Как работает Америка

Фонд "Либеральная миссия

))

Максим Артемьев

Как оаботавт Америка

Новое Литературное Обозрение 20 1 0 ..

УДК 323(73) ББК 66.3(7Сое) А86

Издание подготовле1ю при поддержке Фо'//,да Дмитрия Зимина «Династия»

Артемьев М. А 86 Как работает Америка.

-

М.: Фонд <<Либеральная мис­

сия >>; Новое литературное обозрение, 2010.-320 с.

Стабильность американской жизни базируется на двух китах - федераль­ ном государственном устройстве с четким и последовательными разделени­ ем ветвей власти и на сильном гражданском обществе со свободой союзов и влиятельными неправительственными организациями. В первой части книги <<Как работает Америка» дается подробное описа­ ние всех уровней власти в США. Автор наглядно разбирает функционирова­ ние исполнительной, законодательной и судебной ветвей власти на уровне федерации, штата и местного самоуправления - в сопоставлении с россий­ скими реалиями. В о второй части представлен краткий справочник-путеводитель по американским негосударственным учреждениям. Знакомство с соответству­ ющим американским опытом представляется особенно актуальным для со­ временной России, где роль «третьего сектора>> пока минимальна и где за­ конодательство в отношении него намеренно ужесточается государством, опасающимся потери контроля. Книга предназначена для всех изучающих политический процесс и госу­ дарственное управление в США, а также политологов, журналистов, дипло­ матов, бизнесменов и туристов. УДК 323(73) ББК 66.3(7Сое)

ISBN 978-5-86793-789-8

©Артемьев М ., 2010 ©Новое литературное обозрение. Художественное оформление, 2010

ОТ АВТОРА

Для российского читателя будет небезынтересно озна­ комиться с основами государственной и общественной системы США, продемонстрировавшей исключительную устойчивость за 230 лет существован ия. Несмотря на разнообразные вызовы истории, Америка справилась с ними- с минимальными изменениями Конституции и с сохранением важнейших принципов своего общества, сформулированных еще отцами-основателями. Россия находится на очередной развилке своего ис­ торического развития. Либеральные идеи, столь при­ влекательные в начале 1 990-х, сегодня отвергаются без обсуждения. Идет широкоохватное наступление на ре­ альный федерализм и организации гражданского обще­ ства, самые понятия которых целенаправленно дискре­ дитируются. Но противники либерализма не могут предложить внятной и ясной собственной идеи. Споры об устройстве государства и общества зачастую бесплод­ ны и схоластичны . В этой ситуации - ситуации опреде­ ления дальнейших путей развития- трезвое обращение к зарубежному и притом положительному опыту явно пойдет не во вред. США и Россия имеют немало обще­ го - огромная территория , федеративное устройство, многоэтничн ое население. Почему бы не воспользо­ ваться богатым опытом Америки? Убежден, что в нем содержится немало поучительн ого и интересного для российского читателя, даже если он и не разделяет ли­ беральных воззрений. Дело тут не в идеологии, а в фун­ кциональности и прагматизме.

МАКС И М АРТЕМ Ь ЕВ . КАК РАБ ОТАЕТ АМЕРИКА

ОТ АВТОРА

Россия испытывает очевидный дефицит информа­ ции о том, как функционирует развитое демократичес­ кое общество. Восполнить этот дефицит - важнейшая задача. В то время как в массов ое сознание настойчи­ во вбрасываютел самые дикие представления об <<амери­ канском образе жизни>> , с намеренно негативными кон­ нотациями , реальная жизнь требует непредвзятого знакомства с тем, что продемонстрировало удивитель­ ную жизнеспособность за два с лишним века. Пока же поступление информации о повседневной жизни граж­ данского общества на Западе намеренно блокируется по самым разным причинам , а в итоге россияне не знают даже азов, что порождает культурный диссонанс в восприятии мира, непонимание и отчуждение между нашей страной и ее партнерами. Америка сегодня доминирует в мире не только поли­ тически и экономически, но и культурно. Президентс­ кие выборы в США, новинки Голливуда, матчи НХЛ и НБА привлекают внимание сотен миллионов людей по всей планете. Поэтому знание американских реалий является насущной потребностью. С каждым годом воз­ растает число россиян, посещающих Штаты. Для них книга « Как работает Америка>> послужит полезным ру­ ководством. Также она станет небесполезным пособием для всех специализирующихся на США политологов, социологов, правоведов, историков, культурологов и других исследователей. Стабильность американской жизни базируется на двух китах - федеральном государственном устройстве с четким и последовательными разделением ветвей вла­ сти и на сильном гражданском обществе со свободой союзов и влиятельными неправительственными орга­ низациями. Конституция Соединенных Штатов Америки дей­ ствует, с небольшими поправками, уже более 220 лет. За это время США превратились в самую мощную, про-

цветающую и богатую страну мира. Величие Америки основано на классических ценностях либерализма свободе совести, политической деятельности и пред­ принимательства. Отцы-основатели Соединенных Шта­ тов разработали , как показала двухвековая практика, вполне успешный механизм государственного федера­ тивного устройства, при котором соблюдается баланс всех трех ветвей власти - исполнительной, законода­ тельной и судебной, а также учитываются интересы центрального правительства, штатов и местного само­ управления. США смогли пережить Гражданскую войну 18611 865 годов, две мировые войны, Великую депрессию, вся­ кий раз выходя из этих и других кризисов только сильнее. Во многом это бьmо достигнуто благодаря избранной ими модели государственного управления, которая позволя­ ет гибко и быстро реагировать на меняющуюся ситу­ ацию . Основополагающие принципы Конституции 1 787 года вполне пригодны и адекватны реалиям XXI века. США безболезненно прошли через увеличение числа штатов с 13 до нынешних 50, а также через фазу беспре­ цедентного территориального расширения и эмиграци­ онных потоков, когда в Америку переселялись десятки миллионов человек самых разных языков, культур и ре­ лигий. Принципы американской политической и государ­ ственной жизни просты и понятны - избираемость как можно большего числа представителей власти, постоян­ ный контроль общества за ними через СМИ, взаимокон­ троль ветвей власти, полная свобода политических дис­ куссий, прагматическое отношение к государству как к образованию, служащему интересам людей и формиру­ емому ими. В соответствии с этим от правительства ожидают минимум вмешательства в жизнь общества, а его главная задача видится как обеспечение прав и сво­ бод народа.

6

7

8

МАКСИ М АРТЕМЬЕВ . КАК РАБОТАЕТ АМЕРИКА

ОТ АВТОРА

Важнейшая составляющая американской жизни «третий сектор >> , негосударственные некоммерческие организации и объединения (далее - НГО ) . Они явля­ ются несущей опорой общества, наряду с бизнесом и государственной властью. Роль их трудно переоценить, равно как и не заметить. Причины, по которым люди объединяются в ассоциации или создают благотвори­ тельные и иные комитеты и фонды, разнообразны. Тут и филантропия, и лоббирование различных групповых интересов, и желание сохранить национальную само­ бытность, и многое-многое другое. В своей книге «Ста­ рый порядок и революция>> французский исследователь XIX века Алексис де Токвиль писал: <<В Америке админи­ страция, так сказать, ни во что не вмешивается, а все делают объединившиеся в союзы индивидЫ>>. Конечно, за прошедшие 1 50 лет ситуация сильно изменилась, но суть остается прежней - жизненная сила CIIIA и сегод­ ня заключается в самодеятельной активности граждан. НГО так основательно проникли в жизнь американ­ цев, что стали неотъемлемой частью их социализации на всех этапах жизненного пути. В школьные годы юные граждане CIIIA вовлекаются в работу всевозмож­ ных детских и юношеских организаций, в студенческие годы - в деятельность университетских и молодежных объединений и ассоциаций, в зрелые годы они активно занимаются самореализацией, благотворительностью, отстаивают важные для них интересы в рамках соответ­ ствующих структур, а в преклонном возрасте передают через них свой опыт подрастающим поколениям. Возвращаясь к высказыванию Токвиля, можно ска­ зать, что многие из тех функций, которые в других стра­ нах выполняет государство, в CIIIA взяли на себя НГО. Это касается социального призрения, просвещения, международного обмена, взаимоотношений между пра­ вительством и гражданами , защиты прав последних,

особенно меньшинств, поддержки культурной активно­ сти , установления правил игры в тех или иных сферах деятельности. Подобное значительное развитие НГО объясняется особенностями американской истории. CIIIA возникли и развивались поначалу как сеть независимых друг от друга колоний, в которые переселялись по преимуще­ ству те, чьи интересы ущемлялись на родине. В отсут­ ствие сильного правительства поселенцы должны бьти вырабатывать механизмы взаимодействия между собой и решения возникавших перед сообществами проблем. Наряду с местным самоуправлением такими механи�ма­ ми стали прообразы НГО. Другая причина - сильная традиция церковной благотворительности. Пуритане, квакеры и другие преследуемые религиозные диссиден­ ты, переезжавшие через океан, принесли с собой при­ вычку к оказанию помощи нуждавшимел в рамках со­ ответствующих религиозных конгрегаций. Одной из важнейших свобод, которую искали в Новом Свете , бьта как раз свобода ассоциаций, которую американцы с молоком матери впитывают как одно из неотъемле­ мых прав, видя своими глазами те несомненные и поло­ жительные результаты, которые дает беспрепятствен­ ное развитие НГО. Для современной России, где роль <<третьего секто­ ра>> пока минимальна и где законодательство в отноше­ нии него намеренно ужесточается государством, опаса­ ющемся потери контроля, представляется особенно актуальным ознакомление с американским опытом. Речь, конечно, идет о знакомстве с общими принцила­ ми работы НГО и с наиболее важными конкретными представителями этих структур. Для России невозмож­ но механическое перенимание имеющихся образцов американских НГО. Неудачи при копировании <<Ротари­ клубов>> тому подтвержден ие.

9

10

МАКС И М АРТЕМЬЕВ . КАК РАБОТАЕТ АМЕР ИКА

С повышением уровня жизни, развитием эконо ми­ ч еской самостоятельности неизбежно расширя ются возможности и создаются потребности для создания НГО, которые немыслимы в экономически неразвитом, нерыночном обществе. Другим основанием для наличия развитой структуры НГО в стране (помимо экономи­ ч еской свободы и легальных возможностей) я вляется менталитет, моральная потребность и психологичес­ кая готовность населения. Для подобной доброволь­ ной деятельности должна быть подготовлена почва. В этом смысле, на наш взгляд, возможно избежать многих ошибок в нач але деятельности НГО в России, если пе­ ред глазами будет краткий справоч ник-путеводитель по американским НГО.

ЧАСТЬ ПЕРВАЯ

ГОСУДАРСТВО ВАМЕРИКЕ

Соединенные Штаты Америки ( United States of America) - федеративное государство с республиканс­ кой формой правления, состоящее из 50 штатов (states) , федерального округа (federal district) Колумбия и пяти территорий (territories) с различным статусом - Пуэрто Рико, Виргинские острова (CIIIA ) , Гуам, Американское Самоа, Северные Марианекие острова. Штаты не име­ ют права выхода из федерации.

ГОСУДАРСТВО В АМЕРИКЕ

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ УРОВЕНЬ ПРЕЗИД ЕНТ США (President of the U nited States) Является главой государства и главой исполнитель­ ной ветви федеральной власти. Обладает обширными полномочиями, будучи наделенным ими в соответствии с Конституцией. Главная обязанность президента - пре­ творение в жизнь законов, принимаемых Конгрессом, и Конституции CIIIA . Президент является верховным главнокомандующим вооруженными силами страны. « По совету и с согласия Сената>> он назначает членов Кабинета, послов, федеральных судей, иных чиновни­ ков, всего в среднем делает 6000 назначений сразу пос­ ле избрания и еще 8000 в течение срока своих полномо­ чий. Он уполномочен подписывать международные договоры , даровать помилование осужденным феде­ ральными судами. Президент избирается на четыре года в ноябре в первый вторник после первого понедельника. Соб­ ственно говоря, в этот день выбирается Коллегия вы­ борщиков ( United States Electoral College) , которая со­ стоит на данный момент из 538 человек и формируется по следующему принципу - количество представляю­ щих штат выборщиков равно количеству сенаторов и членов Палаты представителей от штата. Так, Калифор­ ния имеет в Коллегии 55 мест, Техас - 34, а Аляска или Вермонт - только три. Округ Колумбия также имеет три голоса. Выборщики собираются в столицах своих шта­ тов в первый вторник после второй среды в ноябре, чтобы отдать свои голоса отдельно за президента и вице-президента. Следующим шагом является совмес­ тное заседание палат Конгресса, на котором происхо­ дит подсчет голосов выборщиков и объявляется побе­ дитель (более подробно об избрании президента и

15

нице-президента см. раздел <<Конгресс>> ) . Президент вступает в свои обязанности 20 января следующего года (lnauguration Day) , принося торжественную клят­ ву в здании Капитолия перед председателем Верховно­ го суда. Конституционной поправкой количество сроков пребывания одного человека в должности президента ограничено двумя. Власть президента уравновешивается системой сдер­ жек и противовесов, предусмотренных Конституцией. Фактически все его назначения требуют одобрения Се­ ната, равно как и подписанные им международные до­ говоры. Право объявления войны принадлежит Сенату, хотя президент может без его согласия задействовать войска, но в этом случае он должен запросить разреше­ ние верхней палаты в течение 60 дней. В свою очередь, президент, подписывающий все федеральные законы, обладает правом вето на принятые Конгрессом законо­ проекты, преодолеть которое можно лишь двумя третя­ ми голосов в каждой из палат. Неслучайно значительную часть рабочего времени президента занимает взаимодей­ ствие с лидерами Сената и Палаты представителей. Все это побуждает президента заботиться о своей политической поддержке как в палатах Конгресса, так и в каждом из штатов. С этой целью он регулярно совер­ шает поездки по стране для поддержки кандидатов-од­ нопартийцев на местных (губернаторы) и федеральных выборах (сенаторы, конгрессмены). Президент CIIIA избирается на партийной основе как кандидат либо от Демократической, либо от Респуб­ ликанской партии (формально кандидатов всегда боль­ ше двух, но они не играют сколько-нибудь заметной роли - лишь Росс Перо в 1992 году сумел повлиять на исход выборов) . Обычно процесс выдвижения проте­ кает следующим образом. Потенциальный кандидат объявляет о создании исследовательского комитета ( exploratory committee или <> сот-

16

ЧАСТЬ ПЕРВАЯ

ГОСУДАРСТВО В АМЕРИКЕ

mittees) , некоммерческой организации, цель которой ­ изучение шансов номинанта на выборах и принятие принципиального решения в отношении того, участво­ вать ли ему в выборах вообще. В случае положительно­ го решения кандидат входит в предвыборную гонку, первым этапом которой являются проходящие во всех штатах праймериз, на которых избираются депутаты на национальный съезд партии, выдвигающий кандидата в президенты (presidential nominating convention ) . Прай­ мериз представляют собой голосование зарегистриро­ ванных избирателей штата (правила их сильно разнят­ ся от штата к штату, где-то за республиканцев могут голосовать только зарегистрированные избиратели-рес­ публиканцы, где-то голосование открытое, и, таким об­ разом, за или против кандидата-республиканца могут голосовать все желающие и т.д.) . Впрочем, не во всех штатах проходят праймериз, в некоторых они замене­ ны кокусами - предвыборными собраниями. Особое внимание привлекается к самым первым праймериз в штате Нью-Хэмпшир и к первому кокусу в штате Айова, а также к супервторнику (Super Duper Tuesday) , в кото­ рый проходят данные мероприятия в наибольшем чис­ ле штатов. Обычно к моменту национального съезда будущий выдвиженец уже известен (последний раз неопределен­ ность до съезда сохранялась в 1 976 году, когда президент Джеральд Форд с небольшим перевесом обошел Рональ­ да Рейгана ) . Тогда же официальный кандидат партии выдвигает кандидатуру своего напарника по избиратель­ ной гонке - вице-президента, которого утверждают, как правило, без дебатов. Согласно Конституции президентом может быть из­ бран только гражданин США по рождению, не моложе 35 лет, проживающий в стране не менее 1 4 лет перед избранием. Президент США справедливо считается са­ мым могущественным человеком на Земле , ибо он

возглавляет государство с мощнейшей экономикой и сильнейшей армией на планете. Поэтому понятен тот интерес и то внимание, с которыми относятся к главе Белого дома во всем мире. Также вполне объяснимо, что эту должность занимают лидеры со значительным политическим и управленческим опытом. Как прави­ ло, это губернаторы, сенаторы либо вице-президенты. Последние 30 лет чаще всего президентами избирали бывших губернаторов ( Картер, Рейган, Клинтон, Буш­ младший) . Жалованье президента США на 2007 год равнялось $400 тыс. плюс$ 1 59 тыс. на представительские расхо­ ды, <<разъездные>> и т.п. Уровень его оплаты является наивысшим среди федеральных чиновников и служит базовым индикатором, на который ориентирована их заработная плата. Официальная резиденция президен­ та - Белый дом, в котором он живет и работает. Также у президентов имеется загородная резиденция - Кэмп­ Дэвид ( Camp David, Naval Support Facility Thurmont) в 100 км от Вашингтона. Транспортное обеспечение вклю­ чает в себя два специально переделанных <<Боинга-7 4 7>> ВВС США (Air Force One - такие позывные у того само­ лета, на борту которого находится президент, президент­ ский вертолет имеет позывные Marine One, так как обслуживается Корпусом морской пехоты, корабль с президентом на борту - Navy One и т.д.) . Для передвиже­ ния по городу используется президентский лимузин (Presidential State Car) - в настоящее время бронирован­ ный и оснащенный спецсвязью вариант Cadillac DTS, который использует сигнал связи Cadillac One. Жизнь президентов и членов их семей охраняет Секретная служба (см. соответствующий раздел) . Начиная с Герберта Гувера каждый уходящий прези­ дент создает свою библиотеку ( Presidential library) хранилище документов, связанных с его правлением. Библиотеки померживаютел Национальной службой

17

ЧАСТЬ ПЕРВАЯ

ГОСУДАРСТВО В АМЕРИКЕ

архивов и документации , но первоначальное накопле­ ние материалов и строительство зданий проводится за счет частных пожертвовани й. Библиотеки не только выполняют роль архивов, но и служат музеями прези­ дентов, общественно-культурными центрами. Покинув президентский пост политики в настоящее время не занимают никаких официальных должностей, обычно выступая в роли elder statesman, т.е. почетных гостей и ораторов на мероприятиях своих партий, не­ формальных советников и посредников во внутренней и внешней политике, организаторов благотворитель­ ных акций, руководителей <<миссий добрых услуг» и т.п. В прошлом же бывшие президенты могли продолжать активную политическую деятельность, избираясь члена­ ми Конгресса, служа в Верховном суде и т.д.

борщиков Избирательной коллегии. Этим исчерпывает­ ся вся его деятельность в верхней палате , так как по традиции обладатели данной должности не участвуют в повседневной деятельности Сената и не председатель­ ствуют на его заседаниях. До президентства Ф .Д. Рузвельта вице-президенты даже не посещали заседания Кабинета и могли быть ые в курсе важнейших решений. Впрочем, и при Рузвельте вице-президент Трумэн мог ничего не знать об атомном проекте и иных стратегических инициативах президен­ та. Только в последние 50-60 лет роль вице-президент­ ства стала более значимой. Сегодня вице-президенты ­ постоянные члены Совета национальной безопаснос­ ти и Кабинета, они выполняют не только церемони­ альные и представительские функции , но и отвечают за принятие важнейших решений во вверенных им сферах. В каждом индивидуальном случае президент об­ говаривает с вице-президентом ту область, которую тот будет курировать. Так, Эл Гор при Билле Клинтоне зани­ мался вопросами анализа эффективности деятельности федеральных органов власти, подготавливая National Performance Review, а также был главным советником президента по вопросам окружающей среды и информа­ ционных технологий. Дик Чейни при Буше-младшем являлся наделенным едва ли не самыми большими пол­ номочиями вице-президентом, будучи ближайшим по­ мощником и советчиком по основным политическим проблемам в силу своего огромного опыта. Начиная с середины ХХ века действующий вице-пре­ зидент, как правило, рассматривается в качестве наслед­ ника президента в рядах своей партии. Исключения (Чейни) только подтверждают это - Никсон, Буш-стар­ ший, Гор. Поэтому кандидат на пост президента предла­ гает съезду в качестве своего напарника не случайную фигуру, а одного из видных лидеров своей партии. Лю­ бопытно , что именно Дик Чейни в 2000 году по

18

ВИЦЕ-ПРЕЗИДЕНТ (Vice President of the United States) Обязанности вице-президента крайне скупо обозна­ чены в Конституции Соединенных Штатов: он наследу­ ет президенту США в случае смерти, отставки или им­ пичмента последнего, является президентом Сената. Вице-президента нельзя рассматривать в качестве <<заместителя>> президента или второго человека после него в руководстве. Тезис о малой значимости данного поста давно уже стал общим местом. Самый первый вице-президент США, Джон Адамс, говорил о нем как о <<Самом незначительном посте, когда-либо придуман­ ном>>. Как президент Сената, вице-президент голосует только в случае равного числа голосов за и против, что случается очень редко. За всю историю США вице-пре­ зиденты подавали свой голос в Сенате всего 243 раза. Многие вице-президенты вообще не голосовали ни разу. Дик Чейни на январь 2008 года бросал на чашу весов свой голос всего семь раз. Также вице-президент пред­ седательствует в Сенате во время подсчета голосов вы-

19

ЧАСТЬ ПЕРВАЯ

ГОСУД АРСТВО В А М Е Р ИКЕ

просьбе Буша-младшего возглавлял команду, занимавшу­ юся подбором кандидатуры вице-президента. Одним из возможных претендентов была супруга Чейни - Лини, видный публицист-республиканец, однако окончатель­ ный выбор неожиданно пал на самого Дика. Официальной резиденцией и местом проживания нице-президента является Обсерватория номер один (Number One Observatory Circle) в Вашингтоне, хотя у него имеется и кабинет в западном крыле Белого дома. По истечении срока своих полномочий вице-прези­ денты более свободны в своих действиях, чем бывшие президенты, и нередко не довольствуются статусом elder statesman. Так, Уолтер Мондейл являлся послом в Японии при Клинтоне, Ричард Никсон, проиграв Джа­ ну Кеннеди в 1 960-м, в 1962 году баллотировался в губер­ наторы Калифорнии и т.д.

President) . Большинство должностей в Аппарате Бело­ го дома не требуют согласия Сената при назначен ии. Исключения будут отмечены далее. Следует иметь в виду, что собственно Белый дом (в значении команда президента) делится на аппарат и на структуры , подчиненные президен ту, но не входящие в аппарат, что создает некоторую путаницу для людей, да­ леких от коридоров власти в Вашингтоне. Так, Управле­ ние по контролю за наркотиками входит в аппарат, а Управлен ие национал ьной политики по противодей­ ствию СПИДу не входит, хотя как то, так и другое счи­ тается частью Белого дома. Но, по большому счету, раз­ ница чисто формальная, поэтому далее мы не проводим это разделение. Глава Аппарата Белого дома (White House Chief of Staff) является центральной фигурой в администрации. Недаром иногда его называют вторым по влиятельнос­ ти человеком в Вашингтоне. Он возглавляет работу ап­ парата, обеспечивая повседневно е исполнение своих обязанностей президентом. Кроме того, он отвечает за координацию деятельности всех министерств, агентств и иных ведомств в исполнительной ветви власти. В не­ котором роде глава аппарата выполняет функцию пре­ мьер-министра, существующую в других президентских республиках. Однако его реальная роль сильно зависит от отношений с президентом и стиля работы последне­ го. При президентах, предпочитающихся не вмешивать­ ся непосредст венно в детали управления , роль главы аппарата возрастает, при президентах, вникающих во все вопросы работы Кабинета и аппарата, напротив, снижа­ ется. Так, значение главы Аппарата Белого дома было очень высоким при Рейгане и сравнительно скромным при Клинтоне и Буше-младшем. При Кеннеди и Карте­ ре (в первую половину президентства последнег о) на эту должность вообще никто не назначался. Кандидат на пост главы аппарата утверждается Сенатом.

20

АППА РАТ БЕЛОГО ДОМА (Executive Office of the President, ЕОР ) Аппарат Белого дома возник в 1 939 году по решению Конгресса в связи с усложнением государственного ап­ парата в США и увеличением нагрузки на исполнитель­ ную власть, возглавляемую президентом. Ранее у прези­ дента в был минимальный штат помощников, по сути ­ секретарей. Сегодня Аппарат Белого дома насчитывает более 1 800 сотрудников и являет собой мощную прави­ тельственную единицу, состоящую из чиновников, не­ посредственно вовлеченных в обслуживание президен­ та и подчиненных лично ему. Сотрудники аппарата имеют три градации должнос­ тей. Старшие чиновники носят звание помощников президента (Assistant to the President) , следующие за ними - заместителей помощников президента (Deputy Assistant to the President) , младшие служащие - специаль­ ных помощников президента ( Special Assistant to the

21

ЧАСТЬ ПЕРВАЯ

ГОСУДА РСТВО В АМЕРИ КЕ

Обычно главой аппарата становятся опытные поли­ тики с большим управленческим стажем. Некоторые из них успешно продолжают карьеру, покинув Белый дом, например Дональд Рамсфельд и Дик Чейни - главы ап­ парата при Форде, бывшие затем министрами обороны, а Чейни - вице-президентом. Чейни примечателен тем, что стал главой аппарата в 34 года. Другой критерий для отбора на эту должность - личная известность и предан­ ность президенту. Таковыми были Боб Халдемаи при Никсоне, Гамильтон Джордан при Картере, Мак Мак­ ларти при Клинтоне. У главы Аппарата Белого дома имеются несколько заместителей (при Буше-младшем их число колебалось от двух до трех, одним из них был Карл Роув, знамени­ тый и влиятельный советник президента, главный стра­ тег его избирательных кампаний). Далее перечислены основные структуры Аппарата Белого дома (по состоянию на январь 2009 года. Административно-бюджетное управление, АБУ (Office of Management and Budget, ОМВ). Самое влия­ тельное подразделение аппарата. По своей значимости его глава выше многих министров и входит в Кабинет. Отвечает за составление проекта бюджета страны и за контроль над его исполнением. Также сотрудники АБУ проводят мониторинг деятельности всех федеральных министерств и агентств, в том числе в рамках так назы­ ваемого Президентского плана управления (President's management agenda) , оценивая их эффективность и профессионализм. Управление выпускает нормативные документы для ведомств. Руководитель АБУ, два его за­ местителя и главы трех важнейших офисов в составе управления назначаются с согласия Сената. Тот факт, что составлением бюджета занимается не Министер­ ство финансов, а Административно-бюджетное управле­ ние, подчеркивает ту роль, которую американцы отводят бюджетному процессу. На уровне штатов и муниципа-

литетов , как правило, структуры, отвечающие за мес­ тные бюджеты, также являются самостоятельными подразделениями. В подготовку бюджета кроме АБУ вовлечены Бюджетное управление Конгресса (оба дают оценку расходов) , Министерство финансов и Совмест­ ный комитет по налогообложению (дают оценку дохо­ дов). Из руководителей АБУ стоит отметить Алису Рин­ лин. Она единственная за свою карьеру возглавляла оба бюджетных управления - Белого дома и Конгресса. Первый директор АБУ при Буше-младшем, Митч Дани­ еле, затем был избран губернатором штата Индиана. Совет экономических консультантов ( Council of Economic Advisers). Состоит из председателя и двух чле­ нов совета, видных экономистов, чья задача - давать советы президенту касательно экономической полити­ ки и оценивать текущее состояние дел в экономике. Все трое назначаются президентом с согласия Сената. У совета имеется штат из 1 0 профессоров, привлекае­ мых обычно на год-два из лучших американских уни­ верситетов. Профессорам, в свою очередь, ассистиру­ ют 1 О младших сотрудников из числа выпускников университетов (также привлекаются к работе на один­ два года) . Таким образом, Совет экономических кон­ сультантов отличается от прочих подразделений Бело­ го дома своим академическим характером , высоким уровнем проводимых исследований. Председатель сове­ та при Буше-младшем - Бен Бернанке - был назначен за­ тем главой Федеральной резервной системы. Торговый представитель Соединенных Штатов (United States Trade Representative) . Возглавляет соответ­ ствующий офис внутри Аппарата Белого дома - Office of the United States Trade Representative. Отвечает за дого­ воры по внешней торговле США на двух- и многосто­ ронней основе. Является членом Кабинета, носит (как и трое его заместителей) титул посла. Его офис имеет

22

23

ЧАСТЬ П ЕРВАЯ

ГОСУДАРСТВО В АМЕРИКЕ

отделения в Женеве и Брюсселе. Играет чрезвычайно важную роль в сфере защиты авторских прав и интел­ лектуальной собственности в мировом масштабе, еже­ годно выпуская <<Специальный отчет 301 » (Special 30 1 Report) - мониторинг по этой тематике. Представитель и его заместители назначаются президентом с согласия Сената. Президентский совет по внешней разведке (Pre­ sident's Foreign Intelligence Advisory Board ) . Состоит из 1 6 членов, не являющихся правительственными чинов­ никами, достаточно опытных и независимых в суждени­ ях. Дают рекомендации президенту относительно дея­ тельности разведывательных ведомств Соединенных Штатов, качества поставляемой ими информации, оце­ нивают эффективность их работы. Председатель сове­ та и его члены необязательно профессиональные раз­ ведчики. Среди них немало адмиралов и генералов, но также бизнесменов и публичных политиков. Совет по качеству окружающей среды (Council on Environmental Quality) . Координирует усилия исполни­ 'тельной власти в деле охраны окружающей среды. Его председатель - главный консультант президента по эко­ логическим вопросам. Он назначается президентом с согласия Сената. Федеральный уполномоченный по охране окружа­ ющей среды (The Federal Environmental Executive) . Ра­ ботает в связке с Советом по качеству окружающей сре­ ды и возглавляет соответствующий офис ( Of fice of the Federal Environmental Executive) . Главная задача феде­ рального уполномоченного - выработка политики ус­ тойчивого развития с учетом охраны природы. Управление по контролю за наркотиками ( Office of National Drug Control Policy, ONDCP) . Вырабатывает национальную политику по борьбе с производством и распространением наркотиков, предотвращением пре­ ступлений и заболеваний , вызванных потреблением

наркотических веществ. Директора этого управления в CIIIA неформально называют наркоцарем1 (Drug Czar) , имея в виду его широкие полномочия и влияние. Он координирует усилия всех федеральных ведомств CIIIA по борьбе с наркотиками и сотрудничает со штатными и муниципальными органами власти в этом направле­ нии. Также директор управления выступает в роли главного консультанта президента по всем вопросам, связанным с нелегальным оборотом и потреблением наркотиков. Он является членом Кабинета, и утвержда­ ется Сенатом, что подчеркивает его значение в амери­ канской политике. Офис клерка Белого дома (White House Of fice of the Executive Clerk). Клерк отвечает за сохранение всех до­ кументов, подписанных президентом, и за официальную переписку с Конгрессом, включая надзор за соблюдени­ ем временного регламента в подписании законопроек­ тов или наложения на них вето. Административный офис (Office of Administration). Отвечает за техническое обслуживание текущей дея­ тельности президента - финансирование, информаци­ онная поддержка, кадры, обеспечение помещениями, канцелярскими принадлежностями, справочными мате­ риалами, курьерскими услугами и т.д. Упр авление научной и технической политики (Office of Science and Technology Policy ) . Является глав­ ным консультантом президента и его администрации по вопросам науки и технического прогресса. Координиру-

24

25

1 В последнее время в Америке усилилась тенденция к назначению так называемых царей (czaгs) , т.е. чиовников, которым поручается контроль над решением той или иной проблемы. Обычно это официальные лица Белого дома, облеченные доверием президента. П ри Бараке Обаме эта тенденция стала особенно отчетливо выраженной с назначением уполномоченных по самым разным проблемам (информационная безопасность, приграничные проблемы и т.д.) -общим числом до 18 человек. Это вызывает насторожен­ ность СМИ и Конгресса, так как немалая часть назначенцов не проходит через процедуру утверждения в Сенате.

26

ЧАСТЬ П ЕРВА Я

ет межведомственные усилия федеральной власти в сфере научных исследований, выделяет приоритеты, поддерживает взаимодействие между научным сообщест­ вом и федеральной, штатной и местной властью. Дирек­ тор управления и его заместитель (Associate Director) утверждаются Сенатом. Директор также является со­ председателем Президентского комитета советников по науке и технологиям (President's Council of Advisors on Science and Technology) и сопредседателем Националь­ ного научно-технологического совета (National Science and Technology Council ) . Первый консультативный орган работает непосредственно при президенте и со­ стоит из ученых, второй - состоит из высших чиновни­ ков Кабинета и координирует усилия различных мини­ стерств и ведомств в области научной политики. Управление коммуникаций (Office of Communica­ tions ) . Возглавляется советником президента (Coun­ selor to the President) , который координирует работу четырех офисов - коммуникаций, пресс-секретаря, СМИ и спичрайтеров. В свою очередь, пресс-секретарь Белого дома (White House Press Secretary) знакомит пул журналистов Белого дома (White House Press Corps) с рабочим графиком президента, информирует их о пози­ ции администрации по тем или иным вопросам, прово­ дит для них брифинги и пресс-конференции, а также закрытые встречи с прессой (press gaggles) . Обычно на эту должность назначаются видные журналисты, имею­ щие широкие связи в кругах массмедиа. Управление глобальных коммуникаций ( Office of Global Communications, OGC). Создано для информаци­ онной поддержки и продвижения в мире президентс­ ких инициатив, ведения контрпропаганды, разъясне­ ния стратегических приоритетов администрации за рубежом. Работает в тесном сотрудничестве с информа­ ционным отделом помощника президента по нацио­ нальной безопасности.

ГОСУДАРСТВО В АМЕРИКЕ

27

Советник президента по юридическим вопросам (White House Counsel) . Главный консультант президен­ та по юридическим вопросам. Его офис отвечает за все вопросы, связанные с правовыми аспектами деятельно­ сти президентекай администрации и принимаемыми президентом решениями. Надо учитывать, что совет­ ник не является адвокатом президента по личным воп­ росам и в этом качестве не может обслуживать его, на­ пример, во время процесса импичмента. Управление религиозных и общинных инициатив ( Office of Faith-Based and Community Initiatives). Созда­ но при президенте Буше-младшем. Имеет своей целью координацию благотворительных усилий религиозных и неправительственных организаций. Создание управ­ ления подвергалось резкой критике с точки зрения воз­ можного нарушения принципа отделения церкви от государства. Секретарь штата (сотрудников) (Staff Secretary ) . Главный делопроизводитель президента, отвечает за оборот документов в Белом доме. Офис первой леди ( Office of the First Lady of the U nited States) . У жены президента, которая согласно статусу выполняет определенные церемониальные обя­ занности, имеется свой штат сотрудников, в том числе собственный пресс-секретарь. В контакте с первой леди ( но не подчиняясь ей) ра­ ботают секретарь Белого дома по приемам (White House Social Secretary)1, возглавляющий Офис приемов (Social Office, ) церемониймейстер Белого дома (White House Chief Usher) , отвечающий за этикет (вместе с шефом протокола CIIIA из Госдепа - см. ниже) и орга­ низационно-техническое обслуживание резиденции 1 Известность эта должность получила на рубеже 2009-2010 гг. после скан­ дального проникновения в Белый дом на светский раут мошенников, из-за чего Дезире Роджерс, работавшая на данном посту при Обаме, подала в от­ ставку.

ЧАСТЬ ПЕРВАЯ

ГОСУДАРСТВО В АМЕРИКЕ

президента. При решении вопросов сохранения консер­ вации Белого дома как исторического памятника цере­ мониймейстер сотрудничает с куратором Белого дома (Curator of the White House), Комитетом по сохране­ нию Белого дома (Committee for the Preservation of the White House) и Исторической ассоциацией Белого дома (White House Historical Association) . Комитет явля­ ется консультативным советом, члены которого назна­ чаются президентом, а ассоциация - неправительствен­ ная организация. Аппарат вице-президента ( Office of the Vice Presi­ dent ) . Состоит из чиновников, обеспечивающих дея­ тельность вице-президента. В тех случаях, когда вице­ президент играет значительную роль в администрации, как, например, Дик Чейни, то существенно возрастает роль главы его аппарата, так как он оказывается прича­ стен к выработке важнейших решений. Речь идет о Льюис Либби и Дэвиде Аддингтоне - главах аппарате при Чейни. Управление национальной политики по противо­ действию СПИДу (Office of National AIDS Policy). Ко­ ординирует усилия внутри США по предотвращению распространения заболевания СПИДом. Также прово­ дит политику сотрудничества в этом направлении на международном уровне. (Далее см. об Офис по глобаль­ ной борьбе со СПИДом в составе Госдепартамента.) Совет национальной безопасности (National Security Council ) . Самый влиятельный из всех «советов>> при президенте не только в силу специфики своей деятель­ ности , но и потому, что его глава - помощник прези­ дента по национальной безопасности (Assistant to the President for National Security Mfairs, сокращенно Na­ tional Security Advisor) -является одним из архитекто­ ров внешней и оборонной политики страны. В совет на постоянной основе входят президент ( его председа­ тель) , вице-президент, министры финансов и обороны,

гассекретарь и сам помощник по национальной безопас­ ности. В качестве постоянных консультантов совета выступают председатель Комитета начальников штабов и директор национальной разведки. Помощник прези­ дента по национальной безопасности назначается без согласия Сената, он не связан жесткими иерархически­ ми и бюрократическими рамками, поэтому может разра­ батывать независимую политику, которую и предлагает президенту. Роль этой фигуры меняется от администра­ ции к администрации. Особенно она бьша значительной при Киссинджере и Бжезинском, которые доминирова­ ли при решении внешнеполитических и оборонных вопросов. Аппарат Совета национальной безопасности управляет Ситуационной комнатой (Situation Room ) в Белом доме , в которую в режиме реального времени стекается вся информация от военных, разведыватель­ ных и иных правоохранительных органов и которая является центром управления страной в чрезвычайных ситуациях, будучи оснащенной всеми необходимыми средствами связи. Совет по внутренней безопасности ( Homeland Security Council) . Создан в 200 1 году после террористи­ ческих атак на Н ью-Й орк и Вашингтон и имеет более широкий состав по сравнению с Советом национальной безопасности. Возглавляется помощником президента по внутренней безопасности и контртеррористичес­ кой деятельности (Assistant to the President for Home­ land Security and Counterterrorism ) . Хотя Совет по внут­ ренней безопасности малоизвестен широкой публике, именно на его заседаниях принимались ключевые реше­ ния по предотвращению эпидемии птичьего гриппа или ликвидации последствий урагана <<Катрина>> . Национальный экономический совет ( National Economic Council) . Создан в 1993 году при президенте Клинтоне для координации экономической политики администрации внутри и вовне страны , а также для мониторинга хода решения экономических задач, по-

28

29

ЧАСТЬ ПЕРВАЯ

ГОСУДАРСТВО В АМЕРИКЕ

ставленных президентом. Состоит из глав различных министерств и агентств, чья деятельность оказывает непосредственное влияние на экономику страны. Ди­ ректор совета является одновременно помощником президента по экономической политике (Assistant to the President for Economic Policy ) . Совет п о внутренней политике ( Domestic Policy Council) . Здесь принимаютел решения по тем вопросам внутренней политики CIIIA, которые лежат вне сферы экономики (образование, здравоохранение, социальное обеспечение и т.п . ) , а также осуществляется монито­ ринг их исполнения. Директор совета имеет одновре­ менно титул помощника президента по внутренней по­ литике (Assistant to the President for Domestic Policy ) . Совет по внутренней политике, подобно предыдущим советам, состоит из глав ряда ведомств. Управление по персоналу (Office of Presidential Personnel) . Отвечает за подбор назначений в админис­ трацию, советы и комиссии при президенте. Управление стратегических инициатив и внешних дел ( Office of Strategic Initiatives & Extemal Affairs). Созда­ но при президенте Буше-младшем специально под совет­ ника президента Карла Роува. Вырабатывает политичес­ кие (но не партийные! ) инициативы для президента. Военный офис Белого дома (White House Military Office ) . Обеспечивает необходимое содействие прези­ денту в военной сфере. Его работу мы можем видеть, например, по телевизору, когда нам показывают, как президент поднимается на борт своего вертолета или самолета. В состав офиса входят следующие подразде­ ления - Агентство связи Белого дома (White House Communications Agency ) , президентекая авиагруппа (Presidential Airlift Group) , медицинская бригада Бело­ го дома (White House Medical Unit), загородная резиден­ ция Кэмп-Дэвид (Camp David), вертолетная эскадрилья (Marine Helicopter Squadron One ) , Служба питания пре-

зидента (Presidential Food Service) , Транспортное агент­ ство Белого дома (White House Transportation Agency) . Директор офиса обеспечивает связь с военными во вре­ мя полетов президентского самолета (Air Force One). Совет по гражданским свободам и неприкосно­ венности частной жизни (Privacy and Civil Liberties Oversight Board ) . Создан в 2004 году. Задача совета­ следить за соблюдением прав и свобод граждан в ходе войны с террором. Состоит из пяти членов, которые не являются федеральными чиновниками и назначаются президентом. Председатель совета и его заместитель утверждаются Сенатом. При совете имеется штат со­ трудников во главе с исполнительным директором. Ирактиканты Белого дома (White House Fellows) . Программа, поддерживаемая специальной комиссией в Аппарате Белого дома. В ее рамках ежегодно на конкур­ сной основе отбираются 11-19 человек, которые затем работают год на оплачиваемой основе в качестве по­ мощников высокопоставленных сотрудников админис­ трации. Цель программы - познакомить обществен­ ность с работой правительства, наладить двусторонние связи по линии власть - общество. Корпус свободы США (USA Freedom Corps) . Коор­ динационный совет по продвижению волонтерских ус­ луг в CIIIA. Создан в 2002 году после террористических атак и одной из своих целей ставит вовлечение добро­ вольцев в поддержание национальной безопасности.

30

31

При президенте CIIIA существует также несколько сотен постоянных советов и комиссий для решения са­ мых разных проблем, иногда со своим штатом сотрудни­ ков. Далее перечислены некоторые из таких структур. Президентский совет по физическому здоровью и спо рту ( P resident ' s Council on Physical Fitness and Sports) . Поощряет американцев к занятиям физкульту­ рой и спортом, пропагандирует здоровый образ жиз-

ЧА СТЬ ПЕРВАЯ

ГОСУД АРСТВО В А М ЕРИКЕ

ни, проводит просветительскую и методическую работу, присуждает награды. Двадцать его членов назначаются президентом с подачи министра здравоохранения и со­ циального обеспечения. При президенте Буше-старшем председателем совета был знаменитый бодибилдер и актер Арнольд Шварценеггер, с чего и началась поли­ тическая карьера последнего. Президентский совет по интеграции и эффектив­ ности (President's Council on Integrity and Efficiency) . Занимается проблемами повышения эффективности работы правительственных агентств и их взаимодей­ ствия. Состоит из назначаемых президентом главных инспекторов ведомств. Работает во взаимосвязи с Ис­ полнительным советом по интеграции и эффективнос­ ти (Executive Council on Integrity and Efficiency) , который занимается теми же самыми проблемами, но состоит из главных инспекторов, которые назначаются уже не пре­ зидентом, а главами агентств. Специальная комиссия по борьбе с хищением лич­ ных данных (Identity Theft Task Force) . Имеет двух со­ председателей - министра юстиции и председателя Федеральной торговой комиссии. Цель комиссии - вы­ работка комплекса предложений по предотвращению данного рода преступлений.

расследовательские комиссии обычно уважаемые обще­ ственные и государственные деятели, зачастую уже нахо­ дящиеся в отставке. Работа комиссий завершается выпус­ ком больших подробных отчетов, доступных публике. Что касается комиссий первого рода, то в качестве примера можно привести образования последнего вре­ мени: Комиссия по будущему американской аэро­ космической индустрии (Commissioп on the Future of the United States Aerospace Industry) - 2001 год, Пре­ зидентекая комиссия по реализации американской космической программы ( President's Commission on Implementatioп of United States Space Exploration Policy) 2004 год, Президентский совет по федеральной налого­ вой реформе (President's Advisory Panel on Federal Тах Reform) - 2005 год. Их работа также завершается ито­ говым документом.

32

Президент может создавать и временные комиссии ­ во-первых, с целью исследования той или иной пробле­ мы, а во-вторых, в некоторых исключительных случаях, для расследования происшествий, получивших боль­ шой общественный резонанс. Например, убийство президента Кеннеди расследовала Комиссия Уоррена, названная так по имени ее председателя - главы Верхов­ ного суда, катастрофу космического корабля << Челленд­ жер» - Комиссия Роджера ( бывший госсекретарь) , террористическую атаку 1 1 сентября 2001 года - Комис­ сия 11 сентября ( 9/ 1 1 Commissioп) . Возглавляют такие

33

Кроме того, Белый дом является организатором вся­ кого рода инициатив и программ, которые в свою оче­ редь поддерживаются консультативными комиссиями. Например, Белый дом выступил с Инициативой отно­ сительно исторических колледжей и университетов для негров (White House Initiative on Historically Black Colleges and U niversities ) . В рамках этой инициативы создан Президентский совет по историческим кол­ леджам и университетам для негров (President's Board of Advisors on Historically Black Colleges and U niversities) .

КАБ ИНЕТ (CaЬinet) Кабинет состоит из высших должностных лиц испол­ нительной власти , назначенных президентом и возглав­ ляющих соответствующие министерства ( departments) .

35

ЧАСТЬ ПЕРВАЯ

ГОСУДАРСТВО В АМЕРИКЕ

По-английски они называются secretaries, за исключени­ ем министра юстиции (Attorney General) , или, иными словами, генерального nрокурара - по-русски переводят и так и так. Кабинет - орган , не упомянутый в Конституции. В ней лишь сказано, что президент может запрашивать мнение глав министерств. Не разъясняют положение Кабинета Свод законов США и Свод федеральных пра­ вил. В известной мере деятельность Кабинета базирует­ ся на обычном праве. Но следует понимать, что США- президентекая рес­ публика, должности премьера там нет, и министры не­ посредственно выходят на президента и подчиняются ему. В этом смысле Кабинет не политический орган, определяющий политику государства, а коллегия при его (государства) главе. Считать Кабинет <<правитель­ ством>> в привычном европейском смысле слова нельзя. В первоначальном виде Кабинет состоял из четырех министров - военного, финансов, юстиции и госсекре­ таря. Но за прошедшие два с лишним столетия структу­ ра управления бесконечно усложнилась, и сегодня в Кабинете 1 5 министров. Одновременно с увеличением числа министров, как это ни парадоксально, уменьша­ лось значение Кабинета. Начиная с середины ХХ века все большую роль в принятии решений и выработке политики стали играть чиновники из Аппарата Белого дома и Совета национальной безопасности. В Кабинете существует формальная и неформальная иерархия должностей. Если говорить о формальной иерархии, то, во-первых, имеется <<порядок старшин­ ства>> , который определяется Белым домом и в соответ­ ствии с которым министры рассаживаются на заседани­ ях Кабинета (госсекретарь непосредственно справа от президента, министр обороны - слева и т.д. ) . Во-вто­ рых, существует в качестве закона порядок наследова­ ния президенту в случае его смерти или отстранения от власти. По нему после вице-президента, спикера Пала-

ты представителей и президента pro tempore Сената (если с ними со всеми что-то случилось) главой США становится госсекретарь, затем министр финансов и так далее по порядку все члены Кабинета. Неформально же давно устоялась <<большая четвер­ ка>> самых влиятельных министров - госсекретарь, ми­ нистры обороны, финансов и юстиции. К ним по степе­ ни влиятельности приближается созданный в 2003 году пост министра национальной безопасности. По закону президент не может назначать в Кабинет своих ближайших родственников - эта поправка припя­ та после того, как Джон Кеннеди поставил министром юстиции своего родного брата Роберта. Число министерств и прочих федеральных ведомств, их полномочия определяются законом. Президент не может самовольно изменить структуру Кабинета; все министры и их заместители назначаются с согласия Сената. Помимо 15 министров в Кабинет входят1 еще не­ сколько высших должностных лиц - вице-президент, глава Аппарата Белого дома, руководитель Агентства по охране окружающей среды, директор Административно­ бюджетного управления, директор Управления по конт­ ролю за наркотиками и Торговый представитель Сое­ диненных Штатов. Также по оплате труда к членам Кабинета приравнены директор Федеральной резерв­ ной системы, глава Администрации социального обес­ печения и директор национальной разведки (не ЦРУ! ) , что свидетельствует об их высоком статусе в админист­ ративной иерархии. Американские министры в первую очередь либо по­ литические назначен цы, либо опытные менеджеры, но необязательно специалисты в своей сфере. Каспар Уайнбергер, бывший министр обороны при Рейгане, при Никсоне работал министром здравоохранения, об-

34

1

Данные на январь 2009 года.

36

ЧАСТЬ ПЕРВАЯ

ГОСУДАРСТВО В АМЕРИКЕ

разования и социального обеспечения, до того - дирек­ тором АБУ, а ранее, будучи депутатом Ассамблеи Кали­ форнии, занимался решением проблем водоснабжения и инициировал создание знаменитого департамента водных ресурсов штата. Джордж Шульц - рейганавекий госсекретарь, при том же Никсоне был министром тру­ да, директором АБУ, ми нистром финансов. Джеймс Шлесинджер являлся директором ЦРУ, министром обо­ роны во времена Никсона, а после - министром энерге­ тики при Картере. Впрочем, его случай - исключение в том смысле , что министры четко делятся по своей партийной принадлежности и лишь в чрезвычайной ситуации президент-демократ призывает в свой Каби­ нет республиканца.

менно реализует ее, проводя переговоры и назначая по­ слов. Он первый среди членов Кабинета в ряду наследо­ вания президенту. В первые десятилетия существования США должность гассекретаря рассматривалась как пос­ ледняя ступень перед постом главы Белого дома. Неслу­ чайно шесть бывших президентов возглавляли в свое время Госдеп. Однако в ХХ веке на внешнюю политику Америки могли оказывать огромное влияние лица не из Государ­ ственного департамента. Генри Киссинджер на посту советника по национальной безопасности решал прин­ ципиальнейшие вопросы напрямую с президентом в обход гассекретаря Уильяма Роджерса. При Картере Збигнев Бжезинский поступал почти так же по отноше­ нию к Сайрусу Вэнсу. Гассекретарь имеет одного первого заместителя (De­ puty Secretary) и шесть простых заместителей (Under­ secretary) . Каждый из них курирует свое направление, и в его подчинении находятся соответствующие подразде­ ления Госдепа. Значительную часть сотрудников Госдепа в Вашинг­ тоне и большую часть кадров дипломатических миссий составляют карьерные дипломаты , поступившие на <<заграничную службу>> . Порядок ее прохождения опре­ деляется специальным законом и предполагает регуляр­ ные зарубежные командировки. Должность посла ис­ полняют как профессиональные дипломаты (примерно в двух третях случаев) , так и политические назначенцы. Например, бывший вице-президент Уолтер Мондейл был послом в Японии при Клинтоне. При Джордже Буше-младшем послом в Ватикане служил Джим Никол­ сон - прежде председатель Национального комитета Республиканской партии. Всего Госдеп имеет 265 по­ сольств, консульств и дипломатических миссий. Следует учесть, что поступившие на <<заграничную службу>> , могут проходить ее не только в Госдепе, но и в

Государствен:ный департамент

(United States Department of State) Госдеп является эквивалентом Министерства иност­ ранных дел в других странах. Его возглавляет государ­ ственный секретарь - единственный член Кабинета, чья должность сохранила в переводе на русский свою <<секретарскую>> основу. Первоначально Государствен­ ный департамент назывался Министерством иностран­ ных дел, но вскоре был переименован ввиду передачи ему ряда внутриполитических дел. Впоследствии Госдеп утратил большинство из этих функций, но кое-какие за ним закрепились. Например, в Госдепартаменте хранит­ ся Большая печать Соединенных Штатов, он отвечает за протокольные мероприятия в Белом доме (шеф про­ токола Соединенных Штатов / Chief of Protocol of the United States - сотрудник Госдепартамента) , и именно гассекретарю вручает свое прошение в случае отставки президент США. Гассекретарь - одна из важнейших должностей в Кабинете , так как он является главным советнико м президента по вопросам внешней политики и одновре-

37

39

ЧАСТЬ ПЕРВАЯ

ГОСУДАРСТВ О В АМЕРИКЕ

Министерстве торговли, Министерстве сельского хо­ зяйства и Агентстве по международному развитию, име­ ющих свои подразделения за рубежом. В число задач Государственного департамента входят защита и помощь американским гражданам, живущим или путешествующим за рубежом, содействие американ­ скому бизнесу в его заграничных контактах, координа­ ция усилий других официальных ведомств на междуна­ родной сцене и помощь им, информирование сограждан о международной политике США и ситуации в мире, а также обратная связь с ними, регистрация автотранс­ порта иностранных дипломатов и лиц, к ним прирав­ ненных, в США. В числе многочисленных подразделений Госдепа сле­ дует выделить Бюро дипломатической безопасности (Bureau of Diplom atic Security ) , контролирующее мощную Службу дипломатической безопасности (Diplomatic Security Service), чьи агенты имеются во всех посольствах и наделены правом расследования и арес­ та. Бюро является одним из правоохранительных ве­ домств США (см. соответствующий раздел) . Также в состав Государственного департамента входит Разве­ дывательное и исследовательское бюро ( Bureau of Intelligence and Research) - одно из 16 агентств амери­ канского разведывательного сообщества (см. соответ­ ствующий раздел) , и Управление координатора борь­ бы с терроризмом ( O ffi ce of the Coordi n ator for Counterterrorism ) . К заместителям гассекретаря приравнен его специ­ альный советник, выстуnающий как личный посланник главы Госдепа на важнейших переговорах. Также напря­ мую выходит на главу внешнеполитического ведомства постоянный представитель США в ООН. Эта долж­ ность традиционно высоко котируется в Америке, при Рейгане Джин Кирпатрик даже имела ранг члена Каби­ нета. Третьим <<независимым>> руководителем в Госдепе является координатор Офиса по глобальной борьбе со

СПИДом, поскольку он отвечает за исполнение чрезвы­ чайного президентского плана по борьбе с этим забо­ леванием в Африке и Азии и координирует расходование $ 1 5 млрд, вьщеленных на пять лет на эту цель. Руководи­ тель Агентства по международному развитию (USAID) независимого органа исполнительной власти (см. соот­ ветствующий раздел) , отчитывается перед госсекрета­ рем, и в известном смысле его автономия ограничена. Бюджет Госдепартамента на 2007 год -$ 35, 1 млрд.

38

Министерство обороны

(United States Department of Defeпse, DOD) Министерство обороны координирует деятельность всех вооруженных сил, а также ряда структур, отвечаю­ щих за национальную безопасность США. В него, поми­ мо других агентств и офисов, входят еще три <<министер­ ства>> ( departments) - сухопутных сил, военпо-морского флота и авиации. В известном смысле министр обороны США - самый могущественный человек на Земле после своего прези­ дента, поскольку командует самой сильной армией мира. Оборонные расходы США составляют примерно треть мировых расходов на эти цели. Современная мощь их вооруженных сил не имеет аналога в мировой истории. США - крупнейшая ракетно-ядерная держава, с высококлассны ми флотом, авиацией и наземными войсками, имеющими подавляющее качественное пре­ восходство над любым гипотетическим противником. Министры обороны, сухопутных сил , авиации и ВМФ - штатские лица, не находящиеся на воинской службе. Благодаря в том числе и этому государство кон­ тролирует действия военных. Как правило, главой Пев­ тагона (Минобороны размещается в этом пятиугольном здании) назначают либо крупного политика, либо высо­ коклассного менеджера. Например , Чарльз Вильсон был президентом <<Дженерал моторе>> , Роберт Макнама-

41

ЧАСТЬ П ЕРВАЯ

ГОСУДАРСТВО В АМЕРИКЕ

ра - президентом компании <<Форд>> . Другие известные министры обороны , такие как Каспар Уайнбергер или Дональд Рамсфельд (он был главой Пентагона дважды) , являлись видными политиками-республиканцами и име­ ли большой административный опыт. У министра обороны - один первый заместитель и пять простых замов. Из них следует выделить замести­ теля министра обороны по разведке, под чьим крылом находятся Разведывательное управление ( Defense Intelligence Agency ) , Служба безопасности ( Defense Security Service) , Агентство информационной безопас­ ности (Defense Information Systems Agency) , Националь­ ное агентство картографической разведки (National Geospatial-Intelligence Agency), Национальный офис рекогносцировки ( N ational Reconnaissance Office ) , Агентство национальной безопасности ( N ational Security Agency), Контрразведывательное полевое уп­ равление (Counterintelligence Field Activity) . Все они ( кроме Службы безопасности и Агентства информаци­ онной безопасности) подчиняются не только руковод­ ству своего министерства, но и входят в Национальное разведывательное сообщество, возглавляемое директо­ ром национальной разведки (см. соответствующий раз­ дел ) . Свои подразделения разведки есть у всех трех ви­ дов вооруженных сил и Корпуса морской пехоты. У Министерства обороны имеется также Агентство охраны (Pentagon Force Protection Agency), обороняю­ щее как Пентагон , так и другие здания МО в Вашингто­ не, и Служба криминальных расследований (Defense Criminal lnvestigative Service). Свои расследовательские службы есть также во всех трех видах вооруженных сил и в береговой охране. Из общеминистерских агентств следует выделить Агентство противоракетной обороны (Missile Defense Agency) и Агентство передовых оборонных исследова­ тельских проектов (Defense Advanced Research Projects

Agency, DARPA) . Первое отвечает за разработку масштаб­ ной системы ПРО территории США, второе - за новей­ шие виды вооружения. Тремя важнейшими компонентами МО являются три «министерства>> родов войск. Министерство сухопутных сил (Department of the Army) . Включает в себя сухопутные вооруженные силы. Возглавляется гражданским министрам, высшим воен­ ным лицом в нем является начальник штаба сухопутных сил (Chief of Staff of the Army ) . Компонентом сухопут­ ных сил является Корпус армейских инженеров (United States Army Corps of Engineers ) , в котором подавляющее большинство занятых - гражданские лица. Корпус обеспечивает строительство не только объектов для вооруженных сил, но и (главным образом) различных гидротехнических сооружений (дамбы, плотины ) , за­ щищающих от наводнений, а также расчистку водных путей и поддержание их рабочем состоянии. Министерство военпо-морского флота ( United States Department of the Navy) . В его состав входят как собственно ВМФ, так и Корпус морской пехоты (U.S. Marine Corps) . Они не зависимы друг от друга и воз­ главляются профессиональными военными, соответ­ ственно Chief of Naval Operations и Commandant of the Marine Corps. Министр, как и в предыдущем и последу­ ющем случаях, гражданский политический назначенец. Министерство авиации (Department of the Air Force) . В него входяит большая часть подразделений авиации США. Нужно отметить, что свои авиационные подраз­ деления имеют как сухопутные силы, так и в особенно­ сти ВМФ. Кроме того, министерство располагает меж­ континентальными баллистическими ракетами. Главное военное лицо - Chief of Staff of the Air Force. До 2003 года четвертым компонентом министерства обороны была Береговая охрана Соединенных Шта­ тов (United States Coast Guard) . В настоящее время она

40

42

ГОСУДАРСТВО В АМЕРИКЕ

ЧАСТЬ ПЕРВАЯ

относится к Министерству национальной безопасн ос­ ти, но в случае объявления войны переходит обратно в подчинение МО. Также в состав Министерства национальной безопас­ ности была передана Национальная коммуникацион­ ная система (National Communications System) - систе­ ма резервной связи на случай войны или чрезвычайных ситуаций , но ее обслуживающий переопал по-прежнему находится в МО. Высшим органом военного командования является Комитет начальников штабов (Joint Chiefs of Staff), куда входят высшие чины всех трех родов войск и мор­ ской пехоты, - аналог Генерального штаба. Стратегическое ядерное оружие находится в ВМФ (подводные лодки с МБР) и в ВВС ( МБР и стратегичес­ кие бомбардировщики) . Бюджет Министерства обороны на 2007 год $ 4439, 3 млрд. Более подробно о Вооруженных силах CIIIA см. при­ ложение <<Комплектование Вооруженных сил CIIIA и их вспомогательные структуры>>. -

Министерство финаш:ов

(United States Department of the Treasury) Министерство финансов CIIIA отвечает за управление правительственными финансами, сбор федеральных на­ логов и оплату всех государственных счетов, печатание денежных купюр и чеканку монеты , регулирование долга CIIIA, надзор за финансовыми институтами, рас­ следование и преследование фальшивомонетчиков, контрабанды, преступлений в налоговой сфере, пеле­ гальной торговли. Главами этого ведомства являются министр финан­ сов (Secretary of the Treasury) и казначей Соедин енных Штатов (Treasurer of the United States). Последняя дол­ жность уникальна тем , что возникла еще до образова-

43

ния самого Министерства финансов, однако в настоя­ щее время она носит скорее номинальный характер и упоминание казначея наравне с министром лишь дань традиции. Казначей ведает в министерстве Монетным двором (United States Mint) и Бюро печати денежных знаков (Bureau of Engraving and Printing) , и его подпись мы можем видеть на долларах вместе с подписью мини­ стра финансов. Последние 60 лет эту должность тради­ ционно занимает женщина. Минфин CIIIA обладает колоссальным влиянием на текущую экономическую политику страны , и пост его главы - один из важнейших в масштабах как страны, так и мира, учитывая значение американской экономики в глобальном масштабе и уникальный статус доллара. Впрочем, влияние министра на монетарную политику уравновешивается влиянием главы Федеральной резер­ вной системы, а на бюджет - главы Административно­ бюджетного управления. Из подотчетности Минфину выведено формирование бюджета, и в этом его отличие, например, от соответствующего министерства в России. В свою очередь, у американского министерства были и частично остаются функции, несвойственные его колле­ гам за рубежом. Например, до 2003 года в его состав входила Секретная служба, ведающая охраной прези­ дента и других высших лиц страны. Обычно главами Минфина становятся видные спе­ циалисты в практической экономике, часто они прихо­ дят из бизнеса. Все три министра в администрац ии Буша-младше го возглавляли до назначения крупней­ шие корпорации, например <<Алкоа>> и <<Голдман Сакс>> . У министра финансов - один первый заместитель и три простых зама. В министерстве имеется должность заместителя мини­ стра по финансовой разведке и борьбе с терроризмом. Под его началом офисы Разведки и анализа (Office of Intelligence and Analysis), По борьбе с финансировани-

44

ЧАСТЬ П ЕР ВАЯ

ГОСУДАРСТВО В АМЕРИКЕ

ем терроризма (Executive Office of Terrorist Financing and Financial Crimes), Контроля зарубежных авуаров (Office of Foreign Assets Control). Последний ведет черные списки лиц, с которыми запрещено иметь совместный бизнес, и поддерживает экономические санкции против враждебных государств. Имеется также Служба финан­ совых преступлений (Financial Crimes Enforcement Network, FinCEN) , которая борется с отмыванием де­ нег, т. е. осуществляет ту работу, которую на международ­ ном уровне возглавляет FATF. Бюро по контролю за оборотом алкоголя, табач­ ных изделий и оружия (Bureau of Alcohol, ТоЬассо, Firearms and Explosives) , которое, между прочим, штур­ мовало в 1 993 году в Техасе штаб-квартиру секты <<Ветвь Давидова» , больше не существует. В 2003 году его право­ охранительные полномочия перешли к Министерству юстиции (тогда же к Министерству национальной безо­ пасности отошли Секретная служба, федеральная Поли­ цейская академия и таможенная служба) . В Минфине оно осталось в усеченном виде как Бюро по торговле и налогообложению алкоголя и табачных изделий (Alcohol and ТоЬассо Тах and Trade Bureau, ТТВ). Это одно из двух федеральных налоговых органов, взимаю­ щих акцизы и выдающих лицензии на торговлю алко­ гольными и табачными изделиями, оружием и боепри­ пасами. Любопытно заметить, что ТТВ размечает и официально сертифицирует регионы в Америке, специ­ ализирующиеся на выращивании виноградной лозы. Другое налоговое ведомство - знаменитая Служба внутренних доходов ( Internal Revenue Service, IRS) . В Америке вокруг нее сложены многочисленные леген­ ды, она фигурирует в разнообразных теориях загово­ ров. До сих пор существование этого главного налого­ вого ведомства вызывает волну критики у американцев, не любящих, когда в их денежные дела сует нос государ­ ство. Комиссионер IRS назначается президентом с со­ гласия Сената на пять лет.

Управление надзора за сбережениями (Office of Thrift Supervision) - главный орган контроля за <<феде­ ральными сберегательными ассоциациями>> ( сберега­ тельные банки и ссудно-сберегательные ассоциации) . Уникально тем, что в сферу его контроля входят как сами сберегательные институты, так и их халдинговые компании. Поэтому среди его подопечных такие гиган­ ты, как American Express, Morgan Stanley, Merrill Lynch, Lehman Brothers и General Electric. Управление контролера денежного обращения (Office of the Comptroller of the Currency) . Регистриру­ ет, регулирует и контролирует деятельность <<нацио­ нальных банков>> и федеральных филиалов зарубежных банков. Его руководитель, как и в предыдущем случае, назначается президентом с согласия Сената. Бюро государственного долга (Bureau of the PuЫic Debt) . Занимается организацией займов для федераль­ ного правительства. Служба финансового менеджмента (Financial Ma­ nagement Service ) . Выплачивает денежное содержание федеральным служащим, управляет счетами и депозита­ ми правительства, а также помогает финансовому ме­ неджменту в федеральных агентствах и ведомствах. Бюджет Мин истерства финансов н а 2004 год $ 1 1 , 1 млрд. Министерство юстиции

45

(United States Department of]иstice, DOJ) Минюст создан для поддержания законности и защи­ ты интересов государственной системы Соединенных Штатов, содействия честному и беспристрастному судо­ производству. До 1 870 года министерства как такового не суще­ ствовало, а был лишь генеральный прокурор (Attorney General) . Так как со временем круг обязанностей после­ днего существенно расширился, потребовалось созда-

46

ЧАСТЬ ПЕРВАЯ

ГОСУД А РСТВО В А М ЕРИКЕ

ние соответствующего министерства, которое сегодня является одним из важнейших в Кабинете. Ввиду нали­ чия этого ведомства мы будем называть его главу мини­ стром юстиции, хотя по-русски его едва ли не чаще именуют генпрокурором. Обычно эту должность зани­ мают высококлассные профессиональные юристы, но не аполитичные, а из партии президента или близкие ей. При Буше-младшем , например, министрами юсти­ ции были Джан Эшкрофт, дважды избиравшийся глав­ ным прокураром штата Миссури, а после губернатором и сенатором; Альберто Гонсалес, бывший юридический советник Буша в Техасе, а после судья там же, затем юридический советник в Белом доме; Майкл Мукасей бывший федеральный окружной судья. У министра юстиции всего четыре заместителя, но пост каждого из них очень важен. Первый заместитель ( Deputy Attorney General) осуществляет повседневное руководство делами министерства и может исполнять обязанности министра в его отсутствие. Второй замес­ титель (Associate Attorney General) отвечает за граждан­ скую юриспруденцию, исполнение законов и обществен­ ную безопасность. Третий заместитель - генеральный поверенный (United States Solicitor General) - является представителем правительства Соединенных Штатов в Верховном суде и выступает в этой роли в индивидуаль­ ном качестве, не курируя подразделений в министерстве. Его передко называют адвокатом президента, поскольку он ведет дела, сообразуясь с указаниями последнего. Наиболее важные из многочислен ных подразделе­ ний и агентств Минюста мы приводим далее в порядке их кураторства заместителями министра юстиции. Первый заместитель министра курирует следующие подразделения и агентства. Бюро алкоголя, табачных изделий, оружия и бое­ припасов. Это одно из двух агентств (см. выше) , полу­ чившихся в результате разделения Бюро по контролю

за оборотом алкоголя, табачных изделий и оружия. В обязанности его сотрудников входит расследование и предотвращение преступлений, связанных с нарушени­ ем федерального законодательства в отношении леза­ конного использования, производства оружия и боепри­ пасов и владения ими, поджогов и взрывов, нелегальной торговли алкогольными и табачными продуктами. При этом в каждом штате США имеются свои органы по контролю за оборотом алкогольных напитков, следящие за соблюдением уже штатного законодательства, напри­ мер Орегонская комиссия по контролю за спиртными напитками (Oregon Liquor Control Commission) . Более подробно об этом см. в соответствующем разделе. Агентство по борьбе с наркотиками (Drug Enforce­ ment Administration, DEA) . Ведуший правоохранитель­ ный орган США в сфере противодействия наркотрафи­ ку, курирует действия других структур, например ФБР, в этом направлении за рубежом. Одних только специ­ альных агентов в DEA насчитывается более 5500. Аген­ тство активно действует не только в США, но и в других странах, чем вызывает немало обвинений с их стороны в нарушении суверенитета. Внутри США агентство критикуют за предполагаемое нарушение гражданских свобод. Тем не менее борьба с наркотиками в числе паи­ главнейших приоритетов любой администрации, поэто­ му DEA - одно из мощнейших правоохранительных и одновременно разведывательных ведомств. Федеральное бюро расследований (Federal Bureau of lnvestigation, FBI ) . Роль и значение этого бюро тако­ вы, что из всех американских спецслужб оно, наряду с ЦРУ, самое известное. ФБР является главным органом по расследованию преступлений, связанных с нарушени­ ем федерального законодательства более чем по 200 ка­ тегориям. В числе его главных задач - защита США от террористических атак и киберпреступлений, контр­ разведка, борьба с коррупцией , организованной пре-

47

ЧАСТЬ ПЕРВАЯ

ГОСУДАРСТВО В АМЕРИКЕ

ступностью, защита гражданских прав. Для выполнения этих задач ФБР располагает оборудованной по после­ днему слову техники лабораторией (FBI Laboratoгy) . Желающие стать специальными агентами ФБР прохо­ дят курс в Академии ФБР, которая одновременно являет­ ся и научно-техническим центром. Несколько уникаль­ ных баз данных поддерживаются Информационной службой криминальной юстиции ( Criminal Justice Infor­ mation Services) . Текущая работа протекает в 56 полевых офисах ФБР, которые возглавляют <<уполномоченные специальные агенты>> . В Вашингтоне, Нью-Йорке и Лос­ Анджелесе этими офисами руководят, ввиду их разме­ ров, уполномоченные помощники директора. Директор ФБР возглавляет Антитеррористическое объединенные силы Qoint Terrorism Task Force) - партнерство различ­ ных американских правоохранительных ведомств всех уровней. Первым и самым известным директором ФБР ( 1924-1 972) бьш Эдгар Гувер. Любопытна фигура Уиль­ яма Уэбстера, который в 1978-1987 годах был директо­ ром ФБР, а после до 1991 года возглавлял ЦРУ, - таким образом, это единственный человек, который руково­ дил как американской разведкой, так и контрразведкой. Сегодня директор ФБР назначается на 10 лет и не мо­ жет служить больше этого срока. Его должность не по­ литическая и не партийная - возглавляет ФБР обычно человек с опытом борьбы с преступностью. Федеральное бюро тюрем (Federal Bureau of Pri­ sons ) . Отвечает за федеральную систему исправитель­ ных заведений. На сентябрь 2007 года в США отбывали наказание за преступления, предусмотренные федераль­ ным законодательством, 1 99 485 заключенных. Бюро располагает центром в Индиане, где производятся смер­ тельные инъекции приговоренным к смертной казни. Служба маршалов CIIIA (United States Marshals Ser­ vice ) . Самое старое правоохранительно е ведомство. Задача маршалов - задержание разыскиваемых преступ-

ников, защита федеральных судей и судов, а также сви­ детелей , управление имуществом, конфискованным у преступников. Также маршалы являются судебными ис­ полнителями. В США имеется 94 федеральных судеб­ ных округа (см. соответствующий раздел) , и в каждом из них есть свой маршал со штатом помощников. Важная составляющая работы маршалов - перевозка федераль­ ных заключенных, для чего задействованы самолеты специального правительственного агентстваJРАТS, из­ вестного в обиходе как Con Air . Исполнительный офис прокуроров Соединенных Штатов (Executive Office for United States Attorneys) . В 94 судебных округах служат 93 федеральных прокурара (Гуам и Северные Марианекие острова обслуживаются одним прокурором). Это одни из самых важных и изве­ стных федеральных чиновников, часто фигурирующие в судебных отчетах и в фильмах про правосудие. Их за­ дача - представлять федеральное правительство в ок­ ружных и апелляционных судах. В своем округе проку­ рор - главное лицо, защищающее закон. В этом качестве он не только выступает как обвинитель по криминаль­ ным делам, а в гражданском судопроизводстве как за­ щитник или истец, но и ведет борьбу с преступностью в своем округе, инициируя расследования. В этом ему помогает штат помощников (Attorney's Office) . Проку­ рор по округу Колумбия дополнительно выступает в качестве обвинителя в Верховном суде округа Колумбия (это не федеральный, а муниципальный суд столицы ­ Ваш ингтона) . Многие министры юстиции, директора ФБР работали или федеральными прокурорами, или их помощниками. Бывший мэр Нью-Й орка Рудольф Джули­ ани был избран главой города после нескольких лет ус­ пешной борьбы с преступностью в качестве прокурара округа Южный Нью-Й орк. Пятьюдесятью годами ранее в этом же округе работал Томас Дьюи, нанесший смер­ тельные удары нью-йоркской мафии и впоследствии

48

49

ЧАСТЬ П Е Р В АЯ

ГОСУД АРСТВО В А М ЕР ИКЕ

избранный губернатором штата Нью-Й орк. Прокурары назначаются президентом с одобрения Сената на четы­ ре года. Обычно они принадлежат к той же партии, что и президент, и уходят вместе с ним. Министр юстиции может назначать временно исполняющих обязанности до заполнения вакансии. Федеральных прокурорав не следует путать с окружными прокурарами (см. соответ­ ствующий раздел) , которые представляют штатный или муниципальный уровень юстиции и , как правило, изби­ раются. Исполнительный офис федеральных прокуро­ ров обозревает их деятельност ь, оказывает помощь и координирует их усилия с другими подразделен иями Минюста и прочими федеральным и правоохранитель­ ными ведомствами. В отличие от других подразделений министерства этот офис обычно находится в тени, и главная роль принадлежит самим прокурарам на местах. Криминальное управление (Criminal Division) . На­ блюдает за исполнением федеральных уголовных зако­ нов. Прокурары этого управления ведут наиболее важ­ ные в общенациональном масштабе дела и выступают в качестве главных консультантов министра юстиции , Конгресса и президента. Нынешний министр нацио­ нальной безопасности Майкл Чертофф возглавлял в 200 1 -2003 годах это управление. Управление национальной безопасности (National Security Division). Консолидирует усилия прокурорав Мин­ юста относительно обозначенной в названии тематики. Исполнительный офис по делам иммиграции (Exe­ cutive Office for Immigration Review) . Это квазисудебное ведомство, решающее вопросы, связанные с иммигран­ тами. В нем три важнейших подразделения. Офис глав­ ного судьи по вопросам иммиграции ( Office of the Chief Immigration Judge) наблюдает за деятельностью свыше 200 иммиграционных судей, расположенных в 54 иммиг­ рационных судах. Эти судьи решают, позволено ли нахо­ диться и оставаться в CIIIA тому или иному лицу. Совет

п о иммиграционным жалобам ( Board o f Immigration Appeals) рассматривает апелляции из иммиграционных судов и жалобы на решения чиновников Службы им­ миграции и гражданства. Состоит из 1 1 членов, назнача­ емых министром юстиции, которые решают дела без слушаний сторон, а на основании представленных доку­ ментов. Однако в редчайших случаях члены Совета мо­ гут приглашать ответчиков и истцов для ознакомления с их позицией (см. также раздел о федеральных судах) . Офис главного Администратора слушаний ( Office of the Chief Administrative Hearing Officer) отвечает за работу административных судей, рассматривающих вопросы, связанные с незаконным наймом на работу иммигран­ тов и подделкой иммиграционных документов. Исполнительный офис попечителей ( Legislative Office for U.S. Trustees - LOUST) - Программа попе­ чителей Соединенных Штатов. В соответствии с за­ конами о банкротстве вся территория CIIIA разбита на 2 1 округ, в каждом из которых имеется свой попечи­ тель, осуществляющий надзор за делами по банкротству и за действиями частных управляющих банкротируе­ мых компаний. Следует иметь в виду, что программа не распространяется на штаты Алабама и Северная Каро­ лина. В них в шести судебных округах действуют особые администраторы по банкротству. Национальный разведывательный антинаркоти­ ческий центр (National Drug Intelligence Center) . Явля­ ется членом разведывательного сообщества Соединен­ НЬIХ Штатов (см. соответствующий раздел) и отвечает за стратегическую разведку в сфере наркоторговли. Его специалисты создали HashKeeper - компьютерную про­ грамму открытого доступа, используемую судебными и правоохранительными органами. Офис специального прокурора ( Office of Special Counsel) . Отвечает за расследования должностных пре­ ступлений в исполнительных органах власти. Офис спе-

50

51

ЧАСТЬ ПЕРВАЯ

ГОСУД АРСТВО В А М ЕРИКЕ

циального прокурара заменил в 1 999 году Офис неза­ висимого прокурара (Office ofthe Independent Counsel) , ярким представителем которого был Кеннет Стар, рас­ следовавший скандал вокруг Билла Клинтона. Делами о помиловании и условном освобождении за­ нимаются Отдел прокурара по помилованиям ( Office of the Pardon Attorney) и Комиссия по условно-досрочно­ му освобождению (United States Parole Commission) . В процессе создания находится Управление нацио­ нальной безопасности (National Security Division) в состав которого войдет Офис обозрения и политики в области разведки (Office of Intelligence Policy and Review) , отвечающий за разработку законодательства в области разведки и являющийся главным юридическим советником разведывательных служб.

Комиссия по разрешению зарубежных претензий (Foreign Claims Settlement Commission) . Квазисудебное агентство по содействию американским гражданам в предъявлении исков к иностранным правительствам. Управление по делам преступлений против жен­ щин (Office on Violence Against Women) . Специфичес­ ки американское подразделение Минюста, созданное в 1995 году. Б юджет М и н истерств а юстиции н а 2 0 0 7 год $ 43 , 5 млрд.

52

Второй заместитель министра юстиции курирует следующие подразделения и агентства. Антимонопольное управление (Antitrust Division) . Наряду с Федеральной торговой комиссией ведет дела о монополиях. Офис программ юстиции ( Office ofJustice Programs). Главное научно-исследовательское подразделение Мин­ юста. Занимается также разъяснительной работой. Здесь ведется учет преступлений, их классификация, изу­ чается подростковая преступность, разрабатываются ме­ тоды помощи жертвам преступлений, осуществляется ан­ тикриминальное сотрудничество в местных коммунах. Управление гражданских прав ( Civil Rights Divi­ sion). Следит за предотвращением дискриминации по признакам расы, пола, вероисповедания, состояния здо­ ровья и национальности. Управление охраны окружающей среды и природ­ ных ресурсов ( Environment and Natural Resources Divi­ sion) . Отвечает за соблюдение прирадоохранного зако­ нодательства и исполнение программ по поддержанию здоровой среды и экологии.

Министерство торговли

53

(United States Department of Commerce) Относительно молодое ведомств о , с озданное в 1 903 году. До 1 9 1 3 года - Министерство торговли и тру­ да. Его миссия - «способствовать созданию рабочих мест и улучшать жизненные стандарты для всех амери­ канцев путем создания инфраструктуры, которая спо­ собствует экономическому росту, технологической кон­ курентоспособности и устойчивому развитию>>. Важная часть деятельности министерства - ведение статистики, выдача патентов, прав на торговые марки и установле­ ние технических стандартов. Таким образом, данное ведомство представляет со­ бой скорее министерство экономики, вкупе с госстати­ стикой, патентным бюро и госстандарт ом. Традицион­ но оно рассматривается как четвертое по значимости среди других ведомств Кабинета. Именно на него воз­ ложена конституционная обязанность каждые 1 О лет про­ водить перепись населения, на основании которой пере­ нарезаются округа по выборам в Палату представителей. У министра - один первый заместитель и шесть про­ стых замов. Далее перечислены важнейшие ведомства министерства.

ЧА СТЬ П Е Р В АЯ

ГОСУДАРСТВО В А М ЕРИКЕ

Бюро промышленности и безопасности (Bureau of Industry and Security, BIS ) . Ведает списками товаров, запрещенных к вывозу из США по соображениям наци­ ональной безопасности, и следит за мерами по ведопу­ щению создания оружия массового поражения. Администрация международной торговли (Inter­ national Trade Administration) . Способствует продвиже­ нию американских товаров на международный рынок. Напомним, что основную роль в вопросах международ­ ной торговли играет Торговый представитель Соединен­ ных Штатов - подразделение Аппарата Белого дома. Бюро перелиси (Census Bureau) . Отвечает за пере­ пись населения. Бюро экономического анализа (Bureau of Economic Analysis). Собирает сведения об экономической жизни США, на основании его материалов рассчитывается ВВП. Управление патентов и торговых марок (Patent and Trademark Office) . В его составе имеются квазисудебные органы - Процессуальный и апелляционный суд по тор­ говым маркам (Trademark Trial and Appeal Board) и Суд по апелляциям и рассмотрению споров о патентах ( Board of Patent Appeals and Interferences ) . Национальный институт стандартов и технологии (National Institute of Standards and Technology) . Помимо основного профиля своей деятельности, вытекающего из названия, институт померживает Computer Security Resource Center уникальную базу данных по компью­ терной безопасности. Национальная метеорологическая служба (Natio­ nal Oceanic and Atmospheric Administration). В ее соста­ ве есть собственное военизированное подразделение, одна из семи американских военизированных структур (Uniformed services) , из 300 человек - NOAA Corps. Администрация экономического развития ( Econo­ mic Development Administration). Призвана способство­ вать возрождению депрессивных регионов страны.

Любопытное порождение стремления американцев к равенству возможностей Агентство по развитию бизнеса меньшинств ( Minority Business Development Agency) , чье название говорит само за себя. Бюджет Министерства торговли на 2006 год - $ 9,4 млрд.

54

-

55

-

Министерство национальной безопасности

(Department of Horneland Security, DHS) Это самое молодое министерство, созданное по сле­ дам террористических атак 1 1 сентября 200 1 года с целью повысить эффективность защиты Америки от внешних и внутренних угроз. Оно координирует дея­ тельность правоохранительных агентств и ведомств, ранее входивших в другие министерства и действовав­ ших разобщено. Общее число служащих министерства ­ более 200 тыс. человек, что выводит его на третье место по числу занятых после Министерства обороны и Ми­ нистерства по делам ветеранов. Первым министром национальной безопасности 1 мар­ та 2003 года стал бывший губернатор Пенсильвании Том Ридж, награжденный медалями и орденами ветеран вьетнамской войны. Сразу после 1 1 сентября он был назначен помощником президента США по внутренней безопасности1 и на этом посту фактически занимался созданием министерства. Вторым министром стал Майкл Чертофф - бывший федеральный прокурор и феде­ ральный судья. У министра три заместителя, помимо первого заместителя. 1 Во избежание пуганицы с должностью помощника президента по наци­ ональной безопасности мы называем должность Риджа на тот момент «по­ мощник по внуrренней безопасности>>. По-английски это звучит как Assistant to the President for Homeland Security, т.е. видна связь с названием будущего министерства. На русский это название часто переводят как М инистерство внутренней безопасности. Мы используем иной перевод, чтобы опять же не возникло пуганицы с М инистерством внуrренних дел (Department of the lnterior) , за которым это название в русском языке закрепилось историчес­ ки. Соответственно, Homeland Secшity Council мы переводим как Совет по внутренней безопасности.

ЧА СТЬ П Е Р В АЯ

ГОСУД АР СТВО В А М ЕРИКЕ

Далее перечислены главные агентства в составе ми­ нистерства. Таможенно-пограничная служба (U .S. Customs and Border Protection , СВР). Ее двумя главными задачами являются: 1 ) сбор таможенных пошлин и регулирова­ ние внешней торговли США, 2) защита границ страны от незаконного проникно вения. Кроме предотвраще­ ния контрабанды, нелегальной торговли и миграции , въезда террористов, служба следит за тем, чтобы в Шта­ ты не попали сельскохозяйственные вредители , носите­ ли опасных заболеван ий, и защищает интеллектуальную собственность. Она возникла в 2003 году в результате слияния ряда санитарно-эпидемиологических подразде­ лений Министерства сельского хозяйства, Таможенной службы (бывшей в Минфине) и части знаменитой Служ­ бы натурализа ции и иммиграции (являвшейся частью Минюста) , хорошо известной всем въезжавшим в Шта­ ты. Во главе ее стоит комиссион ер, назначаем ый пре­ зидентом с согласия Сената. Под контролем службы 326 пунктов въезда в США, 58 центров проверки кон­ тейнерных грузов (из них 47 за рубежом) и 1 5 пунктов предварительного досмотра въезжающих в Канаде, Ир­ ландии и на Карибах. В числе автономны х формирова­ ний службы - Пограничный патруль, несущий службу на сухопутной границе с Мексикой и Канадой , Морские и воздушные силы - вспомогат ельные подраздел ения, имеющие суда, катера, вертолеты, самолеты и беспилот­ ные летательные аппараты. У Таможенно-пограничной службы самый большой штат служебных собак среди всех правоохранительных ведомств. Служба гражданства и иммиграции (Citizenship and Immigration Services, USCIS) . Создана на основе подразде­ лений Службы натурализации и иммиграции, не вошед­ ших в предьщущее ведомство. Главная задача - рассмотре­ ние прошений на иммиграцию в США, предоставление американского гражданства, решение вопросов о праве на убежище в Соединенных Штатах.

Иммиграционная и таможенная полиция (Immigra­ tion and Customs Enforcement, ICE ) . Следит за ведопу­ щением попадания в США террористов, их оружия и финансов. Выполняет главным образом разведыватель­ ные и расследовательские функции. В ее состав входит Федеральная службы охраны, ответственная за безопас­ ность почти 9000 федеральных зданий и владений. Администрация транспортной безопасности (Trans­ portation Security Administration, TSA) . Переведева в Министерство национальной безопасности из Мини­ стерства транспорта. Отвечает за безопасность шоссе, портов, пассажирского транспорта и аэропортов. В последнем качестве более всего известна широкой пуб­ лике, так как славится своими дотошными и длительны­ ми проверками авиапассажиров и их багажа, вызывая массу нареканий. Имеет свыше 43 тыс. сотрудников больше, чем какое-либо другое агентство в министерстве. Несколько аэропортов, в том числе Международный аэропорт в Сан-Франциска, сохранили право пользовать­ ся услугами частных фирм, но под наблюдением Адми­ нистрации транспортной безопасности. В ее состав вхо­ дит Служба воздушных маршалов ( Federal Air Marshal Service) - правительственных агентов, инкогнито вхо­ дящих в число пассажиров рейса с целью предотвраще­ ния угона самолета и иных опасных действий. Секретная служба (Secret Service). Помимо охраны президента Соединенных Штатов и его семьи, сотруд­ ники службы обеспечивают безопасность вице-прези­ дента, бывших и только что избранных президентов, их супруг и детей до 1 6 лет, а также основных кандидатов на этот пост - начиная за 1 20 дней до выборов. Кроме того, они охраняют глав иностранных государств во время их визитов в США. На их плечах - охрана ряда важнейших правительственных зданий, в том числе Белого дома и иностранных посольств в Вашингтоне, за ч то отвечает форменное подразделение Секретной

56

57

ЧАСТЬ ПЕРВАЯ

ГОСУД АРСТВО В АМЕРИКЕ

службы ( Uniformed Division). Второе направление дея­ тельности Секретной службы - борьба с подделкой де­ нежных знаков. Такой симбиоз несхожих обязанностей сложился исторически. В начале ХХ века, когда было принято решение о постоянной личной охране прези­ дента (после убийства Уильяма Маккинли) , в США не было ни одного правоохранительного органа, способ­ ного решить эту задачу. Однако в Министерстве финан­ сов уже имелась Секретная служба, созданная для борь­ бы с фальшивомонетчиками и обладавшая правом широких расследований, поэтому было решено возло­ жить на нее и функцию телохранителя президента. Федеральное агентство по чрезвычайным ситуа­ циям (Federal Emergency Management Agency, FЕМА). Обеспечивает помощь при стихийных бедствиях и ка­ тастрофах, если их масштабы таковы, что местные вла­ сти не в состянии сами справиться с ликвидацией их последствий. Губернатор штата в таком случае объявля­ ет чрезвычайное положение и запрашивает помощь у федерального правительства. Без формального запроса властей штата агентство действует в том случае, если ущерб причинен федеральной собственности. Оно не только оказывает непосредственную помощь жертвам стихийных бедствий, проводя спасательные работы, эвакуацию и т.д., но и выделяет необходимых специали­ стов для восстановления разрушенного и обеспечивает вместе с Администраций малого бизнеса финансовые средства для возмещения ущерба. После того как в 2005 году урагана <<Катрина>> разрушил Новый Орлеан, агентство подверглось жесткой критике в Конгрессе и массмедиа за неоперативную и неадекватную помощь жертвам. Наряду с отражением природных катаклизмов агентство по чрезвычайным ситуациям отвечает и за гражданскую оборону нации. Составной частью агент­ ства является Пожарная служба США ( U nited States Fire Administration) .

Береговая охрана (United States Coast Guard). Воени­ зированная структура, несущая охрану побережья (и океанского, и района Великих озер) Соединенных Шта­ тов. Играет важную роль в проведении спасательных операций на море, предотвращении контрабанды, пеле­ гальной иммиграции, ввоза наркотиков, охране окружа­ ющей среды. Помимо разнообразных судов имеет свою авиацию. Разведка Береговой охраны входит в Разведы­ вательное сообщество Соединенных Штатов. В военное время Береговая охрана может переходить под начало Министерства обороны. Главнокомандующий Берего­ вой охраной (Commandant of the Coast Guard) назнача­ ется президентом на четыре года с согласия Сената. Он является по должности четырехзвездочным адмиралом флота, кадровым офицером. Федеральная полицейская академия (Federal Law Enforcement Training Center) . Это учебное заведение служит главным подготовительным и тренировочным центром для более чем 80 федеральных правоохрани­ тельных ведомств США, а также штатных и муници­ пальных. Заметим , что ФБР и Агентство по борьбе с наркотиками не являются клиентами академии. Глав­ ный кампус академии расположен в штате Джорджия, два других - в Нью-Мексико и Южной Каролине. Име­ ются также курсы в штате Мэриленд, под Вашингтоном. Ежегодно академия выпускает более 50 тыс. подготов­ ленных специалистов и проводит обучение на базе сво­ их программ в Ботсване, Сальвадоре и Перу. Из отделений аппарата министерства нужно отметить Офис ядерного контроля (Domestic Nuclear Detection Office) , Антинаркотическое подразделение (Office of Counternarcotics Enforcement), Отдел разведки и ана­ лиза ( Office of Intelligence & Analysis), отвечающее за за­ щиту от интернет-атак Подразделение национальной компьютерной безопасности (National Cyber Security D ivision ) , Офис омбудсмена по делам миграции и

58

59

ЧАСТЬ П Е Р ВАЯ

ГОСУДАРСТВО В АМЕРИКЕ

гражданства ( Citizenship and I mmigration Services Ombudsman) . При министерстве создан Гражданский корпус (Citizen Corps) - волонтерская организация, целью кото­ рой является повышение бдительности населения в отношении возможных угроз национальной безопасно­ сти и помощь в ликвидации последствий стихийных бедствий и террористических атак. Бюджет Министерства национальной безопасности на 2007 год - $ 44, 6 млрд.

лес , министр сельского хозяйства при Ф.Д. Рузвельте на протяжении восьми лет (и сын министра сельско­ го хозяйства при Гардинге - Генри К. Уоллеса) , стал затем вице-президентом при нем же - наивысшее до­ стижение обладателя рассматриваемого поста. Про­ славился же он тем, что был поклонником Николая Рериха и Сталина. Эзра Т. Бенсон, министр при Эйзен­ хауэре, в последние годы жизни служил главой мормон­ ской церкви. Ниже представлены главные службы и агентства Министерства сельского хозяйства. Агентство сельскохозяйственных услуг (Farm Servi­ ce Agency, FSA) . Главное ведомство Минсельхоза, в зада­ чу которого входит поддерживать закупочные цены на сельхозпродукцию и сохранять фермерский потенциал. Ведет свою родословную от знаменитой рузвельтовекай сельскохозяйственной администрации ААА. Агентство представлено во всех 50 штатах. Уникально тем, что на уровне штатов и графств его местные представитель­ ства работают под контролем соответствующих локаль­ ных комитетов, избираемых фермерами из своего со­ става. Например, нынешний губернатор ( на январь 2009 года) Монтаны Брайан Швейтцер до своего избра­ ния как раз работал в таком комитете. Этот комитет из трех человек отвечал за работу 46 офисов в графствах штата, с 300 сотрудниками и бюджетом в $ 300 млн. Лесная служба (United States Forest Service) . Управ­ ляет 155 <<национальными лесами>> (в их число входят не только собственно леса, но и заповедные степи, гор­ ные ледники) . Задача службы - регулировать использова­ ние лесов (заготовка древесины, сенокосы, посещение туристами) . Она организует патрулирование удаленных районов, борьбу с лесными пожарами, поддержание био­ сферы, сохранение уникальных памятников природы. Служба питания и продовольствия (Food and Nut­ rition Service) . Имея один из самых маленьких штатов

60

Министерство сельского хозяйства

(Department ofAgriculture, USDA) Предназначение данного ведомства - выработка и осуществление национальной политики в агропромыш­ ленной сфере. Оно занимается проблемами земледелия, скотоводства, продовольственной безопасности, защи­ той природных ресурсов, торговлей сельхозпродукта­ ми, борьбой с голодом в CIIIA и на планете в целом. Министерство сельского хозяйства - одно из самых «старых>> в Кабинете и существует в ранге ведомства, вхо­ дящего в Кабинет, с 1 889 года. В его штате 1 05 тыс. чело­ век, большая часть которых рассредоточена по стране. Американцы трепетно относятся к своему сельскому хо­ зяйству и не жалеют на него денег, чем и объясняется почти стомиллиардный бюджет министерства. В по­ следние годы в деятельности ведомства все более значи­ мой становится борьба с голодом во всемирном масшта­ бе. Неслучайно первый министр сельского хозяйства в администрации Буша-младшего, Эн Венеман, стала за­ тем директором ЮНИСЕФ (UNICEF). Значение мини­ стерства подчеркивает тот факт, что у министра восемь заместителей, в том числе один первый. Руководителя­ ми Минсельхаза обычно становятся выходцы из глав­ ных аграрных регионов на Среднем Западе. Например, четверых дала Небраска. Интересно, что Генри А. Уол-

61

ЧАСТЬ ПЕРВАЯ

ГОСУДАРСТВО В АМЕРИКЕ

среди агентств Министерства сельского хозяйства, дан­ ная служба располагает в то же время одним из самых больших бюджетов. Она поддерживает 1 5 программ, направленных на предотвращение голода в CIIIA и про­ двигающих здоровое питание. Служба отвечает за бес­ платные школьные завтраки и обеды для нуждающихся, снабжение продуктами детей из бедных семей, преста­ релых и инвалидов , индейцев в резервациях. Кроме того, она проводит разъяснительные кампании, направ­ ленные на ознакомление американцев с основами здо­ рового и сбалансированного питания. Служба продовольственной безопасности ( Food Safety and Inspection) . Удостоверяет безопасность для потребителей мясных продуктов, птицы и яиц. Под ее сертификацию подпадают все продукты, с содержанием мяса более 3%. Зарубежная продовольственная служба (Foreign Agricultural Service) . Отвечает за продвижение на вне­ шний рынок продукции американских сельхозпроизво­ дителей, предоставляет экспортные гарантии, прово­ дит маркетингавые исследования , ведет статистику. Также занимается распределением продовольственной помощи за рубежом, способствует повышению уровня ведения сельского хозяйства в странах третьего мира. Служба консервации природных ресурсов (Natural Resources Conservation Service) . Оказывает техническое содействе фермерам и иным землепользователям, рабо­ тет над повышением культуры земледелия , внедряет новейшие технологии в сельское хозяйство Америки. Управление развития села (Rural Development). За­ нимается поддержанием и развитием сельской инфра­ структуры - связь, энергетика, дороги и т.д. В него вхо­ дит Служба сельского домостроения ( Rural Housing Service), выдающая займы, гарантирующая ссуды, предо­ ставляющая гранты с целью обеспечения фермеров доступным жильем.

Кроме того , в Минсельхазе существует несколько ведомств, занимающихся статистикой, прогнозирова­ нием, научными исследованиями. Бюджет Министерства сельского хозяйства на 2006 год - $ 94 млрд.

62

Министерство внутренних дел

63

(Department of the Interior, DOI) Название не должно вводить в заблуждение. В отли­ чие от министерств внутренних дел в других странах американское МВД занимается управлением землями, принадлежащими федеральному правительству, и их сохранением. Так как большинство этих земель находит­ ся в западных штатах, то и министры, как правило, вы­ ходцы оттуда. Создано ведомство в числе первых - в 1849 году. Министерство контролирует более чем 2 млн км2 земель (свыше одной пятой территории CIIIA) , на кото­ рых оно управляет 472 плотинами, 348 водохранилища­ ми, 388 национальными парками, историческими и при­ родными памятными местами , 544 национальными заказниками. Важная составляющая работы министер­ ства - забота о племенах индейцев и подопечных остро­ витянах. Структура МВД отличается от других министерств тем , что в ней лишь один первый заместитель мини­ стра (deputy secretary) и нет иных заместителей (under­ secretaries) , а контроль за подразделениями осуществля­ ют помощники министра (assistant secretary). В Министерстве внутренних дел девять агентств и ведомств. Служба национальных парков (National Park Ser­ vice). Управляет системой национальных парков, наци­ ональных монументов и других памятных мест и дос­ топримечательностей. В ее составе имеется Парковая п олиция ( United States Park Police) - старейшее пра­ воохранительное ведомство CIIIA. Реально она контро­ лирует лишь районы Вашингтона, Нью-Й орка и Сан-

ЧА СТЬ ПЕРВАЯ

ГОСУДАРСТВО В АМЕРИКЕ

Франциска. В остальных парках действуют местные <<парковые рейнджеры>> - нечто среднее между полици­ ей, лесничими и егерями. Служба охраны дикой природы и рыборазведения (Fish and Wildlife Service) . Поддерживает систему био­ сферных резерватов, мест размножения птиц, рыб и животных, охраняет вымирающие виды. Бюро по делам индейцев (Bureau of Indian Affairs). Управляет землями индейских племен и жителей Аляски (алеуты и эскимосы) , находящимися в трасте у федераль­ ного правительства. Общая их площадь 225 ты с. км2, т.е. больше , чем штат Айдахо. Кроме того, бюро отве­ чает за образование почти 50 тыс. детей индейцев в 1 85 школах, финансируемых федеральным правитель­ ством, управляет двумя федеральными колледжами и суб­ сидирует еще 25 колледжей, принадлежащих племенам. Бюро земельного уnравления (Bureau of Land Ma­ nagement) . Главный администратор общественных зе­ мель в США, поддерживающий их в состоянии здоро­ вой экологии и продуктивности, сохраняющий их богатство и разнообразие для будущих поколений. Служба уnравления полезными ископаемыми ( Mi­ nerals Management Service) . Осуществляет две важней­ шие программы - сбор доходов от добычи полезных ископаемых, извлекаемых из земель федерального пра­ вительства и индейских племен, и управление природ­ ными ресурсами континентального шельфа. Офис угледобывающих разрезов и шахт ( Office of Surface Mining) . Ведает восстановлением участков зем­ ли, поврежденных угледобычей, проводит мониторинг заброшенных шахт, осуществляет технический надзор за действующими карьерами и разрезами. Геологическое уnравление ( United States Geological Survey, USGS). Научно-исследовательское подразделение министерства, изучающее минеральные богатства страны. Кроме того, управление проводит топографическую съем-

ку поверхности, являясь крупнейшим картографическим ведомством США, осуществляет мониторинг земного маг­ нетизма, вулканической деятельности, предупреждения землетрясений. В 1 7 научных центрах управления изуча­ ется животный и растительный мир Америки. Бюро гидромелиорации (Bureau of Reclamation). За­ нимается водоснабжением, ирригацией, производством гидраэлектроэнергии в западных штатах. Снабжает во­ дой 3 1 млн человек, обеспечивает полив 4 млн га сельс­ кохозяйственных земель, вырабатывает 40 млрд кВт-ч электроэнергии в год. Офис по делам островов ( Office of Insular Affairs) . Отвечает за федеральную политику в отношении остров­ ных владений США - Восточного Самоа, Гуама, Север­ ных Марианских островов и Виргинских островов. Также через него США взаимодействуют со своими бывшими владениями - Маршалловыми островами , Палау и Федеративными Штатами Микронезии. Также в министерстве имеется Управление специ­ ального поверенного по делам индейцев ( Office of the Special Trustee for American Indians) , выполняющее фун­ кции контроля за денежными средствами индейцев, находящимися в трасте у федерального правительства. Бюджет министерства на 2004 год - $ 1 0,7 млрд.

64

-

Министерство эиергети'IСU

65

(Department of Energy, DOE) Главная сфера деятельности министерства - произ­ водство и безопасное хранение ядерного оружия. Кроме того, оно отслеживает безопасность атомных реакторов В МФ, разрабатывает национальную энергетическую политику. Министерство энергетики в Кабинете являет­ ся лидером затрат на научно-исследовательские разра­ ботки, поскольку финансирует (и управляет) три десят­ ка национальных лабораторий и центров, в том числе зан имающихся ядерным оружием (это, например, ла-

ЧАСТЬ ПЕРВАЯ

ГОСУДАРСТВО В АМЕРИКЕ

боратории в Лос-Аламосе, Ливерморская национальная лаборатория, Национальная лаборатория Сандиа, завод «Пантекс>> ) . Минэнерго активно занимается информа­ ционными и компьютерными технологиями, охраной окружающей среды, внедрением новых видов топлива. Это одно из самых молодых ведомств Кабинета - оно создано в 1977 году и является правопреемником Комис­ сии по атомной энергии (Atomic Energy Commission) , развившейся из Манхэттенского проекта. У министра энергетики - один первый заместитель и три обычных. Далее перечислены важнейшие подразделения и агентства внутри Министерства энергетики. Администрация ядерной безопасности (National Nuclear Security Administration) . Создана Конгрессом в 2000 году после скандала со шпионажем в пользу Китая в Лос-Аламосе. Имеет полуавтономный статус внутри министерства. Отвечает за безопасное и надежное хране­ ние ядерного оружия (его владельцем считается именно Министерство энергетики, а Министерство обороны пользователем) , его усовершенствование без проведе­ ния испытаний, работает над снижением глобальной ядерной угрозы, обеспечивает суда ВМФ атомными ре­ акторами, разрабатывает план действий в случае радио­ активного заражения в США и за рубежом. Агентство собирает и хранит данные на всех лиц, причастных к разработке ядерного оружия в США. Составной частью агентства является Офис безопасной транспортировки ( Office of Secure Transportation) , который обеспечивает безопасную перевозку ядерного оружия и его компонен­ тов. Эскортирующие транспорт с опасными материала­ ми федеральные агенты ( Nuclear Material Couriers) во­ оружены, не носят формы и имеют право на арест. Офис поддерживает Центр транспортного и аварийно­ го контроля ( Transportation and Emergency Control Center) в штате Нью-Мексико, куда в режиме реального времени стекается информация о нахождении транспор­ тов с ядерными материалами.

Офис главного администратора по информатике ( Of fice of the Chief lnformation Officer) . Обслуживает потребности министерства в информационных и ком­ муникационных услугах и поддерживает несколько про­ грамм по компьютерной безопасности, имеющих нацио­ нальное значение. Самая важная из них - Свод данных о компьютерных инцидентах ( Computer Incident Advisory CapaЬility ) , в котором хранится уникальная информа­ ция о всех проблемах и опасностях (вирусы и т.п.), свя­ занных с информатикой и компьютерными технологи­ ями, начиная с 1 989 года. Федеральная комиссия по энергетическому регу­ лированию (Federal Energy Regulatory Commission) . Это независимое агентство внутри министерства с регуля­ тивными полномочиями. Регулирует межштатную и оптовую продажу электроэнергии, цены на натураль­ ный газ, тарифы на прокачку нефти в трубопроводах. Также дает разрешение на эксплуатацию и строитель­ ство ГЭС, терминалов со сжиженным газом, межштат­ ных газопроводов. Изучает экологические последствия деятельности энергетических компаний. Проводит мо­ ниторинг энергетических рынков и имеет полномочия штрафовать тех, кто нарушает ее правила. Решения ко­ миссии не могут отменяться президентом или Конгрес­ сом и могут быть оспорены только в суде. Министерство энергетики может обжаловать действия комиссии толь­ ко в общем порядке, подобно любому другому органу. Сам министр или другие чиновники министерства не могут давать указаний комиссии. Во главе ее стоят пять ком иссионеров, назначаемых президентом с согласия Сената на пятилетний срок и имеющих равные голоса в принятии решений. Один из них определяется прези­ дентом в качестве председателя. В избежание полити­ ческого давления ни к одной из партий не может при­ надлежать более трех действующих комиссионеров. В

66

67

ЧАСТЬ П ЕРВАЯ

ГОСУДА РСТВО В А М ЕРИКЕ

составе комиссии работают 1 3 административных су­ дей, решающих спорные вопросы. Таким образом, при­ надлежиость комиссии к Минэнергетики чисто формаль­ ная и ее полномочия сопоставимы с министерскими. Администрация энергетической информации ( Energy Information Administration) . Это независимое статистическое агентство внутри министерства, кото­ рое осуществляет оценку, прогноз и анализ в энергети­ ческой сфере с целью проведения эффективной эконо­ мической и экологической политики и оповещения общественности. Агентства оптовой продажи электроэнергии (Power Marketing Administration) . Четыре федеральные компа­ нии, занимающиеся передачей и продажей электро­ энергии, вырабатываемой на ГЭС, которые управляются Бюро гидромелиорации, Корпусом армейских инжене­ ров и Международной пограничной и водной комиссией. Национальный транспортный исследовательский центр (National Transportation Research Center). Осно­ ван как партнерство между Министерством энергетики, Университетом Теннесси и Лабораторией Оук-Ридж. Проводит исследования в области эффективности и энергоемкости транспорта и снижения уровня вредных выбросов в окружающую среду. Министерство энергетики управляет Стратегичес­ ким нефтяным запасом (Strategic Petroleum Reserve) , крупнейшим в мире хранилищем сырой нефти на слу­ чай чрезвычайных ситуаций. Также в министерстве имеются собственные развед­ ка и контрразведка. Следует подчеркнуть, что, несмот­ ря на название, Минэнергетики, во-первых, не контро­ лирует безопасность АЭС и атомного производства в целом, этим занимается независимое агентство - Комис­ сия по регулированию атомной энергии (см. соответст­ вующий раздел) ; во-вторых, надзор за нефтегазодобыва­ ющей промышленностью осуществляет не подчиненная

министерству Федеральная комиссия по энергетическо­ му регулированию. Таким образом, значительная часть работы ведомства носит аналитический и прогности­ ческий характер. Бюджет министерства энергетики на 2006 год $ 23,4 млрд.

68

69

-

Министерство транспорта

(Department of Transportation) Создано в 1 967 году с целью «служить Соединенным Штатам, обеспечивая быструю, безопасную, эффектив­ ную, доступную и удобную транспортную систему, кото­ рая отвечает нашим жизненным национальным интере­ сам , улучшает качество жизни американского народа сегодня и в будущем>>. В министерстве один первый заместитель и один простой заместитель. Любопытна фигура этнического японца Нормана Минеты, который долее всех прослу­ жил в должности министра при президенте-республи­ канце Дж. Буше-младшем, сам будучи демократом. При Клинтоне он занимал должность министра торговли. Далее - главные агентства Минтранса. Федеральная авиационная администрация (Federal Aviation Administration ) . Регулирует коммерческое ис­ пользование воздушного пространства США, способ­ ствует развитию новых авиационных технологий , стандартов безопасности, уменьшения нагрузки на окру­ жающую среду, оперирует системой контроля за воздуш­ ным движением. Наряду с Европейским агентством авиационной безопасности является ведущим мировым ведомством, сертифицирующим новые самолеты. Федеральная шоссейная администрация (Federal Highway Administration). Деятельность агентства в ос­ новном сводится к двум программам - Программе фе­ деральной помощи строительству и поддержанию вы­ сокоскоростных магистралей ( Federal-aid H ighway

71

ЧА СТЬ ПЕРВАЯ

ГОСУДАРСТВО В АМЕРИКЕ

Program) и Программе строительства шоссе на феде­ ральных землях (Federal Lands Highway Program) . В пер­ вом случае агентство надзирает за использованием фе­ деральных фондов, отпускаемых на строительство и ремонт национальной системы шоссе ( National Highway System) . Во втором - проектирует и строит дороги для различных ведомств, управляющих федеральными зем­ лями, например Лесной службы и Службы национальных парков. Кроме того, агентство занимается разработкой новых методов строительства дорог и автомобильной безопасностью. Оно также публикует Справочник дорож­ ных знаков (Manual on Uniform Traffic Control Devices), определяющий их стандарты. Администрация общественного транспорта (Federal Transit Administration ) . Занимается развитием сети об­ щественного транспорта (автобусы, электрички, трол­ лейбусы, подземки, монорельс, пассажирские паромы и т.д.) через систему грантов. Федеральная администрация безопасности грузово­ го автомобильного транспорта (Federal Motor Carrier Safety Administration) . Ее цель - повышение стандартов безопасности при использовании грузовиков и автобусов. Национальная администрация дорожной безопас­ ности (National Highway Traffic Safety Administration , NHTSA ) . Ее миссия - << Сохранять жизни , предотвра­ щать увечья , уменьшать число автомобильных ава­ риЙ>>. Агентство уполномочено лицензировать автопро­ изводителей и импортеров автомобилей на предмет безопасности их движущихся средств. Оно занимается вопросами топливной экономии, выхлопов газов, безо­ пасной езды, в том числе с детьми, предотвращения во­ ровства автомобилей. Ведет статистику автомобильных аварий (Fatality Analysis Reporting System) . Федеральная железнодорожная администрация (Federal Railroad Administration) . Отвечает за развитие железнодорожного транспорта и его безопасность.

Морская администрация ( U nited States Maritime Administration, МARAD ). Отвечает за резерв морского транспортного флота (National Defense Reserve Fleet) на случай военных действий, а также за поддержание мо­ билизационной готовности судоходства. Руководит ком­ плектацией транспортного флота (US Merchant Marine) для военных нужд. Администрация трубопроводов и перевозки опас­ ных материалов (Pipeline and Hazardous Materials Safety Administration ) . Создана в 2004 году специально для контроля за трубопроводной системой страны и пере­ движением грузов, содержащих опасные для жизни и экологии материалы. Поддерживает цифровую карту всех трубопроводов и связанных с ней терминалов и хранилищ ( National Pipeline Mapping System) . Совет по наземному транспорту (Suгface Trans-poгtat­ ion Board ) . Наследник знаменитой Комиссии по меж­ штатной торговле (Interstate Commerce Com-mission) ­ первого федерального регулятивного органа США. Не­ зависимое агентство, формально находящееся в струк­ туре Министерства транспорта. Выполняет одновремен­ но арбитражные и регулирующие функции. Отвечает за железнодорожные тарифы, слияния железнодорожных компаний, а также контролирует некоторые автобусные и занимающиеся грузовыми перевозками автомобиль­ ные компании, ряд судоходных компаний в части назем­ ных операций, трубопроводы, не контролируемые Феде­ ральной комиссией по энергетическому регулированию. Совет управляется тремя членами, назначаемыми пре­ зидентом с согласия Сената на пятилетний срок. Кроме того, в министерстве имеется Научно-иссле­ довательское подразделение ( Research and Innovative Technology Administration ) . Бюджет Министерства транспорта на 2 0 0 6 год $ 6 1 , 1 млрд.

70

-

72

ЧАСТЬ ПЕР ВАЯ

Министерство городского развития и mи1СU

ГОСУДАРСТВО В АМЕРИКЕ жилищ ной

поли­

(Department of Housing and Urban Develapment, HUD) Одно из новейших (с 1 965 года) ведомств Кабинета. С течением времени городское планирование стало за­ нимать лишь малое место в работе министерства. Ос­ новные функции его сегодня - способствовать покупке американцами собственного жилья, защищать их от жилищной дискриминации, предоставлять крышу над головой нуждающимся. У министра только один заместитель ( deputy sec­ retary) , а подразделения министерства курируют помощ­ ники министра (Assistant Secretary) . Основная работа министерства заключается в предо­ ставлении финансовых средств (гранты, займы и т.д.) в рамках целого ряда программ, за которые отвечают так называемые программные офисы. Офис планирования и развития общин (Commu­ nity Planning and Development). Ведет программы Com­ munity Development Block Grant, Community Renewal, Disaster Recovery Assistance, НОМЕ program, Shelter Plus Саге, Emergency Shelter Grants, Moderate Rehabllitation Single Room Осеираnсу program, Housing Opportunities for Persons with AIDS, Self-Help Homeownership (SHOP) , Homeownership Zone , Renewal Communities and Em­ powerment Zones ( RC/EZ) и еще несколько десятков других. Офис жилищной политики ( Housing) . Надзирает за деятельностью Федеральной жилищной администра­ ции (Federal Housing Administration) - государственно­ го агентства в составе министерства. Это агентство единственное ведомство исполнительной власти, не получающее бюджетных средств и находящееся на само­ финансировании. Его цель - улучшение жилищных стандартов и условий проживания, поддержание устой­ чивой финансовой системы покупки жилья и рынка недвижимости через страхование займов под залог не-

73

движимости (mortgage loans) . Агентство является круп­ нейшей в мире компанией по страхованию закладных. Кроме того , Офис жилищной политики отвечает за многочисленные программы многоквартирных домов ( Multifamily housing programs) , такие как Supportive Housing for the Elderly, Rental Housing for the Elderly, Supportive Housing for Persons with Disabllities и т.д., а также за строительство медицинских заведений. Офис жилья для индейцев и общественных про­ грамм (PuЬlic and Indian Housing) . Отвечает за разно­ образные жилищные программы, в том числе НОРЕ VI, Housing Choice Voucher Program (Section 8) , строитель­ ство домов для индейцев, эскимосов, алеутов и гавайс­ ких аборигенов. Офис честной жилищной политики и равных воз­ можностей (Fair Housing and Equal Opportunity). Защи­ щает интересы меньшинств, семей с детьми, инвалидов. В этот ряд можно поставить и Государственную на­ циональную ипотечную ассоциацию, «Джинни Мэй»1 (Government National Mortgage Association, Ginnie Мае) . Эта принадлежащая государству корпорация была созда­ на в 1 968 году. Поддерживает вторичный рынок ипоте­ ки, выпуская ипотечные ценные бумаги, застрахован­ ные Федеральной жилищной администрацией либо гарантированные Министерством по делам ветеранов, Службой сельского домостроения, Офисом жилья для индейцев и общественных программ. Ввиду правитель­ ственных гарантий ценные бумаги «Джинни Мэй>> име­ ют наивысший рейтинг АЛА. Глава <<Джинни Мэй>> на­ значается президентом CIIIA с согласия Сената. Далее перечислен ы ключевые среди многочисле н­ ных непрограммн ых офисов министерства. Офис исследований и развития (Development and Research). Собирает, анализирует и распространяет ин1 Название, возникшее как переосмысливание аббревиатуры GNМA ­ GiNnie Мае. То же самое касается «Фанни М эй» и <<Фредди М ак».

74

ЧАСТЬ ПЕРВАЯ

формацию о рынке жилья и жилищной политике. Боль­ шая часть этих данных содержится в уникальной инфор­ мационной базе HUD USER Clearinghouse. В рамках HUD USER издается четыре периодических издания, поддерживается сайт с регулярно обновляемыми данны­ ми по различным направлениям городского планирова­ ния и жилищной политики. Офис здорового жилья и контроля за опасностью отравления свинцом (Healthy Homes and Lead Hazard Control) . Уникален тем, что создан в 1991 году Конгрес­ сом специально для того, чтобы бороться с опасностью для здоровья, исходящей от свинцовых красок. Помимо <<Джинни МэЙ>> под контролем министер­ ства работают еще две крупнейшие компании вторично­ го рынка ипотеки Федеральная национальная ипо­ течная ассоциация, <<Фанни Мэй>> ( Federal National Mortgage Association, Fannie Мае), и Федеральная кор­ порация жилищного ипотечного кредита, <<Фредди Мак>> (Federal Ноте Loan Mortgage Corporation, Freddie Мае ) . Это так называемые предприятия, организован­ ные правительством (government sponsored enterprise, GSE) . Они находятся в частном владении, не поддержи­ ваются и не финансируются властями Соединенных Штатов, равно как их ценные бумаги не имеют прави­ тельственных гарантий. Акции и <<Фанни МэЙ>> и <<Фред­ ди Маю> торгуются на Нью-Йоркской фондовой бирже. Однако обе компании имеют исключительное положе­ ние ввиду законов, на основании которых они осуществ­ ляют свою деятельность. Они освобождены от уплаты штатных и местных подоходных налогов, неподконт­ рольны Комиссии по ценным бумагам и биржам (хотя <<Фанни МэЙ>> начиная с 2003 года добровольно регис­ трирует свои акции в данной Комиссии, а <<Фредди Мак>> начал делать это с 2008 года) , их ценные бумаги обладают рядом преференций по сравнению с ценны­ ми бумагами других компаний, в частности в том , что -

-

ГОСУДАРСТВО В АМЕРИКЕ

75

касается их покупки Федеральной резервной системой и Министерством финансов США. По пять членов со­ вета директоров компаний (из 18) назначаются прези­ дентом США. <<Фанни Мэй>> создана в 1 938 году (до 1 968-го была государстве нной корпораци ей) , а <<Фредди Мак>> - в 1 970 году. Они работают на вторичном ипотечном рын­ ке с целью пополнения заемных денег для закладных и гарантирования стабильности рынка жилья. Оборот компаний превышает триллион долларов. Наличие двух компаний с одинаковыми целями и задачами объясня­ ется желанием Конгресса поощрять дух соревнователь­ ности и не допускать монополии <<Фанни МэЙ>> . Прича­ стность властей США к их созданию передко вводит в заблуждение покупателей акций, убежденных в несуще­ ствующих правительственных гарантиях. Наиболее известным министром городского развития и жилищной политики (при Буше-стар шем) был Джек Кемп - бывшая звезда американского футбола, а после конгрессмен на протяжении многих сроков. На посту министра он добился успеха в продвижении рыночно ориентированной жилищной политики через систему налоговых льгот и снижении бремени регулятивной на­ грузки. Его программа известна как Enterprise Zone. До­ стижения Дж. Кемпа позволили ему в 1 996 году стать кандидатом на пост нице-президента от республиканцев. Бюджет Министерства городского развития и жи­ лищного строительства в 2006 году - $ 28,5 млрд. Мииистерство труда

(Department of Labor) Создано в 1 9 1 3 году после разделения бывшего Ми­ нистерства торговли и труда. Отвечает за безопасность условий труда, стандарты его оплаты и продолжитель­ ности, минимальное пенеионное обеспечени е, страхо­ вание на случай безработицы и борьбу с ней. Ведет ста-

77

ЧАСТЬ ПЕРВАЯ

ГОСУДАРСТВО В АМЕРИКЕ

тистику в области трудовых отношений. У министра один заместитель ( deputy secretary). Перечислим основные агентства внутри министерства. Бюро трудовой статистики ( Bureau of Labor Sta­ tistic ) . Собирает широкий спектр фактов касательно экономики труда. Издает несколько периодических из­ даний и справочников ( Monthly Labor Review, Occu­ pational Outlook Handbook, Career Guide to Industries, Occupational Outlook Quarterly) . Администрация стандартов занятости ( Employ­ ment Standards Administration ) . Важнейшее агентство министерства, следящее за исполнением законов о ми­ нимальной оплате и условиях труда, сверхурочных, за­ нятости несовершеннолетних, компенсациях за трудо­ вые увечья и т.д. Администрация занятости и подготовки (Employ­ ment and Training Administration). Управляет федераль­ ными программами профессиональной переподготовки, рационального распределения рабочей силы, выдает гранты штатам и муниципалитетам на программы заня­ тости и страхования от безработицы. Администрация безопасности рабочих мест и охра­ ны здоровья ( Occupational Safety and Health Admi-ni­ stration). Ее цель - предотвращать травмы и несчастные случаи на рабочем месте путем выпуска нормативных ак­ тов и контроля за их исполнением. Ее юрисдикция рас­ пространяется на занятых в частом секторе. Лица, рабо­ тающие на правительство штата или муниципалитет, не входят в сферу ее контроля. Однако программы штатов и местных властей по охране труда этих работников выпускаются по согласованию с данным агентством. Администрация шахтной безопасности и охраны здоровья ( Mine Safety and Health Administration) . Уста­ навливает стандарты безопасности на шахтах и следит за их исполнением. Корпус труда Qob Corps) . Программа для молодых людей 1 6-24 лет, направленная на обучение их профес-

сии с одновременным получением среднего школьного образования, оказывается также содействие в получе­ нии работы. В министерстве имеется несколько квазисудебных агентств и офисов, выполняющих функции администра­ тивных судов по делам, связанным со спецификой ве­ домства. Бюджет Министерства труда на 2004 год - $ 59,7 млрд.

76

Министерство зiJравоохранения и СО'Ijиального обеспечения

(Department of Health and Нитап Services, HHS) В современном виде существует с 1 979 года, когда из его состава было выделено Министерство образования. Министерство здравоохранения, образования и соци­ ального обеспечения было создано в 1 953 году. Бюджет ведомства самый большой в Кабинете и значительно превосходит бюджет Министерства обороны. Одиннад­ цать его агентств образуют Публичную службу здраво­ охранения (PuЬiic Health Service). Основная функция ­ защита здоровья американцев и обеспечение их соци­ альными услугами , направленными на решение этой за­ дачи. Министерство распределяет значительную часть федерального вэлфера, особенно в той части, которая касается пожилых и детей. У министра - один заместитель (deputy secretary) , подразделения и отделы министерства курируютел по­ мощниками (assistant secretary). Основные агентства перечислены ниже. Администрация продуктов и медикаментов (Food and Drug Administration, FDA) . Отвечает за контроль над продуктами , пищевыми добавками , лекарствами , биофармацевтиками, медицинскими приборами , уст­ ройствами, излучающими радиацию, ветеринарными продуктами и косметикой. Агентство не только издает стандарты безопасности, лицензирует производителей и торговцев, но и контролирует исполнение. В нем име-

ЧАСТЬ ПЕРВАЯ

ГОСУДАРСТВО В АМЕРИКЕ

ется Офис криминальных расследован ий ( Office of Criminal lnvestigations) , чьи специальные агенты наде­ лены соответствующими полномочиями. Центры программ <<Медикэр>> и <<МедикэЙД>> ( Cen­ ters for Medicare and Medicaid Services) . Агентство управ­ ляет программой <<Медикэр>> и работает в партнерстве со штатами над программами <<Медикэйд>> и <<Страхова­ ние здоровья детей в штатах>> (State Children's Health Insurance Program) . Также занимается повышением стандартов медицинского обслуживания и страхования. Программа <<Медикэр>> целиком финансируется феде­ ральным правительством и обеспечивает страхование медицинских услуг для людей старше 65 лет. << Меди­ кэйд>> - программа, софинансируемая штатами и феде­ ральным правительством, имеющая целью медицинское обеспечение лиц с низкими доходами. Администрация услуг здравоохранения (Health Resources and Services Administration) . Обеспечивает доступ к услугам врачей лицам, не имеющим медицинс­ кой страховки. Центры по контролю и предотвращению заболева­ ний ( Centers for Disease Control and Prevention). Амери­ канский аналог санитарно-эпидемиологической службы. Национальный институт здоровья (National Insti­ tutes of Health) . Крупнейшее ведомство CIIIA, занимаю­ щееся медицинскими исследованиями. В его составе 1 9 профильных (раковые заболевания, глазные, психи­ ческого здоровья и т.д. ) институтов и 1 О междисцип­ линарных исследовательских центров. Кроме исследо­ ваний в собственных лабораториях, Национальный институт здоровья сотрудничает с учеными и врачами из университетов , клиник и институтов в CIIIA и за ру­ бежом, выделяя гранты, осуществляет образовательные программы. Администрация помощи детям и семьям (Admi­ nistration for Children and Families) .

Администрация помощи пожилым (Administration on Aging) . Корпус офицеров здравоохранения ( PuЬlic Health Service Commissioned Corps) . Одна из семи военизиро­ ванных служб CIIIA, также входит в Публичную службу здравоохранения. В корпусе насчитывается 6000 меди­ ков различных специальностей, носящих форму и име­ ющих офицерские звания. Их основная задача - экст­ ренное медицинское обслуживание населения в случае чрезвычайных ситуаций. Другие их функции схожи с санитарно-эпидемиологической службой. Возглавляет корпус главный медицинский офицер (Surgeon General ofthe United States) , назначаемый президентом с согла­ сия Сената. В ряду его обязанностей - информирование нации об угрозах ее здоровью. Бюджет Министерства здравоохранения и социаль­ ного обеспечения на 2006 год - $ 573, 5 млрд.

78

Аfини��о образования

79

(Department of Education) Создано в 1 979 году при Картере в результате выде­ ления из Министерства здравоохранения, образования и социального обеспечения. В известном смысле это самое <<сомнительное>> ведомство, так как образование в США - прерогатива местных властей . Недаром в 1 980 году Рональд Рейган шел на выборы с обещанием ликвидировать Министерство образования. Но ни ему, ни кому-либо другому из республиканцев, несмотря на многочисленные попытки, добиться этого не удалось. Штат Министерства образования самый маленький из всех ведомств Кабинета. Главные задачи министерства: • установление приоритетон в выделении феде­ ральной помощи на образование; • мониторинг американских школ; • привлечени е внимания общества к ключевым проблемам образования;

80

ЧАСТЬ ПЕРВАЯ

• борьба с дискриминацией и предоставление равного доступа к образованию. Постановлением Конгресса Министерству образова­ ния запрещено осуществлять какое-либо руководство, наблюдение или контроль за содержанием учебных про­ грамм, равно как и за персоналом учебных заведений. Таким образом, роль министерства сводится к консуль­ тативно-исследовательской деятельности и распределе­ нию финансов. Федеральная доля в расходах на образо­ вание составляет всего 1 2 % , причем часть из них идет по линии Министерства сельского хозяйства (школь­ ные завтраки) и Министерства здравоохранения и со­ циального обеспечения. У министра два заместителя, в том числе один первый. Работа Министерства образования главным образом строится вокруг исполнения программ. Всего в ведом­ стве восемь программных офисов. Самый важный из них - Офис по защите гражданских прав ( Office for Civil Rights ) . Это одно из самых больших правитель­ ственных агентств в CIIIA по данному профилю, распо­ лагающее штатом юристов и следователей. Его решения можно обжаловать в Апелляционном управлении по гражданским иравам (Civil Rights Reviewing Authority), независимом квазисудебном органе, с емь членов которого назначаются министром образования. Также можно выделить входящий в министерство Институт образовательных наук (lnstitute of Education Sciences) . Большое место в работе министерства занимает со­ трудничество с федеральными консультативными коми­ тетами, имеющими отношение к образованию. Из их числа следует назвать Федеральный межведомствен­ ный комитет по образованию ( Federal Interagency Committee on Education) и Консультативный комитет по финансовой помощи учащимся (Advisory Com­ mittee on Student Financial Assistance). Бюджет министерства образования на 2006 год $ 56 млрд.

ГОСУДАРСТВО В АМЕРИКЕ

Министерство по делам ветеранов

81

(Department of Veterans Affairs) Отвечает з а выплату компенсаций и пенсий ветера­ нам, страхование их жизни и медицинское обеспече­ ние, профессиональную реабилитацию, выдачу жилищ­ ных ссуд, похоронные услуги , предоставление льгот членам семей ветеранов и их наследникам. Министер­ ство создано в 1 989 году на базе �министрации ветера­ нов (Veterans Administration) , которую «повысили>> до ка­ бинетного уровня. У министра один первый заместитель и три простых заместителя, каждый из которых стоит во главе <<администрации>> . По численности персонала Министерство по делам ветеранов уступает только Ми­ нистерству обороны. Из шести министров двое сами являлись инвалидами войны. Администрация по охране здоровья ветеранов (Veterans Health Administration) . Отвечает за обслужива­ ние ветеранов в принадлежащих министерству медицин­ ских центрах, клиниках, госпиталях и домах инвалидов. Администрация по предоставлению льгот ветера­ нам (Veterans Benefits Administration) . Занимается вы­ делением жилищных ссуд, страхованием жизни, профес­ сиональной реабилитацией, предоставлением занятости, обучением, выплатой компенсаций и пенсий. Администрация национальных кладбищ (National Cemetery Administration ) . Отвечает за организацию по­ хорон и содержание ветеранских кладбищ. Вне администраций находятся офисы, подчиненные первому заместителю министра. Из них необходимо выделить Совет по обращениям ветеранов (Board of Veterans' Appeals) - квазисудебный орган первой инстан­ ции внутри министерства. Бюджет М и нистер ства по делам ветеранов на 2006 год - $ 73 , 2 млрд.

82

ЧАСТЬ П ЕРВАЯ

ГОСУДАРСТВО В АМЕРИКЕ

НЕЗАВИСИМЫ Е АГЕНТСТВА

of 2004 и состоит из 13 членов, из которых 1 2 - бывшие военнослужащие, в том числе девять - ветераны различ­ ных войн. Общий стаж службы членов комиссии превы­ шает 260 лет. Члены никак не связаны ни с Министер­ ством обороны, ни с Министерством по делам ветеранов. Единственный неветеран среди них - профессионал в области пенеионного обеспечения. Назначают их как президент, так и лидеры Конгресса. Цель комиссии изучение ситуации с ветеранскими льготами в США, и ежегодно она выпускает доклад по этой проблеме. Далее перечислены наиболее важные из независи­ мых агентств и государственных корпораций.

Важной особенностью государственного управления Соединенных Штатов является институт независимых агентств, т.е. органов исполнительной власти, не вклю­ ченных в состав министерств. Каждое из них существует на основании особого закона, определяющего цели, зада­ чи и сферу деятельности агентства. Даже если какие-то агентства формально включены в состав министерств, это не отменяет их полной автономии и независимости от министра. Такие ведомства бьши рассмотрены выше, например Совет по наземному транспорту или Федераль­ ная комиссия по энергетическому регулированию. Руководство многих независимых агентств назнача­ ется на фиксированный срок: пять, семь и так далее лет - и потому не меняется автоматически с приходом новой администрации. В этом смысле такие органы функционируют обособленно от «президентской верти­ калю> исполнительной власти. Это в полной мере отно­ сится и к независимым агентствам, выполняющим регу­ лятивные или квазисудебные функции. На их решения никак не могут влиять ни министры, ни президент. Ряд независимых агентств будут рассмотрены в раз­ деле <<Конгресс>> , так как подотчетны они только ему. В этот раздел вместе с независимыми агентствами для удобства помещены государственные корпорации ( кото­ рых в Америке немного) , а также некоторые межведом­ ственные комиссии и советы. Подобных комиссий и советов существует великое множество. В качестве при­ мера можно указать на Комиссию по льготам ветера­ нам (Veterans' DisaЬility Benefits Commission) или Феде­ ральный координационный комитет по наводнениям на реке Рио Гранде ( Rio Grande Watershed Federal Coordinating Committee) . Рассмотрим их устройство на примере Комиссии по льготам ветеранам. Она основа­ на в развитие закона National Defense Authorization Act

83

Центральное разведывательное управление (Cent­ ral Intelligence Agency, CIA) . Важнейшее разведыватель­ ное ведомство США среди всех агентств Национальной разведки. Отвечает за сбор и анализ информации об иностранных правительствах, компаниях и отдельных гражданах. По указанию президента и под наблюдени­ ем Конгресса может проводить тайные силовые опера­ ции. В прошлом ЦРУ вовлекалось в пропагандистские и пиаровские акции. До 2004 года директор ЦРУ одновре­ менно возглавлял все разведывательное сообщество США. Сегодня над ним стоит фигура директора национальной разведки. Бюджет ЦРУ является закрытым. Многие из ограничений на деятельность ведомства, ведеиные после Уотергейтского скандала, бьши сняты вслед за террорис­ тическими актами 1 1 сентября 200 1 года. Полуавтоном­ ным образованием внутри ЦРУ после 2004 года являет­ ся Национальная секретная служба (National Clandestine Service) , которая отвечает за создание шпионской сети и координирует усилия в этом направлении с другими ве­ домствами, такими как ФБР, Разведывательное управле­ ние Министерства обороны, Служба дипломатической безопасности и т.д. Директора ЦРУ назначает президент с согласия Сената. Им может быть как профессионал-

84

ЧАСТЬ П Е Р ВАЯ

ГОСУДАРСТВО В АМЕРИКЕ

разведчик, так и политический назначенец, как, напри­ мер, Уильям Кейси, назначенный Рональдом Рейганом, в прошлом инвестиционный банкир, глава Комиссии по ценным бумагам и биржам при Никсоне, или Джемс Вулси - директор ЦРУ при Клинтоне.

США, отвечающий за космическую программу, в том числе запуски пилотируемых и беспилотных объектов, а кроме того занимающийся перспектинными разработка­ ми гражданских и военных аэрокосмических техноло­ гий. По масштабу работу и бюджету ($ 1 6 , 8 млрд на 2007 год) данное управление вполне сопоставимо с ми­ нистерством. У НАСА около двух десятков лабораторий, сборочных центров, испытательных полигонов, Центр управления полетом имени Джанеона в Техасе, космод­ ром имени Кеннеди во Флориде, сеть дальней космичес­ кой связи (Deep Space Network) , собственный воздушный флот. Директор НАСА (Administrator ofNASA) назначает­ ся президентом с согласия Сената. Обычно это технократ­ менеджер, не аффилированный с какой-либо партией.

Директор национальной разведки (The Director of National Intelligence, DNI ) . До террористических актов 1 1 сентября 2001 года главой разведывательного сообще­ ства США был директор центральной разведки (Director of Central Intelligence) , являвшийся одновременно ди­ ректором ЦРУ. После терактов, выявивших очевидные пробелы в деятельности разведслужб, в США была пред­ принята реформа разведслужб, в соответствии с кото­ рой Конгресс создал новую должность - директора национальной разведки, который не может быть одно­ временно директором какого-либо ведомства. Он яв­ ляется главным советником президента по вопросам раз­ ведки и возглавляет разведывательное сообщество США, состоящее из 1 6 агентств (ЦРУ, девять агентств в Мини­ стерстве обороны, о которых шла речь выше, разведы­ вательные агентства министерств энергетики, финан­ сов, национальной безопасности, Госдепа, а также ФБР и Агентство по борьбе с наркотиками из Минюста) , а также следит за реализацией Национальной разведыва­ тельной программы (National Intelligence Program) . У директора национальной разведки имеется свой офис (Office of the Director of National Intelligence, ODNI) , который является одним из независимых агентств США и в котором работает свыше 1 500 человек. Директор и его первый заместитель (Deputy Director of National Intelligenc) назначаются президентом с согласия Сената. Национальное управление по аэронавтике и иссле­ дованию космического пространства (National Aero­ nautics and Space Administration, NASA) . Главный орган

85

Федеральная резервная система ( Federal Reserve System, The Fed) . Американский аналог Центробанка. Главные ее задачи - реализация монетарной политики путем влияния на условия денежного обращения и став­ ку кредита; контроль и регулирование деятельности банков; поддержание стабильности финансовой систе­ мы. Для решения этих задач ФРС использует операции на открытых рынках ( покупка ценных бумаг правитель­ ства) , обязательное резервирование банками депозитов в ФРС и установление ставки рефинансирования. Соб­ ственно говоря, Федеральной резервной системой назы­ вают не какое-то отдельное агентство, а совокупность полугосударственных-получастных банковских структур. Совет управляющих Федералыюго резерва (Federal Reserve Board of Governors) . Является независимым агентством. Состоит из семи управляющих (в том числе председа­ тель и его заместитель) , назначаемых президентом с согласия Сената на 1 4 лет. Члены совета служат один срок. Если некто назначается на период, оставшийся от каденции досрочно выбывшего члена совета, то по его завершении он может претендовать на новый 1 4-летний

ЧАСТЬ ПЕРВАЯ

ГОСУДАРСТВ О В АМЕР ИКЕ

срок. Аналогично член совета по истечении своего сро­ ка может «дослужить>> неоконченный период полномо­ чий выбывшего. Председателя Совета управляющих, равно как и его заместителя, президент назначает на четыре года. В силу ряда законодательных ограничений на назначения в составе совета на 2007 год было толь­ ко пять членов. Из бывших председателей следует вы­ делить Алана Гринспена, который назначался на эту должность пять раз, и Уильяма Миллера, единственно­ го в истории США человека, возглавлявшего и Феде­ ральную резервную систему, и Министерство финансов (все при Картере) . Председатель является одной из веду­ щих фигур в мире финансов как в США, так и в мировом масштабе, учитывая размеры американской экономики и значение доллара. Недаром его называют человеком более могущественным, чем сам президент. Федералъпый ?Сомитет по от?Срытъш ръm?Са.м (Federal Open Market Committee) . Компонент ФРС, отвечающий за куплю-продажу ценных бумаг федерального прави­ тельства. Состоит из семи членов Совета управляющих ФРС и пяти из 1 2 президентов банков ФРС. Пр� этом президент Федерального резервного банка Нью-Иорка (см. далее) всегда является членом комитета и его вице­ председателем, а остальные ротируются ежегодно, при­ чем порядок таков, что оставшиеся 1 1 банков ФРС раз­ биты на четыре условных региона и всегда каждый из них представлен одним из банков. Члены комитета соби­ раются на свои заседания не реже восьми раз в год. Пред­ седатель Совета управляющих ФРС является одновре­ менно председателем Комитета по открытым рынкам. Бan?Cu федералъпого резерва (Federal Reserve Banks) . ФРС разделена на 12 округов (любопытно, что границы окру­ гов не совпадают с границами штатов, например Вто­ рой округ вклю чает в себя целиком штат Нью-Йорк, одно графство штата Коннектикут, 12 северных графств Нью-Джерси , Пуэрто-Рико и Виргинские острова) , в

каждом из которых имеется свой Банк федерального резерва, реализующий политику ФРС в своем регионе. Эти банки являются получастными-полугосударствен­ ными корпорациями: каждый частный банк - <<участ­ НИК>> Ф РС имеет свою долю акций резервного банка своего округа. Подобная система отражает склонность американцев к децентрализации и недоверию к едино­ му управляющему центру. Из 1 2 банков федерального резерва особое место занимает Федеральный резерв­ � ный банк Нью-Иорка (Federal Reserve Bank of New) - не только в силу размеров своих активов, но и потому, что он отвечает за операции с государственными ценными бумагами и определяет котировку доллара. «Банхи-участпu?Си» (member banks) . По закону <<нацио­ нальные банки>> обязаны быть членами ФРС. <<Нацио­ нальными банками>> называются те кредитные учреж­ дения, которые действуют под надзором контролера денежного обращения. Деятельность <<банков штатов>> регулирует Федеральная корпорация страхования депо­ зитов (см. далее ) . Следует иметь в виду, что не все <<на­ циональные банки>> действуют по всей стране, некото­ рые из них работают только одном штате. Равно как некоторые <<банки штатов>> работают далеко за их пре­ делами. Немало влиятельных политиков и ученых-экономис­ тов в США считают, что само существование ФРС не­ конституционно и вредно для финансовой стабильнос­ ти. В среде экономистов считается общим местом, что именно ФРС спровоцировала, точнее, усугубила свои­ ми действиями Великую депрессию начала 1930-х. Но, несмотря на все попытки распустить Ф едеральную резервную систему, всерьез ее существованию ничто не угрожает.

86

87

89

ЧАСТЬ П ЕР ВАЯ

ГОСУДАРСТВО В АМЕРИКЕ

Комиссия по ценным бумагам и биржам (United States Securities and Exchange Commission, SEC). Обеспе­ чивает исполнение законов США о ценных бумагах и торговле ими. Имеет квазисудебные функции. Играет важную роль в регулировании экономики страны. Ко­ миссия проводит расследование и осуществляет адми­ нистративное воздействие в отношении компаний и лиц, нарушающих законодательство о ценных бумагах ( торговля инсайдерекой информацией, мошенниче­ ство, дача ложных сведений). Комиссия также сотрудни­ чает с правоохранительными агентствами для более детального изучения возможных нарушений закона. Акционерные компании обязаны предоставлять в ко­ миссию ежеквартальные и годовые отчеты. Комиссия поддерживает на их основе онлайновую базу данных EDGAR ( the Electronic Data Gathering, Analysis, and Retrieval system ) . Комиссия регулирует в том числе дея­ тельность Нью-Й оркской фондовой биржи ( New York Stock Exchange, NYSE) , НАСДАК (NASDAQ) , таких само­ управляющихся организаций, как Национальная ассо­ циация торговцев акциями (NASD) и Руководящий со­ вет по муниципальным ценным бумагам ( MSRВ ) , равно как всех брокерских и инвестиционных фирм. Возглав­ ляется пятью комиссионерами ( в их числе председа­ тель) , назначаемых президентом с согласия Сената на пятилетний срок. Их назначения чередуются так, что­ бы каждый год происходило по одному назначению. К одной партии не может принадлежать более трех чле­ нов комиссии. Председатель Комиссии по ценным бума­ гам и биржам входит в состав (наряду с министром фи­ нансов, главой ФРС и председателем Комиссии по фьючерсной торговле) Рабочей группы по финансовым рынкам (Workin g Group on Financial Markets) , призван­ ной координировать работу всех государственных ве­ домств в данном секторе. Среди знаменитых председа­ телей Комиссии по ценным бумагам и рынкам - Джозеф

Кеннеди, отец президента, и Уильям Колби - директор ЦРУ при Рейгане.

88

Комиссия по торговле фьючерсами (Commodity Fu­ tures Trading Commission) . Создана в 1974 году для регули­ рования рынка фьючерсов и опционов. Организация ру­ ководства аналогична той, что припята в Комиссии по ценным бумагами и биржам. Среди главных регулируемых организаций - Чикагская опционная биржа ( Chicago Board Options Exchange) , Чикагская товарная биржа ( Chi­ cago Mercantile Exchange) , Нью-Йоркская товарная биржа (N ew York Mercantile Exchange) , Миннеаполисская зерно­ вая биржа (Minneapolis Grain Exchange) . Агентство по охране окружающей среды (Environ­ mental Protection Agency, ЕРА) . Его задача - защита здо­ ровья человека и охрана окружающей среды. Значение агентства подчеркивается тем фактом , что его админи­ стратор ( назначаемый президентом с согласия Сената) имеет ранг члена Кабинета. Создано в 1 970 году на вол­ не обращения общественности к прирадоохранной те­ матике. Большое значение агентство уделяет проблеме выхлопов автомобильных газов, все автопроизводители США обязаны соответствовать его требованиям по со­ держанию выхлопов. У агентства 1 0 региональных отде­ лений. Комиссия по потребительской безопасности (Con­ sumer Product Safety Commission) . Регулирует производ­ ство и продажу более 1 5 тыс. видов товаров, от игрушек до кухонной посуды, с целью обеспечить их безопас­ ность для потребителей. Из ее юрисдикции исКilючено только то, что специальными актами передано под кон­ троль других ведомств, например лекарства (Админис­ трация продуктов и медикаментов) или автомобили ( Национальная администрация дорожной безопасное-

ЧАСТЬ П Е РВАЯ

ГОСУДАРС ТВО В АМ ЕРИКЕ

ти) . У комиссии имеется горячая телефонная линия для жалоб. Поддерживает Национальную электронную сис­ тему по контролю за несчастными случаями (National Electronic Inj uгy Surveillance System) , в которую стекает­ ся информация из приемных покоев больниц о постра­ давших в результате использования некачественных потребительских товаров. Комиссия управляется тремя комиссионерами, назначаемыми президентом с согла­ сия Сената на семь лет, одного из них президент выби­ рает в качестве председателя.

агентств, специализирующихся н а исполнении антимо­ нопольного законодательства и защите прав потребите­ лей, комиссия сосредоточила свое внимани е в основ­ ном на предотвращении нечестной торговой практики, ледоставерной рекламы , обмана покупателей и борьбе с этими явления ми. По-преж нему в сфере внимани я комиссии слияния компани й, несущие угрозу монопо­ лизма. Федерал ьная торговая комиссия уполномочена выносить регулирующие решения. Управляют ею пять комиссионеров (из них один председатель) , назначае­ мых на семилетний срок президентом с согласия Сена­ та. К одной партии не может принадлежать более трех комиссионеров. Сроки их полномочий расставляются так, чтобы в год менялось не более одного человека.

90

Федеральная комиссия по коммуникациям (Federal Communications Commission). Регулирует использова­ ние в частных целях теле- и радиоэфира, а также меж­ душтатных и международных средств коммуникации в стране (кабели, спутники, проводное вещание). Управ­ ляется пятью комиссионерами, назначаемыми прези­ дентом с согласия Сената, одного из них президент выбирает в качестве председателя. К одной партии не могут принадлежать более трех комиссионеров, и ник­ то из них не должен иметь коммерческих интересов в сфере коммуникаций. В числе многочисленных под­ разделений комиссии Управление административных судей ( Office of Administrative Law Judges) , рассматри­ вающее жалобы. При комиссии функционирует Техни­ ческий консультативный совет (Technical Advisoгy Coun­ cil) из специалистов в области вещания, экспертов в сфере быстроразвивающихся секторов коммуникаций, таких как Интернет, кабельное телевидение и т.д. Федеральная торговая комиссия (Federal Trade Commission) . Одно из самых первых независимых агентств - создано в 1 9 1 4 году с целью защиты потреби­ телей и ледопуще ния пеканкурентной практики в мо­ мент всеобщего увлечения в CIIIA борьбой с трестами. Ввиду того что с тех пор в стране появилось немало

91

Международная торговая комиссия (International Trade Commission ) . Квазиюридическое агентство, зани­ мающееся вопросами внешней торговли CIIIA. Изучает влияние импорта на американскую экономику, прово­ дит расследования с целью защиты американских ком­ паний от нечестной торговли - демпинга, нарушения авторских прав, законодательства о патентах и торго­ вых марках. Возглавляют комиссию шесть комиссионе­ ров (в том числе председатель и его заместитель) , назна­ чаемых президентом с согласия Сената на девять лет. Назначения происходят поочередно каждые полтора года. Соблюдается правило присутствия не более трех комиссион еров от одной партии. Спорные вопросы рассматривают административные судьи комиссии, про­ водящие слушания. Администрация общих служб ( General Services Ad­ ministration ) . Обеспечивает деятельность всех феде­ ральных ведомств. Аналог российского Управления дела­ ми президента, или , попросту говоря, межведомственное хозяйственное управление. Миссия администрации, по

92

ЧАСТЬ П ЕРВАЯ

ГОСУДАРСТВО В АМ ЕРИКЕ

ее собственным словам, <<помогать федеральным агент­ ствам лучше служить обществу, предоставляя им по луч­ шей цене лучшие рабочие места, экспертные решения, снабжение и управление>>. Администрации принадле­ жит или находится под ее управлением 8300 зданий, 1 70 тыс. единиц автотранспорта. Она закупает для фе­ деральных служб все необходимое, начиная от канце­ лярских принадлежностей и бумаги и заканчивая слож­ нейшим телекоммуникационным оборудованием. АОС поддерживает программу «Сертификаты доступа к элек­ тронным службам>> (The Access Certificates for Electronic Services (ACES) и, таким образом, является ответствен­ ной за компьютерную безопасность правительства. Ад­ министратор АОС назначается президентом с согласия Сената.

правил>> (Code of Federal Regulations) , «Полного собра­ ния законов Соединенных Штатов>> ( United States Sta­ tutes at Large) и других официальных изданий. Возглав­ ляет службу архивист Соединенных Штатов (Archivist of the United States) , назначаемый президентом с согласия Сената.

Национальная служба архивов и документации (National Archives and Records Administration) . Выдели­ лась из Администрации общих служб в 1 985 году. Отве­ чает за хранение официальных документов и предос­ тавление доступа к ним публики , публикацию актов Конгресса, распоряжений президента, нормативных документов федеральных ведомств. В ее состав входит система президентских библиотек (Presidential library system) . Они не являются библиотеками в общем смыс­ ле слова, а представляют собой собрание документов, относящихся к правлению соответствующего президен­ та начиная с Герберта Гувера. У каждой библиотеки отдельное здание на родине президента. Доступ к секрет­ ным правительственным документам охраняет Офис наблюдения за информационной безопасностью (Infor­ mation Security Oversight Office). Офис федерального регистра (Office of the Federal Register) отвечает за пуб­ ликацию ежедневного «Федерального регистра>> (Fede­ ral Register) , в котором печатаются документы, исходя­ щие из министерств и ведомств, «Свода федеральных

93

Федеральная избирательная комиссия ( Federal Election Commission) . Создана на волне Уотергейтского скандала. Несмотря на всеобъемлющее название, факти­ чески следит только за правильным сбором и расходо­ ванием финансовых средств во время избирательных кампаний. Состоит из шести членов (в их числе предсе­ датель) , назначаемых президентом с согласия Сената на шестилетний срок. Каждые два года переназначению подлежат два места в комиссии. Действует правило - не более трех человек от одной партии. Для принятия ре­ шения необходимы минимум четыре голоса за. Комис­ сия подвергается серьезной критике за медлительность в принятии решений, и в Конгресс вносятся предложе­ ния по изменению ее структуры и принципов функци­ онирования. Комиссия по оказанию содействия голосованию (Election Assistance Commission, ЕАС) . Создана в 2002 году для реализации закона Help America Vote Act, НАVА. Состоит из четырех комиссионеров - по два от каждой партии, назначаемых президентом с согласия Сената. Комиссия отвечает за работу программы сертифика­ ции электронных систем , использующихся на выбо­ рах, поддерживает информационную базу для нужд из­ бирательных комиссий по всей стране , составляет формуляры, применяемые при голосовании по почте, распределяет фонды , выделяемые в рамках реализа­ ции закона НАVА.

94

ЧАСТЬ ПЕРВАЯ

ГОСУДАРСТВО В АМЕРИК Е

Служба призывной системы (Selective Service Sys­ tem). Ведет учет всех мужчин в США в возрасте 18-25 лет на предмет их возможного призыва в случае объявления войны. В США сейчас нет воинской повинности, но Конгресс может ввести ее при чрезвычайных обстоя­ тельствах. Все американцы мужского пола, достигшие 1 8 лет, обязаны в течение месяца зарегистрироваться, в противном случае им угрожает тюремное заключение до пяти лет или штраф до $ 250 тыс. Директор службы назначается президентом с согласия Сената, и он не обязан быть профессиональным военным.

Почтовая служба (United States Postal Service, USPS). До 1 9 7 1 года называлась Почтовым министерством (Post Office Department). Является третьим работодате­ лем в стране по числу занятых после Министерства обо­ роны и компании «Уол-Март» . У службы - крупнейший в мире парк автомобилей, более 260 тыс. Главная зада­ ча службы - оказание почтовых услуг (пересылка писем, открыток, бандеролей, посылок, периодической печа­ ти, денежных переводов) . На ряд операций Почтовая служба имеет монополию, защищающую ее от конкурен­ ции частных почтовых компаний. Служба не является правительственной корпорацией , подобно << Фанни Мэй>> или «Амтраку>> . Она именно независимое государ­ ственное агентство с вытекающими из этого статуса специальными привилегиями ( право на отчуждение частной собственности, иммунитет от гражданской от­ ветственности и т.д.) . Схема управления Почтовой служ­ бой достаточно сложна. Совет управляющих состоит из 1 1 человек. Девять из них назначает президент с согла­ сия Сената на девять лет. Эти девять избирают главно­ го почтмейстера (Postmaster General), который возглав­ ляет службу. Уже вдесятером они выбирают заместителя главного почтмейстера ( Deputy Postmaster General) , который является одиннадцатым членом совета управ­ ляющих и выступает в роли исполнительного директо­ ра ( Chief Operating Officer). В совете управляющих од­ ной партии не может принадлежать более пяти мест. У Почтовой службы имеется свое правоохранительное ведомство - Служба почтовой инспекции ( U.S. Postal Inspection Service) , одна из старейших в стране, создан­ ная еще Бенджамином Франклином. Ее задача - защита nочтальонов и почты от преступных посягательств, расследование случаев криминального использования п очтовых услуг. Кроме того, в 1 996 году создан пост главного инспектора (Office of lnspector General) , кото­ рый отвечает перед девятью президентскими назна-

Агентство по международному развитию (Agency for International Development, USAID) . Отвечает за невоен­ ную помощь США другим странам. Основные направле­ ния включают в себя поддержку торговли, сельского хозяйства, экономического роста, здравоохранения, экстренную гуманитарную помощь, содействие в пре­ дотвращении конфликтов и распространение демокра­ тии. Агентство финансирует Систему раннего предуп­ реждения голода (Famine Early Warning Systems Network). Администратор агентства и его заместитель назначают­ ся президентом с согласия Сената и действуют в коор­ динации с государственным секретарем. Агентство по торговле и развитию (United States Trade and Development Agency) . Содействует экономи­ ческому развитию и защите коммерческих интересов США в развивающихся странах. Оказывает техничес­ кую помощь, проводит экономический анализ, содей­ ствует привлечению инвестиций, развитию инфраструк­ туры, созданию дружественной среды для вложения капитала. Директор агентства назначается президентом с согласия Сената.

95

ЧАСТЬ ПЕРВАЯ

ГОСУДАРСТВО В АМЕРИКЕ

чепцами и в задачу которого входит предотвращение случаев мошенничества, неэффективной работы, пе­ рерасходования средств Почтовой службой. Он же наблюдает за деятельностью Службы почтовой инспек­ ции. Из руководителей Почтовой службы стоит выде­ лить Марвина Раньона, который после успешной карье­ ры управляющего в частном бизнесе (в автомобильных компаниях <<Форд>> и <<Ниссан» ) возглавил сперва Адми­ нистрацию долины Теннесси, а после, в 1 992 году, в воз­ расте 68 лет, Почтовую службу. Здесь он провел необхо­ димые реформы почтовых услуг, сделав работу службы более эффективной, оперативной и отвечающей инте­ ресам потребителей.

небольших компаний. Только в венчурные проекты на­ чиная с 1 958 года она вложила свыше $ 30 млрд. Надо иметь в виду, что само агентство займов не выдает, за исключением направленных на восстановление разру­ шенного во время стихийных бедствий, а выступает в роли поручителя. Работа агентства осуществляется че­ рез руководителей различных программ и директоров полевых офисов, которые имеются в каждом штате, а в наиболее крупных - по нескольку. Надо отметить, что само существование Администрации малого бизнеса ставится под сомнение республиканцами, которые регу­ лярно предпринимают попытки через Конгресс распу­ стить ее. Администратор и его первый заместитель на­ значаются президентом с согласия Сената.

96

Комиссия по регулированию почтовых услуг ( Pos­ tal Regulatory Commission) . Предлагает тарифы на рас­ ценки почтовых услуг на основании предложений По­ чтовой службы . Окончательное решение принимает совет управляющих Почтовой службы , принимая во внимание мнение комиссии. Состоит из пяти комисси­ онеров (один из них - председатель) , назначаемых пре­ зидентом с согласия Сената. Администрация малого бизнеса (Small Business Admi­ nistration, SBA) . Цель агентства - способствовать разви­ тию малого бизнеса и защите его интересов. Особая функция - помощь бизнесменам и их семьям во время стихийных бедствий, катастроф и т.п. Во время объяв­ ления чрезвычайного положения именно это агентство в числе первых выдает ссуды на восстановление разру­ шенных домавладений и имущества. За время своего существования с 1 953 года Администрация малого биз­ неса помогла более 20 млн частных компаний и бизнес­ менам, она единовременно оперирует примерно 220 тыс. займами малому бизнесу на сумму более $ 45 млрд и явля­ ется крупнейшим в стране финансовым спонсором для

97

Администрация социального обеспечения (Social Security Administration ) . Управляет программами соци­ ального страхования для лиц пожилого возраста и ин­ валидов. Выплачивает пенсии и пособия окончившим трудовую деятельность, их супругам, детям и наследни­ кам, инвалидам, жертвам несчастных случаев. Эти про­ граммы финансируются обязательными платежами на­ емных работников и работодателей, поступающими в Фонд социального страхования ( Social Security Trust Fund) - условное название для финансов, образуемых этими отчислениями. По этим программам агентство выплачивает деньги приблизительно 50 млн американ­ цев. Кроме того, оно управляет Программой дополни­ тельного социального обеспечения (Supplementary Security Income) , которая финансируется из общего бюджета США и охватывает 7 млн человек. Агентство также определяет, какие лица подпадают под действие программы <<Медикэр» , и отвечает за первичные выпла­ ты им, а также выдает карточки социального страхова­ ния с индивидуальным номером (Social Security number) , выполняющие в США роль идентификационного доку-

ЧАСТЬ П Е Р ВАЯ

ГОСУДАРСТВО В АМЕРИКЕ

мента. Ежегодно ко Дню матери (второе воскресенье мая ) публикует список наиболее распространенных имен, которые были даны детям в истекшем году, - по тысячи имен на каждый пол. Администрация социаль­ ного обеспечения уникальна тем, что ее бюджет превы­ шает бюджет любого из министерств. Центральный офис находится не в Вашингтоне, а в пригороде Бал­ тимора, что также нетипично для федеральных ве­ домств. При Администрации действует Совет поверен­ ных (Social Security Board of Trustees) из шести человек, наблюдающий за ее работой. Четыре человека в него входят по должности ( министры финансов , труда и здравоохранения, комиссионер Администрации) , а два назначаются президентом с согласия Сената на четыре года. Кроме того, имеется Совет по социальному обес­ печению ( The Social Security Advisory Board) из семи человек, назначаемых президентом и Конгрессом для выработки политики в данной сфере и консультирую­ щих Конгресс, Белый дом и Администрацию; Консуль­ тативная паиель по работе и поощрениям (The Ticket to Work and Work Incentives Advisory Panel) из 1 2 человек (четверо от президента, четверо от Сената и четверо от Палаты представителей) по вопросам трудового поощ­ рения инвалидов. Комиссионер Администрации и его заместитель назначаются президентом с согласия Сена­ та на шесть лет. Также с согласия Сената назначается генеральный инспектор Администрации.

дорожники не охвачены общегосударственной системой социального страхования, управляемой Администрацией социального обеспечения. В год Совет выплачивает пен­ сий по старости 640 тыс. человек - на $ 9,4 млрд. и посо­ бий по безработице 30 тыс. человек - около $ 75 млн. В совет входят три члена, назначаемых президентом с согласия Сената. Один из них представляет профсоюзы, другой работодателей, третий - председатель. Сроки полномочий - пять лет.

98

Совет по делам пенеионеров-железнодорожников ( Railroad Retirement Board). Обеспечивает пенеионное страхование и страхование от несчастных случаев и безработицы рабочим-железнодорожникам и членам их семей, а также отвечает за программу <<Медикэр>> для них. Под контролем Совета находится Национальный железнодорожн ый инвестиционный фонд ( National Railroad Retirement Investment Trust) . В CIIIA железно-

99

Национальный совет по трудовым отношениям (National Labor Relations Board) . На него возложены две задачи - проведение опросов среди наемных работни­ ков на предмет того, согласны ли они, чтобы определен­ ный профсоюз представлял их интересы, и расследова­ ние (с последующим исправлением ситуации) случаев <<нечестной трудовой практики>> ( unfair labor practice) . В последнем случае Совет выполняет квазисудебные функции. Управляется советом из пяти человек (в их числе председатель) , назначаемых на пять лет, и гене­ ральным советником (Counsel) , назначаемым на четыре года (все назначаются президентом с согласия Сената) . Генеральный советник выполняет функции государствен­ ного обвинителя, а совет из пяти человек является апелляционным органом по отношению к решениям нижестоящих административных судей Национально­ го совета по трудовым отношениям. Юрисдикция агент­ ства распространяется только на занятых в частном секторе и сотрудников Почтовой службы. Также из-под ведения Национального совета по трудовым отношени­ ям выведены сотрудники железных дорог, авиатранс­ порта и сельскохозяйственные рабочие. Национальный посреднический совет ( National Mediation Board ) . Квазисудебное независимое агентст­ во, созданное для решения трудовых споров на железно-

ЧАСТЬ ПЕРВАЯ

ГОСУДАРСТВО В АМЕРИКЕ

дорожном и авиационным транспорте. Его особенность в том, что при возникновении споров во избежание за­ бастовки совет назначает посредника, чтобы попытать­ ся найти компромиссное решение. Управляется тремя членами совета, назначаемыми президентом с согласия Сената на три года (к одной партии не может принад­ лежать более двух членов, и никто не должен иметь интересов в железнодорожной или авиационной сфе­ ре) . Каждый год они избирают из своего состава пред­ седателя.

Управление п о правительственной этике ( United States Office of Government Ethics) . Цель управления ­ предотвращение конфликта интересов государственных служащих в исполнительной ветви власти. Для этого агентство разрабатывает и издает нормативные акты, правила поведения, служебные инструкции, проводит образовательные и разъяснительные курсы для чинов­ ников. Директор управления назначается президентом с согласия Сената на пять лет.

100

Служба управления персоналом (Office of Personnel Management) . Отвечает за прохождение государствен­ ной службы 1 ,8 млн человек, занятых на ней. В задачу агентства входит управление программой медицинско­ го страхования гасслужащих (самая большая в мире на одного работодателя) , их пенеионными сбережениями ($ 700 млрд ) , создание условий для наилучшего исполне­ ния ими своих обязанностей, выработка профессиональ­ ных требований и стандартов, расследование наруше­ ний. Директор и заместитель директора назначаются президентом с согласия Сената. Комиссия равных возможностей при найме ( Equal Employment Opportunity Commission) . Ее задача - борь­ ба с дискриминацией при трудоустройстве. Выдвигает обвинения в суде при нарушениях в частном секторе, выполняет арбитражные функции при исках против федеральных агентств. Руководство состоит из пяти комиссионеров (в их числе председатель и вице-предсе­ датель, определяемые президентом) , назначаемых на пятилетний срок, и генерального советника с четырех­ летним сроком полномочий. Все они назначаются пре­ зидентом с согласия Сената.

101

Комиссия по гражданским иравам ( Commission on Civil Rights) . Задачи Комиссии - расследование жалоб граждан о лишении их права голоса на выборах; сбор и анализ информации о дискриминации их по признакам пола, расы, религии, возраста, инвалидности; оценка законов и правоприменительной практики с точки зре­ ния медопущения дискриминации; выработка предло­ жений по этой теме для президента и Конгресса. Комис­ сия состоит их восьми комиссионеров, назначаемых на шесть лет. Четверо назначаются президентом, а четве­ ро - Конгрессом. Президент с согласия комиссионеров назначает исполнительного директора комиссии. Совет по защите системы заслуг (Merit Systems Protection Board ) . Квазисудебное агентство, охраняю­ щее интересы федеральных слежащих в части их служ­ бнога продвижения, оценки деятельности, социальной защищенности, а также защищающее от необоснован­ ных увольнений. Возглавляется тремя членами правле­ ния (в их председатель) , назначаемыми президентом с согласия Сената на шесть лет. Управление соответствия требованиям ( Office of Compliance) . Отвечает за предоставление сотрудникам Конгресса и других федеральных учреждений законода­ тельной ветви власти безопасных и удобных рабочих

1 02

ЧАСТЬ ПЕРВАЯ

ГОСУДАРСТВО В АМЕРИКЕ

мест и обстановки. Пять членов совета директоров агентства назначаются лидерами большинства и мень­ шинства в Сенате. Они должны быть специалистами в области трудового законодательства и охраны труда.

nance Board ) , занимавшегося контролем и регулирова­ нием системы федеральных ипотечных банков (Federal Ноте Loan Banks) , и Офиса федерального надзора за жилищным предпринимательством (Office of Federal Housing Enterprise Oversight ) , надзиравшего за деятель­ ностью <<Фанни Мэй>> и <<Фредди Маю> , бывшего незави­ симым агентством в составе Министерства городского развития и жилищной политики, а также публиковавше­ го индекс цен на жилье (House price index) . Цель феде­ ральных ипотечных банков, «предприятия, организо­ ванного правительством>> , устав которого утвержден Конгрессом, - предоставление доступных кредитов для покупки жилья. Система состоит из 1 2 региональных банков, независимых друг от друга и обслуживающих соответствующий район CIIIA. Их владельцами являют­ ся 8 100 <<банков-участников>> и иных финансовых инсти­ тутов, которые покупают в обязательном порядке их акции (в свободном обороте те не находятся) . В обмен на это <<банки-участники>> получают доступ к дешевым денежным ресурсам и дивиденды по акциям. Федераль­ ные ипотечные банки освобождены от федеральных и штатных налогов на доход. Активы 1 2 ипотечных бан­ ков составляют более триллиона долларов. Агентство по финансированию жилищного строительства унасле­ довало от обоих предшественников их функции, полу­ чив дополнительные права по управлению имуществом несостоятельных должников из числа правительствен­ ных корпораций, а также по их опеке.

Федеральная администрация трудовых отноше­ ний (Federal Labor Relations Authority). Квазисудебное агентство, аналогичное по своим задачам Национально­ му совету по трудовым отношениям, но его компетен­ ция распространяется на федеральных служащих. Возглавляется тремя членами совета, назначаемыми президентом на пять лет (один из них председатель) с согласия Сената. Совет по решению трудовых споров в федераль­ ной службе (Federal Service lmpasses Panel ) . Состоит из семи назначенных президентом членов ( в их числе председатель) , занятых на непостоянной основе. Цель совета - разрешение трудовых споров, зашедших в ту­ пик, между федеральными агентствами и профсоюзами. Управление специального прокурора Соединен­ ных Штатов ( United States Office of Special Counsel) . Агентство занимается расследовательской работой и поддерживает обвинение в суде с целью защиты феде­ ральных служащих от «запрещенной практики обраще­ ния с персоналом>> . В первую очередь имеются в виду гонения на неугодных, попытки скрыть критику, непо­ тизм, дискриминация, продвижение по политическим мотивам. Прокурор назначается президентом на пять лет с согласия Сената. Федеральное агентство по финансированию жи­ лищного строительства ( Federal Housing Finance Agency). Создано в августе 2008 года на основе слияния Федерального совета по ипотеке ( Federal Housing Fi-

1 03

Администрация национального кредитного союза (National Credit Union Administration) . Осуществляет надзор за деятельностью федеральных кредитных со­ юзов. Главный инструмент администрации - Фонд стра­ хования вкладов Национального кредитного союза (National Credit Union share insurance fund) , участие в котором обязательно для всех кредитных союзов. Акти-

ЧАСТЬ ПЕРВАЯ

ГОСУДАРСТВО В АМЕРИКЕ

вы более 8500 союзов составляют свыше $ 678 млрд. Администрацию возглавляет правление из трех чело­ век, назначаемых (в том числе председатель) президен­ том с согласия Сената на шесть лет. Не более двух чело­ век могут принадлежать к одной партии.

участвуют в работе Совета не на постоянной основе и нанимают в свою очередь исполнительного директора, занятого постоянно. Члены правления обязаны иметь опыт осуществления финансовых инвестиций.

1 04

Федеральная корпорация страхования вкладов ( Federal Deposit Insurance Corporation) . Создана для страхования депозитов на сумму не более $ 1 00 тыс. Ее фонд (Deposit Insurance Fund) объемом в $ 49 млрд стра­ хует вклады на сумму в $ 3 трлн. Управляется советом из пяти человек, из которых не более трех могут принад­ лежать к одной партии. Два члена совета - глава Офиса надзора за сбережениями и контроллер денежного об­ ращения - входят в него по должности. Остальных (в том числе председателя) назначает президент с согла­ сия Сената на шесть лет. Корпорация по защите инвесторов ценных бумаг (Securities Investor Protection Corporation) . Создана Кон­ грессом для защиты интересы покупателей ценных бу­ маг в случае ошибочных или недобросовестных дей­ ствий брокеров. Представляет собой некоммерческую корпорацию взаимных вкладчиков. Федеральный совет по управлению пенеионными сбережениями ( Federal Retirement Thrift Investment Board). Одно из самых маленьких федеральных агентств с числом занятых около 100 человек. Его задачей являет­ ся управление Планом пенеионных накоплений (Thrift Savings Plan) - программой, предназначенной для рабо­ тающих на федеральное правительство и военнослужа­ щих. Планом охвачено почти 3,8 млн человек, а сумма его накоплений составляет $ 224 млрд. Управляется пя­ тью членами правления, назначаемыми президентом (в том числе председатель) с согласия Сената, которые

1 05

Корпорация по гарантированию пенеионных до­ ходов (Pension Benefit Guaranty Corporation) . Защищает интересы 44 млн американцев, вовлеченных в разные программы добровольного дополнительного пенеионно­ го обеспечения, способствует поддержанию минималь­ ной доходности пенеионных схем, развитию новых планов накоплений. Доплачивает сумму пенеионных выплат до установленного законом минимума более чем 600 тыс. человек. Финансируется за счет отчислений работодателей, участвующих в системе дополнитель­ ных пенсий. Совет директоров корпорации состоит из министров труда (председатель) , торговли и финансов. Перед ним отчитывается исполнительный директор, назначаемый президентом с согласия Сената. Кроме того, при Корпорации действует консультативный со­ вет из семи человек, назначаемых президентом. Администрация кредитования фермеров ( Farm Credit Administration) . Выдает кредиты в случае стихий­ ных бедствий под залог урожая и выращенного скота фермерам, которые не могут получить финансы из дру­ гих источников. Также осуществляет мониторинг деятель­ ности банков и сберегательных ассоциаций, входящих в Фермерский кредитный союз (Farm Credit System) - «пред­ приятие, организованное правительством>> . Союз состо­ ит из Сельскохозяйственного кредитного банка (Agri­ cultural Credit Bank) , четырех фермерских кредитных банков ( Farm Credit Banks) , 8 1 сельскохозяйственной кредитной ассоциации (Agricultural Credit Associations) , девяти федеральных земельных кредитных ассоциаций (Federal Land Credit Associations) . Фермерские банки

1 07

ЧАСТЬ ПЕРВАЯ

ГОСУДАРСТВО В АМЕРИКЕ

являются совладельцами Корпорации по финансирова­ нию (Federal Farm Credit Banks Funding Corporation), через которую идет торговля ценными бумагами. Кро­ ме того, в союз входят ряд сервисных компаний (техно­ логические, лизинговые, страховые и прочие услуги) . Под контролем агентства работает Федеральная сель­ скохозяйственная ипотечная корпорация , «Фармер МаК>> (Federal Agricultural Mortgage Corporation, Farmer Мае ) , учрежденная властями Соединенных Штатов (government sponsored enterprise) частная компания для работы на вторичном ипотечном рынке сельскохозяй­ ственных земель и домовладений. Администрация воз­ главляется правленнем из трех членов, назначаемых президентом с согласия Сената на шесть лет (один из них - председатель) . Переназначаться на новые сроки они не могут.

пользует бюджетные деньги, а сушествует за счет платы за свои услуги. В год ее доходы составляют до $ 1 75 млн. В совет директоров агентства входит 15 человек, восемь из которых представляют частный сектор ( минимум двое должны представлить малый бизнес, один - проф­ союзы и один - кооперативное движение) , а семь - фе­ деральное правительство (шесть его ведомств) , в том числе президент корпорации. Все они назначаются пре­ зидентом с согласия Сената.

106

Экспортно-импортный банк Соединенных Шта­ тов (Export-lmport Bank of the United States). Основан Конгрессом в 1 934 году с целью кредитования и страхо­ вания экспорта из CIIIA. Банк не конкурирует с частны­ ми финансовым институтами , работая в тех сферах, которые невыгодны или опасны для них. Смысл его конечной деятельности - сохранение рабочих мест в американской экономике. Пять постоянных членов со­ вета директоров (в том числе председатель) назначают­ ся президентом с согласия Сената. Министр торговли и торговый представитель CIIIA входят в совет директо­ ров по должности. Корпорация частных зарубежных инвестиций ( Overseas Private Investment Corporation ) . Агентство помогает американским бизнесменам осушествлить ин­ вестиционные проекты на новых и развивающихся рынках. Оно защищает их от политических рисков, выдает ссуды и страховые гарантии. Корпорация не ис-

Корпорация реинвестиций в окружающую обста­ новку (Neighborhood Reinvestment Corporation) . Оби­ ходное название корпорации (и ее трейдмарк) - Neigh­ borWorks America. Является частно-государственной организацией, учрежденной Конгрессом с целью воз­ рождения старых городских кварталов и строительства в них доступного жилья через совместные усилия госу­ дарства, бизнеса и общин. Главная ставка в работе дела­ ется на сплочение соседей в решении жилищных про­ блем. Корпорация способствует нахождению местными активистами финансовых институтов, способных пре­ доставить необходимые средства для улучшения инфра­ стуктуры и окружающей среды в жилых кварталах, строительства новых домов, проводит тренинги, осу­ ществляет методическое и организационное содейст­ вие, техническое консультирование. Корпорация (по сути, некоммерческое партнерство) состоит из 240 ре­ гиональных организаций , объединяющих местные об­ щины. В совет директоров Корпорации по должности входят представители руководства Федеральной корпо­ рации страхования вкладов, Администрации нацио­ нал ьного кредитно го союза, Федеральной резервной системы, офисов Контролера денежного обращения, Надзора за сбережениями , Министерства городского развития и жили щной политики. Им подотчетны ис­ полнительные руководители корпорации.

1 09

ЧАСТЬ ПЕРВАЯ

ГОСУДАРСТВО В АМЕРИКЕ

Корпорация национальной и общинной службы (Corporation For National and Community Service). Мис­ сия агентства - <<поддержание американской культуры гражданственности, служения и ответственности» . Кор­ порация функционирует в качестве основного гранто­ дателя для различных программ волонтерства, через ко­ торые в год проходит более 2 млн человек. Основные программы, поддерживаемые агентством:

Корпорация возглавляется советом директоров из 1 5 человек и исполнительным директором, которых на­ значает президент с согласия Сената. Среди членов со­ вета один должен обязательно быть в возрасте 1 6-25 лет и с опытом волонтерской деятельности. Работе корпо­ рации содействует Президентский совет по оказанию помощи и гражданскому участию (President's Council on Service and Civic Participation) .

1 08

• <<Америкор>> (AmeriCorps) - сеть из 3000 неком­ мерческих, религиозных и общественных организа­ ций. В свою очередь подразделяется на несколько на­ правлений: AmeriCorps National - межштатные инициативы неправительственных организаций в области образова­ ния, общественной безопасности, здравоохранения и охраны окружающей среды; AmeriCorps State - совместная работа со штатами в обозначенных выше сферах; AmeriCorps*NCCC (National Civilian Community Corps) - командная работа волонтеров 1 8-24 лет, бази­ рующихся в трех кампусах (на западе, востоке и в цент­ ре страны) на условиях полной занятости. Волонтеры оказывают услуги первой помощи, экстренного спасе­ ния, помощи в чрезвычайных ситуациях, а также обра­ зовательные и экологические; AmeriCorps*VISTA (Volunteers in Service to Ame­ rica) - полная занятость волонтеров, чья деятельность на­ правлена на выведение из состояния бедности как от­ дельных лиц, так и общин; •

•

•

•

<<Учи и служи Америке>> ( Learn and Serve Ame­ rica) - включает в себя различные волонтерские образо­ вательные программы; •

<<Корпус старших>> (Senior Corps) - программа по вовлечению граждан старшего возраста в волонтерские услуги (помощь детям, инвалидам, местным общинам) . •

Корпус мира ( Реасе Corps) . Агентство создано по инициативе Дж. Кеннеди в 1 9 6 1 году. Предоставляет возможность американским волонтерам принимать уча­ стие за рубежом в гуманитарных и вспомогательных акциях в сферах образования, здравоохранения, охра­ ны окружающей среды, помощи сельскому хозяйству и организации предпринимательства. Корпус работает более чем в 70 странах мира. Цель агентства - помощь развивающимся странам, испытывающим нужду в ква­ лифицированных специалистах, а также способствова­ ли тому, чтобы жители этих стран, и американцы лучше понимали друг друга. Комиссия по регулированию ядерной энергии (Nuclear Regulatory Commission). Контролирует и регу­ лирует использование в гражданских целях атомных реакторов, радиоактивных материалов и утилизацию их отходов. Возглавляется пятью комиссионерами (в их числе председатель) , назначаемыми президентом с со­ гласия Сената на пятилетний срок. Совет по безопасности ядерных вооружений (De­ fe nse Nuclear Facilities Safety Board). Задача агентства ­ контроль за хранением ядерных боеприпасов, находя­ щихся на балансе Министерства энергетики. Агентство уnолномочено давать свои рекомендации министру энергетики. Совет состоит из пяти членов правления (в

111

ЧАСТЬ ПЕРВАЯ

ГОСУДАРСТВО В АМЕРИКЕ

их числе председатель и его заместитель) , назначаемых на четыре года президентом с согласия Сената.

боток. В математике, программировании и информати­ ке, экономических исследованиях, гуманитарных науках финансирование из фонда составляет главный источ­ ник помощи от правительства. Фонд не имеет своих лабораторий, а предоставляет гранты ученым, как пра­ вило небольшим группам или индивидуальным исследо­ вателям. В год он выделяет примерно 1 0 тыс. грантов. Рассмотрение проектов и работа с ними идет по вось­ ми базовым научным направлениям (например, науки о Земле) и междисциплинарным проектам ( например, создание цифровых библиотек или нанотехнологии) . Директор Национального научного фонда, его замести­ тель и 24 члена правления назначаются президентом с согласия Сената на шесть лет.

1 10

Федеральная комиссия по шахтной безопасности и охране здоровья ( Federal Mine Safety and Health Review Commission) . Квазисудебный орган по рассмот­ рению исков, вытекающих из Закона о безопасном ве­ дении работ в шахтах (Federal Mine Safety and Health Amendments Act, Mine Act). Административные судьи комиссии выступают в роли первичной инстанции, а пять комиссионеров, назначаемых президентом с согла­ сия Сената, - в роли апелляционной палаты. Совет по химической безопасности и расследова­ нию угроз (Chemical Safety and Hazard Investigation Board ) . Агентство расследует химические аварии на производстве. Возглавляется пятью членами правления (в их председатель) , назначаемыми президентом с согла­ сия Сената на пять лет. Национальный совет по транспортной безопасно­ сти (National Transportation Safety Board ) . Расследует каждый аварийный случай в авиации, а также значи­ тельные аварии на железных дорогах, трубопроводах, скоростных шоссе и на море. Также расследует случаи вредных выбросов в окружающую среду из всех видов транспорта. Возглавляется правлением из пяти членов, назначаемых президентом с согласия Сената на пять лет. Из их числа президент назначает на два года председате­ ля (требуется утверждение Сенатом) и его заместителя. Националь ный научный фонд ( National Science Foundation) . Поддерживает фундаментальные научные изыскания (помимо медицинских - см. <<Национальный институт здоровья>> ) . На его долю приходится 20% фе­ дерального финансирования фундаментальных разра-

Национальный гуманитарный фонд (National En­ dowment for the Humanities) . Его задача - поддержка гуманитарных инициатив в CIIIA через систему предо­ ставления грантов. Основными получателями являются музеи, архивы, библиотеки, образовательные учрежде­ ния, независимые вещательные станции. Президент с согласия Сената назначает директора и 26 членов прав­ ления на шесть лет. Национальный фонд искусств (N ational Endowment for the Arts). Распределяет гранты с целью поддержания мастеров разных видов искусства (в том числе писате­ лей) и культурных инициатив. Директору фонда, кото­ рый назначается президентом с согласия Сената, помо­ гает Национальный совет по искусству (National Council on the Arts) из 1 4 человек, назначаемый таким же обра­ зом на шесть лет. В совет входят шесть членов Конгрес­ са, избираемые на два года. Комиссия Соединенных Штатов по изящным ис­ кусствам (U nited States Commission of Fine Arts) . Созда-

1 12

1 13

ЧАСТЬ П ЕР ВАЯ

ГОСУДАРСТВО В АМЕРИКЕ

на в 1 9 1 0 году с тем , чтобы консультировать президен­ та и Конгресс по вопросам эстетики и дизайна в той части, в какой последние касаются федеральных инте­ ресов в целом и округа Колумбия в частности. Комиссия одобряет дизайн американских монет и медалей, место­ расположение и вид национальных мемориалов и па­ мятников в США и за рубежом, следит за сохранением исторического и культурного наследия в Вашингтоне, например в районе Джорджтаун, способствует проведе­ нию в столице различных культурных мероприятий. Состоит из семи человек, которых назначает президент (без согласия Сената!) на четыре года на неоплачивае­ мой основе и которые сами выбирают из своего соста­ ва председателя и его заместителя.

нального фонда за сохранение исторического наследия. (Chairman of the National Trust for Historic Preservation ) .

Консультативный совет по сохранению истори­ ческого наследия (Advisoгy Council on Historic Pre­ servation ) . Отвечает за сохранение и надлежащее ис­ пользование исторических памятников. Выступает в качестве главного советника президента и Конгресса по вопросам исторического наследия, координирует соот­ ветствующие программы на федеральном уровне. Совет состоит из 20 членов. Восемнадцать назначаются прези­ дентом, в том числе председатель совета (представляет общественность) , два министра и четыре главы феде­ ральных агентств, которые имеют дело с сохранением исторических ценностей, архитектор Капитолия, один губернатор штата, один мэр, четыре специалиста в об­ ласти сохранения исторического наследия, три предста­ вителя общественности и один представитель амери­ канских или гавайских аборигенов. Два члена совета, не назначаемые президентом, - это президент Националь­ ной конференции уполномоченных штатов по сохране­ нию историчес кого наследия ( National Conference of State Historic Preservation Officers) и председатель Нацио-

Национальная галерея искусств (National Gallery of Art). Музей, созданный Конгрессом в 1 938 году при по­ мо щи частных пожертвований. Представляет собой частно-государственное партнерство, в котором феде­ ральный бюджет обеспечивает расходы на поддержание музея и заработную плату сотрудникам, а частные благо­ творители - работу с художественными фондами (по­ полнение, специальные программы и т.д.). Институт музейных и библиотечных услуг (lnsti­ tute of Museum and Library Services) . Федеральное агент­ ство, задача которого - поддержка музеев и библиотек на всей территории США. Осуществляет программы по обмену фондами между данными заведениями различ­ ных штатов, проводит обучающие программы, оказыва­ ет методическое, технологическое и информационное содействие, ведет аналитическую работу. Директор ин­ ститута назначается президентом с согласия Сената. Национальная комиссия по библиотекам и инфор­ мационным наукам (National Commission on Libraries and Information Science) . Едва ли на самое маленькое из независимых агентств. Создана для содействия развития сети библиотек в Америке как способа распространения знаний и каналов обмена информацией. Регулярно выс­ казываются пожелания о слиянии комиссии с другими схожими по функциям и назначению агентствами. Межамериканский фонд (lnter-American Foundation) . Оказывает помощь неправительственным организациям и общинам в Латинской Америке и странах Карибско­ го бассейна. От Агентства по международному развитию

1 14

ЧАСТЬ ПЕРВАЯ

ГОСУДАРСТВО В АМЕРИКЕ

отличается тем, что не работает с правительствами. Управляется советом из девяти человек, назначаемых президентом с согласия Сената на пять лет. Шестеро должны быть из частного сектора, а трое - из правитель­ ственных агентств, занимающихся проблемами Южной и Центральной Америки. Совет назначает президента, который является главным чиновником агентства.

Администрация долины Теннесси (Tennessee Valley Authority, ТVА) . Принадлежащая правительству США корпорация, учрежденная Конгрессом в 1 933 году. Одна из наиболее знаменитых структур, созданных во време­ на Нового курса Ф .Д. Рузвельта. Ее цель - поощрить экономическое развитие в долине реки Теннесси ( юрис­ дикция включает целиком штат Теннесси, значитель­ ную часть Кентукки, Алабамы, Миссисипи, небольшие кусочки Джорджии, Вирджинии, Северной Каролины) путем строительства плотин и дамб для содействия на­ вигации, недопущения наводнений, выработки электро­ энергии. Сегодня Администрации долины Теннесси принадлежит 29 ГЭС, 1 7 тепловых электростанций и три АЭС. На ее балансе 45 плотин, сложная система шлюзов и портов. Она является крупнейшей государст­ венной электроэнергетической компанией и выступает как оптовый продавец электроэнергии. Компания не только обеспечивает круглогодичное судоходство и элек­ троснабжение, но и занимается ирригационными проек­ тами, водоснабжением, поддержанием устойчивого уров­ ня воды в речной системе. Возглавляют администрацию девять членов совета директоров (на неосвобожденной основе) , назначаемых президентом с согласия Сената. Они в свою очередь назначают президента администра­ ции, который осушествляет повседневное руководство. Несмотря на регулярную критику администрации как порождения Нового курса с его социалистическими ус­ тремлениями и потаканием <<большому государству>> , она продолжает сушествовать и пользуется поддержкой жителей долины. Среди руководителей администрации следует выделить Дэвида Лилиенталя, руководившего ТVА в 1 94 1 - 1 946 годах и известного как <<мистер ТVА>> . Он входил в руководство компании с 1 933 года, а после 1946-го был первым руководителем Комиссии по атом­ ной энергии. Также можно вспомнить Марвина Раньо­ на, возглавлявше го после TVA Почтовую службу (см. соответствующий раздел) .

Национальная комиссия по планированию столи­ цы (National Capital Planning Commission) . Занимается городским планированием в Вашингтоне и прилегаю­ щих к нему графствах Мэриленд и Вирджиния. Комис­ сия может отклонять любые строительные проекты федерального правительства, равно как и проекты вла­ стей округа Колумбия. Ее задача - следить за сохранени­ ем исторического облика столицы и сохранением сво­ бодных пространств. В нее входят мэр Вашингтона, два его назначенца, председатель совета округа Колумбии, председатели комитетов Сената и Палаты представите­ лей, уполномоченных заниматься вопросами столицы, три назначенца президента (один обязательно должен быть жителем Вирджинии и один - Мэриленда) , а так­ же три федеральных чиновника по должности. Совет по международному вещанию (Broadcasting Board of Govemors). Преемник Информационного агент­ ства Соединенных Штатов. Отвечает за все невоенное международное вещание США. Под его управлением работают несколько радио- и телестанций, в том числе <<Голос Америки>> (Voice of America) . Управляется сове­ том из восьми человек (девятый по должности гассек­ ретарь) , назначаемых президентом с согласия Сената. От одной партии не может быть более четырех членов совета.

115

1 17

ЧАСТЬ ПЕРВАЯ

ГОСУДАРСТВО В АМЕРИКЕ

Региональная комиссия Аnпалачей (Appalachian Regional Commission, ARC ) . Является партнерством федерального правительства и 13 штатов, расположен­ ных (по иреимуществу или частично) в горах Аппалачи. Этот изолированный район являлся одним из наиболее отсталых в CIIIA, и комиссия была учреждена Конгрес­ сом с целью его развития. Она не имеет полномочий по управлению, а занимается изучением проблем, плани­ рованием, представительством и защитой интересов населения, выделением средств на те или иные проек­ ты. В свою очередь, финансы самой комиссии ежегод­ но выделяет Конгресс. В числе основных реализован­ ных проектов - сеть высокоскоростных магистралей в Аппалачах (Appalachian Development Highway System) . Управляет комиссией совет и з 1 3 губернаторов и феде­ рального сопредседателя. Последний (равно как и его заместитель) назначается президентом с согласия Сена­ та, другим сопредседателем является губернатор одно­ го из штатов (меняются ежегодно) . Губернаторы назна­ чают себе заместителей по вопросам , связанным с работой комиссии, которые у себя в штате наблюдают за ее программами и выступают в роли ее представите­ лей для контактов на низовом уровне. Совет нанимает исполнительного директора, руководящего штатом ко­ миссии. Кроме того, в Вашингтоне имеется специаль­ ный представитель 1 3 штатов, входящих в Комиссию.

было закрыто. Учреждение <<Амтрака>> , начавшего фун­ кционировать в 1 97 1 году, стало выходом из кризисной ситуации. <<Амтраю> действует в 46 штатах и оперирует несколькими десятками маршрутов. Особенно важную роль он выполняет в Северо-Восточном регионе, осуще­ ствляя рейсы между Бостоном и Вашингтоном. Ежегод­ но его услугами пользуются более 25 млн пассажиров. Кроме того, в сотрудничестве с региональными агентст­ вами и компаниями <<Амтраю> поддерживает в ряде шта­ тов пригородные рейсы поездов ( commuter services) , что дает еще 6 1 млн пассажиров. Закон разрешает корпора­ ции перевозить небольшие грузы (под маркой Amtrak Express) . Также <<Амтрак>> имеет собственные автобус­ ные рейсы Thruway Motorcoach, которые перевозят пас­ сажиров от железнодорожных станций до населенных пунктов, не обслуживаемых поездами. <<Амтраю> не вла­ деет, за редкими исключениями, железнодорожными путями, которые остаются в собственности частных компаний. Государство оказывает корпорации финан­ совую помощь свыше $ 1 млрд в год. Безопасность пас­ сажиров обеспечивает полиция <<Амтрака>> (Amtrak Po­ lice) - правоохранительное агентство CIIIA . Семерых членов совета директоров <<Амтрака>> назначает прези­ дент на пятилетний срок с согласия Сената, восьмым по должности является министр транспорта. Совет назна­ чает президента <<Амтрака>> - главное должностное лицо совета без права голоса. При компании также имеется консультативный комитет пассажиров <<Амтрака>> (Am­ trak Customer Advisoгy Committee) - это 23 доброволь­ но вошедших в состав комитета человек , регулярно пользующихся услугами компании. Они доносят до чле­ нов совета директоров мнение пассажиров о предостав­ ляемых услугах и предлагают пути улучшения качества обслуживания.

1 16

<<Амтрак» (Amtrak, N ational Railroad Passenger Cor­ poration ) . Созданная Конгрессом и принадлежащая го­ сударству корпорация. Предназначена для организации междугородних железнодорожных пассажирских пере­ возок. В связи с тем что начиная с 1 920-х годов в Аме­ рике резко уменьшилось количество перевозок пасса­ жиров на большие расстояния по железной дороге ввиду конкуренции автомобильного и авиационного транспорта, большинство таких рейсов к 1 960-м годам

1 19

ЧАСТЬ ПЕРВАЯ

ГОСУДАРСТВО В АМЕРИКЕ

Комиссия по безопасности и сотрудничеству в Европе ( Commission on Security and Cooperation in Europe) . Агентство образовано в развитие решений Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе в 1 976 году. Состоит из девяти сенаторов, девяти членов Палаты представителей, трех представителей от мини­ стерств обороны, торговли и Государственного департа­ мента. Посты председателя и сопредседателя зарезер­ вированы за Сенатом и Палатой представителей и подлежат ротации каждые два года.

ве нной инвалидам, координирует работу федеральных ведомств с учетом защиты интересов лиц с ограниченны­ ми возможностями и представляет перед правительст­ вом их интересы. Половину членов совета составляют представители федеральных агентств, а другую полови­ ну - назначенные президентом на четыре года предста­ вители общественности, в большинстве своем инвали­ ды. Члены совета ежегодно избирают председателя и его заместителя, эти посты чередуются между <<федера­ лами>> и <<общественниками>> .

Межведомственный совет по проблемам бездом­ ных (lnteragency Council on Homelessness) . В него вхо­ дят 1 3 министров (кроме гассекретаря и министра энер­ гетики) , ряд глав важнейших агентств. Председатель ­ министр здравоохранения и социального обеспечения. Текущей работой занимается назначаемый президентом исполнительный директор , <<Царь бездомных Белого дома>> , как называет его пресса. Цель совета - планиро­ вание и координация федеральных усилий по решению проблемы бездомности, мониторинг ситуации, обеспе­ чение безопасных укрытий для бездомных, создание партнерств правительственных структур всех уровней и частного сектора. Совет работает в тесном сотрудни­ честве со штатами, муниципалитетами и местными об­ щинами.

Комиссия Белого дома по поминовению (The White House Commission on Remembrance ) . Агентство ставит своей целью сохранение памяти об американцах, погиб­ ших за страну со времен Войны за освобождение по наши дни; напоминание о соблюдении Минуты памяти в Мемориальный день (последний понедельник мая ) ; признание заслуг американцев, служивших и служащих своей стране; воспитание чувства благодарности ветера­ нам у молодого поколения. В Комиссию входят четыре назначенца от президента и 1 8 глав министерств и агентств. Комиссия сама избирает председателя и его заместителя, назначает исполнительного директора. Бюджет комиссии формируется главным образом за счет частных пожертвований и роялти на ряд эмблем и знаков.

Совет по равным возможностям (Access Board ) . Деятельность агентства направлена н а предоставление равных возможностей инвалидам. Совет разрабатывает и утверждает критерии и нормативы для зданий, транс­ портных средств, телекоммун икационного оборудова­ ния и т.д., исходя из интересов лиц с ограниченными возможностями. Он также оказывает консультативную поддержку обращающимся в него организациям и ли­ цам по вопросам создания инфраструктуры, дружест-

Международная пограничная и водная комиссия (lnternational Boundary and Water Commission) . Двухсто­ ронняя комиссия, сформированная в 1 889 году США и Мексикой для решения вопросов пограничного устрой­ ства и пользования водами рек Колорадо и Рио Гранде. Состоит из двух частей - американской и мексиканской, во главе каждой из которых стоит комиссионер. Обе ча­ сти действуют как независимые агентства. Таким обра­ зом, с американской стороны Международная погранич-

1 18

121

ЧАСТЬ ПЕРВАЯ

ГОСУДАРСТВО В АМЕРИКЕ

ная и водная комиссия является федеральным агент­ ством, возглавляемой комиссионером, назначаемым пре­ зидентом. В его распоряжении три департамента, в том числе инженерный, со штатом более 300 человек. Комис­ сия выполняет значительный объем гидротехнических работ.

ведомств. Создан Министерством военно-марекого фло­ та, Национальной метеорологической службой и Бере­ говой гвардией.

1 20

Федеральная морская комиссия (Federal Maritime Commission) . Отвечает за коммерческое судоходство в CIIIA. Регулирует и отслеживает как техническое состо­ яние судоходства (маяки, корабли, порты и т.д.) , так и его правовые и нормативные вопросы - тарифы, зако­ нодательство, лицензирование. Возглавляется пятью ко­ миссионерами (в их числе председатель) , назначаемы­ ми президентом с согласия Сената на пятилетний срок. Выступает и как квазисудебное ведомство: при комис­ сии работают административные судьи, и апелляции на их решения направляются комиссионерам. Комиссия по исследованию Арктики (Arctic Re­ search Commission) . Цель работы комиссии следует из ее названия. Она не только выполняет исследовательс­ кие функции, но и координирует политику 1 5 федераль­ ных ведомств в отношении Арктики. Возглавляется семью комиссионерами (в их числе председатель) , на­ значаемыми президентом. Четверо из них представляют академические круrи, двое - частный бизнес, один - ко­ ренное население Аляски. Исполнительный директор работает в столице CIIIA, а его заместитель с частью штата - на Аляске. Национальный центр льда (National Ice Center) . Межведомственный центр, занимающийся мониторин­ гом движения дрейфующих льдин в интересах Воору­ женных сил CIIIA, а также иных правительственных

<<Салли МэЙ>> (SLM Corporation, Sallie Мае). Компа­ ния была организована правительством в 1 972 году, но в 1 997-2004 годах прошла процесс приватизации , и ныне ее формальные связи с федеральной властью прекращены. Ее главная задача - предоставление сту­ денческих ссуд, гарантированных правительством, на получение образования. Компания обслуживает более 1 О млн человек. Корпорация юридических услуг ( Legal Services Corporation) . Негосударственная некоммерческая кор­ порация, учрежденная Конгрессом с целью предостав­ ления юридических услуr в суде тем, кто не может себе этого позволить. В год федеральное правительство вы­ деляет на деятельность корпорации $ 300 млн. Корпора­ ция сама не занимается юридической защитой, а высту­ пает в роли грантодателя для региональных адвокатских организаций и фирм. Возглавляет корпорацию правле­ ние из 1 1 человек (не более шести от одной партии) , назначаемых президентом с согласия Сената. Среди известных п р ошлых руководителей Корпорации юридических услуг - Хиллари Клинтон, которая яв­ лялась председателем правления п р и Картере ( в возрасте 3 2 лет! ) , а в начале правления Рейгана успешно отбивала попытки срезать финансирование корпорации. Смитсонианский институт (Smithsonian Institution). Просветительское и научно-исследовательское заведе­ ние федерального правительства и одновременно му­ зейный комплекс. Создан в середине XIX века актом Конгресса CIIIA на основании завещания английского богача-ученого Джеймса Смитеона Qames Smithson) .

1 23

ЧАСТЬ ПЕРВАЯ

ГОСУДАРСТВО В АМЕРИКЕ

Включает в себя десятки музеев и исследовательских центров, а также библиотеку. Некоторые из его заведе­ ний расположены не в Вашингтоне, а в других городах. Институт управляется канцлером (Chancellor) - по тра­ диции это председатель Верховного суда, и советом регентов из 17 человек, восемь из которых должност­ ные лица (в том числе вице-президент). Они назначают секретаря (Secretary) для повседневного управления делами. У Смитсоннанекого института имеется соб­ ственная полиция (Smithsonian Police) , а также ежеме­ сячный журнал Smithsonian.

FASAВ образован в развитие закона Chief Financial Officers Act of 1 990. Министр финансов, директор Адми­ нистративно-бюджетного управления и главный контро­ лер Соединенных Штатов создали его для совершенст­ вования финансовой отчетности в федеральных органах власти. В совет вошли специалисты-бухгалтеры и аудито­ ры, а также представители трех ведомств-учредителей. При Совете работает небольшой штат сотрудников. FASAВ, в свою очередь, учредил Комитет по бухгалтер­ ской и аудиторской политике (Accounting and Auditing Policy Committee, ААРС) в качестве постоянно действую­ щего консультативного органа, который служит площад­ кой для мозговых штурмов по заказу FASAВ. Иными сло­ вами, FASAВ уполномочен выносить предложения для правите.Льства, формулируя окончательные выводы, а черновую работу для него проводит ААРС. Ситуацию с бухгалтерской отчетностью для феде­ рального правительства зеркально отражают такие же двухступенчатые консультативные образования в обла­ сти бухгалтерии для штатов и муниципалитетов: Сове­ ту по бухгалтерским стандартам в государственном управлении (Governmental Accounting Standards Board, GASB) ассистирует Консультативный совет по бухгал­ терским стандартам в государственном управлении (Governmental Accounting Standards Advisory Council GASAC ) . Эти советы финансируются и управляются Фондом по финансовой отчетности ( Financial Ac­ counting Foundation, FAF) , который организует и дея­ тельность консультативных организаций в частном секторе (Financial Accounting Standards Board, FASB и Financial Accounting Standards Advisory Council, FASAC).

1 22

Институт мира (U nited States Institute of Ре асе ) . Внепартийная, независимая организация, финансиру­ емая Конгрессом, созданная с целью предотвращения и разрешения конфликтов в мире , распространения стабильности и безопасности, разработки методов и средств мирного улаживания спорных ситуаций. Воз­ главляется двухпартийным советом директоров, назна­ чаемых президентом с согласия Сената. Совет, в свою очередь, назначает президента института и других его руководителей. Также в США одновременно существует не менее ты­ сячи федеральных консультативных комитетов (Federal Advisory Committees) , которые действуют на основании соответствующего закона - Federal Advisory Committee Act. Согласно последнему комитеты могут возникать на основании решения Конгресса, указа президента или по решению руководства министерства либо агентства. Администрация общих служб ведет мониторинг дея­ тельности комитетов и поддерживает базу данных о них. В качестве характерного примера рассмотрим под­ робнее деятельность Федерального консультативного совета по бухгалтерским стандартам (Federal Accoun­ ting Standards Advisory Board, FASAВ) .

Для любого правительственного ведомства в США ряд должностей являются обязательными. Генераль­ ный инспектор (Inspector General) - именно такой nост, который имеется фактически во всех основных

125

ЧАСТЬ ПЕРВАЯ

ГОСУДАРСТВО В АМЕРИКЕ

федеральных, штатных и местных структурах власти. Управле ние генераль ного инспекто ра ( Office of In­ spector General) уполномочено расследовать все случаи незаконного или не соответствующего установленным правилам поведения служащих данного ведомства. Так­ же генеральный инспектор выступает в роли внутриве­ домственн ого аудитора и проводит монитори нг дея­ тельности агентства, эффективности его менеджмента, квалификации служащих и т.д. Координация деятельно­ сти инспекторов внутри федеральной власти достигает­ ся через ранее упомянутые Президент ский совет по интеграции и эффективности и Исполнительный совет по интеграции и эффективности. Главный юридический советник (General counsel) отвечает за все правовые аспекты деятельности соот­ ветствующего ведомства. За последние годы его роль и значение существенно возросли, и сегодня по своему статусу General counsel близок к заместителю министра, свидетельством чему является переход самых видных частнопрактикующих юристов на эту должность. Юри­ дические советники министерств назначаются прези­ дентом с согласия Сената. Упомянем также характерное для сегодняшних ор­ ганов федеральной власти управление Faith-Based & Community Initiative, которое обеспечивает взаимодей­ ствие с религиозными организациями и местными сооб­ ществами и также имеется почти во всех основных ве­ домствах.

них 13 североамериканских колоний Великобритании. В нынешнем виде Конгресс существует с 1789 года, после принятия Конституции Соединенных Штатов. Конгресс, в целях создания системы сдержек и про­ тивовесов, разделен на Сенат (Senate) и Палату пред­ ставителей ( House of Representatives ) . Обе палаты равноправны в законодательном процессе - любой законопроект не вступает в силу без согласия одной из них. Разница в полномочиях и системе формирования будет рассмотрена ниже. Совместные сессии Конгресса проводятся в специ­ альных случаях, для которых требуется принятие резо­ люций обеими палатами. Строго говоря, совместные заседания сенаторов и членов Палаты представителей (далее, для удобства, последних будем называть конгрес­ сменами, так как в Америке этот термин не применяет­ ся к сенаторам) могут проходить в трех формах: 1 ) совместная сессия Qoint Session) - для подсчета голосов выборщиков президента США и для заслушива­ ния посланий президента, как ежегодного <<О состоя­ нии Союза» (State of the Union Address) , так и по како­ му-то конкретному поводу; 2) совместная встреча Qoint Meetings) - для привет­ ствия глав зарубежных государств или иных видных де­ ятелей, кроме президента США; 3) собрание сенаторов и конгрессменов по поводу инаугурации президента - может проходить в формате либо совместной сессии (если Конгресс не находится на каникулах) , либо совместного собрания ( Formal J oint . Gatherings ) . Каждый год работы Конгресса разделен на две сес­ сии . Сенаторам и конгрессменам запрещено собирать­ ся на заседания где-либо за пределами Капитолия. Так­ же какой-либо из палат запрещено приостанавливать свою работу без согласия другой более чем на три дня.

124

КОНГРЕСС (Congress) Законодательная власть в США на федеральном уров­ не принадлежит двухпалатному Конгрессу. Он ведет свою родословную от Первого континентального конгресса 177 4 года, на котором были представлены 12 из тогдаш-

ЧАСТЬ П Е Р ВАЯ

ГОСУДАРСТВО В АМЕРИКЕ

Сенаторы и конгрессмены обладают иммунитетом от уголовного преследования и пользуются полной свобо­ дой речи во время дебатов в палатах. Общий путь прохождения законопроекта таков. Он может вноситься любым сенатором или конгрессменом. Значительная часть законов пишется и инициируется лоббистами, отражающими интересы тех или иных групп. Лоббисты официально регистрируются в Конг­ рессе (на 2000 год их насчитывалось более 35 тыс . ) . Сперва законопроект рассматривается н а заседании профильнога постоянного комитета (Standing com­ mittee) Сената или Палаты представителей. Комитет может рекомендовать документ к рассмотрению пала­ той или отвергнуть его, а также быть предложить по­ правки, которые рассматриваются далее всей палатой. Затем палата рассматривает законопроект, который может быть одобрен, отвергнут или в него могут быть внесены изменения. В случае принятия палатой положи­ тельного решения документ направляется для рассмотре­ ния в другую палату. Если в последней предлагаются по­ правки в законопроект, то создается согласительный комитет ( Conference committee) из членов обеих палат. Чтобы закон был отправлен на подпись президенту, ' требуется, чтобы он был принят обеими палатами в идентичном виде. В результате работы в согласитель­ ном комитете принимается компромиссный вариант законопроекта, который в итоге может сильно отли­ чаться от первоначального. Президент, получив согласованный текст, одобрен­ ный обеими палатами, может либо подписать его, сде­ лав, таким образом, действующим законом, либо нало­ жить вето. Вето преодолевается двумя третями голосов в каждой палате. Президент может и не подписывать законопроект, который в таком случае автоматически становится законом через 1 0 дней (не считая воскресе-

нья) . Однако если в этот десятидневный срок Конгресс завершает свои заседания, то не подписанный прези­ дентом законопроект законом не становится - так назы­ ваемое карманное вето (Pocket veto). Кроме принятия законов - важнейшего полномочия Конгресса, он обладает исключительным правом облагать денежными сборами (налоги, акцизы, пошлины и т.д.) , утверждать правительственные расходы и займы, регу­ лировать торговлю, выпускать денежные знаки, созда­ вать федеральные суды. Среди иных принципиальных полномочий Конгресса - объявление войны, разреше­ ние президенту использовать вооруженные силы за ру­ бежом. Только Конгресс обладает правом выносить импичмент президенту и иным высшим должностным лицам. В этом случае решение об импичменте принима­ ет Палата представителей (простым большинством) , а затем Сенат проводит слушания на основании этого решения в форме процесса, где для положительного решения требуется сенаторское большинство в две тре­ ти. Также Конгресс может проводить расследования действий исполнительной власти - обычно через спе­ циальный комитет (Select или Special committee) . Авторитет и полномочия действующих сенаторов и конгрессменов таковы, что их можно победить на выбо­ рах лишь в редчайших случаях. Подавляющая часть работы сенаторов и конгрессме­ нов протекает в комитетах своих палат. Однако имеют­ ся и четыре совместных комитета (J oint congressional committees). Совместный комитет по экономике (Joint Economic Committee). Образован в 1 946 году для составления док­ ладов о текущем состоянии американской экономики и nодготовки предложений по ее улучшению. Совместный комитет по делам Библиотеки (Joint C ommittee on the Library) . Старейший из подобных ко­ митет, отсчитывающий свою историю с 1 806 года. От-

1 26

1 27

1 28

ЧАСТЬ П ЕРВАЯ

ГОСУДАРСТВО В АМЕРИКЕ

вечает за ведение дел в Библиотеке Конгресса (Library of Congress). Кроме того, следит за приобретением Кон­ грессом произведений искусств и их размещением в Капитолии, контролирует Ботанический сад Соединен­ ных Штатов ( United States Botanic Garden) . Совместный комитет по печати Оoint Committee on Printing) . Создан в 1 946 году для наблюдения за деятель­ ностью Управления правительственной печати ( Govern­ ment Printing Office) , а также для печатной деятельнос­ ти федерального правительства в целом. Совместный комитет по налогообложению Qoint Committee on Taxation) . Существует с 1 927 года и следит за сбором налогов, изучает и прелагает способы упро­ щения налогообложения , рассматривает все случаи предоставления налоговых льгот и ссуд на сумму свыше $ 2 млн. Состоит из пяти человек от сенатского комите­ та по финансам и пяти человек от комитета Палаты представителей по способам и средствам. Каждый комитет возглавляется председателем ( Chair­ man) и его заместителем ( Ranking Member) от партии меньшинства. Заседания обеих палат Конгресса проходят в Капито­ лии. В северном крыле размещается Сенат, в южном Палата представителей.

права переназначения. Кандидатура контролера выби­ рается президентом из списка минимум в три человека, рекомендованных двухпартийной, межпалатной комис­ сией их восьми депутатов. Сместить контролера может только Конгресс. За всю историю такого случая не было. Управление проверлет использование бюджет­ ных и иных государственных средств, эффективность управления правительственными финансами, разраба­ тывает рекомендации Конгрессу в данной области. Ча­ сто употребляемые названия управления - <<Сторожевой пес Конгресса>> или <<Лучший друг налогоплательщика>>. Бюджетное управление Конгресса ( Congressional Budget Office). Создано в 1 974 году для помощи законо­ дателям при оценке предполагаемых федеральных рас­ ходов и доходов во время работы с проектом бюджета. Директора управления совместно назначают на четыре года спикер Палаты представителей и президент pro tempore Сената по рекомендации бюджетных комите­ тов. При управлении действуют две паиели внештатных советников - по экономике и здравоохранению, форми­ руемые из авторитетных специалистов в этих вопросах, в том числе бывших сотрудников управления. Библиотека Конгресса (Library of Congress) . Нацио­ нальная библиотека США, одна из крупнейших в мире. Одновременно является ведущей аналитической и справочной службой Конгресса. Основана в 1 800 году. Возглавляется библиотекарем Конгресса ( Librarian of Congress) , назначаемым президентом с согласия Сената. В библиотеке хранятся не только книги, периодические nечатные издания, правительственные документы, кар­ ты , ноты, но и фильмы и аудиозаписи. В состав Библио­ теки входит Исследовательское управление Конгресса (Congressional Research Service) - основная аналитичес­ кая служба Конгресса, проводящая по заказу сенаторов или конгрессменов , комитетов или их сотрудников те или иные исследования в области публичной политики

Агентства и службы Конгресса

Ряд федеральных агентств в США находится под прямым управлением законодателей. Управление правительственной отчетности ( Go­ vernment AccountaЬility Office). Американский аналог Счетной палаты в других странах. Высший орган аудита работы государственных ведомств. Создано в 1921 году, а нынешнее название введено в 2004 году. Возглавляет­ ся главным контролером Соединенных Штатов (Compt­ roller General of the United States) , который назначает­ ся президентом с согласия Сената на 1 5-летний срок без

1 29

ЧАСТЬ ПЕРВАЯ

ГОСУДАРСТВ О В АМЕРИКЕ

и юриспруденции . Библиотекарь Конгресса ежегодно назначает поэта-лауреата (Poet Laureate Consultant in Poetry to the Library of Congress). Самым известным из них был Иосиф Бродский, поэт-лауреат в 1991-1992 годах. Управление правителъствешюй печати ( Govemment Printing Office). Печатает документы всех трех ветвей вла­ сти. Проводит работу по их сбору, систематизации и классификации. Непосредственно выпускает «Свод федеральных правил>> (Code of Federal Regulations ) , «Свод законов Соединенных Штатов>> ( United States Statutes at Large) , <<Кодекс Соединенных Штатов>> (Uni­ ted States Code) , <<Федеральный регистр>> (Federal Re­ gister) , отчеты Конгресса (Congressional Record). Также управление печатает паспорта для выезжающих за ру­ беж. Для чиновников издается <<Правительственный справочниК>> (United States Govemment Manual) - офици­ альное пособие по деловой корреспонденции и оформ­ лению документов. Возглавляет Управление главный печатник Соединенных Штатов ( PuЬlic Printer of the United States) , назначаемый президентом с согласия Сената. Архитектор Капитолия (Architect of the Capitol) . Отвечает за поддержание в рабочем состоянии комп­ лекса зданий Капитолия, их строительство, ремонт и сохранение исторического вида. В комплекс помимо самого Капитолия входят здания Палаты представите­ лей (Cannon House Office Building, Ford House Office Building, Longworth House Office B uilding, Rayburn House Office Building) , Сената ( Dirksen Senate Office Building, Hart Senate Office Building, Russell Senate Office Building) , Верховного суда (United States Supreme Court building, Thurgood Marshall Federal Judiciary Building) , Библиотеки Конгресса Qohn Adams Building, Thomas Jefferson Building, James Madison Memorial Building) , Ботанический сад Соединенных Штатов, электростан ция, Центр для посетителей Капитолия

(Capitol Visitor Center). Последний еще строится. Архи­ тектор назначается президентом с согласия Сената на 1 О лет из числа трех лиц, представляемых комиссией Конгресса. Пристав Сената (Sergeant at Arms and Doorkeeper of the Senate) . Выполняет полицейские, протокольные и административные функции. В первом качестве он от­ вечает за безопасность сенаторов в их крыле Капито­ лия, обеспечивает порядок в зале заседаний и допуск в него только тех лиц, которые имеют на это право. Он может побуждать сенаторов проходить в зал заседаний при отсутствии кворума. Обеспенивая безопасность и порядок во вверенных ему помещениях, пристав имеет право арестовывать любого их нарушителя вплоть до президента США. Также пристав организует работу журналистов, освещающих работу Сената. В качестве главного протокольного чиновника пристав организует все официальные мероприятия и визиты в Сенате - от посещения палаты президентом и зарубежными гостя­ ми до похорон сенаторов. Он является хранителем се­ натского молотка, ударом которого открывается каж­ дый новый день заседаний. Как администратор, пристав снабжает сенаторов оргтехникой, мебелью, обеспечива­ ет средствами связи, ему подчиняется сенатское почто­ вое отделение, служба телевидения и фотографии. Офисы сенаторов в штатах также берут необходимую для работы технику в аренду у службы пристава. При­ став Сената избирается сенаторами каждого нового со­ зыва Конгресса. Пристав Палаты представителей (Sergeant at Arms of the U nited States House of Representatives). Выполня­ ет схожие полицейские, протокольные и частично ад­ министративные функции в своей палате. На его попече­ нии находится жезл Палаты представителей, который он ежедневно вносит в зал заседаний. По указанию спике­ ра он может поставить жезл возле нарушителя порядка

1 30

131

1 33

ЧАСТЬ ПЕРВАЯ

ГОСУДАРСТВО В АМЕРИКЕ

в качестве предостерегающей меры. Пристав избирает­ ся Палатой по представлению спикера. Архитектор Капитолия вместе с приставом Сената и приставом Палаты представителей входит в Управле­ ние полиции Капитолия (Capitol Police Board) и Управ­ ление туров по Капитолию (Capitol Guide Board) . Пер­ вое руководит полицией Капитолия (Capitol Police) ­ правоохранительным органом, обеспечивающим безо­ пасность депутатов Конгресса, охрану его зданий. Вто­ рое - Службой туров по Капитолию ( Capitol Guide Service) , которая организует экскурсии по Конгрессу. Главный администратор Палаты представителей (Chief Administrative Officer of the United States House of Representatives) . Его функции схожи с функциями руко­ водителя аппарата парламента в других странах. Он обеспечивает технологические, финансовые, кадровые и иные услуги конгрессменам и их помощникам. Изби­ рается палатой каждые два года. Клерк Палаты представителей (Clerk of the United States House of Representatives) . Главный делопроизводи­ тель палаты. Отвечает за документооборот, ведение за­ писей дебатов, передачу припятых постановлений в печать. Избирается палатой каждые два года. Секретарь Сената (Secretary of the United States Senate) . Совмещает как функции делопроизводителя, так и функции завхоза Сената. Поддерживает доку­ ментооборот, передает припятые законы и постановле­ ния в печать, закупает канцелярские принадлежности, оплачивает все счета Сената, в том числе жалованье се­ наторам. Ему подчиняются полтора десятка сенатских служб и офисов. Фактически назначается главой сенатс­ кого большинства, так как его избрание - сугубая фор­ мальность. Историк Палаты представителей (Historian of the United States House of Representatives) . Назначается чле­ нами палаты для изучения ее прошлого.

Куратор Сената (Curator of the United States Senate) . Отвечает за размещение предметов искусства в Сенате и хранение его коллекций живописи и скульптуры. Прово­ дит образовательную и популяризаторскую работу. Специалист по парламентским вопросам Палаты представителей (Parliamentarian of the U nited States House of Representatives) . Назначается спикером из чис­ ла беспартийных знатоков парламентских процедур для приватных консультаций конгрессменов по вопросам правил и процедур в палате, имеющихся прецедентах и для обобщения опыта. Специалист по парламентским вопросам Сената (Parliamentarian of the United States Senate) . Исполняет аналогичные функции в Сенате. Советник по изменениям законодательства (Law Revision Counsel) . Отвечает за публикацию «Свода зако­ нов США>> (U nited States Code) . Работает при Палате представителей и назначается ее спикером. Пажи Сената (United States Senate Page) . Это про­ грамма, дающая возможность старшеклассникам прохо­ дить стажировку в Сенате. Общее число пажей - 30 чело­ век, 1 6 назначает партия большинства, 1 4 - оппозиция. Паж номинируется сенатором своего штата и в течение полугода живет в Вашингтоне на полном государствен­ ном обеспечении, получает заработную плату, одновре­ менно учась и работая в Сенате, выполняя различные поруч ения. Есть также возможность летней практики в течение трех недель (тогда число пажей возрастает до 40 человек) . Отбор пажей производится исходя из стро­ гих требований к их успеваемости. Находясь в Капито­ лин, они носят униформу. Пажи Палаты представителей (United States House of Representatives Page). В целом их положение и про­ хождение практики мало отличается от описанного выше. Число пажей колеблется от 60 до 80 человек. Окончательный их отбор производится спикером (для

1 32

1 35

ЧАСТЬ ПЕРВАЯ

ГОСУДАРСТВО В АМЕРИКЕ

кандидатур от партии большинства) или лидером мень­ шинства (кандидатуры от оппозиции ) . В отличие от сенатских коллег, имеющих доступ повсюду, пажи Пала­ ты представителей приписаны к определенным офи­ сам, где выполняют мелкие поручения, курьерские услу­ ги, отвечают на телефонные звонки. Капеллан Сената (Chaplain of the United States Se­ nate). Основная обязанность - открывать молитвой каж­ дое заседание верхней палаты. Назначается сенатским большинством. Капеллан Палаты представителей ( Chaplain of the United States House of Representatives) . Исполняет схо­ жие обязанности в нижней палате. Кроме молитв перед началом заседаний проводит душеспасительные беседы с членами палаты по их просьбе, следит за графиком приглашений священнослужителей в палату, проводит службы в память об умерших конгрессменах и сотрудни­ ках аппарата палаты.

Director) , со своими сотрудниками у каждого. То есть комитет имеет два аппарата - от республиканцев и от демократов. Помимо агентств при Конгрессе существует несколь­ ко тысяч всевозможных комиссий, созданных на посто­ янной или временной основе для изучения ситуации в той или иной сфере. В качестве примера назовем Нацио­ нальную паиель по борьбе с засухой (N ational Drought Task Force) , Национальную двухпартийную комиссию по будущему программы «Медикэр>> (The National Bipartisan Commission on the Future of Medicare) , Ко­ миссия по проблемам адаптации военнослужащих и ветеранов (Commission on Servicemembers and Veterans Transition Assistance ) , Комиссию по рассмотрению торгового дефицита (Trade deficit review commission) . Также существуют негосударственные организации (всего их около 1 00) , устав которых утвержден Конгрес­ сом (congressionally chartered organization) и которые выполняют те или иные общественно значимые задачи. Обычно это ветеранские или патриотические организа­ ции, например <<Парализованные ветераны Америки>> (The Paralyzed Veterans of America) , Национальный совет по безопасности (National Safety Council ) , <<Аме­ риканские ветераны вьетнамской войны>> (Vietnam Veterans of America) , <<Ветераны зарубежных воЙн>> (Veterans of Foreign Wars of the United States) , <<Бойска­ уты Америки>> ( Воу Scouts of America) , <<Герлскауты CIIIA>> ( Girl Scouts of the USA) .

134

Штат сенатора или конгрессмена возглавляет его шеф (Chief of Staff) , как правило, человек с большим стажем работы в Конгрессе или близкий к депутату че­ ловек, нередко организатор его избирательной кампа­ нии. Конгрессмены могут иметь в своем штате до 22 по­ мощников. Число помощников у сенаторов зависит от численности населения их штатов (у сенатора от Кали­ форнии их 70, у его коллеги от Вайоминга - 27). В сред­ нем их число колеблется в районе 37. Следует иметь в виду, что работа Конгресса строит­ ся на партийной основе и почти все должности в его штате являются партийными. Любопытно, что в коми­ тетах Сената или Палаты представителей нет единого штата сотрудни ков , а имеются, соответственно, долж­ ности директ ора штата большинства (Maj ority Staff Director) и директора штата меньшинства (Minority Staff

Сенат

(Senate) Сенат Соединенных Штатов избирается по принци­ пу два сенатора от штата. Таким образом , все штаты и меют равное представительство вне зависимости от численности населения. На нынешний момент избрано 1 00 сенаторов от 5 0 штатов.

1 37

ЧАСТЬ П Е Р ВАЯ

ГОСУДАРСТВ О В АМЕРИКЕ

Сенатор должен быть не моложе 30 лет, являться гражданином США как минимум девять лет и прожи­ вать на момент избрания в том штате, который он со­ бирается представлять. В истории Америки известны случаи, когда лица, избранные сенаторами, еще не дости­ гали к тому моменту 30 лет. В первые десятилетия суще­ ствования государства на это закрывали глаза. В 1 934 году сенатором от Западной Вирджинии избрали Раша Холта, которому было только 29. Ему пришлось ждать более полугода, прежде чем он смог принести присягу. Начиная с 1 9 1 3 года сенаторов избирает население напрямую. До этого их выбирали законодательные со­ брания штатов. Срок полномочий сенатора - шесть лет. Он может избираться неограниченное число раз. Сро­ ки сенаторских полномочий определены так, что каж­ дые два года переизбирается примерно треть Сената. В отдельно взятом штате выборы обоих сенаторов всегда разведены по времени, т.е. в определенный год избира­ ется только один сенатор. Голосование за него проходит по всему штату. Конкретные правила избрания варьиру­ ют от штата к штату, но везде, за исключением Луизиа­ ны, применяется принцип простого большинства. Та­ ким образом, выборы проходят почти всегда в один тур. Следует иметь в виду, что кандидаты от Демократичес­ кой и Республиканской партий предварительно прохо­ дят процедуры праймериз - избрания того, кто будет представлять партию на всеобщих выборах. Если сенатор умирает либо складывает с себя полно­ мочия, то назначаются специальные выборы, на которых кандидат избирается не на шесть лет, а на срок до окон­ чания полномочий выбывшего. До выборов губернатор может назначить временно исполняющего обязанности сенатора (за исключением нескольких штатов) . Сенат может отстранить сенатора от должности дву­ мя третями голосов. В последние 1 50 лет таких преце-

дентов не было. Обычно обвиненный в серьезных про­ ступках сам подает в отставку. Сенат также может вы­ носить порицания своим членам, что не влечет за собой сложения полномочий. Быть сенатором считается в Америке более почет­ ным и значимым, нежели быть членом Палаты предста­ вителей. Во-первых, сенаторов меньше, во-вторых, как правило, они представляют больше избирателей, в-тре­ тьих, сроки их полномочий втрое больше, в-четвертых, они имеют больше полномочий по влиянию на текущий политический процесс, в-пятых, у них больше штат по­ мощников, в-шестых, они заседают в большем числе комитетов. К тому же исторически сложилось так, что президенты и вице-президенты чаще выходят именно из сенаторской среды. В известном смысле сенатор по своей политической важности не уступает губернатору штата, и президент больше общается именно с ними. Сенаторы от каждо­ го штата делятся на <<старших>> ( senior) и <<Младших>> Gunior). К первым относятся те, кто раньше бьш избран в Сенат. Разделение это неформальное и учитывается при распределении постов в палате, а также при рассад­ ке в зале заседаний. Среди полномочий сенаторов (как и конгрессменов) следует отметить их право давать ре­ комендации в военные училища. К исключительным полномочиям Сената относится право давать согласие на назначение президентом по­ слов, членов Кабинета, иных федеральных чиновников, судей федеральных судов, утверждение международных договоров. Если в коллегии выборщиков никто из канди­ датов на пост вице-президента не получает большинства голосов, то вопрос передается в Сенат и палата голосо­ ванием решает, кого из двух кандидатов , получивших наибольшее число голосов, избрать вице-президентом. Формальной главой Сената является вице-президент CIIIA. Но он председательствует только в редчайших

1 36

1 39

ЧАСТЬ ПЕРВАЯ

ГОСУДАРСТВО В АМЕРИКЕ

случаях - как правило, когда голосует в случае равного количества голосов за и против или при церемониаль­ ных событиях. Поэтому фактическим главой палаты яв­ ляется президент pro tempore (President pro tempore) ­ старейший сенатор партии большинства. Но и он редко самолично председательствует на заседаниях, перепору­ чая председательские функции кому-то из сенаторов сво­ ей фракции. С отличие от должности спикера Палаты представителей, президент pro tempore Сената - фигу­ ра по большей част� номинальная. Гораздо большую роль играют лидеры фракций и вообще сенаторы в ин­ дивидуальном качестве. В ряду наследования президен­ ту США президент pro tempore стоит третьим, после вице-президента и спикера Палаты представителей. В Сенате существует почетная должность заместителя президента pro tempore (Deputy President pro tempore), которая присваивается бывшим президенту и вице-пре­ зиденту США, если они будут избраны в Сенат. Также этим титулом может называться сенатор, исполняющий на постоянной основе обязанности президента pro tempore в случае стойкой неспособиости к этому после­ днего. Всего в истории Сената только два человека за­ нимали эту должность. Когда партия президента pro tempore переходит в оппозицию и он лишается этой должности, ему при­ сваивается титул почетного президента pro tempore (President pro tempore emeritus) . Важнейшими фигурами Сената являются партийные лидеры - лидер большинства (Senate Majority Leader) и лидер меньшинства (Senate Minority Leader). Они вы­ ступают от имени своих партий по важнейшим вопро­ сам и формируют повестку дня. Их заместителями яв­ ляются сенаторы, называемые обычно по-английски Majority Whip и Minority Whip, что буквально можно перевести как <<ХЛЫСТ>> или <<погоняла» . С 1 969 года их официальное название - Assistant party leaders. Замести-

тель лидера большинства - это, по сути, второй-третий по значимости человек в Сенате. Демократы в Сенате объединены в Кокус (Senate Democratic Caucus). Его председателем является лидер большинства (меньшинства) , также имеются должнос­ ти вице-председателя и секретаря. Объединение респуб­ ликанцев называется Конференцией (Senate Republican Conference). В отличие от демократов ее председатель третье лицо в республиканской иерархии в Сенате - не является лидером меньшинства (большинства) . Также у Конференции имеется вице-председатель. Основная работа сенаторов проходит в комитетах. На нынешний момент их 1 7 постоянных (Standing committee) и три специальных (Select или special com­ mittee) . Существование постоянного комитета уста­ навливается Уставом Сената (Standing Rules of the Uni­ ted States Senate) , и история многих из них насчитывает более сотни лет. Иными словами, каждый новый созыв Конгресса не начинается с перенарезки комитетов, как это происходит в российской Государственной Думе. Специальные комитеты действуют на основании особых постановлений палаты и создаются либо для расследова­ ния конкретной проблемы, как, например, Уотергейтс­ кий комитет (Senate Watergate Committee) , либо для рассмотрения законодательства, если речь идет о ком­ плексных вопросах. Специальные комитеты также бывают постоянными или временными (тот же Уотер­ гейтский); все ныне существующие сенатские специаль­ ные комитеты - постоянные. Комитеты делятся на под­ комитеты (subcommittee) , которых насчитывается 70. Как правило, комитет возглавляет старейший его член от партии большинства - председатель ( chairman) . Его заместителем (Ranking Member, в двух комитетах ­ Vice Chairman) является представитель меньшинства. Хотя председатель комитета может существенно повли­ ять на решение, в большинстве случаев он не слишком

1 38

1 40

141

ЧАСТЬ ПЕРВАЯ

ГОСУДАРСТВО В АМЕРИКЕ

выделяется на фоне своих коллег. Кто из сенаторов в каком комитете работает, решает их партия. Сенатор не может состоять более чем в четырех комитетах одно­ временно и более чем в пяти подкомитетах. Наряду с работой с законопроектами сенатские коми­ теты рассматривают предлагаемые президентом канди­ датуры для назначений в пределах своей компетенции ( например, Комитет по юридическим вопросам рас­ сматривает номинации на судейские должности) . От их решения зависит, будет ли вынесен на рассмотрение па­ латы тот или иной законопроект, будет ли рекомендо­ вана к одобрению та или иная кандидатура. Далее перечислены постоянные комитеты Сената. Комитет по сельскому хозяйству, продовольствию и лесному хозяйству (Committee on Agriculture, Nut­ rition and Forestry). Один из самых старых комитетов, сушествует с 1 825 года. Перечень рассматриваемых им вопросов достаточно полно отражен в названии, следу­ ет лишь добавить, что под тематику «продовольствия>> подпадает широкий круг вопросов, относящихся к здра­ воохранению и социальному обеспечению. Комитет по ассигнованиям (Committee on Appro­ priations) . Самый большой по численности комитет, один из самых влиятельных в Сенате. Существует с 1 867 года. Рассматривает те статьи бюджета, которые требуют ежегодного утверждения ( discretionary spen­ ding) . Отметим, что статьи бюджета США делятся на mandatory spending, не требующие ежегодного утверж­ дения, например расходы на программы Medicare и Medicaid, и discretionary spending. Председатели этого комитета известны своей способностью пробивать для своих штатов дополнительные программы по финанси­ рованию различных проектов . Комитет по делам вооруженных сил (Committee on Armed Services) . Рассматривает все вопросы, относящи­ еся к обороне страны , является одним из наиболее значимых. Ведет свою истор ию с 1 8 1 6 года.

Комитет по банковской деятельности, жилищно­ му строительству и городскому развитию ( Committee on Banking, Housing, and Urban Mfairs) . Занимается вопросами банковской деятельности, страхования, це­ нового контроля, монетарной политики, ипотеки, раз­ вития городов и инфраструктуры. Комитет по бюджету (Committee on the Budget) . Один из самых <<молодых>> комитетов, создан в 1974 году. В силу американской специфики не является столь же значимым, как аналогичные по названию парламентс­ кие комитеты в других странах. Его задача - подготов­ ка в целом проекта бюджета и мо�иторинг за его испол­ нением. За наполнение конкретных статей бюджета отвечают Комитет по ассигнованиям и Комитет по финансам. Комитет по бюджету контролирует Бюджет­ ное управление Конгресса. Комитет по торговле, науке и транспорту (Com­ mittee on Commerce, Science and Transportation) . Конт­ ролирует широкий круг вопросов, от континентально­ го шельфа и гражданского космоса до спорта, в том числе деятельность Береговой охраны. Комитет по энергетике и природным ресурсам (Committee on Energy and Natural Resources ) . Отвечает за энергетику и утилизацию ядерных материалов, ис­ пользование земель федерального правительства, а так­ же за некоторые вопросы, связанные с проблемами ко­ ренных гавайцев. Комитет по окружающей среде и общественным работам (Committee on Environment and PuЬlic Works) . В его ведении вопросы экологии и инфраструктуры. Комитет по финансам ( Committee on Finance) . Со­ здан в 1 8 1 5 году. Хотя за почти 200 лет своего сушество­ вания комитет утратил ряд важнейших полномочий, он тем не менее остается весьма влиятельным. В сферу его компетенции входят вопросы государственного долга США, таможенные сборы и тарифы, программы здра-

1 43

ЧАСТЬ ПЕРВАЯ

ГОСУДАРСТВО В АМЕРИКЕ

воохранения и социального обеспечения, в том числе Medicare и Medicaid, международные торговые соглаше­ ния, распределение прибыли в акционерных обществах. Комитет по иностранным делам ( Committee on Foreign Relations) . Один из самых старых комитетов ­ существует с 1 8 1 6 года. Рассматривает все вопросы, от­ носящиеся к международной политике США, в том чис­ ле связанные с назначением послов, подписанием дого­ воры, программами зарубежной помощи. Комитет по здравоохранению, образованию, труду и пенеионному обеспечению (Committee on Health, Education, Labor, and Pensions) . Занимается широким кругом проблем, обозначенных в его названии (за ис­ ключением тех вопросов, которые переданы другим комитетам, например финансовому) . Важную роль в его деятельности отводится проблемам охраны труда, пен­ еионного обеспечения и защиты прав детей, инвалидов, пожилых. Комитет по внутренней безопасности и правитель­ ственным вопросам ( Committee on Homeland Security and Governmental Mfairs). Занимается вопросами, свя­ занными с Министерством национальной безопасности и другими ведомствами, имеющими отношение к внут­ ренней безопасности; внутриправительственными воп­ росами: архивы, государственная служба, перепись на­ селения, дела округа Колумбия и Почтовой службы. Комитет по делам индейцев (Committee on Indian Mfairs) . Ведет свою историю с 1 820 года. Занимается проблемами индейцев, гавайцев и коренных жителей Аляски. Комитет по юридическим вопросам ( Committee on the J udiciary) . Создан в 1 8 1 6 году - один из самых старых комитетов. Занимается вопросами утверждения феде­ ральных судей и разработкой федерального уголовного законодательства.

Комитет по процедурам и делам администрации (Committee on Rules and Administration) . Курирует сфе­ ру, в которую входят правила работы Сената, управле­ ние зданиями Конгресса и определение квалификации и компетенции сенаторов по разным вопросам. Уступа­ ет по значимости аналогичному комитету в Палате пред­ ставителей, так как в Сенате не ограничены формаль­ ными рамками правила выступлений во время дебатов. Комитет по малому бизнесу и предприниматель­ ству (Committee on Small Business and Entrepreneur­ ship ) . Контролирует работу Администрации малого бизнеса и рассматривает иные вопросы в сфере мелко­ го предпринимательства. Комитет по делам ветеранов ( Committee on Vete­ rans' Mfairs) . Рассматривает вопросы, связанные с про­ блемами ветеранов вооруженных сил.

1 42

Теперь остановимся подробнее на специальных ко­ митетах Сената. Комитет по делам пожилых (Special Committee on Aging) . Рассматривает исполнение программы Medi­ care, а также программ социального обеспечения, отно­ сящихся к пожилым людям. Комитет по �тике (Select Committee on Ethics) . Реша­ ет вопросы этики, связанные с сенаторской деятельно­ стью. По регламенту должен состоять из равного числа демократов и республиканцев. Комитет по разведке (Select Committee on Intel­ ligence) . Рассматривает все аспекты, связанные с дея­ тельностью разведывательного сообщества Соединен­ ных Штатов. Пала11Ш представителей

(House of Representatives) В отличие от Сената Палата представителей форми­ руется пропорционально населению штата, т.е. окруrа

1 44

ЧАСТЬ ПЕРВАЯ

ГОСУДАРСТВО В АМЕРИКЕ

по выборам в нее нарезаются исходя из численности из­ бирателей, на основе переписи, проходящей раз в 10 лет. Таким образом, Калифорния посылает в Палату предста­ вителей 53 конгрессмена, а семь штатов (Монтана, Дела­ вэр, Южная Дакота, Аляска, Северная Дакота, Вермонт и Вайоминг) - по одному. Последних называют <<член палаты от штата в целом>> (Member-At-Large) . Выборы проходят одновременно по всей стране каждые два года. Таким образом, срок полномочий конгрессменов в три раза короче сенаторского срока. Переизбираться конг­ рессмен может, как и сенатор, неограниченное число раз. На нынешний момент в Палате представителей 435 депутатов. Это число было установлено в 1 9 1 1 году и может быть изменено. Три территории: Гуам, Американское Самоа и Вир­ гипские острова ( CIIIA) и округ Колумбия - посылают в палату делегатов (Delegate to Congress) , избираемых на два года. Они не имеют права голосовать на заседа­ ниях палаты, но имеют право голоса во время работы в ее комитетах. Пуэрто-Рико избирает комиссионера­ резидента (Resident Commissioner) сроком на четыре года, с такими же полномочиями, как у делегатов. По Конституции депутаты Палаты представителей должны быть не моложе 25 лет, иметь на протяжении последних семи лет перед избранием гражданство CIIIA и проживать на момент выборов в том штате (необяза­ тельно в округе ! ) , от которого баллотируются. Так же как и при выборах в Сенат, на выборах в Па­ лату представителей кандидаты от демократов и рес­ публиканцев сперва проходят праймериз, а после оп­ ределяются на общих выборах по относительному большинству голосов. В случае смерти конгрессмена или его отставки проводятся досрочные выборы на остав­ шийся срок. Если конгрессмен совершил правонарушение, Пала­ та представителей большинством в две трети голосов

может лишить его депутатского мандата. За всю исто­ рию CIIIA известно пять таких случаев, два последних произошли в 1 980 и 2002 годах. Главой Палаты представителей является спикер (Speaker) , избираемый, как правило, от партии боль­ шинства. В ряду наследования президенту он стоит тре­ тьим - после вице-президента. Спикер не председательствует на всех сессиях пала­ ты, а часто поручает проводить их кому-то из коллег (Presiding officer). Полномочия председательствующего лица весьма велики - он определяет последователь­ ность выступлений, предоставляет слово, может ста­ вить на голосование вопрос о признании тех или иных действий нарушением регламента. Спикер является главой неформального оргкомите­ та своей партии (steering committee) , определяющего, кто будет председателем того или иного комитета. Он также распределяет рассмотрение законопроектов по комитетам, лично назначает большинство членов Коми­ тета по регламенту. Если большинство в Сенате и пре­ зидент принадлежат к одной партии, а большинство в Палате представителей - к другой, спикер становится де-факта лидером оппозиции. Его заместителем по партийным делам является ли­ дер большинства ( Majority Leader) , второй по влия­ тельности человек во фракции ведущей партии палаты. Третьим человеком является Majority Whip. У партии меньшинства первое лицо - это лидер меньшинства (M inority Leader) , его заместитель - Minority Whip. В Палате представителей партийная дисциплина играет большую роль, чем в Сенате, и значение партийной nринадлежности там существеннее, чем в верхней пала­ те, как и роль лидеров демократов и республиканцев. Например, в созыве образца 2006 года не было ни одно­ го независимого депутата (из 435 ) , тогда как в Сенате их двое из ста.

1 45

ЧАСТЬ П ЕРВАЯ

ГОСУДАРСТВО В АМЕРИКЕ

В отличие от Сената процедурные правила в Палате представителей более жесткие - у конгрессменов нет права на неограниченные выступления. Таким образом, в палате нет практики флибустьерства (Filibuster), ког­ да делается попытка оттянуть или сорвать принятие закона с помощью его «заговариваниЯ>> , т.е. когда сена­ тор выступает так долго, что до голосования за законо­ проект дело не доходит. (По сенатским правилам подоб­ ное выступление можно прервать, проголосовав за это тремя пятыми голосов.) К исключительным правам Палаты представителей относится инициирование законов, предполагающих увеличение налогов. В течение всей истории CIIIA это конституционное требование толковалось всегда рас­ ширительно, и палата отвергала все попытки Сената предлагать не только законопроекты, направленные на повышение налогов, но и вообще любые, предполагаю­ щие траты. Другими исключительными правами Пала­ ты представителей является право объявления импич­ мента должностным лицам (в том числе президенту) и право избрания президента в случае, если ни одна кан­ дидатура не набирает большинства в коллегии выбор­ щиков, - тогда палата выбирает из трех кандидатур, получивших наибольшее число голосов. В истории США такое случалось дважды - в начале XIX века. В номинации должностных лиц палата участвует, только если президент предлагает на рассмотрение Конгресса кандидатуру нового вице-президента в случае отставки или смерти прежнего. Комитеты Палаты представителей по принципу сво­ ей организации схожи с сенатскими. Партия большин­ ства старается обеспечить себе более значительн ое представительство (по сравнению с пропорцио наль­ ным преобладанием в палате) в комитетах по регламен­ ту, ассигнованиям и юридическом , а также по торговле и энергетике . Конгрессме н, как правило, состоит не более чем в двух комитетах.

Далее перечислены постоянные комитеты Палаты представителей. Комитет по сельскому хозяйству ( Un ited States House Committee on Agriculture) . Хотя комитет и явля­ ется одним из старейших (существует с 1 820 года) , он не относится к числу особо влиятельных. Членства в нем обычно добиваются конгрессмены по преимуществу из аграрных районов. Занимается вопросами сельского, лесного , водного хозяйства, проблемами продоволь­ ствия. Контролирует деятельность соответствующих федеральных агентств. Комитет по ассигнованиям ( Committee on Appro­ priations). Один из самых влиятельных комитетов пала­ ты. Распределяет расходную часть федерального бюдже­ та. Так как члены комитета могут лоббировать интересы своих округов в особенной степени, считается, что их практически невозможно обыграть на выборах. Комитет по делам вооруженных сил ( Committee on Armed Services) . Отвечает за выделение денег на обо­ ронные нужды. Ведет свою историю с 1 822 года. · Комитет по бюджету (Committee on the Budget) . Так же как и аналогичный сенатский комитет, не является самым значимым и важным, несмотря на название. Ко­ митет рассматривает бюджетное послание президента и отвечает за составление Бюджетной резолюции Кон­ гресса (Congressional Budget Resolution ) . Основная обя­ занность комитета - следить за соответствием закону бюджетного процесса. Согласно регламенту палаты в него обязательно должны входить пять человек из Ко­ митета по ассигнованиям, пять человек из Комитета по путям и средствам и один из Комитета по регламенту, а также по одному человеку, определенному партией боль­ шинства и партией меньшинства. Также контролирует работу Бюджетного управления Конгресса. Следует иметь в виду, что новый бюджетный год в CIIIA начина­ ется 1 октября.

1 46

1 47

ЧАСТЬ П Е Р ВАЯ

ГОСУДАРСТВО В АМЕРИ КЕ

Комитет по образованию и труду ( Committee on Education and Labor) . Отвечает за вопросы образования на всех ступенях, от дошкольного до послевузовского, а также за трудовые взаимоотношения, охрану труда и пенеионное обеспечение. Комитет по энергетике и торговле (Committee on Energy and Commerce). Один из трех старейших коми­ тетов палаты, существует с 1 795 года. Его юрисдикция едва ли не самая широкая в палате - от телекоммуника­ ций и защиты прав потребителей до энергетики и меж­ дународной междуштатной торговли. Контролирует пять министерств Кабинета и ряд независимых агентств. Комитет по финансовым услугам ( Committee on Financial Services ) . Занимается вопросами финансового рынка, в том числе банков, страхового и ипотечного бизнеса. Контролирует Федеральную резервную систе­ му, Министерство финансов, Комиссию по ценным бу­ магам и биржам. Комитет по иностранным делам ( Committee on Foreign Mfairs) . По сравнению с аналогичным комите­ том Сената играет меньшую роль, поскольку в юрисдик­ цию палаты не входит утверждение дипломатических договоров и кандидатур послов. Комитет по внутренней безопасности ( Committee on Homeland Security) . Под его юрисдикцией находит­ ся Министерство национальной безопасности и вопро­ сы, относящиеся к обеспечению безопасности CIIIA от террористических и других подобных угроз. Комитет по делам палаты ( Committee on House Administration). Занимается административными вопро­ сами палаты, а именно финансовым и материально-тех­ ническим обеспечением ее членов, их сотрудников, агентств при Конгрессе и т.д. Комитет по юридическим вопросам ( Committee on the Judiciary) . Опять-таки менее значимый комитет по сравнению с аналогичным сенатским. Рассматрива-

ет законодательство, касающееся судебной системы CIIIA. Решает вопрос об импичменте федеральных чи­ новников. Комитет по природным ресурсам ( Committee on N atural Resources) . Рассматривает широкий круг вопро­ сов, относящихся к сохранению окружающей среды , управлению федеральными землями, использованию континентального шельфа, законодательству о мине­ ральных ресурсах и т.д. Комитет по надзору и правительственным рефор­ мам (Committee on Oversight and Government Reform ). Существует с 1 8 16 года и осуществляет надзор з а феде­ ральны ми програ ммами и полити кой федера льного правительства вообще . Является главным расследова­ тельским комитетом палаты. Его председатель, един­ ственный среди председателей комитетов, имеет право вызывать в комитет свидетелей для дачи показаний без формального согласия других членов комитета. Комитет по регламенту (Committee on Rules) . Один из самых важных комитетов палаты , следящий за со­ блюден ием ее регламента. Существует с 1 789 года и оп­ ределяет последовательность рассмотрения законопро­ ектов и иных актов в палате, а также форму дебатов по ним. Это особенно важно, так как в отличие от Сената в Палате представителей нет неограниченного права на выступл ения. Являет ся важней шим орудием в руках партии большинства. Комитет по науке и технологиям ( Commi ttee on Science and Technology) . Занимается законодательством в области науки. Осуществляет контроль, в частности, над НАСА и Министерством энергетики. Комитет по делам малого бизнеса (Comm ittee on Small Busines s). Под его юрисдикцией находится Адми­ нистрация малого бизнеса и законопроекты в соответ­ ствующей сфере.

1 48

1 49

ЧАСТЬ П ЕР ВАЯ

ГОСУДАР СТВО В АМЕРИКЕ

Комитет по стандартам официального поведения (Committee on Standards of Official Conduct) . В обихо­ де - комитет по этике. Устанавливает стандарты эти­ ческого поведения для конгрессменов, вырабатывает соответствующие рекомендации , проводит расследова­ ния по подозрению в неэтичном поведении, консульти­ рует коллег по их запросам. Комитет по транспорту и инфраструктуре ( Com­ mittee on Transportation and lnfrastructure). В сфере его ведения находятся законопроекты соответствующей тематики. Комитет по делам ветеранов ( Committee on Vete­ rans' Mfairs) . Осуществляет контроль за деятельностью Министерства по делам ветеранов и занимается законо­ дательным обеспечением нужд участников военных дей­ ствий. Комитет по путям и средствам ( Committee on Ways and Means). Самый влиятельный комитет палаты. Через него проходят все законопроекты, касающиеся налого­ обложения, тарифов и иных сборов. Также его юрис­ дикция распространяется на программу <<Медикэр» и ряд иных важнейших программ из сферы социальной защиты. Существует с 1 789 года. Ввиду его важности в него почти невозможно попасть депутатам-новичкам. Комитет всей палаты ( Committee of the Whole). В не­ которых случаях Палата представителей рассматрива­ ет тот или иной законопроект ( обычно имеющий су­ щественное значение) , действуя как единый комитет. В этих случаях обсуждение проходит по правилам, припятым в комитетах, а не на заседаниях палаты. Иными словами, хотя составы палаты и комитета со­ впадают - те же 435 конгрессменов, это не одно и то же. Председательствует на заседаниях Комитета всей палаты представитель партии большинства, избирае­ мый спикером и не являющийся председателем какого­ либо комитета.

Специальный комитет в Палате представителей толь­ ко один - Комитет по разведке (Permanent Select Com­ mittee on Intelligence ) .

1 50

151

СУДЫ (Courts) Подобно исполнительной и законодательной власти, судебная федеральная власть отделена от судебных сис­ тем штатов и муниципалитетов (в последнем случае ­ там, где они имеются) . Таким образом, в Америке три независимые системы правосудия - федеральная, штат­ ная и муниципальна я. Судебная система - англосак­ сонского типа, т.е. прецедентная. Федеральные суды (специальные суды составляют особый случай) имеют трехэвеиное устройство: окружной суд, апелляцион­ ный суд и Верховный суд. Все суды делятся на суды, организованные в соответствии с третьей статьей Кон­ ституции и организованные в соответствии с первой статьей Конституции. Первые имеют большее значе­ ние, и только они выносят окончательное решение. Это все основные суды общей юрисдикции - окружные, апелляционные и Верховный суд. Окружной суд

(United States district court) Низовым звеном федеральной судебной системы явля­ ется окружной суд, соответствующий судебному округу. Всего их 91 - минимум один в каждом штате, а также в округе Колумбия и в Пуэрто-Рико. В ряде штатов с боль­ mим населением имеется до четырех окружных судов. Территориальные суды (United States territorial courts) на Гуаме, Северных Марианских островах, Виргинских ос­ тровах (CIIIA) хотя и исполняют те же функции, что и окружные суды, не являются ими в полном смысле ело-

ЧАСТЬ ПЕРВАЯ

ГОСУДАРСТВО В АМЕРИКЕ

ва, их судьи назначаются на 10 лет, а не пожизненно и не подпадают под действие третьей статьи Конституции. Число судей в каждом суде определяется Конгрессом, а назначаются они президентом с согласия Сената. По неформальной традиции сенатор-однопартиец от дан­ ного штата имеет право вето на вежелательную для него кандидатуру. Судьи назначаются пожизненно и не могут быть смещены со своего поста, кроме как после вынесе­ ния импичмента Палатой представителей и подтверж­ дения его Сенатом. За последние 1 00 лет с помощью импичмента было смещено только пять судей. При дос­ тижении 65 лет судья может добровольно перейти в разряд старших судей ( senior judge) , которые работают неполное время, получая прежнюю зарплату, и таким образом открывают вакансию для нового назначения, так как считаются работающими сверх штата. Другим способом разгрузки федеральных судей явля­ ется институт судей-магистратов (magistrate judges ) , которые назначаются окружным судьей н а восемь лет (четыре года в случае непалной занятости) и могут зани­ маться предварительным рассмотрением дела, подготов­ кой судебного решения, а в случае согласия сторон - пол­ ностью проводить судебный процесс. Каждый окружной суд имеет минимум одно здание, а в крупных округах - несколько в разных местах, в це­ лях облегчения доступа к правосуди ю. Окружные суды рассматривают дела, подпадающие под федеральную юрисдикцию, например когда Соеди­ ненные Штаты выступают как ответчик или истец, или связанные с мореходством, или когда один из истцов (ответчиков) не является гражданином США, а сумма претензий превышает определенный законом минимум . В последнем случае возникают ситуации, когда окруж­ ной суд принимает решения, основываяс ь на законах штата, - следствие применения принципа <<побочной юрисдикции>> ( supplemental jurisdiction) .

Также в ряде случаев окружные суды могут выступать в роли апелляционного звена, например по отношению к некоторым решениям Процессуального и апелляцион­ ного суда по торговым маркам, Совета по защите систе­ мы заслуг, а также судов по банкротству, в случае если при вышестоящих апелляционных судах нет Апелляци­ онной паиели по банкротству ( Bankruptcy Appellate Panel) . На данный момент она существует только при 1 , 6, 8, 9, 1 0-м апелляционных судах. Возглавляется окружной суд главным судьей ( Chief Judge). Он назначается из старших по возрасту судей данного судебного округа, отвечающих следующим тре­ бованиям: быть не старше 65 лет, иметь стаж работы в данном суде не менее одного года, не быть главным су­ дьей прежде. После семи лет работы в этой должнос­ ти или по достижении 70 лет главный судья уступает свое место, но остается работать обычным судьей. До 1948 года такой должности вообще не существовало, и сейчас роль главного судьи не столь значительна по от­ ношению к окружному суду, как роль председателя Вер­ ховного суда по отношению к своему органу. В целом же институт федеральных судей пользуется большим уважением в обществе. Достаточно заметить, что пос­ ледний министр юстиции в кабинете Буша-младшего, Майкл Мукасей, до своего назначения был именно окружным судьей. Адвокат, желающий выступать в роли защитника при данном окружном суде, должен быть официально допу­ щен к этому и приведен к присяге. При этом от адвока­ тов при окружных судах не требуется сдавать специаль­ ных экзаменов. Обычно основанием для допуска к работе является факт получения ими права на адвокат­ скую практику в штате. Особым подразделением окружных судов являются суды по банкротству (bankruptcy court ) , имеющиеся nочти в каждом из 94 судебных округов. Только они

1 52

1 53

1 54

ЧАСТЬ П Е Р ВАЯ

ГОСУДАРСТВО В АМЕРИКЕ

имеют право рассматривать дела о банкротстве, находя­ щиеся исключительно в федеральном ведении ( суды штатов в принципе не могут рассматривать дела о бан­ кротстве) . Судья по банкротству назначается на 1 4 лет вышестоящим апелляционным судом.

апелляционного судопроизводства ( Federal Rules of Appellate Procedur) . Согласно им дела слушаются паие­ лью из трех судей и лишь некоторые важнейшие дела требуют присутствия всего состава суда. Руководит апелляционным судом главный судья (ChiefJudge ) , требования к нему такие же, как и в ок­ ружных судах. Он также не является слишком значимым лицом на фоне коллег и больше выполняет администра­ тивные функции, чем определяет политику суда. Работа апелляционных судов привлекают большое внимание общественности, так как большинство нашу­ мевших дел окончательно решается именно там. Реше­ ния этих судов, в отличие от окружных, являются обя­ зательными судебными прецедентами в данном округе, и им должны следовать все суды в схожих случаях. Судьи апелляционных судов - одни из самых уважа­ емых работников Фемиды в ClllA , именно из их числа обычно назначаются судьи Верховного суда. Директор ФБР, а впоследствии ЦРУ Уильям Уэбстер до своего на­ значения был апелляционным судьей. Средства массо­ вой информации, политики, общественные организации внимательно следят за практикой конкретных судов и судей, их номинация всегда вызывает значительный резонанс и интерес. При апелляционных судах также существует институт старших судей. Адвокаты при апелляционных судах не должны сдавать специальных экзаменов, им достаточно иметь право за­ ниматься юридической практикой в любом штате. Адво­ кат, желающий работать при том или ином суде, пода­ ет заявление, уплачивает пошлину и приносит клятву. Следует особо выделить Апелляционный суд по окру­ гу Колумбия ( United States Court of Appeals for the Di­ strict of ColumЬia Circuit) и Апелляционный суд по фе­ деральному округу (United States Court of Appeals for the Federal Circuit).

Апелляционный суд

(United States court of appeals) Решения окружных судов могут быть обжалованы в одном из 1 3 апелляционных судов (courts of appeals или circuit courts) . Двенадцать из них строятся по географи­ ческому принципу, и им подведомственны дела несколь­ ких близлежащих окружных судов. Например, Апелля­ ционный суд первого округа рассматривает апелляции из окружных судов штатов Мэн, Нью-Хэмпшир, Масса­ чусетс, Род-Айленд и Пуэрто-Рико. Число судей, назначаемых пожизненно президентом с согласия Сената, определяется Конгрессом для каждо­ го апелляционного округа. Наибольшее число 28 - в Апелляционном суде девятого округа, включающем в себя Калифорнию, Орегон, Вашингтон, Аризону, Аляс­ ку, Гавайи, Неваду, Айдахо, Монтану, Гуам и Северные Марианекие острова. Суд базируется в Сан-Франциска (не столица штата и не самый большой его город! ) , од­ нако заседания проходят на регулярной основе в Порт­ ланде, Пасадене и Сиэтле. Данные суды разбирают дела, поступающие к ним из подведомственных окружных судов, а также некоторых других судебных и квазисудебных органов, например из Федеральной комиссии по шахтной безопасности, На­ ционального совета по трудовым отношениям. Апелляционные суды не проводят процессов, а рас­ сматривают оригиналы дел, поступившие из нижестоя­ щих судов. В некоторых случаях они могут заслушивать устные аргументы адвокатов. В своей деятельности дан­ ные суды руководствуются Федеральными правилами -

1 55

ЧАСТЬ ПЕРВАЯ

1 56

Первый , будучи самым малень ким в географическом смысле (охватывает только столицу) , тем не менее явля­ ется едва ли не самым важны м, поскольку в силу своей специф ики рассматривае т многие дела, связан ные с федеральными агентствами. Таким образом, его решения непосредственно влияют на текущую политику. Неслу­ чайно многие судьи Верховного суда вышли из данного суда. Его не следует путать с Апелляционны м судом окру­ га Колумбия (District of ColumЬia Court of Appeals ) , кото­ рый, будучи высшим муници пальны м судом столиц ы, является эквивалентом верховных судов штатов. Аппеляционны й суд по федеральному округу, создан­ ный в 1 982 году, характеризуется не географ ически м принци пом своей юрисдикции , а тематич еским. В него направляются апелляции из Суда по федеральным пре­ тензиям , Суда по апелляциям по претензиям ветеранов, Процес суального и апелляц ионного суда по торговым маркам, Суда по апелляциям и рассмотрению споров о патентах при Управл ении патентов и торговых марок, Апелляц ионного суда по правительствен ным контрак­ там, Совета по защите системы заслуг, Международной торговой комисси и, Суда по международной торговле, а также апелляции на некотор ые решени я окружных судов касател ьно патенто в и денежн ых претенз ий к федеральном управительству на сумму свыше $ 1 0 тыс. Судьи Апелляционного суда по федеральному округу должны жить не далее 50 миль от Вашингтона, и время от времени они проводят выездные заседания в разных частях страны. Верховный суд

(Supreme Court of the United States) Верховный суд США - единственный суд, установлен­ ный Конституцией страны. Он расположен в Вашинг­ тоне, в здании , носящем его имя (Supreme Court buil­ ding ) , в райо не Капитолия. Состоит из председателя Верховно го суда ( Chief J ustice of the U nited States) и

ГОСУДАРСТВО В АМЕРИКЕ

1 57

восьми судей (associate justices) . Все они назначаются президентом с согласия Сената. Отметим, что в отличие от окружных и апелляционных судов в данном случае председатель номинируется президентом, и необяза­ тельно из числа судей Верховного суда. Председатели последнего времени таковыми не являлись. Верховный суд одновременно исполняет функции, которые во многих странах разделены между верховны­ ми и конституционными судами. То есть он является как высшим апелляционным органом, так и органом, реша­ ющим, конституционен или нет тот или иной закон. Последнее право суд присвоил се�е в 1 803 году, рассмат­ ривая дело <<Марбери против Мэдисона>> ( Marbuгy v. Madison) . Кроме того, в редчайших случаях Верховный суд рассматривает дела в первой инстанции, а именно тяжбы между штатами. В теории, как это следует из тре­ тьей статьи Конституции, круг возможных дел, которые может принимать к рассмотрению суд, значительно шире. Кроме того, уникальность Верховного суда заклю­ чается в том, что он может принимать к апелляции дела из верховных судов штатов, а не только из их федераль­ ных судов. Влияние Верховного суда на политику США трудно переоценить. Например, во времена правления Ф.Д. Руз­ вельта он заблокировал ряд его важнейших инициатив, и президент ничего не мог с этим поделать, а его попыт­ ка реформировать Верховный суд с целью назначить туда своих сторонников, провалилась. Основной путь попадания дела в Верховный суд это направление в последний обращения с просьбой о серториари (certiorari) , т.е. истребовании дела из ниже­ стоящего суда для его повторного рассмотрения. В год nриходит до 7500 подобных обращений, из них прини­ мается примерно 1 50. Работу с обращениями проводит nул клерков суда (Cert pool) . По итогам их работы реше­ нием четырех судей ( Rule of four) дело принимается к рассмотрению (меньшинство суда получило это право,

ЧАСТЬ ПЕРВАЯ

ГОСУДАРСТВО В АМЕРИК Е

дабы не дать возможность большинству навязывать свое мнение). На первичной стадии дело слушается (это от­ носится и к делам первичного рассмотрения) уполномо­ ченными юристами (special master) , которые готовят для судей проект решения. Кворум для принятия окон­ чательного решения - присутствие шести судей. Заслушав аргументы сторон, судьи удаляются для об­ суждения (без присутствия посторонних, в том числе клерков) дела. В ходе дискуссии выявляется большин­ ство, которое видит итог дела схожим образом. Старше­ му из этих судей поручается написать итоговое решение. (Параллельно старший из несогласных пишет проект их видения решения дела. ) Затем этот проект раздается судьям для окончательной доработки. В ходе его обсуж­ дения судьи вносят свои поправки. На этом этапе случа­ ется, что они могут изменить свое мнение, и решение большинства становится решением меньшинства и на­ оборот. Для окончательного решения требуется полу­ чить пять голосов за. В случаях, когда решение поддерживают четверо су­ дей, а остальные не могут придти к единому мнению, это решение публикуется как «мнение простого боль­ шинства>> (plurality opinion) . При равенстве голосов (четыре на четыре, при одном отсутствующем, напри­ мер) или при отсутствии кворума решение нижестояще­ го суда одобряется, но оно не может являться обязыва­ ющим прецедентом. Судья, согласный в целом с мнением большинства, может издавать свое особое мнение (concurring opinion) по частным вопросам дела. Решения суда оперативно появляются на его сайте, издаются в виде отдельных выпусков, а после выходят в составе « Отчетов Соединенных Штатов>> ( United States Reports) - официально го издания Верховного суда. За его выпуск отвечает издатель решений Верхов­ ного суда ( Reporter of Decisions) .

Члены Верховного суда привлекают к себе наиболь­ шее внимание общественности и журналистов среди всего судейского корпуса США. Назначение каждого из них - большое политическое событие, которому прида­ ют особое значение и президент, который стремится увеличить в суде число своих единомышленников, и Се­ нат, старающийся не пропустить в него одиозные или слишком заангажированные фигуры, как это, напри­ мер, случилось с Робертом Борком в 1 987 году. Судьи назначаются пожизненно. По закону им нельзя менять жалованье в сторону уменьшения. Если судья выходит в отставку, то все равно остается членом Вер­ ховного суда и имеет титул отставного судьи (retired associatejustice) - примерно то же самое, что и старший судья. Он не принимает никакого участия в текущей работе и выведен за штат (его место тут же занимается) , но может сохранять кабинет и штат клерков. Председатель Верховного суда - важная фигура в от­ личие от своих коллег в окружных и апелляционных судах. Согласно обычаю он принимает присягу новоиз­ бранного президента США и согласно Конституции председательствует в Сенате во время процессов по импичменту президента и вице-президента. Он готовит повестку дня для еженедельных собраний судей по рас­ смотрению петиций о серториари , выступает первым при рассмотрении дел, определяя, таким образом, ход дискуссий. Председатель Верховного суда возглавляет Юридическую конференцию Соединенных Штатов, правление Федерального юридического центра, назна­ чает членов Суда по рассмотрению дел об иностранном шпионаже, Юридической паиели по многоокружным процессам. Из председателей Верховного суда следует выделить Уильяма Тафта, который уникален тем , что ранее он был и президентом. Тайфт - единственный человек в истории США, возглавлявший в течение жизни и ис-

158

1 59

1 60

ЧАСТЬ П Е Р ВАЯ

полнительную, и судебную ветви власти, причем рабо­ ту в суде он ставил выше работы в Белом доме. Также стоит упомянуть Джона Маршалла, который был пред­ седателе м Верховного суда дольше всех - с 1 80 1 по 1 835 год и сделал его реальным центром влияния, за­ ложив традицию толкования Конституции. При Эрле Уоррене Суд принял важнейшие решения по защите конституционных прав граждан , достигнув высшей точки своего влияния на политический процесс. Любо­ пытно, что Уоррен до своего назначения на должность председателя Верховного суда никогда прежде не рабо­ тал в суде. За архив суда и прохождение в нем документов от­ вечает клерк Верховного суда ( Clerk of the Supreme Court ) . Подобные должности существуют при всех фе­ деральных окружных и апелляционных судах и судах по банкротству. Судебных клерков ( court clerk) , кото­ рые работают с судом в целом и являются его делопро­ изводителями, не следует смешивать с клерками судей (law clerk) , юридическими помощниками судей в от­ дельности , помогающими им в рассмотрении дел и написании решений. Работа эта (во всех федеральных судах) является в высшей степени престижной для на­ чинающих юристов, и ее предоставляют на конкурс­ ной основе самым ярким выпускникам юридических вузов (конкурс достигает сотен заявлений на одно ме­ сто). Наличие подобного опыта обеспечивает блестя­ щую карьеру. Пять судей Верховного суда нынешнего состава работали в свое время клерками у судей этого органа. Маршал Верховного суда (Marshal of the Supreme Court) возглавляет полицию Верховного суда (Supreme Court Police) , которая охраняет его здание, судей и слу­ жащих. При суде существует одна из крупнейших в мире юридических библиотек.

ГОСУДАРСТВО В АМЕРИКЕ

161

IОридическая конференция Соединенных Штатов

(Judicial Conference of the United States) Возглавляется председателем Верховного суда и со­ стоит помимо него из главных судей всех апелляцион­ ных судов, по судье от каждого округа, и главного судьи Суда по международной торговле. На своих ежегодных собраниях конференция вырабатывает основные прин­ ципы федеральной судебной политики. Разделена на пять совещательных комитетов, каждый из которых разрабатывает свое направление, например правила гражданского или уголовного судопроизводства. Федеральный юридический центр

(Federaljudicial Center) Создан для проведения образовательной и исследо­ вательской работы в сфере федерального судопроизвод­ ства. Проводит подготовку и переподготовку судей и работников судов, разрабатывает рекомендации по ве­ дению судопроизводства, изучает опыт работы судебной системы и ее историю. В его правление входят предсе­ датель Верховного суда, директор Административного управления судов Соединенных Штатов, и семь судей , избираемых Юридической конференцией. Правление назначает директора центра и его заместителя, которые подбирают штат сотрудников. Ад.министративноеуправ.летrе судов Соединенных Штатов

(Administrative Office of the United States Courts) Обеспечивает федеральной судебной системе административную, финансовую и техническую поддержку. Подготавливает общий бюджет судов (для одобрения Юридической конференцией с последующей передачей в Конгресс) , подбирает для них кадры, анализирует решения Конгресса касательно судебной системы, вза­ и модействует с ним от лица судейского сообщества. Директор управления назначается председателем Вер­ ховного суда с согласия Юридической конференции.

1 63

ЧАСТЬ П Е Р ВАЯ

ГОСУДАРСТВО В АМЕРИКЕ

Федеральная служба по отсрочке шzказаний и досудебно­ му расследованию (U.S. Probation and Pretrial Services System)

Специализированные суды, созданные в соответствии с третьей статьей Конституции

Наблюдает за поведением осужденных, освобожден­ ных от отбытия тюремного срока (находящихся на пробации) , помогает отбывшим заключение. Также со­ бирает информацию о лицах, предстающих перед су­ дом, готовит свои заключения о них для судей. Служ­ ба н е является единым орган о м , и ее сотрудники работают отдельно при каждом из окружных судов. В целом действия работников по пробации и досудебно­ му расследованию направляются Юридичес�ой конфе­ ренцией и обеспечиваются Административным управ­ лением судов.

Суд по международной торговле (United States Court of International Trade) . Единственный центральный суд США, расположенный в Нью- Й орке. Рассматривает дела, связанные с международной торговлей и таможен­ ными вопросами. Состоит из назначаемых президентом с согласия Сената девяти судей (в том числе главного судьи) , из которых не более пяти могут принадлежать к одной партии. Большинство дел рассматриваются од­ ним судьей. В наиболее важных случаях, например ког­ да оспаривается конституционность того или иного за­ кона, дела могут слушаться паиелью из трех судей.

162

Юридическая паШ!Ль по многоокружным процесса.м (Judicial Panel оп Multidistrict Litigation)

Специальная структура внутри федеральной судеб­ ной системы, созданная с целью сведения схожих по тематике дел из разных судов в одно дело для одного судьи. Состоит из семи судей окружных и апелляцион­ ных судов, назначаемых председателем Верховного суда. Комиссия Соединенных Штатов по приговорам (United States Sentencing Commission)

Создана в 1 984 году с целью создания и поддержания единых принципов вынесения приговоров в федераль­ ных судах. Отвечает за выпуск <<Федерального руковод­ ства по вынесению приговоров>> ( Federal Sentencing Guidelines) . Состоит из семи голосующих членов (в их числе председатель) , назначаемых президентом с согла­ сия Сената на шесть лет. Обычно это федеральные су­ дьи и неправительственные юристы. Два негалосующих члена являются ими по должности - это министр юсти­ ции , обычно представленн ый кем-то из сотрудников ведомства, и председатель Комиссии по условно-дос­ рочному освобожден ию.

Суд по рассмотрению дел об иностранном шпиона­ же (United States Foreign Intelligence Surveillance Court, FISA court). Создан в 1 978 году в соответствии с Зако­ ном о наблюдении за иностранным шпионажем (Foreign Intelligence Surveillance Act (FISA) . Выдает разрешение правоохранительным органам на наблюдение, в первую очередь электронное, за подозреваемыми в шпионаже в пользу зарубежных стран. Если судья отвергает просьбу федерального агентства (как правило, ФБР ) , последнее не может повторно обращаться к другому судье, а может только обратиться с протестом в Апелляционный суд по рассмотрению дел об иностранном шпионаже. За всю историю число отказов правоохранительным органам было минимально. Данный суд состоит из 1 1 окружных судей, назначаемых председателем Верховного суда на семь лет. Сроки их полномочий должны быть такими, чтобы состав суда изменялся постепенно. Дважды назна­ чать одного и того же судью запрещено. Как минимум трое судей должны все время находиться на расстоянии не более 20 миль от Вашингтона. В случае чрезвычай­ ной ситуации министр юстиции США может разрешить

ЧАСТЬ ПЕР ВАЯ

ГОСУДАРСТВ О В АМЕРИКЕ

электронное наблюдение за подозреваемым, но в тече­ ние 72 часов он должен поставить об этом в известность данный суд. Апелляционный суд по рассмотрению дел об ино­ странном шпионаже (United States Foreign Intelligence Surveillance Court of Review). Состоит из трех окружных или апелляционных судей, назначаемых председателем Верховного суда на семь лет. Одномоментно заменяет­ ся только один судья, так что двое всегда должны иметь опыт работы. Реально этот суд заработал только после терактов 1 1 сентября 200 1 года.

$ 50 тыс., то окончательное решение должен выносить судья Налогового суда (предварительное рассмотрение может проводить специальный судья) . Хотя суд находит­ ся в Вашингтоне, его судьи регулярно проводят выезд­ ные заседания по всей стране. Суд по федеральным претензиям (U nited States Court of Federal Claims) . Рассматривает иски к федераль­ ному правительству касательно правительственных кон­ трактов, возмещения вреда здоровью и иного ущерба, полученного во время вакцинации, военной и граждан­ ской службы, нарушения властью патентных и авторс­ ких прав, иски индейских племен, иски, касающиеся выплаты налоговых льгот, а также все претензии к пра­ вительству, основанные на Конституции и иных феде­ ральных регулятивных актах. По искам менее $ 1 О тыс. юрисдикция данного суда совпадет с юрисдикцией ок­ ружных судов. Также истец ( в случае тяжбы вокруг правительственного контракта) в течение 90 дней с мо­ мента вступления в силу договора может подать иск в Гражданский совет по контрактным апелляциям. Для рассматриваемого суда максимальный срок составляет один год. Общий срок давности - шесть лет. Одновре­ менно подавать иски и в совет и в суд нельзя. Шестнад­ цать судей (в том числе главный судья) назначаются президентом с согласия Сената на 1 5 лет и могут пере­ назначаться. Кроме старших судей им в работе помо­ гают так называемые специальные мастера ( special masters) со своим старшим специальным мастером ­ институт, подобный специальным расследовательским судьям в Налоговом суде. Судьи могут проводить выезд­ ные заседания за пределами Вашингтона. Гражданский совет по контрактным апелляциям ( Civilian Board of Contract Appeals) . Самый новый судеб­ н ый орган, созданный в 2007 году на основе Board of Contract Appeals при Администрации общих служб. Под его юрисдикцией находятся все правительственные

164

В состав судов третьей статьи Конституции входят также административные судьи ( administrative lawjudge), имеющиеся в 30 федеральных агентствах и ведомствах, большая часть которых бьша рассмотрена ранее. Спеуиа.лизированные суды, созданные в соответствии с первой статьей Конститу�&ии

Налоговый суд (United States Тах Court). Создан для рассмотрения споров об уплате федеральных налогов. Оспаривать правильиость их взимания можно и в ок­ ружном суде, и в Суде по федеральным претензиям, од­ нако там нужно сперва заплатить налог, что не являет­ ся необходимым в Налоговом суде. Девятнадцать судей Налогового суда назначаются президентом с согласия Сената на 1 5 лет. Из своего состава они избирают глав­ ного судью (ChiefJudge) . Судьи могут переназначаться. Кроме старших судей , работающих неполное время, при Налоговом суде имеется институт специальных рас­ следовательских судей ( special trial judges) , возглавляе­ мых старшим специальным расследовательским судьей (Chief Special Trial Judge ) . Они назначаются главным судьей Налогового суда и рассматривают дела по неболь­ шим суммам претензий. Если сумма иска превышает

1 65

ЧАСТЬ ПЕРВАЯ

ГОСУДАРСТВО В АМЕРИКЕ

ведомства, кроме Министерства обороны, НАСА, По­ чтовой службы, Комиссии по регулированию почтовых услуг и Администрации долины Теннеси. Помимо стан­ дартного рассмотрения споров Совет предлагает быст­ рое их разрешение в рамках альтернативного разреше­ ния споров (Alternative Dispute Resolution) , когда судьи совета рассматривают дело по упрощенной схеме. В совет входят 1 8 судей (в том числе председатель и вице­ председатель совета) , назначаемых президентом с согла­ сия Сената. Апелляционный суд по искам ветеранов ( United States Court of Appeals for Veterans Claims) . Рассматрива­ ет апелляции на решения Совета по обращениям вете­ ранов. Состоит из семи судей, назначаемых президен­ том на 1 5 лет с согласия Сената. Они, в свою очередь, из своего состава избирают председателя. Суд не прово­ дит процесса в целом, а лишь рассматривает документы слушаний в нижестоящих органах и может заслушивать краткие сообщения сторон. ' Военные суды ( Courts-martial) . Они делятся на три типа - дисциплинарные (summary) , специальные (special) и общие (general) . В своей деятельности военные суды руководствуются Общим кодексом военной юстиции (Uniform Code of Military Justice). Их судьями являются члены Корпуса главного военного судьи Qudge Advocate General's Corps) - судебной ветви вооруженных сил. Дисциплинарные суды состоят из одного человека военного судьи Uudge advocate) . Он называется так , поскольку одновременно выступает как обвинитель и как защитник. Данные суды рассматривают сравнитель­ но небольшие проступки и могут приговаривать обви­ няемого максимум к 60 дням заключения. Специальные суды занимаются более серьезными преступлениями и могут приговаривать к наказанию до года тюремно го заключения. Они состоят из военного судьи, обвините­ ля, защитника и минимум трех офицеров, действующих

как суд присяжных. Общие суды рассматривают самые тяжелые правонарушения, наказания за которые вклю­ чают смертную казнь. Им подсудны и гражданские лица, совершившие преступления, подпадающие под дей­ ствие военного правосудия. В общие суды входят не м енее пяти судей , помимо обвинителя и защитника. Не менее трети судей должны быть военными, если обви­ няемый - военнослужащий. Эти суды всегда суды ad hoc, т.е. создаются приказом командира для рассмотрения конкретного дела. Решения военных судов могут обжа­ ловаться в промежуточных апелляционных судах воору­ женных сил при соответствующих родах войск - Army Court of Criminal Appeals, Navy-Marine Corps Court of Criminal Appeals, Air Force Court of Criminal Appeals, Coast Guard Court of Criminal Appeals. Последним зве­ ном в апелляционной инстанции является Апелляцион­ ный суд Вооруженных сил США (United States Court of Appeals for the Armed Forces) . Он состоит из пяти граж­ данских судей (в их числе главный судья) , назначаемых президентом с согласия Сената на 1 5 лет.

166

1 67

ГОСУДАРСТВО В АМЕРИКЕ

ШТАТНЫЙ УРОВЕНЬ ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ Соединенные Штаты Америки - федеративное госу­ дарство. И права субъектов, его составляющих, весьма значительны. Само слово <<штат>> (state) означает по-ан­ глийски «государство>> . В русском языке эта тонкость утрачивается, и <<штат>> звучит подобно «губернии>> или <<области>> , т.е. части некоего целого, тогда как на самом деле он ближе по своему устройству к отдельному госу­ дарству. Любопытно, что четыре штата называются в своих конституциях даже не штатами , а республиками (Commonwealths) - Кентукки , Пенсильвания, Вирги­ ния, Массачусетс. Таким образом, CIIIA в целом - это добровольное сложение отдельных государств, делегиру­ ющих свои полномочия федеральному правительству. Не поняв этого, трудно разобраться в государственной и по­ литической системе CIIIA, тесно привязанной к штатам. Каждый штат имеет конституцию, описывающую его государственное устройство, права и свободы граждан. И хотя ни одна из них не может нарушать Конституцию CIIIA, различия между штатами могут быть весьма суще­ ственными - именно в плане конституционного права. Например, в некоторых штатах система судов двухзвен­ ная, в других - трехзвенная; где-то нет должности вице­ губернатора; в Небраске в отличие от всех других шта­ тов парламент однопалатный; где-то губернатор может избираться только на один срок; где-то на два года, но неограниченное число раз и т.д. Естественно, различия географические, экономические, культурные, истори­ ческие, демографические еще более значительны. Сви­ детельством уникальности каждого штата является то , что в Луизиане, например, в отличие от остальных шта­ тов правоная система основана не на англосаксонском общем праве , а на романской системе.

1 69

Исполнительная власть штатов примечательна тем, что в отличие от федерального уровня ряд важнейших чиновников избираются, а не назначаются. Таким обра­ зом, губернатор не имеет в своем штате не только влас­ тной вертикали (местное самоуправление совершенно самостоятельно, хотя формально возможны ситуации с вмешательством в его деятельность) , но и горизонтали. Гyбejma11WjJ (Governor)

Главой исполнительной власти и штата в целом явля­ ется губернатор. Везде это избираемая должность. Он предлагает бюджет, вносит законопроекты в законода­ тельное собрание штата, осуществляет экономическую, социальную политику, защищает права и свободы жите­ лей, является командующим национальной гвардией штата, объявляет чрезвычайное положение, представ­ ляет штат в отношениях с другими штатами и федераль­ ным правительством, обладает правом вето на решения заксобрания, дарует помилования или смягчает пригово­ ры. В большинстве штатов губернатор может назначить временных сенаторов в случае образования вакансии. Губернаторы избираются на четыре года, единствен­ ное исключение - штаты Вермонт и Нью-Хэмпшир, там губернаторский срок - два года. В Вирджинии губерна­ тор может исполнять свои обязанности только один срок подряд. В остальных штатах губернаторы либо не имеют таких ограничений ( Вермонт, Нью-Хэмпшир, Коннектикут, Айдахо, Иллинойс, Айова, Массачусетс, Миннесота, Орегон, Техас, Нью-Й орк, Северная Дако­ та, Вашингтон, Висконсин) , либо могут избираться с ограничениями, например не более двух раз (вариации: в Юте - не более 1 2 лет, в Вайоминге - не более двух сроков в течение 1 6 лет, в Северной Каролине, Индиа­ не и Огайо - не более двух сроков подряд, после четы­ рехлетнего пер ерыва могут переизбираться еще, в

1 70

ЧАСТЬ П Е Р ВАЯ

Монтане - не более восьми лет в течение 16 лет, во Фло­ риде - не более восьми лет подряд в должности) . Выборы губерна торов проходя т в четные годы в один день с выборам и президента и Конгресса, исклю­ чение составляют пять штатов - Луизиана, Кентукк и, Миссиси пи, Нью-Джерси и Вирджин ия, где они прохо­ дят в нечетные годы. Требова ния к лицам, желающ им занять должность губернатора, элементарны, и их можно рассмотреть на примере Мэрилеида - быть не моложе 30 лет и являть­ ся зарегист рирован ным избирателем штата не менее пяти лет. В Южной Каролине эти требования дополня­ ются требованием верить в Бога. Нарисовать портрет типично го америка нского гу­ бернатора затруднительно ввиду большого человеческо­ го разнообразия тех, кто занимает эту должность, но кое-какие характерные черты можно попытаться выде­ лить. Как правило , у них юридич еское образов ание, перед выдвижением на данный пост за плечами имеют­ ся определ енные достижения либо в политической де­ ятельно сти, либо в бизнесе . Билл Клинтон , наприме р, ставший губернатором в 32 года, к тому времени успел зарекомендовать себя как опытны й политик и успеш­ ный главный прокуро р штата. Губернатором может быть избран человек без политического опыта, но явля­ ющийся харизматическо й, знаковой фигурой , как, на­ пример, Арнольд Шварценеггер. Губернаторское крес­ ло - хороший задел для борьбы за Белый дом. В ХХ веке более всего президентов приходило именно с этой дол­ жности. Со времен Картера лишь Джордж Буш-старший не был губернатором. Кандидаты сперва проходят прайме риз и затем уже выходят на всеобщие выборы, где победитель определя­ ется простым большинством. Исключ ение составляет Луизиана - там выборы (nonpartisan Ьlanket primary или jungle primary) проходят без собственно праймериз, все

ГОСУДАРСТВО В АМЕРИКЕ

171

зарегистрированные кандидаты сразу участвуют во все­ общих выборах, во второй тур выходят набравшие мак­ симальное число голосов (если никто не получил более 50% в первом туре) . Губернатор может быть отстранен от должности пос­ ле вынесения импичмента или путем референдума по отзыву, как случилось в 2003 году в Калифорнии с губер­ натором Греем Дэвисом. Примечательно, что в целях экономии средств в один день с референдумом прохо­ дили выборы следующего губернатора, которые были бы сочтены недействительными, если бы избиратели не поддержали отзыв. Право вето, которое имеется у всех губернаторов, является важным инструментом выстраивания их взаи­ моотношений со штатной легислатурой. Только губер­ натор Северной Каролины был лишен этого права до 1 996 года. Вето преодолевается большинством от двух третей до трех пятых голосов заксобрания. В Теннесси и Кентукки требуется всего лишь простое большинство. В 43 штатах у губернаторов есть право и постатейного вето (line-item veto) , которое особенно часто применя­ ется при рассмотрении проекта бюджета. Обычно губернатору положен свой эквивалент Бело­ го дома - официальная резиденция, которая является и его рабочим местом, и местом проживания на период исполнения обязанностей, так называемый mansion. Например, в штате Нью-Й орк таковой является New York State Executive Mansion - это не просто резиденция, но еще исторический памятник и музей, доступный для посетителей. Недавний губернатор Элиот Спитцер ноче­ вал в этом доме не чаще двух раз в неделю. И это харак­ терная тенденция для нынешней Америки. Дело в том, что во многих штатах роль столицы выполняют неболь­ liiие города, в данном случае Олбани. Естественно, что с развитием средств транспорта и связи губернаторы имеют возможность руководить штатом, либо ежеднев-

1 72

ЧАСТЬ ПЕРВАЯ

но отъезжая к себе домой (Спитцер - в Нью-Й орк) , либо навещая столицу и свою резиденцию лишь время от времени. Так поступают, например, все калифорний­ ские губернаторы после Рейгана, не проживая в столи­ це Калифорнии - Сакраменто. Поэтому губернаторс­ кий особняк был недавно продан за ненадобностью. Нынешний губернатор Иллинойса Род Благоевич стал первым, кто не стал жить в Спрингфилде, оставшись в Чикаго, и т.д. Будучи первым лицом исполнительной власти, губер­ натор назначает большое количество чиновников. В первую очередь речь идет о его кабинете (caЬinet) и аппарате (staff) . Различия между ними следующие - ка­ бинет представляет собой совокупность глав департа­ ментов и ведомств, ответственных перед губернатором и проводящих его политику в закрепленных за ними сферах. В аппарат входят ближайшие помощники и советники губернатора, которые, как правило, назнача­ ются без согласия законодательного собрания. Вот, на­ пример, как устроен губернаторский аппарат в Мэрилен­ де. Он возглавляется руководителем аппарата ( Chief of Staff) и состоит из пяти управлений ( offices) : по взаи­ модействию с органами власти ( lntergovernmental Relations) , юридического советника (Legal Counsel) , за­ конодательства и политики (Legislative and Policy) , прес­ сы ( Press) , представительства губернатора в Вашингто­ не ( Governor's Office in Washington, DC) . В кабинет же губернатора Мэрилеида входит 24 секретаря и главы де­ партаментов. Как и на федеральном уровне, руководи­ тель бюджетного управления обычно не входит в каби­ нет, а является членом аnпарата, так как формирование бюджета в С ША рассматрив ается как существенная часть взаимодействия губерн атора с законодательны м собранием, а не просто элемент общей финансовой или экономической политики.

ГОСУДАРСТВ О В АМЕРИКЕ

1 73

Число и названия департаментов и управлений раз­ личаются от штата к штату, но, как правило, в их числе имеются следующие: финансовой политики, надзора за финансовым и институтами , аграрный, здравоохране­ ния, образования , равных возможностей, по чрезвычай­ ным ситуациям, по защите потребителе й , по делам меньшинств, экономического развития, лицензирова­ ния азартных игр и лотерей, лицензирования алкоголь­ ных напитков, землеустрой ства, охраны окружающей среды, транспорта, налогооблож ения, по делам преста­ релых, по делам ветеранов, по защите прав детей, жи­ лищного строительст ва, водного хозяйства, охоты и рыболовства, по надзору за страхование м, по надзору за риелторской деятельнос тью, исполнения наказаний, дорожной полиции, исторического наследия. В таком крупном и развитом штате, как Калифорния, существует иерархия внутри администрации. Высшим звеном является агентство (agency) , которое делится на департаменты ( departments) и более мелкие звенья. Так, в Агентство по делам бизнеса, транспорта и строитель­ ства (Business, Transportation & Housing Agency) входят 1 3 структурных подразделений, в частности департа­ менты корпораций, транспорта ( знаменитый кали­ форнийский Caltrans) , финансовых институтов, авто­ мобильного транспорта, контроля за алкогольными напитками, офис безопасности движения, дорожная полиция. В Агентство по защите окружающей среды (Environmental Protection Agency, Cal/EPA) - департа­ менты регулирования пестицидов, контроля токсичес­ ких субстанций, офис оценки опасности состояния ок­ ружающей среды. Важная составляющая кадровых полномочий губер­ наторов - назначение ими членов попечительских сове­ тов ( trustee) в университеты или университетские сис­ темы штатов. В ряде штатов ( например , Мэриленд)

1 75

ЧАСТЬ ПЕРВАЯ

ГОСУДАРСТВО В АМЕРИКЕ

губернатор может назначить члена заксобрания, если открывается вакансия в связи со смертью или отставкой депутата, а также назначить исполняющего обязаннос­ ти избираемого чиновника (главный прокурор и т.д.) в аналогичном случае. При этом он должен полагаться на мнение той партии, к которой принадлежал выбывший депутат. Помимо назначения руководителей структурных под­ разделений администрации и директоров учреждений штатов (например, парки, системы водоснабжения) гу­ бернатор в течение срока своих полномочий произво­ дит множество назначений во всевозможные советы (boards) и комиссии ( commissions), существующие как при нем, так и непосредственно с ним не связанные. К примеру, губернатор Техаса должен за четыре года про­ извести около 3000 назначений. Члены этих советов и комиссий работают, как прави­ ло, на внештатной основе, а сами эти органы выполня­ ют в основном консультативные функции , изучая опре­ деленные проблемы и вырабатывая рекомендации , проводя мониторинг, отслеживая исполнение законов. Кроме того, они могут осуществлять регулятивные пол­ номочия и выдавать лицензии. Даже в самом маленьком штате существует несколько сотен подобных комиссий. Например, в Вайоминге, можно назвать для примера Технический сертификационный совет по эвтаназии животных ( Wyoming Ani mal Euthanasia Techni cian Certification Board) , Совет по искоренению домашней жестокости ( Governor's Domestic Violence Elimination Council) , Совет по географическим названиям (Wyoming Board of Geographic Names). Различие между кабинетными ведомствами и совета­ ми можно рассмотреть на примере Калифорнии. Там имеется Департамент продовольствия и сельского хо­ зяйства (Department of Food and Agriculture), а при нем функционирует Совет штата по продовольствию и сель-

скому хозяйству (State Board of Food and Agriculture). Он состоит из 15 человек (один из них председатель) , на­ значаемых губернатором и представляющих различные районы Калифорнии и различные направления в аграр­ ной сфере. Они консультируют губернатора и главу де­ партамента, проводят слушания, изучают проблемы, осуществляют расследования, когда это необходимо, не вмешиваясь в работу департамента и не подменяя его собой. Их функции сугубо консультативные. А вот Совет по иглоукалыванию (Acupuncture Board), существующий при Департаменте по делам потребителей (Department of Consumer Affairs ) , выдает лицензии, разрабатывает стандарты профессиональной этики и поведения. Та­ ким образом, губернаторы и иные органы власти деле­ гируют значительный объем работы общественности, объединенной в эти комиссии. От подобных советов, существующих в каждом шта­ те, следует отличать советы при губернаторе (Executive Council, Governor's Council ) , остающиеся еще с колони­ альных времен в нескольких старых штатах, например Нью-Хэмпшире, Массачусетсе, Северной Каролине. В наиболее полной форме этот пережиток сохранился в Нью-Хэмпшире. Там Исполнительный совет при губер­ наторе состоит из пяти членов, избираемых от соответ­ ствующих округов с примерно равной численностью населения на два года (у губернатора также двухлетний срок) . Совет является ограничителем власти губернато­ ра. Губернатор должен согласовывать с членами совета все помилования, контракты, выплаты и трансферты свыше $ 5000, большинство назначений, они вместе ут­ верждают отчеты нижестоящих ведомств и расходы бюджеты. В случае неспособиости губернатора выпол­ нять свои обязанности члены Исполнительного совета инициируют его отзыв. Члены совета работают на по­ стоянной основе и, таким образом, являются важной частью исполнительной власти. В Массачусетсе схожий

1 74

1 76

ЧАСТЬ ПЕРВАЯ

ГОСУДАРСТВО В АМЕРИКЕ

по функциям и способу формирования Губернаторский совет (Governor's Council) из восьми выборных членов возглавляет вице-губернатор, который является его чле­ ном ех officio и потому не имеет право голоса. В Мэриленде, Северной Каролине, Флориде эти со­ веты отличаются тем, что в них автоматически входят избранные чиновники штата и нет специально избран­ ных представителей. В Мэрилеиде существует Совет по общественным работам (Board of PuЬlic Works) . Он со­ стоит из трех человек - губернатор (председатель) , кон­ тролер и казначей, собирается дважды в месяц и одоб­ ряет основные траты (закупки, поставки) , капитальные проекты, операции с активами штата. Во Флориде его эквивалентом является орган коллективного управле­ ния штатом - Кабинет Флориды ( Florida Cablnet) , в который входят помимо губернатора ( председателя) еще главный финансовый чиновник, главный прокурор и комиссионер по сельскому хозяйству. В Северной Ка­ ролине Совет штата ( Council of State) состоит из 1 О че­ ловек - губернатор, вице-губернатор, госсекретарь, главный прокурор, казначей, аудитор, комиссионеры страхования, труда, сельского хозяйства, суперинтен­ дант публичного образования. Ввиду того что полномочия губернаторов различают­ ся от штата к штата, в Америке принято говорить о «сильном>> и «Слабом>> губернаторстве (в расчет берутся возможности губернаторов по назначению чиновников, влиянию на бюджетный процесс, длительность срока исполнения полномочий и т.д. ) . Это определение весь­ ма условно и зависит не только от конституции штата, но и от таких постоянно меняющихся переменных, как наличие в законодательном собрании штата большин­ ства или меньшинства однопартийцев. Например, на 2007 год самым сильным считался губернатор Массачу­ сетса (несмотря на наличие при нем Исполнительного совета! ) . Традиционно слабейши м является губернатор

Техаса, так как он в отличие от коллег лишен возмож­ ности большинства назначений , им доступных, по­ скольку помимо традиционно выборных казначея, главного прокурора, аудитора, нице-губернатора в шта­ те избираются многие другие чиновники. Напротив, фигура нице-губернатор Техаса в известном смысле со­ поставима по влиянию с губернаторской, но об этом в следующем разделе. Губернаторы объединены в Национальную ассоциа­ цию губернаторов (National Governors Association ) одну из самых уважаемых общественных организаций США. Она выполняет роль посредника между Белым домом, Конгрессом и правительствами штатов. Ассоци­ ация через имеющийся в ее составе консалтинговый центр (Center for Best Practices) оказывает помощь губер­ наторам в обмене опытом, распространении новых прак­ тик и технологий. Каждый год ассоциацию попеременно возглавляют то республиканец, то демократ. Кроме того , губернаторы имеют организации по партийной принадлежности - RepuЬlican Governors Association, Democratic Governors Association, а также по географической - Southern Governors' Association, Western Governors' Association и т.д. Вице-губериатор

1 77

(Lieutenant Govemor) В США в 42 штатах имеется должность вице-губерна­ тора, в Нью-Джерси она будет введена после 2009 года. Других заместителей у губернаторов, в отличие, напри­ мер, от России, нет. Впрочем, назвать нице-губернато­ ра заместителем - большое преувеличение. Он не яв­ ляется им в том смысле, в каком вице-президент не является заместителем президента, т.е. не выполняет повседневно большой объем работы, <<разгружая>> пер­ вое лицо. Формал ьно нице-губернатор - высшее должно­ стное лицо штата после губернатора, замещающее его

ЧАСТЬ ПЕРВАЯ

ГОСУДАРСТВО В АМЕРИКЕ

в случае длительног о отсутствия или неспособио сти исполнять обязанност и. Если губернатор умирает, скла­ дывает свои полномочия или отстраняется от должно­ сти, то вице-губернатор занимает его должность. Но в повседневной практике вице-губернатор играет сравни­ тельно незаметную роль в жизни штата, несопостави­ мую, например, с ролью главного прокурора. Характер­ но, что в своих мемуарах Билл Клинтон, повествуя на сотнях страниц о работе губернатором, почти не упоми­ нает своих вице-губернаторов. Отчасти это объясняется тем, что в CIIIA в 1 8 штатах вице-губернаторы избираются независимо от губернато­ ров (например, в таких <<Ведущих>> штатах, как Калифор­ ния и Техас) , т.е. не единым списком, как президент и вице-президент. Поэтому довольно типичной является ситуация, когда губернатор и его зам принадлежат к разным партиям. Но основная причина в том, что кон­ кретные обязанности вице-губернатора определены весьма размыто и, по сути, ограничены. Во многих шта­ тах он является председателем верхней палаты заксоб­ ранил - по аналогии с вице-президентом, но это мало что ему дает в реальности. Рассмотрим круг обязанностей вице-губернатора на примере Иллинойса. У него есть функции, так сказать, per se, вытекающие из законодательства штата; кроме того, вице-губернатор может самостоятельно выдвигать политические инициативы и реализовывать их. Напри­ мер, прежняя вице-губернатор Корин Вуд занималась про­ блемами здоровья женщин. Нынешний1 - Пэт Квинн избрал своими приоритетами отстаивание прав налого­ плательщиков, потребителей, здоровый образ жизни, экологию, помощь ветеранам, военнослужащим и членам их семей. Кроме того, губернатор может давать ему те или иные поручения. По совокупности личных склон-

ностей , законов штата и губернаторских поручений Квинн возглавляет программы <<Спасите наших орлов>>; <<Пройди через Иллинойс>> (участникам предлагается совершить в год пеших прогулок на 1 67 миль - рассто­ яние от озера Мичиган до Миссисипи ) ; программу по­ очередного совместного использования автомобилей соседями (carpool ) ; <<Домашний фронт>> - поддержка семей военнослужащих и ветеранов; <<Зеленые реше­ НИЯ>>; <<Акция налогоплательщиков>> и т.д. Вице-губер­ натор Иллинойса является председателем губернатор­ ского Совета по сельским делам ( Chai rman of the Governor's Rural Mfairs Council } , председателем Сель­ ского залогового банка Иллинойса ( Chairman of Rural Bond Bank of lllinois) , главой Программы главных улиц Иллинойса ( head of the Illinois Main Street Program) и председателем Координационного совета Иллинойса по проблемам рек ( Chairman of the Illinois River Coor­ dinating Council) . Несмотря на кажущееся многообразие обязанностей, все они носят по преимуществу церемониальный харак­ тер или несущественны в плане политики. Поэтому, как говорил бывший вице-губернатор Иллинойса Дэйв О'Нил, <<работа вице-губернатора - это сплошная ску­ ка>> . Он не является близким соратником губернатора, не входит в его <<кухонный кабинет>> , не выдвигает и не реализует принципиально важных политических ини­ циатив. Тем не менее многие политики стремятся к этой должности, рассматривая ее как удобный трамплин для попадания в кресло губернатора или сенатора. Единственным исключением является вице-губерна­ тор Техаса. По конституции он является председателем сената штата (в Иллинойсе вице-губернатор с 1 970 года таковым не является) и в этом качестве устанавливает число комитетов, назначает их председателей и распре­ деляет по комитетам сенаторов , определяет порядок рассмотрения законопроектов, разрешает спорные мо-

1 78

t В январе 2009·ro стал губернатором , сменив ушедшего в результате коррупционного скандала Рода Благоевича.

1 79

1 80

ЧАСТЬ П Е Р ВАЯ

ГОСУДАРСТВО В АМЕРИКЕ

менты законодательной деятельности. Он контролирует бюджетный процесс, будучи сопредседателем Законода­ тельного бюджетного совета (Legislative Budget Board ) , и принятие законов в целом через сопредседательство в Законодательном совете ( Legislative Council) - это два межпалатных органа легислатуры Техаса. Кроме того, вице-президент является по должности членом ряда других подобных межвластных советов - Legis­ lative Audit Committee , Legislative Education Board , Cash Management Committee, Bond Review Board. Ины­ ми словами, в отличие от Иллинойса в Техасе вице-пре­ зидент занимается не спасением птиц и поддержанием чистоты ручьев, а кардинальными проблемами. Кроме того, как уже отмечалось, в Техасе губернатор и вице­ губернатор избираются не в паре, а независимо друг от друга. Все это делает вице-губернатора , по мнению многих наблюдателей, фигурой более влиятельной , чем губернатор. В оставшихся семи штатах отсутствует должность вице-губернатора. В четырех из них: Мэн, Нью-Хэмп­ шир, Теннесси, Западной Вирджинии - к нему прирав­ нен по должности президент сената, который наследует губернатору в случае смерти или отставки последнего. В Теннеси он так и называется - Lieutenant Governor and Speaker of the Senate. В Аризоне, Орегоне и Вайоминге наследником губернатора становится государственный секретарь. Вице-губернаторы имеют свою ассоциацию - National Lieutenant Governors Association.

Главный прокурор выступает в роли советника прави­ тельства штата по юридическим вопросам и одновре­ менно поддерживает в суде обвинение от имени штата. В последнем качестве он является чиновником, с кото­ рым должны согласовывать свои действия все правоох­ ранительные ведомства штата, а сам он инициирует и проводит многие расследования. Особенно часто сфе­ рой приложепил усилий главного прокурора является защита потребителей и антимонопольные дела. На­ помним, что действия главного прокурора связаны только с законодательством штата. Его юрисдикция не пересекается с юрисдикцией федерального окружного прокурора. В подавляющем большинстве штатов главные проку­ рары избираются, исключением являются Аляска, Га­ вайи, Нью-Хэмпшир, Нью-Джерси, Вайоминг, где глав­ ные прокуроры назначаются губернаторами с согласия легислатуры, Мэн, где прокурор избирается легислату­ рой, и Теннесси, где его назначает верховный суд шта­ та. Выборы происходят на партийной основе, с предва­ рительными праймериз. Ввиду специфики деятельности работа главных про­ кураров носит в высшей степени публичный характер, привлекая к себе внимание общественности. Неудиви­ тельно поэтому, что многие губернаторы вышли из глав­ ных прокуроров, как, например, Клинтон или бывший пью-йоркекий губернатор Спитцер. О престижности этой должности говорит тот факт, что Спитцера на по­ сту главного прокурора штата Нью-Й орк сменил Эндрю Куомо - бывший министр городского развития и жи­ лищной политики в Кабинете Клинтона. Бывший губер­ натор Калифорнии Джерри Браун ныне также избран главным прокураром штата. Главные прокуроры имеют свои ассоциации, как об­ щенациональную (National Association of Attorneys Ge­ neral) , так и региональные, среди которых можно на-

Главный npmcypop штлтл

(State Attorney General) По своей публичной известности главный прокурор (Attorney General) стоит на втором месте после губерна­ тора. Подобрать ему российский эквивалент нелегко, поскольку прокурор области в России совсем не то.

181

ЧАСТЬ ПЕРВАЯ

ГОСУДАРСТВО В АМЕРИКЕ

звать, наприме р, Конференцию западных главных про­ курорав (Conference of Western Attorneys General ) . Государственн:ый секретарь (Secretary of State) Эта должность имеется во всех штатах (где-то она называется Secretary of the Commonwealth - см. выше) , кроме Аляски, Гавайи и Юты, где традиционные обязан­ ности гассекретаря исполняют вице-rубернаторы. Хотя эти обязанности варьируют от штата к штату, в подавля­ ющем большинстве штатов быть гассекретарем - это

несси и Мэне они избираются легислатурой (в после­ днем - на два года) . Гассекретари объединены в Национальную ассоциа­ цию государственных секретарей (National Association of Secretaries of State) .

1 82

значит: • служить главным официаль ным лицом, ответ­ ственным за выборы (формирование списков избирате­ лей, наблюден ие за финансированием выборов и т.д.) ; • следить за исполнением Единого коммерческого кодекса (U niform Commercial Code) и регистрировать права на собственность, утверждать уставы компаний , хранить правоустанавливающие и уставные документы; • отвечать за государственные архивы и хранение официаль ных документо в, а также Большой печати штата; • руководить системой государственных нотариусов (notaries puЬlic) . В различны х штатах у гассекретарей могут быть до­ полнител ьно самые разные обязанно сти. Например , такие, как выдача лицензий на право заниматься про­ фессиональной деятельностью, надзор за деятельнос­ тью лоббистов и даже подбрасывание монетки - орел или решка - для определения победителя, если канди­ даты набирают одинаковое количество голосов. Самая важная обязанность гассекретарей Иллинойса, Мичига­ на и Мэна - выдача водительских прав. в 35 штатах гассекретари избираются населением, в остальных назначаются губернатором с согласия заксоб­ раний (в том числе в Техасе, что несколько необычно для этого штата со «слабым>> губернаторством) . В Тен-

1 83

Казначей

(State Тreasurer) Главный финансовый чиновник штата, как правило, избирается всем населением. В его обязанности входит управление деньгами штата. Но это не начальник фи­ нуправления в российском понимании, который расхо­ дует деньги, а человек, действующий как банкир, т.е. инвестирующий финансы, собранные с налогоплатель­ щиков, с целью их сбережения и приумножения. Напри­ мер, казначей Иллинойса управляет $ 1 7 млрд в различ­ ных фондах штата. Кроме того, он держит на депозитах в финансовых учреждениях штата более $ 1 млрд с це­ лью обеспечить ссуды под низкие проценты резидентам штата. Казначеи также занимаются финансовым про­ свещением, осуществляют программы, позволяющее накопить на образование детей или покупку жилья, ве­ дают вопросами невастребованной собственности, от­ вечают за выпуск ценных бумаг штата, участвуют в вы­ работке экономической политики. Как и госсекретарь, казначей выбирается на партий­ ной основе. Казначей Мэрилеида избирается обеими палатами заксобрания. Аудитор

(State auditor) В некоторых штатах эта должность называется Comp­ troller, State Auditor and Inspector. Аудитор штата почти везде выборная должность. Его задача - надзор за фи­ нансовой деятельностью правительства штата и его агентств, образовательных учреждений. Также в его

ЧАСТЬ П Е Р ВАЯ

ГОСУДАР СТВО В АМ ЕРИКЕ

обязанности входит контроль за финансами всех муни­ ципальных органов власти, в том числе школьных окру­ гов и иных «специальных округов>> на территории шта­ та. Аудитор удостоверяет платежи от имени штата (т.е. без его подписи они недействительны) , следит за его пенеионной системой, принадлежащими ему фондами, в некоторых штатах именно аудитор отвечает за невас­ требованную собственность, собирает налоги. Аудитор может проводить расследование любых операций, про­ верять состояние финансового менеджмента в органах власти. О влиятельности этого института говорит, на­ пример , тот факт, что в управлении аудитора Огайо работает свыше 900 человек.

стандартов и подотчетности школ с целью повышения уровня образования. Он также является внештатным членом советов штата по высшему образованию. Выбо­ ры на эту и предыдущую должность проводятся не по партийному признаку. В Техасе директор Агентства по образованию ( Com­ missioner of Education) назначается губернатором ( с согласия легислатуры) , н о его обязанности разделены с Советом штата по образованию (State Board of Edu­ cation) , 1 5 членов которого избираются от соответству­ ющего числа округов с примерно равной численностью жителей. Члены Совета утверждают основные принци­ пы образовательной политики и надзирают за деятель­ ностью Агентства. В некоторых штатах существует выборная должность земельного комиссионера (Land Commissioner) , на­ пример в Техасе (Texas Land Commissioner) и Нью-Мек­ сико (New Mexico's Commissioner of Public Lands) . В его функции входит управление землями, принадлежащими штату, понимаемое в самом широком смысле - земель­ ный комиссар дает разрешение на использование при­ родных ресурсов, добычу полезных ископаемых, зани­ мается вопросами рекреации земель, восстановления и поддержания плодородия, сохранения дикой природы и т.д. В Орегоне этими вопросами занимается Oregon Department of State Lands. Директор это департамента назначается Земельным советом штата (State Land Board) , состоящим из трех выборных лиц - губернатора, гассекретаря и казначея. Этот же совет осуществляет над­ зор за деятельностью департамента, и его согласие тре­ буется на все принципиальные решения департамента. Во многих штатах ( например, Техас, Кентукки, Юж­ ная Каролина, Джорджия) избираются комиссионеры п о сельскому хозяйству (Agriculture Commissioner) , возглавляющие соответствующие департаменты. Комис­ сионер из Джорджии Томми Ирвин знаменит тем, что

1 84

Мы перечислили основных избираемых чиновников в штатах. Однако в ряде штатов губернатором, вице-гу­ бернатором, главным прокурором, госсекретарем, каз­ начеем и аудитором список не исчерпывается. Напри­ мер, в Калифорнии к ним добавляются комиссионер по страхованию (Insurance Commissioner) и суперин· тендант штата по публичному образованию (State Superintendent of Public Instruction ) . Первый возглав­ ляет Калифорнийский департамент страхования ( Ca­ lifornia Department of Insurance) , осуществляющий над­ зор за деятельностью страховых компаний, агентов и брокеров в штате (их лицензирование, одобрение ста­ вок страхования, расследование случаев мошенниче­ ства с правом ареста подозреваемых) . В штате комисси­ онера работает более 1 300 человек, что свидетельствует о важности данного института власти. Финансируется департамент за счет специальных отчислений страхо­ вых компаний. Суперинтендант возглавляет Калифор· нийский департамент образования (California Depart­ ment of Educati on) . Он контролирует финансирование школ штата, разрабатывает систему образовательных

1 85

1 86

ЧАСТЬ ПЕРВАЯ

ГОСУДАРСТВО В АМЕРИКЕ

избиралея на этот пост непрерывно 1 0 раз начиная с 1 969 года. В Северной Каролине выборным является пост ко­ миссионера по труду ( Commissioner of Labor) . Техас знаменит своим старинным выборным органом управления Железнодорожной комиссией Техаса (Railroad Commission of Texas) , регулирующей добычу газа и нефти, работу трубопроводов, безопасность в нефтедобывающей индустрии, угольные и урановые шахты. Вопреки названию, железные дороги не входят в сферу деятельности комиссии с 2005 года, но, ввиду исторических традиций, ее решили не переименовы­ вать. Это агентство состоит из трех комиссионеров, из­ бираемых на шесть лет (каждые два года один член пе­ реизбирается) . Они сами выбирают из своего состава председателя. Некоторые выдающиеся политики уровня штата ус­ певают за время своей деятельности поработать почти на всех избираемых постах. Например, в Калифорнии Джерри Браун был последовательно госсекретарем, гу­ бернатором, мэром Окленда, главным прокурором. Грей Дэвис избиралея контролером штата, нице-губернато­ ром и губернатором. Джон Гараменди дважды избирал­ ея ( с перерывом) комиссионером по страхованию, а затем вице-губернатором. Некоторые избираемые должности могут становит­ ся назначаемыми и наоборот. Например, во Флориде по результатам референдума 1 998 года кабинет штата был сокращен вдвое, должности гассекретаря и комиссионе­ ра по образования стали назначаемыми, а должности контролера и казначея слились в единый пост главно­ го финансового чиновника (Chief financial officer) .

всего их выдает орган власти, известный условно как Де­ партамент автомобильного транспорта (Department of Motor Vehicles) и входящий в кабинет губернатора. Это название меняется от штата к штату, например Bureau of Motor Vehicles, Motor Vehicle Division, Department of Transportation и т.д. Также следует иметь в виду, что дан­ ный департамент может входить в состав иных подраз­ делений, например Department of Safety, Department of Justice, Department of Revenue. В трех штатах, как мы уже отмечали, выдача прав - обязанность госсекрета­ рей. Также следует иметь в виду, что в некоторых шта­ тах права и номерные знаки выдают разные органы власти. Гавайи являются единственным штатом, где ре­ гистрация автомобилей и выдача водительских удосто­ верений делегированы муниципалитетам. Значение водительских прав обусловлено тем обстоятельством, что они являются, по сути, основным документом, удо­ стоверяющим личность (наряду с карточками социаль­ ного страхования ) , ввиду отсутствия у американцев внутренних паспортов. Выборы в штатах проводятся под контролем специ­ альных органов - совета штатов по выборам (State Board of Elections). Это независимые агентства, которые наблюдают также за выборами в муниципалитетах. В их руководство входят представители от Республиканской и Демократической партий, как правило в соотноше­ нии, отражающем их влияние в штате на текущий мо­ мент. (Стоит отметить, что подобные советы имеются и в крупных муниципалитетах, например в Нью-Йорке.)

-

Важная часть полномочий властей штатов - выдача водительских прав и номерных знаков для автомобилей. В каждом штате этот вопрос решается по-разному. Чаще

1 87

В штатах, как и на федеральном уровне , имеется не­ малое число независимых агентств. В качестве примера приведем агентства из штата Массачусетс: Комиссия mтата по этике (State Ethics Commission) , Совет биб­ лиотечных уполномоченных ( Board of Library Com­ missioners), Корпорация по экономическому развитию

1 88

ЧАСТЬ ПЕРВАЯ

ГОСУДАРСТВО В АМЕРИКЕ

соседских общин (Comm unity Economic Development Assistance Corporation) , Комиссия по защите инвали­ дов (Disabled Persons Protection Commission) , Комис­ сия по молодым гомосексуалистам и лесбиянкам (Commission on Gay and LesЬian Youth) , Совет по при­ мирению и арбитражу (Board of Conciliation and ArЬi­ tration) , Комиссия Массачусетса по статусу женщин (Massachusetts Commission on the Status of Women ), Уп­ равление по финансированию выборов и политичес­ кой деятельности (Office of Campaign and Political Finance) , Управление качества образования и отчет­ ности ( Office of Educational Quality and AccountaЬility). Здесь также имеется довольно редкая для США долж­ ность генерального инспектора (lnspector General) , которого назначают совместным решением н а пятилет­ ний срок губернатор, аудитор и главный прокурор. Задача инспектора - проверка деятельности органов власти штата.

пальпая гвардия каждого штата - структура двойного подчинения. В мирное время ею командует губернатор, в военное - президент США. Поэтому сухопутная наци­ ональная гвардия и военпо-воздушная национальная гвардия являются частями и служат резервом соответ­ ственно Министерства сухопутных сил и Министерства военпо-воздушных сил. Взаимодействие с федеральной властью осуществляется через Бюро национальной гвардии (National Guard Bureau) - совместную структу­ ру вышеупомянугых министерств. Его начальник назна­ чается президентом с согласия Сената. Форма, звания, знаки отличия, требования к подготовке в националь­ ной гвардии такие же, как и в вооруженных силах. Знаменитый принцип службы в национальной гвар­ дии - one weekend а month , two weeks а year, т.е. одни выходные в месяц, две недели в год. На активную служ­ бу гвардейцев может призвать губернатор в случае объявления чрезвычайного положения или президент - как правило, при вовлечении С ША в боевые дей­ ствия. В отличие от резервистов вооруженных сил (см. соответствующий раздел) национальных гвардейцев нельзя призывать на действительную службу в индиви­ дуальном порядке. На протяжении всей истории США национальная гвардия играла важную роль в военных действиях. До начала ХХ века Вооруженные силы Соединенных Шта­ тов были малочисленны и основная нагрузка ложилась на милицию штатов. В Первую мировую войну нацио­ нальные гвардейцы составили 40% всех военнослужа­ щих. Они активно использовались во время Второй мировой и Корейской войн, Войны в Заливе, иракской и афганской кампаний, миротворческих операций. Также велика роль национальной гвардии во время спасательных операций во время стихийных бедствий, н апример во время ликвидации последствий урагана << Катрина>> в 2005 году. Двадцать президентов США

Штаты имеют широкие полномочия в обеспечении собственной безопасности. Главным ответственным лицом за вооруженные силы является адъютант-гене­ рал (Adjutant general) , который де-факто командует на­ циональной гвардией штата, морской милицией и тому подобными подразделениями. Он подчиняется верхов­ ному главнокомандующему - губернатору. Во всех шта­ тах адъютант-генерал назначается губернатором с согла­ сия заксобраний. Исключением является Вермонт, где он назначается легислатурой, и Южная Каролина, где его избирает население. В округе Колумбия адъюдант­ генерала назначает президент США. Вооруженные силы штатов включают в себя нацио· нальную гвардию (National Guard ) , которая в свою очередь подразделяется на сухопутную национальную гвардию (Army National Guard) и военпо-воздушную национальную гвардию (Air National Guard ) . Нацио-

1 89

190

ЧАСТЬ ПЕРВАЯ

ГОСУДАРСТВО В АМЕРИКЕ

служили в Национальной гвардии, в том числе Дж. Буш­ младший - в военпо-воздушной национальной гвардии. Помимо Национальной гвардии штаты могут иметь собственные, подчиняющиеся только их властям оборо­ нительные силы штата (State defense forces). Послед­ ние отличаются тем, что служащие в них лица не могут быть призваны на службу в Вооруженные силы США. Также они не финансируются из федерального бюдже­ та в отличие от национальной гвардии. Подобные фор­ мирования имеются примерно в 25 штатах и называют­ ся по-разному - Texas State Guard, Michigan Volunteer Defense Force, California State Militaгy Reserve и т.д. Обо­ ронительные силы подчиняются генерал-адъютанту и, как правило, действуют на сугубо добровольной основе, причем оружие, форму и иные детали амуниции их уча­ стники покупают на собственные деньги. Они обычно используются во время чрезвычайных ситуаций и служат подстраховкой на тот случай, если большинство национальных гвардейцев находятся на службе вне штата. Частью оборонительных сил являет­ ся морская милиция (Naval militia) , которая имеется в шести штатах и состоит по иреимуществу из ветеранов и резервистов ВМФ и морской пехоты. Ее не следует путать со вспомогательными силами Береговой охраны (см. соответствующий раздел) .

надлежащих к иному штату. Агентство управляет систе­ мой электричек (MetroLink) , автобусов, маршрутных такси, аэропортом, прогулочными судами, подъемной системой для экскурсантов. В совет комиссионеров агентства входят 10 человек: пятерых назначает губер­ натор Миссури, двоих - губернатор Иллинойса, и трое представляют два графства этого штата, на территории которых оно работает. Комиссионеры (заседающие в совете без оплаты, по совместительству) , в свою оче­ редь, нанимают управляющего. Самое большое и знаменитое подобное образова­ ние - Портовая администрация Пью-Й орка и Пью­ Джерси ( Port Authority of New York and New Jersey ) . Она управляет большей частью транспортной инфра­ структуры в районе города Нью-Й орка и прилегающих территорий штата Нью-Джерси. В число объектов адми­ нистрации входят мосты, туннели, причалы и портовые сооружения, автобусные терминалы, железнодорожные пути, пять аэропортов , в том числе John F. Kennedy International Airport. Она же владеет недвижимостью World Trade Center site, местом, на котором находился Всемирный торговый центр. У администрации есть соб­ ственная полиция Port Authority Police Department, в которой занято свыше 1 600 полицейских. Данная администрация была специально создана для реализации долгосрочных проектов, чтобы не зависеть от электоральных циклов. В главе ее стоят по шесть комиссионеров от губернатора каждого штата (назнача­ емых с согласия сенатов штатов) . Совет комиссионеров назначает исполнительного директора. Данную органи­ зацию не следует смешивать с другой крупной публич­ ной компанией в области общественного транспорта в Нью-Й орке - Metropolitan Transportation Authority (New York) , которая принадлежит только одному штату. Мы рассмотрели междуштатные агентства, имеющие властные полномочия. Они создаются в транспортной

Различные штаты могут образовывать междуштат­ ные органы власти ( lnterstate compact ) , которым деле­ гируются соответствующие полномочия. Обычно это связано с выполнением специфических функций, затра­ гивающих интересы двух и более штатов. В качестве примера приведем Двухштатное агентство развития (Bi-State Development Agency) , действующее на террито­ рии Миссури и Иллинойса с целью транспортного об­ служивания жителей Сент-Луиса и его пригородов , расположенн ых на другом берегу Миссисипи, и при-

-

191

1 93

ЧАСТЬ П ЕР ВАЯ

ГОСУДАРСТВО В АМЕРИКЕ

сфере и выполняют функции управления. Но кроме них в США имеются <<компакты>> для решения консультатив­ ных и исследовательских по преимуществу задач. Они обычно включают в себя большее количество участни­ ков. В качестве примера приведем Междуштатную ко­ миссию по нефти и газу (lnterstate Oil and Gas Compact Commission) , Междуштатную комиссию по шахтам (lnterstate Mining Compact Commission) , Междуштат­ ную комиссию по проблемам окружающей среды (lnterstate Environmental Commission) , Междуштат­ ную комиссию по бассейну реки Потомак ( lnterstate Commission on the Potomac River Basin) . В последнюю входят четыре штата и округ Колумбия , по которым протекает река Потомак. Задача комиссии - поддержа­ ние чистоты речной воды, правильное использование гидроресурсов данного бассейна. Комиссия по Вели­ ким озерам ( Great Lakes Commission) имеет своими членами восемь американских штатов, граничащих с озерами, и в качестве ассоциированных членов - канад­ ские провинции Онтарио и Квебек. Комиссия проводит не только масштабные работы по мониторингу состоя­ ния воды, прилегающих почв, лесов, экономического использования потенциала озер, но и широкие инфор­ мационные и обучающие кампании, координирует уси­ лия различных органов власти в деле охраны окружаю­ щей среды в районе Великих озер. Комиссия состоит из трех-пяти представителей от каждого штата (законода­ тели, руководители агентств, назначенцы губернатора) . Каждая делегация штата имеет председателя ( напри­ мер, от Иллинойса это вице-губернатор) , который вхо­ дит в совет директоров комиссии. Комиссия назначает исполнительного директора и нанимает штат постоян­ ных сотрудников. По сути своей это уникальный орган власти, межгосударственный, но образованный не пра­ вительствами, а регионами двух стран (ер. с Междуна­ родной погран ичной и водной комиссией).

Есть также <<компакты>> , служащие для обмена инфор­ мацией между штатами. Например, через Driver License Compact происходит передача информации о наруши­ телях дорожного движения (сфера, являющаяся юрис­ дикцией штатного законодательства и регулирования с большими отличиями от штата к штату) во всех шта­ тах, кроме пяти. Interstate Compact for Adult Offender Supervision поддерживает базу данных о взрослых пре­ ступниках.

192

ЗАКОНОДАТFJIЬНЫЕ СОБРАНИЯ Ш ТАТОВ (State legislature) Законодательную власть в штатах представляют зако­ нодательные собрания, которые чаще всего называют­ ся Legislature, State Legislature, General AssemЬly, в Мас­ сачусетсе и Нью-Хэмпшире - General Court, в Северной Дакоте и Орегоне - Legislative AssemЬly. Все штаты, кро­ ме Небраски, имеют двухпалатные легислатуры. В этом же штате с 1 934 года заксобрание однопалатное. Мень­ шая по численности палата (верхняя) везде называется сенатом (Senate) , большая (нижняя) - палатой представи­ телей (House of Representatives) , хотя в пяти штатах она называется либо просто AssemЬly, либо State AssemЬly, General AssemЬly, а в трех House of Delegates. Сроки полномочий сената в большинстве штатов - четыре года, нижних палат - в большинстве два года. В пяти штатах нижние палаты избираются на четыре года, в 15 верхние палаты - на два года. Причем в ряде штатов применяет­ ся сложная система, по которой сенаторы от одних окру­ гов избираются на четыре года, а от других - на два. В отличие от федерального уровня и сенаторы и кон­ грессмены в штатах избираются от округов с примерно равной численностью населения. Данное правило дей­ ствует с начала 1 960-х годов, после решений Верховно­ го суда. До того сенаторы в штатах могли представлять, -

1 94

ЧАСТЬ П ЕРВАЯ

ГОСУДАРСТВ О В АМ ЕРИКЕ

например, графства с резко различающейся численно­ стью избирателей. В Вермонте часть конгрессменов и часть сенаторов, скажем, избирается по многомандант­ ным округам. Число депутатов в каждой из палат сильно колеблет­ ся от штата к штату. Например, в Джорджин верхняя и нижняя палаты имеют соответственно 56 и 1 80 депута­ тов, в Вашингтоне - 49 и 98, в Нью-Хэмпшире - 24 и 400, в Вермонте - 30 и 1 50, в Калифорнии 40 и 80. Как ви­ дим, численность парламентариев никак не зависит от населения штата: самая большая нижняя палата в одном из самых маленьких штатов - Нью-Хэмпшире. Работа в заксобраниях в зависимости от того, рабо­ тают ли их члены по совместительству или на освобож­ денной основе, может идти либо несколько месяцев в году, либо круглый год, за исключением парламентских каникул. Обычные требования, предъявляемые к членам ле­ гислатур, - быть не моложе 25 лет для сенаторов и не моложе 2 1 года для членов палат представителей, а так­ же проживать не менее двух лет в данном штате и не менее года - на территории своего избирательного ок­ руга. В Небраске- выборы в легислатуру проходят на внепартийной основе. В этом штате не проводятся партийные праймериз, на которых партии определяют­ ся со своими кандидатами в заксобрание. Праймериз здесь открыты для всех, и занявшие первые два места проходят во второй тур всеобщих выборов. В 1 5 штатах существуют ограничения по срокам для членов заксобраний. Так, в Калифорнии члены ниж­ ней палаты могут избираться не более чем на три сро­ ка (шесть лет) , а члены верхней - не более чем на два (восемь лет ) . Депутаты заксобраний имеют иммунитет от уголов­ ных преследований во время сессий и не подлежат преследованию за все сказанное там.

Заксабрапия имеют некоторые федеральные полно­ мочия. Так, они участвуют в одобрении поправок к Кон­ ституции привычным путем: после одобрения двумя третями Конгресса требуется согласие трех четвертей штатов, которое и выражают легислатуры, и они же мо­ гут апеллировать к Конгрессу с требованием о созыве Национального конвента (Convention) для изменения Конституции напрямую (ни разу в истории США не при­ менявшийся метод). Они же определяют порядок избра­ ния президентских выборщиков (Electors) от штата. В жизни штата легислатуры играют ту же роль, что и Конгресс на федеральном уровне. Они рассматрива­ ют и принимают законы, вносимые либо губернатором, либо самими депутатами, дают согласие на назначения чиновников штата, утверждают бюджет. В Техасе (а в упрощенном виде также в Алабаме и ряде других штатов) действует любопытное правило так называемое Texas's Sunset Statute. Согласно ему лю­ бое правительственное агентство штата (кроме огово­ ренных в конституции) автоматически прекращает свою деятельность после определенной даты, если до того времени легислатура не продлевает его полномо­ чия. Это дает обширные полномочия законодателям в плане внимательного рассмотрения деятельности агентств и вынесения замечаний и предложений ка­ сательно его функционирования. В среднем каждое аген­ тство рассматривается раз в 1 2 лет, а за год через заксоб­ раине проходит 20-30 агентств. Комиссия проверяющих состоит из 12 человек, представляющих заксобрание и общественность. Стандартный набор комитетов в легислатурах мало отличается от аналогичного в Конгрессе. В качестве специфических можно назвать Комитет по выборам и нарезке округов ( Committee on Elections and Re­ districting) , Комитет по безопасности окружающей среды и токсичным материалам ( Committee on En-

1 95

ЧАСТЬ П Е Р ВАЯ

Г ОСУДАРСТВО В АМ ЕРИКЕ

vironmental Safety and Toxic Materials) , Комитет по мест­ ному самоуправлению ( Committee on Local Govemment) , Комитет по воде, паркам и дикой природе (Committee on Water, Parks and Wildlife) - примеры взяты из ассам­ блеи Калифорнии, или Комитет сената по предельно­ му действию законов (Senate Sunset Committee) - в ле­ гислатуре Делавэра. То же самое касается оформления большинства и меньшинства (Majority Floor Leader, Maj ority Whip и т.д.) , а также устройства административного аппарата легислатур - в них имеются, как правило, Chief Clerk, Sergeant at Arms и другие чиновники, чьи должности называются так же, как в Конгрессе. Примечательно агентство при калифорнийской ле­ гислатуре - Законодательное аналитическое управле­ ние (Legislative Analyst's Office, l.AO) , которое, будучи внепартийным, служит для исследовательской и про­ гностической работы по заказу парламентариев. Заксабрапия объединены в Национальную конфе· ренцию легислатур штатов (National Conference of State Legislatures) . Эта организация служит форумом законодателей по обмену опытом и идеями, отстаивает их интересы перед федеральным правительством, ока­ зывает консультативное и организационное содействие легислатурам.

Если проанализировать судебную статистику, то мож­ но увидеть, что подавляющее большинство гражданских исков в США рас сматривается в судах штатов (до 9798% ) . 9 1 % процент заключенных в американских тюрь­ мах попали туда по приговорам судов штатов, в том чис­ ле 99% приговоре нных к смертной казни. Прежде чем перейти к организации судов в штатах, отметим, что в последних имеются разнообразные суды ограниченной юрисдикции (мировые, ювенальные, по нарушению дорожного движения, по делам о наслед­ стве, по водным спорам, муниципальные и т.д.) . В большинстве штатов судебная система трехзвен­ ная. Сперва дело рассматривается в судах первой ин­ станции (Courts of First Instance) . Называться они могут по-разному, чаще всего Circuit Court или Superior Court. Данные суды привязаны либо к юридическим округам Uudicial districts) , либо к графствам, хотя число после­ дних может не совпадать с числом судов, передко охва­ тывающих два и более графства. Наибольшее число су­ дов первой инстанции в Техасе - здесь 420 округов. Надо иметь в виду, что на данном уровне в некоторых штатах могут сушествовать суды разных видов с частич­ но перекрывающейся юрисдикцией. Наиболее сложная ситуация в Индиане - там имеется как 1 77 Superior Courts, так и 90 Circuit Courts (и это вдобавок к муници­ пальным County Courts и City/Town Courts! ) . Вообще говоря, между Superior Courts и Circuit Courts Индианы нет разницы и они имеют право принимать к рассмот­ рению как гражданские, так и уголовные дела, но исто­ рически за каждым видом суда установилась своя юрис­ дикция. Так, последние имеют эксклюзивное право заслушивать дела об уплате налогов, смене имен, штра­ фах за дорожные право нарушения, страховом бизнесе. В штате Вашингтон на низовом уровне сосуществуют Superior Courts и District Courts (без учета Municipal Courts иjuvenile Courts) , при этом Superior Courts выше по своему значению.

1 96

СУДЫ ШТАТОВ (State courts) Судебная система штатов, подобно законодательной и исполнительной власти в них, отделена от федераль­ ной судебной системы. Каждый штат имеет свое соб­ ственное судопроизводство, под юрисдикцию которого подпадают дела, так или иначе связанные со штатом (его жители, место происшествия, принадлежиость соб­ ственности и т.д. ) .

1 97

ЧАСТЬ П Е Р ВАЯ

ГОСУДАРСТВО В АМЕРИКЕ

Также следует иметь в виду, что в трех штатах: Дела­ вэре, Нью-Джерси и Теннеси - все низовые суды общей юрисдикции делятся на суды, действующие по нормам статутного и общего права (court of law) , и суды <<права справедливости» (court of equity) . В Делавэре и Теннес­ си последние называются Court of Chancery. Обжаловать решения судов первой инстанции мож­ но в промежуточном апелляционном суде (Intermediate Appellate Court) . Его наиболее распространенное назва­ ние - Court of Appeals. В крупных штатах они могут быть привязаны к округам. В Алабаме, Пенсильвании и Теннесси имеется по два апелляционных суда с различа­ ющейся юрисдикцией. С точки зрения наличия промежуточных апелляци­ онных судов все судебные системы штатов делятся на двух- и трехзвенные. В 1 1 штатах данной инстанции нет и решения окружных судов обжалуются непосредствен­ но в верховном суде. Во главе судебной системы штата находится верхов­ ный суд ( Court of Last Resort ) , который не только явля­ ется последней апелляционной инстанцией, но и, как федеральный Верховный суд, решает конституционные вопросы штата. Почти во всех штатах он называется Supreme Court, но в штате Нью-Й орк, например, его название - Court of Appeals. А вот в Техасе и Оклахоме верховных судов два - отдельно по уголовным делам (Texas Court of Criminal Appeals, Oklahoma Court of Criminal Appeals) и отдельно по гражданским делам (Texas Supreme Court, Oklahoma Supreme Court ) . При этом в Оклахоме Oklahoma Supreme Court является пер­ вым среди равных, поскольку он трактует конституцию штата. Также стоит отметить, что в данном штате судеб­ ная система <<двух с полови ной звенная>> , так как по гражданским делам имеются три ступени рассмотрения , а по уголовным решения окружных судов обжалуются сразу в Oklahoma Court of Criminal Appeals. Любопыт-

но, что Texas Supreme Court наряду с гражданскими де­ лами рассматривает и правонарушения несовершенно­ летних Uuvenile delinquency), так как данная сфера не считается уголовной. Кроме данных трех уровней судов общей юрисдик­ ции могут иметься специализированные суды (с охва­ том всего штата) . Например, в Оклахоме к таковым от­ носятся Налоговый суд (Court on Тах Review) и Суд по компенсациям (Workers' Compensation Court) . В федеральном округе Колумбия действует двухзвенная система - Superior Court of the District of ColumЬia и District of ColumЬia Court of Appeals, причем полномочия последнего близки к полномочиям верховного суда штата. Суды комплектуются разными способами. Верховные суды в 24 штатах избираются населением на партийной (восемь штатов) или непартийной основе. В пяти шта­ тах судей избирает легислатура. В семи - назначает гу­ бернатор с согласия сената. В 1 4 действует смешанная система, получившая название <<Миссурийский план» (The Missouri Plan) - по имени штата, где была впервые применена. Рассмотрим подробнее все варианты формирования верховных судов. В Иллинойсе семь судей Supreme Court of Illinois избираются от пяти апелляционных округов (от округа, где находится Чикаго, избираются три судьи) именно как кандидаты от партий. Срок их полномочий - 1 О лет. Из своего состава они избирают главного судью на три года. На непартийной основе (хотя и выдвигаются партиями) избираются судьи в Мичигане. Семь судей Michigan Supreme Court выбира­ ются на восемь лет, и каждые два года они избирают главного судью. Требования к кандидатам - быть не старше 70 лет, проживать в Мичигане и иметь право на юридическую практику в штате не менее пяти лет. Семь судей Supreme Court of Virginia избираются обеими палатами заксобрания на 1 2 лет и из своего соста-

1 98

1 99

200

ЧАСТЬ П Е Р ВАЯ

ГОСУДАРСТВО В АМЕРИКЕ

ва избирают главного судью. В Массачусетсе губернатор назначает верховного судью и шесть членов Supreme Judicial Court с согласия губернаторского совета. В Мис­ сури зародилась смешанная система комплектации су­ дов, совмещающая выборы с назначениями. <<Миссурий­ ский плаН>> заключается в следующем: Appellate Judicial Commission, специальный орган для подбора судей, со­ стоящий из главного судьи штата, трех назначенцев гу­ бернатора и трех представителей The Missouri Bar (объединение лицензированных адвокатов) , предлагает губернатору, когда объявляется вакансия, трех кандида­ тов на рассмотрение. Губернатор выбирает из них одно­ го, и тот служит судьей в Supreme Court of Missouri в течение испытательного срока в один год. Затем жите­ ли штата голосуют - оставлять ли его в суде? Если судья получает подтверждение, то служит полный срок 1 2 лет. Всего в суде семеро судей, а должность главного судьи ротируется каждые два года. В том случае, если губерна­ тор в течение 60 дней не делает свой выбор из представ­ ленных кандидатур, то судью назначает сама комиссия. Примечательно, что члены комиссии должны пред­ ставлять все юридические апелляционные округа шта­ та. Позже в США появились варианты этой системы <<План Теннеси>> , <<Флоридский план>>. По этой же систе­ ме назначаются судьи и в апелляционные суды. В окружные суды судьи также могут как избираться, так и назначаться. К судебной ветви власти в США относятся и агент­ ства, уполномоченные принимать экзамены ( Bar exa­ mination) и выдавать лицензию на право заниматься ад­ вокатской деятельностью в штате. В некоторых штатах они являются административ ными подразделениям и верховных судов. В некоторых - подразделениями state bar association , т.е. ассоциации уполномоченных и ли­ цензированных юристов, членство в которой обязатель­ но для адвоката. В этом случае вступление в ассоциацию

равнозначно сдаче экзаменов. В Техасе, представляющем исключение, имеется как Совет по юридическим экза­ менам ( Board of Law Examiners) , который назначается Верховным судом (Texas Supreme Court ) , так и State Bar of Texas. В США существует два вида суда присяжных - Боль­ шое жюри (Grandjuгy) и Малое жюри (Petitjuгy) . Чле­ ны первого решают в принциле вопрос о том, было ли преступление и должен ли подозреваемый предстать перед судом. Малое жюри работает во время самого су­ дебного процесса и решает, виновен или нет обвиняе­ мый. Сфера применения Большо�:о жюри в наше время сокращается. Суд присяжных используется во время как утолов­ ных, так и гражданских процессов. Обычно он состоит из 1 2 граждан , отобранных методом случайной выбор­ ки. Хотя суд присяжных может использоваться в боль­ шинстве судебных разбирательств, на самом деле чаще всего обвиняемые предпочитают сделку о признании вины (plea bargain) - в таких случаях коллегия присяж­ ных не задействуется, а дело разбирается единолично судьей.

201

ГОСУДАР С ТВО В АМЕРИКЕ

МЕСТНЫЙ УРОВЕНЬ (Local government)

Третий уровень власти в CIIIA - местное самоуправле­ ние. Говоря обобщенно, оно распадается на два уровня ­ графства (County) и муниципалитеты (Municipality ) . Исключения и з этого правила будут рассмотрены особо.

ГРАФСТВО (County) Собственно графства имеются в 48 штатах CIIIA. В Луизиане их эквивалент называется париши (parish) , на Аляске - бора (borough) . В целом можно считать, что графство соответствует российскому административно­ му району. Число графств в штате колеблется от 254 в Техасе до трех в Делавэре. Средняя территория граф­ ства - примерно 1 600 км2• Графств с населением более 1 00 тыс. человек менее 20% . Во втором по численнос­ ти в стране графстве Кук в Иллинойсе проживают 5 млн 200 тыс. человек (по количеству населения Кук опере­ жает 29 штатов CIIIA ) , а население самого большого графства, Лос-Анджелес (не путать с одноименным го­ родом на его территории ) , превышает 1 0 млн. Роль и полномочия графств сильно разнятся от шта­ та к штату. Наименьшие полномочия у них в Новой Англии. В штатах Коннектикут, Род-Айленд и на части Массачусетса они вообще являются чисто географичес­ ким понятием и не представлены никакими органами власти. В других штатах Новой Англии графства обыч­ но соответствуют юридическим округам, и у них, та­ ким образом, имеются прокурор и судья, но нет иных чиновников. В этих штатах вся муниципальная власть разделена между муниципал итетами разного размера (см. ниже) . Но есть графства, власти которых обладают значи­ тельными полномочиями . Они отвечают за учреждения

203

здравоохранения, библиотеки, жилищно-коммуниаль­ ное хозяйство, дороги, парки, тюрьмы, поддержание правопорядка, содержание архивов, и выдачу необходи­ мых справок и документов. В больших графствах круг этих функций может быть более широким и включать в себя содержание музеев, зоопарков, общественных центров, аэропортов и т.д. Управление графством мы рассмотрим на примере графства Кинг в штате Вашингтон. В главе его стоит исполнительный руководитель (County Executive) , избираемый всем населением на четыре года. Законода­ тельную власть осуществляет совет графства ( County Council) из девяти человек, также избираемых на четы­ ре года, причем депутаты от округов с четными и не­ четными номерами избираются с разницей в два года. Та­ ким образом, в совете всегда имеются депутаты с опытом работы. Депутаты избирают своего председателя (Chair) . Полное название совета - Metropolitan King County Council, так как в результате референдума в 1 994 году графство слилось с метро - прежде независимым транс­ портным округом (см. далее ) . Другими избираемыми чиновниками графства являются прокурор (Prosecutor) , шериф (Sheriff) и асессор (Assessor) , ведающий налого­ обложением. Территорию графства обслуживают два суда (немуни­ ципальных) - Кing County Superior Court и Кing County District Court. Последний занимается менее значитель­ ными делами и исками меньше определенной суммы (см. выше упоминание о судебной системе в Индиане) . В правительство графства входят департаменты коммунальных и гуманитарных услуг, развития и окру­ жающей среды, исполнительных служб, природных ре­ сурсов и парков, общественного здравоохранения , транспорта, тюремный. Кроме того, у исполнительно­ го руководителя есть свой аппарат, состоящий из трех управлений - бюджетного, экономического и инфор-

204

205

ЧАСТЬ ПЕРВАЯ

ГОСУДАРСТВО В АМЕРИКЕ

мации. Число работающих на правительство графство превышает 1 3 тыс. человек, а его ежегодный бюджет ­ $ 4, 9 млрд. О престижности работы в управлении графства гово­ рит тот факт, что исполнительный руководитель граф­ ства Кинг Гэри Локк был избран в 1 996 году губернато­ ром штата. П резидент Гарри Трумэн начинал свою карьеру как член совета управляющих графства Джек­ сон, а после был его руководителем. Если обратиться к графству Кук, на территории ко­ торого находится Чикаго, то там высшее должностное лицо - президент совета управляющих ( County Board President) . Таким образом в одном лице объединена и законодательная и исполнительная власть. Надо заме­ тить, что пост главы является значимым лишь в наиболее крупных графствах. В других он носит чисто церемони­ альный характер и не является всенародно избираемым. В этом случае в руках совета (board of supervisors, county commission, county council) сосредотачивается исполни­ тельная и законодательная, а отчасти и судебная колле­ гиальная власть. Совет может нанимать управляющего (county manager) - эквивалент сити-менеджера. Так, совет графства Лос-Анджелес нанял нынешнего ( на ян­ варь 2009 года) управляющего ( chief executive officer) У. Фуджиоку, который до того был управляющим в муници­ палитета Лос-Анжелеса. Как уже было отмечено, избираемыми являются про­ курор, шериф, асессор, а также некоторые другие чи­ новники. Окружной прокурор (District attorney или же Com­ monwealth 's Attorney, State's Attorney, County Attorney, County Prosecutor) . Это чиновник, предъявляющий об­ винение в суде от имени властей графства или соответ­ ствующего юридического округа. Он является главным лицом, представляющим закон на данной территории, и на него возлагается основная задача по борьбе с преступ­ ностью и нарушениями прав граждан. Роль его в жизни

своей округи весьма велика, что делает эту должность удобным трамплином для честолюбивых политиков. Билл Риттер, губернатор Колорадо, был избран на свой пост именно с должности окружного прокурора. Губер­ натор Пенсильвании Эд Ренделл также в прошлом был окружным прокурором. Не следует путать окружного прокурара с городским прокураром в тех случаях, когда последний имеется в системе власти. Городской проку­ рор выступает в качестве главного юридического совет­ ника мэра и муниципалитета и занимается исключитель­ но нарушениями городских правил и постановлений. Его обычно не избирают, а назначают члены городского совета. В Нью-Й орке и ряде других городов эта долж­ ность называется <<корпоративный советниК>> ( напри­ мер, Corporation Counsel of the City of New York) , и он возглавляет городской Law Department. Шериф (Sheriff) . Главный правоохранительный чи­ новник графства. Его роль и функции сильно меняются в разных штатах. <<ТрадиционныЙ>> шериф возглавляет местную полицию, проводит расследования, уполномо­ чен задерживать преступников, осуществляет охрану органов власти и выполняет много других функций . Шериф с ограниченными функциями чаще всего отве­ чает за содержание преступников в тюрьме, доставку в зал суда обвиняемых, а также продажу на аукционе конфискованной собственности. Значительная часть ра­ боты лежит на заместителях шерифа (deputy sheriffs) . В маленьких графствах в офисе шерифа занято 1-2 челове­ ка, в лос-анджелесском департаменте шерифа - 1 1 000. Коропер (Coroner) . Официальное лицо, расследующее nодозрительные случаи внезапной смерти. Обладает неко­ торыми квазисудебными полномочиями, например пра­ вом вызова для дачи показаний под присягой (subpoena) . Во многих графствах эта должность называется <<меди­ цинский следователь>> (Medical Examiner) и ее могут за­ llимать только дипломированные патологоанатомы.

207

ЧАСТЬ ПЕРВАЯ

ГОСУДАРСТВО В АМЕРИКЕ

Асессор (Assessor). Данный чиновник занимается оценкой собственности на предмет ее налогообложения властями графства. В графстве Кук, например, система оценки налогообложения двухступенчатая. После того как асессор представляет свои предложения, их рас­ сматривает Обзорный совет (Board of Review) , состоя­ щий из трех избираемых комиссионеров, и только пос­ ле этого утверждается сумма налога. Клерк (County clerk) . Отвечает за проведение выбо­ ров, ведет регистрацию смертей , браков, рождений, выдавая соответствующие документы. В маленьких графствах, с небольшим штатом чиновников - основное должностное лицо. Регистратор (Recorder of deeds). Ведет учет недви­ жимой собственности, выдает документы, удостоверяю­ щие права на нее. В некоторых штатах данный чинов­ ник может удостоверять учредительные документы компаний, выдавать свидетельства о прохождении во­ инской службы и т.п. К избираемым чиновникам могут относится казна· чей и аудитор (там, где они есть). Графства представляют собой первый уровень мест­ ного самоуправления. На их территориях располагает­ ся второй уровень - муниципалитеты, т. е. города, дерев­ ни и коммуны или их объединения. Принципиальное отличие американской системы местного самоуправле­ ния, например, от российской заключается в том, что границы муниципалитетов могут переходить через гра­ ницы графств. Это объясняется тем , что графства воз­ никали раньше, чем города. В качестве примера можно привести Портланд, штат Орегон. Город лежит на тер­ ритории трех графств - Мультнома, Вашинггон и Кла­ камас , занимая определенную часть каждого из них . Таким образом , жители Портланда из разных его райо­ нов могут принадлежать к разным муниципальным обра­ зованиям первого уровня. Точно так же можно быть жи-

телем Мультномы, но не жителем Портланда. Чикаго почти полностью лежит в графстве Кук, но маленькая его часть находится в графстве Дюпаж. В самом графстве Кук лишь 54% жителей являются жителями Чикаго. Для удобства управления в некоторых случаях граф­ ство и городской муниципалитет объединяются в одно образование - consolidated city-county. В качестве приме­ ра можно привести Денвер, Сан-Франциска, Индиана­ полис, Нашвил. От них следует отличать independent city, т.е. город, не являющийся часть какого-либо граф­ ства. Такие «Независимые>> города встречается в основ­ ном в Вирджинии (ввиду особенностей ее конститу­ ции ) , но есть примеры и в других штатах, например Балтимор в Мэриленде. Переходной моделью между ними является single-tier municipality, характерная для Огайо. Необходимо отметить, что большая часть террито­ рии Аляске (почти миллион квадратных километров) не относится к какому-либу графству ( боро) и потому назы­ вается U norganized Borough. Эти земли для удобства переписи делятся федеральными властями на специаль­ ные округа (Census tract) . В 1 0 штатах существует также понятие Unorganized territory, которым обозначаются территории внутри графств, не имеющие собственных муниципалитетов, - это обычно незаселенные земли.

206

МУНИЦИПАЛИТЕТ (Municipality) Вторым уровнем местного самоуправления в CIIIA яв­ ляются муниципалитеты. Обычно они делятся на три типа - города (cities) , небольшие города (towns) и деревни (villages) . В некоторых штатах есть более тонкие системы градаций. Муниципалитеты Новой Англии будут рассмот­ рены особо в силу их значительного своеобразия. Провести строгое разграничение между полномочи­ ями графств и муниципалитетов весьма затруднительно

ЧАСТЬ П Е Р ВАЯ

ГОСУДАРСТВО В АМЕРИКЕ

ввиду значительных колебаний даже в пределах одного штата. В целом принято считать, что у властей графст­ ва, на территории которого находятся небольшие муни­ ципалитеты, полномочий больше , чем у графства, где расположены значительные города. В последнем слу­ чае обычно графства отвечают за дороги за пределами городов, утилизацию и сбор мусора там, где нет значи­ тельных поселений , тогда как общественная безопас­ ность (полицейские и пожарные силы, службы спасения) возлагается на городские власти. Но все это весьма услов­ но, и надо всякий раз исходить из конкретной ситуации. Города и небольшие города мы рассмотрим вместе, поскольку провести строгое различие между ними ре­ шительно невозможно, а принципы управления в них аналогичны. В некоторых штатах населенные пункты с сотнями тысяч жителей towns, а в других поселения в несколько сот человек - cities. Таким образом, разли­ чие city и town сугубо лексическое. Городские власти отвечают за широкий круг вопро­ сов - планирование городов, ЖКХ, безопасность жите­ лей, транспорт, медицинские услуги и многое другое. Существует три основных вида городской власти: мэр городской совет (mayor-council government) , совет ­ сити-менеджер (council-manager government) и город­ ская комиссия (city commission government) . В первом случае имеются избираемый населением мэр, обладающий значительными полномочиями, и го­ родской совет, осуществляющий законодательную дея­ тельность и не вмешивающийся в непосредственнее управление. Эту форму еще называют сильной мэрекой властью (strong-mayor form) . Разберем, как осуществляется управление в данном случае на примере Сиэтла (входит в графство Кинг). Мэр и девять членов городского совета избираются на четыре года, причем депутаты выбираются не от округов, а по общегородскому списку. Кроме них изби-

раются городской прокурор и восемь судей муници­ пального суда. Депутаты утверждают бюджет, местные налоги, дают разрешение на капитальные проекты, обо­ зревают состояние городских финансов, а также прини­ мают постановления, регулирующие различные стороны городской жизни. Ввиду небольшой численности совета­ каждый депутат возглавляет как минимум один комитет. На два года поочередно избирается председатель совета. Аппарат мэра (staff) возглавляет его заместитель (Deputy Mayor) . Любопытно, что нынешний (на январь 2009 года) заместитель мэра Сиэтла до этого работал ру­ ководителем аппарата в графстве.Кинг (см. выше) . В ап­ парат входят три десятка специалистов, например со­ ветники по юридическим и политическим вопросам, спичрайтер, специалисты по городским проблемам, те­ лохранители. Другим рычагом власти мэра являются структур­ ные подразделения городской власти. В их числе бо­ лее 50 различных комиссий и советов, а также департа­ менты. Среди них следует вьщелить такой оригинальный институт, как Законодательный департамент ( Legis­ lative Department), в который входит городской совет, уп­ равление городского клерка, Central Staff - аналитичес­ кий орган, работающий на депутатов, и вспомогательные технические службы. Во главе департамента стоит пред­ седатель городского совета. Понятно, что ни комиссиям, ни Законодательному департаменту мэр приказывать не может, зато его указания выполняют такие департамен­ ты, как финансовый, экономический, городского плани­ рования, полиции, жилищный, дорожный , искусств и культуры, общественного здравоохранения, гуманитар­ ных услуг, информационных технологий, парков, сосед­ ских общин и ряд других. В муниципалитетах таких го­ родов, как Чикаго и Атланта, где находятся гигантские аэропорты, служащие пересадочными узлами, имеются депараменты авиации, управляющие ими. От мэра неза-

208

-

209

ЧАСТЬ ПЕРВАЯ

ГОСУДАРСТВО В АМЕРИКЕ

висим городской аудитор, назначаемый городским сове­ том. В ряде городов ( например, в Денвере) , клерк и аудитор избираются. Сила мэра не только и не столько в его прямом кон­ троле за всеми городскими властями, сколько в том, что именно он задает повестку дня, предлагает и реализует бюджет и долгосрочную программу развития Сиэтла. Бюджет города - $ 926 млн (ер. выше с бюджетом граф­ ства Кинг) . Городской муниципальный суд (Seattle Municipal Court) из восьми избираемых судей и пяти назначен­ ных магистратов занимается нарушениями городского кодекса и небольшими нарушениями законов штата (misdemeanor и gross misdemeanors ) , за которые соот­ ветственно предусматривается либо до 90 дней заключе­ ния или штраф до $ 1 000 либо заключение до одного года или штраф до $ 5000. Стоит отметить важную деталь американской муни­ ципальной жизни - все больше городов отказываются от системы совет - сити - менеджер и переходят к системе, выстроенной под сильного мэра. Например, к ней пере­ шел Цинциннати по итогам референдума в 1 999 году, хотя и сохранил должность сити-менеджера. Также по­ средством референдума изменил данную систему вто­ рой город в Оклахоме - Тулса. В 2001 году отказался от сити-менеджера и Спокан, второй после Сиэтла город в штате Вашингтон. Подобный переход объясняется тем, что сосредоточение в одних руках основных рыча­ гов управления позволяет оперативно решать насущные городские проблемы и избегать при этом несогласован­ ности действий различных звеньев управления. Что касается ограничения сроков полномочий мэров и депутатов, ситуация меняется от города к городу, на­ пример в Нью-Й орке они могут избираться не более двух раз подряд.

Описать типично американского мэра - задача нелег­ кая, разница между гораздо больше, чем, скажем, между губернаторами или президентами. В Нью-Йорке мэра профессионального юриста, много лет отдавшего про­ курорекай службе, сменил однопартиец - миллиардер­ предприниматель. Можно сказать, что чем меньше го­ род , тем н еожиданней может оказаться профессия мэра и тем менее политизированной и партийной яв­ ляется его должность, хотя стоит отметить, что суще­ ствуют специальные ассоциации как республиканских, так и демократических мэров. В небольтом городе мэр обычно не профессиональный политический карье­ рист. Но и в крупных городах немало нестандартных фигур. В Оклахома-сити мэр - бывший спортивный журналист. В Окленде им стал 70-летний отставной конгрессмен-пенсионер. Городское управление Нью-Й орка следует рассмот­ реть особо. Город уникален тем, что в его состав входят пять графств, каждое из которых образует боро - адми­ нистративный район города. Поэтому Нью-Йорк в аме­ риканской терминологии - это Metropolitan municipality. Мэр Нью-Й орка имеет невиданное для Америки коли­ чество заместителей - один первый, и шесть простых, каждый из которых курирует ряд департаментов мэрии. Неслучайно о мэре Нью-Й орка принято говорить, что это самая ответственная должность в Америке после президента. Он единственный мэр, чье влияние едва ли не выше влияния губернатора. Также невероятно вели­ ко число членов городского совета - 5 1 депутат, избира­ емый от территориальных округов равной величины. Спикер совета считается вторым по влиятельности че­ ловеком в городе. Другими избираемыми чиновниками в Нью-Й орке являются контролер (Comptroller) , в дру­ гих городах обычно аудитор, и общественный адвокат (Public Advocate) , выступающий в роли посредника меж­ ду городскими властями и общественностью, он же ом-

210

21 1

212

ЧАСТЬ ПЕРВАЯ

ГОСУДАРСТВО В АМЕРИКЕ

будсмен. В случае прекращения полномочий мэра имен­ но общественный адвокат, а не кто-то из заместителей мэра исполняет его обязанности. Оба также могут изби­ раться не более чем на два срока. Интересный институт городской власти - Незави­ симое бюджетное управление (Independent Budget Office) , которое по заказу контролера, общественного адвоката, городского совета, властей боро и коммун готовит анализ исполнения и проекта бюджета, эконо­ мической и социальной политики в Нью-Й орке. Каждое боро ( Borough) возглавляется избираемым населением президентом (Borough President) . Его власть значительно ограничена по сравнению с властью главы графства. Он выступает в роли советника мэра по делам своего боро, отстаивает интересы последнего в бюджет­ ном процессе и при решении земельных вопросов, рас­ поряжается вьщеляемым ему небольшим бюджетом, на­ значает членов советов в боро и коммунах внутри него. Каждое бор о разделено на округа ( districts) , кото­ рых в городе всего 59. В каждом имеется свой совет (Community Board) , назначаемый наполовину президен­ том боро, наполовину депутатом городского совета от этого округа. У этих коммун есть небольшие бюджеты, и они уполномочены выступать в роли представителей интересов своих жителей перед вышестоящими органа­ ми власти. В каждом совете по 50 человек. В Нью-Й орке имеется несколько муниципальных су­ дов. В добавление к State Supreme Court, который явля­ ется судом штата первой инстанции, и к судам по де­ лам о наследствах и опеке (Surrogate's Court), которые считаются судами графств и которых в городе семь (в двух графствах-бора по два суда) , имеются Суд по граж­ данским делам ( New York City Civil Court ) , решающий тяжбы ниже определенного предела, Уголовный суд (New York City Criminal Court), уполномоченный выно­ сить решения по небольшим правонарушениям, и Суд

по семейным делам (New York City Family Court). Судьи избираются на 1 0 лет, за исключением последних двух судов, где они назначаются мэром на тот же срок. Первым из больших городов систему совет - сити­ менеджер установил у себя Дейтон , штат Огайо. Поэто­ му мы и рассмотрим ее на примере этого города. Во гла­ ве городского управления стоит комиссия1 (Dayton City Commission, состоящая из мэра и четырех комиссионе­ ров. Мэр избирается всеобщим голосованием, что отли­ чает Дейтон от многих других городов с сити-менед­ жерами, где мэры избираются советами. Но, как и там, в Дейтоне мэр лишь председатель комиссии и не имеет никаких особенных полномочий по управлению. Четы­ ре комиссионера выбираются не единовременно, а каж­ дые два года по два человека. Кандидаты баллотируются формально на непартийной основе, хотя и вьщвигаются партиями. Голосование идет at-large, т.е. кандидаты из­ бираются не от округов, а от города в целом. На прай­ мериз отбираются четыре претендента, и уже при окон­ чательном голосовании побеждают первые двое. Комиссия выступает как законодательный орган и назначает сити-менеджера, ответственного за текущее управление городом. Клерк комиссии ( Commission Clerk) выполняет при ней административные функции, хранит ее документы, выступает посредником между комиссией и иными органами власти в городе. Органы городского управления включают три комис­ сии, два агентства и около двух десятков департаментов и управлений. Комиссии и агентства выполняют реко­ мендательные и регулятивные функции. В городе имеется муниципальный суд, слушающий дела о нарушениях городских установлений и неболь­ ших нарушениях законов штата на городской террито­ рии. При суде работает избираемый на шесть лет судеб-

213

1 Название <<комиссия• не должно вводить в заблуждение. Речь идет, по суrи, о городском совете, а не о комиссии в смысле третьего типа городской власти - с м. ниже.

214

ЧАСТЬ ПЕРВАЯ

ГОСУДАРСТ ВО В АМЕРИКЕ

ный клерк ( Clerk of Courts) , ответственный за хранение документов и выполняющий административные функ­ ции. Стоит выделить Юридический департамент (De­ partment of Law) , возглавляемый городским прокуро­ ром , который выступает как главный юридический советник муниципальных властей и померживает обви­ нение в городском суде. В некоторых городах пост сити-менеджера не упраз­ дняется, но его функции ограничиваются. Например, в Канзас-Сити (штат Миссури) сити-менеджер не назнача­ ет директоров департаментов полиции и парков - они относятся к номенклатуре городского совета, который также назначает городских аудитора и клерка. Сити-менеджеры посвятившие себя работе на муни­ ципальной службе и хорошо себя зарекомендовавшие, нередко переходят из одного города в другой. Напри­ мер, сити-менеджер Дейтона Рашад Янг до того работал заместителем сити-менеджера в Цинциннати. Сити-ме­ неджер Канзас-сити Уэйн Котен прежде работал руково­ дителем аппарата мэра Денвера. Сити-менеджер Окла­ хома-сити Джеймс Кауч ранее трудился директором общественных работ в городе Каспер, штат Вайоминг. Городская комиссия сегодня является вымирающим, архаичным способом управления, хотя некогда он и преобладал. Из больших городов она сохранилась лишь в Портланде, штат Орегон. Портланд управляет город­ ским советом (Portland City Council) , состоящим из мэра, четырех комиссионеров и аудитора. Все они изби­ раются на четыре года по общегородскому округу, при­ чем мэр и два комиссионера - с интервалом в два года от остальных комиссионеров и аудитора. Члены совета выполняют одновременно законодательные и исполни­ тельные функции. В некотором смысле комиссионеров можно приравнять к заместителям мэра (для удобства понимания российским читателем ) . Каждый из них не­ посредственн о контроли рует несколько структурных

подразделений в городском управлении (распределение обязанностей на 2008 г. ) . Так, мэр Том Поттер курирует напрямую ( помимо подразделе ний своего аппарата) управления городско­ го прокурора, чрезвычайных ситуаций, административ­ но-бюджет ное, соседского сотрудниче ства, планирова­ ния, полицейск ое, по взаимоотн ошениям с органами государственной власти, Фонд помощи отставным и по­ калеченным пожарникам и полицейским и ряд других. Комиссионер Дэн Зальтцман курирует Фонд детских инвестиций , управление парков и рекреационных зон, управление устойчивого развития, управление телеком­ муникаций . Комиссионер Сэм АДамс отвечает за Управ­ ление транспорта, Бюро по охране окружающей среды, Комиссию по культуре и искусству, Совет по координа­ ции общественной безопасности , Ассоциацию экономи­ ческого соседского сотрудничества, Ассоциацию по ра­ боте с гостями Портланда, Управление по рабочей силе и по высшему образованию . Комиссионер Эрик Стен надзирает за энергетичес­ ким управлением, жилищного строительства, по сохра­ нению редких видов животных, пожарно-спасательным. Комиссионер Лэнди Леонард отвечает за работу Вод­ ного бюро, службы 9 1 1 , Управлений гидроэнергетики, по связям с общественностью, строительного и земель­ ного надзора. Городской аудитор Гэри Блэкмер проверлет работу всех служб города на предмет их эффективности, соответствия законам и постановлениям совета; его обязанности гораз­ до шире, чем просто финансовый контроль. Он курирует Управления налогообложения, аудита, выборов, школьно­ го аудита, регулирования лоббизма, омбудсмена, городско­ го регистратора, общественных слушаний, совет по про­ грессу ( ! ) , Независимый совет по политике. Характерно, что в 2007 году горожане в который уже раз отвергли предложение перейти к системе сильного мэра, несмотря на то, что, казалось бы, система городе-

215

217

ЧАСТЬ ПЕРВАЯ

ГОСУДАРСТВО В АМЕРИКЕ

кой комиссии, где каждый выборный член одновремен­ но и законодатель, и чиновник из исполнительной влас­ ти, несовместима с принципами разделения властей. Жители Портланда посrупают так, возможно, потому, что город является центром метро межмуниципально­ го органа власти, одного из самых известных в стране. Для CIIIA характерны подобные образования (Met­ ropolitan planning organizations ) , но отличие арегонеко­ го метро в том, что оно является выборным органом власти. На его примере мы рассмотрим работу данного института. Метро образовано для обслуживания интере­ сов жителей портландекой метрополитенекой зоны (Portland metropolitan агеа) , включающей в себя терри­ торию трех графств и 25 городов. Естественно, что интересы их схожи и вращаются вокруг совместного проживания, транспорта, общих мест проведения досу­ га. В данном случае политические границы объективно препятствуют интересам людей. Поэтому в 1 977 году заксобрание Орегона припяло решение о создании прообраза метро - с вынесением окончательного ре­ шения на референдуме. Сегодня метро управляется советом, состоящим из президента (избираемого от всей территории, входя­ щей в метополитенекую зону) и шести комиссионеров от территориальных округов. Совет нанимает главного управляющего ( chief operating officer) , который руково­ дит повседневной работой аппарата и ведомств метро, в которых работают 1 600 человек. Основные задачи метро: • планирование развития территорий; • управление региональной транспортной систе­ мой; • управление парками и охраняемыми природны­ ми объектами и памятниками истории ; • вывоз и переработка мусора;

охрана природы; • поддержание геодезических и землемерных знаков и планов; • владение и управление центром общественных мероприятий, зоопарком , центром театральных ис­ кусств и региональной выставкой. Район Миннеаполиса - Сент-Пола обслуживает мет­ рополитенекий совет (Metropolitan Council) , выполня­ ющий схожие функции, но его члены назначаются гу­ бернатором, что типично для CIIIA . Помимо подобных метро, характерных для больших городов и их пригородов, Америка знает и другие приме­ ры межмуниципальных образований. Например, Сред­ неамериканский региональный совет (Mid-America Regional Council - МАRС) обслуживает девять графств вокруг Канзас-сити в штатах Миссури и Канзас. Он явля­ ется ассоциацией, и потому выступает больше в роли форума по обмену мнениями и информацией, дискусси­ онной площадкой для выработки согласованных реше­ ний. Также совет оказывает техническую и консультатив­ ную помощь и помогает планировать и координировать развитие в регионе. Michiana Агеа Council of Govern­ ments ( МАСОG) обслуживает интересы ряда районов северной Индианы, занимаясь вопросами транспорта, водоснабжения и экономического развития. Особый случай представляет собой федеральный округ Колумбия, совпадающий с городом Вашингтоном. До 1 973 года столица управлялась Конгрессом через специальных уполномоченных лиц. Местного самоуп­ равления в городе фактически не было. Но после при­ нятия District of Columbla Ноте Rule Act горожане по­ лучили право выбирать мэра и совет. Однако Конгресс сохранил за собой право окончательно утверждать все постановления в городском совете и контролировать бюджет, а городских судей назначает президент (судеб-

216

-

•

218

219

ЧАСТЬ П ЕР ВАЯ

ГОСУДАРСТВО В АМЕРИКЕ

ная система в Вашингтоне двухступенчатая, сперва дела рассматриваются в Superior Court of the District of Co­ lumЬia, а апелляции подаются и окончательное реше­ ние выносится в District of ColumЬia Court of Appeals) . Городской Сов ет (Council of the District of ColumЬia) состоит из 13 человек: восемь избираются от округов, четверо - по общегородскому списку, президента сове­ та также выбирают горожане. С одной стороны, полно­ мочия совета меньше, чем у совета другого города, так как любое его постановление может быть ветировано Конгрессом, с другой - так как Вашингтон не является частью какого-либо штата, его уровень ближе к заксоб­ ранию штата. Для обмена информацией, координации действий, лоббирования своих интересов на различных уровнях муниципальные образования и их служащие объединяют­ ся в разнообразные ассоциации. Например, муниципали­ теты графства Сент-Луис (штат Миссури) объединены в St. Louis County Municipal League. Муниципальные обра­ зования всего Миссури - в Missouri Municipal League. В масштабах всей страны имеются National League of Cities, National Association of Counties, National Association of Towns and Townships, Association of Metropolitan Planning Organizations, National Civic League (последняя объеди­ няет первичные коммуны) . Руководители муниципали­ тетов объединены в United States Conference of Mayors, International City / County Management Association и т.д. Ассоциации могут быть ориентированы решение какой­ то одной проблемы, такова, например, ассоциация «Мэры против нелегальнога оружия>> (Mayors Against Illegal Guns). Стоит отметить существующие в крупных городах жилищные ведомства (housing authority) , например New York City Housing Authority или Housing Authority of the City of Los Angeles. Их задача - предоставление дешевого или даже бесплатного жилья малоимущим

гражданам. Министр городского развития и жилищ­ ной политики при Буше-младшем Альфонсо Джексон до своего назначения возглавлял подобные ведомства в Сент-Луисе, Вашингтоне, Далласе.

ГОРОД НОВОЙ АНГЛИИ (New England town) В шести штатах Новой Англии (Вермонт, Нью-Хэмп­ шир , Массачусетс, Мэн, Род-Айленд и Коннектикут) основной единицей местного самоуправления является город (town) . Ввиду того что графства там не получили развития, территория городов покрывает всю террито­ рию штатов, другими словами - нет территории в шта­ те, которая бы не принадлежала какому-либо городу. Города включают в себя и прилегающие к ним сельские населенные пункты. Нижестоящие уровни местного самоуправления также не получили развития. В силу всех этих особенностей основным способом управления городом является городское собрание (Town meeting) . Обычно раз в год все жители города, имеющие право голоса, собираются вместе и голосованием решают важнейшие вопросы жизни муниципалитета (бюджет, местные законы и т.д.) , действуя, таким образом, как за­ конодательный орган. Поскольку, при значительной чис­ ленности населения, собирать всех жителей неудобно, то, например, в Массачусетсе в городах с населением менее б тыс. человек действует правило Open Town Meeting, когда все желающие могут принять участие в собрании, а при большей численности работает систе­ ма Representative Town Meeting, когда выбираются упол­ номоченные для присутствия на собрании. Участники городского собрания не только принима­ ют законы, но и выбирают Совет избранных (Board of selectmen) из трех-пяти человек, действующий как ис­ полнительная власть города. Там, где численность гора-

ЧАСТЬ П ЕРВАЯ

ГОСУДАРСТВО В АМЕРИКЕ

жан превышает определенный порог, совет может нани­ мать таун-менеджера (town manager) . Наиболее крупные города Новой Англии называют­ ся city, и это не только лексическое различие, но и по­ литическое, ибо они не управляются посредством го­ родского собрания. Также в Новой Англии имеются и деревни ( village) , но они являются лишь административ­ ным подразделением города. Низшим уровнем местной власти в Америке являют­ ся приход (civil township ) , деревня (village) и другие локальные варианты, например плантация (plantation) в Мэне или деревушка (hamlet) в Нью-Й орке. Роль и значение их сильно меняются от штата к штату. Деревни могут быть unincorporated и incorporated, т.е. выступать либо как самостоятельные муниципаль­ ные образования, либо как административно-географи­ ческая часть более крупного муниципалитета. В первом случае границы деревни могут выходить за границы города (town) или даже графства. Так как в каждом шта­ те (или даже в каждом геафстве) дается свое определе­ ние деревни, то в Нью-Иорке, например, крупнейшая может насчитывать 55 тыс. жителей (ограничителем в данном случае служит территория - деревня не может быть крупнее пяти квадратных миль) . От городов дерев­ ни отличаются обычно объемом полномочий (он суще­ ственно меньше) и минимальным аппаратом управления, который может называться по-разному, например в Ил­ линойсе - board of trustees и village president. Впрочем, повторим, какой-то принципиальной разницы между небольшим городом и большой деревней не существует. Приходы существуют в ряде штатов и являются в пекотором смысле эквивалентом российской дореволю­ ционной волости внутри уезда, если считать последний аналогом графства. Они управляются коллективным governing board, который нанимает администратора (administrato r или supervisor) . В числе иных избирае-

мых чиновников прихода - мировой судья Uustice of the реасе) , дорожный комиссионер ( road commissioner) , асессор ( assessor) , констебль ( constaЫe ) , землемер (surveyor) , клерк (clerk) . Полномочия прихода вполне понятны из приведеиного списка чиновников. Также его власти могу заниматься поддержанием библиотек, проблемами престарелых людей , инвалидов, детей и юношества, уходом за кладбищами.

220

221

СП ЕЦИАЛ ЬНЫЙ ОКРУГ (Special-purpose district) В жизни Америки существенную роль играют так называемые специальные округа - школьные (School district) , пожарные (Fire protection School district) , пор­ товые (Port authority) , чрезвычайных ситуаций (Emer­ gency Services District) , лесные (Forest Preserve District) и многие другие. В отличие от муниципалитетов, предо­ ставляющих разнообразный набор услуг своим жите­ лям, данные округа специализируются только на одной услуге. Второе отличие - их границы шире границ граф­ ства или города. Всего в CIIIA более 35 тыс. таких окру­ гов, и наиболее распространенным их типом являются школьные округа. Для финансирования своей деятельности, власти округа могут взимать на своей территории налог с про­ даж или с собственности, выпускать займы. Во главе округов стоит избираемое жителями правление (board), которое в свою очередь может нанимать необходимых чиновников. Ввиду особой роли в американской жизни школьных округов рассмотрим их подробнее. В качестве примера возьмем Хьюстонский независимый школьный округ (Houston Independent School District) , крупнейший в Техасе и седьмой в стране. В его составе более 300 школ, в которых обучается свыше 200 тыс. школьников. Округ

222

ЧАСТЬ ПЕРВАЯ

возглавляется Советом по образованию (Board of Edu­ cation) из девяти поверенных (trustees) , которые изби­ раются на четыре года от территориальных подразделе­ ний внутри округа. Они собираются на заседания раз в месяц и определяют образовательную политику, ее цели и приоритеты. Поверенные назначают суперинтендан­ та школ (superintendent of schools) , который организу­ ет повседневную работу округа и руководит аппаратом управления. Округ разбит на пять региональных подраз­ делений, во главе каждого стоит свой суперинтендант.

ЧАСТЬ ВТОРАЯ

НЕГОСУДАРСТВЕННЬIЕ О РГАНИЗАЦИИ ВАМЕРИКЕ

Прежде чем рассмотреть деятельность НГО в США, необходимо разобраться с терминами. Негосударствен­ ные организации (Non-govemmental organization, NGO) ­ самый общий термин, <<зонтик » , под которым скры­ ваются всевозможные виды организованной неправи­ тельственной и некоммерческой активности. Здесь и далее мы будем использовать этот термин ввиду его при­ вычности для российского читателя, вполне сознавая его условность и формальность. Дело в том, что в самих США предлагаются альтернативные определения для описыва­ емого феномена, например civil society organization и citizen sector organization (CSO), т.е. <<организации граж­ данского общества>> , <<организации гражданского секто­ ра>>. Здесь налицо стремление избежать негативизма в названии (приставка non- отсутствует) . Однако исследо­ ватели отмечают, что эти варианты также не являются целостными и безупречными, поскольку в ряде случаев CSO финансируются из госбюджета, выполняют рабо­ ту по поручению правительств и т.д. В данной книге мы рассматриваем лишь часть НГО США. Например, мы опускаем деятельность профсою­ зов, актерских гильдий , профессиональных ассоциа­ ций, объединений работодателей (либо ограничива­ смея их упоминанием ) , поскольку они имеют вполне развитые соответствия в России, а также потому, что их не причисляют к НГО в узком смысле слова ввиду спе­ цифики их целей и задач. Мы фокусируем свое внима­ ние на НГО в том смысле, в каком этот термин понима-

ЧАСТЬ ВТОРАЯ

НЕГОСУДАРСТВЕН Н ЫЕ ОРГАН ИЗАЦИИ В АМЕРИКЕ

ется как в России, так и в США, - в смысле доброволь­ ного объединения гражда1t, свободного (или относи­ тельно свободного) от узкопрофессиональных или ком­ мерческих интересов, не являющегося частью сугубо партийной политики. Разумеется, все (или почти все) виды НГО так или иначе вовлекаются в вышеотмечен­ ные интересы, что делает любую их рассматриваемую выборку весьма условной. Но писать обо всем - значит писать ни о чем. Итак, в нашей книге мы сосредоточим­ ся в первую очередь на так называемых волонтерских и лоббистских НГО, чей опыт особенно интересен для России. НГО в Америке тесно связаны с такой чертой тамош­ ней жизни, как волонтерство. Участвовать в различных волонтерских проектах, т.е. добровольно и бесплатно помогать в каком-либо деле, так же привычно и есте­ ственно, как заводить семью или иметь хобби. А для публичных политиков иметь опыт волонтерской дея­ тельности столь же необходимо, как и отсутствие суди­ мости. Волонтерство - важная составляющая любого резюме для человека, ищущего престижную работу. Бескорыстная работа на благо общество тем не менее основывается в первую очередь не на карьерных сооб­ ражениях, а на воспитанном с детства чувстве ответ­ ственности за дела своей общины, на вере в то, что мож­ но и должно помогать ближнему. Более 55% взрослого населения США регулярно занимаются волонтерской де­ ятельностью. По некторым подсчетам, они посвящают этому более четырех часов в неделю. Из оставшихся 45% подавляющее большинство также вовлекалось в рабо­ ту различных НГО на разных этапах жизненного пути. Несмотря на волонтерскую основу большинства НГО , в них работают - либо на постоянной основе в штате , либо по кратко- и среднесрочным контрактам - милли­ оны людей. Через бюджеты здесь, по самым скромным оценкам, проходит свыше триллиона долларов ежегод-

но. Таким образом , эти НГО существенным образом влияют не только на общественную и политическую жизнь, но и на экономику страны. Финансирование НГО осуществляется в основном за счет частных пожертвований. Донорами выступают как частные лица, так и бизнес-структуры, благо, как будет указано ниже, налоговое законодательство непосред­ ственно благоприятствует этому. Выступать в роли фи­ нансового донора престижно и прямо необходимо для любой уважающей себя компании. Например, компания про производству и сбыту элетроэнергии Entergy с гор­ достью отмечает на корпоративном сайте, что только в 2008 году она и ее благотворительные фонды потрати­ ли на гранты трем тысячам НГО почти $ 1 6 млн, а ее служащие отдали более 30 тыс. часов волонтерской де­ ятельности. Журнал Forbes регулярно публикует список наиблее транспарантных компаний, для попадания в ко­ торый необходимо иметь в том числе отчетность по фи­ нансированию НГО. Как будет показано далее, многие предприниматели и компании предпочитают не финан­ сировать НГО напрямую, не считая себя в достаточной степени компетентными, чтобы сделать правильный выбор, а переводят деньги специализированным фон­ дам, которые сами определяют грантополучателей. Также стоит иметь в виду, что и государство - в лице федерального правительства, властей штатов, муници­ палитетов может выдавать средства НГО, используя систему грантов. Но государственное вспомоществова­ ние в большинстве случаев не рассматривается как ос­ новное. Сами НГО стараются не зависеть от одного или даже нескольких источников финансирования и посто­ янно ищут все новые средства, диверсифицируя соб­ ственных доноров. Ряд НГО принципиально не берет деньги у большого бизнеса, полагаясь на взносы част­ ных лиц. В Америке издаются сотни журналов, суще­ ствует множество специализи рованных сайтов, кото-

226

227

228

229

ЧАСТЬ ВТОРАЯ

Н ЕГОСУДАРСТ ВЕННЫ Е ОРГАНИЗАЦИИ В АМЕРИКЕ

рые посвящены именно вопросам сбора средств. Он и рассказывают о различных НГО, их деятельности, через них происходит обмен информацией, опытом, объясня­ ется, как написать письмо в компанию, заявку на учас­ тие в конкурсе для получения гранта, как правильн о оформить документы и т.д. Кроме того, имеются всевоз­ можные ассоциации НГО - региональные, по направ­ ленности и т.д., в рамках которых осуществляется по­ мощь и проводятся консультации по поиску источников финасирования. Кстати, одним из видов волонтерской деятельности может быть помощь по сбору средств: в американском молле или ином людном месте передко можно увидеть человека с соответствующим постером и копилкой, куда посетители опускают деньги. Существуют разные классификации НГО. По широ· те охвата их подразделяют на локальные, национальные и межнациональные . По организационной структуре они могут быть: а) ассоциациями, б) некоммерческими организациями , в) фондами, трастами и благотвори· тельными обществами, г) специализированными НГО. Всего имеются десятки возможных типологий (напри· мер, НГО могут быть религиозными и внерелигиозны· ми, направленными на оказание помощи или на разви· тие), мы же в данной книге будем придерживаться своей классификации, припятой исходя из целей знакомства российского читателя с наиболее существенными фак· тами работы НГО в Америке. Сразу заметим, что неко­ торые из рассматриваемых НГО являются международ· ными, но играют большую роль в жизни Америки, и потому мы их также рассматриваем в книге. Значительная часть НГО подпадает под определение non-profit organizations exempt from some federal income taxes, т.е. некоммерческие организации, освобожден­ ные от уплаты федерального подоходного налога. Воз­ можность этого прописана в статье 50 1 (с ) Налогового кодекса США. Двадцать восемь пунктов этой статьи со-

держат, в общем-то, исчерпывающее перечисление ви­ дов НГО с точки зрения американского законодатель­ ства. Подавляющее большинство их относятся к органи­ зациям, описанным в пунктах 50 1 (с ) ( 3 ) и 50 1 (с ) ( 4 ) . Р азницу между ними м ы разберем далее , когда речь пойдет о лоббистской деятельности НГО. Таким образом, государство специально создает льгот­ ные условия для деятельности НГО, освобождая их от уплаты части налогов. Следует иметь в виду, что от на­ лога освобождаются в соответствии с Налоговым ко­ дексом еще и 527 organization, названные так по номе­ ру пункта в кодексе. Но они относятся к инициативным группам, рассматривающим возможность выдвижения того или иного кандидата, и мы их не рассматриваем, равно как и деятельность <<комитетов политического действия>> (political action committee) , действующих на основании той же 527-й статьи, но подчиняющихся Федеральной избирательной комиссии и регулируе­ мых ею. Путаница с перевадом с английского , равно как и сопоставление американских и российских реалий, может ввести в заблуждение. Например, лоббизм, кото­ рым занимаются многие НГО, не является их прерога­ тивой. В своей значительной части это дело коммерчес­ ких фирм, специализирующихся на оказании такого рода услуr. Поскольку выделить чисто лоббистские НГО вряд ли возможно, мы не включаем соответствующий вид в нашу классификацию. Друrой пример многознач­ ности - благотворительность. В традиционном россий­ ском понимании благотворительными называются такие организации, которые раздают материальную помощь нуждающимся. В Америке же благотворительность не сводится к раздаче подарков и, таким образом, не может быть выделена в один вид НГО. Несмотря на свое названи е, НГО тесно взаимодей­ ствуют с властями всех уровне й. Можно сказать, что

ЧАСТЬ ВТОРАЯ

Н ЕГОСУДАРСТВЕННЫЕ ОРГАНИ ЗАЦИИ В АМЕРИКЕ

общество и государство в США дополняют друг друга, точнее, общество передает правительству те функции, которые не в состоянии выполнять само. Фактически все политики в Америке рассматривают НГО как своих важнейших помощников и консультантов, поскольку практически у каждого за плечами опыт работы в этих своеобразных школах лидерства. Таким образом, влия­ ние НГО на политический процесс, на принятие реше­ ний государственными органами чрезвычайно велико. Взять хотя бы сферу охраны природы. Именно появ­ ление множества активно действующих неправитель­ ственных экологических организаций в 1 960-е годы радикальным образом повлияло на законодательную повестку дня. Книги Рейчел Карсон, активизм Ральфа Нейдера, за которым пошли десятки тысяч молодых сторонников, создавших движение так называемых по­ мощников Нейдера, побудили Конгресс вплотную за­ няться прирадоохранной тематикой и принять такие основополагающие законодательные акты, как Закон о чистоте воды (Clean Water Act) , Закон о чистоте возду­ ха (Clean Air Act) , Закон о национальной прирадоохран­ ной политике (National Environmental Policy Act) . Од­ новременно под воздействием <<Зеленых>> активистов Белый дом создал специализированное Агентство по ох­ ране окружающей среды (ЕРА) . То же самое можно сказать о законах, защищающих права потребителей. Они были приняты на волне мощ­ нейшего потребительского движения, также олицетво­ рявшегося Ральфом Нейдером, который инициировал проведение независимых исследований по вопросам безопасности американских автомобилей. Сделав досто­ янием гласности шикрующие подробности, он вызвал небывалый общественный интерес и способствовал рас­ цвету НГО в сфере обеспечения безопасности жизнеде­ ятельности и потребления.

В обоих случаях деятельность сенатора и конгрессме­ на, губернатора и мэра внимательно мониторилась соот­ ветствующими НГО, которые высказывали свои оценки, давали рекомендации избирателям и выносили вер­ дикт - поддерживать ли того или иного кандидата. Се­ годня по-прежнему карьера политика во многом зависит от того, насколько согласованно с НГО он работает.

230

231

МАСОНСКИЕ И КВАЗИМАСОНС КИЕ ОРГАНИЗАЦИИ (Fraternities) Чтобы адекватно понимать реалии США, следует дистанцироваться от отрицательной коннотации в рус­ ском языке, связанной со словом <<масонскиЙ>>. В Амери­ ке масонские организации играли и продолжают играть большую роль как благотворительные объединения, сохраняющие историческую преемственность с масон­ ством XVIII-XIX столетий. В английском языке исполь­ зуется термин fraternity, охватывающий более широкий круг понятий, чем собственно <<масонство>> , что соответ­ ствует действительности. Но в русском языке слово <<братство>> имеет несколько иное значение. Те право­ славные <<братства>> , которые существовали в XVI-XVII веках на Украине и по своему смыслу вполне соответ­ ствовали нынешнему американскому <<братству>> , давно уже стали в России анахронизмом. Современные масонские и квазимасонские органи­ зации США рассматриваются как altruistic fraternal organization, и их основная цель - благотворительность, осуществляемая в <<игровых формах» (ритуалы посвяще­ ния, таинственность , костюмы, клятвы, обряды, исто­ рическая реконструкция и преемственность). Широчай­ шее распространение этих организаций обусловлено такими чертами американского национального характе­ ра, как веселость и альтруизм, способность и желание проводить свободное время интересно и насыщенно, с

232

ЧАСТЬ ВТОРАЯ

пользой для окружающих. Пресловуrый индивидуализм американской жизни - это отнюдь не эгоизм, а способ­ ность каждого индивида помогать своему ближнему. На фоне укоренившегася у нас за 70 лет советской власти цинизма и недоверия увлеченность взрослых американ­ цев всевозможными играми в тайные общества может показаться крайне наивной и детской , но это лишь свидетельствует о нашей собственной заторениости и неспособиости раскрепоститься. Масонство известно в Америке с XVIII века, и в оп­ ределенные периоды истории оно являло собой значи­ тельную силу. Неслучайно в 20-30-е годы XIX века даже возникла Антимасонская партия (Anti-Masonic Party) ­ как реакция на членство в ложах значительного количе­ ства политиков, судей и бизнесменов. Масонами были многие президенты США, например Ф .Д. Рузвельт и Г. Трумэн. Что касается Антимасонской партии, то двое из ее членов стали губернаторами. Квазимас онские организации были созданы по об­ разцу и подобию масонских и, не будучи их <<генетичес­ кимИ>> преемни ками, сохранили их структуру и <<дух>>. Только посвященные в масонство, например, могуr быть членами ордена Розенкрейцеров (Societas Rosicruciana) Все <<классич еские>> масонские организации в США можно свести к двум основны м направлениям - Шот­ ландскому обряду (Scottish Rite) и Й оркеком обряду (York Rite ) , которые, как явствует из их названий , ведут свою историю из Великобритании. Мы не будем оста­ навливаться на собственн о масонств е, так как это не является предметом данной книги. Отметим лишь, что в США Великая ложа имеется в каждом штате, тогда как в других государствах она одна на всю страну. Члены масон­ ских лож могуr вступать в дополнительные (appendant ) ордена, посвященные каким-то благотворительным це­ лям. Все они носят отчасти шугавекой характер и соче-

НЕГОСУДАРСТВЕНН ЫЕ ОРГАН ИЗАЦИИ В АМЕРИКЕ

233

тают приятное и веселое времяпровождение своих чле­ нов с серьезной филантропической деятельностью. Перечислим самые известные из них. Независимый орден чудаков ( Independent Order of Odd Fellows) . Одна из крупнейших благотворитель­ ных организацией США, тратящая ежегодно порядка $ 775 млн. Среди направлений деятельности ордена ­ займы и гранты для студентов, содержание сиротских приютов, помощь страдающим артритом и глазными заболеваниями, высаживание деревьев. Аффилирован­ ный с ним женский орден называется Дочери Ревекки (Daughters of Rebekah, the Rebekahs) . Древний арабский орден избранных таинствен­ ной святыни (Ancient AraЬic Order of the NoЬles of the Mystic Shrine) . Его члены известны как Shriners, на тор­ жественные мероприятия надевающие красные фески. Главный вклад ордена в благотворительность - содержа­ ние 22 детских больниц. Также Shriners спонсируют ежегодный фугбальный (американский фуrбол! ) матч East-West Shrine Game, в котором принимают участие звезды университетского спорта. Средства орден соби­ рает в том числе и с помощью собственной цирковой труппы Shrine Circus. Внуrри ордена имеется органи­ зация избранных - Королевский орден шутов ( Royal Order of J esters ) , а заслуженные члены ордена могут вступать в Орден Кетсакоатля (Order of Quetzalcoatl) , помогающий в сборе средств для детских больниц. Таинственный орден сокрытых пророков волшеб­ ного царства ( Mystic Order of Veiled Prophets of the Enchanted Realm) . Сокращенно - The Grotto. Офици­ альный знак принадлежности к ордену - черная феска. При нем существует Гуманитарный фонд ( Humanitarian Foundation) , помогающий детям, страдающим цереб­ ральным параличом , и финансирующий программы по профилактике стоматологических заболеваний у детей. Высокие кедры Ливана (Tall Cedars of Lebanon ) . Отличительный признак членства - пирамидаобразные -

ЧАСТЬ ВТОРАЯ

НЕГОСУДАРСТВЕНН ЫЕ ОРГАН ИЗАЦИИ В АМЕРИКЕ

шляпы. Основная благотворительная функция ордена сегодня - содержание фонда для помощи больны м мышечной дистрофией. Орден восточной звезды (Order of the Eastern Star) . Открыт для вступления как мужчинам, так и женщинам. При ордене имеется благотворительный фонд, финан­ сирующий исследования болезни Альцгеймера, детских диабета и астмы. Кроме того, выделяются стипендии для студентов-теологов и изучающих церковную музыку. Орден Амаранты ( Order of the Arnaranth) . Женский орден. Его филантропический проект - фонд помощи больным диабетом (Arnaranth Diabetes Foundation) . Чтобы вступить в последние два ордена, необязатель­ но быть членом масонской ложи. Кроме того, имеются детские и юношеские масонские организации. Между­ народный орден радуги для девочек (lnternational Order of the Rainbow for Girls) и Дочери Иова Qob's Daughters International) предназначены для девочек и девушек в возрасте 1 0-20 лет и направлены на служение обществу, воспитание лучших качеств в будущих гражда­ нах. Для мальчиков аналогичную роль выполняет орден Де Моле (DeMolay International) . Его активистом в дет­ ские годы был экс-президент Билл Клинтон. Организации, подобные вышеперечисленным, могут создаваться не только на масонской почве, но и , напри­ мер, на этнической, как, скажем, Древний орден гибер­ нианцев (Ancient Order of Hibernians) , в который вхо­ дят американцы ирландского происхождения, или на почве эзотерики , как орден Тамплиеров (Sovereign Military Order of the Temple ofJerusalem) .

По-русски обычно говорят <<благотворительные органи­ зации>> , но такой перевод является неполным, ибо отра­ жает лишь одну сторону явления. Члены Ротари-клуба, к примеру, объединяются не только для благотворитель­ ной работы, но и для совместного времяпровождения. В нем, как и в любом другом клубе , протекает и соб­ ственно 'КЛубная жизнь. В отличие от масонских или ре­ лигиозных организаций клубы социального служения являются сугубо светскими организациями, без всякой мистики и таинственности. В них входят люди, уже до­ бившиеся успехов в бизнесе либо на ином профессио­ нальном поприще. Клубы, как правило, являются НГО 50 1-го пункта. Ротари-клуб ( Rotary International) . Это самая извес­ тная в рассматриваемой сфере организация. Первый Ротари-клуб был основан в штате Иллинойс в 1 905 году, где и сегодня находится его штаб-квартира. Ныне в мире существует сеть из 32 тыс. клубов, в которых состо­ ит 1 , 2 млн человек. Название происходит от латин­ ского слова, означающего <<вращение>> , так как члены клуба по очереди встречались друг у друга. Целью дея­ тельности Ротари-клубов является объединение биз­ нес-лидеров и добившихся успеха в разных сферах про­ фесеионалов с целью служения обществу, повышения этических стандартов и укрепления доброй воли и мира. Члены Ротари-клубов обычно встречаются раз в неделю на совместных завтраках или обедах, которые протекают одновременно и как светские мероприятия, и как форумы для обсуждения филантропической дея­ тельности. Членами клуба становятся по его приглаше­ нию , главное требование - соответствие определен­ ным в уставе стандартам, особенно этическим. Сегодня доступ в <<Ротари>> открыт и для женщин. Управление строится по нескольким уровням: клуб - округ - зона <<Ротари-интернешнл>> . Первичным звеном является ме­ стный клуб, члены которого непосредственно избира-

234

КЛУБ Ы СОЦИАЛЬНОГО СЛУЖЕНИЯ (SERVICE CLUBS) Важнейшей особенностью американской жизни яв­ ляется широчайшее распространение того, что по-анг­ лийски называется service club либо service organization.

235

236

ЧАСТЬ ВТОРАЯ

Н ЕГОСУДАРСТВЕННЫЕ ОРГАН ИЗАЦИ И В АМЕРИКЕ

ют его руководство. В свою очередь, руководители клу­ бов избирают окружное руководство, а те - руководите­ лей зон , которых всего 1 7. Последние составляют совет директоров «Ротари-интернешнл» . Президент <<Ротари­ интернешнл>> избирается поочередно от каждой зоны на один год. Ему помогает в работе постоянный аппарат во главе с назначаемым генеральным секретарем. Рота­ ри-клубы поддерживают множество программ помощи, из которых отметим наиболее существенные. Для под­ ростков и молодежи существуют программ ы Interact, Rotary Scholarships и Rotary Youth Exchange, в которых юноши и девушки могут развивать свои лидерские каче­ ства на службе обществу, участвовать в разных програм­ мах обмена, в том числе международного, получать до­ полнител ьное образова ние, проходи ть стажиро вку. Програм ма Rotaract направлена на вовлечен ие в дея­ тельность на благо общества молодых людей 1 8-30 лет. PolioPlus - наиболее важный проект Ротари в области здравоохранения - нацелен на искорене ние полиомие­ лита через вакцинацию детей в основном в странах тре­ тьего мира. В сотрудни честве с рядом университетов исследуются проблемы поддержания мира и ненасиль­ ственного разрешения конфликтов. Финансирование про­ грамм осуществляется через The Rotary Foundation - не­ коммерческий благотворительный фонд. Лайопе-клуб (Lions Clubs International) . Вторая по известности (но не по значению, поскольку количество членов больше , чем у <<Ротари>> ) сеть благотвор итель­ НЬIХ клубов США. Возникла в 1 9 1 7 году в том же Илли­ нойсе и в основньiХ чертах весьма напоминает <<Ротари>>, поэтому мы не будем останавливаться на организацион­ ной структуре Лайонс-клубов, а отметим основные на­ правления их деятельн ости , финанси руемые через Lions Clubs International Foundation. Традицион но они спонсируют различны е программы по оказанию помо­ щи слепым и слабовидящим (так называемые SightFirst) , а также больным диабетом , финансируют диагностику

раковьiХ заболеваний, оказывают разнообразное содей­ ствие охране здоровья и безопасности детей (например, пропагандируют безопасную езду на велосипедах) . Кивание ( Кiwanis) . Третья по значению сеть соци­ альных клубов США. Основана в 1 9 1 5 году в Мичигане и совпадает в основных чертах с <<Ротари>> и <<Лайонс>> . Подобно им? Кивание-клубы предлагают разнообраз­ ные программы участия в волонтерских акциях для старшеклассников ( Кеу Club ) , студентов (Circle К) , а также учащихся начальной школы ( K-Kids) , средней школы ( Builders Club) и инвалидов (Aktion Club) . Кива­ ние уделяют особое внимание финансированию про­ грамм по борьбе с болезнями, вызываемыми дефицитом йода, и помощи детям до пяти лет. Благотворительный и охранительный орден ло­ сей (Benevolent and Protective Order of Elks) . Нечто сред­ нее между квазимасонским орденом и клубом социально­ го служения. Основан в 1 868 году в Нью-Й орке. Избрал своей эмблемой лося как типичное животное Нового Света. Отличается приверженностью истинно амери­ канским ценностям. Уделяет большое внимание про­ граммам по воспитанию подрастающего поколения в духе патриотизма, предлагая для него через Elks N ational Foundation различные образовательные и спортивные программы, стипендии, пропагандируя здоровый образ жизни, в том числе воздержание от наркотиков. Также <<ЛОСИ>> много усилий и средств отда­ ют заботе о ветеранах Вооруженных сил США и поддер­ жанию памяти об их заслугах; этой цели служит аффи­ лированная с <<лосями>> организация - Army of Норе. Членами ордена бьти пять американских президентов. Менее известны такие клубы социального служения, как Сертома (Sertoma International) , который акцентиру­ ет свою деятельность на помощи людям с заболеваниями слуха, и <<Мусс-интернеmнл>> (Moose International, Loyal Order of Moose) , содержащий дома престарелых и детс­ кие дома.

237

238

ЧАСТЬ ВТОРАЯ

Н ЕГОСУДАРСТВЕННЫ Е ОРГАН ИЗАЦИ И В АМЕРИКЕ

Особый случай являет собой организация Лесорубы мира (Woodm en of the World) . Это не только орден и социальный клуб, но и мощная финансовая структура по взаимному страхованию и кредитова нию, сбереже­ нию накоплени й, пенеионн ому обеспечен ию. В плане благотворительности <<лесорубы >> специализируются на сборе средств для Красного Креста, оказанию помощи в случае стихийных бедствий. Среди их волонтерских программ выделяется программа «Флаги по всей Амери­ ке>> (Flags Across America) , в рамках которой раздаются и поднимаются флаги CIIIA. Также в Америке существуют филантропические во­ лонтерские объединения на религиозной основе, на­ пример Рыцари Колумба (Knights of Columbus) . Это религиозное братство бьшо основано в CIIIA в 1882 году и объединяет католиков. У него, подобно масонам, име­ ются свои таинства и посвящения, но основные усилия направлены на благотворительность, на которую за последние 10 лет потрачено более миллиарда долларов. Помимо денежного содействия нуждающимся, члены братства непосредственно помогают им своей волон­ терской работой. Братство одновременно является крупным страховщиком с активами порядка $ 70 млрд. Для мальчиков действует организация Columblan Squires, для девочек Squire Roses. При Церкви Иисуса Христа святых последних дней (мормоны ) действует женская волонтерская организа­ ция Общество утешения (Relief Society) , которая зани­ мается благотворительной и образовательной деятель­ ностью преимущественно внутри своей конфесси и. Деятельность квакерской организации, называемой Комитетом услужения американских друзей (American Friends Service Committee ) , направлена главным образом на отстаивание гражданских прав, проповедь пацифиз­ ма и антимилитаризма в соответствии с учением кваке­ ров. В 194 7 году Комитет был удостоен Нобелевско й премии мира.

Лютеране CIIIA располагают Thrivent Financial for Lutherans - одновременно и союзом верующих, и крупнейшей страховой компанией, входящей в список Fortune 500. Как мы видим, для Америки вообще харак­ терно тесное переплетение в рамках ассоциаций взаи­ мопомощи серьезно поставленного бизнеса с благотво­ рительной деятельностью. В регионе Аппалачей действует религиозная благо­ творительная организация Appalachia Service Proj ect. Она занимается ремонтом домов для семей с малым доходом. В CIIIA также существуют организации, специально занимающиеся сбором средств для благотворительнос­ ти. Далее перечислены важнейшие среди них. Объединенный путь Америки (United Way of Ame­ rica) . Объединяет 1 300 местных первичных организа­ ций. В фокусе организации - местные общины, в инте­ ресах которых «Объединенный путь>> собирает деньги, в первую очередь на проекты в области образования, здравоохранения и социального обеспечения. Он со­ трудничает с различными государственными, предпри­ нимательскими, религиозными, волонтерскими и иными организациями и является крупнейшей благотворитель­ ной ассоциацией CIIIA по объему сборов пожертвова­ ний - более $ 4 млрд. Американская благотворительность (America's Charities) . Федерация из примерно 1 80 благотворитель­ ных организаций CIIIA , занимающаяся сбором средств на нужды благотворительности на рабочем месте ( ска­ жем, копилка у прилавка магазина) . Представляет инте­ ресы крупнейших филантропических фондов Америки, таких как Make-a-Wish Foundation, Humane Society of the United States, Ronald McDonald House Charities.

-

239

240

ЧАСТЬ ВТОРАЯ

НЕГОСУДАРСТВЕНН Ы Е ОРГАНИЗАЦИИ В АМЕРИКЕ

ОРГАНИЗАЦИИ ЮРИСТОВ (Bar associations)

Из великого множества организаций юристов CIIIA отметим следующие. Американская ассоциация адвокатов (American Bar Association, АВА) . Самое влиятельное и многочисленное (более 400 ты с. членов) объединение подобного рода. Ее значение определяется тем, что АВА устанавливает академические стандарты в сфере юридического обра­ зования и формулирует требования к этическому кодек­ су юриста. Штаб-квартира ассоциации расположена в Чикаго. Разработанные ею в 1 983 году Примерные пра­ вила профессионального поведения ( Model Rules of Professional Conduct) одобрены во всех штатах (кроме Калифорнии) и округе Колумбия. АВА также аккреди­ тует учебные заведения, занимающиеся подготовкой юристов (law schools) . Как правило, эти школы права яв­ ляются подразделениями университетов, например ColumЬia Law School существует при Колумбийском университете (Columbla University). Аккредитация не вез­ де обязательна, но она служит признанием солидности заведения. Выпускникам учебных заведений без аккреди­ тации АВА труднее вступить в данную ассоциацию. Кро­ ме того, АВА способствует развитию последипломной переподготовки юристов (Continuing Legal Education) через American Bar Association Center for Continuing Legal Education (ABA-CLE ) . Ассоциация издает свой журнал - AВAJournal. Отметим также, что ассоциация разбита на многочисленные секции по направлениям деятельности, и каждая секция выпускает свои периоди­ ческие издания и литературу. Например, Law Practice Management Section издает Law Practice Magazine. Национальная ассоциация юристов (National Law­ yers Association). Создана в 1 993 году правоконсерватив­ ными юристами , отколовшимися от АВА из-за несогла­ сил по вопросу отношения к абортам. По численности резко уступает АВА, имея в своих рядах около 3 тыс. членов.

Америка - страна юристов. Ни в одном государстве роль адвокатов и юрисконсультов не является столь значимой, как в CIIIA. Принадлежа к миру англосаксон­ ского прецедентного права, Соединенные Штаты выра­ ботали за годы своего существования гибкую и эффек­ тивную судебную систему, оперативно позволяющую решать многочисленные правовые коллизии, свой­ ственные правоному государству. О статусе профессии юриста говорит тот факт, что подавляющее большин­ ство американских политиков (губернаторы, конгрес­ смены , сенаторы , президенты ) имеют юридическое образование и начинали свою деятельность именно в секторе правовых услуг. Американс кие юристы имеют свои объединени я, которые во многих случаях не просто выполняют роль типичных профессиональных союзов по защите инте­ ресов своих членов, но и являются в известном смысле саморегулирующими организациями. Они отвечают за выработку стандартов профессии и юридического обра­ зования. Все объединения юристов можно разделить на две категории - так называемые обязательные ассоциации (Mandatoгy, integrated or unified bar associations ) , член­ ство в которых необходимо для права заниматься юри­ дической практикой в данном штате, и добровольные ассоциации (voluntary association ) . Первые существуют в рамках определенного штата (см. соответствующий раздел про законодательные собрания штатов) , вторые могут быть как федеральными, так и локальными. Отме­ тим, что обязательные ассоциации существуют немна­ гим более чем в половине штатов. Добровольные ассо­ циации направлены на решение самых разных задач своих членов, но не выполняют регулирующих квазиго­ сударственных функций.

241

242

ЧАСТЬ ВТОРАЯ

Н ЕГОСУДАРСТВЕННЫЕ ОРГАН ИЗАЦ И И В АМЕРИКЕ

Национальная гильдия юристов (National Lawyers Guild) . В противоположность Национальной ассоциа­ ции отстаивает левые взгляды. Ассоциация федеральных юристов ( Federal Bar Association ) . Объединяет адвокатов и судей, работаю­ щих и практикующих при федеральных судах. Американская ассоциация за справедливость (Ame­ rican Association for Justice) . Отстаивает в судебных про­ цессах интересы истцов. Институт по исследованию интересов защиты (Defense Research Institute) . В этой ассоциации состоят преимущественно корпоративные юристы и адвокаты, отстаивающие интересы стороны, которой предъявле­ ны претензии. Федералистское общество (Federalist Society for Law and PuЬlic Policy Studies, Federalist Society) . Организация консервативных и либертарианских юристов, ратую­ щая за возвращение правовой системы ClllA к принци­ пам отцов-основателей и в связи с этим критикующая деятельность Американской ассоциации адвокатов. При школах права существуют многочисленные юридические студенческие ассоциации (Student bar association ) .

и высокой моральностью, основанной на религиознос­ ти. В отличие от нашей страны, где за 70 лет советской власти ценность человеческой жизни была низведена до крайнего предела, а аборты были главным способом регулирования рождаемости, и свободы существовали лишь декларативно, в США люди с молоком матери впитывают как убежденность в том , что они жители свободной страны, которые, объединившись, могут до­ стичь многого, так и искреннюю веру в необходимость жить в соответствии с моральными принципами. По­ этому для американца отношение к абортам не какая-то абстракция, далекая от повседневной жизни, а пробле­ ма выбора - с кем себя соотносить, со сторонниками расширения личных свобод или со сторонниками уси­ ления нравственной требовательности. Лагерь сторонников права женщины на выбор назы­ вается pro-choice, лагерь сторонников права эмбриона на жизнь - pro-life. Стоит заметить, что с 1 973 года от­ ношение к абортам считалось внутренним делом шта­ тов, но после вынесения Верховным судом решения по делу Roe v. Wade это стало компетенцией федерального законодательства и аборты фактически стали разреше­ ны, пусть и с разного рода ограничениями. После реше­ ния суда как грибы стали возникать общественные орга­ низации, лоббирующие интересы обоих лагерей в этом споре. Перечислим основные организации, относящиеся к лагерю pro-choice. NARAL Pro-Choice America ( бывшая N ational AЬor­ tion & Reproductive Rights Action League, откуда и назва­ ние). Цель этой организации - снятие ограничений на аборты и облегчение доступа к ним. NARAL активно занимается лоббированием своих целей - финансирует судебные иски в защиту женщин, собирает средства для политиков, разделяющих схожие убеждения, организу­ ет кампании по отправке писем и воззваний членам

Два важнейших вопроса, которые разделяют обще­ ственную и отчасти политическую жизнь Америки и неизбежно всплывают во время каждой значимой изби­ рательной кампании, - это отношение к абортам и от­ ношение к праву на владение оружием.

ДВИЖЕНИЯ ЗА/ПРОТИВ АБ ОРТОВ (Pro-choice / pro-life) Вопрос об отношении к абортам приобрел такую непонятную россиянам остроту, поскольку обусловлен коренящимся в фундаментальных американских ценно­ стях противоречием между правом на свободный выбор

243

ЧАСТЬ ВТОРАЯ

Н ЕГОСУДАРСТВЕННЫ Е ОРГАНИЗАЦИ И В АМЕРИКЕ

Конгресса. Также она спонс ирует программы сексуаль­ ного воспитания в общест венных школах, проводит мониторинг федерального законодательства и законо­ дательства штатов на предмет охраны женского здоро­ вья, соблюдения репродуктивных прав и законов, каса­ ющихся абортов. NARAL оказывает поддержку тем или иным кандидатам на президентских выборах в 2008 году, например, организация поддержала Барака Обаму. Список ЭМИЛИ ( EMILY's List ) . Комитет полити­ ческого содействия, основанный с целью помощи жен­ щинам - кандидатам от Демократической партии, разде­ ляющих ценности pro-choice. На выборах 2008 года поддержал Хиллари Клинтон в противовес Обаме. На­ звание комитета не имя собственное, а акраним от Early Money Is Like Yeast - это часть изречения, употребляю­ щегося в политике: Early money is like yeast, because it helps to raise the dough. Список желаний (The Wish List) . Также комитет по­ литического содействия , но созданный для помощи женщинам-республиканкам, выступающим в поддержку абортов. Название его тоже представляет собой акро­ ним Women In the Senate and House. Можно упомянуть и такие организации, как Католи­ ки за выбор (Catholics for Choice) , Религиозная коа­ лиция за репродуктивный выбор (Religious Coalition for Reproductive Choice) , Республиканцы за выбор (RepuЬlicans for Choice) , организацию молодежи Выбор молодежи ( Choice USA) и т.д. Большую роль в движении за право на аборт играют влиятельные организации, основной целью которых не является собственно проблематика pro-life , например Ответственные родители (Planned Parenthood) , На­ циональная организация женщин (National Orga­ nization for Women) , Американский союз гражданских свобод (American Civil Liberties Union) .

Лагерь противников абортов представляют следую­ щие организации. Национальный комитет <<Право на жизнь>> (Na­ tional Right to Life Committee) . Крупнейшая организа­ ция противников абортов. Действует по всех 50 штатах и имеет более 3000 первичных ячеек. Ее цель - лобби­ рование (путем принятия законов и просвещения) зап­ рета на аборты, эвтаназию и медицинское содействие самоубийцам. Американская лига жизни (American Life League) . Объединяет в своих рядах 300 тыс. членов. Тесно со­ трудничает с католической церковью, издает журнал, ежегодно проводит многочисленные мероприятия Crusade for Life, Pro-Life Memorial Day, Rock for Life, Crusade for the Defense of Our Catholic Church. Американцы, объединенные за жизнь (Americans United for Life). Девиз организации - <<Штат за штатом изменять закон, защищать жизнь>> . Занимается лоббиро­ ванием прав нерожденных младенцев, а также законо­ дательными и этическими вопросами в медицине и био­ технологиях. Демократы Америки за жизнь (Democrats for Life of America) . Объединяет сторонников Демократической партии, выступающих с позиций pro-life. Список Сьюзаи Б. Энтони (Susan В. Anthony List) . Комитет политического содействия, основанный для помощи женщинам-кандидатам, выступающим против абортов. Занимается подготовкой активистов, просве­ щением публики и подготовкой законопроектов.

244

-

Д ВИЖЕНИЯ ЗА/ПРОТИВ ПРАВА НА ВЛАДЕНИЕ ОРУЖИЕМ

245

( Gun interest groups) Другим фундаментальн ым вопросом, волнующим общество, является отношение к праву граждан на вла­ дение оружием. Проблема коренится в так называемой

246

ЧАСТЬ ВТОРАЯ

Н ЕГОСУДАРСТВ Е Н Н ЫЕ ОРГАН ИЗАЦ И И В АМЕРИКЕ

культуре оружия (gun culture) американцев , ставшей частью их национального характера и подкрепленной Второй поправкой к Конституции, которая гласит: <<По­ скольку хорошо организованная милиция необходима для безопасности свободного государства, право наро­ да хранить и носить оружие не должно нарушаться>>. У первых поселенцев в Америке всегда в руках было оружие, и насущная потребность в нем не подвергалась сомнению. Именно добровольческие милиции, коми­ теты так называемых минитменов - вооруженных граждан сыграли выдающуюся роль в Войне за незави­ симость. Смелый стрелок с Дикого Запада стал олицет­ ворением американского характера, самодостаточного индивидуализма, независимого <<маленького>> человека, способного постоять за себя без помощи государства. Но в ХХ веке традиционные ценности видоизмени­ лись и право на владение оружием стало ставиться под вопрос , чему в немалой степени поспособствовали громкие инциденты с применением стрелкового ору­ жия. Многочисленные группы и активисты стали выс­ тупать если не за полное запрещение оружия, то за все­ мерное ужесточение доступа к нему и контроля за его хранением. Также развернулись дискуссии о трактовке Второй поправки, которую истолковывали в том духе, что речь идет не об отдельных гражданах, а о милицей­ ских формированиях (не забудем, что в русском языке за время советской власти слово <<милиция>> потеряло первоначальный смысл, став синонимом <<полиции>> , тогда как изначально речь шла о вооруженных форми­ рованиях добровольцев-непрофессионалов ) . К концу ХХ столетия вопрос приобрел острейший характер, выйдя за рамки споров о конституционном праве и став одним из важнейших пунктов, по которым избиратели оценивают политиков и определяют свою политичес­ кую идентичность.

Остановимся сначала на организациях в защиту пра­ ва на владение оружием (Pro-gun rights) . Согласно Цен­ тру за общественную открытость (The Center for PuЬlic Integrity) при Конгрессе зарегистрированы почти 1 50 групп влияния, занимающихся лоббированием интере­ сов владельцев оружия. Национальная стрелковая ассоциация (National Rifle Association, NRA) . Самая крупная из таких органи­ заций. Она была основана еще в 1 871 году, и ее веред­ ко называют самой мощной лоббистской организацией Америки. В ее рядах почти 4 млн членов. NRA спонсиру­ ет стрелковые курсы, обучает безопасному обращению со стрелковым оружием и выступает в защиту Второй по­ правки к Конституции, толкуемой ею исключительно широко. NRA оказывает значительное влияние на приня­ тие решений сенаторами и конгрессменами, ее поддерж­ ка может оказаться решающей для кандидатов на выбор­ ные должности, в том числе на должность президента ClliA. В большинстве случаев она помогает кандидатам­ республиканцам. В последние годы президентами NRA избирались и женщины. Будучи влиятельной организа­ цией, NRA постоянно присутствует в фокусе внимания ведущих массмедиа Америки, и вокруг ее деятельности всегда происходит немало споров. Американские владельцы оружия ( Gun Owners of Arnerica) . Более радикальная по сравнению с предыду­ щей организация, но значительно меньше по размерам ( 300 тыс. членов) . Обвиняет NRA в предательстве ин­ тересов владельцев оружия и ведет активную кампа­ нию в защиту Второй поправки , потратив только в 1 998-2004 годах $ 1 8 млн на лоббирование в Конгрессе. Инициирует многочисленные судебные иски почти во всех штатах с целью противодействия законодательству, ограничивающему права американцев на самооборону. Фонд Второй поправки (Secon d Arnendment Foun­ dation). Ведет просветительскую работу о значении Вто-

247

249

ЧАСТЬ ВТОРАЯ

НЕГОСУДАРСТВЕННЫЕ ОРГАНИЗАЦИ И В АМЕРИКЕ

рой поправки, а также организует судебную защиту пра­ ва на владение оружием и его продажу. В числе недав­ них достижений Фонда - отмена запрета на оружие в Сан-Франциска. Фонд выпускает ряд периодических изданий. С ним аффилирован Гражданский комитет за право иметь и носить оружие ( Citizens Committee for the Right to Кеер and Bear Arms). Численность членов обе­ их организаций свыше 600 тыс. человек, и у них общий председатель. Правоохранительный альянс Америки (Law Enfor­ cement Alliance of America) . Правоконсервативная организация, объединяющая ветеранов правоохрани­ тельных органов, жертв преступлений и прочих заинте­ ресованных лиц. Защищает право полицейских носить оружие во внерабочее время, право на вооруженную самооборону, выступает в поддержку ужесточения нака­ заний за тяжкие преступления и смертную казнь. Име­ ет собственные СМИ.

2006 году по инициативе мэров Бостона и Нью-Й орка, она быстро стала одной из наиболее авторитетных групп влияния в данной сфере. Объединяет действую­ щих и бывших мэров из более чем 300 городов. Цель организации - «сделать общество безопаснее, убрав с улиц нелегальпае оружие>> . В коалицию входят члены обеих ведущих политических партий. Кампания Брэйди за предотвращение вооружен­ ного насилия (Brady Campaign to Prevent Gun Violence) . Одна из наиболее авторитетных организаций в данном лагере. Основана бывшим пресс-секретарем Рональда Рейгана Джеймсом Брэйди, который бьш тяжело ранен во время покушения на президента и в результате остал­ ся парализованным. Главный успех Кампании - приня­ тие в 1 993 году <<закона Брэйди>> , требующего пятиднев­ ного ожидания перед получением оружия; за этот срок полиция должна провести проверку покупателя. Аффи­ лированной организацией является Центр Брэйди за предотвращение вооруженного насилия ( Brady Center to Prevent Gun Violence) . Также стоит упомянуть о такой гражданской инициати­ ве, как Марш миллиона матерей (Million Мот March) , который ежегодно проводится в Вашингтоне и является одним из крупнейших протестных маршей в Америке. Организаторы мероприятия не связаны с какой-либо орга­ низацией, но тесно сотрудничают с Центром Брэйди.

248

Далее перечислим основные организации, выступа­ ющие за контроль и ограничение права на владение оружием (Pro-gun control) . Коалиция против вооруженного насилия ( Coalition to Stop Gun Violence) . Ведущая организация, выступа­ ющая за ограничение доступа к оружию и снижение уровня вооруженной преступности. Объединяет в сво­ их рядах 48 самых разных организаций и групп - ре­ лигиозных, в защиту детей, профессиональных, полити­ ческих. Проводит кампании за внесение изменений в федеральное законодательство и законодательство от­ дельных штатов для ужесточения правил продажи и хра­ нения оружия, его учета и контроля. Ее аффилирован­ ной организацией является Образовательный фонд против вооруженного насилия (Educational Fund to Stop Gun Violence) . Коалиция мэров против нелегального оружия (Mayors Against Illegal Guns Coalition ) . Образованная в

МОЗГОВЫЕ ЦЕНТРЫ (Think tanks) Важную роль в третьем секторе в Америке играют так называемые мыслительные центры. Это организа­ ции, которые проводят исследования в самых разных областях: социальной, оборонной , дипломатической, демографической , политической и т.д. - и являются во многих случаях некоммерческими организациями с на­ логовыми освобождениями.

250

ЧАСТЬ В ТОРАЯ

НЕГОСУДАРСТВЕННЫ Е ОРГАН И ЗАЦИИ В АМЕРИКЕ

Значение их трудно переоценить. Мозговые центры выполняют важнейшие функции, которые можно срав­ нить с функциями , которые в бизнесе берут на себя ауг­ сорсинговые фирмы. Благодаря им партиям, обще­ ственным движениям, лоббистским центрам, группам влияния, редакциям СМИ, всевозможным некоммер­ ческим организациям нет необходимости содержать дорогостоящие аналитические группы, экспертов и т.д. Авторитет мозговых центров таков, что к их услу­ гам нередко обращается и правительство. Всего в США около 30 центров, пользующихся финансовой поддер­ жкой правительства, - Federally Fuпded Research and Development Centers (FFRDCs) . Среди них такие извест­ ные, как RAND Corporation, United States Institute of Реасе, MITRE Corporation, Institute for Defense Analyses, Woodrow Wilson International Center for Scholars. Мы не будем на них останавливаться, поскольку данные центры не являются НГО. Одни мозговые центры могут резко выделяться сво­ ими идеологическими предпочтениями - консерватив­ ными, либеральными, леворадикальными, либертари­ анскими и т. д. (особенно это относится к тем центрам, которые занимаются политическими, экономически­ ми, дипломатическими вопросами) . Другие могут и не иметь ярко выраженной идеологической окраски и со­ средотачиваться преимущественно на профессиональ­ ной тематике - военной, экологической и т.д., хотя и в этом случае идеологический вектор почти всегда мож­ но проследить. Стоит отметить, что мозговые центры, подобно ряду других некоммерческих фондов, выполняют в Америкt своеобразную кадровую роль - служат местом работы для многих вчерашних и будущих государственных слу­ жащих, по тем или иным причинам в данный момент не востребованных в правительстве. Например, с отстав­ кой республиканской администрации немало высших ее

чинов переходят на служб ы в эти центры, где <<переси­ живают>> до следующего прихода к власти республикан­ цев, выполняя в это время важную работу по выработке альтернативной по отношению к правительству страте­ гии, делятся своим опытом и знаниями с обществом, выступают в роли экспертов и консультантов. Также и демократы; бывшая до 2009-го года директором Москов­ ского центра Карнеги Роуз Гетемюллер, при Обаме ста­ ла заместителем госсекретаря. Далее перечислены ведущие мозговые центры США. Американский институт предпринимательства (American Enterprise Institute for PuЬlic Policy Research) . Один из ключевых правоконсервативных аналитичес­ ких центров. Его целью является <<защитить принципы и улучшить институты американской свободы и демок­ ратического капитализма - ограниченное правитель­ ство, частное предпринимательство, индивидуальные свобода и ответственность, бдительная и эффективная оборонная и внешняя политика, политическая ответ­ ственность и открытые дебаты>> . Важный поставщик кадров для республиканских администраций, хотя и работает на беспартийной основе. В период президент­ ства Дж. Буша-младшего из Американского института предпринимательства вышли ближайшие сотрудники президента, например Джон Болтон , Пол Волфовитц, Лини Чейни. Осуществляет многочисленные исследова­ тельские программы в области макроэкономики, финан­ сов, налогообложения, государственного регулирования, энергетики , экологии, образования, здравоохранения, дипломатии , обороны, политики, культуры и т.д. Брукингекий институт (Brookings Institution) . Один из старейших и самых известных мыслительных цент­ ров США. В противоположность предыдущему, с кото­ рым сотрудничает, отличается леволиберальной направ­ ленностью. Выпускает большое количество ежегодников и других периодических изданий по самым разным на­ правлениям.

25 1

ЧАСТЬ ВТОРАЯ

Н ЕГОСУДАРСТВЕНН Ы Е ОРГАНИЗАЦИИ В АМЕРИКЕ

Фонд <<Наследие» (Heritage Foundation ) . Один из наиболее авторитетных консервативных мозговых цен­ тров Америки, сыграл выдающуюся роль в определении курса администрации Р. Рейгана, разработке доктрины его имени. Знаменит публикуемым ежегодно Индексом экономической свободы (lndex of Economic Freedom) . Центр з а американский прогресс ( Center for Arne­ rican Progress ) . Видный либеральный мозговой центр. Послужил ведущим поставщиком кадров для админист­ рации Барака Обамы, в силу чего его роль в вашингтон­ ской политике чрезвычайно высока. Кроме того, здесь работают многие высокопоставленные чины админис­ трации Клинтона. Совет по международным отношениям ( Council on Foreign Relations ) . Двухпартийная исследовательская организация, одна из самых влиятельных в мире в сво­ ей сфере. Издает журнал Foreign Mfairs, крайне автори­ тетное СМИ в области дипломатии. Институт Гувера (Hoover Institution) . Организация правой и либертарианской направленности. Находится в Стэнфорде (Калифорния). Издает журнал Policy Review. Фонд Карнеги за международный мир ( Carnegie Endowment for International Реасе) . Основан известным филантропом Эндрю Карнеги. Проводит работу по на­ лаживанию сотрудничества между народами, активному вовлечению CIIIA в международные дела. Имеет офис в Москве. Центр стратегических и международных исследо­ ваний (Center for Strategic & International Studies) . Двух­ партийный мозговой центр, издает Freeman Report и the Washington Quarterly. Институт Катона (Cato Institute) . Ведущий либерта­ рианский мозговой центр, выступающий с ярко выра­ женных прорыночных позиций. Институт международной экономики Петерсона ( Peter G. Peterson Institute for lnternational Economics) .

Специализируется на исследованиях международной экономики. Национальное бюро экономических исследований (National Bureau of Economic Research) . Крупнейшая организация по исследованию экономики CIIIA, имеет в своих рядах наибольшее число лауреатов Нобелевской премии по экономике среди других мозговых центров. Центр глобального развития (Center for Global Development) . Основан в 200 1 году, но уже выдвинулся в число виднейших организаций , исследующих различ­ ные вопросы международного сотрудничества. Ведет мониторинг помощи богатыми странами мира самым бедным. Институт мировой политики (World Policy Institute). Занимается наиболее актуальными вопросами современ­ ной международной политики. Центр Картера (Carter Center) . Основан бывшим президентом Картером. Фокусирует свое внимание на проблемах проведения честных выборов, защиты прав человека, разрешения политических конфликтов за рубежом, повышения эффективности сельского хозяй­ ства в африканских странах и улучшения положения лиц с психическими заболеваниями. Институт Гудзона (Hudson Institute) . Исследователь­ ский центр правого толка, один из ведущих в CIIIA, за­ нимается самым широким спектром политических, эко­ номических и социокультурных проблем. Городской институт (Urban Institute) . Занимается исследованием социальных проблем современной Аме­ рики с левоцентристских позиций. Фонд <<Новая Америка>> (New Arnerica Foundation ) . Основан в 1 998 году ведущими американскими журна­ листами, в силу чего сравнительн о быстро завоевал известность. Институт <<Восток - Заnад>> (EastWest Institute) . Зани­ мается проблемами налаживания понимания между го-

252

253

254

ЧАСТЬ ВТОРАЯ

Н ЕГОСУДАРСТВЕ Н Н Ы Е ОРГАНИЗАЦИ И В АМЕРИКЕ

сударствами в контексте глобального соперничества и сотрудничества. Имеет представительство в Москве. Манхеттенский институт (Manhattan Institute) Один из самых влиятельных правых мозговых центров стра­ ны. Издает весьма влиятельный City Journal. Институт Бейкера (The James А. Baker III Institute for PuЬlic Policy). Основан при университете Райса быв­ шим гассекретарем и министром финансов Джеймсом Бейкером. Специализируется на международных про­ блемах. Центр Генри Стимсона (Henry L. Stimson Center). Мозговой центр, исследующий проблемы безопасности и сотрудничества. Назван в честь бывшего американско­ го военного министра и госсекретаря, служившего сво­ ей стране на внепартийной основе при президентах республиканцах и демократах. Ресурсы для будущего ( Resources for the Future) . Центр занимается проблемами экономики в контексте энергетики , охраны окружающей среды, сбережения природных ресурсов. Центр по межатлантическим отношениям ( Center for Transatlantic Relations) . Привлекает исследователей по обоим берегам Атлантики с целью усиления и коор­ динации межатлантических связей в глобализирующем­ ел мире. Независимый институт (Independent Institute). Вид­ ный калифорнийский мозговой центр, издающий вли­ ятельное Independent Review. Институт международного мира (International Реа­ се Institute) . Нью-йоркский мозговой центр, разрабаты­ вающий ответы на глобальные вызовы современного мира. Национальный центр политического анализа (Na­ tional Center for Policy Analysis) . Мозговой центр право­ го толка, специализирующийся на социальных пробле­ мах и проблемах экологии .

Центр Меркатуса (Mercatus Center) . Исследователь­ ский центр при Университете Джорджа Мейсона, зани­ мающийся проблемами устойчивого развития свободно­ го, процветающего гражданского общества. Центр экономических и политических исследова­ ний (Center for Economic and Policy Research) . Один из наиболее эффективных и часто цитируемых мозговых центров, занимающихся проблемами социального раз­ вития и жилищной политики. Институт Лексингтона (Lexington Institute ) . Срав­ нительно новый либертарианский мозговой центр. Институт Ас пена (Aspen Institute) . Видный исследо­ вательский институт центристской направленности , занимающийся самым широким спектром проблем. Фонд семьи Кайзер (Kaiser Family Foundation) . Ка­ лифорнийский мозговой центр, посвященный пробле­ мам здравоохранения. Институт прогрессивной политики ( Progressive Policy Institute) . Аффилирован с Советом демократи­ ческих лидеров (Democratic Leadership Council) и зани­ мается продвижением идей <<Новых демократов>> . Институт Айн Рэнд (Ayn Rand Institute) . Ведет разно­ образную деятельность с целью развития идей объекти­ визма, фокусируя свое внимание на взаимоотношениях общества и религии, критикуя леволиберальные тренды, такие как экологизм или защита прав животных. Хартланд-институт (Heartland Institute) . Ведущий правоконсервативный мозговой центр Среднего Запа­ да, выполняет также работу по сбору, классификации и распространению информации по заказу других иссле­ довательских организаций.

255

ФОНДЫ ПО ВЫДАЧЕ ГРАНТОВ ( Grant-making foundations) Работа больш инства НГО в Америке немыслима без специализированных фондов, занимающихся финанси-

256

ЧАСТЬ ВТОРАЯ

НЕГОСУДАРСТВЕННЫЕ ОРГАНИЗАЦИИ В АМЕРИКЕ

рованием тех или иных проектов или организаций и играющих выдающуюся роль в общественной жизни. Эти фонды ведут свое начало от благотворительных трастов, созданных первым поколением американских миллиардеров конца XIX - ХХ века, таких как Рокфел­ лер, Меллон, Карнеги и т.д. Сегодня устройство подобных фондов уже не являет­ ся исключительно делом индивидуального или семейно­ го вклада; по преимуществу это корпоративные учреж­ дения. Создаются фонды крупнейшими компаниями CIIIA (и не только ими) для осуществления благотвори­ тельной деятельности и выступают независимыми по­ средниками между бизнесом и организациями граждан­ ского общества, финансово обеспечивая деятельность последних. Получателями средств являются университе­ ты и благотворительные организации, мозговые цент­ ры и международные организации , музеи и галереи, больницы, приюты и т.д. Один фонд может участвовать одновременно в десятках и сотнях проектов самой раз­ ной направленности в самых разных сферах. Это дивер­ сифицирует благотворительную деятельность и избав­ ляет от необходимости непосредственно участвовать в мониторинге расходов и управлении проектами. Об­ щий оборот фондов может превышать сотни миллиар­ дов долларов. Некоторые фонды существуют в ограниченных вре­ менных рамках. Например Фонд Джона Олина Qohn М. Olin Foundation) должен был израсходовать все заве­ щанные ему мультимиллионером средства в течение одного поколения после его смерти. Другие фонды финансируют лишь определенные направления, к при­ меру Фонд Энни Кейзи (Annie Е. Casey Foundation) помощь сиротам, а Фонд Роберта Джонсона ( Robert Wood Johnson Foundation) - здравоохранение. Для координации своих действий фонды объединя­ ются в ассоциации. Крупнейшая из них - Совет по фон· дам (Council on Foundations). Ассоциация небольтих

фондов (Association of Small Foundations) объединяет фонды, в штате которых не более пяти человек. Среди ведущих фондов по выдаче грантов: • Институт «Открытое общество>> (Open Society Institute) , известный в России как Фонд Сороса; • Фонд Рокфеллера ( Rockefeller Foundation) ; • Фонд Форда (Ford Foundation); • Пью-йоркекая корпорация Карнеги (Carnegie Corporation of New York) ; • Фонд Эндрю Меллона (Andrew W. Mellon Foun­ dation) ; • Фонд Джона и Кэтрин Макартур Qohn D. and Catherine Т. MacArthur Foundatio.n ) ; • Фонда Гетти (Getty Foundation ) ; • Фонд Уильяма и Флоры Хьюлетт (William and Flora Hewlett Foundation) ; • Фонд Келлога (W. К. Kellogg Foundation ) ; • Фонд Лилли (Lilly Endowment) ; • Фонд Дэвида и Люсиль Лаккард (David and Lucile Packard Foundation); • Фонд Гордона и Бетти Мур (Gordon and Betty Moore Foundation ) ; • Фонд Калифорнии (The California Endowment) ; • Пью Черитэбл Трасте (The Pew CharitaЬle Trusts); • Фонд Старра (The Starr Foundation ) ; • Фонд Кресга (The Кresge Foundation ) ; • Фонд Билла и Мелииды Гейтс ( Bill & Melinda Gates Foundation) ; • Фонд Смита Ричардсона (Smith Richardson Foundation); • Филантропы Атлантяки (Atlantic Philanthropies); • Фонд семьи Генри Кайзера ( Henry ]. Kaiser Fa­ mily Foundation) ; • Фонд Чарльза Мотта (Charles Stewart Mott Foundation) ; • Фонд Брейдли (Bradley Foundation ) .

-

257

258

ЧАСТЬ ВТОРАЯ

НЕГОСУДАРС ТВЕН НЫ Е ОРГАНИЗАЦИИ В АМЕРИКЕ

КОММУНNIЬНЫЕ ФОНДЫ (Community foundations)

град и грантов в честь наиболее щедрых меценатов, которые могут также с помощью консультантов фондов выбирать наиболее близкие им сферы вложения денег. Поскольку деятельность коммунальных фондов тес­ но связана с местами проживания людей, значитель­ ное место в их деятельности занимают вопросы жи­ лищной политики. Многие фонды создают земельные трасты с целью подцержания приемлемых цен на жи­ лье, предоставления равных возможностей в этой сфе­ ре. Например, California Community Foundation имеет аффилированный с ним Community Foundation Land Trust, который скупает земельньJе участки в интересах проведения гибкой жилищной и строительной поли­ тики.

В CIIIA существует около 700 так называемых комму­ нальных фондов, которые аккумулируют средства, соби­ раемые путем благотворительности, и направляют их на нужды того или иного города либо определенного региона. Также они консультируют филантропов (част­ ных лиц, благотворительные фонды, корпорации) , же­ лающих оказать помощь данному населенному пункту. О значении коммунальных фондов для региональной эко­ номики и для жизни местных обществ говорит тот факт, что общий объем активов 1 О крупнейших региональных фондов Америки превышает $ 1 9 млрд. Среди них: Tulsa Community Foundation, The Cleveland Foundation, New York Community Trust, Silicon Valley Community Foun­ dation, Chicago Community Trust, California Community Foundation, Oregon Community Foundation , Greater Kansas City Community Foundation, Marin Community Foundation, The Columbus Foundation. Рассмотрим их работу на примере старейшего в CIIIA Кливлендского фонда, активы которого превышают $ 2 млрд. Его усилия сосредоточены на пяти направлени­ ях: экономическое развитие, включая широкое использо­ вание возобновляемых источников энергии, привлече­ ние иностранных инвесторов и открытие зарубежных рынков для кливлендских компаний; улучшение школь­ ного образования; создание благоприятных условий для детского развития; развитие инфраструктуры и жилищ­ ное строительство; поощрение культуры и искусства. В год фонд вьщеляет грантов на $ 85 млн, преимуществен­ но различным НГО, которые работают в вышеотмечен­ ных сферах. Кроме того, фонд оплачивает стипендии и стажировки, награждает премиями, померживает соб­ ственные программы. Для привлечен ия спонсоров коммунальные фонды широко применяют практику именных стипендий, на-

259

МОЛОДЕЖНЫЕ И ДЕТСКИ Е ОРГАНИЗАЦИИ (Youth organizations) Молодежные организации в CIIIA являются важной частью общественной жизни и свидетельствуют о высо­ ком уровне участия молодого поколения в делах своей страны, его стремлении занимать активную позицию по всем актуальным вопросам и служат необходимой сту­ пенью социализации перед вступлением во взрослую жизнь. Как и у любой другой социальной категории, у американской молодежи великое множество организа­ ций, из которых мы отметим важнейшие либо наиболее типичные.

Скаутское движение (Scout Movement) делится на бойскаутов и герлскаутов. Всего в CIIIA в него вовлече­ но более 7,5 млн подростков обоих полов. Из них 4 млн ­ мальчиков входят в Бойскауты Америки ( Воу Scouts of America) . Девочек объединяют Герлскауты США (Girl Scouts of the USA) . Движение скаутов зародилось в на­ чале ХХ века в Великобритании усилиями генерала Ро­ берта Баден-Пауэлла и быстро распространилось в

260

ЧАСТЬ ВТОРАЯ

CIIIA, где стало самым массовым подростковым движе­ нием, хотя сегодня его влияние идет на убыль. Суть ска­ утизма заключается в обучении детей старшего возрас­ та навыкам самостоятельной жизни, воспитанию в них твердости духа, настойчивости, смелости, умения дей­ ствовать сообща, служить своей стране и общине, при­ носить пользу окружающим. Все это скауты постигают в увлекательной игровой форме - подражая разведчи­ кам (scouts) , откуда и пошло их название. Большое вни­ мание отводится физи ч еской активности на свежем воздухе, обучению навыкам походной жизни. Скауты носят форму по образцу военной, и многое в их органи­ зации заимствовано из армии. Возглавляет <<Бойскаутов Америки>> Национальный совет ( National Council) во главе с исполнительным директором ( Chief Scout Exe­ cutive). За их работой наблюдает Национальный испол­ нительный комитет (National Executive Board) во главе с президентом. Устав организации утвержден Конгрес­ сом CIIIA. Существуют как региональные, так и местные подразделения бойскаутов. Примерно так же устроена организация герлскаутов. Существует и поч етное обще­ ство бойскаутов (honor society) , куда избирают за осо­ бые заслуги, - орден Стрелы (Order of the Arrow) . Американский легион поддерживает ежегодные лет­ ние программы для мальч иков и девочек Boys State/ Girls State (для последних - American Legion Auxiliary) , которые являются школой гражданского и патриоти­ ч еского воспитания. По итогам этих летних программ от каждого штата (кроме Гаваев) определяются по два уч астника программы Boys Nation/Girls Nation, кото­ рые в кач естве поощрения едут в Вашингтон, где изуча­ ют практику работы федеральных органов власти. В частности, участником Boys Nation был Билл Клинтон , который благодаря этому лично встре чался с президен­ том Кеннеди.

Н ЕГОСУДАРСТ В Е Н Н Ы Е ОРГА НИЗАЦ И И В АМЕРИ КЕ

261

Христианская ассоциация молодых людей, ИМКА (Young Men's Christian Association , УМСА) . Несмотря на то что ее лучшие времена остались позади, это по-пре­ жнему ведущая религиозная орган изация молодежи. Ее цель - гармоничное формирование телесного, умствен­ ного и душевного здоровья в духе требований христиан­ ской этики, отвлечение юношества от дурных привыч ек и наклонностей, обеспе ч ение полезного и здорового досуга. Ассоциация традиционно имеет большую сеть дешевых но члежек для молодых людей, не имеющих своего жилья либо приехавших в незнакомый город. Также ИМКА, уделяя значительное внимание физичес­ кой культуре и спорту, располагает большим количе­ ством бассейнов и спортивных залов (заметим, что бас­ кетбол и волейбол зародились внутри именно этой ассоциации) . Сотруднич ает с общественной организа­ цией America on the Move с целью вовлеч ения как мож­ но большего числа американцев в двигательную актив­ ность. ИМКА в Америке охватывает в той или иной степени более 20 млн ч еловек и является в высшей сте­ пени децентрализованной организацией, вся актив­ ность которой протекает на местном уровне. С ИМКА тесно связана ее женская параллель - Христианская ас­ социация молодых женщин (Young Women's Christian Association, YWCA) . Сегодня обе они ч асто сливаются в одну организацию - YMCA-YWCA. Помимо реализа­ ции различ ных программ для своих членов, они под­ держивают различные волонтерские нач инания на благо своих общин. Юность за западную цивилизацию (Youth for Wes­ tern Civilization ) . Организация консервативной сту­ ден ч еской молодежи, противостоящая тому, ч то она называет <<ядовитой и нетерпимой левацкой атмосфе­ рой в кампусах>> . Молодежная палата (The United StatesJunior Cham­ ber, Jaycees ) . НГО, позволяющая молодежи реализовы-

262

263

ЧАСТЬ ВТОРАЯ

Н ЕГОСУДАРСТВЕ Н Н ЫЕ О РГАН ИЗАЦИ И В АМЕРИКЕ

вать и оттачивать свои способности и лидерские навы­ ки, находясь на службе обществу. В числе ее бывших участников в прошлом президенты Джеральд Форд и Билл Клинтон. Палата занимается самой разной волон­ терской деятельностью - собирает средства на благотво­ рительные цели, строит игровые площадки, больницы, дома престарелых. Как и в большинстве других подоб­ ных организаций, ее активность сосредоточена в основ­ ном на местном уровне. Достижения молодых Qunior Achievement) . НГО для детей и юношества, занимающаяся экономическими образованием и подготовкой подрастающего поколе­ ния. Организация на своих занятиях знакомит подрос­ тков с основами профессиональной подготовки, выбо­ ра профессии, принцилами работы бизнеса, обучает тому, как начать свое дело и найти возможность само­ стоятельно заработать денег. 4-Н. Молодежная организация под эгидой Нацио­ нального института продовольствия и сельского хозяй­ ства (National Institute of Food and Agriculture, NIFA) , входящего в состав Министерства сельского хозяйства. Название происходит от четырех <<Н >> : Head, Heart, Hands, Health. Таковы зоны внимания данной организа­ ции , членами которой являются 6,5 млн человек. Ее цель - всестороннее развитие потенциала подростков и молодежи через различные программы, позволяющие приобрести практический жизненный опыт в самых разных сферах. Первоначально упор делалея на занятия сельским хозяйством, но сегодня молодым людям пре­ доставляется возможность испытать себя в науке, инже­ нерии, здравоохранении, в сфере гражданской активно­ сти. Важное значение имеет выезд в летние лагеря и работа на опытных фермах. Молодежное правительство Америки Q unior State of America) . Студенческая организация, созданная с це­ лью развития и совершенствования лидерских навыков ,

а также навыков будущих ответственных избирателей и граждан. Организация разделена на <<штаты>> (их зна­ чительно меньше 50) , и в каждом из них студенты само­ стоятельно избирают различных руководителей - <<губер­ наторов>> , <<вице-губернаторов>> , <<сенаторов>> и т.д . , имитируя реальную политическую жизнь. Также Моло­ дежное правительство организует весенние и осенние сессии <<парламентов>> и зимние заседания <<Конвента>> , на которых различные <<законопроекты>> обсуждаются в порядке, аналогичном регламенту Конгресса. Клубы мальчишек и девчонок Америки (Boys & Girls Clubs of America, BGCA) . Организация, призванная способствовать максимальному раскрытию потенциала детей, особенно тех из них, кто нуждается в особой по­ мощи. Всего в стране существует около 4000 клубов. По сути, организация занимается тем, чем в советские вре­ мена занимались дома пионеров и разные кружки, организуя внешкольный досуг детей и подростков , предлагая и м занятия п о самым разным направлениям и интересам. Устав Клубов утвержден Конгрессом США. Среди молодежных организаций выделяются так называемые профессионально-технические студенческие организации ( Career and technical student organization) ассоциации, позволяющие во время обучения получать первоначальные навыки будущей профессии. В боль­ шинстве своем относятся к некоммерческим организа­ циям. Среди них стоит выделить следующие. Национальная организация FFA (National FFA Orga­ nization) . Ранее называлась <<Будущие фермеры Амери­ КИ>> (Future Farmers of America) . В нее входят студенты, изучающие аграрное дело. Устав утвержден Конгрессом США. Бизнес-профе ссионалы Америки ( Business Profes­ sionals of America) . Межотраслевой союз, посвященный выработке профессиональных навыков.

265

ЧАСТЬ ВТОРАЯ

Н ЕГОСУДАРСТВЕННЫ Е ОРГАНИЗАЦИ И В АМЕРИКЕ

ДЕКА (DECA). Объединяет студентов, изучающих предпринимательство и менеджмент. Американские лидеры в семье, работе и общине ( Family, Career, and Community Leaders of America) . Объединяет студентов, изучающих профессии, связан­ ные с семьей и защитой прав потребителей. Будущие лидеры бизнеса Америки - Фи Бета Лямб­ да (Future Business Leaders of America - Phi Beta Lambda FBLA-PB). Организация, ставящая своей целью подготовку студентов к самостоятельному вступлению в бизнес. Навыки-США (SkillsUSA) . Деятельность организа­ ции направлена на выработку профессиональных уме­ ний и передачу знаний в технических специальностях и здравоохранении. Студенческая технологическая ассоциация (Tech­ nology Student Association, TSA) . Объединяет студентов, заинтересованных в получении дополнительных зна­ ний о технологиях. Студенты-медики Америки ( Health Occupations Students of America) . Объединение студентов-медиков.

студенческих братствах существуют благотворительные фонды, которые НГО являются. Например, при <<Альфа Дельта Пи>> (Alpha Delta Pi) имеется Alpha Delta Pi Foundation, Inc., учрежденный именно как благотвори­ тельный траст с налоговыми послаблениями. Роль та­ ких фондов довольно значительна, и потому их стоит иметь в виду, говоря об американской благотворитель­ ности.

264

'

Студенческие братства (Fraternities and sororities) . Важной составляющей студенческой жизни в Америке являются студенческие братства - организации, беру­ щие свое начало от масонских лож. Их называют в обиходе Greek letter organization, т.е. <<организации из греческих букв>> , так как их названия состоят из букв греческого алфавита, например <<Лямбда Хи Альфа>> , ко­ торые часто являются первыми буквами греческого де­ виза братства. Заметим, что ряд организаций не имеет греческих названий, например Skull and Bones, которая представляет собой не просто студенческое братство, но и <<секретное общество>> , доступ в которое открыт не всем. Так как данные союзы не являются НГО в припя­ том нами смысле слова, мы не будем останавливаться на них, но следует иметь в виду, что практически при всех

ВЕТЕРАНСКИЕ ОРГАНИЗАЦИИ (Veterans organizations) В жизни CIIIA играют большую роль ветеранские общества, учитывая тот факт, что Америка была вовле­ чена в основные военные конфликты ХХ столетия и через военную службу там прошли десятки миллионов человек. Традиции воинской сплоченности и дисципли­ ны, четко осознаваемые групповые интересы способ­ ствуют тому, что ветераны оказывают большое влияние на политику, активно отстаивают свои интересы и яв­ ляются социальным слоем, который не может игнориро­ вать ни один п олитик или общественный деятель. Именно их лоббистскими усилиями было создано Ми­ нистерство по делам ветеранов, а во время Второй ми­ ровой войны принят Закон о льготах для вернувшихся с войны (G.I. Bill), в первую очередь касающихся полу­ чения образования. Американский легион (American Legion ) . Самая влиятельная из ветеранских организаций. Основана в 1 9 1 9 году ветеранами , вернувшимися с Первой мировой войны. Устав утвержден Конгрессом. Насчитывает око­ ло $ 3 млн членов . Поддерживает многочисленные про­ граммы в поддержку ветеранов и членов их семей, выс­ тупает как мощный лоббист их интересов в органах власти - в центре и на местах. Традиционно президен­ ты CIIIA выступают на мероприятиях Легиона. Органи­ зация состоит из 1 5 тыс. первичных отделений - << ПО-

266

ЧАСТЬ ВТОРАЯ

стов>> . Штаб-квартира располагается в Индианополисе. Национальный командир избирается ежегодно, каждый раз новый. «Американский легион>> выступает как пло­ щадка для получения опыта общественной деятельнос­ ти для будущих политиков. Занимает, как правило, кон­ сервативные позиции по общественно-политическим вопросам. С Легионом аффилированы такие организа­ ции, как <<Вспомогательный американский легиОН>> (American Legion Auxiliary) , в котором состоят женщи­ ны, желающие оказать помощь ветеранам, и Сыны Аме­ риканского легиона (Sons of The American Legion) , в ко­ торый входят дети ветеранов - членов <<Американского легиона>> . Ветераны иностранных войн (Veterans of Foreign Wars) . Вторая по численности организация ветеранов боевых действий ( 1 ,6 млн) . Основана в 1 9 1 4 году в ре­ зультате слияния двух организаций ветеранов войн ­ с Испанией и на Филиппинах. Устав утвержден Конгрес­ сом. Предъявляет более высокие требования, чем <<Аме­ риканский легион>> , ко всем вступающим в ее ряды - по длительности службы и имеющимся у ветерана награ­ дам. Активно отстаивает интересов своих членов в Кон­ грессе и других органах власти. Также имеет вспомога­ тельные организации - Ladies Auxiliary и Men's Auxiliary. Подобно <<Американскому легиону>> , активно занимает­ ся патриотическим воспитанием подрастающего поко­ ления. Организационная структура схожа сто структу­ рой Легиона. Американские ветераны вьетнамской войны (Viet­ nam Veterans of America) . Единственная организация вьетнамских ветеранов, утвержденная Конгрессом. Объединяет бывших военнослужащих, принимавших участие в боевых действиях в Индокитае, и защищает их интересы. Ветераны-инвалиды Америки (DisaЬled American Veterans ) . В данной организации 1 , 2 млн членов - это

Н ЕГОСУДАРСТВЕННЫ Е ОРГАН ИЗАЦИИ В АМЕРИКЕ

267

лица, получившие увечья или заболевания на воинской службе. Организация является одним из наиболее эф­ фективных защитников интересов ветеранов - инвали­ дов войны. Ветераны для Америки (Veterans for America) и Ам­ Ветераны (AМVETS) - две ветеранские организации, которые не только защищают интересы своих членов, но и активно помогают местным общинам, а также за­ нимаются всем комплексом вопросов, связанных с наци­ ональной безопасностью. Ассоциация офицеров запаса (Reserve Officers Asso­ ciation) . Утвержденная Конгрессом организация ветера­ нов всех семи военизированных структур США (United States U niformed Services ) . Работает в тесном контакте с конгрессменами и сенаторами.

ОБЩЕСТВА ПОТОМКОВ (Lineage societies) Несмотря на сравнительно недолгую историю стра­ ны, жители США гордятся своим прошлым, поэтому не­ малую роль в общественной жизни Америки играют так называемые общества потомков, члены которых связа­ ны общим происхождением от участников тех или иных событий. Это не просто генеалогические общества, но активные и влиятельные организации со своей позици­ ей по разным общественно-политическим вопросам. Они выпускают свои периодические издания, собирают средства на различные цели, содержат музеи, парки, библиотеки и т.д. , организуют ежегодные фестивали, процессии и прочие публичные мероприятия. Значи­ тельную часть их работы в России определили бы как краеведческую. Дочери американской революции (Daughters of the American Revolution ) . Одно из самых известных об­ ществ потомков . В него входят совершеннолетние жен­ щины, ведущие доказанное происхождение от активных

268

ЧАСТЬ ВТОРАЯ

Н ЕГОСУДА РСТВЕННЫЕ ОРГАНИЗАЦ И И В АМЕРИКЕ

участников Войны за независимость США. Устав утвер­ жден Конгрессом США. Главные цели общества - сохра­ нение исторических монументов, памятников и зданий, воспитание патриотизма и исторической памяти. С этой целью <<Дочери>> поддерживают разнообразны е стипендии, гранты и премии, проводят конкурсы эссе на историческую тему. Сыновья американской революции (Sons of the American Revol ution ) . Организация , объединяющая мужских потомков Войны за независимость. Подобно <<Дочерям>> , общество имеет устав, утвержденный Кон­ грессом, и занимается культурно-просветительской ра­ ботой, в том числе ведет учет и поиск могил борцов за независимость, организует работу собственного музея. Штаб-квартира в городе Луисвилле. Генеральное общество сыновей революции (Gene­ ral Society of the Sons of the Revolution) . Базирующаяся в Нью-Й орке организация, прародитель <<Сыновей аме­ риканской революции>> , ныне гораздо менее влиятель­ ная и малочисленная. Дети американской революции ( Children of the American Revolution) . Детская патриотическая органи­ зация, утвержденная Конгрессом. Общество Цинциннати (Society of the Cincinnati) . Влиятельное общество, основанное в 1 783 году, объеди­ няющее потомков ветеранов Американской революции, ставящее своей целью поддержание у публики интереса к событиям Войны за независимость, сохранение памя­ ти о ней и проводящее разного рода исследования того времени. Имеет богатую библиотеку и музей с уникальны­ ми документами и экспонатами, относящимися к эпохе борьбе 1 3 штатов за независимость. Общество традицион­ но поддерживает тесные связи с правительственными кругами и отличается закрытым элитарным характером, вьщвигая жесткие требования к членству - каждого вете­ рана может представлять только один потомок.

Сыновья ветеранов-конфедератов (Sons of Confe­ derate Veterans). Организация, объединяющая мужских потомков военнослужащих Конфедерации во время Гражданской войны 1 861-1865 годов. Занимается сохра­ нением памяти о подвигах южан в войне, в частности противостоит попыткам уничтожить или переимено­ вать парки и прочие памятные места, посвященные ге­ роям Конфедерации. Объединенные дочери Конфедерации ( United Daughters of the Coпfederacy) . Аналогичная организа­ ция женщин-потомков ветеранов-южан Гражданской войны. Сыновья союзных ветеранов Гражданской войны (Sons of Union Veteraпs of the Civil War) . Утвержденная Конгрессом организация потомков военнослужащих Севера в Гражданской войне, наследница бывшего со­ юза ветеранов-северян << Великая армия республики>> ( Grand Army of the RepuЬlic) . Менее заметна и влиятель­ на, чем организация южан. Общество <<Мейфлауэр>> ( The Mayflower Society). Объединяет потомков пассажиров корабля <<Мейфлау­ эр>> , прибывших в Америку в 1 620 году и основавших ко­ лонии Новой Англии. Стоит заметить, что сегодня в Америке проживают десятки миллионов человек, веду­ щих свою родословную от отцов-основателей с <<Мейф­ лауэра>> , но подавляющее большинство из них в данном обществе не состоит. Национальное общество дам американских коло­ ний (Natioпal Society of the Colonial Dames of America). Женское общество, состоящее из потомков тех амери­ канок, которые проживали в колониях до 1 750 года. Известно тем, что содержит более 70 музеев по всей стране. Дамы американских колоний ( Colonial Dames of America) . Аналогичное общество , предки членов кото­ рого занимали общественные должности в колониаль-

269

270

ЧАСТЬ ВТОРАЯ

Н ЕГОСУДАРСТВЕНН Ы Е ОРГАНИЗАЦИИ В АМЕРИКЕ

ные времена. Имеет свой музей и занимается просвети­ тельской и краеведческой деятельностью.

предшественн ик - National Civil Liberties Bureau - ока­ зывал юридическую помощь отказникам и лицам, об­ виняемым в шпионаже. В 1 92Q-e годы Союз защищал тех, кому угрожала депортация по обвинению в коммунисти­ ческой пропаганде. В наше время организация отстаива­ ет следующие основные принципы: свобода вероиспове­ дания и одновременно последовательное разделение Церкви и государства; свобода слова; защита частной жизни от вмешательства государства; защита прав иммиг­ рантов и отмена законов против них, основанных на пре­ дубеждениях; декриминализация наркотиков; отмена смертной казни; борьба с незаконной полицейской практикой; защита права на аборт и контрацепцию. Союз выступил ведущим критиком американского зако­ нодательства ( USA PATRIOT Act) , принятого после те­ рактов 1 1 сентября 2001 года и направленного на обес­ печение безопасности. Обычно ACLU обвиняют в преимущественно левых симпатиях и тем самым ставят под сомнение его беспристрастность. Однако, занимая принципиальную позицию, ACLU порой защищает ин­ тересы неонацистов и педофилов, опровергая, таким образом, подозрения в собственной заангажированно­ сти. Руководство ACLU состоит из президента и испол­ нительного директора, а также членов совета директо­ ров. Всего у ACLU 53 региональных отделения - в ряде крупных штатов 2-3 организации, а некоторые неболь­ шие объединены в одну. Американский союз гражданских прав (Arnerican Civil Rights Union) . Создан защитниками конституцион­ ных свобод, недовольных тем, как трактует их ACLU, который они обвиняют в левизне. Делает упор на защи­ ту традиционн о американского понимания базовых положений Билля о правах. Отстаивает федерализм и право на исповедание религии, обладание собственно­ стью, равенство всех перед законом, ношение оружия. Центр конституционных прав ( Center for Consti­ tutional Rights) . Вторая по известности и влиятельное-

ПРАВ ОЗАЩИТНЫЕ ОРГАН ИЗАЦИИ (Civil liberties advocacy groups, human rights organizations)

Правозащитные организации США можно условно разделить на две основн ые категории - это организа­ ции, занимающиеся охраной конституционных прав и свобод , и органи зации, занима ющиес я защитой прав челове ка. Делен ие это доволь но условн о, и границ а проходит по сфере приложения усилий : в первом слу­ чае это некие законодательные акты, во втором - судь­ ба конкретных людей или групп населения. Поскольку менталитет американцев таков, что все связанное с правами человека во всех смыслах слова для них крайне важно, в стране чрезвычайно много право­ защитных групп и организаций, от узкоспециализирован­ ных до широкопрофильных. Мы назовем лишь основные. Американский союз гражданских свобод (American Civil Liberties Union, ACLU) . Самая авторитетная и из­ вестная организация, ставящая своей целью «защищать и сохранять индивидуальные права и свободы, гаранти­ рованные каждому в этой стране Конституцией и зако­ нами Соединенных Штатов>>. Состоит из двух организа­ ций - ACLU Founda tion, занима ющейс я судебн ыми тяжбами и работой с общественностью, и собственно ACLU, сосредоточенной на лоббировании в Конгрессе. В Союз входит около полумиллиона человек, и основ­ ные его усилия связаны с судебны ми исками по отмене неправомочных решени й органов власти, ограничива­ ющих права и свободы граждан, с принятием или, на­ против , недопу щением принят ия тех или иных зако­ нов, а также с просве титель ской деятел ьность ю. У Союза давняя истори я защиты гражда нских прав на­ чиная со времен Первой мирово й войны , когда его

271

273

ЧАСТЬ ВТОРАЯ

Н ЕГОСУДАРСТВЕН Н Ы Е ОРГАНИЗАЦИИ В АМЕРИКЕ

ти правозащитная НГО. Отличается большей ради­ кальностью по сравнению с ACLU. Часто берется за заведомо проигрышные дела, чтобы привлечь внима­ ние к проблеме. Центр индивидуальных прав (Center for Individual Rights) . Либертарианская правозащитная организация. Основные ее усилия направлены на противодействие квотам в пользу меньшинств (affirmative action) , защиту свободы высказываний против политической коррект­ ности и защиту федерализма от посягательств Конгрес­ са на полномочия, ему не принадлежащие. Занимается исключительно судебными тяжбами, избегая лоббирова­ ния законопроектов в Конгрессе. Институт справедливости ( Institute for Justice) . Другая либертарианская правозащитная организация, известная своей борьбой против права государства на отчуждение индивидуальной собственности (Eminent domain) . Национальная коалиция против цензуры (National Coalition Against Censorship) . Объединение 50 различных НГО, отстаивающих свободу мысли и ее выражения. Комитет по защите Билля о правах (Bill of Rights Defense Committee) . Создан после 1 1 сентября 2001 года для сопротивления на низовом уровне (grassroots orga­ nization) исполнению USA PATRIOT Act. Права человека - в первую очередь (Human Rights First). Ведущая американская правозащитная организация. Защищает права беженцев, поддерживает гуманитарные усилия по всему миру и воздействует на правительство США с тем, чтобы оно в полной мере участвовало в дея­ тельности международных гуманитарных и правоза­ щитных организаций, в том числе признавало Междуна­ родный уголовный суд. Американская сеть по правам человека (US Human Rights Network) . Объедин ение более 200 первичных

правозащитных организаций и свыше 700 индивидуаль­ ных активистов. Цель - «Опровергнуть вредную веру в то, что США изначально выше других стран мира и что ни правительство США, ни их правозащитные органи­ зации ничего не могут уже улучшить в плане защиты прав человека>> . Адвокаты - детям (Lawyers For Children) . Защищает интересы детей, особенно сирот, усыновленных, нахо­ дящихся на попечении, детей-инвалидов и детей из иммигрантских семей. Национальная ассоциация прав молодежи (Natio­ nal Youth Rights Association). Ведушал организация по защите прав молодежи. В частности, отстаивает пони­ жение возрастной планки на выборах, право на покуп­ ку алкоголя, возможность находиться в ночное и вечер­ нее время вне дома.

272

Ряд правозащитных организаций являются междуна­ родными , но ведут свою активную деятельность в США. Международн ая амнист ия США (Amnes ty Inter­ national USA). Крупнейшая по численности участников ( 350 тыс. ) правозащитная организация страны, локаль­ ное отделени е «Международной амнисти и>>. Организа­ ция занимает активную критическую позицию в отно­ шении пыток и негуманного обращен ия с пленным и, которые практикуются в рамках войны с террором Во­ оруженными силами США и американскими спецслуж­ бами. Также проводит кампанию по предотвращению насилия, направленного против женщин , и за отмену смертной казни в США и во всем мире. , Хьюман райтс вотч (Human Rights Watch ) . Вторая по известности международная правозащитная органи­ зация со штаб-квартирой в Нью-Й орке. Основна я ее работа протекает вне США, но 75% ее финансо вой поддержки приходит именно из Америки. Фридом-хаус (Freedom House) . Видная международ­ ная правозащитная организация , базирующаяся в США

ЧАСТЬ ВТОРАЯ

НЕГОСУДАР СТВЕ Н Н Ы Е ОРГАНИЗАЦИИ В АМЕРИКЕ

и отстаивающая демократию и свободу слова. Основана в 1 94 1 году супругой президента Элеонорой Рузвельт и бывшим кандидатом в президенты от республиканцев Уэнделлом Уилки. Центр законности и ответственности ( Center for Justice and AccountaЬility). Международная правозащит­ ная организация, базирующаяся в Сан-Франциска. От­ стаивает интересы жертв пыток и других преступлений против человечности, ведет активную деятельность в международных и национальных судах. Фонд за права личности в образовании ( Foun­ dation for Individual Rights in Education) . Защищает права отдельных студентов от внутриуниверситетских ограничений на свободу речи (campus speech codes) и организаций, инициирует судебные иски против наиболее уродливых проявлений так называемой по­ литкорректности. Фонд <<Оборонительный альянс>> (Alliance Defense Fund) . Выступает с правохристианских позиций в защи­ ту традиционных моральных ценностей, активно рабо­ тая в судах.

щения коррупц ии или дискриминации по признаку пола, религии, расы и т.д. Если НГО считает, что допу­ щены нарушения, то она привлекает к ним внимание общественности и СМИ или (и) обращается с иском в суд на предмет отмены данного решения или правово­ го акта. Обладая правом на доступ к информации, дан­ ные НГО являются действенными стражами интересов гражданского общества перед властью. Конституционный проект ( Constitution Project) . Влиятельный мозговой центр, который создан для вы­ работки согласованной двухпартийной политики в от­ ношении конституционного законодательства. В силу специфики своего предназначения активно выступает с различными инициативами, направленными на защиту конституционных прав и свобод, и, таким образом, мо­ жет рассматриваться и как правозащитная организация. Работа ведется по двум направлениям - программа Rule of Law и программа CriminalJustice. Первая занимается защитой конституционных прав и недопущением при­ своения незаконной власти президентом, особенно в свете антитеррористической борьбы после 1 1 сентября 2001 года. Вторая направлена на защиту прав обвиняе­ мых в суде и во время следствия. Открытый гражданин (PuЬlic Citizen) . Влиятельная организация, основанная известным общественным деятелем Ральфом Нейдером в 1 9 7 1 году. Отстаивает открытость и подотчетность государственных структур и крупных корпораций, борется за интересы потреби­ телей, а также занимается проектами в области эколо­ гии, здравоохранения и охраны труда. Имеет шесть подразделений - автомобильной безопасности, наблю­ дения за деятельностью Конгресса (Congress Watch) , энергетическое, всемирной торговли ( Global Trade Watch ) , медицинских исследований и юридическое (последнее занимается предъявлением судебных исков к государству и крупным компаниям). В настоящее вре-

274

ОРГАН ИЗАЦИИ ПО МО Н ИТОРИ Н ГУ ДЕЯТЕЛЬ Н ОСТИ ПРАВИТЕЛЬСТВА (Government watchdog groups) Особую группу неправительственных организаций представляют собой так называемые government watch­ dog groups, которые отслеживают деятельность орга­ нов власти на всех уровнях. Они являют собой интерес­ ную особенность американской жизни, проистекающую из традиционного недоверия жителей США к деятель­ ности своего правительства. Эти НГО, исходя из своих предпочтений, проверяют те или иные аспекты прини­ маемых государственными учреждениями решений, анализируют их на предмет соответствия закону, этике, принципам транспарентности, прозрачности, недопу-

275

276

ЧАСТЬ ВТОРАЯ

мя организация дистанцируется от Нейдера, скативше­ гася в популизм и политиканство. Юридический надзор (Judicial Watch) . Правая орга­ низация, следящая за прозрачностью, подотчетностью и этичностью государственной власти. Организует мно­ гочисленные иски, в том числе к Белому дому. Общественная комиссия по гражданским иравам (Citizens' Commissio n on Civil Rights) . Двухпартийная организация, занимающаяся мониторингом деятельно­ сти правительс тва с точки зрения защиты личных и гражданских прав. Получила известность в последнее время благодаря защите прав на образование детей с ограниченн ыми возможнос тями, со слабым знанием английского , а также детей бедных родителей. Граждане за nодотчетность и этичность в Вашин· гтоне (Citizens for Responsibility and Ethics in Washing­ ton). Недавно основанная, но уже получившая широкую известность организация либерально-прагрессивного толка по наблюдению за правительством. Центр за индивидуальные свободы ( Center for Individual Freedom) . Несконсервативно-либертарианс­ кий центр. Центр Эллы Бейкер по правам человека (Ella Baker Center for Human Rights ) . Калифорни йская либераль­ ная организация, поставившая своей целью снижение уровня насилия и преступности в городах, но не путем увеличения числа тюрем и полицейски х, а предлагая разумные варианты времяпровождения для подростков и увеличивая количество рабочих мест. Также выступа­ ет за закрытие подростковых исправительных учрежде­ ний и гуманизацию условий в них. В связи с этим ведет мониторинг деятельности властей штата в плане борь­ бы с уличным насилием и подростковой преступностью . Объединенные американцы за отделение Церкви от государс тва (Americans U nited for Separation of Church and State) . Организация, призванная наблюдать

Н ЕГОСУДАРСТВ ЕН Н Ы Е ОРГАН ИЗАЦИ И В АМЕРИКЕ

277

за претворением в жизнь Первой поправки к Конститу­ ции, отделяющей Церковь от государства. Среди проче­ го выступает против попыток ввести молитвы в государ­ ственных школах, против инициатив Белого дома по сотрудничеству с религиозными организациями ( «faith­ based>> initiatives) , против присутствия религиозной сим­ волики на общественных зданиях. Международная корпоративная отчетность ( Cor­ porate AccountaЬility International) . Организация, кото­ рая ведет мониторинг деятельности крупных корпора­ ций и отстаивает интересы рядовых граждан. Федерация потребителей Америки (Consumer Fede­ ration of America). Объединение почти 300 неправительст­ венных организаций, с общим членством около 50 млн человек. Осуществляет широкомасштабную защиту прав потребителей по самым разным направлениям, в том числе мониторинг деятельности соответствующих орга­ нов власти. Институт Бакай по публичной политике (Buckeye Institute for PuЬlic Policy) . Пример правоконсерватив­ ной организации, занимающейся мониторингом дея­ тельности власти в рамках одного штата, в данном слу­ чае Огайо. Национальный nравовой и nолитический центр (National Legal and Policy Center) . Правая организация, наблюдающая за этической стороной деятельности ле­ вых и либеральных деятелей в органах власти, профсо­ юзном движении и общественных организациях. Регу­ лярно выдвигает судебные иски и направляет жалобы в органы власти. Среди ее <<жертв>> миллиардер Джордж Сорос, спикер Палаты представителей Нэнси Пелоси. Известна своим активным участием в срыве реформы здравоохранения, предложенной Клинтоном. Надзор за АБУ (ОМВ Watch) . Занимается контролем за деятельностью Административно-бюджетного управ­ ления администрации президента.

ЧАСТЬ ВТОРАЯ

Н ЕГОСУДАРСТ ВЕ Н Н Ы Е ОРГАН ИЗАЦИИ В АМЕРИКЕ

Центр за прозрачную политику ( Center for Res­ ponsive Politics) . Занимается анализом влияния лоббис­ тов на публичную политику и деятельность органов вла­ сти, отслеживает финансирование политиков, а также связи бизнеса, Конгресса и Белого дома.

Администрации США все труднее отражать натиск НГО, требующих, чтобы Америка подписала Киотский протокол и исполняла другие международные договоры по снижению уровня выбросов в атмосферу, - Белый дом с извечным скепсисом относится к доводам сторон­ ников борьбы с изменением климата. В США сегодня десятки тысяч <<зеленых>> НГО, от организаций самого широкого профиля, решающих глобальные проблемы, до очень маленьких, посвящен­ ных самой узкой тематике, например спасению какого­ то вида животных, или региональных. Люди за этическое обращен�е с животными (Peop­ le for the Ethical Treatment of Animals) . Ведущая амери­ канская организация, отстаивающая права животных. Выступает против опытов над животными, тестирова­ ния на них продуктов и лекарств, ношения мехов, выс­ туплений дрессированных животных, петушиных, соба­ чьих и тому подобных боев, жестоких методов забоя скота и птицы, неудобных условий на животноводчес­ ких фермах, постоянного содержания собак на привязи, торговли экзотическими животными. Оказывает боль­ шое воздействие на общественное сознание своими яркими провокативными плакатами, роликами, посте­ рами, а также кампаниями с участием знаменитостей. Движение Одюбона (Audubon movement) . Нефор­ мальное объединение более чем 500 клубов, обществ и организаций, носящих имя американского художника­ анималиста. Старейшее движение в США, занимающе­ еся сохранением природы, первозданного ландшафта. Его члены содержат и охраняют парки , заповедные места, птичьи заказники. Американское общество сохранения земли (Ameri­ can Land Conservancy) . Работает над сохранением почв и земельных угодий, борется с их загрязнением. Осуще­ ствляет инновационные проекты в сотрудничестве с другими НГО, частными фирмами и государственными учреждениями.

278

ЭКОЛОГИЧЕСКИЕ ОРГАНИЗАЦИИ , ОРГАНИЗАЦИИ ПО КОНСЕРВАЦИИ ПРИРОДНОЙ СРЕДЫ И БОРЬБЕ С КЛИМАТИЧЕСКИМИ ИЗМЕНЕНИЯМИ , ОРГАНИЗАЦИИ ПО ЗАЩИТЕ ПРАВ ЖИВОТНЫХ (Environmental organizations, Conservation organizations, Climate change organizations animal rights organizations) С середины ХХ века очень заметную роль в жизни Америки играют различные экологические организа­ ции. Книга Рейчел Карсон <<Молчаливая весна>> , вышед­ шая в 1 962 году, обратила внимание общественности на загрязнение природы, пробудив интерес к данной про­ блеме. Еще раньше начали свою деятельность консерва­ ционисты, ратующие за сохранение первозданных лан­ дшафтов. Затем к ним присоединились движения за права животных, а в последние годы - борцы с измене­ ниями климата. В целом <<зеленая>> тематика вышла на первый план в общественно-политических дискуссиях Америки. Именно под напором третьего сектора в 1 960-1 970-е годы бьши приняты эпохальные законы по охране окружающей среды - Clean Air Act и Clean Water Act и создано Агентство по защите окружающей среды (Environmental Protection Agency) . За последние десятилетия борцам за права животных удалось кардинальным образом изменить отношение американцев к традиционным способам содержания домашних питомцев, скота и птицы, а также использо­ вания живых существ в медицине, науке и шоу-бизнесе.

279

280

ЧАСТЬ ВТОРАЯ

Н ЕГОСУДАРСТВЕНН ЫЕ ОРГАНИЗАЦИ И В АМЕРИКЕ

Сьерра-клуб (Sierra Club). Старейшее и крупнейшее экологическое общество США, которое существует с 1 892 года и насчитывает сотни тысяч членов по всей стране. В его активе борьба с проектами строительства ГЭС, за сохранение лесов, против использования ядер­ ной энергии, за сокращение добычи и потребления угля. Его усилиями был создан второй национальный парк в США - Й осемитский. Совет по защите национальных ресурсов (Natural Resources Defense Council) . Одна из самых влиятельных природаохранных организаций США с 1 ,2 млн членов. Занимается вопросами сохранения и восстановления природных экасистем, борется против расползания городов, загрязнения окружающей среды, пропаганди­ рует возобновляемые источники энергии. Время от вре­ мени подает иски в суд на органы власти в связи с нару­ шением последними законов о чистоте воздуха и воды. Друзья Земли (СПIА) (Friends ofthe Earth (US) ) . Вли­ ятельная организация, возникшая в результате выхода из Сьерра-клуба ряда активистов. Ныне - национальная организация мирового движения <<Друзья Земли>>. Фонд общественных земель (Trust for PuЬlic land) . НГО, занимающаяся устройством парков, заповедни­ ков, памятных и исторических мест, уникальных при­ родных ландшафтов. С 1 972 года реализовала почти 4000 проектов на общей территории в 8000 км2• Фонд защиты окружающей среды (Environmental Defense Fund) . Занимается проблемами восстановления экосистем, глобального потепления, чистоты Мирово­ го океана и влияния экологии на здоровье человека. В противоположность многим экологическим НГО стара­ ется находить решения в сотрудничестве с бизнесом. Действия за чистую воду (Clean Water Action) . НГО с 1 ,2 млн участников. Крупнейшая лоббистская органи­ зация, отстаивающая право американцев на чистую воду и ведущая борьбу с загрязнением водных ресурсов.

Сохранение чистоты воздуха ( Clean Air Conser­ vancy) . НГО, занимающаяся всеми аспектами сохране­ ния чистоты воздуха и выступающая за снижение уров­ ня выбросов в атмосферу. Фонд в поддержку законов о консервации ( Conser­ vation Law Foundation) . Крупнейшая экологическая организация Новой Англии, работающая на террито­ рии ее пяти штатов. Фонд сапсана (The Peregrine Fund) . Фонд, занимаю­ щийся спасением данного вида соколов. Проект <<Климат>> (The Climate Project). НГО, создан­ ная бывшим вице-президентом Альбертом Гором с це­ лью привлечь внимание общественности к проблеме изменения климата. Проводит различные семинары, тренинги, образовательные мероприятия.

281

ОРГАНИЗАЦИИ , ЗАНИМАЮЩИЕСЯ ПРОЕЛЕМОЙ ИММИГРАЦИИ (lmmigration political advocacy groups) Америка создавалась и развивалась как страна иммиг­ рантов, однако после Первой мировой войны государст­ венная политика изменилась и на въезд новых пересе­ ленцев в страну бьши наложены жесткие ограничения. Стоит заметить, что квоты и запреты по расовому и этическому признаку, например в отношении китайцев, вводились и ранее. В связи с новой политикой в обществе разгорелись (и продолжаются по сей день) жаркие дискуссии. За или против миграции выступают разные заинтересованные группы. Например, рабочие опасаются наплыва деше­ вой рабочей силы, которая выступает их объективным конкурентом на рынке труда и понижает уровень зара­ ботной платы. Однако, несмотря на запреты, в США остается высоким уровень нелегальной иммиграции из Мексики и других латиноамериканских стран. Поэтому

282

ЧАСТЬ ВТОРАЯ

Н ЕГОСУДАРСТВЕННЫ Е ОРГАН ИЗАЦИИ В АМЕРИКЕ

сегодня основной фокус внимания сместился на пробле­ му отношения к незаконному въезду и пребыванию в США и контроля за границами страны. Одни группы лоббируют предоставление американского гражданства нелегальным иммигрантам, другие выступают против. Некоторые НГО организуют защиту границы с Мекси­ кой своими силами, другие видят в этом расизм и нару­ шение прав человека. Федерация за реформирование американской им­ миграционной политики (Federation for Arnerican Im­ migration Reform). НГО с 250 тыс. членов и сочувству­ ющих, выступающая за ограничение миграции в США, непредоставление нелегальным мигрантам гражданства и сокращение количества имеющих право на убежище. Не говори за меня (You Don 't Speak for Ме). НГО испаноязычных граждан США, тесно связанная с пре­ дыдущей и основанная с ее помощью. Альянс <<Мы - Америка>> (We Are Arnerica Alliance) . Национальный альянс ряда иммигрантских организа­ ций общим числом более 2 млн человек. Выступает за социальную справедливость и защиту прав мигрантов, изменение иммиграционного законодательства. Коалиция за человеческие права иммигрантов в Лос-Анджелесе (Coalition for Humane Immigrant Rights of Los Angeles). НГО, действующая в Лос-Анджелесе ­ городе с одной из самых крупных в США иммигрантс­ ких общин. Член альянса <<Мы - Америка>>. Национальный альянс латиноамериканских и ка­ рибских общин ( National Alliance of Latin Arnerican and Caribbean Communities) . Объединяет более 75 органи­ заций латиноамериканцев и выходцев с Карибских ос­ тровов и в числе первоочередных задач отстаивает пра­ во на воссоединение семей, разделенных нынешним миграционным законодательством. За равное отношение к мигрантам ( Immigration Equality) . НГО, выступающая за недискриминационное

отношение к въезжающим в США с БИЧ-инфекцией и гомосексуальной ориентацией. Коалиция за всестороннюю иммиграционную ре­ форму ( Coalition for Comprehensive Immigration Re­ form) . НГО в защиту прав мигрантов, объединяющая представителей различных организаций и представля­ ющая их интересы. Центр за коммунальные изменения ( Center for Community Change). Организация, занимающаяся объе­ динением соседских общин в деле строительства и бла­ гоустройства окружающей среды. Насчитывает в своих рядах много недавних иммигрантов и потому также за­ нимается защитой их интересов. Реализует программу <<Движение за честную иммиграционную реформу>> (Fair Immigration Reform Movement). Национальный иммиграционный форум (National Immigration Forum) . Вашингтонская организация, зани­ мающаяся лоббированием в Конгрессе права на иммиг­ рацию в США, а также изучением данной тематики и просвещением публики. Действуй сейчас, чтобы остановить войну и покон­ чить с расизмом (Act Now to Stop War and End Racism, ANSWER) . Влиятельная леворадикальная организация, созданная на волне движения против войны в Ираке, но занимающаяся и многими другими вызовами современ­ ности, в том числе защитой прав нелегальных иммиг­ рантов. Американцы за улучшенную иммиграцию (Ame­ ricans for Better lmmigration, NumbersUSA) . Цель орга­ низации - снизить уровень иммиграции в США до пред­ шествовавшего 1 965 году. Спасите наше государство (Save Our State) . Кали­ форнийская организация, созданная для противодей­ ствия нелегальной иммиграции. Проект Минитмен ( Minuteman Project Inc) и Ми­ нитмен - корпус гражданской обороны ( Minuteman

283

ЧАСТЬ ВТОРАЯ

Н ЕГОСУДА РСТВЕН Н ЫЕ ОРГАН ИЗАЦИ И В АМЕРИКЕ

Civil Defense Corps) . Две добровольческие организации, помогающие охранять границу с Мексикой с целью про­ тиводействия незаконному проникновению в страну. Не надо больше смертей (No More Deaths) . Эта НГО, напротив, выступает за помощь нелегальным миг­ рантам при переходе границы , дабы снизить число смертельных инцидентов.

ция не столь влиятельна, как раньше, но все равно ос­ тается одним из крупнейших НГО страны. Отстаивает в судах интересы афроамериканцев и ведет лоббистскую деятельность в Вашингтоне. Имеет свои программы по образованию и здравоохранению для меньшинств, а также молодежные отделения по всей стране. Для сту­ дентов имеется программа (Afro-Academic , Cultural , Technological and Scientific Olympics) по поощрению тех, кто показывает наивысшие достижения в науках, спорте, общественной деятельности. Национальная городская лига (National Urban Lea­ gue). Организация по борьбе с расовой дискриминацией, одно из старейших объединений темнокожего населе­ ния - существует с 1 9 1 О года. Уделяет большое внимание предоставлению равных экономических возможностей, улучшению среды обитания. Объединенный фонд негритянских колледжей (United Negro College Fund). Старейшая филантропи­ ческая организация по сбору средств для обучения сту­ дентов-афроамериканцев и поддержки учебных заведе­ ний для них. Южная конференция христианского руководства (Southern Christian Leadership Conference ) . Правоза­ щитная организация, первым президентом которой был Мартин Лютер Кинг. Была ведущей силой в граж­ данском движении 1 950-1 960-х годов. Сегодня ее влия­ ние, как и других, подобных ей, упало, но это по-пре­ жнему одно из ведущих объединений афроамериканцев. Ассоциация по изучению афроамериканской жиз­ ни и истории (Association for the Study of African Ame­ rican Life and History) . НГО, занимающаяся изучением и сохранением наследия и культуры чернокожего насе­ ления Америки. Имеет свои печатные органы. Звенья, Инк. (The Links, Incorporated). Очень влия­ тельная ассоциация в сфере взаимопомощи и благотво­ рительности, объединяющая женщин-афроамериканок.

284

ЭТНИЧЕСКИЕ ОРГАНИЗАЦИИ (Ethnic advocacy group) Для национальных и расовых общин сегодняшней Америки , несмотря на теорию «плавильного котла>> , свойственно объединяться в ассоциации для отстаива­ ния своих интересов - сохранения культурного насле­ дия, борьбы с дискриминацией, поддержания связей с соплеменниками и т.д. Некоторые этнические общины активно лоббируют интересы тех стран, откуда они происходят либо с которыми связаны единством куль­ туры, влияя значимым образом на внешнюю политику США, - так происходит в случае с Израилем или Арме­ нией. Исторически сложилось так, что наиболее актив­ но в ХХ веке выступали представители самого угнетен­ ного и дискриминируемого слоя - афроамериканцев. В настоящее время очень заметно движение испаноязыч­ ных американцев. Также традиционно сильны еврейс­ кая и кубинская общины, представленные своими орга­ низациями. Национальная ассоциация содействию цветному населению (National Association for the Advancement of Colored People, NAACP) . Одна из старейших и влиятель­ нейших организаций темнокожих. Насчитывает почти 425 тыс. членов. Ведет свою историю с 1 909 года и со­ храняет в своем названии устарелый термин <<Цветное население>> . Сыграла выдающуюся роль в прогрессе афроамериканцев в ХХ столетии , в борьбе за отстаива­ ние их гражданских прав и свобод. Сегодня организа-

285

ЧАСТЬ ВТОРАЯ

НЕГОСУДАРСТВЕННЫ Е ОРГАНИЗАЦИ И В АМЕРИКЕ

Национальный совет негритянок ( National Council of Negro Women) . Другая авторитетная НГО, занимаю­ щаяся улучшением условий жизни афроамериканок. Совместный центр политических и экономичес­ ких изучений (Joint Center for Political and Economic Studies) . Афроамериканский консервативный мозговой центр, изучающий участие в политической жизни тем­ нокожих, их экономические достижения и условия си­ стемы здравоохранения для них. Национальный черный объединенный фронт (Na­ tional Вlack United Front) . Левохристианская правоза­ щитная организация. Национальный черный объединенный фонд (Na­ tional Black United Fund) . Афроамериканский благотво­ рительный фонд. Национальная ассоциация черных журналистов (National Association of Black Journalists ) . Крупнейшее объединение чернокожих работников СМИ. Проводит семинары, симпозиумы, имеет систему стипендий для повышения журналистами уровня образования. Национальная ассоциация газетных издателей (National Newspaper PuЬlishers Association) . Объедине­ ние более 200 афроамериканских газет с общим тира­ жом свыше 1 5 млн. Мексикано-Американская политическая ассоциа­ ция (Mexican American Political Association). Внепартий­ ное объединение американцев мексиканского проис­ хождения. Строится как союз различных организаций коммунального уровня. Возникла как лоббистская орга­ низация с целью продвижения кандидатов-латиноаме­ риканцев. М.Е.Ч.А. (MEChA, Movimiento Estudiantil Chicano de Aztlan) . Влиятельная организация американо-мексиканс­ ких студентов (так называемых чиканос). Выступает за сохранение их культурной и языковой идентичности, в защиту их гражданских, политических и экономических прав.

Мексикано-американский образовательный и юри­ дический фонд ( Mexican American Legal Defense and Education Fund) . Создан для защиты в судах нарушен­ ных гражданских и социальных прав мексикано-амери­ канцев. Лига объединенных граждан-латиноамериканцев (League of United Latin American Citizens). Одна из наи­ более активных и влиятельных групп по отстаиванию прав «латиносов» в CIIIA. Антидиффамационная лига (Anti-Defamation Lea­ gue) . Крупнейшая организация, созданная для борьбы с проявлениями антисемитизма в CIIIA и за их предела­ ми. Была организована орденом Бнай Брит, но уже дав­ но иревзошла его по влиятельности. Проводит с обще­ ственностью разъяснительную и образовательную работу, разоблачая юдофобские и антиизраильские предрассудки и мифы, способствует взаимопониманию между евреями и другими народами, иреследует в судах проявления антисемитизма. Американский еврейский конгресс (American Je­ wish Congress) . Одна из крупнейших еврейских нацио­ нальных организаций CIIIA. Выступает с сионистских позиций, активно защищает право Израиля на суще­ ствование. Пик ее деятельности пришелся на 1 9301 960-е годы, когда она принимала активное участие в общеамериканском гражданском движении, но органи­ зация до сих пор пользуется значительным влиянием в еврейской общине Америки. Американский еврейский комитет (AmericanJewish Committee) . Одна из старейших еврейских организаций CIIIA, создана в 1 906 году с целью привлечь внимание к проблеме погромов в России. Сегодня занимается вопросами взаимоотношений государства и иудаизма, отрицания Холокоста, бойкота Израиля. Американ о-израильский комитет по обществен­ ным делам (American Israel PuЬlic Affairs Committee,

286

287

ЧАСТЬ ВТОРАЯ

Н ЕГОСУДАРСТВЕННЫ Е ОРГАНИЗАЦИИ В АМЕРИКЕ

AIPAC ) . Самая мощная произральская лоббистская организация в Вашингтоне. Имеет тесные связи как в ис­ полнительной, так и в законодательной власти, в обеих ведущих политических партиях. Оказывает большое вли­ яние на формирование внешней политики США. В свя­ зи с влиятельностью AIPAC о ней ходит немало мифов, преувеличивающих ее реальные возможности и демо­ визирующих так называемое израильское лобби. Американское индейское движение (American In­ dian Movement) . Одна из ведущих организаций, пред­ ставляющих интересы коренного населения Америки. Получила известность в начале 1 970-х годов после ак­ ций гражданского неповиновения, направленных про­ тив правительства США. Национальный конгресс американских индейцев (National Congress of American Indians) . Более умерен­ ная организация, объединяющая представителей более чем 250 племен. Была основана в 1944 году и стала пер­ вой ассоциацией индейского населения в масштабах США. В настоящее время уже не столь влиятельна, как в первые годы существования. Межплеменной совет по окружающей среде ( lnter­ Tribal Environmental Council) . Организация, защищаю­ щая здоровье индейцев, природную среду их племен и натуральные ресурсы на их территориях. Кубино-американский национальный фонд (Cuban American National Foundation) . Ведущая организация так называемого кубинского лобби, ставящая своей це­ лью свержение режима братьев Кастро. Была в числе тех НГО, усилиями которых созданы принадлежащие правительству США <<Радио Марти>> и <<ТВ-Марти>> . Кубинский совет свободы (Cuban Liberty Council) . Объединяет видных деятелей кубинской диаспоры в США, проводит лоббистскую работу в Вашингтоне с целью продвижения на Кубе демократии.

Армянский национальный комитет Америки (Ar­ menian National Committee of America) . Крупнейшее и самое влиятельное объединение армянских организа­ ций США. Особое внимание уделяется сохранению па­ мяти о геноциде армян. Американо-греческий институт общественных от­ ношений (American Hellenic Institute Public Affairs Committee) . Организация греческой диаспоры в США, лоббирующая интересы взаимоотношений с Грецией и Кипром. Национальный итало-американский фонд ( Natio­ nal Italian American Foundation) . Крупнейшая организа­ ция, занимающаяся сохранением итальянской культуры и наследия в США. Фонд германо-американского наследия CIIIA ( Ger­ man-American Heritage Foundation ofthe USA) . Занимает­ ся поддержанием немецкой культуры, языка и обычаев среди потомков выходцев из Германии. Среди курируе­ мых Фондом проектов - Сад германо-американской дружбы (German-American Friendship Garden) . Немецко-американский национальный конгресс (German American National Congress) . Другая НГО, дей­ ствующая по всей стране и посвященная развитию не­ мецкой культуры. Имеет собственную газету, внесла большой вклад в установление Дня немецко-американ­ ской дружбы (German-America Day) .

288

289

ОРГАНИЗАЦИИ ИНВАЛИДОВ И БОЛЬНЫХ (Health and disability rights organizations ) С середины прошлого века проблема прав мень­ шинств становится ведущей в общественной жизни Америки, и в том числе в деятельности НГО. Среди меньшинств выделяются, как самая многочисленная группа, инвалиды и лица, страдающие теми или иными заболеваниями. Созданные ими организации активно работают с целью ведопущения малейшей дискримина-

290

ЧАСТЬ ВТОРАЯ

НЕГОСУДА РСТВ Е Н Н Ы Е ОРГАН И ЗАЦИИ В АМЕРИКЕ

ции в отношени и них и формиро вания безбарьерной среды, рассеивают предубеждения, проводят лоббист­ ские и пиар-кампании в защиту их прав, помогают этим людям обрести чувство собственного достоинства и уве­ ренности в своих силах. За прошедшие полвека данным НГО удалось добить­ ся многого - они изменили отношение к инвалидам, сде­ лав их полноправными гражданами, включенными в жизнь страны. Люди с ограниченными возможностями или теми или иными заболеваниями более не стыдятся своих увечий, не считают нужным прятать их от внима­ ния публики. Почти на любом большом мероприятии можно увидеть людей в инвалидных колясках, сурдопе­ реводчиков, в большом или малом городе инфраструк­ тура обязательно содержит компоненты, необходимые для инвалидов. Усилия НГО подтолкнули к принятию в 1 990 году комплексного закона - Americans with Disa­ Ьilities Act. Американская ассоциация людей с ограниченны­ ми возможностями (American Association of People with Disabllities) . Крупнейшая организация инвалидов CIIIA , членов их семей, друзей и родственников. Следит за исполнением Americans with Disabllities Act. Одна из ее многочисленных программ направлена на более широ­ кое участие в голосовании лиц с ограниченными воз­ можностями. Национальная организация инвалидов (National Organization on Disabllity, NOD ) . Второе по значимости объединение инвалидов Америки. В ее правление вхо­ дят видные представители большого бизнеса, люди ис­ кусства. Инвалиды в действии ( DisaЬled in Action ) . НГО, специализирующаяся на правозащитной деятельности в интересах лиц с ограниченными возможностями. Сре­ ди ее заметных акций - побуждение общественных за­ ведений Пью-Й орка к увеличению мест для инвалидов­ колясочников.

Кроме того, можно назвать Национальную ассоциа­ цию глухих (National Association of the Deaf) , две остро соперничающие между собой организации Нацио­ нальную федерацию слепых (National Federation of the Вlind) и Американский совет слепых (American Council of the Blind ) , прославившийся иском к правительству с требованием сделать денежные знаки различимыми для слепых, а также Американский фонд слепых (American Foundation for the Blind ) , Американскую ассоциацию диабетиков American Diabetes Association), Американс­ кий фонд астматиков (American Asthma Foundation) , Национальную ассоциацию зараженных СПИДом (National Association of People with AIDS (NAPWA,) , Фонд попечения о больных СПИДом (AIDS Healthcare Foun­ dation) .

291

-

ГРУППЫ В ЗАЩИТУ ПРАВ ЛГБТ-СООБ Щ ЕСТВА (LGBT political advocacy groups) Важнейшей частью движения за гражданские права, стартовавшего в Америке на рубеже 1 950-1 960 годов, стало движение в защиту интересов сексуальных мень­ шинств. Ранее эта тема в отличие, скажем, от борьбы за права этнических меньшинств, была табу и сама подоб­ ная активность рассматривалась как уголовное преступ­ ление. Но начиная с 1 960-х годов, вместе с сексуальной революцией и массовым молодежным движением, по­ ложение лиц нетрадиционной сексуальной ориента­ ции оказалось в фокусе внимания видных представите­ лей общественности. Благодаря их усилиям климат в обществе существенно поменялся, на смену ветерпи­ мости пришло толерантное отношение к данной кате­ гории граждан, общество осознало если не свою вину перед ними , то по крайней мере научилось не созда­ вать им проблем и препятствий ввиду их половых предпочтений.

ЧАСТЬ ВТОРАЯ

Н ЕГОСУДАРСТВЕННЫ Е ОРГА Н ИЗАЦИИ В АМЕРИКЕ

Кампания за права человека (Human Rights Cam­ paign ) . Крупнейшая организация ЛГБТ-сообщества CIIIA, насчитывающая около 725 тыс. членов. Выступа­ ет как главный лоббист их интересов, работая в тесном контакте с ведущими политиками в Вашингтоне. Среди прочего регулярно публикует Corporate Equality Index (индекс корпоративного равенства) , показывающий уро­ вень защищенности ЛГБТ-сообщества на рабочем месте. Родители, члены семей, друзья лесбиянок и геев ( Parents, Families and Friends of LesЬians and Gays) . Вли­ ятельная организация численностью до 250 тыс. чле­ нов, состоящая из близких людей лиц альтернативной сексуальной ориентации. Цель ее деятельности - просве­ щение публики в отношении ЛГБТ-сообщества, недопу­ щение дискриминации данной категории населения. Национальная оперативная группа геев и лесбия­ нок ( National Gay and LesЬian Task Force) . Старейшая организация ЛГБТ-сообщества, сохраняющая свою вли­ ятельность.

Национальная женская организация (National Or­ ganization for Women) . Крупнейшая женская организация CIIIA, насчитывающая полмиллиона членов. Активно занимается лоббированием интересов женщин, много лет инициировала попытки принять поправку к Консти­ туции (Equal Rights Amendment) , запрещающую дискри­ минацию по признаку пола. Фонд феминистского большинства (Feminist Majo­ rity Foundation) . Учрежден для отстаивания гендерного равенства, охраны репродуктивного здоровья и борьбы с насилием в отношении женщин. Американская ассоциация университетских жен­ щин (American Association of University Women, AAUW) . Оказывает содействие в получении женщинами обра­ зования, способствует их научной карьере через систе­ мы грантов и стипендий из своего фонда - AAUW Educational Foundation. Национальная ассоциация женщин - владельцев бизнеса (National Association ofWomen Business Owners) . Сетевая организация взаимопомощи женщин-предпри­ нимательниц. Прямо или косвенно вовлекает в свою активность до 1 0 млн участников. Национальная ассоциация работающих женщин <<С 9 до 5>> (9to5, National Association ofWorking Women). Оказывает содействие работающим женщинам, защи­ щает их права. Лига голосующих женщин (League ofWomen Voters). Является продолжателем суфражистского движения, призывает к большему участию женщин в политике, защищает их специфические интересы.

292

ЖЕНСКИЕ ОРГАНИЗАЦИИ (Women's political advocacy groups) Мощнейшее женское движение, преобразовавшее общественную мораль в Штатах кардинальным обра­ зом, что не может не бросаться в глаза прибывающим в страну иностранцам, - это в значительной мере так­ же заслуга НГО. Именно различные феминистские организации встали во главе борьбы за права так назы­ ваемого слабого пола, опровергая всевозможные сек­ снетекие мифы о нем. Ни в одной другой стране совре­ менного мира женское движение не оказывает такого влияния на политику, общественную жизнь, культуру и бытовое поведение. Как отмечал профессор Лев Ло­ сев, идеи феминизма глубоко усвоены большинством, по крайней мере, образованного населения и опреде­ ляют его поведение.

293

ГРУППЫ ЗАЩИТЫ ИНТЕРЕСОВ (Political advocacy groups) Ввиду коло ссального многообр азия видов НГО в Америке мы выделили в главней шие категории лишь часть из них. Остальные - необходимые для того, что-

294

ЧАСТЬ ВТОРАЯ

Н ЕГОСУДАРСТВ Е Н Н Ы Е ОРГАНИЗАЦИИ В АМЕРИКЕ

бы дать полное представление о работе НГО, - мы рас­ смотрим вне какой-либо типологии. Американская семейная ассоциация (American Fa­ mily Association) . Защищает традицио нные христианс­ кие семейны е ценности , выступает против порногра­ фии , эвтанази и, однополых браков. Также лоббирует дерегулирование нефтяной промышленности и либера­ лизацию трудового законодательства (Employee Free Choice Act). Имеет собственные СМИ и юридическое подразделение. Фокус на семье (Focus on the Family) . Правоконсер­ вативная организация, основанная доктором Джеймсом Добсоном, известным в России. Поддерживает традици­ онные семейные ценности . Примечательна своими ра­ диопрограммами в форме театральных постановок. Национальный фонд демократии (National Endow­ ment for Democracy) . Некомме рческая организа ция, учрежде нная Конгрес сом и финанси руемая главным образом им же. Действует в интереса х продвиж ения демократии и свободы во всем мире, однако своей дея­ тельностью вызывает острые споры, подвергаясь кри­ тике как с левого, так и с правого фланга политическо­ го спектра США за вмешательство во внутренние дела других стран. Издает собственные СМИ, поддерживает отношен ия с большим числом неправит ельствен ных как зарубежн ых, так и международных организаций. Центр фондов ( Foundation Center) . НГО, деятель­ ность которой целиком направлена на популяризацию филантропии и извещение граждан о деятельности бла­ готворительных фондов и организаций. Издает ряд спе­ циализированных СМИ, имеет самые полные в США информационные ресурсы касательно волонтерской и благотворительной деятельности. Матери против вождения в нетрезвом виде (Mo­ thers Against Drunk Driving) . Эта НГО борется против управления автотранспортом пьяными водителями.

Возникла по инициативе матери, потерявшей дочь, которую задавил нетрезвый шофер грузовика. Оказала большое влияние на принятие законодательных мер, ужесточающих наказание за управление автомобилем в пьяном виде, в результате чего количество несчастных случаев существенно уменьшилось. В каком-то смысле противоположные цели преследу­ ют НГО Аметистовая инициатива (Amethyst Initiative) , состоящая из президентов колледжей, и Выбирай от­ ветственность (Choose ResponsiЬility) , которые высту­ пают за пересмотр минимально разрешенного возраста ( 2 1 год) для покупки алкоголя, установленный National Minimum Drinking Age Act. Американская медицинская ассоциация (American Medical Association) . В строгом смысле слова не являет­ ся НГО, будучи профессиональной ассоциацией (profes­ sional association) , причем одной из самых влиятельных в своем роде. Однако ассоциация занимается много­ гранной благотворительной деятельностью - выделяет гранты и стипендии студентам-медикам, исследовате­ лям, местным общинам и НГО, образовательным учреж­ дениям с целью просвещения в области здравоохране­ ния и гигиены. ААРП, бывшая Американская ассоциация пенеио­ неров (AARP, American Association of Retired Persons) . Одна из самых мощных лоббистских организаций США, выражающая интересы лиц, вышедших на пенсию. По­ мимо активной работы с законодателями, уделяет боль­ шое внимание взаимодействию со СМИ, имея собствен­ ный журнал, теле- и радиопрограммы. Американцы за честное налогообложение (Ame­ ricans For Fair Taxation ) . Крупнейшая организация нало­ гоплательщиков США, выступающая за кардинальную налоговую реформу - замену всех существующих нало­ гов налогом с продаж и с недвижимости. Насчитывает до 800 тыс. человек.

295

296

ЧАСТЬ ВТОРАЯ

Национальный союз налогоплательщиков (Natio­ nal Taxpayers Union) . Его главный приоритет - отмена прогрессивного налога на доходы и замена его <<плос­ ким» налогом. Национальный центр лохищенных и удерживае­ мых детей (National Center for Missing and Exploited Children) и Фонд предупреждения о лохищенных детях (Child Aleгt Foundation). Сыграли поистине выда­ ющуюся роль в создании общеамериканской системы экстренного оповещения и розыска пропавших детей АМВЕR Alert. Совет демократического лидерства ( Democratic Leadership Council ) . Влиятельное НГО сторонников Демократической партии, считающих, что она не дол­ жна слишком отклоняться влево в своей политике. Американцы за демократическое действие (Ame­ ricans for Democratic Action) . НГО демократов, отстаи­ вающих более либеральную ( по американским меркам) и прогрессивную политику, с большим социальным ук­ лоном. Организуемся ради Америки ( Organizing for Аmе­ . пса) . Инициативный проект на низовом уровне, объе­ диняющий тех, кто голосовал за Бараку Обаму. Американский консервативный союз (American Conservative Union) . Крупнейшая правоконсервативная НГО, выступающая за последовательно традиционалист­ екий курс в политике и известная своим рейтингом кон­ сервативности, который приспаивается политикам ис­ ходя из голосований в Конгрессе. ФридомНорке (FreedomWorks) . НГО, выступающая с прорыночных позиций и побуждающая политиков и избирателей отстаивать идеалы экономики, свободной от государственного вмешательства. Американские решения за победу в будущем (Ame­ rican Solutions for Winning the Future) . Правая органи­ зация политического содействия, основанная бывшим

Н ЕГОСУДАРСТВЕННЫЕ ОРГАН ИЗАЦИ И В АМЕРИКЕ

29 7

спикером Ньютом Гингричем. Обсуждает политические вызовы стране с консервативной точки зрения. Лига избирателей за сохранение природы (League of Conservation Voters) . НГО, чья цель - поддерживать кандидатов, уделяющих большое внимание экологичес­ ким аспектам в своих программах. Общество Джона Берча Qohn Вirch Society) . Знаме­ нитое в годы холодной войны радикально правое НГО, посвятившее себя борьбе с коммунистической опасно­ стью. В наше время его влияние и значение сильно упа­ ли, но оно продолжает свою деятельность, в частности издает журнал The New American. Среди великого множества правохристианских и тра­ диционалистских НГО Америки следует упомянуть та­ кие, как Христианский голос (Christian Voice) , Встре­ воженные женщины Америки ( Concerned Women for America) , Христианская коалиция Америки ( Christian Coalition of America) , Орлиный форум ( Eagle Forum) , Семья (The Family) , Коалиция традиционных ценно­ стей (Traditional Values Coalition) , Совет по семейным исследованиям (Family Research Council) . Им противо­ стоят менее влиятельные и менее заметные левохри­ стианские движения, из которых вьщеляются Центр за прогрессивное христианство ( Center For Progressive Christianity) и Христианский альянс за прогресс (Chris­ tian Alliance For Progress) .

НГО И ЛОББИЗМ В СОЕДИНЕННЫХ ШТАТАХ Право на лоббистскую деятельность в США базиру­ ется на Первой поправке к Конституции из Билля о правах, которая закрепляет за гражданами право на обращение к правительству (right to petition the govern­ ment for redress of grievances) . Само слово <<лоббизм» воз­ никло в Америке в конце прошлого века и стало всемир­ но известным термином - факт, отражающей значение

298

ЧАСТЬ ВТОРАЯ

данного вида деятельности для страны. Неудивительно поэтому, что именно в CIIIA лоббизм во всех его прояв­ лениях был отработан и доведен до совершенства, в том числе путем принятия правовых актов, вводящих эту сферу деятельности в ясно определенные рамки закона. Причины развития лоббизма в CIIIA, причем процве­ тающего на всех уровнях - от Вашингтона до муниципа­ литета, коренятся в особенностях общественной систе­ мы стран ы. Как бы банал ьно это ни звучало, но она построена на демократических принципах1 , подразуме­ вающ их в том числе посто янны й поиск консе нсуса , стремление решать конфликты путем переговоров, по­ стоян ную и тесную связь политиков с избир ателя ми, отстаивание последними своих интересов через депута­ тов, которые воспр инимаются как посланцы земляков в столи цу. Поли тичес кий класс CIIIA не живет своей собственной жизнь ю - он должен чутко реагировать на малей шие запросы сограждан. Напо мним , что выборы в Палату представителей проходят каждые два года. Все эти факторы заставляют конгрессменов держать двери своих приемных постоянно открытыми . Жела ние обозн ачить свои интер есы , не скрывать собственные взгляд ы, требовать от властей учитывать их при принятии решен ий рассматривается в Штатах как вполне естественное и закон ное, как одна из важ­ нейших форм гражданской активности, наряду с митин­ гами, демонстрациями и т.п. Повторим еще раз сказанное в начале книги - боль­ шую часть лоббистской работы выполняют специализи­ рован ные комме рческ ие фирм ы из сферы puЬlic или government relatio ns. Нередко сами НГО дают им под­ ряд на проведение тех или иных акций в Конгрессе, так как либо не располагают для этого необходимыми людь1 Именно демократией объясняются такие факты, как сохранение смер­ тной казни в CIIIA или возможность покупать и носить оружие . Политики не мoryr навязать свою волю гражданам, желающим и того и другого .

НЕГОСУДАРСТВЕННЫ Е ОРГАН ИЗАЦИИ В АМЕРИКЕ

299

ми и опытом деятельности, либо считают, что профее­ споиалы могут сделать это лучше. В Вашингтоне, по некоторым подсчетам, работает до 17 тыс. зарегистри­ рованных лоббистов. Но лоббизм, несмотря на то что происходит от сло­ ва «лобби>> (lobby) - буквально <<кулуары>> , не всегда сво­ дим к приватным консультациям с депутатами и чинов­ никами (в CIIIA , ввиду высокой значимости Конгресса, профессиональные лоббисты осуществляют свою дея­ тельность именно в нем). Лоббизм может пониматься и более широко - как серия публичных акций граждан, ко­ торые таким образом оказывают давление на депутатов либо привлекают внимание политиков к своим пробле­ мам и взглядам. Лоббистская деятельность в CIIIA регулируется спе­ циальными законами, принятыми в последнее время. Это Lobbying Disclosure Act of 1 995, Lobbying Disclosure Technical Amendments Act of 1 998, Lobbying Transparen­ cy and Accountabllity Act of 2006, Honest Leadership and Open Government Act of 2007, которые регламентируют порядок регистрации лоббистов в Конгрессе, требуют от них раскрывать характер своей деятельности и вза­ имоотношения законодателей с представителями групп интересов, а также раскрывать затраченные суммы. Последний по времени правовой акт, посвященный лоббизму внутри исполнительной власти, - Recovery Act Lobbying Rules выпущен Белым домом. В отдельных штатах и муниципалитетах имеются собственные нор­ мативные акты, регулирующие данную сферу на своем уровне. Отметим еще раз, что собственно НГО под действие этих законов, относящихся в основном к функциониро­ ванию рr-и gr-компаний, подпадают лишь тогда, когда начинают работать в органах власти на постоянной ос­ нове. Перед тем как начать заниматься лоббированием, НГО должно проинформировать Службу внутренних

300

ЧАСТЬ ВТОРАЯ

доходов (IRS) о своем намерении, заполнив так называ­ емую форму 5768 (Form 5768 ) , а также выполнять зако­ ны штата и муниципалитета (если последний имеет та­ ковые) о лоббировании. Так как обычно <<материнские>> НГО формируются на основании статьи 50 1 (с)3, они ограничены в количестве средств, которые могут потра­ тить на лоббирование. Чтобы обойти это препятствие, многие НГО создают при себе фонды по статье 50 1 (с)4, где нет лимита на использование средств. Таким образом, большинство ведущих американских НГО, вовлеченных в лоббирование, двусоставны и представляют собой сим­ биоз одноименных организаций, одна из которых дей­ ствует по статье 501 (с) 3 (основная) , а другая - по статье 50 1 (с )4 (фонд). Разница между пунктами статьи заключа­ ется в том, что фонды 501 (с )4 не имеют права претендо­ вать на правительственную помощь - гранты и т.п. Вот несколько свежих примеров того, как американ­ ские НГО выполняют свои лоббистские функции. Воп­ рос об эвтаназии в последнее время стал играть до­ вольно важную роль в общественных дебатах. Будучи традиционно религиозной страной с сильными иудео­ христианскими традициями, США по определению выступали против разрешения организовывать само­ убийство или способствовать ему. Но сторонниками эв­ таназии бьши созданы несколько НГО, самая влиятель­ ная и заметная среди которых - Сострадание и выбор (Compassion & Choices) . Оно существует с 2005 года пос­ ле слияния своих предшественников - Compassion in Dying и End-of-Life Choices. Помимо работы в судах, где его адвокаты отстаивали право безнадежно больных по собственному выбору покидать этот мир с применени­ ем профессиональной медицинской помощи, <<Состра­ дание и выбор>> много времени уделило лоббистской работе с депутатами законодательных собраний шта­ тов. В итоге в 1 987 году арегонекий сенатор Франк Робертс внес законопроект о разрешении эвтаназии в

Н ЕГОСУДАРСТВ ЕННЫ Е ОРГАН ИЗАЦИ И В АМЕРИ КЕ

301

штате. А в 1 994 году в Орегоне состоялся первый в стра­ не референдум, инициированный общественными орга­ низациями, на котором жители штата дали добро на эв­ таназию. Затем активистам НГО и их сторонникам в заксабрании поиадабились еще три года на борьбу в судах всех уровней, чтобы с 1 997 года закон вступил в силу. Все это время им активно противостояли другие общественные организации, выступавшие, соответ­ ственно, против эвтаназии и оспаривающие инициати­ вы своих противников в суде. Наиболее мощные из них - Национальный комитет за право жить (N ational Right-to-Life Committee) и Коалиция против помощи самоубийствам (Coalition Against Assisted Suicide) . Дело дошло д о Конгресса в 1 999 году, когда Палата представителей приняла предложение рассмотреть за­ конопроект ( Pain Relief Promotion Act) , запрещавший проведение эвтаназии в Орегоне. Тогда сенатор от Оре­ гона Рои Уайден, с которым НГО штата провели рабо­ ту, пригрозил так называемым флибустьерством в Сена­ те (т.е. бесконечными выступлениями не по существу, дабы затормозить работы верхней палаты) , если закон будет передан туда на рассмотрение. В 200 1 году министр юстиции Джон Эшкрофт выпу­ стил постановление, приостанавливающее исполнение закона об эвтаназии в Орегоне. Но власти штата опро­ тестовали это решение в федеральном суде (при актив­ ном участии <<Сострадания и выбора>>) , который поддер­ жал закон Орегона. Следующим шагом <<Сострадания и выбора>> стала организация референдума в штате Ва­ шингтон в ноябре 2008 года, который им также удалось выиграть. А в штате Монтана эта НГО достигла своих целей не путем референдума, а через судебное решение, поддер­ жав иск смертельно больного в суд, чтобы ему бьшо раз­ решено с помощью врачей уйти из жизни. 3 1 августа 2009 года судья вынес решение в пользу <<Сострадания

302

ЧАСТЬ ВТОРАЯ

и выбора>> и ее подопечного, по сути, легализовав тем самым эвтаназию в штате. Упомянутая в книге влиятельная правозащитная НГО «Американский союз гражданских свобод» (ACLU) , рав­ но как и многие другие организации со схожей темати­ кой , на протяжении долгого времени вела борьбу за закрытие тюрьмы на базе Гуантанамо. В процессе этой борьбы НГО активно работали с исполнительной и за­ конодательной властью в Вашингтоне. Попадавшие на экраны ТВ шоу, где правозащитники изображали муки узников Гуантанамо, были лишь публичной составляю­ щей нажима на власти. Финалом же непубличной лоб­ бистской деятельности стал прием президентом Бара­ ком Обамой группы представителей правозащитных НГО за закрытыми дверями. На этой встрече ему при­ шлось объясняться перед правозащитниками за приня­ тое им компромиссное решение в отношении тюрьмы. Антонии Ромеро, исполнительный директор ACLU, был вынужден заявить, что его организация будет в суде добиваться от администрации Обамы выполнения его предвыборных обещаний. Одной из влиятельнейших НГО либерально-прогрес­ сивного плана в США является MoveOn.org. Ее лоббизм примечателен тем, что почти всецело осуществляется публично. MoveOn.org была создана семейной парой предпринимателей в 1 998 году во время процесса им­ пичмента президента Билла Клинтона. Цель ее заклю­ чалась в том, чтобы вынести порицание главе Белого Дома и работать дальше (move on) , не прибегая к им­ пичменту. MoveOn.org с самого начала действовала как e-mail group, т.е. вербовала сторонников и обращалась с петициями к власти через Интернет, что существенно удешевляло и ускоряло ее работу. За короткое время удалось собрать 5,2 млн подписей под заготовленной петицией, которая привлекла всеобщее внимание. Подобный успех превратил движение из разовой

Н ЕГОСУДАРСТВЕН Н Ы Е ОРГАН ИЗАЦ И И В АМЕРИКЕ

303

акции в правильно организованную НГО, существую­ щую уже более 1 О лет и оказывающую большое влияние на общественный климат. Ее ноу-хау по распростране­ нию обращений через Интернет было использовано во время кампаний с призывом провести инспекцию ОМП в Ираке, а не осуществлять вторжение, уменьшить выб­ росы мышьяка и ртути, провести реформу финансиро­ вания избирательных кампаний. Но основным ее вкла­ дом стала мобилизация сторонников демократов во время избирательной кампании 2006 года с целью изме­ нить состав Конгресса, чтобы новые сенаторы и конг­ рессмены могли сформировать и отстаивать новую за­ конодательную повестку дня в палатах. MoveOn. org публично поддерживала многих кандидатов и проводи­ ла сбор средств для них, что, по совокупности усилий, позволило демократам победить и получить большин­ ство в обеих палатах. MoveOn.org также запускала на ТВ различные ролики, проводила самые разные кампании в Интернете, чтобы повлиять на общественное мнение по таким вопросам, как война в Ираке или финансирование политиков. Причем в последнем случае MoveOn.org, добившись успеха, чуть было не стала жертвой более жесткого законодательства, поскольку ей было отныне запрещено финасировать тех или иных конкретных кандидатов. Чтобы обойти это препятствие, она сфор­ мировала при себе 527 organization (см. выше) со схо­ жим названием. Организация Р азвивая Америку ( Move America Forward) , напротив, является правоконсервативной и известна как лоббист сил, выступающих за войну в Ира­ ке, за высылку нелегальных иммигрантов, ужесточение пограничного контроля с Мексикой, перенесение штаб­ квартиры ООН из США, сохранение тюрьмы в Гуанта­ намо. Крупнейшим успехом ее основателей стал отзыв губернатора Калифорнии Грея Девиса в 2003 году в ре­ зультате референдума, организовать который помогло

304

Ч АСТЬ ВТОРАЯ

скрупулезное лоббирование в Ассамблее штата, где Го­ вард Калугьян, будучи депутатом, инициировал необхо­ димый легислативный механизм. Был сформирован общественный комитет - Davis Recall Committee, кото­ рый был официально признан и выступал как штаб сто­ ронников отзыва губернатора. Позднее этот комитет и стал основой Move America Forward.

ПРИЛОЖЕНИЯ

КОМГVIЕКТАЦИЯ ВООРУЖЕННЫХ СИЛ США И ИХ ВСПОМОГАТЕЛЬНЫЕ СТРУКТУРЫ Гражданский воздушный па1:руль (Civil Air Patrol) . Вспомогательный компонент ( auxiliary) Военно-воздуш­ ных сил США ( United States Air Force, USAF) . Органи­ зован в 1 94 1 году в целях содействия частной авиации военным усилиям Америки. Действует на основе специ­ ального федерального закона. Сегодня миссия этой доб­ ровольческой организации заключается в проведении спасательных работ в случаях чрезвычайных ситуаций или катастроф ( например, воздушный патруль осуще­ ствлял поиски в 2007 году пропавшего самолета Стива Фоссета) , проевещении и ознакомлении публики с дос­ тижениями в аэрокосмической сфере, организации ка­ детских классов. ГВП может сотрудничать с другими организациями ( Красный Крест, Армия спасения, пра­ воохранительные органы и т.п.) и выполнять задания по их просьбе. В соответствии с федеральным законом патруль воз­ главляется Советом управляющих из 1 1 человек - четве­ ро от ВВС, четверо руководителей ГВП и трое от авиа­ ционной общественности. Национальная штаб-квартира ГВП расположена на базе ВВС Максвелл в Алабаме и возглавляется исполнительным директором. Командиром Гражданского воздушного патруля яв­ ляется национальный командующий (National Com­ mander) , имеющий свой штаб. Члены патруля имеют

306

П РИЛОЖЕН ИЯ

звания, аналогичн ые воинским , собственн ую форму, знаки отличия. К его членам не предъявляется требова­ ний по физическо й подготовке и возрасту, как в ВВС. Патруль финансируется из федерального бюджета, доб­ ровольных пожертвований и взносов его членов. ГВП не является частью вооруженных сил и не подчиняется их командованию. Важной частью деятельности ГВП является его ка­ детская программа, в рамках которой подростки полу­ чают первоначальную подготовку военных летчиков. Кадеты не являются военнообязанными и не должны поступать впоследствии на воинскую службу, но при желании те из них, кто имеет награды в ходе обучения, зачисляются в ВВС или другие подразделения воору­ женных сил с офицерским званием, поскольку их под­ готовка соответствует требованиям JRОТС (см. далее) .

Вспомогательные части Береговой охраны (United States Coast Guard Auxiliary). Добровольная спасатель­ ная служба, помогающая Береговой охране в выполне­ нии ее задач. Учреждена Конгрессом в 1 939 году. Волон­ теры вспомогательных частей обычно вступают в них со своими судами, катерами, самолетами и радиостанци­ ями, хотя могут использовать оборудование и технику Береговой охраны. Задачами вспомогательных частей являются обеспе­ чение безопасности судоходства в водах CIIIA, помощь в проведении спасательных операций на море, монито­ ринг состояния мостов, причалов, навигационной сис­ темы, водных путей, обучение управлению малыми су­ дами и т.д. Поскольку вспомогательные части не являются ком­ понентом Береговой охраны, их члены не имеют права носить оружие во время исполнения своих обязаннос­ тей. Их форма и звания также отличаются от воинских. Требования к участникам - быть старше 1 7 лет, не иметь

П РИЛОЖЕН ИЯ

307

уголовного прошлого, быть гражданином CIIIA, интере­ соваться чем-либо, имеющим отношение к морскому делу (судовождение и т.п . ) . Структура вспомогательных частей н е имеет жесткой иерархии и привязана к местным подразделениям Бере­ говой охраны. Избираемый на два года национальный коммодор (National Commodore) не является их главно­ командующим в военном смысле слова. У американского ВМФ имеются такие вспомогатель­ ные подразделения, как United States Merchant Marine с 465 судами и 69 тыс. персонала и Military Sealift Com­ mand, состоящая из четырех программ - Naval Fleet Auxiliary Force, Special Missions, Prepositioning и Sealift. Merchant Marine представляют собой гражданские суда, выполняющие коммерческие рейсы, но в военное время обслуживающие нужды оборонного ведомства. Во время боевых действий их экипаж считается состоящим на во­ енной службе. В состав Military Sealift Command входят транспортные суда и танкеры, принадлежащие или заф­ рахтованные ВМФ CIIIA, и обслуживаются командами, не состоящими на службе в ВМФ. Данные подразделе­ ния не следует путать с National Defense Reserve Fleet и United States Navy reserve fleets, которые представляют собой в первом случае гражданские суда, а во втором военные, находящиеся в законсервированном состоянии и сохраняющиеся на случай военных действий. Также в CIIIA имеются добровольческие формиро­ вания , помогающие охране границы с Мексикой , ­ Minuteman Proj ect Inc. и Minuteman Civil Defense Corps. Несмотря на схожие названия, это разные организации, хотя и происходящие от общей основы. Обе структуры не имеют никакого официального статуса в плане под­ держки федеральными властям и и властями штатов и сотрудничества с ними.

П Р ИЛОЖЕН ИЯ

П Р И ЛОЖЕ Н ИЯ

Сухопутный резерв (United States Army Reserve) . В него входят резервисты Сухопутных сил CIIIA. Все по­ ступающие на военную службу подписывают восьмилет­ ний контракт, в котором указывается, сколько лет из них они будут служить в регулярной армии (два, три или четыре) и сколько в резерве. При этом некоторые воен­ нослужащие изначально поступают на все восемь лет в резерв. Находящиеся в резерве призываются на сборы раз в месяц - на выходных и дополнительно на две не­ дели раз в год. Командует Сухопутным резервом профее­ сианальный военный. На тех же условиях функциониру­ ют резервы остальных видов вооруженных сил - ВВС, ВМФ, Морской пехоты и Береговой охраны (Air Force Reserve Command, United States Navy Reserve, Marine Forces Reserve, United States Coast Guard Reserve).

1 802 года. Обслуживает интересы сухопутных сил, гото­ вя для них офицерские кадры. В нее поступают либо по рекомендаци и членов Конг ресса и вице-президента, либо по принадлежности к особым категориям: дети офицеров, военнослужащих, погибших во время бое­ вых действий, инвалидов войны, награжденных меда­ лью Почета (Medal of Honor) и т.д. Все они сдают тесты и экзамен на физическую готовность и должны отвечать определенным требованиям. Обучение длится четыре года и заканчивается присвоением степени бакалавра и воинского звания второго лейтенанта. Выпускники обя­ заны прослужить в армии обязательные пять лет. Приблизительно такие же условия получения образо­ вания существует и в остальных академиях: Морской ака­ демии Соединенных Штатов, Аннаполисе ( United States Naval Academy) ; Боенно-воздушной академии Соединенных Штатов ( United States Air Force Aca­ demy) ; Академии Береговой охраны Соединенных Штатов (United States Coast Guard Academy) - для по­ ступления в эту академию не требуется рекомендации членов Конгресса; Академии морского судоходства Соединенных Штатов (United States Merchant Marine Academy ) , которая готовит специалистов для United States Merchant Marine, куда поступает на службу треть выпускников, треть идет в гражданский флот, а треть в ВМ Ф, Береговую охрану и другие военные ведомства. К числу федеральных учебных заведений относится также Боенно-медицинский университет (Uniformed Services U niversity of the Health Sciences) , который гото­ вит медиков как для различных родов вооруженных сил, так и для PuЬlic Health Service (см. соответствую­ щий раздел) . Военный институт иностранных языков ( Defense Langu age Institute ) . Образовательное и исследова­ тельс кое заведение Министерства обороны. Основ­ ное его предназначение - обучение иностранным язы-

308

Объединенные организации содействия (United Service Organizations) . Частная некоммерческая органи­ зация, ставящая своей целью моральную поддержку во­ еннослужащих и членов их семей, а также организацию их досуга. Под ее патронажем проходят выступления артистов и иные развлекательные мероприятия, имен­ но она начиная со времен Второй мировой войны , организует туры звезд Голливуда в действующую ар­ мию. У организации более 1 30 центров по всему миру, в том числе в горячих точках - Ираке и Афганистане. Несмотря на то что американская армия является сильнейшей в мире, в стране существует только пять федеральных военных академий, из них три готовят офицеров для Министерства обороны.

Военная Академия Соединенных Штатов (United States Militaгy Academy). Более известна под обиходным названием «Вест-Пойнт» . Старейшее и наиболее извес­ тное военно-учебное заведение в CIIIA, существующее с

309

310

П РИЛОЖЕНИЯ

П РИЛОЖЕ НИЯ

кам ( 25 языков) военнослужащих США, а также англий­ скому - представителей зарубежных стран и проведение различных лингвистических разысканий. Остальные офицеры Вооруженных сил США подго­ тавливаются в рамках программы Reserve Officer Training Corps - ROTC. В соответствии с ней в колледжах и уни­ верситетах проходят обучение будущие офицеры - не­ что вроде военных кафедр в российских вузах. Всего в США имеется шесть старших военных колледжей (Senior M ilitary College ) , которые дают участникам ROTC соответствующую подготовку с присвоением сте­ пени бакалавра и офицерского звания. Обучение по программе ROTC лишь часть деятельности этих заведе­ ний, и не все их студенты являются курсантами, после­ дние же образуют отчасти обособленный контингент, с обязательным ношением формы, воинской дисципли­ ной и т.п. К старшим военным колледжам относятся N orth Georgia College and State U niversity; N orwich U niversity; Texas А&М U niversity; The C itadel - The Military College of South Carolina; Virginia Military Ins­ titute; Virginia Polytechnic Institute and State University. Пять младших военных колледжей (Military junior college) отличаются от старших тем, что не приеваива­ ют степени бакалавра, но их выпускник может быть за­ числен на офицерскую должность в резерве вооружен­ ных сил. Для поступления на действительную службу степень бакалавра обязательна. К младшим военным колледжам относятся Wentworth Military Academy, Geor­ gia Military College, Marion Military Institute, New Mexico Military Institute, Valley Forge Military Academy and College. Статус военных колледжей различен, они могут быть частными, как Норвичский университет, а могут быть учебными заведениями штата. Помимо военных коллед­ жей программа ROTC предлагается и в гражданских колледжах. Разница заключается в том, что в последних ее можно пройти на сугубо добровольной основе.

В шести штатах США имеются мореходные акаде­ мии, которые, обладая лицензиями от соответствую­ щих ведомств, дают возможность своим выпускникам поступить на службу в ВМФ, Корпус морской пехоты или Береговую охрану. Кроме того, в США есть военпо-учебные заведения (Staff college) для повышения квалификации офице­ ров, например U.S. Army War College, Naval War College, Air University и т.д. Пpoгpaммajunior Reserve Officers' Training Corps GROTC) предназначена для первичной военной подго­ товки старшеклассников. Каждый род войск, а также Береговая охрана поддерживают собственную програм­ му JROTC. Основные цели JROTC - ознакомление под­ растающего поколения с военной службой, воспитание патриотизма, уважения к армии, лидерских навыков, чувства долга и дисциплины, улучшение физической подготовки. Программа JROTC является сугубо добро­ вольной и не нацелена на вербовку контингента для вооруженных сил. Однако до трети кадетов JROTC предполагают для себя в дальнейшем службу в армии или обучение в военных училищах. Подводя итог взаимоотношениям армии и общества в США, отметим такое понятие, как военизированные службы (Uniformed services ofthe United States) , к кото­ рым относятся Сухопутные силы, ВМФ, ВВС, Корпус морской пехоты, Береговая охрана, а также National Oceanic and Atmospheric Administration Commissioned Corps и United States Public Health Service Commissioned Corps (см. соответствующие разделы книги ) .

31 1

312

П Р ИЛОЖЕН ИЯ

ОБРАЗОВАНИЕ В США В возрасте от 5-8 и до 1 6- 1 8 лет (в разных штатах по-разному) образование в Америке является обяза­ тельным. Родители учащегося могут выбирать между государственными школами ( puЬlic school ) , частными школами ( private school ) и домашним образованием ( homeschooling). Государственные школы финансируются из местного (через школьный округ), штатного и федерального бюд­ жета. Образовательная программа в них определяется местным советом по школьному образованию (school boards) , федеральное правительство почти не влияет на этот процесс. В C IIIA вообще, в отличие от остальных развитых стран, образование в высшей степени децен­ трализовано. Среди государственных школ выделяются специализированные школы (magnet school ) , которые могут являться заведениями штата и принимать детей не по принципу места жительства (как в случае с боль­ шинством окружных школ ) . С ними не стоит путать разрешенные в 40 штатах «Особые>> ш колы ( charter school ) , которые не подчиняются общим, установлен­ ным правилам и представляют собой эксперименталь­ ные учебные заведения. Частные школы делятся на ре­ лигиозные (parochial schools) , ледоходные (non-profit independent schools) и доходные (for-profit private schools) . Вне зависимости от статуса школ все они следуют общей концепции получения образования в плане про­ хождения его этапов. Сперва ребенок посещает началь­ ную школу (elementary или primary school) , затем сред­ нюю (middle илиjunior high school) , а после переходит в старшую (high или senior high school ) . Впрочем, это весьма условная схема. В большинстве случаев средняя школа не выделяется в нечто обособленное и ученик поступает после начальной школы в старшую. Поэтому

П РИЛО ЖЕНИ Я

313

наиболее распространенный вариант - comblned juпior senior high school. Главное, что в отличие от России дети совершенно разных возрастов не пребывают в од­ ном помещении, начальная школа не абстрактное поня­ тие, а отдельное здание. Образование длится 1 2 лет, поэтому обучение в школе, состоящее из начального (primary education) и среднего образования (secondary education) , сокращенно называется К-1 2 . Его финалом является получение документа - high school diploma. Далее следует высшее образование ( post-secondary education ) , получаемое в колледжах и университетах. Его первый этап ( undergraduate study) , как правило, длится четыре года. Студенты получают диплом бака­ лавра: Bachelor of Arts (В.А. ) , Bachelor of Science (B.S. ) , Bachelor o f Fine Arts ( В . F.А. ) , Bachelor o f Social Work (B.S.W. ) , Bachelor of Engineering (B.Eng. ) , Bachelor of Philosophy ( B . Phil ) . Архитекторы учатся пять лет Bachelor of Architecture Degree (B.Arch). Для получения юридического или медицинского образования необхо­ димо пройти второй этап - graduate study, результатом которого является получение диплома магистра: M�ter of Arts (МА) , Master of Science (MS ) , Master of Busшess Administration (МВА) , Master of Education (MEd) , Master of Fine Arts (MFA) . Таким образом, будущие врачи или юристы получают диплом магистра в обязательном по­ рядке, а представители иных профессий - по желанию, в соответствии с личными планами. Высшая ступень профессиональной оценки - диплом доктора (обычно Doctor of Philosophy, Ph.D.; более редкие - Doctor of Arts, Doctor of Education, Doctor of Theology, Doctor of Medicine, Doctor of Pharmacy, Doctor of Physical Therapy, Doctor ofJurisprudence) . Колледжи и университеты бывают государственные ( но не федеральные! федеральными являются только пять военных академий - см. выше) и частные (как и школ ы, они делятся на доходные и недоходные ) . Каж-

315

П Р ИЛОЖ ЕН И Л

П Р ИЛОЖЕ Н И Л

дый штат имеет свою собственную систему высшего образования (state university system) . Она может состо­ ять из одного университета, например U niversity of Wyoming, а может включать сразу несколько универси­ тетских систем, например в Калифорнии их две - Uni­ versity of California и California State U niversity, в каждой из которых в разных городах штата более десятка кам­ пусов, представляющих собой вполне автономные заве­ дения. В Техасе таких университетских систем восемь, и почти каждая распадается на множество <<университе­ ТОВ>> , например Texas А&М University System имеет око­ ло десятка подразделений, называемых по месту распо­ ложения (Texas А&М University - Texarkana и т.д. ) . Рассмотрим управление ими на примере California State U niversity. Во главе его стоит совет поверенных (Board of Trustees) из 25 человек. Шестнадцать человек назначаются губернатором с согласия сената штата на восемь лет. Пятеро являются членами совета ех officio это высшие чиновники штата. Двое - студенты, назна­ чаемые губернатором на два года, один - представитель от союза выпускников, один - от преподавателей, оба последних также назначаются на два года. Поверенные назначают канцлера (Chancellor) - главного ответствен­ ного чиновника университета, и президентов кампусов. Стоит отметить, что в большинстве университетов (здесь и далее мы используем этот термин как синоним университетских систем) США их главы называются президентами. Любопытно, что в U niversity of California президент - это высшее должностное лицо всего уни­ верситета, а кампусы возглавляются канцлерами. Вто­ рым человеком после президента (ректора, канцлера) обычно является провоет (provost) - нечто вроде перво­ го проректора. Кондолиза Райс до назначения в админи­ страцию Дж. Буша-младшего была именно провоетом Стэнфордского университета.

Государственные университеты имеют свои собствен­ ные фонды финансирования (endowment) , наполняе­ мые как за счет бюджетов штатов, так и за счет частных жертвователей и взимания со студентов платы за обуче­ ние. Надо сказать, что большинство студентов не пла­ тит непосредственно, а полагается на различные обра­ зовательные займы, гранты, стипендии. Студенты из другого штата платят больше, чем резиденты. Свои фонды имеются и у кампусов. Кроме штатов, высшие образовательные заведения могут иметь и местные власти. Это так называемые community college, которые, как правило, дают диплом associate degree после двух лет обучения. Крупные горо­ да могут позволить себе иметь полноценные универси­ теты. Например, в Нью-Й орке имеется City University of New York, третий по размеру университет в стране. Его не следует смешивать со State University of N ew York, ко­ торый является университетской системой штата и са­ мым крупным образовательным учреждением США. По­ добно школьным окруrам, в Америке могут создаваться колледж-округи ( community college district) . Самый большой такой окруr - Los Angeles Community College District. Его совет поверенных (Board of Trustees) , соот­ ветственно, избирается населением. В окруrе - девять колледжей.

314

-

316

П Р ИЛОЖЕН ИЯ

ПРИЛО ЖЕ НИЯ

ПРАВ ООХРАНИТЕЛЬНАЯ СИСТЕМА США

Свои независимые полицейс кие службы могуr быть также у некоторых агентств и заведений, например уже упомянутая Port Authority of N ew York and N ew Jersey Police Department обслуживает межштатную транспор­ тную и портовую администрацию. Важную роль в обеспечении безопасности штатов иг­ рают департаменты исправительных заведений ( De­ partment of Correction) , отвечающие за тюрьмы. Боль­ шинство заключенных в США осуждены именно по законам штатов. Отметим как исключение город Нью­ Й орк, чей N ew York City Department of Correction ох­ раняет 1 3 тыс . заключенных, имея более 9500 надзира­ телей в форме и 1 400 штатских служащих. Учреждение штата - New York State Department o f C orrectional Services - превосходит его, отвечая за 63 тыс. заключен­ ных и имея более 3 1 тыс. служащих, в том числе 23 тыс. профессиональных надзирателей. В штатах имеются специальные агентства, уполномо­ ченные надзирать за выполнением законов штата об обороте алкоголя (кое-где - также табачных изделий и оружия) , - alcoholic beverage authorities. Это, например, Colorado Liquor Enforcement Division, Kentucky Office of Alcoholic Beverage Control, California D epartment of Alcoholic Beverage Control. Где-то они являются самосто­ ятельными департаментами, где-то , как в Колорадо, подразделением налоговой службы, а Мэрилеиде Motor­ Fuel, Alcohol and ТоЬассо Тах ( МАТТ ) Regulatory Di­ vision входит в ведомства контролера штата. На федеральном уровне основные правоохранитель­ ные органы были перечислены во время разбора мини­ стерств Кабинета. Некоторые особые полицейские службы были упомянуты в разделах судебной и законо­ дательной ветвей власти.

Правоохранительная система США, подобно образо­ вательной, сильно децентрализована. Если попытаться представить ее <<вертикаль>> (не в смысле подчиненнос­ ти) в самом общем виде, то получается следующая кар­ тина. В самом низу находятся констебли ( constaЬles) там, где они имеются, и (или) шерифы. Они отвечают за поддержание порядка в местных общинах и граф­ ствах. Затем следует муниципальная полиция, которая выполняет основную работу по поддержанию правопо­ рядка. Так, в Департаменте полиции Нью-Й орка (New York City Police Department) служит более 36 тыс. поли­ цейских, и он является самым большим правоохрани­ тельным агентством страны нефедерального уровня, имеющим вертолеты, катера, подразделение подводни­ ков и т.д. Далее идет полиция штата ( state police). Как прави­ ло, это дорожная полиция, недаром в более чем поло­ вине штатов она так и называется - Highway Patrol, State Highway Patrol и т.п. По своему значению она несопос­ тавима с местной полицией. Так, в New York State Police всего 4600 полицейских (ер. с New York City Police De­ partmeпt выше). Другим правоохранительным агентством штата (law enforcement аgепсу) , как правило, является Бюро рас­ следований (State bureau of investigation) - аналог ФБР, расследующее преступления против законов штата. Нередко полиция штата и бюро расследований объе­ диняются под крышей Департамента общественной безопасности (Department of PuЬlic Safety) , являясь его подразделениями. Другими его частями могуr быть по­ жарные и спасательные службы, строительные и охот­ ничьи (game warden) инспекции и т.п. Подобные депар­ таменты имеются и в крупных городах.

317

319

СОДЕРЖА НИ Е Об щества пото мков

СОДЕРЖАН ИЕ

правительства От автора

.......................................................................................

4

ЧАСТЬ ПЕРВАЯ ГОСУДАРСТВО В АМЕРИКЕ

..................................................

11

Федеральный уровень

14 Вице-президент 18 Аппарат Белого дома 20 Кабинет 33 Независимые агентства 82 Конгресс 1 24 Суды · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·· · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 1 5 1 Президент CIIIA

...............................................

267 270

............ ............ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

274

.................................................................

Правозащитные организации Ор ганизации по мониторингу деятел ьности

. .................................................................

...................................................................

..........................................................

.................................................................................

................... . . . . . . . . . . ........................

Э кологические организации, организации по консервации природной среды и борьбе с климати ческими изменениями, организации по защите прав животных

........... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .........

Организации, занимающиеся проблемой иммиграции Этни ческие организации

....

.......................................................

Организации инвалидов и больных Группы в защиту прав ЛГБТ-сообщества

....... ..............................

Женские организации

.............. ...............

..................... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Группы защиты интересов

......................................................

НГО и лоббизм в Соединенных Штатах

..............................

278 281 284 289 291 292 293 297

.............................................................................

Штатный уровень Исполнительная власть

................................. ..................

Законодательные собрания штатов Суды штатов

. . . . . . . . . . . ....................

.......................................................................

1 68 1 93 1 96

Местный уровень Графство

. . . . . . ......................................... ..............................

Муниципалитет

.................................................................

Город Новой Англии Специальный округ

.........................................................

........................................... ................

202 207 219 221

ЧАСТЬ ВТОРАЯ НЕГОСУДАРСТВЕННЫЕ ОРГАНИЗАЦИИ В АМЕРИКЕ

.............................................................. ................

Масонские и квазимасонские организации Клубы социального служения Организации юристов

........................

................................................

........................................... .................

Движения за/против абортов

...............................................

Движения за/против права на владение оружием Мозговые центры

............

.....................................................................

Фонды по выдаче грантов Коммунальные фонды

......................................................

.............................................................

Молодежные и детские организации Ветеранские организации

...................................

......................................................

221 231 234 240 242 245 249 255 258 259 265

ПРИЛОЖЕНИЛ Комплектация Вооруженных сил CIIIA и их вспомогательные структуры Образование в CIIIA

..................................

.............................................. ..................

Правоохранительная система CIIIA

.....................................

305 312 316