после известных событий в г. Беслане Президент РФ В. Путин предложил Федеральному Собранию РФ свою идею создания Общественной палаты РФ <1>. 16 марта 2005 г. Госдума России в третьем чтении проголосовала за проект Закона "Об Общественной палате РФ", который поддержали 346 депутатов, "против" проголосовали 50 <2>. -------------------------------<1> Обращение Президента РФ В.В. Путина // Милиция. 2004. N 10. С. 3. <2> Российская газета. 17.03.2005. В заключении Правительства РФ от 30 ноября 2004 г. N 5530п-П15 на проект Федерального закона "Об общественной палате Российской Федерации" указывалось, что проект определяет правовые и организационные основы формирования и деятельности палаты, которая будет состоять из представителей общественных объединений и призвана обеспечить согласование интересов граждан, общественных объединений и государственных органов для решения наиболее важных для населения вопросов экономического и социального развития. Также отмечалось, что принятие законопроекта потребует внесения изменений в законодательство, регулирующее статус и порядок деятельности органов государственной власти, поскольку предусматриваются дополнительные обязанности этих органов по рассмотрению заключений палаты об итогах экспертизы проектов федеральных законов. В нем также имелся ряд замечаний правового и юридико-технического характера, связанный, в частности, с указанием на отсутствие определений используемых в законопроекте понятий: "общественный контроль", "общественная экспертиза" и др., необходимость более четкой регламентации порядка деятельности палаты, установления сроков принятия гражданином решения о вхождении в ее состав после получения соответствующего уведомления от Президента РФ. В целом, с учетом замечаний, законопроект был поддержан Правительством РФ. Таким образом, Общественная палата - это орган, в котором власть будет отчитываться за свои действия и где будут формулироваться запросы от общества к власти. Она должна обеспечить формирование каналов прямой и обратной связи, посредством которых управляющее звено могло получить информацию о состоянии и потребностях общественного развития, а общество - координировать действия власти, влиять на принимаемые ею политические решения, ориентировать на разрешение насущных проблем современности. Палата должна стать надежной линией связи между центром, регионами и муниципальными образованиями, посредником, через которого общество сможет заявлять власти о своих интересах и будет услышано. Как было предусмотрено в пояснительной записке к проекту Закона "Об Общественной палате Российской Федерации", он разработан в целях вовлечения широких кругов российской общественности в реализацию государственной политики РФ, учета органами государственной власти и местного самоуправления общественных инициатив и интересов граждан РФ, обеспечения защиты прав общественных объединений, а также создания механизма общественного контроля за деятельностью органов публичной власти. В деятельности Общественной палаты видится защита демократических принципов организации гражданского общества. Она, по словам спикера Госдумы Б. Грызлова, "станет площадкой, где можно будет свободно обсуждать любые вопросы, а возникающие в обществе здравые идеи аккумулировать и в виде общефедеральных проектов предлагать власти" <1>. Как заметил глава Комитета Госдумы по делам общественных объединений и религиозных организаций С. Попов, в состав Общественной палаты должны войти не только известные люди, но и новые лица - профессионалы из различных региональных общественных организаций, что, "несомненно, будет способствовать появлению новых заметных политических фигур" <2>. -------------------------------<1> Российская газета. 17.03.2005. <2> Там же. Общественная палата призвана обеспечить конструктивное взаимодействие граждан с властными структурами государственной власти и местного самоуправления, согласование

25

общественно значимых интересов с интересами государства по наиболее важным вопросам экономического и социального развития, национальной безопасности. Исходными ориентирами ее работы являются потребности и интересы граждан, в том числе связанные с обеспечением и защитой прав и свобод человека, общественных объединений при формировании и реализации государственной политики, а также осуществления общественного контроля и выдвижения гражданских инициатив <1>. -------------------------------<1> См.: Федеральный закон от 4 апреля 2005 г. N 32-ФЗ "Об Общественной палате Российской Федерации" // СЗ РФ. 2005. N 15. Ст. 1277. Гарантиями, препятствующими проявлению субъективизма и предвзятости и способствующими объективности деятельности нового органа стали, во-первых, ее кадровый состав - там не будет ни партийных лидеров, ни чиновников, ни депутатов, ни сенаторов и судей; во-вторых, все расходы, связанные с деятельностью палаты, предусматриваются отдельной строкой в федеральном бюджете. Это позволит правильно оценивать, насколько эффективна текущая деятельность Правительства РФ, региональных властей и органов местного самоуправления, насколько верны, целесообразны и полезны решения, которые принимаются ими. Основными формами реализации правового статуса Общественной палаты являются: привлечение граждан и общественных объединений к реализации государственной политики; выдвижение и поддержание гражданских инициатив, имеющих общероссийское значение; проведение общественной экспертизы проектов федеральных законов и проектов законов субъектов РФ, а также проектов нормативных актов органов исполнительной власти РФ и местного самоуправления <1>; осуществление общественного контроля за деятельностью Правительства РФ, федеральных и региональных органов исполнительной власти, местного самоуправления. -------------------------------<1> Например, по решению совета Общественной палаты могут проводиться экспертизы проектов законов о поправках к Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов, затрагивающих вопросы государственной социальной политики и конституционных прав граждан РФ в области социального обеспечения. В целях распространения элементов гражданского контроля на сферу, связанную с соблюдением средствами массовой информации принципов свободы слова, полномочия Общественной палаты были усилены в части, касающейся обеспечения независимости информационно-вещательной политики. Так, расширен предмет гражданского контроля - Палата вправе давать заключения о нарушениях свободы слова в средствах массовой информации и направлять их в компетентные государственные органы или должностным лицам. Данные изменения естественным образом отразились и на целевом характере деятельности исследуемого института - в задачи Палаты включены контроль за соблюдением свободы слова в средствах массовой информации, а также привлечение граждан, общественных объединений и представителей СМИ к обсуждению вопросов, касающихся соблюдения свободы слова, реализации права граждан на распространение информации законным способом, обеспечения гарантий свободы слова, свободы массовой информации и выработки по данным вопросам рекомендаций <1>. Расширение полномочий Общественной палаты обеспечит ей реальную возможность опираться на общественное мнение. -------------------------------<1> См.: Федеральный закон от 27 декабря 2005 г. N 195-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в статьи 2 и 16 Федерального закона "Об Общественной палате Российской Федерации" // СЗ РФ. 2006. N 1. Ст. 6. В современных условиях существенно меняются характер и объем административноправового воздействия. Теперь прямое управление надо сочетать с регулированием и саморегулированием организаций разных форм собственности. А это влечет рост удельного веса саморегулирования, т.е. самоорганизации, самодеятельности и самоответственности. Общество заинтересовано в том, чтобы эффективное и демократическое государство выражало реальные публичные интересы и выполняло важнейшие общественные дела. Согласование интересов и диалог становятся способом их выполнения. Надо находить подвижную "меру" государственного регулирования в общественных делах, что позволит эффективно выполнять государственные дела. Это в конечном счете и определяет меру признания населением деятельности органов публичного управления. Если в период "развитого социализма" и всеобщего огосударствления вполне естественной считалась формула "права органа - это его обязанности перед государством", то в середине 90-х

26

гг. признавалось, что государственные органы вправе решать, когда и как использовать то или иное право <1>. -------------------------------<1> См.: Тихомиров Ю.А. Полномочия органов исполнительной власти // Исполнительная власть в Российской Федерации. М., 1996. С. 26. В свое время И.А. Ильин отмечал: "Призвание государства состоит в том, чтобы при всяких условиях обращаться с каждым гражданином как с духовно свободным и творческим центром силы, ибо труды и создания этих духовных центров составляют живую ткань народной и государственной жизни. Никто не должен быть исключен из государственной системы защиты, заботы и содействия; и в то же время все должны иметь возможность работать и творить по своей свободной, творческой инициативе" <1>. -------------------------------<1> Ильин И.А. Путь к очевидности. М., 1997. С. 266. Таким образом, в современных условиях права органов исполнительной власти - это ее обязанности не только перед государством, но и перед обществом и личностью. Юридическое воплощение эта формула должна получить в принципах деятельности государственной администрации, которые лежат в основе ее правоприменительной деятельности, включая административное усмотрение должностных лиц, понимаемое как мотивированный выбор правомерного решения и совершения законных действий управомоченным субъектом в рамках его компетенции. Сегодня одним из актуальных направлений административной реформы является разработка и внедрение административных регламентов, подразделяемых на административные регламенты предоставления государственных услуг и исполнения государственных функций. Впервые были определены важнейшие характеристики административных регламентов: описание последовательности действий по исполнению государственных функций (предоставления государственных услуг) и нормативные сроки осуществления таких действий <1>. -------------------------------<1> См.: Яцкин А.В. Правовое регулирование разработки административных регламентов // Журнал российского права. 2006. N 10. Постановлением Правительства РФ от 28 июля 2005 г. был утвержден Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, который определил порядок и сроки разработки административных регламентов <1>. Кроме того, уточнены структурные элементы административного регламента. Это административные процедуры, обеспечивающие: осуществление функций федерального органа исполнительной власти; эффективную работу структурных подразделений органа исполнительной власти; реализацию прав граждан. -------------------------------<1> СЗ РФ. 2005. N 31. Ст. 3233. Раздел XII Типового регламента "Порядок работы с обращениями граждан и организаций, прием граждан" содержит нормы, касающиеся административных регламентов. Однако анализ закрепленных в названном Регламенте положений показывает наличие определенного внутреннего противоречия. С одной стороны, абз. 1 п. 12.1 предусматривается, что обращения граждан и организаций по вопросам порядка исполнения государственных функций и оказания государственных услуг, т.е., по сути, по поводу нарушения процедур, установленных административным регламентом, могут рассматриваться в прописанной разделом процедуре. С другой стороны, в абз. 3 п. 12.1 устанавливается, что положения раздела XII не распространяются на взаимоотношения граждан и федеральных органов исполнительной власти в процессе реализации органом исполнительной власти государственной функции и предоставления государственной услуги этим гражданам, хотя процесс реализации государственной функции (предоставления государственной услуги) состоит именно из ряда процедур, в рамках которых осуществляется взаимодействие, в том числе подается обращение. Такое положение вызывает сложность при обжаловании действий (бездействия) и решений, осуществляемых (принятых) в ходе исполнения полномочий, предусмотренных административными регламентами федеральных органов исполнительной власти. Развитию системы административной регламентации способствовало принятие Постановления Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. "О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг" <1>. --------------------------------

27

<1> СЗ РФ. 2005. N 47. Ст. 4933. Пристального внимания заслуживает проблема организационной составляющей административно-правовых отношений, которая выступает и как "самоорганизация" внутриаппаратных отношений координации, субординации, взаимодействия различных иерархических уровней и структурных подразделений государственной администрации в интересах повышения эффективности функционирования публичной власти, и как организация внеаппаратных административно-правовых отношений с участием иных коллективных и индивидуальных субъектов, возникающих в процессе реализации органами исполнительной власти своей компетенции в установленных сферах деятельности и связанных с реализацией прав и законных интересов физических и юридических лиц. Необходимо совершенствование правовых правил и процедур государственного управления, введение его в четкие рамки процессуальных правил и регламентов. Речь идет об определенном организационно-правовом режиме функционирования государственной администрации, исключающем ее некомпетентность и коррумпированность, незаконное ограничение прав и законных интересов граждан, неоправданное вмешательство в сферу индивидуальных и корпоративных интересов хозяйствующих субъектов и предполагающем наличие четкого нормативно-правового (материального и процессуального) ограничения сферы административного усмотрения должностных лиц при реализации ими своей компетенции, обеспечении беспрепятственного осуществления участниками общественных отношений своей правосубъектности. Как бы хорошо ни была организована исполнительная власть, она не может во всех случаях действовать одинаково успешно с точки зрения невластных субъектов административно-правовых отношений. Следовательно, у последних должно быть реальное право защиты от "аномалий в деятельности обладателей властных полномочий" <1>. -------------------------------<1> См.: Бахрах Д.Н. Право на защиту от неправильных действий (решений) и бездействия публичной администрации: Материалы междунар. научно-практич. конф. (4 апреля 2003 г., Москва). М: МосУ МВД России, 2003. С. 303. Очевидно, что все граждане вступают во взаимоотношения с органами публичной администрации намного чаще, чем с иными государственными и муниципальными органами. Администрация принимает, призывает, назначает, выделяет, выдает, изымает и повседневно реализует многие иные властные полномочия. Публичная администрация нарушает права граждан во много раз больше, чем все иные субъекты публичной власти (суды, органы прокуратуры и др.). Защита прав и законных интересов граждан от неправильных деяний власти это защита прежде всего от неправильных деяний государственной и муниципальной администраций на основании административно-правовой жалобы, отличающейся от жалоб на решения или приговоры судебных органов. В 90-х гг. XX в. в России серьезно обновился и расширился массив правовых норм, регламентирующих права граждан, особенно их право на защиту. В статьях 30, 31, 33, 37 Конституции РФ закреплены коллективные формы защиты прав. Гражданам предоставлено право на проведение забастовок, собраний, митингов, демонстраций, пикетирование. Реальным стало право на объединение для защиты своих интересов. Значительно расширились возможности для судебной защиты. Создана новая государственная организационно-правовая форма защиты граждан - институт Уполномоченного по правам человека и соответствующие институты в ряде субъектов Федерации. К сожалению, реальная защищенность граждан зависит не только от количества и качества юридических норм, работы правоохранительных органов и негосударственных организаций. Для практического усиления защиты прав граждан предстоит сделать очень многое. Неслучайно задачи по модернизации всей системы исполнительной власти, разграничению полномочий между уровнями власти и обеспечению их финансовой самостоятельности в Посланиях Президента РФ Федеральному Собранию РФ поставлены в один ряд с необходимостью "сформировать эффективно работающий механизм разрешения споров между гражданином и государством за счет совершенствования административных процедур и судебных механизмов". В этом механизме одно из ключевых мест должна занять административная юстиция. Также ставилась задача: "...сформировать эффективно работающий механизм разрешения споров между гражданином и государством за счет совершенствования административных процедур и судебных механизмов". Административное судопроизводство является фундаментом юридической конструкции, обеспечивающей судебно-правовую защиту физическим и юридическим лицам. Оно сдерживает и уравновешивает административные мероприятия и действия, гарантирует режим законности в сфере организации и функционирования законодательной и исполнительной ветвей власти.

28

Формирование административных судов отвечает потребностям строительства правового государства, в котором четко установлены и обеспечены публичные интересы, означающие необходимость заботы государства о судебно-правовой защите субъективных публичных прав и свобод граждан и юридических лиц. Административная юстиция - один из правовых институтов, служащий интересам общества, государства и личности. Если не видеть в ней государственно-правовой и индивидуальной потребности и значимости, тогда все попытки обеспечения легитимности публичной власти, публичного интереса в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина обречены на неудачу. Судебно-правовой защите должны подлежать все гарантированные государством права и свободы человека и гражданина <1>. -------------------------------<1> См.: Старилов Ю.Н. От административной юстиции к административному производству. Воронеж, 2003. С. 34. На сегодняшний день возможности административной юстиции именно как судебной формы разрешения споров в сфере функционирования публичной власти недооцениваются в той же мере, в какой переоценивается "универсальность" гражданско-процессуальной формы защиты нарушенных субъективных прав и охраняемых законом интересов граждан и процессуальных средств традиционного искового производства <1>. -------------------------------<1> См.: Попова Ю.Л. Защита публично-правовых интересов граждан в судах общей юрисдикции. Краснодар, 2001. С. 192. На создание системы административной юстиции были направлены усилия административной реформы, проводимой в период 2003 - 2005 гг. <1>. На современном этапе Концепция административной реформы предусматривает внедрение механизма досудебного обжалования гражданами и организациями действий и решений органов исполнительной власти и должностных лиц <2>. Требуется доработать проект Федерального конституционного закона "Об административных судах Российской Федерации", рассмотреть подготовленный проект Кодекса административного судопроизводства. -------------------------------<1> Указ Президента РФ от 23 июля 2003 г. N 824 "О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах" // СЗ РФ. 2003. N 30. Ст. 3046. <2> Распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005 г. N 1789-р "О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах" // СЗ РФ. 2005. N 46. Ст. 4720. Заслуживает поддержки идея о необходимости рассмотрения проекта Федерального закона о процедурах рассмотрения разногласий и разрешения споров между органами публичной власти, т.е. органами государственной власти и органами местного самоуправлении, что обогатило бы досудебные процедуры рассмотрения споров в публичной сфере. Необходимость создания упорядоченной системы административной юстиции обусловлена тремя основными причинами: - во-первых, острая социальная потребность в эффективном судебном контроле за законностью решений и действий органов исполнительной и законодательной ветвей власти; во-вторых, невозможность иным способом обеспечить должный уровень профессионализма судей, рассматривающих административные дела; - в-третьих, крайняя перегруженность судов общей юрисдикции. По мнению Л.Л. Попова, "под административной юстицией понимается особый процессуальный порядок разрешения административно-правовых споров между гражданами и органами государственного управления (должностными лицами). Жалобы граждан на неправомерные действия должностных лиц приобретают характер административных исков" <1>. -------------------------------<1> См.: Козлов Ю.М., Овсянко Д.М., Попов Л.Л. Административное право: Учебник. Издание второе, переработанное и дополненное / Под ред. Л.Л. Попова. М.: Юристъ, 2005. Несмотря на то что определенные элементы административной юстиции существовали всегда, а в последние годы они получают заметное развитие (судебное разрешение жалоб на неправомерные действия (решения) органов исполнительной власти (должностных лиц); разрешение споров между органами исполнительной власти различных уровней в судебных органах), вопрос о ее создании все еще является открытым. 22 ноября 2000 г. в Государственной Думе РФ в первом чтении был принят проект Федерального конституционного закона "Об административных судах в Российской Федерации", внесенный Верховным Судом РФ <1>.

29

-------------------------------<1> См.: Маранц Ю.В. Комментарий к Федеральному конституционному закону "Об арбитражных судах в Российской Федерации" (постатейный). М.: ЗАО "Юстицинформ", 2005. Согласно проекту административные дела рассматриваются судами общей юрисдикции, включая федеральные административные суды и соответствующие судебные коллегии по административным делам. К федеральным административным судам относятся: - Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда РФ; федеральные окружные административные суды, судебные коллегии по административным делам верховных судов республик, краевых, областных судов, судов городов федерального значения, судов автономной области и автономных округов, которые образуются президиумами этих судов по мере необходимости, федеральные межрайонные административные суды. В соответствии с проектом федеральные административные суды входят в систему судов общей юрисдикции, а Верховный Суд РФ является вышестоящей судебной инстанцией по отношению к федеральным окружным административным судам. Федеральные окружные административные суды являются вышестоящими судебными инстанциями по административным делам, рассмотренным входящими в судебный округ верховными судами республик, краевыми, областными судами, судами городов федерального значения, судами автономной области и автономных округов. Верховные суды республик, краевые, областные суды, суды городов федерального значения, суды автономной области и автономных округов являются непосредственно вышестоящими судебными инстанциями по отношению к федеральным межрайонным административным судам, действующим на территории соответствующего субъекта РФ. Федеральный межрайонный административный суд является вышестоящей судебной инстанцией по административным делам, рассмотренным мировыми судьями. Проект предусматривает передачу полномочий арбитражных судов РФ в части рассмотрения дел, вытекающих из административных правоотношений, судам общей юрисдикции, каковыми, по сути, будут согласно проекту являться административные суды. Полномочия между судебными инстанциями в проекте распределяются следующим образом: Президиум Верховного Суда РФ рассматривает дела по протестам на определения Кассационной коллегии Верховного Суда РФ и вступившие в силу решения и определения Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ; кассационная коллегия Верховного Суда РФ рассматривает дела по жалобам на не вступившие в силу решения Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ. Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда РФ рассматривает в качестве суда первой инстанции дела об оспаривании нормативных и ненормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ; о приостановлении и прекращении деятельности общероссийских, международных общественных объединений, действующих на территории РФ, в случаях нарушения ими законодательства РФ; об оспаривании решений и действий (бездействия) Центральной избирательной комиссии РФ (за исключением решений, принимаемых по жалобам на решения, действия (бездействие) нижестоящих избирательных комиссий, комиссий референдума); по разрешению споров между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, между органами государственной власти субъектов РФ, переданных Президентом РФ Верховному Суду РФ; иные административные дела, имеющие важное государственное или международное значение, если они не могут быть рассмотрены в нижестоящих судах. Федеральный окружной административный суд рассматривает дела в качестве суда первой инстанции и по вновь открывшимся обстоятельствам. Как суд первой инстанции он полномочен рассматривать следующие категории дел: об оспаривании нормативных правовых актов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, нормативных правовых актов высших должностных лиц субъектов РФ, нормативных правовых актов высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, входящих в судебный округ; об оспаривании нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и иных федеральных государственных органов; об оспаривании решений и действий (бездействия) избирательной комиссии республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, окружной избирательной комиссии по выборам в федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, соответствующих комиссий референдума, должностных лиц этих комиссий (за исключением решений, принимаемых по жалобам на решения, действия (бездействие) нижестоящих избирательных комиссий, комиссий референдума); по спорам между органами государственной власти субъектов РФ, входящих в судебных округ.

30

Президиум верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области автономного округа рассматривает дела по протестам на кассационные определения этих судов, на вступившие в силу решения и определения федеральных межрайонных судов. Судебная коллегия по административным делам верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области, суда автономного округа рассматривает дела по жалобам на не вступившие в силу решения и определения федеральных межрайонных судов. Судебная коллегия по административным делам верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области, суда автономного округа рассматривает в качестве суда первой инстанции дела: связанные с государственной тайной, кроме дел, подсудных вышестоящим судам; об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти и должностных лиц субъектов РФ; об оспаривании ненормативных актов высших должностных лиц субъектов РФ; о приостановлении и прекращении деятельности межрегиональных и региональных общественных объединений в случаях нарушения ими законодательства РФ. Предлагаемая к утверждению система административных судов запутана, сложна и не согласуется ни с системой арбитражных судов, ни с системой судов общей юрисдикции. Предложенная модель административных судов РФ вызывает сомнения прежде всего потому, что административные суды в данной концепции - это суды общей юрисдикции, а не специальной. Если же административные суды причислять к судам общей юрисдикции, то нет нужды принимать новый законопроект - суды общей юрисдикции и так полномочны рассматривать административноправовые споры, а создание более эффективного механизма их рассмотрения вполне может быть урегулировано на уровне судебных коллегий судов общей юрисдикции. В официальном отзыве Правительства РФ на проект Федерального закона об административных судах, в частности, указывалось на то, что законопроект нуждается в более тщательной регламентации вопроса о подсудности дел, подлежащих рассмотрению административными судами, с тем, чтобы более четко разграничить административные дела, подлежащие рассмотрению вновь учреждаемыми судами, и дела, возникающие из аналогичных правоотношений, но рассматриваемые по правилам конституционного, гражданского и арбитражного судопроизводства, а также определить инстанционную подсудность дел. В нем также отмечалось, что в законопроекте не определены характер административных дел, подсудных мировым судьям, и место мировых судей в системе административных судов; требует уточнения приводимый в проекте перечень государственных органов, решения или действия (бездействие) которых могут быть оспорены в административный суд; неосновательно к подсудности федеральных окружных административных судов отнесены дела об оспаривании нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и иных федеральных государственных органов; и др. <1>. -------------------------------<1> См.: Несмеянова С. Разграничение компетенции между судами // Российская юстиция. 2002. N 12. С. 17. Расширение полномочий органов судебной власти по разрешению административноюрисдикционных дел актуализирует проблему так называемой административной юстиции. Этот юридический институт достаточно широко развит во многих западных странах. Например, система административных судов Германии состоит из нескольких звеньев. В судах этой системы рассматриваются жалобы физических и юридических лиц на действия и акты органов государственного управления, разрешаются споры между органами самоуправления, если эти жалобы и споры не отнесены к ведению судов иных судебных систем. По первой инстанции суды административной юстиции рассматривают дела в составе трех профессиональных судей и двух "почетных" судей. Вторым звеном системы служат высшие административные суды земель (по одному на землю), рассматривающие апелляционные, а подчас и кассационные жалобы на решения административных судов первой инстанции; впрочем, в исключительных случаях наиболее важные дела здесь рассматриваются и по первой инстанции. В судах этого звена системы административной юстиции дела рассматриваются составами, состоящими как из трех профессиональных судей, так и из трех профессиональных и двух "почетных" судей <1>. -------------------------------<1> См.: Административно-процессуальное право Германии: Закон об административном производстве; Закон об административно-судебном процессе; законодательство об исполнении административных решений / Пер. с нем. М.: Волтерс Клувер, 2007. Возглавляет данную систему Федеральный административный суд, состоящий из 12 сенатов, рассматривающих кассационные жалобы на решения нижестоящих административных

31

судов. Этот суд работает и в качестве первой инстанции: рассматривает отнесенные к его исключительной компетенции споры неконституционного характера между землями либо между землей, с одной стороны, и федерацией - с другой; рассматривает обращения федерального правительства о признании неконституционной деятельности того или иного объединения лиц; разрешает некоторые виды исков против федеральных органов. Помимо системы общих судов во Франции действует независимая от нее самостоятельная система органов административной юстиции, где рассматриваются жалобы на действия и акты органов государственного управления, затрагивающие права и интересы частных лиц. Первой инстанцией в этой системе являются административные трибуналы (по одному на 2 - 7 департаментов), второй инстанцией - пять административных апелляционных судов, а в качестве третьей, высшей, выступает Государственный совет, одновременно являющийся органом государственного управления - консультационным учреждением при Правительстве. Госсовет рассматривает административные дела и по первой инстанции в одной из девяти своих секций: жалобы на президентские и правительственные декреты, на акты организаций общенационального уровня, включая профсоюзы, и т.д. Создание административной юстиции - одна из целей судебной реформы. Учреждение административных судов в РФ представляется позитивным явлением, однако оно должно быть реализовано не раньше, чем будут унифицированы нормы о судебной системе. Административные суды должны быть специализированными судами, т.е. судами, осуществляющими специальную компетенцию. Глава 2. ЭВОЛЮЦИЯ ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫХ ОСНОВ ИНСТИТУТА РАЗРЕШЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫХ СПОРОВ 2.1. Внесудебные процедуры обжалования действий (решений) органов исполнительной власти Реализация конституционного принципа разделения властей обусловливает выработку правильного характера взаимоотношений между законодательной и исполнительной ветвями власти, а также принятие ряда процессуальных правил, касающихся производства по административно-правовым жалобам. По общеправовой презумпции органы исполнительной власти, наряду с позитивной служебной деятельностью, параллельно призваны заниматься жалобными процедурами. Правовой базой, регламентирующей производство по разрешению административноправовых споров в досудебном порядке, на протяжении всей истории государства и права России выступали различные нормативные правовые акты различной юридической силы. Это законодательные и подзаконные акты высших органов государственной власти, а также блок ведомственных нормативных правовых актов, составляющих в совокупности институт производства обжалований. Административно-правовые жалобы отличаются от жалоб гражданско-правовых и уголовноправовых, хотя разрешаются как в административном, так и в судебном порядке. Жалоба - это особый вид обращения, отличный по своей специфике от заявлений и предложений, адресованный административно-юрисдикционным органам, содержащий информацию о нарушении (или предполагаемом нарушении) права жалобщика, установленного законом. Организационное оформление механизма административного разрешения публичных споров связано с формированием системы местной власти в России. Некоторые коллегиальные органы губернской и уездной администраций можно считать подобиями административно-судебных учреждений. Это были губернские правления, состоящие из председателя (губернатора) и губернских профессиональных чиновников. Согласно Учреждению о губерниях и росписании к ним городов последние являлись высшими губернскими местами и осуществляли в пределах губернии надзор за исполнением законов и контроль за действиями должностных лиц, в том числе путем разрешения жалоб граждан <1>. -------------------------------<1> См.: Об учреждении губерний и росписании к ним городов от 18 декабря 1708 г. // ПСЗ. Т. IV. N 2218. Губернские правления обладали широкой административно-судебной компетенцией. Они рассматривали дела по протестам губернского прокурора и его товарищей, по жалобам стряпчих, по жалобам на решения городских дум, на действия уездной, городской и тюремной полиции. Кроме того, им были подведомственны споры о компетенции между уездными и городскими присутственными местами. В соответствии с Положением о губернских и уездных земских учреждениях 1890 г. и Городовым положением 1892 г. для контроля за законностью деятельности органов

32

общественного самоуправления были сформированы губернские по земским и городским делам присутствия. Названные присутствия обладали полномочиями по рассмотрению жалоб на постановления и распоряжения уездных и губернских земских собраний, городских дум, уездных, городских и губернских управ. Им было вверено право самостоятельно отменять данные постановления и распоряжения, противоречащие закону или вынесенные с нарушением компетенции, пределов власти или порядка действия земских учреждений. Для разрешения жалоб на органы крестьянского управления действовали уездные и губернские по крестьянским делам присутствия. В функции присутствия входило рассмотрение жалоб на неправильные выборы на общественные должности крестьянского управления (сельских старост, волостных старшин), жалоб крестьянских обществ, отдельных крестьян, посторонних ведомств и лиц на должностных лиц и органы крестьянского самоуправления. Процессуальный порядок рассмотрения дел был максимально приближен к обыкновенному состязательному процессу гражданских судов. Решения уездного присутствия могли быть обжалованы в губернское присутствие. Наиболее совершенной формой учреждений по разрешению административно-правовых споров считались уездные и губернские по воинской повинности присутствия, образованные в соответствии с Уставом о воинской повинности от 1 января 1874 г. В коллегиальном составе этих присутствий профессиональный элемент практически приравнивался с элементом выборным. Во главе учреждения стояло беспристрастное, независимое от администрации лицо - уездный или губернский предводитель дворянства. Порядок ведения дел был достаточно точно урегулирован. В связи с частой неграмотностью жалобщиков подача жалобы была значительно упрощена: ее можно было подать в письменной или в словесной форме <1>. -------------------------------<1> См.: Зайденман Л.О. Порядок и способы обжалования административных распоряжений и постановлений. СПб., 1904. С. 57. В компетенцию присутствий было включено рассмотрение дел по жалобам на неправильности в призывных списках, на неточное определение возраста по внешнему виду человека, на неправильное определение годности к службе и неправильное назначение льгот. Наряду с описанными присутственными местами отдельные виды административных споров разрешались другими специальными установлениями: присутствиями по фабричным и горнозаводским делам, по квартирному, промысловому налогам и др. Центральным органом по разрешению административно-правовых споров в Российской империи являлся Правительствующий сенат, учрежденный Петром Великим 22 февраля 1711 г. в качестве верховного органа управления и суда, в лице его I-го Департамента <1>. Основы правовой регламентации работы Сената были утверждены 27 апреля 1722 г. <2>. -------------------------------<1> См.: Об учреждении Правительствующего сената и бытии при оном Розрядному столу вместо Розрядного приказа, и по два комиссара из губерний // ПСЗ. Т. IV. N 2321; О поручении Правительствующему сенату попечения о правосудии, об устройстве государственных доходов, торговли и других отраслей государственного хозяйства // ПСЗ. Т. IV. N 2330. <2> См.: О должности Сената // ПСЗ. Т. VI. N 3978. В результате учреждения министерств в 1802 г. и постепенного расширения их полномочий Сенат в первой половине XIX столетия фактически утратил свои функции центрального органа управления, сохранив за собой полномочия "хранителя законов". Крестьянская реформа 1861 г., судебные реформы 1864 г., введение земского и городского самоуправления 1890 - 1892 гг. способствовали закреплению права на обжалование решений органов управления в Сенат. Это неизбежно привело к расширению компетенции Сената в сфере контроля за законностью действий администрации и росту количества жалоб, обращенных в его I-й и II-й Департаменты. Для упорядочения потока жалоб по административно-спорным делам в 1885 г. были приняты специальные Правила написания и подачи прошений и жалоб, приносимых I-му и II-му Департаментам Правительствующего сената. Последнюю четверть XIX в. можно назвать периодом расцвета административно-судебных функций Сената. Вместе с тем Сенат сильно зависел от генерального прокурора, министра юстиции и обер-прокуроров. Таким образом, в царской России административная юстиция еще не сложилась в эффективный и демократический правовой институт, который обеспечивал бы привлечение чиновников к судебной ответственности за их незаконные действия по службе. Функционирование присутствий при отсутствии процессуальных основ не отличалось регулярностью и постоянством. Смешанное губернское присутствие считалось первой инстанцией и рассматривало споры по крестьянским, земским, городским делам, воинской повинности, налогам, дорожной повинности,

33

фабричным и горнозаводским делам, а также споры, связанные с нарушением полицейских постановлений, незаконным задержанием и др. Второй инстанцией служил первый департамент Сената, который, не являясь судебным органом как таковым, разбирал определенные дела (споры), в некоторых случаях даже без их первоначального рассмотрения в присутствиях. Одной из главных функций административной юстиции считалось направление в специальный орган административного иска с целью обжалования административного акта. С 1904 по 1917 год начинается период активного реформирования Правительствующего сената как органа административной юстиции Российской империи. По Именному Высочайшему указу от 12 декабря 1904 г. Сенат должен был принять действительные меры к охранению полной силы закона и обеспечить потерпевшим от незакономерных действий администрации лицам способов достижения правосудия. Для этой цели было создано Особое совещание, которому было поручено выработать основные начала нового закона о Сенате <1>. -------------------------------<1> См.: Лазаревский Н.М. Соображения Комитета министров о преобразовании административной юстиции // Право. 1905. N 6. С. 385. В 1914 г. в Государственную Думу был представлен законопроект об изменении порядка производства и решения дел в департаментах Сената, об образовании Административного департамента Сената наряду с Кассационными департаментами по гражданским и уголовным делам. 26 декабря 1916 г. был принят Закон "О некоторых изменениях в устройстве и в порядке производства дел Департаментов Правительствующего сената" <1>. Однако реформа не затронула структуру административных департаментов Сената. -------------------------------<1> Собрание узаконений и распоряжений Правительства. 1917. N 11. Ст. 68. На I-й Департамент было возложено разрешение публично-правовых споров: - по применению правил о выборах в Государственный Совет, Государственную Думу, органы местного самоуправления; - по пререканиям о власти разных органов управления; - по жалобам частных лиц, обществ и установлений на действия и распоряжения земских учреждений, учреждений городского общественного самоуправления; - по жалобам частных лиц, обществ и установлений на действия и распоряжения всех органов управления, подчиненных Сенату, в том числе губернаторов, генерал-губернаторов, органов губернского и уездного управления, а также министров и главноуправляющих; - о взимании налогов, пошлин и сборов; - о казенном имуществе. II-й Департамент Сената разрешал жалобы на постановления губернских присутствий по крестьянским делам, земельные споры и споры о сельском состоянии. III-й Департамент (герольдии) сохранил за собой компетенцию по решению дел о дворянстве и родословных книгах. Реформа декабря 1916 г. коснулась и процессуального порядка разрешения дел в административных департаментах Сената: - введено требование о высшем образовании для сенаторов; - предусмотрено обязательное участие в деле лиц, подавших жалобу, и их поверенных; - установлено устное ведение процесса, введены некоторые элементы состязательности сторон при даче объяснений по делу, представлении доказательств; - введена должность первоприсутствующего в заседании, который для охраны порядка в заседании пользуется теми же правами, что и председатель судебных мест; - обер-прокурор только представляет по делу свое заключение. Он лишен опекунских функций и не имеет права голоса при постановлении решения, министры и главноуправляющие также утратили это право; - если при постановке решения наблюдаются разногласия между самими сенаторами или со стороны обер-прокурора, решение спора переносится на рассмотрение Общего собрания Сената, оно является окончательным и не может, как раньше, быть пересмотрено по решению императора. В результате реформы I-й Департамент Сената превратился в Высший административный суд Российской империи. Опыт создания специального департамента по административноправовым спорам в составе Сената наряду с Кассационными департаментами по гражданским и уголовным делам можно считать реализацией принципа единой юстиции. Произошло также переустройство местных присутствий по публично-правовым спорам. Правовое утверждение основных элементов досудебного производства по жалобам граждан относится к более позднему периоду - ко второй половине XIX в. - первому десятилетию XX в.

34

Выделены следующие существенные процессуальные моменты, получившие закрепление в действующем законодательстве и практике государственного управления того времени: - единственной формой возбуждения спора для гражданина или общественного установления являлась жалоба; - прокурор мог принести протест на незаконный акт органа государственного управления; - подача жалоб начальству обусловливала множественность и узкую специализацию органов, их рассматривающих; - административно-судебные места общей компетенции (кроме Сената) еще не существовали; - должностные лица (губернаторы, генерал-губернаторы, исправники, становые приставы, министры, главноуправляющие) рассматривали жалобы единолично; - некоторые коллегиальные органы имели свои процессуальные правила по разрешению жалоб. В истории института разрешения административно-правовых споров после октября 1917 г. выделяют четыре этапа: - первый этап (1918 - 1924 гг.) характеризуется формированием квазисудебных органов общей и специальной компетенции для разрешения жалоб граждан; - на втором этапе (1924 - 1937 гг.) защита публичных прав граждан осуществлялась в административном порядке; - на третьем этапе (1937 - 1961 гг.) происходит постепенное наделение судов общей юрисдикции полномочиями контроля за действиями администрации; - четвертый этап (1961 - 1993 гг.) отмечается период расширения компетенции судов общей юрисдикции по разрешению административно-правовых споров. VI Всероссийский Съезд Советов в Постановлении "О точном соблюдении законов" призвал всех граждан России, всех должностных лиц и органы советской власти к строжайшему соблюдению законов РСФСР, изданных и издаваемых центральной властью постановлений, положений и распоряжений, обязал должностных лиц и учреждения при жалобах граждан на их действия, волокиту составлять протокол, а его копию направлять вышестоящему органу <1>. Контроль за выполнением данного правила и за дальнейшим движением жалобы был возложен на Народный комиссариат государственного контроля (НКГК) <2>. -------------------------------<1> СУ РСФСР. 1918. N 90. Ст. 908. <2> Там же. 1919. N 12. Ст. 122. 8 февраля 1920 г. НКГК был реорганизован в Рабоче-крестьянскую инспекцию (РКИ), в которую вошли представители от рабочих и крестьян. РКИ осуществляла надзор за соблюдением законов и декретов в органах власти и управления, имела право проверять законность актов, издаваемых данными органами, приостанавливать их незаконные действия и распоряжения, а также ставить вопрос о привлечении виновных должностных лиц к судебной ответственности. Право отмены незаконного распоряжения принадлежало только народному комиссару РКИ <1>. В уездах и губерниях действовали соответственно уездные и губернские исполнительные комитеты РКИ, возглавляемые в центре народным комиссаром РКИ. -------------------------------<1> Там же. 1920. N 16. Ст. 94. В 1919 г. при НКГК были образованы центральное и местные бюро жалоб <1>. Основные функции этих административных органов заключались в приеме заявлений, предложений и жалоб граждан, их передаче на решение в соответствующий орган государственной власти или управления и контроле за их решением. Бюро жалоб были своеобразным передаточным звеном между гражданами и органами государства. -------------------------------<1> Там же. 1919. N 23. Ст. 271. Основанием к подаче жалобы могло послужить принятие органами власти и управления (кроме ВЦИК, СНК и Съезда Советов) любого акта, противоречащего законам, декретам, а также общим направлениям политики центральной власти. Жалоба могла быть подана на канцелярскую волокиту, злоупотребления властью, грубое обращение представителя власти; даже нецелесообразность могла стать основанием для жалобы. В распоряжении бюро жалоб имелся собственный аппарат для расследования дел по жалобам. В 1921 г. в правовом статусе бюро жалоб наметилась тенденция к обособлению данного органа от действующей администрации. Согласно совместному циркуляру народных комиссаров юстиции и РКИ бюро жалоб были переданы полномочия самостоятельного разрешения жалоб по существу, без передачи их в органы власти и управления. Жалобы рассматривались без

35

специальных процессуальных правил, однако действовал принцип коллегиальности; лицо, подавшее жалобу, допускалось к даче объяснений с разрешения председателя комиссии бюро <1>. -------------------------------<1> СУ РСФСР. 1921. N 49. Ст. 254; 1922. N 32. Ст. 385. Стремление преобразовать РКИ и бюро жалоб в настоящие органы административной юстиции нашло отражение в составлении проектов законов РСФСР об административных судах. Впервые такой проект был подготовлен самим НКГК в 1918 г. Он предусматривал создание при НКГК комитета для рассмотрения жалоб на действия должностных лиц и правительственных учреждений, а на местах - областных комитетов для разбора жалоб. При рассмотрении жалобы предлагалось соблюдать принципы состязательно-инструкционного процесса, ответственности должностных лиц. Однако проект был отвергнут специальным совещанием как несвоевременный и сложный. В 1922 - 1923 гг. произошло слияние РКИ с Центральной контрольной комиссией ЦК РКП(б). Утратив свою независимость, РКИ превратилась в часть партийного аппарата. Позднее, в 1924 г., были закрыты и бюро жалоб. Таким образом, в системе контрольных органов, или административного надзора, возникшей после революции 1917 г., можно выделить: - административный надзор, осуществляемый в порядке подчиненности вышестоящими должностными лицами; - административный надзор, осуществляемый Центральным бюро жалоб и его органами на местах; - возможность обжалования различных злоупотреблений чиновников по службе, нецелесообразности и несогласованности с декретами, распоряжениями и общими направлениями центральной власти действий и решений органов управления; - административный надзор, осуществляемый прокуратурой, которая имела право приносить протесты на незаконные действия управления. В 1921 - 1924 гг. наряду с органами общей компетенции по разрешению административных споров действовали квазисудебные органы, специализировавшиеся на рассмотрении споров отдельных видов. Степень независимости данных органов от администрации и уровень законодательного регулирования их деятельности были различными. Например, страховые советы и жилищные комиссии являлись частью аппарата управления и не имели собственной процедуры рассмотрения споров в сфере социального обеспечения и жилищных споров. В отличие от них, примирительные камеры и третейские суды, действовавшие для разрешения споров на транспорте и трудовых споров, были более самостоятельны и создавались независимо от администрации соответствующих предприятий. Судебно-земельные комиссии можно назвать прообразами специальных административных судов, их права были приравнены к правам народных судов, а споры о земле рассматривались с соблюдением принципов состязательного гражданского процесса, за некоторыми изъятиями, установленными законом. На начальном этапе становления советской власти общих норм, которые бы регулировали порядок и сроки административного обжалования, не существовало. Правовые нормы, которые имели какое-либо отношение к предмету обжалования, можно охарактеризовать как узковедомственные. К ним следует отнести Правила о порядке направления и рассмотрения жалоб на действия административных органов и должностных лиц, изданные в РСФСР в порядке циркулярного распоряжения НКВД от 9 октября 1924 г. Имея ведомственный характер, эти правила относились к милицейскому аппарату НКВД РСФСР, т.е. касались обжалования действий административных отделов органов милиции и уголовного розыска <1>. -------------------------------<1> См.: Административная юстиция: конец XIX - начало XX века: Хрестоматия. Ч. 2 / Сост. и вступит. ст. Ю.Н. Старилова. Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2004. С. 196. Впервые право на обжалование в административном порядке действий должностных лиц исполнительно-распорядительных органов государственной власти, учреждений и организаций было предоставлено гражданам Указом Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан" <1>. -------------------------------<1> См.: Указ Президиума ВС СССР от 12 апреля 1968 г. N 2534-VII (в ред. от 02.02.1988) "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан" // Свод законов СССР. 1968. Т. 1. С. 373.

36

Действие Указа не распространялось на порядок рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан, установленный уголовно-процессуальным, гражданским процессуальным законодательством СССР и союзных республик, Положением о порядке рассмотрения трудовых споров, Положением об открытиях, изобретениях и рационализаторских предложениях, Уставом связи и другим законодательством СССР и союзных республик. Названный акт впервые закрепил правовые определения видов обращений граждан (заявления, предложения, жалобы) как важных средств осуществления и охраны прав личности, укрепления связей государственного аппарата с населением, существенный источник информации, необходимой при решении текущих и перспективных вопросов государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства, формы участия трудящихся в государственном управлении. Как справедливо отмечает И.В. Панова, жалоба "весьма отличается от первых двух (заявление, предложение - авт.) своей сутью, целью, процедурой, основаниями, что позволяет выделять исследуемое жалобное производство в самостоятельный вид" <1>. -------------------------------<1> Панова И.В. Административно-процессуальное право России / Под ред. Э.Н. Ренова. М.: Норма, 2003. С. 119. Все государственные и общественные органы должны были обеспечивать гражданам СССР необходимые условия для осуществления провозглашенных и гарантируемых Конституцией СССР и советскими законами прав вносить в письменной и устной форме в государственные органы и общественные организации предложения об улучшении их деятельности, критиковать недостатки в работе, обращаться с заявлениями, обжаловать действия должностных лиц, государственных и общественных органов. Соответствующее право граждан корреспондировало с обязанностью государственных и общественных органов, предприятий, организаций, их руководителей, других должностных лиц принимать и в установленном порядке и сроки рассматривать предложения, заявления и жалобы граждан, давать на них ответы и принимать необходимые меры. Руководители и другие должностные лица государственных и общественных органов, предприятий, учреждений и организаций были обязаны проводить личный прием граждан в установленные и доведенные до сведения граждан дни и часы, в удобное для них время, в необходимых случаях - в вечерние часы, по месту работы и жительства. Лица, уполномоченные рассматривать обращения граждан, были обязаны: - внимательно разбираться в них, в случае необходимости истребовать нужные документы, направлять работников на места для проверки, принимать другие меры для объективного разрешения вопроса; - принимать обоснованные решения по предложениям, заявлениям, жалобам, обеспечивать своевременное и правильное исполнение этих решений; - сообщать гражданам в письменной или устной форме о решениях, принятых по предложениям, заявлениям, жалобам, а в случаях их отклонения указывать мотивы; - по просьбам граждан разъяснять порядок их обжалования; - систематически анализировать и обобщать предложения, заявления, жалобы, содержащиеся в них критические замечания с целью своевременного выявления и устранения причин, порождающих нарушения прав и охраняемых законом интересов граждан, изучения общественного мнения, совершенствования работы государственных и общественных органов, предприятий, учреждений и организаций. К письменным обращениям граждан предъявлялось требование об их подписании с указанием фамилии, имени, отчества, изложения существа предложения, заявления либо жалобы, данных о месте жительства, работы или учебы заявителя. Обращения, не содержащие этих сведений, признавались анонимными и не подлежали рассмотрению. Предложения и заявления подавались гражданами в те государственные и общественные органы, предприятия, учреждения, организации или тем должностным лицам, к непосредственному ведению которых относилось разрешение данного вопроса. Жалобы подавались в те органы или тем должностным лицам, которым непосредственно подчинены государственный, общественный орган, предприятие, учреждение, организация или должностное лицо, действия которых обжаловались <1>. -------------------------------<1> В случаях и порядке, предусмотренных законом, жалобы могли подаваться в суд. Государственные и общественные органы, предприятия, учреждения, организации, их руководители и другие должностные лица, к ведению которых не относилось решение вопросов, поставленных в предложениях, заявлениях, жалобах, направляли их не позднее чем в пятидневный срок по принадлежности, извещая об этом заявителей, а при личном приеме

37

разъясняли, куда им следует обратиться. Запрещалось направлять жалобы граждан для разрешения тем органам или должностным лицам, действия которых обжаловались. Заявления и жалобы разрешались в срок до одного месяца со дня поступления, а не требующие дополнительного изучения и проверки - безотлагательно, но не позднее 15 дней <1>. В тех случаях, когда для разрешения заявления или жалобы было необходимо проведение специальной проверки, истребование дополнительных материалов либо принятие других мер, сроки разрешения заявления или жалобы могли быть в порядке исключения продлены руководителем или заместителем руководителя соответствующего органа, предприятия, учреждения и организации, но не более чем на один месяц, с сообщением об этом лицу, подавшему заявление или жалобу <2>. -------------------------------<1> Законодательством союзных республик могли устанавливаться сокращенные сроки разрешения заявлений и жалоб в республиканских и местных органах, а также на предприятиях, в учреждениях и организациях. <2> Особые сроки устанавливались для разрешения заявлений и жалоб военнослужащих и членов их семей: в органах Союза ССР и в республиканских органах в срок до 15 дней; в местных органах, на предприятиях, в учреждениях и организациях - безотлагательно, но не позднее 7 дней со дня поступления. Для рассмотрения предложений, заявлений и жалоб, проведения по ним проверок и других мер могли привлекаться представители общественности, народные контролеры, передовые рабочие, колхозники и служащие. В необходимых случаях предложения граждан, а также результаты рассмотрения заявлений и жалоб, имеющих общественное значение, обсуждались на собраниях трудовых коллективов и по месту жительства граждан. Гражданин, не согласный с решением, принятым по его обращению, обладал правом обжаловать это решение в тот орган или тому должностному лицу, которым были непосредственно подчинены государственный, общественный орган, предприятие, учреждение, организация или должностное лицо, принявшие обжалуемое решение. Подача заявления или жалобы в клеветнических целях влекла ответственность в соответствии с законодательством. 2.2. Судебные процедуры обжалования действий (решений) органов исполнительной власти Дискуссия об административной юстиции в Российском государстве длится почти полтора века и развивается в направлении поиска наиболее приемлемого для российских правовых традиций способа разрешения публично-правовых споров и защиты прав граждан (организаций) от незаконных действий (решений) органов государственного управления (должностных лиц). Отчасти длительность и незавершенность этой дискуссии объясняется недостаточной обособленностью и самостоятельностью административного права, неоднозначной оценкой роли государства в управлении экономическими и социальными процессами, а также несовершенством административного законодательства. Научной разработке проблем административной юстиции были посвящены работы российских государствоведов и административистов конца XIX в. - начала XX в. (Н.М. Коркунова, И.Т. Тарасова, М.А. Лозина-Лозинского, А.Д. Градовского, С.А. Корфа, А.И. Елистратова, М.Д. Загряцкова и др.), заложивших фундамент теории российской административной юстиции как публично-правового института, созданного для разрешения публично-правовых споров о законности правовых актов органов публичного управления и восстановления субъективных публичных прав граждан и организаций и правопорядка в государстве <1>. -------------------------------<1> Коркунов Н.М. Очерки теорий административной юстиции: Сб. статей. 1877 - 1897. СПб., 1898. С. 218; Корф С.А. Административная юстиция в России. Т. 2. СПб., 1910. С. 446; Тарасов И.Т. Организация административной юстиции // Юридический вестник. 1997. С. 33; Загряцков М.Д. Административная юстиция и право жалобы. 1899. С. 9. Однако единогласие мнений ученых-юристов в вопросе о правовой природе административной юстиции не послужило основой для выработки единого, общепринятого в науке государственного и административного права понятия административной юстиции. Под влиянием европейских школ административного права в российском административном праве сформировались различные системы взглядов на организацию института административной юстиции. Учение французских (Брогли, Л. Порталиса, Барбу) и немецких юристов (О. Бэра, Пфейфера, Л. Штейна) о передаче административно-правовых споров на рассмотрение судов общей юрисдикции нашло своих последователей в России в лице С.К. Гогеля, М.А. Лозина-Лозинского,

38

С.А. Корфа, которые выступали за реализацию в российском законодательстве принципа единой юстиции, гарантии беспристрастного и независимого правосудия по административным спорам. М.А. Лозина-Лозинский как наиболее яркий сторонник данного принципа рассматривал Сенат как "воплощение принципа единства всей юстиции: гражданской, уголовной, административной - в форме теоретически более полной и совершенной, чем все построения западных теоретиков единой юстиции" <1>. -------------------------------<1> Лозина-Лозинский М.А. Административная юстиция и преобразование Правительствующего сената (часть 2) // Журнал Министерства юстиции. 1907. N 2. С. 128. Он предлагал образовать в составе существовавших в то время судебных палат специальные административно-судебные отделения из судей и специалистов по вопросам управления. Высшей инстанцией, по его мнению, должен стать I-й Департамент Сената, преобразованный в Высший административный суд Российской империи, наравне с Кассационными департаментами Сената, высшими инстанциями по гражданским и уголовным делам. Н.М. Коркунов, И.Т. Тарасов, А. Невский, А.Д. Градовский выступали за реорганизацию российского законодательства о разрешении административно-судных дел и образование в России особой системы административных судов по типу прусской административной юстиции. По их мнению, эту систему должен был возглавить независимый от судов общей юрисдикции Высший административный суд, прообразом которого они также считали I-й Департамент Сената. Сторонники принципа единства юстиции выступали за применение основных начал и принципов гражданского процесса при рассмотрении административно-правовых споров (гласности, состязательности, равноправия сторон) и считали необходимым ограничить пределы административно-правового спора исключительно вопросами права. Последователи немецкой школы однозначно выступали за следственное начало в административном судопроизводстве. Состязательное судопроизводство по административным делам, по их мнению, противоречило бы объективному назначению административной юстиции по поддержанию объективного правопорядка. Средством возбуждения административно-правового спора перед органом административной юстиции - судом общей юрисдикции или административным судом - русские государствоведы единодушно признавали административный иск. Жалобу они расценивали как средство защиты нарушенного права и не предусмотренного законом интереса в порядке подчиненности перед вышестоящим начальством <1>. -------------------------------<1> См.: Николаева Л.А., Соловьева А.К. Административная юстиция и административное судопроизводство: зарубежный опыт и российские традиции: Сборник. СПб.: Издательство Р. Асланова "Юридический центр Пресс", 2004. С. 63. До 1916 - 1917 гг. Российское государство не знало института административной юстиции ни в качестве специальных административных судов, ни в качестве отправления правосудия по публично-правовым спорам судами общей юрисдикции. Российской правовой системе не были известны и специальные процессуальные формы административного судопроизводства. Тем не менее нельзя полностью отрицать значение существовавших во второй половине XIX в. - первом десятилетии XX в. институтов, предназначенных для рассмотрения и разрешения спорных административно-судных дел. Разрешение публично-правовых споров осуществлялось в форме досудебного обжалования начальству неправомерных действий и актов государственной администрации (должностных лиц). 30 мая 1917 г. было утверждено Положение о судах по административным делам <1>. Оно предусматривало, что судебная власть по административным делам принадлежит: -------------------------------<1> Собрание узаконений и распоряжений Правительства. 1917. N 127. Ст. 692. - административным судьям; - окружным судам; - Правительствующему сенату. Административные судьи были в каждом уезде и осуществляли судебную власть единолично. Их число определялось особым расписанием, утверждаемым в законодательном порядке. Установление судебных участков, подведомственных административным судьям, производилось административными отделениями окружных судов. По правовому статусу и должностному положению административные судьи приравнивались к членам окружного суда. Однако они не могли быть привлечены к участию в разрешении гражданских и уголовных дел.

39

Для ведения делопроизводства при каждом административном судье состоял секретарь, назначаемый им на должность. По служебным правам и обязанностям секретарь административного судьи приравнивался к секретарю мирового судьи. Для разрешения административных дел в губернии или области в составе окружных судов, находящихся в губернских и областных городах, образовывались особые административные отделения в составе товарища председателя и членов суда. К подсудности административных судов относились: - дела по протестам комиссаров на постановления, распоряжения, действия и упущения учреждений и должностных лиц городского, земского (губернского, уездного и волостного) и поселкового управлений; - дела по жалобам правительственных установлений и должностных лиц на постановления, распоряжения, действия и упущения учреждений и должностных лиц городского, земского (губернского, уездного и волостного) и поселкового управлений; - дела по жалобам городских дум, земских и поселковых собраний и частных лиц, обществ и установлений на постановления, распоряжения, действия и упущения учреждений и должностных лиц городского, земского (губернского, уездного и волостного) и поселкового управлений, а также комиссаров, их помощников и подчиненных им лиц; - дела, особо предоставленные законом ведению административного суда. Основанием для протестов и жалоб могли быть: - неправильности, состоящие либо в нарушении закона или обязательного распоряжения властей, либо в осуществлении полномочий с нарушением той цели, для которой оно предоставлено; - уклонение от исполнения, действия, предписанного законом или обязательным распоряжением власти; - медленность выполнения порученных действий. Жалоба могла быть принесена теми лицами, обществами и установлениями, интересы или права которых были нарушены постановлением, распоряжением, действием или упущением. Административному суду приносились протесты и жалобы на все учреждения и на всех должностных лиц городского, земского и поселкового управлений, за исключением протестов и жалоб на должностных лиц, подчиненных управам, протесты и жалобы на которых приносились последним. Дела по протестам и жалобам на учреждения и должностных лиц волостного и поселкового управлений рассматривались административными судьями. Все прочие дела, за исключением возникших по жалобам на губернских комиссаров, рассматривались окружными судами. Дела по жалобам на губернских комиссаров рассматривались I-м Департаментом Правительствующего сената. Споры о подсудности между административными судьями, между окружными судами, возникающие по жалобам сторон или по протестам комиссаров, между административными судьями той же губернии разрешались местным окружным судом по административному отделению, а между административными судьями разных губерний - административным отделением окружного суда той губернии, где дело первоначально возникло. Споры между окружными судами разрешались I-м Департаментом Правительствующего сената. Протесты и жалобы на учреждения и должностных лиц городского, земского и поселкового управлений приносились в сроки, установленные действующими законами, а в тех случаях, когда сроки не устанавливались, - в месячный срок с того дня, когда подлежащее опротестованию или обжалованию постановление или распоряжение было объявлено или, если оно не подлежало объявлению, со дня, когда постановление или распоряжение, а равно действие или упущение стало известно комиссару или заинтересованному лицу. То же правило применялось к жалобам, приносимым на комиссаров, их помощников и подчиненных им должностных лиц. По отношению к постановлениям городских дум, а также земских и поселковых собраний срок для протеста исчислялся со времени сообщения копии постановления комиссару. Подача протестов и жалоб на медленность не была ограничена сроком. Жалоба направлялась непосредственно в административный суд. Прочие протесты направлялись через то учреждение или лицо, на которое приносились и представлялись этим учреждением или лицом в двухнедельный срок, в случае надобности с их объяснениями, в надлежащий административный суд. Жалоба содержала: - обозначение имени и фамилии лица, приносящего жалобу; - указание места жительства жалобщика; - указание того установления или должностного лица, на которого жалоба приносится; - изложение обстоятельств и доводов, служащих основанием жалобы; - указание требований жалобщика, а в делах о выдаче или о взыскании денежной суммы точное определение ее размера;

40

- подпись лица, приносящего жалобу, или лица, им уполномоченного. Жалоба могла быть высказана устно (словесная жалоба). В данном случае составлялся протокол, прочитываемый жалобщику и подписываемый им. Жалоба могла быть подана лично жалобщиком или его уполномоченным, прислана по почте. К жалобе прилагались: - подлинные документы, на которых жалобщик основывает свое ходатайство, и копии или выписки из них; - переводы документов, написанных не на русском языке; - доверенность или полномочие, когда жалоба подается поверенным или уполномоченным; - обжалованное постановление или распоряжение, если оно облечено в письменную форму, или его копия; - две копии жалоб и всех приложений к ней. Жалоба не принималась и возвращалась лицу, принесшему ее, в случаях, когда была написана с отступлением от правил; когда при жалобе, принесенной по уполномочию, не было приложено акта, удостоверяющего полномочия. По поступлении протеста или жалобы в окружной суд товарищ председателя окружного суда по административному отделению поручал дело по особой очереди. По поступлении протеста административный судья или товарищ председателя окружного суда по административному отделению делал распоряжение о сообщении комиссару, при повестке, копии объяснения того учреждения или лица, на которое был принесен протест, если такое объяснение было представлено вместе с протестом, а также копии со всех приложений к этому объяснению. Копии протеста и жалобы на постановление городской думы, а также земского и поселкового собрания направлялись городской, земской или поселковой управе по принадлежности. По делам, производящимся без истребования письменного объяснения, административный судья или товарищ председателя окружного суда по административному отделению назначал день заседания, к которому вызывал участвующих в деле лиц. Назначение дня заседания по делам, требующим получение объяснения, осуществлялось по мере его получения. Доклад дела и словесные прения сторон происходили в открытом заседании суда, кроме случаев предосудительности разглашения обстоятельств дела для религии, общественного порядка или нравственности. В этом случае суд мог вынести постановление о проведении заседания при закрытых дверях. Распоряжение об этом объявлялось публично. По объявлении докладчиком существа дела выслушивались объяснения участвующих в деле лиц, их поверенных или уполномоченных. Неявка участвующих в деле лиц в заседание суда не прерывала рассмотрения дела, но суд мог потребовать явки и присутствия жалобщика, если по обстоятельствам дела оказывались необходимыми его объяснения. При неисполнении этого требования производство по делу могло быть прекращено. Суд обладал самостоятельностью и независимостью в доказывании по делу, принимал меры к выяснению всех его обстоятельств: имел право собирать доказательства; требовать от судебных, правительственных, частных и общественных учреждений и от третьих лиц представления необходимых документов и сведений; постановлять о вызове и допросе свидетелей; назначать осмотр на месте; объявлять участвующим в деле лицам, какие доказательства должны быть ими представлены. Признание участвующих в деле лиц для суда было необязательным доказательством. Суд постановлял решение по внутреннему убеждению, основанному на законе и на совокупности всех обстоятельств дела, причем суд не был ограничен доводами участвующих в деле лиц и теми фактическими данными, на которые они ссылались. Решение суда могло касаться предметов, которые в требовании участвующих в деле лиц не были указаны. Административный суд мог постановить: - об оставлении протеста или жалобы без последствий; - об отмене опротестованных или обжалованных постановлений, распоряжений или действий, с предписанием, в подлежащих случаях, издать вместо отмененного акта иное постановление или распоряжение или совершить иное действие согласно данным по этому случаю указаниям; - о предписании учреждению или должностному лицу либо выполнить определенное действие, если оно предписано ему законом или обязательным для него распоряжением власти или если оно необходимо для восстановления законного порядка или прав жалобщика, либо воздержаться от определенных действий; - об изменении опротестованного или обжалованного постановления или распоряжения в том случае, если этим изменением затрагиваются права только участвующих в деле лиц, и если суд признает, что обстоятельства дела им вполне выяснены, и что из них прямо вытекает необходимость по закону определенного нового постановления или распоряжения взамен опротестованного или обжалованного.

41

Если административный суд усматривал, что постановление, распоряжение или действие, на которое принесены протест или жалоба, отменено или изменено так, что основание принесенного протеста или жалобы отпало, то он прекращал производство дела. Решение административных судей и окружных судов объявлялось применительно к порядку, установленному для объявления решения мировых судей и окружных судов по гражданским делам. Объявление решений участвующим в деле правительственным установлениям, комиссару, а равно учреждениям и должностным лицам городского, земского или поселкового управления производилось путем направления им копии решения. Если на основании поданной административному судье или в окружной суд жалобы административный судья или товарищ председателя окружного суда по административному отделению приходил к выводу о достаточной обоснованности требования, то он мог мотивированным приказом без дальнейшего производства удовлетворить заявленное требование. Между тем судебные приказы не могли издаваться в отношении постановлений городской думы, земского и поселкового собраний, комиссаров и их помощников, а равно по делам о составлении избирательных списков и о выборах. Протесты и жалобы на решение административного судьи подавались через того административного судью, который рассматривал дело, в административное отделение окружного суда в двухнедельный срок со дня объявления решения. Протесты и жалобы на решение административного отделения окружного суда приносились через это отделение в I-й Департамент Правительствующего сената в месячный срок со дня объявления решения. Решение административных судов вступало в законную силу, когда оно выносилось: - административным судом или окружным судом в качестве первой инстанции и на него не принесено в установленный срок протеста или жалобы; - окружным судом в качестве второй инстанции. Решение обращалось к исполнению немедленно по вступлении его в законную силу. Предварительное исполнение решения не допускалось. Приостановленное исполнение решения, об отмене которого была принесена просьба в Правительствующий сенат, допускалось по его распоряжению. Обращение решения к исполнению совершалось путем сообщения административным судьей или товарищем председателя окружного суда по административному отделению тому учреждению или лицу, по протесту или по жалобе на которое дело возникло, о том, что состоявшееся решение вступило в законную силу. Одновременно с этим о том же извещался комиссар. М.И. Клеандров полагает, что "с очень большой натяжкой в механизм российского экономического правосудия можно включить созданные (точнее, провозглашенные к созданию) Временным правительством административные суды, Положение о которых было утверждено 30 мая 1917 г., которым должны были быть подсудны дела по протестам комиссаров на постановления, распоряжения, действия и упущения учреждений и должностных лиц городского, земского (губернского, уездного и волостного) и поселкового управлений и др." <1>. -------------------------------<1> Клеандров М.И. Экономическое правосудие в России: прошлое, настоящее, будущее. М., 2006. На наш взгляд, мнение о включении административных судов в механизм экономического правосудия по меньшей мере не состоятельно. Прежде всего, это связано с тем, что указанные виды судов создавались для формирования института разрешения публично-правовых споров, а не каких-либо других. Анализируемое положение содержало все необходимые материальные и процессуальные нормы, необходимые для его утверждения в России. Как показывает проведенное исследование, им достаточно четко определяется предмет обжалуемых действий и решений, в том числе нормативного характера, не только органов государственной, но и местной власти; указывается круг участников по делу, хотя и представительство интересов граждан и частных организаций выражено в меньшей степени. В целом административным судам была предоставлена необходимая мера свободы и собственного усмотрения в вопросах предмета и пределов доказывания; вынесения судебных приказов в условиях очевидности решения по делу; определения подсудности и разрешения возникающих в связи с этим споров. Важным достижением следует признать регламентацию процедуры обжалования решений административных судов, их вступление в законную силу, приостановление и обращение к исполнению. Однако практического воплощения нового правового института так и не произошло. Вначале по экономическим причинам было отложено образование на местах административных отделений окружных судов <1>, а выполнение их функций возложили на гражданские отделения, затем в связи с событиями октября 1917 г. реформа остановилась. --------------------------------

42

<1> См.: К учреждению административных отделений окружных судов // Вестник Временного правительства. 1917. N 73 (119). В научных представлениях ученых того времени можно выделить два мнения на проблему формирования и функционирования системы административной юстиции в России: во-первых, доктрина "активной администрации"; во-вторых, доктрина "единого процесса". Представители доктрины "активной администрации" полагали, что для рассмотрения административных споров целесообразно создавать в органах управления, т.е. внутри самой администрации, особые административно-судебные коллегии <1>. Выдвигались следующие аргументы в пользу создания таких специальных квазисудебных образований: вопросы административного права должны находиться в ведении самой административной власти; юстиция не имеет права вмешиваться в деятельность администрации; нельзя смешивать судебные и административные функции, а также лишать публичное управление самостоятельности и независимости; судьи общих судов не подготовлены для разрешения специфических споров, возникающих в сфере применения публичного права, они незнакомы с правилами управленческой деятельности. -------------------------------<1> См.: Тарасов И.Т. Административная юстиция // Земство. 1882. N 18. С. 4. Напротив, С.Е. Десницкий еще до отмены крепостного права в России предлагал лишить органы управления судебных функций, отделить суд от администрации и установить контроль суда за законностью совершения органами управления их действий <1>. Представители доктрины "единого процесса" доказывали, что всякий спор о публичном праве должен составлять компетенцию судебных установлений и так же, как спор о праве гражданском, входит в компетенцию этих установлений. К примеру, В.А. Рязановский писал о том, что всякий вопрос о праве (гражданском, публичном или уголовном) подлежит ведению общих судов. При этом он не исключал формирования в общих судах особых отделений или департаментов (коллегий) по административным делам наряду с отделениями по уголовным или гражданским делам <2>. -------------------------------<1> См.: Десницкий С.Е. Представление об учреждении законодательной, судительной и наказательной власти в Российской империи // Избранные произведения русских мыслителей второй половины XVIII века. Т. 1. М.: Госполитиздат, 1952. С. 300. <2> См.: Рязановский В.А. Единство процесса. М., 1996. С. 37. В 1907 г. в рамках проводимой П.А. Столыпиным административной реформы предусматривалось создание административных судов. Созданное после революции 1905 г. Особое совещание в течение нескольких лет обсуждало предложения о формировании административной юстиции. По мнению Ю.Н. Старилова, "при эволюционном развитии российской истории в начале XX в. стала бы очевидной необходимость создания в России административных судов как полнокровных судебных органов, разрешающих споры в сфере управления, вместо действовавших тогда губернских присутствий, по крестьянским, земским, городским делам, воинской повинности, промысловому налогу, фабричным делам. Однако в то время попытки создания нормально работающей системы административной юстиции (административных судов) были безуспешны" <1>. -------------------------------<1> Старилов Ю.Н. Административная юстиция. Теория, история, перспективы. М.: Издательство "НОРМА" (Издательская группа "НОРМА-ИНФРА-М"), 2001. С. 6. Исследуя советский период, А.В. Абсалямов выделяет следующие четыре этапа в истории развития законодательства в области рассмотрения споров, возникающих из публично-правовых отношений: - 1917 - 1959 гг.: создание специальных юрисдикционных органов для рассмотрения административных споров и установление их компетенции; - 1959 - 1987 гг.: конституционное закрепление права на обжалование в суд неправомерных действий должностных лиц, ущемляющих права и свободы граждан; расширение подведомственности судов по рассмотрению административно-правовых споров; - 1987 - 1991 гг.: законодательное установление порядка обжалования в суд неправомерных действий и решений государственных органов и должностных лиц; - с 1991 г.: начало проведения судебной реформы, нормативное закрепление права гражданина на судебную защиту; установление права на судебную защиту в Конституции РФ 1993 г.; создание конституционных (уставных) и арбитражных судов, расширение подведомственности

43

административных дел судам и совершенствование процессуальных форм защиты нарушенных субъективных прав <1>. -------------------------------<1> См.: Абсалямов А.В. Проблемы административного судопроизводства в арбитражном процессе: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2000. С. 12. Постановлением ВЦИК от 8 ноября 1918 г. "О точном соблюдении законов" предусматривалось, что каждый гражданин вправе требовать составления протокола в случае волокиты или неудовлетворения его законных претензий. За явно неосновательный отказ от составления протокола предусматривалось привлечение должностного лица к народному суду <1>. -------------------------------<1> СУ РСФСР. 1918. N 90. Ст. 908. Однако на фоне политических речей о необходимости предоставления каждому гражданину права преследования любого чиновника в суде, а не в административном порядке, научные изыскания в области административной юстиции начали сворачиваться, если не считать изданной в Москве в 1925 г. книги М.Д. Загряцкова "Административная юстиция и право жалобы (в теории и законодательстве)" и некоторых других работ <1>. -------------------------------<1> См.: Елистратов А.И. Очерк административного права. М., 1922; Кабалевский В.Л. Очерки советского административного права. М.; Л., 1924. При позитивном подходе к данному институту в советской литературе непременно отмечалась его "буржуазная" сущность, подчеркивалось, что административная юстиция является "средством маскировки произвола чиновников" и "одним из инструментов укрепления господства буржуазии". Что касается фактического содержания законодательства первых лет советской власти в области административной юстиции, то следует сказать о существовании в нем так называемого административного иска. Административный иск появился в законодательстве уже в 1917 г., т.е. в рамках советского права. Правда, действие его было ограничено: после введения нэпа административный иск применялся лишь в сфере аграрных отношений, а сами административные споры рассматривались не судами, а специальными волостными, уездными и губернскими земельными комиссиями, при этом разбирательство дел основывалось в определенной степени на принципе состязательности <1>. -------------------------------<1> См.: Кабалевский В.Л. Административная юстиция в положительном советском праве // Вестник сов. юстиции. 1923. N 8. На рассмотрение таких комиссий выносились споры между частными лицами пользователями земель. Но иногда возникали споры частных лиц с органами управления земельным хозяйством. Последовавшая в конце 20-х гг. коллективизация ликвидировала земельные комиссии, а подведомственные ей споры были переданы на рассмотрение самих органов управления. В 1932 г. административно-правовая защита в области использования земли была введена вновь. В компетенцию этих комиссий входило разрешение споров о пользовании землей; данные комиссии имели право отменять или изменять распоряжения государственных органов земельного управления. Решение первичной земельной комиссии можно было обжаловать в вышестоящей инстанции - земельной комиссии округа, области, республики или соответствующей союзной земельной комиссии. В 1922 г. Институт советского права подготовил законопроект об административной юстиции под названием "Положение о Верховном административном суде и об областных и губернских административных судах республики" <1>. -------------------------------<1> См.: Советское право. 1922. N 1. С. 131. Средством для возбуждения административно-правового спора должен был стать, по мнению авторов проекта, административный иск, а также "собственный почин следователя по административным делам". Подать административный иск могли не только граждане, но и учреждения, союзные объединения. Нововведением проекта стал институт предварительного расследования административного дела. Административному суду предполагалось передать широкие полномочия по определению судьбы акта органа государственного управления: право отменить незаконный акт, право вынести государственному органу обязательное к исполнению

44

предписание о немедленном прекращении противозаконных действий, а также право исправлять упущения государственных органов. В 1922 г. было решено приступить к разработке Административного кодекса. Однако ни один из проектов, к сожалению, не был утвержден законодательными органами, хотя в юридической литературе 1922 - 1927 гг. было много высказываний в пользу принятия такого кодекса <1>. -------------------------------<1> См.: Анисимов П.В., Симухин В.Д., Симухин А.В. Административная ответственность в Российской Федерации: Учебное пособие. М.: Издательство "Ось-89", 2004. С. 5. Учитывая требования местных органов власти, НКВД РСФСР разработал проект Административного устава, который был разослан в октябре 1924 г. всем народным комиссариатам, областным и губернским исполнительным комитетам и их административным отделам. В период работы 2-й сессии ВЦИК 12-го созыва обсуждался вопрос о необходимости и своевременности издания Административного кодекса. Совещание ВЦИК единогласно признало необходимость принятия Административного кодекса и обратилось в Президиум ВЦИК с просьбой поручить СНК приступить к его рассмотрению с таким расчетом, чтобы Кодекс мог поступить на утверждение очередной сессии ВЦИК. Проект этого Кодекса содержал четыре части, состоящие из глав, объединяющих однородные нормы по следующим вопросам. 1. Обеспечение революционной законности в советском управлении. 2. Обязательные постановления и административные взыскания. 3. Публичные права граждан. 4. Охрана революционного порядка. Это была первая правовая попытка советского государства урегулировать общественные отношения, возникающие в сфере разрешения административно-правовых споров, которая так и не была доведена до логического завершения. Постановлением ВЦИК от 7 июля 1923 г. был образован Главный дисциплинарный суд при ВЦИК и дисциплинарные суды при губернских (областных) исполкомах. Они рассматривали дела о служебных упущениях, неправильных действиях и проступках должностных лиц, если речь не шла об уголовной ответственности. Таким образом, в 1921 - 1924 гг. Россия вплотную приблизилась к образованию органов административной юстиции и выработке процессуальных правил административного судопроизводства. Однако идея административной юстиции получила клеймо буржуазного, чуждого советскому государству института, а практика разрешения жалоб на незаконные действия органов управления пошла по пути "установления обычного инстанционного порядка обжалования" <1>. -------------------------------<1> Носов Е. К вопросу о теории советской административной юстиции // Советское право. 1925. N 4. С. 73. По мнению М.С. Студеникиной, в развитии советского законодательства явно прослеживается тенденция к усилению судебного контроля за правовыми актами управления и расширению подведомственности общим судам управленческих споров <1>. -------------------------------<1> См.: Студеникина М.С. Административная юстиция нуждается в четком правовом регулировании // Журнал российского права. 1997. N 6. С. 10. Вместе с тем главная причина официального непризнания и отсутствия административного судопроизводства в советское время заключалась в господствовавшей в те годы идеологии эффективности советского государственного управления, которое считалось "самым демократичным и самым эффективным в мире". Следовательно, право граждан на защиту своих субъективных публичных прав и свобод в суде практически отрицалось. В отсутствие административно-правового регулирования порядка и процедуры разрешения административно-правовых споров получило развитие гражданско-правовое регулирование отдельных спорных ситуаций публичного содержания. Гражданский процессуальный кодекс РСФСР 1923 г. предусматривал, что ведению народного суда в составе народного судьи и двух заседателей подлежат все дела, возникающие из гражданских взаимоотношений, за исключением дел о выдаче судебных приказов и по особым производствам, подведомственных губернскому суду дел об освобождении от военной службы по религиозным убеждениям и дел по жалобам на действия нотариусов <1>. --------------------------------

45

<1> См.: Постановление ВЦИК от 10 июля 1923 г. "О введении в действие Гражданского процессуального кодекса РСФСР" (вместе с Гражданским процессуальным кодексом РСФСР) // СУ РСФСР. 1923. N 46. Ст. 478. Губернский суд по гражданскому отделению рассматривал дела по искам: цена которых превышала 500 рублей золотом; к государственным органам и должностным лицам об убытках, причиненных незаконными или неправильными действиями в административном порядке, а также о возврате неправильно отобранного и отчужденного имущества; предъявленным к уездному исполнительному комитету или городскому совету уездного города; вытекающим из договора товарищества, из авторского права, права на промышленное изобретение, товарные, фабричные знаки, модели и фирмы. Верховному Суду по гражданской судебной коллегии были подсудны дела по искам к народным комиссариатам или приравненным к ним центральным учреждениям и к губернским исполнительным комитетам. Учитывая то, что система нотариата полностью находилась в ведении государства (исполнительной власти), жалобы на совершение нотариусами какого-либо действия, на отказ в совершении действий, равно как на волокиту, приносились в губернский суд и рассматривались его гражданским отделением. Жалоба должна была быть подана в двухнедельный срок со дня, когда жалующемуся стало известно распоряжение нотариуса. Жалобы на волокиту сроком не ограничивались. Процессуальный механизм производства по жалобе предусматривал, что она подается нотариусу, действия которого обжалуются, и представляется им в губернский суд не позже трех дней со дня поступления с объяснением по существу дела и представлением подлинного дела или копий необходимых документов <1>. При пропуске срока нотариусы возвращали жалобы с сообщением об этом в губернский суд. -------------------------------<1> Жалобы могли подаваться также непосредственно в губернский суд. Разбирательство жалоб на действия нотариусов относилось к категории дел особого производства, которые рассматривались судьей единолично в публичных судебных заседаниях с проверкой доказательств и с вызовом заинтересованных лиц. Вместе с тем, если при рассмотрении дела возбуждался спор, судья мог прекратить особое производство, предоставляя сторонам возможность разобраться в общеисковом порядке. Каждая сторона доказывала те обстоятельства, на которые ссылалась в обоснование своих требований и возражений. Доказательства (свидетельские показания, письменные доказательства и др.) представлялись сторонами, а также могли быть собраны по инициативе суда. Если представленные доказательства были недостаточными, суд мог предложить сторонам представить дополнительные доказательства. Допуск к исследованию тех или иных доказательств, представленных сторонами, зависел от того, найдет ли их суд существенными для дела. Решение суда вступало в силу и подлежало исполнению с момента его постановления. В 1937 г. законодатель вновь возвратился к вопросу о судебном надзоре за законностью управления. Постановление ЦИК и СНК СССР от 11 апреля 1937 г. "Об отмене административного порядка и установлении судебного порядка изъятия имущества в покрытие недоимок по государственным и местным налогам, обязательному окладному страхованию, обязательным натуральным поставкам и штрафам с колхозов, кустарно-промысловых артелей и отдельных граждан" установило необходимость судебной санкции для принудительного взыскания в государственную казну имущества граждан и организаций. Санкция выдавалась судом по правилам особого производства гражданского процесса. Постепенно к подведомственности судов были отнесены и другие категории публично-правовых дел: по жалобам на действия нотариусов, на неправильности в списках избирателей, на постановления о наложении штрафов в административном порядке <1>. -------------------------------<1> См.: Указ Президиума Верховного Совета СССР "О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке" // ВВС СССР. 1961. N 35. Ст. 368. Из-за отсутствия самостоятельной процессуальной формы административного судопроизводства советское законодательство и практика шли по пути рассмотрения административно-правовых споров в порядке гражданского судопроизводства. Отражением этого и стало введение в действие 8 декабря 1961 г. Основ гражданского судопроизводства Союза ССР и союзных республик, которые устанавливали, что всякое заинтересованное лицо вправе в порядке, установленном законом, обратиться в суд за защитой

46

нарушенного или оспариваемого права или охраняемого законом интереса. Отказ от права на обращение в суд недействителен <1>. -------------------------------<1> См.: Закон СССР от 8 декабря 1961 г. "Об утверждении Основ гражданского судопроизводства Союза ССР и союзных республик" // СЗ СССР. 1990. Т. 10. С. 133. Суд приступал к рассмотрению дела по заявлению лица, обращающегося за защитой своего права или охраняемого законом интереса; прокурора; органов государственного управления, общественных организаций. Доказательствами являлись любые фактические данные, на основании которых в определенном законом порядке суд устанавливал наличие или отсутствие обстоятельств, обосновывающих требования и возражения сторон, и иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела. Эти данные устанавливались следующими средствами: объяснениями сторон и третьих лиц, показаниями свидетелей, письменными доказательствами, вещественными доказательствами и заключениями экспертов. Каждая сторона должна была доказать те обстоятельства, на которые она ссылалась как на основание своих требований и возражений. Доказательства представлялись сторонами и другими лицами, участвующими в деле. Если представленные доказательства были недостаточны, суд предлагал сторонам и другим лицам, участвующим в деле, представить дополнительные доказательства или собирал их по своей инициативе. Гражданский процессуальный кодекс РСФСР 1964 г. содержал положение о том, что законодательство о гражданском судопроизводстве устанавливает порядок рассмотрения дел по спорам, возникающим не только из гражданских, семейных, трудовых и колхозных правоотношений, но и дел, возникающих из административно-правовых отношений, и дел особого производства, рассматриваемых по общим правилам судопроизводства, за отдельными изъятиями, установленными законодательством Союза ССР и РСФСР <1>. -------------------------------<1> См.: Закон РСФСР от 11 июня 1964 г. "Об утверждении Гражданского процессуального кодекса РСФСР" (вместе с Гражданским процессуальным кодексом РСФСР) // Ведомости ВС РСФСР. 1964. N 24. Ст. 407. К подведомственности судебных органов были отнесены следующие категории дел, возникающих из административно-правовых отношений: - по жалобам на неправильности в списках избирателей; - по жалобам на действия административных органов; - о взыскании недоимок с граждан по государственным и местным налогам и сборам, обязательному окладному страхованию и самообложению. Название второй части второго раздела ГПК РСФСР "Производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений" было признано неудачным и не соответствующим потребностям правоприменительной практики. Неудачность и условность названия этого подраздела ГПК РСФСР отмечались учеными-юристами <1>. -------------------------------<1> См.: Гражданский процесс / Отв. ред. М.С. Шакарян. М., 1993. С. 318. В порядке, предусмотренном данным подразделом Кодекса, разрешались не только дела административно-правового характера, но и дела, возникшие из государственных, избирательных, финансовых правоотношений, правоотношений в области местного самоуправления, дела, связанные с исполнением государственных и административных договоров и соглашений. Предметом административно-судебного производства являлись не только правовые акты или действия органов исполнительной власти, но и законы и иные акты представительных (законодательных) органов. Любое лицо, не согласное с решением исполнительного комитета Совета депутатов трудящихся, по его заявлению о неправильности в списках избирателей (невключение в список, исключение из списка, искажение фамилии, имени, отчества, неправильное включение в список) могло в случаях, предусмотренных законом, подать на решение исполнительного комитета жалобу в суд по месту нахождения соответствующего избирательного участка. В случаях подачи жалобы в суд без предварительной подачи заявления в исполнительный комитет Совета депутатов трудящихся судья направлял жалобу в соответствующий исполнительный комитет с извещением об этом заявителя. Жалоба должна была быть рассмотрена не позднее чем в трехдневный срок с момента ее подачи. Жалоба рассматривалась судом с участием заявителя, представителя исполнительного комитета Совета депутатов трудящихся, а в случаях, когда она касалась не заявителя, а другого гражданина, - также и этого гражданина. Дело по жалобе на неправильность в списке избирателей

47

рассматривалось с обязательным участием прокурора. Неявка лиц не являлась препятствием для разрешения дела. Решение суда, которым устанавливалась неправильность в списке избирателей, являлось основанием для внесения исполнительным комитетом Совета депутатов трудящихся исправлений в список избирателей. Это решение немедленно после вынесения направлялось соответствующему исполнительному комитету Совета депутатов трудящихся и сообщалось заявителю. В случаях, предусмотренных законом, суд рассматривал жалобы граждан и должностных лиц на действия административных органов или должностных лиц, которым законом предоставлялось право производить взыскания с граждан в административном порядке. В течение 10 дней со дня вручения постановления административных органов или должностных лиц о наложении штрафа или о взыскании в административном порядке граждане или должностные лица были вправе обжаловать соответствующие действия административных органов или должностных лиц в суд по месту жительства. Подача жалобы приостанавливала взыскание в административном порядке. Жалоба рассматривалась судом в 10-дневный срок. Заявитель и административный орган или должностное лицо извещались о времени и месте заседания, однако их неявка не являлась препятствием для разрешения дела. При рассмотрении дела суд был обязан проверить правильность действий административного органа и установить, производится ли взыскание на основании закона и управомоченным на то органом или должностным лицом, был ли соблюден установленный порядок привлечения лица, которому предъявлено требование, к выполнению возложенной на него обязанности; совершил ли оштрафованный нарушение, за которое законодательством установлена ответственность в виде штрафа, и виновен ли он в совершении этого нарушения; не превышает ли наложенный штраф установленный предельный размер; учтены ли при определении размера штрафа тяжесть совершенного проступка, личность виновного и его имущественное положение; не истекли ли сроки давности для наложения и взыскания штрафа. В случае обращения взыскания на имущество суд был обязан проверить соответствие ареста имущества требованиям закона. Суд, установив, что требование административного органа или должностного лица незаконно, выносил решение об удовлетворении жалобы. Если сумма наложенного штрафа превышала установленный законодательством предел, суд снижал сумму штрафа до установленного предела. Если штраф был наложен без учета тяжести совершенного проступка, личности виновного и его имущественного положения, суд также мог снизить сумму штрафа. Если же действия административного органа или должностного лица являлись законными, суд выносил решение об отказе в удовлетворении жалобы. Одновременно наметилась тенденция к расширению круга дел административно-правового характера, подведомственных суду. К 1970 г. их количество достигло 30 видов. В связи с этим в научной литературе по административному праву в период, непосредственно предшествовавший составлению проекта Конституции СССР, началась дискуссия о характере права на обжалование незаконных действий и решений органов управления. Наметились два основных подхода: эволюционный и радикальный. Сторонники первого подхода выступали за постепенное расширение перечня действий и решений органов управления, подлежащих обжалованию в суд, причем такое расширение подведомственности судов должно было основываться на ряде специально выработанных критериев <1>. Представители "радикальной" теории в своих работах делали вывод о необходимости введения принципа всеобщности судебного контроля за законностью любых правовых актов любых органов государственного управления. -------------------------------<1> См.: Малеин Н.С. Судебный контроль за законностью правовых актов // Советское государство и право. 1975. N 5. С. 124. Конституция СССР 1977 г. (ст. 58), а затем и Конституция РСФСР 1978 г. (ст. 62), впервые в российском законодательстве закрепившие право на обжалование в суд действий должностных лиц, совершенных с нарушением закона, с превышением полномочий и ущемляющих права граждан, не устанавливали никаких прямых ограничений на обжалование в суд любых действий должностных лиц, что создавало предпосылки для действия права всеобщего обжалования. Однако данная норма целое десятилетие оставалась "мертвой". Кроме того, из-за узкого содержания данной нормы за пределами судебного контроля остались действия коллегиальных государственных органов, а принцип судебного контроля не был включен даже в раздел Конституции СССР об организации суда в СССР, что ставит под сомнение его значение. В развитие положений ч. 2 ст. 58 Конституции СССР был принят Закон СССР "О порядке обжалования в суд неправомерных действий должностных лиц, ущемляющих права граждан" <1>. --------------------------------

48

<1> ВВС СССР. 1987. N 26. Ст. 388. В своем содержании Закон отразил недостатки конституционной нормы, а также отказ от введения общей клаузы: обжалованию подлежали не любые действия должностных лиц, а только те, в отношении которых законодательством не было предусмотрено иного порядка обжалования (в том числе ведомственного). Законодательство понималось в широком смысле и могло включать в себя как законы, так и подзаконные, и ведомственные акты, что противоречило принципу верховенства закона и способствовало изъятию из подведомственности суда целого ряда споров административно-правового, трудового, финансового, пенсионного характера. Важным достижением становления института судебного разрешения административноправовых споров (административной юстиции) следует признать принятие Закона СССР от 2 ноября 1989 г. "О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан". Вместе с тем данный Закон не распространялся на акты органов государственного управления и должностных лиц, имеющие нормативный характер. В преамбуле Закона говорилось: "Граждане СССР обладают всей полнотой социальноэкономических, политических и личных прав и свобод, провозглашенных и гарантируемых Конституцией СССР, конституциями союзных и автономных республик и другими законами. Уважение личности, национального достоинства, охрана прав и свобод граждан - обязанность всех государственных органов, общественных организаций и должностных лиц. Законодательством Союза ССР и союзных республик предусмотрено право граждан на обращение в суд за защитой принадлежащих им личных, имущественных, семейных, трудовых, жилищных и иных прав и свобод" <1>. -------------------------------<1> Закон СССР от 2 ноября 1989 г. N 719-1 "О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан" // Ведомости СНД и ВС СССР. 1989. N 22. Ст. 416. Отныне граждане могли обращаться в суд с жалобой, если считали, что неправомерными действиями органа государственного управления или должностного лица ущемлены их права. К действиям органов государственного управления и должностных лиц, подлежащим судебному обжалованию, относились коллегиальные и единоличные действия, в результате которых: - гражданин незаконно лишен возможности полностью или частично осуществить право, которое предоставлено ему законом или иным нормативным актом; - на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность. Исключением являлись действия органов государственного управления и должностных лиц, если законами Союза ССР и союзных республик предусматривался иной порядок их обжалования. Соответствующие жалобы подавались в суд после обжалования действий органа государственного управления или должностного лица вышестоящему в порядке подчиненности органу или должностному лицу, которые были обязаны рассмотреть ее и о результатах рассмотрения сообщить гражданину в месячный срок. Жалоба могла быть подана в суд гражданином, права которого нарушены, его представителем, а также по просьбе гражданина надлежаще уполномоченным представителем общественной организации, трудового коллектива. Жалобы подавались в районный (городской) народный суд по месту нахождения органа государственного управления или по месту работы должностного лица, чьи действия обжаловались. Подача жалобы оплачивалась государственной пошлиной в установленном порядке. Жалобы могли быть поданы в суд в месячный срок, исчисляемый со дня получения гражданином отказа вышестоящего органа либо должностного лица в удовлетворении жалобы или со дня истечения месячного срока после подачи жалобы вышестоящему органу или должностному лицу, если заявителем не был получен на нее ответ. Пропущенный по уважительной причине срок для подачи жалобы мог быть восстановлен судом. Рассмотрение жалобы судом и исполнение решения суда осуществлялось по правилам гражданского судопроизводства. Жалоба рассматривалась судом в 10-дневный срок с участием гражданина, подавшего жалобу, и руководителя органа государственного управления или должностного лица, действия которых обжаловались, либо их представителей. Гражданин, подавший жалобу, мог поручить защиту своих интересов по делу представителю. Неявка в судебное заседание по неуважительной причине гражданина, подавшего жалобу, или руководителя органа государственного управления либо должностного лица, действия которых обжаловались, или их представителей не служила препятствием к рассмотрению жалобы, однако суд мог признать явку гражданина, подавшего жалобу, и руководителя органа государственного управления или должностного лица обязательной. В судебном разбирательстве

49

могли участвовать представители общественных организаций и трудовых коллективов, а также должностные лица вышестоящих в порядке подчиненности органов или их представители. Судом должны были исследоваться материалы вышестоящих в порядке подчиненности должностных лиц или органов, признавших законными обжалуемые действия, а также могли быть выслушаны объяснения других лиц, исследованы необходимые документы и иные доказательства. По результатам рассмотрения жалобы суд выносил решение. Если суд признавал обжалуемые действия неправомерными, ущемляющими права гражданина, он выносил решение об обоснованности жалобы и обязанности соответствующего органа государственного управления или должностного лица устранить допущенное нарушение. Если суд устанавливал, что обжалуемые действия были совершены в соответствии с законом, в пределах полномочий органа государственного управления или должностного лица, он выносил решение об отказе в удовлетворении жалобы. Решение суда по жалобе для устранения допущенных нарушений закона или другого нормативного акта направлялось руководителю органа государственного управления или должностному лицу, действия которых были обжалованы, либо вышестоящему в порядке подчиненности органу или должностному лицу. Об исполнении решения суда по жалобе сообщалось суду и заявителю не позднее чем в месячный срок со дня получения решения суда. Если при рассмотрении жалобы суд приходил к выводу, что был нарушен установленный порядок рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан, имели место волокита, зажим критики, преследование за нее, а также иные нарушения законности, то суд выносил частное определение и направлял его вышестоящему в порядке подчиненности должностному лицу или органу. Указанное должностное лицо или орган были обязаны в месячный срок сообщить суду о мерах, принятых по частному определению. Если при рассмотрении жалобы суд обнаруживал признаки преступления в действиях должностного или другого лица, он сообщал об этом прокурору либо возбуждал уголовное дело. Решение суда по жалобе могло быть обжаловано и опротестовано по правилам гражданского судопроизводства. Издержки, связанные с рассмотрением жалобы, могли быть возложены судом на гражданина, если суд выносил решение об отказе в удовлетворении жалобы, либо на орган государственного управления или на должностное лицо, если устанавливал, что действия этого органа или должностного лица являются незаконными. Таким образом, проведенный анализ положений закона о порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан, несмотря на его прогрессивность и значимость для дальнейшего развития исследуемого института, свидетельствует о наличии определенных недостатков: - во-первых, действие закона не распространялось на акты органов государственного управления и должностных лиц, имеющих нормативный характер; - во-вторых, действие закона не распространялось на случаи нарушения прав и законных интересов юридических лиц; - в-третьих, обращение в суд было затруднено процедурой предварительного административного обжалования действий органов государственного управления и должностных лиц; - в-четвертых, из категории обжалуемых были изъяты акты, для обжалования которых был предусмотрен иной порядок обжалования; - в-пятых, рассмотрение жалобы и исполнение решения суда осуществлялось по общим правилам гражданского судопроизводства. В связи с принятием Закона СССР "О порядке обжалования в суд неправомерных действий должностных лиц, ущемляющих права граждан" Основы гражданского судопроизводства Союза ССР и союзных республик были дополнены в части, касающейся расширения судебной подведомственности по делам, возникающим из административно-правовых споров. Теперь судам стали подведомственны дела по жалобам на неправильности в списках избирателей, на действия органов и должностных лиц в связи с наложением административных взысканий, другие дела, возникающие из административно-правовых отношений, дела по жалобам на неправомерные действия должностных лиц, ущемляющие права граждан, отнесенные законом к компетенции судов. Кроме того, принесение протеста на решение суда, принятое по жалобе на неправомерные действия должностного лица, ущемляющие права гражданина, приостанавливало исполнение решения до окончания производства в порядке надзора <1>. -------------------------------<1> См.: Указ Президиума ВС СССР от 7 января 1988 г. N 8298-XI "О внесении изменений в некоторые законодательные акты СССР в связи с Законом СССР "О порядке обжалования в суд неправомерных действий должностных лиц, ущемляющих права граждан" // Ведомости ВС СССР. 1988. N 2. Ст. 21.

50

Дальнейшее развитие института судебного разрешения административно-правовых споров продолжалось в направлении укрепления конституционных основ права граждан на обращение в суд за защитой прав и свобод, нарушенных органами государственной власти и управления. Статья 32 Декларации прав и свобод человека и гражданина от 22 ноября 1991 г. впервые установила общий принцип обращения граждан в суд в случае ущемления их прав любыми правовыми решениями и деяниями любых должностных лиц, государственных органов и общественных организаций <1>. -------------------------------<1> ВСНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. N 52. Ст. 1865. Данное положение было конкретизировано в Законе РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан", который подтвердил принцип всеобщего обжалования любых незаконных не только действий, но и бездействия и решений индивидуального и нормативного характера государственных органов и должностных лиц. Действующий акт закрепил широкий круг полномочий жалобщиков: - практически любое действие или решение может быть обжаловано, если, по мнению субъекта, оно является незаконным; - гражданин свободен в выборе пути обжалования (административный или судебный); - бремя доказывания законности обжалуемых претензий возлагается на властный субъект. По справедливому мнению В.В. Архипова, Закон об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан, предназначался для защиты прав, свобод и интересов граждан при их нарушении органами власти (в лице их представителей) и государственными служащими от федерального до муниципального уровня. Он применялся в досудебных отношениях с властными структурами и на стадии судопроизводства при рассмотрении заявлений о правоотношениях публичного характера (административно-правовых отношениях). Примерами таких отношений могут быть жалобы на отказ соответствующих государственных органов в разрешении на выезд за границу, отказ на приватизацию помещения, отказ в выдаче ордера (заключения договора найма) на жилье, запрет на возведение пристройки к дому, сооружение гаража и т.п. <1>. -------------------------------<1> См.: Архипов В.В. Некоторые нюансы защиты прав граждан в публичном процессе // Современное право. 2006. N 2. Суд при рассмотрении дел, возникающих из публично-правовых отношений, не рассматривал спор о праве, так как в публично-правовом судопроизводстве осуществляются проверка и оценка законности обжалуемых решений (действий либо бездействия) представителей власти. Если судом будет установлено, что гражданин ищет защиты, например, от нарушения его предполагаемых гражданских, семейных, жилищных, трудовых прав, то судья обязан разъяснить гражданину иной порядок судебного спора, а именно потребность переоформления документов для искового процесса. Иными словами, если субъективное право, вытекающее из каких-либо норм законодательства, не требует доказательства наличия его у гражданина и нарушается в результате публичных правоотношений, то защита таких прав происходит в рамках публичноправового процесса. Важнейшей вехой в истории российской административной юстиции следует считать принятие Конституции РФ 1993 г., которая не только подтвердила общее право на обжалование в суд незаконных действий (бездействия) и решений органов и должностных лиц публичного управления, но и закрепила конституционные основы административного судопроизводства. В третий раз в своей истории Российское государство приблизилось к организации административной юстиции, но уже на новом конституционном уровне. Административное судопроизводство - судебно-процессуальный порядок разрешения публично-правовых споров. Постепенно особенности и специфика судебного разбирательства публично-правовых споров перерастают границы гражданского судопроизводства. Сегодня можно признать не обоснованным ни с научной, ни с практической точек зрения то обстоятельство, что в гражданском процессуальном законодательстве публично-правовые споры подпадают под общее понятие "гражданское дело", так как это противоречит их материально-правовой природе <1>. -------------------------------<1> См.: Старилов Ю.Н. Административные суды в России: новые аргументы "за" и "против" / Под ред. и с предисл. В.И. Радченко. М.: Норма, 2004. Однако при подготовке нового Гражданского процессуального кодекса РФ его авторы максимально приблизили рассмотрение публично-правовых споров к исковому производству, выдвинув в качестве критерия деления судопроизводства на виды наличие либо отсутствие спора о праве.

51

Действительно, и гражданско-правовой, и публично-правовой спор являются прежде всего спором о праве <1>. Между тем, на наш взгляд, объединение в исковом производстве дел публично-правового и частноправового характера не только не соответствует Конституции РФ, но может привести к тому, что к разрешению и рассмотрению публично-правовых споров, затрагивающих интересы государства и общества в целом, будут применяться принципы и правила частноправового характера, ориентированные на охрану гражданских прав и законных интересов отдельных лиц. -------------------------------<1> См.: Авдеенко Н.И., Кабакова М.А., Муравьева А.С., Чечина Н.А., Чечот Д.М. Основы гражданского судопроизводства и вопросы процессуального законодательства союзных республик // Правоведение. 1962. N 2. С. 70. Иск и исковое производство - цивилистические институты, их исторические корни восходят к римскому праву. В порядке искового производства рассматриваются споры именно частноправового (гражданско-правового) характера. Равенство сторон в частном правоотношении, отсутствие отношений властного характера, возможность принудительного осуществления гражданских прав только по решению суда, свобода действовать по своему усмотрению и в своем интересе составляют основу принципа диспозитивности, который действует в гражданском праве и в гражданском процессе. Характер частного права определяет направленность гражданскопроцессуальных средств его защиты: на первом месте всегда стоит защита субъективного гражданского права конкретного лица. Публично-правовые отношения являются выражением публичного общественного интереса. Властные полномочия органа государственной власти, местного самоуправления, их должностного лица свидетельствуют о неравенстве сторон в правоотношении и о возможности принудительного осуществления публичных прав в досудебном порядке. Обязанность субъекта публичного управления использовать свои властные полномочия только для достижения целей, поставленных законом, и только в рамках закона отражает принцип императивности - основной принцип отраслей публичного права. В связи с этим правовые средства защиты публичного правоотношения являются в первую очередь средствами надзора и контроля за законностью деятельности органов государственной власти. Таким образом, в новом ГПК РФ нормы Конституции РФ не получили своего теоретического развития, хотя характер и материально-правовая природа публично-правовых отношений требуют отдельного вида судопроизводства. В связи с введением в действие ГПК РФ были признаны утратившими силу следующие Постановления Пленума Верховного Суда РФ: от 26 июня 1974 г. N 3 "О рассмотрении судами Российской Федерации гражданских дел в порядке надзора"; от 14 апреля 1988 г. N 4 "О некоторых вопросах рассмотрения судами в порядке гражданского судопроизводства жалоб на постановления по делам об административных правонарушениях"; от 27 апреля 1993 г. N 5 "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону"; от 21 декабря 1993 г. N 10 "О рассмотрении судами жалоб на неправомерные действия, нарушающие права и свободы граждан" и др. <1>. -------------------------------<1> См.: Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. N 2 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса РФ" // Российская газета. 25.01.2003. Арбитражный процессуальный кодекс РФ предусмотрел создание в арбитражных судах коллегий, которым подведомственны дела, вытекающие из административно-правовых отношений <1>. До 1 июля 2002 г. в арбитражных судах велось производство только по административнотяжебным делам. Однако после вступления в силу новых КоАП РФ и АПК РФ арбитражные суды начали рассматривать и административно-деликтные дела. -------------------------------<1> См.: Рассмотрение арбитражными судами дел об административных правонарушениях: Комментарии законодательства. Обзор практики. Рекомендации / Под общ. ред. Э.Н. Ренова. М.: Издательство "НОРМА", 2003. С. 3. ЗАКЛЮЧЕНИЕ Легитимация исполнительной власти - это сложный социально-исторический процесс, предполагающий признание ее полномочий и права на существование со стороны населения. Процесс легитимации спорен и конфликтен, что предопределяется сущностными характеристиками организационно-правового статуса органов исполнительной власти и сферой их ведения. Ведущей характеристикой легитимации исполнительной власти является институт

52

разрешения административно-правовых споров, представляющий собой системное образование юридических норм, опосредующих процедуру гражданского контроля и восстановления прав граждан, пострадавших от действий (решений) органов государственного управления (должностных лиц), реализуемый в различных организационных формах органами исполнительной и судебной власти. Становление института разрешения административно-правовых споров связано с принятием соответствующих нормативных правовых актов и созданием юрисдикционных органов, что предопределяет возможность выделения трех основных этапов его развития: царский период; советский период; постсоветский период. Организационное формирование института жалобного производства в царской России связано со становлением системы органов местного самоуправления, отдельные из которых являлись прообразом административно-судебных учреждений (губернские правления, присутствия), а также образованием центральных органов государственного управления (Правительствующий сенат, министерства). Правовое утверждение основных элементов досудебного производства по жалобам граждан относится ко второй половине XIX в. и позволяет выделить следующие существенные процессуальные моменты, получившие закрепление в действующем законодательстве того времени: возбуждение спора осуществлялось по жалобе гражданина; прокурор мог принести протест на незаконный акт органа государственного управления; должностные лица рассматривали жалобы единолично на основе представляемых сторонами доказательств и, как правило, в условиях состязательности сторон. В истории института разрешения административно-правовых споров советского периода можно выделить четыре этапа: первый (1918 - 1924 гг.) характеризуется формированием квазисудебных органов общей и специальной компетенции для разрешения жалоб граждан; на втором этапе (1924 - 1937 гг.) защита публичных прав граждан осуществлялась в административном порядке; на третьем (1937 - 1961 гг.) происходит постепенное наделение судов общей юрисдикции полномочиями контроля за действиями государственной администрации; четвертый (1961 - 1993 гг.) отмечен расширением компетенции судов общей юрисдикции по разрешению административно-правовых споров. Правовое регулирование судебного разрешения споров, возникающих с участием государства и граждан, отличается крайней неблагополучностью и непоследовательностью. За всю историю своего существования правовая система России неоднократно находилась в условиях формирования полноценного института административной юстиции (утверждение Положения о судах по административным делам 1917 г.; разработка проектов институциональных и процессуальных основ административного судопроизводства 1921 - 1924 гг.; наделение судов общей юрисдикции полномочиями по разрешению административно-правовых споров и др.), что является существенным аргументом в пользу учреждения административных судов в современной России.

53

БИБЛИОГРАФИЯ Нормативные акты и официальные документы 1. Конституция Российской Федерации. М.: ИНФРА-М, 2006. 2. Всеобщая декларация прав человека. Генеральная Ассамблея N 217 А (III) от 10.12.1948 // Российская газета. 10.12.1998. 3. Декларация прав и свобод человека и гражданина // ВСНД и ВС РСФСР. 1991. N 52. Ст. 1865. 4. Об учреждении губерний и росписании к ним городов от 18 декабря 1708 г. // ПСЗ. Т. IV. N 2218. 5. Об учреждении Правительствующего сената и бытии при оном Розрядному столу вместо Розрядного приказа, и по два комиссара из губерний // ПСЗ. Т. IV. N 2321. 6. О поручении Правительствующему сенату попечения о правосудии, об устройстве государственных доходов, торговли и других отраслей государственного хозяйства // ПСЗ. Т. IV. N 2330. 7. О должности Сената // ПСЗ. Т. VI. N 3978. 8. Постановление ВЦИК от 10 июля 1923 г. "О введении в действие Гражданского процессуального кодекса РСФСР" (вместе с Гражданским процессуальным кодексом РСФСР) // СУ РСФСР. 1923. N 46. Ст. 478. 9. Закон СССР от 8 декабря 1961 г. "Об утверждении Основ гражданского судопроизводства Союза ССР и союзных республик" // СЗ СССР. 1990. Т. 10. С. 133. 10. Закон РСФСР от 11 июня 1964 г. "Об утверждении Гражданского процессуального кодекса РСФСР" // Ведомости ВС РСФСР. 1964. N 24. Ст. 407. 11. Закон СССР от 2 ноября 1989 г. N 719-1 "О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан" // Ведомости СНД и ВС СССР. 1989. N 22. Ст. 416. 12. Указ Президиума ВС СССР от 12 апреля 1968 г. N 2534-VII (в ред. от 02.02.1988) "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан" // Свод законов СССР. 1968. Т. 1. С. 373. 13. Указ Президиума ВС СССР от 7 января 1988 г. N 8298-XI "О внесении изменений в некоторые законодательные акты СССР в связи с Законом СССР "О порядке обжалования в суд неправомерных действий должностных лиц, ущемляющих права граждан" // Ведомости ВС СССР. 1988. N 2. Ст. 21. 14. Приказ Министерства по делам Федерации, национальной и миграционной политики РФ от 25 мая 2001 г. "О создании Апелляционной комиссии Минфедерации России" // Российская газета. 11.07.2001. 15. Федеральный закон от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" // Российская газета. 05.05.2006. 16. Приказ Генеральной прокуратуры РФ, МВД России, МЧС России, Минюста России, ФСБ России, Минэкономразвития России и Федеральной службы госнаркоконтроля от 29 декабря 2005 г. N 39/1070/1021/253/780/353/399 "О едином учете преступлений" // Российская газета. 25.01.2006. 17. Федеральный закон от 4 апреля 2005 г. N 32-ФЗ "Об Общественной палате Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 2005. N 15. Ст. 1277. 18. Федеральный закон от 27 декабря 2005 г. N 195-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в статьи 2 и 16 Федерального закона "Об Общественной палате Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 2006. N 1. Ст. 6. 19. Послание Президента РФ В. Путина Федеральному Собранию РФ // Российская газета. 17.05.2003. 20. Указ Президента РФ от 23 июля 2003 г. N 824 "О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах" // Собрание законодательства РФ. 2003. N 30. Ст. 3046. 21. Распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005 г. N 1789-р "О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах" // СЗ РФ. 2005. N 46. Ст. 4720. 22. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. N 2 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса РФ" // Российская газета. 25.01.2003.

54

Учебники, учебные пособия, лекции, монографии 23. Аврутин Ю.Е. Государство и право. Теория и практика: Учеб. пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности "Юриспруденция" (030501). М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2007. 24. Административная реформа в России: Научно-практическое пособие / Под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. М.: Юридическая фирма "КОНТРАКТ", ИНФРА-М, 2006. 25. Административная юстиция: конец XIX - начало XX века: Хрестоматия. Ч. 2 / Сост. и вступит. ст. Ю.Н. Старилова. Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2004. 26. Административно-процессуальное право Германии: Закон об административном производстве; Закон об административно-судебном процессе; законодательство об исполнении административных решений / Пер. с нем. М.: Волтерс Клувер, 2007. 27. Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. Ч. I. М., 1995. 28. Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник. М.: ИКД "Зерцало-М", 2002. 29. Анисимов П.В., Симухин В.Д., Симухин А.В. Административная ответственность в Российской Федерации: Учебное пособие. М.: Издательство "Ось-89", 2004. 30. Аристотель. Политика // Аристотель. Сочинения: В 4-х т. Т. 4. М., 1984. 31. Вебер М. Избранные произведения. М., 1990. 32. Гражданский процесс / Отв. ред. М.С. Шакарян. М., 1993. 33. Локк Д. Избранные произведения. Т. 2. М., 1962. 34. Демин А.А. Административный процесс в развивающихся странах. М.: Изд. УДН, 1987. 35. Елистратов А.И. Очерк административного права. М., 1922. 36. Загряцков М.Д. Административная юстиция и право жалобы. М., 1899. 37. Зайденман Л.О. Порядок и способы обжалования административных распоряжений и постановлений. СПб., 1904. 38. Зайцев А.И., Кузнецов Н.В., Савельева Т.А. Негосударственная процедура урегулирования правовых споров. Саратов, 2000. 39. Иванова С.А. Основные проблемы исковой формы защиты права. М., 1979. 40. Ильин И.А. Путь духовного обновления // Ильин И.А. Собрание сочинений: В 10 т. Т. 1. М., 1994. 41. Ильин Н.А. Путь к очевидности. М., 1997. 42. Кабалевский В.Л. Очерки советского административного права. М.; Л., 1924. 43. Клеандров М.И. Экономическое правосудие в России: прошлое, настоящее, будущее. М., 2006. 44. Козлов Ю.М., Овсянко Д.М., Попов Л.Л. Административное право: Учебник. Издание второе, перераб. и доп. / Под ред. Л.Л. Попова. М.: Юристъ, 2005. 45. Козырев Г.И. Введение в конфликтологию: Учебное пособие. М., 1999. 46. Комментарий к Федеральному закону "Об основах государственной службы Российской Федерации" и законодательству о государственной службе зарубежных государств (постатейный) / Под ред. Л.А. Окунькова. М.: Юридическая фирма "КОНТРАКТ", Издательский дом "ИНФРА-М", 1998. 47. Коркунов И.М. Общее государственное право. М., 1888. 48. Коркунов Н.М. Очерк теорий административной юстиции: Сб. статей. 1877 - 1897. СПб., 1898. 49. Корф С.А. Административная юстиция в России. Т. 2. СПб., 1910. 50. Лазарев В.В., Липень С.В. Теория государства и права: Учебник для вузов. 2-е изд., испр. и доп. М.: Спарк, 2000. 51. Малько А.В. Проблемы правовых средств // Проблемы теории государства и права: Учеб. пособие / Под ред. М.Н. Марченко. М., 1999. 52. Маранц Ю.В. Комментарий к Федеральному конституционному закону "Об арбитражных судах в Российской Федерации" (постатейный). М.: ЗАО "Юстицинформ", 2005. 53. Марченко М.Н. Теория государства и права: Учеб. 2-е изд., перераб. и доп. М.: ТК Велби, Изд-во "Проспект", 2005. 54. Матузов Н.И. Личность. Права. Демократия. Теоретические проблемы субъективного права. Саратов, 1972. 55. Монтескье Ш.Л. Избранные произведения. М., 1955. 56. Нерсесянц В.С. Юридизация конфликтов как путь к их разрешению и к согласию // Юридический конфликт: процедуры разрешения / Отв. ред. В.Н. Кудрявцев. М., 1995. 57. Николаева Л.А., Соловьева А.К. Административная юстиция и административное судопроизводство: зарубежный опыт и российские традиции: Сборник. СПб.: Издательство Р. Асланова "Юридический центр Пресс", 2004. 58. Новгородцев П.И. Конспект к лекциям по истории философии права. М., 1908.

55

59. Общая теория права и государства / Под ред. В.В. Лазарева, М., 1994. 60. Овсянко Д.М. Административное право: Учебное пособие. Изд. 3-е, перераб. и доп. М.: Юристъ, 2000. 61. Ожегов С.И. Словарь русского языка: Ок. 57000 слов / Под ред. Н.Ю. Шведовой. 20-е изд., стереотип. М.: Рус. яз., 1988. 62. Основы конфликтологии / Под ред. В.Н. Кудрявцева. М., 1997. 63. Панова И.В. Административно-процессуальное право России / Под ред. Э.Н. Ренова. М.: Норма, 2003. 64. Познышев С.В. Элементарный учебник русского уголовного процесса. М., 1913. 65. Попова Ю.Л. Защита публично-правовых интересов граждан в судах общей юрисдикции. Краснодар, 2001. 66. Проблемы общей теории права и государства: Учебник для вузов / Под общ. ред. В.С. Нерсесянца. М.: Издательство "НОРМА" (Издательская группа "НОРМА-ИНФРА-М"), 2001. 67. Пуздрач Ю.В. Становление конституционализма в России // Теоретический и исторический аспекты развития российской государственности. М., 2001. 68. Рассмотрение арбитражными судами дел об административных правонарушениях: Комментарии законодательства. Обзор практики. Рекомендации / Под общ. ред. Э.Н. Ренова. М.: Издательство "НОРМА", 2003. 69. Ромашов Р.А. Социально-юридический конфликт: институциональная и функциональная характеристика. Право и общество: от конфликта к консенсусу: Монография / Под ред. В.П. Сальникова, Р.А. Ромашова. СПб., 2004. 70. Россия на рубеже веков: укрепление государственности / Под ред. А.Н Соколова. Калининград, 2001. 71. Рязановский В.А. Единство процесса. М., 1996. 72. Рязановский В.А. Единство процесса: Учебное пособие. М.: ОАО "Издательский дом "Городец", 2005. 73. Словарь иностранных слов в русском языке. М.: Юнвес, 1996. 74. Словарь по правам человека (Лейденский университет, Нидерланды). Амстердам, 1994. 75. Словарь русского языка: В 4-х т. / Под ред. А.П. Евгеньевой. 2-е изд., испр. и доп. М.: Русский язык, 1981. Т. 1. А - Й. 76. Советский энциклопедический словарь / Гл. ред. А.М. Прохоров. 3-е изд. М.: Сов. энциклопедия, 1984. 77. Советский энциклопедический словарь. 78. Социальные технологии: Толковый словарь. М.; Белгород: Луч - Центр социальных технологий, 1995. 79. Старилов Ю.Н. Административная юстиция. Теория, история, перспективы. М.: Издательство "НОРМА" (Издательская группа "НОРМА-ИНФРА-М"), 2001. 80. Старилов Ю.Н. Административные суды в России: новые аргументы "за" и "против" / Под ред. и с предисл. В.И. Радченко. М.: Норма, 2004. 81. Старилов Ю.Н. От административной юстиции к административному производству. Воронеж, 2003. 82. Теория государства и права / Отв. ред. А.И. Денисов. М., 1999. 83. Тихомиров Ю.А. Полномочия органов исполнительной власти // Исполнительная власть в Российской Федерации. М., 1996. 84. Тихомиров Л.В., Тихомиров М.Ю. Юридическая энциклопедия. М., 1997. 85. Управление организацией: Энциклопедический словарь. М.: Издательский дом "ИНФРАМ", 2001. 86. Хаманева Н.Ю. Проблемы совершенствования системы исполнительной власти в Российской Федерации. История становления и современное состояние исполнительной власти в России. М.: Новая правовая культура, 2003. 87. Хаманева Н.Ю. Судебный контроль за реализацией прав граждан в сфере исполнительной власти. М., 1999. 88. Чиркин В.Е. Элементы сравнительного государствоведения. М., 1994. 89. Чичерин Б.Н. Курс государственной науки. Часть 1. Общая теория государства и права. М., 1894. 90. Шаран П. Сравнительная политология. Ч. 1. М., 1992. 91. Шершеневич Г.Ф. Общая теория права. М., 1912. 92. Юридический конфликт: сферы и механизмы // Юридическая конфликтология. Ч. II. М., 1994.

56

Статьи 93. Авдеенко Н.И., Кабакова М.А., Муравьева А.С., Чечина Н.А., Чечот Д.М. Основы гражданского судопроизводства и вопросы процессуального законодательства союзных республик // Правоведение. 1962. N 2. 94. Алексеев С.С. Правовые средства: постановка проблемы, понятие, классификация // Советское государство и право. 1987. N 6. 95. Архипов В.В. Некоторые нюансы защиты прав граждан в публичном процессе // Современное право. 2006. N 2. 96. Бахрах Д.Н. Нужна специализация судей, а не судов // Российская юстиция. 2003. N 2. 97. Бахрах Д.Н. Право на защиту от неправильных действий (решений) и бездействия публичной администрации: Материалы междунар. научно-практич. конф. (4 апреля 2003 г., Москва). М: МосУ МВД России, 2003. 98. Васильева С.В. Право граждан и организаций на обращение: нормативная модель и практика реализации // Законодательство и экономика. 2005. N 5. 99. Власов А. Какой будет административная юрисдикция? // Российская юстиция. 2002. N 11. 100. Демин А.А. Понятие административного процесса и Административно-процессуальный кодекс Российской Федерации // Вестник МГУ. Серия 11. Право. 1998. N 4. 101. Десницкий С.Е. Представление об учреждении законодательной, судительной и наказательной власти в Российской империи // Избранные произведения русских мыслителей второй половины XVIII века. Т. 1. М.: Госполитиздат, 1952. 102. Ершов В. Разделение властей. К вопросу о компетенции судов по разрешению административных споров // Российская юстиция. 2001. N 11. 103. Загряцков М.Д. Административная юстиция // Критическое обозрение. 1908. Вып. II (VII). 104. К учреждению административных отделений окружных судов // Вестник Временного правительства. 1917. N 73 (119). 105. Кабалевский В.Л. Административная юстиция в положительном советском праве // Вестник советской юстиции. 1923. N 8. 106. Котелевская И.В. Современный парламент // Государство и право. 1997. N 23. 107. Кравченко В. Административная юстиция: взгляд со стороны // Конституционное право: восточно-европейское обозрение. 2002. N 3. 108. Лазаревский Н.М. Соображения Комитета министров о преобразовании административной юстиции // Право. 1905. N 6. 109. Лебедев В. От идеи судебного нормоконтроля к административному судопроизводству // Российская юстиция. 2000. N 9. 110. Лозина-Лозинский М.А. Административная юстиция и преобразование Правительствующего сената (часть 2) // Журнал Министерства юстиции. 1907. N 2. 111. Лупарев Е. Административные суды: эволюция или революция? // Рос. юстиция. 2003. N 5. 112. Лупарев Е.Б. Определение административно-правового спора // Проблемы административной юстиции: Материалы семинара. М.: Статут, 2002. 113. Малеин Н.С. Судебный контроль за законностью правовых актов // Советское государство и право. 1975. N 5. 114. Масленников М.Я. Административная юстиция и административное судопроизводство: соотношение с административным процессом, процессуально-правовая регламентация, перспективы развития // Государство и право. 2002. N 9. 115. Масленников М.Я. Административная юстиция и административное судопроизводство: соотношение с административным процессом, процессуально-правовая регламентация, перспективы развития // Государство и право. 2002. N 3. 116. Матузов Н.И. Актуальные проблемы российской правовой политики // Государство и право. 2001. N 10. 117. Несмеянова С. Разграничение компетенции между судами // Российская юстиция. 2002. N 12. 118. Николаева Л.А., Соловьева А.К. Административное судопроизводство и проект нового Гражданского процессуального кодекса РФ // Журнал российского права. 1998. N 12. 119. Ноздрачев А.Ф. Гражданин и государство: взаимоотношения в XXI веке // Журнал российского права. 2005. N 9. 120. Ноздрачев А.Ф. Институт органов исполнительной власти: основные идеи обновления // Административное право: теория и практика. М., 2002. 121. Носов Е. К вопросу о теории советской административной юстиции // Советское право. 1925. N 4.

57

122. Полянский И.А., Комарова В.В. // Государственная власть и местное самоуправление. 2001. N 1. 123. Пряхина Т.М. Конституционные конфликты // Государство и право. 2004. N 11. 124. Радченко В. Компетенция административных судов нам понятна // Российская юстиция. 2001. N 6. 125. Радченко В.И. К вопросу о стратегии развития административной юстиции в России // Конституционное право: восточно-европейское обозрение. 2002. N 2. 126. Руднев В. Административные суды: быть или не быть? // Российская юстиция. 2002. N 9. 127. Скитович В.В. Правосудие по делам, возникающим из административно-правовых отношений: исторический опыт и перспективы // Государство и право. 1995. N 8. 128. Старилов Ю. Административные суды: какими им быть? // Российская юстиция. 2001. N 1. 129. Студеникина М.С. Административная юстиция нуждается в четком правовом регулировании // Журнал российского права. 1997. N 6. 130. Тарасов И.Т. Административная юстиция // Земство. 1882. N 18. С. 4. 131. Тарасов И.Т. Организация административной юстиции // Юридический вестник. 1997. 132. Терещенко Л.К. Услуги: государственные, публичные, социальные // Журнал российского права. 2004. N 10. 133. Тихомиров Ю.А. Публично-правовое регулирование: динамика сфер и методов // Журнал российского права. 2001. N 5. 134. Фоков А. Административные суды повысят доступность правосудия // Российская юстиция. 2001. N 6. 135. Хаманева Н.Ю. Обжалование в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан России // Государство и право. 1993. N 11. 136. Хаманева Н.Ю. Теоретические проблемы административно-правового спора // Государство и право. 1998. N 12. 137. Худойкина Т.В. Юридическая конфликтология в условиях государственно-правовых и общественных преобразований в России: постановка проблемы, теоретические и социологические аспекты // СибЮрВестник. 1998. N 3. 138. Цуканова И.Г. Механизм взаимодействия как регулятивный и контролирующий процесс общества // Актуальные проблемы управления органами внутренних дел в условиях административной реформы: Сборник научных статей. М.: Академия управления МВД России, 2005. 139. Яковлев В. Нам следует сохранить сложившуюся судебную систему // Российская юстиция. 2001. N 1. 140. Яцкин А.В. Правовое регулирование разработки административных регламентов // Журнал российского права. 2006. N 10.

58

Авторефераты и диссертации 141. Абсалямов А.В. Проблемы административного судопроизводства в арбитражном процессе: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2000. 142. Ботоева Ч.К. Совершенствование деятельности государственного аппарата (по материалам Кыргызской Республики): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2000. 143. Петрова С.М. Рассмотрение в арбитражном суде дел, вытекающих из административных правоотношений: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1998. 144. Чекалина О.В. Административно-юрисдикционный процесс: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. 145. Честнов И.Л. Институт административных правонарушений в системе права: Дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 1994. 146. Шаповалов И.А. Формирование правосознания в советской России в 1917 - 1920-х гг.: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005.

59

ОГЛАВЛЕНИЕ Введение Глава 1. Институт разрешения административно-правовых споров как средство легитимации исполнительной власти 1.1. Диалектика социального и правового в процессе легитимации исполнительной власти 1.2. Природа и виды административно-правовых споров 1.3. Способы разрешения административно-правовых споров Глава 2. Эволюция организационно-правовых основ института разрешения административноправовых споров 2.1. Внесудебные процедуры обжалования действий (решений) органов исполнительной власти 2.2. Судебные процедуры обжалования действий (решений) органов исполнительной власти Заключение Библиография Нормативные акты и официальные документы Учебники, учебные пособия, лекции, монографии Статьи Авторефераты и диссертации

60