Экономические обзоры ОЭСР
Экономические обзоры ОЭСР
РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ СПЕЦИАЛЬНАЯ ТЕМА: РЕГУЛИРОВАНИЕ РЫНКОВ ТОВАРОВ И УСЛУГ Страны, не входящие в ОЭСР: недавние выпуски
Австралия, октябрь 2008 Австрия, июль 2009 Бельгия, июль 2009 Великобритания, сентябрь 2007 Венгрия, май 2007 Германия, апрель 2008 Греция, май 2007 Дания, февраль 2008 Еврозона, январь 2009 Евросоюз, сентябрь 2007 Ирландия, апрель 2008 Исландия, февраль 2008 Испания, ноябрь 2008 Италия, июнь 2007 Канада, июнь 2008 Корея, декабрь 2008 Люксембург, июнь 2008 Мексика, сентябрь 2007 Нидерланды, январь 2008 Новая Зеландия, апрель 2009 Норвегия, август 2008 Польша, июнь 2008 Португалия, июнь 2008 Словацкая Республика, февраль 2009 Соединенные Штаты Америки, декабрь 2008 Турция, июль 2008 Финляндия, июнь 2008 Франция, апрель 2009 Чешская Республика, апрель 2008 Швейцария, ноябрь 2007 Швеция, декабрь 2008 Япония, апрель 2008
Болгария, апрель 1999 Бразилия, ноябрь 2006 Индия, октябрь 2007 Индонезия, июль 2008 Китай, сентябрь 2005 Российская Федерация, июль 2009 Румыния, октябрь 2002 Словения, июль 2009 Страны Балтии, февраль 2000 Украина, сентябрь 2007 Федеративная Республика Югославия, январь 2003 Чили, ноябрь 2007 Эстония, апрель 2009 Южно-Африканская Республика, июль 2008
Экономические обзоры ОЭСР РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ
Недавние выпуски:
РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ
Subscribers to this printed periodical are entitled to free online access. If you do not yet have online access via your institution’s network contact your librarian or, if you subscribe personally, send an e-mail to
[email protected].
Июль 2009
isbn 978-92-64-07705-8 10 2009 06 8 P
-:HSTCQE=U\\UZ]:
Июль 2009
www.oecd.org/publishing
isSn 0376-6438
Июль 2009
Экономические обзоры ОЭСР Российская Федерация 2009 г.
ОРГАНИЗАЦИЯ ЭКОНОМИЧЕСКОГО СОТРУДНИЧЕСТВА И РАЗВИТИЯ ОЭСР представляет собой уникальный форум, в рамках которого правительства 30 демократических стран совместно работают над решением экономических, социальных и экологических проблем, возникающих в условиях глобализации. ОЭСР также находится на переднем крае усилий, направленных на обеспечение понимания новых тенденций и оказание помощи правительствам в решении связанных с этим задач, таких как корпоративное управление, информационная экономика и проблемы стареющего населения. Организация предоставляет площадку, где правительства могут обмениваться своим опытом в области экономической политики, вести поиск решения схожих проблем, узнавать о положительном опыте других стран и координировать свою национальную и внешнюю политику. К числу членов ОЭСР относятся Австралия, Австрия, Бельгия, Великобритания, Венгрия, Германия, Греция, Дания, Ирландия, Исландия, Испания, Италия, Канада, Корея, Люксембург, Мексика, Нидерланды, Новая Зеландия, Норвегия, Польша, Португалия, Словацкая Республика, Соединенные Штаты Америки, Турция, Финляндия, Франция, Чешская Республика, Швейцария, Швеция и Япония. Комиссия Европейских Сообществ принимает участие в работе ОЭСР. Издательство ОЭСР распространяет среди широкого круга пользователей статистическую информацию, собранную Организацией, и результаты исследований на экономические, социальные и экологические темы, а также конвенции, руководства и стандарты, принятые странами-членами.
ISBN 978-92-64-07705-8 (print) ISBN 978-92-64-07706-5 (PDF) ISSN 0376-6438 (print) ISSN 1609-7513 (online) Оригинальное издание опубликовано на английском языке под названием: OECD Economic Surveys: Russian Federation, 2009. Также опубликовано на французском языке. Авторство фотографий: Обложка © Pat O’Hara/The Image Bank/Getty Images. Corrigenda (поправки) к публикациям ОЭСР можно найти по ссылке: www.oecd.org/publishing/corrigenda.
© ОЭСР 2009 Копирование, скачивание из Интернета или печать материалов ОЭСР для собственного использования, равно как и использование выдержек из публикаций ОЭСР, информации из баз данных и мультимедийных продуктов в собственных документах, презентациях, блогах, веб-сайтах и обучающих материалах разрешается при условии наличия надлежащей ссылки на ОЭСР как источник информации и обладателя авторских прав. Все запросы по поводу публичного или коммерческого использования и прав на перевод направлять по электронному адресу:
[email protected]. Запросы на право ксерокопирования части данного материала для публичного или коммерческого использования направлять напрямую в Copyright Clearance Center (CCC) по электронному адресу:
[email protected] или Centre français d’exploitation du droit de copie (CFC) по электронному адресу:
[email protected].
СОДЕРЖАНИЕ
Содержание Резюме . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
9
Оценка и рекомендации. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
11
Глава 1. Стабилизация и возобновление роста: ключевые проблемы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Высокие темпы роста в последние 10 лет были обусловлены врéменными факторами, что подтверждается глубиной нынешнего кризиса . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Главная краткосрочная задача заключается в минимизации глубины экономического спада при обеспечении макроэкономической стабильности и бюджетной устойчивости . . . . . . . . . . В более широком (не связанном только с кризисом) плане, Российская Федерация сталкивается с рядом долгосрочных вызовов . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
21
Примечания . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Библиография . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
23 31 48 53 55
Глава 2. Обеспечение благоприятной для экономического роста бюджетно-налоговой политики в краткосрочной и долгосрочной перспективе . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . «Золотое» десятилетие бюджетно-налоговой политики закончилось с началом экономического кризиса . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Оценка реакции на кризис со стороны бюджетно-налоговой политики . . . . . . . . . . . . . . . . . . . «Тонкая наладка» подходов к нефтегазовому сектору. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Возможности дальнейшей реформы налогообложения с целью повышения потенциальных темпов роста . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Другие важные реформы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
58 65 72
Примечания. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Библиография . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
81 82
Глава 3. Обеспечение большей гибкости валютной политики и повышение эффективности денежно-кредитной политики . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Оценка денежно-кредитной политики, проводившейся в годы роста цен на сырьевые товары, является неоднозначной . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Глобальная рецессия и резкое падение цен на сырьевые товары явились серьёзным вызовом для экономической политики . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Примечания. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Библиография . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
57
76 79
83 84 88 94 95
Приложение 3.A1. Таргетирование инфляции на развивающихся рынках и в странах, экспортирующих сырьевые товары . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97 Приложение 3.A2. Эконометрическая оценка эмпирических детерминирующих факторов инфляции в россии . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
3
СОДЕРЖАНИЕ
Глава 4. Повышение эффективности и устойчивости банковского сектора . . . . . . . . . . . . . . . . . Глобальный экономический кризис выявил слабости банковского сектора, но одновременно с этим предоставляет новые возможности . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Развитие российской банковской системы: постепенный переход к зрелости, перемежающийся кризисами. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Сильные и слабые стороны существующей системы. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Борьба с кризисом и сокращение вероятности наступления кризиса в будущем . . . . . . . . . . . . Создание более сложной и эффективной банковской системы. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
105 106 107 123 128 130
Примечания. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 132 Библиография . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133 Глава 5. Повышение качества регулирования российских рынков товаров и услуг . . . . . . . . . Индикаторы регулирования рынков товаров и услуг ОЭСР (PMR) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Общий уровень конкуренции на рынках товаров и услуг России относительно невысок . . . . . Конкуренция на рынках товаров и услуг улучшает экономические результаты. . . . . . . . . . . . . Детальные результаты расчета индикаторов PMR и рекомендации. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
135 136 138 141 143
Примечания. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 164 Библиография . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 166 Приложение 5.А1. Регулирование российского рынка электроэнергии . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 168 Приложение 5.А2. Результаты оценки индикаторов pmr для россии за 2008 г. . . . . . . . . . . . . . 172 Глоссарий . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183 Врезки 1.1. 1.2. 2.1. 2.2. 3.1.
Макроэкономические прогнозы на 2009-2010 годы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Поправки к федеральному бюджету на 2009 г. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Первоначальные бюджетно-налоговые антикризисные меры . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Рекомендации в отношении бюджетно-налоговой политики . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Влияние увеличения цен на продовольственные товары в 2007-2008 гг. на инфляцию в России . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Рекомендации в отношении денежно-кредитной и валютной политики . . . . . . . . . . . . . . . Переход российских банков на Международные стандарты финансовой отчетности . . . . Страхование вкладов в России . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Азартные игры с системой – избранные схемы для обхода пруденциального и налогового регулирования . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Антикризисные меры по поддержке банковской системы. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Рекомендации по превращению банковской системы в более эффективную и устойчивую . . Корпоративное управление на государственных предприятиях стран ОЭСР . . . . . . . . . . . Политика правительства в области малых и средних предприятий . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Закон 2008 г. о стратегических отраслях . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Рекомендации по реформированию российских рынков товаров и услуг . . . . . . . . . . . . . .
121 122 131 148 154 162 163
Таблицы 1.1. Чистый приток частного капитала . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.2. Макроэкономические показатели . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.3. Внешнеэкономические показатели . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.4. Поправки к федеральному бюджету на 2009 г. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1. Итоги исполнения федерального бюджета . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2. Сбережения и инвестиции . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.3. Суверенные рейтинги России . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
32 36 37 46 59 62 64
3.2. 4.1. 4.2. 4.3. 4.4. 4.5. 5.1. 5.2. 5.3. 5.4.
4
36 46 66 80 85 94 111 112
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
СОДЕРЖАНИЕ
3.1. 3.A1.1. 3.A2.1. 4.1. 5.1. 5.2. 5.3. 5.4.
Основные традиционные предпосылки успешного таргетирования инфляции. . . . . . . . . . Предпосылки для перехода к таргетированию инфляции . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Результаты регрессии . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Десять ведущих банков по типу собственности . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Количество крупнейших предприятий, производящих определенную долю ВВП . . . . . . . Уровень государственного контроля . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Барьеры для предпринимательства . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Барьеры для внешней торговли и инвестиций. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Рисунки 1.1. Динамика реального объема ВВП. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.3. Валовое накопление основного капитала. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.2. Уровень использования трудовых ресурсов и производственных мощностей . . . . . . . . . . 1.4. Приток прямых иностранных инвестиций в процентах ВВП, среднее за 1999-2007 . . . . . 1.5. Государственный долг . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.6. Реальный располагаемый ВВП . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.7. Отношение к активам развивающихся рынков, 2000-2007 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.8. Структура инвестиций в основной капитал по источникам финансирования . . . . . . . . . . . 1.9. Подразумеваемая стоимость в рублях долларовых заимствований . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.10. Долгосрочный внешний долг частного сектора в процентах ВВП, . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.11. Ненефтегазовый торговый баланс. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.12. Ухудшение условий на международных рынках капитала для стран с развивающейся экономикой . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.13. Основные эпизоды резкого снижения цен на нефть в течение года . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.14. Цены на ненефтегазовые сырьевые товары . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.15. Цена на нефть и цены акций . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.16. Экспорт и импорт товаров . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.17. Разница в темпах роста квартального ВВП в сезонно сглаженном выражении в период между III и IV кв. 2008 г.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.18. Индикаторы экономической активности . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.19. Депозиты физических лиц в иностранной валюте . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.20. Ликвидность банков . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.21. Официальный обменный курс рубля относительно корзины доллар-евро . . . . . . . . . . . . . 2.1. Первичный баланс бюджета и государственный долг . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2. Среднегодовые цены на нефть (заложенные в бюджет и фактические) . . . . . . . . . . . . . . . . 2.3. Реальный эффективный обменный курс в России и других странах-экспортерах нефти. . 2.4. Реальный эффективный обменный курс в европейских странах с переходной экономикой . . 2.5. Спреды индекса EMBI+ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.6. Чистая позиция по государственному долгу в странах ОЭСР и России, 2008 г. . . . . . . . . . 2.7. Производство нефти и газового конденсата . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.8. Структура налоговых доходов. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.9. Индикатор доходов от НДС . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.10. Номинальная ставка налога на прибыль организаций . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.11. Верхняя номинальная ставка налога на доходы физических лиц с доходов, полученных в виде заработной платы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1. Темпы роста потребительских цен . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2. Составляющие инфляции. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3. Динамика реальных обьемов кредитования и реальной ставки по кредитам. . . . . . . . . . . .
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
93 98 103 123 139 143 150 160
23 24 24 25 26 27 27 28 28 29 30 31 32 33 34 34 35 35 39 41 43 59 60 61 62 63 70 73 77 78 79 79 84 85 87
5
СОДЕРЖАНИЕ
3.4. 3.5. 3.6. 3.7. 3.8. 3.9. 3.10. 3.A2.1. 4.1. 4.2. 4.3. 4.4. 4.5. 4.6. 4.7. 4.8. 4.9. 4.10. 4.11. 4.12. 5.1. 5.2. 5.3. 5.4. 5.5. 5.6. 5.7. 5.A2.1. 5.A2.2. 5.A2.3. 5.A2.4. 5.A2.5. 5.A2.6. 5.A2.7. 5.A2.8. 5.A2.9. 5.A2.10. 5.A2.11. 5.A2.12. 5.A2.13. 5.A2.14. 5.A2.15. 5.A2.16. 5.A2.17. 5.A2.18.
6
Одномерный процесс инфляции с трендом π = αt + βπt-1 + εt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Номинальные процентные ставки и инфляция . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Официальный обменный курс рубля относительно корзины доллар-евро . . . . . . . . . . . . . Премия курса NDF относительно курса спот руб./доллар США (в %) . . . . . . . . . . . . . . . . . Цена на нефть и обменные курсы рубля . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Инфляция и ВВП на душу населения в странах, которые ввели режим таргетирования инфляции . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Вес продовольственных товаров в ИПЦ в сопоставлении с уровнем дохода в отдельных странах, 2007 г. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Рекуррентные оценки "переноса изменений курса на цены" . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Количество банков . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Отношение выданных кредитов к совокупным активам . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Послекризисное восстановление банковской системы. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Структура собственности банковской системы. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Чистый ввоз/вывоз капитала частным сектором . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Рост банковского кредитования в реальном выражении . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Уровень развития и эффективность банковского сектора . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Потребительское кредитование. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Доля иностранных обязательств в совокупных пассивах . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Ликвидность банковской системы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Влияние кризиса на банковскую систему . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Количество банков – международные сопоставления . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Структура системы индикаторов PMR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Сводный индикатор регулирования рынков товаров и услуг . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Сводный индикатор PMR и его основные составляющие . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Открытость для импорта: международные сопоставления . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Размер сектора государственных предприятий . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Доля государственной собственности в компаниях, котирующихся на биржах, по секторам . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Уровень и неоднородность регулирования в сетевых секторах . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Масштаб сектора государственных предприятий . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Прямой контроль над коммерческими предприятиями . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Государственное участие в сетевых секторах . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Административно-командное регулирование . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Контроль над ценами . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Система лицензий и разрешений. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Представление информации и упрощение правил и процедур . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Административное бремя для акционерных обществ. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Административное бремя для индивидуальных предприятий. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Административное бремя в отдельных секторах . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Правовые барьеры. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Антимонопольные изъятия . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Барьеры в сетевых секторах. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Барьеры входа в сфере услуг . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Барьеры для прямых иностранных инвестиций (иностранная собственность) . . . . . . . . . . Дискриминационные процедуры . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Регуляторные барьеры . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Тарифы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
87 88 89 90 90 91 92 103 108 108 110 112 114 114 116 117 118 119 120 126 137 138 138 140 145 146 157 172 173 173 174 174 175 175 176 176 177 177 178 178 179 179 180 180 181
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
Настоящий Обзор был подготовлен в Экономическом департаменте Джеффом Барнардом (Geoff Barnard), Роландом Беком (Roland Beck), Полом Конуэем (Paul Conway) и Татьяной Лысенко под руководством Андреаса Ворготтера (Andreas Wörgötter). Значительный вклад внесли Ирина Князева, Михаил Матовников, Ханна Пелтонен (Hanna Peltonen), Марсель Салихов и Лариса Смирных. Техническую помощь оказала Корин Шантелу (Corinne Chanteloup), а секретарскую поддержку – Жозиан Гутьеррес (Josiane Gutierrez). Перевод с английского: Ольга Никифорова, Ирина Померанцева и Татьяна Рыбина. Экономический обзор по Российской Федерации обсуждался на заседании Комитета по оценке экономики и развития (Economic and Development Review Committee) 9 апреля 2009 г. За публикацию Обзора отвечает Генеральный секретарь ОЭСР.
This book has...
StatLinks2 A service that delivers Excel® files from the printed page!
Look for the StatLinks at the bottom right-hand corner of the tables or graphs in this book. To download the matching Excel® spreadsheet, just type the link into your Internet browser, starting with the http://dx.doi.org prefix. If you’re reading the PDF e-book edition, and your PC is connected to the Internet, simply click on the link. You’ll find StatLinks appearing in more OECD books.
Основные статистические показатели Российской Федерации (за 2008 г., если не указано иное)
ЗЕМЕЛЬНЫЕ РЕСУРСЫ Площадь (тыс. кв. км) Площадь сельскохозяйственных угодий (тыс. кв. км)
17 098 2 223
НАСЕЛЕНИЕ Население (млн. человек, на начало года) Число жителей на один кв. км (на начало года) Среднегодовой прирост численности населения (в процентах, 1998-2008 гг.) Общая численность занятых (млн. человек) По секторам (в процентах от общего числа) Государственные и муниципальные предприятия и организации Частный сектор Смешанная форма собственности По отраслям (в процентах от общего числа) Промышленность Сельское и лесное хозяйство Строительство Сфера услуг Доля безработных (в процентах от общей численности рабочей силы на конец года) Население крупных городов (млн. человек) Москва Санкт-Петербург Новосибирск Нижний Новгород
142.0 8.3 -0.3 68.5 31.4 57.3 11.3 20.8 10.0 8.1 61.1 7.8 10.5 4.6 1.4 1.3
ПРАВИТЕЛЬСТВО / ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ Двухпалатная парламентская система (Федеральное Собрание) Совет Федерации (верхняя палата) Государственная Дума (нижняя палата) Число зарегистрированных политических групп в Государственной Думе Региональные органы государственной власти Субъекты Федерации в том числе: Республики Края Области Автономные области Автономные округа Москва Санкт-Петербург
169 членов 450 членов 4 84 21 8 47 1 5
ПРОИЗВОДСТВО ВВП (млрд. руб., в текущих ценах) ВВП на душу населения (в долл. США, по рыночному обменному курсу)
41 668 11 811
ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ФИНАНСЫ Доходы расширенного правительства (в процентах ВВП) Расходы расширенного правительства (в процентах ВВП) Государственный внутренний долг (в процентах ВВП, на конец года)
38.4 33.6 3.4
ВНЕШНЕЭКОНОМИЧЕСКАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ Экспорт товаров и услуг (млрд. долл. США) Импорт товаров и услуг (млрд. долл. США) Международные резервные активы Центрального банка РФ (млрд. долларов США, на конец года) Валовый государственный внешний долг (в процентах ВВП, на конец года)
522.9 368.2 427.1 2.0
ВАЛЮТА Денежная единица: рубль Курс рубля по отношению к доллару США (средний за период): 2008 г. декабрь 2008 г.
24.9 28.2
РЕЗЮМЕ
Резюме
Г
лобальный кризис внезапно положил конец периоду динамичного восстановления российской экономики после финансового кризиса 1998 г. Замедление темпов роста становилось все более вероятным, принимая во внимание ослабление действия благоприятных факторов, таких как недооцененный рубль и наличие незадействованных производственных мощностей и трудовых ресурсов, однако столь сильное воздействие кризиса обусловлено несколькими взаимосвязанными внутренними и внешними факторами:
●
падение цен на нефть и иные сырьевые товары привело к резкому ухудшению условий торговли, что лишило поддержки внутренний спрос;
●
резкое ограничение доступа к международным рынкам капитала явилось тяжелым ударом для некоторых российских банков и компаний, и в результате резкого увеличения премий за риск на российском и – в более общем плане – на развивающихся рынках затраты на финансирование резко возросли;
●
значительное обесценение рубля, в особенности по отношению к доллару (связанное со снижением цен на нефть и ухудшением ситуации со счетом движения частного капитала привело к значительному возрастанию бремени внешнего корпоративного долга, который значительно увеличился в последние годы.
Правительство и центральный банк оперативно отреагировали на наступление кризиса, поддерживая ликвидность и предоставляя капитал банковской системе, а также стремясь стимулировать совокупный спрос. Правительство готово пойти на значительный дефицит бюджета в 2009 г., и может себе это позволить, учитывая накопленные в более благоприятный период резервы. Решительные меры бюджетного стимулир ования должны быть на пр авл е ны на максимизацию эффект а мультипликатора на внутренний спрос. Эти меры должны быть частью заслуживающей доверие среднесрочной программы, с тем чтобы обеспечить бюджетную устойчивость. В краткосрочной перспективе денежно-кредитная политика должна быть направлена на максимальное смягчение финансовых условий, и это означает (среди прочего), что не сл едует противостоять фундаментальным факторам, обусловливающим обесценение рубля. Поддержание функционирования банковской системы имеет первоочередное значение, однако это не противоречит тому, чтобы допустить значительную консолидацию данного сектора. Абстрагируясь от кризиса, следует отметить, что необходим широкий и комплексный пакет мер экономической политики, направленной на внедрение более устойчивой модели роста. В настоящем Обзоре представлены рекомендации по четырем важным направлениям, применительно к которым согласованные реформы обещают дать значительный синергетический эффект: ●
Экономическая рента, получаемая в результате добычи полезных ископаемых, должна изыматься и в основном сберегаться государством, но так, чтобы это не оказало ненадлежащего дестимулирующего эффекта на разведку и разработку месторождений; кроме того, необходимо продолжить реформирование структуры налогообложения, с тем чтобы повысить экономическую эффективность (без ухудшения ситуации в сфере социальной справедливости – вопросы, связанные с социальной
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
9
РЕЗЮМЕ
справедливостью, будут более подробно рассмотрены в будущем Обзоре ОЭСР по рынку труда и социальной политике).
10
●
Должен быть осуществлен постепенный переход к таргетированию инфляции, с тем чтобы денежно-кредитная политика дополняла бюджетно-налоговую политику и была создана рациональная, ориентированная на достижение стабильности цен основа макроэкономической политики, что также позволило бы России противостоять воздействию «голландской болезни».
●
Банковская система должна стать более эффективной и менее подверженной кризисам. Переход к антицикличному пруденциальному надзору, содействие эффективной конкуренции путем допущения дальнейшей консолидации данного сектора и уменьшения роли государства как собственника банков были бы важными шагами в этом направлении.
●
Рынки товаров и услуг являются объектом чрезмерного регулирования, что препятствует конкуренции, инновациям и росту производительности. Следует уменьшить масштаб государственного вмешательства, устранить препятствия для входа на рынок и более настойчиво проводить реформу государственного управления. Россия также выиграла бы от снижения барьеров для прямых иностранных инвестиций, а также более низкого уровня и разброса импортных тарифов.
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
Экономические обзоры ОЭСР © ОЭСР 2009
ОЦЕНКА И РЕКОМЕНДАЦИИ Глобальный кризис внезапно положил конец десятилетнему периоду бурного экономического роста… Период между финансовым кризисом, разразившимся в России в августе 1998 г., и глобальным кризисом, острая фаза которого началась в сентябре 2008 г., для России стал десятилетием самого бурного роста за всю ее историю – объем ВВП в реальном выражении почти удвоился. Такое значительное увеличение объема выпуска, наряду с существенным повышением реального курса рубля (что было обусловлено в основном ростом цен на энергоносители и сырье), означало, что номинальный объем ВВП в долларовом выражении возрос за указанный период почти в 7 раз, больше чем в любой иной крупной стране. За эти десять лет резко улучшились и многие другие экономические и социальные показатели. Совокупная производительность факторов производства росла быстрыми темпами, реальная заработная плата резко увеличилась, и доля безработных и бедных значительно сократилась. Значительный профицит счета текущих операций сопровождался сменой наблюдавшегося ранее масштабного чистого оттока частного капитала на еще бóльший по объему чистый приток, в результате чего международные резервы достигли почти 600 млрд долл. США, и по этому показателю Россию обогнали только Китай и Япония. Изменение ситуации в сфере государственных финансов было особенно заметным. После того, как федеральное правительство не смогло исполнить часть своих долговых обязательств в 1998 г., несколько лет подряд бюджет был профицитным, а государственный долг был почти полностью погашен, при одновременном накоплении иностранных активов, которые к концу 2008 г. составляли уже 13% ВВП. Ситуация с инфляцией носила более смешанный характер, но на протяжении большей части прошедших 10 лет инфляция демонстрировала тенденцию к снижению и сократилась с 85% в конце 1998 г. до однозначных чисел к середине 2007 г. В тот период стремительно растущие международные цены на продовольственные товары и энергоносители, наряду с очень быстрым ростом денежного предложения в России, обусловили рост инфляции до 15%, а уже затем, в конце 2008 ырьевые товары и внезапного прекращения роста денежного предложения.
… которому в последние году способствовал ряд врéменных факторов… Хотя до середины 2008 г. более разумная макроэкономическая политика и структурные реформы в значительной мере способствовали достижению хороших экономических результатов, в существенной мере рост стимулировался за счет врéменных факторов, как было указано в «Экономическом обзоре по России за 2006 г.». Первоначально курс рубля снизился в реальном выражении на 50% после кризиса 1998 г., что послужило толчком к восстановлению экономики, в основе которого лежало импортозамещение и которому способствовало недоиспользование основных средств; в результате это обусловило возможность быстрого роста без значительного объема инвестиций. Затем, как в период
11
ОЦЕНКА И РЕКОМЕНДАЦИИ
1999-2000 гг., так и (в еще большей степени) с 2003 г. до середины 2008 г. условия торговли значительно улучшились, что было обусловлено в основном растущими ценами на нефть. Тот факт, что условия на международных рынках капитала стали менее жесткими, что проявилось в уменьшающихся спрэдах для заемщиков из стран с развивающейся экономикой, увеличении чистого притока денежных средств и низких процентных ставках в развитых странах, явился дополнительным импульсом для значительного увеличения внутреннего спроса в России.
… так что качество и устойчивость роста вызывали сомнения еще до того, как глобальный кризис стал сказываться в России Тот вклад, который врéменные факторы вносили в обеспечение роста в последние годы, все в большей мере порождал вопросы относительно устойчивости экономического подъема, в особенности по мере того, как значения некоторых благоприятных факторов (таких, как цены на нефть и сокращение спрэдов по заимствованиям для развивающихся рынков) превысили рекордные показатели или стали приближаться к таковым. Хотя объем инвестиций быстро увеличивался, он оставался низким по отношению к ВВП по сравнению с другими быстро растущими экономиками, и в экономике начали проявляться признаки перегрева по мере того, как увеличивались коэффициенты использования мощностей и возник дефицит рабочей силы. Рост реального ВВП во все большей степени обусловливался быстрым увеличением внутреннего спроса, в то время как платежный баланс и государственный бюджет во все большей степени зависели от нефти, при том, что ненефтяной дефицит счета текущих операций и ненефтяной бюджетный дефицит постоянно увеличивались. Существует общепринятое понимание (в том числе и в правительстве) того, что необходим переход к новой, более устойчивой модели роста. Правительственная Концепция долгосрочного социально-экономического развития России на период до 2020 г., ориентированная на рост, в основе которого лежат инновации и который в меньшей мере зависит от производства сырья, была разработана в 2008 г., когда цены на нефть по-прежнему были высокими и продолжали расти; однако, кризис разразился даже раньше, чем можно было начать реализовывать данную стратегию в виде конкретных мер экономической политики. В этой связи важно вернуться к повестке дня структурных реформ как в контексте антикризисных мер, так и вне его пределов.
Причины кризиса были многогранными … Поддержание высоких темпов роста, безусловно, означало все бóльшую подверженность риску уменьшения цен на нефть и газ, однако обычное снижение цен на нефть, по всей вероятности, были бы сопряжено просто с замедлением роста, а не со значительной рецессией, которая имеет место в настоящее время. Масштаб и скорость снижения цен на нефть, которое началось в июле 2008 г., были большими, чем в любой предыдущий период, и его последствия усугублялись в результате аналогичного по резкости снижения цен на другие экспортируемые сырьевые товары. Финансовые потрясения, в том числе резкое ограничение для развивающихся стран доступа к международным рынкам капитала, также носили исключительно жесткий характер. В то же время мировой спрос в последнем квартале 2008 г. резко сократился, что привело к резкому сокращению мировой торговли и, соответственно, очень негативно сказалось на объеме и ценах российских экспорта металлов и природного газа. Влияние этих внешних шоковых факторов на российскую экономику усугублялось наличием внутренних проблем, в том числе недостаточным доверием к российским банкам и национальной валюте.
12
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
ОЦЕНКА И РЕКОМЕНДАЦИИ
… и необходим широкий круг мер реагирования Российская стратегия по выходу из столь масштабного экономического кризиса должна быть широкой по своему охвату и включать ряд мер бюджетно-налоговой и денежно-кредитной политики, призванных поддерживать совокупный спрос и функционирование банковской системы. Как и в других странах, в России лица, ответственные за разработку экономической политики, должны пытаться найти меры, максимизирующие немедленное воздействие на спрос; минимизирующие искажения; защищающие макроэкономическую стабильность и бюджетную устойчивость с помощью четкой стратегии прекращения мер стимулирования; и, по возможности, обеспечивающие более долгосрочный выигрыш в плане эффективности при достижении краткосрочных целей управления спросом. Разработка мер, которые в максимальной степени отвечают указанным принципам, в том числе нахождение правильного баланса между ними, если такие меры взаимоувязаны, является всеохватывающей задачей экономической политики в краткосрочной перспективе.
Ответные меры в области экономической политики были решительными и были приняты незамедлительно Реакция властей на начало кризиса в целом соответствовала мерам, принятым во многих странах членах ОЭСР, хотя ответные меры в России были необычно быстрыми и масштабными, что отчасти отражало наличие значительных ресурсов, имевшихся в распоряжении властей после ряда лет, когда существовал профицит бюджета и платежного баланса. Была обеспечена ликвидность банковской системы, ей был предоставлен капитал, лимиты страхования вкладов были увеличены, и было объявлено о ряде бюджетно-налоговых мер, направленных на стимулирование роста. В общей сложности стоимость мер, которые поддаются количественной оценке и о которых было объявлено в первые месяцы кризиса, была эквивалента приблизительно 13% ВВП. Сначала полагали, что эти меры будут более чем достаточными, чтобы решить проблемы, возникшие в России из-за глобального финансового кризиса, однако становится все более ясным, что России предстоит пережить более глубокий и более продолжительный спад, чем предполагалось несколько месяцев назад. Поскольку объем доступных ресурсов уменьшился, а затраты на некоторые первоначально принятые меры возросли (в особенности это касается сочетания мер по ограничению падения курса рубля при одновременном поддержании ликвидности банков на достаточно высоком уровне), новые меры более тщательно оцениваются, в особенности, на предмет возможных рисков, связанных с бюджетной устойчивостью.
Обеспечение функционирования банковской системы будет играть решающую роль Меры по поддержанию спроса будут менее эффективными, если возникнут сбои в работе финансовой системы. Это означает, что чрезвычайно важно обеспечить бесперебойное функционирование банковской системы. Хотя недостаток ликвидности действительно явился детонатором финансовых потрясений на начальном этапе глобального кризиса, представляется, что на нынешнем этапе основная угроза росту кредитования связана с проблемами несостоятельности, возникающими из-за снижающейся способности заемщиков выплачивать долги перед банками. У банков возникает риск нарушить установленные органами регулирования нормативы капитала, если, как ожидается, экономический спад приведет к увеличению числа проблемных кредитов. Такая нехватка капитала может вынудить банки закрыть многие позиции, связанные с заемными средствами, так как им нужно будет сжать свой баланс, чтобы выполнить нормативы достаточности капитала. Банки также могут ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
13
ОЦЕНКА И РЕКОМЕНДАЦИИ
отказываться от предоставления кредитов, так как риски, связанные с новыми кредитами, возрастают в условиях падения реального ВВП как в России, так и за границей. Задача заключается в том, чтобы обеспечить достаточность капитала и предотвратить резкое уменьшение объемов кредитования новых видов деятельно сти, при одновременной минимизации морального риска и затрат для налогоплательщиков.
Денежно-кредитная политика должна стать антицикличной Если в период роста цен на нефть монетарные условия были слишком мягкими, так как значительный профицит платежного ба ланс а приводил к ро сту денежного предложения вследствие денежно-кредитной политики центрального банка, ориентированной на поддержание курса валюты, то точно так же существует риск того, что эти условия станут чересчур жесткими в контексте падения цен на нефть и оттока капитала. Интервенции в поддержку рубля, осуществлявшиеся в первые месяцы после начала кризиса, привели к резкому уменьшению резервов, и это сопровождалось значительным сокращением показателя денежной массы M2 начиная с сентября 2008 г. Реальные процентные ставки становятся положительными впервые за последние несколько лет – именно в момент резкого падения совокупного спроса под воздействием неблагоприятных внешних шоков. Кроме того, попытки противодействовать обесценению национальной валюты задержали компенсирующее положительное воздействие падения цен на нефть на ненефтяные торгуемые товары. Пошаговое расширение валютного коридора обеспечило некоторую передышку компаниям, у которых были значительные обязательства в иностранной валюте, и, возможно, предотвратило более резкое ослабление доверия к рублю и, следовательно, массовое снятие денег с вкладов в банках. Однако издержки оказались высокими, так как ожидание дальнейшего падения курса рубля спровоцировало отток капитала. Информационная политика центрального банка должна способствовать признанию того факта, что реальный курс рубля в конце концов должен изменяться в соответствии со значительными изменениями в таких фундаментальных показателях, как цены на нефть. Этот эпизод свидетельствует о слабости основ денежно-кредитной политики и продемонстрировал, что сохранение фиксированного курса рубля или управление плавающим курсом в течение продолжительного периода времени является непростым делом, так как вероятно, что рано или поздно это вступит в серьезное противоречие с фундаментальными факторами, в особенности в экономике, зависимой от сырьевых товаров.
Меры бюджетного стимулирования должны быть решительными, но приниматься в среднесрочном контексте, который обеспечивает устойчивость В краткосрочной перспективе основной задачей бюджетно-налоговой политики является максимизация бюджетного мультипликатора при управлении моральным риском и рисками, связанными с долгосрочной бюджетной устойчивостью. Для максимизации бюджетного мультипликатора, скорее всего, необходимы меры по увеличению расходов, возможно в форме трансфертов в пользу домохозяйств с низким уровнем дохода или бюджетов других уровней, а не сокращение налогов в целом. Врéменные меры, такие как однократные трансферты или врéменные налоговые скидки, могут представлять собой эффективный способ максимизации воздействия на краткосрочный спрос. Меры, которые трудно потом отменить, такие как увеличение пособий/выплат или сокращение налоговых ставок, могут наносить ущерб долгосрочной устойчивости. Все более вероятно, что нынешний кризис будет представлять собой более продолжительный спад, чем изначально предполагалось, и это может означать, что расходы на инфраструктуру станут более привлекательными, чем это было бы в
14
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
ОЦЕНКА И РЕКОМЕНДАЦИИ
противном случае; в частности, в пользу этого говорят и имеющиеся доказательства того, что такие расходы позволяют достичь самого высокого значения бюджетного мультипликатора. Угроза в плане бюджетной устойчивости будет для России, по-видимому, меньшей проблемой, нежели во многих странах – членах ОЭСР, что обусловлено низким уровнем валового государственного долга и значительными государственными финансовыми активами. Тем не менее, в 2009 г. дефицит федерального бюджета будет очень большим и может оставаться таковым в течение нескольких лет. Более того, в России существуют неблагоприятные демографические тенденции и чрезвычайно серьезные проблемы ухудшения состояния окружающей среды, что может повлечь за собой значительные расходы бюджета в будущем. Следовательно, как и в других странах, для России будет важно принимать меры стимулирования в среднесрочном контексте, так чтобы была четко намечена стратегия возвращения к устойчивой ситуации в плане государственного долга.
В более широком (не связанном только с кризисом) плане России необходимо найти более совершенную модель роста В какой-то момент кризис закончится, и цены на нефть, по всей вероятности, вновь возрастут – скорее раньше, чем позже. В среднесрочной перспективе перед Россией встанет проблема внедрения более рациональной модели устойчивого роста. Такая модель должна быть основана на инновациях, инвестициях, накоплении человеческого капитала и последовательной реализации принципа верховенства права в рамках хорошо регулируемой и способствующей конкуренции рыночной экономики, а не в рамках экономики, которая преимущественно зависит от значительных, но врéменных улучшений условий торговли и во все большей мере опирается на государственные корпорации с неадекватной структурой управления, а также на индивидуальную поддержку избранных банков и компаний. В этой связи следует отметить необходимость значительного улучшения ситуации во многих областях. Например, результаты в сфере образования посредственные; система здравоохранения является неадекватной во многих отношениях; инновационная политика не позволяет максимально реализовать значительный потенциал России; необходимо провести административную реформу, чтобы повысить эффективность государственной службы; и некоторые значимые цены, в частности, на природный газ, остаются искаженными, в результате чего экономика приобретает более энергоемкий характер, чем следовало бы. Многие из этих вопросов рассматривались в предыдущих Экономических обзорах и не утратили актуальности и по сей день. Конкретные проблемы и задачи, рассматриваемые в настоящем Обзоре, включают макроэкономическое управление, в том числе приоритеты денежно-кредитной и бюджетно-налоговой политики, развитие банковской системы и реформы по регулированию рынков товаров и услуг, призванные расширить сферу конкуренции.
Переход к таргетированию инфляции избавит денежно-кредитную политику от противоречий между различными целями Намерение центрального банка со временем перейти к режиму таргетирования инфляции приветствуется; это позволит решить вопрос противоречий, которые столь часто возникали в денежно-кредитной политике в последние годы. Таргетирование инфляции оказалось успешной системой для широкого круга стран, в том числе стран со значительной зависимостью от сырьевых товаров. Кроме того, эта система нередко оказывалась эффективной даже тогда, когда не были выполнены некоторые условия, выдвигавшиеся в качестве предпосылок для перехода к таргетированию инфляции. Тем не менее, применительно к России можно привести много доводов в пользу
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
15
ОЦЕНКА И РЕКОМЕНДАЦИИ
постепенности такого перехода, поскольку ряд важных условий (некоторые из которых выходят за рамки технических приготовлений со стороны центрального банка), требующих политической поддержки, остаются невыполненными. Пока еще слишком мало известно насчет способности предсказывать инфляцию и то, как инфляция реагирует на изменения в устанавливаемых процентных ставках. С этой целью обзоры инфляции, которые были недавно введены Центральным банком России и которые представляют собой позитивное нововведение, должны быть улучшены: они должны стать менее описательными и должны носить более аналитический характер. Кроме того, система таргетирования инфляции была бы, без сомнения, более эффективной, если бы в России были более развитые финансовые рынки и бóльшая независимость центрального банка. Неожиданное возвращение к ситуации бюджетного дефицита должно быть использовано для выпуска большего количества внутренних государственных долговых обязательств, что обеспечило бы банкам большее число бумаг для рефинансирования и способствовало установлению некоего ориентира для финансового сектора.
Бюджетно-налоговая поли-тика должна быть основным инструментом управления воздействием колебаний цен на нефть на реальный курс рубля Переориентация денежно-кредитной политики на достижение целей по инфляции предполагает, что задача по защите экономики от значительных колебаний цен на нефть должна будет преимущественно решаться с помощью бюджетно-налоговой политики, в особенности – с помощью механизмов налогообложения и сбережения нефтяных доходов. В течение недавнего периода высоких цен на нефть накопленные резервы в размере примерно 13% ВВП были аккумулированы в двух фондах, один из которых предназначается для сглаживания колебаний в объеме доходов, зависящих от цен на нефть, а другой – для обеспечения потока доходов, содействующего повышению национального благосостояния в долгосрочной перспективе. Если допустить, чтобы в периоды низких цен на нефть их уровень отражался в более значительном ненефтяном дефиците бюджета, финансируемом за счет расходования средств Резервного фонда, то это будет частично компенсировать понижающее давление на курс рубля. Использование бюджетно-налоговой политики для противодействия давлению на реальный курс рубля, возникающему из-за значительных колебаний цен на нефть, позволит защитить не связанные с нефтью сектора экономики от таких колебаний и является целесообразным.
Структура налогообложения должна быть улучшена таким образом, чтобы это содействовало росту В России существенно улучшилась структура налогообложения и собираемость налогов. Налоговая база была расширена, ставки снижены, а ситуация с соблюдением налогового законодательства улучшилась. Тем не менее, дальнейшие реформы могли бы ускорить сближение с уровнем доходов развитых стран. Налогообложение нефтегазового сектора следует скорректировать таким образом, чтобы это позволяло получать экономическую ренту, не подрывая стимулов к разведке и разработке месторождений. В частности, налог на экспорт сырой нефти и нефтепродуктов в среднесрочной перспективе должен быть отменен, а ставки налогообложения гармонизированы с целью достижения ба ланса между налогообложением не фтяной экономиче ской ренты и ренты от других невозобновляемых природных ресурсов, включая природный газ. Правительство должно непосредственно заняться проблемами с возмещением НДС, а не поддаваться требованиям о снижении ставок, с учетом того, что НДС является относительно эффективным налогом. У России есть возможность увеличить долю доходов от налога на имущество, который, согласно исследованиям
16
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
ОЦЕНКА И РЕКОМЕНДАЦИИ
ОЭСР, является формой налогообложения, в наименьшей мере оказывающей дестимулирующее воздействие на рост. Ставка налога на прибыль организаций, который, как считается, оказывает особенно неблагоприятное влияние на рост, уже находится на достаточно низком уровне после недавнего снижения до 20%, однако, при условии удовлетворительной собираемости налогов в целом, не следует исключать и возможность дальнейшего ее снижения. В целях повышения экономической эффективности было бы также целесообразно рассмотреть возможность уменьшения сравнительно высокой налоговой нагрузки на фонд оплаты труда, которая также оказывает относительно неблагоприятное влияние на рост. Помимо возможности для дальнейшего повышения экономической эффективности, необходимо добиться значительного уменьшения бедности, которая пока является куда более распространенной, чем в странах – членах ОЭСР, несмотря на недавний период исключительно высоких темпов экономического роста. Это может потребовать большего объема перераспределения, чем это достижимо в настоящий момент с учетом единой ставки подоходного налога, регрессивной шкалы единого социального налога и относительно низких ставок налога на недвижимое и иное имущество. Этот вопрос будет рассмотрен в готовящемся к выпуску Обзоре ОЭСР по рынку труда и социальной политике.
Необходимо добиться меньшей подверженности банковской системы кризисам… С момента начала переходного периода российский банковский сектор пережил целый ряд кризисов. Перед разработчиками экономической политики стоят две основные задачи в области регулирования, которые необходимо решить, чтобы сделать банковскую систему более стабильной: сближение с существующей оптимальной практикой в плане осуществления пруденциального надзора и решение задачи (которую также должны решить и многие иные страны) по устранению изъянов банковского регулирования, усиливающих экономические циклы и не уделяющих должного внимания вопросам ликвидности. В фазе циклического подъема российские банки в среднем поддерживали, но не наращивали «подушку» капитала сверх минимального нормативного уровня, и поэтому многие из них рискуют оказаться ниже этого минимального необходимого уровня вследствие увеличения убытков по кредитам в результате рецессии, если только им не удастся найти новый капитал. Как и в странах – членах ОЭСР, необходимо, чтобы подход к финансовому надзору в большей мере носил макро-пруденциальный характер, т.е. в большей мере учитывались системные риски, в дополнение к рискам, присущим банковскому сектору. Нормативы капитала и/или правила формирования резервов должны носить антициклический характер; также следует допустить, чтобы для различных банков устанавливались разные нормативы капитала с учетом вклада каждого банка в системные риски. Кроме того, стресс-тесты должны включать оценку шоковых факторов, оказывающих влияние на всю банковскую систему. Будет продолжаться работа по реформированию международных правил с тем, чтобы укрепить существующие механизмы надзора, и Россия должна активно участвовать в этих обсуждениях, проводя в то же время свои собственные реформы, нацеленные на повышение стабильности финансового рынка.
… и ее большей эффективности Несмотря на динамичный рост, наблюдавшийся в последнее время, российская финансовая система остается относительно неразвитой, что означает наличие большого потенциала по ее дальнейшему развитию, которое способствовало бы долгосрочному росту. Такому развитию будет содействовать ряд реформ. Во-первых, хотя в России существует много банков, в целом конкуренция остается слабой, особенно на региональном уровне. Консолидация данного сектора была бы весьма целесообразной,
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
17
ОЦЕНКА И РЕКОМЕНДАЦИИ
поскольку это бы позволило большему числу банков достичь размера, при котором обеспечивается минимально необходимая эффективность, что важно для обеспечения подлинной конкуренции. В долгосрочной перспективе, более рациональное участие государства в банковском секторе усилит конкуренцию и увеличит эффективность. Здесь, как и в случае государственных предприятий в других секторах, цели экономической политики оказываются смешанными с коммерческими целями, круг полномочий определен нечетко, а существенная роль отводится организациям, в которых корпоративное управление оставляет желать лучшего. Помимо стимулов, придаваемых конкуренцией, повышению эффективности банковского сектора будут способствовать улучшения в сфере правового регулирования, ускоренное сближение с международными стандартами финансовой отчетности, а также меры по увеличению продолжительности эффективного срока банковских пассивов (в особенности, отмена положения Гражданского кодекса РФ, позволяющего гражданам изымать средства срочных вкладов вне зависимости от предусмотренного договором срока).
Регулирование рынка товаров и услуг носит чрезмерно ограничительный характер, что означает наличие широких возможностей по увеличению потенциального роста Индикаторы регулирования рынков товаров и услуг ОЭСР (PMR), рассчитанные для России, показывают, что, несмотря на либерализацию в некоторых областях, такое регулирование в среднем носит в высшей степени ограничительный характер. Общий уровень регулирования значительно выше и ограничивает конкуренцию в большей мере, нежели в любой стране – члене ОЭСР, включая страны с развивающейся экономикой в зоне ОЭСР. Все три индикатора верхнего уровня, являющиеся составной частью итогового индикатора PMR, в России выше, чем в странах, с которыми проводилось сопоставление, хотя применительно к индикаторам нижнего уровня наблюдается значительная неоднородность регулирования.
Всеобъемлющее государственное вмешательство в коммерческую деятельность является одним из основных факторов, препятствующих усилению конкуренции Государственный контроль в российской экономике носит масштабный характер и проявляется как непосредственно в форме государственной собственности, так и в форме контроля за экономической деятельностью; это явление – наследие советского периода, а также следствие отката назад после хаотичных первых лет перехода к новой системе. Государственные предприятия существуют в самых различных отраслях и зачастую занимают доминирующее положение в своей отрасли. Кроме того, налицо всеобъемлющее размывание границы между государственным и частным секторами, что обусловлено не только значительной ролью государственных предприятий, но и тесными связями между органами власти (на всех уровнях) и крупными частными фирмами. В частности, данное явление находит свое отражение в необычно важной роли, которую играют нынешние или бывшие политики или высокопоставленные чиновники в бизнесе, что приводит к множеству конфликтов интересов, которые оказывают искажающее воздействие и сопряжены с большими затратами. В этой связи следует приветствовать недавние инициативы, ужесточающие требования по опубликованию политиками и высокопоставленными чиновниками сведений об их доходах и финансовых активах. Обладающие особым статусом государственные корпорации – большая часть которых была учреждена недавно – освобождены от некоторых обязательств в отношении отчетности и мониторинга. Эти исключения
18
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
ОЦЕНКА И РЕКОМЕНДАЦИИ
необходимо отменить. Более того, следует тщательно контролировать масштаб проблем, порождаемых отсутствием четкой системы управления данными организациями, которые не находятся ни под полным политическим контролем, ни в частной собственности. Индикаторы PMR также свидетельствуют о значительной степени вовлеченности государства в деятельность частного предпринимательского сектора. Отчасти, это является отражением превалирующей роли командно-административного подхода к регулированию. С точки зрения экономических результатов можно было бы достичь существенного эффекта, если бы было уменьшено политическое вмешательство в деятельность государственных предприятий (ГП) и предприятий частного сектора. Это должно включать обособление тех видов деятельности ГП, которые преследуют некоммерческие цели экономической политики, и консолидацию их в рамках соответствующего государственного ведомства; повышение стандартов прозрачности и раскрытия информации в ГП; создание эффективного разграничивающего барьера между государственной и частной профессиональной деятельностью, чтобы избежать конфликта интересов; изъятие «золотых акций» из капитала ГП и частных предприятий; обеспечение большей независимости и ответственности представителей государства и ускорение процесса назначения независимых и ответственных директоров в состав советов директоров ГП; интенсификацию программы приватизации (после того, как корпоративное управление в ГП будет улучшено); сокращение перечня стратегических фирм и секторов; а также использование альтернативных вариантов регулирования вместо регулирования административно-командного типа и прямого вмешательства.
Барьеры для входа на рынок также могли бы быть снижены … Россия имеет хорошие результаты в некоторых сферах регулирования, касающихся барьеров для входа на рынок, в частности, в том, что касается степени регуляторной и административной непрозрачности и системы лицензирования и разрешений. Однако, административное бремя, которое государство возлагает на предпринимателей, организующих новый бизнес (будь то акционерные общества или индивидуальные предприниматели), по-прежнему очень значительно и является препятствием для входа на рынок. Это может свидетельствовать о неэффективности государственного управлениия в более широком смысле и отражать текущие проблемы в реформировании государственной службы, создании новых институтов регулирования и применении рыночно-ориентированных форм регулирования. В целях уменьшения барьеров для предпринимательской деятельности и усиления конкуренции можно принять множество мер, включая: проведение дальнейшей реформы государственного управления и борьбу с бюрократией; повышение прозрачности и обеспечение большей подотчетности органов государственной власти; проведение «Анализа эффекта регулирования» для целей оценки важных новых предложений, касающихся регулирования; устранение зависимости региональных органов власти от небольшого числа местных фирм в плане обеспечения доходов бюджета; обеспечение более решительной и единой для всех реализации законодательства о конкуренции; минимизация неопределенности и необходимости в субъективном принятии решений в рамках системы государственного управления, с тем чтобы сократить возможности для коррупции; и продолжение работы по обеспечению более интенсивной конкуренции в сетевых отраслях при их более строгом регулировании.
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
19
ОЦЕНКА И РЕКОМЕНДАЦИИ
… с учетом значительных возможностей для либерализации торговли и иностранных инвестиций Средняя ставка тарифа на импорт в России несколько выше, чем в большинстве других стран со средним уровнем дохода, и значительно выше, чем в странах – членах ОЭСР. Кроме того, несмотря на реализацию в 2000-2001 гг. программы, призванной упростить структуру тарифов, с начала 2000 гг. разброс в тарифных ставках на деле увеличился, что свидетельствует о том, что их структура стала менее единообразной. Снижение тарифной защиты и разброса между тарифами с приведением их к уровню, принятому в ОЭСР, способствовало бы улучшению экономических результатов и ускорению присоединения России ко Всемирной торговой организации (ВТО), переговоры о котором ведутся уже более 15 лет. Членство в ВТО, в свою очередь, придаст определенный импульс реформам, призванным усилить конкуренцию. Что касается прямых иностранных инвестиций (ПИИ), их приток до недавнего времени оставался достаточно устойчивым, однако, по оценкам, барьеры для иностранной собственности в России являются высокими по сравнению со странами – членами ОЭСР. Отчасти это отражает принятие в мае 2008 г. закона о стратегических отраслях экономики; в нем указаны 42 отрасли, в которых получение контроля иностранными инвесторами требует предварительного согласования с государственной комиссией. Хотя данный закон повышает прозрачность и в меньшей мере предусматривает индивидуальный подход к каждому конкретному случаю (по сравнению с прежним режимом), он распространяется на большее число отраслей, а процесс уведомления требует большего времени, чем это предусматривает рекомендуемая ОЭСР практика. Появление крупных контролируемых государством конгломератов, обладающих доминирующим положением на рынке, также является препятствием к притоку ПИИ. Возможности иностранных инвесторов по приобретению доли в капитале таких конгломератов или по участию в заключении государственных контрактов на поставку товаров в тех отраслях, в которых такие конгломераты функционируют, строго ограничены. Помимо прямых барьеров для ПИИ, регулятивная среда в целом в России представляет собой, вероятно, наиболее серьезное препятствие для увеличения притока ПИИ. Правительство должно обеспечить бóльшую открытость и предсказуемость режима иностранных инвестиций, пересмотреть перечень стратегических отраслей и обеспечить равные условия игры для российских и иностранных компаний в плане заключения государственных контрактов на поставку товаров для государственных нужд и доступа к субсидиям.
20
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
Экономические обзоры ОЭСР © ОЭСР 2009
ГЛАВА 1.
Стабилизация и возобновление роста: ключевые проблемы
В период между финансовым кризисом 1998 г. и интенсификацией глобального экономического кризиса в сентябре 2008 г. Российская Федерация переживала десятилетие бурного роста, однако затем вступила в период тяжелой рецессии. Главной краткосрочной задачей для лиц, определяющих политику, является управление последствиями экономического спада и ограничение его глубины и продолжительности. Помимо вопросов, связанных с кризисом, общая цель заключается в том, чтобы ввести в действие более разумную и надежную модель экономического роста, движущей силой которой являются инновации, инвестиции и накопление человеческого капитала. Это в конечном счете потребует реформ во многих областях, однако настоящая глава посвящена ограниченному числу ключевых задач: 1) дальнейшее укрепление основ макроэкономической политики; 2) улучшение функционирования финансовой системы; и 3) повышение уровня конкуренции во всей экономике посредством упорядоченного участия государства и снижения барьеров для доступа новых участников.
21
1.
СТАБИЛИЗАЦИЯ И ВОЗОБНОВЛЕНИЕ РОСТА: КЛЮЧЕВЫЕ ПРОБЛЕМЫ
Н
аиболее безотлагательная задача, стоящая перед Российской Федерацией, состоит в том, чтобы справиться с экономическим и финансовым кризисом, разразившемся в 2008 г. Как и во многих других странах, российские власти пытаются решить вопрос, какое сочетание макроэкономической и структурной политики будет наиболее эффективно ограничивать снижение спроса в краткосрочной перспективе, одновременно способствуя долгосрочному росту, обеспечивая бюджетную устойчивость и сдерживая инфляцию. Принятие решений усложняется той скоростью, с которой изменяется ситуация, причем продолжает удивлять степень снижения темпов экономического развития в глобальном масштабе. Помимо нынешнего резкого экономического спада, перед Россией стоит множество других экономических проблем. Среди них можно назвать резко негативные демографические тенденции, плохие результаты в области здравоохранения и неблагоприятные экологические показатели. Кроме того, несмотря на устойчивый рост в прошедшие десять лет, доходы на душу населения по-прежнему составляют малую долю средних доходов в странах ОЭСР. Если бы удалось добиться длительного периода догоняющего роста, это могло бы принести как прямые выгоды в виде высоких доходов, так и предоставить ресурсы для решения других основных проблем. Главной долгосрочной задачей будет создание условий для устойчивого быстрого роста, движущей силой которой являются инновации, инвестиции и накопление человеческого капитала. Хотя цены на нефть и другие сырьевые товары могут вновь стать выгодными для России после того, как закончится глобальная рецессия, для достижения устойчивого роста нельзя полагаться на такие благоприятные внешние факторы. Для начала следует отметить, что существуют определенные признаки того, что Россия все чаще сталкивалась с недостаточной обеспеченностью ресурсами до начала кризиса, и такое положение, вероятно, может вновь возникнуть на раннем этапе следующей фазы роста. Кроме того, цены на сырьевые товары, по всей вероятности, и дальше будут подвержены колебаниям, и, следовательно, модель роста, тесно привязанная к ценам на нефть, скорее всего, приведет к повторению циклов бумов и спадов. В настоящей главе обсуждаются результаты экономической деятельности и экономическая политика последнего времени, в том числе в период начала экономического кризиса в конце 2008 г., и ответные меры в области экономической политики, принимавшиеся до настоящего времени. Затем в ней описываются некоторые из основных проблем, которые стоят перед лицами, определяющими экономическую политику. Создание основы для динамичной экономики, характеризующейся устойчивым самоподдерживающимся ростом, потребует проведения повсеместных реформ. Некоторые из таких ключевых направлений были рассмотрены в прошлых Экономических обзорах и исследованиях, в частности, вопросы инновационной политики, административной реформы, реформы здравоохранения, образования, а также некоторых ключевых секторов, продолжающаяся деформация которых является наследием советской эпохи. Эти области по-прежнему требуют внимания, и многие прошлые рекомендации остаются применимыми. В настоящем Обзоре будет рассмотрен двусторонний подход к достижению и поддержанию тенденции быстрого роста: ●
22
создание рамок трезвой макроэкономической политики, главными основами которой должны быть бюджетная устойчивость и денежно-кредитная политика, ориентированная на стабильность цен;
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
1.
●
СТАБИЛИЗАЦИЯ И ВОЗОБНОВЛЕНИЕ РОСТА: КЛЮЧЕВЫЕ ПРОБЛЕМЫ
содействие развитию благоприятного для роста макроэкономического климата с банковской системой, которая одновременно обеспечивает более рациональное перераспределение средств между накоплениями и инвестициями и менее подвержена кризисным явлениям, при одновременном повышении конкуренции в экономике в целом путем упорядочения государственного участия и снижения барьеров для доступа новых участников за счет проведения соответствующей торговой, инвестиционной и антимонопольной политики.
Высокие темпы роста в последние 10 лет были обусловлены врéменными факторами, что подтверждается глубиной нынешнего кризиса Период 1999-2008 г.г. стал периодом наиболее быстрого и непрерывного экономического роста, который когда-либо наблюдался в России1. Рост реального ВВП составлял в среднем 7% в год, а с учетом постепенной убыли населения рост ВВП на душу населения был еще выше (Рисунок 1.1). По данным Федеральной службы государственной статистики (Росстат), уровень абсолютной бедности сократился с 29% в 2000 г. до 13,4% в 2007 г. Первоначальные оценки уровня относительной бедности, измеряемого в соответствии с нормами ОЭСР, свидетельствуют о меньшем, но, тем не менее, существенном сокращении с 20% в 2000 г. до приблизительно 17% в 2007 г., хотя этот российский показатель все же на 6 процентных пунктов выше среднего показателя в странах ОЭСР2.
Рисунок 1.1. Динамика реального объема ВВП 12
10 8 6 4 2 0 1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Источник: Расчеты ОЭСР на основе данных Федеральной службы государственной статистики. 1 2 http://dx.doi.org/10.1787/648272852007
Конечно, отчасти этот рост представлял собой восстановление по сравнению с бедственными результатами экономической деятельности 1990-х годов. Только в 2006 г. реальные доходы на душу населения достигли уровня, существовавшего в конце советской эпохи. Этот восстановительный аспект периода наибольшего роста имел важное значение, поскольку длительный спад начала переходного периода оставил Россию со значительным свободным капиталом и незадействованными трудовыми ресурсами (Рисунок 1.2)3. Что касается рынка труда, то количество безработных, обращающихся в центры занятости, никогда не было высоким, однако оценка, проведенная в соответствии со стандартами МОТ, свидетельствует о накоплении значительной недозагрузки производственных мощностей к концу 1990-х годов, и данная оценка может даже занижать истинный уровень безработицы, поскольку недостаточно эффективное использование трудовых ресурсов в тот период в определенной степени проявилось в виде неполной занятости (частичной безработицы) (одним из ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
23
1.
СТАБИЛИЗАЦИЯ И ВОЗОБНОВЛЕНИЕ РОСТА: КЛЮЧЕВЫЕ ПРОБЛЕМЫ
Рисунок 1.2. Уровень использования трудовых ресурсов и производственных мощностей 96
70 !" ## $! %&
94
65
'!" "! !! (
)* $ ! %&
92
60
90
55
88
50
86
45
84
40 1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Q1-Q2 2008
Источник: Расчеты ОЭСР на основе данных Федеральной службы государственной статистики. 1 2 http://dx.doi.org/10.1787/648284047723
непосредственных следствий которой стал высокий уровень неплатежей, включая невыплату заработной платы). Наличие неиспользуемых ресурсов способствовало относительно легкому росту в годы после кризиса 1998 г. В частности, низкий уровень загрузки мощностей после долгого периода спада в первые годы переходного периода способствовал достижению быстрого роста производства в отсутствие высоких темпов роста капиталовложений. Действительно, в то время как объем капиталовложений за последнее десятилетие фактически увеличивался соразмерно ВВП, он оставался на относительно невысоком уровне по сравнению с другими странами, в особенности теми, в которых также наблюдался устойчивый рост (Рисунок 1.3) 4 . Прямые иностранные инвестиции были в особенности
Рисунок 1.3. Валовое накопление основного капитала в процентах ВВП
47 , +
42
+* - .
37 32 27 22 17 12 1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Источник: Всемирный банк, база данных WDI.
1 2 http://dx.doi.org/10.1787/648321030114
24
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
1.
СТАБИЛИЗАЦИЯ И ВОЗОБНОВЛЕНИЕ РОСТА: КЛЮЧЕВЫЕ ПРОБЛЕМЫ
незначительными, по крайней мере до масштабных притоков, связанных с приватизацией отрасли электроэнергетики в 2007 г. и 2008 г. (Рисунок 1.4). Также существуют сомнения в отношении природы большой части зафиксированных поступлений ПИИ, поскольку они в значительной степени поступают от компаний, зарегистрированных в известных налоговых убежищах для вывозимого российского капитала, например, на Кипре.
Рисунок 1.4. Приток прямых иностранных инвестиций в процентах ВВП, среднее за 1999-2007 12 10 8 6 4 2 0 -
.
+*
/
,0
+
1. Для Индии, 1999-2006. Источник: Расчеты ОЭСР на основе базы данных IFS МВФ.
1 2 http://dx.doi.org/10.1787/648326411775
С учетом весьма умеренного роста основных фондов и еще более низких темпов роста затрат труда большая часть высокого роста производства за прошедшие десять лет представляет собой рост совокупной производительности факторов производства (TFP)5. Корректировка составляющих роста с учетом коэффициента использования производственных мощностей (См., например, Oomes и Dynnivoka, 2006) только слегка изменяет общую картину, свидетельствующую о том, что рост производства в основном был обусловлен увеличением TFP.
Отчасти ускорение роста может быть отнесено на счет мер экономической политики Высокие темпы роста совокупной производительности факторов производства могут быть частично объяснены проведением экономической политики. Прежде всего, в последние десять лет наблюдалась гораздо большая макроэкономическая стабильность, чем в прошлое время. После кризиса 1998 г. инфляция постоянно снижалась начиная с 1999 г. до начала 2007 г., прежде чем она вновь немного повысилась в связи с ростом цен на продовольствие и другие международные сырьевые товары, в основном в соответствии с ситуацией во многих других странах. Первоначально в связи с девальвацией рубля в 1998 г., а позднее – повышением экспортных цен на товары сальдо текущего платежного баланса постоянно было положительным, при этом профицит в среднем составлял более 10% ВВП с 1999 г. по 2008 г. Кроме того, правительство воспользовалось многолетним бюджетным профицитом, выплатив основную часть внешнего и внутреннего государственного долга (Рисунок 1.5). Суверенный рейтинг России повышался 7 раз с 2000 г. до начала последнего кризиса6. Относительная предусмотрительность бюджетно-налоговой политики также подкреплялась рядом структурных реформ, таких как усовершенствование бюджетного процесса, включая введение бюджетного планирования на несколько лет.
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
25
1.
СТАБИЛИЗАЦИЯ И ВОЗОБНОВЛЕНИЕ РОСТА: КЛЮЧЕВЫЕ ПРОБЛЕМЫ
Рисунок 1.5. Государственный долг % 100
3! * !* 0
90
3! * !*
80 70 60 50 40 30 20 10 0 1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
1. Обязательства органов государственного управления и органов денежно-кредитного регулирования. Источник: Расчеты ОЭСР на основе данных Министерства финансов Российской Федерации и Банка России. 1 2 http://dx.doi.org/10.1787/648350520038
Другой существенной причиной усиления роста производительности было улучшение условий предпринимательской деятельности после проведения ряда реформ, некоторые из которых были осуществлены в 1990-х годах. Среди важных областей можно назвать налоговую политику, банковское и антимонопольное регулирование и законодательство о банкротстве. Кроме того, улучшение состояния государственных финансов и длительный период устойчивого экономического роста позволили существенно увеличить финансирование инфраструктурных проектов, образования, здравоохранения и НИОКР.
Улучшение условий торговли стало еще одним позитивным фактором роста Хотя меры экономической политики сыграли свою роль в том, что касается возврата к росту эффективности производства после 1998 г., другим важным фактором такого роста, в особенности в последние несколько лет, было постоянное повышение цен на сырьевые товары, в первую очередь на нефть. Условия торговли в России улучшились наполовину с период с 2003 г. по 2008 г., и в результате этого реальный располагаемый ВВП рос еще более быстрыми темпами, чем производство – в среднем на 11% в год (Рисунок 1.6)7. Резко повышающийся платежеспособный спрос на сырьевые экспортные товары стал ключевым фактором роста внутреннего спроса. Это явно следовало из регионального распределения роста: Москва (место нахождения штаб квартир большинства крупных сырьевых корпораций) и регионы, являющиеся местом добычи сырья, как правило, демонстрировали наиболее высокие показатели роста в течение периода повышения цен на сырье. Обстоятельством, связанным с улучшением условий торговли и усиливающим его эффект, был благоприятный глобальный финансовый и макроэкономический климат, который существовал на протяжении большей части прошедшего десятилетия. В течение указанного периода доступ стран с развивающейся рыночной экономикой к иностранным рынкам капитала постепенно улучшался при снижении процентных ставок и спредов в развитых странах по еврооблигациям развивающихся рынков и повышении притоков капитала (Рисунок 1.7). Применительно к России снижение затрат на выплату процентов в период с 1999 г. по 2007 г. было весьма значительным. Кроме того, активный рост мировой экономики в течение последних 5 лет подхлестнул спрос на российские экспортные товары.
26
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
1.
СТАБИЛИЗАЦИЯ И ВОЗОБНОВЛЕНИЕ РОСТА: КЛЮЧЕВЫЕ ПРОБЛЕМЫ
Рисунок 1.6. Реальный располагаемый ВВП 16 4
14 12
" " 4
10 8 6 4 2 0 2003
2004
2005
2006
2007
2008
Источник: Расчеты ОЭСР на основе данных Федеральной службы государственной статистики. 1 2 http://dx.doi.org/10.1787/648355624523
Рисунок 1.7. Отношение к активам развивающихся рынков, 2000-2007 5 67 650
/ % 2500
600
89 : * !!;! ! % :
%
550
!!<)* =% %*9 : * !!;! ! % :
%
% >?@ A@BCD #% ( # * $EFGHIIJK&9 8 $ ! %&
500 450
2000
! % >?@ A@BCD #% ( # * $EFGHIIJK& $ ! %&
400
1500
350 300 250
1000
200 150 100
500
50 0 0
-50 2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Источник: Datastream, WEO Октябрь 2008.
1 2 http://dx.doi.org/10.1787/648376437344
Роль в динамике роста в России улучшающихся условий торговли и все более благоприятных условий международных рынков капитала также отразилась в отраслевой структуре роста. Наиболее динамичный рост был зарегистрирован в неторгуемых секторах, таких как строительство, финансы и оптовая и розничная торговля. Рост в секторах торгуемых товарах в целом значительно отставал, при этом наиболее медленный рост наблюдался в добывающих отраслях и сельском хозяйстве. Хотя обрабатывающая промышленность находилась под давлением в связи с постоянным повышением реального эффективного курса рубля, рост производства в этом секторе был лишь слегка ниже темпов общего роста ВВП, что частично стало отражением значительного внутреннего спроса на товары, имеющие отношение к ажиотажу в сфере недвижимости, такие как строительные материалы и мебель. ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
27
1.
СТАБИЛИЗАЦИЯ И ВОЗОБНОВЛЕНИЕ РОСТА: КЛЮЧЕВЫЕ ПРОБЛЕМЫ
Оказалось, что недостаточное развитие банковского сектора, которое в ином случае могло бы тормозить рост, не является связывающим ограничением. Значительные денежные поступления компаний позволили им удовлетворять большую часть их (относительно ограниченных) потребностей в инвестициях за счет нераспределенной прибыли вместо того, чтобы полагаться на кредиты со стороны отечественных банков (Рисунок 1.8). Кроме того, благоприятная динамика на иностранных рынках капитала позволила российским компаниям занимать средства за границей, что они и делали в значительных и все более растущих объемах, в особенности, когда повышение номинального курса рубля по отношению к доллару привело к тому, что стоимость долларовых кредитов в среднем составила лишь около 1% с 2003 г. до середины 2007 г. и часто представляла собой отрицательную величину в номинальном выражении, в то время как рост ВВП в России составлял около 20% в год (Рисунок 1.9)8.
Рисунок 1.8. Структура инвестиций в основной капитал по источникам финансирования + #%! #! ! : ! /<L !#<L ! !: ! ( *
% 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Источник: Федеральная служба государственной статистики.
1 2 http://dx.doi.org/10.1787/648385488621
Рисунок 1.9. Подразумеваемая стоимость в рублях долларовых заимствований 40
35 O: #" P! %
30 25 20 15
! 4 <" M $ N&
10 5 0 -5 -10 ! 4
< 4
! Q
< Q
! R
< R
! S
< S
! M
< M
!
Источник: Datastream, Банк России, расчеты ОЭСР.
1 2 http://dx.doi.org/10.1787/648422232566
28
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
1.
СТАБИЛИЗАЦИЯ И ВОЗОБНОВЛЕНИЕ РОСТА: КЛЮЧЕВЫЕ ПРОБЛЕМЫ
Качество и устойчивость роста вызывали сомнения еще до начала кризиса Важность условий торговли и благоприятного международного климата в целом для поддержания быстрого роста в последние годы постоянно вызывали сомнения в отношении устойчивости подъема экономики. К середине 2008 г. цены на нефть (а также цены на ряд других сырьевых товаров) достигли рекордных размеров в реальном выражении. Аналогичным образом спреды в отношении активов на развивающихся рынках достигли рекордно низких значений в 2007 г., до первой волны мирового кризиса, выразившегося в нехватке кредитных ресурсов. Данная ситуация, в сочетании с очень низкими процентными ставками в Соединенных Штатах и (в меньшей степени) в Европе, означала, что затраты для российских заемщиков в иностранной валюте были беспрецедентно низкими. В то же время рост мировой экономики и торговли находился на наивысшем за все время уровне или был близок к нему в период с 2005 г. по 2007 г. Всегда сложно определить поворотный момент, но такая исключительно благоприятная ситуация вряд ли могла продолжаться долгое время. Кроме того, к 2007 г. стали все больше проявляться признаки зарождающегося дисбаланса и рисков. Одним из таких признаков стали быстро растущие объемы иностранных заимствований со стороны российских банков и предприятий. В отличие от ряда других восточноевропейских стран и некоторых других стран с развивающейся экономикой, объемы иностранных заимствований российских корпораций не выглядели особенно опасными, однако темпы роста в 2006-2007 гг. были впечатляющими, вызывая опасения в отношении роста задолженности компаний в иностранной валюте и связанных с этим рисков (Рисунок 1.10).
Рисунок 1.10. Долгосрочный внешний долг частного сектора в процентах ВВП, 2007 г.
90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 T!
/
8
"
/
,
+*
Источник: Расчеты ОЭСР на основании базы данных GDF Всемирного банка.
1 2 http://dx.doi.org/10.1787/648454170476
Надувшийся пузырь цен на недвижимость в Москве и Санкт-Петербурге был еще одним признаком растущего дисбаланса. Хотя Россия находится примерно лишь на 50-м месте по уровню доходов на душу населения, к 2008 г. Москва была третий год подряд названа наиболее дорогим городом мира для иностранных специалистов (Mercer, 2008 г.), в основном по причине неудержимого роста цен на недвижимость9. Неудивительно, что инвестиции в строительство и недвижимость резко повышались, хотя, так же, как и с иностранными заимствованиями, их уровень все же не был особенно высоким в международном масштабе. Очень высокие темпы роста объемов банковских кредитов, в особенности предоставляемых домохозяйствам, представляли собой еще один фактор, предупреждающий об увеличении опасности нарушения финансового равновесия. Объемы банковских кредитов населению росли в среднем на 92% ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
29
1.
СТАБИЛИЗАЦИЯ И ВОЗОБНОВЛЕНИЕ РОСТА: КЛЮЧЕВЫЕ ПРОБЛЕМЫ
в год в период с 2003 г. по 2007 г., хотя и с очень низкого уровня. В особенности быстрыми темпами росло ипотечное кредитование, хотя также с пренебрежимо низкого базового уровня по международным стандартам. Вместе взятые эти сигналы представляли собой тревожную картину скорости роста объемов кредитования и цен на активы. Неожиданное переключение данного процесса в обратном направлении становилось все более возможным, хотя по-прежнему относительно скромные значения большинства показателей свидетельствуют о том, что такой обратный процесс далеко не был неотвратимым и что издержки такого обратного процесса были все же ограниченными. Начало кризиса в сентябре 2008 г. не было неизбежным последствием финансовой неумеренности в России. Скорее, потрясения на финансовых рынках и резкое падение цен на нефть представляли собой в действительности внешнее потрясение, однако его эффекты были усилены наличием уязвимых мест в российской экономике, в том числе надуванием пузырей цен на активы и неконтролируемым аккумулированием задолженности в некоторых секторах. Одним из отражений такой растущей неустойчивости стало ухудшение ненефтяного торгового баланса, что явно свидетельствует об увеличении чувствительности счета текущих операций к снижению цен на нефть (Рисунок 1.11).
Рисунок 1.11. Ненефтегазовый торговый баланс 5 67 20
0 -20 -40 -60 -80 -100 -120 -140 2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Источник: Расчеты ОЭСР на основе данных Центрального банка Российской Федерации (Банка России). 1 2 http://dx.doi.org/10.1787/648510108818
Также имелись растущие сомнения в отношении качественных характеристик роста. По целому ряду показателей условий предпринимательской деятельности в последние годы ситуация в России либо оставалась на месте, либо ухудшалась. Оценка страны в международных исследованиях ситуации с коррупцией, которая существенным образом улучшилась с конца 1990-х годов до первых лет текущего десятилетия, вновь начала ухудшаться. Прогресс в направлении внедрения международных стандартов финансовой отчетности был относительно медленным, и наблюдаемое растущее вмешательство государства в предпринимательскую деятельность, в особенности в ряде ключевых секторов, обозначенных властями как имеющие стратегическое значение, усилилось с принятием в 2008 г. закона о стратегических отраслях (Врезка 5.3)10. Кроме того, реформа важного газового сектора остановилась, а прогресс в направлении создания действующего рынка сельскохозяйственной земли был медленным. В «Экономическом обзоре по России за 2006 г.» отмечалось, что перед разработчиками политики стоит главная задача – провести реформы, которые необходимы, чтобы содействовать переходу к периоду устойчивого роста, в основе которого лежат инвестиции и инновации. В значительной мере данная задача не была решена, несмотря на благоприятные внешние условия, и шанс добиться улучшения качественных характеристик роста был упущен. В этой связи модель роста до середины
30
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
1.
СТАБИЛИЗАЦИЯ И ВОЗОБНОВЛЕНИЕ РОСТА: КЛЮЧЕВЫЕ ПРОБЛЕМЫ
2008 г. оставалась в основном такой же, как и в предыдущие несколько лет: рост внутреннего спроса продолжал ускоряться в ответ на улучшение условий торговли. Эта модель была нарушена под воздействием мирового глобального кризиса, в особенности после его неожиданной интенсификации в сентябре 2008 г. Масштабы потрясений означали, что российские власти теперь не смогут позволить себе роскошь добиваться плавного перехода от активного роста, подпитываемого улучшением условий торговли, к устойчивому росту, поддерживаемому высоким уровнем инвестиций и инноваций. Рост резко прекратился, а затем стал отрицательным в течение примерно одного месяца, и, как и многие остальные страны мира, к концу 2008 г. Россия оказалась в состоянии глубокой рецессии.
Главная краткосрочная задача заключается в минимизации глубины экономического спада при обеспечении макроэкономической стабильности и бюджетной устойчивости Еще совсем недавно – в середине 2008 г. – инерция роста в России в основном ничем не сдерживалась, и представлялось, что главной непосредственной опасностью для России является риск перегрева экономики. Однако примерно в это же время ряд (взаимосвязанных) потрясений нанес удар российской экономике, следствием чего стало ослабление спроса.
Ряд неблагоприятных потрясений привел к ослаблению спроса Уменьшение склонности к риску на международном уровне в целом нашло выражение в ухудшении отношения к активам развивающихся рынков и фактически привело к временному прекращению доступа к иностранным рынкам капитала для большинства российских заемщиков. Несмотря на то, что увеличение спредов по заимствованиям и обратная тенденция в чистых притоках капитала наблюдались в большинстве стран с развивающимися рынками (Рисунок 1.12), некоторые чисто российские факторы способствовали тому, что в случае России масштабы такого разворота были выше средних. Среди таких факторов можно назвать хорошо известные случаи наблюдающегося вмешательства правительства в сферу бизнеса (например, в спор между российскими и иностранными
Рисунок 1.12. Ухудшение условий на международных рынках капитала для стран с развивающейся экономикой 5 67 120
100 80 60
/ % 1000 8*% U9 : * !!/! ! % : %
% JPM EMBI+ #% ( # * (stripped)9 900 8 ( ! %) ! % JPM EMBI+ #% ( # * 800 (stripped) ( ! %)
40
700
20
600
0 500 -20 -40
400
-60
300
-80
200
-100 100
-120 -140
0 Q1 2007
Q2 2007
Q3 2007
Q4 2007
Q1 2008
Q2 2008
Q3 2008
Q4 2008
Источник: Datastream и Банк России.
1 2 http://dx.doi.org/10.1787/648532020825 ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
31
1.
СТАБИЛИЗАЦИЯ И ВОЗОБНОВЛЕНИЕ РОСТА: КЛЮЧЕВЫЕ ПРОБЛЕМЫ
акционерами ТНК BP и вопрос о металлургическом и горнодобывающем конгломерате «Мечел») и конфликт с Грузией в августе 2008 г. В условиях, когда российские банки и предприятия имели существенные обязательства по выплатам внешней задолженности во второй половине 2008 г., такое прекращение доступа к международному банковскому кредитованию и рынкам облигаций проявилось в неожиданном скачкообразном изменении конъюнктуры в области чистых притоков капитала. Чистый объем притоков частного капитала снизился приблизительно на 200 млрд долл. США, или 13% ВВП, с 2007 г. по 2008 г., при этом основное снижение произошло во второй половине 2008 г. (Таблица 1.1).
Таблица 1.1. Чистый приток частного капитала 2007 г.
2008 г.
1 кв.
2 кв.
3 кв.
4 кв.
1 кв.
2 кв.
3 кв.
4 кв.
13,9
54,5
–7,0
21,7
–23,1
41,1
–17,4
–139,1
Прямые инвестиции
12,1
–10,0
0,3
6,9
4,0
6,5
5,4
–4,8
Портфельные инвестиции
–4,8
4,8
–5,0
6,0
–3,6
6,1
–7,2
–7,5
6,7
59,8
–2,3
8,7
–23,5
28,3
–15,6
–129,5
Чистый приток частного капитала (млрд долл. США) Из которых
Прочее (включая ошибки и пропуски) Источник: Расчеты ОЭСР на основе данных Банка России.
Резкое снижение цен на нефть после их пикового значения, достигнутого в июле 2008 г., было беспрецедентным: к декабрю 2008 г. они упали на 75%, и, несмотря на существенное повышение до настоящего времени в нынешнем году, средние цены в первые пять месяцев 2009 г. по-прежнему составляли только половину их среднего значения в 2008 г. (Рисунок 1.13). Цены на газ только достигли своего пика в начале 2009 г., но круто снижаются в последние месяцы, поскольку большинство российских экспортных контрактов основаны на формуле цены, которая привязывает цену на газ к спотовой цене на нефтепродукты, с лагом запаздывания в 6-9 месяцев. Цены на нефть оказывают влияние на российскую экономику, которое выходит далеко за пределы вклада отрасли в ВВП, в особенности с учетом того, что ценовая эластичность поставок является незначительной. Нефть и газ составляют около двух третей объема российских экспортных поставок и дают приблизительно половину государственных доходов. Кроме того, данный сектор был основным источником роста внутреннего спроса в течение периода повышения цен на энергоносители.
Рисунок 1.13. Основные эпизоды резкого снижения цен на нефть в течение года 0
-10 -20 -30 -40 -50 -60 -70 -80 -90 1986
1998
2008
Цена на нефть марки "Брент", максимальное снижение в течение года Источник: Расчеты ОЭСР на основе данных Datastream.
1 2 http://dx.doi.org/10.1787/648544635812
32
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
1.
СТАБИЛИЗАЦИЯ И ВОЗОБНОВЛЕНИЕ РОСТА: КЛЮЧЕВЫЕ ПРОБЛЕМЫ
Падение цен на нефть было частью более широкого снижения цен на сырьевые товары. Другие экспортные сырьевые товары, цены на которые имели ту же тенденцию снижения, что и цены на нефть, включали основные и драгоценные металлы, уголь и древесину (Рисунок 1.14). В совокупности на эти ненефтегазовые сырьевые товары приходится приблизительно 15% объема экспорта.
Рисунок 1.14. Цены на ненефтегазовые сырьевые товары ,% 1 !. 08 = 100
160 140 120 100 80 60 40 20 1 ! 08
*
7< *
O%"
1 08
1 * 08
1 < 08
1 08
1
1 ! 09
1 09
1 * 09
Источник: Расчеты ОЭСР на основе данных Datastream.
1 2 http://dx.doi.org/10.1787/648632140322
Снижение масштабов банковского кредитования, которое началось в середине 2007 г., также привело к подавлению внутреннего спроса. Рост ежегодных объемов банковского кредитования существенно замедлился уже в течение первого полугодия 2008 г., до начала острой фазы глобального финансового кризиса. Это по большей части стало отражением резкого замедления роста объемов кредитования со стороны некоторых средних по размеру банков, которые занимали средства за границей для финансирования потребительских кредитов, ипотечных кредитов и кредитов на приобретение недвижимости и которые столкнулись с тем, что их доступ к иностранному капиталу иссяк в результате ограничения кредитования в международном масштабе. Однако к октябрю 2008 г. объемы банковского кредитования стали снижаться и продолжали снижение в скорректированном с учетом сезонных колебаний выражении в течение последнего квартала года. Это стало отражением не только дальнейшего ухудшения международных условий заимствования, но также застоем на отечественном межбанковском рынке в сентябре 2008 г. и, все в большей степени, переоценки российскими банками кредитных рисков после того, как начало рецессии стало очевидным. Еще одним приведшем к сокращению спроса потрясением стал крах отечественного фондового рынка. В значительной степени это не было независимым потрясением, а было связано с ценами на нефть: основная часть выручки РТС поступает от нефтегазовых компаний, и взаимосвязь цен на акции и цен на нефть является очевидной (Рисунок 1.15). Тем не менее, представляется, что отягощающим фактором стали потребности акционеров с высокой долей заемного капитала, которые использовали принадлежащие им акции в качестве обеспечения кредитов в целях выполнения требований по поддержанию маржи. Это спровоцировало увеличение продаж и создало порочный круг падающих цен и вынужденных продаж. Последним из внешних потрясений, нанесших удар российской экономике в 2008 г., стало неожиданное падение международного спроса. Первым признаком этого стал резкий спад ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
33
1.
СТАБИЛИЗАЦИЯ И ВОЗОБНОВЛЕНИЕ РОСТА: КЛЮЧЕВЫЕ ПРОБЛЕМЫ
Рисунок 1.15. Цена на нефть и цены акций ,% 3000
. 67;# 150
2500
130
2000
110
1500
90
1000
70 8*% ! (8 & P" % "j" ( ! %&
500
50
0 30 1 ! 08 1 08 1 * 08 1 < 08 1 08 1 1 ! 09 1 09 1 * 09 Источник: Datastream.
1 2 http://dx.doi.org/10.1787/648665584183
промышленного производства на Украине в октябре, в основном в результате неожиданного исчезновения мирового спроса на продукцию металлообработки. Впоследствии аналогичное радикальное падение экспорта в ряде азиатских стран, включая Китай, Японию и Корею, наблюдалось в ноябре и декабре. В целом мировая экономика испытала исключительно резкое падение объемов производства и торговли в четвертом квартале 2008 г. Это нашло свое отражение в российских товаропотоках, при этом было отмечено падение как экспорта, так и импорта в скорректированном с учетом сезонных колебаний выражении с сентября по декабрь (Рисунок 1.16).
Рисунок 1.16. Экспорт и импорт товаров 5 67
55 -% !!
50
, !!
45 40 35 30 25 20 15 10 ! 08
08
*
< 08
08
08
! 09
09
Сезонно сглаженные показатели в ценах фоб Источник: Расчеты ОЭСР на основе данных Банка России.
1 2 http://dx.doi.org/10.1787/648670377550
Воздействие на рост было сильным Результатом череды (взаимосвязанных) потрясений стало пугающее замедление экономической деятельности, более значительное, чем во многих других крупных странах (Рисунок 1.17). С учетом сезонных колебаний, объем промышленного производства только в ноябре упал более чем на 10%, и почти на 18% с сентября 2008 г. по январь 2009 г. Обрабатывающий компонент отрасли промышленного
34
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
1.
СТАБИЛИЗАЦИЯ И ВОЗОБНОВЛЕНИЕ РОСТА: КЛЮЧЕВЫЕ ПРОБЛЕМЫ
Рисунок 1.17. Разница в темпах роста квартального ВВП в сезонно сглаженном выражении в период между III и IV кв. 2008 г. Процентные пункты
0 -1 -2 -3 -4 -5 -6 -7
Китай
США
Великобритания
Япония
Российская Федерация
Корея
Источник: Квартальные национальные счета ОЭСР, Министерство экономического развития РФ и оценки ОЭСР. 1 2 http://dx.doi.org/10.1787/648676751657
производства был особенно слабым, продемонстрировав снижение примерно на 30% за четыре месяца по январь включительно. Широкий спектр других помесячных индикаторов подтверждает резкое замедление экономической деятельности начиная с ноября (Рисунок 1.18). Степень экономического спада в последнем квартале 2008 г. и первом квартале 2009 г. обуславливает ситуацию, при которой рост реального ВВП в 2009 г. будет резко отрицательным, хотя вновь повысившиеся цены на нефть в сочетании с существенными мерами стимулирования должны обеспечить определенное экономическое оживление во втором полугодии 2009 г. и в 2010 г. (Врезка 1.1).
Рисунок 1.18. Индикаторы экономической активности % % !!<) )
,%, 0=*"
25
50
20
40
15
30
10
20
5
10
0
0 ,% ! % !! #!
! =% :%* "0 ,! ! !* % ,% 5! =% :% ! ,% ,- $ ! %) ,% L! #L< (PMI) ! ## !<)* 8 ( ! %)
-5 -10 -15
-10 -20 -30 -40
-20 ! 08
08
*
< 08
08
08
! 09
09
1. Исчисляется на основе данных об изменении физического объема производства продукции сельского хозяйства, добычи полезных ископаемых, обрабатывающих производств, производства и распределения электроэнергии, газа и воды, строительства, транспорта, розничной и оптовой торговли. Источник: Федеральная служба государственной статистики, Институт экономики переходного периода, Министерство экономического развития и банк "ВТБ Европа". 1 2 http://dx.doi.org/10.1787
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
35
1.
СТАБИЛИЗАЦИЯ И ВОЗОБНОВЛЕНИЕ РОСТА: КЛЮЧЕВЫЕ ПРОБЛЕМЫ
Врезка 1.1. Макроэкономические прогнозы на 2009-2010 годы Россия пребывает в состоянии глубокой рецессии, однако вновь повысившиеся цены на сырьевые товары и ожидаемые эффекты от мер стимулирования направлены на определенное экономическое оживление до конца 2009 г. и в 2010 г. Вследствие чрезвычайной слабости в первые несколько месяцев года рост за 2009 г. в целом будет резко отрицательным, однако спад производства может закончиться уже во втором квартале, и ожидается, что положительный рост продолжится в течение 2010 г. Недавнее повышение цен на нефть приводит к существенному изменению краткосрочной перспективы для российской экономики. Рост поступлений на счет текущих операций помогает поддерживать международные резервы и стоимость рубля, что содействует лучшему отношению к рублевым активам. В меньшей степени отрицательные (а, возможно, вновь положительные) чистые поступления частного капитала ослабляют действие одного из основных источников слабости внутреннего спроса, повышая вероятность возобновления роста. Условия на международных рынках капитала менее важны, чем цены на нефть, но, тем не менее, влияют на внутренний спрос. В той мере, в какой восстановление готовности к принятию риска позволяет компаниям частного сектора на развивающихся рынках скорее продлевать сроки выплаты, чем выплачивать задолженность, российские предприятия будут располагать более значительными ресурсами для расходов внутри страны. Отсрочки в принятии мер бюджетного стимулирования содействовали углублению экономического спада, однако в настоящее время налоговые меры должны помочь стабилизации в отрасли производства. Антикризисные налоговые меры были одобрены Думой только в апреле 2009 г., и федеральный бюджет в целом пребывал в равновесии в первом квартале, несмотря на снижение доходов. Поскольку превышение расходов над доходами будет наблюдаться в течение оставшейся части 2009 г., бюджетно-налоговая политика должна в большей мере поддерживать спрос. Процентные ставки были повышены в конце 2008 г. в целях защиты рубля, что привело к ужесточению денежной конъюнктуры. В связи с укреплением рубля по отношению к бивалютной (доллар-евро) корзине центральный банк с начала февраля снижал процентные ставки в апреле и мае, и дальнейшее снижение ставок должно стать возможным по мере уменьшения инфляции и оттока капитала. Инфляция в начале 2009 г. находилась под воздействием противоположных сил, когда последствия обесценения рубля и существенного административного повышения цен компенсировались уменьшением денежной массы в обращении, снижением цен производителей и слабым спросом. Тем не менее, основное административное повышение цен за год уже произошло, и с начала февраля курс рубля повысился по отношению к бивалютной (доллар-евро) корзине, в связи с чем ожидается, что инфляция будет иметь тенденцию к снижению до однозначных чисел в этом году, и такое снижение продолжится в 2010 г. (Таблица 1.2).
Таблица 1.2. Макроэкономические показатели 2006
2007
2008
2009
2010 3,7
Рост реального ВВП
7,7
8,1
5,6
-6,8
Инфляция
9,0
11,9
13,3
8,0
6,5
Баланс государственного бюджета (в процентах ВВП)1
8,4
6,0
4,8
-6,0
-4,0
Баланс счета текущих операций (в процентах ВВП)
9,5
5,9
6,1
3,3
2,9
1. Консолидированный бюджет. Источник: Данные за 2006-2008 г.г. получены из национальных источников. Данные за 2009-2010 г.г. представляют собой оценки и прогнозы ОЭСР.
36
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
1.
СТАБИЛИЗАЦИЯ И ВОЗОБНОВЛЕНИЕ РОСТА: КЛЮЧЕВЫЕ ПРОБЛЕМЫ
Врезка 1.1. Макроэкономические прогнозы на 2009-2010 годы (прод.) Объемы экспорта и импорта также начали вновь расти в течение 2009 г., и сальдо счета текущих операций, вероятно, останется положительным при стабильных или увеличивающихся резервах (Таблица 1.3).
Таблица 1.3. Внешнеэкономические показатели 2006
2007
2008
2009
2010
млрд долл. США Экспорт товаров и услуг
335
394
523
343
383
Импорт товаров и услуг
209
283
368
263
297
Баланс товаров и услуг
126
111
155
79
87
Невидимые статьи счета текущих операций
-31
-35
-52
-38
-45
94
76
102
41
41
Баланс счета текущих операций
Процентные изменения Экспорт товаров и услуг
7,3
6,3
0,5
-5,6
3,7
Импорт товаров и услуг
21,3
26,5
15,0
-20,0
10,0
Условия торговли
10,5
3,6
16,7
-22,5
5,4
Источник: Национальные источники и прогнозы ОЭСР.
Риски с т а ли менее смещ ены в негатив ную сторону, и те перь являют ся д о с т аточн о сбалансированными. Объем проблемных банковских кредитов, по всей вероятности, будет и дальше расти, что может потребовать вливания дополнительного государственного капитала в банковскую систему в целях поддержания возможностей банков по кредитованию. Если глобальная рецессия будет более глубокой, чем это ожидается, цены на нефть могут вновь резко пойти вниз, что повлечет за собой дальнейших отток капитала и изъятие банковских вкладов, а также приведет к возобновлению давления на рубль. С другой стороны, продолжение недавних более благоприятных тенденций в области цен на сырьевые товары и международных финансовых условий, вероятно, может привести к более активному возобновлению экономического роста в нынешнем году и в дальнейшем.
Реакция рынка труда свидетельствует о структурных изменениях в экономике В течение длительного экономического спада 1990-х годов, кульминацией которого стал кризис 1998 г., важным механизмом его преодоления, который использовали российские работодатели, стало прекращение выплат рабочим. Тем не менее, представляется, что нынешний кризис свидетельствует о существенном изменении условий для российских работодателей. В настоящее время задолженность по зарплате увеличивается, но с очень низкого уровня. С другой стороны, работодатели гораздо быстрее чем прежде корректируют затраты на рабочую силу с учетом уровня деловой активности. После ослабления мер по защите занятости работодатели считают для себя более выгодным расторгать трудовые договоры, чем задерживать выплату заработной платы. Исследования показывают, что все меньше и меньше работодателей говорят о юридических препятствиях для прекращения трудовых договоров. Первая волна увольнений уже прошла в отраслях строительства и финансовых услуг. Многие компании сообщают, что они сократили количество оплачиваемых часов работы. Уровень открытой безработицы резко повысился, и растет значение нестандартных трудовых договоров (срочных, на неполный рабочий день), а также вынужденных административных отпусков. В декабре 2008 г. 900 000 рабочих работали неполный рабочий день или находились в вынужденных отпусках.
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
37
1.
СТАБИЛИЗАЦИЯ И ВОЗОБНОВЛЕНИЕ РОСТА: КЛЮЧЕВЫЕ ПРОБЛЕМЫ
Количество безработных, которые находят работу, радикально уменьшается. Если в декабре 2007 г. 73 700 безработных нашли работу, то в декабре 2008 г. это количество снизилось до 7300. Число вакансий резко уменьшилось – с 1,5 миллионов в августе 2008 г. до менее чем 900 000 в декабре 2008 г. Кроме того, вакансии все больше обусловлены феноменом несоответствия квалификации. Если безработными по большей части являются неквалифицированные или малоквалифицированные рабочие, вакансии имеются для квалифицированных рабочих или рабочих, имеющих специальные профессиональные навыки. Региональные и отраслевые различия в экономических показателях увеличивают несоответствия между людьми, ищущими работу, и имеющимися вакансиями. Правительство прореагировало на сложившуюся ситуацию в конце 2008 г., повысив размер пособий по безработице, хотя их уровень по-прежнему остается гораздо ниже уровня средней заработной платы. С другой стороны, количество разрешений на работу для иностранных рабочих, в основном из бывших советских республик, было сокращено наполовину. Открытая безработица быстро растет: число безработных составляло 7,7 млн (10,2%) в апреле 2009 г., и ожидается, что оно достигнет приблизительно 10 миллионов в течение следующего года. Важно, чтобы российское правительство выделило достаточные средства и ресурсы для решения этой проблемы и оказания помощи ищущим работу людям в получении квалификации, необходимой для того, чтобы найти новую работу. Положительным моментом является то, что правительство уже приняло меры предосторожности, предусматривающие увеличение расходов на переподготовку работников и региональную мобильность, хотя пока неясно, являются ли достаточными выделенные средства.
Ответные меры властей были безотлагательными и широкомасштабными Реакция российских властей на начало кризиса была необычно быстрой и масштабной. Правительство и Центральный банк (ЦБ РФ) обладали значительными ресурсами для финансирования поддержки, оказываемой финансовому сектору, защиты рубля и проведения экспансионистской бюджетно-налоговой политики. Первоначально считалось, что этих мер будет более чем достаточно для ограждения России от последствий глобального финансового кризиса. Помимо Резервного фонда, нормативный размер которого составлял 10% ВВП, существовал Фонд национального благосостояния, размер которого к концу 2008 г. достиг приблизительно 3% ВВП, а также временно свободные средства федерального бюджета, размещенные на депозитах в ЦБ РФ. Международные резервы на момент начала кризиса составляли около 600 млрд долл. США, что превышало совокупный объем частного и государственного внешнего долга. В совокупности поддающиеся количественной оценке меры, объявленные в первые месяцы кризиса, по сумме составили около 13% ВВП11. Впоследствии были объявлены дополнительные меры, однако представляется, что растущая серьезность ситуации обусловила переоценку того, насколько агрессивной должна быть ответная реакция. Властям казалось, что первоначальный чистый отток капитала и трудности финансового сектора имеют такой масштаб, с которым можно справиться с помощью накопленных ресурсов. Однако по мере развития кризиса становилось все более очевидным, что потрясения по своему размаху превзошли ожидания и имеющиеся ресурсы могут в итоге закончиться, если будут взяты непомерные обязательства. В отличие от представления, существовавшего в сентябре-октябре 2008 г., за несколько месяцев вопрос о поддержании положительного экономического роста в 2009 г. или сохранении бюджетного профицита исчез с повестки дня. Соответственно, в правительстве и Центральном банке идет все больше споров о том, каким курсом надо следовать, при этом проявляется растущая склонность к сдержанности. Первый пакет объявленных мер был направлен на стабилизацию банковской системы (см. Врезку 4.4). В середине сентября, по мере того как падение стоимости ценных бумаг и снижающиеся размеры межбанковского кредитования начали приводить к серьезному недостатку ликвидности у некоторых банков, власти быстро приняли меры для смягчения ситуации. Требования к резервам были
38
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
1.
СТАБИЛИЗАЦИЯ И ВОЗОБНОВЛЕНИЕ РОСТА: КЛЮЧЕВЫЕ ПРОБЛЕМЫ
снижены, сделки РЕПО, совершаемые центральным банком, активизировались, и размещенные на депозитах средства федерального бюджета были переведены из центрального банка в коммерческие банки (на основе аукциона). Центральный банк также расширил перечень допустимого обеспечения для рефинансирования операций, а впоследствии начал предлагать необеспеченные кредиты12. Были приняты дополнительные меры с тем, чтобы укрепить доверие к банкам как со стороны населения, так и других банков. Была существенно повышена максимальная застрахованная сумма вкладов в рамках программы страхования вкладов, и центральный банк гарантировал межбанковские кредиты, предоставленные крупнейшими банками более мелким банкам. Кроме того, государственные предприятия использовались для поглощения ряда находящихся в плохом состоянии мелких и средних банков. В действительности, в каком-то смысле рублевая ликвидность, возможно, была даже в избытке в первые месяцы после начала кризиса. Помимо снятия вкладов, другим результатом финансового кризиса стал перевод рублевых вкладов во вклады в иностранной валюте (в основном в долларах США) (Рисунок 1.19). Такая ситуация вынудила банки сокращать свои рублевые активы и накапливать активы в иностранной валюте с тем, чтобы избежать серьезной валютной несбалансированности на своих балансах. В этой связи банки все больше нуждались не в рублевой, а в долларовой ликвидности. Они активно использовали предоставленную Банком России возможность размещения средств на депозитах в иностранной валюте. Помимо этого, в значительной мере существенные рублевые ликвидные средства, поставляемые на рынок, были проданы обратно ЦБ РФ за иностранную валюту.
Рисунок 1.19. Депозиты физических лиц в иностранной валюте Доля в совокупных депозитах физических лиц
% 30 25 20 15 10 5
! 08 P! 08 08 08 * 08 < 08 < 08 ! 08 08 % 08 08 % 08 ! 09 P! 09
Источник: Расчеты ОЭСР на основе данных Банка России.
1 2 http://dx.doi.org/10.1787/648688882103
Этот процесс продолжал оказывать давление на рубль, поскольку на рынках наблюдали быстрое сокращение международных резервов ЦБ РФ13. Власти были полны решимости избежать резкого обесценения рубля, опасаясь, что это приведет к дальнейшей дестабилизации ожиданий, и, таким образом, с учетом сильного спроса на доллары, провели поэтапную девальвацию рубля по отношению к бивалютной (доллар-евро) корзине. Однако такая политика усилила ожидания дальнейшего обесценения рубля, способствуя долларизации14. Кроме того, хотя такая политика, возможно, в некоторой степени ограничивала замещение заемного капитала собственным, ей не удалось полностью остановить этот процесс. В связи с уменьшением объема рублевых вкладов банковские портфели рублевых кредитов должны были быть сокращены, и хотя банки нуждались в наращивании валютных активов для сбалансирования увеличивающихся депозитов клиентов
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
39
1.
СТАБИЛИЗАЦИЯ И ВОЗОБНОВЛЕНИЕ РОСТА: КЛЮЧЕВЫЕ ПРОБЛЕМЫ
в иностранной валюте, они в то же время не хотели расширять долларовое кредитование в связи с опасениями по поводу кредитного риска в условиях резко замедляющегося роста и ослабления рубля. В результате в четвертом квартале 2008 г. объемы кредитования в целом начали снижаться, несмотря на давление властей на банки, направленное на поддержание кредитования (и тот факт, что крупнейшие банки находятся в государственной собственности). Помимо мер, направленных на поддержку банковского сектора, правительство также быстро объявило о планах по поддержке внутреннего спроса и смягчению последствий кризиса для подвергшихся наибольшему воздействию отраслей. Обеспокоенность, в частности, вызывали предприятия, имевшие задолженность в иностранной валюте, поскольку рубль находился под давлением в результате падения цен на нефть. В этой связи 50 млрд долл. США из международных резервов центрального банка были выделены государственной корпорации «Внешэкономбанк» (ВЭБ) на цели кредитования банков и предприятий, имевших обязательства по обслуживанию задолженности в иностранной валюте15. Одновременно, как было отмечено ранее, масштабные валютные интервенции использовались в качестве противодействия понижающему давлению на рубль. Власти рассматривали в качестве оправданной меры предоставление имевшим задолженность банкам и предприятиям возможности передышки для аккумулирования достаточной долларовой ликвидности, необходимой для выполнения обязательств по обслуживанию задолженности. Хотя центральный банк начал все чаще допускать постепенное незначительное понижение курса рубля по отношению к бивалютной (доллар-евро) корзине, что в конечном счете привело к снижению такого курса на 28%, он, тем не менее, с сентября 2008 г. по январь 2009г. потратил примерно четверть своих резервов на защиту рубля16. В ноябре 2008 г. Дума одобрила трехлетний бюджет на 2009-2011 гг., даже несмотря на то, что к тому времени было очевидно, что перспективы роста и цен на сырьевые товары радикально изменились. Подход правительства состоял в том, чтобы утвердить бюджет в том виде, в каком он был разработан (до кризиса), а затем представить поправки в первом квартале 2009 г. в целях отражения новой ситуации. С учетом утвержденных расходов на 2009 г., одного лишь изменения цен на нефть было достаточно для того, чтобы весь платежный баланс оказался дефицитным, однако правительство также готовилось дополнительно принять дискреционные меры стимулирования, а также выделить значительные суммы на цели поддержания платежеспособности банковской системы. В ожидании внесения запланированных изменений в бюджет на 2009-2011 г.г. в конце 2008 г. были приняты определенные специальные меры в отношении 2009 г. В частности, налог на прибыль предприятий был снижен с 24% до 20% с 2009 г., и был повышен размер пособий по безработице. Повторяя подход некоторых развитых стран, Россия также начала разрабатывать планы оказания бюджетной поддержки небанковским предприятиям. Несколько сотен крупных предприятий были отобраны как имеющие право на такую поддержку, хотя до начала 2009 г. никакие бюджетные средства на эти цели выделены не были и методика еще не была ясна.
Ключевые задачи управления в условиях кризиса Наилучшая для России стратегия по преодолению экономического кризиса зависит от оценки масштабов и продолжительности шока глобального спроса, будущего тренда цен на нефть, и величины бюджетных мультипликаторов. Тем не менее, в принципе должны быть выбраны меры по максимизации немедленного воздействия на спрос любых методов стимулирования; по минимизации искажений; по защите макроэкономической стабильности и бюджетной устойчивости с помощью четкой стратегии прекращения мер стимулирования; и, по возможности, обеспечивающие более долгосрочный выигрыш в плане эффективности при достижении краткосрочных целей управления спросом. Разработка мер, которые в максимальной степени отвечают этим принципам, включая нахождение правильного баланса между ними, если такие меры взаимоувязаны, является всеохватывающей задачей экономической политики в краткосрочной перспективе. На общеприменимые принципы реакции на масштабный неблагоприятный шок
40
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
1.
СТАБИЛИЗАЦИЯ И ВОЗОБНОВЛЕНИЕ РОСТА: КЛЮЧЕВЫЕ ПРОБЛЕМЫ
совокупного спроса накладываются определенные специфические для России факторы. Например, в России уже наблюдается высокая степень вмешательства государства в экономику (см. ниже, и главу 5), которое одновременно ведет к развитию и является следствием повсеместной коррупции, недостатков корпоративного управления и размытых границ между частным и государственным секторами. Эти особенности повышают риски, связанные с расширением государственной собственности или административно-командного управления в целях борьбы с кризисом.
Поддержание финансовой стабильности Эффективно сть мер, направленных на поддержку спро с а, будет о слаблена, е сли функционирование финансовой системы не будет гладким, а это подразумевает, что меры, направленные на поддержание функционирования банковской системы будут иметь особенно важное значение. Однако не очевидно, что главной проблемой банковской системы в настоящее время является или когда-либо являлась чрезмерно ограниченная ликвидность. Представляется, что только в нескольких банках недостаток ликвидности спровоцировал снижение доли заемных средств в их капитале, и такие банки являются относительно небольшими, при этом ни на один не приходится даже 1% совокупных банковских активов. На уровне системы в целом мало свидетельств того, что трудности с ликвидностью когда-либо были значительными. Период с середины по конец сентября 2008 г. является главным возможным исключением из этого общего положения, поскольку глобальные финансовые потрясения временно прекратили доступ к иностранным рынкам капитала и спровоцировали значительное снятие средств с вкладов населением, напуганным прошлыми банковскими кризисами (Рисунок 1.20).
Рисунок 1.20. Ликвидность банков1 5 # 2000
1800 1600 1400 1200 1000 800 600
< ! % % ! P! * < < ! % % ! P! 07 07 07 07 07 07 08 08 08 08 08 08 08 08 08 08 08 08 09 09 09
1. Остатки средств в кассах кредитных организаций, остатки средств на корреспондентских счетах кредитных организаций в Банке России и депозиты кредитных организаций в Банке России. Источник: Расчеты ОЭСР на основе данных Банка России.
1 2 http://dx.doi.org/10.1787/648708562382
Кредитоспособность банков является главным вопросом в этой связи Несмотря на то, что к началу 2009 г. было немного свидетельств уменьшения банковского капитала, тем не менее, представляется вероятным, что для поддержания положительного роста объемов кредитования в этом году необходимо будет решить вопрос о кредитоспособности банков. В частности, банкам потребуется: i) достаточный капитал для соблюдения обязательных нормативов капитала в связи с ростом неисполнения обязательств по существующим кредитам; и ii) подтверждение заверений в отношении кредитных рисков, ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
41
1.
СТАБИЛИЗАЦИЯ И ВОЗОБНОВЛЕНИЕ РОСТА: КЛЮЧЕВЫЕ ПРОБЛЕМЫ
связанных с предоставлением новых кредитов в условиях отрицательного роста реального ВВП как внутри страны, так и за рубежом. Сложная задача состоит в том, чтобы обеспечить вышеуказанное при одновременной минимизации морального риска и затрат для налогоплательщиков. Что касается поддержания достаточности капитала, то до настоящего времени подходом, который предпочли правительство и ЦБ РФ, было предоставление субординированных кредитов в целях обеспечения выполнения нормативов банковского капитала17. Субординированные кредиты в основном предоставлялись крупнейшим государственным банкам (в том числе квази-банковской государственной корпорации ВЭБ, которая является одним из крупнейших кредиторов, но не имеет банковской лицензии и не подлежит надзору со стороны центрального банка). Альтернативные подходы могут включать участие в капитале, правительственные гарантии кредитов и приобретение плохих активов по выгодным ценам (возможно, с помощью создания «плохого банка» для управления/распоряжения плохими активами). Как правило, основным недостатком субординированных кредитов является то, что правительство не имеет права голоса в отношении управления в обмен на предоставленную им помощь, однако в России крупнейшие банки уже находятся в государственной собственности. Еще одним недостатком указанного механизма, который также свойственен некоторым другим средствам поддержки банковского капитала, является то, что он имеет тенденцию препятствовать необходимой консолидации. В этом отношении преимуществом предоставления капитала в форме долевого участия является то, что правительство будет в состоянии провоцировать слияние отдельных крупных банков, способствуя консолидации (что является примером долгосрочной цели повышения эффективности, соответствующей задаче краткосрочной макроэкономической стабилизации) до подготовки к приватизации, с тем чтобы сократить уже имеющуюся большую долю государства в совокупных активах банковской систем18. Что касается решения проблемы увеличивающихся кредитных рисков, то власти уже объявили о государственной поддержке банковских кредитов, предоставляемых как другим банкам, так и небанковским предприятиям. В конце 2008 г. кредиты, предоставляемые крупнейшими банками более мелким банкам, были гарантированы ЦБ РФ, и постановлением правительства в феврале 2009 г. предусматривались гарантии 50% кредитов, предоставляемых российскими банками предприятиям в 2009 г. на цели осуществления основной производственной деятельности и капитальных вложений сроком от 6 месяцев до 5 лет19. На данном этапе еще слишком рано оценивать действенность этих мер по поддержанию кредитования, однако такие гарантии, даже ограниченные по срокам, явным образом увеличивают моральный риск. Помимо этих мер, устранение опасений в отношении кредитного риска, обусловленного новыми кредитами, может означать частичное повышение уверенности в том, что рубль не ожидает новое скольжение вниз. В период конца 2008 г. и января 2009 г., когда власти прореагировали на резкое ухудшение счета текущих операций и счета операций с капиталом платежного баланса, заранее объявив о стратегии постепенного пошагового снижения курса рубля, было оказано двойное негативное воздействие на готовность и способность банков предоставлять кредиты20. Во-первых, принимая во внимание перспективу дальнейшего обесценения рубля, кредитование в иностранной валюте российских заемщиков представлялось менее привлекательным, и в то время как рублевая ликвидность истощалась по мере того, как домохозяйства и предприятия переводили свои вклады из рублей в ино странную валюту или полно стью закрывали вклады, а также с учетом потребно сти банков ограничить валютную несбалансированность на своем балансе, это оказывало воздействие на их возможности рублевого кредитования. Во-вторых, в то время как движение реального обменного курса шло более медленными темпами, чем это должно было происходить судя по существующим основополагающим показателям, наблюдался рост опасений в отношении завышенного курса рубля и рентабельности сектора торгуемых товаров (в основном в отношении производителей сырьевых товаров с учетом существенного падения международных цен). В результате произошедшего в конце января перехода к широкому коридору для валютных интервенций, размер которого рынок, по всей
42
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
1.
СТАБИЛИЗАЦИЯ И ВОЗОБНОВЛЕНИЕ РОСТА: КЛЮЧЕВЫЕ ПРОБЛЕМЫ
видимости, счел убедительным с учетом основных внешних факторов, таких как уровень цен на нефть, удалось преодолеть эту негативную динамику, в результате чего траектория обменного курса перестала иметь одностороннюю направленность. Впоследствии существенное восстановление цен на нефть еще больше укрепило доверие к рублю, курс которого к маю повысился приблизительно на 10% по отношению к бивалютной (доллар-евро) корзине с его низшего значения в начале февраля (Рисунок 1.21). При существующих ценах на нефть сальдо счета текущих операций России, по всей вероятности, останется положительным в 2009 г., что еще больше укрепит и так прочную позицию по чистым иностранным активам. Кроме того, несмотря на значительное восстановление цен до настоящего времени в 2009 г., фьючерсные рынки продолжают свидетельствовать об ожиданиях того, что цены на нефть поднимутся в течение следующего года, что также способствует укреплению уверенности в стабильности валютного курса. Несмотря на то, что власти дали понять, что они готовы скорректировать границы ва лютного коридора в случае неблагоприятного изменения основополагающих показателей, остается опасность того, что, если цены на сырье вновь снизятся, ЦБ РФ вновь будет вынужден принять меры защиты обменного курса, что, по всей видимости, подразумевает завышение курса рубля, как это было в конце 2008 г. Данный пример подчеркивает опасность денежно-кредитной политики, основной операционной целью которой является обменный курс.
Рисунок 1.21. Официальный обменный курс рубля относительно корзины доллар-евро 8#.
42
40
38
36
34
< 09
* 09
09
09
P! 09
! 09
32
Источник: Расчеты ОЭСР на основе данных Банка России.
1 2 http://dx.doi.org/10.1787/648714082633
Уделение большего внимания ценовой стабильности также поможет защититься от давления дефляционных сил Российское законодательство о центральном банке возлагает на ЦБ РФ двойную задачу – достижение стабильности цен при одновременном поддержании устойчивости валюты. На практике ЦБ РФ ясно сформулировал целевые показатели по годовой инфляции, используя номинальный валютный курс в качестве операционной цели, при этом траектория номинального курса выбирается таким образом, чтобы ограничить повышение реальной стоимости рубля с учетом допущений в отношении внутренней и внешней инфляции. Это привело к потенциальному конфликту между целевыми показателями инфляции и обменного курса. В течение большей части прошлого десятилетия профицит платежного баланса был значительным и превосходил возможности властей по стерилизации интервенций центрального банка. В результате
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
43
1.
СТАБИЛИЗАЦИЯ И ВОЗОБНОВЛЕНИЕ РОСТА: КЛЮЧЕВЫЕ ПРОБЛЕМЫ
денежная масса в обращении росла очень быстро, и инфляция, как правило, превышала установленные властями максимальные значения, хотя до 2007 г. этот фактор не рассматривался как слишком тревожный, поскольку инфляция по-прежнему имела тенденцию к снижению. Опасения в отношении роста инфляции с середины 2007 г. и далее побудили центральный банк к тому, чтобы начать уделять большее внимание сдерживанию инфляции. Границы валютного коридора для проведения интервенция были расширены в конце мая 2008 г. с тем, чтобы допустить дополнительное повышение курса рубля, резервные требования были ужесточены, и процентные ставки ЦБ РФ повышались несколько раз с середины 2007 г. по середину 2008 г. Однако с сентября 2008 г. в качестве главной задачи вновь стало рассматриваться поддержание устойчивости обменного курса, теперь посредством защиты рубля от давления в сторону снижения его курса, при этом в то же самое время денежно-кредитная политика была подчинена цели поддержки банковской системы, что в первую очередь означало обеспечение достаточного уровня ликвидности. Как выяснилось, защита рубля и одновременное обеспечение ликвидности для банковской системы являлись противоречивыми задачами, поскольку рублевая ликвидность поддерживала спрос на иностранную валюту и оказывала большее давление на рубль. Однако, в то время как политика, ориентированная на обменный курс, во времена сильного платежного баланса означала излишне быстрый рост денежной массы в обращении, в условиях значительного дефицита платежного баланса (в связи с сильным оттоком средств со счета капитала, в то время как положительное сальдо счета текущих операций уменьшалось вместе с ценами на нефть) рост денежной массы оказался отрицательным. Это привело к возникновению возможности того, что инфляция может снизится быстрее, чем ожидалось, и, возможно, даже сильнее, чем этого хотели бы власти, в особенности с учетом падения международных цен на продовольственные товары и энергию. Эконометрическое моделирование инфляции в России (см. Приложение 3.A2) свидетельствует о том, что рост денежной массы в обращении, инфляция цен производителей и изменения валютного курса являются наиболее значительными предикторами будущего уровня инфляции. Резкое падение объема денежной массы M2 и цен производителей, которое произошло во второй половине 2008 г. и в начале 2009 г., позволяло предположить снижение инфляции начиная с весны 2009 г. с возможным отрицательным ежемесячным ростом инфляции к лету, несмотря на сильное снижение курса рубля по отношению к бивалютной (доллар-евро) корзине, имевшее место до февраля. Кроме того, хотя меры в области производства не были существенными в тот же самый период (1999-2008 г.г.), есть теоретические основания полагать, что на инфляцию должен оказывать влияние спад производства, который оказался весьма резким. В отличие от этого, в той мере, в какой использование средств Резервного фонда приведет к монетизации бюджетного дефицита, рост денежной массы в обращении должен восстановиться в течение остальной части 2009 г., и восстановление цен на сырье будет вновь оказывать давление в сторону повышения на цены производителей. В любом случае, вне зависимости от того, будет ли основной риск выражаться в возрождении инфляции под действием нового этапа ослабления рубля или в сползании в дефляцию в результате сокращения денежной массы и слабого совокупного спроса, обеспечение того, чтобы денежно-кредитная политика боле чутко реагировала на внутреннюю инфляцию, будет оставаться основной задачей для центрального банка. Переориентация денежно-кредитной политики на достижение целей в области инфляции не означает, что ограничение повышения реального курса было ошибочной целью в период высоких цен на нефть или что власти не должны уделять внимания уровню реального обменного курса. Однако это означает, что достижение таких целей будет в основном входить в задачу бюджетно-налоговой политики, в основном в том, что касается механизмов налогообложения и сбережения непредвиденных нефтяных доходов.
Задачей бюджетно-налоговой политики является эффективная поддержка спроса с минимальным риском для стабильности Как и в других странах, с начала кризиса в России ведутся споры в отношении роли мер бюджетного стимулирования в нынешней ситуации. С одной стороны, существуют опасения
44
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
1.
СТАБИЛИЗАЦИЯ И ВОЗОБНОВЛЕНИЕ РОСТА: КЛЮЧЕВЫЕ ПРОБЛЕМЫ
относительно возможного нанесения ущерба с трудом завоеванной уверенности в устойчивом состоянии бюджета, а также относительно ограниченной эффективности бюджетно-налоговой политики по поддержке спроса (низких или даже отрицательных бюджетных мультипликаторов). С другой стороны, на правительство оказывается сильное давление в целях облегчения положения фирм и домохозяйств, вызванного нарушением экономических связей. Что касается бюджетного мультипликатора, существующие условия являются по меньшей мере относительно благоприятными для эффективности политики бюджетной экспансии, поскольку доля ограниченных в средствах хозяйственных субъектов (как региональных правительств, так и домохозяйств) должна быть большой. И имеются веские доводы в пользу смягчения социальных издержек, обусловленных безработицей. Главной кратко срочной задачей бюджетно-налоговой политики является максимизация мультипликатора при одновременном управлении моральным риском и рисками для долгосрочной бюджетной устойчивости. Фактически имеет место общее согласие в отношении того, что рецессия требует принятия бюджетных мер стимулирования, которые должны отвечать трем критериям: быть своевременными, адресными и временными. Критерий своевременности может быть направлен против расходов на инфраструктуру, планирование и реализация которых, как правило, занимает значительное время. Адресность предусматривает максимизацию бюджетного мультипликатора, что обычно предполагает увеличение расходов, возможно в форме трансфертов испытывающим недостаток кредитных средств домохозяйствам или правительствам более низкого уровня, а не снижение налогов. В той мере, в какой расходы на инфраструктуру могут быть оперативно ускорены, они должны приветствоваться, поскольку имеются повсеместные свидетельства того, что бюджетный мультипликатор является наиболее высоким применительно к таким расходам21. Неотложные требования по принятию временных мер стимулирования входят в противоречие с мерами, которым трудно дать обратный ход, такими как повышение размеров пособий и льгот или снижение налогов; с другой стороны, отдельные случаи перечисления бюджетных средств или снижения налогов часто приводятся в качестве хороших примеров. Еще одна задача заключается в том, чтобы найти меры, которые будут успешными для достижения долгосрочных целей, а также для стимулирования спроса в краткосрочной перспективе. Уменьшение налога на прибыль предприятий было обдуманным с этой точки зрения, поскольку такие налоги признаны наименее способствующими росту (OECD, 2009), хотя существует вероятность того, что данная мера окажет лишь ограниченное воздействие на спрос в условиях кризиса, поскольку многие фирмы вообще не будут платить налог, а влияние снижения налоговых обязательств для фирм с положительной прибылью, по всей вероятности, не будет явным с учетом неблагоприятной ситуации в области спроса. Другие долгосрочные задачи, которые могут быть рассмотрены при планировании пакета мер стимулирования, включают повышение энергоэффективности и улучшение состояния окружающей среды. Поддержание бюджетной устойчивости представляется менее сложной проблемой в России, чем во многих странах ОЭСР, с учетом небольшой валовой суммы государственного долга и значительных государственных финансовых активов. Тем не менее, в 2009 г. ожидается дефицит федерального бюджета в размере около 6% ВВП, и пока неясно, как долго будет сохраняться такой дефицит. Если остановить такой дефицит не удастся, это будет означать резкое увеличение задолженности. В то же время в России наблюдаются необычно отрицательные демографические тенденции при ожидающемся резком увеличении процентной доли неработающих категорий населения в ближайшие годы. В стране также существуют серьезные проблемы, связанные с ухудшением состояния окружающей среды, что может повлечь за собой значительные бюджетные затраты в будущем. В этой связи для России, также, как и для многих других стран, подвергшихся отрицательному воздействию кризиса, важно определить
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
45
1.
СТАБИЛИЗАЦИЯ И ВОЗОБНОВЛЕНИЕ РОСТА: КЛЮЧЕВЫЕ ПРОБЛЕМЫ
среднесрочные меры стимулирования, которые проложат надежный курс возврата к устойчивому положению в сфере государственного долга. В апреле 2009 г. был принят ряд поправок к бюджету на текущий год (Врезка 1.2), которые в различной степени учитывают основные краткосрочные задачи бюджетно-налоговой политики. Все новые антикризисные меры, стоимость которых достигает примерно 3,4% ВВП, были связаны с дополнительными расходами, причем большинство таких дополнительных расходов представляли собой перечисления бюджетных средств домохозяйствам, в регионы и в Пенсионный фонд22. С другой
Врезка 1.2. Поправки к федеральному бюджету на 2009 г. Поправки к федеральному бюджету на 2009 г. с учетом экономического кризиса были приняты в апреле. Все основополагающие показатели на 2009 г., включая цены на нефть, ВВП, обменный курс и темпы инфляции, были пересмотрены (см. таблицу 1.4). Прогноз доходов был понижен примерно на 40% в номинальном выражении, или на 4,6 процентов ВВП, по сравнению с ранее утвержденными показателями, в основном в связи со значительным снижением цен на нефть и газ. Бюджетные поправки увеличивают объем номинальных расходов на 667 млрд руб. по сравнению с существующим бюджетом на 2009 г., что приводит к их увеличению на 6,4% ВВП с учетом пересмотра объема производства в сторону резкого снижения. В результате пересмотренный прогноз предусматривает дефицит бюджета в размере 7,4% ВВП, что представляет собой разницу в 11 процентных пунктов ВВП по сравнению с первоначальным бюджетом. Дополнительные 0,6% ВВП планируется привлечь из Фонда национального благосостояния (ФНБ).
Таблица 1.4. Поправки к федеральному бюджету на 2009 г.¹
2008 г. (результат)
Бюджет 2009 г. Бюджет 2009 г. (принятый в (изменен в ноябре 2008 г.) апреле 2009 г.)
Разница между бюджетом 2008 г. и измененным бюджетом 2009 г.
Разница по сравнению с исходным бюджетом 2009 г.
В млрд рублей Доходы
9 274
10 927
6 714
–2 560
–4 213
Нефтегазовые доходы
4 389
4 693
2 057
–2 332
–2 636
Ненефтегазовые доходы
–1 579
4 885
6 235
4 656
–229
Расходы
7 567
9 025
9 692
2 125
667
Баланс
1 708
1 902
–2 978
–4 686
–4 880
–2 682
–2 790
–5 036
–2 354
–2 246
22,3
21,2
16,6
–5,7
–4,6
Ненефтегазовый баланс В процентах ВВП Доходы Нефтегазовые доходы
10,5
9,1
5,1
–5,5
–4
Ненефтегазовые доходы
11,8
12,1
11,5
–0,2
–0,6
18,2
17,5
24,0
5,8
6,4
Расходы Баланс Ненефтегазовый баланс
4,1
3,7
–7,4
–11,5
–11,1
–6,4
–5,4
–12,5
–6,0
–7,1
Для справки: ВВП (в млрд рублей)
46
41 668
51 475
40 420
–1 120
–11 055
Реальный ВВП (изменение в %)
5,6
6,7
–2,2
–7,8
–8,9
Цена на нефть Urals (долл. США/баррель)
94
95
41
–53
–54
Инфляция (в процентах на конец года)
13,3
7,5–8,5
13
4,5–5,5
–0,3
Среднегодовой обменный курс (руб./долл.)
24,8
24,7
35,1
10,3
10,4
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
1.
СТАБИЛИЗАЦИЯ И ВОЗОБНОВЛЕНИЕ РОСТА: КЛЮЧЕВЫЕ ПРОБЛЕМЫ
Врезка 1.2. Поправки к федеральному бюджету на 2009 г. (прод.) П о п р а в к и о с н о в ы ва л и с ь н а а н т и к р и з и с н о й п р о г р а м м е п р а в и т е л ь с т ва , д о кум е н т е , предусматривающем широкий пакет бюджетных и небюджетных мер борьбы с экономическим кризисом. Общая сумма «антикризисного пакета» на 2009 г. оценивается в 7,5% ВВП, из которых 6,4% ВВП имеют финансовые последствия для федерального бюджета. Антикризисные меры применительно к доходной части бюджета (снижение ставки налога на прибыль, смягчение правил начисления амортизации и упрощение порядка налогообложения малых и средних предприятий) были утверждены уже в декабре 2008 г. Их стоимость для федерального бюджета в 2009 г. была определена примерно на уровне 1,2% ВВП. Применительно к расходной части бюджета апрельские поправки вводят антикризисные меры, предусматривающие затраты в размере 3,4% ВВП, при одновременном сокращении расходов по другим статьям, в частности, по статье государственных капиталовложений. Если добавить к этому другие связанные с кризисом статьи, которые не классифицируются как государственные расходы, включая использование средств ФНБ в целях поддержки банковской системы, предоставление кредитов регионам и расширение государственных гарантий, это приведет к увеличению валовой суммы расходов на антикризисные меры до 5,1% ВВП. В области балансовых обязательств расходы на антикризисные меры стимулирования включают: Увеличение социальных расходов (1,3% прогнозируемого ВВП на 2009 г.): ●
увеличение размера различных социальных пособий;
●
увеличение размера пособий по безработице и финансирование мероприятий, содействующих росту занятости;
●
увеличение ассигнований для перечисления в Пенсионный фонд для покрытия дефицита, возникшего в результате увеличения пенсий. Поддержка отдельных секторов и предприятий (0,7% ВВП):
●
увеличение государственных субсидий и гарантий;
●
субсидирование процентных ставок для различных предприятий и домохозяйств;
●
дополнительная поддержка отрасли автомобилестроения, включая приобретение отечественных автомобилей для использования федеральными и региональными органами власти. Оказание поддержки регионам (0,4% ВВП). Оказание поддержки банковской системе (0,7% ВВП). Нераспределенные непредвиденные расходы (0,3% ВВП).
Были также приняты поправки к Бюджетному кодексу в целях создания необходимой правовой основы для пересмотра бюджета. В случае снижения прогнозируемых ненефтегазовых доходов более чем на 15% правительство имеет право попросить Думу приостановить планирование бюджета на три года. Правительство воспользовалось указанным правом с целью исключения двух последующих лет из бюджета на 2009-2011 г.г. Вступление в силу норм, ограничивающих общий размер дефицита бюджета 1% ВВП и ненефтегазового дефицита бюджета 4,7% ВВП было перенесено с 2011 г. на 2013 г. Правительство также получило право использовать средства Резервного фонда для покрытия дефицита бюджета без внесения поправок в бюджет. В 2009 г. оно намерено финансировать большую часть дефицита бюджета за счет средств Резервного фонда.
стороны, прочие расходы, в том числе на государственные капиталовложения, были сокращены, в результате чего общее превышение расходов над доходами составит только 1,6% нового прогнозируемого объема ВВП на 2009 г. Кроме того, среди принятых новых мер наблюдается перекос в сторону тех, которые оказывают искажающее влияние на цены (такие, как субсидирование процентных
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
47
1.
СТАБИЛИЗАЦИЯ И ВОЗОБНОВЛЕНИЕ РОСТА: КЛЮЧЕВЫЕ ПРОБЛЕМЫ
ставок), препятствуют конкуренции (например, поддержка крупных предприятий) и (или) содержат в себе протекционистский элемент (например, поддержка отечественных автопроизводителей с помощью субсидий и государственных заказов). Недостаточно оптимальный состав мер стимулирования ограничивает их эффективность в поддержке спроса и одновременно тормозит экономическую эффективность в долгосрочном плане. Что касается срока действия мер стимулирования, некоторые меры, такие как повышения социальных выплат и пособий, имеют постоянный характер, в то время как другие, такие как субсидирование процентных ставок и государственные заказы на отечественные автомобили, являются временными.
В более широком (не связанном только с кризисом) плане, Российская Федерация сталкивается с рядом долгосрочных вызовов Несмотря на то, что глубина и продолжительность нынешнего спада по-прежнему неизвестна, кризис закончится и экономический рост восстановится, и перед Россией встанет задача внедрения более рациональной модели устойчивого наверстывания роста, основанной на инновациях, инвестициях и накоплении человеческого капитала, а не на повышении цен на сырьевые товары.
Нефть по-прежнему будет оказывать сильное влияние на экономику, и необходимо искусно управлять этой ситуацией Соблазн двигаться вперед без особых усилий, позволяя улучшающимся условиям торговли быть движущим фактором роста, временами может быть сильным. В действительности, не исключено новое устойчивое повышение цен на нефть, которое вновь стимулирует рост реального ВВП в России за счет быстрого увеличения внутреннего спроса. Нынешние цены фьючерсных нефтяных контрактов свидетельствуют о существенном их повышении по сравнению с недавними низкими значениями, наблюдавшимися в 2009 г., и в последнем издании World Energy Outlook (IEA, 2008) Международное энергетическое агентство прогнозировало повышение цены на нефть до 110 долл. США в реальном выражении (в долларах 2007 г.) к 2020 году. Ожидается, что факторы, обуславливавшие рост цен на нефть в период 2003-2008 г.г. – в частности, устойчивый рост в Китае и Индии и предельно высокая себестоимость добычи на новых месторождениях – вернутся, когда начнется новый подъем мировой экономики. Умелое управление российскими природными ресурсами и, в частности, ее нефтегазовыми богатствами, по-прежнему будет иметь важное значение. Россия является второй крупнейшей нефтедобывающей страной в мире и занимает первое место по добыче природного газа, а также располагает значительными запасами. Неизменной и главной задачей для лиц, определяющих политику, является обеспечение того, чтобы российское население получало максимальную выгоду от этих богатств без чрезмерной зависимости от них. Успешное управление нефтегазовыми богатствами предусматривает несколько компонентов. Режим налогообложения и регулирования должен быть направлен на обеспечение того, чтобы сфера разведки и добычи реагировала на колебания цен на нефть. Несмотря на многолетнее повышение цен, начиная с 2005 г. и впоследствии российские нефтяные компании едва справлялись с замещением снижающейся добычи на старых месторождениях. Действительно, в 2008 г., когда цены были на рекордно высоком уровне, как с точки зрения их годового максимального значения, так и среднегодового уровня, объемы производства и экспорта снизились. Это указывает на наличие неэффективного временного графика добычи. Некоторые причины могут иметь технический характер, однако неадекватная реакция в сфере поставок на беспрецедентное повышение цен в течение периода в несколько лет, вероятно, по крайней мере частично, является результатом деструктивного вмешательства государства в нефтегазовую отрасль и недостаточно оптимального режима прямых иностранных инвестиций. Повышение барьеров для иностранного участия в российском нефтегазовом секторе является в особенности контрпродуктивным для разработки новых
48
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
1.
СТАБИЛИЗАЦИЯ И ВОЗОБНОВЛЕНИЕ РОСТА: КЛЮЧЕВЫЕ ПРОБЛЕМЫ
месторождений в недоступных районах страны (т.е. всех больших новых установленных месторождений), поскольку иностранные технологии могут иметь критическое значение для эффективной разработки таких запасов. В то же время, большая часть чисто рентных доходов, возникающих в результате непредвиденной прибыли от повышения цен, должна облагаться налогом и сохраняться в целях изоляции ненефтяной экономики от колебаний цен на нефть23. Перераспределение ресурсов между секторами, вызванное скачкообразными изменениями реального обменного курса, обусловленными колебаниями цен на сырьевые товары, приводит к затратам, связанным с перетоком ресурсов из неконкурентных областей в прибыльные сферы трудоустройства (суть феномена «голландской болезни»). Однако слабые экономические результаты сырьевых экономик, похоже, являются эмпирической закономерностью, которая может иметь разнообразные причины. Эти причины включают отказ от использования положительных внешних эффектов, генерируемых более динамичными секторами, такими как обрабатывающая промышленность или информационные технологии; отрицательные последствия для предложения рабочей силы, обусловленные положительным воздействием на доходы природных богатств; поощрение низкоэффективных государственных инвестиций, подобных грандиозным проектам, которые запускаются в период повышения цен на нефть, а затем останавливаются в период их снижения; а также вредное воздействие погони за рентным доходом (Gelb, 1988; Sachs and Warner, 1995). Кроме того, оцениваемый экономический рост в экономике, в значительной мере основанной на добыче невозобновляемых ресурсов, является преувеличенным по сравнению с другими экономиками, которые не полагаются на такие виды деятельности, поскольку преобразование невозобновляемых ресурсов в финансовое богатство практически не имеет ничего общего с созданием истинного богатства, в то время как неучтенные затраты на ликвидацию экологических последствий такой добычи ресурсов, вероятно, выше, чем издержки, связанные с большинством других видов деятельности. Указанные соображения являются аргументом для проведения макроэкономической политики, которая противостоит эффектам «голландской болезни» и «проклятия ресурсов». В случае России, несмотря на хорошо образованное население и впечатляющие технологические достижения в некоторых областях, структура экономики и экспорта весьма далека от совершенства, а это дает основания полагать, что освобождение от «проклятия ресурсов» может принести значительные выгоды. В этом отношении возможный урок, который следует вынести из последнего цикла цен на нефть, заключается в том, что государственные сбережения избыточных нефтяных доходов, хоть и существенные, оказались недостаточными. Рост ненефтяного дефицита в последние годы экономического подъема снижал эффект мер бюджетной стерилизации притока средств платежного баланса и оказывал повышающее давление на инфляцию и реальный обменный курс, а масштабы нынешнего спада угрожают истощить накопленные средства Резервного фонда и Фонда национального благосостояния всего лишь за два года. Бюджетный кодекс, который предусматривал максимальные перечисления от нефтяных доходов в бюджет в размере 3,7% ВВП в год начиная с 2011 г., демонстрировал гораздо больший консерватизм, чем тот, который наблюдался в последние годы (перечисления нефтяных доходов достигли 5,5% ВВП в 2008 г.), однако в Кодекс были внесены изменения в связи с поправками в бюджет на 2009 г., в результате которых вступление в силу положения о лимите в 3,7% было перенесено на 2013 год. Такая мера вполне может оказаться необходимой с учетом воздействия на бюджет нынешней рецессии, однако она также может представлять собой преждевременный отказ от лимитов, который рискует стать свидетельством желания ослабить ограничения даже до того, как они вступили в силу. Впредь следует придавать существенное значение демонстрации решимости правительства обеспечить, чтобы достаточная часть дополнительных нефтяных доходов откладывалась в виде сбережений.
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
49
1.
СТАБИЛИЗАЦИЯ И ВОЗОБНОВЛЕНИЕ РОСТА: КЛЮЧЕВЫЕ ПРОБЛЕМЫ
Как всегда, умелое проведение макроэкономической политики имеет определяющее значение В более общем плане, предусмотрительная макроэкономическая политика, в рамках которой управление нефтяными ресурсами играет ключевую роль, является важнейшей предпосылкой успешной реализации общей стратегии быстрого достижения уровня доходов стран ОЭСР. Что касается кредитно-денежной политики, главная задача будет заключаться в принятии решения в отношении скорости и механизмов перехода к таргетированию инфляции, перехода, о котором уже заявлял центральный банк. Кредитно-денежная политика должна быть как можно скорее освобождена об задачи пытаться противодействовать чрезмерному повышению реального курса рубля в период активного сальдо платежного баланса и должна быть постепенно ориентирована на достижение ценовой стабильности. Режим, ориентированный на обменный курс, безусловно, содействовал определенному дисбалансу в период циклического подъема, поскольку кредитно-денежная политика фактически определялась процентными ставками в США и еврозоне, которые были слишком низкими для российских условий. В результате реальные процентные ставки в России были отрицательными начиная с 2002 г. и в последующие годы, что дополнительно стимулировало кредитный бум и способствовало неэффективному вложению средств (в частности, в Москве и Санкт-Петербурге – в недвижимость). Сглаживание колебаний валютных курсов, обусловленных скачками цен на сырьевые товары, является правомерной стратегической целью, однако она должна достигаться с помощью бюджетно-налоговой политики, которая должна обеспечивать налогообложение и хранение в виде сбережений (в идеальном варианте – за границей) большой части дополнительных доходов от экспорта сырьевых товаров. Это обеспечит стерилизацию с помощью мер бюджетно-налоговой политики большой части поступлений по счету текущих операций, которые являются результатом высоких экспортных цен на сырье. Другой неотложной задачей бюджетно-налоговой политики по мере выхода экономики из рецессии будет предоставление надежных гарантий в отношении долгосрочной бюджетной устойчивости. Меры бюджетного стимулирования, предусматриваемые в качестве реакции на экономический спад, должны быть в явном виде частью заслуживающей доверие среднесрочной программы, которая предусматривает быстрое сокращение ненефтяного дефицита и позволяет восстановить Резервный фонд и Фонд национального благосостояния, при условии, что цены на нефть не будут дальше снижаться в среднесрочной перспективе. В этой связи, быстрое возвращение к скользящим трехлетним бюджетам и лимитам для ненефтяного дефицита, устанавливаемым Бюджетным кодексом, представляется целесообразным. Это поможет обеспечить резерв для решения долгосрочных проблем, оказывающих давление на бюджет, таких как старение населения и связанное с этим увеличение доли неработающих категорий населения, а также вероятные будущие издержки по реализации мер, направленных на устранение нанесенного в прошлом ущерба окружающей среде. Доходная часть российского государственного бюджета в значительной степени пополняется за счет косвенных налогов и налогов на прибыль предприятий, в то время как относительно небольшие доходы поступают от подоходного налога на физических лиц и еще меньше – от налогов на имущество. Введение единой ставки подоходного налога в значительной степени уменьшило прогрессивный характер системы налогообложения, что ограничивает ее способность содействовать усилиям по решению проблемы все еще высокого уровня бедности. Налоги на добычу полезных ископаемых играют важную роль, однако они могут быть скорректированы в целях более эффективного охвата природной ренты, и существуют возможности расширить использование экологических налогов (Глава 2).
50
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
1.
СТАБИЛИЗАЦИЯ И ВОЗОБНОВЛЕНИЕ РОСТА: КЛЮЧЕВЫЕ ПРОБЛЕМЫ
Комплексная реформа в ряде областей существенно повысит долгосрочный потенциал Действующее правительство неоднократно признавало необходимость широкомасштабных реформ в целях содействия развитию ориентированной на рынок экономики. Тем не менее, до настоящего времени не было существенных признаков доведения до конца данной задачи, и долгосрочное планирование, по понятным причинам, в определенной степени пострадало в связи с необходимостью реагирования на экономический кризис24. Несмотря на значительный прогресс, достигнутый прошлыми правительствами, остаются значительные возможности для проведения реформ в целом ряде областей. Например, результаты в сфере образования являются посредственными, система здравоохранения является несовершенной по ряду аспектов, инновационная политика не использует большей части российского потенциала, необходима административная реформа для повышения эффективности государственной службы, и некоторые важные цены, в частности, на природный газ, остаются искаженными, что делает экономику более энергоемкой, чем она должна быть25. Главная проблема состоит в том, что на Россию по-прежнему смотрят как на страну, в которой нормы права не применяются решительно и беспристрастно. Международные исследования по вопросам коррупции свидетельствуют, что Россия не продвигается вперед или движется назад в этой области в последние годы. Например, в сентябре 2008 г. международное движение по противодействию коррупции Transparency International (TI) в своем рейтинге поставило Россию на 147 место из 180 стран, что представляет собой ухудшение по сравнению с 2007 г., и исследование «Барометр мировой коррупции» TI за 2009 г. свидетельствует о том, что количество россиян, признавшихся в том, что они давали взятки в предыдущие 12 ме сяцев, увеличило сь с 17% в 2007 г. до 31% в 2008 г. Совершенствование государственного управления является важнейшей задачей, что было подтверждено действующим и предыдущим президентами, однако до настоящего времени существенные улучшения оказались труднодостижимыми26. Важной долгосрочной задачей является принятие мер в отношении исключительно неблагоприятных демографических тенденций в России. Эта комплексная проблема потребует решительных действий в ряде областей: социальная политика должна быть эффективно нацелена на уменьшение уровня предотвратимой смертности, а также улучшение здоровья и повышение рождаемости; политика в области рынка труда должна способствовать иммиграции и содействовать гибкости рынка труда, а пенсионная реформа должна предусматривать адекватные доходы для пожилых людей при одновременном обеспечении устойчивости системы. Еще одна область, в которой Россия сталкивается с долгосрочными вызовами, касается состояния окружающей среды27. Наследием советской эпохи с ее упором на тяжелую промышленность являются источники опасного воздействия на окружающую среду, которые создают риски для здоровья и безопасности. Кроме того, российская экономика является энергоемкой, имеющей значительный потенциал для повышения эффективности, что одновременно приведет к повышению национального дохода и уменьшению ее вклада в ухудшение состояния окружающей среды, в частности, в том, что касается выбросов парниковых газов. Некоторые из этих областей были рассмотрены в предыдущих Обзорах, и многие из представленных там выводов и рекомендаций остаются актуальными28. Однако в настоящем Обзоре основное внимание уделяется двум задачам, выполнение которых необходимо для создания базовых условий, содействующих быстрому, устойчивому и повсеместному росту: усиление результативности банковского сектора и улучшение регулирования рынка товаров и услуг в целях повышения роли конкуренции. Эти две области являются взаимодополняющими и взаимосвязанными. Для начала следует отметить, что банковский сектор сам по себе является областью, где более активная конкуренция будет полезной – на самом деле явный парадокс заключается в том, что банковский сектор
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
51
1.
СТАБИЛИЗАЦИЯ И ВОЗОБНОВЛЕНИЕ РОСТА: КЛЮЧЕВЫЕ ПРОБЛЕМЫ
выиграет одновременно от более активной конкуренции и большей консолидации. Кроме того, банковский сектор, который лучшим образом выполняет свою роль по финансированию малых и средних предприятий, будет содействовать росту конкуренции, инноваций и производительности в экономике.
Банковский сектор может внести свой вклад в создание потенциала для более активного роста, а также его можно сделать менее подверженным кризисам Банковская отрасль является той областью, где за прошедшие десять лет были осуществлены значительные реформы и где можно наблюдать ощутимые выгоды. В сочетании с длительным периодом устойчивого экономического роста вплоть до середины 2008 г. банковская система становилась все более развитой, конкурентной и сильной. Тем не менее, очевидно, что российский финансовый сектор еще имеет неиспользованные возможности для того, чтобы в большей степени содействовать долгосрочному росту, и что система по-прежнему слишком подвержена кризисам. В этом плане еще многое предстоит сделать, помимо текущего этапа управления в условиях кризиса. Несмотря на существенные улучшения в качестве и эффективности банковского регулирования, перед лицами, определяющими политику, все еще стоят две главные задачи в этой области. Во-первых, сохраняется существенный разрыв между пруденциальным надзором в России и оптимальной международной практикой. Во-вторых, нынешний кризис показал, что даже самая современная практика имеет существенные недостатки. В частности, международные правила придают слишком небольшое значение вопросам макропруденциального надзора и недооценивают важность ликвидности по отношению к капиталу. В этой связи Россия должна продолжать укреплять свой существующий подход к (микро)пруденциальному надзору, в то же время содействуя международным усилиям по разработке нового подхода и, возможно, двигаться впереди разработки международного консенсуса, с тем чтобы сделать свой собственный надзор более системным. Россия вряд ли может себе позволить дальнейшие системные банковские кризисы. Еще один важный вопрос, который должен быть решен в долгосрочном плане – это роль государственных банков. На такие банки еще до кризиса приходилось около 40% активов банковской системы, и они вполне могут выйти из кризиса со значительной большей долей таких активов. Некоторые обанкротившиеся банки уже были поглощены государственными структурами, и вероятны последующие слияния и поглощения по мере возникновения убытков по ссудам. В то же время в последние годы были созданы новые государственные институты, и правительство произвело существенные вливания капитала в ряд банков, находящихся под его контролем. Данные из других стран свидетельствуют о том, что государственные банки являются относительно неэффективными, хотя они часто пользуются преимуществами, предоставляемыми государством. Хотя государственные банки в России принесли выгоды, связанные с их большей стабильностью в периоды кризисов, это не единственный вариант достижения стабильности банковской системы. В некоторых развитых странах, где все банки являются частными (например, в Канаде) до настоящего времени не наблюдалось существенного воздействия на состоятельность банков со стороны мирового глобального кризиса, и не существует очевидной причины, по которой хорошо спроектированная система регулирования не может породить банковскую систему, в которой доминируют частные банки и которая является стабильной и одновременно конкурентной и эффективной. Вопрос о роли государственных банков вместе с вопросом о количестве банков в России, связаны с задачей повышения конкуренции в банковской отрасли. Российская банковская система одновременно характеризуется как необычно большим числом банков, так и относительно низким уровнем конкуренции (хотя последний варьируется в зависимости от региона и сегмента рынка). Частично этот явный парадокс объясняется тем, что огромное большинство из приблизительно 1 100 банков, действующих в стране, являются очень маленькими. На государственный Сбербанк, крупнейших банк
52
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
1.
СТАБИЛИЗАЦИЯ И ВОЗОБНОВЛЕНИЕ РОСТА: КЛЮЧЕВЫЕ ПРОБЛЕМЫ
в данной системе, приходится большая доля активов, чем их приходится на 1 000 самых мелких банков. Соответственно, огромное число мелких банков мало что добавляет (если вообще добавляет) в плане конкурентного давления и при этом отнимает много времени у надзорных структур центрального банка и содействует созданию репутации российских банков как карманных банков и (или) механизмов отмывания денег, что оказывает отрицательное воздействие на доверие общества к банкам в целом. Многие из мелких банков не достигают даже минимального убедительного уровня эффективности, и их маленький размер, как правило, заставляет их в большей степени ориентироваться на работу с вкладами и кредитование. Таким образом, ускорение консолидации данного сектора будет выгодным для стабильности и эффективности банковской системы. Хотя продолжающаяся рецессия окажет помощь в этом плане, содействие развитию системы с меньшим числом более крупных банков, которые конкурируют друг с другом, является еще одной стратегической задачей.
Более конкурентные рынки товаров и услуг будут содействовать инновациям и росту производительности В прошлых Обзорах отмечались относительно низкий уровень конкуренции на российских рынках товаров и услуг, укоренившаяся коррупция и высокая степень государственного вмешательства в экономику. В данном Обзоре индикатор регулирования рынков товаров и услуг ОЭСР был рассчитан для России, что позволяет сравнить ее показатели с показателями стран ОЭСР, а также ряда других стран, не являющихся членами ОЭСР, в отношении которых также были произведены расчеты. Полученные данные подтверждают, что Россия сталкивается с большими проблемами на пути повышения уровня конкуренции в экономике. В целом регулирование рынков товаров и услуг в России признано в большей степени ограничительным, чем во всех других странах, для которых был рассчитан индикатор PMR. Для этого вывода есть несколько оснований, включая повсеместный государственный контроль, превышающие средние размеры барьеры для предпринимательства, чрезмерная административная нагрузка при создании новых предприятий, неодинаковое качество регулирования сетевых отраслей и относительно высокие барьеры для внешней торговли и прямых иностранных инвестиций. Указанное означает, что перед Россией стоят несколько обширных задач, которые она должна решить в целях улучшения функционирования рынков товаров и услуг. Одна из них заключается в снижении политического вмешательства в деятельность государственных предприятий (ГП) и частных фирм. Это, по всей видимости, означает улучшение корпоративного управления в ГП, восстановление и оживление приватизации, сужение перечня фирм и секторов, обозначенных как стратегические, и сокращение использования административно-командного регулирования и прямого вмешательства. Еще одна задача состоит в том, чтобы снизить барьеры для предпринимательства и повысить конкуренцию. В этих целях закон о конкуренции должен применяться без исключений (в том числе в отношении государственных корпораций), административная реформа должна быть продолжена в целях снижения бюрократииа, и барьеры для входа в сетевые сектора должны быть снижены. И наконец, необходима либерализация режимов внешней торговли и прямых иностранных инвестиций.
ПРИМЕЧАНИЯ 1. Согласно Maddison (2006), среднегодовой рост реального ВВП на душу населения в бывшем Советском Союзе составлял 1,8% с 1913 по 1950 гг. и 3,4% с 1950 по 1973 гг., при этом ни один десятилетний период не может сравниться с темпами роста, наблюдавшимися в России с 1999 по 2008 гг. 2. Комплексная оценка развития событий в России в социальной сфере и на рынке труда будет представлена в готовящемся Обзоре ОЭСР по рынку труда и социальной политике. 3. На рисунке 1.8 в «Экономическом обзоре по России за 2006 г.» (OECD, 2006) показан значительный вклад реактивированных свободных мощностей в экономический рост в период резкого роста после 1998 г.
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
53
1.
СТАБИЛИЗАЦИЯ И ВОЗОБНОВЛЕНИЕ РОСТА: КЛЮЧЕВЫЕ ПРОБЛЕМЫ
Безусловно, большая часть основных фондов, унаследованных от Советского Союза, была плохо приспособлена к рыночной экономике и в этой связи имела невысокую ценность. 4. Отсутствие роста капиталовложений в виде доли ВВП в определенной степени было обусловлено функцией дефляторов: объемы капиталовложений росли на 12% в год с 1999 г. по 2008 г., т.е. значительно быстрее, чем совокупный ВВП, однако в результате относительно медленного повышения инвестиционного дефлятора отношение капиталовложений к ВВП изменилось несущественно. 5. Снижение численности населения в России началось в 1993 г., однако количество трудоспособного населения продолжало увеличиваться вплоть до 2006 г. С учетом включения в экономическую жизнь безработного и неактивного населения в течение долгосрочного подъема, начавшегося в 1999 г., трудовая занятость населения увеличивалась на 0,7% в год до 2007 г. включительно. 6. См. Таблицу 2.3. 7. Реальный располагаемый ВВП – это показатель реальных доходов, определяемый следующим образом: реальный располагаемый ВВП = TDDV + XGSV*(PXGS/PMGS) – MGSV, где TDDV - реальный внутренний спрос, XGSV и MGSV, соответственно, – объемы экспорта и импорта, а PXGS и PMGS – экспортный и импортный дефляторы. 8. Рублевая стоимость долларовых заимствований здесь рассчитывается как фактическая стоимость в рублях долговых обязательств сроком более чем на один год с учетом доходности на момент погашения применительно к еврооблигациям российского правительства со сроком погашения в 2010 году. Очевидно, что это нижняя оценка таких затрат для заемщиков из частного сектора, поскольку для них также устанавливается значительный спред по сравнению со ставками государства. 9. Санкт-Петербург также был назван среди наиболее дорогих городов мира, спустившись на 18-е место, по сравнению с 12-м местом в 2007 г. 10. Атака на «Юкос» в 2003 г., крупнейшую на тот момент российскую нефтяную компанию, кульминацией которой стало заключение в тюрьму ее главного исполнительного директора и поглощение компании государственной компанией «Роснефть», стало наиболее ярким примером этой тенденции, однако имели место десятки получивших меньшую огласку дел, свидетельствующих о растущем вмешательстве государства в нефтегазовую отрасль и некоторые другие сектора. 11. Данная оценка основана на совокупных мерах, объявленных в период с сентября по декабрь 2008 г.: снижение требований к размеру резервов, поддержка финансовых рынков, перевод депозитов в коммерческие банки, предоставление консолидированных кредитов банкам, увеличение суммы страхования вкладов, снижение налогов. 12. Не все меры были использованы в максимальной степени в объявленном масштабе, по крайней мере в четвертом квартале 2008 г. 13. Уменьшение резервов было преувеличено в результате изменения обменного курса евро к доллару США с начала августа 2008 г., когда долларовые резервы достигли своего максимума, составив почти 600 миллиардов долларов США, до конца января 2009 г., когда резервы упали до 387 миллиардов долларов США. С учетом того, что примерно половина резервов хранилась в евро (а небольшая часть также в фунтах стерлингов), значительная часть суммы уменьшения резервов в долларовом выражении (209 млрд долл. США) относилась на счет переоценки. 14. Приводились отдельные примеры фирм, которые задерживали выплату заработной платы и (или) не исполняли платежных обязательств по рублевым кредитам и подвергались штрафным санкциям с тем, чтобы поддерживать длинные долларовые позиции, настолько выгодным им это казалось. 15. В итоге только около 12 млрд долл. США из выделенных на эти цели сумм были использованы. 16. Уменьшение объема резервов было даже несколько более значительным, приблизительно на 1/3, при этом разница является следствием переоценки - см. сноску 13. 17. Второй крупнейших банк, ВТБ, уже объявил, что он будет выпускать акции (которые будут приобретаться государством), а крупнейший банк, Сбербанк, может пойти по такому же пути (при этом ЦБ РФ сохранит свой контрольный пакет). 18. Большая доля активов банковского сектора, приходящаяся на государственные банки, в существующих обстоятельствах представляет собой своего рода преимущество по сравнению с большинством стран ОЭСР, поскольку системные банки уже находятся в государственной собственности. Надо ли помогать попавшим в тяжелое положение банком выходить из экономических трудностей и каким образом, является сложным вопросом во многих странах ОЭСР, где наблюдается нежелание приобретать в государственную собственность крупные банки, но в то же время признается, что налогоплательщики должны получить определенные механизмы контроля за банками в обмен на оказание им помощи. 19. Отдельное постановление предусматривает гарантирование кредитов оборонному сектору.
54
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
1.
СТАБИЛИЗАЦИЯ И ВОЗОБНОВЛЕНИЕ РОСТА: КЛЮЧЕВЫЕ ПРОБЛЕМЫ
20. Конечно, приводятся также доводы в пользу противодействия давлению на обменный курс. Во-первых, определяемые рыночной конъюнктурой валютные курсы иногда в значительной мере являются избыточным откликом на фундаментальные показатели. Цены на нефть были все еще выше 100 долл. США за баррель, когда ЦБ РФ впервые начал осуществлять интервенции в защиту рубля, в то время как имелись признаки того, что отток капитала частично обусловлен врéменными факторами. Кроме того, в особенности применительно к экономикам, зависящим от спроса на сырье, таким как российская, сами фундаментальные показатели могут быть очень изменчивыми. Россия эффективно сопротивлялась непрерывному повышению курса рубля, который был вызван долговременным ростом цен на нефть с 2004 г. до середины 2008 г., и последующая эволюция цен на нефть свидетельствует о том, что такие действия были небезосновательными. Наиболее важным в данном вопросе является то, что власти, как представляется, боялись, что чрезмерно сильные скачки обменного курса могут привести к порочному кругу долларизации, снижения кредитных ресурсов, отрицательного роста, оттока капитала и большему обесценению рубля. Перевешивает ли такой риск затраты, связанные с тем, чтобы делать ставку исключительно на обменный курс, представляет собой эмпирический вопрос, на который нельзя дать однозначный ответ, не зная альтернативных сценариев и результатов. 21. См. Spilimbergo et al. (2008). Тем не менее, не существует конкретных, применимых к России эконометрических подтверждений эффективности различных форм государственных расходов, и следует соблюдать определенную осторожность при применении выводов, сделанных в отношении развитых стран, к развивающимся экономикам, подобным российской, где может существовать более выраженная тенденция к нерациональному расходованию средств. 22. В конце 2008 г. уже были приняты меры в области доходов, которые составили приблизительно 1,2% ВВП на 2009 г. 23. То есть, от эффектов «голландской болезни» при повышении цен на нефть. Как и в условиях нынешнего кризиса, может иметь смысл тратить накопленные резервы при падении цен на нефть в целях частичной компенсации негативных последствий для спроса, возникающих в результате ухудшения условий торговли. 24. То же самое, по всей видимости, произошло и со Стратегией развития России до 2020 г., которая была задумана в качестве программы движения России по пути роста, основанной на инновациях, инвестициях и человеческом капитале. 25. Что касается результатов в сфере образования, то согласно средним баллам, выведенным на основании проведенных в 2006 г. тестов PISA (OECD, 2007), Россия занимает 39 место из 57 стран по чтению (при этом только одна страна ОЭСР имеет более низкий показатель), 32 место из 56 по математике (более низкие показатели имеют 6 стран ОЭСР) и 35 место из 56 по естествознанию (среди членов ОЭСР 5 стран имеют более низкие показатели). 26. В исследовании «Барометр мировой коррупции» Transparency International за 2009 г. По-прежнему сообщается о значительно большем числе россиян, полагающих, что усилия официальных органов по борьбе с коррупцией были неэффективными (52%), по сравнению с теми, которые назвали их эффективными (22%). В Главе 5 обсуждаются самые последние меры российского правительства по борьбе с коррупцией, которые в основном вступили в действие после даты этого исследования. 27. Ряд главных экологических проблем был определен в исследовании Environmental Performance Review Российской Федерации, проведенном в 1999 г. (OECD, 1999). Основные проблемы остаются нерешенными, и в некоторых случаях они приобрели еще большую остроту за последние десять лет. 28. Например, в предыдущем «Экономическом обзоре по России за 2006 г.» (OECD, 2006) рассматриваются административная реформа, инновационная политика и здравоохранение, а в Обзоре за 2002 и 2004 г. были проанализированы отрасли газа и электроэнергетики.
БИБЛИОГРАФИЯ Gelb, A. (1988), Oil windfalls: Blessing or curse? Oxford University Press, for the World Bank, New York, NJ. IEA (2006), World Energy Outlook, OECD/IEA, Paris. Maddison, A. (2006), The World Economy: Historical Statistics, OECD, Paris. Mercer (2008), Mercer 2008 Cost of Living Survey, available at www.mercer.com/costofliving. OECD (1999), Environmental Performance Reviews: Russian Federation, OECD, Paris. OECD (2002), OECD Economic Surveys: Russian Federation (Экономические Обзоры ОЭСР: Российская Федерация), OECD, Paris. OECD (2004), OECD Economic Surveys: Russian Federation (Экономические Обзоры ОЭСР: Российская Федерация), OECD, Paris.
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
55
1.
СТАБИЛИЗАЦИЯ И ВОЗОБНОВЛЕНИЕ РОСТА: КЛЮЧЕВЫЕ ПРОБЛЕМЫ
OECD (2006), OECD Economic Surveys: Russian Federation (Экономические Обзоры ОЭСР: Российская Федерация), OECD, Paris. OECD (2007), PISA 2006, OECD, Paris. OECD (2009), Economic Policy Reforms: Going for Growth, Chapter 5: “Taxation and Economic Growth”, OECD, Paris. Oomes, N. and O. Dynnikova (2006), “The Utilization-Adjusted Output Gap: Is the Russian Economy Overheating?”, IMF Working Papers, No. 06/68, IMF, Washington, DC. Sachs, J. and A. Warner (1995), “Natural Resource Abundance and Economic Growth”, National Bureau of Economic Research Working Papers, No. 5398, NBER, Cambridge, MA. Spilimbergo, A. et al (2008), “Fiscal Policy for the Crisis”, IMF Staff Position Notes, SPN/08/01, 29 December 2008.
56
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
Экономические обзоры ОЭСР © ОЭСР 2009
ГЛАВА 2.
Обеспечение благоприятной для экономического роста бюджетно-налоговой политики в краткосрочной и долгосрочной перспективе
До конца 2008 г. основной задачей российской бюджетно-налоговой политики было решение вопроса о том, какую часть огромных доходов от продажи нефти следует сберегать и какие активы нужно аккумулировать. С началом кризиса эта ситуация изменилась, возник значительный дефицит бюджета, и вновь стало необходимо решать вопросы бюджетной устойчивости. Основная задача краткосрочной бюджетно-налоговой политики заключается в определении оптимального масштаба и формы мер бюджетного стимулирования, а также правильного масштаба и способов оказания государственной поддержки банковской системе, при обеспечении одновременно бюджетной устойчивости. В более долгосрочной перспективе, бюджетно-налоговая политика должна внести важный вклад в повышение потенциального темпа роста. Налогообложение, связанное с обширными запасами природных ресурсов, остается решающим вопросом в этой связи, и было бы целесообразным, чтобы правительство более эффективно и последовательно осуществляло присвоение экономической ренты в различных секторах, обеспечивая при этом стимулы для проведения разведки и добычи. Реформы в данной и других областях могут сделать систему налогообложения в целом в большей мере благоприятной для роста, не нарушая при этом принципов справедливости.
57
2.
ОБЕСПЕЧЕНИЕ БЛАГОПРИЯТНОЙ ДЛЯ ЭКОНОМИЧЕСКОГО РОСТА БЮДЖЕТНО-НАЛОГОВОЙ ПОЛИТИКИ В КРАТКОСРОЧНОЙ И
С
началом мирового экономического кризиса бюджетная ситуация в России изменилась практически мгновенно. Проблемы изобилия – как следует инвестировать увеличивающийся объем государственных активов, какие налоги следует сокращать в первую очередь, как сопротивляться политическому давлению, подталкивающему в сторону увеличения неэффективных расходов, – исчезли столь же быстро, как российское лето, с первым ударом кризиса в сентябре 2008 г. Задачи изменились – теперь надо было решать, как использовать значительные ресурсы, накопленные правительством, чтобы поддержать функционирование банковской системы и совокупный спрос, не нанося при этом ущерба долгосрочной устойчивости, с учетом резкого падения уровня доходов. Сначала не возникло впечатления, что устойчивость является важной задачей, с учетом негативной чистой долговой позиции России и целого ряда лет – после 2000 г. – когда профицит бюджета был значительным, однако по мере того, как глубина спада становилась все более очевидной, вскоре стало понятным, что у России возникнет очень большой дефицит бюджета в 2009 г. и что существует вероятность того, что и в будущие несколько лет дефицит бюджета будет значительным. Как и большинстве стран – членов ОЭСР, российское правительство теперь должно было решать проблему того, как наиболее эффективным образом осуществить меры бюджетного стимулирования в краткосрочной перспективе, сохраняя в то же время устойчивость в контексте некоторых неблагоприятных долгосрочных тенденций. В настоящей главе описываются некоторые такие задачи и предлагается ряд рекомендаций, касающихся реагирования на кризис. В ней также указываются некоторые ориентиры более долгосрочной бюджетно-налоговой политики в целях увеличения потенциального роста в более долгосрочной перспективе. Данные рекомендации носят выборочный характер и посвящены в основном налоговой политике, что ни в коей мере не означает, что в области расходования средств улучшений почти не требуется. Действительно, в предыдущих «Экономических обзорах» и иных обзорах ОЭСР содержались обширные рекомендации по вопросам государственных расходов в таких областях, как здравоохранение, инновации, образование и государственное управление (OECD, 2006, 2004, 2000 and 1998).
«Золотое» десятилетие бюджетно-налоговой политики закончилось с началом экономического кризиса Бюджетно-налоговый консерватизм утвердился после кризиса 1998 г., и его позиции ослаблялись лишь постепенно Формирование и поддержание сильной бюджетной позиции было ключевой задачей макроэкономической политики правительства в период бурного экономического роста с 1999 г. по середину 2008 г. Кризис 1998 г. и длительный период слабой бюджетно-налоговой позиции, который ему предшествовал, способствовал исчезновению всех оставшихся политических устремлений к дефициту бюджета. Вместе с другими недостатками в макроэкономической области, отсутствие бюджетно-налоговой дисциплины привело к дефолту по государственным долговым обязательства, широкомасштабной невыплате заработной платы и неисполнению других обязательств, бурной долларизации и эрозии федерального контроля в регионах, в результате чего возникла угроза дезинтеграции федерации. Таким образом, несмотря на экономический спад, последовавший за финансовым кризисом в августе 1998 г., были приняты жесткие меры, призванные ограничить дефицит
58
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
2.
ОБЕСПЕЧЕНИЕ БЛАГОПРИЯТНОЙ ДЛЯ ЭКОНОМИЧЕСКОГО РОСТА БЮДЖЕТНО-НАЛОГОВОЙ ПОЛИТИКИ В КРАТКОСРОЧНОЙ И
бюджета в 1999 г., и в 2000 г. бюджет впервые был профицитным, за чем последовал целый ряд лет, когда наблюдался профицит бюджета, по мере бурного экономического роста и повышения цен на нефть на 66%, в результате чего доходы бюджета значительно превысили запланированные целевые показатели. На федеральном уровне бюджет оставался профицитным до 2008 г. включительно, и в среднем профицит составлял более 4% ВВП; рекордный показатель – 7,5% – был достигнут в 2005 г. (Таблица 2.1). В результате, валовой государственный долг устойчиво сокращался и к концу 2008 г. достиг очень низкого уровня (Рисунок 2.1)1.
Таблица 2.1. Итоги исполнения федерального бюджета В процентах ВВП
Доходы Нефтегазовые доходы Ненефтегазовые доходы Расходы Баланс Ненефтегазовый баланс
2005 г.
2006 г.
2007 г.
2008 г.
23,7
23,4
23,6
22,3
8,7
9,5
7,7
9,3
15,0
13,9
15,8
13,0
16,3
15,9
18,1
18,2
7,5
7,4
5,4
4,1
-1,3
-2,1
-2,3
-5,2
Источник: Министерство финансов Российской Федерации.
Рисунок 2.1. Первичный баланс бюджета и государственный долг !: * # #<L (% &
9
2006
2005
8 7 2007
6
2001 2000
2004
5 4
2008
2003
2002
3
1999
2 1
1998
0 0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
3! * (% & Источник: Федеральная служба государственной статистики, Банк России и Министерство финансов Российской Федерации. 1 2 http://dx.doi.org/10.1787/648746445614
Значительный профицит бюджета в по следние де сять лет был отчасти обусловлен консервативными допущениями, в частности, относительно цен на нефть и газ (Рисунок 2.2). В то время как фактические цены демонстрировали тенденцию к повышению, начиная с 2003 г., при составлении бюджета в целом исходили из того, что цены вновь снизятся в направлении их долгосрочных прежних средних значений. В основном в результате этого, в период с 2000 г. по 2008 г. доходы в целом существенно превышали принятые в бюджете оценки. Невозможно точно оценить степень, в которой рост цен на нефть после 1999 г. представлял собой исключительный непредвиденный доход. Однако, если учитывать среднюю реальную цену на нефть за предыдущие 20 лет, можно предположить, что непредвиденные экспортные доходы России составляли ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
59
2.
ОБЕСПЕЧЕНИЕ БЛАГОПРИЯТНОЙ ДЛЯ ЭКОНОМИЧЕСКОГО РОСТА БЮДЖЕТНО-НАЛОГОВОЙ ПОЛИТИКИ В КРАТКОСРОЧНОЙ И
Рисунок 2.2. Среднегодовые цены на нефть (заложенные в бюджет и фактические)1 m./#.
100 90 80
U%:% /<L
70 60 50 40 30 20 10 2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
1. Цена на нефть марки "Юралс", заложенная в федеральный бюджет, и фактическая цена. Источник: Экономическая экспертная группа.
1 2 http://dx.doi.org/10.1787
приблизительно 10% ВВП в год в период 2004-2008 гг., при этом сумма, получаемая государственным сектором, составляла приблизительно 7% ВВП в год, а сумма государственных сбережений составляла приблизительно 4% ВВП. Начиная с 2005 г., сбережение избыточных доходов от нефти было институализировано путем создания нефтяного Стабилизационного фонда, и в 2008 г. в этот фонд также стали направляться доходы от природного газа, а затем он был разделен на два самостоятельных фонда. Первоначально цена отсечения для направления средств на цели сбережений в нефтяной Стабилизационный фонд составляла 27 долл. США за баррель, что отражает представления правительства на тот момент касательно того, что именно относится к категории непредвиденных доходов. Расходы также превышали первоначальные запланированные цифры – в связи с рядом принимаемых на год дополнительных бюджетов, но перерасход средств при этом не превышал пределов избыточных доходов, так что общий баланс в целом значительно превышал бюджетный план. На протяжении периода профицита бюджетов более половины избыточных доходов было направлено на сбережения. Это ограничение в отношении расходования дополнительных доходов от нефти и газа заметно даже в сопоставлении с большинством иных стран – экспортеров нефти.
Сбережение непредвиденных доходов от нефти было недостаточным буфером с точки зрения давления, связанного с «голландской болезнью» Хотя значительная часть непредвиденных доходов России, обусловленных высокими ценами на нефть, изымалась государством и хотя преобладающая часть непредвиденных доходов бюджета от нефти направлялась на сбережения, тем не менее, реальный эффективный курс рубля значительно возрос, а рост объема импорта был очень быстрым. Разумеется, не все избыточные доходы направлялись на сбережения, так что нельзя было предполагать, что бюджетно-налоговая политика полностью изолирует экономику от давления, связанного с курсом рубля и возникающего из-за последовательных улучшений условий торговли. Было допущено постепенное увеличение дефицита бюджета (без учета доходов от нефти), и в основном ухудшение имело место в 2007-2008 гг. В результате за 4 года бюджет (без учета доходов от нефти) увеличился примерно на 3½ процента ВВП. Одной из причин того, почему избыточные доходы стали во все большей мере находить свое отражение в более высоких расходах, заключается в том, что оценки постоянных цен на нефть пересматривались в сторону увеличения в свете событий на рынке. Как отмечалось выше, цены на нефть возрастали вопреки ожиданиям почти каждый год в период с 2000 г. по 2008 г., и, по всеобщему
60
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
2.
ОБЕСПЕЧЕНИЕ БЛАГОПРИЯТНОЙ ДЛЯ ЭКОНОМИЧЕСКОГО РОСТА БЮДЖЕТНО-НАЛОГОВОЙ ПОЛИТИКИ В КРАТКОСРОЧНОЙ И
согласию, оценки долгосрочных цен на нефть резко возросли за этот период. В большинстве аналитических материалов, посвященных нефтяному рынку, факторы, обусловившие рост цен на нефть, рассматривались как преимущественно постоянные по своему характеру: ограниченное предложение наряду со значительным постоянным ростом спроса со стороны стран с развивающимся рынком, таких как Китай и Индия. Помимо этой вполне понятной переоценки прогнозируемых на долгосрочную перспективу цен на сырьевые товары, более быстрое увеличение дефицита бюджета (без учета доходов от нефти) в 2007-2008 гг. также отражало тот факт, что в преддверии выборов бюджетно-налоговая политика становилась менее жесткой. Наконец, нефть была не единственным экспортируемым из России сырьевым товаром, цена на который выросла после 2003 г. Налоговые поступления от природного газа, цветных и драгоценных металлов, угля и продуктов лесной промышленности также резко возросли, однако, в отличие от ситуации с нефтью, не было институционального механизма, который бы позволял направлять такие избыточные доходы на цели сбережений, кроме как применительно к газу (начиная с 2008 г.). Увеличение реального эффективного курса валюты в течение периода роста цен на нефть было в России, однако, бóльшим, чем в любой иной сопоставимой стране – экспортере нефти (Рисунок 2.3), при том, что Россия направляла на сбережения относительно большую долю непредвиденных доходов. С учетом того, что государственные сбережения являются обычным рецептом для изолирования стран, экспортирующих сырьевые товары, от резких колебаний условий торговли, в этой связи возникает вопрос о том, почему реальное повышение курса рубля было столь значительным. На этот вопрос напрашивается ряд ответов.
Рисунок 2.3. Реальный эффективный обменный курс в России и других странах-экспортерах нефти ,% !. 2002 = 100 160 150 !% 7! 140
O! O
130 120 110 100 90 80 %
<
% M
!
< M
M
% S
! M
S
< S
% R
! S
R
< R
% Q
! R
< Q
! Q
Q
< 4 % 4
! 4
4
%
<
!
70
Источник: JP Morgan.
1 2 http://dx.doi.org/10.1787
Одной из причин явился масштаб реального снижения курса рубля после кризиса 1998 г. В период между июлем 1998 г. и январем 1999 г. реальный эффективный курс рубля снизился почти на 50%. Хотя значительная часть этого снижения была, вероятно, связана с тем, что ранее рубль был переоценен, частично такое снижение было, по всей вероятности, чрезмерным (о чем свидетельствует, например, скачок в изменении сальдо счета текущих операций, почти равного нулю в 1998 г., до положительного
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
61
2.
ОБЕСПЕЧЕНИЕ БЛАГОПРИЯТНОЙ ДЛЯ ЭКОНОМИЧЕСКОГО РОСТА БЮДЖЕТНО-НАЛОГОВОЙ ПОЛИТИКИ В КРАТКОСРОЧНОЙ И
сальдо в размере 18% ВВП в 2000 г. Частично такой «отскок назад» после 1999 г. может, соответственно, быть отнесен на счет восстановления курса рубля после его указанного чрезмерного снижения. Соответственно, непосредственно после кризиса 1998 г. ВВП России в расчете на душу населения составлял приблизительно лишь 1 000 долларов США. Следовало ожидать, что приближение к уровню доходов развитых стран будет связано с повышением реального курса рубля – в силу эффектов Балассы-Самуэльсона: «догоняющее» увеличение производительности производства торгуемых товаров, с фиксированными ценами на них на мировых рынках, отражается в снижающейся относительной цене на торгуемые товары, что означает растущий реальный обменный курс (см., OECD, 2006, Врезка 2.2). Аналогичная тенденция к повышению реального курса валюты наблюдалась в большинстве других европейских стран с переходной экономикой, ни одна из которых не является экспортером нефти (Рисунок 2.4).
Рисунок 2.4. Реальный эффективный обменный курс в европейских странах с переходной экономикой ,% 1994=100 220 200
.(
"
8
!%
180 160 140 120 100 80 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Источник: МВФ, база данных IFS.
1 2 http://dx.doi.org/10.1787/648747272280
В-третьих, обращает на себя внимание тот факт, что государственные сбережения за счет не израсходованных поступлений от нефти и газа доходы более чем компенсировались (особенно в течение последних нескольких лет) уменьшающимися объемами частных сбережений (Таблица 2.2).
Таблица 2.2. Сбережения и инвестиции В процентах ВВП 2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
34,9
30,0
26,4
26,6
28,4
28,8
28,1
27,0
28,0
1,9
3,0
0,9
1,3
4,5
8,1
8,4
6,0
4,8
33,0
27,0
25,5
25,3
24,0
20,7
19,7
21,0
23,2
Валовое накопление основного капитала
16,9
18,9
17,9
18,4
18,4
17,7
18,5
21,1
21,9
Сальдо счета текущих операций
18,0
11,1
8,4
8,2
10,1
11,1
9,6
6,0
6,1
Национальные сбережения Государственные Частные
Источник: расчеты ОЭСР на основе данных Федеральной службы государственной статистики и Центрального банка Российской Федерации.
62
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
2.
ОБЕСПЕЧЕНИЕ БЛАГОПРИЯТНОЙ ДЛЯ ЭКОНОМИЧЕСКОГО РОСТА БЮДЖЕТНО-НАЛОГОВОЙ ПОЛИТИКИ В КРАТКОСРОЧНОЙ И
Вывод заключается в том, что хотя стоимость чистых иностранных активов государственного сектора в период 2000-2007 гг. возросла почти на 500 млрд долл. США, объем чистых иностранных обязательств частного сектора за тот же период возрос на существенно бóльшую величину 2 . Иностранные заимствования частного сектора стали все более важным источником давления, подталкивавшего курс рубля в сторону повышения: в 2007 г. объем чистого притока частного капитала впервые превысил положительное сальдо счета текущих операций. Хотя стандартный довод теоремы эквивалентности Рикардо предлагает объяснение противоположной динамики объема государственных и частных сбережений, теоретические условия полной эквивалентности являются достаточно ограничительными, и на практике степень компенсированности обычно оказывается значительно меньшей, чем полная, в то время как в России в период 2000-2007 гг. она составляла примерно 1,5. В любом случае, с точки зрения объяснения сокращения объемов частных сбережений в России в последние несколько лет, вероятно, бóльшую роль сыграли иные силы. Среди основных таких факторов следует назвать: ●
Уменьшающиеся издержки, связанные с привлечением средств на международных рынках капитала, и их повышающаяся доступность. Спреды по заимствованиям для практических всех развивающихся рынков сократились до рекордно низких уровней (Рисунок 2.5), в то время как потоки заемных средств значительно возросли. Благоприятные глобальные макроэкономические условия были, в свою очередь, одной из причин упростившегося доступа, и собственные российские основные макроэкономические условия были лучше, чем в большинстве других стран. Действительно, кардинальное изменение ситуации с бюджетной устойчивостью после кризиса 1998 г. изменило представление о макроэкономической стабильности России и облегчило
Рисунок 2.5. Спреды индекса EMBI+ / %
2500 / ! * !!<) %
2000
1500
1000
500
09
!
08
08 !
<
07
07 <
!
06
06 !
<
05
05 !
<
04
04 <
!
03
03 !
<
02
02 <
01
!
!
01 <
00
<
!
00
0
Источник: Datastream.
1 2 http://dx.doi.org/10.1787/648777678207
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
63
2.
ОБЕСПЕЧЕНИЕ БЛАГОПРИЯТНОЙ ДЛЯ ЭКОНОМИЧЕСКОГО РОСТА БЮДЖЕТНО-НАЛОГОВОЙ ПОЛИТИКИ В КРАТКОСРОЧНОЙ И
российским корпоративным заемщикам доступ к международным рынкам облигаций, акций и синдицированных кредитов. Суверенные кредитные рейтинги обычно обозначают «потолок» эффективного рейтинга для других заемщиков, и значительное повышение суверенного рейтинга России, который в 2003 г. достиг инвестиционного класса, способствовало переоценке рейтинга несуверенных российских юридических лиц (Таблица 2.3).
Таблица 2.3. Суверенные рейтинги России Рейтинг по состоянию на конец года
Standard & Poor’s
Fitch
Moody’s
Кредитный рейтинг
Рейтинг дефолта эмитента
Государственные облигации
Долгосрочный в ин.валюте/Прогноз 1998
CCC-/Негативный
CCC/-
1999
SD/NM1
CCC/-
B3/Негативный B3/Негативный
2000
B-/Стабильный
B/Стабильный
B3/Стабильный Ba3/Стабильный
2001
B+/Стабильный
B+/Стабильный
2002
BB/Стабильный
BB-/Позитивный
Ba2/Стабильный
2003
BB/Стабильный
BB+/Стабильный
Baa3/Стабильный
2004
BB+/Стабильный
BBB-/Стабильный
Baa3/Позитивный
2005
BBB/Стабильный
BBB/Стабильный
Baa2/Стабильный
2006
BBB+/Стабильный
BBB+/Стабильный
Baa2/Стабильный
2007
BBB+/Стабильный
BBB+/Стабильный
Baa2/Стабильный
2008
BBB/Негативный
BBB+/Негативный
Baa1/Стабильный
1. Выборочный дефолт / оценка не имеет значения. Источник: Standard & Poor’s, Fitch ratings и Moody’s Investors Service.
●
Решение сделать рубль конвертируемым, принятое в июле 2006 г. Это решение в основном носило символический характер, поскольку к тому времени мало что оставалось от ограничений в отношении счета движения капитала. Тем не менее, некоторые препятствия к притоку портфельных инвестиций были устранены, и символический характер этого решения мог оказать определенное эмоциональное воздействие, так как оно совпало по времени с увеличением чистого притока капитала, достигшего своего рекордного значения в первой половине 2007 г.
●
Улучшение финансовой ситуации в частном секторе. Не все непредвиденные доходы, возникшие за счет роста цен на сырьевые товары, изымались посредством налогообложения, и, в частности, прибыль экспортеров таких товаров резко возросла. Это стало еще одним фактором, способствовавшим ослаблению ограничений в отношении заимствований для крупных российских компаний, работающих в добывающих отраслях. Бурный экономический рост также привел к быстрому увеличению прибыли в отраслях, ориентированных на внутренний рынок, таких как банковский сектор, строительство и телекоммуникации.
Налоговая структура, правила бюджетирования и бюджетно-налоговые учреждения улучшились На протяжении последних десяти лет Россия приняла ряд мер по улучшению качества уровня разработки и реализации бюджетно-налоговой политики. Эти меры включали: ●
64
объединение практически всей деятельности правительства в рамках единого счета Казначейства в 1999 г., что, наряду с устранением большинства внебюджетных фондов, во многом способствовало улучшению единства и прозрачности бюджета3;
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
2.
ОБЕСПЕЧЕНИЕ БЛАГОПРИЯТНОЙ ДЛЯ ЭКОНОМИЧЕСКОГО РОСТА БЮДЖЕТНО-НАЛОГОВОЙ ПОЛИТИКИ В КРАТКОСРОЧНОЙ И
●
внесение поправок в Бюджетный кодекс в 2003 и 2004 г., предусматривавших создание нефтяного Стабилизационного фонда и устанавливавших бюджетно-налоговые правила для субфедеральных уровней государственного управления; и
●
дальнейшая переработка Бюджетного кодекса в 2007 г., что предусматривало: ❖
переход (начиная с 2008 г.) к составлению бюджетов на три года (беспрецедентный для стран ОЭСР шаг);
❖
создание в 2008 г. Фонда национального благосостояния наряду с Резервным фондом, которые должны были выполнять соответствующие функции вместо нефтяного Стабилизационного фонда; и
❖
установление верхнего предела в отношении общего дефицита бюджета в размере 1% ВВП и в отношении направления нефтяных доходов в бюджет в размере 3,7% ВВП (в обоих случаях – начиная с 2011 г.).
Несмотря на реальное продвижение вперед, которое представляют собой данные и иные изменения, следует отметить, что совершенствование основы было недостаточным для получения предсказуемых результатов. На практике наблюдались нередкие нарушения правил: например, в годовые бюджеты регулярно вносились изменения, допускающие дополнительные расходы; действие трехлетних бюджетов было приостановлено по истечении одного года после их введения; правила инвестирования в активы в Резервном фонде и Фонде национального благосостояния стали менее жесткими; и в апреле 2009 г. в Бюджетный кодекс были вновь внесены поправки, с тем чтобы перенести с 2011 г. на 2013 г. применение предела общего дефицита бюджета.
Оценка реакции на кризис со стороны бюджетно-налоговой политики Уже принятые действия Как отмечалось в главе 1, российские органы власти приняли быстрые и широкомасштабные действия в начале мирового кризиса, и эти меры реагирования включали ряд бюджетно-налоговых мер (Врезка 2.1). Первоначально основное внимание уделялось поддержанию банковской системы и финансовых рынков, с учетом того, что вначале кризис сильнее всего сказался именно в этих областях. Так, правительство переразместило средства из центрального банка на вклады в коммерческие банки (на аукционной основе), внесло изменения в бюджет 2008 г. с тем, чтобы разрешить покупку акций государственной корпорацией «Внешэкономбанк» (ВЭБ), и содействовало увеличению капитала крупных государственных банков. Однако вскоре после этого кризис затронул и реальный сектор, и подход стал более широким. Что касается бюджетно-налоговых инструментов, правительство сократило корпоративный налог на прибыль с 24% до 20% и объявило о своей готовности оказывать поддержку предприятиям посредством гарантий – правда, не дав поначалу разъяснений относительно сумм, сроков и способов такой поддержки. Хотя трехлетний бюджет на 2009-2011 гг. был принят в ноябре 2008 г. в том виде, в каком он был подготовлен (до кризиса), правительство начало работу над поправками к нему, отражающими новую экономическую ситуацию и предусматривающими большее число мер бюджетного стимулирования. Рассматривалось множество сценариев таких поправок; некоторые в правительстве склонялись в пользу сокращения расходов, с тем чтобы ограничить дефицит бюджета, в то время как другие требовали расходования дополнительных средств и увеличения дефицита бюджета до 10% ВВП. Между этими двумя подходами был достигнут компромисс, и в апреле были приняты поправки к бюджету, при которых расходная часть незначительно изменилась по сравнению с первоначально принятым бюджетом, а прогнозируемый дефицит бюджета должен был в 2009 г. составить 7,4% ВВП, исходя из средней цены на нефть марки «Юралс» в размере 41 долл. США за баррель (см. врезку 1.2).
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
65
2.
ОБЕСПЕЧЕНИЕ БЛАГОПРИЯТНОЙ ДЛЯ ЭКОНОМИЧЕСКОГО РОСТА БЮДЖЕТНО-НАЛОГОВОЙ ПОЛИТИКИ В КРАТКОСРОЧНОЙ И
Врезка 2.1. Первоначальные бюджетно-налоговые антикризисные меры ●
Выделение средств в пользу ВЭБ для поддержки рынков ценных бумаг.
●
Инъекции капитала в ВЭБ, Агентство страхования вкладов и Агентство по ипотечному жилищному страхованию.
●
Предоставление субординированных кредитов банкам параллельно с усилиями акционеров по привлечению капитала.
●
Перевод вкладов из ЦБ РФ в коммерческие банки.
●
Снижение ставки налога на прибыль.
●
Придание менее жесткого характера правилам в отношении амортизации.
●
Дальнейшее упрощение налогообложения для мелких и средних предприятий.
●
Корректировка основы экспортных пошлин на нефть, чтобы обеспечить возможность учета более быстрого снижения цен на нефть.
●
Улучшение системы выплат по безработице.
●
Увеличение региональных трансфертов.
●
Гарантии в отношении 50% кредитов, предоставленных российскими банками предприятиям в 2009 г. для целей основной деятельности или инвестиций на срок от 6 месяцев до 5 лет (постановление правительства, выпущенное в феврале 2009 г.).
●
Ценовые привилегии для отечественных поставщиков при государственных закупках.
Автоматические стабилизаторы В значительной степени изменение сальдо бюджета в период между 2008 г. и 2009 г. обусловлено воздействием более низкого уровня цен на сырьевые товары и реального ВВП на налоговые поступления; автоматические стабилизаторы в России действуют в основном в отношении доходной части. Поскольку в бюджете предусматривается, что цены на нефть в среднем составят около половины их значения в 2008 г., по оценкам правительства, в 2009 г. доходы от нефти должны быть ниже приблизительно на 5 процентных пунктов ВВП. Наряду с этим снизятся доходы, связанные с природным газом и металлами, и возникнут дополнительные потери общего корпоративного налога на прибыль (без учета снижения его ставки), НДС и подоходного налога. В целом, прогнозируется, что доходы будут ниже почти на 6 процентных пунктов ВВП. Автоматическое увеличение расходов будет в сравнении с этим пренебрежимо малым и будет ограничиваться дополнительными выплатами по безработице, которые должны составить лишь долю процента ВВП, несмотря на ожидаемое увеличение числа заявлений о предоставлении выплат по безработице. Несмотря на увеличение размеров выплат в 2009 г., коэффициенты замещения в России являются чрезвычайно низкими, и многие безработные даже не обращаются за соответствующими выплатами.
Дискреционные меры стимулирования Помимо такого рода автоматических стабилизаторов, возникает вопрос о том, каков должен быть масштаб дискреционных мер стимулирования и в какой форме эти стимулы должны предоставляться. Что касается вопроса о масштабе, то у России есть несколько причин принимать решительные меры, по крайней мере, в текущем году. Во-первых, как и многие другие страны, Россия сталкивается с проблемой исключительно неблагоприятного шокового воздействия на совокупный спрос, и функционирование финансовой системы по-прежнему остается под угрозой. Во-вторых, ориентация денежно-кредитной политики на обменный курс означает, что существует лишь ограниченная возможность использовать процентные ставки или количественное ослабление ограничений для целей
66
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
2.
ОБЕСПЕЧЕНИЕ БЛАГОПРИЯТНОЙ ДЛЯ ЭКОНОМИЧЕСКОГО РОСТА БЮДЖЕТНО-НАЛОГОВОЙ ПОЛИТИКИ В КРАТКОСРОЧНОЙ И
стимулирования спроса – хотя более широкий целевой коридор, принятый в январе 2009 г., обеспечивает большее пространство для маневра, чем ранее, что было использовано с помощью неоднократного уменьшения процентных ставок в последние месяцы по мере укрепления доверия к рублю – в результате чего бюджетно-налоговая политика остается основным доступным для использования инструментом. В-третьих, есть некоторые основания ожидать, что в нынешних условиях,, при необычно высокой доле экономических агентов, у которых существуют кредитные ограничения (домохозяйств, предприятий и органов власти субфедерального уровня), бюджетные мультипликаторы будут бóльшими, чем обычно. В-четвертых, накопление бюджетных резервов в предшествующие годы означает, что у правительства есть относительно большое пространство для маневра, несмотря на огромное шоковое воздействие на доходы. И в-пятых, более масштабные дискреционные меры стимулирования необходимы там, где автоматические стабилизаторы являются слабыми – каковыми они являются в России за пределами нефтяного сектора. В противовес этим доводам в пользу расширения бюджетных мер, в той мере, в какой кризис в России обусловлен ухудшением условий торговли, можно подвергнуть сомнению оправданность попыток, предпринимаемых с целью компенсировать влияние такого ухудшения на спрос. Если Россия просто сталкивается с ситуацией, когда новые постоянные цены на нефть оказались намного ниже ранее прогнозировавшихся, то постоянный доход страны будет соответственно ниже, и потребление должно быть сокращено, в то время как реальный обменный курс должен скорректироваться с учетом перемещения ресурсов в сектор не связанных с нефтью торгуемых товаров. Это, однако, не является достаточным аргументом в пользу пассивности. Для начала, неясно, представляют ли низкие цены на нефть, наблюдавшиеся в конце 2008 г. и начале 2009 г., наилучшую оценку их долгосрочного уровня. Цена на нефть уже почти удвоилась по сравнению с ее минимальным уровнем, и цены фьючерсов свидетельствуют о некотором ее дальнейшем увеличении на протяжении следующих двух лет. Кроме того, большинство долгосрочных оценок (например, IEA, 2008; Kjarstad and Jonsson, 2008), предполагают ограниченный рост глобального предложения,в то время как бурный экономический рост в странах с развивающимся рынком постоянно поддерживает тенденцию к увеличению спроса. В любом случае, приспособление к резко ухудшившимся условиям торговли неизменно занимает какое-то время, и можно выдвинуть доводы в пользу сглаживания затрат на такое приспособление, в особенности, когда экзогенное шоковое воздействие является значительным, а риск серьезных социальных потрясений в случае глубокого спада весьма высок. Помимо масштаба пакета антикризисных бюджетно-налоговых мер, с точки зрения окончательного их воздействия на спрос, а также на эффективность и справедливость, важна также структура данного пакета. Как отмечалось в главе 1, согласно общепринятой точке зрения, в период рецессии меры бюджетного стимулирования должны быть своевременными, целенаправленными и врéменными (например, ОЭСР, 2008 b). Новые программы или инфраструктурные проекты, требующие времени для их реализации, не являются идеальными с точки зрения своевременности, хотя это не всегда является недостатком в случае расходов на инфраструктурные проекты на стадии «готовности к применению лопат», например, расходов на ускорение реализации существующих проектов. Поскольку мультипликатор (ключевой фактор, рассматриваемый при выборе целей) при таком расходовании средств обычно оказывается выше, чем в случае других мер, расходы на инфраструктуру, в особенности, когда соответствующие проекты могут быть быстро реализованы, должны быть включены в пакет мер стимулирования в России. В более общем плане, максимизация эффекта мультипликатора с точки зрения совокупного спроса требует скорее применения мер, связанных с расходами, нежели общих налоговых сокращений, поскольку в период рецессии частные экономические агенты будут склонны направлять на сбережения значительную часть любых налоговых льгот. Помимо государственных инвестиций, трансферты в пользу испытывающих кредитные ограничения домохозяйств или органов власти более низкого уровня будут, по всей вероятности,
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
67
2.
ОБЕСПЕЧЕНИЕ БЛАГОПРИЯТНОЙ ДЛЯ ЭКОНОМИЧЕСКОГО РОСТА БЮДЖЕТНО-НАЛОГОВОЙ ПОЛИТИКИ В КРАТКОСРОЧНОЙ И
оказывать относительно сильное воздействие на совокупный спрос. Настоятельная необходимость обеспечить временные меры стимулирования является доводом против мер, которые трудно затем отменить, таких как повышение пособий или сокращение налогов. В числе мер, действие которых легко прекратить и которые следует рассмотреть, входят однократные трансферты и налоговые льготы. Насколько это возможно, с учетом необходимости обеспечить быстрые и эффективные стимулы увеличения спроса, правительство должно применять меры, которые также эффективны с учетом достижения более долгосрочных целей. Основной долгосрочной целью является высокий потенциальный темп роста – государственная экономическая программа на период до 2020 г. предусматривает, что среднегодовой темп роста реального ВВП на данном временнóм отрезке будет превышать 6%. С этой точки зрения, снижение ставки корпоративного налога на прибыль было хорошо продуманным, поскольку было доказано, что такие налоги в наименьшей степени благоприятствуют росту в долгосрочной перспективе (OECD, 2009). Однако, как отмечалось выше, снижение налогов обычно менее эффективно в плане стимулирования спроса в период рецессии. В случае корпоративного налога на прибыль многие фирмы вообще не будут платить налог, а влияние уменьшения налоговых платежей на фирмы, имеющие положительные показатели прибыли, будет, по всей вероятности, ослабленным из-за нынешних неблагоприятных с точки зрения спроса условий. В целом, данное снижение налоговых ставок, вероятно, было не столь значимой антикризисной мерой, хотя его следует сохранить в силу связанных с ним долгосрочных выгод. Другой налоговой мерой, которая обсуждается в России в течение определенного времени, является уменьшение ставок НДС. Снижение – на ограниченный период – ставок НДС отвечало бы критерию своевременности и врéменного характера и могло бы также стать достаточно правильно ориентированной мерой, поскольку снижение регрессивного налога принесло бы относительно бóльшие выгоды бедным и испытывающим ограничения в связи с ликвидностью домохозяйствам. Такая мера, однако, противодействовала бы целям долгосрочной эффективности, поскольку НДС является формой налогообложения, которая связана с относительно меньшими искажениями и в относительно большей степени благоприятствует росту. Более того, может оказаться трудным ввести такую меру в качестве безусловно врéменной, поскольку впоследствии будет ощущаться сильное политическое противодействие возврату ставки НДС к ее прежнему более высокому уровню. Другие долгосрочные цели, которые можно было бы рассмотреть при разработке пакета мер стимулирования, включают повышение энергоэффективности и охрану окружающей среды. Например, можно было бы предоставить субсидии или налоговые стимулы, чтобы побудить к замене относительно более старых и загрязняющих среду автомобилей на более новые модели, отличающиеся более низким уровнем выбросов в атмосферу и большей экономичностью в расходовании топлива. В качестве меры по поддержке испытывающей трудности отечественной автопромышленности это было бы предпочтительнее, чем введенные в ноябре 2008 г. повышенные тарифы на импорт подержанных автомобилей, так как такое повышение искажает относительные цены и посылает негативные сигналы торговым партнерам, не обеспечивая при этом очевидных выгод с точки зрения охраны окружающей среды.
Поддержка финансового сектора Помимо самих по себе мер стимулирования, действия в бюджетно-налоговой сфере являются также ключевым элементом в поддержании функционирования банков. Некоторые бюджетные обязательства, связанные с оказанием поддержки финансовой системе, лучше всего рассматривать как обмен активами, а не как расходы, и они не обеспечивают непосредственного увеличения совокупного спроса4. Однако, их действие может быть по меньшей мере столь же решающим. Если в банковской системе возникают крупные убытки по кредитам, как это произошло во время спада 1998 г., ее
68
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
2.
ОБЕСПЕЧЕНИЕ БЛАГОПРИЯТНОЙ ДЛЯ ЭКОНОМИЧЕСКОГО РОСТА БЮДЖЕТНО-НАЛОГОВОЙ ПОЛИТИКИ В КРАТКОСРОЧНОЙ И
существующий капитал будет по большей части вымываться, что может повлечь уменьшение в угрожающей степени доли заемных средств в экономике. Перед правительством, с одной стороны, стоит задача обеспечить достаточную поддержку, чтоб основное ядро банковской системы могло обеспечить достаточность капитала, и предоставить банкам достаточные стимулы, чтобы они продолжали предоставлять новые кредиты, несмотря на повышение кредитных рисков, а с другой стороны, – контролировать моральные риски и издержки, связанные с такими мерами для налогоплательщиков. В некоторых отношениях Россия находится в относительно благоприятном положении с точки зрения вариантов политики по оказанию поддержки банкам в нынешнем контексте. Во-первых, данный сектор относительно невелик с точки зрения масштаба российской экономики по сравнению со странами – членами ОЭСР, и это означает, что экономические последствия краха банков и затраты на их спасение являются относительно ограниченными. Во-вторых, самые крупные банки уже принадлежат государству, так что вопрос о том, следует ли их национализировать, когда именно и каким образом, по большей части не возникает. Право собственности на самые крупные банки также обеспечивает российским органам власти необычно высокую степень влияния, позволяющую им обеспечивать устойчивый характер кредитования, хотя это также повышает опасность неправильного распределения ресурсов, такого как целевое кредитование государственных предприятий5. Эти благоприятные факторы свидетельствуют о том, что Россия должна ограничивать всеобщую поддержу банков и спасение терпящих крах банков. Усилия вместо этого следует сосредоточить на закрытии и ликвидации или продаже таких банков, а также обеспечения быстрых выплат вкладчикам, чтобы поддержать доверие населения к системе. Это будет способствовать консолидации банков, что отвечает долгосрочным интересам данного сектора (см. главу 4), и ограничивает в то же время бюджетные затраты и моральные риски. Действия, предусматривающие также бюджетные меры, уже, может быть, слишком сильно продвинулись в направлении увеличения моральных рисков и затрат общественных средств: ряду банков были предоставлены субординированные кредиты по благоприятным ставкам, и правительство уже гарантировало 50% банковских кредитов, предоставленных в 2009 г. предприятиям на цели их основной деятельности. Следует тем или иным путем обеспечить дальнейшее функционирование банков, имеющих системное значение, – будь то путем предоставления ликвидности в безотлагательном порядке, организованных сделок по слиянию, государственных инъекций капитала и (или) выборочных гарантий. Таких банков несколько, однако, вероятно, все они входят в число самых крупных 20 банков по стоимости их активов. Правительство и центральный банк уже предприняли шаги по поддержке государственных банков, так что при принятии остальных мер реагирования в рамках политики следует сосредоточить усилия на обеспечении жизнеспособности остальных очень крупных банков. Многие из этих банков имеют иностранных собственников, что до сего времени рассматривалось как признак их надежности, поскольку предполагалось, что иностранные материнские компании будут готовы и смогут придти на помощь и спасти свои дочерние предприятия в случае необходимости. Теперь, однако, ответ на этот вопрос не столь очевиден в силу трудностей, которые испытывают крупные банки на Западе, и уже появились признаки того, что в некоторых случаях дочерние банки направляли ликвидные средства обратно своим материнским банкам.
Стратегия прекращения мер стимулирования Обеспечение финансовой устойчивости представляет собой меньшую проблему в России, чем во многих странах – членах ОЭСР. Уровень валового долга государственного сектора остается низким, а чистый его долг представляет собой отрицательную величину, что обусловлено накоплением финансовых активов в последние годы (Рисунок 2.6). Тем не менее, прогнозы на предмет устойчивости зависят, в частности, от цен на нефть. Ненефтяной дефицит федерального государственного бюджета уже составил около 6% ВВП в 2008 г., и при этом ожидается, что поступления от нефти составят в ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
69
2.
ОБЕСПЕЧЕНИЕ БЛАГОПРИЯТНОЙ ДЛЯ ЭКОНОМИЧЕСКОГО РОСТА БЮДЖЕТНО-НАЛОГОВОЙ ПОЛИТИКИ В КРАТКОСРОЧНОЙ И
Рисунок 2.6. Чистая позиция по государственному долгу в странах ОЭСР и России, 2008 г.
80 40 0 -40 -80 -120
O U ! O + ! 6
w ! 7 ! . ( , m , 6 ! ! * % , O + " 7 % ! # U 3 6 7 3 / " , x
-160
Источник: База данных ОЭСР "Economic Outlook 84", Федеральная служба государственной статистики, Банк России и Министерство финансов, оценки ОЭСР. 1 2 http://dx.doi.org/10.1787/648845820234
2009 г. только 5% ВВП. Даже если учитывать исключительные последствия кризиса для бюджета 2009 г., при текущих ценах на нефть и в отсутствие мер по исправлению ситуации общий дефицит государственного бюджета будет возникать в течение неограниченного срока. При том, что по оценкам дефицит федерального бюджета достигнет в текущем году целых 8% ВВП, и при сокращении ВВП, Россия может вскоре оказаться в ситуации, требующей все бóльших и бóльших заимствований. Этот риск усиливается из-за неблагоприятных долгосрочных факторов, в особенности из-за стареющего населения, его сокращающейся численности и проблем деградации окружающей среды. Эти факторы требуют разумных действий в области государственных сбережений по мере того, как Россия будет выходить из кризиса. Публичные заявления со стороны президента, председателя правительства и министра финансов свидетельствуют о том, что на высшем уровне руководства это понимают и что никто не желает растратить по мелочам наследство, накопленное в результате разумной бюджетно-налоговой политики за прошедшие 10 лет. Как и в других странах, подвергшихся воздействию кризиса, следовательно, для России будет важно реализовать свои усилия по стимулированию в среднесрочном контексте и наметить надежный путь для возврата к устойчивой ситуации в плане государственного долга. Существующий механизм бюджетирования на трехлетний срок и бюджетно-налоговые нормы, воплощенные в Бюджетном кодексе, представляют собой инструменты, полезные для достижения указанной цели. Однако, как отмечалось ранее, в России обязательства в сфере бюджетно-налоговой политики нередко не выполнялись, что ослабляет доверие к будущим таким обязательствам. Хотя поправки в годовые бюджеты, первые трехлетние бюджеты (на 2008-2010 2009-2011 и гг.) и Бюджетный кодекс были в целом в достаточной степени оправданными в силу существующих обстоятельств, можно было бы придавать большее значение соблюдению установленных правил. Временная приостановка бюджетирования на трехлетний срок и ослабление ограничений, установленных Бюджетным кодексом в отношении дефицита бюджета, начиная с 2011 г., может быть примером этого. Несмотря на значительную неопределенность в отношении цен на нефть и экономического роста, у правительства должно быть достоверное представление о том, как после 2009 г. будет сокращаться дефицит
70
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
2.
ОБЕСПЕЧЕНИЕ БЛАГОПРИЯТНОЙ ДЛЯ ЭКОНОМИЧЕСКОГО РОСТА БЮДЖЕТНО-НАЛОГОВОЙ ПОЛИТИКИ В КРАТКОСРОЧНОЙ И
бюджета. Такая достоверность была бы подкреплена, если бы приняты трудные решения об ограничении в этом году бюджетной поддержки, оказываемой отдельным секторам и предприятиям.
Действия, которых следует избегать Действительно, одна из важнейших угроз, которая связана с бюджетно-налоговой политикой и которых следует избегать в период кризиса, – возможные уступки давлению, подталкивающему к предоставлению дорогостоящих субсидий и гарантий, в особенности за пределами финансовой системы. Банковский сектор представляет собой особый случай – ввиду решающей роли финансовой системы с точки зрения функционирования экономики, но даже и здесь, как доказывалось выше, поддержка может быть выборочной. Что касается помощи предприятиям в других секторах, то, помимо рисков, связанных с бюджетной устойчивостью, вмешательство с целью поддержания существующих фирм на плаву будет в целом лишь подавлять конкуренцию и усугубит обширное вмешательство государства, осуществляемое им на рынках товаров и услуг, что является основной причиной вывода, согласно которому для товарных рынков в России характерны в высшей степени ограничительные условия (см. главу 5). Как уже отмечалось, уже было объявлено о ряде обязательств. Правительство должно попытаться ограничить объем и стоимость гарантий и сопротивляться давлению, подталкивающему в сторону еще более широкого их предоставления. Что касается поддержки, которая предлагается предприятиям, было бы предпочтительней основной упор в этом плане сделать на малые и средние фирмы, которые в России относительно недостаточно развиты, а не на крупные существующие предприятия. Другим искушением, которому следует сопротивляться в условиях нынешнего спада, является протекционизм. Такие меры, разумеется, являются искажающими и уменьшающими благосостояние на мировом уровне, но они также с большой долей вероятностью оказываются саморазрушительными, так как провоцируют ответные меры со стороны торговых партнеров. Более того, они могут затруднить и без того очень мучительные для России переговоры о присоединении ко Всемирной торговой организации (ВТО). Присоединение к ВТО принесет много выгод, которые легко перевесят любые издержки, связанные для российской экономики с конкурентным давлением на российскую автомобильную промышленность, возникающим в связи с импортом подержанных автомобилей.
Финансирование дефицита бюджета В контексте значительного дефицита бюджета возникают вопросы, связанные с ограничениями в отношении финансирования, в особенности с учетом резкого уменьшения объема притока капиталов на развивающиеся рынки с середины 2008 г. В случае России, где Резервный фонд составляет более 10% прогнозируемого на 2009 г. объема ВВП, он может с избытком покрыть ожидаемый дефицит бюджета, что позволит правительству обойтись без выпуска долговых обязательств. Тем не менее, есть две важные причины, почему не следует полагаться исключительно на Резервный фонд. Во-первых, даже несмотря на то, что форма финансирования не имеет значения с точки зрения чистых обязательства, вероятно, укреплению доверия содействовало бы поддержание значительного по размеру Резервного фонда – это было бы лучше, что истратить его средства немногим более чем за год. Во-вторых, выпуск государственных облигаций содействовал бы развитию внутреннего рынка облигаций, который в последние годы испытывал трудности из-за относительного недостатка государственных ценных бумаг. Государственные облигации представляли бы собой ориентир – в качестве безрисковых ценных бумаг – для выпусков ценных бумаг, осуществляемых частным сектором, что способствовало бы развитию финансовых рынков. В этой связи правительству следовало бы финансировать значительную часть дефицита бюджета на 2009 г. посредством выпуска внутренних облигаций.
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
71
2.
ОБЕСПЕЧЕНИЕ БЛАГОПРИЯТНОЙ ДЛЯ ЭКОНОМИЧЕСКОГО РОСТА БЮДЖЕТНО-НАЛОГОВОЙ ПОЛИТИКИ В КРАТКОСРОЧНОЙ И
«Тонкая наладка» подходов к нефтегазовому сектору Два основных вопроса, касающихся бюджетно-налогового подхода к добыче исчерпаемых полезных ископаемых частным сектором, таковы: каков должен быть размер налога и что делать с этими налоговыми поступлениями.
Налогообложение нефти и газа Стандартный теоретический ответ на первый вопрос заключается в том, что экономическая рента должна изыматься с помощью налогов, а не оставаться у акционеров нефтяной компании6. Частные компании, добывающие невозобновляемые природные ресурсы, должны иметь возможность получать нормальную отдачу на капитал, но не более того: выгоды от экономической ренты, получаемые от такой деятельности, должно получать население в целом, поскольку оно является собственником природных ресурсов. Таким образом, если бы была определенность в вопросе о том, что именно представляет собой ренту, а также о будущей динамике цен на нефть, в теории бы предлагалось установить маржинальную налоговую ставку в размере 100% сверх определенного порогового значения, представляющего собой нормальную отдачу на капитал. Другие соображения свидетельствуют в пользу бюджетно-налогового режима, который предполагает даже больше, чем изъятие с помощью налогов экономической ренты от добычи нефти, с учетом негативных внешних факторов, связанных с этой деятельностью. Такие внешние факторы могли бы включать неблагоприятные экологические последствия, а также упущенную выгоду, которая могла бы быть получена за счет экономической структуры, в большей мере ориентированной на те виды деятельно сти, которые спо собствуют инновациям и ро сту производительности (Sachs and Warner, 1995). При прочих равных, такие негативные внешние факторы оправдывали бы не только изъятие чистой ренты в полном объеме, но также и применение более высокой ставки налогообложения на уровне ниже порогового уровня, при котором начинает возникать чистая рента. На практике, хотя большинство нефтедобывающих стран, в которых есть частные компании по добыче нефти, устанавливают ставки налогов на добычу нефти, превышающие нормальные ставки корпоративного налога на прибыль, ни одна из таких стран не пытается изъять с помощью налогов всю экономическую ренту, и более высокие налоговые ставки редко бывают оправданы с точки зрения экономической диверсификации или экологических соображений. Неполное налогообложение ренты, возможно, отражает, прежде всего, признание того, что разведка и добыча нефти сопряжены с рисками, и если режим налогообложения не оставляет достаточных стимулов, побуждающих принимать такие риски, деятельность по добыче нефти будет находиться на неэффективно низком уровне. Кроме того, по мере того, как маргинальная ставка налогообложения приближается к 100%, стимулы к поиску путей избежания налогового бремени становятся очень сильными, что может повлечь за собой возникновение эффектов кривой Лаффера. В ряде нефтедобывающих стран (например, в Саудовской Аравии, Мексике, Бразилии, Венесуэле) сектор по добыче нефти преимущественно или полностью находится в государственной собственности. Это содействует присвоению обществом ренты и устраняет непростую проблему, связанную с определением того, когда фирма, осуществляющая разведку и добычу, зарабатывает прибыль сверх обычной. В то же время, для такой ситуации характеры знакомые недостатки, связанные с тем, что государственный сектор управляет коммерческими предприятиями: тенденция к извлечению ренты, неэффективность, нежесткие бюджетные ограничения и недостаточная способность реагировать на сигналы рынка. Россия осуществляет налогообложение добычи нефти с помощью трех инструментов. Налог на добычу полезных ископаемых (НДПИ) применяется по ставке 22% ко всем доходам от нефти сверх
72
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
2.
ОБЕСПЕЧЕНИЕ БЛАГОПРИЯТНОЙ ДЛЯ ЭКОНОМИЧЕСКОГО РОСТА БЮДЖЕТНО-НАЛОГОВОЙ ПОЛИТИКИ В КРАТКОСРОЧНОЙ И
цены на нефть в размере 15 долларов США за баррель. Экспортные пошлины (приблизительно две трети российской нефти экспортируется) взимаются по ставке, которая корректируется ежемесячно на основе средней цены реализации нефти за предыдущий месяц. Нефтяные компании также платят обычный корпоративный налог на прибыль, ставка которого в декабре 2008 г. была снижена с 24% до 20%. В результате совокупного действия этих налогов и пошлин маргинальная ставка составляет в районе 85% применительно к нефти, добываемой на зрелом месторождении, когда цена на нефть превышает 25 долларов США за баррель. Это одна из самых высоких маргинальных ставок налогообложения среди основных нефтедобывающих стран; наиболее близким к ней показателем является установленная в Норвегии ставка в 78%, представляющая собой совокупность обычного корпоративного налога на прибыль и специального налога на прибыль в отношении нефтяных компаний7. Без сомнения, высокая маргинальная ставка сыграла определенную роль в том, что предложение лишь ограниченным образом реагировало на повышение цен на нефть, начиная с 2003 г. (Рисунок 2.7). В частности, ограниченный размер элемента прибыли в общем налогообложении нефти мог явиться чрезмерно дестимулирующим фактором с точки зрения рискованной разведки и разработки месторождений. Большинство новых нефтяных месторождений нефти в России находятся в относительно отдаленных и труднодоступных местах, что усугубляет проблемы и повышает затраты, связанные с их разработкой. Правительство в течение некоторого времени анализировало установленную им систему налогообложения нефтяного сектора и в 2008 г. внесло ряд корректировок, касающихся НДПИ, с тем чтобы облегчить налоговую нагрузку на истощенные месторождения и повысить привлекательность нефтеразведки в восточной Сибири и на континентальном арктическом шельфе. Стимулы предоставляются в форме налоговых каникул, а не в виде более высокого порогового значения для применения НДПИ, что в лучшем случае о стается лишь приближением к налогообложению ренты.
Рисунок 2.7. Производство нефти и газового конденсата 5 600
550
m ;# 140 !! P ! % y P" % “j” ( ! %&
120
500
100
450
80
400 60
350
40
300
20
250 200
0 2003
2004
2005
2006
2007
2008
Источник: Федеральная служба государственной статистики.
1 2 http://dx.doi.org/10.1787/648854166647
В других странах, где частный сектор принимает существенное участие в добыче нефти, обычно существует система обычного корпоративного налога на прибыль и отчислений, призванных обеспечить изъятие определенной части экономической ренты. В Канаде платежи за пользование недрами, которые неодинаковы в разных провинциях и территориях, варьируют в пределах до приблизительно 40%, и такие платежи взимаются в дополнение к федеральному и (там, где это применимо) провинциальному корпоративному налогу на прибыль, после того, как тот или иной проект
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
73
2.
ОБЕСПЕЧЕНИЕ БЛАГОПРИЯТНОЙ ДЛЯ ЭКОНОМИЧЕСКОГО РОСТА БЮДЖЕТНО-НАЛОГОВОЙ ПОЛИТИКИ В КРАТКОСРОЧНОЙ И
окупил затраты и служит источником чистого дохода. Аналогичная система существует и в Австралии. Норвегия установила специальный корпоративный налог на прибыль в размере 50% сверх обычной ставки в 28%, хотя в Норвегии также использовались иные платежи, а государство участвует в разработке запасов нефти, что привело к изъятию более высокой доли ренты8. В Великобритании ранее также применялся установленный только в отношении нефти налог на добычу нефти, ставка которого была выше, чем в случае налогообложения обычной корпоративной прибыли, хотя, начиная с 1993 г., новые проекты облагались только обычным корпоративным налогом на прибыль. Во всех этих случаях установленное только в отношении нефти налогообложение учитывает различные структуры затрат, существующие применительно к различным нефтяным месторождениям, и (или) предусматривает различие между новыми и существующими нефтяными месторождениями, с тем, чтобы не оказывать чрезмерно дестимулирующего воздействия на разведку и разработку месторождений, сопряженных с высокими затратами и (или) высокими рисками. Экспортные пошлины одновременно представляют собой наиболее тяжелое бремя для нефтяных компаний в России и наименее эффективный инструмент бюджетно-налоговой политики. Хотя их значения различны (более высокие ставки предусматриваются применительно к более высоким ценам на нефть), экспортные пошлины представляют собой лишь грубое приближение налогообложения нефтяной ренты. В то же время их применение искажает внутреннюю цену на нефть, которая снижается с помощью налога. Основное преимущество экспортных пошлин – это легкость их администрирования и тот факт, что они не могут быть обойдены с помощью схем трансфертного ценообразования. Однако, эти преимущества характерны и для НДПИ, который оказывает меньшее искажающее воздействие. В контексте реформирования налогообложения нефти и газа с целью обеспечить более четкое и последовательное изъятие экономической ренты, экспортные пошлины следует отменить. Одной из проблем, которые возникают в связи с налогообложением прибыли (не только в России), является трансфертное ценообразование. Российские компании используют условные цены, по которым нефть продается оффшорным дочерним компаниям или в особых зонах, с тем чтобы минимизировать свои налоговые обязательства. Отчасти в результате такого поведения, осуществленная ранее отмена экспортных пошлин на нефть привела к значительному недополучению поступлений, и пошлины были вновь введены наряду с введением НДПИ. Положения российского законодательства, ограничивающие трансфертное ценообразование с целью избежания налогов, являются относительно нежесткими (Ahrend and Tompson, 2006) и могли бы быть ужесточены в соответствии с подходами, которые применяются в странах-членах ОЭСР и в Типовой налоговой конвенции (Model Tax Convention) ОЭСР. Налогообложение нефтяного сектора и иных секторов, связанных с невозобновляемыми природными ресурсами, должно осуществляться в целом единообразно. В настоящее время налоговое бремя в секторе природного газа несколько меньше – из-за более низких ставок НДПИ и экспортных пошлин. По оценкам Гурвича и других исследователей (Гурвич et al., 2008), около 83% нефтяной ренты в России изымалось государством в 2006-2007 гг., хотя применительно к газу этот показатель составлял чуть более 50%. На другие истощаемые ресурсы, такие как уголь, экспортные пошлины не распространяются. Применительно к газу ситуация усугубляется тем, что внутренние цены регулируются, что приводит к системе перекрестных субсидий между поставками на экспорт и внутренними продажами. Несмотря на быстрое повышение внутренних цен на газ в последние годы, предоставление субсидий по газу внутренним пользователям продолжает выступать в качестве источника самого значительного из оставшихся ценовых искажений в российской экономике и должно быть незамедлительно отменено. Когда это будет сделано, следует в целом гармонизировать налогообложение газа и нефти, а экспортные пошлины должны быть в обоих случаях отменены. Здесь могут быть другие соображения, обусловливающие различия в оптимальных ставках налогообложения, такие как ущерб для окружающей среды или энергетическая безопасность, но такие соображения не
74
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
2.
ОБЕСПЕЧЕНИЕ БЛАГОПРИЯТНОЙ ДЛЯ ЭКОНОМИЧЕСКОГО РОСТА БЮДЖЕТНО-НАЛОГОВОЙ ПОЛИТИКИ В КРАТКОСРОЧНОЙ И
вполне соответствуют существующим различиям в налогообложении различных секторов, связанных с природными ресурсами.
Распределение ресурсов, полученных за счет налогообложения деятельности в нефтегазовой сфере Хотя вопрос об оптимальной ставке налогообложения добычи невозобновляемых ресурсов, таких как нефть и газ, является непростым, проблема распределения соответствующих налоговых поступлений, возможно, еще сложнее. В целом, здесь существует три варианта, у каждого из которых есть свои преимущества и недостатки: ●
расходование средств, изъятых за счет экономической ренты от нефти;
●
использование налогообложения нефтяной ренты в целях обеспечения более низкого уровня ставок других налогов (чем это было бы возможно в противном случае); и (или)
●
направление доходов от нефти на цели сбережений, приобретение финансовых активов в России или за рубежом – на деле, более фундаментальное различие между вариантами лежит в плоскости «сбережение ренты – расходование ренты», будь то в форме бóльших государственных расходов или более низких налогов.
Что касается первого варианта, то, безусловно, у России есть недостаток инфраструктурных объектов и неотложные социальные нужды. Тем не менее, соображения разумности, диверсификации и, возможно, межпоколенческой справедливости являются доводами против расходования всех доходов от добычи природных ресурсов. Опыт других нефтедобывающих стран свидетельствует об опасности, связанной с допускаемым значительным ростом объема государственных инвестиций в период высоких цен на нефть. В результате могут возникать широкомасштабные потери – если при снижении цен и ограничении доступа к рынкам капитала проекты придется оставить незаконченными. Желаемые инвестиции могут также превысить возможности по их освоению в период, когда ресурсная рента является большой, из-за чего эффективность такого расходования средств уменьшится. Вопрос межпоколенческой справедливости возникает, поскольку можно считать, что истощаемые ресурсы принадлежат как нынешним, так и будущим поколениям. Опровергая данный тезис, в случае если реальный ВВП на душу населения со временем увеличивается, можно говорить о том, что сохранение некоторой части ресурсной ренты для обеспечения доходов для будущих поколений на деле ухудшает ситуацию в плане справедливости. Основная цель сбережения существенной части экономической ренты, изымаемой из средств от добычи нефти и иных невозобновляемых ресурсов, для страны со средним уровнем доходов, такой как Россия, заключается в том, чтобы не стать жертвой «ресурсного проклятия»; «ресурсное проклятие» состоит в том, что, как оказалось, в последние десятилетия богатые ресурсами страны продемонстрировали относительно плохие показатели роста в долгосрочной перспективе (Auty, 2001; Sachs and Warner, 1995). Основной предлагаемый механизм действия «ресурсного проклятия» заключается в том, что использование природных ресурсов приводит к повышению реального курса данной валюты и вытесняет не связанные с ресурсами торгуемые товары (эффект «голландской болезни»). Расходование доходов от добычи нефти подталкивает обменный курс к повышению. Установление более низких маргинальных ставок налогообложения, чем это было бы возможным в отсутствие ренты, связанной с природными ресурсами, является выгодным с точки зрения экономической эффективности и долгосрочного роста. Основной недостаток такого использования изъятой ресурсной ренты аналогичен тому, который характерен для увеличения государственных расходов: сбережение такой ренты будет неэффективно низким, что приведет к излишней зависимости от ресурсов, а также чрезмерной подверженности влиянию цикличности цен на сырьевые товары.
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
75
2.
ОБЕСПЕЧЕНИЕ БЛАГОПРИЯТНОЙ ДЛЯ ЭКОНОМИЧЕСКОГО РОСТА БЮДЖЕТНО-НАЛОГОВОЙ ПОЛИТИКИ В КРАТКОСРОЧНОЙ И
Не существует согласованного принципа определения оптимальной суммы сбережений за счет накопления ресурсной ренты. Согласно одному эмпирическому правилу, предложенному Хартвиком (Hartwick, 1977), следует направлять на потребление только расчетную сумму постоянного дохода, получаемого за счет имеющегося богатства. Этот подход аналогичен подходу (но является менее консервативным, чем подход), который применяется в Норвегии, которая переводит из своего нефтяного фонда в бюджет только расчетную постоянную сумму дохода, получаемого за счет фонда. Это в целом соответствует правилу, предусмотренному российским Бюджетным кодексом, в соответствии с которым, начиная с 2013 г., доходы от нефти и газа могут ежегодно расходоваться только в пределах 3,7% ВВП. Если действительно сберегать значительную часть ренты, получаемую государственным сектором, то возникает следующий вопрос: в какой форме должны осуществляться такие сбережения? Есть основания ожидать, что доходность внутренних инвестиций будет в среднем выше доходности инвестиций, осуществляемых в развитых странах (это также верно в отношении варианта, предусматривающего расходование средств для целей государственных инвестиций), так как у России есть значительные возможности для догоняющего роста в ближайшие десятилетия. Однако, сбережение средств за рубежом также имеет свои преимущества, поскольку помогает обособить обменный курс и внутреннюю экономику от значительных колебаний цен на нефть. Действительно, нынешний кризис подтвердил, что полезно сберегать значительную часть нефтяных доходов в благополучные периоды; он также свидетельствует о том, что осуществляемое государством сбережение нефтяной ренты в следующий период высоких цен на нефть должно иметь еще бóльшие масштабы, чем в ходе последнего цикла. Кроме того, следует поддерживать стратегию сбережения избыточных средств за границей, предусматривающую накопление иностранных активов (или уменьшение иностранных обязательств). Таким образом, бюджетно-налоговая политика будет в большей мере способствовать противодействию эффектам «голландской болезни» и стимулировать бóльшую диверсификацию, и при этом в рамках денежно-кредитной политики можно будет ориентироваться на ценовую стабильность.
Возможности дальнейшей реформы налогообложения с целью повышения потенциального темпа роста Как отмечалось в главе 1, начиная с 2000 г., Россия провела важные налоговые реформы, в результате которых была расширена налоговая база, снижены маргинальные ставки и упрощена структура налогообложения. Эти изменения, возможно, были самой важной реформой в течение первого президентского срока Путина. Основные меры включали введение подоходного налога с единой ставкой 13%, налога на добычу полезных ископаемых и единого социального налога (за счет поступлений от которого финансируются фонды социального обеспечения), отмена различных налогов на продажу, понижение корпоративной ставки налога на прибыль, а также отмена множества налоговых каникул и снижение стандартной ставки НДС. В результате этих реформ, по сравнению со странами – членами ОЭСР, нынешняя структура налогообложения в России относительно в более высокой степени опирается на косвенные налоги, а не на подоходный налог и корпоративный налог на прибыль (Рисунок 2.8). Это соответствует одном из главных выводов недавнего исследовательского материала ОЭСР, озаглавленного «Налогообложение для роста» (OECD, 2009), согласно которому НДС в большей мере благоприятствует росту, чем прямые налоги и, в частности, корпоративный налог на прибыль. Как представляется, однако, НДС является более обременительным налогом в российском контексте, чем в некоторых других странах, так как получение возмещения НДС занимает чрезвычайно много времени. Именно в этой связи деловые круги лоббировали в пользу снижения ставок НДС
76
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
2.
ОБЕСПЕЧЕНИЕ БЛАГОПРИЯТНОЙ ДЛЯ ЭКОНОМИЧЕСКОГО РОСТА БЮДЖЕТНО-НАЛОГОВОЙ ПОЛИТИКИ В КРАТКОСРОЧНОЙ И
Рисунок 2.8. Структура налоговых доходов В процентах от общих налоговых доходов, 2006 г.
, )! # " * !
m( P:%( " L9 P #* :
.( 7! !% 5%% 3 U O! 6! 8 " m 3 O , /" O! w , U 6!* , x , 7! T<% # + 67 %# +
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100 %
Примечание: Для Мексики, налоги на доходы физических лиц включают все налоги на доходы, в том числе доходы организаций. Источник: расчеты ОЭСР на основе данных ОЭСР, Revenue Statistics database and МВФ, Government Financial Statistics database. 1 2 http://dx.doi.org/10.1787/648863278200
активнее, чем даже в пользу снижения корпоративного налога на прибыль, взаимосвязь которого с конечными результатами деятельности фирм является более очевидной. НДС взимается на основе двух ставок, а некоторые товары вообще от него освобождены. Повышению эффективности могла бы способствовать бóльшая гармонизация ставок, если это обеспечить нейтральным с точки зрения доходов путем, что позволит несколько снизить основную ставку налога, составляющую 18%; однако, правительство должно по-прежнему противостоять призывам к снижению ставок НДС, результатам которого будет уменьшение налоговых поступлений. Хотя давние проблемы с возмещением НДС свидетельствуют о недостатках в администрировании НДС, тем не менее, в России такое администрирование, по-видимому, является достаточно эффективным (Рисунок 2.9). Структура налогообложения могла бы еще дополнительно подвергнуться «тонкой настройке», с тем чтобы она способствовала долгосрочному росту, несмотря на уже проведенные важные реформы, и, как представляется, существуют способы сделать систему налогообложения более справедливой, не принося в жертву ее эффективность. Например, как показано на рисунке 2.8, Россия в относительно небольшой степени использует налоги на недвижимое имущество, которые в материале ОЭСР, озаглавленном «Налогообложение для роста» (OECD, 2009), признаются наиболее эффективным налоговым инструментом (OECD, 2009). В более долгосрочной перспективе органы власти должны стремиться к повышению доли налогов на имущество в общем объеме налоговых поступлений. Доказано, что корпоративный налог на прибыль является наименее благоприятной для роста формой налогообложения, и хотя в России корпоративная прибыль (не включая ресурсную ренту) уже ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
77
2.
ОБЕСПЕЧЕНИЕ БЛАГОПРИЯТНОЙ ДЛЯ ЭКОНОМИЧЕСКОГО РОСТА БЮДЖЕТНО-НАЛОГОВОЙ ПОЛИТИКИ В КРАТКОСРОЧНОЙ И
Рисунок 2.9. Индикатор доходов от НДС1 2005 г., индекс по возрастанию эффективности
1.2 1.0 0.8 0.6 0.4 0.2
5
% , % 3 % # " / U " + ! % 3 6 ! , 7 ! O ! . U 7 ! ( O , m
, + 6 x O T !* ! < % w #
0.0
1. Индикатор доходов от НДС = (доходы от НДС)/([потребление - доходы от НДС] x стандартная ставка НДС). Источник: ОЭСР, Consumption Tax Trends 2008 и расчеты ОЭСР.
1 2 http://dx.doi.org/10.1787/648867253480
облагается налогом по сравнительно низкой ставке (Рисунок 2.10), эту ставку, возможно, можно было бы снизить еще больше. С одной стороны, в России применяется более низкая ставка подоходного налога, чем в любой стране – члене ОЭСР (Рисунок 2.11), с минимальной степенью прогрессивности в налогообложении – есть единая ставка – 13%, но предусматривается освобождение от налогов до определенного порогового значения, что означает, что средняя ставка слегка увеличивается по мере возрастания дохода. Нахождение нового баланса между корпоративным налогом на прибыль и подоходным налогом при обеспечении некоторой большей прогрессивности шкалы последнего могло бы, вероятно, повысить экономическую эффективность и обеспечить бóльшую справедливость. Как полностью осознают политические руководители, Россия остается чрезвычайно энергоинтенсивной экономикой, для которой также характерен очень высокий уровень выбросов в атмосферу. По оценкам Всемирного банка, годовой объем энергетических отходов в России эквивалентен годовому потреблению первичной энергии во Франции (World Bank, 2008). У этой проблемы есть много аспектов, в том числе установление внутренних цен на энергию, доступ к газопроводам (чтобы сделать менее привлекательным сжигание попутного нефтяного газа) и строительные стандарты, но здесь могли бы сыграть свою роль и бюджетно-налоговые инструменты. В частности, России следовало бы незамедлительно ввести налогообложение или систему ограничения промышленных выбросов с помощью квот применительно к выбросам углерода и других загрязняющих в е щ ес т в . Та к и е и н с т рум е н т ы с п о с о б с т в о ва л и б ы д о с т и же н и ю ц е л и п о п о в ы ш е н и ю энергоэффективности, что повышало бы уровень национального дохода и решало бы проблему внешних факторов, связанных с выбросами парникового газа и иными формами загрязнения окружающей среды.
78
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
2.
ОБЕСПЕЧЕНИЕ БЛАГОПРИЯТНОЙ ДЛЯ ЭКОНОМИЧЕСКОГО РОСТА БЮДЖЕТНО-НАЛОГОВОЙ ПОЛИТИКИ В КРАТКОСРОЧНОЙ И
Рисунок 2.10. Номинальная ставка налога на прибыль организаций 2008 г.
45 40 35 30 25 20 15 10 5
x
U 6 / 7 T< + " % 3 O ! 7 # ! w , 5 O % ! % % 6 ! # , + U O 7 ! m
3 6 ! * . ( " , ! % ,
0
Источник: ОЭСР, Tax Database (www.oecd.org/ctp/taxdatabase) и расчеты ОЭСР.
1 2 http://dx.doi.org/10.1787/650007646572
Рисунок 2.11. Верхняя номинальная ставка налога на доходы физических лиц с доходов, полученных в виде заработной платы 2007 г.
70
60 50 40 30 20 10
m 6 ! O / " U x 7! U 3 7 ! + , 6 , ! * , 6 7 % # " O ! O 3 w ! T< % # + , . 5 % (
% ! %
0
Источник: ОЭСР, Tax Database (www.oecd.org/ctp/taxdatabase) и расчеты ОЭСР.
1 2 http://dx.doi.org/10.1787/650021448476
Другие важные реформы Что касается бюджетно-налоговой политики в период после кризиса, то, хотя в настоящей главе основное внимание уделялось налоговым мерам, призванным содействовать долгосрочному росту, некоторые другие вопросы также являются чрезвычайно важными и заслуживают краткого упоминания.
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
79
2.
ОБЕСПЕЧЕНИЕ БЛАГОПРИЯТНОЙ ДЛЯ ЭКОНОМИЧЕСКОГО РОСТА БЮДЖЕТНО-НАЛОГОВОЙ ПОЛИТИКИ В КРАТКОСРОЧНОЙ И
Во-первых, несмотря на существенный прогресс, достигнутый в области сокращения бедности на протяжении десятилетия быстрого роста после 1998 г., в России по-прежнему сохраняется относительно высокая доля бедных и крайняя неравномерность распределения доходов по сравнению со странами – членами ОЭСР. Здесь существуют значительные возможности по совершенствованию сетей социального обеспечения9. Как описывалось в предыдущем «Экономическом обзоре» (OECD, 2006), результаты здравоохранения также остаются неудовлетворительными в ряде областей, что свидетельствует о необходимости увеличения государственных ресурсов, выделяемых для системы здравоохранения, и значительного повышения ее эффективности10. Как вполне осознает правительство, старение и уменьшение численности населения представляет собой угрозу для экономической мощи и бюджетной устойчивости России. Основной аспект угрозы для бюджетной устойчивости заключается в будущем увеличении доли неработающих категорий населения и влиянии этого на государственные расходы, в особенности на пенсии. Одной из российских особенностей является то, что стандартный возраст выхода на пенсию остается для женщин более низким (55 лет), чем для мужчин (60 лет), даже несмотря на то, что ожидаемая продолжительность жизни у мужчин значительно меньше, чем у женщин. Гармонизация стандартного пенсионного возраста для мужчин и женщин, как это было сделано в большинстве стран – членов ОЭСР, была бы первым шагом по пути решения проблемы бюджетно-налоговой нагрузки, возникающей в результате старения населения, и впоследствии следует рассмотреть вопрос об увеличении пенсионного возраста по мере увеличения продолжительности жизни. Ожидаемая продолжительность жизни в возрасте 65 лет в настоящее время составляет более 11 лет для мужчин и почти 16 лет для женщин, так что постепенное повышение пенсионного возраста сверх 60 лет со временем представляется разумным. Кроме того, следует ужесточить условия доступа к планам раннего пенсионного обеспечения, софинансируемым работодателями и Пенсионным фондом. Либерализация торговли (после достигнутых в 1990-х гг. значительных успехов) после 2000 г. была в значительной мере приостановлена. В дополнение к различным двусторонним разногласиям с отдельными торговыми партнерами, замедлился процесс снижения общих тарифных и нетарифных барьеров, в отдельных случаях имел место откат назад, а, кроме того, возникали многочисленные двусторонние споры, в которых стандарты здравоохранения и другие стандарты использовались в качестве предлога для протекционистских мер. Как отмечается в главе 5, импортные поставки являются важным источником конкурентного давления на товарных рынках, и новые успехи в деле либерализации торговли будут содействовать инновациям и росту производительности. России не следует ждать присоединения к ВТО с тем, чтобы сделать дальнейшие шаги по уменьшению уровня и дисперсности применяемых тарифов, а также по дальнейшему устранению нетарифных барьеров.
Врезка 2.2. Рекомендации в отношении бюджетно-налоговой политики Меры, принимаемые в ответ на кризис
80
●
Принять быстрые и решительные меры бюджетного стимулирования с целью поддержки совокупного спроса. Предпочтение должно отдаваться мерам, которые будут оказывать наибольшее воздействие на спрос – трансфертам в пользу подверженных кредитным ограничениям регионов и физических лиц, а также вложениям в инфраструктурные проекты, которые могут быть быстро реализованы. Следует избегать снижения налоговых ставок, в особенности, если это снижение не может быть проведено как безусловно (и достоверно) врéменная мера.
●
Использовать механизм трехлетнего бюджетирования и Бюджетный кодекс с тем, чтобы принимать меры бюджетного стимулирования в среднесрочном контексте, и в соответствии с устойчивой траекторией государственного долга.
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
2.
ОБЕСПЕЧЕНИЕ БЛАГОПРИЯТНОЙ ДЛЯ ЭКОНОМИЧЕСКОГО РОСТА БЮДЖЕТНО-НАЛОГОВОЙ ПОЛИТИКИ В КРАТКОСРОЧНОЙ И
Врезка 2.2. Рекомендации в отношении бюджетно-налоговой политики (прод.) ●
Финансировать часть дефицита бюджета за счет внутренних долговых обязательств, с тем чтобы создать ориентир – безрисковые ценные бумаги – и содействовать развитию финансового рынка.
Вопросы долгосрочного характера ●
Установить более тесную взаимосвязь между налогообложением невозобновляемых природных ресурсов и экономической рентой, например, путем применения налога на добычу полезных ископаемых на проектной основе, с учетом структуры затрат на каждом месторождении. Гармонизировать налоговые ставки, чтобы обеспечить более правильный баланс между налогообложением экономической ренты от нефти и налогообложением экономической ренты, связанной с добычей других невозобновляемых природных ресурсов, в том числе природного газа.
●
В контексте общей реформы налогообложения в нефтегазовой сфере отменить экспортные пошлины на нефть и газ.
●
Совершенствовать администрирование НДС (в частности, решить проблему медленного налогового возмещения), но воздержаться от уменьшения средних ставок НДС. Любая гармонизация существующих высоких и низких ставок должна оставаться по меньшей мере нейтральной с точки зрения налоговых поступлений.
●
Изучить возможности для более широкого использования налогов на имущество, при дальнейшем снижении со временем налогов на прибыль организаций и, если это возможно, социальных платежей.
●
Решить проблему государственных расходов в связи со старением населения путем повышения пенсионного возраста в соответствии с увеличением продолжительности жизни.
●
Расширить использование бюджетно-налоговых инструментов для улучшения экологических результатов. Меры по снижению выбросов парникового газа будут вносить свой вклад в международные усилия по противодействию изменениям климата и одновременно – в решение проблемы избыточной энергоёмкости в России.
ПРИМЕЧАНИЯ 1. В 2007-2008 гг. уменьшение объема валового государственного долга замедлилось, так как сохраняющийся первичный профицит находил свое отражение в первую очередь в накоплении государственных активов в нефтяном Стабилизационном фонде (в 2007 г.) и в Резервном фонде и Фонде национального благосостояния (в 2008 г.). 2. Ухудшение международной инвестиционной позиции Российской Федерации, несмотря на ряд лет, когда положительное сальдо счета текущих операций было значительным, обусловлено в основном более существенной переоценкой обязательств (российских ценных бумаг, принадлежащих нерезидентам, и прямых иностранных инвестиций), по сравнению с активами (в которых доминирующее место занимают принадлежащие центральному банку низкорисковые государственные долговые ценные бумаги, выпущенные в развитых странах), а также списанием долгов других стран перед правительством России (в основном это долги развивающихся стран). 3. Ограниченный ряд видов деятельности, в основном связанных с обороной, остается за рамками единого счета федерального казначейства. 4. Такие операции по обмену активами лучше всего рассматривать, видимо, как расходы в случаях, когда стоимость приобретаемого актива ниже стоимости предоставляемого в обмен актива, но это нередко трудно установить. 5. Преимущественная доля в капитале самого крупного банка принадлежит центральному банку, а в капитале пятого по размеру банка – правительству города Москвы. Остальные крупные государственные банки контролируются федеральным правительством. 6. Обширная литература, посвященная оптимальному бюджетно-налоговому подходу к ресурсной ренте, включает работы Gunton (2004), Helliwell (1978), а также Bradley et al. (1981).
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
81
2.
ОБЕСПЕЧЕНИЕ БЛАГОПРИЯТНОЙ ДЛЯ ЭКОНОМИЧЕСКОГО РОСТА БЮДЖЕТНО-НАЛОГОВОЙ ПОЛИТИКИ В КРАТКОСРОЧНОЙ И
7. Налоговый режим в Норвегии предусматривает льготы, которые ограничивают налоговую базу и означают, что эффективная ставка налогообложения оказывается намного ниже 78%. 8. С учетом участия в государственной на тот момент нефтяной компании Statoil, в 1970-е гг. доля правительства Норвегии в дисконтированной стоимости денежных поступлений от добычи нефти, по оценкам, составляла приблизительно 90% (Kemp and Crichton, 1979). 9. Социальная политика и политика в области занятости анализируются Директоратом ОЭСР по вопросам занятости, труда и социальным вопросам (Directorate for Employment, Labour and Social Affairs) в готовящемся к выпуску обзоре политики в указанных областях. 10. См. обзор политики в области здравоохранения, который в настоящее время готовится к выпуску Директоратом ОЭСР по вопросам занятости, труда и социальным вопросам (Directorate for Employment, Labour and Social Affairs).
БИБЛИОГРАФИЯ Ahrend, R. and W. Tompson (2006), “Realising the Oil Supply Potential of the CIS: the Impact of Institutions and Policies”, OECD Economics Department Working Papers, No. 484, OECD, Paris. Auty, R.M. (2001), “The Political Economy of Resource-driven Growth”, European Economic Review, Vol. 45, pp. 839-846. Gunton, T. (2004), “Energy Rent and Public Policy: an Analysis of the Canadian Cool Industry”, Energy Policy, Vol. 32, pp. 151-183. Bradley, P., J. Helliwell and J. Livernios (1981), “Efficient Taxation of Resource Income, the Case of Copper Mining in British Columbia”, Resources Policy, Vol. 7, pp. 161-170. Гурвич, E., Е. Вакуленко и П. Кривенко (2008), “Циклические свойства бюджетной политики в нефтедобывающих странах”, Энергоресурс Экономического Развития. Hartwick, J.M, (1977), “Intergenerational Equity and the Investing of Rents from Exhaustible Resources”, American Economic Review, Vol. 67, pp. 972-974. Helliwell, J. (1978), “Effects of Taxes and Royalties a Copper Mining Investment in British Columbia”, Resources Policy, Vol. 4, pp. 35-44. IEA (2008), World Energy Outlook, OECD/IEA, Paris. Kjärstad, J. and F. Johnsson (2008), “Resources and the Future Supply of Oil”, Energy Policy, Vol. 37, pp. 441-464. Kemp, A.G. and D. Crichton (1979), “North Sea Oil Taxation in Norway”, Energy Economics, Vol. 1, pp. 33-46. OECD (1998), Reviews of National Policies for Education: Russian Federation, OECD, Paris. OECD (2000), Tertiary Education and Research in the Russian Federation, OECD, Paris. OECD (2004), Economic Surveys: Russian Federation (Экономические Обзоры ОЭСР: Российская Федерация), OECD, Paris. OECD (2006), Economic Surveys: Russian Federation (Экономические Обзоры ОЭСР: Российская Федерация), OECD, Paris. OECD (2008a), “Budgeting in Russia”, OECD Journal on Budgeting, Vol. 8, No. 2. OECD (2008b), Economic Outlook, No. 84, OECD, Paris. OECD (2009), Economic Policy Reforms: Going for Growth, Chapter 5, “Taxation and Economic Growth”, OECD, Paris. Sachs, J. and A. Warner (1995), “Natural Resource Abundance and Economic Growth”, National Bureau of Economic Research Working Papers No. 5398, NBER, Cambridge, MA. Spilimbergo, A. et al. (2008), “Fiscal Policy for the Crisis”, IMF Staff Position Notes, SPN/08/01, 29 December 2008. Watkins, C. and B. Scarfe (1985), Canadian Oil and Gas Taxation, Energy Journal. World Bank (2008), “Energy Efficiency in Russia”, World Finance Review, World Bank, Washington, DC.
82
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
Экономические обзоры ОЭСР © ОЭСР 2009
ГЛАВА 3.
Обеспечение большей гибкости валютной политики и повышение эффективности денежно-кредитной политики
В настоящей главе обсуждаются проблемы денежно-кредитной и валютной политики в условиях значительных шоков, связанных с условиями торговли, и волатильности счета движения капитала. Вначале исследуется вопрос о том, насколько эффективным был режим квази-фиксированного обменного курса с точки зрения содействия снижению темпов инфляции в период повышения цен на нефть (с 2002 г. до середины 2008 г.), и утверждается, что, хотя увеличение темпов инфляции в период после середины 2007 г. может быть частично объяснено ростом в указанный период мировых цен на сырьевые товары, базовая инфляция оставалась высокой из-за чрезмерно мягкой денежно-кредитной политики. Затем в данной главе анализируются денежно-кредитная политика и валютная политика, проводимые после начала глобального финансового кризиса, спровоцировавшего значительный негативный шок условий торговли и масштабный отток капитала. Признается, что политика заранее объявленного постепенного снижения курса рубля была сопряжена с большими затратами; при этом в ней выдвигается предположение, согласно которому указанная политика – при оценке ее задним числом – являлась вторым наилучшим возможным вариантом в условиях долларизации долговых обязательств. Тем не менее, самым лучшим вариантом политики было бы не создавать столь сильных стимулов для осуществления корпоративных заимствований в иностранной валюте в предшествовавшие кризису годы путем допущения бóльшей гибкости обменного курса. В данной главе также говорится о том, что еще не все условия к переходу на систему таргетирования инфляции имеются в наличии в России, но что следует ускорить процесс подготовки к этому переходу.
83
3.
ОБЕСПЕЧЕНИЕ БОЛЬШЕЙ ГИБКОСТИ ВАЛЮТНОЙ ПОЛИТИКИ И ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕНЕЖНО-КРЕДИТНОЙ ПОЛИТИКИ
Оценка денежно-кредитной политики, проводившейся в годы роста цен на сырьевые товары, является неоднозначной На протяжении последних 10 лет денежно-кредитная политика преследовала две цели: снизить инфляцию и ограничить повышение реального курса рубля. Центральный банк Российской Федерации (ЦБ РФ) устанавливал ежегодные целевые показатели темпов снижения инфляции начиная с 1999 г., но традиционно также прямо устанавливал «потолок» повышения реального курса рубля1. Что касается инструментов денежно-кредитной политики, то основным таким инструментом ЦБ РФ, использовавшимся для достижения указанных целей, были интервенции на валютном рынке. В этой связи основу российской денежно-кредитной и валютной политики нередко описывали как де-факто поддержание номинального курса рубля (OECD, 2006). С учетом хорошего состояния российского платежного баланса в течение десяти лет до середины 2008 г., жесткое управление номинальным курсом рубля было связано с крупными валютными интервенциями, которые были стерилизованы только частично. В результате быстрого роста денежного предложения инфляция (несмотря на то, что она демонстрировала тенденцию к снижению, начиная с 1999 г.) была постоянным явлением, и нередко целевые показатели инфляции, установленные ЦБ РФ, оказывались превышены (Рисунок 3.1). Хотя давление со стороны цен, набиравшее силу в период с середины 2007 г. до конца 2008 г., было в некоторой степени обусловлено общемировым увеличением цен на продукты питания, начали проявляться вторичные эффекты, так как уровень исходной инфляции оставался высоким (Врезка 3.1).
Рисунок 3.1. Темпы роста потребительских цен ! N % !!<) )
21
z#) P
y!* $!( & Target (lower bound)
/! P
18 15 12 9 6
%
!
<
% M
!
< M
M
% S
! M
S
< S
% R
! S
R
< R
% Q
! R
Q
< Q
% 4
! Q
< 4
! 4
4
%
<
!
3
Источник: Банк России и расчеты ОЭСР.
1 2 http://dx.doi.org/10.1787/650072226374
84
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
3.
ОБЕСПЕЧЕНИЕ БОЛЬШЕЙ ГИБКОСТИ ВАЛЮТНОЙ ПОЛИТИКИ И ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕНЕЖНО-КРЕДИТНОЙ ПОЛИТИКИ
Врезка 3.1. Влияние увеличения цен на продовольственные товары в 2007-2008 гг. на инфляцию в России Доля продовольственных товаров в российском индексе потребительских цен (ИПЦ), в настоящее время составляющая около 40%, значительно уменьшилась (ранее она превышала 50%), но остается по-прежнему высокой по сравнению с другими странами, находящимися на аналогичном уровне экономического развития (см. Рисунок 3.10). С середины 2007 г. до конца 2008 г. темпы роста цен напродовольственные товары в России резко возросли, достигнув в августе 2008 г. своего рекордного значения– около 20% в годовом выражении (Рисунок 3.2, левая сторона).1
Рисунок 3.2. Составляющие инфляции %
% % !!<) )
20
,y !"! ! O !"! ! '
40
30
' O !"! ! !"! !
18 16 14 12 10
20
8 6
10
4 2 0
! 09
! 08
! 07
! 06
! 05
! 04
! 03
! 02
! 09
! 08
! 07
! 06
! 05
! 04
! 03
! 02
0
Источник: Банк России и расчеты ОЭСР.
1 2 http://dx.doi.org/10.1787/650087363154
Прямое воздействие, которое рост цен на продовольствие оказал на общую инфляцию в России (демонстрировавшую тенденцию к замедлению с 1999 г.), было значительным: потребительская инфляция вновь ускорилась и стала двузначной в октябре 2007 г. Вклад цен на продовольствие в потребительскую инфляцию в течение 2008 г. увеличился до более чем 50% (Рисунок 3.2, правая сторона). Показатель базовой инфляции в России не пригоден для оценки вторичных эффектов, поскольку он включает цены на продовольственные товары, за исключением цен на плодоовощную продукцию. Однако, темпы роста цен на непродовольственные товары и услуги также вновь ускорились в начале 2008 г., хотя и гораздо более плавнопо сравнению с ценами на продовольственные товары, что, возможно, отражает сочетание вторичных эффектов, обусловленных более высокими инфляционными ожиданиями, а также избыточным ростом ого денежного предложения, смягчением бюджетной политики и макроэкономическим перегревом. Об этом также свидетельствуют результаты эконометрического анализа, которые в целом говорят о том, что рост денежного предложения с лагом и рост цен производителей на практике являются более устойчивыми эмпирическими факторами потребительской инфляции, чем предшествующий рост цен на продовольственные товары (см. приложение 3.A2). 1. В то же время административно регулируемое повышение внутренних цен на энергию
оставалось умеренным. Хотя данные по составляющей цен на энергию в составе российского ИПЦ отсутствуют, цены на непродовольственные товары (за исключением бензина) свидетельствуют о том, что повышение цен в этой области было умеренным.
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
85
3.
ОБЕСПЕЧЕНИЕ БОЛЬШЕЙ ГИБКОСТИ ВАЛЮТНОЙ ПОЛИТИКИ И ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕНЕЖНО-КРЕДИТНОЙ ПОЛИТИКИ
Опыт свидетельствует о том, что прошлый рост денежного предложения является устойчивым фактором потребительской инфляции в России (см. приложение 3.A2). Однако быстрый рост денежного предложения не полностью отразился в увеличении инфляции, так как спрос на рубли увеличился в рамках более широкого процесса дедолларизации. Более сложные инструменты монетарного анализа учитывают изменения в равновесном объеме денег в обращении и позволяют рассчитать “оценочные показатели избыточной ликвидности” в виде разницы между фактическим объемом денег в обращении и расчетным показателем равновесного их объема (см., например: ECB, 2001). ЦБ РФ начал рассчитывать такие показатели применительно к российской экономике, и, по его оценкам “монетарного разрыва”, быстрый рост денежного предложения в России нередко приводил к избыточной ликвидности, в частности, в 2001 г., 2004-2005 гг. и в период между 2007 г. и первой половиной 2008 г. (ЦБ РФ, 2008a). Денежно-кредитная политика ЦБ РФ, которая де-факто импортировала денежно-кредитную политику Федеральной резервной системы а начиная с 2005 г., линейную комбинацию
соответствующих политик Федеральной резервной системы и Европейского центрального банка2, в период между 2002 г. и концом 2008 г. была в целом чересчур мягкой, и внутренние реальные процентные ставки на протяжении всего этого периода оставались отрицательными. Более того, условия все больше благоприятствовали и осуществлению заимствований за рубежом. Процентные ставки в США были чрезвычайно низкими в исторической перспективе, спреды для заимствований на развивающихся рынках были небольшими, и политика ЦБ РФ в отношении курса рубля имела своим результатом контролируемое повышение номинального курса рубля по отношению к доллару США. Таким образом, российские компании привлекали все больше заемных средств за рубежом, что способствовало росту внутреннего спроса и усугубляло инфляционное давление. Основа российской денежно-кредитной и валютной политики в период повышения цен на нефть была демонстрацией так называемого принципа “невозможной троицы”, согласно которому в стране не могут одновременно иметь место более двух из указанных ниже трех явлений: свободное движение капитала, фиксированный обменный курс и независимая денежно-кредитная политика3. В результате доступа к дешевым кредитам денежно-кредитная и валютная политика способствовали буму кредитования. Хотя быстрый рост объемов кредитования в какой-то мере отражал желательный процесс развития финансовой системы, а объем кредитования еще не достиг уровня, который бы свидетельствовал о безусловной необходимости уменьшения доли заемных средств, тем не менее, не вызывает сомнений, что темп кредитной экспансии в период вплоть до начала глобального финансового кризиса не мог быть устойчивым (см. Рисунок 3.3). Другим следствием российской валютной политики было то, что реальное повышение курса рубля в ответ на значительное позитивное изменение условий торговли было реализовано в основном в виде положительного инфляционного дифференциала по сравнению со средними показателями торговых партнеров России, а не в виде повышения номинального курса рубля4. Хотя такие доводы толковались таким образом, что режим обменного курса не имеет значения с точки зрения передачи значительного шока условий торговли на реальный обменный курс, некоторые исследователи также утверждают, что в условиях привязки обменного курса инфляция может стать устойчивой, так что реальный обменный курс в период положительного шока условий торговли может превысить свое равновесное значение (Svensson, 1997). Статистические данные свидетельствуют о том, что инфляция в России на деле является относительно устойчивой. Например, коэффициент инфляции с лагом в один месяц в рамках простого одномерного инфляционного процесса в России составляет приблизительно 0,8 (см. Рисунок 3.4), что свидетельствует о том, что время, необходимое, чтобы вполовину снизить силу единичного шокового воздействия на инфляцию, составляет примерно 3 месяца5. Эта оценка, к примеру, позволяет провести
86
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
3.
ОБЕСПЕЧЕНИЕ БОЛЬШЕЙ ГИБКОСТИ ВАЛЮТНОЙ ПОЛИТИКИ И ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕНЕЖНО-КРЕДИТНОЙ ПОЛИТИКИ
Рисунок 3.3. Динамика реальных обьемов кредитования и реальной ставки по кредитам 50
45 40
20 #{ %! ! " ! L, %") 4 ., % % !!<) ) 15 8" !% %
$ ! %&
10
35 30
5
25
0
20 -5
15 10 ! 01 01 < 01 % 01 ! 02 02 < 02 % 02 ! 03 03 < 03 % 03 ! 04 04 < 04 % 04 ! 05 05 < 05 % 05 ! 06 06 < 06 % 06 ! 07 07 < 07 % 07 ! 08 08 < 08 % 08 ! 09
-10
Источник: Банк России, Федеральная служба государственной статистики, ОЭСР.
1 2 http://dx.doi.org/10.1787/650101120808
Рисунок 3.4. Одномерный процесс инфляции с трендом π = αt + βπt-1 + εt Рекуррентные оценки коэффициента β в России
1 0.9 0.8 0.7 0.6 0.5 0.4 0.3 0.2
+/-2 %! %.
0.1
*
M
* M
S
* S
R
* R
Q
* Q
4
* 4
*
*
*
*
0
Примечание: Уровень инфляции π представляет собой месячную сезонно сглаженную базовую инфляцию. Источник: Банк России и расчеты ОЭСР.
1 2 http://dx.doi.org/10.1787/650108538878
сравнение с аналогичными периодами, составляющими от одного до двух с половиной месяцев в странах Центральной Европы и примерно один месяц в Турции6 . Хотя на одномерные оценки устойчивости инфляции распространяется рад статистических и концептуальных оговорок, более сложные модели инфляции также свидетельствуют о том, что инфляции в России присущ высокий уровень устойчивости (см. приложение 3.A2), возможно, вследствие ориентированности на прошлые периоды при установлении цен (IMF, 2007). Несмотря на относительно высокую устойчивость инфляции, тем не менее, реальный курс российского рубля вряд ли превысил свое равновесное значение в период повышения цен на нефть, по крайней мере – с учетом превалировавших цен на нефть и другие экспортируемые из России сырьевые товары. Значительный профицит счета текущих операций на протяжении всего этого периода свидетельствует о том, что, напротив, рубль в реальном выражении оставался недооцененным, с учетом ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
87
3.
ОБЕСПЕЧЕНИЕ БОЛЬШЕЙ ГИБКОСТИ ВАЛЮТНОЙ ПОЛИТИКИ И ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕНЕЖНО-КРЕДИТНОЙ ПОЛИТИКИ
высокого уровня цен на нефть, природный газ и металлы. Более того, некоторые показатели внешней конкурентоспособности России сохранились, несмотря на довольно быстрое и продолжительное повышение реального курса рубля (IMF, 2008). На протяжении последних нескольких лет и, в частности, первой половины 2008 г., ЦБ РФ интенсифицировал свои усилия по обеспечению несколько большей гибкости курса рубля и противодействию инфляционному давлению с помощью политики процентных ставок и резервных требований. В период чрезмерной ликвидности в банковской системе установленная ЦБ РФ ставка по депозитам оказывала определенное влияние на ставки межбанковского денежного рынка, но его ставка по кредитам «овернайт» по большей части значения не имела. Однако повышения ставки рефинансирования ЦБ РФ были слишком незначительны, чтобы действительно ужесточить условия кредитования, так как проводившиеся до середины 2008 г. значительные интервенции продолжали стимулировать рост денежного предложения, и большинство реальных процентных ставок оставались отрицательными (см. Рисунок 3.5). С учетом риска еще большего ускорения потоков капитала в период роста цен на нефть чрезмерно низкие процентные ставки явились естественным следствием установленных ЦБ РФ целевых показателей обменного курса и принципа “невозможной троицы”. В то же время ЦБ РФ, при содействии Международного валютного фонда, начал публиковать квартальные обзоры инфляции, с тем чтобы усилить свою приверженность идее ценовой стабильности в качестве первоочередной цели денежно-кредитной политики и подготовить почву для перехода к официальному таргетированию инфляции.
Рисунок 3.5. Номинальные процентные ставки и инфляция Процент
30
30 5L#%!% !% m !% !% %
!% P! ,y
25 20
25 20 15
10
10
5
5
0
0 ! < % ! < % ! 4 4 < 4 % 4 ! Q Q < Q % Q ! R R < R % R ! S S < S % S ! M M < M % M ! < % !
15
Источник: Банк России, Федеральная служба государственной статистики.
1 2 http://dx.doi.org/10.1787/650115086480
Глобальная рецессия и резкое падение цен на сырьевые товары явились серьёзным вызовом для экономической политики С августа 2008 г. рубль подвергается давлению в направлении его обесценения, что обусловлено возросшими политическими рисками и значительным неблагоприятным изменением условий торговли для России. ЦБ РФ позволил рублю (путем поэтапного снижения его курса) обесцениться примерно на 30% по сравнению с валютной корзиной по состоянию на начало августа 2008 г. ЦБ РФ объявил о своем намерении обеспечить поддержание курса рубля на данном новом уровне в пределах валютного
88
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
3.
ОБЕСПЕЧЕНИЕ БОЛЬШЕЙ ГИБКОСТИ ВАЛЮТНОЙ ПОЛИТИКИ И ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕНЕЖНО-КРЕДИТНОЙ ПОЛИТИКИ
коридора ±10% (см. Рисунок 3.6). Непонятно, в какой мере можно доверять объявлениям ЦБ РФ о поддержании нового неофициального валютного коридора с помощью политики процентных ставок, а не посредством интервенций, поскольку нынешние увеличения процентных ставок были слишком незначительны, чтобы компенсировать устойчивые девальвационные ожидания.
Рисунок 3.6. Официальный обменный курс рубля относительно корзины доллар-евро 42 40 38 36 34 32 30
<
*
P!
!
%
%
!
<
<
*
P!
!
28
Источник: Расчеты ОЭСР на основе данных Банка России.
1 2 http://dx.doi.org/10.1787/650131652888
Политика, при которой корректировка курса рубля допускается лишь в виде небольших пошаговых изменений, оказалась сопряжена с большими затратами. В ходе пошагового снижения курса рубля ЦБ РФ истратил более 200 млрд долл. США из общей суммы валютных резервов (что составило примерно 36% указанной общей суммы по состоянию на конец июля). Кроме того, такая стратегия стимулировала спекулятивные операции, направленные против рубля и осуществлявшиеся с учетом широко распространенных на рынке ожиданий дальнейшего снижения его курса. На деле, рыночные ставки по расчетным форвардным контрактам свидетельствуют о том, что участники рынка продолжали учитывать возможное значительное падение курса рубля к доллару до весны 2009 г. (см. Рисунок 3.7). Недавнее повышение цен на нефть, вероятно, явилось мощным катализатором с точки зрения ослабления фактора предполагаемого снижения курса рубля, начиная с февраля 2009 г. Однако, с учетом высокого уровня заимствований корпоративного сектора в иностранной валюте, постепенное снижение курса рубля дало этому сектору время на решение некоторых его проблем, связанных с валютой, путем приобретения иностранных активов по более благоприятному курсу, чем это было бы в противном случае. В то же время значительное однократное снижение курса рубля могло привести – в дополнение к резко увеличившемуся в рублевом выражении объему корпоративных долговых обязательств, деноминированных в иностранной валюте, - к массовому изъятию денежных средств из банков и даже еще более широкой повторной долларизации экономики. В то же время, несмотря на все более значительные и частые пошаговые снижения курса рубля к бивалютной (доллар-евро) корзине, имевшие место до середины января, и последующее установление нового более широкого коридора для валютных интервенций, курс рубля – как номинальный, так и реальный эффективный - сравнительно мало изменился. Это было обусловлено тем, что валюта некоторых основных торговых партнеров ослабла по отношению к доллару и евро даже еще сильнее, и
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
89
3.
ОБЕСПЕЧЕНИЕ БОЛЬШЕЙ ГИБКОСТИ ВАЛЮТНОЙ ПОЛИТИКИ И ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕНЕЖНО-КРЕДИТНОЙ ПОЛИТИКИ
Рисунок 3.7. Премия курса NDF относительно курса спот руб./доллар США (в %) % 60 18 mec. 50
12 mec. 6 mec.
40 30 20 10 0 ! 08
08
*
< 08
08
08
! 09
09
Источник: Расчеты ОЭСР.
1 2 http://dx.doi.org/10.1787/650148783706
тем, что российский инфляционный дифференциал по сравнению с торговыми партнерами России оставался положительным (см. Рисунок 3.8). С учетом масштаба неблагоприятных изменений условий торговли в первые месяцы кризиса сомнительно, чтобы снижение курса рубля, достигнутое к началу февраля, было достаточным для поддержания реального курса рубля на близком к равновесному уровне. Если исходить из того, что реальный эффективный курс российского рубля был близок к равновесному уровню в период перед началом кризиса, как доказывается в материалах МВФ (IMF, 2008), то, как представляется, необходима более значительная корректировка реального эффективного обменного курса для того, чтобы компенсировать падение цен на нефть и другие экспортируемые сырьевые товары. Тем не менее, в данном случае, в частности, цены на нефть вновь значительно возросли, что (несмотря на некоторое повышение номинального курса рубля после начала февраля) свидетельствует о том, что рубль, вероятно, снова находится на близком к равновесному уровне.
Рисунок 3.8. Цена на нефть и обменные курсы рубля Индекс июль 2008 г. = 100
120 100 80 60 8" * =PP%! * # * % # O " * =PP%! * # * % # 8# ;#!< % y P" % }/~
40 20 0 <
!
%
%
!
P!
Источник: расчеты ОЭСР.
1 2 http://dx.doi.org/10.1787/650153435154
90
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
3.
ОБЕСПЕЧЕНИЕ БОЛЬШЕЙ ГИБКОСТИ ВАЛЮТНОЙ ПОЛИТИКИ И ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕНЕЖНО-КРЕДИТНОЙ ПОЛИТИКИ
Следует ускорить подготовку к таргетированию инфляции С учетом того, что обменный курс уже в меньшей мере играет роль номинального якоря, органам власти следует ускорить подготовку к введению основы, при которой стабильность цен будет представлять собой основную цель денежно-кредитной политики. ЦБ РФ уже заявил о своем намерении перейти к таргетированию инфляции в течение ближайших нескольких лет и обеспечил бóльшую, нежели прежде, гибкость курса рубля. В целом, исходя из опыта других стран, таргетирование инфляции может быть эффективным в России, несмотря на то, что она имеет статус развивающегося рынка, и несмотря на ее подверженность колебаниям цен на сырьевые товары и волатильность потоков капитала (см. Приложение 3.A1). На деле, многие традиционные условия введения таргетирования инфляции (см. таблицу 3.1) обычно являются “эндогенными”, то есть их с большей вероятностью можно будет выполнить после введения таргетирования инфляции. Например, независимость центрального банка может быть упрочена, и его понимание трансмиссионного механизма денежно-кредитной политики может стать более полным после введения таргетирования инфляции. Кроме того, несмотря на отсутствие других номинальных ориентиров, в условиях таргетирования инфляции оптимальным вариантом все равно может быть реагирование на валютный шок посредством денежно-кредитной политики. То же самое верно в отношении шока условий торговли и неожиданного прекращения притоков капитала, при условии, что характер таких шоков полностью понятен (см. Приложение 3.A1). Тем не менее, до введения в России полномасштабного таргетирования инфляции необходимо выполнить определенные экономические, финансовые и институциональные требования, без которых таргетирование инфляции не может быть успешным. ●
Во-первых, как показывает опыт многих стран, большинство успешно проведенных операций по переходу к таргетированию инфляции были проведены после значительного снижения уровня инфляции (то есть до уровня однозначных чисел), так как темпы инфляции, выражаемые в виде двузначных цифр, обычно отличаются большей волатильностью, и поэтому таргетирование в этом случае представляет собой более сложную задачу (см. Рисунок 3.9).
Рисунок 3.9. Инфляция и ВВП на душу населения в странах, которые ввели режим таргетирования инфляции '!" P !! L ! P 16
14 12 10 + # $&
8
, $ R& / $&
6
. $&
j78 $ &
4
$ &
2
7! $4& O! $ & , $ & O! w (1990)
0 0
5 000
10 000 15 000 20 000 25 000 30 000 35 000 40 000 45 000 !! L ! P
Источник: МВФ и оценки ОЭСР.
1 2 http://dx.doi.org/10.1787/650155820773
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
91
3.
ОБЕСПЕЧЕНИЕ БОЛЬШЕЙ ГИБКОСТИ ВАЛЮТНОЙ ПОЛИТИКИ И ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕНЕЖНО-КРЕДИТНОЙ ПОЛИТИКИ
●
Во-вторых, для успешного таргетирования инфляции, как и в случае любой рыночной основы денежно-кредитной политики, необходимо наличие всего спектра инструментов денежно-кредитной политики и функционирующего механизма ее реализации. Хотя ЦБ РФ разработал свои собственные инструменты стерилизации (в основном облигации ОБР, выпускаемые ЦБ РФ), он пользовался ими очень умеренно, вероятно, из-за опасений причинить ущерб балансу ЦБ РФ в связи с разницей между процентными ставками по иностранным резервным активам и ОБР. В то же время по меньшей мере до конца 2008 г. процентные ставки, установленные Центральным Банком, оказывали лишь ограниченное влияние на межбанковские ставки. Кроме того, с учетом целого ряда лет, когда бюджет был профицитным, рынок государственных облигаций оставался очень небольшим. В то же время, краткосрочные процентные ставки лишь в очень незначительной мере связаны с долгосрочными ставками. Наконец, по-прежнему относительно невысокий уровень банковского посредничества в российской экономике свидетельствует о том, что воздействие денежно-кредитной политики на реальную экономику остается ограниченным.
●
В-третьих, слабые стороны банковской системы (см. главу 4) могут подрывать надежность таргетирования инфляции в России, поскольку ценовая стабильность может в какой-то момент вступить в противоречие с соображениями, касающимися финансовой стабильности. В условиях таргетирования инфляции и банковская система, и реальный сектор должны быть в состоянии пережить цикл ужесточения монетарных условий, а это еще должно быть проверено в полном объеме.
●
В-четвертых, по-прежнему значительный вес продовольственных товаров (см. Рисунок 3.10) и административно регулируемых цен в российском индексе потребительских цен может осложнить задачу таргетирования инфляции.
Рисунок 3.10. Вес продовольственных товаров в ИПЦ в сопоставлении с уровнем дохода в отдельных странах, 2007 г. m !"! ( !! ! ,y 50 45
40 35
30
.
25 20
5%%
15 10 5 0 0
5000
10000
15000
20000
25000
30000
35000 40000 45000 50000 (&
Примечание: Страны, представленные на графике: Австралия, Бразилия, Великобритания, Еврозона, Индонезия, Канада, Колумбия, Корея, Мексика, Перу, Россия, США, Таиланд, Турция, Филиппины, Чили, Швеция, Швейцария, ЮАР и Япония. Источник: МВФ (WEO), ЕЦБ, ОЭСР и национальные источники.
1 2 http://dx.doi.org/10.1787/650164152316
Хотя применяемый ЦБ РФ показатель базовой инфляции мог бы быть использован вместо показателя общей инфляции в качестве операционного целевого показателя, в него не включены только продовольственные товары, цены на которые отличаются наибольшей волатильностью. Еще большее
92
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
3.
ОБЕСПЕЧЕНИЕ БОЛЬШЕЙ ГИБКОСТИ ВАЛЮТНОЙ ПОЛИТИКИ И ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕНЕЖНО-КРЕДИТНОЙ ПОЛИТИКИ
сужение показателя инфляции будет (в рамках компромисс а между прозрачно стью и контролируемостью) во все большей мере сопряжено с риском того, что такой показатель станет непрозрачным и не будет отражать покупательную способность потребителей. Действительно, хотя выбор более контролируемого целевого показателя инфляции в целом повышает доверие к центральному банку (в силу того, что чаще удается достичь целевых показателей инфляции), чрезмерное сужение показателя инфляции может также подорвать доверие к органам власти, если показатели общей инфляции будут существенно и постоянно отклоняться от целевого показателя ее темпа.
Таблица 3.1. Основные традиционные предпосылки успешного таргетирования инфляции Устойчивое состояние государственных финансов Хорошо понимаемый механизм трансмиссии между инструментами денежно-кредитной политики и инфляцией Хорошо развитая финансовая система Независимый центральный банк, обладающий четким мандатом в отношении стабильности цен Достаточно развитый потенциал в части прогнозирования инфляции Отсутствие других номинальных ориентиров помимо инфляции Прозрачная и подотчетная денежно-кредитная политика Источник: Jonas and Mishkin (2005).
Что касается эффекта влияния валютного курса на уровень цен ("переноса изменений курса на цены"), который также иногда рассматривается как фактор, осложняющий задачу таргетирования инфляции на развивающихся рынках (см. Приложение 3.A1), существуют признаки того, что влияние изменений номинального валютного курса на инфляцию в России было умеренным с 2000 г. (см. Приложение 3.A2). Наконец, чтобы избежать потери доверия на раннем этапе, ЦБ РФ может рассмотреть вопрос о постепенном придании большего смысла его инфляционным целевым показателям. В этом отношении публикуемые ЦБ РФ “Обзоры инфляции”, которые подготавливаются с начала 2008 г. наряду с «Основными направлениями единой государственной денежно-кредитной политики», представляют собой полезную стартовую точку. Из этих документов пока не вполне ясно, должны ли прогнозные показатели инфляции рассматриваться как целевые показатели, по отношению к которым будет оцениваться ЦБ РФ. В той мере, в какой ЦБ РФ все больше перестает таргетировать курс рубля, эти прогнозные показатели могут быть дополнены жесткими целевыми показателями инфляции. В условиях полномасштабного таргетирования инфляции устойчивое отклонение прогнозных показателей инфляции от целевых показателей будет служить поводом для реагирования в рамках денежно-кредитной политики. Что касается устойчивого состояния государственных финансов, Россия достигла низких уровней государственного долга, что делает маловероятным фискальное доминирование денежно-кредитной политики. Однако усилия, направленные на укрепление бюджетной основы в среднесрочной перспективе и обеспечение долгосрочной финансовой устойчивости (см. главы 1 и 2), позволят еще в большей степени укрепить доверие к системе таргетирования инфляции в России. Наконец, что касается независимости центрального банка, то ЦБ РФ де-юре независим, но де-факто находится в средней группе центральных банков стран с аналогичными уровнями дохода (Arone et al., 2007). Уровень независимости центрального банка может повыситься в “эндогенном” порядке после введения таргетирования инфляции. Что касается прозрачности центрального банка, то здесь были достигнуты разумные стандарты открытости и подотчетности (IMF, 2003), в особенности, после того, как в 2008 г. стали публиковаться квартальные обзоры инфляции. Тем не менее, в свете более
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
93
3.
ОБЕСПЕЧЕНИЕ БОЛЬШЕЙ ГИБКОСТИ ВАЛЮТНОЙ ПОЛИТИКИ И ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕНЕЖНО-КРЕДИТНОЙ ПОЛИТИКИ
важной роли ЦБ РФ в условиях предлагаемого таргетирования инфляции необходимо достичь большего прогресса в деле объяснения отклонений от установленных ЦБ РФ целевых показателей инфляции и изменений денежно-кредитной политики. В частности, ЦБ РФ мог бы рассмотреть вопрос о целесообразности давать такие объяснения более своевременно и регулярно. В этом контексте объявление о планируемом графике ежемесячных заседаний Совета директоров, а также регулярные ежемесячные пресс-конференции должны рассматриваться как информационные средства. С учетом указанных соображений, предусмотренный органами власти период в несколько лет, отведенный на переход к таргетированию инфляции, представляется разумным. Однако, следует отметить, что повышение гибкости курса рубля и укрепление устанавливаемых ЦБ РФ целевых показателей инфляции должно дополняться более широким процессом развития финансовой системы и ускоренными мерами по формированию надежных моделей процесса трансмиссии денежно-кредитной политики в России. Что касается надлежащих долгосрочных целевых показателей ценовой стабильности и скорости снижения инфляции в России, то следует принять во внимание несколько соображений. Во-первых, эффекты Балассы-Самуэльсона, по оценкам, в России являются относительно небольшими (OECD, 2006), и из литературы, посвященной таргетированию инфляции на развивающихся рынках, следует, что здесь может быть допущен темп инфляции, превышающий примерно на 1-2% темп инфляции в развитых странах (более подробную информацию об этом см. в приложении 3.A1). Во-вторых, трудно определить оптимальный темп снижения инфляции. В любом случае и сами целевые показатели, и способ их достижения должны быть предметом политического консенсуса.
Врезка 3.2. Рекомендации в отношении денежно-кредитной и валютной политики Валютная политика должна постепенно стать более гибкой, чтобы обеспечить России возможность проводить ее собственную денежно-кредитную политику с учетом внутренних макроэкономических условий. Подготовка к таргетированию инфляции должна быть ускорена, так как обменный курс утратил – вообще или в значительной мере – свою функцию номинального якоря. В частности, органы власти должны: ●
обеспечить бóльшую приверженность идее стабильности цен в качестве основной цели денежно-кредитной политики путем уточнения мандата ЦБ РФ в законодательстве о Центральном Банке;
●
постепенно увеличить гибкость обменного курса;
●
постепенно придать больший смысл установленным ЦБ РФ целевым показателям инфляции;
●
ускорить меры, призванные упрочить институциональную основу разработки денежно-кредитной политики, путем улучшения информационной политики ЦБ РФ;
●
ускорить реформы финансового сектора, ориентированные на развитие финансовой системы.
ПРИМЕЧАНИЯ 1. Согласно Закону РФ 1995 г. «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», задачей денежно-кредитной политики является защита и обеспечение устойчивости рубля и контроль инфляции. Центральный банк РФ прямо указал в 2001 г. в документе, посвященном денежно-кредитной политике, что ее целью является сопротивление повышению номинального курса рубля. В документах ОЭСР уже указывалось, что эти две цели денежно-кредитной политики России могут вступать в противоречие друг с другом. 2. В феврале 2005 г. Центральный банк РФ (ЦБ РФ) ввел операционную бивалютную (доллар США/евро) корзину в качестве ориентира для ежедневного управления курсом рубля. Вес евро в этой валютной корзине, первоначально установленный на уровне 10%, был постепенно увеличен до 35% и затем до 45%, что в целом
94
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
3.
ОБЕСПЕЧЕНИЕ БОЛЬШЕЙ ГИБКОСТИ ВАЛЮТНОЙ ПОЛИТИКИ И ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕНЕЖНО-КРЕДИТНОЙ ПОЛИТИКИ
отражает торговую долю зоны евро в общем объеме внешней торговли России. В то же время ЦБ РФ также диверсифицировал свои валютные резервы, переведя часть их в евро, и время от времени осуществлял валютные интервенции на рынке рубль/евро. 3. Россия официально ввела полную конвертируемость рубля 1 июля 2006 г. Однако на практике, российский счет движения капитала был в основном открытым уже до этого. 4. В эмпирических исследованиях был подтвержден тот факт, что положительный шок условий торговли обычно приводит к корректировке реального обменного курса (Cashin, Céspedes and Sahay, 2004). 5. Срок, в течение которого вдвое ослабляется шоковое воздействие на инфляцию, рассчитывается по формуле: ln(0.5)/ln(β). 6. См.: IMF (2007) и приведенные в данной работе ссылки.
БИБЛИОГРАФИЯ Экономическая Экспертная Группа (2007), “Анализ связи между обменным курсом и инфляцией в России”, mimeo. Центральный Банк Российской Федерации (2008a), Квартальный обзор инфляции Q2 2008, ЦБ РФ, Москва. Центральный Банк Российской Федерации (2008b), Квартальный обзор инфляции Q3 2008, ЦБ РФ, Москва. Amato, J. and S. Gerlach (2000), “Inflation Targeting in Emerging Market and Transition economies: Lessons after a Decade”, European Economic Review, No. 46, pp. 781-790. Aoki, K. (2001), “Optimal Monetary Policy Responses to Relative-Price Changes,” Journal of Monetary Economics, No. 48(2001), pp. 55-80. Arnone, M. et al. (2007), “Central Bank Autonomy: Lessons from Global Trends”, IMF Working Papers, pp. 1-53. Ball, L. and N. Mankiw (1995), “Relative-Price Changes as Aggregate Supply Shocks,” Quarterly Journal of Economics, Vol. 110 (February), pp. 161–93. Bernanke, B. et al. (1999), Inflation targeting: Lessons from the international experience, Princeton University Press, Princeton, NJ. Caballero, R. and A. Krishnamurthy (2005). “Inflation Targeting and Sudden Stops”, in Bernanke and Woodford (eds.), The Inflation Targeting Debate, National Bureau of Economic Research, Chicago, IL. Calvo, G. and C.M. Reinhart (2002), “Fear Of Floating”, Quarterly Journal of Economics, Vol. 107 (2 May), pp. 379-408. Campa, J. and L. Goldberg (2005), “Exchange Rate Pass-Through into Import Prices”, The Review of Economics and Statistics, Vol. 87(4), pp. 679-690, MIT Press, Cambridge, MA. Cashin, P., L.F. Céspedes and R. Sahay (2004), “Commodity Currencies and the Real Exchange Rate,” Journal of Development Economics 75, pp. 239-268. Edwards, S. (2006), “The Relationship Between Exchange Rates and Inflation Targeting Revisited”, NBER Working Papers, No. 12163, April. European Central Bank (2001), “Framework and Tools of Monetary Analysis”, ECB Monthly Bulletin, May. Frankel, J.A. (2005), “Peg the Export Price Index: A Proposed Monetary Regime for Small Countries”, Journal of Policy Modelling, No. 27, pp. 495-508. International Monetary Fund (2006), World Economic Outlook, chapter IV: “Does Inflation Targeting Work in Emerging Markets?”, IMF, Washington, DC, September 2006. International Monetary Fund (2007), “Russian Federation: Selected Issues”, IMF Country Reports No. 07/352, October. International Monetary Fund (2008), World Economic Outlook, chapter III: “Is Inflation Back? Commodity Prices and Inflation”, IMF, Washington, DC, October 2008. International Monetary Fund (2008), Russian Federation: 2008, Article IV: “Consultation–Staff Report; Staff Statement; and Public Information Notice on the Executive Board Discussion”, IMF Country Reports No. 08/309, September. Jonas, J. and F. Mishkin (2005), “Inflation Targeting in Transition Economies: Experience and Prospects”, in Bernanke and Woodford (eds.), The Inflation Targeting Debate, National Bureau of Economic Research, Chicago, IL. Junior, N. and R. Pinto (2007), “Inflation targeting and exchange rate pass-through”, Econ. Apl., Ribeirão Preto, Vol. 11, No. 2, June. Korhonen, I. and P. Wachtel (2005), “A Note on Exchange Rate Pass-through in CIS Countries”, BOFIT Discussion Papers No. 2.
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
95
3.
ОБЕСПЕЧЕНИЕ БОЛЬШЕЙ ГИБКОСТИ ВАЛЮТНОЙ ПОЛИТИКИ И ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕНЕЖНО-КРЕДИТНОЙ ПОЛИТИКИ
Masson, P., M. Savastano and S. Sharma (1997), “The Scope for Inflation Targeting in Developing Countries”, IMF Working Papers No. 97/130. Mishkin, F.S. (2000), “Inflation Targeting in Emerging-Market Countries”, American Economic Review, Vol. 90(2), pp. 105-109, American Economic Association, May. Mishkin, F.S. (2002), “Structural Issues for Successful Inflation Targering in Transition Countries”, paper presented at the 22nd National Bank of Poland Conference on Monetary Policy in the Environment of Structural Change, Warsaw, October. Mishkin, F.S. and K. Schmidt-Hebbel (2006), “Monetary Policy under Inflation Targeting: An Introduction,” Central Bank of Chile Working Papers No. 396, December. OECD (2002), OECD Economic Surveys: Russian Federation (Экономические Обзоры ОЭСР: Российская Федерация), Vol. 2002/05, OECD, Paris, February. OECD (2004), OECD Economic Surveys: Russian Federation (Экономические Обзоры ОЭСР: Российская Федерация), Vol. 2004/11, OECD, Paris, September. OECD (2006), OECD Economic Surveys: Russian Federation (Экономические Обзоры ОЭСР: Российская Федерация), Vol. 2006/17, OECD, Paris, November. Schmidt-Hebbel, K. and A. Werner (2002), “Inflation Targeting in Brazil, Chile, and Mexico: Performance, Credibility, and the Exchange Rate”, Central Bank of Chile Working Papers No. 171, July. Svensson, L.E.O. (1997), “Exchange rate target or inflation target for Norway?”, in Christiansen, A.B. and J.F. Qvigstad (eds.), Choosing a Monetary Policy Target, pp. 120-138, Scandinavian University Press (Universitetsforlaget AS), Oslo. Svensson, L.E.O. (1998), Inflation Targeting in an Open Economy: Strict or Flexible Inflation Targeting, Victoria Economic Commentaries, Vol. 15, No. 1. Svensson, L.E.O. (2006), “Comments on Jeffrey Frankel, Commodity Prices and Monetary Policy”, paper presented at the NBER conference on Asset Prices and Monetary Policy, 5-6 May 2006.
96
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
3.
ОБЕСПЕЧЕНИЕ БОЛЬШЕЙ ГИБКОСТИ ВАЛЮТНОЙ ПОЛИТИКИ И ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕНЕЖНО-КРЕДИТНОЙ ПОЛИТИКИ
ПРИЛОЖЕНИЕ 3.A1.
Таргетирование инфляции на развивающихся рынках и в странах, экспортирующих сырьевые товары Таргетирование инфляции может в широком плане быть определено как стратегия, при которой центральный банк публично объявляет числовые среднесрочные целевые показатели инфляции и корректирует краткосрочные процентные ставки, если его инфляционные прогнозы отклоняются от целевых показателей инфляции1. В условиях таргетирования инфляции, не существует целевого уровня обменного курса, поскольку обменный курс имеет значение для денежно-кредитной политики только в той мере, в какой он оказывает влияние на инфляцию. В результате, система таргетирования инфляции может предполагать значительную волатильность обменного курса, хотя эмпирические исследования свидетельствуют о том, что в условиях таргетирования инфляции волатильность курса (номинального или реального) валюты не обязательно будет большей (Edwards, 2006; и IMF, 2006). Система таргетирования инфляции была принята примерно в 25 развитых и развивающихся странах. Сдвиг в сторону таргетирования инфляции возник в начале 1990-х гг. в Новой Зеландии, Канаде, Австралии и Норвегии. С конца 1990-х гг. к системе таргетирования инфляции стали переходить и страны с развивающимся рынком (например, Израиль, Чешская Республика, Польша, Чили, Южно-Африканская Республика и Бразилия)2. В целом, таргетирование инфляции повсеместно рассматривается в качестве успешного инструмента достижения ценовой стабильности в среднесрочной перспективе и обуздания долгосрочных инфляционных ожиданий3. Тем не менее, недавняя волатильность цен на сырьевые товары породила проблемы для систем таргетирования инфляции в разных странах мира, так как инфляция превысила целевые показатели. Тем не менее, в тех странах, в которых центральный банк пользуется значительным доверием, вторичные эффекты и повышение долгосрочных инфляционных ожиданий едва ли имели место (IMF, 2008). В странах с развивающимся рынком, где у центральных банков не всегда есть вызывающая доверие история их прежней деятельности, инфляционные ожидания возросли в ответ на недавнее повышение цен на сырьевые товары, имевшее место до середины 2008 г. (например, в Южно-Африканской Республике и Турции). Нередко доказывают, что таргетирование инфляции может использоваться в качестве подходящего ориентира денежно-кредитной политики на развивающихся рынках, при условии, что соответствующие страны отвечают определенным предпосылкам. Такие предпосылки обычно связаны с сочетанием нескольких институциональных, технических, экономических и финансовых аспектов (см. Таблица 3.A1.1). Однако вопрос о том, насколько значимы эти условия (будь то в качестве необходимых или достаточных условий обеспечения ценовой стабильности после введения таргетирования инфляции), остается спорным. Например, некоторые исследователи доказывают, что большинство таких предварительных условий – таких как независимость центрального банка и разумная бюджетно-налоговая политика – не связаны исключительно с таргетированием инфляции и важны ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
97
3.
ОБЕСПЕЧЕНИЕ БОЛЬШЕЙ ГИБКОСТИ ВАЛЮТНОЙ ПОЛИТИКИ И ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕНЕЖНО-КРЕДИТНОЙ ПОЛИТИКИ
Таблица 3.A1.1. Предпосылки для перехода к таргетированию инфляции Предпосылки
Необязательно Необязательно соблюдается в странах, Возможно имеет соблюдается в странах с экспортирующих “эндогеннн ый” характер развивающимся рынком сырьевые товары
Институциональные Независимость центрального банка
X
X
Сильная институциональная приверженность идее стабильности цен
X
X
Прогнозы инфляции на основе моделей
X
X
Анализ механизма трансмиссии денежно-кредитной политики на основе моделей
X
X
Достоверные данные о текущей инфляции и инфляционных ожиданиях
X
X
Умеренный темп инфляции
X
X
Разумная бюджетно-налоговаяя политика и низкий уровень государственного долга
X
X(?)
Низкая чувствительность к изменениям обменного курса и цен на сырьевые товары
X
X
Низкий уровеньь долларизации
X
Небольшая изменчивость счета движения капитала
X
X(?)
X(?)
Дерегулирование цен
X
X(?)
X(?)
Технические
Экономические
X
Финансовые Надлежащая банковская система
X
X
Хорошо развитые рынки капитала
X
X
Источник: оценки ОЭСР на основе источников, процитированных в данной врезке.
также и применительно к любой иной основе денежно-кредитной политики (Amato and Gerlach, 2000). Кроме того, некоторые предварительные условия могут быть “эндогенными”, то есть вероятность их выполнения повышается после внедрения таргетирования инфляции. Принятие системы таргетирования инфляции может, к примеру, укрепить институциональную основу центрального банка и повысить доверие к нему (IMF, 2006). Однако, определенные экономические черты, присущие экономике стран с развивающимся рынком, по всей вероятности, осложнят задачу таргетирования инфляции в таких странах (Mishkin, 2000). Например, если инфляция по-прежнему находится на относительно высоком уровне (то есть ее темп выражается двузначным числом), то контролировать общую инфляцию будет трудно, и ошибки в прогнозах, по всей вероятности, будут значительными. В результате целевые показатели инфляции, вероятно, часто не будут соблюдаться, что, возможно, подорвет доверие к центральному банку. Кроме того, для стран с развивающимся рынком нередко характерен высокий уровень долларизации, в особенности, в том, что касается валюты, в которой деноминируются банковские и корпоративные долговые обязательства, а также долговые обязательства домохозяйств. Следовательно, многие страны с развивающимся рынком не могут позволить себе игнорировать обменный курс при проведении своей денежно-кредитной политики, так как значительное снижение ее курса может иметь своим результатом финансовую нестабильность4. “Благосклонное игнорирование” обменного курса также зачастую оказывается не вполне возможным из-за существенного переноса изменений курса на цены5. Тем не менее, степень влияния обменного курса на уровень цен может снизиться после введения таргетирования инфляции (Edwards, 2006). В то же время большая доля контролируемых цен в составе индексов потребительских цен осложняет для центрального банка задачу по контролю за общей инфляцией. Аналогичным образом, из-за рисков волатильности чистых притоков капитала, а также
98
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
3.
ОБЕСПЕЧЕНИЕ БОЛЬШЕЙ ГИБКОСТИ ВАЛЮТНОЙ ПОЛИТИКИ И ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕНЕЖНО-КРЕДИТНОЙ ПОЛИТИКИ
частных и значительных изменений условий торговли задача по таргетированию инфляции на развивающихся рынках становится более сложной, чем в индустриальных странах. Вопрос о том, является ли таргетирование инфляции подходящей основой для денежно-кредитной политики стран-экспортеров сырья, является спорным. Большинство стран – экспортеров нефти (например, страны Совета по сотрудничеству стран Персидского залива) до сих пор предпочитают в качестве ориентира денежно-кредитной политики использовать обменный курс. Однако, вероятно, что такие механизмы отражают в первую очередь недостаток технического опыта6. На самом деле, значительные изменения условий торговли для стран, экспортирующих сырьевые товары, осложняют задачу стабилизации номинального обменного курса. Более того, существует множество документальных подтверждений того, что соответствующие шоковые воздействия обычно приводят к изменению реального обменного курса (Cashin, Céspedes and Sahay, 2004), что может иметь место в виде изменений номинального обменного курса или инфляционного дифференциала в сопоставлении с торговыми партнерами данной страны. Так как инфляция проявляет тенденцию к устойчивости, в условиях режима фиксированного обменного курса реальный обменный курс может быть завышен в ответ на положительное шоковое изменение условий торговли. В результате режимы фиксированного обменного курса могут приводить к тому, что периоды инфляции и дефляции чередуются (Svensson, 1997)7. Вопрос об оптимальной реакцииденежно-кредитной политики на шоковое изменение условий торговли – как в целом, так и применительно к странам, экспортирующим сырьевые товары, – остается спорным. Некоторые исследователи доказывали, что негативное (позитивное) шоковое изменение условий торговли должно приводить к ослаблению (ужесточению) денежных ограничений, то есть понижению (повышению) стоимости валюты. В данном контексте предлагалось, чтобы страны, экспортирующие сырьевые товары, привязывали свою валюту к индексу экспортных цен, с тем чтобы можно было объединить преимущества номинального ориентира с преимуществами режима плавающего обменного курса (Frankel, 2005) 8 . В ответ на такие предложения сторонники таргетирования инфляции подчеркивают, что описанная система может привести к существенным изменениям принципов денежно-кредитной политики и повлечь за собой риск дефляции в ответ на резкий рост цен на сырьевые товары (Svensson, 2006)9. Кроме того, из теоретических исследований по вопросу об оптимальном реагировании денежно-кредитной политики на изменения в относительных ценах следует, что лучше объектом таргетирования делать показатели базовой инфляции, а не более широкие показатели инфляции (Aoki, 2001). В целом, в условиях таргетирования инфляции меры денежно-кредитной политики, принимаемые в ответ на снижение стоимости валюты, будут зависеть от характера шокового воздействия (см., например: Mishkin, 2002). Если это шоковое воздействие обусловлено портфельными сдвигами при отсутствии воздействия на совокупный спрос, монетарная политика должна быть ужесточена, чтобы ограничить перенос изменений курса на цены. Если, с другой стороны, снижение стоимости валюты обусловлено негативным шоковым изменением условий торговли, которое также снижает совокупный спрос, тогда может быть необходимым сделать денежно-кредитную политику менее жесткой. Что касается вопроса об оптимальном реагировании в рамках денежно-кредитной политики на внезапную остановку в притоке капитала, Caballero and Krishnamurthy (2005) отмечают, что в достаточно передовых экономиках с развивающимся рынком – то есть в странах, которые обеспечили разумную степень доверия к центральному банку, но все еще подвержены внезапным остановкам притока капитала, – повышение процентных ставок с целью защиты обменного курса из-за “боязни плавающего курса” может быть оптимальным вариантом на момент принятия решения. Действительно, в рамках их модели, повышение процентных ставок оказывает лишь ограниченное воздействие на объем производства, так как в период внезапной остановки притока капитала в этих странах объем
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
99
3.
ОБЕСПЕЧЕНИЕ БОЛЬШЕЙ ГИБКОСТИ ВАЛЮТНОЙ ПОЛИТИКИ И ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕНЕЖНО-КРЕДИТНОЙ ПОЛИТИКИ
производства в основном ограничивается недостатком внешних заимствований. Однако авторы показывают, что априори такое реагирование может быть неоптимальным, поскольку у экономических агентов, ожидающих ужесточения центральным банком денежно-кредитной политики, возникает стимул накапливать несоответствующие валютные позиции (то есть осуществлять заимствования в иностранной валюте, не имея при этом достаточного количества иностранных активов). Что касается надлежащего целевого уровня инфляции, нередко приводят доводы, согласно которым центральные банки стран с развивающимся рынком должны устанавливать в качестве целевого более высокий темп инфляции, чем развитые страны – в силу эффектов Балассы-Самуэльсона (Masson et al., 1997). По мнению Амато и Герлаха (Amato and Gerlach, 2002), из-за таких эффектов целевые показатели инфляции на развивающихся рынках могут оказаться на 1-2% выше. Что касается развитых стран, то, согласно почти единодушному мнению, стабильность цен не должна количественно оцениваться как темпы инфляции, приближенные к нулю, из-за негибкости (в сторону понижения) номинальной заработной платы и нулевом лимите на снижение номинальных процентных ставок (Jonas and Mishkin, 2005). В результате, большинство ученых в своих работах и специалисты-практики центральных банков пришли к выводу о том, что темп инфляции в размере 1-3% соответствует ценовой стабильности. Оптимальный темп замедления темпов инфляции на развивающихся рынках теоретически должен быть таким, чтобы минимизировать “коэффициент потерь”, то есть коэффициент сокращения объема производства по отношению к замедлению темпов инфляции (Jonas and Mishkin, 2005). Хотя эмпирические исследования в этой области позволили выявить несколько характеристик, которые влияют на коэффициент потерь (в их числе – структура экономики, степень индексирования заработной платы, прежняя история инфляции, доверие к денежно-кредитной политике и открытость экономики), определить оптимальный темп дезинфляции применительно к конкретным странам оказалось непросто. В результате этого, в литературе нередко делается вывод о том, что данное решение должно основываться на политическом консенсусе (Jonas and Mishkin, 2005). С учетом приведенных выше соображений многие страны – в том числе страны, экспортирующие сырьевые товары, – приняли более гибкие варианты таргетирования инфляции. В целом, опыт стран, экспортирующих сырьевые товары и внедривших систему таргетирования инфляции, был положительным, за исключением ошибок в сфере политики, сделанных на раннем этапе в ответ на изменения в обменном курсе10. В конечномсчете, как представляется, этим в целом положительным результатам применения режимов таргетирования инфляции в странах с развивающимся рынком и странах, экспортирующих сырьевые товары, не помешала зависимость указанных стран от экспорта сырьевых товаров или их относительно открытая экономика. Данные успехи, как представляется, в основном обусловлены четырьмя факторами. Во-первых, многие страны ввели систему таргетирования инфляции уже после того, как произошло определенное снижение темпа инфляции (нередко – до уровня, выражающегося однозначными числами)11. Во-вторых, многие страны постепенно изменяли целевые показатели инфляции таким образом, что они из первоначально нежестких превращались в жесткие, с целью избежать утраты доверия на ранних этапах. В-третьих, из состава целевых показателей инфляции нередко исключались продовольственные товары, энергия и контролируемые административно контролируемые цены. Наконец, на раннем этапе таргетирования инфляции большинство стран продолжало сглаживать колебания обменного курса. В то же время в странах, в которых долгосрочные инфляционные ожидания еще не могли быть полностью стабилизированы, уровень доверия к центральному банку был, по-видимому, чересчур низким, чтобы можно было противостоять воздействию значительных экзогенных шоков инфляцию. Кроме того, ошибки, сделанные в рамках политики в результате недостаточно глубокого понимания
100
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
3.
ОБЕСПЕЧЕНИЕ БОЛЬШЕЙ ГИБКОСТИ ВАЛЮТНОЙ ПОЛИТИКИ И ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕНЕЖНО-КРЕДИТНОЙ ПОЛИТИКИ
процесса трансмиссии денежно-кредитной политики, а также неправильная информационная стратегия в случае невыполненных целевых показателей могли сыграть в этих случаях определенную роль.
ПРИМЕЧАНИЯ 1. Обзор литературы по вопросам таргетирования инфляции см., например, в: Bernanke et al. (1999); Mishkin and Schmidt-Hebbel (2006). 2. В Чили таргетирование инфляции в первоначальном варианте было введено в 1990 г., однако в полномасштабном варианте оно было внедрено только в 1999 г. (Schmidt-Hebbel and Werner, 2002). 3. Например: в работах Бернанке и других авторов (Bernanke et al., 1999) и Джонаса и Мишкина (Jonáš and Mishkin, 2005) эмпирически показано, что принятие системы таргетирования инфляции было сопряжено с повышением подотчетности и достоверности денежно-кредитной политики и заметным уменьшением инфляционных ожиданий. 4. В литературе этот довод нередко называют “боязнью плавающего курса” (Calvo and Reinhart, 2002). 5. В условиях таргетирования инфляции снижению стоимости валюты можно противостоять путем ужесточения монетарных условий, если влияние изменений курса на внутреннюю инфляцию играет доминирующую роль с точки зрения возможного негативного воздействия на внутренний спрос (что может зависеть от характера валютного шока). 6. При привязанном обменном курсе такие страны не могут преследовать внутренние цели при определении денежно-кредитной политики, так как они «импортируют» принципы денежно-кредитной политики той страны, к валюте которой привязана их собственная валюта. Так как деловой цикл в странах – экспортерах нефти в значительной мере определяется колебаниями цен на нефть, маловероятно, чтобы этот цикл совпадал во времени с циклом в стране-ориентире, в качестве которой обычно выступает страна – импортер нефти. 7. На практике, страны, экспортирующие сырьевые товары, в период повышения цен на сырьевые товары обычно переживают только периоды инфляции, поскольку зачастую дефляция не имеет места в силу того, что в период снижения цен на сырьевые товары такие страны отказываются от привязки валютного курса. 8. Франкель (Frankel, 2005) считает, что данное предложение можно также толковать как режим таргетирования инфляции, при котором центральный банк таргетирует экспортные цены вместо индекса потребительских цен. 9. Кроме того, указывалось, что обменный курс в условиях привязки валюты к индексу экспортных цен не всегда реагирует в желательном направлении на изменения в условиях торговли. Например, в условиях привязки валюты к экспортным ценам ухудшение условий торговли, обусловленное ростом экспортных и импортных цен (при котором рост цен на импортируемые товары является более значительным, чем рост цен на экспортируемые товары), приведет к увеличению стоимости валюты (Svensson, 2006). 10. Например, Мишкин (Mishkin, 2002) доказывает, что Резервный банк Новой Зеландии поднял процентные ставки в ответ на финансовый кризис в Восточной Азии в 1997 г., несмотря на негативное воздействие такого увеличения на совокупный спрос. Аналогичным образом, центральный банк Китая увеличил процентные ставки в 1998 г. В результате этих ошибок в плане политики (каковыми они представляются задним числом) обе страны пережили рецессию. 11. В случае Чили один из вариантов режима таргетирования инфляции был введен в 1990 г., когда темп инфляции все еще составлял 20% в год. Однако полномасштабное таргетирование инфляции было введено только в 1999 г., когда темп инфляции снизился до небольших однозначных цифр.
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
101
3.
ОБЕСПЕЧЕНИЕ БОЛЬШЕЙ ГИБКОСТИ ВАЛЮТНОЙ ПОЛИТИКИ И ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕНЕЖНО-КРЕДИТНОЙ ПОЛИТИКИ
ПРИЛОЖЕНИЕ 3.A2.
Эконометрическая оценка эмпирических детерминирующих факторов инфляции в россии Оценка эконометрических моделей экономических переменных в России в общем случае осложняется в силу того, что размер выборки для такого рода исследований является относительно небольшим, в особенности, если учитывать структурные разрывы, среди которых нужно особо отметить кризис 1998 года. Данная оговорка также верна в отношении эмпириче ских детерминирующих факторов инфляции. Действительно, поскольку потребительские цены возросли в сентябре 1998 г. почти на 40% по сравнению с предыдущим месяцем, а российский рубль потерял более 100% своей стоимости по сравнению с его стоимостью в прошлом месяце, из эконометрических регрессий, которые включают данный период, следует, что эффект переноса изменений курса на цены является значительным (около 0,25) и мгновенным, в то время как другие важные детерминирующие факторы инфляции являются незначительными. С учетом возможных нелинейностей в отношении между курсом валюты и инфляцией, проявляющейся в ценах на импортируемые товары, такие оценки не обязательно будут очень информативными, если их использовать для оценки уровня влияния изменений курса за более недавний период. Как предлагают Корхонен и Уочтел (Korhonen and Wachtel, 2005) и Экономическая экспертная группа (2007), более информативным для этой цели был бы период, начинающийся в 2000 году, что также позволит исключить этап посткризисного восстановления в 1999 г. В прикладной литературе, посвященной вопросу о влиянии переноса изменений курса на цены”1, изменения в уровне совокупных цен p обычно рассматриваются с помощью регрессии на их собственные лаги (с тем, чтобы учесть устойчивость инфляции), по происходящим с лагом изменениям в номинальном курсе валюты e в целях учета эффекта переноса, по происходящим с лагом изменениям в объеме производства y (то есть исходя из обращенной в прошлое кривой Филипса) и по происходящим с лагом изменениям в иностранных ценах p*. Кроме того, в такие уравнения регрессии нередко включаются иные соответствующие отражаемые с лагом переменные x. n
n
n
n
n
k 1
k 1
k 1
k 1
k 1
pt k pt k k et k k yt k k p*t k k xt k t Аналогичная авторегрессионная модель с распределенным лагом (ARDL) применительно к инфляции потребительских цен в России должна быть дополнена с учетом прежнего роста денежного предложения и учитываемой с лагом инфляции цен производителей, поскольку в других исследованиях было установлено, что эти факторы являются робастными детерминирующими факторами инфляции потребительских цен (Economic Expert Group, 2007).
102
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
3.
ОБЕСПЕЧЕНИЕ БОЛЬШЕЙ ГИБКОСТИ ВАЛЮТНОЙ ПОЛИТИКИ И ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕНЕЖНО-КРЕДИТНОЙ ПОЛИТИКИ
Результаты оценки ме сячных данных за период с января 2000 г. по февраль 2009 г. свидетельствуют о том, что перенос изменений курса на цены, измеряемый применительно к рублю по сравнению с бивалютной (доллар-евро) корзиной, был относительно низким и оказывает влияние на потребительскую инфляцию с лагом, составляющим примерно 4 месяца (см. Таблица 3.A2.1). В то же время денежное предложение (с лагом в 7 месяцев) и цены производителей (с лагом в 4 месяца) являются значительными и устойчивыми детерминирующими факторами потребительской инфляции. В то же время показатели объема производства или мировых цен не являются статистически значимыми для таких регрессий2.
Таблица 3.A2.1. Результаты регрессии Зависимая переменная: CPI Выборка: 2000M01 2009M02 Включено наблюдений: 110 Переменная
Коэффициент
Станд. ошибка
t-Statistic
Вероятность
CPI (–1)
0.72
0.05
14.38
0.00
M2 (–7)
0.07
0.02
4.11
0.00
PPI (–4)
0.05
0.02
2.81
0.01
BASKET (–4)
0.05
0.02
3.27
0.00
R- квадрат
0.54643
Скорректированный R- квадрат
0.533593
Примечание: Месячные сезонно сглаженные процентные изменения, которые прошли тест на стационарность с использованием стандартных тестов для единичных корней. Если учесть остальную негативную серийную корреляцию с помощью процесса AR (1.5) в рамках процесса ошибок, то это не повлияет существенным образом на результаты. Источник: оценки сотрудников ОЭСР.
Рекурсивные оценки коэффициента переноса изменений курса на цены показывают, что влияние изменений курса на уровень цен лишь незначительно увеличилось в период снижения стоимости рубля по отношению к валютной корзине (с августа 2008 г. по февраль 2009 г). Если исключить данный период из выборки, то коэффициент переноса изменений курса составит приблизительно 0,07 вместо 0,08 (см. Рисунок 3.A2.1).
Рисунок 3.A2.1. Рекуррентные оценки "переноса изменений курса на цены" 0.20 8% % %=PP #!<* % $Q& D; %! %
0.16 0.12 0.08 0.04 0.00
!
<
!
< M
! M
< S
! S
< R
! R
< Q
! Q
< 4
! 4
<
!
<
!
-0.04
1 2 http://dx.doi.org/10.1787/650213170012
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
103
3.
ОБЕСПЕЧЕНИЕ БОЛЬШЕЙ ГИБКОСТИ ВАЛЮТНОЙ ПОЛИТИКИ И ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕНЕЖНО-КРЕДИТНОЙ ПОЛИТИКИ
Эти результаты не изменяются существенным образом, если измерять влияние изменений курса на уровень цен на основе двустороннего обменного курса рубля на к доллару или евро. Аналогичным образом, полученные результаты будут в целом такими же, если вместо показателей общей инфляции использовать базовые показатели потребительских цен.
ПРИМЕЧАНИЯ 1. См., например: Junior and Pinto (2007); Campa and Goldberg (2005). 2. Иностранные цены были аппроксимированы с помощью немецких экспортных цен.
104
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
Экономические обзоры ОЭСР © ОЭСР 2009
ГЛАВА 4.
Повышение эффективности и устойчивости банковского сектора
Российская банковская система значительно выросла и укрепилась, пережив последствия финансового кризиса 1998 г., но даже до начала текущего глобального кризиса продолжала играть ограниченную роль в качестве посредника между сбережениями и инвестициями, особенно в отношении малых и средних предприятий. Более того, несмотря на важные положительные изменения, сохранились некоторые недостатки в сфере пруденциального надзора, и в российском банковском секторе сохраняется слишком много совсем мелких банков, которые очень мало занимаются или вообще не занимаются банковским бизнесом. Дальнейшая консолидация сектора усилит конкуренцию и одновременно повысит устойчивость системы. В данной главе речь пойдет о краткосрочных обязательных мерах, принимаемых в связи с кризисом, а также реформах, которые можно будет осуществлять на долгосрочной основе в целях повышения эффективности и устойчивости финансовой системы и увеличения потенциальных темпов роста экономики России. Хотя нынешний кризис болезненно сказывается на банковском секторе, равно как и на других секторах экономики, он может ускорить реструктуризацию системы, что в конечном итоге сыграет позитивную роль, а также способствовать применению новых подходов в регулировании сектора, который станет в меньшей степени подвержен влиянию кризиса.
105
4.
ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ И УСТОЙЧИВОСТИ БАНКОВСКОГО СЕКТОРА
Глобальный экономический кризис выявил слабости банковского сектора, но одновременно с этим предоставляет новые возможности Российский банковский сектор находится в данный момент в эпицентре самого серьезного за последнее десятилетие кризиса. Десятки банков пережили слияния, перешли в собственность государства, лишились лицензий, несмотря на то, что пик неплатежей по кредитам еще впереди, поскольку спад в экономике резко ударяет по финансовым возможностям заемщиков. Межбанковский рынок, который уже был сегментирован до кризиса, распался на еще большее число сегментов. Хотя руководство страны быстро приняло меры по массированной поддержке банковской ликвидности и капитала, а также по предоставлению иностранной валюты в целях погашения внешних долговых обязательств, объемы банковского кредитования, тем не менее, заметно снизились, ставки межбанковских кредитов продолжают оставаться высокими (при этом многие банки полностью прекратили функционировать), сумма рублевых депозитов упала на 20% за период с 1 сентября 2008 г. до 1 апреля 2009 г. Текущий кризис банковской системы, последний из ряда кризисов с момента начала перехода к рыночной экономике, представляет собой достаточно серьезную причину для анализа вариантов политики в отношении российского банковского сектора, особенно в силу существовавшего впечатления, что Россия находится в лучшем положении для противостояния глобальному финансовому кризису, нежели многие другие страны. Как подтверждает прошлый опыт России и недавние примеры ОЭСР и стран с развивающейся экономикой, финансовые кризисы часто требуют больших средств и усугубляют и продлевают цикличные спады в экономическом развитии (Reinhart and Rogoff, 2009; IMF, 2008; Haugh, Ollivaud and Turner, 2009). Происходящее в данный момент замещение заемного капитала собственным, связанное со стремлением банков восстановить состояние своих балансов в условиях роста неплатежей по кредитам и (или) убытков по ценным бумагам, может обострить другие факторы рецессии, ведущие к спаду в экономике, и попытки спасения банков или их реорганизации могут повлечь масштабные бюджетные расходы, подрывающие устойчивость бюджетно-налоговой системы. Более того, в странах, подобных России, с относительно плохо развитыми финансовыми системами, финансовый кризис может еще в большей степени разрушить доверие к банкам и рынкам ценных бумаг, что явится препятствием для достижения уровня финансового развития других стран.1 Если более глубоко изучить экономическую ситуацию и не ограничиваться исследованием текущего финансового кризиса, то можно дать и другое логическое обоснование для проведения анализа банковского сектора. Обширная литература по финансам и (экономическому) росту (e.g. King and Levine, 1993; Beck et al., 2000; Aghion et al., 2004; De Serres et al., 2006; Rajan and Zingales, 1998) убедительно свидетельствует, что финансовое развитие способствует скорейшему экономическому росту. Несмотря на активный рост в последние годы, российская финансовая система все еще относительно плохо развита, что оставляет достаточно широкое поле деятельности для углубленного развития финансовой системы в целях долгосрочного роста. Конечно же, при одновременном финансовом росте и стремлении к стабильности могут возникать противоречия и необходимость принятия компромиссных решений при выборе между стремлением к финансовому росту и стабильностью. Однако представляется, что Россия на данный момент еще достаточно далека от той границы, где подобные компромиссы являются связывающими, и Россия имеет равные возможности
106
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
4.
ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ И УСТОЙЧИВОСТИ БАНКОВСКОГО СЕКТОРА
одновременно укреплять стабильность банковского сектора и наращивать потенциал для роста посредством дальнейшего совершенствования финансовой системы. Общее направление таких политических действий – более эффективное управление рисками, более эффективное регулирование, повышение прозрачности, обеспечение более равных условий деятельности для разных категорий банков – признается и признавалось российскими властями на протяжении определенного периода (e.g. ЦБ РФ, 2002; Министерство Финансов, 2007). Прогресс в этой сфере в значительной степени определяется впечатляющим возрождением банковского сектора после болезненного кризиса 1998 г. Как в отношении результатов деятельности, так и процессов, российский банковский сектор поступательно шел к оздоровлению, когда разразился мировой кризис, хотя уже и до этого было заметно появление определенного дисбаланса. Текущий кризис заново дал понять, сколь дорого стоит неизжитая слабость системы и насколько неотложна повестка проведения реформ. Помимо этого, хотя кризис и чрезвычайно болезнен, он может оказать целительное воздействие на банковскую систему, в частности положив конец периоду головокружительных темпов роста объемов кредитования. Глобальный кризис также показал, что страны, где существуют разнообразные финансовые структуры и различные подходы в отношении банковского надзора, могут испытывать тяжелейший финансовый стресс. Во многих странах, в том числе самых крупных и развитых странах ОЭСР, крупнейшие банки оказались банкротами, многие были национализированы, имели место случаи дорогостоящего выкупа банковских активов за счет государственных средств, и наблюдалось сокращение рыночных позиций, сформированных с привлечением заемного капитала. Приведенные выше факты заставляют с осторожностью относиться к предписаниям, призывающим ориентироваться на некие идеальные модели финансового регулирования и управления кризисом.
Развитие российской банковской системы: постепенный переход к зрелости, перемежающийся кризисами Фаза I – Ранний переходный период: значительный рост числа банков при ограниченном количестве малоэффективных посреднических услуг До конца советской эпохи в стране не существовало частных банков, отсутствовала и конкуренция в государственном секторе. Банковский сектор не выступал в роли посредника при операциях по сбережению и инвестированию, основываясь на ценовых сигналах в той степени которая могла бы способствовать эффективному распределению капитала. Ситуация однако коренным образом изменилась во время начального периода перехода к рыночной экономике, начиная с 1992 г., когда центральный банк выдал значительное число банковских лицензий (Рисунок 4.1). Помимо обычных соображений, являющихся стимулом для вхождения в ту или иную отрасль, был еще ряд специфических причин, объясняющих желание учредить или приобрести банк в первые годы перестройки. Банкам, в отличие от иных корпораций, разрешалось проводить операции в иностранной валюте, они также могли иметь корреспондентские счета в иностранных банках. Это означало, что получение банков в собственность облегчало задачу вывода капитала – в среднем в 1990-е годы чистый отток частного капитала составлял сумму, эквивалентную более 5% ВВП в год – и (или) отмывания денег2. Банки порой использовались как корпоративные казначейства для группы нефинансовых предприятий. Это было привлекательно, принимая во внимание отсутствие доверия к несвязанным сторонам, что в свою очередь в значительной степени являлось следствием отсутствия уверенности в верховенстве закона и механизмах защиты прав собственности. Кроме того, банки предоставляли инструменты для спекуляций ценными бумагами. И наконец, принимая во внимание то, что требование к собственному минимальному капиталу банка было установлено всего лишь в 100 000 долларов США, легко понять, почему происходил такой быстрый рост числа банков в начале 90-х годов.
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
107
4.
ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ И УСТОЙЧИВОСТИ БАНКОВСКОГО СЕКТОРА
Рисунок 4.1. Количество банков 2700 2400 2100 1800 1500 1108
1200 900
850
600 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Источник: Банк России.
1 2 http://dx.doi.org/10.1787/650250822214
Некоторые из названных причин, которыми и объяснялось стремление получить банк в собственность, также объясняют, почему банковский сектор сыграл лишь ограниченную роль при посреднических операциях по сбережениям и инвестициям в 90-е годы. Пока банки выступали в роли кредиторов, они активно предоставляли кредиты связанным компаниям по кредитным ставкам, имевшим большее отношение к оптимизации налогов, нежели к действительной стоимости капитала. Кредитование, однако, осуществлялось в весьма ограниченном масштабе и составляло немногим более трети банковских активов в 1999 г. (Рисунок 4.2) – и отношение банковских активов к ВВП оставалось очень низким. Прибыли банков в значительной степени зависели от сделок с ценными бумагами. В частности, в период существования фиксированного обменного курса валют с 1995 г. до начала финансового кризиса в августе 1998 г. банки имели возможность брать долларовые кредиты и приобретать государственные казначейские облигации (ГКО), значительно зарабатывая на процентной марже3.
Рисунок 4.2. Отношение выданных кредитов1 к совокупным активам 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
1. Кредиты, депозиты и прочие размещенные средства, предоставленные организациям, физическим лицам и кредитным организациям. Источник: Расчеты ОЭСР на основе данных Банка России.
1 2 http://dx.doi.org/10.1787/650258388011
108
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
4.
ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ И УСТОЙЧИВОСТИ БАНКОВСКОГО СЕКТОРА
Анома лии б а н ко вс ко го с е кто р а б ы л и да леко не ед инственн ым фактором низких макроэкономических результатов России в 90-е г.г. и причиной сползания к кризису 1998 г., но они весьма этому способствовали. Управление рисками и пруденциальный надзор были слабыми, стандарты финансовой отчетности для банков были ниже международных стандартов, положение с правами собственности не было прозрачным, а скрининга для определения достойных и законных собственников банков практически не существовало. Особенно плохо развито было кредитование малых компаний, а потребительское и ипотечное кредитование оставалось на эмбриональном уровне.
Фаза II – Восстановление после кризиса 1998 г. и планирование в целях развития системы Финансовый кризис, который разразился в августе 1998 г. оказал негативное влияние на банки, деформировав систему по ряду параметров. Выросший за короткий период в четыре раза курс доллара к рублю разрушающе подействовал на банки, зависевшие от иностранных заемных средств при приобретении рублевых ценных бумаг, в то время как в отношении активов правительство не выполнило своих обязательств по ро ссийским облигациям, и продолжало навязывать банкам-держателям неоплаченных правительством долговых инструментов схему реструктуризации долга, предполагающую очень серьезные дисконты. Одновременно глубокая рецессия подтолкнула процесс невозврата кредитов, и цены на облигации и акции стремительно пошли вниз. Многие банки обанкротились, включая некоторые крупнейшие частные банки. Население стало массово переводить вклады из частных банков в государственные (особенно в Сбербанк, крупнейший государственный банк в системе российских банков), которые пользовались государственными гарантиями – к декабрю 1999 г. только на Сбербанк приходилось 80% сбережений населения. Тем не менее, после кризиса банковская система стала вопреки ожиданиям быстро и устойчиво возрождаться. Ключевым фактором явился возобновившийся экономический рост, процесс, начавшийся в 1999 г. со значительного реального и эффективного обесценения рубля, результатом которого стало масштабное замещение импорта. Принципиально исключив импорт из своей деятельности, корпоративный сектор быстро улучшил положение с платежеспособностью. В частности, при росте цен на нефть с менее чем 10 долларов за баррель в 1998 г. до более чем 20 долларов в 2000 г. положение важнейшего в экономике энергетического сектора резко изменилось к лучшему. На таком благоприятном макроэкономическом фоне активы, депозиты, капитал, прибыли и рыночная капитализация банков резко выросли (Рисунок 4.3). Для поддержки улучшившихся макроэкономических условий был одновременно проведен и ряд структурных реформ. В первые дни кризиса в банковское законодательство были внесены многочисленные изменения в целях рационализации процесса банкротства банков, получения возможности решать проблемы «плохих» банков на раннем этапе, а также для введения более строгого регулирования в отношении надлежащей структуры собственности. В 2001 г. было также создано агентство по борьбе с легализацией доходов, полученных незаконным путем, и в следующем же году Россию исключили из черного списка ФАТФ. В 2002 г. ЦБ РФ публиковал стратегию для банковского сектора на период до 2008 г. включительно. В число наиболее важных элементов стратегии входили предложения об установлении требования к банкам предоставлять финансовую отчетность в соответствии с Международными стандартами финансовой отчетности (МСФО) (Врезка 4.1), введении страхования депозитов населения (Врезка 4.2) и повышении эффективности пруденциального надзора. Введение программы страхования депозитов планировалось как важный шаг в улучшении банковского надзора, поскольку банки, стремящиеся участвовать в программе, подвергались процедуре переоформления лицензии. В годы, последовавшие за кризисом 1998 г., у банков всех групп наблюдался быстрый рост активов и вкладов, в результате чего произошли определенные изменения в соотношении долей ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
109
4.
ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ И УСТОЙЧИВОСТИ БАНКОВСКОГО СЕКТОРА
Рисунок 4.3. Послекризисное восстановление банковской системы !!" 80
70 60 50 40 30 20 10 0 1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2004
2005
2006
2007
2008
2005
2006
2007
2008
#$ % !!"&, ² 40
35 30 25 20 15 10 5 0 1998
1999
2000
2001
'" ()*+- !!" 2.0
1.5 1.0 0.5 0.0 -0.5 -1 0 -1.0 -1.5 1998
1999
2000
2001
2002
2003
./ ( !!"0 10
8 6 4 2 0 1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
1. Депозиты физических лиц, индивидуальных предпринимателей и организаций (финансовых и нефинасовых). Вследствие изменения методологии в 2002 г. прямые сопоставления с предшествующими данными невозможны. 2. Данные по депозитам имеются в наличии с 1999 г, по капиталу - с 2002 г. Источник: Расчеты ОЭСР на основе данных Банка России и Федеральной службы государственной статистики.
1 2 http://dx.doi.org/10.1787/650271678132
110
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
4.
ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ И УСТОЙЧИВОСТИ БАНКОВСКОГО СЕКТОРА
Врезка 4.1. Переход российских банков на Международные стандарты финансовой отчетности Первыми в 90-е г.г. в России МСФО стали применять крупные банки, выпускающие еврооблигации или стремящиеся получить соответствующий рейтинг. Начиная с 2004 г. ЦБ РФ требовал проведения ежегодного аудита и предоставления финансовой отчетн3ости в соответствии с МСФО в дополнение к обычной отчетности в соответствии с Российскими стандартами бухгалтерского учета (РСБУ) для налоговых целей. В сентябре 2002 г. ЦБ РФ создал специальный комитет по внедрению МСФО, в который входили представители департаментов ЦБ РФ, Министерства финансов, а также члены Государственной думы. ЦБ РФ одновременно начал подготовку специалистов в своих надзорных подразделениях для дальнейшего регулирования банков на основе МСФО. Число банков, предоставляющих финансовую отчетность в соответствии с Международными стандартами финансовой отчетности, составляло 125 в 2000 г., в 2001 г. – 130, а в 2002 г. – 185. Большинство банков в 2000 г. публиковали финансовые отчеты в соответствии с МСФО с нежеланием и с определенными ограничениями, но к 2002 г. соответствующая отчетность стала доступна на сайтах банков. В целях разработки новых методов учета, подготовки специалистов и выбора аудитора многие банки Москвы и регионов стали публиковать отчетность в соответствии с МСФО, не дожидаясь момента, когда такая отчетность станет обязательной. С 1 января 2004 г. в отношении российских банков было установлено требование о предоставлении ежегодной финансовой отчетности в соответствии с МСФО, а также о прохождении аудита в соответствии с международными стандартами. Существует ряд различий между российскими стандартами бухгалтерского учета и МСФО для банков, включая интерпретацию резервирования, консолидации, раскрытия информации и оценки активов. Для принятия инвестиционного или кредитного решения в соответствии с МСФО составляется единый документ, предоставляющий информацию по широкому ряду вопросов. Для предоставления аналогичной информации на основе РСБУ необходимо составить значительное число документов, использовать которые гораздо сложнее и обременительнее. Типичный балансовый отчет в соответствии с российским стандартом включает 400-500 статей, отчет о прибылях и убытках 150-200 статей, большинство остальных форм менее объемны, но они имеют весьма загадочный вид, включая различные символы, коды и т.д. Чтобы проанализировать такую лавину информации, особенно з а н е с ко л ь ко л е т, н е о бхо д и м ы с о о т в е т с т ву ю щ е е п р о г р а м м н о е о б е с п е ч е н и е и высококвалифицированные специалисты. Не удивительно, что эта информация часто недоступна с то ро н н ем у кр ед и то ру, а д л я то го , ч то б ы с о б р ат ь д ру г у ю и н ф орма ци ю , н е обход и м о проконсультироваться с различными источниками. С другой стороны, финансовые отчеты, подготовленные в соответствии с российскими стандартами, часто бывают полезны при анализе состояния российского банка, особенно потому, что российские отчеты предоставляются достаточно часто. Наиболее важная цель анализа российских финансовых отчетов состоит в определении состояния банка в различные периоды, а не только на конец года. Например, банковская ликвидность заметно увеличивается в конце года, а аудиторы редко указывают на расхождения между показателями на конец года и типичный уровень ликвидности в течение года.
государственных банков, российских частных банков и иностранных банков на банковском рынке (Рисунок 4.4). Доля вкладов домохозяйств в Сбербанке сократилась с конца 1998 г. по 2002 г. с 80% до менее 60%. Однако одновременно Сбербанк расширил свою долю в сегменте иных вкладов и депозитов, так же, как и ВТБ. Государство освободилось от своих долей в сотнях банков, но сохранило значительно меньшее количество мажоритарных долей, а также осуществило вливания в капитал наиболее крупных государственных банков.
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
111
4.
ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ И УСТОЙЧИВОСТИ БАНКОВСКОГО СЕКТОРА
Врезка 4.2. Страхование вкладов в России Центральный Банк России начал прием заявок на участие в программе страхования вкладов с 27 марта по 27 июня 2004 г., на тот момент о своем желании участвовать в программе заявили 1 137 банков. Список первой группы банков, готовых принять участие в программе страхования вкладов, был опубликован 21 октября 2004 г., а к концу марта 2005 г. Комитет по банковскому регулированию Центрального банка завершил рассмотрение заявок всех 1 137 банков в соответствии со всеми установленными критериями. Комитет одобрил участие в программе страхования вкладов 819 банков (включая повторные заявки). Он также предоставил лицензии на работу с вкладами [населения] семи банкам, которые ранее не работали на розничном рынке В результате программой страхования вкладов было охвачено 824 банка по состоянию на конец первого квартала 2005 г. В этих банках находилось 98% вкладов частных лиц, размещающих депозиты в российских банках, что составляло 90% активов банковской системы. Восемнадцать банков, которые подавали заявки на участие в программе, получили отказ и лишились банковских лицензий, вместе с тем 51 банк, который ранее принимал вклады от населения, предпочел не участвовать в программе страхования вкладов. Вклады населения не представляют интереса для бизнеса некоторых банков (например, инвестиционных банков, а также некоторых филиалов иностранных банков). Другие же банки, которые по той или иной причине не приняли участие в программе страхования вкладов, еще имеют возможность это сделать. Агентство по страхованию вкладов регулярно проводит исследования опросов общественного мнения для изучения поведения вкладчиков и степени их знаний о страховании вкладов. Исследование 2008 г. показало, что только 38% населения знают о существовании системы страхования вкладов в России.
Рисунок 4.4. Структура собственности банковской системы Доля в совокупных активах
100
3! #%
, #%
. :! #%
90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Источник: Интерфакс.
1 2 http://dx.doi.org/10.1787/650276548588
В посткризисный период восстановления можно было наблюдать постепенную, но достаточно устойчивую консолидацию сектора. После первой волны банкротств в начале кризиса 1998 г. было совсем немного банкротств или отзывов лицензий у банков по причинам недостаточности капитала. Первоначально консолидация происходила посредством поглощения региональных банков
112
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
4.
ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ И УСТОЙЧИВОСТИ БАНКОВСКОГО СЕКТОРА
московскими банками, которые стремились к созданию сети филиалов на национальном уровне4. В дальнейшем более всего консолидации банков способствовал процесс отзыва лицензий у банков (как правило, мелких) за нарушения, связанные с отмыванием денег. За период с 1999 г. по 2004 г. число банков сократилось с 1 476 до 1 299. Хотя рост и укрепление банковского сектора были практически непрерывными, начиная с 1999 г., тем не менее, был один значительный сбой летом 2004 г., когда из-за кризиса ликвидности были закрыты несколько средних банков, что послужило причиной кратковременного закрытия депозитов. Данный эпизод, хотя и вызвал тогда тревогу, в ретроспективе оказался малозначительным. Однако он выявил ограниченность инструментов ЦБ РФ по поддержке ликвидности, а также показал важность установления равных правил игры для частных и государственных банков в отношении гарантий депозитов.
Фаза III – Совершенствование регулирования и рост мощи банков, хотя и при некоторых возникающих элементах дисбаланса Основная фаза осуществления совместной среднесрочной стратегии ЦБ РФ и правительства, опубликованная в 2002 г., пришлась на 2004-2006 г.г. В основные элементы стратегии входили: введение страхования вкладов, включая критерии скрининга в отношении допуска к участию в программе, что означало новую процедуру лицензирования, раскрытие информации по структуре акционеров банка, требование по предоставлению банками финансовой информации в ЦБ РФ в соответствии с МСФО, приближение методов расчета резервов на потери по ссудам к МСФО, унификация пруденциальных показателей продажа долей государства в банках, более строгие процедуры для увеличения разрешенного капитала, а также создание системы кредитных бюро. ЦБ РФ к тому же вернулся к прежней системе (от которой отказались из-за опасений, связанных с возникающими возможностями для коррупции) «кураторов» банков, т.е. служащий ЦБ РФ отвечает за мониторинг конкретного банка и является каналом, через который банк может выразить свою озабоченность или задать вопросы ЦБ РФ. Все принципиальные меры, прописанные в документе 2002 г. по (банковской) стратегии, были выполнены, и все они способствовали оздоровлению банковской системы до момента наступления глобального финансового кризиса. С одной стороны, в некоторых случаях принятые меры могли бы достичь большего. В частности при скрининге банков в отношении участия в программе страхования депозитов не была в значительной степени использована возможность «очистить поле» от слабых банков и достичь быстрой консолидации сектора, что бы облегчило бремя банковского надзора для ЦБ РФ. Очень немногим банкам, да и тем, которые не представляли особой важности, было отказано во вхождении в систему. Сбербанк вошел с систему в 2005 г. Что же касается доли государственного участия в банках, акции государства были проданы в сотнях банков, однако три крупнейших банка остаются в государственной собственности, и были созданы значительные новые государственные банки или квази-банки, такие как Российский банк развития и сельскохозяйственный банк. Таким образом, реформа в этой сфере была направлена на концентрацию государственной доли собственности в крупнейших банках, а не на вывод государственной доли из банковской системы. Хотя реформы в банковской сфере и были важны, тем не менее, главной причиной для быстрого развития и повышение прибыльности банковского сектора в этот период, равно как и в первые несколько лет после кризиса 1998 г., был благоприятный макроэкономический климат. Действительно, в последний период (до глобального кризиса) наблюдались даже более благоприятные экономические условия для роста банковского сектора. Резкое повышение цен на нефть с 2004 до середины 2008 г. привело к значительному превышению активов над пассивами на текущих счетах, что явилось основным фактором роста ликвидности на внутреннем рынке. При том, что ЦБ РФ использовал массированные валютные интервенции для предотвращения номинального укрепления рубля по отношению к бивалютной корзине доллар-евро, особенно в период, когда курс доллара падал по ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
113
4.
ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ И УСТОЙЧИВОСТИ БАНКОВСКОГО СЕКТОРА
отношению к евро, банки и корпорации считали обменный курс рубля по отношению к доллару абсолютно не вызывающим сомнения. Принимая во внимание низкие процентные ставки и компрессированные спреды для заемщиков развивающихся рынков вообще, и российских заемщиков в частности, стабильные основные макроэкономические показатели, у российских компаний были и стимулы, и возможности брать кредиты в долларах, а инвестировать средства или выдавать кредиты в рублях. Таким образом, помимо профицита по счету текущих операций, был и приток чистого капитала. (Рисунок 4.5), который тоже поддерживал банковскую ликвидность и внутренний спрос. Между тем резкий рост на рынках акций и жилья подтолкнул процесс кредитования и взвинтил прибыли банков, и этот рост кредитования достиг головокружительных и поистине тревожных масштабов (Рисунок 4.6).
Рисунок 4.5. Чистый ввоз/вывоз капитала частным сектором 5 67
40 20 0 -20 -40 . * !!;! ! % #%
-60
. * !!;! ! % : %
-80 1 2 3 4 1 2 3 4 %! %! %! %! %! %! %! %! 03 04
1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 %! %! %! %! %! %! %! %! %! %! %! %! 05 06 07
1 2 3 4 %! %! %! %! 08
Источник: Банк России.
1 2 http://dx.doi.org/10.1787/650300458038
Рисунок 4.6. Рост банковского кредитования в реальном выражении Темпы роста выданных кредитов¹, скорректированные на индекс потребительских цен
% 38 36 34 32 30 28 26 24 22 20 % 4
% Q
% R
% S
% M
%
1. Кредиты, депозиты и прочие размещенные средства, предоставленные организациям, физическим лицам и кредитным организациям. Источник: Расчеты ОЭСР на основе данных Банка России.
1 2 http://dx.doi.org/10.1787/650330661615
114
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
4.
ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ И УСТОЙЧИВОСТИ БАНКОВСКОГО СЕКТОРА
В результате непрерывного экономического подъема и успехов в регуляторной сфере банковский сектор резко вырос за годы, предшествующие кризису 2008 г. Число вкладов выросло почти в семь раз в период с 2002 г. до 2007 г., увеличившись с 16% до 35% по отношению к ВВП. Подобным же образом банковские активы резко выросли в процентном отношении к ВВП, благодаря чему Россия вышла из категории развивающихся стран с наименее развитым банковским сектором, несмотря на то, что она все еще отстает в экономическом отношении от ряда других стран Восточной Европы. Банковский капитал значительно вырос, несмотря на меры, направленные на ограничение искусственной инфляции капитала (inflation of capital), а эффективность, измеряемая соотношением административных расходов к операционной прибыли (cost-income ratios) или доходностью активов заметно повысилась до уровня международных компараторов, находящихся ближе к верхней части шкалы (Рисунок 4.7). В то время как динамика сектора в основном была очевидно положительной, на протяжении ряда лет прослеживались элементы растущего дисбаланса. Скорость расширения кредитования вообще и кредитования в определенных сегментах в частности начала вызывать опасения относительно управления кредитными рисками и возможности краха, который последует за периодом процветания. Взрывной рост потребительского кредитования был одной из очевидных сфер, вызывающих беспокойство. Этот рынок в период с 2000 г. до 2007 г. вырос из незначительного сегмента общего объема кредитов до 20%. (Рисунок 4.8). Кредитование на цели строительства и недвижимости росло чрезвычайно быстро, надувая ценовый пузырь на жилье, особенно в Москве, в меньшей степени в Санкт-Петербурге и других крупных городах. Цены на недвижимость в Москве поднялись с 1 000 долларов за один кв. м в 2002 г. да 3 000 – в 2006, а к лету 2008 г. до 6 000 долларов за кв. м. Этот рост намного обогнал повышение роста арендной платы. Еще одной тревожной чертой последних нескольких лет, предшествовавших кризису, были темпы роста внешнего долга банков. Общая сумма обязательств в отношении иностранных банков выросла с 12,5% в 2004 г. до 20,4% в середине 2007 г. до начала процесса, когда доступ к иностранным банкам начал прерываться (Рисунок 4.9, Диаграмма A). Эти риски концентрировались в сфере крупных и средних частных банков. Филиалы иностранных банков тоже сохраняли достаточно высокий уровень иностранных долгов, однако считалось, что они вызывают меньше опасений, поскольку по большей части это были обязательства перед головным банком группы. Государственные банки, рассматриваемые как группа банков, и особенно Сбербанк, были в меньшей степени подвержены риску зависимости от внешнего долга (Рисунок 4.9, Диаграмма B), несмотря на то, что второй по величине банк ВТБ, был в данном случае исключением. На уровне банковской системы в целом, обязательства в отношении иностранных партнеров по международным стандартам не были слишком велики (Рисунок 4.9, Диаграмма C), хотя до середины 2007 года они увеличивались возрастающими темпами.
Фаза IV– Текущий кризис До краха Lehman Brothers в 2008 г. казалось, что финансовая система справляется с ухудшающимися международными условиями вполне нормально. Разрастание кризиса саб-прайм в США летом 2007 г. уже снизило желание рисковать на международных рынках капитала, сократив возможности российских банков получать финансирование за границей. Осенью 2007 г. ЦБ РФ и правительство быстро отреагировали на ситуацию и приняли меры по поддержанию ликвидности в системе, расширив список ценных бумаг, подлежащих рефинансированию ЦБ РФ (ломбардный список), введя аукционы для коммерческих банков в отношении государственных депозитов, а также снизив требования по резервам в октябре 2007 г. Большая часть индикаторов системного уровня, таких как индикатор ликвидности, собственного капитала и доходности, оставались в пределах нормы до конца августа 2008 г., и российские банки время от времени вновь получали доступ к иностранным заемным средствам. Так, например, во втором квартале 2008 г. (Рисунок 4.10, Диаграмма A) ставки
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
115
4.
ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ И УСТОЙЧИВОСТИ БАНКОВСКОГО СЕКТОРА
Рисунок 4.7. Уровень развития и эффективность банковского сектора 1 2 3 3 4 4 80 75 70 65 60 55 50 2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Oct-08
# (5 5 (6 (5 5 40
4.0
35
3.5
30
3.0
25
2.5
20
2.0
15
8#"" % Return on equity
1.5
10
8#"" %!! $ ! %& Return on assets (right scale)
1.0
5
0.5 ! < 4 ! 4 < Q ! Q < R ! R < S ! S < M ! M <
'/3 !!"67 800 700 600 500 400 300 200 100 " 6 7 ! % . O ( ! U + O ! +
w 6 ! , m , 3 U 7 ! O / " 6 ! * ,
0
Источник: Расчеты ОЭСР на основе базы данных ОЭСР "Bank Profitability", базы данных "Интерфакс 100", базы данных "OECD Economic Outlook 84", данных Федеральной службы государственной статистики и Банка России. 1 2 http://dx.doi.org/10.1787/650334830766
межбанковских кредитов оставались в реальном выражении резко отрицательными до конца 2008 г. (Рисунок 4.10, Диаграмма B). Впечатление стабильности и непрерывного роста российской банковской системы после первых волн неспокойствия на международных финансовых рынках в августе 2007 г. могло происходить частично из-за остаточной реакции на чрезмерно активную официальную поддержку сектора, предоставленную ранее, которая оттянула наступление кризиса в банковском секторе, но, несомненно,
116
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
4.
ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ И УСТОЙЧИВОСТИ БАНКОВСКОГО СЕКТОРА
Рисунок 4.8. Потребительское кредитование На конец периода, в процентах от совокупного объема¹
25 20 15 10 5 0 %
% 4
% Q
% R
% S
% M
%
1. Совокупный объем кредитования включает кредиты, депозиты и прочие размещенные средства, предоставленные организациям, физическим лицам и кредитным организациям. Источник: Расчеты ОЭСР на основе данных Банка России и Федеральной службы государственной статистики. 1 2 http://dx.doi.org/10.1787/650367633103
безгранично усугубила его воздействие. Поддержание ликвидности, начавшееся осенью 2007 г., позволило продлить поддержку расширения кредитования, при этом государственные банки лидировали в этом процессе. Процесс подпитывался и тем, что периодически приоткрывалось окно для получения иностранных заемных средств. Возможно, что в августе 2007 г. еще не было системного дефицита ликвидности, а излишняя реакция правительства только дала возможность для роста только зарождающегося дисбаланса. Контраргумент заключается в том, что даже если большая часть банков не испытывала недостаток ликвидности в 2007 г., допущение краха даже нескольких банков могло спровоцировать панику среди вкладчиков и значительно ускорить наступление системного кризиса. Что могло произойти на самом деле, конечно же, сказать невозможно. Так или иначе, когда неожиданно усилился глобальный кризис в сентябре 2008 г., его влияние на российскую финансовую систему оказалось удивительно велико, при том, что российские банки были весьма ограниченно подвержены факторам, породившим международный кризис, и их все еще относительно скромную (в среднем) зависимость от доступа к международным рынкам капитала. Еще раз пошатнулось и без того весьма слабое доверие населения к российским банкам. Акции банков, проходивших котировки на бирже, упали почти на 90% с их пиковых значений (Рисунок 4.11, Диаграмма A). Также следует принять во внимание давление на рубль, обусловленное в значительной мере резким падением цен на нефть, в результате чего тенденция последних десяти лет к сильному росту рублевых вкладов сменилась на прямо противоположную (Рисунок 4.11, Диаграмма B)5. Первоначально кризис воздействовал на банковский сектор через рынки ценных бумаг. Резкое падение цен на акции уже началось, сказались чистые продажи иностранными компаниями с развивающихся рынков вообще, резкое падение товарных цен после того, как они достигли своей наивысшей точки в июле 2008 г., негативные специфические для России факторы, такие как конфликт с Грузией в августе 2008 г., а также печально известная эпопея с ТНК-БП. Ряд банков, осуществляющих операции на рынке ценных бумаг (особенно при использовании множественных счетов РЕПО - см. Врезка 4.3), скоро оказались в сложной ситуации и прекратили выплаты по облигациям на межбанковском рынке. Эти банки очень спешно были либо приобретены другими банками посредством действий со стороны государства или при государственной поддержке, либо закрыты, и их обязательства перед другими банками были выполнены. Даже несмотря на то, что среди пострадавших не было банков, представлявших какую-либо важность системного характера, влияние на настроение ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
117
4.
ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ И УСТОЙЧИВОСТИ БАНКОВСКОГО СЕКТОРА
Рисунок 4.9. Доля иностранных обязательств в совокупных пассивах % 25 20 15 10 5 0 1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2004
2005
2006
2007
Q3 2008
#1 (5 % 50 Sberbank ##%
Alfa-bank 7"P/%
VTB /
40 30 20 10 0 1999
2000
2001
2002
2003
'8 9 3 ( 67 % 80 70 60 50 40 30 20 10 ! 3 % O ! 7 ! O ! U
w U 6 ! / % " # 6 ! * , T< %
#
,
;
:
/
/
,
" 1
0
Источник: Расчеты ОЭСР на основе базы данных ОЭСР "Bank Profitability", Банка России и Интерфакса. 1 2 http://dx.doi.org/10.1787/650416278164
вкладчиков и других банков было заметным. Это в свою очередь было отчасти наследием прошлых кризисов, которые привели к тому, что настроения населения легко менялись, что в результате приводило к более масштабному изъятию вкладов, нежели где-либо еще (особенно при сравнении со странами ОЭСР). Чистые суммы вкладов, и изъятые в конце 2008 г., были наиболее ощутимы для частных банков второго уровня, но процесс также затронул государственные и иностранные банки.
118
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
4.
ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ И УСТОЙЧИВОСТИ БАНКОВСКОГО СЕКТОРА
Рисунок 4.10. Ликвидность банковской системы A. 1
= % > 4( 3 1200 1000 800 600 400 200 0 % S
M
< M
M
% M
<
%
#8 9 % 18 16 14 12 10 8 6 4
P!
%
!
%
!
<
<
*
!
P!
% M
% M
M
! M
M
< M
< M
M
* M
M
! M
P! M
2
Источник: Расчеты ОЭСР на основе данных Банка России.
1 2 http://dx.doi.org/10.1787/650421565362
Хотя банки в значительной степени оказались в первом эшелоне тех секторов, по которым ударил глобальный экономический кризис, причина тяжелого воздействия кризиса на банковскую систему частично заключалась в том, что он быстро перерос в нечто большее, нежели чисто финансовый кризис. В ситуации с Россией 75-процентное падение цен на нефть за период 5 месяцев радикально подорвало макроэкономику страны. Помимо всего прочего это означало и резкое ухудшение положения российских корпораций, что подвергло банки еще большим убыткам по займам (и что также может означать, что явно сбалансированные позиции обменного курса банков превращаются в разбалансированные по причине и в момент наступления неплатежей по займам в иностранной валюте.) Снижение экономического роста сокращает платежеспособность заемщиков, прекращает рост кредитования и влияет на ставки невыплаченных займов. Страх быстрого обесценения рубля стал важным фактором при изъятии вкладов и переводе вкладов в валюту как населением, так и компаниями. При всей серьезности влияния глобального кризиса на российскую банковскую систему, возможно, складывалось впечатление, что влияние кризиса более значительно, нежели оно является самом деле. Стремление властей произвести впечатление, что они предпринимают решительные меры (см. Врезка 4.4, где перечисляются действия в ответ на кризис для поддержания разваливающейся банковской системы), возможно, означало, что некоторые действия были предприняты ранее, нежели они были необходимы. Например, субординированные кредиты были предоставлены банкам в большом объеме для поддержки базовых позиций по капиталу, но по состоянию на март 2009 г. ни один из крупных российских банков не опустился ниже 10% норматива по достаточности капитала. Аналогично, схемы по предоставлению иностранной валюты для выплат по внешним долгам были ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
119
4.
ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ И УСТОЙЧИВОСТИ БАНКОВСКОГО СЕКТОРА
Рисунок 4.11. Влияние кризиса на банковскую систему ? 67 8
67 80 /% “%# ~ Bank Saint Petersburg (! %& (left scale)
7
##% Sberbank (! %& (left scale) /% “L~ Bank Vozrozhdenie ( ! %& (right scale)
70 60
5
50
4
40
3
30
2
20
1
10
0
0
* < < ! % % ! P! *
#/3 %& % 20
! ! #(
16
! ! * !<
12 8 4 0 -4
* < < ! % % ! P! 1. Совокупные депозиты физических лиц + организаций + кредитных организаций + индивидуальных предпринимателей. Источник: Datastream и расчеты ОЭСР на основе данных Банка России.
1 2 http://dx.doi.org/10.1787/650481157812
востребованы не в полной мере и, по-видимому, были доступны предприятиям и банкам, которые и сами еще не исчерпали своего потенциала для осуществления таких выплат. Более крупные банки, как правило, были относительно ликвидны, хорошо капитализированы, и стояли перед меньшим риском прекращения доступа к потокам иностранного капитала. Однако сомнения в отношении некоторых банков, в основном второго уровня, привели к сокращению межбанковского рынка и действиям властей по закачиванию ликвидности в систему в целях предотвращения банкротств банков и распространения паники. Несмотря на усилия властей поддержать банковское кредитование, рублевая масса М2 значительно сократилась в период с конца августа 2008 г. до конца марта 2009 г. Хотя и были определенные сигналы стабилизации, при укреплении рубля и вновь полученном доступе к международным резервам, Россия все еще находится в стадии кризиса, и конечный результат пока не ясен. Пока еще не было крупных банкротств банков, и бегство депозитов было ограниченным и в основном явно ассоциировалось с опасениями в отношении стоимости рубля, а не в отношении
120
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
4.
ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ И УСТОЙЧИВОСТИ БАНКОВСКОГО СЕКТОРА
Врезка 4.3. Азартные игры с системой – избранные схемы для обхода пруденциального и налогового регулирования Раздувание уставного капитала. Банки часто используют схемы кредитования для увеличения акционерного капитала и объединения его с активами, взвешенными по риску в соответствии с требованиями ЦБ РФ. Инструкция № 215-П ЦБ РФ, принятая в марте 2003 г., о методах определения капитала банков, ввела концепцию «ненадлежащих» активов, целью которой было введения запрета на использование схем заимствования для формирования банковского капитала. Ненадлежащие активы включают денежные средства и иные активы, происходящие прямо или косвенно из активов, предоставленных банком или другими лицами, если банк прямо или косвенно принимает на себя риски, возникающие из предоставления данных активов. При определении примеров или симптомов того, что капитал был сформирован с использованием ненадлежащих активов, ЦБ РФ может потребовать, чтобы банки предъявили документальное доказательство, что капитал не был сформирован с использованием ненадлежащих активов, либо чтобы банки соответствующим образом изменили капитал в течение указанного периода. Эта мера в принципе направлена на решение проблемы, но на практике ее трудно эффективно осуществить. Множественные счета РЕПО. По этой схеме банк, владеющий облигациями (с доходностью предположим, в 8%), отдает их в залог с дисконтом, чтобы получить кредит с более низкой процентной ставкой (например 6%), используя эти доходы для выкупа тех же облигаций. Вновь приобретенные акции закладываются аналогичным способом, и так далее. Оказалось, что в начале кризиса 2008 г. некоторые банки и финансовые компании прокручивали такую схему по 5 6 раз для увеличения прибыли при выкупе одних и тех же облигаций. Такой повтор операций мог в грубом исчислении удвоить первоначальную 8% доходность облигаций, но за счет колоссального увеличения рыночного риска. Когда в августе – сентябре 2008 г. рынки рухнули, некоторые игроки фактически потеряли все свои активы и были не в состоянии расплатиться по обязательствам перед другими участниками рынка, что привело к цепной реакции во всей системе. Резкое увеличение рисков встречной стороны спровоцировало остановку межбанковского рынка, исключение составили лишь крупные банки. Оптимизация налогообложения. Банки часто создают связанные компании в регионах с благоприятным налоговым режимом. Связанная компания, находящаяся в таком регионе, которая является собственником здания банка или другого имущества, может сэкономить на налоге на имущество. Арендные платежи за использование здания, хотя и не влияют на сумму прибыли в соответствии с МСФО, сокращают прибыль по российским стандартам, а именно это и важно для целей налогообложения. Связанная компания в компании-холдинге часто служит центром получения прибыли и управляет портфелем ценных бумаг банка. Банк получает минимальный доход по кредиту, предоставленному такой компании, и большая часть прибыли по операциям с ценными бумагами остается на балансе связанной компании. Другой вариант заключается в том, что связанная компания получает от банка заем и размещает полученные денежные средства на депозите того же банка. Процентная ставка по займу ниже ставки по депозиту, что сокращает прибыль до вычета налогов в соответствии с российскими стандартами бухгалтерского учета. Требования, предъявляемые связанным компаниям, могут отражаться на корреспондентских счетах в банках, займы банкам или компаниям, или векселя и обязательства могут отражаться на депозитных, вексельных и корреспондентских счетах, а также займах других банков. Несколько компаний, включая оффшорные компании и российские банки, могут быть вовлечены в такие схемы.
стабильности банков. Были предприняты активные усилия для поддержания ликвидности и платежеспособности банков, а также избежания резкого сокращения кредитования. Однако можно было с очевидностью ожидать неприятных событий, таких как рост невыплаченных займов, возможного банкротства одного или более крупных банков и еще большего изъятия денег вкладчиков из банков.
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
121
4.
ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ И УСТОЙЧИВОСТИ БАНКОВСКОГО СЕКТОРА
Врезка 4.4. Антикризисные меры по поддержке банковской системы ●
Снижение обязательных резервных 18 сентября и 18 октября, что резко подняло ликвидность банков примерно на 400 миллиардов рублей.
●
Аукцион в отношении предоставления государственных депозитов банкам. Первоначально 1,1 триллиона рублей, позже объем государственных депозитов увеличился до 1,5 триллиона рублей.
●
Начиная с сентября 2008 г. ЦБ РФ увеличил количество сделок РЕПО. Средние дневные объемы примерно увеличились в пять раз после начала сентября, достигнув своего пика в конце января 2009 г.
●
Разрешение в отношении ЦБ РФ увеличить масштабы предоставления необеспеченных кредитов банкам с известными кредитными рейтингами. Увеличенные объемы достигли более 1,9 триллиона рублей в феврале 2009 г., прежде чем вновь сократились до уровня 700 миллиардов в начале июня 2009 г.
●
Внесение поправки в бюджет 2008-2010 г.г. в целях предоставления правительству возможности депонировать деньги из Национального фонда благосостояния в ВЭБ, что было направлено на выкуп акций предприятий, контролируемых государством, но не находящихся полностью в его собственности; в 2008 г. эта сумма достигла 75 миллиардов рублей в 2008 г. и 175 миллиардов в 2009.
●
Помимо выделения 50 миллиардов рублей для предоставления помощи компаниям (через ВЭБ) при рефинансировании внешних долгов, подлежащих выплате, в конце 2008 г. было израсходовано 9 миллиардов долларов США.
●
Разрешение в отношении ЦБ РФ компенсировать банкам убытки по межбанковским кредитам до конца 2009 г.
●
Предоставление полномочий ВЭБ по выдаче субординированных кредитов в сумме 450 миллиардов рублей другим банкам, не включая Сбербанк, и предоставление полномочий ЦБ РФ предоставить кредит в объеме 500 миллиардов Сбербанку.
●
Приобретение (через ВЭБ, ВТБ и государственные предприятия) терпящих банкротство частных банков (например, Глобекс, Кит Финанс, Сибинбанк, Связь).
●
Увеличение лимитов по страхованию вкладов с 100 000 рублей до 200 000 рублей, и повышение лимита на компенсацию до 90% вкладов с 400 000 рублей до 700 000.
●
Повышение ЦБ РФ ставок по депозитам для банков.
●
Открытие заново 90-дневных счетов РЕПО, которые были ранее временно закрыты в силу отсутствия спроса.
●
Внесение поправки в бюджет 2008 г. для предоставления капвложений в объеме 200 триллионов рублей в Агентство страхования вкладов (что позволит реструктурировать или ликвидировать обанкротившиеся банк) и 60 миллиардов рублей Государственному агентству ипотечного кредитования.
●
Гарантия Государственного агентства ипотечного кредитования по ипотечным облигациям и кредитованию, до 500 триллионов рублей.
●
Рекапитализация Россельхозбанка (сельскохозяйственного банка) и РосАгроЛизинга.
●
Государственная гарантия банковских кредитов корпорациям, до 70% суммы кредита.
●
Объявление о дальнейших возможных вложениях в капитал банков, до 1,4 триллиона рублей.
Хотя в отличие от некоторых других стран, по которым ударил кризис, уровни использование заёмного капитала не были очевидно избыточны, сокращение рыночных позиций, сформированных с привлечением заёмного капитала, остается возможным.
122
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
4.
ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ И УСТОЙЧИВОСТИ БАНКОВСКОГО СЕКТОРА
Сильные и слабые стороны существующей системы Если сила влияния кризиса еще проявится, то изначальная ситуация была благоприятна: по большему числу показателей системного здоровья экономики ситуация по состоянию на 2008 г. значительно улучшилась по сравнению с более ранними периодами. Даже если и применима обычная оговорка о достоверности данных, и 2008 г. явно знаменовал собой пик настоящего цикла, по ряду аспектов складывается впечатление, что сравнение России с соответствующими странами в отношении сложности финансовой системы, эффективности и стабильности окажется в пользу России.
Сильные стороны В целом, российская банковская система относительно хорошо капитализирована, или, по крайней мере, так было на момент начала кризиса. Кроме того, почти все крупнейшие банки являются либо государственными, либо филиалами иностранных банков (Таблица 4.1). В обоих случаях стабильность в принципе поддерживается существованием собственников, которые в состоянии поддерживать банки в случае трудностей, хотя масштаб реакции банковской системы на кризис в развитых странах показал, что иностранные банки будут не в состоянии или не захотят поддерживать свои российские филиалы. Действительно, стало очевидно, что они, возможно, постараются использовать их как источник ликвидно сти. Презюмируемое суще ствование ре сурсов для поддержания стабильно сти государственных и иностранных банков отражается в том, что их коэффициенты достаточности капитала в среднем ниже, нежели соответствующий коэффициент для частных банков, поскольку последним может потребоваться более значительный буферный капитал.
Таблица 4.1. Десять ведущих банков по типу собственности Банк
% от общей суммы активов
Сбербанк
Тип собственности
23.7
Государственный
ВТБ
8.0
Государственный
Газпромбанк
4.7
Государственный
Россельхозбанк
2.9
Государственный
Банк Москвы
2.8
Государственный
Альфа-Банк
2.5
Частный российский
УниКредитБанк
2.1
Иностранный
Райффайзенбанк
2.1
Иностранный
ВТБ-24
2.0
Государственный
Росбанк
1.7
Иностранный
Источник: по расчетам Центрального банка России и ОЭСР.
Аналогичным образом, до начала кризиса у российских банков в среднем уровень рентабельности был относительно высоким и продолжал расти (Рисунок 4.7, Диаграмма B). Следует ожидать, что эти показатели резко упадут в контексте финансово-экономического кризиса, который в настоящий момент охватывает Россию и многие другие страны, но по ситуации до наступления кризиса российские банки были достаточно рентабельны и их эффективность продолжала расти: тенденция снижения соотношения административных расходов и операционных доходов стала проявляться в начале 2008 г. (Рисунок 4.7, Диаграмма A). На российские банки проблемные активы в США, такие как ипотечные облигации и производные инструменты, оказывают небольшое прямое влияние, также российские банки не вовлечены в практику предоставления сложных займов со структурированными продуктами, практику, оказавшуюся столь опасной для ряда развитых стран. Рынок ипотечного кредитования саб-прайм, столь характерный для США, также практически отсутствует в России. Во время резкого подъема операций с недвижимостью
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
123
4.
ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ И УСТОЙЧИВОСТИ БАНКОВСКОГО СЕКТОРА
в России в Москве и Санкт-Петербурге появились некоторые ипотечные кредиты с нулевыми первоначальными платежами, но такие кредиты предоставлялись только клиентам, которые демонстрировали свою способность выплатить кредит. То, что российские банки оказались не подвержены такого рода рискам, несомненно, в первую очередь является результатом определенной примитивности российских банков, а не высокого уровня управления рисками или строгим регулированием; тем не менее, в сложившейся ситуации это оказалось благом. Хотя в некоторых банках картина совершенно иная, в целом банковский с ектор продемонстрировал достаточно сбалансированный подход к различным секторам, когда объем кредитования одного определенного сектора ни разу не превысил более 20%. Энергетический и металлообрабатывающий сектора были мало представлены в кредитных портфелях российских банков, поскольку крупнейшие компании сумели получить более дешевые и долгосрочные ресурсы у международных банков и на международных рынках капитала. Эта недостаточная представленность вышеназванных секторов была ненамеренной, однако совершенно не обязательно, что при ситуации с очень нестабильными товарными ценами, которые наблюдались в конце 2008 и начале 2009 г.г., это является отрицательным фактором. Общий объем кредитования сектора недвижимости и строительного сектора очень быстро вырос за последние годы и достиг примерно 11% банковских активов, став третьим крупнейшим сектором после торгового и финансового, в кредитном портфеле банков. Однако по сравнению с иностранными банками, этот уровень остается достаточно скромным. Если потребительское и ипотечное кредитование стремительно выросло за последние несколько лет, то это был фактически рост с нуля. Общий объем кредитования в 2008 г. составлял менее 4% ВВП, что значительно ниже уровня стран ОЭСР. Потребительские кредиты фактически ежегодно удваивались за последние годы, но все еще составляют 20% от общего объема непогашенных ссуд по состоянию на конец 2008 г. Что касается обязательств, то соотношение между объемом розничных вкладов и общей суммой депозитов составляет примерно 40%, что по международным стандартам является достаточно высоким уровнем, предполагающим стабильную базу для финансирования. В Сбербанке, пожалуй, единственном системном банке, этот показатель еще выше и составляет 65%. Более того средний срок погашения розничных вкладов значительно вырос за последние 10 лет, что говорит о возрастающей степени стабильности банков. При этом, если средний срок депозитов все еще невелик (а вклады населения, помещенные на любой срок, могут в соответствии с законом изыматься по требованию вкладчика), та же ситуация наблюдается и со сроками погашения по кредитам. Таким образом, в среднем у российских банков разрыв между сроками погашения сравнительно невелик: средний первоначальный срок погашения по обязательства составляет 1,4 года, что не намного меньше срока в 1,6 года – срока погашения кредитов (maturity of assets). Таким образом, если российские банки столкнутся с проблемой недостатка ликвидности, то они, как правило, могут достаточно быстро свернуть свой баланс. Несмотря на значительное увеличение в 2006-2007 г.г., доля иностранных обязательств все еще относительно низка и составляет около 20%, если сравнивать ситуацию на других развивающихся рынках, а скромная доля Сбербанка выражается однозначными числами. Более того, хотя внешние займы не продлеваются, а доступ к новым заемным средствам в значительной степени прекращен, объем внешней задолженности стал недавно сокращаться: по оценке ЦБ РФ, внешний долг банков сократился почти на 28 миллиардов долларов в четвертом квартале 2008 г. (а заграничные активы выросли в том же объеме). Таким образом, система в целом не демонстрирует чрезмерно высокой уязвимости из-за продолжающегося перерыва в доступе к международным рынкам капитала, хотя и есть банки, которые значительно чаще обращаются к иностранным займам, нежели остальные банки в
124
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
4.
ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ И УСТОЙЧИВОСТИ БАНКОВСКОГО СЕКТОРА
среднем, и которые сейчас вынуждены искать другие источники финансирования или сворачивать свой баланс для того, чтобы выжить. По крайней мере, на первый взгляд резервы банков по займам относительно велики. В конце сентября 2008 г. резервы были эквивалентны 3,9% активов. Хотя свирепствующий экономический кризис мог вполне поглотить эту страховку, убытки по кредитам в 1998 г. при достижении своего пикового значения составили около 15% от всех кредитов – это весьма много в контексте прошлого опыта и международных нормативов6.
Слабые стороны Несмотря на многие усовершенствования, проведенные за примерно последние десять лет, существуют и весьма серьезные недостатки в пруденциальном надзоре. Банки продолжают жаловаться на то, что инспекторы недостаточно хорошо понимают банковское дело и банковские риски, и что при осуществлении надзора форма часто преобладает над содержанием. Возможно, это отражает недостаток ресурсов и/или профессиональной подготовки лиц, осуществляющий банковский надзор. Между тем, несмотря на то, что власти постоянно заверяли, что их цель - выполнение требований 2-го Базельского соглашения, никогда официально не устанавливался конкретный срок, к которому эта цель должна быть достигнута, и такой неформальный график уже отстает на несколько лет. В настоящий момент есть надежда, что выполнение требований Базеля 2 будет достигнуто в 2011 г., однако складывается впечатление, что движение в этом направлении очень медленное. Кроме того, как и в других странах, наступление текущего экономического и финансового кризиса предполагает наличие недостатков и в существующих подходах к банковскому надзору (это относится и к Базелю I и Базелю II), в частности слишком большое внимание уделяется процикличности и недостаточно - ликвидности по сравнению с нормативом достаточности капитала. Складывается впечатление, что в России слишком много банков (Рисунок 4.12), в частности, слишком много малых банков. Теоретическое утверждение о взаимосвязи между банковской концентрацией и хрупкостью системы сомнительно. С одной стороны, концентрация может сократить конкуренцию, приведя к высоким прибылям, что повышает сопротивляемость банков при потрясениях. Меньшее число банков, подлежащих мониторингу, может облегчить пруденциальный надзор в концентрированной банковской системе, снижая риск системного кризиса. Помимо этого, хотя банки в консолидированной системе в среднем крупнее банков при рассеянной и неорганизованной системе, они могут выиграть от большей диверсификации и/или экономики масштаба, что делает их в меньшей степени подверженными банкротству. Российский опыт к тому же предполагает, что уязвимость малых банков может послужить причиной разгорания кризиса доверия, и следовательно, в ряде случаев может быть балластом для той части системы, которая развивается нормально. Относительно небольшие и слабые банки могут отчасти по этой причине вести себя слишком агрессивно и терпеть банкротство, что может привести к потере доверия ко всей системе, и привести к переоценке межбанковского кредитования. В качестве контраргумента утверждается, что концентрированная банковская система в большей степени подвержена рискам, связанным с уверенностью, что система «слишком велика, чтобы рухнуть», что на самом деле усиливает моральный риск) и способствует хрупкости банковской системы (Mishkin, 1999). Beck приводит эмпирические данные, собранные по всей России, которые подтверждают взаимосвязь консолидации и стабильности, а Rati et al. (2008) в другом исследовании по России приходят к выводу, что консолидация благоприятствует доступу к финансированию.7 Любопытно, что хотя Beck et al. (2006) считают, что консолидация способствует системной стабильности, того же мнения они придерживаются и относительно измерения конкуренции, и в другом исследовании приходят к выводу что не обязательно консолидация и конкуренция находятся в конфликте8. Складывается впечатление, что в России слишком мало и того, и другого. Несмотря на то, что в России банков очень много, эффективная конкуренция пока ограничена, хотя за последние годы ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
125
4.
ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ И УСТОЙЧИВОСТИ БАНКОВСКОГО СЕКТОРА
Рисунок 4.12. Количество банков – международные сопоставления 2005 г. 1934
2000 1600 1180
1253
1200 773
800
865
649
400 16
23
36
38
42
54
91
104 124 148 155
342 373 269 295
O
!
w
! % . ( , / " O m 6 ! O T< ! %
# , 6 ! * U U " , 7! + 3
0
Источник: База данных ОЭСР "Bank Profitability" и Банк России.
1 2 http://dx.doi.org/10.1787/650487378736
она несколько увеличилась. Банковский сектор достаточно концентрирован по различным показателям (например, доли пяти крупнейших банков в общем объеме активов, депозитов и капитала), а Сбербанк определенно остается лидером на рынке большей части банковских услуг. Относительно высокие банковские надбавки (маржа), хоть и позитивные для наращивания капитала и гибкости ресурсов, могут быть знаком весьма слабой конкуренции9. Сбербанк, находящийся в выгодном положении благодаря дешевому финансированию и благоприятному доступу к иностранным заемным средствам в силу предоставляемой государством поддержки, никогда не сталкивался с серьезной конкуренцией в самых прибыльных сегментах рынка. Коэффициент достаточности капитала представляет собой весьма разнородную картину. Среднее соотношение между собственным и взвешенным по риску капиталом по состоянию на 2008 г. не вызывало опасений, но могло в тот момент отражать пиковое значение цикла, хотя еще есть и вопросы относительно способов исчисления капитала. Банковский капитал быстро вырос за последние 10 лет, однако в большей степени он стремился соответствовать росту активов, так что уровень (норматив) достаточности капитала не сильно изменился, и Россия так и занимает место в середине группы сравнимых стран. Буферный капитал особенно невелик у некоторых средних частных банков, именно эта группа продемонстрировала наибольшее количество банкротств. Ситуация с уровнем достаточности капитала до кризиса является напоминанием о том, что относительно обнадеживающий уровень большинства индикаторов системного уровня не защищает от системного кризиса, даже если мы оставим в стороне сомнения относительно качества статистических данных. Недавний кризис ликвидности говорит о том, что даже отдельные проблемы могут разрастаться из-за неуверенности в отношении контрагентов. В такой ситуации уже разделенный на сегменты межбанковский рынок может сократиться, увеличивая дефицит ликвидности. Зависимость нескольких банков от иностранных заемных средств для финансирования указывает в этом отношении на один из источников уязвимости, равно как повышенная активность некоторых банков на рынках ценных бумаг, потребительского кредитования и кредитования отдельных цикличных секторов, как, например, строительный.
126
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
4.
ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ И УСТОЙЧИВОСТИ БАНКОВСКОГО СЕКТОРА
Ситуация, когда население может по закону отзывать по требованию вклады со срочных депозитов, был предметом активного обсуждения в российской банковской системе. Данное положение Гражданского кодекса означает, что, несмотря на номинальный закрытия депозитов, банки вынуждены рассматривать их как вклады до востребования. Это остается потенциально серьезным источником уязвимости для банков и еще более осложняет действия банков по ограничению расхождения в сроках уплаты процентов по активам и пассивам, хотя на сегодняшний момент мало свидетельств тому, что этот фактор серьезно способствовал недостаточному развитию сектора или финансовой нестабильности10. Какое бы существенное значение не сыграло данное положение Гражданского кодекса, совершенно очевидно относительное отсутствие долгосрочного финансирования. Хотя концентрация кредитов заметно сократилась, она остается довольно высокой, и вызывает сомнение то, что масштаб такой концентрации измерен правильно. Концентрация кредитов может быть за счет одних и тех же заемщиков, секторов, связанных сторон, либо кредиты могут концентрироваться по типу, как, например, необеспеченные кредиты. Несомненно, концентрация заемных портфелей банка упала. Исследование Рейтингового агентства Интерфакс, проведенное в 2001 г., показало, что самые крупные кредиты обычно составляют 40% кредитного портфеля даже крупнейших российских банков, а по состоянию на 2008 г. эта цифра сократилась до 15%. Управление рисками в российских банках все еще остается недостаточно развитым. Только несколько десятков крупнейших банков используют управление рисками при ведении своего бизнеса. Для многих других банков высокая зависимость от нескольких клиентов и связанный характер многих сделок означает пренебрежение многими соображениями в отношении управления рисками ради осознанной необходимости сохранить хорошие отношения с основными заемщиками и/или вкладчиками. Несмотря на предпринятые меры по совершенствованию, российская банковская система продолжает страдать от отсутствия прозрачности. До сих пор положение таково, что не все связи между банками и связанными сторонами раскрываются, а это снижает степень, в которой таким сторонам мог бы быть предоставлен благоприятный режим при возникновении проблем, и перекладывает бремя убытков на других кредиторов и/или акционеров. Хотя проблема хорошо известна, на практике ее трудно четко определить. Власти, как и раньше, полагаются на добровольное раскрытие информации акционерами. Проблема не является чисто российской, но здесь она проявляется особенно заметно. Культуру прозрачности все еще необходимо развивать. Несмотря на значительный рост кредитования во время длительного экономического подъема, продолжавшегося с 1999 г. по 2008 г., российский банковский сектор осуществляет относительно мало посреднических операций по сбережениям и инвестициям, особенно для малого и среднего бизнеса. По данным Росстата, только 10% корпоративных инвестиций финансируется посредством банковских займов, объем такого финансирования значительно вырос, со всего лишь 3% в 2000 г., но все еще очень мал в отношении к нераспределенной прибыли и другим источникам финансирования. Один из вопросов, встающих в этой связи, относится к финансовой отчетности в нефинансовом секторе; в отличие от банков, иные предприятия не обязаны подготавливать финансовую отчетность в соответствии с МСФО, и лишь небольшое число предприятий (в основном те, которые выпускают облигации или акции за границей) это делают. Российские стандарты бухгалтерского учета, хотя и полезны в некоторых целях, во многом отношении менее прозрачны. Проблема коррупции, которая признается на высшем правительственном уровне, возможно, является еще одним фактором, который мешает развитию банковского сектора. На основе региональных данных Weill (2009) приходит к выводу, что коррупция имеет депрессивное влияние на кредитование, и рейтинг России остается низким в международных исследованиях по восприятию коррупции. Это,
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
127
4.
ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ И УСТОЙЧИВОСТИ БАНКОВСКОГО СЕКТОРА
конечно же, проблема, которая распространяется на значительно более широкий сегмент, нежели банковское дело (См. Главу 5, где речь идет о коррупции и регулировании товарного рынка). Еще одной явной опасностью для банковской системы России является сам масштаб шока, который в данный момент переживает система, а не слабость банковской системы как таковой. Несмотря на объем аккумулированных резервов, диверсификации заемщиков и вкладчиков, изменения баланса в структуре активов, или ограничение несоответствия между курсами валют, уже однажды пережитое смятение на финансовом рынке и замедление экономического роста повлекут за собой стресс во многих банках. Рост количества невыплаченных кредитов, аналогичный произошедшему во время кризиса 1998 г., потребует значительных вливаний капитала в банки для предотвращения масштабных банкротств. Некоторые банки также, возможно, потерпят серьезные убытки от портфеля ценных бумаг и/или изменений в валютном курсе.
Борьба с кризисом и сокращение вероятности наступления кризиса в будущем В краткосрочной перспективе перед властями стоит цель сохранения стабильности финансовой системы при резком ухудшении экономических условий, и минимизация негативного воздействия на эффективность экономики в долгосрочной перспективе. Совершенно правильно, что власти рассматривают как важнейший приоритет меры по спасению банковской системы от краха. Многие действия, предпринятые с момента начала кризиса, разумны в плане укрепления банковской системы и поддержания доверия, и многие сигналы вызывают разумный оптимизм, несмотря на масштаб потрясений от кризиса. Рублевые депозиты (и денежные средства, следовательно М2) сократились за последний квартал 2008 г. и начало 2009, когда давление на обменный курс в конце концов привело к сначала постепенному, в позднее фактически к неконтролируемому обесценению рубля в отношении к евро-долларовой корзине. Более того, безнадежные кредиты стали расти, а рост банковской прибыли резко сократился. Одновременно, начиная с конца января, стабилизировался рубль и действительно укрепился по отношению к корзине евро-доллар, и если бы поддерживалась стабилизация рубля, то это опять повлекло бы за собой значительный отток средств на рублевые вклады, что привело бы к постоянному росту рублевого кредитования. Относительная солидность банковской системы до кризиса, тот факт, что всего лишь немногие банки являются системно важными, а также разумно благоприятные результаты на сегодняшний день (при учете масштаба глобального кризиса) дают основания полагать, что одна из опасностей ближайшей перспективы заключается в чрезмерной реакции на кризис и слишком большом количестве принимаемых потенциально вредных мер. В России подобная ситуация может означать очень резкий рост недобросовестных действий и дальнейшее усиление и без того уже активного вмешательства государства в банковский бизнес. При том, что государственные банки владеют почти половиной активов банковской системы, и нет ни одного частного банка, доля активов которого превышала бы 2,5%, тем не менее, очень мало банков (если и есть вообще), которые надо спасать ради функционирования системы. Определенно, как и в других странах, при данных обстоятельствах может иметь место осмотрительное применение государственных гарантий в отношении к некоторым активам, вложения капитала, а также, вероятно, и национализация, если возникнет необходимость сохранить работу системы. Следует избегать дорогостоящей поддержки или приобретения несистемных банков. В зависимости от того, как и когда начнется банкротство новых банков должно приниматься решение в пользу быстрой ликвидации таких банков и осуществления выплат вкладчикам. Большая консолидация банковского сектора со значительной степенью вероятности повысит конкуренцию и эффективность банков и сократит бремя надзора, которое лежит на ЦБ РФ.
128
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
4.
ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ И УСТОЙЧИВОСТИ БАНКОВСКОГО СЕКТОРА
Одним из аспектов постепенно «расползающейся» роли государства в банковской системе является увеличивающаяся капитализация и дополнительные функции ВЭБ. В Главе 5 говорится о том, что ВЭБ – один из пяти-шести специально созданных государственных корпораций, обладающих специальным статусом, управление в котором не отвечает стандартам ОЭСР, и в силу этих обстоятельств, его возрастающая важность как кредитора, инвестора и инструмента спасения банков и корпораций – факт, вызывающий потенциальное беспокойство. Государство либо должно обеспечить, чтобы ВЭБ лицензировался и регулировался на равных условиях с другими финансовыми институтами, либо сократить его роль. Если государственный контроль над крупнейшими банками в определенной мере и является преимуществом в ситуации кризиса, поскольку легче сохранять уровни кредитования, то он же несет в себе и потенциальную опасность. В частности, существует соблазн перенаправить кредиты избранным (а чаще всего государственным) предприятиям, таким образом ослабляя конкуренцию. Необходимо приложить усилия для того, чтобы максимально увеличить степень предоставления кредитов на коммерческой основе, даже если оказывается давление, чтобы сохранить общий уровень кредитования. Как бы там ни было, в России именно малые и средние предприятия лишены возможности получать кредиты, и на них благотворно повлияет любая благоприятная политика. Помимо необходимости минимизировать затраты и как можно скорее выйти из экономического и финансового кризиса, перед Россией стоит две очень больших проблемы, касающихся повышения сопротивляемости банковской системы кризисам в будущем. Первая заключается в том, чтобы внедрить наилучшую практику в осуществление пруденциального надзора. Вторая, относящаяся не только у России, но и ко многим другим странам, включая и наиболее развитые, относится к устранению недостатков банковского регулирования, которые увеличивают экономические циклы и не дают возможности учитывать в полной мере соображения ликвидности. Более эффективное выполнение существующей нормативной базы по надзору может включать несколько аспектов. Начать с того, что было бы весьма полезно увеличить число сотрудников в сфере надзора и повысить их профессиональную подготовку. Этому бы способствовала и консолидация сектора, поскольку небольшие ресурсы можно распределять между меньшим числом банков. Кроме того, было бы полезно четко разделить российский банковский сектор на уровни, которые бы подлежали различному уровню надзора, что позволило бы в большей степени сосредоточить внимание на более крупных банках. Наконец, стоит упомянуть, что существует возможность для дальнейшего совершенствования формальных требований в отношении банков, при одновременном увеличении оценки рисков по существу. В более отдаленной перспективе Россия может выиграть от перехода от надзора на основе правовой формы регулируемого лица к целевому регулированию, принятому в некоторых странах ОЭСР. В настоящее время ответственность за банковское регулирование возложена на ЦБ РФ, а Федеральная служба по финансовым рынкам осуществляет надзор за финансовыми рынками, надзор за страховой деятельностью находится в ведении Министерство финансов. Глобальный кризис выявил пробелы в таких системах регулирования. Некоторые развитые страны перешли на программно-целевое регулирование (Нидерланды, Австралия), другие (например, Швеция и Соединенное Королевство) приняли унифицированную систему регулирования с единым финансовым регулятором. Что же касается шагов по изменению регулирования банковского надзора с целью превратить его в более антицикличный, то на глобальном уровне существует необходимость в применении более макро-пруденциального подхода, который бы в большей степени принимал во внимание системные риски, не игнорируя при этом специфические банковские (например, Borio and White, 2004; Borio and Shim, 2007; Turner, 2009; G30, 2009). Это, конечно же, справедливо в отношении России. Возникают сложные проблемы при попытках сделать банковское регулирование более антицикличным, например,
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
129
4.
ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ И УСТОЙЧИВОСТИ БАНКОВСКОГО СЕКТОРА
трудно утверждать, проходит ли экономика тот или иной цикл в определенный момент времени, однако опасность бездействия очевидна более чем когда либо. Требования к капиталу и нормативы резервирования должны стать антицикличными, а требования к капиталу банков должны различаться в зависимости от конкретного банка и отражать роль каждого банка в отношении системного риска. Помимо всего прочего, стресс-тесты должны включать оценку шока, который поразил всю финансовую систему в целом, так, что риск контрагента и рыночный риск усиливаются одновременно с кредитным риском. Усилия, предпринимаемые сейчас по реформированию международных нормативов в целях укрепления существующих подходов при банковском надзоре, будут продолжаться и в будущем, и Россия должна играть активную роль в обсуждениях этой проблемы, но не медлить при проведении своих собственных реформ, направленных на создание менее процикличного регулирования. Еще одним важным аспектом международных усилий по совершенствованию пруденциального надзора банков является необходимость большего регулирования ликвидности в целях приведение ее в равновесие с достаточностью капитала. Одна из возможных реформ могла бы включать требование к банкам по подготовке периодической оценки ликвидности для анализа ЦБ РФ, с тем, чтобы ЦБ РФ предоставлял рекомендации банкам в отношении ликвидности на индивидуальной основе. Помимо банковского надзора, были бы полезны и другие действия по укреплению устойчивости системы к внешним воздействиям. Если повторяющиеся кризисы в Российском банковском секторе имеют разные причины, то общей чертой является низкое доверие населения к банкам (а также к рублю) и низкий уровень доверия банков друг к другу. Это говорит о необходимости большей прозрачности и большей веры в силу регулирования и верховенство закона. Кроме того, возможно, еще слишком рано говорить об этом, однако, не очевидно, что программа страхования вкладов достигла желаемого результата по укреплению доверия вкладчиков. Одна из проблем заключается в том, что население продолжает по большей части оставаться в неведении относительно существования такой системы, или предлагаемого страхового покрытия. Исследование, проведенное в 2008 г. Агентством по страхованию вкладов, показало, что только 38% населения имели представление о системе страхования вкладов. В настоящей ситуации совершенно необходимо приложить большие усилия для распространения информации о программу страхования вкладов и меры защиты, которые она предлагает. Также важно обеспечить своевременные выплаты по застрахованным вкладам на случай банкротства банков, по мере продолжения экономического спада.
Создание более сложной и эффективной банковской системы В более дальней перспективе банковская система могла бы внести больший вклад в устойчивый и быстрый экономический рост, особенно в связи с либерализацией товарного рынка, активизацией конкуренции во всех сферах экономики. Во-первых, хрупкость системы, которая стала явной во время последовавших друг за другом кризисов, подрывает доверие к системе, мешает росту вкладов, мобилизации капиталов через кредитно-финансовую систему, а также эффективному распределению капитала – неосторожное поведение при экономическом подъеме еще более обостряет спад и провоцирует банковский кризис. Кроме того, существующая структура сектора оставляет незадействованной экономику масштаба и сдерживает активную конкуренцию между более крупными и равными группами. Единственная реформа, которая могла была бы поднять эффективность сектора в перспективе – это постепенный выход государства из банковского сектора. Не существует логического обоснования (сохранения) государственной собственности при наличии достаточных доказательств большей эффективности частных банков (e.g. La Porta et al., 2000). С другой стороны, нет и срочной необходимости проводить в России масштабную приватизацию, особенно в свете некоторых
130
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
4.
ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ И УСТОЙЧИВОСТИ БАНКОВСКОГО СЕКТОРА
отрывочных свидетельств того, что государственные банки в России не менее эффективны, нежели частные (Karas et al., 2008). Более того, есть доказательства того, что государственные банки сыграли благотворную роль для системной стабильности в периоды кризиса, а период искусственно заниженных цен на активы вряд ли благоприятен для продажи долей в государственных банках. В ближайшей перспективе, приоритетом является создание равных правил игры для всех игроков на поле и стимулирование эффективной конкуренции. Однако должен быть разработан план совершенствования государственного участия в банковской системе, когда условия будут более благоприятны. Особенно принимая во внимание вероятность дальнейшего увеличения доли государственных банков в общих активах в результате экономического кризиса, власти должны проработать долгосрочную стратегию для сокращения их доминирующей роли. Как было сказано выше, растущая роль ВЭБ представляется особенно проблематичной, учитывая недостатки корпоративного управления в банке. Другая реформа, которая бы могла способствовать усложнению финансовой системы, заключается в разрешении введения действительно срочных вкладов для населения, что могло бы быть достигнуто посредством изменения положения Гражданского кодекса, которое разрешает населению по требованию отзывать вклады. Эффективное увеличение срока погашения обязательств позволило бы банкам решить проблему с дефицитом более долгосрочных кредитов. Применение МСФО в отношении финансовой отчетности благоприятно для прозрачности и должно распространяться шире, включая их внедрение в небанковский сектор. Это поможет банкам проводить значимую оценку кредитных рисков при меньших затратах, нежели сегодня, а также усилит прозрачность в отношении собственности в корпоративном секторе, что в свою очередь, также упростит задачу при определении связанных сторон при кредитовании, размещении депозитов, а также связей в структуре собственности. Поскольку объемы кредитования населения будут расти и в будущем в отношении к общему объему банковского кредитования, все более важно будет разработать систему банкротства частных лиц для повышения уверенности в отношении прав кредиторов.
Врезка 4.5. Рекомендации по превращению банковской системы в более эффективную и устойчивую Меры, принимаемые в ответ на кризис ●
Содействовать консолидации сектора и стимулировать ее посредством быстрого урегулирования ситуации с проблемными банками, ускорения слияний, повышения минимальных требований к капиталу.
●
Избегать расширения директивного кредитования, особенно для крупных заемщиков и/или заемщиков с хорошими связями если на банки оказывается давление в плане предоставления кредитов, нужно воспользоваться возможностью для расширения доли малых и средних предприятий в общем объеме кредитования.
●
Широко информировать население о системе страхования вкладов в целях повышения знаний о положениях данной программы, и обеспечить скорейшую и полную (т.е. в соответствии с законом) выплату по вкладам в случае банкротств банков во время кризиса, особенно при банкротстве любого крупного банка в целях повышения доверия населения к российскому банковскому сектору.
Усиление пруденциального надзора ●
Улучшить качество надзора на местах, включая принятие мер по увеличению ресурсов для набора персонала и его подготовки.
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
131
4.
ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ И УСТОЙЧИВОСТИ БАНКОВСКОГО СЕКТОРА
Врезка 4.5. Рекомендации по превращению банковской системы в более эффективную и устойчивую (прод.) ●
Четко разделить российский банковский сектор на группы, подлежащие различным уровням регулирования, чтобы сконцентрировать имеющиеся немногочисленные ресурсы на более крупных банках.
●
Далее упрощать формальные требования к банкам при одновременном совершенствовании оценки рисков.
●
Активно участвовать в международной деятельности по совершенствованию финансового регулирования.
●
Параллельно с вышеназванной деятельностью, изучать возможности для внесения изменений в требования по достаточности капитала в целях их большей антицикличности, посредством введения динамических нормативов резервирования, более высоких требований по достаточности капитала во время циклических подъемов, а также различных требований к капиталу с учетом вклада каждого банка в системные риски.
●
Расширить использование стресс-тестов, включая большее тестирование шоков системного масштаба, влияющих на риски контрагента и рыночные риски.
●
Использовать усовершенствованные методы регулирования ликвидности и реагирования на недостаток ликвидности конкретных банков. Требовать от банков подготовки периодических отчетов по оценке ликвидности для анализа ЦБ РФ, в целях осуществления дальнейшего руководства со стороны ЦБ РФ в отношении ликвидности в индивидуальном порядке.
Совершенствовать регуляторную среду для банков ●
Внести изменения в положение Гражданского кодекса, в соответствии с которым населению разрешается снимать деньги со срочных вкладов вне зависимости от предусмотренного договором срока.
●
Расширить применение МСФО при подготовке финансовой отчетности, распространить требование подачи финансовой отчетности в соответствии с МСФО на небанковские организации.
●
Разработать систему банкротства частных лиц.
Совершенствовать структуру банковского сектора ●
Разработать план долгосрочной приватизационной стратегии в отношении государственных банков.
ПРИМЕЧАНИЯ 1. Россия прошла быструю эволюцию рынков ценных бумаг и иной небанковской финансовой деятельности, особенно за последний период примерно в 8 лет, однако почти все финансовые посредничество осуществляется с помощью банков. 2. В российском контексте «отмывание денежных средств» банками в основном включает перевод средств, который связан с нарушением налогового законодательства, а не легитимизацию доходов, полученных от незаконной деятельности. 3. Спрэд между внутренней рублевой доходностью и курсом доллара отражал низкую (однако возрастающую) вероятность девальвации – так называемая проблема песо – дающая возможность сверх прибылей держателям рублевых ценных бумаг до момента наступления девальвации. 4. В основные группы банков, которые сформировались в тот период посредством приобретения региональных филиалов, входили группа МДМ-Банк, в которую входили в числе прочих Конверсбанк и Петровский банк, а также группа УралСиб, включавшую банки Никойл и Автобанк. 5. Частично рост вкладов в иностранной валюте в ноябре декабре 2008 г. отражает результат валютирования в результате обесценения рубля.
132
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
4.
ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ И УСТОЙЧИВОСТИ БАНКОВСКОГО СЕКТОРА
6. В новой редакции Программы оценки финансового сектора, проводимой МВФ и Всемирным банком, подтверждается, что измененные нормативы в отношении резервов на возможные потери по ссудам предоставили банкам слишком большую свободу усмотрения при определении уровня резервов (МВФ, 2008 г.), дав возможность завышать объемы собственного капитала. В своем ответе на данный комментарий ЦБ РФ отметил, что изменения, тем не менее, привели в среднем к увеличению банковских резервов по сравнению со старой системой. 7. Альтернативный взгляд на малые банки в России заключается в том, что если банки выполняют все нормы пруденциального регулирования и не замечены в нарушении закона, то они не представляют вреда (для системы), и если они продолжат свое существование, то должны быть достаточно эффективны. Часто также отмечается, что многие малые банки являются региональными, и могут предоставлять банковские услуги на местном уровне, которые в отсутствии таких банков могут либо вообще отсутствовать, либо окажутся монополизированы. Как видно из опыта многих других стран в контексте нынешнего экономического кризиса, нормы пруденциального регулирования могут быть процикличным и не учитывать в полной мере достаточность ликвидности, а малые банки тем не менее могут продолжать существовать отнюдь не благодаря своей эффективности: большая часть банковских лицензий была отозвана за последние пять лет у малых банков, которые занимались незаконной деятельностью. 8. Claessens and Laeven (2004) не находят подтверждения тому, что растущая концентрация связана с антиконкурентными действиями в банковском секторе, а Demirgüc-Kunt et al. (2004) не считают, что существует прямая зависимость между концентрацией и спрэдами чистых процентных ставок. 9. Высокие банковские надбавки по кредитным ставкам могут также отражать премию за риск, но они представляются невероятно высокими, особенно в сравнении с аналогичными банковскими надбавками на других рынках развивающихся стран. 10. Существует парадоксальное свидетельство тому, что после того, как разразился текущий кризис, некоторые проблемные банки проигнорировали данное положение Гражданского кодекса, посчитав, что время, которые потребуется регулирующим органам на выявление и борьбу с нарушением закона, вполне позволит им поднять ликвидность, и что, в конечном итоге, им придется всего лишь заплатить штраф за нарушение закона, что они вполне могут себе позволить.
БИБЛИОГРАФИЯ Министерство финансов Российской Федерации (2005), Стратегия развития банковского сектора. Российской Федерации на период до 2008 года. Ц е н т р а л ь н ы й Б а н к Ро с с и й с ко й Ф е д е р а ц и и ( 2 0 0 2 ) , “ С т р ат е г и я р а з в и т и я б а н ко в с ко го с е к т о р а Российской Федерации”, Вестник Банка России, январь. Aghion, P., P. Howitt and D. Mayer-Foulkes (2005), “The Effect of Financial Development on Convergence: Theory and Evidence”, The Quarterly Journal of Economics, No. 120(1), pp. 173-222. Beck, T., R. Levine and N. Loayza (2000), “Finance and the Sources of Growth”, Journal of Financial Economics 58 (1-2), pp. 261-300. Beck, T., A. Demirgüc-Kunt and R.-Levine (2006), “Bank Concentration, Competition and Crises: first Results”, Journal of Banking and Finance, No. 30(5), pp. 1581–1603. Bordo, M.S. and P.L. Rousseau (2006), “Legal-political Factors and the Historical Evolution of the Financegrowth Link”, NBER Working Papers, No. 12035. Borio, M.S and W. White (2004), “Whither Monetary and Financial Stability? The Implications of Evolving Policy Regimes”, BIS Working Papers, No. 147. Borio, C. and I. Shim (2007), “What can (Macro-)prudential Policy do to Support Monetary Policy?”, BIS Working Papers, No. 242. Claessens, S. and L. Laeven (2004), “What Drives Bank Competition? Some International Evidence”, Journal of Money, Credit and Banking, No. 36, pp. 563–583. Demirgüc-Kunt, A., L. Laeven and R. Levine (2004), “Regulation, Market Structure, Institutions, and the Cost of Financial Intermediation”, Journal of Money, Credit and Banking, No. 36, pp. 593-626. Group of 30 (2009), Financial Reform: A Framework for Financial Stability, Group of 30, Washington, DC, www.group30.org/pubs/recommendations.pdf. Haugh, D., P. Ollivaud, and D. Turner (2009), “The Macroeconomic Consequences of Banking Crises in OECD Countries”, OECD Economics Department Working Papers, No. 683, OECD, Paris.
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
133
4.
ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ И УСТОЙЧИВОСТИ БАНКОВСКОГО СЕКТОРА
IMF (2008), Russian Federation – Financial System Stability Assessment – Update, IMF, Washington, DC. Karas, A., K. Schools and L. Weill (2008), “Are Private Banks more Efficient than Public Banks? Evidence from Russia”, BOFIT Discussion Papers, No. 3/2008, Bank of Finland, Helsinki, http://ssrn.com/abstract_id=1121709. King, R.G. and R. Levine (1993), “Finance, Entrepreneurship, and Growth: Theory and Evidence”, Journal of Monetary Economics, No. 32(3), pp. 513–542. La Porta, R., F. Lopez-de-Silanes and A. Shleifer (2002), “Government Ownership of Banks”, The Journal of Finance, Vol. 57, No. 1, pp. 265-301. Mishkin, F. (1999), “Bank Consolidation: a Central Banker’s Perspective”, NBER Working Papers, No. 5849, www.inter.org/ papers/w5849.pdf. Rajan, R.G. and L. Zingales (1998), “Financial Dependence and Growth”, American Economic Review, Vol. 88, No. 3 (June 1998), pp. 559-586, www.jstor.org/action/showPublication?journalCode=amereconrevi. Rati, R.A., S. Lee and Y. Seol (2008), “Bank Concentration and Financial Constraints on Firm-level Investment in Europe”, Journal of Banking & Finance, No. 32, pp. 2684-2694. Reinhart, C. and K. Rogoff (2009), “The Aftermath of Financial Crises”, NBER Working Papers, No. w14656, http:// papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=1329274. De Serres et al. (2006), Growth and Financial Intermediation, OECD Economics Department Working Papers, No. 506, OECD, Paris. Turner, A. (2009), “The Financial Crisis and the Future of Financial Regulation”, The Economist’s Inaugural City Lecture, www.fsa.gov.uk/pubs/speeches/at_21jan09.pdf, 21 January 2009, www.fsa.gov.uk/pages/Library/Communication/ Speeches/2009/0121_at.shtml. Weill, L. (2008), “How Corruption Affects Bank Lending in Russia”, BOFIT Discussion Papers 18, Bank of Finland, Institute for Economies in Transition, Helsinki.
134
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
Экономические обзоры ОЭСР © ОЭСР 2009
ГЛАВА 5.
Повышение качества регулирования российских рынков товаров и услуг
В настоящей главе с помощью применяемых ОЭСР индикаторов регулирования рынков товаров и услуг (PMR) проводится оценка того, насколько регуляторная среда России способствует развитию конкуренции, и обращается внимание на области, в которых дальнейшие усилия по реформированию принесут дивиденды. Из результатов оценки этих индикаторов следует, что, несмотря на улучшение в ряде областей, многие аспекты российской регуляторной среды все еще носят ограничительный характер, и имеется ряд возможностей улучшить экономические показатели за счет приведения регулирования в соответствие с передовой практикой. В частности, из результатов анализа следует, что снижение роли сектора государственных предприятий на рынках, которые являются в своей основе конкурентными, и возобновление усилий по либерализации внешней торговли и режима прямых инвестиций пошли бы на пользу российской экономике. В ряде сетевых секторов недавние законодательные изменения существенно расширили возможности для конкуренции. Тем не менее, необходима дальнейшая работа по разделению конкурентного и монопольного сегментов рынка и по устранению барьеров для входа на рынки. Кроме того, властям необходимо расширять возможности и усиливать работу регулирующих органов на уровне отдельных секторов. Введение всеобъемлющей антимонопольной политики также помогло бы вывести вопрос о защите конкуренции на первый план и распространить идеиконкуренции на все уровни системы органов государственной власти и управления.
135
5.
ПОВЫШЕНИЕ КАЧЕСТВА РЕГУЛИРОВАНИЯ РОССИЙСКИХ РЫНКОВ ТОВАРОВ И УСЛУГ
З
адача развития и защиты конкуренции на рынках закреплена Конституцией Российской Федерации и, согласно данным опроса российских предпринимателей, рассматривается как одна из приоритетных задач правительства. И не безосновательно, так как установлено, что уровень того, насколько регулирование способствует развитию конкуренции на рынках товаров и услуг или сдерживает такое развитие является важным определяющим фактором экономического роста как в развитых, так и в развивающихся странах. Признавая важность конкуренции, российское правительство в последние годы достигло значительного прогресса в улучшении регуляторной среды с целью повышения роли сил конкурентных рынков. К примеру, в октябре 2006 г. вступил в действие новый закон о конкуренции, основной контроль за исполнением которого возложен на Федеральную антимонопольную службу. Начиная с 2003 г. ведется полномасштабная реформа регулирования рынка электроэнергии. Однако, невзирая на эти и другие существенные улучшения регуляторной среды, различные опросы предприятий продолжают показывать наличие регуляторных неопределенностей и делового климата, в меньшей степени способствующего развитию конкуренции в частном секторе по сравнению со странами ОЭСР и рядом других развивающихся рынков.1 В настоящей главе применяемые ОЭСР индикаторы регулирования рынков товаров и услуг (PMR) используются для оценки того, насколько регуляторная среда России способствует развитию конкуренции на рынках товаров и услуг, и для выявления тех областей, в которых дальнейшие усилия по реформированию принесут дивиденды. Эти индикаторы основаны на стандартной процедуре, широко используемой в странах-членах ОЭСР и в ряде других стран для оценки уровня регулирования рынков в наиболее важных областях. Глава начинается с краткого описания методики индикаторов PMR и представления результатов расчета сводного индикатора для России. Затем оценивается уровень конкуренции на российских рынках товаров и услуг, после чего делается краткий обзор последних публикаций по вопросу о взаимосвязи между регуляторной средой, конкуренцией и экономическими показателями. Затем в главе приводятся подробные результаты расчета индикаторов PMR для России, а также ряд рекомендаций, реализация которых позволит повысить конкуренцию на рынках товаров и услуг и улучшить экономические результаты.
Индикаторы регулирования рынков товаров и услуг ОЭСР (PMR2) Система индикаторов PMR позволяет оценить, насколько регуляторная среда способствует развитию или сдерживает развитие конкуренции на рынках, на которых технология и рыночная конъюнктура позволяют существовать конкуренции. Эти индикаторы широко использовались в последнее десятилетие для сравнения регуляторных условий в странах ОЭСР и ряде других стран и оказались полезными в стимулировании стран к проведению структурных реформ, улучшающих экономические результаты. Система индикаторов PMR сводит воедино большое количество официальных правил и нормативных актов, оказывающих влияние на конкуренцию. Эти данные о регулировании распространяются на большую часть важных аспектов общей регуляторной практики, а также на ряд особенностей политики регулирования конкретных отраслей, в частности, в сетевых секторах. На основании этой информации о регулировании расчитываются 18 индикаторов нижнего уровня, которые формируют основу системы индикаторов PMR (Рисунок 5.1). Эти индикаторы нижнего уровня
136
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
5.
ПОВЫШЕНИЕ КАЧЕСТВА РЕГУЛИРОВАНИЯ РОССИЙСКИХ РЫНКОВ ТОВАРОВ И УСЛУГ
Рисунок 5.1. Структура системы индикаторов PMR 3( 3(3 3! * %" $ 44&
/" "! $ 44&
O :" 7 ! * # ! ( * !* $ 44&
3! #!" $ R &
!:" ! %
:%< "" $ R &
5# % ! ( * $ 44&
+" $ R &
* * $ R &
3! : ! ! ( %( $ 44&
7 !% ! $ R &
! P ) ! $ R &
* %" %
:% $ 44&
/" !* ! !* $ 44&
/" %% $ 44&
7 ! !! #" # $ R& % ( #)! 7 " $ 44& { $ R& 7 ! # !" ( /" ! ! ( * %( $ 44& $ R& 7 ! # ! " ( /" !(
! %( P $ 44& $ R&
x! #" !* ! !* $ R &
m #" $ R &
/" ,, $ 44&
P $ 44&
8 #" $ &
m% $ 44&
1 2 http://dx.doi.org/10.1787
постепенно агрегируются в три широкие области регулирования: i) государственный контроль; ii) барьеры для предпринимательства; и iii) барьеры для внешней торговли и инвестиций. В свою очередь, на вершине структуры сводный индикатор PMR служит обобщенным статистическим показателем состояния регулирования рынков товаров и услуг. Индикаторы PMR обладают рядом характеристик, отличающих их от других индикаторов деловой среды. Во-первых, индикаторы нижнего уровня, в принципе, отражают только “объективную” информацию о правилах и нормативно-правовых актах в отличие от “субъективных” оценок участников рынка, используемых в индикаторах, основанных на опросах мнений. Это обособляет индикаторы от зависящих от контекста оценок и делает их сопоставимыми во времени и между разными странами. Во-вторых, в индикаторах PMR используется восходящий принцип, при котором может быть установлена связь между значениями индикаторов и конкретными аспектами политики. Одним из преимуществ данной системы является то, что значения индикаторов более высокого уровня можно проследить с увеличивающейся степенью детализации до значений менее агрегированных индикаторов и, в конечном итоге, до конкретных исходных точек в регуляторой базе. Это невозможно в системах индикаторов, основанных на опросе мнений, которые могут выявить возможные области слабости политики, но которые в меньшей степени способны связать ихс конкретными нормативами.
Общая интенсивность регулирования рынков товаров и услуг в России: международные сопоставления Расчет индикаторов PMR для России показывает, что, несмотря на либерализацию в некоторых областях, регулирование рынков товаров и услуг в среднем носит в высшей степени ограничительный характер. Общий уровень регулирования существенно выше и ограничивает конкуренцию в большей мере, нежели в любой стране – члене ОЭСР, включая страны с развивающейся экономикой в зоне ОЭСР (Рисунок 5.2).3 Все три индикатора верхнего уровня, являющиеся составной частью итогового индикатора PMR, в России выше, чем в странах, с которыми проводилось сопоставление, в особенности государственный контроль и барьеры для внешней торговли и инвестиций (Рисунок 5.3). Как будет
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
137
5.
ПОВЫШЕНИЕ КАЧЕСТВА РЕГУЛИРОВАНИЯ РОССИЙСКИХ РЫНКОВ ТОВАРОВ И УСЛУГ
Рисунок 5.2. Сводный индикатор регулирования рынков товаров и услуг 2008 г.
3.5 3.0 2.5 2.0 1.5 1.0 0.5
%
# 6 7 O + , m , x O U ! O 7 ! !
w 6 ! * 6 3 ! 7 ! , / " U T< + % # . 5 ( % % "
0.0
Примечание: Шкала от 0 до 6 от наименее до наиболее ограничительного характера регулирования. 1 2 http://dx.doi.org/10.1787/650504614728
Рисунок 5.3. Сводный индикатор PMR и его основные составляющие 2008 г.
6 5
! * %
3! * %"
/" "!
/" !* ! !*
4 3 2 1 0
z-8 8!!<) % z-8¹
!
67
1. Венгрия, Корея, Мексика, Польша, Турция, Чехия. 2. Австрия, Бельгия, Германия, Испания, Италия, Люксембург, Нидерланды, Португалия, Финляндия, Франция. Примечание: Шкала от 0 до 6 от наименее до наиболее ограничительного характера регулирования. 1 2 http://dx.doi.org/10.1787/650507751718
показано ниже, это подразумевает значительныевозможностит по улучшению регуляторной среды и получение значительных выгод с точки зрения улучшения экономических результатов.
Общий уровень конкуренции на рынках товаров и услуг России относительно невысок В период с 2001 г. по 2007 г. доля рынков с высоким уровнем концентрации производства в России увеличилась с 43 до 47%.4 Несмотря на то, что различия в методике и в охвате секторов затрудняют сравнение, налицо значительное количество секторов с высокой концентрацией по сравнению со
138
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
5.
ПОВЫШЕНИЕ КАЧЕСТВА РЕГУЛИРОВАНИЯ РОССИЙСКИХ РЫНКОВ ТОВАРОВ И УСЛУГ
странам ОЭСР, и этот результат характерендля экономики, в которой доминирует относительно небольшое количество крупных компаний. Существенное уменьшение до 2005 г. количества фирм, производящих определенную долю российского ВВП, также свидетельствует об угрожающем падении уровня конкуренции между крупнейшими российскими компаниями (Таблица 5.1). Помимо свидетельства бурного роста этих компаний это также указывает на продолжение отраслевой консолидации и вертикальной интеграции производственно-сбытовой цепи. При политической поддержке доминирующее положение крупных конгломератов распространяется по сегментам рынка по мере приобретения ими непрофильных активов и диверсификации ассортимента своей продукции. Позитивным признаком является изменение тенденции услиления доминирующего положения после 2005 г., возможно, в результате позитивного влияния недавних изменений экономической политики, направленных на стимулирование конкуренции. Однако, как с точки зрения доли ВВП, так и по показателям занятости, значимость крупных предприятий в российской экономике намного выше, чем во многих странах ОЭСР и в других странах. На долю малых и средних предприятий в России приходится примерно 20% общей занятости, и еще меньшая долявыпуска, в то время как в большинстве стран ОЭСР оба эти показателя превышают 50% (OECD, 2008a).
Таблица 5.1. Количество крупнейших предприятий, производящих определенную долю ВВП Доля ВВП
2003
2004
2005
2006
10%
52
19
10
11
20%
710
207
69
90
30%
7 128
2 248
474
620
40%
97 937
36 601
4 320
5 364
50%
–
94 621
87 906
102 443
Источник: Федеральная антимонопольная служба (2008).
Помимо высококонцентрированных отраслей, на ситуацию с конкуренцией на российских рынках товаров и услуг отрицательно влияет формирование картелей. На рынках, характеризующихся малым количеством крупных фирм, возникает соблазн увеличения прибыли за счет снижения эффективной конкуренции между участниками рынка. Действительно, Федеральная антимонопольная служба считает формирование картелей одной из главных угроз конкуренции в российской экономике, причем, по ее мнению, каждая пятая отрасль подвержена опасности создания картелей. Отчасти формирование картелей отражает существовавшую ранее экономическую политику, стимулировавшую раздел рынка - к примеру, в 1990-е года различные регионы были закреплены за отдельными нефтяными компаниями (Федеральная антимонопольная служба, 2008).5 Положительный момент заключается в том, что некоторые индикаторы свидетельствуют о возможном улучшении ситуации с конкуренцией на рынках товаров и услуг по ряду направлений. Опросы предпринимателей свидетельствуют о том, что конкуренция на рынках во многих случаях ощущается как ожесточенная и что ее интенсивность растет (Федеральная антимонопольная служба, 2008). Конкуренция со стороны импорта также за последние годы возросла. Однако открытость для импорта остается на гораздо более низком уровне по сравнению со странами ОЭСР, включая развивающиеся экономики в составе ОЭСР, а также по сравнению с развивающимися рынками, не входящими в ОЭСР (Рисунок 5.4).
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
139
5.
ПОВЫШЕНИЕ КАЧЕСТВА РЕГУЛИРОВАНИЯ РОССИЙСКИХ РЫНКОВ ТОВАРОВ И УСЛУГ
Рисунок 5.4. Открытость для импорта: международные сопоставления Доля импорта товаров и услуг в ВВП, 2005-2007
% 160 140 120 100 80 60 40 20
/
x
7! 6 7 , , U O O , ! ! w 5 % % # % j + , 78 *0 +. 3 3 U " 6+ ! 6 , ! , * " O 7 m ! , ! . ( / " T< - ! % % #
0
1. 2005-2006. Источник: База данных "Economic Outlook 84" ОЭСР и база данных WDI Всемирного Банка.
1 2 http://dx.doi.org/10.1787/650546370310
Еще одной особенностью российских рынков товаров и услуг, ослабляющей преимущества конкуренции, является желание предприятий иметь дело с известными контрагентами и нежелание менять поставщиков. Согласно данным опросов, проводимых Институтом экономики переходного периода, предприятия часто указывают на сложившиеся отношения между производителями и потребителями как на основное препятствие для развития конкуренции.6 Отсутствие доверия также подталкивает предприятия к попыткам получения контроля над поставщиками, в результате чего возникает существенная вертикальная интеграция, причем даже на тех рынках, для которых вертикальная интеграция нехарактерна в других экономиках (Bessonova, 2009). Это еще более ослабляет конкуренцию и обесценивает ее преимущества. В итоге можно сказать, что эмпирические исследования российских рынков товаров и услуг в большинстве случаев показывают ограниченный уровень конкуренции на национальном уровне, который до недавнего времени, возможно, еще и снижался для крупных предприятий. На региональном уровне, учитывая внутренние барьеры для торговли, уровень конкуренции на рынках товаров и услуг еще ниже для всех отраслей (OECD, 2006; Bessonova, 2009). Для многих региональных рынков до сих пор характерно наличие нескольких давно существующих предприятий, работающих в сотрудничестве с региональными или местными властями. Помимо отражения коррупции и погони за рентой, такая ситуация схемы часто возникает в результате ограниченной бюджетной автономии на нижних уровнях системы государственного управления. Многие из региональных администраций и муниципальных органов решаютсоциальные задачи за счет теневых бюджетов, использующих квази-бюджетные услуги крупных предприятий, действующих на их территории. Такие схемы, как правило, превращаются в действенные барьеры для входа сторонних конкурентов. Отчасти это является наследием советской эпохи, когда товаров и услуг характеризовались массовыми искажениями, вызванными политикой предоставления монопольных концессий, защитой местных производителей от иностранных
140
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
5.
ПОВЫШЕНИЕ КАЧЕСТВА РЕГУЛИРОВАНИЯ РОССИЙСКИХ РЫНКОВ ТОВАРОВ И УСЛУГ
конкурентов и оказанием значительной поддержки со стороны государства ведущим секторам. Более широкая бюджетная автономия поможет сломить зависимость региональных администраций от ограниченного количества местных предприятий в в плане обеспечения доходов бюджета.
Конкуренция на рынках товаров и услуг улучшает экономические результаты Все большее количество различного рода теоретических и эмпирических исследований свидетельствует о том, что в целом низкий уровень конкуренции между крупнейшими российскими фирмами отрицательно влияет на экономические результаты. Установлено, что как правило способствующие развитию конкуренции реформы имеют существенные благоприятные последствия для ВВП на душу населения через ряд различных каналов, включая повышение производительности.7 В частности, более низкие затраты по входу на рынок улучшают распределение ресурсов за счет стимулирования перетока капитала из менее в более производительные предприятия и сектора (Arnold et al., 2008). 8 Рост конкуренции также может служить заменой эффективного корпоративного управления, действуя в качестве «системы стимулирования» для управляющих, мотивирующей их действия по повышению эффективности (Aghion et al., 1999, 2002). По тем же соображениям мониторинг показателей предприятия также становится проще в конкурентной среде, где другие фирмы выступают в качестве ориентиров. Помимо статического воздействия рост конкуренции может иметь динамические последствия для роста производительности за счет влияния на стимулы предприятий к внедрению инноваций и новых технологий.9 Это увеличивает возможность для регулирования рынков товаров и услуг и конкуренции повлиять на то, в какой мере новые технологии и производственные методы перетекают из более производительных в менее производительные экономики. На уровне предприятий влияние конкуренции может отличаться в зависимости от уровня производительности по отношению к мировым технологическим лидерам. Недавние исследования дают основание полагать, что возрастающая угроза появления новых иностранных конкурентов заставляет местные предприятия, которые относительно близки к передовым рубежам мировых технологий, наращивать инновации, чтобы уйти от конкуренции. С другой стороны, местные предприятия с низкой производительностью могут оказаться неспособными догнать ведущие международные фирмы и получить соответствующие выгоды от инноваций. В результате этого такие фирмы могут испытать «эффект противодействия» и снизить свои инновационную активность в случае появления угрозы входа на рынок более производительных фирм. На уровне отдельных секторов и всей экономики, однако, влияние роста конкуренции на инновации и совокупную производительность является положительным, поскольку более слабые из действующих предприятий сворачиваются и закрываются, а более производительные существующие и новые фирмы осуществляют инновации (Aghion и Bessonova, 2006).10 Это показывает ключевую роль либерализации рынков товаров и услуг в повышении эффективности, при которой ресурсы переходят от менее производительных к более производительным предприятиям.
Либерализация рынков товаров и услуг может иметь заметные последствия в странах с переходной экономикой Несмотря на то, что большинство работ по влиянию регулирования на подъем производительности были проведены вне контекста экономик переходного периода, ряд исследований показал, что регулирование также является важным определяющим фактором экономических результатов этих стран. Например, в работе Aghion et al. (2002) утверждается, что экономики переходного периода характеризуются наличием относительно высокого количества государственных или недавно приватизированных предприятий, управляемых менеджерами, которые заинтересованы в минимизации усилий, а не в максимизации прибыли (по принципу «разумной достаточности»). По мере того, как регулирование становится более благоприятствующим конкуренции, перед этими фирмами встает
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
141
5.
ПОВЫШЕНИЕ КАЧЕСТВА РЕГУЛИРОВАНИЯ РОССИЙСКИХ РЫНКОВ ТОВАРОВ И УСЛУГ
необходимость реструктуризации и обновления, если они хотят выжить. В то же время, конкурентное давление стимулирует новые фирмы, ориентированные на максимизацию прибыли, внедрять инновации с целью получить преимущество над конкурентами. Соответственно, влияние реформ на экономические показатели может оказаться достаточно существенным в странах с переходной экономикой. В ряде эмпирических исследований странах с переходной экономикой установлено, что конкуренция в целом полезна для экономических результатов. В частности, установлено, что в странах, промышленная структура которых характеризуется высоким уровнем концентрации, то есть, как правило, в экономиках переходного периода, положительное влияние конкуренции на рост производительности относительно велико (OECD, 2006; OECD, 2007). Установлено также, что рост конкуренции со стороны иностранных предприятий – через ПИИ или проникновение импорта – повышает вероятность инноваций предприятий переходной экономики, в то время как государственная собственность имеет противоположный эффект (Carlin et al., 2001; Gorodnichenko et al., 2008). В более общем плане, установлено, что мягкие бюджетные ограничения и государственная собственность уменьшают положительное воздействие улучшения деловой среды на реструктуризацию и экономические результаты предприятий (Carlin et al., 2001; Aghion et al., 2002). Из этого следует, что безусловная государственная поддержка предприятий с целью их выживания должна быть прекращена, если страна с переходной экономикой хочет получить все выгоды от либерализации рынков товаров и услуг. В российских условиях эмпирические исследования показывают, что рост внутренней и внешней конкуренции позволит улучшить показали предприятий и принести существенные экономические выгоды. На примере выборки из почти 15 000 предприятий, охватывающих 75% занятости в промышленном секторе, Brown и Earle (2000) установили, что «шоковая» либерализация 1992 года, в результате которой улучшилось регулирование рынков товаров и услуг и рынка труда, а также транспортная инфраструктура, обернулась значительными положительными последствиями для совокупной производительности факторов производства. Кроме того, было установлено, что показатели предприятий частного сектора превосходят показатели государственных предприятий даже после корректировки на смещение выбора. Bessonova et al. (2003) используют данные на уровне предприятий за 1995-2001 гг. для оценки влияния либерализации торговли и ПИИ на производительность российских промышленных предприятий. В исследовании установлено, что конкуренция с импортируемыми товарами и товарами, производимыми российскими предприятиями с иностранной собственностью, ускорила темпы реструктуризации и способствовала росту производительности местных предприятий. Эти же авторы установили, что последствия либерализации внешней торговли и инвестиций зависят от других мер экономической политики, включая реформу финансового сектора, мер по повышению мобильности рабочей силы и по сокращению региональной бюрократии. Эти результаты схожи с результатами, полученными в ряде исследований ОЭСР, которые показывают, что ПИИ представляют важное звено между регулированием рынков товаров и услуг и ростом производительности.11 Bessonova (2009) обновила результаты по данным до 2005 г. и установила, что рост проникновения иностранных компаний имеет положительное влияние на показатели производительности большинства эффективных предприятий, но отрицательное воздействие на относительно неэффективные российские предприятия. Это подчеркивает важность политики, направленной на снижение барьеров для ухода с рынка, таким образом, чтобы непроизводительные предприятия могли закрыться и высвободить ресурсы, которые могли бы перейти из менее производительных в более производительные области экономической деятельности.
142
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
5.
ПОВЫШЕНИЕ КАЧЕСТВА РЕГУЛИРОВАНИЯ РОССИЙСКИХ РЫНКОВ ТОВАРОВ И УСЛУГ
Эти результаты показывают, какой вклад в долгосрочные перспективы экономического развития России могут внести регуляторные реформы ы, направленные на развитие конкуренции. Учитывая, что конкуренция между крупнейшими российскими предприятиями относительно слаба, рост конкуренции на рынках товаров и услуг мог бы повлечь заметное улучшение производительности и других показателей экономической деятельности. Как обсуждалось выше, общие индикаторы PMR показывают, что в данный момент регуляторная среда не способствует конкуренции и может быть улучшена по нескольким направлениям. В следующем разделе результаты расчета детальных индикаторов PMR используются для выработки ряда политических рекомендаций, которые повлекут рост конкуренции на российских рынках товаров и услуг, что, в свою очередь, должно привести к улучшению экономических показателей.
Детальные результаты расчета индикаторов PMR и рекомендации12 Государственный контроль над экономической деятельностью повсеместно распространён Как отражение коммунистической истории советской эпохи, степень государственного контроля в российской экономике остается высокой в результате высокого уровня государственной собственности и контроля над экономической деятельностью. Согласно показателям PMR, уровень государственного контроля в России выше, чем в любой стране ОЭСР (Таблица 5.2, Рисунок 5.A2.1-5.A2.5). За последние годы политика российского правительства в отношении государственных предприятий была направлена на повышение своей доли в предприятиях стратегического значения до контрольного пакета и приватизации миноритарных пакетов акций предприятий нестратегических отраслей. Отражением этого служит тот факт, что количество контрольных долей федерального правительства выросло с 25% общего количества пакетов в 2005 г. до 61% в 2008 г. (Sprenger, 2008). С этим же связано появление крупных подконтрольных государству конгломератов, которые в ряде случаев образовывались в результате консолидации существующих государственных предприятий.13
Таблица 5.2. Уровень государственного контроля 2008 г.
Россия
Среднее по ОЭСР
Развивающиес я рынки ОЭСР1
Еврозона2
США
4.39
2.03
2.54
2.19
1.10
4.28
2.91
3.46
3.08
1.30
Масштаб сектора государственных предприятий
4.64
3.10
3.54
3.23
2.25
Прямой контроль над хозяйственными обществами
4.19
2.86
3.67
2.93
0.68
Государственный контроль в инфраструктурных секторах
4.02
2.76
3.18
3.08
0.99
4.50
1.15
1.61
1.30
0.90
Использование административно-командных методов регулирования
4.00
1.52
1.94
1.88
1.30
Контроль над ценами
5.00
0.78
1.29
0.71
0.50
Государственный контроль Государственная собственность
Вовлеченность в коммерческую деятельность
1. Венгрия, Корея, Мексика, Польша, Турция, Чехия. 2. Австрия, Бельгия, Германия, Испания, Италия, Люксембург, Нидерланды, Португалия, Финляндия, Франция. Примечание: Шкала от 0 до 6 от наименее до наиболее ограничительного характера регулирования.
Правительство также создало ряд го сударственных корпораций, имеющих о собый организационно-правовой статус некоммерческих организаций и не подпадающих под Закон о банкротстве и не подконтрольных Счетной палате Российской Федерации.14 Правила раскрытия
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
143
5.
ПОВЫШЕНИЕ КАЧЕСТВА РЕГУЛИРОВАНИЯ РОССИЙСКИХ РЫНКОВ ТОВАРОВ И УСЛУГ
информации для этих организаций также менее строги, чем для акционерных обществ. Несмотря на свой некоммерческий статус, ряд государственных корпораций осуществляет коммерческую деятельность. Федеральная антимонопольная служба считает государственные корпорации одной из главных угроз для конкуренции, наряду с картелями, е сте ственными монополиями и антиконкурентными действиями органов государственной власти.
Сектор государственных предприятий велик Согласно данным Федеральной службы государственной статистики, 9% всех зарегистрированных предприятий в 2007 г. находились исключительно в государственной собственности, а 2% – в смешанной собственности.15 Однако, как правило, государственные предприятия крупнее частных, поэтому приведенные показатели недооценивают уровень государственного контроля над экономической деятельностью. В опросе, проведенном на 822 российских предприятиях Высшей школой экономики, Москва, и Институтом экономических исследований Университета Хитоцубаси, Токио, в 2005 г., медианное значение численности работников государственных предприятий составило 880 человек, в то время как для частных компаний такой показатель составил 414 человек. Соответствующие показатели для объема продаж составили 350 миллионов рублей и 195 миллионов рублей соответственно. Таким образом, согласно обоим статистическим показателям, в среднем государственные предприятия примерно вдвое крупнее компаний частного сектора.16 Более недавняя статистика также показывает, что государственные предприятия, как правило, относительно крупнее; в регулярных опросах предприятий, проводимых Институтом экономики переходного периода в Москве, на 58% опрошенных государственных предприятий численность работников в 2006-2008 гг. составляла более 1 000 человек, в то время как на предприятиях иной формы собственности подобный показатель достигалсятолько в 30% случаев. С точки зрения доли занятости, примерно 10% всех работников работали в 2007 г. на предприятиях, находящихся исключительно в государственной собственности, и еще 7% - в компаниях со смешанной (частной и государственной) формой собственности (Рисунок 5.5А). Несмотря на то, что различия в методологиях затрудняют точное сопоставление, такой уровень высок относительно показателей для стран ОЭСР (OECD, 2005a). С точки зрения инвестиций в основной капитал, 32% таких инвестиций осуществляются в государственном секторе (включая сектор государственного управления ии государственные предприятия) (Рисунок 5.5 B). Несмотря на широко распространенную точку зрения о том, что сектор государственных предприятий в России растет, оба показателя за последние годы уменьшились, хотя основной объем операций приватизации произошел в 1990-е годы. В то же самое время, правительство наращивает уровень своего участия в крупнейших российских компаниях, зарегистрированных на фондовых биржах. По данным Troika Dialog (2008), доля рыночной капитализации российского рынка акций, контролируемая государством, выросла с 24% в 2004 г. до 40% в 2007 г.17 С этим же связано появления крупных подконтрольных государству конгломератов, которые в ряде случаев образовывались путем консолидации существующих государственных предприятий. Как правило, эти компании занимают доминирующее положение на рынке в своей области деятельности, при этом возможность участия частного сектора, в том числе иностранных инвесторов, жестко контролируется. Все это, вкупе с гарантированной поддержкой со стороны правительства, влечет за собой отсутствие стимулов к повышению производительности, снижению издержек и внедрению инноваций. Вместе с приведенными выше результатами, свидетельствующими об увеличении концентрации рынка среди крупнейших российских предприятий, это подчеркивает неблагоприятные последствия увеличения государственной собственности для конкуренции в ключевых секторах российской экономики. Помимо того, что их размер относительно велик, государственные предприятия действуют в различных секторах экономики, многие из которых по своей природе конкурентны (Рисунок 5.6).
144
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
5.
ПОВЫШЕНИЕ КАЧЕСТВА РЕГУЛИРОВАНИЯ РОССИЙСКИХ РЫНКОВ ТОВАРОВ И УСЛУГ
Рисунок 5.5. Размер сектора государственных предприятий @ 5 3 4= 4 (B 3! $ N :& P #! $ ! : :!&
100
% ! ! , *% . :!
90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
#: 3 4= 4 (B
100
3! $ N :& % ! ! P #! $ ! : :!& . :! , *%
90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Источник: МОТ, Федеральная служба государственной статистики и оценки ОЭСР.
1 2 http://dx.doi.org/10.1787/650575174608
Действительно, согласно индикаторам PMR присутствие государственных предприятий в различных отраслях экономики более распостранено, чем во всех странах ОЭСР, исключая Польшу (Таблица 5.2, Рисунок 5.A2.1).
Улучшение корпоративного управления на государственных предприятиях Результаты расчета индикаторов PMR также подразумевают, что российское правительство осуществляет заметный контроль над государственными предприятиями, выходящий за обычные рамки надзора со стороны собственника. Это может иметь отрицательные последствия для конкуренции в тех
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
145
5.
ПОВЫШЕНИЕ КАЧЕСТВА РЕГУЛИРОВАНИЯ РОССИЙСКИХ РЫНКОВ ТОВАРОВ И УСЛУГ
Рисунок 5.6. Доля государственной собственности в компаниях, котирующихся на биржах, по секторам % 70 60 50 40 30 20 10
"
" !
O
+
z
#
#
!
<
)
P
"
/
%
"
0
Примечание: По состоянию на 21 ноября 2007 г. Источник: Тройка Диалог (2008).
1 2 http://dx.doi.org/10.1787/650603186727
секторах, в которых действуют государственные предприятия. Первое и самое главное: поскольку правительство является основным игроком рынка, разработчиком политики и регулирующим органом сетевых отраслей, часто не существует четкого разделения между функцией собственника и другими функциями, определяющими конъюнктуру рынка. Например, правительство использует свою роль собственника для достижения целей индустриальной политики и недавно объявило, что будет использовать государственные предприятия для создания вертикально интегрированных промышленных структур, устойчивых в условиях международной конкуренции. Помимо необходимости выполнения некоммерческих обязательств, на управление многими государственными предприятиями отрицательно влияют политическое вмешательство и использование государственных служащих в качестве членов совета директоров. Во многих случаях представители государства в советах директоров го сударственных предприятий получают указания от соответствующих министерств о том, как надо голосовать по стратегическим вопросам, и широко известны факты использования чиновниками российского правительства своего влияния на государственные предприятия для преследования политических или личных целей, часто отличающихся от коммерческих мотивов и интересов инвесторов. Как правило, такие указания на обнародуются. В ряде секторов правительство владеет «золотой акцией», предоставляющей ему право вето по стратегическим решениям существующих государственных предприятий. Ввиду их доминирующего положения на ряде рынков, политическое вмешательство в деятельность государственных предприятий не только создает угрозу их рентабельности, но также отрицательно влияет на всю конъюнктуру рынка. В прошлом году правительство объявило, что оно будет активно содействовать назначению независимых членов советов директоров государственных предприятий, не обязанных голосовать в соответствии с инструкциями правительства. В июле 2008 г. были назначены независимые члены советов директоров 11 государственных предприятий. Следует распространить этот положительный опыт на большее количество государственных предприятий.
146
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
5.
ПОВЫШЕНИЕ КАЧЕСТВА РЕГУЛИРОВАНИЯ РОССИЙСКИХ РЫНКОВ ТОВАРОВ И УСЛУГ
Существует ряд других способов улучшения корпоративного управления на государственных предприятиях с целью обеспечения равных условий и нейтралитета правительства в его отношениях с частным сектором (Врезка 5.1). Во-первых необходимо, соблюдая прозрачность, разделить коммерческую и некоммерческую функции государственных предприятий с возвратом последней соответствующему отраслевому министерству. Любые оставшиеся обоснованные некоммерческие обязательства и обязанности, которые государственные предприятия должны нести в части общественных услуг, должны быть четко определены законодательными и нормативными актами. Такие обязательства должны быть известны общественности, а соответствующие затраты должны оплачиваться правительством прозрачным образом. Это повысит привлекательность государственных предприятий для потенциальных покупателей, и поэтому представляет важное предварительное условие экономически эффективной приватизации. В интересах создания равных условий конкуренции с частным сектором мягкие бюджетные ограничения государственных предприятий, возникающие в результате доступа к бюджетным субсидиям и внебюджетным государственным фондам, должны быть в первую очередь ужесточены, а затем сокращены и исключены. Как указывалось выше, установлено, что мягкие бюджетные ограничения уменьшают положительное воздействие улучшения регулирования рынков товаров и услуг. Государственные предприятия также должны быть поставлены в условия конкуренции при получении доступа к финансированию и государственным закупкам, при которых в настоящее время предпочтение зачастую отдается государственным предприятиям. Ограждение государственных предприятий от конкуренции в этом плане только продлит существующую неэффективность. После усиления верховенства закона в России следует рассмотреть вопрос о переходе к более централизованной модели управления го сударственными предприятиями, при которой государственные предприятия передаются под ответственность инвестиционного агентства. Это позволит проводить более унифицированную и согласованную политику в отношении собственности, оградить государственные предприятия от излишнего политического контроля, упростить зачастую мудреные и непрозрачные структуры, в настоящее время используемые для контроля и надзора за государственными предприятиями, и обеспечить равноправное отношение к негосударственным акционерам путем недопущения преследования политиками и правительственными чиновниками целей, выходящих за рамки коммерческих интересов государственных предприятий. Модель централизованного управления также позволит повысить прозрачность и стандарты раскрытия информации и, в более общем смысле, корпоративную ответственность предприятий, которые в России пока остаются на уровне ниже не только стран ОЭСР, но и других развивающихся стран (OECD, 2008b).18 Однако централизация прав собственности на государственные предприятия требует полной подотчетности парламенту и высокой прозрачности с тем, чтобы избежать политического “поглощения” инвестиционного агентства.
Необходимо возобновить приватизацию После конца 1980-х опыт приватизации во многих развитых и развивающихся стран показал, что, как правило, переход в частную собственность ведет к улучшению рентабельности, объема выпуска и эффективности предприятия (напр., Megginson and Netter, 2001; Kikeri and Nellis, 2004). В контексте России, несмотря на серьезные недостатки в процессе приватизации, факты свидетельствуют о том, что приватизация в конечном итоге привела к улучшению результатов работы предприятий. Несмотря на то, что результаты изучения бывших государственных предприятий заметно разнятся в части оценки масштаба выгод от приватизации, практически все они свидетельствуют об увеличении объема продаж и производительности предприятий. Кроме того, по сравнению с государственными предприятиями приватизированные предприятиями в России обладают большей гибкостью при изменениях спроса, более инновационны и более склонны к быстрому внедрению современных технологий управления
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
147
5.
ПОВЫШЕНИЕ КАЧЕСТВА РЕГУЛИРОВАНИЯ РОССИЙСКИХ РЫНКОВ ТОВАРОВ И УСЛУГ
Врезка 5.1. Корпоративное управление на государственных предприятиях стран ОЭСР Особенности государственных предприятий создают специфические проблемы для управления ими. Во-первых, государственные предприятия часто защищены от двух основных угроз, существенных для надзора за действиями менеджмента: угрозы поглощения и банкротства. Во-вторых, правила финансовой отчетности и раскрытия информации могут быть ориентированы на интересы контроля за расходованием государственных средств, и быть ниже уровня стандартов частного сектора. Без надлежащих механизмов управления, сдерживающих эти особенности, руководство государственных предприятий может получить больше свободы действий, нежели в случае с частными компаниями, и запросы на средства государственного бюджета на инвестиционные программы и расширение производства могут оказаться избыточными. Правительства стран ОЭСР столкнулись со сложными вопросами и необходимостьюкомпромиссов при реформировании корпоративного управления государственных предприятий. Достижение рациональной организации и эффективное осуществление функции собственника в рамках государственной администрации требует такой политики в отношении собственности, которые была бы активной, но вместе с тем не мешала бы оперативному руководству предприятием. Кроме того, при создании цепочки подотчетности необходимо обеспечить, чтобы советы директоров и правления государственных предприятий принимали ответственные решения с соответствующим раскрытием информации общественности. Также необходимо четко отделять государственную собственность от функций регулирования и формирования политики и обеспечить наличие эффективных процедур принятия решений. В отчете «Корпоративное управление на государственных предприятиях: обзор стран ОЭСР» (OECD, 2005a) содержится подробный перечень действующих методик и недавнего опыта реформирования норм корпоративного управления государственных предприятий в странах ОЭСР. Реформа была сконцентрирована на ряде областей, включая способ выдвижения кандидатов в советы директоров государственных предприятий, их состав, функции и пути осуществления ими основных задач. Правила раскрытия информации для самих государственных предприятий и для структуры правительства, осуществляющей функции собственника, также были в ряде стран реформированы, как и положения о защите прав миноритарных акционеров (в тех случаях, когда они существуют), и формы отношений государственных предприятий с заинтересованными лицами. Также реформе подверглись организация стимулов и способы назначения и оплаты труда топ-менеджеров государственных предприятий. Если реформы системы корпоративного управления грамотно построены и эффективно внедрены, они могут улучшить эффективность государственных предприятий и обеспечить им больший доступ к капиталу, но также одновременно с этим внести вклад в развитие добросовестной конкуренции за счет создания равных условий конкуренции для предприятий частного и государственного сектора. Более качественное корпоративное управление также может положительно сказаться на общем государственном управлении за счет повышения прозрачности и усиления бюджетной дисциплины. Опыт ОЭСР также показал, что качественное корпоративное управление государственными предприятиями является важным условием эффективной приватизации, поскольку делает предприятия более привлекательными для потенциальных покупателей и повышает их коммерческую стоимость. В помощь правительствам в преодолении проблем корпоративного управления на государственных предприятиях ОЭСР опубликовала рекомендации по корпоративному управлению на государственных предприятиях («Рекомендации ОЭСР по корпоративному управлению на государственных предприятиях», OECD, 2005b). В целом, эти рекомендации охватывают следующие области: i) обеспечение эффективной законодательно-нормативной базы для государственных предприятий; ii) действия государства в качестве собственника, iii) равное отношение к акционерам; iv) отношения с заинтересованными сторонами; v) прозрачность и раскрытие информации; vi) ответственность советов директоров государственных предприятий. Эти рекомендации дополняют Принципы ОЭСР в части корпоративного управления (в редакции 2004 г.) и широко приняты и используются правительствами стран, как входящих, так и не входящих в ОЭСР.
148
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
5.
ПОВЫШЕНИЕ КАЧЕСТВА РЕГУЛИРОВАНИЯ РОССИЙСКИХ РЫНКОВ ТОВАРОВ И УСЛУГ
(OECD, 2005c; Tompson, 2002). Установлено также, что листинг государственных предприятий на фондовых рынках повышает их прозрачность, хотя и долговые бумаги в случае их обращения в открытой продаже также могут улучшить прозрачность (Кочетыгова и др., 2005). Но, несмотря на все выгоды, темпы приватизации в России в последние годы замедлились. Хотя приватизация малых и средних госпредприятий продолжается, за последние три года произошло только несколько крупных сделок приватизации, главным образом, на аукционах по продаже генерирующих компаний в процессе реформы электроэнергетического сектора. Существенным препятствием на пути дальнейшего сокращения крупных пакетов акций государства в государственных предприятиях являются ограничения на приватизацию и иностранную собственность в ряде секторов и предприятий, считающихся стратегическими. В 2004 г. вышел Указ Президента, содержащий список из более чем 1 000 стратегических предприятий, согласно которому приватизация и выпуск новых акций таких предприятий должны одобряться Президентом РФ. В список входят предприятия, действующие в самых различных секторах экономики, таких как энергетический сектор, самолетостроение, судостроение, автомобилестроение, банковская отрасль и лесное хозяйство. Этот список достаточно широк, и только небольшое количество секторов остается полностью вне государственного контроля. В этом смысле список ограничивает возможности значительной приватизации в будущем и должен быть сокращен. Кроме того, закон о стратегических отраслях, вступивший в силу в мае 2008 г., требует одобрения правительством сделок по приобретению предприятий, в результате которых контроль над предприятием, действующим в одном из 42 секторов, считающихся имеющими стратегическое значение, перейдет в иностранную собственность (Врезка 5.3). С другой стороны, преобразование унитарных предприятий, не имеющих акций, но полностью контролируемых федеральным правительством, региональными или муниципальными администрациями, в акционерные общества делает их более прозрачными и может считаться первым шагом к их последующей приватизации.19 После того, как корпоративное управление на государственных предприятиях будет улучшено, необходимо интенсифицировать программу приватизации, в особенности в конкурентных отраслях экономики. Создание большего объема возможностей для положительного вклада со стороны частного сектора и для приносящей пользу конкуренции больше соответствовало бы объявленной правительством стратегии модернизации и повышения конкурентоспособности российской экономики. Несмотря на то, что метод приватизации необходимо будет оценивать в каждом конкретном случае отдельно, смешанная продажа, сочетающая продажу стратегическому инвестору и открытое размещение акций, имеет потенциальные преимущества создания сильных структур корпоративного управления и внедрения на предприятии новых методов управления и технологий. Для государственных предприятий, действующих в сетевых секторах, в которые имеются монопольные элементы, регуляторная среда должна быть приведена в соответствие условиям частной собственности и конкуренции до начала приватизации (см. ниже).
Граница между государственным и частным секторами размыта Индикаторы PMR также свидетельствуют от высоком уровне вовлеченности государства в деятельность частного сектора. Это отчасти отражает преобладание административно-командных методов управления, которые могут послужить причиной кажущихся произвольными решений в области экономической политики. Например, российскому правительству принадлежит исключительно большое количество «золотых акций» компаний частного сектора, позволяющих ему иметь места в советах директоров даже в тех случаях, когда у него в собственности нет обыкновенных акций. Такие золотые акции, предоставляющие правительству право вето по коммерческим решениям предприятий, часто создавались при приватизации предприятий, действующих в отраслях, считающихся имеющими стратегическое значение. Данные, представленные в Sprenger (2008), показывают, что по состоянию на ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
149
5.
ПОВЫШЕНИЕ КАЧЕСТВА РЕГУЛИРОВАНИЯ РОССИЙСКИХ РЫНКОВ ТОВАРОВ И УСЛУГ
1 января 2007 г. российскому правительству принадлежали золотые акции 181 предприятия, в которых у правительства не было «обычных» долей участия. Имеются факты назначения региональными и муниципальными властями своих представителей в советы директоров частных предприятий, несмотря на отсутствие у них обычных или золотых акций таких предприятий. Предоставление государству возможности осуществлять контроль, превышающий уровень риска, соответствующего доли собственности, создает угрозу злоупотреблений. Поэтому правительству следует искоренить практику использования золотых акций и раскрыть соглашения акционеров и структуру капитала, позволяющие ему осуществлять контроль над предприятием, несоразмерный принадлежащим ему долям. Другие аспекты российского регуляторного режима также указывают на значительное преобладание «административно-командного» стиля регулирования. Например, обязательства по оказанию универсальных услуг используются в России более широко, нежели в странах ОЭСР. Кроме того, альтернативные административно-командному методу подходы к регулированию, которые расчитаны на влияние на стимулы, как правило, не используются при разработке экономической политики. Если российское правительство желает создать динамичный частный сектор, ему следует в меньшей степени полагаться на прямое вмешательство в экономику, а вместо этого проводить работу по созданию качественной регуляторной среды.
Барьеры для предпринимательства сдерживают развитие частного сектора Низкие барьеры для предпринимательства являются важным условием создания конкурентных рынков. Ряд областей регулирования в России дают хорошие показатели по этому индикатору (Таблица 5.3), что отражает проведение масштабной реформы регулирования в начале десятилети20я и продолжающиеся усилия по повышению эффективности государственного аппарата. В частности,
Таблица 5.3. Барьеры для предпринимательства 2008 г.
Барьеры для предпринимательства Непрозрачность регуляторной и административной среды
Россия
Среднее по ОЭСР
Развивающиес я рынки ОЭСР1
Еврозона2
США
1.78
1.41
1.91
1.26
1.24
1.00
1.00
1.18
0.64
0.19
Система лицензий и разрешений
2.00
1.78
2.00
1.20
0.00
Представление информации и упрощение правил и процедур
0.00
0.22
0.35
0.09
0.38
Административное бремя для новых предприятий
2.32
1.53
2.70
1.61
0.99
Административное бремя для хозяйственных обществ
2.33
1.62
2.79
1.60
0.75
Административное бремя для индивидуальных предпринимателей
3.00
1.61
2.75
1.78
1.25
Административное бремя в отдельных секторах
1.64
1.35
2.55
1.46
0.97
2.01
1.69
1.87
1.53
2.53
Законодательные барьеры
2.00
1.07
1.14
0.81
1.14
Антимонопольные изъятия
1.16
0.50
0.61
0.00
2.25
Барьеры в сетевых секторах
2.22
1.94
2.29
1.69
3.07
Барьеры в сфере услуг
2.67
3.25
3.43
3.61
3.64
Барьеры для конкуренции
1. Венгрия, Корея, Мексика, Польша, Турция, Чехия. 2. Австрия, Бельгия, Германия, Испания, Италия, Люксембург, Нидерланды, Португалия, Финляндия, Франция. Шкала от 0 до 6 от наименее до наиболее ограничительного характера регулирования.
150
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
5.
ПОВЫШЕНИЕ КАЧЕСТВА РЕГУЛИРОВАНИЯ РОССИЙСКИХ РЫНКОВ ТОВАРОВ И УСЛУГ
индикатор непрозрачности регуляторной и административной среды сопоставим со средним по странам ОЭСР. Это отражает улучшения в представлении информации и упрощение правил и процедур, включая введение «понятного языка» при подготовке законопроектов и систематические процедуры публикации новых нормативов. Индикатор системы лицензий и разрешений также близок к среднему для развивающихся рынков ОЭСР после введения «единого окна», через которое обрабатываются все заявки на уведомления и лицензии. Однако, несмотря на эти усилия, административное бремя со стороны государства на предпринимателей, открывающих новые предприятия, как в форме акционерных обществ, так и в форме частных предпринимателей, все еще очень высоко и служит препятствием для входа новых игроков. Такие высокие значения индикатора также могут свидетельствовать о наличии неэффективностей в системе государственного управления в более широком смысле и о существующих трудностях реформирования государственного аппарата, создании новых институтов регулирования и внедрении форм регулирования, ориентированных на рынок.
Непрозрачность регуляторной и административной среды улучшилась… Россия имеет хорошие показатели по индикаторам непрозрачно сти регуляторной и административной среды в сопоставлении с другими странами, что отражает продолжающуюся работу по повышению эффективности государственного аппарата. Министерство экономического развития запустило программу сокращения административного бремени со стороны государства на предприятия и граждан. Эта программа содержит явные количественные целевые показатели снижения бремени и использует различные стратегии, включая широкое применение информационных технологий. Еще одной инициативой, направленной на снижение бюрократических препон, стало введение системы «единого окна» для предоставления информации по уведомлениям и лицензиям. В ряде случаев единые окна также используются для выдачи или приема уведомлений и лицензий. Основная идея единых окон состоит в том, что потенциальным инвесторам придется иметь дело только с одной контактной организацией при заполнении всех необходимых бумаг и заявок в порядке упрощенной и координированной процедуры вместо того, чтобы проходить через лабиринт различных государственных органов. На практике, учитывая непрактичность принятия полного контроля над процессом выдачи разрешений, единые окна, скорее, действуют как механизм, координирующий взаимодействие соответствующих государственных органов. Для того, чтобы статьэффективным средством снижения административного бремени, единые окна следует внедрять наряду с другими реформами, направленными на снижение бюрократических препон. В отсутствие таких мер существует риск того, что единые окна просто станут еще одним бюрократическим слоем процесса выдачи разрешений. Действительно, поскольку единое окно представляет собой основное место контактов по вопросам получения разрешений, оно может служить важным катализатором усовершенствования административных процедур и улучшения сотрудничества между правительственными департаментами. С концепцией единого окна тесно связана идея «подразумеваемого разрешения», согласно которой лицензии выдаются автоматически, если лицензирующий орган не предпринимает действий в течение установленного законом периода. Режим подразумеваемого разрешения пока не используется в России, но может стать эффективным методом развития системы единого окна в случае. если он будет создаваться и внедряться осмотрительно. Однако административная система должна быть реформирована до того уровня, при котором она станет способна реагировать в течение установленного законом периода. Целью является не обход регулирования, но его реализация и осуществление в максимально эффективной мере.
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
151
5.
ПОВЫШЕНИЕ КАЧЕСТВА РЕГУЛИРОВАНИЯ РОССИЙСКИХ РЫНКОВ ТОВАРОВ И УСЛУГ
…но административное бремя для новых предприятий остается избыточным и действует как барьер для входа новых предприятий Индикаторы PMR показывают, что, несмотря на продолжающиеся усилия по улучшению функционирования государственного аппарата, административное бремя на новые предприятия остается высоким по сравнению с другими странами (Рисунок 5.A2.7-5.A2.8 вПриложении). Количество обязательных процедур, которые необходимо пройти при создании нового предприятия, как и количество задействованных организаций и общая стоимость открытия нового предприятия в России выше, чем в большинстве стран ОЭСР. В качестве подтверждения, индикаторы Doing Business Всемирного банка, которые также оценивают административную нагрузку на новые предприятия, ставят Россию на 65-е место из 181 страны в 2008 г. с точки зрения простоты открытия нового предприятия. Это на 13 мест ниже, чем по результатам 2007 г.
Административная реформа должна быть ориентирована на поддержку регуляторной среды Как указывалось выше, различные опросы предприятий показывают, что, несмотря на значительный прогресс в дерегулировании, административное бремя остается высоким. Из этого следует, что барьеры для предпринимательства в России произрастают не из официальных нормативов, а в значительной мере из неофициальной и зачастую коррупционной практики со стороны государственных чиновников. Это увеличивает издержки на соблюдение законодательства, в особенности для малых предприятий, что никак не стимулирует предприятия к расширению в формальном секторе и тем самым сдерживает конкуренцию и производительность. Поскольку налицо традиция вмешательства и административные структуры, которые во многих случаях отстают от темпов экономической либерализации, необходима серьезная реорганизация административного процесса, которая могла бы улучшить функционирование российского государственного аппарата. Реформирование законодательно-правовой базы будет иметь минимальное влияние на экономические результаты в отсутствие серьезных улучшений в работе государственных институтов. Государственный аппарат должен стать прозрачнее, более подотчетным и эффективным, чтобы упростить взаимодействие между правительством и предприятиями и гражданами. Создание координированной программы административной реформы для улучшения функционирования государственного аппарата требует институциональных изменений и является комплексной задачей, требующей немалого времени. Кроме того, долгосрочная стратегия реформы регуляторной системы должна быть четко сформулированной, согласованной и иметь поддержку на высшем правительственном уровне. Признавая масштабы трудностей, большинство правительств стран ОЭСР создали надзорные органы с «общеправительственной» ответственностью за политику регулирования. Одним из преимуществ такого подхода является то, что он ориентирован на согласованную и систематическую методику реформ всей администрации. Кроме того, опыт ОЭСР показывает, что реформа системы регулирования часто проваливается, если ограничивается только министерствами, из чего следует, что определенная степень централизации может повысить шансы реформы на успех. Российскому правительству хорошо известна важность повышения качества государственного управления, и, как обсуждалось выше, оно сделало определенные шаги в направлении превращения в более «сервисно-ориентированного» помощника частного предпринимательства. Однако в настоящее время, несмотря на то, что министерства обязаны консультироваться с другими правительственными департаментами, прежде чем составлять проекты новых законов, нет единого надзорного органа, отвечающего за анализ законодательных инициатив в области регулирования на предмет обеспечения того, чтобы они не налагали ненужного и необоснованного административного бремени на предприятия и граждан. Эта важная задача потребует проведения анализа эффекта регулирования для оценки выгод
152
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
5.
ПОВЫШЕНИЕ КАЧЕСТВА РЕГУЛИРОВАНИЯ РОССИЙСКИХ РЫНКОВ ТОВАРОВ И УСЛУГ
и издержек существенных инициатив в области регулирования. Регулирующий надзорный орган также мог бы разрабатывать рекомендации по стандартам качественного регулирования и использованию альтернативных традиционному административно-командному методов регулирования. После разработки таких принципов регуляторного качества отдельные министерства должны буду придерживаться этих принципов при работе по своим направлениям. Также необходимо выработать новые методы оценки влияния административного регулирования, чтобы определить области высокого административного бремени (OECD, 2006). Надзорный орган мог бы также помочь лучше интегрировать административные функции федерального и региональных правительств, обеспечив тем самым более равномерный прогресс в области регуляторной реформы внутри Федерации. Централизованный и полностью функциональный регуляторный надзорный орган противоречил бы традиции министерской независимости в вопросах регулирования и поэтому может столкнуться с большим сопротивлением. Из этого следует необходимость тщательного балансирования между сотрудничеством и конфронтацией с министерствами и ведомствами. Необходимость политической поддержки означает, что соответствие системы регулирования социально-экономическим целям в более широком смысле должно быть прояснено и доведено до сведения всех заинтересованных лиц. В идеале задачи органа регулятивного надзора должны стать частью четко сформулированной политики регулирования, устанавливающей приоритеты реформ и определяющей средства и институты, используемые правительством для исполнения своих регулирующих полномочий. Опыт ОЭСР показывает, что страна может достичь заметно большего прогресса, если у нее имеется четко сформулированная политика регулирования. Как отмечается в OECD (2002a) «чем более полно установлены принципы и чем более конкретна и подотчётна программа действий, тем шире и эффективнее реформа».
Недостаточное развитие малых и средних предприятий - один из признаков наличия формальных и неформальных барьеров для предпринимательства Небольшие предприятия особо уязвимы по отношению к бюрократическому вмешательству, поскольку они менее способны нести затраты административного бремени, нежели крупные предприятия. Недостаточное развитие малых и средних предприятий в России по сравнению со странами ОЭСР указывает на то, что, несмотря на существенные усилия по совершенствованию условий работы малых предприятий, барьеры для предпринимательства остаются высокими. Российское правительство признает важность малых и средних предприятий для развития конкуренции и решения социальных проблем и за последние годы приложило серьезные усилия по содействию развитию малых и средних предприятий. Реализованы важные законодательные инициативы, и готовятся новые (Врезка 5.2). Действия правительства по развитию малого и среднего предпринимательства можно только приветствовать. Как обычно, ключевым вопросом остается реализация принятых мер. Неожиданным, однако, является ограничение на иностранную собственность при поддержке малых и средних предприятий – нововведение в законе 2007 года. Несмотря на то, что такое ограничение также существует в некоторых странах ОЭСР, возможно, следует пересмотреть эту меру, не в последнюю очередь ввиду того, что она может иметь непредвиденный побочный эффект – возможные проблемы для большого количества резидентов-бывших граждан СССР, владеющих малыми предприятиями в России.
Коррупция широко распространена и подавляет предпринимательство Чрезмерно усложненные административные процедуры также повышают уровень произвольных решений внутри государственного аппарата, что способствует развитию коррупции. Закономерно, что наряду с высоким административным бременем Россия занимает 147-е место из 180 стран, включенных
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
153
5.
ПОВЫШЕНИЕ КАЧЕСТВА РЕГУЛИРОВАНИЯ РОССИЙСКИХ РЫНКОВ ТОВАРОВ И УСЛУГ
Врезка 5.2. Политика правительства в области малых и средних предприятий Доля ВВП, производимая малыми и средними предприятиями в России, оценивается в 13-17%, что существенно ниже уровня большинства стран ОЭСР. На долю малых и средних предприятий, включая индивидуальных предпринимателей, приходится только примерно пятая часть занятости, что опять же значительно ниже показателя стран ОЭСР. Правительство считает развитие малых и средних предприятий основным приоритетом своей экономической политики. Программа долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации ставит целью увеличение доли малых и средних предприятий в ВВП и занятости до 30% к 2020 г. Правительство рассчитывает на значительное увеличение количества малых и средних предприятий за этот период, сопровождающееся структурными изменениями, с ростом числа малых и средних предприятий в сфере здравоохранения, науки, информационных услуг и ЖКХ и относительно меньшем их росте в розничной торговле – секторе, в котором в настоящее время действует значительная часть малых и средних предприятий. Нормативная база политики правительства в области малых и средних предприятий была определена новым законом «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской федерации РФ», принятым в 2007 г. Закон определяет малые и средние предприятия как субъекты предпринимательства, отвечающие следующим критериям: 1) доля государственного и иностранного участия в капитале в совокупности не превышает 25%; 2) доля участия, принадлежащая лицам, не являющимся субъектами малого и среднего предпринимательства, в совокупности не превышает 25%; 3) средняя численность работников не превышает: 250 человек для средних предприятий, 100 человек для малых предприятий и 15 человек для микропредприятий; 4) годовой оборот не превышает предельные значения, устанавливаемые правительством раз в пять лет. На 2008 г. были установлены следующие предельные значения: 60 млн. руб. в год (примерно 2,6 млн. долл. США на тот момент и менее 2 млн. долл. США годом позже) для микропредприятий, 400 млн. руб. в год для малых предприятий и 1 млрд. руб. для средних предприятий. Разбивка субъектов малого и среднего предпринимательства на три типа, ранее отсутствовавшая в законодательстве, идентична принятой в Европейском Союзе (ЕС). Предельные значения для численности работников аналогичны применяемым в ЕС, а для оборота также согласуются с практикой ЕС, хотя установление таких предельных значений на 5 лет может иметь сдерживающее действие в условиях высоких темпов инфляции, существующих в России. Вступление в силу этой нормы, однако, отложено до 1 января 2010 г., так что до данной даты правительство может пересмотреть существующие предельные значения. Помимо определений законом предусматривается ряд мер, которые следует реализовать для развития малых и средних предприятий, включая упрощенную бухгалтерскую отчетность и налогообложение, особый режим для государственных заказов, защиту от избыточных инспекций, имущественную, финансовую и консультационную поддержку. Закон сам по себе не предусматривает каких-либо деталей помимо определения субъектов среднего и малого предпринимательства, поэтому требовались дополнительные законодательные акты, определяющие конкретные меры. За месяцы, прошедшие после принятия нового закона о развитии среднего и малого предпринимательства, не произошло ничего существенного, но вскоре после своей инаугурации в мае 2008 г. Президент Медведев подписал указ о неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности, который потребовал быстрой разработки таких законодательных актов. После этого было реализовано несколько законодательных инициатив. В июле 2008 г. был принят закон, предоставляющий малым и средним предприятиям преимущественное право на приобретение
154
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
5.
ПОВЫШЕНИЕ КАЧЕСТВА РЕГУЛИРОВАНИЯ РОССИЙСКИХ РЫНКОВ ТОВАРОВ И УСЛУГ
Врезка 5.2. Политика правительства в области малых и средних предприятий (прод.) Помимо определений законом предусматривается ряд мер, которые следует реализовать для развития малых и средних предприятий, включая упрощенную бухгалтерскую отчетность и налогообложение, особый режим для государственных заказов, защиту от избыточных инспекций, имущественную, финансовую и консультационную поддержку. Закон сам по себе не предусматривает каких-либо деталей помимо определения субъектов среднего и малого предпринимательства, поэтому требовались дополнительные законодательные акты, определяющие конкретные меры. За месяцы, прошедшие после принятия нового закона о развитии среднего и малого предпринимательства, не произошло ничего существенного, но вскоре после своей инаугурации в мае 2008 г. Президент Медведев подписал указ о неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности, который потребовал быстрой разработки таких законодательных актов. После этого было реализовано несколько законодательных инициатив. В июле 2008 г. был принят закон, предоставляющий малым и средним предприятиям преимущественное право на приобретение государственного имущества, которое они арендовали в течение, как минимум, трех лет. 1 мая 2009 г. вступил в силу новый закон, ограничивающий плановые проверки малых и средних предприятий одним разом в три года, в то время как внеплановые проверки должны санкционироваться органом прокуратуры. Тот же самый закон устанавливает механизм уведомления о 13 видах хозяйственной деятельности, включая розничную торговлю, предоставление гостиничных услуг и услуг общественного питания и издательскую деятельность. К другим реализованным мерам относятся введение льготных тарифов на доступ к электросетям и распространение обязательной квоты в размере 10%-20% для малого предпринимательства при го сударственных закупках на закупки, о суще ствляемые муниципальными органами. С начала кризиса правительство интенсифицировало свои действия по поддержке субъектов малого предпринимательства, поставив задачу согласования незамедлительных мер по смягчению п о с л е д с т в и й к р и з и с а с о с р е д н е с р оч н о й п е р с п е к т и в о й р а з в и т и я с р е д н е го и м а л о го предпринимательства. Правительство обязалось в 2009 г. увеличить до 10,5 млрд. рублей бюджетные расходы на поддержку малых и средних предприятий, в форме грантов новым предпринимателям, развития микрофинансирования и субсидирования процентной ставки. 30 миллионов рублей будут внесены в капитал «Внешэкономбанка» и должны будут использоваться для финансирования коммерческих банков и ряда небанковских финансовых институтов, работающих с малыми и средними предприятиями. На рассмотрении находятся другие меры, включая сокращение перечня товаров, требующих сертификации, поддержка малых и средних предприятий, о суще ствляющих инновационную деятельность, предоставление равного доступа к газовой инфраструктуре и т.п. Правительство также будет вести работу по совершенствованию уже принятых законов, к примеру, по преимущественным правам субъектов малого и среднего предпринимательства на выкуп занимаемого ими государственного имущества.
в индекс восприятия коррупции 2008 г. организации Transparency International. Это худший показатель России за восемь лет, и он ставит ее на один уровень с такими странами как Бангладеш, Кения и Сирия и указывает на то, что коррупция и взяточничество настолько распространены, что считаются нормальной составляющей предпринимательской деятельности.21 Борьба с коррупцией остается одной из главных задач реформ. Для решения этой задачи был создан Совет по борьбе с коррупцией, возглавляемый Президентом Медведевым, а в июле 2008 г. был одобрен Национальный план противодействия коррупции. По сле этого был принят ряд
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
155
5.
ПОВЫШЕНИЕ КАЧЕСТВА РЕГУЛИРОВАНИЯ РОССИЙСКИХ РЫНКОВ ТОВАРОВ И УСЛУГ
актикоррупционных законопроектов, включая Федеральный закон «О противодействии коррупции» и различные изменения и дополнения к существующим законам. Реализованные законодательные инициати вы , направленные на усиление общ е ственного конт рол я над полити ка ми и высокопоставленными чиновниками, такие как требование обнародования информации о доходах и финансовых активах членов их семей, а также меры по предотвращению и разрешению конфликтов интересов, можно только приветствовать. Повышение прозрачности и подотчетности государственных институтов является важной частью решения проблемы необузданной коррупции. Административная реформа должна сократить потенциал для коррупции за счет сведения к минимуму неопределенностей и субъективизма при принятии решений в рамках системы государственного управления. Дальнейшее снижение требований к лицензированию и другого формального регуляторного бремени сократит возможности чиновников по вымоганию взяток с частных предприятий. Реформа судебной власти и системы государственной службы повысит объективность, прозрачность и эффективность администрирования оставшихся норм регулирования. Важным аспектом работы по борьбе с коррупцией является то, что она должна пройти по иерархической лестнице и быть эффективно реализованной на более низких уровнях. В этой связи могут помочь учебные семинары, шкала оплаты, основанная на результатах, и карьерный рост чиновников, отражающий их заслуги.
Пренебрежение органов власти к антимонопольному законодательству создает угрозу эффективности конкурентной политики Игнорирование антимонопольного законодательства со стороны властей наглядно проявляется в том, что 53% общего числа нарушений антимонопольного законодательства в 2007 г. были допущены органами государственной власти различных уровней. Эти нарушения касаются широкого спектра действий, включая совмещение функций органов исполнительной власти и хозяйствующих субъектов, заключение антиконкурентных соглашений, ограничение свободного перемещения товаров и передача имущества представителям частного сектора без проведения торгов. 80% нарушений были допущены региональными и муниципальными органами власти. Эти действия оказывают искажающее воздействие на рынки и могут иметь катастрофические последствия для конкуренции. Нарушения закона региональными властями, пытающимися защитить местные рынки от конкуренции извне, представляют собой административные барьеры для входа на рынки, которые могут иметь следствием возникновение монополизированных рынков на региональном уровне. Ряд законодательных инициатив, реализованных в последние несколько лет, имел целью сократить возможности антиконкурентных действий властей. Закон 2005 года о государственном заказе стимулировал прозрачность государственных закупок товаров и услуг, в частности, введением требования размещения информации о готовящихся тендерах в сети Интернет. С целью повышения эффективности использования государственных средств и предотвращения дискриминационной практики закон о конкуренции 2006 года ввел антимонопольный контроль за государственной и муниципальной помощью. Закон содержит исчерпывающий перечень видов государственной и муниципальной помощи, считающихся законными, и требует, чтобы предоставление такой помощи одобрялось антимонопольным органом. Изменения и дополнения к закону о конкуренции, принятые в 2008 г., сделали обязательным проведение конкурентных торгов при большинстве сделок с государственным имуществом. Это положительные тенденции, но тот факт, что многие нарушения антимонопольного законодательства со стороны органов власти в 2007 году являлись повторными нарушениями, предполагает, что действующие санкции за нарушения неадекватны. Предложенные поправки к Кодексу об административных правонарушениях, которыми бы налагались санкции на государственных служащих за нарушение антимонопольного законодательства, включая штрафы и запрет на занятие государственной должности на срок до трех лет, можно приветствовать.
156
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
5.
ПОВЫШЕНИЕ КАЧЕСТВА РЕГУЛИРОВАНИЯ РОССИЙСКИХ РЫНКОВ ТОВАРОВ И УСЛУГ
Режим регулирования значительно различается в сетевых секторах В ряде сетевых секторов России значения индикаторов PMR относительно благополучны и ниже средних по ОЭСР в 2007 году. Однако в других секторах режим регулирования оценивается как крайне ограничительный (Рисунок 5.7).
Рисунок 5.7. Уровень и неоднородность регулирования в сетевых секторах Вклад каждого сектора в агрегированный индикатор
4.0 7!%
3.5 3.0 2.5
!" -%= % 3 : /
2.0
7!L *
1.5 1.0 0.5
%
# 3 7 ! m O , 7! 6 7 6 ! / O ! "
w . ( , , O ! + x U U 6 ! " * T< % 8 z # , + x 5 % %
0.0
Источник: Индикаторы регулирования в отраслях энергетики, связи и транспорта ОЭСР (ETCR). 1 2 http://dx.doi.org/10.1787/650612146284
В электроэнергетическом секторе начиная с 2003 г. правительство реализовывало стратегию разукрупнения и частичной приватизации существующего основного игрока – РАО «ЕЭС России» (РАО ЕЭС). До реформы электроэнергетический сектор был в значительной степени вертикально интегрирован, и РАО ЕЭС контролировало все высокомощные неатомные генерирующие активы, 72 региональные энергетические компании, обладающие локальной монополией на распределение и сбыт электроэнергии, и систему передачи электроэнергии (OECD, 2004; OECD, 2008b). В рамках реформы магистральные сети и системный оператор были выделены в две самостоятельные компании, каждая их которых находится в 100% государственной собственности. Генерирующие мощности были распределены между рядом отдельных компаний, которые изначально находились в собственности РАО ЕЭС. К концу 2007 г. почти все вновь созданные генерирующие компании были зарегистрированы на фондовых биржах, а государство и РАО ЕЭС продали часть своих пакетов акций этих компаний. К концу июня 2008 г. разделение РАО ЕЭС было завершено, и общество перестало существовать. Однако, согласно оценкам, государство продолжает контролировать от одной четверти до одной трети национальных генерирующих мощностей, в том числе имеет в 100%-ной собственности все атомные электростанции (OECD, 2008b); учитывая последние приобретения, доля государственной собственности на генерирующие активы выросла до более чем 50% (Renaissance Capital, 2009). Помимо разукрупнения и частичной приватизации реформируется также политика ценообразования в электроэнергетике. На оптовом рынке электроэнергии 95% контрактов между сбытовыми и генерирующими компаниями регулируются Федеральной службой по тарифам, а
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
157
5.
ПОВЫШЕНИЕ КАЧЕСТВА РЕГУЛИРОВАНИЯ РОССИЙСКИХ РЫНКОВ ТОВАРОВ И УСЛУГ
остальные 5% заключаются на ограниченном спотовом рынке электроэнергии. Регулируемые цены повышаются с целью их приведения в большее соответствие рыночным уровням, а перекрёстное субсидирование ликвидируется. Правительство также планирует провести либерализацию розничных рынков параллельно с оптовым рынком, и поставлена задача перехода к рыночному формированию всех цен на электроэнергию к 2014 году. Учитывая существующие потребности в инвестициях и ожидаемый устойчивый рост спроса, участие частного сектора в электроэнергетическом секторе становится настоятельно необходимым, , что означает, что график реализации данной реформы должен соблюдаться или, в идеале, опережаться.22 Рынок мобильной связи также регулируется относительно неплохо, и барьеры для входа на него минимальны. Как следствие, этот рынок в основном состоит из частных компаний, в том числе с участием иностранного капитала. В ряде случаев эти компании с успехом распространили свою деятельность на страны Содружества Независимых Государств.23 В отличие от мобильной связи, рынок стационарной связи остается под контролем государства. Принадлежащая государству вертикально интегрированная компания «Связьинвест» владеет контрольными пакетами акций семи региональных компаний стационарной связи и «Ростелекома» – монополиста в области междугородной и международной телефонной связи. Приватизация «Связьинвеста» обсуждалась в течение длительного времен, но до сих пор правительство сохраняет за собой монопольное право собственности. Внедрение конкуренции на рынки связи принесло существенные выгоды в большинстве стран ОЭСР, и этот опыт следует применить в России. В ряде других сетевых секторов не делается сколько-нибудь существенных усилий по внедрению конкуренции. Например, регуляторная среда в газовом секторе стала менее благоприятной для конкуренции за последние годы. В 2005 г. правительство увеличило свою долю участия в «Газпроме» до контрольной. Одновременно с этим «Газпром» занимался активной скупкой активов, причем не только по профилю своей основной деятельности, и усилил и без того доминирующее положение на отечественном рынке газа. «Газпром» обладает монополией над газотранспортной сетью, а также над экспортом российского газа. В ряде транспортных секторов проблемы с конкуренцией не уменьшаются. В секторе авиационного транспорта ряд международных маршрутов обслуживаются только одним оператором с заранее согласованными тарифами, количеством рейсов и слотов. Рынок грузовых авиаперевозок остается высоко концентрированным. На рынках городского пассажирского транспорта, как правило, доминируют местные перевозчики, пользующиеся монопольными привилегиями местных органов власти, бюджет которых зависит от лицензионной платы. Несмотря на предшествующие реформы железнодорожного транспорта, ряд проблем, таких как перекрестное субсидирование между грузовыми и пассажирскими перевозками, продолжает препятствовать появлению на рынке новых игроков из частного сектора. Развитие транспортной инфраструктуры могло бы посодействовать устранению барьеров для межрегиональной торговли и расширению рынков. Федеральная антимонопольная служба сообщает о значительном количестве нарушений закона в инфраструктурных секторах. В сочетании с высоким уровнем государственной собственности в ряде секторов и региональных монополий, это диктует необходимость сильного и независимого регулирования. Несмотря на то, что в ряде секторов имеются регуляторы, практически во всех случаях они подчиняются министерству того сектора, который они регулируют. Более того, во многих случаях министерство обладает правом давать указание регулирующему органу и отменять его решения. Как и отделение функций собственника от отраслевых министерств, отделение функции регулятора от функций формирования политики и функций собственника в инфраструктурных секторах с монопольным элементом является в равной мере важным условием создания эффективных рынков, увеличения участия частного сектора и сокращения премии за риск, требуемой частными инвесторами.
158
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
5.
ПОВЫШЕНИЕ КАЧЕСТВА РЕГУЛИРОВАНИЯ РОССИЙСКИХ РЫНКОВ ТОВАРОВ И УСЛУГ
Независимым регуляторам необходимо добиться баланса между стимулированием эффективности и привлечением инвестиций и одновременной защитой потребителей от потенциальных монополистических злоупотреблений, а предприятий – от политического вмешательства. Это непростая задача, и делегирование полномочий регулирования независимому органу сопряжено с определенными рисками. Например, независимый регулятор может замедлить структурные изменения или стать «захваченным» предприятиями сектора, утратив чувство более широкого видения рынка. Для смягчения этих рисков и получения ожидаемых выгод от высококачественной среды регулирования независимым регуляторам необходимо основываться на надлежащих институциональных схемах и иметь сильную систему управления. Независимость должна сопровождаться подотчетностью, стабильностью и опытом. Подотчетность требует, чтобы процедура принятия решений была прозрачной и подчинялась ясным и простым процедурным требованиям и системе сдержек и противовесов, включая возможности открытых слушаний и обжалования. В странах ОЭСР регуляторы наиболее эффективны и авторитетны, когда их независимость и роль прямо определены в отдельном законодательном акте с четко определенными функциями и целями.
Совершенствование нормативной базы конкурентной политики Нормативная база конкурентной политики постоянно улучшалась в последние годы. В 2007 г. Федеральной антимонопольной службе были предоставлены полномочия договариваться о штрафах и использовать «программы смягчения наказаний» при борьбе с картельной практикой – такие полномочия стали обычным делом в ряде стран ОЭСР. Кроме того, учитывая, что 43% нарушений антимонопольного законодательства в 2007 году являлись повторными, штрафы за нарушение антимонопольного законодательства были существенно повышены и рассчитываются как процент (от 1 до 15%) оборота компании-нарушителя на рынке, на котором допущено нарушение. Принимая во внимание в целом в целом низкий уровень конкуренции на российских рынках товаров и услуг, все такие изменения имеют положительный характер. Однако, для того чтобы Федеральная антимонопольная служба эффективно исполняла свою важную роль, ее оперативные полномочия должны быть усилены, чтобы допустить возможность большего количества проверок и сбора физических доказательств в антимонопольных делах. Конкурентная политика занимается более широкими вопросами, нежели исключительно монополиями, слияниями или антиконкурентными действиями в коммерческом секторе. В частности, нормативная база должна обеспечивать соответствие предложений правительства в области экономической политики принципам конкурентных рынков. В России дополнительная задача заключается в обеспечении того, чтобы разные ветви власти уважали и подчинялись антимонопольному законодательству. В этой связи полезным могло бы стать внедрение политики по обеспечению того, чтобы органы государственной власти на всех уровнях и экономические органы регулирования принимали во внимание аспект конкуренции при формулировании экономической политики. Внедрение такой политики могло бы стать ключевым событием, которое помогло бы вывести вопросы конкуренции на первый план и распространить дух конкуренции на все уровни органов государственной власти и частного сектора. Грамотно составленная политика поддержки свободной и добросовестной рыночной конкуренции должна делать упор на устранение барьеров для входа на рынок, обеспечивать равное отношение к предприятиям государственного и частного сектора, создать режимы доступа к сетевым объектам, предоставлять разъяснения и уведомления в случае необходимости отойти от сложившихся принципов конкуренции и обязать государственные органы провести аудит всех существующих и предложенных мер экономической политики с точки зрения вопросов конкуренции. Как обсуждалось выше, конкурентная политика также должна обеспечивать всеобъемлющую структуру регулирования инфраструктурных секторов с монопольными элементами. Также следует инициировать программу, направленную на сокращение количества нарушений ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
159
5.
ПОВЫШЕНИЕ КАЧЕСТВА РЕГУЛИРОВАНИЯ РОССИЙСКИХ РЫНКОВ ТОВАРОВ И УСЛУГ
антимонопольного законодательства федеральными, региональными и местными органами власти, и интенсифицировать деятельность Федеральной антимонопольной службы по контролю за соблюдением законодательства, наряду с наращиванием пропаганды конкуренции в правительстве. Введение такой политики продемонстрирует приверженность правительства принципам конкуренции и послужит заслуживающим доверия сигналом о том, что цели политики регулирования не будут меняться.
Несмотря на ряд улучшений, барьеры для внешней торговли и инвестиций остаются высокими В значительной мене долгосрочное экономическое развитие России зависит от инноваций путем внедрения производственных технологий и ноу-хау, разработанных за рубежом. Как внешняя торговля, так и прямые иностранные инвестиции стимулируют местные предприятия к внедрению зарубежных технологий в свои производственные процессы, что способствует распространению новых технологий. В равной мере предприятия, аффилированные с иностранными компаниями, как правило, являются более капиталоемкими и наукоемкими и инвестируют в научно-исследовательские разработки больше, чем отечественные предприятия той же отрасли (Keller, 2004; Keller and Yeaple, 2003). В результате этого предприятия, аффилированные с иностранными компаниями, как правило, развиваются быстрее и вносят больший прямой вклад в рост производительности по сравнению с отечественными предприятиями (Criscuolo, 2005), а более открытые страны систематически демонстрируют более высокие темпы роста, чем относительно закрытые страны (Srinivasan and Bhagwati, 1999). Однако, несмотря на потенциальные выгоды внешней открытости, индикатор барьеры для внешней торговли и инвестиций сигнализирует о высокой степени ограничений по всем статьям в России по сравнению со странами ОЭСР (Таблица 5.4). Помимо непосредственного влияния на улучшение показателей российской экономики, более глубокая интеграция в глобальную экономику за счет роста торговли и ПИИ также могла бы стать важным катализатором ведущихся в России реформ. По этим причинам необходимо активно стремиться к членству России в ВТО и других международных и двусторонних соглашениях.24
Таблица 5.4. Барьеры для внешней торговли и инвестиций 2008 г.
Россия
Барьеры для внешней торговли и инвестиций
ОЭСР, средний Развивающиес показатель я рынки ОЭСР
Еврозона
США
3.11
0.59
1.04
0.50
0.18
2.62
0.99
1.70
0.87
0.37
Барьеры для ПИИ
3.50
1.29
1.68
1.38
1.11
Дискриминационные процедуры
1.38
0.54
1.09
0.24
0.00
Тарифы
3.00
1.13
2.33
1.00
0.00
3.60
0.18
0.38
0.13
0.00
3.60
0.18
0.38
0.13
0.00
Явные барьеры для внешней торговли и инвестиций
Другие барьеры Регуляторные барьеры
1. Венгрия, Корея, Мексика, Польша, Турция, Чехия. 2. Австрия, Бельгия, Германия, Испания, Италия, Люксембург, Нидерланды, Португалия, Финляндия, Франция. Примечание: Шкала от 0 до 6 от наименее до наиболее ограничительного характера регулирования.
Тарифные барьеры необходимо снизить и упростить С тех пор, как государственная монополия на внешнюю торговлю была снята в 1992 г., тарифы постепенно заменяли нетарифные барьеры в качестве основного инструмента регулирования внешней торговли. Это повысило прозрачность барьеров для торговли и исключило ряд возможностей для коррупции. В качестве части своей заявки на вступление в ВТО Россия также ускорила гармонизацию
160
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
5.
ПОВЫШЕНИЕ КАЧЕСТВА РЕГУЛИРОВАНИЯ РОССИЙСКИХ РЫНКОВ ТОВАРОВ И УСЛУГ
регулирования внешней торговли с международными нормами. Однако тренд на либерализацию торговли встречает стойкое сопротивление чиновников и групп, представляющих интересы секторов. Как и в других странах, такому сопротивлению в особенности трудно противостоять в периоды экономического спада, о чем свидетельствует резкое увеличение российских тарифов на импортируемые автомобили. Оценка структуры тарифной системы России затрудняется широким использованием комбинированной тарифной системы, при которой таможня применяет максимальную ставку адвалорного или специального тарифа на ввозимые товары. По оценкам Shepotylo and Tarr (2007), в Ро ссии действует более 11 000 тарифных позиций, из которых около 1 700 используют «комбинированную» тарифную систему. Принимая во внимание эту структуру тарифов, авторы приходят к выводу о том, что средние тарифные ставки в России выросли с 2001 г. по 2003 г., но после этого до 2005 г. оставались относительно стабильными, в пределах от 13 до 14,5%. Данная средняя тарифная ставка несколько выше, чем в большинстве других стран со средним доходом, и существенно выше, чем практически во всех странах ОЭСР. Кроме того, несмотря на реализацию в 2000-2001 гг. программы по упрощению тарифной структуры, установлено, что с начала 2000 гг. разброс тарифных ставок существенно увеличился, что свидетельствует о том, что их структура стала менее единообразной. Широкое распространенные исключения и непостоянство тарифной структуры имеют следствием неэффективное распределение ресурсов.25 Кроме того, повышение неоднородности тарифной структуры стимулирует лоббирование и погоню за рентой, а в условиях России создает дополнительные коррупционные возможности. Помимо выигрыша от более низких средних тарифов, наличие единой тарифной ставки приведет к существенному увеличению эффективности.
Снижение барьеров для ПИИ повысит производительность Учитывая изобилие природных ресурсов и масштабный внутренний рынок, Россия обладает существенным потенциалом привлечения ПИИ. Начиная с 2003 г. приток ПИИ заметно вырос, более чем удвоившись в 2006 г., и в настоящее время Россия входит в число ведущих мировых получателей ПИИ. Почти половина поступлений ПИИ приходится на добывающие производства. В обзоре ЮНКТАД за 2007-2008 годы Российская Федерация стоит на четвертом месте среди наиболее привлекательных для ПИИ стран после Китая, Индии и США (UNCTAD, 2007). Несмотря на то, что приток ПИИ до недавнего времени был устойчивым, барьеры для иностранной собственности, согласно оценкам, остаются в России высокими по сравнению со странами ОЭСР. Отчасти это отражает принятие закона о стратегических секторах экономики, вступившего в силу в мае 2008 г. Закон определяет 42 сектора, в которых приобретение контроля иностранными инвесторами требует предварительного разрешения государственной комиссии (Врезка 5.3). Несмотря на то, что этот закон повышает прозрачность и менее выборочен по сравнению с прежним режимом, его отраслевой охват шире, а периоды уведомления длиннее, чем рекомендовано ОЭСР (OECD, 2008b). Появление крупных контролируемых государством конгломератов, обладающих доминирующим положением на рынке, также является препятствием к притоку ПИИ. Возможности иностранных инвесторов по приобретению доли в капитале таких конгломератов или по участию в заключении государственных контрактов на поставку товаров в тех отраслях, в которых такие конгломераты функционируют, строго ограничены. Имеются также свидетельства дифференцированного отношения к иностранным предприятиям при государственных закупках и доступности государственных субсидий. Наконец, индикаторы PMR также указывают на недостаток положений, стимулирующих регулирующие органы к использованию международных гармонизированных стандартов и процедур сертификации и избежанию излишних ограничений для внешней торговли.
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
161
5.
ПОВЫШЕНИЕ КАЧЕСТВА РЕГУЛИРОВАНИЯ РОССИЙСКИХ РЫНКОВ ТОВАРОВ И УСЛУГ
Врезка 5.3. Закон 2008 г. о стратегических отраслях Давно ожидаемый федеральный закон «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства» вступил в силу в мае 2008 г. Закон ввел требование предварительного согласования органами власти приобретения иностранными инвесторами более 50% прав собственности на предприятия, действующие в одной из 42 отраслей, имеющих стратегическое значение. Пороговое значение доли, приобретаемой иностранными инвесторами, уменьшено до 25%, если иностранный инвестор является государственным предприятием, до 10%, если объектом иностранных инвестиций являются предприятия, осуществляющие разведку и добычу полезных ископаемых, и до 5% в таких предприятиях, если иностранный инвестор является иностранным государственным предприятием. В число 42 отраслей, имеющих стратегическое значение, входят: оборонные отрасли, высокотехнологические отрасли и отрасли двойного назначения (космические технологии, авиация и деятельность с использованием ядерных и радиоактивных материалов) и услуги публичных коммуникаций (радио и телевещание, полиграфическая деятельность). Кроме того, закон затрагивает естественные монополии в сферах, определенных российским законодательством, за исключением электросвязи, передаче тепловой энергии и почтовых услуг. Комиссия в составе 16 членов, осуществляющая процедуру согласования, возглавляется премьер-министром и включает ряд министров и глав государственных агентств, таких как Федеральная служба безопасности и Федеральная антимонопольная служба, которая также отвечает за реализацию решений Комиссии. После регистрации запроса и его рассмотрения Федеральной службой безопасности у Комиссии имеется три месяца, чтобы сообщить заявителю о своем решении, с возможностью продления этого срока еще на три месяца. При введении закона о стратегических отраслях российское правительство пыталось найти решение проблем, существующих и в других странах, касательно защиты фундаментальных интересов безопасности страны. Закон также был ответом на ожидания многих иностранных инвесторов, желающих, чтобы прежний порядок индивидуального рассмотрения каждого отдельного дела был заменен четкими правилами. Определив сектора и размеры сделок с иностранными инвесторами и систематизировав условия процедуры согласования, российское законодательство стало соответствовать требованию прозрачности и предсказуемости – одному из трех принципов разумной политики, определенных в ходе постоянно ведущихся в ОЭСР дискуссий относительно мер политики, направленных на решение основных задач национальной безопасности. Однако российское законодательство отличается от рекомендованной ОЭСР оптимальной практики по ряду важных аспектов. Российский закон распространяется на большее число отраслей по сравнению со странами ОЭСР, в которых основополагающие интересы национальной безопасности ограничиваются национальной обороной, защитой правопорядка и здравоохранением. Вместо установления пороговых значений в денежном выражении для сделок с иностранными инвестициями, как это принято в странах ОЭСР, в которых действуют процедуры предварительного согласования, в России принят подход по доле иностранного участия, дифференцированной в зависимости от категории инвестора и от сектора. Помимо введения значительных ограничений на иностранные инвестиции в избранных секторах, в особенности в разведке и добыче полезных ископаемых, такая сложная схема не с ет риск того, чтоб она будет во спринят а как о собо сдерживающая и оказывающая дестимулирующий эффект на потенциальных иностранных инвесторов. Кроме того, учитывая возможность продления, процесс уведомления заявителей о решении в России требует большего времени, чем в странах ОЭСР, в которых действует порядок предварительной оценки. В действующей редакции закона нет положения о публичном объявлении решений об одобрении. В ряде стран ОЭСР, в частности, в Австралии и США, действует механизм оповещения пост-фактум с указанием количества полученных и доли одобренных заявок. 1. Более подробное описание закона приведено в отчете 2008 г. «Обзор ОЭСР по инвестиционной политике Российской Федерации: усиление нормативной базы для инвестиций», глава 2, ОЭСР, Париж, июль 2008 г. 2. Свобода инвестиций, национальная безопасности и «стратегические» отрасли: промежуточный отчет Комитета ОЭСР, с отчетом можно ознакомиться на www.oecd.org/daf/investment/foi.
162
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
5.
ПОВЫШЕНИЕ КАЧЕСТВА РЕГУЛИРОВАНИЯ РОССИЙСКИХ РЫНКОВ ТОВАРОВ И УСЛУГ
Вне зависимости от явных барьеров для ПИИ, регуляторная среда в целом в России представляет собой, вероятно, наиболее серьезное препятствие для увеличения притока ПИИ. Все большее количество исследований, проведенных в последнее время, показывает, что регуляторная среда является определяющим фактором привлечения ПИИ. В работе Nicoletti et al. (2003), показано, что политика регулирования, ограничивающая тем или иным способом вход на рынок, отрицательно влияет на долю прямых иностранных инвестиций в странах ОЭСР. Conway et al. (2006) также пришли к выводу, что занятость, приходящаяся на долю ,предприятий, аффилированных с иностранными компаниями, в производственных секторах выше в странах с относительно более либеральными условиями функционирования рынков товаров и услуг. Соответственно, уменьшение вмешательства государства в экономическую деятельность и осуществление необходимых административных и регуляторных реформ нее только повысит объем внутренних инвестиций и производительность отечественной экономики, но также увеличит интерес иностранных инвесторов к Российской Федерации.
Врезка 5.4. Рекомендации по реформированию российских рынков товаров и услуг Уменьшить политическое вмешательство в деятельность государственных предприятий и предприятий частного сектора: ●
«Выделить» некоммерческие цели государственных предприятий и консолидировать их в рамках соответствующего государственного ведомства. Любые оставшиеся некоммерческие задачи, которые обязаны осуществлять государственные предприятия, должны быть четко определены законодательными и нормативными актами.
●
Повысить стандарты прозрачности и раскрытия информации в государственных предприятиях. Отменить все исключения, как явные, так и неявные, для государственных корпораций из различных законов и подчинить их стандартным правилам финансовой и производственной отчетности.
●
После того, как корпоративное управление будет улучшено, интенсифицировать программу приватизации. В сетевых секторах с монопольным элементом обеспечить согласованность регулирования с принципом частной собственности до начала приватизации.
●
Пересмотреть и сократить список предприятий, приватизация которых возможна только с санкции Президента.
●
Изъять “золотые акции” из капитала как государственных, так и частных предприятий, обеспечить большую независимость представителей правительства и ускорить процесс назначения независимых директоров в состав советов директоров государственных предприятий.
Снизить барьеры для предпринимательства и повысить уровень конкуренции: ●
Провести дальнейшую реформу государственного управления и продолжить борьбу с бюрократией. Повысить прозрачность и обепечить большую подотчетность органов государственной власти.
●
Свести к минимуму неопределенность и необходимость в принятии субъективных решений в рамках системы государственного управления с целью уменьшения возможностей для коррупции.
●
Создать комплексный департамент для оказания содействия этой работе и координирования действий различных ветвей правительства. Такой департамент также будет проводить « Анализ эффекта регулирования » с целью оценки новых существенных предложений по регулированию.
●
Ввести режим «подразумеваемого разрешения», согласно которому лицензии выдаются автоматически, если лицензирующий орган не предпринимает действий в течение установленного законом периода.
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
163
5.
ПОВЫШЕНИЕ КАЧЕСТВА РЕГУЛИРОВАНИЯ РОССИЙСКИХ РЫНКОВ ТОВАРОВ И УСЛУГ
Врезка 5.4. Рекомендации по реформированию российских рынков товаров и услуг (прод.) ●
Решить вопрос о слабостях налогового режима и режима регионального финансирования с целью устранения зависимости региональных администраций от ограниченного количества местных предприятий в в плане обеспечения доходов бюджета.
●
Усилить оперативные полномочия Федеральной антимонопольной службы.
●
В сетевых секторах продолжить разделение конкурентных и монопольных сегментов рынка и устранить барьеры для входа на рынок. Расширить возможности регулирующих органов и сделать их сильнее.
●
Внедрить комплексную антимонопольную политику поддержки свободной и добросовестной рыночной конкуренции.
Либерализовать режимы внешней торговли и иностранных инвестиций: ●
Снизить барьеры для ПИИ и тарифы.
●
Перейти на единую ставку тарифа.
●
Повысить открытость и предсказуемость режима иностранных инвестиций. Пересмотреть список отраслей, имеющих стратегическое значение.
●
Обеспечить равные условия для местных и иностранных предприятий в части государственных поставок и доступа к субсидиям.
●
Рассмотреть вопрос о принятии положений, стимулирующих регулирующие органы к использованию международных гармонизированных стандартов и процедур сертификации, когда это возможно и целесообразно, и избе избегать излишних ограничений для торговли.
ПРИМЕЧАНИЯ 1. Краткое изложение результатов последних обзоров российского делового климата приведено в OECD (2008). 2. Детальное описание системы индикаторов PMR и результаты для стран ОЭСР приведены в Nicoletti et al. (2000), Conway et al. (2005) и Wölfl et al. (2009). Подробное описание методики индикаторов PMR в применении к России приведено в работе Conway et al. (2009). 3. Всем индикаторам системы PMR присваивается значение от 0 до 6, от наименее до наиболее ограничивающего конкуренцию. 4. Расчет проведен на основании 119 рынков, для которых имеются данные Росстата и для 2001 г., и для 2007 г. Доля концентрации рассчитана по методике HHI и CR3. Отрасль с высоким уровнем концентрации определяется как отрасль, в которой индекс Херфиндаля-Хиршмана (HHI) превышает 2000. 5. По сообщениям Федеральной антимонопольной службы, такое формирование картелей наиболее проблематично в следующих секторах: оптовая и розничная торговля нефтепродуктами, агропромышленный комплекс и розничная торговля, банковская сфера (потребительское кредитование), фармацевтическая промышленно сть, промышленно сть строительных материалов, металлургическая и химическая промышленность. 6. Другим основным препятствием, по мнению предприятий, являются высокие транспортные издержки. 7. См. Nicoletti and Scarpetta (2003) и Conway et al. (2006). Развитие конкуренции на товарных рынках может также вносить свой вклад в рост ВВП на душу населения за счет увеличения занятости (Blanchard and Giavazzi, 2003; Nicoletti and Scarpetta, 2005). По мере того как ослабляются ограничения и растет конкуренция, предприятия получают меньшую ренту на рынках товаров и услуг, деятельность расширяется и уровень занятости имеет тенденцию к росту. Однако на ряде крупных предприятий, в особенности, в сетевых секторах, где прежние нормативы способствовали раздутию штатов, занятость может пострадать в результате ослабления регулирования. 8. В работе Arnold et al. (2008) установлено, что негативные последствия регулирования, ограничивающего конкуренцию, для эффективного перераспределения ресурсов особо заметны в секторах с высоким уровнем
164
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
5.
ПОВЫШЕНИЕ КАЧЕСТВА РЕГУЛИРОВАНИЯ РОССИЙСКИХ РЫНКОВ ТОВАРОВ И УСЛУГ
информационных технологий, в которых имеется высокий потенциал использования новых технологий общего назначения. 9. Недавний обзор теоретических и эмпирических исследований вопроса о влиянии конкуренции на инновации приведен в работе Aghion and Griffith (2005). 10. Соответственно, растущая угроза появления конкурентов увеличивает различия между предприятиями в производительности и товарообороте. Ряд эмпирических исследований свидетельствует, что чем выше конкуренция, тем выше неоднородность показателей работы предприятий. В работе Aghion et al. (2005) установлено, что либерализация входа на рынок (отмена лицензирования) в индийских штатах привела к росту внутриотраслевого неравенства в уровне производства, занятости и совокупной производительности факторов производства. В работе Sabirianova et al. (2005) также приводятся факты в поддержку усиления неоднородности в показателях работы российских и чешских промышленных предприятий в результате появления новых конкурентов. Для стран ОЭСР Arnold et al. (2008) показали, что результаты относительно либерализации, увеличивающей неоднородность в показателях предприятий, также сохраняются и в странах ОЭСР. 11. См. Nicoletti et al. (2003), Conway et al. (2006). 12. Результаты расчета всех индикаторов нижнего уровня и их сравнение с индикаторами для стран ОЭСР и других стран приведены в Приложении. 13. К примерам можно отнести Объединенную авиастроительную корпорацию и Объединенную судостроительную корпорацию. 14. В 2007 г. было учреждено шесть новых государственных корпораций: Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк), Российская корпорация нанотехнологий, Ростехнологии, Росатом, Олимпстрой и Фонд содействия реформ ированию ЖКХ. Агентство по страхованию депозитов было также учреждено в форме государственной корпорации в 2004 г., а прежний орган, созданный для управления активами рухнувших банков после кризиса 1998 г., был затем расформирован. После 2007 г. новых корпораций не учреждалось. Более подробное описание см. в работе Sprenger (2008). 15. Федеральная служба государственной статистики использует следующую классификацию форм собственности: 100% государственная собственность; смешанная государственная и частная отечественная; частная отечественная; иностранная и смешанная российская и иностранная собственность. 100% государственная собственность включает сектор государственного управления и государственные предприятия: по мере возможности, разница между этими двумя категориями показана в данных, использованных в обзоре. Смешанная государственная и частная собственность не делает различия между мажоритарным и миноритарным пакетами акций, принадлежащим государству. Смешанная российская и иностранная собственность может включать предприятия, которые находятся как в государственной, так и иностранной собственности. Предприятия, находящиеся в собственности государственных предприятий, относятся к категории частных. На основе этой классификации ряд крупных подконтрольных государству компаний не отнесены ни к полностью государственным предприятиям, ни к смешанным частно-государственным предприятиям. Примеры включают Газпром – крупнейшую российскую компанию; Газпромнефть - дочернюю компанию группы Газпром; Роснефть – одну из крупнейших компаний российской нефтяной отрасли. 16. Цитируется в работе Sprenger (2008). 17. Этот рост отражает увеличение принадлежащих правительству миноритарных пакетов до уровня контрольных (например, в Газпроме - крупнейшей компании России по рыночной капитализации), покупку частных предприятий государственными, а также проведение IPO крупными государственными предприятиями. 18. Кочетыгова и др. (2005) установили, что российские государственные предприятия отстают в части информационной прозрачности от 10 крупнейших частных публичных российских компаний, и значительно отстают от государственных предприятий Западной Европы и Северной Америки. Те же авторы сообщают, что степень прозрачности государственных компаний характеризуют отдельные эпизоды неполного раскрытия ключевых решений, которые имеют существенное влияние на стратегию и показатели предприятия. Такие недостатки раскрытия, как правило, сопряжены с ситуациями, представляющими существенные риски для заинтересованных лиц, что ухудшает возможности России привлечь капитал по конкурентоспособным ставкам, создать эффективные и заслуживающие доверия институты и максимизировать темпы экономического роста. 19. Унитарные предприятия регулируются законом «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях». Как правило, они не раскрывают финансовую информацию, но подлежат аудиту Счетной палатой Российской Федерации. Они имеют ограниченные права в отношении своего имущества, и многие виды операций, совершаемых ими, должны одобряться соответствующим государственным органом. 20. Ряд федеральных законов, принятых в течение этого периода, упростили правила и процедуры, связанные со входом новых предприятий на рынок, и уменьшили административное бремя на существующие компании. См. OECD (2002a), OECD (2006), Yakovlev and Zhuravskaya (2008). 21. Обзор других имеющихся индикаторов коррупции приведен в OECD (2006).
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
165
5.
ПОВЫШЕНИЕ КАЧЕСТВА РЕГУЛИРОВАНИЯ РОССИЙСКИХ РЫНКОВ ТОВАРОВ И УСЛУГ
22. Полное описание реформы электроэнергетического сектора приведено в Приложении 5.A1. 23. Например, МТС - крупнейший российский оператор мобильной связи - контролирует ведущие компании мобильной связи в Украине, Беларуси и Узбекистане. 24. В настоящее время Россия является крупнейшей экономикой, не входящей в ВТО. 25. Преимущества единой тарифной структуры обсуждаются в работе Tarr (2002).
БИБЛИОГРАФИЯ Федеральная антимонопольная служба (2008), Доклад “О состоянии конкуренции в Российской Федерации” за 2007 год, Москва, www.fas.gov.ru/analisys/25920.shtml Aghion, P., M. Dewatripont and P. Rey (1999), “Competition, Financial Discipline, and Growth”, Review of Economic Studies, No. 66, 825-852. Aghion, P., W. Carlin and M. Schaffer (2002), “Competition, Innovation and Growth in Transition: Exploring the Interaction between Policies”, William Davidson Working Papers, No. 501, www.wdi.umich.edu/files/Publications/WorkingPapers/ wp501.pdf. Aghion, P. and R. Griffith (2005), Competition and Growth, The MIT Press, Cambridge, MA. Aghion, P. et al. (2005) “Entry Liberalization and Inequality in Industrial Performance” Journal of the European Economic Association, Papers and proceedings, No. 3(2-3):291-302. Aghion, P. and E. Bessonova (2006), “On Entry and Growth: Theory and Evidence”, Revue de l’OFCE, 2006/3, No. 97 bis. Arnold, J., G. Nicoletti and S. Scarpetta (2008), “Regulation, Allocative Efficiency and Productivity in OECD Countries: Industry and Firm-level Evidence”, OECD Economics Department Working Papers, No. 616, OECD, Paris. Bessonova, E., K. Kozlov and K. Yudaeva (2003), “Trade Liberalization, Foreign Direct Investment, and Productivity of Russian Firms”, paper prepared for a CEFIR conference on Negotiating Russia’s WTO accession: strategic lessons from multilateral trade liberalization and club enlargement, www.cefir.ru/papers/WP39.pdf. Bessonova, E. (2009), “Competition, Foreign Investment, and the Efficiency of Russian Industrial Firms”, mimeo. Blanchard, O. and F. Giavazzi (2003), “Macroeconomic Effects of Regulation and Deregulation in Goods and Labor Markets”, Quarterly Journal of Economics, Vol. 118, No. 3, pp. 879-907. Brown, D. and J. Earle (2000), “Competition and Firm Performance: Lessons from Russia”, CEPR Discussion Papers, No. 2444, May 2000. Carlin, W. et al. (2001), “Competition and Enterprise Performance in Transition Economies: Evidence from a Cross-Country Survey”, CEPR Discussion Papers, No. 2840. Conway, P., V. Janod and G. Nicoletti (2005), “Product Market Regulation in OECD Countries: 1998 to 2003”, OECD Economics Department Working Papers, No. 419, OECD, Paris. Conway, P. et al. (2006), "Product Market Regulation and Productivity Convergence", Economic Studies, No. 43, pp. 39-76, OECD, Paris, www.oecd.org/dataoecd/62/31/40505949.pdf. Conway, P., T. Lysenko and G. Barnard (2009), “Product Market Regulation in Russia”, OECD Economics Department Working Papers, OECD, Paris, forthcoming. Criscuolo, C. (2005), “The Contribution of Foreign Affiliates to Productivity Growth: Evidence from OECD Countries”, STI Working Papers, No. 2005/8, OECD, Paris. Gorodnichenko, Y., J. Svejnar and K. Terrell (2008), “Globalization and Innovation in Emerging Markets”, NBER Working Papers, No. 14481. International Energy Agency (2005), Russian Electricity Reform: Emerging Challenges and Opportunities (Реформа электроэнергетики в России: вызовы и возможности), OECD/IEA, Paris. Keller, W. (2004), ”International Technology Diffusion”, Journal of Economic Literature, Vol. XLII (September 2004), pp. 752-82. Keller, W. and S. Yeaple (2003), “Multinational Enterprises, International Trade, and Productivity Growth: Firm Level Evidence from the United States”, IMF Working Papers, No. 248. Kikeri, S. and J. Nellis (2004), “An Assessment of Privatization”, The World Bank Research Observer, Vol. 19, No. 1. Кочетыгова и др. (2005), “Информационная прозрачность российских государственных предприятий“, Служба рейтингов корпоративного управления Standard & Poor’s, подготовлено к заседанию Круглого стола по
166
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
5.
ПОВЫШЕНИЕ КАЧЕСТВА РЕГУЛИРОВАНИЯ РОССИЙСКИХ РЫНКОВ ТОВАРОВ И УСЛУГ
корпоративному управлению, проведенного ОЭСР в Москве 3 июня 2005 г., www.oecd.org/dataoecd/9/55/ 35176056.pdf. Megginson, W. and J. Netter (2001), “From State to Market: A Survey of Empirical Studies on Privatization”, Journal of Economic Literature, Vol. 39, No. 2, pp. 321-89. Nicoletti, G., S. Scarpetta and O. Boylaud (2000), “Summary Indicators of Product Market Regulation with an Extension to Employment Protection Legislation”, OECD Economics Department Working Papers, No. 226, www.oecd.org/dataoecd/ 21/13/1880867.pdf. Nicoletti, G. and S. Scarpetta (2003), “Regulation, Productivity and Growth: OECD Evidence”, Economic Policy, Vol. 36, pp. 11-72. Nicoletti, G. et al. (2003), “The Influence of Policies on Trade and Foreign Direct Investment”, Economic Studies, No. 36, OECD, Paris, www.oecd.org/dataoecd/22/2/33638319.pdf. Nicoletti, G. and S. Scarpetta (2005), “Product market reforms and employment in OECD countries”, OECD Economics Department Working Papers, No 472, OECD, Paris. OECD (2002a), OECD Economic Surveys: Russian Federation (Экономические Обзоры ОЭСР: Российская Федерация), OECD, Paris. OECD (2002b), Regulatory Policies in OECD Countries: From Interventionism to Regulatory Governance, OECD, Paris. OECD (2004), OECD Economic Surveys: Russian Federation (Экономические Обзоры ОЭСР: Российская Федерация), OECD, Paris. OECD (2005a), Corporate Governance of State-Owned Enterprises: a Survey of OECD Countries, OECD, Paris. OECD (2005b), OECD Guidelines on Corporate Governance of State-Owned Enterprises, OECD, Paris. OECD (2005c), OECD Reviews of Regulatory Reform: Russia: Building Rules for the Market, OECD, Paris. OECD (2006), OECD Economic Surveys: Russian Federation (Экономические Обзоры ОЭСР: Российская Федерация), OECD, Paris. OECD (2007), OECD Economic Surveys: Ukraine Economic Assessment, OECD, Paris. OECD (2008a), Measuring Entrepreneurship: a Digest of Indicators. OECD-Eurostat Entrepreneurship Indicators Program, OECD, Paris. OECD (2008b), OECD Investment Policy review: Russian Federation – Strengthening the Policy Framework for Investment, OECD, Paris. Renaissance Capital (2009), “Russia: electricity generation – InterRAO moves on to TGK11”, Renaissance Capital Utilities Research, 5 March. Shepotylo, O. and D. Tarr (2007), “The Structure of Import Tariffs in the Russian Federation: 2001-2005”, World Bank Policy Research Working Papers, No. 4265. Sprenger, C. (2008), “The Role of State-Owned Enterprises in the Russian Economy”, paper written for the OECD Roundtable on Corporate Governance of SOEs. Srinivasan, T.N. and J. Bhagwati (1999), “Outward-orientation and Development: Are Revisionists Right?”, Economic Growth Center Discussion Papers, No. 806, Yale University, Cambridge, MA. Tarr, D. (2002), "On the Design of Tariff Policy: Arguments for and Against Uniform Tariffs,” in Hoekman, B, A. Mattoo and P. English (eds.), Development, Trade and the WTO: A Handbook, World Bank, Washington, DC (2002), available at http://siteresources.worldbank.org/INTRANETTRADE/Resources/WBI-Training/288464-1162851806581/ Tarr_Tariff_Uniformity_eng_paper.pdf. Troika Dialog (2008), “Who Owns Russia?”, Corporate Governance Annual 2008. Tompson, W. (2002), “Privatisation in Russia: Scope, Methods and Impact”, mimeo, University of London, October. UNCTAD (2007), World Investment Report 2007, p. 30, UNCTAD, New York/Geneva, 2007. Wölfl, A. et al. (2009), “Ten Years of Product Market Reform in OECD Countries - Insights from a Revised PMR Indicator”, OECD Economics Department Working Papers, No. 695, OECD, Paris, www.oecd.org/dataoecd/29/41/42779045.pdf. Yakovlev, E. and E. Zhuravskaya (2008), “Reforms in Business Regulation: Evidence from Russia”, CEFIR Working Papers, 2008.
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
167
5.
ПОВЫШЕНИЕ КАЧЕСТВА РЕГУЛИРОВАНИЯ РОССИЙСКИХ РЫНКОВ ТОВАРОВ И УСЛУГ
ПРИЛОЖЕНИЕ 5.А1
РЕГУЛИРОВАНИЕ РОССИЙСКОГО РЫНКА ЭЛЕКТРОЭНЕРГИИ Начиная с 2003 г. в российском электроэнергетическом секторе ведется активная реформа регулирования и реструктуризация. Основными целями реформы являются повышение эффективности работы сектора и привлечение крупномасштабных частных инвестиций с целью удовлетворения растущего спроса. На сегодняшний день ключевыми аспектами реформ в энергетического секторе и текущими механизмами являются следующие: ●
Потенциально конкурентный и монопольный сегменты рынка были разделены вертикальным разукрупнением действующего оператора – РАО ЕЭС - на генерирующие, передающие и сбытовые компании. После этого РАО ЕЭС было расформировано, а независимые генерирующие и сбытовые компании были частично приватизированы.
●
Передающие мощности РАО ЕЭС были переданы Федеральной сетевой компании (ФСК), принадлежащей государству. ФСК запрещено торговать электроэнергией, и она обязана заключать контракты с удовлетворяющими критериям участниками рынка. Тарифы на доступ ежегодно корректируются и основаны на методике «издержки плюс фиксированная прибыль». Создан независимый национальный системный оператор для управления потоками электроэнергии по передающим сетям, обслуживающим оптовый рынок.
●
Сформировано одиннадцать межрегиональных распределительных сетевых компаний (МРСК), которые владеют и управляют региональными энергораспределительными сетями. Правительство владеет 52% акций МРСК. Конфигурация МРСК значительно изменилась в процессе реформ, и реструктуризация активов продолжается.
168
●
Создан оптовый рынок электроэнергии, и предполагается, что он будет полностью работоспособен к 2011 г. В настоящее время от 70 до 75% оптовой электроэнергии реализуется по регулируемым ценам. Предполагается, что эта доля снизится к 2010 г. до 35-40%. Ожидается, что к 2011 г. вся электроэнергия на оптовом рынке будет продаваться по нерегулируемым ценам. Полная либерализация розничного рынка ожидается к 2014 г.
●
Создан ряд рыночных институтов и регуляторов. Федеральная служба по тарифам (ФСТ) разрабатывает принципы ценообразования и устанавливает регулируемые тарифы для оптового рынка. Региональные службы по тарифам (РСТ) осуществляют аналогичные функции в региональных распределительных сетях с соблюдением предельных значений, установленных ФСТ. Министерство энергетики также играет немаловажную роль в регулировании работы сектора, в то время как Федеральная антимонопольная служба (ФАС) отвечает за надзор за конкуренцией и
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
5.
ПОВЫШЕНИЕ КАЧЕСТВА РЕГУЛИРОВАНИЯ РОССИЙСКИХ РЫНКОВ ТОВАРОВ И УСЛУГ
регулирование недискриминационного доступа к сетевым коммуникациям. Она также регулирует деятельность Администратора торговой системы (АТС), действующего на оптовом рынке. В принципе, направление реформ на российском рынке электроэнергии согласуется с задачей создания конкурентных оптового и розничного рынков, основанных на прозрачных ценах, точно отражающих затраты. Действительно, многие из недавних реформ соответствуют рекомендациям, представленным в Экономическом обзоре ОЭСР по России 2004 г. (OECD, 2004) и в докладе МЭА о реформе электроэнергетики в России (IEA, 2005). Однако на практике имеется ряд проблем, создающих угрозу созданию конкурентных рынков электроэнергии.
Структура рынка Производство электроэнергии В процессе разукрупнения РАО ЕЭС появилось шесть оптовых генерирующих компаний (ОГК), которым были переданы генерирующие мощности разных энергетических зон России. Кроме того, были образованы 14 территориальных генерирующих компаний (ТГК), в которые вошли электростанции, в основном обслуживающие местные предприятия и бытовых потребителей. Совместно на долю ОГК и ТГК приходится примерно по 25% суммарной установленной мощности. Наряду с ОГК и ТГК в процессе реформы несколько независимых электроэнергетических компаний со сложившейся клиентурой были частично разукрупнены, но сохранили контроль над местными сетями. Несмотря на эти реформы, производство электроэнергии в некоторых энергетических зонах остается достаточно сконцентрированным при наличии немногочисленных крупных игроков, которые иногда отличаются высокой степенью концентрации на местном уровне. Кроме того, несмотря на закон, подписанный Президентом Путиным в 2003 г. и предусматривающий уход государства из сектора производства электроэнергии, российское правительство сохраняет существенные доли участия в генерирующих мощностях. По некоторым оценкам, в настоящее время государство имеет в собственности 51% и под контролем 65% национальных генерирующих мощностей и является активной движущей силой консолидации в секторе. 1 Диверсификация форм собственности, несомненно, является обязательным условием создания содержательной конкуренции, и сохранение участия государства в производстве электроэнергии представляет собой основную угрозу для надлежащего перехода к конкурентным рынкам электроэнергии. Если государство имеет серьезные намерения повысить эффективность рынка электроэнергии и стимулировать участие частного сектора, ему следует уйти из сектора производства электроэнергии. Наращивание вертикальной интеграции на рынке поставок топлива является еще одной серьезной угрозой конкуренции в секторе производства электроэнергии. В частности, в результате недавних приобретений газовая монополия «Газпром» стала контролировать существенную часть производства тепла в европейской зоне, в то время как крупный производитель угля – СУЭК - контролирует значительную часть производства тепла в сибирской зоне.2 Одновременно с этим обе эти компании являются основными поставщиками топлива для сектора производства электроэнергии. Такая ситуация может с легкостью повлечь за собой создание препятствий для доступа к поставкам топлива для других производителей электроэнергии. Это подчеркивает необходимость сильного и независимого регулирования в секторе, позволяющего обеспечить поставки топлива на ТЭС без какой-либо дискриминации. Кроме того, существенная доля государства в «Газпроме» опять-таки ставит под вопрос желание государства уйти из сектора производства электроэнергии.
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
169
5.
ПОВЫШЕНИЕ КАЧЕСТВА РЕГУЛИРОВАНИЯ РОССИЙСКИХ РЫНКОВ ТОВАРОВ И УСЛУГ
Розничные рынки В настоящее время в России имеется примерно 370 розничных компаний, занимающихся сбытом электроэнергии более чем 80 000 малым и средним предприятиям и примерно 40 миллионам семей. Однако, несмотря на большое количество участников рынка, в настоящее время нет четких правил для переключения потребителей на альтернативного поставщика, что влечет за собой риск появления местных монополистов в области розничного сбыта. Кроме того, с учетом того, что потребительские тарифы будут регулироваться до 2014 года, в настоящее время возможности для конкуренции в секторе ограничены. Это служит барьером для входа независимых сбытовых компаний на рынок и не позволяет преимуществам реформы достичь конечных пользователей. Возможность выбора у потребителя является непременным условием создания конкурентного розничного рынка и должна быть реализована как можно скорее. Перекрестные субсидии на рынках электроэнергии также выступают сдерживающим фактором для входа на рынок и инвестиций. Согласно оценкам, в настоящее время размер перекрестных субсидий составляет порядка 120 млрд. рублей в год. Правительство признает необходимость их устранения. Ближе к концу 2007 г. Министерство экономического развития заключило соглашение о субсидировании электроэнергии напрямую из государственного бюджета. Эту практику следует распространить на все перекрестные субсидии, заменив их прямыми субсидиями из бюджета. В долгосрочной же перспективе субсидии следует исключить полностью. Прозрачные ценовые сигналы, отражающие затраты, создают стимулы к эффективной работе и являются существенным элементом успешной рыночной реформы.
Механизмы регулирования Качественное регулирование требует качественного управления. Законы, лежащие в основе реформы электроэнергетики, дают хорошую основу для создания эффективных механизмов управления и регулирования. Однако конкретные роли различных регулирующих органов не всегда ясны, что увеличивает неопределенность в отношении регулирования для частных инвесторов. Правительству следует продолжить работу по совершенствованию системы регулирования с целью четкого определения полномочий регулирующих органов и санкций, которые они могут налагать, чтобы они могли исполнять свои обязанности предсказуемого и прозрачно, сообразно стратегическим задачам. Вместе с тем, системы регулирования должна предоставлять регуляторам достаточную свободу действий, чтобы они могли принимать регуляторные решения по техническим вопросам на микроуровне. В тех случаях, когда исполнительным органам предоставлены полномочия действовать на свое усмотрение, законодательная база должна четко предписывать характер, масштаб и границы таких полномочий. Не менее важными являются механизмы обеспечения законных прав и подотчетности, а также процедуры изменения рыночных правил. Более того, необходима система сдержек и противовесов, гарантирующая возможность обжалования решений регуляторов и рыночных институтов. Для обеспечения четких правил игры для участников рынка также важно четкое отделение регулирующей функции от других функций. В настоящее время имеется несколько регулирующих органов с дублированием полномочий по регулированию различных аспектов рынка электроэнергии. В частности, следует скоординировать регулирующие функции Министерства энергетики (Минэнерго) и «Совета Рынка», который должен разрабатывать рыночные правила независимо от Минэнерго, с целью обеспечения взаимодополняемости регуляторных схем. Учитывая существенную концентрацию рынка в области производства электроэнергии в ряде регионов и структуру собственности на энергетических рынках, эффективное антимонопольное регулирование приобретает особую важность в российских условиях. Соответственно, Федеральной
170
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
5.
ПОВЫШЕНИЕ КАЧЕСТВА РЕГУЛИРОВАНИЯ РОССИЙСКИХ РЫНКОВ ТОВАРОВ И УСЛУГ
антимонопольной службе необходимы достаточные ресурсы и возможности, чтобы она могла осуществлять эффективный мониторинг рынка электроэнергии. Административный потенциал других регулирующих органов также следует усилить с целью обеспечения эффективного мониторинга и разрешения споров. Следует усилить полномочия «Совета Рынка» с тем, чтобы он мог превратиться в независимый орган регулирования сектора электроэнергетики.
ПРИМЕЧАНИЯ 1. Renaissance Capital (2009). 2. По состоянию на июнь 2009 г. группе Газпрома принадлежит 57% ОГК-2, 60% ОГК-6, 46% ТГК-1 и 53% ТГК-3 (Мосэнерго).
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
171
5.
ПОВЫШЕНИЕ КАЧЕСТВА РЕГУЛИРОВАНИЯ РОССИЙСКИХ РЫНКОВ ТОВАРОВ И УСЛУГ
ПРИЛОЖЕНИЕ 5.А2
РЕЗУЛЬТАТЫ ОЦЕНКИ ИНДИКАТОРОВ PMR ДЛЯ РОССИИ ЗА 2008 Г. Индикатор масштаб сектора государственных предприятий определяет степень проникновения государственной собственности в различные сектора экономики. Он отражает долю основных секторов, в которых государство владеет акциями, как минимум, одного предприятия. Россия с ее повсеместным распространением государственных предприятий демонстрирует слабые показателив этой сфере.
Рисунок 5.A2.1. Масштаб сектора государственных предприятий 7 6 5 4 3
z-8
2 1
%
#
+ x / " + , O 6 O m 7 ! 5
w % % 7 ! T< % 7 ! # 3 U , . U 6 ( ! * 6 ! , O ! "
0
1 2 http://dx.doi.org/10.1787/650616483767
Прямой контроль над коммерческими предприятиями определяет по секторам экономики существование особых прав голоса, которые государство имеет в частных предприятиях, ограничений на продажу пакетов акций, принадлежащих государству, а также уровень контроля стратегических решений государственных предприятий со стороны законодательных органов. Показатели России здесь
172
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
5.
ПОВЫШЕНИЕ КАЧЕСТВА РЕГУЛИРОВАНИЯ РОССИЙСКИХ РЫНКОВ ТОВАРОВ И УСЛУГ
неблагоприятны, что отражает ограничения на продажу акций предприятий в «стратегических» отраслях, широкое использование специальных прав голоса и т.п.
Рисунок 5.A2.2. Прямой контроль над коммерческими предприятиями 7 6 5 4 z-8
3 2 1
,
+ 67 U m , O ! / O " ! ,
w 6 ! * O x 3 T< . % ( # % # U 5 % + % 7 ! 7! 6 ! "
0
1 2 http://dx.doi.org/10.1787/650654425773
И н д и като р г о су д а р с т в е н н о е у ч а с т и е в сет е в ы х се кт о р а х в о с н о в н ом от р а ж а е т распространенность государственной собственности в сетевых секторах (газовом, электроэнергетики , железнодорожного транспорта, воздушного транспорта, почтовых услуг и связи). Ввиду высокого уровня государственной собственности, в том числе в реформированном электроэнергетическом секторе, показатели России здесь не самые удачные.
Рисунок 5.A2.3. Государственное участие в сетевых секторах 7 6 5 4 3
z-8
2 1
%
#
x 67 3 + , , 5 % % 7 ! m O O !
w + / O " ! 6 ! U , U 7 ! T< . % 6 ( ! # * "
0
1 2 http://dx.doi.org/10.1787/650656415676
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
173
5.
ПОВЫШЕНИЕ КАЧЕСТВА РЕГУЛИРОВАНИЯ РОССИЙСКИХ РЫНКОВ ТОВАРОВ И УСЛУГ
Индикатор административно-командное регулирование определяет степень использования властями принудительных (в отличие от стимулирующих) методов регулирования, как в целом, так и в отдельных секторах услуг.
Рисунок 5.A2.4. Административно-командное регулирование 7 6 5 4 3 2
z-8
1
,
x 5 % O % ! + + 7! 6 6! ! 7 ! * 3 U O m O ! , 6
w 7 " T< , % # % # . ( U / "
0
1 2 http://dx.doi.org/10.1787/650746212385
Индикатор контроль над ценами отражает уровень контроля над ценами в отдельных секторах. Несмотря на улучшения в этой области, российское правительство все еще осуществляет ценовой контроль в нескольких конкурентных секторах, отсюда и высокое значение индикатора.
Рисунок 5.A2.5. Контроль над ценами 7 6 5 4 3 2 1
z-8
U
m U , O % ! #
w , 7 ! O . ( O ! 6 6 6! 7 ! * / 7! " 5 % + % 3 " , T< x % # +
0
1 2 http://dx.doi.org/10.1787/650757220831
Индикатор система лицензий и разрешений отражает наличие или отсутствие таких механизмов как «единое окно» и таких правил как «молчание – знак согласия» при получении информации и при
174
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
5.
ПОВЫШЕНИЕ КАЧЕСТВА РЕГУЛИРОВАНИЯ РОССИЙСКИХ РЫНКОВ ТОВАРОВ И УСЛУГ
выдаче лицензий и разрешений. Показатели России по данному индикатору относительно неплохие, что отражает введение системы «единого окна».
Рисунок 5.A2.6. Система лицензий и разрешений 7 6 5 4 3 2
z-8
1
7!
+ , + 5 O % % , 7 ! 6 7 / " . ( U m U T< x % O # ! 6 6 ! ! % * # 3 , O !
w "
0
1 2 http://dx.doi.org/10.1787/650784764574
Индикатор представление информации и упрощение правил и процедур относится к тем аспектам правительственной стратегии, которые направлены на сокращение/упрощение административного бремени взаимодействия с правительством. России имеет в этой связи хорошие показатели, отражающие введение принципов «понятного языка» при составлении законопроектов и систематических процедур публикации новых нормативных актов.
Рисунок 5.A2.7. Представление информации и упрощение правил и процедур 7 6 5 4 3 2 1
z-8
7!
m U , T< + % 5 # % % " , 6 6 ! ! * 3 O O 7 ! ! ! w % O # U x / " 6 . 7 ( , +
0
1 2 http://dx.doi.org/10.1787/650803548024
Индикатор административное бремя для акционерных обществ отражает количество обязательных процедур, которые необходимо пройти при создании нового предприятия, количество
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
175
5.
ПОВЫШЕНИЕ КАЧЕСТВА РЕГУЛИРОВАНИЯ РОССИЙСКИХ РЫНКОВ ТОВАРОВ И УСЛУГ
задействованных агентств и общие затраты (по времени и деньгам) на открытие нового предприятия. Затраты пересчитывались по обменному курсу по ППС.
Рисунок 5.A2.8. Административное бремя для акционерных обществ 7 6 5 4 3 z-8
2 1
O
!
+
m 3 w % # 7 ! 6 U 7 , O ! 6 ! U / " , T< x O % # 6 ! * 7 ! . ( , + 5 % % "
0
1 2 http://dx.doi.org/10.1787/650804040888
Индикатор административное бремя для индивидуальных предприятий составлен примерно таким же образом, что и индикатор для новых акционерных предприятияй, но относится к малым предприятиям без статуса юридического лица. Здесь также затраты пересчитывались по обменному курсу по ППП.
Рисунок 5.A2.9. Административное бремя для индивидуальных предприятий 7 6 5 4 3 2
z-8
1
x 3 O % ! # O m !
w + 7 O ! 6 6 ! ! * / " + U , 6 7 . , ( 7 U ! , T< % # " 5 % %
0
1 2 http://dx.doi.org/10.1787/650826245180
176
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
5.
ПОВЫШЕНИЕ КАЧЕСТВА РЕГУЛИРОВАНИЯ РОССИЙСКИХ РЫНКОВ ТОВАРОВ И УСЛУГ
Индикатор административное бремя в отдельных секторах отражает административное бремя в секторах дорожного транспорта и розничной торговли.
Рисунок 5.A2.10. Административное бремя в отдельных секторах 7 6 5 4 3 2
z-8
1
O
!
w 7 ! m 3 % x # 6 ! * 6 O ! ! O + , 6 U 7 U + / " , T< 7 ! % , # . ( " 5 % %
0
1 2 http://dx.doi.org/10.1787/650880480545
Индикатор правовые барьеры относится к распространенности сформулированных в явном виде правовых ограничений на количество конкурентов, которое разрешается в широком спектре отраслей и подотраслей экономики.
Рисунок 5.A2.11. Правовые барьеры 7 6 5 4 3 2
z-8
1
O
!
7!
w , U U , 7! + m 3 T< % # % # " + 5 % 6 % ! / 6 7 " O x . 6 ( ! * O , !
0
1 2 http://dx.doi.org/10.1787/651023478622
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
177
5.
ПОВЫШЕНИЕ КАЧЕСТВА РЕГУЛИРОВАНИЯ РОССИЙСКИХ РЫНКОВ ТОВАРОВ И УСЛУГ
Индикатор антимонопольные изъятия оценивает масштаб изъятий из антимонопольного законодательства, либо предоставленных государственным предприятиям, либо санкционированных другими государственными и регулирующими органами.
Рисунок 5.A2.12. Антимонопольные изъятия 7 6 5 4 3 2 1
z-8
7!
/ " U . ( U 3 , T< , O % # O ! " , 6 6! ! * % # + x O ! +
w 6 m 7 5 7 ! % %
0
1 2 http://dx.doi.org/10.1787/651122351008
Индикатор барьеры в сетевых секторах отражает ряд нормативов, регулирующих вход на рынок частных компаний и вертикальную интеграцию в сетевых секторах (газовом, электроэнергетики, железнодорожного транспорта, воздушного транспорта, почтовых услуг и связи). Здесь показатели России относительно неплохи, что отражает недавние реформы вэлектроэнергетическом секторе.
Рисунок 5.A2.13. Барьеры в сетевых секторах 7 6 5 4 3 2
z-8
1
7 ! m % . # ( O 7! , 3 O !
w " , O ! 6 ! / " U U T< % # + 6 ! * 6 + 7 x , 5 % %
0
1 2 http://dx.doi.org/10.1787/651125817827
178
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
5.
ПОВЫШЕНИЕ КАЧЕСТВА РЕГУЛИРОВАНИЯ РОССИЙСКИХ РЫНКОВ ТОВАРОВ И УСЛУГ
Индикатор барьеры входа в сфере услуг относится к нормативам, регулирующим вход частных фирм на рынок профессиональных услуг и розничной торговли.
Рисунок 5.A2.14. Барьеры входа в сфере услуг 7 6 5 4
z-8
3 2 1
6
!
* 6 % ! # 7 O ! + O !
w . O ( ! x , U 3 / , " m 67 T< % U # 7 ! 5 % , % + "
0
1 2 http://dx.doi.org/10.1787/651134820501
Индикатор барьеры для прямых иностранных инвестиций определяет масштаб законодательных ограниченийна приобретение иностранными лицами акций государственных и частных предприятияй вообще и в секторах связи и гражданской авиации в частности.
Рисунок 5.A2.15. Барьеры для прямых иностранных инвестиций (иностранная собственность) 7 6 5 4 3 2
z-8
1
%
#
m , O ! 6 ! * / , " + O x 3 67 U O T< ! %
w # + . 5 ( U % % 7 ! 6 7 ! ! , "
0
1 2 http://dx.doi.org/10.1787/651138083054
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
179
5.
ПОВЫШЕНИЕ КАЧЕСТВА РЕГУЛИРОВАНИЯ РОССИЙСКИХ РЫНКОВ ТОВАРОВ И УСЛУГ
Индикатор дискриминационные процедуры отражает уровень дискриминации по отношению к иностранным фирмам на процедурном уровне. Он не относится к ограничениям на иностранную собственность, которые подпадают под индикатор барьеры для ПИИ.
Рисунок 5.A2.16. Дискриминационные процедуры 7 6 5 4 3 2 1
z-8
7!
/ " U + 3 , O O + !
w % # 7 ! 6 7 O ! , m U T< % # , 6 ! 5 % 6 % ! * x " . (
0
1 2 http://dx.doi.org/10.1787/651147653123
Индикатор регуляторные барьеры отражает другие барьеры к международной торговле, такие как международная гармонизация стандартов и норм регулирования или договоры о взаимном признании. Показатели России здесь слабые, что отражает недостаток положений, требующих от регулирующих органов признания эквивалентности мер регулирования в других странах, использония международных гармонизированных стандартов и процедур сертификации или избежания необоснованных ограничений на внешнюю торговлю.
Рисунок 5.A2.17. Регуляторные барьеры 7 6 5 4 3 2 1
z-8
7!
/ " + U . ( U , , T< x % # O O 5 ! % %
w , 6 6! ! * % # 7! 6 7 m 3 O ! "
+
0
1 2 http://dx.doi.org/10.1787/651165337715
180
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
x O ! 7 ! 6 7 7 ! / " + . ( U m U 3 T< , % O O ! #
w " , 6 6! ! % * # + 5 % %
,
5.
2
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ ОЭСР © ОЭСР 2009
ПОВЫШЕНИЕ КАЧЕСТВА РЕГУЛИРОВАНИЯ РОССИЙСКИХ РЫНКОВ ТОВАРОВ И УСЛУГ
Индикатор тарифы отражает (простое) среднее национальных тарифов режима наибольшего благоприятствования.
Рисунок 5.A2.18. Тарифы
7
6
5
4
3
1 z-8
0
1 2 http://dx.doi.org/10.1787/651171343224
181
Экономические обзоры ОЭСР © ОЭСР 2009
Глоссарий АТС АЭР ВВП ВТБ ВТО ВЭБ ГКО ГП ЕС ИКТ ИПЦ Минэнерго МРСК МСФО ОГК ПИИ ППС РАО ЕЭС
Администратор торговой системы Анализ эффекта регулирования Валовый внутренний продукт Внешторгбанк Всемирная торговая организация Внешэкономбанк Государственные казначейские обязательства Государственное предприятие Европейский Союз Информационно-коммуникационные технологии Индекс потребительских цен Министерство энергетики Межрегиональная распределительная сетевая компания Международные стандарты финансовой отчетности Оптовая генерирующая компания Прямые иностранные инвестиции Паритет покупательной способности Российское акционерное общество “Единые энергетические системы”
РСТ РСФО СМСП СПФП ТГК ФАС ФНБ ФСК ФСТ ЦБ РФ ARDL HHI PMR TFP TI
Региональная служба по тарифам Российские стандарты финансовой отчетности Субъект малого и среднего предпринимательства Совокупная производительность факторов производства Территориальная генерирующая компания Федеральная антимонопольная служба Фонд национального благосостояния Федеральная сетевая компания Федеральная служба по тарифам Центральный банк Российской Федерации (Банк России) Авторегрессионная модель с распределенным лагом (Auto-regressive distributed lag) Индекс Херфиндаля-Хиршмана Регулирование рынков товаров и услуг (Product market regulation) Совокупная производительность факторов производства (Total factor productivity) Transparency International
183
OECD PUBLISHING, 2, rue André-Pascal, 75775 PARIS CEDEX 16 PRINTED IN FRANCE (10 2009 06 8 P) ISBN 978-92-64-07705-8 – No. 56856 2009
Экономические обзоры ОЭСР
Экономические обзоры ОЭСР
РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ СПЕЦИАЛЬНАЯ ТЕМА: РЕГУЛИРОВАНИЕ РЫНКОВ ТОВАРОВ И УСЛУГ Страны, не входящие в ОЭСР: недавние выпуски
Австралия, октябрь 2008 Австрия, июль 2009 Бельгия, июль 2009 Великобритания, сентябрь 2007 Венгрия, май 2007 Германия, апрель 2008 Греция, май 2007 Дания, февраль 2008 Еврозона, январь 2009 Евросоюз, сентябрь 2007 Ирландия, апрель 2008 Исландия, февраль 2008 Испания, ноябрь 2008 Италия, июнь 2007 Канада, июнь 2008 Корея, декабрь 2008 Люксембург, июнь 2008 Мексика, сентябрь 2007 Нидерланды, январь 2008 Новая Зеландия, апрель 2009 Норвегия, август 2008 Польша, июнь 2008 Португалия, июнь 2008 Словацкая Республика, февраль 2009 Соединенные Штаты Америки, декабрь 2008 Турция, июль 2008 Финляндия, июнь 2008 Франция, апрель 2009 Чешская Республика, апрель 2008 Швейцария, ноябрь 2007 Швеция, декабрь 2008 Япония, апрель 2008
Болгария, апрель 1999 Бразилия, ноябрь 2006 Индия, октябрь 2007 Индонезия, июль 2008 Китай, сентябрь 2005 Российская Федерация, июль 2009 Румыния, октябрь 2002 Словения, июль 2009 Страны Балтии, февраль 2000 Украина, сентябрь 2007 Федеративная Республика Югославия, январь 2003 Чили, ноябрь 2007 Эстония, апрель 2009 Южно-Африканская Республика, июль 2008
Экономические обзоры ОЭСР РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ
Недавние выпуски:
РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ
Subscribers to this printed periodical are entitled to free online access. If you do not yet have online access via your institution’s network contact your librarian or, if you subscribe personally, send an e-mail to
[email protected].
Июль 2009
isbn 978-92-64-07705-8 10 2009 06 8 P
-:HSTCQE=U\\UZ]:
Июль 2009
www.oecd.org/publishing
isSn 0376-6438
Июль 2009
