Модерните социални държави

МОДЕРНИТЕ СОЦИАЛНИ ДЪРЖАВИ Политиката на САЩ, Великобритания, Германия и Швеция ТАТЯНА БРАЙКОВА

От автора Всяка книга е лично удовлетворение за автора. Но настоящата нямаше да бъде възможна без подкрепата на хората и обстоятелствата. Бих искала да благодаря на проф. д-р Минчо Семов, който не само, че следеше развитието на работата ми, но и беше достатъчно търпелив, за да дочака резултата от нея. Благодаря на всичките си колеги от Софийски Университет и от Нов Български Университет, които дори и в усложнените условия на нескончаем преход към демокрация и пазарна икономика, запазват интелигентността си и чувството си за принадлежност към една общност, като по този начин, дори и индиректно, окрилят творческите усилия. Работата по настоящата книга започна по време на двумесечния ми престой в парижката Лаборатория за изследване на френския политически живот (CEVIPOF) към Националната фондация по политически науки. Благодаря на френските си колеги и специално на техния ръководител проф. Паскал Перино за интереса им към България и стремежа да бъдат полезни на българската научна общност. Всъщност най-много благодаря на съпруга си и на семейството си. Т. Брайкова

Съдържание Предговор

^

Глава I Модели на социален капитализъм

12

1. Модерното общество 2. Социална политика и социална държава

^ 16

3. Социална държава и пазар 4. Класификации на моделите на социалния капитализъм

I 24

9

Глава II Социалнополитически практики и социални институции

34 38

1.Системи за поддържане на доходите

•го JO

1.1. Социална помощ 1.2. Социално осигуряване 1.2.1. Условия за достъп 1.2.2. Заместващи доходи 1.3. Универсални социални програми

48 49

• •

62 70

2. Социални услуги 2.1. Здравна система 2.2. Образователна система

74 77 8 6

2.3. Жилищна политика 3. Система за поддържане на достъпа до пазарни позиции

90 92

3.1. Политика на заетостта 4. финансиране на социалните програми

92 99

5. Публични и социални финанси 6. Клиентела на социалните програми 7. Социални ефекти на данъчно-трансферната система

ЮЗ ilJ

119

8. Социалните цели в публичната политика на модерното 198

© Татяна Брайкова - автор София, октомври 1998

Издателство

.rt-J3"

ISBN 957-324-948-12

LTD.

общество 8.1." Икономическа ефективност срещу социално равенство 129 8.2. Инфлация срещу пълна заетост 132 iJ Заключение The Modern Social States, Conclusion (заключение на английски език) 142 Приложение Използвана литература

10 148 I C Q

±JO

Предговор The Modern Social States

Настоящата к н и г а изследва вариациите в социалните програми на четири пазарни, демократични, национални общества САЩ, Великобритания, Германия и Ш в е ц и я . На пръв поглед да се анализира социалната п о л и т и к а на националните държави във време, к о г а т о социалните п р о г р а м и се ограничават, а националните г р а н и ц и се размиват, изглежда в голяма степен неоправдано. По-внимателният анализ обаче показва, че това е само привидно.

The Policies of the United States, the United Kingdom, Germany and Sweden Contents Preface Parti Welfare capitalism models

12

1. The modern society

13

2. Social policy and welfare state

16

3. Welfare state and the free market

19

4. Typology of welfare capitalism models

24

Part II Social policy's practices and social institutions

34

1. Income maintenance systems

38

1.1. Social assistance

38

1.2. Social security

48

1.2.1. Access regulation

49

1.2.2. Replacement income

62

1.3. Universal social programs

70

2. Social services

74

2.1. Health policy

77

2.2. Education policy

86

2.3. Housing policy

90

3. Regulation and support of individual market position

„

3.1. Employment policy

92 92

4. Social programs financing

99

5. Public and social finances

103

6. Social programs' clienteles

115

7. Social effects of tax-benefits systems

119

8. Social objectives in public policy profile 8.1. Economic efficiency v/s social equality 8.2. Inflation v/s full employment Conclusion

128 -

129 132 I35

Conclusion in English

142

Tables

148

Bibliography

158

К о л к о т о и парадоксално да звучи, проблемът за различието в 1 моделите на к а п и т а л и з м а става особено актуален именно през 90-те г о д и н и във времето на активно преодоляване на националната обособеност и глобалното разпространение на институциите и механизмите на свободния пазар. Ш и р о к о експлоатираната в науката, публицистиката и идеологията глобализация, процес, в к о й т о наистина са въвлечени страни с 2 население от около 3,5 милиона д у ш и , поне за м о м е н т а се изчерпва със световното възприемане на институциите на пазарната система и на политическите стратегии и практики, които ги подкрепят. Наднационалните организации са продукт не толкова на спонтанен процес на преодоляване на националната ограниченост, к о л к о т о на целенасочен о п и т да се стимулира процесът на глобализация. Националните общества се в к л ю ч в а т естествено в глобалната пазарна среда тогава, к о г а т о удовлетворяват следните характеристики: 1. отворена в ъ н ш н а т ъ р г о в и я ; 2. валутна конвертируемост; 3. частна собственост к а т о основен и з т о ч н и к на и к о н о м и ч е с к и растеж; 4. корпоративна собственост като преобладаваща организационна форма за големите предприятия; 5. свободен р е ж и м за ч у ж д и инвестиции; 6. членство в к л ю ч о в и т е международни и к о н о м и ч е с к и организации 3 . Възприемането на посочените белези, обаче, в никакъв случай не предопределя останалите характеристики на обособената обществена система. Единственото изключение е демократичната организация, която се поощрява като оптимална политическа форма на свободния пазар. Самата демокрация предлага множество вариации, което отново дава основание да се г о в о р и за различни модели. Д о р и к о г а т о националните общества притежават белезите, к о и т о ги правят част от глобалната среда, и удовлетворяват демократичните правила и процедури, те все пак запазват съществени с т р у к т у р н и и 'Независимо от негативната, наследена от времето на "социалистическата" наука, конотация на термина "капитализъм", употребата му в смисъл на обществен модел с пазарна икономика ни се струва напълно оправдана. 2 Sachs J., Consolidating Capitalism, in Foreign Policy, spring 1995, p-p 50-64. 3 Ibid., p. 51.

поведенски различия. Тези различия са особено видими в периоди на обществена трансформация, на общосистемно приспособяване к ъ м променена среда, к о и т о естествено стимулират активистката роля на управлението в делата на обществото и неговите подсистеми. Глобалната среда произвежда еднакви проблеми, но не и еднаква п о л и т и к а на адаптация и промяна. Национално обособените о р г а н и з м и се приспособяват к ъ м световния и к о н о м и ч е с к и ред, следвайки собствена, особена траектория, зададена от вътрешната им среда, вътрешния им социален ред и очертаните вече институционални механизми за поддържането му. Приспособяването става чрез запазване на в ъ т р е ш н о т о равновесие, което е равновесие на интереси, обособени около специфичното структуриране на националното общество, както и на вече завоювани и закрепени роли. Развитите западни страни, чрез разпространението на ч и и т о институционални механизми се оформя глобалната среда, запазват и през 90-те години съществена част от националните си особености. Според Джефри Сакс те се различават по две неща: "размерът" на социалната държава, от една страна, и преобладаващата форма на корпоративна 4 собственост, от друга . П ъ р в и я т к р и т е р и й задава линеарна структура на различието. Според него социалната държава в Западна Европа е в найголяма степен екстензивна, следвана от социалната държава на С А Щ . "Най-малка" е социалната държава в И з т о ч н а А з и я . В т о р и я т к р и т е р и й не може да бъде представен чрез скала "повече - по-малко". Според него Западна Европа и Я п о н и я попадат в една група и се различават от приличащите с и С А Щ и Великобритания. Джефри Сакс, к о й т о е един от основните съветниците на бившите комунистически страни по пътя им к ъ м пазарната и к о н о м и к а , признава, че съществуват различия и в ролята на индустриалната п о л и т и к а , държавната собственост, отвореността на и к о н о м и к а т а . П а к според него обаче, значението на тези различия често се преувеличава, защото "дори найпазарните и к о н о м и к и не са напълно laissez-faire и к о н о м и к и " . Затова т о й свежда значимото различие единствено до структурните несъответствия, к о и т о биха м о г л и да бъдат трансформирани и л и поне к о н т р о л и р а н и чрез политическата воля и действие. Тези структурни разлики, к о и т о емпирично могат да бъдат установени в настоящия момент, са продукт на специфично развитие на обособената общност, на специфичен, исторически обусловен превес на едни или други социални сили. С ъ щ и т е тези фактори продължават да действат и в процеса на адаптация к ъ м глобалната среда. Модерните западни държави реагират по различен начин на едни и с ъ щ и 4

Ibid., p. 52.

предизвикателства. Сравнявайки индустриалната п о л и т и к а н а С А Щ , Я п о н и я и Западна Европа, Джефри Х а р т стига до извода, че наблюдаваните вариации, к о и т о от своя страна в голяма степен обясняват международната конкурентноспособност, имат социално-политически 5 произход . И л и според собствената му терминология не п о л и т и к а т а (макроикономическата политика) обяснява представянето на националните и к о н о м и к и , а държавно-социалната организация, която е в основата на формулирането й. Особеностите на индустриалната п о л и т и к а на Я п о н и я , Д ж . Х а р т обяснява с характерната за нея политическа връзка между държавата и бизнеса и маргинализирания по отношение на формулирането на политиката труд. В Германия п о л и т и к а т а е проекция на свързаните бизнес и труд и децентрализираната държава, франция поддържа държавно направлявана система на оформяне на политиката, докато системите на С А Щ и Великобритания са д о м и н и р а н и от един единствен актьор. В първия случай - от бизнеса, във втория - от организирания труд. Според Х а р т тези различия п о ч т и непосредствено обясняват високата конкурентноспособност на Я п о н и я и Германия, умерената - на Франция, и спада в конкурентносопобността на С А Щ и Великобритания. Но ако обяснителната конструкция на Х а р т е вярна за 80-те г о д и н и (сравнителното изследване обхваща данни до 1987 г.), то тя трудно м о ж е да бъде приложена к ъ м 90-те, к о г а т о и к о н о м и к а т а на С А Щ се развива с бързи темпове, за разлика от и к о н о м и ч е с к и т е проблеми на Япония. В същото време социално-политическите фактори, това което Харт нарича държавно-социална организация, остават непроменени. Процесът на "производство" на п о л и т и к а т а може да бъде представен като двупосочна връзка между фактори (държавно-социална организация в понятията на Х а р т ) , п о л и т и к и ( п о л и т и ч е с к и мерки) и резултати от тях. ф а к т о р и т е се операционализират в данни, факти, социално-политически, икономически и културни характеристики на дадено общество к ъ м определен момент. Състоянието на тези фактори задава к р ъ г а от възможни за възприемане п о л и т и к и . В този смисъл националната адаптация к ъ м глобалната и к о н о м и к а не следва чисто инструментална управленска логика. Целта е ефективност на адаптацията, операционализирана в конкурентността на вътрешната и к о н о м и к а , но ефективност, която не разрушава, дори не нарушава състоянието на националното общество, йерархията на ролите в него, основните разделителни (произвеждащи противопоставянето) и обединителни (оформящи коалициите) л и н и и в него. 5

Hart J., Rival Capitalists, International Competitiveness in the United States, Japan, and Western Europe, Cornell University Press, 1992.

Според нас, и това е основанието за написването на тази к н и г а , съществуват т р а й н и характеристики на възприеманите от едно или друго общество п о л и т и к и , факт, к о й т о ни дава основание да г о в о р и м за специфична склонност к ъ м определен т и п п о л и т и ч е с к и решения. Самите политически м е р к и , веднъж произведени и п р и л о ж е н и , се превръщат в част от държавно-социалната организация и предопределят следващия политически процес. П о л и т и к а т а зависи от к о н к р е т н о т о състояние на обществото, след което на свой ред формира (поддържа и л и променя) обществената система. 6

Анализът на "режимите на социална п о л и т и к а " е повод да се изследва "склонността" на дадено общество к ъ м определен т и п п о л и т и к а ( п о л и т и ч е с к и м е р к и ) и да се търсят устойчивите фактори, к о и т о могат да обяснят тази склонност. По п р и н ц и п подобна цел би м о г л а да бъде удовлетворена от изследването на която и да било публична политика. О т г о в о р ъ т на въпроса "защо едно управление Предприема и л и не предприема определена политическа мярка" не е свързан единстветно с конкретната ситуация, а с цялостното състояние на обществото и особеностите на неговото развитие. Социалната п о л и т и к а , като особена публична п о л и т и к а , засилва познавателните възможности на подобен подход, защото политическите решения в тази област се превръщат в и н с т и т у ц и и , к о и т о трайно и п о ч т и необратимо влияят на обществото. Изследването на модерните вариации на социалната п о л и т и к а е изследване на най-устойчивата част от националната държава. Вярно е, че през 80-те години модерният свят преживя "най-несоциалното" си десетилетие. Социалните програми трудно удържаха натиска на ограничените публични б ю д ж е т и , а политиците се опитаха едновременно да стеснят социалните права и да запазят политическото си влияние. Официалните идеологии преоткриха спонтанната роля на пазара и определиха като вредна намесата на властта в социалните дела на обществото. М и н и м а л н а т а държава и индивидуалната инициатива се превърнаха в основни идейни инструменти за градежа на новата икономическа и социална политика. Независимо от големите трансформации в публичната организация на социалната сфера, преобладаващите характеристики на оформените след В т о р а т а световна война социални държави се запазиха. Реформите бяха насочени к ъ м поддържане на б ю д ж е т н о т о равновесие на социалните програми и публичните финанси и не доведоха, поне досега, до качествена промяна на оформеното вече състояние. Това е вярно дори за опитите на Тачър (80-те б

Понятието е въведено от Г. Еспинг-Андерсън и изразява необходимата връзка между икономическите и политическите условия, спецификата на публичната регулация на социалната сфера и социалната стратификация на конкретното общество. Esping-Andersen G., The three worlds of welfare capitalisme, SAGE Publication, 1990.

8

години във Великобритания) и К л и н т ъ н (90-те г о д и н и в С А Щ ) да реформират публичната организация на здравеопазването - случаи, в к о и т о се срещнаха п о л и т и ч е с к и намерения за радикални реформи в социалната сфера с о п т и м а л н и условия за политическа промяна. Социалната п о л и т и к а е по-инертна от останалите видове публична политика, защото е свързана с масови интереси. Тя засяга големи групи от хора, чиято общност се поддържа именно чрез нея. Заради отношението си и влиянието си върху социалната стратификация на обществото, социалната п о л и т и к а в м н о г о по-голяма степен от другата публична п о л и т и к а влияе върху политическото съревнование за властта. Тя формира особени коалиции от интереси, к о и т о са в основата на, на пръв поглед, нерационалното политическо поведение. Даваме си сметка, че изложените тези м о г а т да предизвикат сериозни възражения. Най-малкото, защото в ограничения обем на настоящия предговор те не са достатъчно защитени. Но и неговата цел не надхвърля опита да са з а щ и т и необходимостта от изследване на моделите на капиталистическата система и нейните социални форми. Струва ни се, че от гледна т о ч к а на българската политическа п о л и т и к а и п р а к т и к а тази необходимост нараства неимоверно. България, както и останалите б и в ш и комунистически страни, възприемат глобалните пазарни белези в условията на тотална реформа на държавните и публичните си организации. Двата процеса са взаимно свързани и взаимно се обуславят. М е ж д у резултатите от тях - свободния пазар и възприеманите форми на организация на публичната сфера, има съответствие, а не причинно-следствена връзка. Реформата в социалната сфера следва своя собствена, в голяма степен автономна л о г и к а , която не противоречи на конструирането на свободния пазар, но и не следва от него. Тази автономна л о г и к а зависи от заварени и к о н о м и ч е с к и , социални и к у л т у р н и параметри. А к о приемем, п р и всичката условност на тази теза, че съвременното състояние на западните национални държави е етап от един общовалиден модернизационен процес, то познанието за тях и техния п ъ т е част от предвиждането на нашето бъдеще. К н и г а т а , к о я т о предоставяме на вниманието ви, не е част от теоретичните дебати в политическата наука. Тя е о п и т за ненормативен политически анализ, к о й т о следва по-скоро е в о л ю ц и о н и с т к о т о разбиране за държава и п о л и т и к а . Ц е л т а й е повече познавателна и разяснителна, о т к о л к о т о откривателска. Първата глава разглежда някои теортетични проблеми, свързани с моделите на социалния капитализъм.

9

Следващата глава от книгата анализира вариаците в основните социални програми на С А Щ , Великобритания, Германия и Ш в е ц и я . Отделните параграфи са посветени не на отделните страни - обекти на изследването, а на видовете социални програми и различните критерии за тяхната оценка. Изложението следва един идеален модел на модерната публична организация на социалната сфера. По този начин е направен о п и т вариациите да се вместят в общовалидното. Самият имплицитно съдържащ се идеален модел не претендира н и т о за изчерпателност, н и т о за математическа точност. Той обслужва единствено интересите на настоящото изследване и се нуждае от допълнителна теоретична защита. Използваните в изследването данни обхващат периода от 50-те до 80те години. Този избор не е случаен, а произлиза от теоретичната л о г и к а , заложена в книгата. И м е н н о в този период се оформят "чистите" характеристики на западните социални държави. През 80-те г о д и н и започва процес на ограничаване, първоначално само заради б ю д ж е т н и затруднения, на възможностите на националната държава да влияе и да организира обществото. През това десетилетие западните общества "стесняват" разходната част на социалните си държави, възприемайки елементи от американския начин на намеса и регулиране на социалната сфера. Нововъзникващите характеристики на западните социални държави не разрушават установените в следвоенния период трайни особености. Промените не бива да се подценяват, но не трябва и да се надценяват, защото, поне засега, те само възпроизвеждат наследената институционална традиция. Информацията, която се съдържа в книгата, се основава на следните основни източници.

Rhodes R. A. W., M a r c h D., "Policy Networks in British Politics", Clarendol Press, O x f o r d , 1992; Ginsburg N., Britain: the Liberal Collectivist Welfare State, in Ginsburg N., цит. произв.; Perry R., United Kindgom, in Flora P., (ed.), "Growth to Limits, European University Institut", t. 1 and 2, 1986.; Robinson R. and Judge K., Public expenditure, privatization, and the welfare state in Britain, in M o r r i s R. (ed.), цит. произв.; Dunleavy P., The United Kingdom: Paradoxes of an Ungrounded Statisme, in Castles F.G. (ed.) цит. произв. За Германия: Ginsburg N., The Federal Republic of Germany: the Welfare State in the Social Market Economy, in Ginsburg N., цит. произв.; A l b e r J., Germany, in Flora P., (ed.), цит. произв.; A l b e r J., The West Germany welfare state in transition, in M o r r i s R. (ed.), цит. произв.; Esping-Anderson G., Welfare state without work: the impasse of labor shedding and familialisme in continental european social policy, in Esping-Andersen G. (ed.), цит. произв.; Schmidt M.G., Learning from Catastrophes: West Germany's Public Policy, in Castles F.G. (ed.) цит. произв. За Швеция: Rothstein B o , Marxism and Institutional Analysis: WorkingClass Strength and Welfare State Development in Sweden, in A s h f o r d D.(ed.), ц и т . произв.; Ginsburg N., Sweden: the Social Democratic Welfare State, in Ginsburg N., цит. произв.; Olsson S., Sweden, in Flora P.(ed.), цит. произв.; Olsson S. E., Decentralization and privatization: strategies against a welfare backlash in Sweden, in Morris R. (ed.), цит. произв.; Stephens J. D., The Scandinavian Welfare States: Achivements, Crisis and Prospects, in Esping-Andersen G. (ed.), цит. произв; T h e l b o r n G., "Pillarazation" and "Popular Movement". Two Variants of Welfare State Capitalism: the Netherlands and the Sweden, in Castles F.G. (ed.) цит. произв.

За САЩ: Ginsburg N., The United States: The Welfare State in the Corporate Market Economy, in Ginsburg N., "Division of welfare: A Critical Introduction to Comparative social policy", S A G E Publications, 1992.; Gilbert N., Changing structure for the delivery of social benefits in the United States, in M o r r i s R. (ed.) "Testing the limits of Social Welfare", Univ. Press of New England, 1988.; Myles J., When Markells Fail: Social Welfare in Canada and the United States, in Esping-Andersen G. (ed.), "Welfare States in Transition. National Adaptation in Global Economy", S A G E Publication, 1996; A m e n t a E., Skocpol T., Taking Exception. Explaining the Distinctiveness of American Public Policies in the Last Century, in Castles F.G. (ed.), "The Comparative History of Public Policy", Polity Press, Cambridge, 1989. За Великобритания: Skillen A., Welfare Ideologies and State Policies: British Oppositions, in Ashford D.(ed.), "History and context in comparative public policy", U n i v of Pitsburg Press, 1992; Johnson N., "Reconstructing the Welfare State: a Decade of Change: 1980-1990", Harvester Wheatsheaf, 1990;

10

11

Глава I

Модели на социален капитализъм Основното твърдение на тази к н и г а е, че в рамките на пазарната система съществуват значими вариации в публичната организация на социалната сфера, к о и т о очертават различни индивидуални и п о л и т и ч е с к и стратегии на промяна и приспособяване к ъ м глобалната среда. Тези вариации са продукт на специфични за национално обособеното икономическо, политическо и културно пространство фактори. Съществуването им и влиянието им върху състоянието и поведението на к о н к р е т н о т о общество ни дават основание да г о в о р и м за модели на социален капитализъм. П о н я т и е т о "социален капитализъм" не е а н т о н и м на пазарна система. Чрез него не се обозначава етап от трансформацията на пазарната система в някакъв друг вид непазарна обществена формация. То се използва, за да се акцентира върху социалните регулации, к о и т о са неразделна част от национално ограничената пазарна система. В този смисъл то е с и н о н и м на понятието "модерна социална държава". К о н к р е т н и я т модел на социален капитализъм бележи емпирично установимата степен на ограничаване на абсолютната свобода на пазара по отношение на социалните му ефекти. Свободният пазар предполага, че индивидуалният начин на ж и в о т се определя от пазарната реализация на притежаваните ресурси - собственост и труд. Социалният капитализъм предполага, че индивидуалният начин на ж и в о т в някаква степен е независим по отношение на индивидуалното притежание и на конюнктурата на пазара. Моделите на социалния капитализъм съответстват на различната степен и форма на независимост на индивидуалното съществуване от реалната позиция на пазара. Тази относителна независимост се реализира чрез създаването на публична система от и н с т и т у ц и и за гарантиране на индивидуалните социални права. Реалните социални и н с т и т у ц и и , к о и т о са основен обект на изследване в настоящата к н и г а , въплъщават специфично тълкуване на правата, изразяващо се в определянето на носителя им и на условията за признаването и ползването и м . Те очертават различни пазарни общества. Социалните и н с т и т у ц и и са продукт на социалната п о л и т и к а . Тяхното трайно съществуване и постоянно влияние върху състоянието на конкретното общество обикновено се бележи с понятия като социална държава, държава-провидение, социално-пазарна и к о н о м и к а , държава на благоденствието и т.н. В най-общ теоретичен план тези понятия м о г а т да се разглеждат като синоними. Всичките те съсредоточават анализаторското внимание върху прекъсването или нарушаването на пряката и абсолютната зависимост между пазарна реализация на

12

индивидуално притежаваните собственост и труд и инудивидуалния начин на ж и в о т .

Модерното общество Да се прибавя определението социален к ъ м понятието капитализъм 7 за крайните неолиберали е, ако не глупост, то поне научна ерес . Но и извън нормативните разсъждения свързването на двете понятия може да предизвика недоумение. Социален капитализъм означава направлявана, регулирана, смекчена чрез властта (държавата) пазарна система. Подобен т е р м и н влиза в противоречие с п р и н ц и п н о т о противопоставяне на два т и п а общества - архаични и модерни. Следвайки К а р л П о л а н и , трябва да приемем, че с ъ щ н о с т н а т а разлика между тях е в начина на формиране на богатството - в първия случай то е производно на тази част от труда на робите или крепостните, която се полага на съответния господар, а във втория - на л и ч н а т а собственост. В първия случай посредник е властта, която поддържа и освещава статусната зависимост, във втория - пазарът, който включва собствеността в икономическото обръщение. "С нарастването на материалните за сметка на нематериалните елементи на богатството, политическият метод г у б и от своя терен и се измества от икономическия контрол" 8 . Д о т у к П о л а н и следва традицията на М а р к с и Енгелс, к о и т о по аналогичен н а ч и н разграничават традионни и нетрадиционни общества, извеждайки като основен критерий за противопоставянето значението на традиционните връзки (обичай, религия, власт) за общностното конституиране. Н о според Д о м и н и к К о л а 9 П о л а н и отива по-нататък, въвеждайки ново противопоставяне, което допълва характеристиката на модерния свят. П о л а н и разграничава и к о н о м и к а т а , като начин на производство на необходимото за поддържане на човешкия ж и в о т , от монетарната (пазарната) икономика, която предполага поведение, насочено к ъ м реализацията на максимална печалба на определен пазар. И к о н о м и к и т е , к о и т о не се основават на свободен пазар на земята и на труда, не м о г а т да бъдат обяснени с понятията на монетарната и к о н о м и к а . За разлика от М а р к с , П о л а н и не о т к р и в а пари в и к о н о м и к и т е , предхождащи пазарната и к о н о м и к а . Според него цените през А н т и ч н о с т т а се определят не от пазарната и г р а , а от статуса, обичая или нечие решение. А к о следваме л о г и к а т а на П о л а н и , трябва ясно да разграничаваме търговия, пари и пазар. Последният се появява едва през X I X век, 7

Hayek F. A., La presomption fatale: les erreurs,trad. de l'allemand, Payot, 1985.

"Polanyi K., Dahomey and the slave trade. An analysis bf an archaic economy, цит. no Colas D., Sociologie politique, PUF, 1994, p. 295. "Ibid., p. 321.

13

"отваряйки" икономическата организация за техническите новости. Тогава именно к ъ м традиционните пазари на с т о к и за потребление и на суровини се прибавят и пазарите на земя и на труд. Появява се т о т а л н и я т пазар, а пазарната и к о н о м и к а е неговата съдържателна страна.

сферата си на влияние като по този н а ч и н стесняват пазарната сфера. В модерното общество политическата власт и свободният пазар съществуват в съгласие, което е довело до очертаването на политическа организация, която не заплашва пазарната и к о н о м и к а .

П р и ' н а л и ч и е т о на тотален пазар ролята на и к о н о м и к а т а в социалния ж и в о т нараства неимоверно. Социалната стратификация се проектира от пазара. Социалните о т н о ш е н и я се превръщат в договорни о т н о ш е н и я на свободни индивиди. Политическите и правните институции следват и поддържат пазара. Властта се оттегля от материалния живот. Единственият проблем, к о й т о оправдава активната й роля, остава и н т е г р и т е т ъ т на общността. Това са основните, пределно о б щ и , характеристики на модерния свят.

Според макромодела на Стейн Р о к ъ н , четири са елементите, а и етапите, на европейското политическо развитие :

Според Джефри Сакс модерният капитализъм се очертава едва през първата половина на X I X век. Независимо от по-ранното съществуване на някои от белезите на свободния пазар, едва "с появата на фабричното производство, модерната корпоративна форма на организация на производството, централизираната банкова система, окончателното премахване на статусните зависимости и на меркантилистките т ъ р г о в с к и 10 п р а к т и к и " , първоначално в А н г л и я и нейните к о л о н и и , а бързо след това и в преобладаващата част от Западна Европа, се появява модерната пазарна система. Т а к а в тази част на света окончателно е преодоляно традиционното общество. В останалата част, независимо от провежданите частични модернизационни реформи, традиционните връзки запазват о б щ н о с т н о т о си значение. К ъ м средата на X I X век (в анализа на Сакс 1840 г. е времевата граница) модерният и немодерният свят окончателно са очертани. Това деление придобива регионалнополитическа форма след Втората световна война и се превъплъщава в противопоставянето между П ъ р в и я , Втория и Третия свят. Глобалното деление остава факт до 1990 г., когато започва процесът на бързо разпространение на западните институции и на модернизация на традиционните общества. Според Сакс, 1990 е годината на капиталистическата революция 1 1 . В с ъ щ н о с т учудващо, според автора, е не защо модерният капитализъм е станал глобален, а защо това е отнело т о л к о в а дълго време. Характеристиката "пазарно" не описва изчерпателно модерното общество. Възприемането или спонтанното (в т е р м и н о л о г и я т а на Х а й е к ) оформяне на пазарните и н с т и т у ц и и не предопределя категорично, но все пак ограничава възможните форми на политическа организация и власт. Авторитарните властови форми и политическите организации, к о и т о м о г а т да ги излъчат и л и поддържат, са в състояние неограничено да разширяват 10

Sachs J., op. cit., p. 54. "Ibid., p. 57.

12

1. формиране на държава - процес на политическа, икономическа и културна унификация на равнище елит и създаване на и н с т и т у ц и и за мобилизация на ресурси, външна защита и вътрешен ред; 2. формиране на нация - процес на включване на ш и р о к и г р у п и от хора в обособената чрез държавата обществена система посредством механизмите на наборната армия, образованието, средствата за масова информация и к о м у н и к а ц и я , к о и т о засилват връзката между населението и централния елит; 3. формиране на система на развитие на масовата демокрация;

-

процес на

4. формиране на система за преразпределение - процес на нарастване на публичната социална сфера и системата за социално осигуряване, признаване на социалните права, еволюция на социалните държави. М е ж д у процесите на икономическа модернизация ( ч и и т о "продукт" е свободният пазар) и политическа модернизация (с "продукт" демократичната политическа система) не съществува задължително съвпадение и л и последователност. Т я х н о т о времево съотношение е проблем на к о н к р е т н и я емпиричен анализ. Очертаването на свободния пазар м о ж е да предшества политическата модернизация (какъвто е случаят на развитие на Г е р м а н и я ) и л и напротив - да следва от нея ( к а к ъ в т о е случаят на С А Щ и в голяма степен на Централна и И з т о ч н а Европа). П р о б л е м ъ т за времевото съотношение и л о г и ч е с к о т о съответствие между икономическата и пазарната модернизация поставя два сериозни въпроса, к о и т о трудно могат да получат еднозначен отговор. М о ж е ли да съществува свободен пазар без масова демокрация? Ч и с т о е м п и р и ч н о се установява, че за определен отрязък от време това е възможно дори в съвременните условия. Обратният въпрос. - възможна ли е масова демокрация без свободен пазар, изглежда безсмислен. Д р у г и я т съществен въпрос засяга отношението между свободния пазар и системата за преразпределение чрез държавата. В макромодела на европейското политическо развитие очертаването на социалната държава е задължителен елемент. Настоящата к н и г а се опитва да з а щ и т и тезата, че 12

14

политическо участие

Цит. по Flora P., (ed.), Growth to Limits, Walter de Gruyter - Berlin - New York, 1986, p. XIV.

15

свободният, национално организиран пазар не просто допуска, а налага развитието на определени форми на публична защита на социалните права.

Социална политика и социална държава Социалната п о л и т и к а е тази част от управлението на к о н к р е т н о т о общество, която се отнася и влияе на социалния статус и жизнените шансове на социалните г р у п и . Провеждането й и институционалното й закрепване предполага, че някаква част от индивидуалното качество на ж и в о т е независимо както по отношение на пазара, т а к а и по отношение на традиционните връзки - семейство и традиционна общност, но е зависимо от политическия процес и производните му решения. Социалната п о л и т и к а е част от публичната п о л и т и к а и научното й изследване следва общата схема, която трябва да о т г о в о р и на въпроса "защо дадено управление предприема и л и се въздържа от определена м я р к а на намеса във функционирането на обществото и/или отделни негови 13 подсистеми" . За разлика от останалите публични п о л и т и к и обаче, тя създава определени общностно к о н с т и т у и р а щ и зависимости и връзки. В т о з и смисъл тя очертава обществото по същия н а ч и н , к а к т о и пазарът. Съдържателно, всяка социалнополитическа м я р к а е признаване и гарантиране на правото на индивидите, спадащи к ъ м определена социална група, да разполагат със средства и/или в ъ з м о ж н о с т и за ж и в о т , к о и т о не са получени в резултат на участието и позицията им на пазара. Осъществяването й се институционализира чрез създаването на специална организация и определяне на начина за мобилизация на необходимите средства. В ъ п р е к и че оформя извънпазарна сфера, социалната п о л и т и к а не разрушава пазарната л о г и к а на обществената система. Правата се потребяват под формата на преки парични трансфери, с т о к и и л и услуги, к о и т о имат стойност, създавана на пазара, независимо че движението на тази стойност не е пазарно, а регламентирано чрез п о л и т и к а т а и легитимирано чрез властта. В най-общ план м о ж е м да разграничим две основни, качествено различни групи социалнополитически мерки. Първата група непосредствено измества, замества и л и само ограничава пазарното предлагане на средства и услуги. Прилагането на тези м е р к и оформя сфера, относително свободна от действието на пазарните механизми и достъпна за определени, о т г о в а р я щ и на набор от условия индивиди. Тези м е р к и в практиката се реализират под формата на парични трансфери и л и непосредствено предлагане на безплатни услуги.

13

НШ М, Bramley G., Analysing Social Policy, Billing and Sons LTD, Worcester, 1986.

16

Втората група социалнополитически мерки регламентира поведението на индивидите по н а ч и н , к о й т о гарантира защитата на социално слабите п о з и ц и и . Тяхното прилагане не води до оформяне на извънпазарна сфера. Т о з и вид регламентации, най-широко застъпени в трудовото право, ограничават действието на свободния договор като основен механизъм за регламентиране и организация на колективната дейност. К а т о всяка публична п о л и т и к а , социалната п о л и т и к а поддържа определени обществени баланси и активно се намесва т а м , където те са нарушени. Повод за активната й намеса и съответно за промяната на системата от социални и н с т и т у ц и и , м о г а т да бъдат к а к т о действителният социален проблем (увеличаване на относителния дял на засегнатите от някакъв пазарен р и с к - безработица, бедност и т . н ) , т а к а и политическата мобилизация около не толкова значим проблем. П р и в с и ч к и случаи социалната п о л и т и к а поддържа равновесието в к о н к р е т н о т о общество, независимо дали опасността за нарушаването му идва от социалната и л и от политическата подсистема. Социалната сфера става повод за активна социална п о л и т и к а тогава, когато значителни социални г р у п и остават извън, и л и поне са ощетени, от икономическото нарастване. Оставяме настрана случаите на и к о н о м и ч е с к а криза, които естествено произвеждат социални проблеми и повишават необходимостта от активна социална п о л и т и к а . П о л и т и ч е с к о т о оформяне на системата от социалнополитически м е р к и отразява рисковете, к о и т о пазарът и конкретно националният пазар произвежда. Общовалидните за модерните общества масови рискове - безработицата, остаряването, болестта, заради к о и т о индивидът е принуден да напусне пазара на труда, са основните обекти на социална регулация. Системата от социални и н с и т и т у ц и и отразява и политическите особености на к о н к р е т н о т о общество. Демокрацията, и особено модерните й форми, сама по себе си стимулира социалната п о л и т и к а . Превръщането на политическия процес в своеобразен пазар на п о л и т и ч е с к и идеи и лидери подхранва разрастването на социалната п о л и т и к а , к а к т о по отношение на клиентелата й, т а к а и по отношение на разходите й. Националната политическа история внася допълнително съдържание в системата от социални и н с т и т у ц и и . Т р а й н о т о влияние на определени п о л и т и ч е с к и фактори водят до възприемането на специфични социалнополитически практики, к о и т о преимуществено облагодетелстват к о н к р е т н и интереси. Така разбрана, социалната п о л и т и к а задължително е свързана с нластта в определено колективно тяло. В случаите, к о г а т о г о в о р и м за социална п о л и т и к а в рамките на политически обособената общност, тази дейност задължително е свързана с държавата, което не означава, че задължително произтича от нея.

17

Не е пресилено да се твърди, че понятието социална държава внася повече хаос, о т к о л к о т о яснота в анализите на модерните политически п р а к т и к и , заради често срещаната п р и използването му нормативна натовареност. Според най-често използваното определение "социалната държава е институционалният резултат от възприемането от страна на обществото на легална и затова формална и експлицитна отговорност за 14 елементарното благосъстояние на всеки отделен негов член" . Т а к а определена, социалната държава не е политическа, а функционална характеристика на държавната организация. Социалната държава няма отношение к ъ м процеса на овладяване на властта и процедурите по нейното упражняване, а к ъ м управлението на обществото. Социална м о ж е да бъде всяка държавна организация, тогава к о г а т о тя се намесва и л и само и м а отношение к ъ м системата от фактори, създаващи благосъстоянието на отделните членове на политически организираното общество. В този смисъл социална м о ж е да бъде монархията и л и републиката, демокрацията и л и абсолютизма, либерално-демократичната и л и тоталитарната държава. Това определение не казва н и щ о и по отношение на формата, чрез която се проявява поемането на отговорност за състоянието на индивидуалния член на обществото, н и т о за това за к о и именно индивидуални членове на обществото това е допустимо. Социална държава е к а к т о тази, която непосредствено предлага средства и услуги на определени части от населението и с това го прави независимо по отношение на пазарното му представяне, т а к а и тази, която превръща в задължителни определени норми на поведение и по този начин насочва и л и поддържа жизнените шансове на социалните групи. К а т о имаме предвид цитираното определение, за социална трябва да приемем всяка държава, която се ангажира с каквато и да било социалнополитическа мярка, дори и да й придава само задължителен и легален характер. В условията на движение к ъ м тотален пазар и разрушаване на в с и ч к и , различни от пазарните, о б щ н о с т н и връзки, социалната държава привидно изглежда като анахронизъм, който поддържа или създава друг т и п зависимости. Н е й н о т о възпроизводство обаче се подкрепя от наличието на структурни основания в самата обществена система. Модерната държава поема социални функции, к о и т о не противоречат на пазара в качеството му на преобладаваща о б щ н о с т н а връзка. Модерната история е процес на възстановяване, макар и в други форми и с д р у г и последици, на намесващата се роля на държавата. Това не е узурпация на властови територии, а отговор на усложняваща се обществена организация и на появата на социални неравновесия, к о и т о

^International Encyclopedia of the Social Science, 1968, vol. 16, p. 512.

18

организиращата функция на пазара не успява да погълне. Социалната държава е продължение, а не к а к т о м о ж е да се вярва, скъсване с либералната традиция. И м е н н о като продължение на юридическата традиция на либералната държава модерната социална държава се появява, за да придаде структура на социалните о т н о ш е н и я . Това е процес на известна "рефеодализация" на обществото, т ъ й като, в следствие на взаимопроникването на частната и публичната сфера, не само политическите инстанции започват да изпълняват определени функции в сферата на размяната и обществения труд, но и обратно, някои социални 15 сили получават роля в п о л и т и к а т а . От гледна т о ч к а на идеите модерната история е процес на преодоляване на индивидуалистичните к о н ц е п ц и и и развитие на теорията за правата. Според Т. М а р ш а л X V I I I век открива за човечеството индивидуалните права и дава простор на свободната конкуренция. Държавата се превръща в "скрита ръка", която охранява индивидуалната свобода. X I X век гарантира гражданските права и превръща либералната държава в либерално-демократична. XX век ограничава индивидуалната свобода, за да гарантира социалните права. Държавата става социална, а о б щ н о с т т а - отговорна за ж и в о т а и благосъстоянието на своите членове.

Социална държава и пазар Обикновено и в теорията, и във всекидневното съзнание социална държава и пазар се противопоставят - според подобни тези разрастването на едното означава свиване на другото и обратно. Всъщност модерната социална държава само допълва пазара, подкрепяйки, а не, както може да се м и с л и , заплашвайки автономността му. Потребността от формулиране на теорията за социалните права има своите обективни основания. Индивидуалистичната концепция отговаря на обществена система, в която свободните индивиди осигуряват благосъстоянието си чрез собственото си поведение на пазара. Подобно общество е само идеален т и п , защото самият пазар създава силни и слаби позиции, разделението между които следва отношението към собствеността, а в най-ново време - позицията на пазара на труда. Всъщност теоретичният отговор на въпроса саморегулира ли се пазара както в икономическите с и , така и в социалните си измерения, не е еднозначен. Според класическата политическа и к о н о м и я и нейният първоучител Адам С м и т пазарът е средството за преодоляване на класовото деление, неравенството и привилегиите. Всяка намеса от страна на държавата само 15

Habermas J., L'espace publique, trad, de I'allemand, Payot, 1993, pp. 233 et suiv.

19

спира изравняващия ефект от съревнователната размяна и създава м о н о п о л и , протекционизъм и неефективност. Независимо от различията между либералните течения, всички те се обединяват около тезата, че пътят к ъ м равенството и просперитета е свързан с м а к с и м у м свободен пазар и м и н и м у м държавна намеса. Още в началото на века либерализмът приема идеята, че някаква степен на държавна намеса е допустима. Съвременните либерални теории на социалната държава се занимават не т о л к о в а с проблема за появата на социалната държава, а по-скоро с въпроса какво я прави допустима. 16 Според А. У и л проблемът за п р и н ц и п н о т о противоречие "капитализъм социална държава" се решава чрез о п т и м а л н о т о свързване на п р и н ц и п а на равенството и принципа на ефективността, к о й т о се съдържа, според автора, в принципа на Парето. Според него, ако в резултат на промяна в п о л и т и к а т а хората стават по-богати и живеят по-добре, тази промяна трябва да се възприеме. Държава, в която в с и ч к и са толкова добре, к о л к о т о м о г а т да бъдат, е за предпочитане пред тази, в която хората са по-зле, о т к о л к о т о м о г а т да бъдат. П р и решаването на дилемата - "ефективност - равенство", проблемът е как да се п р и м и р я т п р и н ц и п ъ т на равенството и п р и н ц и п ъ т на Парето, в случаите когато те влизат в конфликт. И к о н о м и ч е с к и я т растеж води до подобряване на положението на всеки в обществото, но в същото време води до увеличаване на неравенството поради неравното му разпределение. Двата принципа м о г а т да бъдат п р и м и р е н и като управлението възприеме следния п р и н ц и и п - то м о ж е да предпочете по­ равно или по-неравно разпределение, но в рамките на такова неравенство, което позволява растежът да подобри положението на всички. Д о п у с т и м о т о неравенството е от полза за в с и ч к и 1 7 . Консервативната политическа и к о н о м и я к р и т и к у в а обществото на свободния пазар и отхвърля идеята, че пазарните механизми сами по себе си са най-добрата гаранция за и к о н о м и ч е с к а ефективност. За тях абсолютизмът е най-доброто условие за капитализъм без класова борба. Класическият консерватизъм издига идеята за монархическата социална държава, която гарантира социалното благоденствие, класовата хармония, лоялността и производителността. В т о з и модел ефективността на производствената . система не е следствие от конкуренцията, а от дисциплината. Класическата консервативна идея е, че авторитарната държава е по-добра от хоаса на пазара, защото е в състояние да хармонизира възможностите на държавата, о б щ н о с т т а и индивида.

М а р к с и с т к а т а политическа и к о н о м и я к р и т и к у в а едновременно атомизиращия ефект на пазара и либералната идея, че пазарът гарантира равенството. За марксистите натрупването на капитала отчуждава хората от собствеността. Резултатът е по-голямо класово разслоение и дълбоки социални конфликти. Т о з и процес трансформира ролята на либералната държава, която е принудена да се раздели със своята неутралност и да защитава интересите на класите на собствениците. За марксизма това е п ъ т я т за създаване на класовата д о м и н а ц и я . . Независимо от различните обяснителни схеми и теоретични к о н с т р у к ц и и , и трите подхода допускат ( и л и признават) известното обвързване на пазар и държава. Спорът между тях не е по повод на това допустими ли са социални функции на държавата в условията на свободен пазар, а какво е съдържанието на допустимите функции. Либералите подкрепят социалнополитически мерки, които осигуряват в ъ з м о ж н о с т и за активна изява на л и ч н о с т т а , к а к т о и присъствието на различни, в к л ю ч и т е л н о частни, производители на социални услуги. Те подкрепят идеята за конкурентен социален пазар, в който държавата присъства като непривилегирован участник. Консерваторите защитават възприемането на патерналистки социалнополитически мерки, при които грижата за социално необлагодетелстваните се поема от традиционни овластени центрове държава, църква, к о р п о р а т и в н и организации. Модерните п о л и т и ч е с к и разновидности на класическия марксизъм са с к л о н н и , с различна сила, да подкрепят социалнополитически мерки, к о и т о в някаква степен изравняват социалните статуси. Независимо от г о л я м о т о различие в предпочитаните политически п р а к т и к и , в модерното политическо пространство к а т о че ли съществува съгласие, или поне примирие, по отношение на задължителната връзка между пазар и социални функции на държавата. Теорията на Карл П о л а н и 1 8 , създадена през 1940 г. заради полемиката срещу международния златен стандарт, к о й т о ограничава възможностите на а к т и в и с т к а т а роля на националната държава, обяснява модерната универсалност на тази връзка. Основната теза в посочената теория е, че отношенията между социалната политика и капиталистическата пазарна система са о т н о ш е н и я на пълна съвместимост и реципрочност. П о л а н и установява, че наистина социалната п о л и т и к а затруднява и к о н о м и ч е с к о т о развитие, но в с ъ щ о т о време, ако се стигне до пълен отказ от обществената социална отговорност, съществува заплаха за пълна разруха на основите на цялата пазарна система. П ъ л н а т а победа на laissez-faire води до подчиняване на обществото на пазара, а не съществува,

16

Weale A., Political Theory and Social Policy, St. Martin's Press, 1983. Rawls J., The Theory of Justice, Oxford: Clarendon Press 1972, p. 62

17

20

18

Polanyi К., The Great Transformation, BostoniBeacon Press,1957.

21

според автора, субординация.

социална

система,

която

може

да

издържи

подобна

Оцеляването на капитализма изисква някаква степен на социална защита, която не е свързана с индивидуалния статус. С други думи, динамична и к о н о м и к а не може да функционира без определено равнище на декомодификация. П о н я т и е т о обозначава степента, в която трудът губи качеството си на стока. Съдържателно декомодификацията е еманципация на индивидуалното съществуване по отношение на индивидуалната позиция на пазара и в частност на пазара на труда. В модела на П о л а н и и к о н о м и к а , държава и общество не се припокриват дори частично. Според неговата теория социалната държава и пазарът имат собствена л о г и к а на развитие и гарантирана автономност. Социалната държава се намесва, к о р е г и р а й к и обществото, само за да направи пазара по-ефективен. П о л а н и преодолява както консервативната, така и либералната традиция. Според класическия консерватизъм всяка общност има собствени социални интереси и само държавата може да ги удовлетвори рационално. Спроред класическия либерализъм политиката се различава от и к о н о м и к а т а по своята цел, но и по присъщата на поведението на управлението ирационалност. За П о л а н и управлението е рационално, но то не заменя пазара. Т о в а са две автономни сфери, к о и т о не нарушават границите помежду с и , а взаимно се подкрепят. П р о т и в о р е ч и я между капитализъм и социална държава, според П о л а н и , не са и з к л ю ч е н и . К о г а т о управлението разширява гарантираните социални права и обхваща чрез преразпределението все по-голяма и поj-оляма част от населението, ясното разграничаване между частна и к о н о м и к а и публично гарантирано благоденствие се унищожава. Тогава настъпва кризата. От тази идея следва и разбирането за границите на социалната държава, отвъд к о и т о тя затруднява обществената система и пазарната и к о н о м и к а . К а т о следваме теорията на П о л а н и , социалната п о л и т и к а трябва да бъде обяснена като интегрална част от социалния и икономическия ред. Тя не е просто придатък к ъ м политико-икономическия ред, а сама създава нов ред, ново разслоение и нова обществена интеграция. А н а л и з и р а й к и социалното законодателство в А н г л и я и намесата на Короната, П о л а н и аргументира тезата, че и к о н о м и к а т а , макар и автономна, не се саморегулира абсолютно. П о л и т и ч е с к а т а интервенция очертава пазара на труда и по този н а ч и н конституира цялостната пазарна и к о н о м и к а . В това е основната разлика от класическото марксово разбиране за ц и к л и ч н о с т т а в развитието на капиталистическата и к о н о м и к а . За М а р к с и к о н о м и к а т а се саморегулира. Кризите се преодоляват без намесата на

22

политическата власт. Социалната п о л и т и к а в неговия анализ е външен по отношение на и к о н о м и к а т а фактор, к о й т о спомага за възпроизводството на съществуващия начин на производство и преобладаващата връзка на неравенство. За П о л а н и , това, което наричаме и к о н о м и к а е продукт на комбинацията от държавната намеса и л о г и к а т а на индивидуалните или 19 институционалните и к о н о м и ч е с к и а к т ь о р и . А н а л и з ъ т на П о л а н и е м н о г о важен за анализа на социалната п о л и т и к а , защото т о й доказва, че държавната п о л и т и к а , в к л ю ч и т е л н о преразпределителната, не е някаква надстройка, построена на върха на икономическата база. По-скоро тя формира капиталистическата и к о н о м и к а , без нея не би съществувало функциониращо капиталистическо общество. Следвайки тази л о г и к а , не бива да говорим за противоречие между социалната п о л и т и к а и и к о н о м и ч е с к о т о натрупване, т ъ й като двете са дълбоко свързани. Невъзможно е да се предреши въпросът за функционалния и л и дисфункционалния характер на о т н о ш е н и е т о "социална държава капитализъм" без да се използват специфичните инструменти на е м п и р и ч н и я анализ и без да се о т ч и т а разнообразието от форми, в к о и т о се проявява това отношение. Развитието на държавата трябва да се схваща като самостоятелно, а не като функция от това на капитализма и л и на пазарната и к о н о м и к а . О т н о ш е н и е т о между публичните финанси и пазарната и к о н о м и к а трябва да се разбира като реципрочен модел, а не като едностранна зависимост 2 0 . Ш и р о к о разпространена е тезата, че социалната п о л и т и к а е резултат от политически натиск и реализация на интересите на ш и р о к и т е социални слоеве. В абсолютния си вариант тази теза о т р и ч а какъвто и да било структурен произход на социалните функции на модерната държава. Нейната достоверност не се потвърждава от историческото развитие на социалните п р а к т и к и . П у б л и ч н и т е пенсионни програми (края на X I X и началото на XX в.) се развиват не на последно място, за да се освободят работодателите от г р и ж а т а за непроизводителните работници и да се облекчат разходите на предприятията. В повечето случаи инициативата за създаването им идва не от политическите организации на работническата класа, а от самата държава. През втората половина на XX в. социалните трансферни плащания растат по-бързо в сравнение със заплатата (табл. N 18 от Приложението). Този факт не е следствие от "заграбването" на т е р и т о р и и на намеса от страна на държавата, а от подкрепата на държавата за

19

Цит. по Block F., Social Policy and Accumulation: A Critic of the New Consensus, in Rein M. Esping-Andersen C, Rainwater L., (eds.), Stagnation and Renewal in Social Policy, M. E. Sharpe, Inc., 1987, p. 21. 20 Theret Bruno, Regimes economiques de l'ordre politique, PUFrance, 1992, p. 15-16

23

гъвкавостта на предприятията. И в двата случай посредник е съществуването на организиран политически натиск. В първия т о й се проявява под формата на заплаха за социалния ред, във втория - на синдикален натиск за запазване на работните места. Тезата за политическия натиск не може да бъде отхвърлена, но не трябва да бъде и абсолютизирана. Социалната п о л и т и к а на модерната държава е продукт на равновесие на интересите. Това е п о л и т и к а на приспособяване на автономното развитие на политическата сфера к ъ м пазарната среда и пазарната к о н ю н к т у р а . Резултатът от нея (поне от ефективните й п р а к т и к и ) е, че обществото остава цяло без това да наруши функционирането на свободния пазар, к а к т о и че пазарът функционира без да създава социални основания за разпад на обществото. Освен опосредствено - чрез влиянието си върху възпроизводството и запазването на обособената обществена система, социалната п о л и т и к а влияе върху пазара и пряко. Тя създава високопроизводителния труд, разпространявайки образованието и средния стандарт на ж и в о т сред масата заети. По този начин, чрез влиянието си върху основния нематериален елемент на икономическата дейност, модерната социална п о л и т и к а се превръща във фактор на производителността. Освен това, социалната държава участва в създаването на масовия потребител, чрез което директно стимулира пазара и и к о н о м и к а т а . Заради тези две функции социалната п о л и т и к а е част от инструментариума на всяко модерно управление, независимо от политическата му природа, оповестената му идеология или политическия натиск, на к о й т о е подложено.

Класификации на моделите на социалния капитализъм Общата тенденция в развитието на модерните общества е свързана с развитието на система от институции, която прави индивидуалното съществуване в някаква степен независимо по отношение на притежаваните ресурси и к о н ю н к т у р а т а на достъпните пазари. Тази система от и н с т и т у ц и и нарушава абсолютната свобода на пазара чрез изграждането на защитна, непазарна мрежа от трансфери и услуги и чрез система от задължителни н о р м и , к о и т о гарантират м и н и м а л н и условия за равноправно участие в договорните отношения. Оформянето на системата от социални и н с т и т у ц и и е продукт на функционални зависимости, чиито произход трябва да се т ъ р с и к а к т о в икономическата, т а к а и в политическата сфера. Този процес обаче е силно повлиян и от конкретните властови и п о л и т и ч е с к и о т н о ш е н и я , поради което има своя конкретна проява в различните общества. В м н о г о случаи различията във формите на социалната държава са толкова изразителни, че се говори за наличие или липса на такава.

24

Н я к о и автори са с к л о н н и да говорят за равнище на "социалност на държавата". Тази научна л о г и к а свежда показателите за социалност на държавата до публичните и социалните разходи и от тази гледна т о ч к а има своето, макар и ограничено, научно значение. А к о следваме т о з и подход ще установим, че Я п о н и я и Австралия 21 имат най-малките социални държави, а Ш в е ц и я - най-голямата . Означава ли това, че в Я п о н и я долните социални слоеве са относително в понеоблагодетелствано положение в сравнение с тези в Ш в е ц и я ? Не, защото т а м , поне до началото на 90-те години, ръстът на Б В П е най-висок, равнищата на инфлация и на безработица - най-ниски, а разпределението 22 на доходите - в най-голяма степен егалитарно . Обяснението е във факта, че един политически инструмент м о ж е да бъде използван за различни 23 цели . По същия н а ч и н - едни и с ъ щ и цели могат да бъдат постигани с различни инструменти. Високите социални разходи в Ш в е ц и я , ниската безработица в Я п о н и я и м и н и м а л н и я т доход в Австралия не са отделни социални цели, а различни политически инструменти за социална регулация и защита. Т а к ъ в подход изисква да анализираме с какви цели и като част от каква стратегия определена социалнополитическа мярка е възприета. Най-известната класификация на модерните социални държави принадлежи на Ричърд Т и т м ъ с 2 4 . Според него съществуват т р и идеални типа: 1. Остатъчен модел, п р и к о й т о публичните и н с т и т у ц и и се намесват едва тогава и само т а м , където останалите източници на индивидуална сигурност - пазарът и семейството, са се провалили; 2. Индустриално обвързан модел, п р и к о й т о социалните и н с т и т у ц и и са вплетени в и к о н о м и к а т а , а социалните потребности са поставени в основата на печалбата, заетостта и производителността; 3. Институционален преразпределителен модел, при който социалните и н с т и т у ц и и са интегрална част от обществото и к о и т о предлагат универсални, непазарно организирани услуги, а достъпът до тях се определя единствено от потребността. В най-голяма степен к ъ м остатъчния модел се приближават С А Щ и Япония, к ъ м индустриално обвързания - Германия, а к ъ м институционално преразпределителния модел - Ш в е ц и я . 2l

Castel F. G. (ed.), The Comparative History of public Policy, Polity Press, 1989. Pempel T.J., Japan's Creative Conservatisme, in Castel F.G. (ed). op. cit. Titmuss R. M., Commitment to Welfare, London: Allen and Unwin, 1968, Цит. no Castel F.G. (ed),. op. cit. 24 Tittmuss R. M., Social Policy, Allen and Unwin, 1974., цит. no Flora P., (ed.), p. XXI. 22 23

25

Съществуват няколко други класификации на моделите на социалния капитализъм, но те не внасат нещо съществено ново и могат да k бъдат сведени до класификацията на Т и т м ъ с . Едва к ъ м края на 80-те г о д и н и в резултат на емпирично сравнително изследване на системите от 25 социални и н с т и т у ц и и Еспинг-Андерсън с т и г а до нов т и п класификация . Тя не променя п р и н ц и п н о т о разграничение, заложено в класификацията на Т и т м ъ с , но е класификация, основана на качественото и количественото измерване на реални модели и п р а к т и к и . Следвайки л о г и к а т а на Е с п и н г Андерсън, общоприетото п р и н ц и п н о различие между моделите на социален капитализъм се операционализира чрез система от емпирично установими индикатори, а използването на количествените методи дава възможност да се очертаят групи страни, к о и т о могат да бъдат причислени к ъ м н я к о й от споменатите идеални типове. Еспинг-Андерсън въвежда понятието " р е ж и м на социална политика" ( р е ж и м на благоденствие), като влага в него връзката "политически и и к о н о м и ч е с к и фактори - социална.политика - социално структуриране на' обществото". Н е г о в и я т извод е, че съществуват т р и г р у п и общества, съответстващи на т р и различни р е ж и м а на социална п о л и т и к а - либерален, консервативен и социалистически. В различните типове р е ж и м и е закодирана различна декомодификационна стратегия. Консервативната стратегия спира абсолютното превръщане на работната сила в стока. Подобни системи възпроизвеждат зависимости, характерни за предмодерната епоха. Социалната п о л и т и к а поддържа тези зависимости, като води до възприемането на патерналистки и л и корпоративни социалнополитически мерки. Либералната стратегия максимално превръща работната сила в стока. П р и съответните системи социалната п о л и т и к а е насочена единствено к ъ м нуждаещите се. Социалистическите стратегии максимално защитават вече превърната в стока и освободената от всякакви извънпазарни предмодерни зависимости работна сила. Тези системи създават нова зависимост от преразпределителната модерна социална държава. А к о сравним страните, к о и т о попадат в различните г р у п и , ще установим п о ч т и пълно припокриване на класификацията на P. Т и т м ъ с и тази на Еспинг-Андерсън. Остатъчната социална държава съответства на либералния р е ж и м на социална п о л и т и к а , индустриално обвързаната социална държава - на консервативния р е ж и м , а универсалистката - на социалистическия р е ж и м на социална п о л и т и к а . Н о в о т о п р и Е с п и н г Андерсън, извън факта, че т о й класифицира е м п и р и ч н и модели, а не идеални типове, е, че анализът му надхвърля собствените характеристики на социалната държава и описва взаимосвързаните фактори, социалнополитически м е р к и и резултати от прилагането им (табл. N1). 25

Еспинг-Андерсън използва условна скала за измерване на декомодификационния ефект на реалните социалноосигурителни системи. Използваните индикатори операционализират времевата продължителност, в течение на която човек м о ж е да оцелее, ако поради един или друг риск е отстранен от пазара на труда. Декомодификационният ефект е резултат от възприетите социалнополитически п р а к т и к и , к о и т о от своя страна са естествен политически избор, следващ особеностите на к о н к р е т н о т о национално общество. Сравнявайки 11 страни, ч л е н к и на Организацията за и к о н о м и ч е с к о сътрудничество и развитие ( О И С Р ) , Еспинг-Андерсън установява силна корелация между 26 декомодификационния индекс и политическия р е ж и м , описан чрез система от няколко индикатора. Т р и са, според изследването на Еспинг-Андерсън, политическите фактори, силно корелирани с декомодификационния индекс - равнището на "ляво управление", политическото влияние на консерватизма и Католическия реформизъм и продължителността на авторитарно управление в историята на съответното общество. От комбинацията на тези т р и фактора Еспинг-Андерсен описва т р и т и п а политически р е ж и м и либерален, консервативен и социалистически. Изследването установява съответствие между декомодификационния индекс и политическия р е ж и м . Тенденцията е либералните страни ( Я п о н и я , С А Щ , Ш в е й ц а р и я ) да развиват система от социални и н с т и т у ц и и , в к о я т о условните п р о г р а м и за социално подпомагане имат централно значение, социалното осигуряване е скромно, к а к т о и индивидуалните социални придобивки, предоставяни чрез държавата. За тези страни е характерна слаба лява и дясна класова мобилизация. Консервативният т и п п о л и т и ч е с к и системи - ф р а н ц и я , Германия, Австрия, И т а л и я , Белгия, развиват системи от социални и н с т и т у ц и и , за които са характерни множествени социални п р о г р а м и , социални придобивки, к о и т о възпроизвеждат социално-класовото разслоение, а преразпределението на доходи е ниско. Най-съществените п о л и т и ч е с к и фактори-причини са консервативната и абсолютистката традиция. Социалистическият т и п политически системи - Ш в е ц и я , Х о л а н д и я , Дания, Финландия, Норвегия, развиват универсалистка и преразпределителна система, която модифицира социалната структура. Политическите особености се изразяват в мобилизация на работническата класа във властта, но и в способност на левите партии да влизат в коалиции с други социални слоеве и да подкрепят политически п р а к т и к и , които въвеждат надкласовия универсализъм в обществото.

Esping-Andersen, op. cit.. 26

Ibid., p. 52 - 54.

26 27

К а т о най-важен показател за ефектите от съществуването на социалната държава Еспинг-Андерсън приема въздействието върху социалната стратификация. На теоретично равнище съществуват два п р о т и в о п о л о ж н и възгледа. Според първия модерната социална държава 27 възпроизвежда и поддържа съществуващото класово разслоение . Чрез институциите й се елиминират основните п р и ч и н и за класовата борба. Социалната държава трансформира класовия конфликт в съревнование на 28 статуси , а класовото разслоение - в социална стратификация. Според втория социалната държава предизвиква изкуствено, не чрез пазара, а чрез властта, внасяне на някаква степен на социално равенство в обществото.

Табл. N1. Обяснителен модел на Еспинг-Андерсън

Анализът на Еспинг-Андерсън установява, че не в с и ч к и , а само н я к о и модерни социални държави са стратификационни системи. Данните за Ш в е ц и я потвърждават тезата за стратификационната функция на социалната държава, но изследванията за Франция и Германия - не. Тезата на Еспинг-Андерсън е, че в модерните социални държави е заложена различна л о г и к а на стратификация. Социалната държава може да запазва и л и да подхранва йерархията и статуса. Стратификационният й ефект м о ж е да се изразява в очертаването на общество от две класи - бедни и богати. Третият възможен вариант е социалната държава да налага универсални надкласови стандарти и да установява определена степен на равенство в обществото. К о н к р е т н и я т стратификационен ефект се получава като следствие от системата на възприетите и превърнатите в и н с т и т у ц и и социалнополитически мерки.

Индекс на декомодификация *

Политически режим

Социално­ политически практики

Стратификационен ефект на моделите на социалния капитализъм

Австралия САЩ Нова Зеландия Канада Ирландия Великобритания

либерален

социална помощ; социално осигуряване за заетите; ненамеса на трудовия пазар

бедни, средна класа и богати

Италия Япония Франция Германия Финландия Швейцария

консервативен

социално осигуряване, ограничаване на търсенето на трудова заетост

поддръжане на социалния и класовия статус

Австрия Белгия Холандия Дания Норвегия Швеция

социалистически

универсални социални програми; публични безплатни услуги; стимулиране на предлагането на заетост

относително изравняване на социалните статуси

29

От гледна т о ч к а на специфичната им стратификационна функция Еспинг-Андерсън класифицира социалните държави по следния н а ч и н : 1. К о р п о р а т и с т к и модел, к о й т о м о ж е лесно да бъде идентифициран чрез множествеността на социалноосигурителните схеми. Възприемането на подобен вид социалнополитически п р а к т и к и води до голямо различие в големината на социалните придобивки. 2. Е т а т и с к и модел, който се открива социални гаранции за държавните ч и н о в н и ц и .

чрез

особения

статус

и

3. Либерален модел, ч и и т о индикатори са наличието на условни п р о г р а м и за социално подпомагане и големият относителен дял на частното предлагане на социални услуги. 4. Социалистически модел, к о й т о съответства на високо равнище на универсализъм. За него е характерна ниска диференциация на социалните придобивки.

* страните са подредени според оригиналната класификация на Еспинг-Андерсън в посока от нисък към висок декомодификационен индекс. Класификацията е направена в резултат на обобщение на данни от 1980 г. Сравнението с аналогични данни за 1930 и 1950 г. показва почти пълно съответствие, ако не на поредното място, то задължително на принадлежността към съответния режим на социална политика. В резултат на сравнителното формулира н я к о л к о в а ж н и извода:

2. А к о се изследват структурните различия в социалните държави, отношенията, свързани с политическата власт, стават основен обяснителен фактор. Т р и са основните показатели - влиянието и управлението на левите партии, влиянието на консерватизма и историческите традиции на абсолютизма.

28

28

Еспинг-Андерсън

1. Влиянието на п о л и т и к а т а и властта остават м а р г и н а л н и докато и к о н о м и к а т а и най-вече демографските п р о м е н и и м а т основна роля за оформянето на социалната държава;

27

Offe С, Advanced capiltalisme and #ie welfare state, in Politics and Society, 1972, N 4. Parkin F. Marxisme and the Class Theory: A Bourgeois Critique, London: Croom Helm, 1979. Аналогични тези в Lipset S. M. Political Man, New York: Doubleday, Anchor, 1960.

изследване

29

Esping-Andersen G., op. cit., p. 52.

29

3. Съществува ясно съответствие между р е ж и м а на социална п о л и т и к а и особеното политическо представителство. Консервативният р е ж и м се поддържа от стабилната електорална подкрепа за католическа партия и л и партия на католическия реформизъм и традиционното влияние на абсолютизма. Социалистическият р е ж и м на благоденствие зависи от политическото присъствие на ясна и силна социалдемокрация. И накрая с и л н о т о работническо движение е добра гаранция срещу оформянето на либерален р е ж и м на социална п о л и т и к а . 70-те и особено 80-те години поставят политическата п р а к т и к а пред нов казус. Западноевропейският модел на социална държава навлиза в период първоначално на б ю д ж е т н а , а след това и на структурна криза. Моделите на социален капитализъм проявяват белези на системна дезинтеграция, която не е провокирана от класов и л и социално-групов конфликт. И н с т и т у ц и о н а л н и т е реформи се опитват да адаптират модела к ъ м условията на глобализиращата се и к о н о м и к а , която естествено ограничава националните публични финанси и възможностите на държавата да поддържа активистката си роля в обществото. П о с о к а т а на реформите в голяма степен се определя от поведението на средната класа, която и м а зависим от пазара на труда социален статус, относително ш и р о к и индивидуални ресурси и в повечето случаи е основен клиент на социалната държава. Всяко западноевропейско общество обаче, адаптирайки се, следва логиката на собственото си модерно конституиране. Целта на сравнителните изследвания на социалните държави през 80-те г о д и н и е свързана с изясняване на к л ю ч о в и т е с и л и , к о и т о формират социалната държава в различните райони и алтернативните отговори и решения в условията на глобализираща се и к о н о м и к а 3 0 . Базирайки се на данни от 80те г о д и н и , изследване, ръководено от Еспинг-Андерсън, защитава тезата, че в првцеса на адаптация к ъ м новата глобална среда модерните общества следват собствената си институционална традиция. Модерните социални държави се приспособяват по коренно различен н а ч и н , съобразявайки се с наследените интереси, к о и т о самото им съществуване е култивирало 3 1 .

В т о р и я т п ъ т е неолибералният модел на адаптация. В този случай социалната държава се адаптира като се връща к ъ м пазара. В С А Щ и Великобритания това става благодарение на отсъствието на профсъюзите. В Австралия преустройството става с тяхно участие. Континенталноевропейският модел на адаптация се характеризира с икономическо нарастване без откриване на работни места. Стратегията е възможна заради комбинацията от високо развита осигурителна система и слабо развита система на публична сфера на социални услуги. Това изследване само потвърждава обяснителния модел на Е с п и н г Андерсън и една от основните му тези, че модерните социални държави са продукт на предишна п о л и т и к а , на предишно състояние на обществото, което задава трайна склонност к ъ м възприемане на определен т и п социалнополитически п р а к т и к и . Д р у г о сравнително изследване на модерните социални п о л и т и к и , 32 ч и й т о автор е М а й к ъ л Х и л , заслужава внимание, не само защото ползва данни от 80-те г о д и н и , но и заради сполучливия избор на основен к р и т е р и й за сравнение. Освен това целта на автора не е социалната държава (в т е р м и н о л о г и я т а на настоящата к н и г а - моделът на социален капитализъм), а самата социална п о л и т и к а , конкретните социалнополитически п р а к т и к и . Този подход не дава обяснение на факторите, довели до възприемането на т о ч н о тези п о л и т и ч е с к и п р а к т и к и , н и т о на ефектите от тях, но и м а предимството да навлиза в подробностите на управлението на к о н к р е т н о т о общество. М. Х и л изхожда от тезата, че индивидуалното благосъстояние в условията на пазарна и к о н о м и к а има четири, различни по своята л о г и к а на формиране на доход и осигуряване на достъп до услуги, и з т о ч н и ц и (табл. N2). Социалната п о л и т и к а започва т а м , където семейството, друга (независимо от п р и н ц и п а на конституиране) общност или държавата, се превръщат в източник на индивидуално благосъстояние, като освобождават по т о з и начин индивида от абсолютната му зависимост от пазара.

Очертават се т р и пътя на адаптация на моделите на социален капитализъм. П ъ р в и я т е пътят на Скандинавските страни. В случая става дума за адаптацията на един модел, ч и и т о основни характеристики са всеобхватност на населението, универсализъм в тълкуването на социалните права и щедрост на социалните придобивки. Т и п и ч е н представител е моделът на Ш в е ц и я . 30

Esping-Andersen G. (ed.) Welfare State in Transition. National Adaptation in Global Economies, SAGE Publication, 1996. 31 Ibid., p. 9.

32

НШ М., Social Policy: A comparative Analysis, Prentice Hall Harvester Wheatsheaf, 1996.

\

31 30

държава е универсалистка, а стратификационният й ефект е в посока к ъ м социално изравняване.

Табл N2. Източници на индивидуално благосъстояние и сигурност/ Източници

Осигуряване на доход

Предлагане на услуги

Регулация

самият индивид (чрез пазара)

труд

покупка

икономическа реципрочност

семейство

споделяне

грижа

обич

общности

милосърдие

милосърдие

норми

държава

парични добавки

социални услуги

закон

Значението на отделните и з т о ч н и ц и е различно к а к т о в конкретните модерни общества, т а к а и в различните видове социални п о л и т и к и . К а т о цяло социалната п о л и т и к а на С А Щ е по-малко държавна, а в нея като и з т о ч н и ц и на индивидуално благосъстояние участват другите о б щ н о с т и . Това я прави м н о г о различна от европейската социална п о л и т и к а , която в голяма степен е "одържавена". Най-същественият недостатък на модела на Х и л е, че т о й трудно м о ж е да обясни разликите във формите на "одържавеност" и трудно м о ж е да опише разликите в европейските модели на социален капитализъм. *

*

*

Настоящата к н и г а обхваща четири капиталистически системи С А Щ , Великобритания, Германия и Ш в е ц и я . Изборът и м непосредствено следва от сравнителното изследване на Еспинг-Андерсън за трите пътя на социалния капитализъм.

К н и г а т а изяснява особеностите на тези крайно отдалечени случаи, за да очертае възможните варианти на модерната социална държава, к о и т о не противоречат, а се вписват в пазарната система. Великобритания попада в 34 нашето изследване, защото е единственият (освен И р л а н д и я ) европейски представител в либералния кластер. Н е й н и я т декомодификационен индекс е по-близък до т о з и на консервативните р е ж и м и , о т к о л к о т о до т о з и на С А Щ , резултат от промяна в траекторията на развитие на британската социална държава след Втората световна война. Изследването се основава на разбирането, че съществуването на конкретен п о л и т и ч е с к и инструмент за регулиране на социалната сфера в дадено общество не е случаен факт, а следствие от определени икономически, политически, институционални и ситуационни характеристики на това общество. Сравнението се прави не, за да се посочи по-ефективното и л и по-доброто, а за да се очертаят вариантите и тяхната предопределеност. И м а се предвид тезата, че вариантите на социална държава, съществуващи в отделните общества, м о г а т да се разглеждат като аналогови форми, к о и т о удовлетворяват общовалидната цел за запазване, регулиране и възпроизводство на обществената система. Основната хипотеза е, че един п о л и т и ч е с к и инструмент за регулиране на социалната сфера се възприема, к о г а т о не съществува достатъчно влиятелна опозиция срещу очакваните ефекти от приложението му. К о л к о т о по-малко са автономните овластени центрове, толкова по-вероятна е радикалната (независимо консервативна и л и социалистическа) намеса и възприемането на социалнополитически п р а к т и к и , к о и т о променят и "преподреждат" обществото.

С А Щ и Великобритания спадат к ъ м либералната група общества, за к о и т о са характерни институционализиран либерализъм, остатъчна социална държава и стратификационен профил от бедни, б о г а т и и средна класа. Германия принадлежи к ъ м консервативната група, която се характеризира с организираща обществото държава, авторитарна традиция, силно влияние на католическия реформизъм, институционализирана социална държава и възпроизвеждаща се класова стратификация. Ш в е ц и я е част от социалистическия кластер, п р и к о й т о е силно политическото влияние на ш и р о к и т е народни движения, социалната

34

"Ibid., p. 4.

32

Esping-Andersen G., op. cit., p. 52.

33

Глава I I

Социалнополитически практики и социални институции Социалнополитическите п р а к т и к и са конкретните и н с т р у м е н т и , к о и т о управлението в едно пазарно общество използва, за да регулира социалната сфера. Те са продукт на политическия процес и не м о г а т да бъдат сведени до управленски практики. Социалнополитическата регулация е насочена к ъ м сериозни с т р у к т у р н и социални дисбаланси и л и проблеми, к о и т о са влезли в политическия дневен ред в резултат на политическа мобилизация. Независимо от начина, по к о й т о социалните проблеми влизат в политическия дневен ред, и независимо от това к о л к о са в а ж н и за обществото, те стават обект на политическо регулиране и на самата п о л и т и к а . Закрепени чрез законите, социалнополитическите п р а к т и к и се превръщат в социални и н с т и т у ц и и , к о и т о трайно влияят на социалните процеси в обществото. Системата от социални и н с т и т у ц и и на една общество отразява две основни неща: 1. к а к в и социални проблеми са намирали м я с т о в политическия дневен ред и са се превръщали в обект на п о л и т и к а т а ; 2. каква философия на индивидуално благоденствие и какво тълкуване на идеята за социалните права са заложени в нея. Модерните пазарни общества са превръщали в обект на п о л и т и к а т а приблизително едни и с ъ щ и социални проблеми. Затова съдържателната страна на моделите на социален капитализъм в голяма степен се припокриват. Този факт е едно от най-сериозните основания на функционалистките теории за произхода на модерната социална държава, според к о и т о индустриализацията и свързаните с нея демографски п р о м е н и 3 5 , или п о л и т и к а т а и свързаната с нея надпревара за електорална подкрепа 3 6 , естествено водят до възприемането на социалнополитическите регулации. П ъ р в и я т фактор - процесите на индустриализация и най-вече превръщането на работната сила в основен източник на индивидуално благосъстояние за преобладаващата част от населението, стимулира оформянето на з а щ и т н и публични схеми срещу основните пазарни рискове. Те се развиват в следните насоки: 1. трудово право, което гарантира срещу злоупотребата с неравностойното положение на наемния работник при сключването на трудов договор 3 7 ; 2. публични схеми за защита в случай на 35

за дискусията по този въпрос Mishra R, Society and Social Policy, London: Macmillan, 1977 Това е основната идея в Buchanan and Tullock, 1962, The Calcul of Consent, A n n Arbor, Ml: University of Michigan Press. 37 трудовото право не е обект на анализ в настоящата книга, защото в преобладаващата си част е унифицирано. 36

34

прекъсване на заетостта поради възраст, безработица и болест; 3. п р о г р а м и , к о и т о защитават м и н и м а л н и я стандарт на индивидуално съществуване; 4. специфични секторни п р о г р а м и , поддържащи нормалното протичане на основните ч о в е ш к и дейности - семейство и възпроизводство, труд, здравеопазване, осигуряване на образование. Системата от социални и н с и т у ц и и първоначално ограничава свободата на наемането, като задължава работодателя да осигури определени условия за труд. Тези з а щ и т н и схеми, к о и т о се реализират чрез трудовото право, се развиват успоредно на процесите на индустриализация и на организация на левите движения. С увеличаване на относителния дял на хората, чието благосъстояние зависи от продажбата на труда и м , започва и ускорен процес на развитие на публичните схеми за защита в случай на окончателно и л и временно напускане на пазара на труда. П р о г р а м и т е , к о и т о подкрепят м и н и м а л н и я индивидуален стандарт и осъществяването на основни ч о в е ш к и дейности се развиват значително покъсно (след 60-те г о д и н и на XX в.) в отговор на силно променената социална ситуация в модерните общества, рязко увеличеното търсене на заетост заради масовото излизане на ж е н и т е на пазара на труда, к а к т о и заради натрупаното национално богатство и явно подобреното икономическо състояние. Едва к ъ м този период системите от социални и н с т и т у ц и и придобиват изразен декомодификационен ефект 3 8 . Другият фактор политиката и модерното оформяне на демократичния "политически пазар" (според терминологията на Ш у м п е т е р ) , стимулира разширяването на социалните п р о г р а м и к а к т о по отношение на относителния дял на населението, удовлетворяващ условията за достъп до защитните схеми, т а к а и по отношение на големината на социалните придобивки. Трудовото законодателство първоначално засяга единствено най-необлагодетелстваните г р у п и сред наемните работници децата и жените. Едва след това разширява обхвата с и , разпростирайки действието си върху в с и ч к и наемни работници. По с ъ щ и я начин - п р и създаването си социалното осигуряване касае само определени к а т е г о р и и наемни работници. Постепенно в схемите му са обхвани всички наети, а тенденцията в развитието му е к ъ м обхващане на цялото население. Публично организираната защита на индивидуалното благосъстояние срещу рисковете на пазара в модерните общества се проявява в следните форми: 1. социалнополитически п р а к т и к и , к о и т о поддържат доходите и осигуряват преки трансфери в случай на прекъсване на връзката с труда (старост, болест/инвалидност, безработица), в случай на недостатъчни доходи (социална п о м о щ , м и н и м а л н а заплата, семейна политика), 2. социални услуги (оформяне на публична непазарна сфера с 38

Esping-Andersen G., op. cit.

35

I

безплатен/квазиплатен достъп до нея - здравеопазване, образование, осигуряване на ж и л и щ е , персонални социални услуги; 3. поддържане на достъпа до пазарни позиции - политика на заетостта, п о л и т и к а за осигуряване на образование, политика на доходите и контрол върху цените. Тази пределно обща класификация на социалнополитическите п р а к т и к и от гледна т о ч к а на вида на социалните придобивки е общовалидна за западните общества. В с и ч к и те са възприели споменатите видове п р а к т и к и , придавайки им собствена технологична форма. Тези к о н к р е т н и форми са толкова различни, че в определени случаи се говори за липса на определена програма в някоя национална система от социални институции. А к а к т о ще п о к а ж е м по-нататък, това не е вярно посочените социалнополитически п р а к т и к и са структурен елемент на модерните общества. Различното, национално специфичното е във възприетата организация на защитната схема, в конкретните технологични форми и е следствие от редица случайни фактори, к о и т о са въздействали п р и оформянето им като политическо решение. Социалнополитическите п р а к т и к и не м о г а т да бъдат описани чрез социалния проблем, заради к о й т о . са възприети от обществото. Чисто технологично те представляват една политически санкционирана процедура за признаване на социални права. Клаус Офе прави принципното разграничение между социални програми, опосредствани от процедури за признаване на социални права (в собствената му терминология - б ю р о к р а т и ч н и процедури) и такива, к о и т о създават условия за неопосредствано естествено ползване на социалните права. В първия случай социалните права се признават след административна санкция в съответствие с правила, определени с политическо решения. Във втория - социалните права са признати като всеобщ социален атрибут на индивидите. В реален план тов.а е разликата между социалното осигуряване, чиито социални придобивки се ползват, само ако са удовлетворени определени правила (условия за достъп), и социалните услуги, к о и т о създават публична сфера на предлагане без индивидуално заплащане. В първия случай социалните придобивки са под формата на парични добавки к ъ м пазарните доходи, с общата сума от к о и т о индивидът участва в пазара на с т о к и и услуги. Във втория социалните придобивки са под формата на непосредствено, непазарно потребление. Преобладаването на едната и л и другата форма е едната, съществена част от описанието на моделите на социалния капитализъм. Втората, не по-малко важната, е сравнението на самите б ю р о к р а т и ч н и процедури, които чисто административно опосредстват признаването на социалните права. Те посочват к о й има социални права, при какви условия ги получава и в какво се изразяват тези права.

36

Третата линия на сравнение е как се мобилизират необходимите средства за подкрепа на признатите социални права. Социалните институции в модерните общества не разрушават пазара и не нарушават пазарната логика. Обратното би довело до колапс на пялата обществена система. В същото време социалните, п р о г р а м и имат непазарна организация. В тях или чрез тях се предлагат и потребяват с т о к и и услуги, които имат пазарна стойност и цена, но използваният еквивалентпосредник не са парите, а нуждата, потребностите или правата. Заради тази непазарна организация, вместена в пазарна среда, социалните държави лесно м о г а т да изпаднат в б ю д ж е т н и затруднения. Това е толкова по-възможно, к о л к о т о по-голяма е създаваната непазарна сфера. Потенциалната заплаха от бюджетни затруднения обикновено се компенсира чрез политически санкционирана промяна в бюрократичните процедури и правилата за достъп, която възстановява нормалното вписване на социалните програми в модерните обеществени системи. От тази гледна т о ч к а възприетите в различните модели начини за мобилизиране на необходимите средства предлагат различни възможности за гъвкавост и справяне с бюджетните трудности, които в повечето случаи имат неконтролиран от политиката произход - промяна в демографските структури, нарастване на цените на социалните услуги и т.н. Четвъртата линия на сравнение е свързана с демографските и социално-груповите характеристики н а ' клиентелата на конкретните социални държави. Социалните програми защитават срещу зависимостта на индивидуалното съществуване от пазара, създавайки нови зависимости. Изследването на конкретната клиентела е изследване на тези нови зависимости, к о и т о са в основата и на очертаваща се подкрепа за социалните държави. П е т и я т критерий за сравнение са ефектите от възприемането на определен т и п социалнополитически п р а к т и к и . Струва ни се неподходящо да разсъждаваме за социалнополитическите п р а к т и к и от гледна т о ч к а на социалните цели и степента на тяхното постигане. Социалната п о л и т и к а , както и всяка социалнополитическа практика или институция, е продукт на политическия процес, к о й т о постига възможното от гледна т о ч к а на съществуващите и представени интереси решение, а не обективно необходимото. Затова политическото решение няма предпоставена, а само заявена, оповестена цел. В този смисъл ефектът от социалнополитическите практики е м н о г о често неочакван, естествен или спонтанен. О щ е повече, че в процеса на приложението им те се сблъскват със странични фактори, които видоизменят първоналния замисъл, дори ако е имало такъв. Ефектите на социалните държави м о г а т да бъдат измерени единствено от гледна т о ч к а на промените, к о и т о съществуването им внася в обществото.

37

Петата, последна поне за нас, л и н и я на сравнение е степента, в която социалната п о л и т и к а се е превърнала в постоянен елемент на п о л и т и к а т а в едно общество. Операционализиран, т о з и к р и т е р и й отразява д о к о л к о едно общество се управлява чрез социалнополитически п р а к т и к и , а социалните цели имат определящо значение в процеса на формулиране на п о л и т и ч е с к и решения.

Системи за поддържане на доходите Възприетите в западните общества публични програми на социално регулиране очертават следните т р и стратегии: 1. остатъчен модел на социална помощ, п р и к о й т о социалните трансфери се получават в резултат на доказана нужда; 2. индустриално обвързан модел на социално осигуряване, п р и к о й т о социалните трансфери се основават на заетостта и позицията на трудовия пазар; 3. модел на универсални социални трансфери, 39 основани на принадлежност к ъ м гражданството . И в трите случая става дума за осигуряване на доходи в случаите, когато индивидът не участва в пазара на труда или к о г а т о останалите и з т о ч н и ц и на доход (основно пазарът) не са в състояние да осигурят определено равнище на съществуване. Т р и т е т и п а стратегии съответстват на класификацията на Т и т м ъ с на идеалните типове социални държави. Реалните модели социална държава се характеризират с преобладаването на един и л и друг т и п трансфери, , което не и з к л ю ч в а провеждането и на останалите.

Социална

помощ

Това е предмодерна социалнополитическа практика. Тя е израз на г р и ж а т а на обществото, олицетворено в л е г и т и м н а т а власт, за неуспелите му членове. Социалната п о м о щ възпроизвежда патерналистичната г р и ж а на властта или моралния а н г а ж и м е н т на гражданите к ъ м маргиналните социални г р у п и . Изработването на конкретната технологична форма на тази социалнополитическа п р а к т и к а обикновено не става в условията на политическо противопоставяне и сериозен политически дебат. М н о г о често тя е следствие от експертен анализ, в к о й т о основно значение имат възможностите на държавата. Т о в а е т а к а , защото заинтересованите от приложението й социални г р у п и са с ограничен, или въобще са без достъп и представителство във властта.

39

Myles J., When Marketts Fail: Social Welfare in Canada and the United Stattes, in EspingAndersen G. (ed.), op. cit., p. 118.

38

В същото време, социалната п о м о щ като структурен елемент на модерното общество, не предизвиква п о ч т и никаква обществена съпротива. Д о р и в силно пазарни общества като американското, обществото споделя необходимостта от публична защита на маргиналните г р у п и . Социалната п о м о щ предполага предоставянето на определени придобивки под формата на преки парични трансфери, достъп до безплатни услуги или п о м о щ и в натура на определени социално необлагодетелствани категори от населението. Тази логика на социалнополитическа регулация е в основата на оформянето на условни социални програми, достъпът до к о и т о е опосредстван от доказаната нужда. На политическо равнище се фиксират критериите, спрямо к о и т о се доказва нуждата. В пазарните общества основен к р и т е р и й е равнището на доход, ф и к с и р а н а т а граница обикновено се съобразява с някакъв минимален стандарт на съществуване в к о н к р е т н о т о общество, ф и к с и р а н и я т к р и т е р и й внася нова разделителна линия е обществото между клиентите на социалното подпомагане и останалите, между бедните и небедните. Бедността е състояние, в което индивидът не разполага и л и разполага с недостатъчни ресурси за поддържането и възпроизводството на живота си. П р и ч и н и т е за нея са многовариантни. За измерването й съществуват множество методи. Неправилно е да се твърди, че социалната п о м о щ като социалнополитическа п р а к т и к а е насочена к ъ м бедността. Тя е насочена к ъ м хората, к о и т о отговарят на определени фиксирани от п о л и т и к а т а к р и т е р и и , к о и т о м н о г о рядко, д о р и н и к о г а не съвпадат с обективното установяване на разпространението на бедността. Самата бедност и нейното равнище са системен обществен продукт. Д в и ж е н и е т о на показателите, к о и т о я описват, зависи не толкова от особеностите на програмите за социална п о м о щ , к о л к о т о от процеси, к о и т о са извън контрола на социалната п о л и т и к а . П р и н ц и п н о т о несъвпадение между клиентите на социалната п о м о щ и обективно бедните поставя под съмнение обществената нужда от този вид социалнополитическа п р а к т и к а . П р о г р а м и т е за социална п о м о щ и м а т две цели - да осигурят м и н и м у м жизнен стандарт и да осигурят м и н и м у м условия за социална мобилност на бедните. В преобладаващата си част тези програми са неефективни, защото, въпреки че съществуват, те възпроизвеждат необлагодетелстваните като необлагодетелствани без да променят трайно социалното им положение или статус. А к о в една конкретна система от социални и н с т и т у ц и и преобладава л о г и к а т а на социалната помощ, социалната п о л и т и к а в това общество не м о ж е да изпълнява функции на социално инженерство. В същото време ш и р о к о т о им разпространение, или още повече - възприемането на характерната за тях л о г и к а на социална регулация като определяща за цялата система от

ЗУ

социални и н с т и т у ц и и , засилва общественото значение на разделителната

40

Табл. N3. Относителен дял на семействата под и на линията на бедността в САЩ .

л и н и я бедни - небедни. П р о г р а м и т е за социална п о м о щ се финансират от данъчните приходи и не поставят условия за предварително участие на получателите на п о м о щ и във формирането на някакви фондове. *

*

*

Година

Характерна за С А Щ е множествеността на критериите, спрямо к о и т о се доказва нуждата. Независимо че е предназначена за семейства с н и с к и доходи, отпускането на п о м о щ и по програмата A F D C се съобразява и с вида на семейството. Първоначално (програмата е създадена в средата на 30-те г о д и н и с основния нормативен акт на Н о в и я договор - Закона за социалната сигурност) A F D C е предназначена единствено за самотни м а й к и , през 1960 г. програмата е разширена и предлага п о м о щ за безработни б а щ и , к о и т о сами отглеждат децата с и , а през 1990 г. се допуска и предоставянето на п о м о щ на семейство с двама родители при положение, че този, к о й т о осигурява благосъстоянието на семейството е безработен. О т н о с и т е л н и я т дял на семействата с двама родители, к о и т о са к л и е н т и на програмата, рязко нараства след началото на 70-те г о д и н и , като к ъ м края на 80-те г о д и н и те са 10% от всички, получаващи п о м о щ . Това състояние се д ъ л ж и не на промяна в условията за достъп, а на влошеното и к о н о м и ч е с к о състояние през посоченото десетилетие и рязкото покачване на социалните проблеми, к о и т о пазарът не м о ж е да разреши. Независимо че решението за въвеждането на A F D C е взето на федерално равнище, тя не е федерална програма. Със Закона за социална сигурност (1935 г.) щатите се задължават да предлагат социална п о м о щ за бедните семейства е деца, като ползват за целта и федерална субсидия. До 60-те г о д и н и програмата е малка част от социалната държава на С А Щ . През 60-те г о д и н и с разширяването на допустимата клиентела, броят на семействата, к о и т о получават п о м о щ и нараства 4 п ъ т и . През 80-те години броят на получаващите п о м о щ е около 11 милиона, и л и 5% от населението. О т н о с и т е л н и я т дял на американците, к о и т о живеят в бедни семейства през същия период е м н о г о по-голям (табл. N3). Заради множествеността на критериите, спрямо к о и т о се доказва нуждата, клиентите на програмата са м н о г о по-малко от бедните.

40

Бели

Черни

С испански произход

Самотни майки

1. Под линията на бедността

Преобладаващата част от социалната регулация в САЩ следва л о г и к а т а на социалната помощ. Условните п р о г р а м и като % от общите социални разходи са 18%, докато средният съответен дял за страните от О И С Р е само 6% (табл. N11 от Приложението). Социалната п о м о щ е организирана в н я к о л к о основни програми: A F D C ( п о м о щ за семейства с деца), food stamps ( п о м о щ във вид на к у п о н и за хранителни п р о д у к т и ) , Medicaid (здравни разходи за бедни).

Всички семейства

1960

18,5

15,2

48,1

н.д.

н.д.

1970

9,7

7,7

22,9

н.д.

32,7

1980

9,2

6,9

27,8

20,3

30,4

1986

11,4

9,1

28,7

25,5

34,0

н.д.

40,8

2. В рамките на 125% от линията на бедността 1986

15,3

12,7

Две са основните характеристики на американската система на социална п о м о щ . От една страна, не съществуват национални стандарти. Щ а т и т е са тези, к о и т о организират програмите и фиксират условията за достъп. Равнището на п о м о щ и и подпомаганите г р у п и са различни в различните щ а т и . През 1984 г. месечната п о м о щ в щ а т М и с и с и п и е $ 9 1 , докато в Калифорния тя е $ 489. Съответната с т о й н о с т средно за страната възлиза на $ 325. Според изчисленията на П л о т н и к 4 1 средният спад на отклонението от л и н и я т а на бедността след отпускане на п о м о щ т а е 20,2%, като стойностите варират в различните щ а т и от 40,0 до 10,9. Тези различия само в известна степен съответстват на различието в цената на живот. Те не са сериозно повлияни и от конкретната социална проблематика. Равнището на бедност варира в различните щати. В средата на 80-те г о д и н и то е най-ниско в Ню Х е м п ш и р ( 5 , 6 % от населението) и най-високо в М и с и с и п и (22,6% от населението). П р о г р а м и т е за социална помощ нямат п о ч т и н и к а к ъ в корегиращ социален ефект. Втората особеност на социалната п о м о щ в С А Щ е запазването на традиционния вариант на условно предоставяна помощ, при к о й т о получателят, освен че трябва да отговаря на определени критерии, трябва да следва и определено поведение. Модерният, далеч по-либерален вариант, възприет в Западна Европа, к а к т о и в Канада, определя условия за достъп, но не предписва поведение. А м е р и к а н с к а т а система на социална п о м о щ е организирана така, че в максимална степен да насочва бедните к ъ м работа и да ги поощрява да 40

Ginsburg N., Division of welfare: A critical introduction to comparative social policy, SAGE Publication, 1992, p. 104. Данните са от US Bureau of Census, 1987: tabl. 746, 749. ""Plotnick R., How much poverty is reduced by state income transfers?, in Monthly Labor Review, July, 1989, цит. no Ginsburg N., op. cit, p. 108.

41

приемат дори нископлатена заетост. П р о г р а м и т е за отпускане на п а р и ч н и п о м о щ и са само част от системата за социално подпомагане. Успоредно с тях са възприети п р о г р а м и за заетост и преквалификация на хората в доказана нужда. Правилата за отпускане на помощи включват възможността за спирането им в случай на отказ от работа и л и курс за квалификация. С т о й н о с т т а на паричната социална п о м о щ в С А Щ е м н о г о по-ниска от тази в останалите страни. Д о к а т о средната за страните от О И С Р м и н и м а л н а социална п о м о щ е 5 2 % от средния доход в страната, за С А Щ т о з и дял е само 3 4 % за самотен възрастен и 3 7 % за двойка възрастни. О т н о с и т е л н и я т дял на бедните възрастни с доходи под 5 0 % от средните за страната в С А Щ е 22,4%, с ъ щ и я т дял средно за страните от О И С Р е несравнимо по-нисък - 6,4 (табл. N12 от Приложението). Това състояние на бедността сред възрастните в С А Щ е отражение к а к т о на системата за социална п о м о щ , т а к а и на особеностите на социалното осигуряване, което е обект на следващия параграф. В периода 1980-86 г. разходите за социална п о м о щ в С А Щ нарастват с 3 6 % . В номинално изражение т о з и ръст е само 2,2%. За с ъ щ и я период 42 бедните се увеличават с 3,1 м и л и о н . През 80-те г о д и н и разходите за социална п о м о щ като дял от федералния б ю д ж е т се колебаят около 1 1 % , като най-ниски са през 1986 г - 9,6%. В началото на 80-те г о д и н и силно са съкратени програмите за преквалификация и заетост на бедните. Слабостта на социалната п о м о щ в С А Щ се компенсира в някаква степен от съществуването на п р о г р а м и , предоставящи т. нар. данъчни к р е д и т и на хората с доходи под определен м и н и м у м . През 80-те г о д и н и средногодишният ръст на разходите, свързани с тази програма е 7 % . Н а й разпространена е схемата за негативния подоходен данък. П р о г р а м а т а облагодетелства бедните без да поставя допълнителни условия. Доходът е единственото условие за достъп. Семействата, к о и т о разполагат с доход под фиксирания получават парична добавка. Тя се изчислява на основата на т р и променливи: действителният доход, средната стойност на подоходния данък и гарантираният доход. Системата за социална п о м о щ на С А Щ е отражение на преобладаващата нагласа, че състоянието на бедност е продукт на неудачно индивидуално поведение. През 80-те г о д и н и тази идея се използва в п о л и т и ч е с к и я дискурс като основание за съкращаване на социалните разходи и програми. През 90-те г о д и н и публичност получават изследвания, к о и т о доказват тезата, че единствената разлика между зависимите от социални п о м о щ и и останалите е липсата на ресурси, к о и т о да гарантират 42

Sharp А. М, Register Ch. A., Leftwich R.*H. (eds.), Economics of Social Issues, Richard D. Irwin Inc., 1990 (9th edition), p. 283.

42

индивидуалната сигурност. Н и к а к в и значими отклонения в мотивацията и 43 ценностите на двете г р у п и не се установяват . 44

Социалната държава на Великобритания е оформена и се превръща в структурна характеристика на британското общество заради о п и т а на 45 властта да се справи с бедността . За разлика от С А Щ обаче системата на социална п о м о щ във Великобритания предлага далеч по-универсални и помалко д и с к р и м и н а ц и о н н и социални придобивки за хората в доказана нужда. Великобритания е една от малкото капиталистически страни с национално стандартизирана система за условно социално подпомагане, в която единственото условие за достъп е равнището на доход. "Новата десница" к р и т и к у в а тази система и подкрепя промяната й в посока на диференциране на социалната п о м о щ в съответствие с регионалното и 46 местното равнище на цената на неквалифицирания труд . Независимо от твърдата подкрепа за тази идея, тя не успява да влезе в политическия дневен ред по време на управлението на Тачър. Въвеждането на сега съществуващата система на социална п о м о щ е следствие от отхвърлянето след края на Втората световна война на съществуващата в периода между двете войни силно д и с к р и м и н а ц и о н н а по 47 отношение на жените и на чужденците система на социално подпомагане . В началото на 60-те системата е реформира и е въведена програма за допълнителна универсална п о м о щ за хората в доказана нужда. През 80-те г о д и н и по време на управлението на Т а ч ъ р определени социални г р у п и се и з к л ю ч в а т от потенциалните получатели на социална помощ. Ограничението важи за младежите, трудоспособните, хората, к о и т о не се г р и ж а т за неработещи лица, както и безработните. Броят на клиентите на програмите за социално подпомагане спада (с 9,8% за периода 1987-88), спадат и социалните п о м о щ и (с 4% за семейна двойка с две деца и с 15% за самотен човек). Спадът е продукт на п о л и т и ч е с к и санкционираната промяна в условията за достъп. Системата се доближава макар и в ограничена степен до тази на С А Щ , най-вече заради усложняването на условията за достъп и премахването на универсалността на критерия равнище на доход.

43

Rank R.M., Living on the Edge: The Realities of Welfare in America, New York, Columbia Univ. Press, 1994. 44 Имаме предвид териториите на Англия, Шотландия, Уелс и Северна Ирландия. Независимо от съществуването на някои разлики между отделните области, особено в образованието, за целите на настоящия анализ те могат да бъдат пренебрегнати. 45 Kaufmann Franz-Xavier, "Le developpement des Etats Providence en Europe", Revue francaise des affaires sociales, N 3, 1990, 15-20 46

Minford P., Unemployment: Cause and Cure, Oxford, Martin Robertson, 1983. Ginsburg N, op. cit, p. 153.

47

43

Във Великобритания никога не е съществувала официално определена линия на бедността. Официално на правителствено равнище не е възприет и т е р м и н ъ т "бедност". Напоследък големината на социалната п о м о щ или 4 0 % над нея неофициално е възприета като линия на бедността, макар че съществуват редица съображения, че подобно измерване на бедността е неадекватно. Измерена чрез общовъзприетия к р и т е р и и - % от домакинствата с доход до 5 0 % от средния за страната еквивалентен (преоценен според броя на 'членовете) доход, бедността във Великобритания е 6,7% през 1975 г. и 12,0 през 1985. Съответните дялове средно за Европейската общност са 12,8 и 13,9. Поредното място на Великобритания сред страните членки на Европейската общност се променя като от втора по ниско равнище на бедност става шеста. До 1980 г. Великобритания е с по-голяма бедност в сравнение с Ш в е ц и я и Германия, но с далеч по-малка в сравнение със С А Щ . През 60-те г о д и н и се провеждат множество изследвания по въпросите на бедността във Великобритания. П и т ъ р Таунсънд изследва 2000 семейства в периода 1968-69 г., а анализът публикува през 1979 г. в к н и г а т а "Бедността във Великобритания". М а к и Лансли изследват 1200 домакинства и публикуват резултатите през 1985 г. Данните са близки. О к о л о 2 0 % от населението попада в ш и р о к о т о разбиране за "бедност". Таунсенд въвежда, наред с "официалния стандарт" на бедност, и стандарт на "относителна бедност", изчислението на който се основава на възможността за поддържане на необходимото потребление. М а к и Лансли определят бедността спрямо възможността за удовлетворяване на 18 жизненоважни потребности: ако липсва възможността за удовлетворяване на една потребност - това е линията на бедността, ако липсва възможност за удовлетворяване на т р и и повече - това е състояние на прага на бедността 4 8 . Данните от тези изследвания далеч надхвърлят населението, което отговоря на официалните к р и т е р и и , т.е това, което попада под официалния праг на бедността (табл. N4). В следвоенния период официалната л и н и я на бедността се увеличава абсолютно два п ъ т и , а като относителна величина следва големите промени в самото дефиниране на състоянието на бедност. Според консервативните к р и т и ц и на възприетите п о л и т и к и увеличаването на бедността е статистически артефакт. Тази к р и т и к а не е достатъчно издържана, т ъ й като прагът е величина, обвързана с доходите и относителният дял на населението под него не трябва да се променя, независимо от дефинирането му.

48

Индикаторите на Таунсенд и на Мак и Лансли са цитирани по Perry R., United Kindgom, in Flora P.(ed.), op. cit., vol. 2. p. 191.

44

Табл. N4. Население c доход под прага на бедността.

49

Година

Абсолютен брой (в хиляди)

% от населението

1960

1 990

3,8

1972

1 780

3,4

1977

2,020

4,0

1981

2 810

5,3

Групата на бедните през 1981 г. и м а следната структура: 680 000 работят, 1 120 000 са над пенсионна възраст, останалите са или безработни и л и инвалиди. Г о л я м а част от неработещите са поддържани над прага на бедността благодарение на социалната п о м о щ и въведената през 1966 г. допълнителна п о м о щ . През 80-те г о д и н и клиентелата на социалната п о м о щ е силно променена. Възрастните вече не преобладават сред бедните. Най-силно представени т а м са безработните и самотните родители. . За голяма част от бедните социалната п о м о щ е единственият доход. Това са най-вече безработни, к о и т о са загубили социалноосигурителните си права. За разлика от Германия и Ш в е ц и я , във Великобритания м о г а т да се ползват придобивки, предлагани от една единствена програма. 50

В Германия съществуват програми за социална п о м о щ , но тази социалнополитическа п р а к т и к а не е определяща за възприетата л о г и к а на социална регулация. Официалният критерий за достъп до програмите линията на бедност, се определя според федерално установена цена на к о ш н и ц а от с т о к и , "достатъчни за водене на достоен ж и в о т " 5 1 . Д о м ак и н с тва с доходи на или под л и н и я т а на бедността са к л и е н т и на условната социална помощ (Sozialhilfe). Тази социалнополитическа п р а к т и к а е въведена през 1957 г. Стой н остта на социалната п о м о щ дълго време остава м н о г о н и с к а - около 2 0 % от средния нетен трудов доход. След средата на 70-те г о д и н и системата на социална п о м о щ е реформирана в н я к о л к о п о с о к и . С т о й н о с т т а на социалната п о м о щ се определя не чрез и к о н о м и ч е с к и н у ж н о т о , а чрез културно необходимото промяна, която автоматично води до нарастването й. Освен това намалява относителният дял на паричната социална п о м о щ в полза на развитие на програмите за непарично подпомагане. След 1965 г. разходите за социални плащания са значително по-малко от тези за условни социални услуги, а тенденцията е к ъ м задълбочаване на това съотношение. Германската схема за предпоставката, че н и т о един

социална гражданин

49

помощ се основава не трябва да остане

на под

Ibid., p. 192. '"Използваните в анализа данни засягат ФРГ. Тъй като след обединението германската държава възприе моделите на западната си част, в изложението се говори за Германия. 5l Ginsburg N.. op. cit.. p.73.

45

официалната линия на бедността. За първи п ъ т к о ш н и ц а т а от с т о к и , която^ задава л и н и я т а на бедността, е определена през 1955 г., а след това променяна през 1961 и 1971 г. Л и н и я т а на бедността е задължително под трудовия доход на н и с к о платените категории. К а т о абсолютна величина л и н и я т а на бедността расте непрекъснато до 1975 г., к о г а т о започва да спада. К а т о относителна стойност (% от средния трудов доход) тенденцията от началото на 60-те г о д и н и е к ъ м бавно спадане. О т н о с и т е л н и я т дял на населението под л и н и я т а на бедността зависи в г о л я м а степен от дефинирането й (табл. N5). Според приетото през 1961 г. определение, в периода 1963-71 г. бедността значително спада. К ъ м края на 70-те г о д и н и започва обратната тенденция и се достигат равнищата, характерни за 50-те години. Табл. N5. Домакинства и индивиди живеещи в относителна бедност според различни 52 стандарти на бедността. Стандарт (% от средния)

1963 (брой)

1969 (брой)

1973 (брой)

1963 (% от всички)

1969 (% от всички)

1973 (% от всички)

860

515

480

4,3

2,5

2,3 7,4

От домакинствата

40% 50%

2 256

1 1668

1573

11,4

8,1

60%

4 364

3 520

2 492

22,1

17,1

16,5

40%

3 018

1582

1507

5,3

2,8

2,6

50%

8 051

5 414

5 087

14,1

9,7

8,9

11516

11 135

26,9

20,6

19,5

От индивидите

60%

15 331

Официалната л и н и я на бедността отговаря на 40%-ния стандарт ( 4 0 % от средните за страната доходи) на бедност. Бедността обхваща основно и к о н о м и ч е с к и неактивното население. Рискът за неработещите да попаднат под линията на бедността, е т р и п ъ т и по-голям, о т к о л к о т о за останалата част от населението. 9 9 % от а к т и в н о т о население е в състояние да се справи с бедноста. В този смисъл твърдението на Християндемократическата партия, че въпросът за бедният пролетариат е решен, е вярно. Средно р и с к ъ т от бедност за групата на самонаетите е пог о л я м , о т к о л к о т о за останалите заети. Сред типовете домакинства най-голям е р и с к ъ т от бедност за възрастните и самотните ж е н и . Статистическите данни не потвърждават 52

становището, че семействата c деца бедност. И з в ъ н официалните данни за г р у п и , к о и т о не получават социални г о д и н и са около 100 000 с к и т н и ц и жилища.

О к о л о 3% от домакинствата и 2% от хората в Германия живеят от социални п о м о щ и . П о ч т и толкова са и тези, к о и т о живеят под л и н и я т а на бедността, но не търсят п о м о щ и . Г о л я м а част от бедните са в к л ю ч е н и в други социални програми, но това, което получават от тях не е достатъчно, за да излязат от състоянието на бедност. Според официални данни на федералното статистическо б ю р о за 1981 г. основните случаи на зависимост от социалната п о м о щ са следните: недостатъчна пенсия (27,6% от в с и ч к и случаи), недостатъчен доход сред друга и к о н о м и ч е с к и неактивна група ( 2 7 , 4 % ) , недостатъчен доход в семейство е един родител (17,0), безработица ( 1 0 , 5 % ) , недостатъчен доход от платена заетост ( 2 , 7 % ) . В началото на 80-те г о д и н и по-голямата част от бедността вече не е временно явление. По това време около 7 3 % от в с и ч к и домакинства к л и е н т и на социалното подпомагане, получават социална п о м о щ повече от една година. Въвеждането на схемата за поддържане на социалната сигурност от 1979 г. намалява новите рискове, но в недостатъчна степен. Най-силно е намаляването на р и с к а от бедност сред самотните хори и семействата със самотни родители. В периода 1977-1983 г. покупателната стойност на социалната п о м о щ пада с 6%. През 1970 г. 0,75 м л н . д у ш и (в този брой не се в к л ю ч в а т децата) са зависими за постоянния си доход от социалната п о м о щ . До 1980 г. броят на клиентите на социалната п о м о щ нараства 4 п ъ т и , а през 1987 г. д о с т и г а 2,4 м л н . д у ш и . Този о г р о м е н ръст се д ъ л ж и на дългосрочната безработица, ръста на относителния дял на самотните родители и вероятно на по-рано съществували "скрити" бедни. Заради това увеличаване на населението, което отговаря на фиксираните правила за достъп до социалната п о м о щ натежава и з к л ю ч и т е л н о м н о г о к а к т о в социалния б ю д ж е т , т а к а и в о б щ а т а схема на немската социална държава. Системата на социална п о м о щ на Германия съдържа редица проблеми. Бедният не става автоматично клиент на програмата, а трябва да кандидатства. Освен че създава т е ж к а администрация, подобна организация на социалната п о м о щ води и до високо равнище на въздържане от включване в програмата. Според А л б е р т около групата на кандидатстващите за социална п о м о щ съществува аналогична по големина група от бедни, която не т ъ р с и п о м о щ , но и м а аналогични параметри на

Alber J., Germany, in Flora P.(ed.), op. cit., vol. 2, p. 54.

46

са непропорционално изложени на бедността остават някои м а р г и н а л н и п о м о щ и - това в началото на 80-те и около половин м и л и о н хора без

47

53

ж и в о т и доходи . Освен това съществуват м н о г о регламентирани условия, на които бедният трябва да отговаря, за да получи социална помощ. Социалната п о м о щ се администрира от местните власти, като 8 0 % от финансите идват от тях, а 2 0 % - от областните правителства. Правилата за достъп обаче се фиксират на федерално равнище и са част от федералното право. В Швеция значението на социалната п о м о щ е силно ограничено. Границата на бедността е равна на най-високата заплата сред най-ниско платените 5% от целодневно заетите работници. С а м о т о дефиниране на условието за достъп превръща част от заетите в бедни. От всичките целодневно заети неквалифицирани работници 16% принадлежат к ъ м т а к а дефинираната група на бедните. Социалната п о м о щ се администрира от местните власти. В началото на 60-те години клиентите на социалната п о м о щ достигат най-ниския си относителен дял спрямо цялото население ( 3 , 5 % ) , след което през целия следващ период се колебаят между 4 и 7 % . Средното равнище на помощите е ниско - между 3 и 4% от средната заплата в индустрията или 1/4 от базисната пенсия. Равнището на социалната п о м о щ се корегира като к ъ м нея се прибавят детските и ж и л и щ н и т е надбавки. Системите за социално подпомагане се колебаят между два к р а й н и варианта. Организацията им м о ж е да отговаря на разбирането, че п о м о щ т а трябва да дисциплинира нуждаещия се и да поощрява способностите му сам да се измъкне от нуждата. Възможен е и друг, по-либерален възглед, според к о й т о нуждаещият се има правото да бъде подпомаган от обществото. Реформата от 1982 г. в Ш в е ц и я възприема нещо средно между двете схващания, като се дава възможност на местните власти съобразно особеностите на социалните проблеми в района да възприемат единия или другия подход.

Социално осигуряване Като социалнополитическа практика социалното осигуряване гарантира индивидуалното съществуване в случай на прекъсване на трудова заетост. То е независим от пазара и з т о ч н и к на средства, достъпът до к о й т о зависи от това, дали индивидът удовлетворява определени условия. За разлика от социалната п о м о щ , основното условие за достъп не е свързано с материалното положение и л и със социалния статус. Социалното осигуряване е следствие от заетостта. В основата на конкретната му т е х н о л о г и ч н а форма е о т г о в о р ъ т на въпроса "коя заетост създава осигурителни права". В повечето схеми трудът на жените-домакини

формално е признат за труд и осигурява участие в осигуряването чрез работещия съпруг. През последните десетилетия, в някои общества (Германия) благодарение на формулите на социалната солидарност, социалноосигурителните схеми покриват п о ч т и в с и ч к и социални групи = вкл. студентите, но включването им т а м не е следствие от граждански права или доказана нужда, а от формалното признаване на упражнявания от тях труд за заетост. На политическо равнище се фиксират правилата за достъп, к о и т о обикновено в к л ю ч в а т определени параметри на необходимата заетост, начина за мобилизация на необходимите финансови ресурси, както и равнището на социалните придобивки. В ъ з м о ж н и т е вариации засягат и трите параметри. К а т о социалнополитическа п р а к т и к а социалното осигуряване не предизвиква обществена съпротива. Т ъ й като е продължение на заетостта, формално то не нарушава либералните ценности. В с ъ щ о т о време съществува п о ч т и непрекъснат политически натиск за разширяване на социалноосигурителните схеми и включването в тях на нови социални групи. Непрекъснат политически натиск съществува и по отношение на либерализацията на условията за достъп. Социалноосигурителните схеми обикновено са очертани финансови системи. Н а ч и н ъ т на формиране на финансовите постъпления обикновено е фиксиран и наличните ресурси са ясни. Б ю д ж е т е н проблем в тях може да възникне дори без промяна на политически фиксираните правила, заради чисто демографски промени и л и заради ценови натиск. Различните системи реагират различно като увеличават държавните субсидии или променят правилата за достъп, т а к а че да се съкратят разходите.

Условия за достъп Социалното осигуряване в САЩ е с ограничено значение. То обхваща само част от населението - т. нар. средни класи, и поддържа статуса им в случаите, к о г а т о по една или д р у г и п р и ч и н а те напускат пазара на труда. Възприета е обвързана със заетостта и трудовите доходи осигурителна система за два случая възраст и безработица. Американската социална държава има непълна система на социално осигуряване, която не в к л ю ч в а задължителното здравно осигуряване. Социалното осигуряване е организирано в програмата O A S D H I ( O l d Age, Survivors, Disability and Health Insurance). Началото й е положено в средата на 30-те г о д и н и като част от политиката на Новия договор. О щ е в началото на това десетилетие м н о г о щати се опитват да въведат пенсионно социално осигуряване, но срещат съпротивата на работодателите заради

"Ibid, p. 55.

48

49

таксите върху фонда работна заплата, к о и т о трябва да внасят. Тогава се появяват и силни популистки движения, к о и т о се обявяват за преразпределение на доходите и подпомагане на възрастните, безработните и бедните. Сред тях е и първото в света движение на възрастните, което к ъ м средата на 30-те г о д и н и има няколко м и л и о н а активни поддръжници и се обявява за универсална, равна, необвързана с доходите по време на активния трудов ж и в о т и недиференцирана според трудовия статус публична пенсионна схема. Въпреки че планът на движението не е приет, Законът за социалното осигуряване, основният нормативен акт на Новия договор, е приет през 1935 г. С него се въвежда държавно гарантирана пенсия за възрастни, допълнена от условна п о м о щ за бедните възрастни хора. По-късно осигурително покритие получават и вдовиците и техните деца, инвалидите, поемат се и здравните разходи на възрастните. Социалните придобивки се определят на основата на предишните доходи (трансферът е в някаква степен еквивалентен на реалните трудови доходи на осигурения). Пенсиите са м н о г о слабо преразпределени к ъ м осигурените с по-ниски доходи. Системата се финансира наполовина от работодателите, наполовина - от самите осигурени, чрез изчислена на базата на доходите вноска. Цялата вноска през 1988 г. възлиза на 15,2% от работната заплата. Системата на социално осигуряване н и к о г а не е субсидирана чрез данъчната система и след началото на 70-те години е п о ч т и непрекъснато с дефицитни затруднения, п р и ч и н е н и от неконтролирания от п о л и т и к а т а процес на нарастване на броя на пенсионерите в резултат на увеличената продължителност на ж и в о т . В началото на 80-те г о д и н и се прави о п и т за промени в социалното осигуряване, като целта е да се съкрати в някаква степен клиентелата и чрез това - разходите. Предприетите мерки включват: премахване на индексирането на пенсиите спрямо ръста на цената на ж и в о т , данъчно облагане на социалните придобивки на хората с високи доходи, увеличаване на възрастта за пенсиониране над 65 години. П р о м е н и т е са трудни заради масовата подкрепа за O A S D H I . Социалноосигурителните трансфери представляват само 37,3% от доходите на възрастните домакинства (главата, на които е на или над 65 г.). Това е най-ниският дял сред капиталистическите страни. Относителният дял на частните пенсии в дохода е сравнително висок, но все пак незначителен - 5,5% (табл. N6 от Приложението). Доходите на възрастните се допълват от доходи от собственост и от платена заетост този дял два пъти надвишава съответния в Ш в е ц и я и Германия. Делът на публично организирането социално осигуряване спрямо общите разходи за пенсионно осигуряване е само 60,9. О г р а н и ч е н о с т т а на

публичните схеми се компенсира в някаква степен от дела на професионалното (произлизащо от организацията, в която е зает осигурения) осигуряване. Т о з и дял за С А Щ е относително висок - 1 7 , 1 % (табл. N8 от Приложението).

Бедността сред възрастните е пряк резултат от особеностите на възприетите правила на социално осигуряване. През 1980 г. бедните възрастни в С А Щ са п о ч т и толкова, к о л к о т о и във Великобритания, но два п ъ т и повече от тези в Германия. През март 1985 г. 1 5 % от възрастните домакинства живеят под л и н и я т а на бедността, 2 0 % са получили поне веднъж някоя от непаричните форми на социално подпомагане, 9% са получили парична добавка к ъ м доходите си. По-голямата част от това условно подпомагане идва от системата за Допълнителен осигурителен доход (SSI), която с ъ щ о води началото си от Новия договор. Т о в а е единствената система в С А Щ , която е национално изравнена, като голяма част от щатите допълват базисния национален м и н и м у м на условна п о м о щ на възрастните и инвалидите. През 1985 г. национално фиксираната месечна п о м о щ възлиза на $164. О б щ и т е частни и публични разходи за пенсии (за възраст) са значително по-ниски от средното за западните страни. Възрастните американци зависят преди всичко от платена заетост, доходите, от която са 26,8% от доходите на възрастните домакинства, дял м н о г о по-висок от този в Германия или Ш в е ц и я . Пенсионната система в С А Щ се доминира от частния сектор. Публичните разходи за пенсии произлизат предимно от осигурителните фондове ( 7 9 % ) и се допълват от целеви пенсионни фондове, предназначени за ветераните и н я к о и държавни чиновници. Делът на професионалните пенсии в общите разходи за пенсии е по-висок в сравнение с останалите капиталистически страни. В ъ п р е к и това те съставляват само 1 7 % от разходите за 1980 Г. (табл. N8 от Приложението). Относително ВИСОКИЯТ ДЯЛ на професионалните пенсии е наследство от времето между двете войни, когато бързото развитие на социалния капитализъм се основава на професионалното предлагане на социални блага и услуги. И н и ц и а т и в а т а произлиза от работодателите, а м о т и в ъ т е свързан с опита да се попречи на синдикализацията на заетите. Т а к а или иначе тези придобивки остават привилегия само на определени, не м н о г о на брой, категории работници и служещи, съсредоточени преди всичко в елитните производства. По време на рецесията от 70-те години м н о г о от професионалните фондове срещат трудности и дори преустановяват дейността си. През 70-те г о д и н и е въведена .и по-строга федерална регулация на дейността на професионалните фондове.

50 51

В С А Щ осигуряването за безработица е управлявано изцяло от щатите. Едновременно с това придобивките и условията за получаване на права в различните щ а т и силно се различават. За разлика от С А Щ Великобритания е възприела универсална социалноосигурителна схема. Правата са следствие от заетостта, но заради финансирането на системата и особено заради равните, фиксирани социални плащания, британската базисна социалноосигурителна схема придобива универсален характер. От публичните средства, предназначени за поддържане на доходите, 6 5 % (до 1950 г. по-малко от 5 8 % ) се насочват к ъ м Националния осигурителен фонд. Размерът на пенсиите, к о и т о т о й предлага не зависи от размера на правените вноски, а се определя на основата на нуждата. Вноските за социалноосигурителния фонд са процент от трудовите доходи и са поделени между осигурените и работодателите. С около 2 0 % във финансирането на фонда участва и държавата. Това е т. нар. базисна пенсионна схема, въведена през 1948 г., коята п о к р и в а цялата работна сила, включително самонаетите. Разпределението на дяловете във финансирането на социалноосигурителния фонд е от компетенцията на Парламента. Националната пенсионна схема е въведена от Лейбъристко правителство през 1948 г. и предлага независима от предишните доходи, равна, фиксирана пенсия. С въвеждането й британската държава окончателно възприема принципите на социалноосигурителния модел Беверидж, ч и и т о основни характеристики са следните 5 4 : 1. универсалност на системата - това е основният принос на Беверидж к ъ м модерната концепция за социалното осигуряване. С м и с ъ л ъ т му е в разпространяването на социалното осигуряване върху в с и ч к и г р у п и от населението, независимо от действителното им участие на пазара на труда, и обхващането на в с и ч к и рискове, к о и т о пазарът може да произведе; 2. единство на системата, което се изразява в: - фиксирани вноски и фиксирани социални трансфери.. Размерът на социалните плащания зависи от нуждата, а не от получавания по време на активния ж и в о т трудов доход; - единство в организацията на системата. Осигурителният фонд е един и има публична администрация, която се подчинява на М и н и с т е р с т в о на социалното осигуряване;

54

Join-Lambert М.Т., Politiques sociales, Presse de la Fondation nationale des sciences politiques & Daloz, Paris 1994, p. 272.

52

3. интеграция на системата - Беверидж защитава необходимостта от административно и финансово обвързване на в с и ч к и форми на защита (взаимоспомагателни дружества, социална п о м о щ ) в системата на социалното осигуряване. Според него само т а к а м о ж е да се преодолее социалния контрол и произволността, к о и т о са неотделими от техниката на социалната помощ. Интеграцията, като принцип на социалното осигуряване, се изразява и в задължителното му обвързване със здравеопазването и п о л и т и к а т а на пълна заетост, осъществявани съответно от Национална здравна служба и Обществена служба за заетостта. Само така, според социалния план на Беверидж, м о ж е успешно да бъде преодоляна социалната несигурност и да се решат проблемите, свързани с бедността. Размерът на базисната пенсия е малко по-висок от помощ. П о рад и това някои радикални критици на политическа п р а к т и к а смятат, че социалноосигурителната отговяра на идеята на Беверидж за социалния м и н и м у м , още социалдемократическата идея за социалното гражданство.

социалната британската система не по-малко на

През 1961 г. консервативно правителство реформира Националната пенсионна схема, като въвежда принципа на умерено обвързване на пенсиите с предишните доходи. До 1978 г. пенсиите не се индексират спрямо инфлацията, като този факт отразява вероятно слабостта на достъпа на пенсионерите до властта, както и незаинтересоваността на профсъюзите от проблемите на пенсионното осигуряване. Поддържането на доходите във Великобритания условно се разделя на две части. Първата покрива плащанията, к о и т о предполагат участие на получателите във формирането на фондовете - пенсии и обезщетения при безработица и болест. Втората осигурява плащания, к о и т о не предполагат участие - семейните надбавки (изплащат се на в с и ч к и м а й к и на деца и на ученици) и социалната п о м о щ (предназначена за неработещите - възрастни и безработни, к о и т о са загубили осигурителните си права). Независимо от съществуващата разлика в п р и н ц и п а на достъп до социалните Програми, цялата система се ръководи от една и съща държавна администрация. I (снтралното правителство чрез Департамента по здравеопазване и социално осигуряване, администрира цялостно системата за поддържане на доходите. К а т о цяло програмите за поддържане на доходите поставят минимум условия за получаване на права. Доходите на възрастните във Великобритания и м а т т р и основни публични к о м п о н е н т а - базисна пенсия по схемата от 1948 г., доходи от допълнителното осигуряване, въведено през 1961 г. и реформирано през 1975 г. и социална п о м о щ за тези с доход под определел м и н и м у м . I юследната схема, освен парична помощ, в к л ю ч в а и " ж и л и щ н а " добавка. 11арастваща част от пенсионерите получават и допълнителна

53

професионална пенсия от своите работодатели. През 1983 г. 5 3 % от пенсионерите имат професионално покритие, като сред тях преобладават квалифицираните слоеве от работната сила. Т о з и дял в к л ю ч в а и получателите на пенсии от схемата за държавни служители, която не предполага участие във формирането на доходите и се финансира изцяло от данъчната система. Допълнителното пенсионно осигуряване, въведено през 1961 г., обхваща тази ч а с т , от работниците и служителите, к о и т о нямат професионално покритие. Пенсиите, к о и т о тази схема предлага, зависят от трудовите доходи и е м н о г о слабо преразпределителна. П л а щ а н и я т а от нея са м а л к и и не се индексират. През 1975 г. е въведена нова държавно регулирана пенсионна схема (SERPS), която е обвързана с доходите ( п р и определяне на размера на плащанията се взимат предвид двадесетте найдобри от гледна т о ч к а на доходите години) и допълва равната пенсионна схема. Правителствата на Тачър се опитват да реформират тази схема, найвече като засилят пазарния елемент, пренасочвайки я к ъ м частния сектор. Но заради съществуващите рискове, както и заради преобладаващите обществени настроения, схемата остава по същество държавна. Тогава реформата се насочва к ъ м промяна на правилата за достъп и най-вече к ъ м обвързването на пенсията не с доходите от двадесетте най-добри г о д и н и , а с доходите от целия трудов ж и в о т . По този начин се очаква снижаване на разходите на схемата най-вече за сметка на неквалифицираните работници на ръчния труд и на жените. Допълнителните професионални схеми възпроизвеждат м н о г о поясно съществуващите по време на трудовия ж и в о т неравенства. Д о р и к о г а т о ниско квалифицирани работници са в к л ю ч е н и в професионални схеми, пенсиите им са малко по-добри от тези, които им предоставя държавната схема. Т а к а те попадат в "пенсионен капан", п р и к о й т о заради допълнителната пенсия те губят право на социална помощ, без да получават съществено увеличение на доходите си. В ъ п р е к и че равнището на бедност сред пенсионерите спада с въвеждането на допълнителните схеми, през 1985 г. 6 5 % от пенсионерските домакинства живеят в рамките на 140% от равнището на бедност, а немалък дял от тях отговарят на условията за получаване на социална п о м о щ . Сравнителните данни за 1980 г. показват, че пенсионерите във Великобритания имат относително най-нисък доход в сравнение със средния за в с и ч к и домакинства, к а к т о и че равнището на бедност сред пенсионерите във Великобритания е толкова голямо, к о л к о т о и в С А Щ , и значително по-голямо от това в Ш в е ц и я и Германия. Подоходното неравенство сред пенсионерите във Великобритания е сравнително помалко от това в Германия и в С А Щ , но далеч по-голямо от това в Ш в е ц и я .

54

Трудно е да се изчисли отражението на фискалната социална държава върху пенсиите. Използваните в сравнителните анализи данни не в к л ю ч в а т данъчните облекчения върху допълнителните пенсии, к о и т о силно корегират доходите на пенсионерите. Немалка част от работната сила остава извън социално осигурителната система. Сред тях най-голям дял се пада на жените, к о и т о нямат собствена осигуровка, а се ползват от правата, осигурени им от 55 вноските на съпрузите и м . По някои изчисления около 10% от работната сила не е осигурена от националната базисна пенсионна схема. Като повечето капиталистически страни Великобритания е възприела смесена пенсионна система, която в к л ю ч в а и четирите възможни форми - социална п о м о щ за възрастните с доходи под определен м и н и м у м , социално осигуряване, допълнителни професионални пенсии и частни пенсионни осигуровки. Последната форма се развива едва напоследък. Делът й к ъ м 1980 г. не надхвърля 0,1 % от общите разходи за пенсии. През 1985 г. 5 1 % от пенсионерите получават допълнителна пенсия, но доходите от нея съставляват малка част от о б щ и я доход на пенсионерските домакинства. Основният и з т о ч н и к на доход за тези домакинства си остават социалноосигурителните трансфери, но относителната им тежест е значително по-малка от съответния дял в Германия и особено в Ш в е ц и я . Делът на доходите от платена заетост на пенсионерите във Великобритания е м н о г о близък до този в С А Щ (табл. N6 от Приложението).

Общите разходи за пенсии във Великобритания са по-малко в сравнение с тези в Ш в е ц и я и Германия, но повече в сравнение със С А Щ . В същото време разходите за пенсии от социалното осигуряване (като % от общите) са близки до средните за страните от О И С Р , малко по-високи от тези в С А Щ и значително по-ниски от тези в Германия и особено от тези в Ш в е ц и я (табл. N7 от Приложението). Т о з и профил на публичните разходи е следствие от възприетата универсална осигурителна схема, която обаче не надхвърля минималните стандарти. Социалното осигуряване е в основата на социалната държава на Германия. Според официални федерални документи публичната система за поддържане на доходите, има т р и основни цели: да предпази обществото от бедност, да осигури социална сигурност като помогне на хората да запазят социалния си статус в случай на загуба на работата, да намали неравенствата в жизнените условия 5 6 . М о ж е да се твърди, че най15

• Ginsburg N., op. cit, p. 144. !fi Alber J., op. cit, vol. 2, p. 53.

55

консенсусна е първата цел. Самата К о н с т и т у ц и я (член 1, 20 и 28)предвижда необходимостта от публична отговорност за предпазване от бедност. Заявеното съществуване на третата цел обаче предварително задава друга, различна от възприетата в С А Ш и Великобритания, л о г и к а на социално регулиране. За социалното осигуряване в Германия може да се каже, че е абсолютно следствие от заетостта, и не се съобразява с граждански права(както е в Скандинавия и във Великобритания) или с доказаната нужда ( к а к т о е преобладаваща п р а к т и к а в С А Щ ) . Следствието от този п р и н ц и п е, че членовете на семейството зависят от този (най-често м ъ ж а ) , к о й т о печели прехраната. Социалното осигуряване е диференцирано според професионалните г р у п и . Социалните трансфери отразяват придобития статус и нямат преразпределителни амбиции. Това е социалноосигурителният модел на цяла континентална Европа. Степента на статусна диференциация е различна в различните страни и в различните програми. В Германия осигуряването п р и безработица е унифицирано, пенсиите са разделени между няколко ш и р о к и класи (работници, служители, м и н ь о р и и държавни чиновници), здравното осигуряване е поделено между 1200 отделни регионални или професионални фонда. Отличителната черта на континенталния модел и на Германия е привилегированото положение на държавните служители, схемата за к о и т о се финансира изцяло от данъчната система и осигурява висока степен на заместващи доходи. К о н т и н е н т а л н и я т , основан на заетостта, модел на социално осигуряване е модерният вариант на социалноосигурителния модел на Бисмарк. През 1889 г. Германия въвежда първата свързана със статуса социалноосигурителна система, първоначално само за организираната работническа класа и на базата на получаваните трудови доходи. Системата е възстановена през 1957 г. от християндемократическа коалиция. Класическият социалноосигурителн модел на Бисмарк има следните характеристики 5 7 : 1. социалната защита се основава и з к л ю ч и т е л н о на труда, правото на осигуряване е следствие от участието на пазара на труда; 2. задължително се осигуряват само работниците с доходи до определена граница, т.е. тези, к о и т о не са в състояние сами да се осигурят; която 57

3. социалната защита се основава на осигурителна техника, при съществува пропорционалност между вноските и заплатите

(вноските са процент от заплата), както и между плащанията и вноските (плащанията се изчисляват на основата на вноските); 4. системата се управлява от работодателите и самите осигурени. Социалното законодателство на Б и с м а р к и м а за цел да поддържа равнището на ж и в о т на работниците. М н о г о скоро системата е разпространена и по отношение на служителите. Признава се специален социалноосигурителен статут за държавните ч и н о в н и ц и . След Втората световна война С ъ ю з н и ц и т е правят о п и т за въвеждане на социалноосигурителна система по модела Беверидж в контролираните от тях т е р и т о р и и . Наследените интереси обаче си остават м н о г о с и л н и и социалното осигуряване е възстановено в традиционния му Бисмарков вид. Наред с това, Германия възприема и елементи от универсалистките п р и н ц и п и на Беверидж. Т р и са основните насоки социалноосигурителната система:

в

промяната

към

универсализъм

на

1. социалноосигурително покритие получават социални слоеве, к о и т о не участват в пазара на труда - самонаетите, свободните професии и т.н.; 2. множеството фондове се консолидират под обща ш а п к а ; 3. създава се програма за минимален доход за социалните г р у п и , които не участват в социалното осигуряване. Въвеждат се универсални семейни и детски добавки, к о и т о всъщност съвместяват универсалните, базирани на гражданството социални права с преобладаващия модел на осигуряване. Съществена част от промяната е и въвеждането на възприетия в социалното осигуряване на цяла континентална Европа след Втората световна война п р и н ц и п на еквивалентност на социалните плащания. П р о м я н а т а е от принципа на приноса и участието във формирането на фондовете к ъ м изчисляване на плащанията на основата на действителните трудови доходи. Съвременната пенсионна система е очертана през 50-те години и идеята, заложена в нея е, че пенсията е основен и з т о ч н и к на доход. В следващите две десетилетия плащанията по осигурителните схеми значително нарастват. Те се индексират спрямо ръста на трудовите доходи, а не спрямо инфлацията, к а к т о е в англо-саксонските страни, Разрастването на социалната държава след средата на 70-те години се дължи най-вече на обхващането на нови социални г р у п и в системата на социалното осигуряване и се извършва чрез политически решения за признаване на права. През 1972 г. се извършва реформа в областта на пенсионното осигуряване. Въвежда се минимален пенсионен компонент, в резултат на

Join-Lambert М.Т., op. cit, p. 270.

56

57

к о й т о ниските пенсии се увеличават. Въведена е и гъвкава възрастова граница за пенсиониране, която намалява пенсионната възраст до 63 г. 1. О к о л о 6 0 % от хората над 60 г о д и н и живеят единствена от доходи, предоставени от публичните пенсионни програми. Останалата част са и к о н о м и ч е с к и активни, или не отговарят на условията за получаване на пенсии. Съществува и немалък дял от хора (най-вече ж е н и ) , к о и т о нямат достатъчно участие във формирането на фондовете, за да получават пенсии. Социалното осигуряване не прави разлика между м ъ ж е и ж е н и п р и определянето на правилата за достъп до схемите. И в двата случая се изисква 40 г о д и н и трудов стаж за получаване на право на пенсия. Х о р а т а , к о и т о нямат пенсионни права получават друг т и п социални плащания. Те са безотносителни к ъ м участието във формирането на фондовете и са пон и с к и като размер. Частните професионални пенсионни схеми и индивидуалните застраховки покриват само 1 1 % от общите разходи за пенсии в Германия. В същото време разходите за пенсии в Германия са сред най-високите в капиталистическите страни. Подобно на Ш в е ц и я делът не пенсионерите, к о и т о работят, за да осигурят доходите с и , е м н о г о малък. (табл. N6 от Приложението).

За разлика от равните схеми на осигуряване, характерни за Великобритания и Скандинавските страни, в континентална Европа са възприети обвързаните с трудовите доходи осигурителни плащания. Размерът на обезщетенията п р и безработица, к а к т о и на пенсиите се определя на основата на доходите по време на активния ж и в о т . Затова и разслоението сред получателите на обезщетения за безработица, к а к т о и сред пенсионерите, е силно изразено. В Швеция само формално може да се говори за социално осигуряване. Съществуват разбира се схеми за публична защита в случай на прекъсване на връзката с труда, но правата в тях са универсални. Ш в е д с к о т о социално осигуряване е по-скоро следствие на гражданските права, о т к о л к о т о на заетостта. Универсалното пенсионно право е основен принцип на социалното осигуряване в Ш в е ц и я още от началото на века. През 1913 г. е въведена първата в света универсална пенсионна система, която е комбинация от осигурителна система и допълнителни условни п р о г р а м и за нуждаещите се. До средата на 30-те години вторият к о м п о н е н т е основен. К ъ м края на това десетилетие условните схеми са трансформирани в "допълнителна пенсия за възрастните с н и с к и доходи", а чистата осигурителна система е корегирана в посока к ъ м система, фаворизираща осигурените с относително нисък принос във формирането на фондовете.

58

Независимо от реформите, до началото на Втората световна война пенсиите остават м н о г о н и с к и . Предложението на социалдемократите за по-високи трансфери за възрастните в големите градове и в местата с повисока цена на ж и в о т е отхвърлено от несоциалистическите п а р т и и през 1936 г. През същата година социалдемократите печелят изборите благодарение на пенсионната си п о л и т и к а . "Спомнете си бедните и възрастните" е лозунгът, к о й т о им осигурява мнозинство в Долната камара. Предложената пенсионна реформа е подкрепена и в двете камари. За нея, освен социалдемократите, гласуват и коалиционните им партньори - А г р а р н а партия и Либерална партия. През 1938 г. се съдава и държавен орган за провеждане на реформата в пенсионното осигуряване. Създадената Д ъ р ж а в н а комисия обсъжда две алтернативи. П ъ р в а т а от тях - ниска, независима от индивидуалното участие пенсия, допълнена от условна добавка за нуждаещите се, е предложена от представителите на Социалдемократическата партия в К о м и с и я т а , един либерал и един държавен чиновник. Този проект не се приема от социалдемократическото правителство. Втората - висока, независима от индивидуалното участие пенсия без условна добавка за бедните, е подкрепена от представители на Консервативната и А г р а р н а т а партия. Заради натиска от страна на профсъюзите, к а к т о и заради политическата борба с консерваторите, социалдемократическите л и д е р и , с изключение на М и н и с т ъ р а на социалните дела, приемат втората алтернатива. П о з и ц и я т а на консерваторите е преди всичко стратегическа те се опитват да отнемат от социалдемократите инициативата за пенсионната реформа. В а ж н и я т фактор, к о й т о в голяма степен определя позицията както на социалдемократите, т а к а и на консерваторите, е появата на организирани г р у п и за натиск сред пенсионерите. С политическо решение от 1948 г. реалната стойност на възрастовата пенсия се утроява, което позволява на пенсионерите за първи п ъ т в света да живеят само от нея. С това решение се у н и щ о ж а в а т условните добавки за най-бедните и се повишава равнището на базисната пенсия, получавана от всички граждани над определена възраст. П л а щ а н и я т а са универсални, отпускането им следва определени б ю р о к р а т и ч н и правила, но не е обвързано с предишните доходи и л и с приноса във формирането на фондовете. Сумата е различна за семейни и несемейни. М н о г о скоро след въвеждането на базисната схема започва процесът па въвеждане на допълнителни осигурителни схеми. Конфедерацията на профсъюзите (профсъюза на работниците) действа като основна група за натиск за въвеждане на д о п ъ л н и т е л н и , обвързани с предишните доходи, пенсии. В средата на 40-те г о д и н и една трета от работниците, заети в експортната промишленост, са осигурени по този начин. В промишлеността, работеща за вътрешния пазар, съответният д я л . не

59

надхвърля 15%. Организацията на работодателите отхвърля опитите за разширяване на допълнителното пенсионно осигуряване в процеса на колективното договаряне. През 1944 г. се създава Държавна к о м и с и я , в която са представени всички организирани интереси. Комисията предлага система за допълнително пенсионно осигуряване, което комбинира следните п р и н ц и п и - пенсията е обвързана с предишните доходи и участието във формирането на приходите в осигуряването, осигурителните плащания се оформят в резултат на известно вътрешно преразпределение, което облагодетелства пенсионерите с ниски предишни доходи. П р о е к т ъ т не среща п о ч т и никаква политическа подкрепа. През 1951 г. се създава нова К о м и с и я . През същата година е с к л ю ч е н а нова коалиция за управление между Социалдемократическата и А г р а р н а т а партия, но въпросът за допълнителните пенсии не е обект на това споразумение. През 1955 г. К о м и с и я т а внася проект, който е подобен на проекта, обсъждан през 40-те години. Освен от социалдемократите, т о й е подкрепен единствено от Конфедерацията на профсъюзите и е отхвърлен от всички останали организации по интереси . и от всички несоциалистически партии, в к л ю ч и т е л н о от коалиционния партньор на управляващата партия. Правителството назначава нова Комисия, в която влизат представители на всички партии, с изключение на комунистите, и на всички организации по интереси, свързани с трудовия пазар. Правителството внася и проект за увеличаване на основната пенсия, който единодушно е подкрепен от парламента. К о м и с и я т а предлага т р и варианта, к о и т о се подлагат на всеобщ референдум. Те са следните: 1. задължително допълнително осигуряване за всички икономически активни хора, финансирана от работодателите и управлявана от държавен фонд. Това е позицията на Социалдемократите и на Профсъюза на работниците. 2. доброволно допълнително пенсионно осигуряване, управлявано от правителството. Т о в а е проектът, подкрепян от Център/Аграрна партия. 3. доброволна пенсионна система, управлявана от частен фонд с управително тяло от работодатели и заети, и правила, изработени в резултат на колективно договаряне. Това е общата позиция на Либерали, Консерватори и Организацията на работодателите. Референдумът е предшестван от активна кампания, основен компонент на която е страхът (на несоциалистическите партии) и надеждата (на социалдемократическата партия), че големите фондове ще доведат до държавен контрол върху частната промишленост. В гласуването

60

участват 7 2 % от избирателите. 4 6 % от тях подкрепят предложението за единен държавен фонд, 1 5 % - предложението за доброволен фонд, 3 5 % това за частен фонд. 4% гласуват с бяло, следвайки призива на профсъюза на служителите - Конфедерация на професионалните асоциации. Политическият резултат е драматичен. Социалдемократите възприемат референдума като абсолютна подкрепа за техния план. Несоциалистическите партии смятат, че мнозинството е отхвърлило задължителната допълнителна пенсионна схема в полза на доброволната. Само седмица след гласуването правителството подава оставка. А г р а р н а т а партия отказва да влезе в несоциалистическа коалиция, в резултат на което социалдемократите съставят ново миноритарно правителство. Долната камара отхвърля проекта на новото социалистическо правителство и е разпусната. В резултат на изборите както социалдемократите, така и консерваторите, увеличават присъствието си във властта. П о л и т и ч е с к и т е сили по отношение на допълнителната система са абсолютно изравнени. В края на 1.959 г. един депутат-либерал, единственият християнлибералработник, обявява, че ще се въздържи от глас. Задължителната допълнителна пенсионна схема е приета от Долната камара благодарение на един единствен глас. В началото на следващата година работодателите започват да плащат вноски в новите държавни фондове. К ъ м есента се провеждат нови избори за Долна камара. Кампанията минава единствено под знака на социалната политика. Социалдемократите печелят мнозинство в парламента, след което всички партии заявяват подкрепата .си за допълнителната пенсионна система. Допълнителните пенсионни схеми, на които м н о г о социалисти са се противопоставяли заради неегалитарния им характер (плащанията по тях в голяма степен възпроизвеждат неравенството на пазара на труда), на п р а к т и к а създават политическия съюз между Профсъюзите на служителите и Социалдемократическата партия. През 1963 г. в сила влиза Национална схема за допълнителна пенсия. Според тази система пенсионерите са т р и вида и попадат в т р и различни осигурителни режима с различна степен на заместване на доходите. Плащанията в определена степен са зависими от предишните трудови доходи. Допълнителните пенсионни схеми не заменят базисната пенсия, а Я допълват. С течение на времето допълнителните схеми непрекъснато увеличават значението и тежестта си. К ъ м края на 1980 г. 5 9 % от пенсионерите получават пенсия по допълнителните схеми, които са далеч по-щедри в сравнение със задължителните схеми. След трансферите само 0 , 1 % от възрастните хора в Ш в е ц и я продължават да бъдат бедни. Независимо от изключително шедрите и либерални пенсионни схеми в Швеция делът на работещите пенсионери е аналогичен на този в Германия

61

(табл. N6 от Приложението). Т о з и факт подкрепя тезите, според к о и т о универсалното и на високо равнище социално осигуряване не влияе отрицателно на трудовата активност. Социалната диференциация сред възрастните следва специфични f белези, свързани с възможностите да се п о к р и я т условията на допълнителните схеми. Ж е н и т е к а т о правило са с по-ниски пенсии заради невъзможността да покрият изискването за 30-годишен трудов стаж. От 1970 г., к о г а т о допълнителните схеми започват да изплащат пенсии, групата на мъжете работници подобрява в най-голяма степен социалното 58 си положение .

Заместващи

доходи

В САЩ официалните данни сочат, че 9 0 % от хората над 65 г. получават пенсии от социалноосигурителни схеми. До началото на 70-те г о д и н и средната степен на заместване на доходите е м н о г о ниска. Социалноосигурителната система не е универсална. Т ъ й като тя е свързана с предишните трудови доходи, съществуват разлики в средната месечна пенсия, к о и т о отразяват различията в регионалните пазари на труда. През 1985 г. най-висока е пенсията в К ъ н е к т и к ъ т ($525), а най-ниска - в М и с и с и п и ($403). Средно за страната средната пенсия възлиза на $475.

работи, е по-ниска от тази, която би имала, ако е напълно зависима. Социалното осигуряване на С А Щ в известен смисъл е преразпределително от гледна т о ч к а на класовото деление, но в н и к а к ъ в случай не от гледна т о ч к а на социално-половото различие. Преразпределителните възможности на публичната пенсионна система се реализират чрез различната степен на заместващи доходи за отделните подоходни г р у п и . Сравнително най-облагодетелствани от равнищата на заместване са ниско платените. Заради силната диференциация в трудовите доходи обаче, различните ставки на заместване незначително корегират подоходното разслоение, измерено в а б с о л ю т н и цифри. Системата е най-благоприятна за семейна двойка възрастни, п р и които печели единият (табл. N7). В този случай увеличението идва от 5 0 % добавка за зависимия съпруг. В началото на 70-те г о д и н и системата е модернизирана и е увеличена степента на заместване на доходите. Табл. N7. Степен на заместване на доходите при пенсионна възраст за работници със 61 средна заплата в индустрията 1969-80 (%).

Табл. N6. Степен на заместващи доходи за ниско, средно и високо платените работници в САЩ 1980 г.

Канада

САЩ

несемеен работник 1969

24

30

40

1980

34

44

49

41 49

49

50

66

61

семеен работник

59

1969 Категория работници ниско платени

% на заместване на доходите 58

средно платени

42

високо платени

24

Равнището на заместване на доходите е регресивно спрямо трудовите доходи (табл. N6). Методите за определяне на социалните плащания са найб л а г о п р и я т н и за белите мъже със средни доходи 6 0 . Ж е н и т е са в по-добро положение тогава, когато са о м ъ ж е н и и не са в трудови правоотношения. В тези случаи пенсиите им се формират на основата на вноските, правени от съпрузите им за тяхното осигуряване. Системата възпроизвежда традиционния модел на семейна двойка, в която съществуването се осигурява от работещия м ъ ж . М н о г о често пенсията на една ж е н а , ако тя 58

Ginsburg N., op. cit, p. 36. Цит. no Myles J., op. cit. Aschenbaum W., Social Security: Vision and Revision, Cambridge, Cambridge University Press, 1986, цит. no Ginsburg N., op. cit., p. 106.

1980

Според декомодификационния индекс на Еспинг-Андерсън, С А Щ са На предпоследно място (по данни за 1980 г.), което означава, че хората са относително незащитени в случаите на социалноосигурителен риск. Равнището на този индекс е отражение к а к т о на неблагоприятните правила 18 достъп, т а к а и на ниската степен на заместване на доходите. Тази слабост на публичната система се компенсира от относително по-високия дял на професионалните социалноосигурителни схеми, к а к т о и от нсхарактерния за Европа висок дял на приходи от платена заетост, собственост и инвестиции на социалните г р у п и , к о и т о напускат пазара на труда. Универсалните социалноосигурителни права във Великобритания | ьжителстват с н и с к и социални трансфери - пенсии, обезщетения при («•зработица и болнични (табл. N8). Британската социална държава съчетава

59 60

62

Средно за 12

•I [bid.

63

силно

развито

предлагане

на

социални

услуги

и

ниски

трансферни

Табл. N9. Средни социални плащания (% от средния трудов доход).

63

плащания. В повечето случаи трансферните плащания във Великобритания се определят чрез фиксиране на равна за всички осигурени сума, а не чрез посочване на степен на заместване на трудовите доходи. По този начин социалните плащания са силно изложени на колебанията на инфлацията. Освен това те чувствително изостават от средните трудови доходи. Поддържането на реалната им стойност е възможно единствено чрез въвеждането на нови. допълнителни осигурителни схеми.

1955

1960

1965

1970

1975

1981

Средна пенсия

30,4

29,9

30,7

34,8

31,6

35,4

38,8

Обезщетения при безработица и болест

25,7

30,2

30,7

35,1

31,6

29,1

27,7

53,7

42,8

36,1

Социална помощ

62

мъже 1951-1981.

1950

1951

Вкл. свързаната с доходите добавка*

Табл. N8. Основни социални придобивки като процент от средното заплащане на заети

Вид социална придобивка

Вид социални плащания

1955

1960

1965

1970

1975

1981

Дългосрочна социална помощ**

н.д.

н.д.

н.д.

54

43

36

Детски надбавки

Обезщетение при безработица (свързано с предишните доходи)

н.д.

Пенсия за възраст

30

30

31

35

32

35

39

Обезщетение при безработица (базисно)

26

30

31

35

32

29

28

Социална помощ (дългосрочна)

н.д.

н.д.

н.д.

н.д.

32

35

36

Социална помощ (базисна)

30

30

30

34

31

29

29

Детски надбавки

28

28

19

18

14

11

12

Дългосрочната тенденцията в ръста на трансферните плащания във Великобритания е к ъ м непрекъснат спад на реалната им стойност (табл. N9). Това е силно изразено по отношение на обезщетенията при болест и безработица и детските добавки, както и п р и социалната помощ. И з к л ю ч е н и е след началото на 70-те г о д и н и правят пенсиите и дългосрочната социална помощ.

30,4

27,8

29,9

29,9

27,5

19,0

цит. по Dunleavy P., The United Kingdom: Paradoxes of an Ungrounded Statisme, in Castles F.G. (ed.), op. cit., p. 270.

64

17,7

30,8

28,7

28,7

32,4

34,8

36,0

14,2

11,0

12,0

*В периода 1965-70 г. е въведена допълнителна схема за обезщетения при безработица и болест, която не премахва базисната схема, а само я допълва. **От 1970 г. е въведена специална програма за защита на дългосрочната безработица. Резкият спад на реалната стойност на обезщетенията п р и безработица и болест в известна степен са корегирани през 1966 г. с въвеждането на допълнителна, свързана с предишните доходи, добавка. В началото на 70-те г о д и н и се възприемат четири принципа, к о и т о донякъде корегират неудобствата на фиксираната сума за осигурителни плащания. Основното в тази промяна е решението социалните плащания да се осъвременяват всяка година с индекс, о т ч и т а щ годишната инфлация. Въвежда се и п р и н ц и п ъ т дългосрочните социални плащания да растат с побързи темпове от краткосрочните. К ъ м средата на 80-те г о д и н и те са с 2 5 % ио-щедри, о т к о л к о т о краткосрочните социални плащания. Две са м н о г о важните особености на социалната държава на Германия: 1. "институционализираният фамилиализъм" 6 4 , в резултат на който са възприети п о л и т и к и , подкрепящи чрез трансферния модел възпроизводството на традиционно семейство с работещ и осигуряващ прехраната м ъ ж , и жена, която се г р и ж и за семейството; 2. изключително щедрите трансфери в брой. П р и н ц и п ъ т на "семейната заплата" е пренесен и върху социалните плащания. В резултат на това цяла континентална Европа, в к л ю ч и т е л н о Германия, но особено Европейският Ю г , имат най1Исоките заместващи ставки в света 6 5 (табл. N10). fi1

62

33,6

I'erry R., United Kindgom, in Flora P.(ed.), op. cit., p. 189. t 'I sping-Anderson G., Welfare state without work: the impasse of labor shedding and familialisme 111 continental european social policy, in Esping-Andersen G. (ed.), op. cit., p. 68. ftbid., p.71.

65

Осигурителните доходи присъстват непрекъснато в политическия дебат до края на 60-те години. Социалдемократите и профсъюзите се обявяват за неограничен доход, докато християндемократите и либералите подкрепят идеята за нисък доход, к о й т о да стимулира собствената отговорност и инициатива. Зад тази идея застават и работодателите и частните осигурителни к о м п а н и и . В края на 60-те години таванът за дохода от пенсионното осигуряване и от осигуряването в случай на безработица е премахнато. К а т о цяло клиентите на социалните програми са осигурени така, че да поддържат стандарт, близък до този на и к о н о м и ч е с к и активното население. За сметка на високите осигурителни плащания, фиксираният социален м и н и м у м в Германия е м н о г о нисък. Затова рискът от бедност е г о л я м за групите, к о и т о зависят от неосигурителни трансфери, особено за вдовиците и самотните м а й к и . За сметка на това сред групите, к о и т о следват стандартни модели на кариера и семейство, почти не съществува такъв риск. Равнището на бедност сред пенсионираните двойки и невъзрастните семейства, в които единият работи на пълен работен ден, е толкова ниско к о л к о т о и в Скандинавските страни (данните за са средата на 80-те г о д и н и ) . В същото време равнището на бедност сред децата на самотни родители е 26,7%, докато в Ш в е ц и я то е само 4,5%. По същия начин самотен възрастен човек с непрекъсната трудова кариера получава около 6 0 % от стандартната пенсия 6 6 , в Дания съответното съотношение е 9 3 % . Пенсионните схеми, възприети в Скандинавските страни и в Холандия, к о и т о са универсални и необвързани с трудовите доходи, гарантират, че трансферният доход е поне 5 0 % от средния за страната 6 1 .

68

Табл. N10. Равнище на трансферни плащания като % от нетния доход, 1990 г. Пенсии

Болест

Инвалид­ ност

Белгия

80

100

113

79

Германия

77

100

60

63

29

Франция

83

53

46

80

30

Италия

89

31**

56

26

16

Холандия

67

70

69

74

41

Испания

98

60

32

80

28

Европейски съюз 12

81

69

60

61

30

Безрабо­ тица

Социален минимум .

32

*Социалният минимум е изразен като процент от БВП на глава от населението. **В Италия голяма част от заетите имат специални права за запазване на пълното заплащане по време на болест, които не са отчетени в посочените данни. В Германия с нарастване на доходите се намалява степента на заместване, на основата на която се изчисляват осигурителните плащания. Държавните служители са изключение от това правило. П о р а д и м н о г о ниската степен на заместване на доходите за високите подоходни г р у п и , голяма част от представителите им предпочитат частното осигуряване. Още повече, че така се освобождават от изключително високите осигурителни вноски. Въпреки това частното пенсионно осигуряване е като цяло ниско разпространено в континентална Европа. Т а м то съставлява 4% от всички пенсионни плащания, сравнено с 10-12 във Великобритания, Канада и Я п о н и я , 17% в С А Щ и 2 0 % в Австралия (табл. N8 от Приложението). Разслоението сред пенсионерите в Германия е м н о г о по-голямо, о т к о л к о т о във Великобритания например. Горната к в и н т и л н а група получава 3 0 % от общите публични разходи за пенсии, срещу 2 0 % във Великобритания. Съответните дялове за най-ниската к в и н т и л н а група са 1 1 % и 17%. П р и частните пенсии горната к в и н т и л н а група получава 657 0 % в Германия, дял, който е съпоставим с този във Великобритания и Холандия 6 9 . Пенсионерите в Германия са силно разслоени. Пенсиите на високите слоеве от работническата класа са около 60-65% от средния доход за социалната им група, докато за нискоквалифицираните работници те са между 40-45% от нетния трудов доход на социалната група.

66

Аналогично е положението във Франция и Холандия, в Италия пенсията на самотен човек е само 23% от стандартната. 67 Pa!me J., Pension Right in Welfare Capitalisme, SOFI, Stockholm, 1990.

66

68

Ibid., p. 72..Източник: European Community, 1993, ''"'Esping-Andersen G., op. cit., 1990, tabl. 4.3.

67

Табл. N11. Средни социални плащания по основните социални програми (% от 70 средния трудов доход). Вид социални плащания

1950

1955

1960

1965

1970

1975

1980

Пенсии (за възраст или инвалидност)

34

34

45

42

43

48

47

50

47

51

53

49

38

40

Пенсии (за вързаст)* Пенсии (за вдовство, ветерани ит.н)

16

21

32

31

35

Обезщетения за трудови злополуки

26

22

25

24

24

26

28

Обезщетение при безработица**

43

52

47

52

52

54

50

Социална помощ Студентска стипендия

23

схема за с л у ж е щ и , са под равнището на стандартната пенсия (табл. N11). Средната пенсия в схемата за работници е м н о г о по-ниска. Независимо от промените в нея, средната пенсия за работници н и к о г а не се е отдалечавала прекалено от равнището на социалната помощ. У с л о в и я т а за достъп в пенсионните схеми са еднакви за мъжете и жените. В резултат на това докато 2/3 от мъжете получават щедри (над 6 5 % от средния трудов доход) пенсии, то съотвеният дял сред жените е само 1/20. Д о р и в схемата за служители пенсиите на жените са м н о г о н и с к и . К а т о цяло 1 1 % от пенсиите на мъжете не надвишават официалната линия на бедността. Табл. N12. Стандартна заменяща степен на социалните плащания (% от трудовите 72 доходи). Вид социални плащания

1950

1955

1960

1965

1970

1975

67,5

67,5

67,5

67,5

67,5

1980

25

27

19

21

25

29

Пенсии (за възраст)

30

27

34

32

30

27

Болнични

50,0

50,0

90,0

100,0

100,0

100,0

100,0

7

19

17

15

Обезщетения при безработица*

40,0

47,0

50,0

55,0

62,5

68,0

68,0

11 6

Ученическа стипендия Детски надбавки

15

13

12

Жилищни надбавки

5

6

6

* След 1960 г. пенсиите за възраст и инвалидност се формират по различен начин. ** от 1970J. се променя статистическото определение на категорията. Данните за бедността сред пенсионерите в Германия са по-близки до тези за С А Щ и Великобритания, о т к о л к о т о до тези за Ш в е ц и я . След промените в пенсионните схеми през 70-те години, положението се влошава още повече. Според Албер в резултат на промените стандартът на пенсионерите е по-нисък средно с 1 5 % 7 1 . През 80-те г о д и н и делът на бедните пенсионерски домакинства е по-малък от 2% благодарение на това, че по-голямата част от пенсионерите достигат пълен трудов стаж. Пенсионната схема само възпроизвежда неравенството, създавано от пазара на труда. Благоприятната ситуация т а м се отразява благоприятно и върху социалните показатели сред групата на пенсионерите. След 1977 г. социалните плащалия растат не само по-бавно от трудовите доходи, но и значително намаляват в абсолютни измерения. Стандартната пенсия в Германия, която предполага средни трудови доходи и 40 г. трудов стаж, е доста висока (табл. N12). В началото на 70-тс години тя надхвърля 6 5 % от средния трудов доход и продължава непрекъснато да расте. Данните сочат обаче, че к ъ м края на 70-те години реалните пенсии, дори тези, к о и т о се определят от привилегированата 70 Ibid., 71

p. 49. Alber, Germany, in Flora P. (ed.), op. cit., p. 120.

68

* за различните периоди има разлика в статистическото дефиниране на категорията. Средно пенсията представлява само 36,5% от разполагаемия доход на възрастните домакинства 7 3 . Все пак за 8 0 % от пенсионерите пенсията е основен източник на доход. Значителна 4 a t T от пенсионерите имат доходи от капиталови дивиденти, а между един и два милиона пенсионери имат и допълнителна професионална пенсия. К а т о цяло получаването на повече от една пенсия е изключение, не правило. Вследствие на съществуващите комбинации от доходи един м ъ ж пенсионер, живеещ в двучленно домакинство получава средно 7 3 % от доходите си преди пенсионирането. В ъ п р е к и че Швеция възприема универсалните схеми за поддържане на доходите още в началото на века, заместващите доходи до 70-те години са близки до тези в останалите страни. Едва след това Ш в е ц и я възприема стандартите на средната класа като определящи за заместващите доходи в осигурителните схеми. Това превръща публичната пенсия не само в основен източник на доходи за възрастното население, но и в достатъчен източник на доходи. Бедността сред възрастните в Ш в е ц и я е незначителна. Най-често универсалната и с високо равнище на заместващи доходи пенсионна система на Ш в е ц и я е критикувана заради потискащия й ефект Ьърху инициативата за работа. Това твърдение влиза в противоречие с почти аналогичната заетост на пенсионерите в Германия и Ш в е ц и я . '•'Ibid., p. 50. ' 'Ibid., р.62 , по данни на Transfer Enqete Commission за 1973 г.

69

Поведението на пазара на труда се обуслява от цял комплекс фактори, в к о й т о к а к т о благоприятните, така и неблагоприятните условия на пенсиониране нямат еднозначен ефект.

Универсални

социални

програми

За разлика от социалната п о м о щ и от социалното осигуряване универсалните социални програми покриват цялото население без да поставят условия, свързани със социалния статус, миналия жизнен п ъ т и л и поведението. Д о с т ъ п ъ т до тях не е опосредстван от доказване на нуждата и л и на придобитите осигурителни права. В к л ю ч в а н е т о в универсална социална програма е пряка реализация на гражданското право. За разлика от социалната п о м о щ , която въвежда разделителната л и н и я "бедни - богати", и от социалното осигуряване, което по-скоро възпроизвежда неравенствата на и между пазарите на труда, универсалните социални п р о г р а м и изравняват социалните статуси. Изравнителният стратификационен ефект е толкова по-голям, к о л к о т о по-голяма е сферата, очертана от универсалните социални п р о г р а м и . За разлика от социалната п о м о щ , която запазва и възпроизвежда немодерни зависимости, и от социалното осигуряване, което по същество не променя стоковия характер на труда, универсалните социални програми защитават превърнатия в труд стока като му придават ново социализирано качество. За разлика от социалната п о м о щ , при която се осъществяват •непазарни трансфери от богатите к ъ м бедните социални слоеве, и от социалното осигуряване, където трансферите са по-скоро хоризонтални - от работещите към неработещите, универсалните социални програми осигуряват равен достъп и равно потребление за цялото население. В този смисъл ако социалната помощ- се съобразява с нуждата, социалното осигуряване - със заетостта, универсалните социални програми се съобразяват с потребността. Заради тези си особености те са и най-скъпата социалнополитическа практика, финансират се от общата данъчна система, а разходите им са силно зависими от всяка демографска промяна. Разходите им не могат да бъдат контролирани чрез политически санкционирани промени в правилата за достъп, защото такива няма. Затова социалните държави, к о и т о преимуществено ползват подобни п р а к т и к и са силно застрашени от б ю д ж е т н и дефицити в условията на и к о н о м и ч е с к а криза.

Въвеждането на универсални социални програми в едно общество 74 предполага политически влиятелна широка народна коалиция . Присъствието им в общества с влиятелни партикуларистки интереси е трудно осъществимо. Затова универсалните програми са правило за Скандинавските страни и изключение за в с и ч к и останали. Универсалният п р и н ц и п на социална регулация е възприет от всички модерни общества с изключение на С А Щ . В тези случаи обаче, т о й се използва по-скоро к а т о корекция на програмите за социална п о м о щ и социално осигуряване и м н о г о рядко като самостоятелна програма. Единственото изключение, което изцяло се гради на този п р и н ц и п , е семейната п о л и т и к а . *

*

САЩ не са изградили универсална система за семейно подпомагане. Семейството е обект на американската социална п о л и т и к а единствено в случаите, когато доходите му са под определено равнище. В този смисъл семейната п о л и т и к а в С А Щ следва л о г и к а т а на социалната п о м о щ . В същото време г р и ж а т а за децата е важен к р и т е р и й , к о й т о опосредства достъпа до програмите за социална помощ. От тях са и з к л ю ч е н и , независимо от равнището на доходите и м , тези, к о и т о са освободени от г р и ж а т а за зависими членове на семейството. Социалната държава н а С А Щ подкрепя възпроизводството н а модела на традиционното семейство чрез правилата на системата за поддържане на доходите. За разлика от европейската практика, американското законодателство признава отделни, независими от семейството и родителите, права на децата. Следвайки тази л о г и к а властите м о г а т да поемат г р и ж а т а за децата, в случай, че семейството нарушава правата и м . До Втората световна война във Великобритания съществуват детски надбавки, плащани директно от работодателите на заетите родители. Програмата, макар и задължителна за работодателите, не произвежда универсални права. Добавките зависят от възможностите на конкретния работодател и силно се различават, възпроизвеждайки неравенствата на пазара. П о д о б н и програми предоставят високи социални придобивки на заетите с високи заплати, и обратно - н и с к и и л и н и к а к в и социални придобивки на заетите с н и с к и заплати, защото п р и н ц и п ъ т по к о й т о се формират и двете плащания - социалните трансфери и трудовите доходи, в този случай е един и същ. През 1942 г. като част от плана за социални реформи на Беверидж, Великобритания възприема универсална семейна надбавка за всяко второ и следващо дете в семейството. Тази система не заменя, а само допълва 74

Hsping-Andersen G., op. cit.

70

*

съществуващата още преди войната система на данъчни облекчения за семействата с деца. През 1977 г. съществуващите т е х н и к и са заменени с възприемането на универсална добавка за всяко дете в семейството, а системата се финансира изцяло от данъците чрез посредничеството на държавния бюджет. През 70-те години голяма част от модерните общества възприемат н я к о и допълнителни схеми, к о и т о да насочат повече средства к ъ м семействата с н и с к и доходи. Великобритания, за разлика от Дания, която единствена лишава напълно семействата с високи доходи от детски 75 надбавки , въвежда допълнителна схема, която не отменя базисната универсална схема, а предоставя допълнителна надбавка за семействата с н и с к и доходи. За разлика от останалите социални програми и особено в сравнение със социалното осигуряване, програмата за детски надбавки в Германия е въведена м н о г о късно. След Втората световна война, когато въведените от Националсоциализма детски надбавки за многодетни семейства са премахнати, само държавните чиновници запазват правото да ги получава. За дълго време семейната п о л и т и к а на Германия разчита основно на 76 данъчните к р е д и т и . Т ъ й като подобна система е благоприятна за хората с високи доходи, тя е силно критикувана от профсъюзите и социалдемократите. През 1954 г. системата на данъчните кредити е допълнена от ограничена схема, осигуряваща равна добавка за всяко трето и следващо дете в семейството, финансирана и администрирана от работодателите. През 1961 г. е въведена схема за подпомагане на семействата с две и повече деца, финансирана от всеобщото данъчно облагане. През 1964 г. отговорността за детските надбавки е поета изцяло от федералното управление, а плащанията са увеличени. През 70-те години всички европейски общества, вкл. Германия, се отказват от неуниверсалнитс схеми 7 7 . Въведена е универсална система за детски надбавки за всяко дете в сейството. Д в и ж е н и е т о на разходите за детски надбавки следва тези институционални промени. Системата за поддържане на доходите е изградена така, че да възпроизвежда традиционния патриархален модел на семейство. Това се постига чрез п о л и т и к а т а на социалното осигуряване, но и чрез данъчната система, благоприятна за семействата, в к о и т о работи само м ъ ж ъ т .

"Encyclopaedia Britannica, CD-1997, Social Welfare, Familly, Maternity and parental allowances. 76

Alber J., Germany, in Flora P.(ed.), op. cit., p. 27.

"Encyclopaedia Britannica, CD-1997, op. cit.

72

Семейната п о л и т и к а на Швеция е формулирана в началото на 30-те години след засилен обществен дебат, довел до въвеждането на всеобщи детски надбавки в годините непосредствено след Втората световна война. Системата на универсални детски надбавки заменя старата система на данъчни облекчения за семействата с деца. Сега действащата система на детски надбавки е в сила от 1948 г. Преди това (в периода след 1920 г.) работодателите плащат семейни добавки като част от заплатата, но с разрастването на колективното договаряне профсъюзите прекратяват тази п р а к т и к а . През 1933 г. в споразумението между Социалдемократическата и Аграрната партия е в к л ю ч е н а държавната подкрепа за подобряване на ж и л и щ н и т е условия за семейства с деца. Това намерение се допълва и от опита да се въздейства върху особено ниския естествен прираст в началото на 30-те г о д и н и . През 1935 г. несоциалистическите партии предлагат въвеждането на п а р и ч н и п о м о щ и за семействата с деца. Правителството създава К о м и т е т за населението, в к о й т о са в к л ю ч е н и представители на четирите големи партии. Преди войната са пре'дприети само откъслечни мерки, предназначени за определени групи от населението - детски добавки за вдовиците, добавки за майчинство и т.н. Заради влошената международната обстановка социалната реформа е спряна. Въпросът е възобновен отново в началните г о д и н и на войната заради отново спадналия естествен прираст. Създаден е нов орган - Д ъ р ж а в н а комисия за населението. През т о з и период националистическите аргументи са ш и р о к о използвани. О щ е през 30-те и 40-те години е п о с т и г н а т п о л и т и ч е с к и консенсус за това, че семействата трябва да бъдат компенсирани от държавата до израстването и и к о н о м и ч е с к о т о съзряване на децата. Този консенсус се разширява и заради п о с т и г н а т о т о в края на войната съгласие, че е допустимо и необходимо да се похарчат м н о г о пари за следвоенната реформа на обществото. К о г а т о правителството предлага въвеждането на всеобщите детски добавки, то получава единодушна парламентарна подкрепа. П р е д и това социалдемократите приемат несоциалистическото предложение, според което добавките се изплащат на в с и ч к и семействата без оглед на и к о н о м и ч е с к и я им статус и броя на децата, а консерватори и либерали се отказват от подкрепата си за системата на данъчни облекчения за семействата с деца. В следвоенния период до началото на 70-те г о д и н и , к о г а т о започват икономическите трудности на западните социални държави, разходите за семейна п о л и т и к а и детски надбавки спадат непрекъснато. В началото на периода основно място в разходите за семейна п о л и т и к а заемат детските надбавки. Постепенно те отстъпват за сметка на семейните услуги, к о и т о към края на периода съставляват половината от общите разходи.

73

Ш в е д с к а т а социална държава не поддържа традиционния модел на семейство. Тя защитава икономическата независимост на жените по начин, к о й т о е довел до н я к о и сериозни неравновесия. Заради и з к л ю ч и т е л н о развитата публична подкрепа на заетостта на жените публичният сектор е силно феминизиран, докато частният продължава да бъде запазена територия за мъжете. Същите п о л и т и ч е с к и м о т и в и са предизвикали изграждането на силно развита мрежа от социални услуги за отглеждане на децата, к а к т о и възприемането на система за поддържане на доходите, която е м н о г о благоприятна за жените.

Социални услуги М н о г о често под социални услуги се разбира единствено пряката, публично организирана г р и ж а за болни, възрастни и инвалиди. Според нас т о з и вид г р и ж а е само една от възможните форми на използването на социалните услуги като вид социалнополитическа регулация. » Резултатът от възприемането на социалните услуги като социалнополитическа практика е очертаването на публична сфера, която предлага услуги не срещу пари, а срещу признати права. Позволеният достъп в тази сфера означава, че потреблението на услугата е безплатно за индивида в момента, когато тя му е необходима. У с л о в и я т а за достъп до социалните услуги са същите, к а к т о и п р и системата за поддържане на доходите. Те м о г а т да следват л о г и к а т а на социалната п о м о щ и в този случай очертаната сфера на социални услуги е предназначена единствено за т.нар. социално слаби и л и социално необлагодетелствани. М о г а т да следват и л о г и к а т а на социалното осигуряване. В този случай очертаната публична сфера е достъпна само за тези, които, удовлетворявайки определени условия, получават осигурителни права. В ъ з м о ж е н е и универсален достъп, к о й т о очертава всеобхватна публична сфера за предлагане на услуги. Л о г и к а т а на социалната п о м о щ е в основата на персоналните социални услуги, тази на социалното осигуряване е в основата на преобладаващите системи на здравеопазване. Универсалният п р и н ц и п е въплътен в образователните системи. Тъй като тези непазарно организирани сфери са част от пазарна система, основен въпрос за тяхното поддържане е начинът на мобилизация на необходимите средства. Необходимостта от поддържането на сфера на социалните услуги, особено тогава когато достъпът до нея е универсален, е силно оспорвана к а к т о от леви, така и от десни п о з и ц и и . Странното, на пръв поглед, съвпадението на позициите се корени във факта, че социалните услуги в най-голяма степен облагодетелстват средните слоеве. Това не се д ъ л ж и на

някаква особена регулация на достъпа, а на различие в културно определените потребности на отделните социални слоеве, което остава извън контрола на п о л и т и к а т а . Равният достъп до образованието или до здравеопазването не означава и не предполага задължително равно ползване. За САЩ обикновено се говори като за страна с крайно ограничени социални услуги. Всъщност Съединените щ а т и имат и з к л ю ч и т е л н о добре развити персонални социални услуги и, както ще видим по-късно, найразвитата образователна система. Особеното в социалните услуги на С А Щ е смесеното им предлагане. Те се финансират предимно от федералния и допълнително от щ а т с к и т е б ю д ж е т и , но средствата се насочват не само к ъ м местните власти, к о и т о организират и администрират тази дейност, но и к ъ м значителен брой неправителствени организации, к о и т о получават публични субсидии на основата на договор за предлагане на услуги. Съществува и не м н о г о г о л я м , но все пак значителен пазарен сектор, к о й т о предлага с ъ щ и я т и п услуги срещу заплащане. Развиват се и аналогични п р о г р а м и , финансирани от работодателите. В С А Щ с пълно основание м о ж е м да г о в о р и м за вътрешно конкурентен пазар на социални услуги. Социалните услуги в С А Щ се развиват особено бързо след 60-те години. Това ускорение не е резултат от политическо решение иди някаква реформа в организацията на сектора. П р о м я н а т а е във възприемането на нови форми за подпомагане на групите в нужда и предпазването от риск. Социалната държава на Великобритания съчетава н и с к и трансферни плащания и и з к л ю ч и т е л н а развита система на непосредствено предлагани социални услуги. Една от най-сериозните к р и т и к и к ъ м нея е свързана именно с поддържането на и з к л ю ч и т е л н о развитата сфера на социални услуги, която се потребява в м н о г о по-голяма степен от високите подоходни г р у п и 7 8 . Т о в а основание за к р и т и к а к ъ м британската социална държава се потвърждава от изследването на Д ж у л и е н Л ь о Гранд-, обобщаващо данни за 1970 г. В известен смисъл анализът на Л ь о Гранд е преувеличен 7 9 , защото той изследва жилищната политика, здравеопазването, образованието и транспорта. Последното обикновено не се в к л ю ч в а в социалната държава, защото организацията му не следва абсолютно логиката на социалните услуги. Изводът на автора, к о й т о се потвърждава и от други изследвания е, че съществуването на развита публична система за

78

Le Grand J., The Strategy of Equality, 1982. Perry R., United Kindgom, in Flora P.(ed.), op. cit., vol. 2. p. 201.

79

74

75

социални услуги облагодетелства социални слоеве, различни от бедните (табл. N13).

Според данните на Л ь о Гранд образованието в най-голяма степен се потребява неравно, като ползата от съществуването на публична сфера е т р и п ъ т и по-голяма за високите, о т к о л к о т о за ниските подоходни слоеве. А к о се прибавят и средствата, насочени к ъ м образованието на възрастовата група над 16 години, то съотношението става пет пъти в полза на високите подоходни г р у п и . Следва ж и л и щ н а т а п о л и т и к а , при която в резултат на данъчните облекчения, богатите са два п ъ т и пооблагодетелствани от бедните. Най-равно ползваната социална услуга е здравеопазването. Но и т а м по-детайлни данни (показатели като здравни разходи на един болен) сочат, че богатите г р у п и получават с 4 0 % повече от бедните. К а т о цяло, остойностени и взети в абсолютния им размер, социалните услуги преимуществено са насочени к ъ м богатите слоеве. В същото време сравнени, относителните им дялове сочат, че те представляват само 1 0 % от крайния доход на високите подоходни групи и 8 0 % от този на ниските. 1

Табл. N13. Разходи за социални услуги (в британски лири). Подоходна група

Здравео­ пазване

Образо­ вание

Жилище

Други

Общо

Индекс спрямо средното

Върхът

600

790

20

150

1 570

101

Следващите 20%

600

800

40

70

1 550

100

Средните 20%

630

730

60

60

1 520

98

Следващите 20%

630

650

80

60

1 440

93

Дъното

650

840

130

50

1 670

108

Средно

610

760

50

70

1 550

100

Персоналните социални услуги във Великобритания се организират и финансират от местното равнище на държавната власт. За разлика от С А Щ в предлагането им не са в к л ю ч е н и неправителствени или пазарни участници. По п р и н ц и п британската социална държава не възприема и не подкрепя насочването на публични финанси к ъ м частни производители на социални блага и л и услуги. О п и т за промяна в това отношение се прави по време на управлението на Тачър, но и с т и н с к и пробив не е извършен. Германия, подобно на цяла континентална Европа, съчетава щедри трансфери и крайно ограничени социални услуги. Възприетият подход стимулира частното предлагане на услуги. Изключение прави образованието. Не м о ж е да се г о в о р и и за развита сфера на персоналните социални услуги. П о ч т и половината от общите разходи за тях идват от неформалния 81 сектор, най-вече от религиозните о б щ н о с т и . За разлика от континентално европейските социални държави, моделът ра Швеция се характеризира с м н о г о развити социални услуги. Повечето от тях (здравеопазване, образование, и в по-малка степен дневната г р и ж а за децата) са гражданско право или право, свързано с жителството в определен регион. Заради това относителният дял на заетите в еоциалната сфера в Ш в е ц и я е м н о г о по-голям в сравнение с останалите западни страни. Т о й е п о ч т и 15% от населението в трудоспособна възраст срещу 5 , 1 % средно за континентално европейските страни (табл. N5 от Приложението).

Персоналните социални услуги се организират и финансират от местните власти с известна финансова подкрепа от страна на централния бюджет.

Здравна

система

Тази особеност на социалната държава на Великобритания е критикувана к а к т о от "Новата десница", т а к а и от Социалдемокрацията. Според общо споделяната к р и т и к а с к ъ п о струващото поддържане на неефективна система от пряко публично предлагане на услуги води до намаляване на л е г и т и м н о с т т а на държавна намеса в обществото. П у б л и ч н а т а намеса в тези случаи облагодетелства не действително нуждаещите се, а средната класа. Социална държава в британския й вид сс поддържа единствено от левия център.

Здравеопазването става проблем на политиката заради необходимостта от гаранция на масовия достъп до него. Организацията на здравната система обаче, трябва да р е ш и , освен този въпрос, и един друг как да мобилизира достатъчно средства за нормалното й функциониране. Между отговорите на двата въпроса е необходима някаква степен на равновесие, което предполага, че не може заради социалните цели да се пренебрегне икономическата ефективност на системата, както и обратното. В условията на пазарна и к о н о м и к а здравната система е изложена на м н о г о силен ценови натиск и не м о ж е напълно да се разграничи от пазарното поведение.

80

"'I'ncyclopaedia Britannica, CD-1997, Social Welfare, Administration of services.

Ibid., p. 202.

76

77

Социалните цели не са водещи в очертаването на здравната система и по една друга причина. В полето на здравеопазването съществуват м н о г о с и л н и професионални интереси, к о и т о п о ч т и категорично направляват развитието й. ^

*

*

*

САЩ са единствената страна между членките на О И С Р , в която преобладаващата част от разходите за здраве са с частен произход (табл. N13 от Приложението). Относителният дял на публичните разходи за здраве в С А Щ е повече от два п ъ т и по-нисък от т о з и във Великобритания и Ш в е ц и я и п о ч т и два п ъ т и по-нисък от този в Германия. През 1984 г. само 41,4% от общите разходи за здраве имат публичен произход. През 1960 г. този дял е само 24,7%. К ъ м края на 70-те г о д и н и т о й достига най-високото си равнище. През 80-те години, в условията на икономическа рецесия, публичните разходи (като дял от общите разходи за здраве) леко спадат. Частните и з т о ч н и ц и н и к о г а не са осигурявали по-малко от 6 0 % от общите разходи за здраве (табл. N14). Табл. N14. Източници на разходите за здравни услуги (% спрямо общите разходи за Източник

1970

1985

Директно плащане от пациента

38

26

Осигурително плащане

24

33

Частни

С А Щ се характеризира с най-голям относителен дял на публични средства, мобилизирани чрез социалноосигурителните схеми и програмите за социална п о м о щ и насочвани к ъ м частния сектор на предлагане на здравни услуги. Т о , от своя страна, е организирано преимуществено на честен п р и н ц и п . Големият проблем на здравеопазването в С А Щ е значителният дял на хората без здравно покритие (табл. N15). Данните за неосигуреното или необхваното от социалните здравни п р о г р а м и население силно се различават. На основата на официалните данни Ринер и Наваро изчисляват, че през 1984 г. 17,4% от невъзрастното население е без здравноосигурително покритие. Според д р у г и данни през 80-те г о д и н и 83 хората без здравноосигурително покритие са се увеличили с 5 0 % . Критическите анализи подчертават, че съществуващите условни здравноосигурителни схеми поставят редица условия за достъп. Заради това може да се твърди, че между 20 и 6 0 % от населението е и л и недостатъчно осигурено и л и въобще не е осигурено. Според официалните данни (The Statistical Abstarct of the United States) 31,3 м и л и о н а и л и 13,3% от населението на С А Щ е без здравно п о к р и т и е 8 4 . Това се предимно бедни и л и полубедни хора. Табл. N15. Относителен дял от населението според източника на здравно осигуряване, 85 1983 г.

Други частни източници

2

1

Общо частни разходи

64

60

Medicare

11

18

Medicaid (за бедните)

8

Medicaid

10

11

Военни/институционални

5

Публични

Източник

Относителен дял от населението, обхванато от програмата (%)

Medicare (за възрастните)

12

Други публични източници

15

11

Професионални осигуровки

58

Общо публични разходи

36

40

Без здравна осигуровка

15

Персонални частни осигуровки

2

В с ъ щ о т о време разходите за здраве в С А Щ като % от Брутния вътрешен продукт ( Б В П ) са най-високи сред страните от О И Р С . Да началото на 80-те години този дял е равен за С А Щ и Ш в е ц и я , след к о е т о съотношението се променя в полза на С А Щ (табл. N14 от Приложението). U голяма степен ръстът е отражение на демографски промени, сред к о и т о 82

увеличението на възрастното население е вероятно най-значимата. Високите разходи за здраве в С А Щ се обуславят и от самата организация на системата на здравеопазване.

Ginsburg N., op. cit., p. 128. Данните са от US Bureau of Census, 1987: tabl. 126.

78

"'Ibid. №harp A. М„ Register Ch. A., Leftwich R. H. (eds.), op. cit, p. 252. "\Slaples C, The politics of employement-based insurance in the United States, in International 1 nal of Health Services, 1989, 19, 3, цит. no Ginsburg N, op. cit, p. 130.

79

Съществуват две големи програми, които нямат здравноосигурителен характер, а покриват здравните разходи на определени г р у п и от населението на п р и н ц и п а на социалната п о м о щ . Те се финансират от публичните - федерален и щ а т с к и , б ю д ж е т и . Medicare е програма, която поема здравните разходи на възрастните. Тя е с национално изравнени стандарти и се финансира директно от федералния бюджет. П о е м а средно около 4 0 % от разходите за здраве на един възрастен човек над 65 г о д и н и . Законът за постепенно балансиране на б ю д ж е т а , въведен от Рейгъновата администрация, съкращава б ю д ж е т а на програмата с 6%. Medicaid е здравна програма за бедните. П р о г р а м а т а не е национално изравнена. Всеки щ а т и м а своя програма, финансирана по­ равно от щ а т с к о т о и федерално управление. О к о л о 6 0 % от бедните не отговарят на възприетите от щ а т с к и т е програми условия за достъп. По време на Рейгъновото управление б ю д ж е т ъ т на програмата е съкратен с 5%. Системата на здравеопазване в С А Щ като цяло е м н о г о скъпа. Обяснението не е само в публичните п р о г р а м и , които особено през 80-те г о д и н и и з к л ю ч и т е л н о увеличават разходите с и . Цените на здравните услуги в американската здравна система се поддържат на м н о г о високо равнище заради монополния контрол върху включването на лекарите и медицинския персонал в нея. А м е р и к а н с к а т а медицинска асоциация, местните медицински общества и системата на държавно лицензиране на лекарите поддържат н и с к о предлагането на медицински и особено на лекарски услуги. Според анализаторите на здравноосигурителната система на С А Щ докато бариерите за предлагане на медицинските услуги не паднат, те няма да бъдат предлагани на пазарни ц е н и 8 6 . Т р и г р у п и интереси са сблъскват в борбата за реформа на американската здравна система: интересите на медицинската професия (професионални м о н о п о л и с т и по израза на Алфорд 8 7 ), на менаджерите и б ю р о к р а ц и я т а в здравната система ( к о р п о р а т и в н и рационализатори) и на народните движения за здравна реформа (адвокати на равното здраве). П р о т и в н и ц и на въвеждането на задължителна и всеобхватна федерална здравна система са първите две г р у п и , независимо от преобладаващите настроения сред населението. Идеята за въвеждане на национална здравноосигурителна схема е част от американския политически дебат в продължение на н я к о л к о десетилетия. Не става дума за въвеждане на системи, близки до тези във 86

Sharp А. М, Register Ch. A., Leftwich R. H. (eds.), op. cit., p. 254. Alford R., Health Care Politics, Chicago, Chicago University Press, 1975, цит. no Ginsburg N., op. cit, p. 132. 87

80

Великобритания или Ш в е ц и я , а за намиране на специфична американска форма, която да удовлетвори съществуващите интереси и да преодолее проблемите. Предлаганата система има следните цели: да о с и г у р и на в с и ч к и достъп до адекватна медицинска п о м о щ и да осигури надежден 88 контрол върху нарастването на цените на медицинските у с л у г и . Предложението за въвеждане на национална здравноосигурителна система не намира до м о м е н т а благоприятна политическа среда. Конгресът не е определил н и т о едно от досегашните предложение за национална здравноосигурителна система за достатъчно приемливо и не е предприел законодателна процедура в това отношение. В същото време непрекъснато се обсъждат и предприемат промени в съществуващата система с цел да се преодолеят в някаква степен проблемите. Според съществуващото законодателство резходите за здравно осигуряване (независимо дали се ползва публичен или частен посредник) не се облагат с данъци - това важи к а к т о за работодателя, така и за самите осигурени. Според икономическите анализи това води да м н о г о щедри о с и г у р о в к и и в крайна сметка до повишено потребление на здравни услуги. Голяма част от предложенията са свързани с регулирането на този проблем. Най-съществената промяна през 80-те г о д и н и е свързана с опита да се ограничат разходите на федералната Medicare програма. През 1983 г. съществуващата система на ретроспективно възстановяване на средствата е заменена с предплащане на очакваните разходи. През 1984 г. за 15 месеца са замразени цените на медицинските услуги. Предприетите м е р к и водят до благоприятен от гледна т о ч к а на преследваните цели резултат. В периода 1978-1985 г. разходите на Medicare нарастват средногодишно с 2 7 % , през 1986 г. ръстът е сведен до 6,5%. Великобритания е единствената в капиталистическия свят страна с национална държавна здравна служба, финасирана от общата данъчна система (делът на социалноосигурителните вноски и местните данъци във финансирането й е незначителен) и ползвана безплатно от в с и ч к и граждани. П у б л и ч н и т е разходи за здраве са повече от 9 0 % (табл. N13 от Приложението), което е м н о г о над средното за страните от О И С Р . В същото време общите разходи за здраве (като процент от Б В П ) са ПОД средното за тези страни (табл. N14 от Приложението) и рязко спадат след 1960 г. Според публичните разходи на глава от населението, дори С А Щ надминава Великобритания през 70-те години. Това се компенсира от далеч no-ниските разходи за труд в британската система на здравеопазване (лекарите в С А Щ печелят 5,1 пъти средната заплата за страната, британските лекари - само 2,4 п ъ т и ) . А д м и н и с т р а ц и я т а в системата на 88

Davis К., National Health Insurance: Benefits, Costs and Cosequances, Washinghton, D.C.:Brooking Institution, 1975, p-p 2-5.

81

здравеопазване на Великобритания поглъща 5% от общите ресурси, докато в Германия съответният дял е 10%, а в С А Щ достига до 2 0 % . Националната здравна служба ( N H S ) е създадена през 1948 г. и е най-популярният и устойчив елемент на британската социална държава. Създаването й става възможно в резултат на постигнато съгласие между правителството и медицинската професия. П р о т и в н о на лекарите в С А Щ , британските медици през 40-те години не вярват, че частното осигуряване ще мобилизира необходимите за развитието на здравеопазването средства. Подобна система на организация на здравеопазването, в която преобладава пазарът, претърпява провал в периода между двете войни. Самото споразумение, сключено в средата на 40-те години, предоставя осигуряването на средствата на националното управление, а администрирането на системата и оползотворяването на ресурсите - на медицинската професия. Регионалните и районните здравни управители не са отговорни пред общините, които обслужват. Според това споразумение лекарите от Националната служба могат да имат частна практика извън службата, както и вътре в нея, в платения й сектор. Първоначалният план за създаването на N H S предвижда безплатно медицинско обслужване за всички живеещи на територията, но под натиск през 1949 г. чужденците са л и ш е н и от това право. Постепенно свободното безплатно ползване на здравни услуги се ограничава. В началото на 50-те години лейбъристко правителство въвежда заплащане за някои здравни услуги (в резултат двама м и н и с т р и подават оставка, изразявайки несъгласието си с подобна политика), малко по-късно консервативно правителство въвежда заплащането на лекарствата за лечение. До управлението на Тачър прякото заплащане от пациента е 2% от общите приходи на N H S . През 80-те години то нараства до 4 % . Националната здравна служба се ползва с изключителна популярност. В средата на 1985 г. само 9,5% от населението на Великобритания има частна здравна осигуровка. Затова и консервативното правителство на Тачър се отнася м н о г о внимателно с предвижданата реформа в здравеопазването. То се опитва за разшири частния сектор в него, но използвайки не толкова директна политически намеса, колкото индиректно стимулиране на частната п р а к т и к а . За разлика от Великобритания Германия няма централна здравна служба. Здравеопазването е организирано около принципите, въведени от Бисмарк и модернизирани в съответствие с идеите на социалната пазарна и к о н о м и к а . Благодарение на тази организация здравноосигурителните фондове и медицинското съсловие остават в значителна степен независими от държавата.

О к о л о 9 0 % от населението е п о к р и т о от основната схема, финансирана от вноски, изчислявани като процент от трудовите доходи и разделени по равно между осигурени и работодатели. Останалото население е покрито от частното осигуряване, к ъ м което се насочват високо платени заети, най-вече с цел да избегнат високите вноски в здравното осигуряване. Здравните услуги са безплатни, а разходите се поемат от здравноосигурителните фондове. Разходите за здраве в Германия (като относителен дял от Б В П ) се задържат около средните за западните страни равнища по време на целия следвоенен период. Вероятно обяснението е в самата организация на системата, която е децентрализирана, деполитизирана и с преобладаващо идеална цел. Благодарение на тези си характеристики системата успешно се справя с контрола върху преразхода на средства. След началото на 70-те години независимостта на системата се превръща в основна причина за невъзможността де се съкратят разходите за здраве. Системата се адаптира по два начина: като се намалява прякото публично финансиране на здравеопазването (то спада и остава дълго време на равнището на 14% от общите разходи за здраве), и като се увеличават индивидуалните вноски в здравноосигурителните фондове (от 4 , 1 % те нарастват през 1987 г. на 6,3%). За да се компенсира липсата на централен контрол, като ш а п к а на съществуващите многобройни здравноосигурителни фондове, се създава федерална здравна финансова комисия. Тази институция няма изпълнителна власт и нейната мисия да контролира нарастването на разходите в голяма степен се проваля. През 80-те години управляващите правителства увеличават дела на участие на пациента в заплащането на здравните услуги и въвеждат преки вноски за пенсионери в здравноосигурителните фондове. Осъществява се и натиск върху регионалните и местните власти за приватизация на здравните институции и преустройството им в организации с пазарно поведение. Системата на здравеопазване в Германия е силно децентрализирана. Съществуващите 1182 здравноосигурителни фонда са организирани на териториален, професионален или социалногрупов принцип. На федерално равнище са формулирани правилата, които регламентират коя професионална или социална група м о ж е да създава здравноосигурителен фонд, управленската структура, минималното равнище на вноски и социални плащания. Ф о н д ъ т на служителите предлага по-добри услуги срещу по-високи вноски. Съответно предлага на лекарите по-високо заплащане и привлича по-добрите сред тях. Особено значими са разликите между териториално

83 82

обособените фондове. През 70-те г о д и н и тези разлики са намалени под натиска на федералното правителство и неговите регулации, но дерегулацията и приватизацията от 80-те и 90-те г о д и н и възстановяват предишното състояние. През 80-те г о д и н и повече от 9 0 % от населението е п о к р и т о от публичните здравноосигурителни схеми, около 7,5% са с частни и л и професионални осигуровки, и само 0,2% от населението е без институционално предлагано покритие. Разпространението на схемите на социалната държава правят достъпа до здравни услуги по-равен. Неравното им ползване зависи от д р у г и , предимно културни, фактори и е извън к о н т р о л а на публичните и н с т и т у ц и и и на политиката. Съществуват данни, к о и т о сочат, че здравните показатели (продължителност на ж и в о т и т.н) сред осигурените в схемите за работници са по-лоши, о т к о л к о т о сред тези, осигурени в схемите за служещи. Съществуват и сериозни регионални различия в показателите за здраве. Но липсата на по-сериозна е м п и р и ч н а информация не позволява напълно да се потвърди връзката между множествеността на здравноосигурителната система и здравното състояние на социалните г р у п и . Здравноосигурителните фондове поемат и разходите по поддържането на доходите по време на болест. Сруктурата на разходите за здраве, к о и т о в следвоенния период нарастват от 3 на 8 , 1 % от Б В П , е следната: здравно осигуряване (поемане на разходите при болест) - 7 1 % , подържане на доходите при болест - 2 3 % , заплащане на частни здравни услуги - 5%, заплащане на публични здравни услуги - 1 % . В началото на 70те г о д и н и нарастването на разходите за здраве се дължат на п о л и т и ч е с к и решения за разширяване на правата. Допълнителен стимул за разходите е увеличаването на цените на здравните услуги. В периода 1971-75 г. здравните разходи растат с 10% средногодишно, като п и к ъ т е реализиран през 1971 г. с ръст от 17%. За с ъ щ о т о време и к о н о м и ч е с к и я т ръст средногодишно е 3 % . Заради тези дисбаланси системата е реформирана. Н я к о и права се ограничават, поемането на разходите от пациента се разширява, а професионалните организации на медиците и осигурителните фондове са задължени да определят цената на медицинските услуги по такъв начин, че тя да е събразена с движението на заплатите. В резултат на тези м е р к и средногодишният ръст на здравните разходи е сведен до 3% през втората половина на 70-те години. Според социалноосигурителния модел, въведен от Бисмарк, фондовете се управляват от осигурени и работодатели - две т р е т и от управлението е запазено за осигурените и една трета - за работодателите. До 30-те години фондовете са под силното влияние на профсъюзите. През 20-те години се с т и г а до силно напрежение в системата заради к о н ф л и к т а между лекарите и ляво контролираните фондове по повод на лекарското

N4

заплащане. След Втората световна война представителството на осигурените е сведено до 5 0 % , а самите фондове максимално се отдалечават от каквито и да било политически партии и влияния. Реалната власт обаче е в ръцете на медицинската професия и по-точно на Здравноосигурителната А с о ц и а ц и я на лекарите ( K V s ) . Тази организация постепенно придобива решаващо влияние върху системата. Тя и м а м о н о п о л а да договаря таксите за здравните услуги е фондовете. Здравеопазването е единствената социална сфера в Швеция, чиято организация не следва абсолютно принципите на народния универсализъм. П о д о б н о на Германия и за разлика от Великобритания, т а м няма централна здравна служба. Здравеопазването е организирано на п р и н ц и п а на смесеното предлагане на здравни услуги. Здравната система е децентрализирана и под контрола на местните власти. В с и ч к и ж и в е е щ и в страната са обхванати от здравната система. Д о с т ъ п ъ т до здравната система е силно либерализиран и не се основава на предварителни вноски. 9 0 % от финансирането идва от местното и националното данъчно облагане. Правата обаче, к о и т о на п р а к т и к а се изразяват в степента на възстановяване на здравните разходи, зависят от доходите. През 1955 г. Ш в е ц и я премахва съществуващата дотогава система на доброволни здравни осигуровки, п р и която правата са в зависимост от участието във формирането на фондовете. Въведена е задължителна осигурителна схема с права, зависими от .получаваните доходи. М н о ж е с т в о промени са правени в системата, но те касаят правилата (какъв процент от дохода се получава в случай на болест, к о л к о време и от к о й ден почват да текат плащанията), но не и основните п р и н ц и п и . През 1962 г. е проведена реформа в децентрализираната здравна система, продиктувана от нуждата да се о г р а н и ч и нарастването на разходите на здравеопазването. П р о м е н и т е касаят най-вече правилата и стандартите за предлагане на здравна п о м о щ . През 1982 г. тези правила, както и централният контрол върху спазването им са отхвърлени в полза на старата децентрализирана система. Установената система на здравеопазаване предизвиква к о н ф л и к т между правителството и стремежът му да контролира системата и медицинското съсловие. През 1930 г., когато социалдемократите идват на власт, лекарите са предимно на частна практика. Само 3 0 % от тях са наети в болници, управлявани от местните власти. През 1970 г. о г р о м н о т о мнозинство от лекарите са на работа в обществени б о л н и ц и на основата на заплащане за услуга. П у б л и ч н и т е разходи за здраве като процент от общите разходи за здраве са над 9 0 % и са равни с тези във Великобритания (табл. N13 от Приложението). В същото време, за разлика от Великобритания, Ш в е ц и я има

85

о г р о м н и разходи за здраве, измерени като относителен дял от Б В П . Този Д Я Л е съпоставим С Ъ С съответния за С А Щ (табл. N14 от Приложението). Ш в е д с к а т а система гарантира универсални права и в известна степен и заради това, е и з к л ю ч и т и л н о скъпа. Тя не притежава ефективни механизми за контрол върху разходната си част.

Образователна

система

Модерната образователна система се е оформяла не толкова заради социални цели, к о л к о т о заради целите на националната идентичност. Това е и обяснението на факта, че в нея силно присъства държавата, и че това присъствие не се изчерпва с финансирането и организацията, а в к л ю ч в а цялостния контрол върху системата на преподаване и обучение. Образованието е част от социалната п о л и т и к а , защото достъпът до него създава възможности за социална мобилност и за промяна на наследения социален статус. *

*

*

О щ е в началото на века САЩ имат модерна образователна система, в която образованието е безплатно, задължително и универсално и която обхваща всички степени от детската градина до университетите. Властта в системата е съсредоточена на щ а т с к о равнище. Не съществуват национални стандарти. Задължителната възраст за обучение, както и броят на публичните у ч и л и щ а , са различни в отделните щати. Религиозните ' у ч и л и щ а продължават да съществуват, но те не са в к л ю ч е н и в публичната образователна система. В този период религиозното образование е основен проблем на образователния политически дебат, но до промени в системата не се стига. Големите промени се предприемат едва през 50-те г о д и н и , к о г а т о системата в някаква степен е централизирана. Създаден е Департамент по здравеопазване, образование и социална п о л и т и к а , к о й т о формулира и провежда единна федерална п о л и т и к а в тази област. През 1980 г. е създаден самостоятелен Департамент по образование. Въвеждането на о б щ и федерални образователни стандарти не ограничава правата на щатите в управлението на образователната система. Д р у г а т а г о л я м а промяна е в тълкуването на равния достъп. През 50те г о д и н и в политическия дебат надделява идеята, че равният достъп не означава равно ползване. Преминава се к ъ м система, която създава преимуществен достъп и стимулира включването в нея на жените, както и на социално необлагодетелстваните раси, етноси и т. н. И з к л ю ч и т е л н а т а отвореност на образователната система на С А Щ се потвърждава от факта.

че в началото на 80-те години 1/3 от родените в една и съща година 89 постъпват в колеж . С А Щ поддържат смесен вътрешно конкурентен пазар на предлагане на образователни услуги. Утвърдени са механизми, чрез к о и т о публични средства се насочват к ъ м частни учебни заведения. Отвореността на системата, к а к т о и правото на индивидуален избор на учебно заведение се подкрепя и от и з к л ю ч и т е л н о развитата кредитно-субсидийна система, насочена к ъ м учещите. Великобритания въвежда задължително обучение до 15-годишна възраст веднага след Втората световна война. Със същия акт, обаче, средното образование се определя като селективно, съобразено с индивидуалните възможности на децата. През 1946 г. централното правителство задължава местните общности да организират общообразователно средно равнище, еднакво за всички деца на съответната възраст, но до 60-те години системата остава силно селективна - подборът за високите образователни степени се извършва още на 11годишна възраст. През 60-те години се води усилен образователен политически дебат, а общообразователното училище е използвано ш и р о к о в предизборните програми. През 1970 г. консервативно правителство предоставя решението на местните власти. След този акт общообразователният п р и н ц и п става преобладаващ. По-голямата част от средните училища са общообразователни. През 1971 г. задължителната възраст на обучение е увеличена до 16 години, а през 1976 са въведени публични стипендии за някои к а т е г о р и и у ч е щ и се. По времето на управление на консервативните правителства на Т а ч ъ р образователната система не е реформирана като организация. За сметка на това са направени редица о п и т и за национална стандартизация на програмите. Въвеждат се и нови методи на управление на публичните училища, к о и т о засилват управленската им самостоятелност и налагат нови изисквания к ъ м представянето и м . В периода 1950-80 г. разходите за образование нарастват т р и пъти. Ръстът им е по-бърз от този на разходите, предназначени за здравеопазване и ж и л и щ н а п о л и т и к а , и по-бавен от този на разходите за социално осигуряване. В началото на 80-те години разходите за образование са около 5,5% от Б В П . Частният сектор в образованието е с ограничено значение. Само 56% от населението в у ч и л и щ н а възраст са в напълно независими от държавната финансова подкрепа училища. ^Encyclopedia Britannica, CD-1997, History of Education.

86 87

Началното и средното образование са администрирани от местните о б щ н о с т и . Тези две форми, к а к т о и висшето образование ползват значителни финансови субсидии от държавния бюджет. Великобритания, подобно на С А Щ , поддържа смесена система на предлагане на образователни услуги с утвърдени механизми за насочване на публични средства к ъ м частни образователни институции. Университетското образование е включено в публичната образователна система още в началото на века. В края на X I X в. се създават първите граждански университети, к о и т о разчупват монопола на аристократичните Оксфорд и Кембридж. От 1911 г. гражданските университети получават право на държавна субсидия, а през 1918 г. е въведена практиката местните о б щ н о с т и да им преодставят средства. Германия сравнително к ъ с н о за европейските страни изгражда национална образователна система, въпреки че образованието е публична задача още от X I X в. След установяването на тотален п о л и т и ч е с к и контрол върху немските територии през 1871 г., е въведена образователна система, която пренася класовото деление върху училищата. Делението на децата започва още с началното училище. Универсално, задължително и безплатно е т.нар. Volksschule, което обаче затваря достъпа до следващите по-високи образователни степени. Ваймарската република създава т. нар. Grundschule, което разпространява модерните образователни п р и н ц и п и върху основното образование. То става и основа за цялата следваща модернизация на образователната система. През този период религиозното образование се запазва, но то се съобразява вече с религиозната принадлежност на ученика. Н а ц и с т к а Германия въвежда тотален к о н т р о л върху учебните програми без да промени устройството на системата. Едва след Втората световна война процесът на модернизация на образователната система получава силен тласък. През 1949 г. е приет Основният закон на федерална Германия. С него се гарантира автономията на провинциите. Образователната п о л и т и к а остава в тяхна власт. Основните проблеми на образователната система - религиозното обучение и т р и п а р т и т н о т о деление на средното образование, намират различно решение в отделните области. Консервативните Баден-Вюртемберг и Бавария категорично поддържат наследената организация, по-либералните - Хесен и Западен Берлин, са с к л о н н и да я реформират. През 1964 г. областите се споразумяват да следват о б щ и образователни програми. Задължителното образование е увеличено на 9 г о д и н и . Едва к ъ м средата на 70-те години са въведени национални стандарти за организация на образователната система. Надделява консервативното

решение, въпреки че конкретните п р а к т и к и са леко модернизирани. Религиозното обучение в у ч и л и щ а т а е запазено, но в етическата му версия. Делението в средното образование остава, но с известни промени. В класическите средни у ч и л и щ а (Gymnasium), к о и т о отварят пътя к ъ м хуманитарното висше образование, постъпват около 2 5 % от родените в една и съща година. В професионално ориентираното Hauptschule, с което п о ч т и задължително п р и к л ю ч в а образованието - около 4 0 % . В Realschule, 90 след което се постъпва във висше техническо училище - 2 5 % . Задължителната възраст за обучение е от 6 до 18 години. До 60-те години относителният дял на тези к о и т о напускат училище след задължителното образование, е повече от 7 0 % . К ъ м 1983 г. този дял е 4 6 % . Независимо от подобрението на този показател, децата на работническата класа са непропорционално представени в горните степени на образование. През 1975 г. само 8% от децата на работническата класа в съответната възраст влизат във в и с ш и у ч и л и щ а , докато съответният дял за държавните ч и н о в н и ц и е 3 9 % , за служителите - 2 4 % , за самонаетите 91 2 0 % . Ж е н и т е също, в по-малка степен, но все пак съществено, са представени непропорционално във висшите у ч и л и щ а . През 1982 г. делът им във възрастовата група 19-26 г о д и н и е 4 8 % , а присъствието им в Университетите - само 4 0 % . Независимо от големия относителен дял на публичните трансфери к ъ м образованието, обикновеното училище постепенно се превръща в училище за непривилегированите слоеве. Това е резултат от факта, че дълго време п о л и т и к а т а остава обърната единствено к ъ м висшето образование. Г о л е м и я т проблем на системата е липсата на връзка между университетската система и пазара на труда. Образованието в Швеция традиционно е сфера на влияние на Лутеранската църква. Системата се модернизира постепенно едва к ъ м 50те години, к о г а т о правителството се опитва да установи собствен контрол върху тази сфера. Въведено е задължително деветгодишно обучение за децата от 7 до 16 г о д и н и . Запазена е известна диференциация на образованието в последната степен на обучение. Със с ъ щ о т о решение се гарантира равният достъп до образование за двата пола. През 70-те г о д и н и със създаването на Grundskola напълно е премахната диференциацията в образованието. Средното образование става общообразователно с 25 "линии" на специализация в него. Ш в е д с к а т а образователна система в най-голяма степен създава условия за социално равенство. Търсенето на равенство на всяка цена е довело до известно

'"Encyclopedia Britannica, CD-1997, op. cit. 91

Alber J., Germany, in Flora P.(ed.), op. cit, vol. 2, p. 82.

89 88

ограничаване на избора, заради съществуването, например, на квоти за ж е н и и мъже.

ж и л и щ н о строителство, к а к т о и в редица кредитно-субсидийни механизми, к о и т о стимулират частното строителство на семейни ж и л и щ а .

Разходите за образование бележат м н о г о стремителен ръст. За периода 1950-1980 г. те са се увеличи пет п ъ т и . П р о м е н и т е в образователната система водят до общо увеличаване на социалните разходи, заради отражението си върху останалите социални програми. Получаването на детски надбавки е продължено до 18 години на детето. Въвеждат се и образователни надбавки за децата до 20 години. За студентите са въведени универсална стипендия и дългосрочни безлихвени заеми, независещи от родителските доходи. К а т о публичен разход реалната стойност на тези м е р к и се е удвоила.

Необходимостта от провеждането на възприетата жилищна п о л и т и к а влиза м н о г о бурно в политическия дебат след идването на консерваторите на власт през 1979 г. П р о м е н и т е в системата водят до известно ограничаване на разходите за поддържането й. През следвоенния период разходите за ж и л и щ н а п о л и т и к а се колебаят в рамките на 10-15% от социалните разходи. В абсолютни цифри за периода 1950-80 г. те нарастват м а л к о по-малко от два п ъ т и . След 1975 г. директните разходи за ж и л и щ н а п о л и т и к а рязко спадат.

Задължителното образование е финансирано от данъчната система по равно от централните и общинските б ю д ж е т и . Университетите и научните и н с т и т у т и се финансират предимно от централните държавни финанси.

Жилищна

политика

Свободният пазар не е в състояние да о с и г у р и ж и л и щ а за в с и ч к и . Ж и л и щ н а т а п о л и т и к а регулира строителството и предлагането на ж и л и щ а , така, че да к о р и г и р а евентуалните нежелани последици от чисто пазарното иМ разпределение. И н с т р у м е н т и т е на ж и л и щ н а т а политика в к л ю ч в а т регулация на наемите и цените, отпускане на благоприятни кредити за строителство на ж и л и щ а , строителство на публични, обикновено о б щ и н с к и , ж и л и щ а . С т и м у л за възприемането им са големите градски агломерации, к о и т о задължително произвеждат ж и л и щ е н проблем и л и сериозните социални сътресения, които разрушават градската инфраструктура. *

*

*

САЩ не се намесва в пазара на ж и л и щ а . Не съществува и публичен ж и л и щ е н сектор. Ж и л и щ н а т а п о л и т и к а се осъществява единствено чрез кредитни инструменти. В, определени периоди са въвеждани пределни цени на ж и л и щ а т а с цел да се защитят позициите на ниските подоходни г р у п и . През 70-те г о д и н и повече от 200 американски града предприемат тази м я р к а 9 2 . Ню Й о р к поддържа подобна регулация през целия следвоенен период. Великобритания е възприела система за публични субсидии на наемите в публичния сектор и за к о н т р о л върху наемите в частния. Ж и л и щ н а т а п о л и т и к а във Великобритания се изразява и в п р о г р а м и за * 92

Sharp A. М., Register Ch. A., Leftwich R. H. (eds.), op. cit, p. 31.

90

Ж и л и щ н а т а политика на Германия в к л ю ч в а субсидии за ж и л и щ н о строителство, премии за частно спестяване за ж и л и щ н о строителство, ж и л и щ н и добавки за семействата с н и с к и доходи. Субсидирането на жилищното строителство е най-важният политически инструмент. Относителното му значение е най-ограничено в края на 60-те и началото на 70-те г о д и н и , след което тенденцията е к ъ м възстановяване на предишните съотношения. Според някои изследвания облагодетелствани от провежданата ж и л и щ н а политика са високите подоходни г р у п и . Д р у г и изследвания показват, че трансферите, свързани с ж и л и щ н а т а п о л и т и к а , са най-високи към ниските подоходни г р у п и , спадат к ъ м следващите, отново се покачват към средните слоеве, и отново спадат к ъ м най-високите подоходни г р у п и . Ниските слоеве печелят от ж и л и щ н и т е парични добавки, а средните - от кредитните програми и премиите върху спестяванията за строителство 9 3 . Независимо от концепцията на емпиричните анализи, няма съмнение, че немската ж и л и щ н а п о л и т и к а е конструирана така, че да стимулира ж и л и щ н о т о строителство и предлагането на ж и л и щ а , а не да осигурява социално преразпределение. П р и в с и ч к и случаи най-облагодетелствани от ж и л и щ н а т а п о л и т и к а са строителните предприемачи. Частното притежание на ж и л и щ а в Германия е не повече от 3 6 % (1976 г.). П р о б л е м ъ т за законодателство, което да защитава немателите, постоянно присъства в следвоенния политическия дебат. Социалдемократите настояват за защита на правата на наемателите, докато християндемократите и либералите са за пазарна защита чрез умерено свръхпредлагане. Т а к а и л и иначе социалният елемент на ж и л и щ н а т а п о л и т и к а в Германия е очевидно слаб. В Швеция публичният к о н т р о л върху строителството и пазара на жилища, в това число и к о н т р о л ъ т върху наемите, започва още в началото па Втората световна война и е институционализиран през 1948 г. със v,

Alber J., Germany, in Flora P.(ed.), op. cit, vol. 2, p.78.

91

създаването на Национално ж и л и щ н о управление. Ж и л и щ н а т а п о л и т и к а в к л ю ч в а още: заеми за строителство на ж и л и щ а , редуциране на лихвата по подобни заеми, намаляване на данъците заради платени лихви по ж и л и щ н и заеми, ж и л и щ н и надбавки за поемане на наемите на семейства с н и с к и доходи и т.н. От началото на 50-те години 9 0 % от новопостроените ж и л и щ а са субсидирани от държавата по някой от тези начини. Ж и л и щ н а т а п о л и т и к а се провежда директно - чрез трансферни плащания, и индиректно - крез кредити. Система за поддържане на достъпа до пазарни позиции Третата голяма група социалнополитически мерки е насочена к ъ м създаването на достатъчно условия за успешно пазарно поведение на индивидите. За разлика от системата за поддържане на доходите и от социалните услуги, к о и т о непосредствено осигуряват потребление, целта на тези мерки е да облекчат и гарантират достъпа до б л а г о п р и я т н и пазарни позиции.

Политика на заетостта Свободната пазарна регулация води до чести дисбаланси на пазара на заетостта. Това става не само, когато и к о н о м и к а т а е в криза и свитото производство освобождава м н о г о хора, но и тогава, когато в резултат на чисто културни промени се увеличава броят на тези, к о и т о искат да работят. П о л и т и к а т а на заетостта се стреми да поддържа равновесието между търсенето и предлагането на заетост, между хората, к о и т о излизат на пазара на труда и възможностите на и к о н о м и к а т а да им осигури работни места. В този смисъл политиката на заетостта се опитва да разреши сблъсъка между два коренно различни интереса - на хората, к о и т о търсят работа и на и к о н о м и к а т а , която в определен м о м е н т м о ж е да о с и г у р и т о ч н о определен брой работни места. Резултатът от т о з и сблъсък се установява чрез равнището на безработица. П ъ л н а т а заетост, като цел на социалната п о л и т и к а , предполага допустимо равнище на безработица. През 50-те и 60-те г о д и н и то е 4 % , през 70-те години допустимата безработица е около 5 % , а пред 80-те години достига п о ч т и 6% 9 4 .- Основанието за повишаването на равнището на допустима безрботица е структурната промяна в предлагането на работна сила, най-вече увеличаването на относителния дял на ж е н и т е в работната сила.

Безработицата е общосистемен продукт и възможностите на политиката на заетостта да я корегира са силно ограничени. В с ъ щ о т о време без социалнополитическите п р а к т и к и безработицата в пазарните общества би била значително по-висока. *

*

*

САЩ не предприемат социалнополитически м е р к и , к о и т о създават работни места. Единствено по времето на управлението на Рузвелт чрез подкрепата за значими инфраструктурни п р о е к т и , на п р а к т и к а са възприети мерки, к о и т о стимулират заетостта и създаването на работни места. О б щ и т е разходи на С А Щ за регулиране и намеса на пазара на заетостта са несравнимо по-ниски от тези в останалите капиталистически страни (табл. N15 и 17 от Приложението). Това е отражение на общата слабост на институциите на пазара на труда и на социалната държава на С А Щ . И м е н н о ниското равнище на регламентация на пазара на труда, к а к т о и ограничените социални придобивки и данъчно облагане са в основата на гъвкавостта на пазара, довел през 80-те г о д и н и до силно покачване на безработицата, а през 90-те - до силно подобряване на пазарната и икономическата к о н ю н к т у р а . След масовото навлизане на идеите на пазарния либерализъм във властта 9 5 , на този модел се гледа като на и з к л ю ч и т е л н о успешен. Според доклада на О И С Р от 1994 г. това, което С А Щ доказва е, че ако се позволи на диференциацията в заплащането да се разширява, това означава да се увеличи предлагането на заетост 9 6 . Съдейки по някои социални ефекти, разширяването на диференциацията на трудовите доходи създава други проблеми. Стратегията на С А Щ през 70-те г о д и н и разширява относителният дял на работещите бедни. Заради тях потребността от социални трансфери нараства, а и държавните доходи намаляват заради ниската облагаемост на ниските доходи. В периода след Студената война западните нации избират между две дилеми: модела на континентална Европа - високи заплати/ниска заетост и моделът на С А Щ - н и с к и заплати/ висока заетост. П ъ р в и я т модел създава социалната група на хората, к о и т о остават вън от пазара, вторият засилва неравенството и бедността до равнища, к о и т о са неприемливи от гледна т о ч к а на следвоенните стандарти. Канада, която до средата на 70-те години споделя модела на С А Щ , успява да избегне високите равнища на неравенство и бедност чрез социалните трансфери, но за сметка на натрупването на огромен вътрешен дълг. 45

94

%

Sharp A. М, Register Ch. A., Leftwich R. H. (eds.), op. cit, p. 314.

92

\

Jobert Bruno , Le tournant пео-liberai en Europe, L'Harmattan, 1994, P., p. 14.

OECD, The OECD Jobs Study: Facts, Analysis, Strategies, OECD: Paris, 1994, p. 35.

93

След началото на 70-те г о д и н и в С А Щ се очертават две стратегии за справяне с новата ситуация, в която пазарът произвежда задълбочаващо се неравенство. Първата е свързана със социално инвестиране в образованието, преквалификацията и други подобни активни м е р к и за намеса в трудовия пазар. Втората - с избирателно социално трансфериране и субсидиране на доходите чрез негативното данъчно облагане. През 80-те г о д и н и безработицата в С А Щ се задържа на равнища близки до средните за О И С Р , благодарение на ръста в предлагането на заетост, к о й т о по това време в Европа е крайно ограничен. Официалната безработица не съдържа данни за скритата, т. е за неработещите, к о и т о н и к о г а не са участвали в пазара на труда. Техният брой в С А Щ вероятно е м н о г о по-голям от този в Европа. По н я к о и данни около 2 0 % от м ъ ж к о т о 97 население от черната раса е извън пазара на труда . Официалните данни сочат равнище на безработица м н о г о по-високо от това в Ш в е ц и я . До края на 70-те г о д и н и С А Щ има безработица, значително по-висока от тази в Германия и на равнището на тази във Великобритания. От началото на 80те години безработицата в С А Щ е близка до тази в Германия и значително по-ниска от тази във Великобритания (табл. N16 от Приложението). Сравнителните данни сочат, че в следвоенния период С А Щ подържа относително постоянно (макар и високо) равнище на безработица, подобно на Ш в е ц и я и за разлика от Германия и Великобритания, където този показател е м н о г о неравномерен. Системата на обезщетения при безработица следват схемата заложена от Новия договор. Всеки щ а т администрира своя собствена програма, като разходите се поемат от федералните фондове, финансирани с вноски върху работната заплата. Размерът на п о м о щ т а се изчислява на основата на предишните доходи и варира в различните щ а т и от 50 до 7 0 % от заплатата. П р о д ъ л ж и т е л н о с т т а на отпускането й е 26 седмици, в редки случаи и само в някои щ а т и - до 1 година. П о ч т и 9 0 % от работната сила е осигурена в случай на безработица. През 1978 г. е въведено данъчно облагане на обезщетенията за безработица. През 80-те години в резултат на влизането на неоконсерватизма на федерално и на щатско равнище правилата за ползване на обезщетения стават по-строги, а големината на самото обезщетение е ограничена. Разпределението на разходите за п о л и т и к а на заетостта е т о ч н о обратното на това в Германия и Ш в е ц и я . Разходите на С А Щ са предимно за неактивни мерки - за обезщетения п р и безработица (табл. N15 и 17 от Приложението). Подобно на ф р а н ц и я , но за разлика от другите европейски страни, в С А Щ не съществува целево социално подпомагане на 97

98

дългосрочната безработица. Н я к о и изследвания сочат, че само 1 1 % от безработните семейни м ъ ж е от черната раса получават обезщетение п р и безработица, 18% вече са изчерпили правото си на обезщетение, а останалите въобще нямат право на такова (данните са за 1979 г.). Основната причина е, че голяма част от тези хора н и к о г а не са имали платена заетост, но дори и сред тези, к о и т о все пак са били наети, голяма част са загубили правото си на обезщетение при безработица, защото са засегнати от дългосрочните й форми. Смисълът, заложен в системата за обезщетение при безработица, както и в голяма част от останалите социални схеми, е обратното връщане на клиентите им к ъ м пазара на труда. По време на Рейгъновото управление в с и ч к и к л и е н т и на A F D C , с изключение на майките с м а л к и деца, са приканени да се регистрират за включване в активните мероприятия по заетостта. Предприемат се м е р к и , к о и т о поощряват получателите на социални п о м о щ и да работят безплатно, за да заработят своите п о м о щ и . Тази п о л и т и к а дава доста ограничени резултати. Само 20 000 д у ш и се включват в подготвителните програми и само 4 щ а т а напълно въвеждат новата схема, п р и това възприемайки различни технологии. П о голямата част от хората, к о и т о все пак са в к л ю ч е н и в програмите, намират ниско платена неквалифицирана работа, или отново стават безработни. Равнището на безработица във Великобритания до началото на 70-те години е близо до средното за страните от О И С Р , което значи по-високо от това в Ш в е ц и я и Германия, но по-ниско от това в С А Щ . К ъ м 1983 г. Великобритания достига най-високото равнище на безработица сред развитите капиталистически страни (табл. N16 от Приложението). М е р к и т е в периода 1981-1986 г. водят до известно спадане на безработицата. През 1966 е въведена "равна" система на обезщетения п р и безработица, която не о т ч и т а различието в предишните трудови доходи. През целия период до средата на 80-те години обезщетението варира между 17 и 2 2 % от средната заплата на работник на ръчния труд. К а т о стойност то е близко до равнището на социалната помощ. През 1981-82 г. е въведена схема за допълнително, обвързано с трудовите доходи обезщетение. В периода на нарастване на безработицата системата на осигурителни обезщетения отстъпва място на социалната п о м о щ . През май 1986 г. п о ч т и 2/3 от безработните нямат право или вече са изчерпили правото си на обезщетение. След 1979 г. консервативното правителство трансформира системата за поддържане на доходите на безработните в не толкова щедра и далеч по-дисциплинираща система.

•"Ibid.

Ginsburg N.. op. cit, p. 109.

94

95

Ц е л т а на политиката на трудовия пазар във Великобритания е да д ъ р ж и правителствената намеса на минимално равнище - публичните разходи за регулиране на пазара на труда са само 1,62% от Б В П (табл. N17 от Приложението). П о л и т и к а т а разчита на непрякото въздействие върху макроикономическите индустриални отношения, контрола върху и м и г р а ц и я и социалното осигуряване като основни инструменти за поддържане на заетостта и регулиране на безработицата. През 70-те г о д и н и ненамесата на пазара на труда води до две съществени последици: недостиг на квалифицирана и свърхпредлагане на неквалифицирана работна р ъ к а , к а к т о и регионални и местни дисбаланси в предлагането и търсенето на заетост. Съотношението на активната и пасивната п о л и т и к а на заетостта във Великобритания е подобно на това В Германия (табл. N17 от Приложението). Разходите за пасивни мерки преобладават, но делът на разходите за а к т и в н и мерки все пак е значителен. Разходите на осигуряването за безработица в Германия са тясно свързани с икономическия ц и к ъ л . От 1969 г насам се наблюдава преход от пасивна к ъ м активна п о л и т и к а на пазара на труда, а от 1975 г. пасивните разходи бележат силна тенденция к ъ м спад, за разлика от разходите за а к т и в н и мероприятия, к о и т о рязко нарастват. К ъ м средата на 70-те години пазарът на труда в Германия, к а к т о и в останалите капиталистически страни, променя характеристиките с и , найвече заради нарастналата потребност от гъвкавост. Това води, от една страна, до намаляване на трудовите договори в полза на временните и, от друга - до увеличаване на деференциацията в трудовото заплащане. С т р у к т у р а т а на заетостта също т ъ р п и промени - предлагането на заетост сс увеличава благодарение на разрастването на услугите. Д о к а т о С А Щ н Великобритания ограничават регулацията на пазара на труда и по този н а ч и н снижават цената на труда, а Скандинавските страни разширява публичната трудова сфера, увеличавайки по този начин предлагането на заетост, континентална Европа и конкретно Германия органичават търсенето на заетост. Първоначалните мерки са насочени към ограничаването на броя на чужденците, заети на вътрешния пазар (за разлика от другите европейски страни скандинавските страни забраняват още в началото на 60-те г о д и н и наемането на работници от несеверни с т р а н и ) . По-късно се снижава пенсионната възраст за мъжете, поощрява сс въздържането на жените от платена . заетост, намалява сс продължителността на работното време. Различните стратегии водят до специфични резултати. За европейската общност частта на заетите спрямо населението н трудоспособна възраст намалява от 64 на 5 7 % за периода 1968-88 г. За с ъ щ о т о време С А Щ , к о и т о тръгват о т аналогично равнище, достигат 7 2 ' .

96

заети, а Ш в е ц и я - повече от 7 5 % . Великобритания обаче, която следва стратегията на С А Щ изживява скок в равнището на безработица. С показателите за дългосрочна безработица и безработица сред младите пазарът на труда в континентална Европа придобива следните характеристики: н и с к и равнища на безработица сред мъжете и огромно население от и з к л ю ч е н и или маргинализирани работници. Това са външните белези на пазара на заетостта, п р и к о й т о и м а силен спад на предлагането на заетост в индустрията и м н о г о слабо оживление на заетостта в услугите. Специално в континентална Европа има дори свиване на предлагането на заетост в социалните услуги, заради особеностите на социалната държава в този регион. За периода 1970-1980 г. разрастването на сектора на услугите е два п ъ т и по-малко в сравнение със същия процес в САЩ. През 50-те години Германия е своеобразен рекордьор по безработица - 10,4% - равнище, значително по-високо от това във Великобритания и С А Щ по същото време. В периода 1974-78 г. по п р о г р а м и на федералното правителство за заетостта са създадени или защитени 200 000 работни места. Тези мерки намаляват безработицата между 1/7 и 1/5, но те не са достатъчни да се справят с масовата безработица. В този период силно нарастват разходите за обезщетения, като в същото време спада относителният дял на безработните, к о и т о ги получават. К ъ м средата на КО-те г о д и н и по-малко от 2/3 от безработните получават доходи по социални п р о г р а м и , свързани с безработицата. Нараства делът на тези, които получават п о м о щ и , а не осигуровки (равнището на п о м о щ и т е е значително по-ниско от това на осигуровките). В началото на 80-те години едва половината от безработните получават осигуровки, 1/5 - социални помощи и 1/3 - не получават н и щ о , като по този начин е възстановено Положението от началото на 50-те г о д и н и . В ъ п р е к и абсолютното намаляване на социалните плащания през 70Те години, заместващите доходи ( к а т о % от реалните трудови доходи) остават високи. В същото време не съществува минимален компонент, който да гарантира съществуване над линията на бедността, к а к т о и допълнителни плащания за м н о г о д е т н и безработни - два инструмента, без които определени групи безработни в голяма степен са изложени на риск от бедност. Швеция отдава по-голямо значение на активните п р о г р а м и за намеса II пазара на труда, о т к о л к о т о на обезщетенията по време на безработица (табл. N17 от Приложението). След Втората световна война активната политика на заетостта се възприема от правителството като основна м я р к а in реконструкция на шведската и к о н о м и к а с подкрепата на профсъюзите. Пак по с ъ щ о т о време п о л и т и к а т а к ъ м безработицата е централизирана

97

като се отнемат в полза на държавата функциите на местните бюра по заетостта. В началото на 50-те години безработицата п о ч т и не съществува. Но и тогава разходите за политиката на заетостта са значителни. Но това не са обезщетения във време на безработица, а суми, изразходвани за активни мероприятия за регулиране на пазара на труда. От 60-те години Националното бюро за регулиране на трудовия пазар заема изключително място във формирането на политиката. Провежданите от него програми включват: обучение и преквалификация, надбавки при смяна на работното място, надбавки за обучение при преквалификация, създаване на работни места, програми зе регионално развитие и т.н. Основната регулация на пазара на труда е следствие от "солидарната п о л и т и к а на заплащане", възприета още през 30-те г о д и н и след национално споразумение между профсъюзите и работодателите. П р и н ц и п ъ т е, че всички различия в заплащането, предизвикани от различия в производителността между регионите, секторите на промишлеността или отделните производствени единици, трябва да бъдат премахнати. И л и че за еднаква работа се полага еднакво заплащане независимо от производителността. Непосредственият ефект от агресивния трейдюнионизъм е затварянето на неефективните предприятия. К а т о следствие от солидарното заплащане освободените работници трябва да бъдат преквалифицирани и насочвани к ъ м съществуващите работни места с п о м о щ т а на държавата. Създадена е правителствена комисия, която се превръща в постоянен орган и поема цялостната активна политика на заетостта. А к т и в н а т а намеса на пазара на труда е съществена особеност на шведската социална държава. Разходите за активни мерки надхвърлят два п ъ т и разходите за обезщетения при безработица и са приблизително 2% от Б В П . През 70-те години, когато всички скандинавски страни имат м н о г о ниска безработица, разходите за активна намеса на пазара на труда в Ш в е ц и я са т р и п ъ т и повече, о т к о л к о т о в останалата част на региона. През 1988 г. само 8% от безработните са продължително безработни. А н а л о г и ч н и я т дял за Европейската общност е около 5 0 % . Системата за осигуряване при безработица е изключение от характерните за шведската социална държава универсализъм и директното обществено финансиране, фондовете са с автономно доброволно администриране под контрола на профсъюзите, финансират се от правителството, профсъюзите и работодателите. През 1980 г. 8 0 % от работната сила е п о к р и т а от системата за осигуряване при безработица. Н я м а централен фонд, а обезщетенията варират съществено в зависимост от фонда.

98

През 1974 г. се провежда реформа, която придвижва системата в посока к ъ м уеднаквяване на правилата за ползване на фондовете. Въведено е и равно обезщетение за неосигурените, което се отпуска при определени условия. През 1980 г. средното обезщетение п р и безработица е 7 8 % от средната заплата в индустрията. То е по-високо само в Л ю к с е м б у р г и в Дания.

финансиране на социалните програми Социалната държава на САЩ се финансира чрез системата от централни и регионални данъци. А к о ефектът й не е силно преразпределителен, то е защото тя обхваща м н о г о малка част от населението и при това гарантира социалните права на м н о г о ниско равнище. Механизмът на осигурителните вноски ( н а осигурените и на работодателите) е възприет от осигурителната схема, която няма н и к а к в и финансови отношения с публичните финанси. Социалната държава на Великобритания се финансира предимно чрез данъчната система. К а т о относителен дял от Б В П общите приходи от данъци се колебаят между 38-42 %. Данъците върху капитала са малка част от общите приходи. Основната част са директни данъци (данък върху дохода и печалбата), косвени данъци (върху прибавената стойност) и акцизи. Осигурителните вноски са относително малка част от публичните приходи - някъде около 15-16% от тях. Измерени като пропорция от Б В П , осигурителните вноски са около 6%. Това равнище се достига през 1973 г., след което остава устойчиво. Базисната пенсионна схема на Великобритания съдържа два приниципа - фиксирана, независеща от трудовите доходи пенсия, предшествана от фиксирана, независеща от заплатата вноска в социалното осигуряване. Заради този механизъм приходите в социалното осигуряване почти винаги се допълват от държавата и общото данъчно облагане. До началото на 60-те години, преди въвеждането на свързаната с трудовите доходи пенсионна схема, делът на осигурените във формирането на приходите на социалното осигуряване е по-голям. След това съотношението се променя така, че работодателят внася повече отколкото самият осигурен. К ъ м 1980 г. делът на осигурените във финансирането на социалното осигуряване е 16%, на работодателите е 26,5%, а на държавата - 55%. Последният дял е значително по-висок от средния за Западна Квропа. Само в Дания ( 9 0 % ) и в Ирландия ( 6 1 % ) този дял е по-голям, британската социална държава е в м н о г о силна Степен одържавена, повече от Ш в е ц и я , м н о г о повече от Германия (табл. N9 от Приложението), и несравнимо повече от С А Щ , където участието на държавата в социалното осигуряване е сведено до нула.

99

Независимо от промените в системата след средата на 70-те и особено през 80-те г о д и н и , тя запазва в о б щ и л и н и и профила си. Д о р и след т о з и период вноските в националното осигуряване не надхвърлят 6% от БВП и са само малка част от б ю д ж е т а на социалното осигуряване, попълван основно от държавата. Т ъ й като британската социална държава разчита на о б щ о т о данъчно облагане, о т г о в о р ъ т на въпроса "кой печели и к о й губи от нея" е трудно установим. И н с т и т у ц и и т е на социалната държава на Германия харчат около 1/3 от Б В П и 2/3 от публичните разходи. Социалните п р о г р а м и в Германия сс финансират преди всичко чрез вноски, по равно разделени между работодатели и осигурени и допълвани от д ъ р ж а в н и субсидии (табл. N16). Универсалните програми се финансират чрез общата система от данъци и м и т а , но тяхната тежест в крайните доходи е м и н и м а л н а . До средата на 60-те г о д и н и системата е в състояние да избягва дефицита. За първи път дефицит се появява в периода 1967-68 г. И к о н о м и ч е с к и я т растеж и някои п о л и т и ч е с к и мерки, к о и т о свиват разходите, се оказват достатъчни за преодоляване на затрудненията. В нова дефицитна криза системата изпада по време на рецесията от 1975 i Системата не е променена и това се отразява неблагоприятно най-вече на получателите на пенсии и обезщетения при безработица Облагодетелствани са държавните ч и н о в н и ц и . Т о з и ефект е следствие от различното държавното участие във финансирането на фондовете Д ъ р ж а в н и т е ч и н о в н и ц и не прават вноски, но заместващите им доходи к л о н я т к ъ м 100%, което прави пенсиите и обезщетенията им по болест по високи от тези на заетите в частния сектор, фермерите са другата група, за която системата е благоприятна. Традиционната континентална схема е пенсионно осигуряваш-, основано на правените вноски в съответните фондове. П р и тази схема финансирането е поделяно между работодателите и осигурените. След Втората световна война с възприемането на п р а к т и к и , к о и т о нямат чисто осигурителен характер, защото плащанията зависят единствено 01 трудовите доходи от времето на а к т и в н и я ж и в о т , а не от размера на правените вноски, се променя и моделът на финансиране. До 60-те години работодателите внасят между 50 и 6 0 % от приходите на осигуряването, осигурените - около 3 0 % , останалото се допълва от държавата. През 80 и г о д и н и в резултат на дефицита на социалните фондове участието на държавата във финансирането им непрекъснато нараства.

99

Табл. N16. Финансиране на социалните програми (средата на 70-те години). Схема

Участници във финансирането

%

Пенсионно осигуряване

осигурени работодатели . държава трансфери

38 38 21 3

Пенсионно осигуряване за фермери

осигурени държава

21 79

Държавна пенсионна схема за заетите в публичния сектор

осигурени работодатели държава други

1 54 10 34

Пенсионна схема за държавните чиновници

работодатели държава трансфери други

55 35 2 7

Здравно осигуряване

осигурени работодатели държава трансфери

41 35 2 20

Публично здравеопазване

държава други

73 27

Осигуряване при безработица

осигурени работодатели държава трансфери

38 44 16 1

Осигуряване при трудови злополуки

осигурени работодатели държава други

2 86 4 8

Семейни надбавки

държава

100

Програми за младежите

държава други

93 7

Социална помощ

държава други

93 7

Компенсации от войната и други

държава

100

Жилишна политика

държава

100

Образование

държава

100

"Alber J., Germany, in Flora P.(ed.), op. cit, vol. 2, p. 39.

100

101

През 1980 г. профилът на финансирането на социалното осигуряване в Германия е следният - делът на осигурени и работодатели е изравнен - по около 3 5 % , държава участва с 2 9 % (табл. N9 от Приложението). Основната промяна в сравнение с 70-те години е силно увеличеното участие на държавата, следствие от появата на три големи проблема: безработицата, нарастването на цената на здравните услуги, застаряването на населението и като следствие от това увеличаването на разходите за пенсии. С ъ о т н о ш е н и е т о между пенсионерите и контрибуторите на социалните фондове се влошава във всички европейски страни. Но обяснението за Германия, както и за цялата континентална част на Европа, е в ориентираната к ъ м възрастните социална система. Съотношението между разходите за възрастните и тези, насочени к ъ м невъзрастнитс в континентална Европа е м н о г о по-голямо о т к о л к о т о в Скандинавските страни например. То е по-голямо само в С А Щ (табл. N10 от Приложението). Съществуват и проблеми, породени от фрагментацията на немската система. Изчезването на н я к о и професии принуждава държавата да увеличи и з к л ю ч и т е л н о м н о г о контрибуцията си в съответните фондове. Т а к ъ в е случаят с миньорите (в Германия фондът за пенсионно осигуряване на миньорите е отделен), където само 3 0 % от разходите се покриват от вноски, докато съответният дял за служещите е п о ч т и 100%. За работниците вноските покриват около 7 0 % от плащанията. Социалната държава на Швеция се финансира преди всичко чрез системата от национални, регионални и местни данъци. Този начин на финансиране заедно с високото равнище на социални плащания са в основата на изравняващия стратификационен ефект на шведската система. До 60-те години социалното осигуряване се финансира преди всичко чрез държавните и местните б ю д ж е т и и в м н о г о малка степен - от самите осигурени. В н о с к и от страна на работодателите не съществуват с изключение на осигуряването в случай на трудова злополука, където тази вноска е п о ч т и 100%. С реформите през 70-те години индивидуалната вноска е п о ч т и унищожена, а осигурителните схеми разчитат на приноса на работодателите. Профилът на финансиране на социалното осигуряване е коренно променен. През 1980 г. делът на осигурените във финансирането на социалното осигуряване е само 1,0%, а този на работодателите - 4 6 % . Държавата участва с п о ч т и аналогичен дял, което е над средното за страните от Западна Е в р о п а (табл. N9 от Приложението).

Публични и социални финанси Социалната п о л и т и к а в модерното общество и м а н я к о л к о източника. Основен, макар и не единствен, сред тях е държавата. Нейната функция е далеч по-сложна, защото тя придава легитимен и задължителен характер на всяка социалнополитическа регулация, независимо от прекия й източник. Държавата е и пряк източник на социални придобивки. Нейната относителна тежест в системата от социални и н с т и т у ц и и се измерва чрез социалните разходи. По-ниските социални разходи не означават задължително, че хората са по-слабо защитени, но със сигурност са белег, че съответната социална политика е по-малко "одържавена".

*

*

*

През 1980 г. социалните разходи в САЩ са 20,8 от Б В П (табл. N1 от Приложението), а относителният дял на данъчните постъпления са 30,7. И в двата случая С А Щ заема 14 място в класацията на 18 страни, ч л е н к и на 1 0 О И С Р " . До средата на 70-те години социалните разходи растат по-бързо от публичните приходи - съотношението между двата ръста е 2,4. От 1975 г. ТОЗИ показател рязко се променя на 1,0 (табл. N4 от Приложението), факт, к о й т о отразява промяната в политиката и задължителното търсене на баланс във федералните финанси. През 60-те години съотношението на ръста на социалните разходи и ръста на Б В П в С А Щ е по-голямо в сравнение с Великобритания, Германия и Ш в е ц и я (табл. N2 от Приложението). В началото на 80-те г о д и н и само Германия има по-ниско съотношение на нарастване на социалните разходи спрямо нарастването на Б В П . До средата на 70-те години средногодишно социалните разходи в С А Щ нарастват с 8 % , след петролната криза този ръст е само 3,2%. (табл. N3 от Приложението). По-голямата част от публичните разходи на С А Щ са предназначени за инвестиции. През 60-те години както социалните трансфери, т а к а и публичните инвестиции растат о б щ о взето пропорционално на Б В П 1 0 1 . Все пак ръстът на трансферите е относително по-ускорен. Те се променят от 5,7% от Б В П през 1960 г. на 8,3% през 1970 г. Това нарастване се д ъ л ж и основно на разширяването на Medicare и M e d i c a i d , к а к т о и на някои други социални програми. През 70-те години трасферите като относителен дял растат м н о г о бързо, за разлика от публичните инвестиции, които намаляват относителния си дял. През 80-те години тази тенденция е напълно променена. През целия период публичното интвестиране се

''«'нит. по Amenta Е., Skocpo! Т., Taking Exception. Explaining the Distinctiveness of American I ublic Policies in the Last Century, in Castles F.G. (ed.) op. cit, p. 293 ""Sharp A. M, Register Ch. A., Leftwich R. H. (eds.), op. cit., p 365

102

1(13

колебае около 2 0 % от Б В П , а трансферните плащания нарастват два п ъ т и като относителна величина. О т н о с и т е л н и я т дял на федералните разходи в общите публични разходи е по-висок от този на щатските и местните разходи. О б щ о т о нарастване на публичните разходи обаче, се д ъ л ж и преди всичко на нарастването на щатските и местните разходи. За периода до края на 80-те години федералните разходи почти незабелижимо увеличават о т н о с и т е л н и я си дял, без да надхвърлят значително 2 0 % . През 60-те и през 70-те г о д и н и публичните разходи растат по-бързо в сравнение с федералните приходи. За периода 1960-1970-1980 г. те растат к а к т о следва: 27,2% - 30,2% - 32,4% от Б В П . През 80-те години приходите намаляват относителния си дял. Разликата между публичните разходи и приходи, която през 1980 г. е 1,2 процентни пункта, нараства до 2,4 през 1987 г.

Закона за б ю д ж е т а на Конгреса на С А Щ . П р и л о ж е н и е т о му е затруднено заради неуловимата разлика между социалните и икономическите цели. Най-общо данъчните разходи, независимо от неизясненото съдържание на термина, м о г а т да се разделят на т р и г р у п и : такива, к о и т о не обслужват социални цели, такива, к о и т о непосредствено обслужват социални проблеми, и такива, к о и т о частично или косвено подкрепят социалната сфера. Втората група п о г л ъ щ а 4 8 % от общите данъчни разходи (данните за са 1985 г.). А к о се прибави и това, което се д ъ л ж и на третата група, данъчните разходи със социални цели обхващат 7 4 % от общата сума. Най-облагодетелствани от възприетата структура на данъчните разходи са средните слоеве. Табл. N 17. федерални приходи, директни разходи, данъчни разходи (в милиони $). Година

Приходи

Социалните разходи в С А Щ са освен д и р е к т н и , и с к р и т и . След 1960 г. к а к т о директните, т а к а и скритите, нарастват драстично. За периода от 1960 до 1980 г. общите д и р е к т н и социални трансфери ( в к л ю ч в а щ и всички равнища на управление и задължителното публично осигуряване) нарастват от 10,3% на 18,7% от Б В П . Структура на социалните разходи (1983 г.) е следната: индивидуални социални услуги 2,2%; п а р и ч н и трансфери (социално осигуряване, социална п о м о щ , допълнителен социален доход, пенсии на ветерани) - 5 3 % ; образование 2 2 % ; здравеопазване - 21,5%. През 1960 г. социалните разходи са 3 4 % от общите публични разходи, а през 1982 - около 5 6 % . На глава от населението през 1960 г. се падат $815 социални разходи, докато съответната сума през 1982 г. е $2527. В периода 1970-81 г. броят на клиентите на социалната държава нараства с 13%, докато населението нараства с 11,5%. В периода 1965-83 г. неусловните осигурителни социални придобивки нарастват от 24,3% на 4 3 % от социалните разходи, а условните (социална п о м о щ ) - от 5,9 на ll%i°2. Особена характеристика на американската социална държава са индиректните трансфери чрез данъчните разходи (табл. N17). Д а н ъ ч н и т е разходи са всъщност пропуснати приходи. Те са резултат на данъчните облекчения за определени групи от данъкоплатци. Да се гледа на пропуснатите ползи от данъци като на социална п о л и т и к а е съвсем наскоро възприет подход. Идеята формално е възприета през 1974 г. в 102

Gilbert N, Changing structures for the delivery of social benefits in the United States, in Morris R. (ed.), Testing the Limits of Social Welfare: International perspectives on policy changes in nine country, Hanover and London, University Press of New England, 1988, p. 273.

104

103

Директни разходи

Данъчни разходи

Данъчни разходи като % от приходите

Данъчни разходи като % от директните разходи

45,5%

37,7%

1982

617,8

745,7

281,3

1983

600,6

808,3

292,4

48,7%

36,3%

1984

666,5

851,8

314,6

47,2%

36,9%

1985

736,9

959,1

340,6

46,2%

35,5%

1986

-

-

472,2

-

-

К а т о цяло значителното присъствие на данъчните разходи в структурата на социалната държава на С А Щ облагодетелства социалните слоеве със средни доходи. Н и с к и т е подоходни групи в м н о г о малка степен ползват т о з и начин на публичен трансфер заради н и щ о ж н о т о си участие в данъчните постъпления. Допълнителен елемент в социалната държава на С А Щ са индиректните трансфери чрез кредитно-субсидийните механизми. О г р о м н а т а част от федералната кредитна система е предназначена за фермерите, друга съществена част - за ж и л и щ н о строителство и за образование. През 1984 г. заемите, раздадени от петте най-големи, федерално спонсорирани, независими агенции, възлизат на $246 м и л и о н а ! От тях 2 9 % са предоставени на фермери, 2,2% - на студенти и 68,8% - за ж и л и щ н о строителство. I03

lbid, p. 275, данните са от U.S. Bureau of Census, Statistical Abstract of the U.S., 1986, p 305, 310; and OECD, Committee on Fiscal Affairs, Tax Expenditures: A Review of Issus and Country Practices, 1984, p-p 80-83, цит. no .

105

Слабостта на американската социална държава се допълва от трансферите, осъществявани чрез неформалната мрежа, семейството и благотворителните организации (табл. N18). Трансферите в семейството трудно могат да бъдат изчислени. Според някои изследвания през 1978 г. те възлизат на $86 милиона. О щ е по-трудно е да се изчислят непаричните трансфери в неформалния сектор. Според официалната статистика 8 0 % от неболничните здравни г р и ж и за възрастните се поемат от членове на семейството, а 6 7 % от душевно болните деца живеят с родителите си. През 1974 г. 2 4 % от населението над 14 години е полагало доброволен труд в общината (U.S. Bureau of Census, 1981), като по-голямата част от тези дейности са в сферата на индивидуалните социални услуги. 104

Табл. N 18. Частни благотворителни разходи (% на промяна). 1970-80

1980-1984

1984-86

Общи разходи

+30%

+55,5%

+ 17%

Социални разходи (здраве, образование, социални услуги)

+88%

+59%

+21%

Съществена част от публичните трансфери в С А Щ произлиза от к о м п а н и и т е (табл. N19). За периода 1965-84 г. трудовият доход е нарастнал приблизително 500%, а трансферът върху индивидуалните доходи, осигурен от работодателите - повече от 1000%. През 1984 г. допълнителната компенсация върху работната заплата е 2 0 % от нея. А к о прибавим и платеното неработно време, компенсацията възлиза на около 3 7 % . Вноските в частните пенсионни схеми са основен к о м п о н е н т в структурата на социалните трансфери, правени от работодателите. Това е резултат к а к т о от договаряне, т а к а и от публичното регулиране и особено от освобождаването на социалноосигурителните вноски от данъци. 105

Табл. N19. Частни социални трансфери(началото на 80-те години).

Голяма част от социалните разходи произлизат от частната благотворителност, която през 1985 г. е на стойност 2% от Б В П или $30 милиона. 8 2 % от тях се осигуряват от частни лица и само 5% - от фондации и корпорации. Частните доброволни агенции, организирани на етнически, религиозен или др. под. п р и н ц и п , имат преобладаваща роля в предлагането на социални услуги. К а т о цяло публичните разходи на Великобритания са м н о г о близки до средните за капиталистическите страни (табл. N1 от Приложението). В същото време разходите за социални услуги (без трансферните плащания за пенсии и обезщетения п р и безработица) са далеч над средните за 16-те страни, най-вече заради високите разходи за здравеопазване и образование, но също и заради правителствените контрибуции в национализираните 106 промишлености (до 80-те г о д и н и ) . През 60-те и особено през 70-те години Великобритания е изпреварена по този показател от северните страни - Ш в е ц и я , Н о р в е г и я , а след това и от Дания. Британските разходи за трансферни плащания са далеч под средното за 16-те страни, ч л е н к и на О И С Р . М и н и м а л е н разход за трансферни плащания има Я п о н и я . Обяснението е в изцяло нетрансферната организация на здравеопазването във Великобритания. П о д разходите на Великобритания са още С А Щ и Австралия, където са усвоени м н о г о оскъдни о т к ъ м трансфери стратегии. Според данните за социалните си разходи Великобритания заема средно място сред страните, членки на О И С Р . Д и н а м и к а т а на съотношението между нарастването на социалните разходи и нарастването на Б В П показва, че за разлика от С А Щ и Германия и подобно на Ш в е ц и я британската социална държава се запазва в условията на рецесията от 1975-1981 г. (табл. N2 от Приложението). Това вероятно се д ъ л ж и на о п и т а на лейбъристкото управление (управлявало до 1979 г.) да запази основните к л ю ч о в и елементи на социалната държава. В с ъ щ о т о време социалните разходи на Великобритания като процент от Б В П не са особено високи. Този дял е значително по-висок в Германия и Ш в е ц и я и по-нисък - в С А Щ .

Канада

САЩ

средно да ОИСР

Частни пенсии като % от общите пенсии

38

21

13

За 30-годишния следвоенен период публичните разходи нарастват с по-малко от 10%. Измерени в постоянни цени, следвоенната динамика на публичните разходи показва, че растежът на цените в публичния сектор е по-бърз от този в и к о н о м и к а т а . Известна част от относителното им увеличение се д ъ л ж и на движението на цените. 1 0 7

Частни разходи за здравеопазване като % от общите

J6

57

22

Структурата на публичните разходи от гледна т о ч к а на основното им предназначение се изменя т а к а , че социалните разходи се превръщат в 106

l04

Ibid, p. 283, по данни на U.S. Bureau of Census, Statistical Abstract of the U.S., 1986, p. 385; and Wall Street Journal, June 15, 1987, p.25,. 105цит no Myles J, op. cit, p. 120.

Nutter G.W, Growth of Government in the West, Washington DC: American Entreporise Institute, 1978. Цит no Dunleavy P, op. cit, p. 248. 107 Perry R, United Kindgom, in Flora P.(ed.), op. cit, vol. 2. p. 166.

107 106

основен техен елемент (табл. N20). Съотношението между нарастването на публичните разходи и това на държавните приходи във Великобритания е близко до това в С А Щ и значително по-високо от това в Германия (табл. N4 от Приложението). Обяснението се крие и във факта, че до 1974 г. Великобритания, заедно със САЩ, водят класацията сред 108 капиталистическите страни по относителен дял на разходите за отбрана . Основен елемент в структурата на публичните разходи през целия следвоенен период имат средствата, предназначени за крайно потребление. Сред тях основен дял имат разходите за заплати в публичната сфера. Великобритания има и з к л ю ч и т е л н о висок дял на заетост в публичния сектор (табл. N5 от Приложението). Единствено Ш в е ц и я сред изследваните страни я изпреварва в това отношение. Трябва да се о т ч и т а обаче, че заетостта в публичния сектор във Великобритания в к л ю ч в а и заетите в публичните корпорации, за к о и т о важи публичната регулация, но не и публичното заплащане на труда и м . Табл. N20. Социални разходи като % от общите публични разходи. Програма

1979/80

1980/81

1981/82

1982/83

1983/84

1984/85

1985/86

Жилищна политика

5,8

4,8

3,0

2,3

2,6

2,5

2,0

Образование

11,4

11,7

11,4

11,2

11,1

10,7

10,7

Здравеопазване и индивидуални социални услуги

11,4

12,2

12,2

12,2

12,2

12,1

12,3

Социално осигуряване

24,9

25,1

27,4

28,6

29,2

29,4

30,5

Структурата на публичните разходи от гледна т о ч к а на равнищата на управление е следната: основна е тежестта на централното равнище, което бележи тенденция к ъ м спад, но запазва позицията си на основен преразпределител на публични средства. Централните разходи постоянно се колебаят около 5 5 % . М е с т н о т о равнище е най-силно представено в структурата на публичните разходи в началото на 70-те години, но и тогава не надхвърля 3 5 % . Социалното осигуряване следва тенденция на бавно, но постоянно нарастване. Въпреки тази тенденция то остава най-слабо представено в разпределението на публичните средства.

образование, здравеопазване, ж и л и щ н а п о л и т и к а и социални услуги. От средата на 70-те години относителната тежест на образованието и ж и л и щ н а т а политика спада. В началото на 50-те години и трите п р о г р а м и поемат по около 25-30% от социалните разходи. К ъ м края на 70-те г о д и н и поддържането на доходи надвишава 4 0 % , докато образованието и здравеопазването поемат съответно около 2 3 % и 19% (измерени в постоянни (1975 г.) цени). Измерено в т е к у щ и цени здравеопазването поема по-голяма част от социалните разходи (около 2 1 % ) . За периода от 1951 до 1981 г. заетите в социалната сфера като процент от общата работна сила нарастват от 5,4% на 14%. Съответните дялове за заетите в публичната сфера като цяло са 26,6 и 31,4. Социалните разходи на Германия, измерени като относителен дял спрямо Б В П , нарастват от 1/3 до 1/2 в следвоенния период (табл. N21). Социалните разходи за социално осигуряване, здравеопазване, ж и л и щ н а политика и образование нарастват от 1/5 до 1/3 от Б В П . За т р и десетилетия структурата на публичните разходи се променя така, че социалната държава поема част, каквато в началото на 50-те години е поемал целият публичен сектор. 110

Табл. N21. Нарстване на социалните разходи в следвоенния период. Период

Средногодишно нарастване на социалните разходи

Разлика между номиналното нарастване на социалните разходи и нарастването на БВП

1951-58

10,5

2,1

1959-69

6,0

0,6

1970-1975

7,8

5,5

1976-83

1,3

-0,6

Средно

6,3

1,6

В структурата на социалните разходи (табл. N20) основно място заемат разходите за поддържане на доходите, следвани от разходите за

Относителният дял на социалните разходи спрямо Б В П в Германия е о-висок от този във Великобритания и С А Щ и малко по-нисък от този в "веция (табл. N1 от Приложението). В същото време средногодишният ръст а социалните разходи е най-бавен именно там. Това важи в най-голяма пен за периода след 1975 г. П р е д и икономическата рецесия д н о г о д и ш н о т о нарастване на социалните разходи е най-ниско във Великобритания, следвана от Германия (табл. N3 от Приложението).

1 0 8 ц И Т по Amenta Е, Skocpol Т, op. cit, p. 293. ,09 цит. по Robinson R, Judge К, Public expenditure, privatization and the welfare state in Britain, in Morris R. (ed.), op. cit., p.40, по данни на Treasury H.M, The Goverment'Expenditure Plans 1986/87 to 1988/89, Cmnd 9428, London:HMSO

'"Alber J, Der Sozialstaat in der Bundesrepublik 1950-1983, Frankfurt-New York, Campus, 1988, ЦИТ. no Alber J, The West German state in transition, in Morris R. (ed.), op. cit, p. 98.

108

109

1

Германия се характеризира с най-ниско (и това е вярно к а к т о преди, т а к а и по време на икономическата рецесия) съотношение между нарастването на социалните разходи и това на Б В П (табл. N2 от Приложението). В същото време съотношението между нарастването на социалните разходи и държавните приходи е най-ниско и остава постоянно независимо от икономическия цикъл (табл. N4 от Приложението).

работна сила. Най-голям е делът на заетите в управлението - този дял нараства от 6 до над 10% от работната сила. Социалната администрация (здравеопазване, социални услуги и образование) расте бързо в следвоенния период и к ъ м 1980 г. обхваща п о ч т и половината ( 4 7 % ) от в с и ч к и заети в управлението. Социалните разходи ( в к л . поддържане на доходите, образование, здравеопазване и ж и л и щ н а политика) в началото на периода са по-малко от 5 0 % от публичните разходи (табл. N22). След това растат така, че през 1974 г. достигат 6 0 % от публичните разходи и се запазват на това равнище и в следващите години. Сравнението на разходите за отделните социални програми показва доминиращото място на схемите за поддържане на доходите в социалния б ю д ж е т на Германия. Образователната система в Германия е относително м а л ъ к потребител на публични средства. Само А в с т р и я харчи за образование по-малка част от Б В П в сравнение с Германия. Частта, отделяна за здравеопазване в Германия е близка до средната за капиталистическите страни. По-подробна информация показва, че немската социална държава е доминирана от пенсионните схеми. Средният за Западна Европа дял за пенсии от общите разходи за социална сигурност е 3 5 % , за Германия този дял е 4 1 % . Единствено пенсиите в Ш в е ц и я п о г л ъ щ а т повече публични средства.

Традицонно системата за поддържане на доходите и по-специално социалното осигуряване, е най-важната социална програма (табл. N22). В следвоенния период, макар че тази характеристика са запазва, относителният дял на социалното осигуряване леко спада заради бързия растеж на разходите за здраве и образование. Социалните услуги заемат около 1/3 от социалния бюджет. Германия се характеризира с относително по-ниски публични разходи като цяло. В ъ п р е к и значителните социални проблеми след Втората световна война - м н о г о б р о й н и е м и г р а н т и и високо равнище на безработица, публичните разходи като процент от Б В П остават под равнищата, достигнати в периода между двете войни. През 1938 г. те са 3 9 % , през 1950 г. - 3 9 % от Б В П . К а т о се и з к л ю ч и социалното осигуряване публичните разходи през 1950 г. са само 2 9 % . През 50-те- години публичните разходи скачат двойно в абсолютно измерение, но следват непосредствено икономическия растеж и запазват относителния си дял около равнището 3 8 % от Б В П . След началото на 60-те г о д и н и моделът се променя - публичните разходи растат по-бързо от Б В П . Тенденцията и в двата ръста обаче е к ъ м спадане. По време на рецесията от средата на 70те г о д и н и прагът от 5 0 % за първи път е надминат, след което относителният дял на разходите се задържа около това равнище. В целия следвоенен период публичните разходи са се увеличили 6 п ъ т и , докато Б В П е нарастнал 5 п ъ т и .

Табл. N22. Разпределение на социалните разходи между четирите най-големи програми (% от общите социални разходи). Година

Ч а с т т а на централното управление в общите публични разходи н и к о г а не е надхвърляла 5 0 % . В следвоенния период тенденцията е к ъ м леко спадане на този дял, за сметка на растящата преразпределителна роля на регионалните управления. Увеличаващият се дял на регионалните управи в публичните разходи се д ъ л ж и най-вече на нарастването на разходите за образование. Делът на социалните трансфери и субсиидии (вкл. плащанията по социалните осигуровки) остава стабилен през целия период и е около 4 5 % от общите публични разходи. Категорията и з к л ю ч в а непаричните социални придобивки, к о и т о са част от общественото потребление. От средата на 60 те години общественото потребление расте по-бързо от публичните инвестиции. Повече от половината от разходите за обществено потребление отива за заплати на заетите в обществения сектор. За периода 1950-80 г. заетите в публичния сектор нарастват от 10 на 13% от цялата

Социално осигуряване

111

Здравеопазване

Жилищна политика

Образование

1950

70,6

9,4

8,9

11,2

1960

70,2

10,9

7,9

11,0

1965

68,7

12,6

5,4

13,3

1970

67,7

14,7

2,9

14,8

1975

65,2*

17,1

2,5

15,2

1980

64,5

18,1

2,5

14,9

1983

65,1

18,3

2,4

14,2

•промяната се дължи на промяната в статистическите определения, данните до 1975 г. не са напълно съпоставими с тези за следващите години.

Тенденцията, м н о г о силно изразена от средата на 60-те г о д и н и насам, е к ъ м спадане на относителния дял на разходите, предназначени за поддържане на доходите. За периода 1950-80 г. те спадат от 2/3 на 1/2 от социалните разходи, запазвайки преимущественото си положение. Растат '"Ibid., p. 99.

110 111

i

разходите за здравеопазване и образование (като % от публичните разходи), като от началото на 70-те години разходите за здравеопазване нарастват по-бързо. Разходите за социални услуги се колебаят около едно и също не м н о г о високо равнище - 7-8% от публичните разходи. Разходите за ж и л и щ н а п о л и т и к а , к о и т о в началото на периода са на равнището на разходите за образование, постоянно спадат и к ъ м края на 70-те г о д и н и заемат незначителна част от публичните разходи. В структурата на системата за поддържане на доходите основно място заемат пенсиите. След 80-те години те са 2/3 от в с и ч к и социални плащания. На второ място са здравноосигурителните разходи (вкл. обезщетенията при болест) - около 15% от социалните разходи. На трето място са детските надбавки - около 10% от социалните разходи. Относителната тежест на социалното подпомагане намалява - от 5% в началото на периода разходите за социална п о м о щ спадат на 1% през 60-те г о д и н и , след което слабо се покачват като относителният им дял достига 2% от общите социални разходи. Германия харчи непропорционална голяма част от социалния си б ю д ж е т за детски добавки и продължава да отпуска значителни средства за компенсиране на последиците от войната. През по-голямата част от следвоенния период държавните приходи нарастват по-бързо от Б В П . Приходите от данъци намаляват непрекъснато, особено след началото на 60-те години. М е ж д у 1952 и 1980 г. те спадат от 67 на 5 8 % от общите приходи. В началото косвените данъци са основен източник на доходи, но значението им непрекъснато спада. През 80-те години преките и косвените данъци внасят приблизително еднакви суми в държавната хазна. Относителното намаляване на приходите от данъци се компенсира от непрекъснатото увеличаване на вноските в социалното осигуряване. В началото на периода вноските са около 1/4 от общите приходи, к ъ м 80-те г о д и н и те са повече от 1/3. В условията на икономическа рецесия от гледна т о ч к а на промените в структурата на социалните разходи се очертават няколко групи страни. Германия, Ш в е й ц а р и я и скандинавските страни Норвегия и Финландия ограничават първи растежа на социалните разходи, привеждайки го в съответствие с движението на икономическите паказатели. В Ш в е ц и я . Д а н и я , както и в Белгия и ф р а н ц и я , социалните разходи продължават да растат въпреки рецесията, а темпът на растеж намалява и дори е прекъсван от пазарната стагнация. Н я к о л к о страни, между к о и т о Холандия и Великобритания, е трудно да бъдат класифицирани. Във Великобритания относителният дял на социалните разходи рязко спада в периода 1976 - 1979 г., след това отново тръгва нагоре и достига нов пик в началото на 80-те години. Според Албер "големите" социални държави, к о и т о са превърнали в свои клиенти по-голямата част от населението и най-вече високите

слоеве на работническата класа и средните социални г р у п и , трудно се ограничават. По-слабо развитите социални държави, к о и т о са насочени к ъ м по-ниските социални категории на обществото, се ограничават м н о г о 112 по-лесно . Германия е изключение от тази констатация, защото, според Албер п р и нея не става дума за дългосрочна реформа на социалната държава, а само за краткосрочна п о л и т и к а на адаптация. П у б л и ч н и т е разходи на Швеция като процент от Б В П нарастват в периода 1950-1970 от 2 4 % на 6 2 % . Бързото нарастване е равномерно разпределено във времето. По същия начин нарастват социалните разходи - и като относителен дял, и измерени в абсолютни с т о й н о с т и по постоянни цени. Делът на общественото потребление и лихвите по дълга са относително стабилни през посочения период. Потреблението поема п о ч т и половината от публичните разходи, а обслужването на дълга се колебае около 5%. За сметка на относителното постоянство на тези пера в публичните разходи, трансферите и субсидиите от една страна, к а к т о и разходите за инвестиции променят относителния си дял, като първите растат непрекъснато, а другите бурно спадат след средата на 60-те г о д и н и . За периода о б щ и н и т е са разходвали средно по 4 0 % от общите разходи, следвани от централното управление (около 1/3), социалното осигуряване ( п о ч т и 1/4) и регионалните управления (по-малко от 1/10). Независимо че к ъ м края на периода има известно разместване на относителните дялове в полза на централното управление и на социалното осигуряване, общо взето моделът на относителна децентрализация в разходите остава непроменен. От гледна т о ч к а на обществените цели, социалното благоденствие през целия перод заема най-сериозната част от разходите. От края на Втората световна война до 1980 г. относителният дял на разходите за отбрана спадат от 2 0 % до по-малко от 5%. У с л у г и т е , в к л ю ч и т е л н о транспортът, к а к т о и в с и ч к и инфраструктурни дейности, поемат средно около 15 до 20 % от о б щ и т е публични разходи. К а т о дял от Б В П социалните разходи нарастват от 1 1 % през 1950 г. на 3 4 % през 1980 г (табл. N23). Обикновено социалните разходи в к л ю ч в а т сумите, предназначени за образование, здравеопазване, поддържане на доходите и социални услуги. В случая на Ш в е ц и я официалните данни не включват разходите за ж и л и щ н а п о л и т и к а , така че реалните социални разходи са в известна степен по-високи от регистрираните. Сравнително Ш в е ц и я има най-висок относителен дял на социални разходи (в периода 1960-1975 г. тя изпреварва Г е р м а н и я ) , както и най-високо съотношение

112

Alber J, The West German state in transition, in Morris R. (ed.), op. cit, p. 100

113

/

между нарастването на социалните разходи и това на Б В П (табл. N1 и 2 от Приложението).

113

Табл. N23. Годишно нарастване на социалните разходи. Период

Средно Образование Здравеопазване

Социално осигуряване

Поддържане на доходите

1946-1954

12,7

8.5

7.2

5.4

5.6

1955-1962

7.3

8.0

9.5

9.5

4.8

1963-1970

11.7

10.5

13.8

15.9

9.3

1971-1976

7.7

2.4

6.6

10.7

11.2

1977-1980

4.4

2.2

3.5

8.5

5.0

Основно перо в социалните разходи на Ш в е ц и я са свързани с поддържането на доходите. В следвоенния период този дял се колебае между 1/2 и 1/3 от общите социални разходи. Тенденцията в развитието на системата за поддържане на доходите през следвоенния период е к ъ м увеличаване на относителния дял на плащанията, свързани с предишните доходи и участието във формирането на фондовете. До средата на 60-те години универсалните плащания съставляват 2/3 от общите разходи за поддържане на доходите. След въвеждането на здравноосигурителната система, която единствена още от началото е обвързана с предишните доходи и индивидуалния принос, се увеличава относителният дял на зависимите от доходите придобивки. Тази тенденция особено се засилва след въвеждането на системата за допълнителни пенсии в началото на 60те години. Разходите за образование са следващи по значение, с дял от около 1/3 от общите социални разходи. От 70-те години започва спад в разходите за образование. Разходите за здравеопазване (без здравното осигуряване) увеличават относителния си дял от п о ч т и 15% в началото на периода до 2 5 % през 1980 г. Социалните услуги са относително най-евтината част от шведската система за социална регулация. За целия следвоенен период основен дял в социалните разходи заемат плащанията на базисните пенсии, въпреки че делът им спада от 50 на 4 0 % . Взети заедно, базисните и допълнителните пенсии не са падали н и к о г а под половината от общите социални разходи. Детските добавки силно намаляват относителния си дял през периода - от 2 5 % на 6 % . През втората половина на 70-те г о д и н и надбавките за майчинство се изравняват приблизително с дела на детските. Различните семейни надбавки, както и осигуряването при безработица се колебаят между 1 и 4 % . 13

Olson s, Sweden, in Flora P, (ed.), op. cit, vol. 1.

От 1950 г. до началото на 70-те години делът на публичните приходи като дял от Б В Р се е удвоил - от 25 на 5 0 % . След кратък спад през 1972 г., д ъ л ж а щ се на икономическата рецесия, ръстът е възобновен макар и в намалени темпове. Средно публичните доходи са нараствали с 6,4% на година, но със значителни вариации през отделните десетилетия. През 50те години ръстът е малко под средния, през 60-те години т о й е над средния, докато през 70-те години силно спада. За първите 22 години от периода приходите надвишат разходите, като разликата е особено силно изразена през 60-те години. Този факт обяснява непрекъснатите искания да се намалят подоходните данъци. Целта не е търсене на баланс на б ю д ж е т а , а съблюдаването на Кейнсианските т е х н и к и на б ю д ж е т н и я дефицит, за първи п ъ т приложени от социалдемократите още през 30-те години. Кейнсианските п р и н ц и п и на икономическа и б ю д ж е т н а политика не са били поставяни под съмнение в условията на пълна заетост и умерен инфлационен натиск. Структурата на публичните приходи показва, че в началото на периода директните данъци са основни ( п о ч т и половината), следвани от косвените ( п о ч т и 1/3) и социалноосигурителните вноски ( п о ч т и 1/10). К ъ м края на периода отделните източници на публични приходи п о ч т и изравняват тежестта си. През изследвания период непрекъснато намалява относителният дял на централните данъци, докато частта на местните силно се увеличава. Увеличават се и централните трансфери к ъ м регионите и общините, като частта им в местните финанси нараства от 1/5 на 1/3. Сериозни сблъсъци предизвиква реформата в данъчната система през 1947 г., когато данъците от времето на войната са запазени и са в к л ю ч е н и в мирновременната данъчна система, к а к т о и през 1959 г., когато парламентарното решение за общо облагане на стоките е взето с минимално мнозинство, благодарение на подкрепата на комунистите. Замяната на общото облагане на стоките с данък добавена стойност през 1968 г., като и увеличаването на вноските за социалното осигуряване, са подкрепени от всички големи партии.

Клиентела на социалните програми Социалната държава на САЩ се развива на два тласъка - "Новият договор" през 30-те години и бързото развитие на социалните програми през 60-те години. В първия случай печеливши са средните класи, фермерите и организираната градска работническа класа 1 1 4 .

1 l4

Ginsburg N, op. cit, p. 98.

115

"Новият договор" е политически отговор к а к т о на кризата на капитализма, т а к а и на натиска на недоволни социални г р у п и , сред к о и т о най-вече фермери, дребни собственици, безработни и възрастни. Социалните реформи от това време въвеждат федерални схеми за социално осигуряване и социална п о м о щ , регламентират индустриалните о т н о ш е н и я и подкрепата за бизнеса и фермерите. През 60-те г о д и н и програмите на "Голямото общество" разширяват социалната държава. Реформите стават най-вече под натиска на негърските и женските движения. Рейгъновата администрация през 80-те години значително съкращава програмите, възприети през 60-те г о д и н и и предназначени за бедните, но поддържа програмите, к о и т о касаят мнозинството граждани, особено възрастните. Тогава реалните доходи падат, но доходите на домакинствата се запазват благодарение на масовото влизане на ж е н и т е в пазара на труда. Социалната държава на С А Щ се е развивала така, че нейната клиентела н и к о г а не е имала социално-класова определеност. От самото начало на оформянето й, американската социална държава подкрепя социални позиции, к о и т о следват други, некласови разделителни л и н и и . За С А Щ е характерно ясното разграничаване между к л и е н т и и неклиенти^на социалната държава. Тази разделителна л и н и я не само силно се доближава до разделителната линия бедни-богати, но и я възпроизвежда. Във Великобритания в целия следвоенен период до края на 70-те г о д и н и се наблюдава трайна тенденция на разширяване на дела от населението, обхванато от програмите на социалната държава. През 1980 г. социалните плащания съставляват около 15% от дохода на средно британско семейство, съответният дял за 1967 г. не надхвърля 9 % .

115

(1981 г . ) . Децата и другите зависими членове на семейството на преките клиенти не са в к л ю ч е н и в данните. За клиенти на социалната държава не се смятат и получателите на добавки, подобни на семейните, к о и т о не оказват съществено влияние върху крайните доходи. Делът на пенсионерите в общата съвкупност от клиенти е нарастнал от 5 4 % на 6 2 % . К л и е н т и т е на социалната п о м о щ к ъ м началото на 80-те г о д и н и достигат 10% от цялата клиентела, след като през 60-те г о д и н и са 5,4%. Подобно на С А Щ британската социална държава не е структурирана от социално-класовото деление на обществото. След Втората световна война обаче, за разлика от С А Щ , по-голямата част от британците са превърнати в к л и е н т и на социалната държава чрез възприемането на универсалните п р о г р а м и . За разлика от Ш в е ц и я обаче, тази о г р о м н а част от населението в м н о г о малка степен зависи от социалната държава. Социалната държава на Германия се оформя, превръщайки работническата класа в свой клиент. Следващото й развитие разпространява социалните права върху цялото население (табл. N24). Затова в германското общество не съществува значимо социално разслоение по линията "клиенти - неклиенти" на социалната държава. Самата структура на социалната държава обаче подържа социалнокласовото разслоение в обществото. През 1970 г. 2 1 % от в с и ч к и доходополучатели (7,2 милиона граждани) дължат своите доходи преди всичко на социалните п р о г р а м и . През 1974 г. за първи п ъ т абсолютният им брой надхвърля 10 милиона. През 1980 г. съответният дял е 2 9 % , което е равно на 11,2 милиона граждани. През следвоенния период социалната държава става основен структурен елемент на немското общество, допълващо пазара като основен механизъм на разпределение.

По п р и н ц и п възможните посоки на подобно разширяване са т р и : 1. чрез либерализация на условията за достъп и увеличаването по т о з и начин на дела на хората, за к о и т о социалните п р о г р а м и са отворени; 2. чрез нарастване на броя на хората, ч и и т о индивидуални условия на ж и в о т ги превръщат в клиенти на социалната държава; 3. чрез въвеждането на нови социални схеми. В повечето европейски страни клиентелата на социалната държава се разширява вследствие на либерализация на условията за достъп. Във Великобритания разширяването става най-вече заради промените & индивидуалното положение на големи части от населението, к о и т о обективно ги превръщат в клиенти на социалната държава. За тридесетгодишния период след Втората световна война относителният дял на клиентите на социалната държава във Великобритания е нарастнал от 2 2 % на 3 7 % от населението над 20 години

115

Реггу R, United Kindgom, in Flora P.(ed.), op. cit, vol. 2. p. 188.

116

117

116

Табл. N24. Клиентела на основните социални програми. Видове клиентела - получатели на:

1950

1955

1960

1965

1970

1975

1980

Пенсии за възраст населението над 60 г.)

42,4

49,2

32,7

34,5

39,3

46,0

53,4

18,4

15,1

14,2

14,7

18,0

(%

от

117

Пенсии за инвалидност населението над 60 г.)

(%

от

Пенсии за вдовици, ветерани и т.н. (% от населението над 60 г.)

38,7

44,2

38,9

34,0

34,0

34,8

38,8

Болнични (% от всички осигурени)

3,6

4,0

5,1

4,9

5,6

5,3

5,7

Обезщетения за безработица (% от всички безработни)

77,8

82,9

83,4

74,1

75,8

76,1

64,5

Социална помощ населението)

3,4

2,6

2,0

2,4

2,5

3,3

3,5

(%

от

Семейни надбавки (% семействата с деца до 18 г.)

от

27,4

24,8

82,6

82,9

Помощи за деца (% от децата до 18 г.)

30,9

31,5

87,3

88,1

12,0

33,4

41,0

32,6

24,1

35,2

40,7

4,1

7,0

6,0

Помощи за студенти (% от всички студенти)

1,5

11,0

Помощи за ученици в горния курс (% от всички ученици) Жилищни помощи (% от всички домакинства)

1,9

Разрастването на социалната държава става по всички л и н и и : увеличават се отговорностите на държавата, осигурителното покритие на социалните схеми се разпростира, равнището на социални придобивки и плащания се увеличава. По този начин жизнените шансове на населението стават все по-зависими от политическия процес. В края на 70-те години 8 0 % от частните домакинства получават поне един публичен трансфер 1 1 8 . Частта от разполагаемия доход на домакинствата, която идва от социалната държава, нараства от 15% в началото на 50-те години до п о ч т и 2 8 % в началото на 80-те г о д и н и . u6

Alber J, Germany, in Flora P.(ed.), op. cit, vol. 2, p. 46. данните обхващат и двете програми: за възраст и за инвалидност, тъй като до тази дата не са отделени. lls Cf. Transfer-Enquete-Kommission (1981), pp. 108 and 111. Цит. no Alber J, The West German state in transition, in Morris R. (ed.), op. cit, p. 96. 117

118

Швеция възприема универсалните п р и н ц и п и на организация на социалната сигурност още преди появата на системата Беверидж във военновременна Великобритания. След Втората световна война в с и ч к и големи социални групи са п о к р и т и от м и н и м у м социална защита под формата на базисни пенсии, детски надбавки, както и здравни и м а й ч и н с к и осигуровки. Това е победата на универсализма, дотолкова д о к о л к о т о всички граждани, дори всички ж и в е е щ и на територията на националната държава, са обхванати от мрежата на социалните трансфери. Идеята за универсалната сигурност е въплътена във всички социални програми. Д о р и системата за здравно осигуряване, която като замисъл е социалноосигурителна, се е развила така, че е възприела универсални елементи. В нея са в к л ю ч е н и всички икономически а к т и в н и граждани на основата на реалните им доходи, но и и к о н о м и ч е с к и неактивните - на основата на фиксирани общовалидни социални придобивки. Универсализмът се съдържа дори в схемата за допълнителните пенсии, която в к л ю ч в а студентите от горните образователни равнища. В случая на политиката за регулиране на безработицата положението е доста различно. Осигуровката при безработица е свързана с членството в някой от промишлените синдикати. Тази практика продължава и сега, но в резултат на равнището на синдикализация, което клони к ъ м 100%, п о ч т и цялото население, работещо на пълен работен ден, е осигурено в случай на безработица. Пенсионерите са основната клиентела на социалната държава. За следвоенния период техният брой се е удвоил два п ъ т и . Освен тях друга група със сериозно участие в социалните трансфери са семействата с деца. В с и ч к и шведски семейства с деца под 16 години получава детски добавки, а след разширяването на мрежата от семейни трансфери, по-голямата част от семействата с деца до 19 г. се ползват от нея.

Социални ефекти на данъчно-трансферната система Пазарът формира п о ч т и 9 1 % от доходите в САЩ (табл. N19 от Приложението). Това е дял значително по-висок от съответния в останалите страни, в к л ю ч е н и в настоящата к н и г а . Доходите от заплати са 7 5 % , а от собственост - 5,8%. И двата дяла са значително по-високи от тези в останалите изследвани страни. Трансферите чрез социалната държава формират 8,0% от дохода - дял м н о г о по-нисък от този в Западна Европа. П а р и ч н и т е надбавки допринасят относително малко за средния доход в САЩ. К а т о следствие дистанцията между най-бедните и най-богатите подоходни групи е относително най-висока. Данъците върху доходите в С А Щ са по-високи от тези в Германия и Великобритания и по-ниски от тези в Ш в е ц и я . В същото време данъците

119

върху трудовите доходи са по-ниски от тези в Германия, но по-високи от тези във Великобритания и особено в Ш в е ц и я (табл. N19 от Приложението). О б щ о т о данъчно облагане (% от средния трудов доход, получаван от семейство с един работещ и две деца) е най-ниско в С А Щ - през 1980 г. то е повече от два п ъ т и по-малко от това в Ш в е ц и я и 1,5 по-малко от това в Германия (табл. N22 от Приложението). Най-бедните 2 0 % в С А Щ са по-бедни о т к о л к о т о в Германия. В с ъ щ о т о време най-богатите 2 0 % разполагат с дял от дохода, к о й т о е помалък о т съответния в Германия. Д ж и н и коефициентът з а С А Щ с о ч и наравенство, далеч по-голямо от това в Ш в е ц и я и Великобритания, но не т о л к о в а голямо, к о л к о т о в Германия. Това състояние на подоходното неравенство е следствие от о г р о м н о т о неравенство, произвеждано от пазара, защото преразпределителният ефект на социалната държава на С А Щ всъщност е м н о г о г о л я м . В следствие на подоходното облагане и на социалноосигурителните трансфери Д ж и н и коефициентът в С А Щ пада м а л к о повече, о т к о л к о т о в Ш в е ц и я и несравнимо повече, о т к о л к о т о в Германия и Великобритания (табл. N20 от Приложението). Без данъчното облагане и социалноосигурителната система разпределението на доходите би било далеч по-неравно. Сравнителните данни сочат, че следтрансферната бедност в С А Щ е п о ч т и два п ъ т и по-голяма от тази във Великобритания и п о ч т и т р и п ъ т и по-голяма в сравнение с Ш в е ц и я и Германия (табл. N21 от Приложението). Трансферната система се отразява благоприятно на възрастните семейства. Този ефект се наблюдава приблизително по същия начин във Великобритания. В същото време трансферната система не благоприятства п о ч т и в никаква степен невъзрастните семейства, независимо дали става дума за семейство е един родител и л и за семейство на безработен. А м е р и к а н с к а т а данъчна система м о ж е да се определи като пропорционална или леко прогресивна 1 1 9 . Относителният дял на данъците спрямо доходите се променя незначително с увеличаване на оригиналния доход. Д о р и в случаите на най-голямо нарастване на данъчнита ставка, тя се променя от 2 0 % за най-ниската подоходна група, на 2 7 % - за найвисоката 1 2 1 1 . Данъчната система не променя разпределението на доходите. След данъчното облагане отделните подоходни групи запазват относителното състояние на доходите с и . Обикновено се смята, че федералните данъци са в голяма степен прогресивни, за разлика от щ а т с к и т е и местните, к о и т о са силно регресивни. Това е вярно дотолкова, д о к о л к о т о федералната данъчна

система е изградена п о ч т и изцяло от подоходни данъци. С реформите от 80-те години нейният прогресивен характер е силно ограничен. Същата реформа смекчава и регресивния характер на щатските и местните данъци. Средно федералните данъци възлизат на 12-14% от доходите на ниските г р у п и , и на 2 1 % от доходите на високите. Щ а т с к и т е и местните данъци отнемат около 18% от доходите на ниските подоходни г р у п и . За високите 121 те възлизат на не повече от 7-10% . Извършената по време на Рейгън данъчна реформа е в г о л я м а степен безпрецедентен случай. Тя става възможна, само защото американското общество и организираните интереси в него предварително са подготвени да я възприемат като ефективна и справедлива. П р о е к т ъ т за нея е обявен цяла година преди превръщането й в закон, с нея се а н г а ж и р а л и ч н о президентът, не на последно място за успеха й допринася и фактът, че е подкрепена от всички п о л и т и ч е с к и партии. В резултат на реформата индивидуалните подоходни данъци са значително съкратени. Съществуващите в предишния закон 15 данъчни ставки ( о т 11 до 5 0 % ) са намалени на две - 15% за ниските доходи и 2 8 % за високите. Намалени са също т а к а корпоративните данъци. Най-високата корпоративна ставка е намалена от 46 на 3 5 % . Намаляването на ставката заедно с разширяването на облагаемата база води до п о ч т и същите приходи от к о р п о р а т и в н и данъци. Втора голяма промяна е извършена през 1986 г. Тогава е с н и ж е н облагаемият м и н и м у м и са премахнати голяма част от данъчните преференции. Публично разпространеният мотив за реформата е, че предишната система е несправедлива, т ъ й като е заместила пазара като основен определител на инвестиционното поведение заради силно изразения си прогресивен характер. Според официалните данни и о ц е н к и 1 2 2 реформата се отразява благоприятно на в с и ч к и подоходни г р у п и . Данъците на ниските подоходни групи спада с повече от 5 0 % . Средният спад за в с и ч к и подоходни групи е 6,6%. Великобритания е социално по-равна от Германия и С А Щ , но далеч по-неравна от Ш в е ц и я . Преразпределителният ефект от данъчната система и социалното осигуряване (табл. N25) не е толкова значителен к а к т о в С А Щ и Ш в е ц и я , но е далеч по-голям от този в Германия. Численото спадане на коефициента на Д ж и н и в резултат на данъчното облагане и на социалните трансфери е два п ъ т и по-голямо от това в Германия, но значително пониско от съответното в Ш в е ц и я и С А Щ .

l21

119

Sharp A. М, Register Ch. A, Leftwich R. H. (eds.), op. cit, p. 377. Pechman J. A, Who Paid the Taxes, 1966-1985, Washington, D.C.: Brookings Institutions, 1985, цит. no Sharp A. M, Register Ch. A, Leftwich R. H. (eds.), op. cit, p. 377. 120

120

Sharp A. М, Register Ch. A, Leftwich R. H. (eds.), op. cit, p. 379. Economic Report of the President, January 1987, p. 85, цит. no Sharp A. M, Register Ch. A, Leftwich R. H. (eds.), op. cit, p. 384. 122

121

За периода 1967-1983 г. социалните плащания са се увеличи от 1 1 % от крайния доход на средното домакинство на 2 3 % . През 1967 г. средното домакинство губи от данъци 3 8 % от дохода си и си възвръща чрез социалните трансфери 21,2%, съответните дялове за 1983 г. са 47,2 и 25,3%. К р а й н и я т доход (средно) е по-нисък от оригиналния и се д в и ж и в интервала 8 3 - 9 1 % . Преразпределителен ефект се наблюдава единствено по отношение на най-бедните. 123

Табл. N25. Джини коефициент, изчислен на основата на различните видове доход. Вид доход

1975

1977

1978

1981

1983

Оригинален (пазарен) доход

43

44

45

47

49

Оригинален доход 4социалните плащания

35

34

35

36

36

Оригинален доход + социалните плащания данъчното облагане

31

21

32

32

33

Пазарът осигурява 81,7% от о б щ и я доход във Великобритания - дял, значително по-нисък от съответния в Ш в е ц и я , но по-висок от този в Германия и особено от този в С А Щ (табл. N19 от Приложението). Социалната държава прибавя около 1 7 % , дял повече от два п ъ т и по-висок в сравнение със С А Щ и п о ч т и аналогичен, но все пак м а л к о по-висок в сравнение с Германия. Великобритания има сравнително най-ниски данъци върху доходите, а данъците върху заплатите са по-ниски само в Ш в е ц и я (табл. N19 от Приложението).

Социалният ефект от британската трансферна система се изразява в спад на бедността с 68,5% (табл. N21 от Приложението). По този показател Великобритания е след Ш в е ц и я и Германия, но далеч преди С А Щ . След 70-те г о д и н и се наблюдава нарастване на относителния дял на участие в социалните придобивки на най-високите от гледна т о ч н а на оригиналните доходи 20 и 4 0 % от населението. Това количествено най-ясно л и ч и по време на консервативното управление 1979-1984 г., к о г а т о са съкратени социалните разходи, а приватизацията на социалната сфера води до пренасочване на социалните услуги к ъ м по-платежоспособните средни класи. Този процес изглежда завършен с реформата от 1988 г., к о г а т о се възприемат само две ставки за подоходен данък - 4 0 % за високите доходи и 2 0 % - за в с и ч к и останали. Това води до и з к л ю ч и т е л н о задълбочаване на разликата между най-високите 2 0 % и останалите. 123

Perry R, United Kindgom, in Flora P.(ed.), op. cit, vol. 2. p. 199.

122

Пазарът е основен и з т о ч н и к на доходи в Германия. Относителният му дял във формирането на доходите е приблизително с ъ щ и я т като този във Великобритания. Особеното в Германия е относително по-малкият дял на заплатите в о б щ и я доход и и з к л ю ч и т е л н а т а тежест на доходите от собствен бизнес. Делът им е 16,7% (табл. N19 от Приложението). П о л и т и к а т а на поддържане на доходите в Германия е устроена така, че паричните социални придобивки са далеч по-незначителен източник на индивидуални доходи в сравнение с Ш в е ц и я . Сравнението с Великобритания показва п о ч т и аналогично значение на социалните трансфери. През 80-те г о д и н и данъчното облагане в Германия е сравнимо с това в С А Щ и Великобритания и далеч по-ниско от това в Ш в е ц и я . В същото време вноските в социалното осигуряване са далеч по-големи в сравнение с повечето капиталистически страни. Те са основната п р и ч и н а за и з к л ю ч и т е л н о високото облагане на трудовите доходи в Германия. Особеност на германската социална държава е съществуващата система за негативно облагане на доходите на семейства, в к о и т о съпругата работи. За семейство с едно дете, където м ъ ж ъ т заработва средна заплата, решението на жената да работи на пълен работен ден и м а отрицателен ефект върху нетните семейни доходи. Във ф р а н ц и я този ефект е най-малък - крайните доходи на семейството намаляват 0,93 п ъ т и , в Германия т о й е м н о г о по-голям - доходите намаляват 0,58 п ъ т и . Наказателният ефект е толкова по-голям, к о л к о т о повече деца и м а в семейството. К о н т р а с т ъ т с Ш в е ц и я , където ефектът е нулев, е очевиден. През 80-те г о д и н и най-високата подоходна к в и н т и л н а група в Германия разполага с доход, далеч надхвърлящ този в останалите страни, а най-ниската - с доход на средното за капиталистическите страни равнище. Възприетата система за поддържане на доходите в Германия се справя с бедността т о л к о в а добре, к о л к о т о и в Ш в е ц и я , и далеч по-добре в сравнение с останалите изследвани страни. В средата на 80-те г о д и н и Германия е на четвърто място сред страните на О И С Р с най-малка бедност. А к а се приеме, че бедни са домакинствата с доход, по-нисък от 5 0 % от средния разполагаем доход, корегирано с големината на семейството, бедността в Германия обхваща 7,4% от домакинствата и 8,5% от населението. Данните показват, че Германия компенсира бедните на средно, дори над средното равнище. Заради високите вноски в социалното осигуряване, това става най-вече за сметка на групите със средни доходи. Използвайки данни за периода 1960-1980 г., А л б е р доказва, че растежът на социалните разходи не е довел до подобряване на разпределението на разполагаемия доход. Социалната държава пренасочва средства между професионалните г р у п и , най-вече от активните к ъ м неактивните. В е р т и к а л н о т о преразпределение е незначително. Д ж и н и коефициентът за Германия показва по-неравно разпределение на

123

разполагаемия доход дори в сравнение със С А Щ . Дистанцията между найбогатите и най-бедните е приблизително на равнището на средната за западните страни, докато дистанцията между най-бедните и средните г р у п и е по-малка.

Табл. N 27. Разпределение на месечния доход на домакинствата преди и след данъчното и 125 социалното преразпределение, 1980.

През 1978 г. к ъ м 17,7 м и л и о н а д у ш и , което значи к ъ м около 8 0 % от в с и ч к и домакинства е преведен поне един публичен трансфер. Т о в а означава, че ако и з к л ю ч и м детските надбавки ( к о и т о са универсални), половината от всички домакинства са зависими в някаква степен от публичните трансфери. Частта от разполагаемия доход, която се формира от публичните трансфери, непрекъснато нараства. В началото на 50-те г о д и н и тя е по-малка от 15%. През 70-те г о д и н и достига 2 7 % . Увеличаването на зависимостта от социалната държава обаче не е свързано с постигането на по-голямо равенство в доходите. Социалната държава на Германия е преразпределителна единствено в хоризонтален план, прехвърляйки доход от и к о н о м и ч е с к и активните к ъ м и к о н о м и ч е с к и неактивните. Единствената група, облагодетелствана след преразпределението, са пенсионерите (табл. N26). Сравнението с останалите изследвани страни показва, че численото спадане на коефициентът на Д ж и н и след данъчното облагане и социалните трансфери е н а й - н и щ о ж н о именно в Германия (табл. N20 от Приложението). Табл. N26. Разпределение на месечния доход на домакинствата преди и след данъчното и 124 социалното преразпределение - среден доход като % от средния за страната. 1950

1960

1970

1978

1980

Домакин­ ства на:

преди

след

преди

след

преди

след

преди

след

преди

след

Работници

0,94

0,84

0,98

0,86

1,16

0,95

1,21

0,95

1,19

0,93

Служещи

1,33

1,09

1,43

1,10

1,47

1,10

Държавни

1,22

1,16

1,20

1,10

1,29

1,24

1,43

1,50

1,49

1,58

1,19

1,26

Самонаети

2,74

2,34

3,18

2,72

3,26

2,85

Пенсионери

0,17

0,57

0,14

0,59

-

0,58

Пенсионери -държавни чиновници

0,13

0,81

0,11

0,80

чиновници фермери

124

Alber J,, Germany, in Flora P.(ed.), op. cit., vol. 2, p. 67.

124

0,81

Квинтилни групи

преди (% от общия доход)

Първа група

0,2

6,9

Втора група

4,9

11,2

след (% от общия доход)

Трета група

15,5

16,2

Четвърта група

25,8

22,5

Пета група

53,6

43,3

Данните за баланса между позитивните и негативните трансфери показва, че позитивните трансфери са съсредоточени к ъ м ниските подоходни г р у п и , докато негативните са силно прогресивни (табл. N27). К а т о резултат балансът е толкова по-неблагоприятен к о л к о т о първоначалният доход нараства. В резултат на трансферната система бедността в Г е р м а н и я спада 7 9 % . Т о д и спад е по-нисък, но все пак сравним със социалния ефект на трансферната система в Ш в е ц и я (табл. N21 от Приложението). Г о л я м а част от доходите на населението в Швеция се формира в резултат на преки публични трансфери. През 1980 г. този дял е 2 9 , 2 % , съответният дял за Великобритания е 17,2%, за Германия - 16,5% и за С А Щ - по-малко от 8%. В с ъ щ о т о време данъците и таксите върху дохода са 28,5%, сравнени с 13-17% за другите страни. Пазарът е основен източник на доход в Ш в е ц и я , но относителната му тежест е най-силно ограничена (табл. N19 от Приложението). В резултат на социалните цели заложени в данъчно-трансферната система бедността в Ш в е ц и я К а т о ЦЯЛО спада C 8 8 % (табл. N21 от Приложението). Предтрансферната бедност е 4 1 % , а след-трансферната - само 5%. Н а й съществен е ефектът върху възрастните семейства където спадът е близо 100%, но т о й е значителен и сред другите семейства. В сравнение с останалите страни социалният ефект на трансферната система в Ш в е ц и я е м н о г о по-голям. Социалната държава на Ш в е ц и я е единствената сред изследваните страни с изравнителен стратификационен ефект. М е р к и т е й водят още през 30-те и 40-те години до промяна в социалното неравенство. Това се д ъ л ж и в най-голяма степен на промяната в положението на нискодоходните г р у п и , резултат от спадането на безработицата и оживлението на селското стопанство. 125

Ibid., р.68.

125

Табл. N 28. Разпределение на богатството (оценено по пазарни цени от 1975 и 1979 г.).

Табл. N 29. Разпределение на разполагаемия доход (децилни групи и съответен дял от 127 общия доход),

най-богатите домакинства като % от в с и ч к и година

1920

1%

50%

2%

60%

5%

77%

10% 91%

20% 100%

1930

47%

58%

74%

88%

98%

1935

42%

53%

70%

84%

97%

1945

38%

48%

66%

82%

96%

1951

33%

43%

60%

76%

92%

1966

24%

32%

48%

64%

82%

1970 1975 1979

23%

31%

46%

62%

84%

21%

28%

44%

60%

80%

13%

19%

33%

51%

75%

Следващото спадане на социалното неравенство е от средата на 60-те до началото на 80-те г о д и н и ( т а б л . N28). Т о е причинено о т ръста в женската заетост, покачването на данъците и социалните трансфери, и в по-малка степен от к о л е к т и в н о т о договаряне на заплатите и "солидарността в заплащането". През 70-те г о д и н и социалната държава на Ш в е ц и я окончателно придобива преразпределителните си и социално изравнителни способности. В началото на 80-те години разпределението на разполагаемия доход е наполовина по-малко неравно в сравнение с това на доходите преди данъчното облагане и социалните трансфери. Ефектът на изравняване е най-силен при възрастните домакинствата. П р о м е н и т е засягат /ю-малко останалите домакинства. В с ъ щ н о с т , независимо от ефекта на социално изравняване, стратификационните п р и н ц и п и на пазарните общества остават непроменени. Единствено третият и четвъртият децил увеличават относителния дял на разполагаемия си доход (табл.

N29).

децил

1975

1976

1977

1978

1979

1980

1981

I

3.7

4.0

3.8

4.0

4.3

4.6

4.6

II

4.8

5.0

5.1

5.4

5.3

5.3

5.3

III

5.7

5.7

6.0

5.7

6.0

6.1

6.0

6.7

6.8

6.9

6.8

7.2

IV

6.7

6.6

V

8.0

8.0

7.8

7.9

7.6

7.7

7.8

VI

9.3

8.9

8.8

9.1

8.7

8.5

8.1

VII

10.9

10.7

10.8

10.8

10.4

10.0

10.4

VIII

13.4

13.5

13.2

13.1

13.3

13.2

13.0

IX

15.9

16.1

16.0

16.0

16.1

16.0

15.9

X

21.8

21.6

21.8

21.3

21.4

21.8

21.8

общо

100

100

100

100

100

100

100

Най-същественото изравняване идва по л и н и я т а на достъпа до социални услуги. Класовата диференциация се възпроизвежда единствено от ползването на образователните услуги, независимо от регламентирания равен достъп до тях. Социалната класа остава к л ю ч о в фактор при избора на насоченост и продължителност на образованието. За този т и п възпроизводство социалната държава няма никаква заслуга. Тя не може да разруши културните стереотипи, а и няма такива цели. По-задълбочен анализ на разпределението на доходите в периода на икономическа рецесия след средата на 70-те г о д и н и показва, че печеливши от промените са пенсионерите и висшите с л у ж е щ и , к а к т о и семейните двойки с едно дете и несемейните без деца. П е р и о д ъ т не е бил благоприятен за служещите с н и с к и доходи, и най-вече за младите домакинства. Шведската социална държава не преодолява социалното неравенство, но чувствително скъсява социалната дистанция й ограничава подоходното неравенство. Д ж и н и коефициентът е сравнително най-нисък. Най-високата к в и н т и л н а група разполага с доход, по-малък от съответния дял в останалите изследвани страни. Бедността е най-ограничена, а средните класи са богати толкова, к о л к о т о във Великобритания и С А Щ (табл. N23 от Приложението). Н и с к о т о социално неравенство се постига чрез трансферната система, но и чраз внедрените в самото функциониране на l27

I 2 6 i b i d , v o l . II, с. 57 , с. 60.

126

Olson S, Sweden, in Flora P . , op. cit, vol. II, p. 57-58.

127

пазара социални регулатори. Благодарение на особените социалнополитически т е х н и к и самият пазар в шведското общество произвежда по-малко неравенство.

използване на преразпределителните п р а к т и к и . Възможностите на този подход се изчерпват през 70-те години, когато едновременното съществуване на висока инфлация и висока безработица превръща кейнсианството в практика от миналото.

Социалните цели в публичната политика на модерните общества

Въпросът за отношенията между икономическите и социалните цели в профила на публичната п о л и т и к а всъщност не м о ж е да бъде предрешен. П ъ р в и я т ограничител на абсолютния отговор е чисто времеви. През трите десетилетия след Втората световна война между икономическите и социалните цели не съществува противоречие, напротив - чрез собствената си реализация, те взаимно се стимулират. От средата на 70-те години поддържането на социалните цели, като че ли забавя постигането на икономическите.

А к о пазарните общества задължително възприемат някакви форми на социалнополитическа регулация, то за това трябва да има сериозни п р и ч и н и . Да се гледа на социалната политика просто като на отстъпление на властта пред исканията на масите е идея, която не съответства на историческата истина. Най-разпространеният пример в това отношение Бисмарк, въвежда социалноосигурителните схеми в условията на политически възход на организираното работническо движение, но не, отстъпвайки пред исканията му, а направлявайки г и . По това време (80-те г о д и н и на X I X век) левите политически организации се готвят за революция и качествена промяна на обществената система. За тях социалните придобивка само отклоняват работниците от "правия път на революцията". За първи път през 1899 г. - 10 години след законодателното начало на социалната реформа, социалдемократическата партия подкрепя Закона за промени в социалното осигуряване. До този момент т я , чрез своите представители в законодателната власт, публично се обявява против въвеждането на системата за социална защита. Чрез социалната реформа Б и с м а р к се опитва да спре мобилизацията на работническата класа, както и възхода на либерализма, като създава една подредена, организирана, "отворена" за нуждите на хората и патерналистично настроена държава. Мобилизацията на работническата класа не е спряна, но революцията престава да бъде нейна политическа цел. Чрез социалната п о л и т и к а е ускорен процесът на демократизация и е ограничена конфликтността в обществото. Да се управляват политическите отношения чрез социалната п о л и т и к а е възможност, която, като че л и , не предизвиква сериозна съпротива. Социалнополитическите п р а к т и к и са част от арсенала на властта, с к о й т о тя поддържа равновесието в обществото.

Освен времеви, отношенията между икономическите и социалните цели имат и конкретно-национален аспект. Ако едно общество преимуществено поддържа реализацията на социалните цели, това не означава, че то се отказва от икономическата ефективност. Подобен профил на публичната п о л и т и к а е следствие от особения политически процес и институционалната традиция на конкретното общество. В ъ з м о ж н о т о противоречие между икономическите и социалните цели не идва от самите тях, а по-скоро от методите за постигането и м . Основната икономическа цел е макроикономическата ефективност, която, операционализирана, в различните периоди предполага различно поведение на властта. До средата на 70-те години тази цел се реализира чрез активна намеса и регулиране на търсенето. След това - чрез въздържане от намеса и максимално освобождаване на пазара. Основната социална цел е социалното равенство и тя се операционализира по различен начин, в зависимост от особеностите на националната политическа среда. Независимо от националната концепция за социалното равенство, поддържането на тази цел задължително означава намеса на властта в обществото чрез активни стратегии. Затова в периоди, когато икономическата цел предполага по-малко намеса, тя задължително влиза в противоречие със социалната политика, която не м о ж е просто да бъде изоставена, заради наследените интереси и "склонността" к ъ м определен т и п политическо управление на обществото.

Проблем възниква, когато се постави въпросът "може ли и к о н о м и к а т а да се управлява чрез социална политика". П р а к т и к а т а на н я к о и от западните общества показва, че това е възможно. Възприемането на "солидарното заплащане на труда" през 30-те години в Ш в е ц и я , води до преструктуриране на икономическата дейност чрез затварянето на нерентабилните предприятия, което, като цяло, се отразява благоприятно на икономиката. Кейнсианските т е х н и к и по подобен начин потвърждават същия отговор. Целенасочената п о л и т и к а да се стимулира производството чрез стимулиране на търсенето се реализира чрез максималното

Социалното равенство н и к о г а не е предпоставяно като цел на публичната п о л и т и к а в САЩ. Това е пряко следствие от факта, че от Гражданската война до 70-те г о д и н и на нашия век пазарът т а м създава достатъчна, от гледна т о ч к а на общностния интегритет, степен на социално равенство.

128

129

*

*

*

Икономическа ефективност срещу социално равенство

Заради практическото отсъствие на социалните цели от публичната п о л и т и к а на С А Щ , всеки "пазарен провал" т а м води до силно неравенство в доходите и рязко покачване на детската бедност. Данните за бедността през 80-те години са близки до тези от 1965 г., когато Л. Д ж о н с ъ н обявява "война на бедността". В периода между 1973 - 1987 г. доходите на най128 бедните 2 0 % спадат с 2 2 % , а на най-богатите се повишават с 2 5 % . През 80-те години в С А Щ се появява новото неравенство, а средната класа като част от населението, намалява. Единствено семейството с двама работещи е в състояние през този период да поддържа стандарта на средната класа. В резултат от намаляването на социалните разходи, предназначени за невъзрастното население, се стига до влошаване на о б щ о т о социално благоденствие въпреки нарастналото предлагане на заетост. Промените в социалните показатели през 80-те години са по-скоро следствие от устройството на социалната държава на С А Щ , очертано окончателно през 60-те г о д и н и , а не от неоконсервативната революция в 12 социалната политика ''. фсдерализмът н а социалната държава н а С А Щ допълнително усложнява ситуацията. Основната програма за семейно подпомагане и осигуряването за безработица е в ръдете на щатите. В резултат на засиленото фискално съревнование се стига до намаляване на социалните придобивки. К ъ м 1990 г. съотношението между доходите на най-ниския к ъ м средния децил в С А Щ е 0,40. Това е най-ниското съотношение между изследваните страни (табл. N24 от Приложението). В С Ъ Щ О Т О Време съотношението на най-високия подоходен децил к ъ м средния е 2,22, което е най-високото съотношение в сравнение с останалите изследвани страни. Тази данни очертават профила на една силно разслоено общество. С А Щ , обаче, не са социално най-неравната страна. Д ж и н и коефициентът показва подоходно неравенство по-малко от това в Германия (табл. N23 от Приложението). В сравнение с Германия и най-високата, и най-ниската к в и н т и л н а подоходна група в С А Щ разполагат с по-малка част от общия доход, което значи, че американските бедни са по-бедни, но богатите са помалко богати. Социалното равнество се възприема като цел на публичната п о л и т и к а във Великобритания непосредствено след Втората световна война. М о т и в ъ т за това възприемане е намерението на управляващите да се справят с бедността. Затова и целта за социално равенство се реализира единствено чрез гарантирането на м и н и м а л н о т о съществуване.

В периода между средата на 70-те и средата на 80-те години неравенството във Великобритания нараства без да се наблюдават значителни промени нито в данъчната, нито в социалноосигурителната система. Ефектът е причинен от неравенството, произвеждано от пазара, от неравенството в оригиналните доходи, което се засилва в условията на икономическа рецесия и безработица (табл. N30), но и от промяната в политиката, която от 1979 г. преимуществено поддържа икономическите цели. Нарастването на неравенството в оригиналния доход се появява още в началото на 80-те г о д и н и , а неравенството в социалната държава, се оформя чак к ъ м средата на десетилетието. Табл. N30. Разпределение на крайния доход на домакинствата (% от общия обем на 130 дохода). Година

Най-ниска квинтилна група

4-та квинтилна група

3-та квинтилна група

2-ра квинтилна група

Най-висока квинтилна група

1976

7,4

12,7

18,0

24,0

37,9

1986

5,9

11,4

17,0

23,9

41,7

Сравнително, Великобритания е по-неравна от Ш в е ц и я , но по-равна и от С А Щ и от Германия. Средните класи са богати колокото и в С А Щ и по-богати от тези в Германия. Най-нискита к в и н т и л н а група разполага с ДОХОД сравним С Т О З И В Германия (табл. N23 от Приложението). Германия е единствената сред изследваните страни, която задължително поддържа едновременно и макрикономическата ефективност и социалното равенство 1 3 1 . В същото време според показателите, к о и т о измерват подоходното неравенство, Германия е найнеравната сред изследваните страни. Това е пряк ефект от съдържанието на социалната й политика, която разпростира равенството единствено върху маргиналните на пазара на труда социални групи и установява някаква степен на равенство само между средните слоеве и бедните социални групи, без да засяга социалния статус на високите подоходни г р у п и . Вероятно т о ч н о това е обяснението на п р и н ц и п н о т о непротиворечив между икономическите и социалните цели в публичната п о л и т и к а на Германия.

130

1 2 8 ц и т по My|es j _ о р

129

ci(

Ginsburg N, op. cit, p. 145. Данните са на CSO, 1988, tabl. 5.18 Schmidt M.G, Learning from Catastrophes: West Germany's Public Policy, in Castles F.G.(ed.), op. cit, p.62.

р ] у].

131

Ibid. p. 128.

13(1

131

Социалната държава на Германия е изградена така, че 132 благоприятства н я к о и социални статуси и превръща д р у г и в г у б е щ и . П е ч е л и в ш и са заетите в конкурентните сегменти от пазара на труда, пенсионерите на висока възраст със стаж 35-40 г о д и н и , к о и т о н и к о г а и л и поне за м н о г о кратко време са били безработни и с трудови доходи около средното равнище, к а к т о и социалните групи със собственост във фирми, акции, спестявания или земя. Групите на печелившите съответстват на основния електорат на двете големи партии в Германия.

равнището, на което профсъюзите са с и л н и . В Ш в е ц и я централизираните професионални организации влизат в национални споразумения, позволяващи задържане на ръста на трудови доходи, благодарение на което предприятията са в състояние да поддържат пълна заетост. Т о ч н о обратното е в С А Щ - профсъюзният натиск е на равнище предприятие, което максимализира исканията и принуждава управлението да предприема антиинфлационни мерки.

Губещи от организацията на социалната държава на Германия са безработните (особено дългосрочните, хората с малък трудов стаж и н и с к и доходи по време на активния си ж и в о т , тези с н и с к и придобивки от социалното осигуряване и голяма част от "постматериалистите" (сред 133 к о и т о тези без ж и л и щ а са между 500 000 и 1 м и л и о н ) . М о ж е да се твърди, че т р и м а от десет д у ш и електорат принадлежат к ъ м губещите. В същото време печелещите са 4 0 % от електората. Дяловете не в к л ю ч в а т членовете на семействата. А к о те бъдат в к л ю ч е н и , ясно е, че о г р о м н а т а част от електората е облагодетелстван от п о л и т и к а т а на средния път в Германия.

САЩ преимуществено предприемат антиинфлационни мерки и не контролират чрез централната политика равнището на заетост. Подобен профил на публичната п о л и т и к а е следствие на разбирането, че ако политическото управление стимулира и к о н о м и к а т а , това от само себе си ще доведе до "поглъщане" на социалните проблеми чрез автоматичното създаване на достатъчно работни места. Заради тази нагласа к ъ м публичната п о л и т и к а инфлацията в С А Щ като правило е по-ниска от средните стойности за страните от О И С Р през целия следвоенен период. П р о м е н и т е в равнището й следват общите за капиталистическия свят тенденции - расте непрекъснато до периода 1974-85, к о г а т о достига своя пик (табл. N25 от Приложението). В този период инфлацията в С А Щ е по-ниска от тази в Ш в е ц и я и особено във Великобритания, но е по-висока от тази в Германия.

Швеция е обществото, което е превърнало социалните цели в основа 134 на публичната си п о л и т и к а . Според Манфред Ш м и д Швеция, както и всички Скандинавски страни поддържат на всяка цена социалните цели и п о с т и г а т социално равенство чрез публичната си п о л и т и к а , използвайки социално преразпределителни практики. Социалното изравняване надхвърля параметрите, к о и т о то има в Германия и обхваща не само професионалните, но и подоходните групи. Т о з и профил на публичната политика създава проблеми в периоди, к о г а т о икономическата ефективност като цел на управлението налага въздържане от намеса. Поддържането му води до увеличаване на вътрешния дълг и съответните и к о н о м и ч е с к и проблеми. Единствената страна, която през 80-те години се справя с този проблем- е Н о р в е г и я , благодарение на приходите си от петрол.

Инфлация срещу пълна заетост А к о едно общество се ангажира с поддържането на пълна заетост, то е заради съществуването на определена структура на политическия натиск. Според Еспинг-Андерсън възприеманата от двата крайно отдалечени модела - С А Щ и Щ в е ц и я , публична п о л и т и к а е следствие от разликата в 132

Schmidt M.G, op. cit, p. 93. Ginsburg N, op. cit, p.72. Schmidt M.G, op. cit, p. 62.

133 134

132

*

*

*

Безработицата в С А Щ като правило е по-висока от средните стойности за капиталистическите страни (табл. N25 от Приложението). Движението на този показател, подобно на инфлацията, следва обща за изследваните страни крива, което означава че съществуват общовалидни тенденции, к о и т о не зависят от националния избор на публична политика. Средно през следвоенния период до средата на 80-те години С А Щ поддържат по-ниска инфлация и по-висока безработица от средните за страните от О И Р С . През 90-те години обаче, С А Щ реализират най-ниски равнища на инфлация и същевременно най-ниски равнища на безработица. Този резултат не е продукт на вътрешната п о л и т и к а , а на световните и к о н о м и ч е с к и , п о л и т и ч е с к и и т е х н о л о г и ч н и , промени. Великобритания поддържа пълната заетост като цел на публичната си п о л и т и к а до средата на 70-те г о д и н и , след което възприема стратегията на С А Щ в това отношение. Промените в показателите за безработица и инфлация следват о б щ и т е тенденции за капиталистическите страни. Особеното в нейния случай е рязкото влошаване и на двата показателя в периода 1974-1985 г. (табл. N25 от Приложението). Средно за следвоенния период Великобритания поддържа най-високо равнище на инфлация от изследваните страни и равнище на безработица, което е м а л к о по-ниско от това в С А Щ , но значително по-високо от това в Германия и Ш в е ц и я .

133

Германия през целия следвоенен период подържа равнища на инфлация и на безработица по-ниски от средните равнища за капиталистическите страни (табл. N25 от Приложението). Тя е единствената сред изследваните страни, която до началото на 90-те г о д и н и успешно съчетава политическите цели за ниска инфлация и висока заетост. Профилът на публичната политика на Швеция предполага преимуществена защита на целите на пълната заетост. През следвоенния период тя поддържа равнища на инфлация, близки до средните за капиталистическите страни, докато равнищата на безработица са като правило по-ниски (табл. N25 от Приложението). В условията на и к о н о м и ч е с к а рецесия през втората половина на 70-те години инфлацията в Ш в е ц и я д о с т и г а м н о г о високи равнища, а безработицата остава и з к л ю ч и т е л н о ниска.

Заключение Основната теза, която тази к н и г а не толкова аргументира, к о л к о т о популяризира, е, че между модерната социална държава и свободния пазар съществува връзка на пълно съответствие и взаимозависимост. Социалната п о л и т и к а е структурен елемент на пазарното общество. Тя не разрушава пазара, а прави функционирането му по-ефективно. П о л и т и ч е с к и т е й п р а к т и к и се възприемат, само защото и к о н о м и к а т а и обществото създават значими социални проблеми, к о и т о сами спонтанно не м о г а т да погълнат. Социалните проблеми се създават от и к о н о м и к а т а , но се формулират в политиката. Т а м те се превръщат в социалнополитически механизми за регулиране на обществото и получават съответна процедурна форма. К а к т о конкретната, относително затворена национална и к о н о м и к а произвежда специфични проблеми, така, и даже още повече, конкретната национална политика формулира специфични механизми за регулирането и м . И м е н н о , защото са продукт на конкретната и к о н о м и ч е с к а и политическа среда, социалнополитическите п р а к т и к и си приличат само в о б щ и л и н и и и се различават във всичките си детайли. Различието не съответства на някаква етапност в трансформацията на пазарното общество к ъ м друго непазарно, а отразява само специфичната вътрешна подредба на конкретната обществена система, в която едни фактори и с т р у к т у р и преобладават за сметка на други. Системата от социални и н с т и т у ц и и е само една от проявите на националното различие в рамките на общия пазарен модел. Тя се оформя в резултат на цялостното развитие на конкретното общество и сама се превръща в част от политическата му система. Това е основанието да говорим за модели на социален капитализъм, понятие, което в к л ю ч в а особеностите на социалните и н с т и т у ц и и , но и взаимното им съответствие и въплътената в тях склонност к ъ м определен т и п социалнополитически решения. Сравнението на възприетите от модерните общества социалнополитически п р а к т и к и ни дава възможност да очертаем крайно отдалечените варианти на политически решения за регулиране на социалната сфера, които не разрушават, а само поддържат основополагащия пазарен п р и н ц и п . Скалата повече държава/по-малко пазар - по-малко държава/повече пазар не е достатъчна, за да осветли, още по-малко да обясни, различието. Заради п р и н ц и п н о т о противопоставяне на пазар и държава, използването на тази скала като единствен ориентир на сравнителния анализ съдържа изкушението да се премине в територията на нормативната наука, и да се изгуби пътят на позитивното търсене. Без да отричаме необходимостта от нормативен подход, струва ни се, че в анализа

134

135

на социалната, а и въобще на публичната политика, използването му може да доведе до ситуация, в която се предписва лечение, без да е поставена диагноза. П р и н ц и п н а т а невъзможност да се оцени к о й модел - "подържавният" или "по-пазарният", е по-добър, се потвърждава от факта, че границите на социалните държави във всички западни общества са достигнати по едно и също време - к ъ м края на 70-те години. Това става в момент, когато социалните разходи на Ш в е ц и я са малко повече от 3 3 % от Б В П , а на С А Щ не достигат и 2 1 % . Дотогава "държавният социален капитализъм" на Ш в е ц и я и "пазарната социална държава" на С А Щ не само че не са политически оспорени, но и произвеждат близки обществени резултати и като цяло не затрудняват обществената система. Трудностите пред приложението на нормативния подход к ъ м социалната политика се потвърждават и от факта, че "свободата на пазара" и производните й политически стратегии, не дават едни и същи резултати, приложени в различните пазарни общества. В С А Щ общото за западните страни изостряне на социалните проблеми през 80-те години е последвано от спонтанното им поглъщане през 90-те години. Не т а к а е обаче, във Великобритания, където безработицата достига рекордни равнища. Тези нелогични за нормативната наука несъвпадения могат да бъдат обяснени единствено, ако приемем, че границите на социалните държави се задават от състоянието на икономиката, но че рецептите за публичната, в к л ю ч и т е л н о социалната, политика се определят от състоянието на конкретното общество и от особеностите на националния му пазар. К о л к о т о една и к о н о м и к а е по-затруднена, к о л к о т о повече социални проблеми тя произвежда, толкова повече е необходима активна намеса на публичната власт. През 80-те години глобалната пазарна среда започна да произвежда глобална политика, първоначално схващана като повсеместно оттегляне на държавата от обществото и икономиката. Еднаквата политическа реакция на западните общества е следствие от всеобщото навлизане на управленските стратегии на пазарния либерализъм във властта - процес, к о й т о протича през 80-те години в голяма степен независимо от състоянието на националните икономики. Националните общества реагираха с изостряне на социалното напрежение. То е най-малко в С А Щ , където бедните са и з к л ю ч е н и от политиката и реагират единствено като се въздържат от участие в електоралния процес, и най-силно в традиционно "революционни" общества като Франция. Независимо от филтъра на политиката, обективно, социалните проблеми "процъфтяват". Появяват се нови, невъзможни за 60-те и 70-те години явления - дългосрочната безработица и "новата бедност", която обхваща заети и хора, които не са се родили бедни.

136

Нововъзникналите неравновесия имат вътрешни, но и международни измерения. Това особено силно проличава през 90-те години, когато пазарът на С А Щ започва спонтанно да поглъща социалните проблеми, а в Европа - те устояват, дори се задълбочават. Международните неравновесия се засилват катастрофално след включването на бившите комунистически страни в глобалната среда. Глобалната п о л и т и к а се свива единствено до абсолютното признаване и съблюдаване на международното право. Публичната п о л и т и к а става въпрос на национален избор, а свободата в това отношение се схваща като единственият възможен път к ъ м консолидиране на капитализма. Подкрепата за вътрешния капитализъм отново "връща топката" в сферата на социалната политика. Това важи за "проблемните" европейски страни, още повече за бившите комунистически страни, ч и и т о социални проблеми - белег на незрелите им пазари, пречат на глобализацията толкова, колкото и авторитарните р е ж и м и и затворените общества. Скалата повече държава/по-малко пазар - по-малко държава/повече пазар не бива да бъде абсолютизирана и по друга причина: тя не значи н и щ о , и л и поне значи много малко. Вярно е, че в системата от социални институции на Ш в е ц и я държавата е силно представена. С ъ щ о т о твърдение е валидно и за Германия. Това обаче не води до еднакви резултати, а напротив, в крайна сметка формира дори противоположни стратификационни профили. Защото зад формулата "повече държава" се крият различни политически п р а к т и к и , к о и т о , приложени в конкретна среда, предизвикват различни обществени ефекти. С ъ щ о т о важи и за "минималната държава". Великобритания и С А Щ имат п о ч т и аналогични относителни равнища на социални разходи и от гледна т о ч к а на подобни количествени критерии м о г а т да бъдат определени като общества с "малки държави". В същото време Великобритания поддържа държавно здравеопазване и универсално базисно пенсионно осигуряване, а в С А Щ значителна част от населението е без здравноосигурително покритие. Какво се крие зад принципното противопоставяне на "големите" държави Ш в е ц и я и Германия и "малките" - Великобритания и С А Щ ? . Навлизането в подробностите на модерните социални държави предполага възприемането поне на няколко сравнителни оси, к о и т о не изчерпват, но поне се приближават к ъ м многообразието. Първата ос измерва относителната тежест на различните видове стратегии на социална регулация - социална помощ, социално осигуряване, универсални социални права, в моделите на социалния капитализъм. В модела на С А Щ преобладава логиката на социалната помощ, която признава правото на социално необлагодетелстваните г р у п и да бъдат подпомагани от обществото. Този т и п социална регулация не води до съществени промени в обществото. Приложението й възпроизвежда

137

социалния статус на бедните без да го корегира. Социалната п о м о щ не приближава клиентите си к ъ м пазара и не ги прави съпричастни к ъ м успехите или неуспехите му. В модела на Германия преобладава л о г и к а т а на социалното осигуряване, която разпространява правата на заетите върху незаетите. По този начин социалната регулация включва незаетите в пазара и съответно в разпределението на създаденото от него. Кризата на пазара създава и криза в социалната регулация. В модела на Ш в е ц и я и на Великобритания преобладава универсалната л о г и к а на социална регулация, която признава равни социални права на всички граждани, независимо от социалния им статус. Универсалните програми в най-голяма степен "пренареждат" обществото, внасяйки в него някаква степен на социално равенство. В този смисъл универсалните социалнополитически п р а к т и к и са единствените, които създават своя, свободна от регулиращите функции на пазара, зона. i Втората ос на сравнение измерва степента на заместване на доходите. А к о първият сравнителен критерий е свързан с относителния дял на зависимото от социалните програми население, вторият отразява степента на тази зависимост. В С А Щ и Великобритания заместващите доходи са доста н и с к и , докато в Германия равнището им е изключително високо. В Ш в е ц и я степента на заместване на доходите става м н о г о висока к ъ м края на 60-те и особено през 70-те години. Съчетаването на двата критерия ни дава следната картина: С А Щ пренасочват малко средства к ъ м малко хора, с което максимално освобождават пазара; Великобритания пренасочва малко средства к ъ м голяма част от населението, с което гарантира срещу бедност, но не подменя пазара като основен разпределител на богатство; Германия пренасочва много средства от работещото к ъ м неработещото население; Ш в е ц и я пренасочва м н о г о средства к ъ м цялото население. Третата ос на сравнение измерва относителната диференциация на социалните придобивки. В С А Щ и Германия социалните придобивки се определят от трудовите доходи и поради това са силно диференцирани. В С А Щ диференциацията се засилва от пълната липса на национални стандарти и от абсолютната децентрализация на преобладаващата част от социалните програми. В Германия диференциацията на социалните придобивки допълнително се поддържа от фрагментаризацията на социалноосигурителните фондове. Великобритания и Ш в е ц и я осигуряват равни социални придобивки. Четвъртата ос на сравнение измерва относителната тежест на трансферите, осъществявани чрез социалната помощ, социалното осигуряване и универсалните програми, и на социалните услуги в установените системи от социалнополитически практики. Моделът на С А Щ е беден както на трансфери, така и на социални услуги. Моделът на

Великобритания предлага ниски трансфери, компенсирани от изключително развити социални услуги. Германия осигурява изключително високи трансфери за сметка на п о ч т и неразвитите социални услуги. Ш в е ц и я съчетава високи трансфери със силно развити социални услуги. Петата ос на сравнение подрежда изследваните страни от гледна т о ч к а на преобладаващия начин за мобилизация на финансовите средства, необходими за поддържане на социалните програми. Социалната държава на С А Щ се финансира в преобладаващата си част от федералния и щатските бюджети. Тежестта на общото данъчно облагане във финансирането на социалните програми е следствие от преобладаващата роля на социалната помощ в системата от социалнополитически п р а к т и к и и от възприетите кредитно-субсидийни инструменти на социална регулация. Британската социална държава се финансира изцяло от общото данъчно облагане. Този т и п финансиране се поддържа както от универсалните социални програми, така и от изключително развитата сфера на социални услуги. Моделът на Германия включва финансиране чрез вноски върху трудовите доходи. След 60-те години по ред п р и ч и н и , някои от които извън контрола на политиката, се засилва участието на държавата във финансирането на социалните програми. Това обаче не променя същността на модела, в който индивидуални вноски се съсредоточават в независими, контролирани единствено чрез общовалидни правила за формиране на социалните придобивки, фондове. Социалната държава на Ш в е ц и я се финансира чрез сложната система от местни, регионални и национални данъци. Моделите на социален капитализъм м о г а т да бъдат сравнявани и от гледна т о ч к а на ефектите, които възприетите социалнополитически п р а к т и к и произвеждат. Социалната държава на С А Щ е превърнала в свой клиент бедните социални слоеве. Клиентелата на британската социална държава обхваща п о ч т и цялото население, най-вече заради ш и р о к а т а сфера ца социални услуги. Германската социална държава е предназначена за неработещото население. Социалната държава на Ш в е ц и я обхваща цялото население както чрез системата на трансферите, така и чрез сферата на социалните услуги. Така очертаната клиентела отразява преобладаващата посока на преразпределение в конкретното общество. В САЩ преразпределението, доколкото въобще м о ж е да се говори за такава практика, е от богатите к ъ м бедните социални слоеве. А н а л о г и ч е н е случаят във Великобритания. Посоката на преразпределението в Германия е от работещото к ъ м неработещото население. В Ш в е ц и я посоката на преразпределение е от богатите к ъ м бедните социални слоеве, но то е организирано така, че в крайна сметка внася относително висока степен на равенство в обществото.

138

139

Изследваните страни м о г а т да бъдат сравнени и от гледна т о ч к а на това доколко са превърнали социалните цели в постоянен елемент на публичната си политика. Ш в е ц и я и Германия са обществата, които вплитат социалните цели в процеса на формулиране на политическите решения. За Ш в е ц и я социалното равенство, цената на труда и пълната заетост са политически цели, к о и т о се преследват на всяка цена. За Германия социалните цели са вплетени в общата конструкция на т.нар. социална пазарна икономика. Съблюдаването им не влиза в противоречие с икономическите цели. Германия е страната, която на политическо равнище спазва в най-голяма степен баланса между социални и икономически цели. За С А Щ , по п р и н ц и п , и за Великобритания след 70-те г о д и н и , икономическите цели са основни в процеса на формулиране на политически решения. Моделите на социалния капитализъм се различават и от гледна т о ч к а на проебладаващата нагласа к ъ м политиката на заетост. С А Щ и Великобритания са склонни да предприемат мерки, к о и т о стимулират предлагането на заетост, докато Германия преимуществено контролира търсенето на заетост. Ш в е ц и я , подобно на С А Щ , е склонна да стимулира предлагането на заетост, но по съвсем различен начин. Д о к а т о за С А Щ създаването на работни места означава повече свобода на пазара и облекчаване на данъчната тежест, за Ш в е ц и я създаването на заетост е свързано с разширяване на публичния сектор и субсидирането на работни места. Значима разлика съществува и в решаването на дилемата висока заетост/ниска цена на труда - ниска заетост/висока цена на труда. Германия поддържа висока цена на труда за разлика от С А Щ и Великобритания, к о и т о в м н о г о малка степен контролират цената на труда. За Ш в е ц и я подобна дилема, като че ли не съществува. Т а м високата цена на труда и пълната заетост се поддържат чрез политически мерки. *

*

*

на времето да придобият някакви декомодификационни характеристики, изглеждаше възможна в самото начало на 90-те г о д и н и , когато демократичният устрем на хората беше достатъчно висок, за да поддържа общностната сплотеност. Тази стратегия водеше к ъ м модела на С А Щ . Втората - възприемане на модерна социалнополитическа регулация на пазара и на модерни системи за социална защита, стана необходима със задълбочаването на процесите и забавянето им във времето. В ъ п р е к и че втората стратегия не среща достатъчна подкрепа от страна на международните финансови институции, тя се налага заради невъзможността на новородените пазари спонтанно да п о г л ъ щ а т социалните проблеми. Тази стратегия, която предполага повече активизъм и социално инженерство от страна на публичната власт, води к ъ м н я к о й от европейските модели на социалния капитализъм. Възприемането на британския модел се подкрепя от преобладаващата във властта склонност за максимално запазване на свободата на пазара, но се препятства от ограничените индивидуални възможности и завареното високо равнище на социално равенство. Моделът на Германия изглежда благоприятен заради необходимостта от балансиран държавен б ю д ж е т , но влиза в противоречие с непрекъснато възпроизвеждащата се нужда от централизиране на властта в държавата. Ш в е д с к и я т модел е прекалено скъп за България и независимо от преобладаващата обществена подкрепа за подобни п р а к т и к и , едва ли е възможен. Разбира се, възприемането на определени социалнополитически п р а к т и к и и установяването на конкретен модел на социален капитализъм, не е въпрос на обективна преценка, още по-малко на политическо желание. То е следствие от с л о ж н о взаимодействие между политически, икономически, културни и международни фактори. Затова настоящата к н и г а спира пред прогнозата, но с ясната мисъл, че пазарна и к о н о м и к а без съответна социална регулация е нещо като постройка без основи. А тя пада по-бързо от очакванията на създателите си.

България не е обект на настоящата к н и г а само привидно. Заниманието на български изследовател с моделите на социалния капитализъм е оправдано, единствено защото страната предприема политически с т ъ п к и за създаване на тотален пазар и на пазарна и к о н о м и к а . Възприемането на социална регулация, която отговаря на модерните стандарти и удовлетворява завареното общество, е част от процеса на консолидация на "вътрешния" й капитализъм. Подобно на останалите б и в ш и комунистически страни България можеше да избира между две стратегии. Първата - абсолютна дерегулация на пазара и постепенно възприемане на модерните системи на социална защита, к о и т о с течение

140

141

The modern Social States Conclusion

Without rejecting the need for a normative approach, it seems to us that in an analysis of the social and, in general in public policy, its use might lead to a situation which prescribes treatment without a proper diagnosis.

This book studies variations in the social programmes of four free market, democratic, national societies - the U S A , Great Britain, Germany and Sweden. A first reaction to an analysis of social policy of nation states at a time when social programmes are being restricted and national borders are disappearing may be that this is to large extent unjustified, but a more profound analysis will show that these features are only superficial.

The basic impossible of assessing which model - more state or more market - is better, is stressed by the fact that the limits of the social states in all the western societies were reached simultaneously at the end of the 1970's. This happened at the moment when Sweden's social expenditure was "about 3 3 % of G D P and in the US - 2 1 % . U n t i l that moment Sweden's "state social capitalism" and the "market social state" in the U S A were not only far being the object of political debate but were producing similar social results and on the whole were little burden for the social system.

The main thesis which this book aims not so much to argue but to popularise is that between the modern social state and the free market there is complete harmony and reciprocity. Social policy is a structural element of free market society. It does not destroy the market but makes its function more effectively. Its political practice are accepted only because the economy and society create significant social problems which they can not resolve spontaneously.

The difficulties in the application of a normative approach to social policy are linked to the fact that "the freedom of the market" and its resultant political strategies do not produce the same results when implemented in the different market societies. In the U S A the heightened social tension of the 1980's which was a common problem for all western countries was followed by their spontaneous assimilation in the 1990's. This was not the case, however, in the United K i n g d o m where unemployment achieved record levels.

Social problems are caused by economics but are formulated by politics. In politics they are transformed into social political mechanisms for the regulation of society and take on the relevant procedural f o r m . The specific, relatively closed national economy created specific problems and, to a greater extent, the specific national policy formulates the mechanisms for its regulations. The practices of social policy are similar only in general terms and differ in all their details since there are a product of a specific economic and political environment.

These discrepancies are outside the logic of normative science and can only be explained if we accept that the limits of the social states are created by the condition of the economy, but that the prescriptions for public, as well as social, policy are determined by the condition of the given society and the specific features of its national market. The more a given economy is facing difficulties and social problems it creates, the more there is a need for the active intervention of the public authorities.

The difference is not due to an sequentialism in the transformation of a free market to another type of non-market environment but rather reflects the specific internal structure of the specific social system, in which certain factors and structure are predominant in relation to others. The system of social institutions is only one of the manifestations of national differences in the context of a common market model. It results from the overall development of the specific society and the becomes part of the political system. This gives us the grounds to speak of models of social capitalism, a concept which includes the features of social institutions but also their mutual correspondence and their inherent inclination in favour of a certain type of social political solution.

In the 1980's, the global market environment began to produce a global policy, initially regarded as the universal withdrawal of the state f r o m society and the economy. The identical political response of the western societies is a consequence of the universal appearance of the management strategies of market liberalism in government. This was a process which took place in the 1980's to a large extent without any link to the condition of the national economies. The national societies reacted with heightened social tension. This was least marked in the U S A where the poor are excluded from policy and reacted only by nonparticipation in the electoral process and most marked in traditional "revolutionary" societies such as France. However, despite the filter of politics, for quite objective reasons, the social problems continued to flourish. The long-term unemployment and the "new poverty" appear.

The comparison of the social political practices, established in modern societies, allows us to outline the extreme alternatives of political solutions aimed at the regulation of the social environment which do not destroy but support the main fundamental market principle. The sliding scale of state/market involvement (more state/less market - less state/more market) is insufficient to clarify or explain the difference. Because of the principle opposition of market and state, its use as the only benchmark in a comparative analysis contains the inherent temptation to delve into the territory of normative science and to lose the path of positive research.

The emerging imbalances had domestic as well as international dimensions. This was particularly marked in the 1990's when the US market began spontaneously to assimilate social problems. In Europe, however, they proved to be persistent and even worsened. International imbalance increased catastrophically after the inclusion of the former communist countries in the global environment. Global policy reduced solely to the absolute recognition and

143 142

observation of international law. Public policy became a matter of national choice and the freedom in its formulation became understood as the only possible way f o r the consolidation of capitalism. The support for domestic capitalism once again put the ball back into the court of social policy. This was also the case for the "problematic" European countries, particularly for the former communist countries where the social problems arising from the immature markets proved to be as much a hindrance to globalisation as their authoritarian regimes and closed societies had been previously. There is another reason why the sliding scale of state/market should not be absolutised: it doesn't mean anything, or at least has very little significance. It is true that in the system of social institutions of Sweden, the state is very strongly represented. The same is also true in the case of Germany. This, however, does not lead to identical results, in fact the opposite. It actually leads to the formation of opposing profiles of stratification. The formula "more state" conceals different political practices which when applied in a specific environment causes differing social effects. The same is also true of the "minimal state". The United K i n g d o m and the U S A have almost analogous relative levels of social expenditure and f r o m the point of view of such quantitative criteria can be defined as societies with "small states". At the same time the United K i n g d o m supports state health care and universal pension provisions, while in the U S A a significant part of the population does not possess health assurance. What is concealed behind the principal opposition of the "great" states of Sweden and Germany and the "small" states of the United K i n g d o m and the U S A ? A detailed discussion of the modern social states requires the establishment of a number of relative axes which are not exhaustive but which are at least diverse. The first of these axes measures the relative significance of the different types of strategy of social regulation social assistance, social security, universal social rights in the models of social capitalism. In the U S A model there is a predominance of social assistance which recognises the right of the socially underprivileged groups to be assisted by society. This type of social regulation does not lead to real changes in society. Its implementation reproduces the social status of the poor without correcting it. Social assistance does not bring its clients any closer to the market and does not involve them in its successes of failures. In the German model there is a pre-dominant logic of social security which distributes the rights of the employed to the unemployed. However, in this way social regulation includes those unemployed in the market and, thus, in the distribution of that which the market has created. The crisis of the market creates a crisis in social regulation. In the Swedish and British model, there is a predominant universal logic of social regulation which recognised the equal social rights of all citizens, notwithstanding their social status. These universal programmes to a large extent "re-structure" society and introduce a certain extent of social equality. To this end, universal social policy practice is the only factor which creates its own zone, free f r o m the regulatory functions of the market.

144

The second possible axis of comparison measures the level of income replacement. If the first comparative criterion is connected w i t h the relative proportion of the population dependent on social programmes, the second reflects the level of this dependence. In the U S A and the U n i t e d K i n g d o m the level of replacement income is quite low while in Germany the level is exceptionally high. In Sweden the level of replacement income became very high at the end of the 1960's and especially in the 1970's. The combination of the two criteria provides the following picture: the U S A allocates a small amount of funds at a small amount of people, which gives the maximum level of freedom to the market; the U n i t e d K i n g d o m allocates a small amount of funds to a large portion of the population which provides a guarantee against poverty, but does not replace the market as the main distributor of wealth; Germany allocated a high level of funds from the working to the non-working population; Sweden allocates a high level of funds to the entire population. The third axis of comparison measures the relative differentiation of social benefits. In the U S A and Germany the social benefits are determined by employment income and are thus highly differentiated. In the U S A the differentiation is increased by the complete lack of national standards and the absolute decentralisation of the vast majority of social programmes. In Germany the differentiation of social programmes is supported by the fragmentary nature of the social security funds. The U n i t e d K i n g d o m and Sweden provide equal social benefits. The fourth axis of comparison measures the relative importance of the transfers made via social assistance, social insurance and universal programmes and social services in the established systems of social political practice. The US model is poor both in terms of transfer and social services. The UK model provides low transfers, compensated by exceptionally well developed social services. Germany provides exceptionally high transfers and almost non-existent social services. Sweden combines a high level of transfers w i t h a well developed level of social services. The fifth axis of comparison classifies the countries f r o m the point of view of the predominant method of the mobilisation of finances needed for the support of social programmes. The social state in the U S A is financed mainly by the federal and the state budgets. The share of total taxation in the financing of social programmes is a consequence of the dominant role of social assistance in the system of social political practice and the established credit and subsidy instruments of social regulation. The British social state is financed entirely by taxation. This type of financing supports both the universal social programmes and the exceptionally developed sphere of social services. The German model includes finance f r o m employment income contributions. In the 1960's for a number of reasons, some of which were beyond the control of politics, there was an increase in the involvement of the state in the financing of social programmes. This, however, did not change the essence of the model in which individual contributions were concentrated in independent funds regulated only by the

145

universal rules for the formation of social benefits. The social state in Sweden is financed via a complex system of local, regional and national taxes. The models of social capitalism can be compared f r o m the point of view of the effects which established social political practices produce. The clients of the social state in the U S A are the poor social strata. The clientele of the British social state encompasses almost the entire population, mainly due to the wide sphere of social services. The German social state is oriented towards the nonworking population. The social state of Sweden encompasses the entire population both via the system of transfers as well as in the sphere of social services. The clientele reflects the predominant area of re-allocation in a given society. In the U S A the re-allocation, in as far as only can speak of re-allocation is f r o m the rich to the poor social strata. There is an analogous situation in the United Kingdom. The direction of re-allocation in Germany is from the working to the non-working population. In Sweden the direction of re-allocation is from the rich to the poor social strata, but it is organised in such a way that it actually introduces a relatively high level of equality in society. The countries studied here could also be compared from the point of view of the level at which social aims have become a permanent element of public policy. Sweden and Germany are societies which combine social aims in the process of formulation of political decisions. In Sweden social equality, the cost of labour and total employment are political aims which are pursued at all costs. In Germany, the social aims are combined in the overall construction of the "social market economy". Their implementation are not in opposition to economic aims. Germany is a country which at a political level observes to a great extent the balance between social and economic aims. In the case of the U S A , in principle, and in the United K i n g d o m , after the 1970's, economic aims are the fundamental principles in the formulation of political decisions. The models of social capitalism also differ f r o m the point of view of the pre-dominant attitude towards employment policy. The U S A and the United K i n g d o m are inclined to undertake measures which stimulate the supply of jobs, while Germany mainly controls the demand for employment. Sweden, similar to the U S A , is more inclined to stimulate the supply of jobs, but in a very different way. While in the U S A the creation of jobs means more freedom on the market and tax concessions, in Sweden the creation of employment is connected with the expansion nf the public sector and subsidising of jobs. There is a significant difference in the attitude towards the dilemma of high employment/low labour costs low employment/high labour costs. Germany maintains high labour costs in contrast to the U S A and the U K , which to a very limited extent control the price of labour. In Sweden this dilemma seems not to exist. There the high price of labour and complete employment are maintained via political measures.

justified, purely in that Bulgaria is at the moment undertaking political steps towards the creation of a total market and market economy. The acceptance of social regulation which corresponds to modern standards and satisfies the needs of the existing society is a part of the process of its domestic capitalism. In the same way as the other former communist countries, Bulgaria had a choice between two strategies: First - the absolute deregulation of the market and the gradual establishment of the modern systems of social protection which with the passing of time would acquire some features of decomodification, seemed possible at the beginning of the 1990's, when the democratic ambitions of people were sufficiently strong to support universal cohesion. This strategy leads towards the model of the U S A . The second - the establishment of modern social policy regulation of the market and modern systems of social protection became necessary with the development of processes and the delay in time. Although the second strategy has not met w i t h sufficient support on the part of the international financial institutions, it has become the dominant strategy due to the inability of the emerging markets to assimilate social problems spontaneously. This second strategy which provides more activism and social engineering on the part of the public authorities leads to some of the European models of social capitalism. The acceptance of the British model is supported by the predominant inclination in government for the maximum preservation of market freedom, but is hindered by the limited individual possibilities and the inherited high level of social equality. The German model looks favourable due to the need of a balanced state budget but comes into opposition w i t h the constant need for the centralisation of power in the state. The Swedish model is too expensive for Bulgaria and despite the overwhelming public support for such practices is hardly possible. Of course, the acceptance of given social political practice and the establishment of a given model of social capitalism is not a question of objective evaluation, even less of political desire. This is a consequence of the complex relationship between political, economic, cultural and international factors. For this reason the present book stops short of a forecast, but with the clear knowledge that a market economy without the relevant social regulation is a building w i t h foundations which collapsed much more quickly than its builders might imagine.

That Bulgaria is not a subject of analysis in this book is not entirely the t r u t h . The interest of a Bulgarian researcher in models of social capitalism is

146

147

Приложение

Табл. N4. Съотношение между нарастването на социалните разходи и нарастването на публичните п р и х о д и .

Табл. N 1 . С о ц и а л н и разходи, к а т о % от Б В П . 1 3 5 страна

1960

1981

САЩ

10,9

20,8

Великобритания

13,9

23,7

Германия

20,5

31,5

Швеция

15,4

33,4

Средно за страните от ОИСР

13,7

26,5

138

1960-1975

1975-1981

САЩ

2,4

1,0

Великобритания

2,2

1,8

Германия

0,8

0,8

Табл. N5. Заетост в п у б л и ч н и я сектор (% от работната сила).

Табл. N2. С ъ о т н о ш е н и е на нарастването на социалните разходи к ъ м нарастването н а Б В П . 1 3 6

1981

страна

до 1939

1951

САЩ

8

17

18 31

11

27

Германия

13

14

26

Швеция

н.д.

15

38

Великобритания

1960

1981

САЩ

2,3

0,9

Великобритания

1,9

2,5

Табл. N 6 . И з т о ч н и ц и на доход на д о м а к и н с т в а т а с глава над 65 г. (% от

Германия

1,8

0,6

целия доход на д о м а к и н с т в о т о ) . 1 4 0

Швеция

2,0

4,0

Средно за страните от ОИСР

1,7

2,1

доход от заетост

доход от собсрвеност

частни пенсии

социалноосигурителни трансфери

САЩ (1980)

26,8

15,4

5,5

37,3

Великобритания (1980)

23,8

9,1

5,5

54,6

Германия (1978)

11,9

11,6

3,9

68,5

Швеция (1980)

11,1

8,8

Табл. N3. Средногодишно нарастване на социалните разходи ( п р и о т ч е т е н ръст на инфлация). 1 3 7 1960-1975

1975-1981

САЩ

8,0

3,2

Великобритания

5,9

3,2

Германия

7,0

2,4

135

OECD: Socia.1 Expenditure 1960-1990. Problems of growth and control, Paris: OECD, 1985, p. 21, цит. no Schmidt M.G, op. cit, p.63. 136 Ginsburg N, op. cit, p.70. По данни на OECD от 1985 г. 137 По данни на OECD, Social Expenditures, Paris: OECD, 1985. Цит no Dunleavy P., op. cit, p.

148

.141

78,1

Заб. Сборът не се допълва до 100 заради съществуването на други, маловажни източници на доход.

138

Ibid, p. 253, 'Ibid, p. 252. 140 Esping-Andersen G, op. cit, tabl. 4.4. 141 По технически причини частните пенсии за Швеция са включени в социалноосигурителните трансфери. 13

149

Табл. N7. Разходи за обществено и частно пенсионно осигуряване като 142 процент от брутния вътрешен продукт, 1980. социално осигуряване САЩ

5,0

пенсии на държавните чиновници

частни професионални пенсии

индивидуални пенсионни застраховки

1,71

0,55

0,45

Великобритания

6,4

2,0

1,0 ,

0,1

Германия

8,3

2,2

0,5

0,8

Швеция

9,7

1,0

0,5

0,15

средно за 18 страни от ОИСР

6,2

1,71

0,55

0,45

Табл. N10. О б щ е с т в е н и разходи за социална з а щ и т а к а т о % от Б В П . Други ОИСР

САЩ

Европейски съюз

14,10

21,60

18,20

14,58

21,69

21,15

1980

4,47

7,23

6,04

1990

3,54

7,46

7,60

Общо 1980 1990 Невъзрастни

Табл.

N11.

Разходи

за условни социални

програми

като

%

от о б щ и т е

социални разходи. 1 4 6

Табл. N8. Обществени и частни разходи за пенсионно осигуряване като дял от о б щ и т е разходи за пенсионно осигуряване,1980. 1 4 3 социално осигуряване

пенсии на държавните чиновници

частни професионални пенсии

индивидуални пенсионни застраховки

Табл.

N12.

САЩ

18

Средно за ОИСР

6

У с л о в н и социални придобивки и равнище

САЩ

60,9

18,3

17,1

3,7

Великобритания

67,3

21,1

10,5

1,1

Германия

70,4

18,6

4,2

6,8

Швеция

85,5

8,8

4,4

1,3

Минимум условни социални придобивки като % от средния доход

средно за 18 страни от ОИСР

68,2

18,9

4,5

6,0

Осигурени

Работодатели

Държава

15,8

26,5

54,8

2,9

Германия

34,0

34,2

28,9

2,9

Швеция

1,0

45,9

45,3

7,8

19,1

36,7

40,2

3,9

Esping-Andersen G., op. cit, 1990, tabl. 4.2. Ibid, tabl. 4.3. По данни на International Labor Office, The Cost of Social Security, Geneva, 1985, цит. no Alber J, The West German state in transition, in Morris R. (ed.), op. cit, p. 100. 143 144

150

18 страни членки на ОИСР

- За самотен възрастен

34

52

- За семейни възрастни

37

59

22,4

6,4

Други

Средно за ОИСР

142

САЩ

% на възрастните над 65 години с доход по-малък от 50% от средния (По данни на Luxemburg Income Study)

Табл N9. ф и н а н с и р а н е на социалното осигуряване в Западна Европа, 1980, дял на различните и з т о ч н и ц и в % . 1 4 4

Великобритания

на бедност сред

възрастните. 1 4 7

145 146 147

Цит. по Myles J, op. cit, p. 128. Ibid, p. 120. Ibid, p. 121.

151

Табл. N16. Стандартизирано равнище на безработица.

Табл. N13. П у б л и ч н и разходи за здраве като % от общите разходи за 148 здраве. 1960 САЩ

1975

24,7

1980

42,5

42,5

САЩ

1984

Великобритания

41,4

Великобритания

85,2

90,3

90,2

91,4

Германия

67,5

80,2

79,3

78,2

Швеция

72,6

90,2

92,0

91,4

Средно за ОИСР

61,0

76,2

79,0

78,7

1968-73

1974-79

1980-87

1989

4,2

4,6

6,7

7,6

5,2

2,5

3,3

5,0

10,5

6,4

3,2

6,0

5,5

0,6

1,0

Швеция

1,6

2,2

1,9

2,7

1,4

Средно за ОИСР

2,7

3,2

4,9

7,5

6,1

Германия

Табл. N17.

Разпределение на публичните разходи за регулиране на пазара

на заетост (1988-1989). 1 5 2

Табл. N14. О б щ и разходи за здраве като % от Б В П . 1 4 9 1960

1964-67

1975

1980

1984

общи разходи (% от БВП)

активни мерки (% от общите разходи)

пасивни мерки (% от общите разходи)

САЩ

5,3

8,6

9,5

10,7

Великобритания

1,62

42

58

Великобритания

3,9

5,6

5,6

5,9

Германия

2,32

43

57

Германия

4,7

7,8

7,9

8,1

Швеция

2,38

71

29

Швеция

4,7

8,0

9,5

9,4

Средно за ОИСР

4,2

7,0

7,2

7,5

Табл. N15. П у б л и ч н и разходи процент о т Б В П , 1990-1991. 1 5 0

за

регулиране

на

САЩ

трудовия

пазар

като

Табл. N18. Растеж на "добавената социална заплата": съотношение на средното г о д и ш н о нарастване на социалните трансферни п л а щ а н и я к ъ м средното г о д и ш н о нарастване на заплатите. 1 5 3

САЩ

Средно за ОИСР

Общо

0,76

2,37

Активни мероприятия

0,27

0,81

Обезщетения

0,50

1,52

Великобритания

1962-5

1965-9

1969-73

1973-8

1978-82

0,99

1,05

1,10

1,06

1,06

1,03

1,06

1,00

1,11

1,10 1,02 1,05

Германия

1,00

1,02

0,98

1,08

Швеция

1,07

1,07

1,04

1,16

151

148

Ginsburg N, op. cit, tabl. A. 19. Данните са на OECD от 1987 r. 149 Ibid, табл. A.20. Данните са на OECD от 1987 г. 15иц и т по топп Myles, op. cit, p. 117.

152

152

Ginsburg N, op. cit,, табл. АЛО. По данни на OECD от 1989 г. Join-Lambert М. Т, op. cit. Esping-Andersen G, op. cit, p. 174.

153

153

Табл. N19. О т н о с и т е л е н дял на източните на доходи, данъците и 154 социалните п р и д о б и в к и , к а т о % от средния доход, 1980 г.

Табл. N20. Числено спадане на Д ж и н и коефициент в резултат на д а н ъ ч н о т о облагане и социалните трансфери, 1980.

Променлива

САЩ

Великобритания

Германия

Швеция

САЩ

4,5

Великобритания

2,4

Пазарни доходи

Германия

1,2

Заплати

75,8

72

63,1

64,5

Швеция

4,4

Доходи от собствен бизнес

6,7

4,5

16,7

3,7

Доходи от собственост

5,8

2,7

1,1

2,7

Професионални пенсии

2,6

2,5

2,3

0,01М

Общо

90,8

81,7

83,3

Социални надбавки

Табл. N21. П р о ц е н т на бедните хора преди и след социалните трансфери. 1 5 7 , 1 5 8 Бедност

Общо

Във възрастните семейства

В семействата с един родител

Предтрансферна

27,3

72,0

58,5

1,3

Следтрансферна

16,9

20,5

51,7

4,4

% на спадане

38,1

71,5

11,6

Предтрансферна

27,9

78,6

56,3

Следтрансферна

8,8

18,1

29,1

% на спадане

68,5

77,0

48,3

Предтрансферна

28,3

80,3

34,8

70,8

•

САЩ

Детски надбавки

0,0

Условни надбавки

1,3

Други надбавки

6,8

12,9

14,5

23,6

Общо

8,0

17,2

16,5

29,2

Други доходи

1,2

1,1

0,2

0,0

Общ доход

100,0

100,0

100,0

100,0

2,2 2,1

1,4 0,6

Великобритания

Германия

Облагане

1

156

Данъци върху доходите

16,5

13,6

14,8

28,5

Данъци върху заплатите —-

4,5

3,3

7,7

1,2

Нетен доход

79,1

83,1

77,5

70,2

Швеция

Средтрансферна

6,0

9,3

18,1

% на спадане

78,8

88,4

47,1

Предтрансферна

41,0

98,4

55,0

Следтрансферна

5,0

0,1

9,2

87,8

99,9

88,3

% на спадане | 156

O'Higgms М., Schmaus G, Stephenson G., Income distribution and redistribution: a microdata analysis for seven countries, in Smeeding T„ O'Higgins M, Rainwater L. (eds.), Poverty, Inequality and Income Distribution in Comparative Persrective, Hemel Hempstead, Harvester Wheatsheaf, 1990, цит. no Ginsburg N, op. cit, tabl. A.2. 155

По технически причини доходите от допълнителните професионални пенсии са включени в социалните добавки в брои.

154

0'Higgins М., Schmaus G., Stephenson G., Income distribution and redistribution: a microdata analysis for seven countries, in Smeeding T., O'Higgins M., Rainwater L. (eds.), Poverty, Inequality and Income Distribution in Comparative Persrective, Hemel Hempstead, Harvester Wheatsheaf, 1990, цит. no Ginsburg N., op. cit., tabl. A.5. 157 B случая се използва теорията за икономическа дистанция на бедността, която се изчислява по следния начин: определя се еквивалентен разполагаем доход за всички семейства, след това се изчислява среден еквивалентен доход за всеки член на семейството. Линията на бедността е половината от средния еквивалентен доход. Така определената линия на бедността в някои страни е по-висока от официалната (САЩ), и пониска в други (екзистенц минимума в Швеция). 158 Smeeding Т., O'Higgins М, Rainwater L. (eds.), Poverty, Inequality and Income Distribution in Comparative Persrective, Hemel Hempstead, Harvester Wheatsheaf, 1990, цит. no Ginsburg N., op. cit., tabl. A.6.

155

Табл. N22. Д а н ъ ч н а натовареност на средно работническо д о м а к и н с т в о 159 1965-80. 1965

1970

1975

1980

13

15

16

19

13

20

31

24

САЩ средно индивидуално облагане общо данъчно облагане

160

161

Табл. N24. Съотношение между доходите на децилни г р у п и , 1990 г. Съотношение на:

САЩ

Германия

Швеция

Най-ниския децил към средния

0,40

0,71

0,74

Най-високия към средния

2,22

1,64

1,54

Табл. N25. С р е д н о г о д и ш н о равнище на инфлация 1950-1985. Германия средно индивидуално облагане

17

21

26

26

общо данъчно облагане

20

28

33

34

Швеция средно индивидуално облагане

22

общо данъчно облагане

26

30

33

45

59

22 59

1950-1959

1960-1973

САЩ

Великобритания

Германия

САЩ

2,1

3,2

7,7

4,4

4,1

5,2

12,3

7,3

Германия

1,2

3,5

4,4

3,2

Швеция

4,5

4,5

9,8

6,3

4,0

4,9

9,3

6,1

Средно за ОИСР

Швеция

Най-ниска квинтилна група

4,9

6,1

6,5

7,3

Втора квинтилна група

10,9

12,2

10,3

14,1

Трета квинтилна група

17,5

18,4

14,9

19,0

Четвърта квинтилна група

24,6

24,0

21,9

24,7

Най-висока квинтилна група

42,1

39,3

46,3

35,0

Джини коефициент

36,9

32,1

38,6

27,1

159

Esping-Andersen G, op. cit, p. 177. включва удръжките за социално осигуряване. общото данъчно облагане е % от средния трудов доход, получаван от семейство с един работещ и две деца. 162 Sawyer М, Income Distribution in OECD Countries, Paris, OECD, 1976, цит. no Ginsburg N, op. cit, tabl. A.3. 163 Данните са съобразени c големината на домакинствата. Шведското семейство е като правило по-малко от това в САЩ, Великобритания и Германия, които от своя страна са приблизително изравнени от гледна точка на големината на семействата и домакинствата. 160

161

156

1950-1985

Великобритания

Табл.23. Разпределение на разполагаемия доход между домакинствата, 1972/73. 1 6 2 Квинтилна група на 163 домакинствата

1974-1985

1б4цит по Myles J, op. cit, p. 117. 165 Schmidt M.G, op. cit, p. 60.

157

Използвана литература A g l i e t t a М , Metamorphoses de la societe salariale, Caiman-Levy, Paris, 1984 A l t J, The Politics of Economic Decline, Cambridge Univ. Press, Cambridge, 1979. A s h f o r d D , The Emergence of the Welfare State, Lasil Blackwel Ltd, 1987. A s h f o r t l D , (ed.) History and context in comparative public policy, Univ. of Pitsburg Press, 1992, A t k i n s o n A , Distribution des revenus en Europe, Revue francaise des affaires sociale, N3, 1990. B o y e r R, La theorie de la regulation, une approche critique, La Decouverte, Paris, 1986. B o y e r R , D o r e X, La politique des revenues en Europe, La Decouverte, Paris, 1994. B o y e r R., S a i i l a r d Y . (eds.) Theorie de la Regulation: L'etat des savoirs, La Decouverte, Paris, 1995. B r o w n R . D , Party cleavages and welfare effort in the American State, American Political Science Review, vol. 89, N1, march 1995. B u l m e r M , L e w i s J , P i a c h a u d D . (eds), The Goals o f Social Policy, Unwin Hyman, London, 1988. B u r k h a r t R . E , L e w i s - B e c k M . S , Comparative Democraty: the Economic Development Thesis, American Political Science Review, vol. 88, N4 , Dec. 1994. C a s t e l R, Metamorphoses de la question sociale, une chronique du salariat, Fayard, Paris, 1995. C a s t l e s F . G . (ed.), The great experiment: labor party and public policy transformation in Australia and New Zeland, Allen & Unwin Pty Ltd, 1996. C a s t l e s F.G. (ed.), The comparative history of public policy, Basil Blackwell Ltd, 1989. C a w s o n A, Corporatism and Welfare: Social policy and State Intervention in Britain, Heinemann, London, 1082. D a h r e n d o r f R , Effectiveness and Legitimacy, in Political Quarterly, vol. 51, N 4, 1980. D e l o r m e R, A n d r e C, L'etat et economie, Seuil, Paris 1983. D o n z e l o t J , L'invention d u social. E s p i n g - A n d e r s e n G , The three worlds of welfare capitalism, Polity Press, Cambridge, 1990. E s p i n g - A n d e r s e n G.(ed.),Welfare States in Transition. National Adaptations in Global Economies, SAGE Publications, 1996. E v a n s G, Class conflict and inequality, International Social Attitudes, 10th report, 1993. F l o r a P , H e i d e n h e i m e r A . (eds.) The Development of Welfare State in Europe and America, Transaction Book, New Brunswick, 1981. F l o r a P. (ed.), Growth to Limits, European University Institut, t. 1 and 2, 1986. F r i e d m a n » M , F r i e d m a n R, The Tyranny of the Status Quo, Penguin Books, Harmondsworth, 1985. I n g l e h a r t R , A b r a m s o n P. R, Economic Security and Value Change, American Political Science Review, vol. 88, N2, June 1995. H a b e r m a s s J , L'espace publique, trad, de l'allemand, Payot, 1993 H a s e n f e l d Y., B r o c k T , Implementation of social policy revisited, Administration & society, february 199.1. H a y e k F. A, Contre Keynes, trad, de l'allemand, Payot, 1982.

G i n s b u r g N , Division of welfare: A Critical Introduction to Comparative social policy, SAGE Publications, 1992. G l e n n e r s t e r H . , After the Welfare State?, The Indian Journal of Social Work, Vol. LI, N 3, July 1990. G e o r g e V , M i l l e r S , Social Policy towards 2000: squaring the welfare circle, Routledge, 1994. G e o r g e V., W i l d i n g P , Welfare and Ideology, Harvester/Wheatsheaf, 1994. J o b e r t B , (ed.), Le tournant neolileral en Europe, L'Harmattan, Paris, 1994. J o h n s o n N , Reconstructing the Welfare State: a Decade of Change, 1980-1990, Harvester Wheatsheaf, 1990. J o h n s o n N , The Welfare State in Transition, Wheatsheaf Books, 1987. K a u f m a n n F.-X.Le developpement des Etats providence en Europe, Revue francaise des affaires sociale, N3, 1990. M a n n K , The social devision of welfare: a class struggle perspective, Social Policy Review, 19901991. M a r s h a l l T . H , The Right of Welfare and Other Essays, Heinemann, London, 1975. M a r s h a l l T. H, Social Policy, Hutchison, London, 1975. M a y n t z R , (ed.), Policy Networks: empirical evidence and theoretical considerations, Westview Press, 1991. M a u r i c e M , Methode comparative et analyse societale. Les implications theoretiques des comparaisons internationales, Sociologie du travail, XXXI, N 2, 1989. M e b a n e W . R , Fiscal constrains and electoral manipulation in American Social Welfare, American Political Science Review, vol. 89, N1, march, 1995. M e r r i e n F.-X, Etat Providence: I'empreinte des origines, Revue francaise des affaires sociale, N3, 1990. M o r r i s R. (ed.), Testing the limits of Social Welfare, Univ. Press of New England, 1988. N o z i c k R , Anarchy, State and Utopia, Blackwell, Oxford, 1984. O f f e C , Democracy against the Welfare State?, Political Theory, Vol. 15, N 4, Nov. 1987. R e i n M, E s p i n g - A n d e r s e n C. R a i n w a t e r L, (eds.), Stagnation and Renewal in Social Policy, M. E. Sharpe, Inc., 1987. R h o d e s R. A. W , M a r c h D , Policy Networks in British Politics, Clarendol Press, Oxford, 1992. R i n g e n S, (ed.), Societies in Transition: East-Central Europe Today, Central European Univ., 1992. T a y l o r - G o o b y P, What citizens want from the State, International Social Attitudes, 10th report, 1993. T a y l o r - G o o b y P , Attachment to the Welfare State, British Social Attitudes, 8th report, 1991. T h e r e t B , Neo-liberalisme, inegalites sociales et politiques fiscales de droite et de gauche dans la France des annees 1980, Revue francaise de science politique, juin, 1991. T h e r e t B , Regimes economiques de 1'ordre politique, PUF, Paris, 1995. T i t m u s s R. M , Social Policy: An Introduction, Allen and Unwin, London, 1974. W e a l e A, Political Theory and Social Policy, St. Martin's Press, 1983. W i l l a r d J . - C , L'economie sociale face a l'etat et au marche: interrogations sur quelques mots-cles, Revue des etudes cooperatives, mutualistes et associatives, 3e trimestre, N 257, 1995.

H a y e k F. A, La presomption fatale: les erreurs, trad, de l'allemand, Payot, 1985. H e a t h A , M c M a h o n D , Consensus and dissensus, British Social Attitudes, 8th report, 1991. H e w i t t M , Social policy and the question of postmodernism, Social Policy Review, N6, 1994. H i l l M, Social Policy: A comparative analysis, Prentice Hall/Harvester Wheatsheaf, 1996. H i l l M , B r a m l e y G , Analysing Social Policy, Basil Black well, Fxford, 1986. G i n s b u r g N., Agendas and prognoses for social policy: a selective review, Social Policy Review, N6, 1994.

158

159

Татяна Брайкова М О Д Е Р Н И Т Е СОЦИАЛНИ ДЪРЖАВИ Политиката на САЩ,

Великобритания,

Германия и Швеция Редактор - Соня Първанова Превод на английски - Дейвид Мосъп Формат 1/16 60x84 Печатни коли 10 София, 1998 г. ISBN 957-324-948-12