axl-rose (
[email protected])
1
КОММЕНТАРИЙ К ФЕДЕРАЛЬНОМУ КОНСТИТУЦИОННОМУ ЗАКОНУ "О КОНСТИТУЦИОННОМ СУДЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ" Материал подготовлен с использованием правовых актов по состоянию на 1 января 2009 года 2-е издание, переработанное и дополненное А.В. МАЗУРОВ Посвящается 70-летию моего Учителя Заслуженного деятеля науки РФ, Заслуженного юриста РФ, доктора юридических наук, профессора, судьи Конституционного Суда РФ в отставке и при этом Хорошего Человека Виктора Осиповича Лучина Мазуров Алексей Валерьевич, родился 19 марта 1974 года в Москве. Окончил с отличием юридический факультет Государственного университета по землеустройству. Кандидат юридических наук с 1999 года. В 2000 - 2004 годах - главный консультант судьи Конституционного Суда РФ, в 2005 - 2008 годах - советник Управления конституционных основ публичной власти и федеративного устройства Секретариата Конституционного Суда РФ, по совместительству - консультант по земельно-правовым вопросам. Непосредственно подготовил ("написал") несколько десятков проектов постановлений и определений Конституционного Суда РФ по различным обращениям и делам. В связи с отказом от переезда с Конституционным Судом РФ из Москвы в С.-Петербург уволен в мае 2008 года в чине Государственного советника юстиции РФ 3-го класса. Автор, соавтор и редактор более пятидесяти публикаций по различным правовым проблемам, в том числе монографии "Конституция и общественная практика", книги "Указы Президента Российской Федерации: основные социальные и правовые характеристики", серии статей о референдуме РФ, пособий "Правоведение" и "Земельное право", Постатейных комментариев к Земельному кодексу РФ, Лесному кодексу РФ, Водному кодексу РФ, Федеральному закону "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", Федеральному закону "О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей". Вступительная статья Обстоятельный правовой комментарий, уяснение "духа" любого закона вряд ли возможны без рассмотрения истории его появления, предваряющей содержание закона и влияющей на последующее восприятие и применение его положений. Комментируемый Закон не исключение, тем более что история его появления весьма своеобразна. До принятия комментируемого Закона Конституционный Суд действовал на основе Закона РСФСР от 12 июля 1991 года "О Конституционном Суде РСФСР", который Указом Президента от 24 декабря 1993 года N 2288 был признан недействующим "как противоречащий Конституции Российской Федерации". Эта Конституция, вступившая в силу 25 декабря 1993 года, установила, что полномочия, порядок образования и деятельности Конституционного Суда РФ устанавливаются федеральным
2
конституционным законом (статья 128, часть 3). С 25 декабря 1993 года вступил в силу и Указ Президента от 24 декабря 1993 года N 2288. Как видно, с 25 декабря 1993 года до вступления комментируемого Закона в силу (с 23 июля 1994 года) порядок принятия Конституционным Судом каких-либо решений Законом - ввиду его отсутствия - не устанавливался. Тем не менее, судя по Комментарию к Закону, подготовленному судьями КС, именно КС "на основании своего решения от 29 января 1994 г. представил в Государственную Думу проект Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" <1>. Причем после направления проекта Закона в Государственную Думу именно в Конституционном Суде фактически продолжалась его доработка, с этой целью проект обсуждался 10 февраля 1994 года на совещании судей с представителями ВАС, 17 февраля 1994 года - на совещании судей по поводу заключения Государственно-правового управления Администрации Президента <2>. В итоге Закон был принят. --------------------------------
<1> Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации": Комментарий. М.: Юридическая литература, 1996. С. 12. <2> Митюков М.А. Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации": правовые дискуссии при разработке и принятии (введение в тему) // Конституционное и муниципальное право. 2006. N 12. Если это "представление" не равнозначно "внесению" законопроекта в порядке реализации Конституционным Судом права законодательной инициативы, на которое он уполномочен статьей 104 Конституции, то какое полномочие этим решением реализовывал Конституционный Суд? Если равнозначно, то на каком законном основании такое решение принималось, причем при отсутствии как минимум шести из девятнадцати судей Конституционного Суда, которые были назначены на должности значительно позже? Трудно не согласиться с Указом Президента от 7 октября 1993 года N 1612 "О Конституционном Суде Российской Федерации", формально не отмененным до сих пор, в части констатации невозможности деятельности и отсутствия юридической силы решений Конституционного Суда в неполном составе. Очевидно, для КС даже в неполном составе в тот период главным было получить Закон подходящего для себя содержания. В дальнейшем КС предпочитал не практиковать непосредственное участие в изменении Закона "о себе", особенно в части, касающейся оснований отказа в принятии обращений в КС к рассмотрению, процедуры рассмотрения дел и принятия решений по ним. В этой связи в Комментарии, исходя из 8-летнего опыта работы автора в Конституционном Суде, уделено максимально возможное внимание вопросам, связанным с обжалованием в КС положений различных законов, в том числе комментируемого Закона. Комментарий поможет грамотно обратиться в Конституционный Суд либо воздержаться от обращения, которое в Конституционном Суде "не имеет перспективы". В Комментарии рассматриваются и другие вопросы, связанные с Конституционным Судом: о месте Конституционного Суда в системе органов государственной власти, юридической силе и исполнении решений Конституционного Суда и их влиянии на законы и решения других судов и др. Предлагаются изменения в Закон и в Конституцию в части, касающейся Конституционного Суда. Подробно охарактеризован перевод Конституционного Суда из Москвы в С.-Петербург. Первое издание Комментария (2006 г.) и независимая позиция автора по ряду вопросов не всем в Конституционном Суде пришлись по вкусу. Среди в основном положительных откликов автору пришлось выслушать крикливую угрозу увольнения. В отличие от первого издания в предлагаемом Комментарии использованы решения Конституционного Суда 2006 - 2008 годов. Комментарий подготовлен с учетом всех изменений в Закон, с использованием сотен решений и особых мнений судей 3
Конституционного Суда по различным делам, с привлечением новейших актов российского законодательства и конституций иностранных государств, учредивших свои конституционные суды, решений Европейского суда по правам человека, публикаций юристов о Конституционном Суде и его решениях. Некоторые наиболее важные для понимания Закона решения КС приводятся в Комментарии в полном объеме. Автор выражает особую благодарность Председателю Конституционного Суда РФ Валерию Дмитриевичу Зорькину и заместителю руководителя Секретариата Конституционного Суда РФ в Москве Леониду Васильевичу Лазареву за проявленное разностороннее участие, благодарит сотрудников Управления конституционных основ публичной власти и федеративного устройства и других "московских" сотрудников Секретариата и аппаратов судей Конституционного Суда РФ, поддерживавших профессиональную и здоровую атмосферу в коллективе, а также юридическую фирму "Частное право" и лично Дмитрия Вячеславовича Казакова за содействие в издании данного Комментария. Кандидат юридических наук, А.В.Мазуров Январь 2009 г.
4
ПРИНЯТЫЕ СОКРАЩЕНИЯ 1. Основные Закон - Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации" КС или Конституционный Суд - Конституционный Суд Российской Федерации Конституция - Конституция Российской Федерации, вступившая в силу 25 декабря 1993 года ОГВ - орган(ы) государственной власти ОМС - орган(ы) местного самоуправления Определение - Определение Конституционного Суда Российской Федерации Постановление - Постановление Конституционного Суда Российской Федерации Регламент - Регламент Конституционного Суда Российской Федерации Секретариат - Секретариат Конституционного Суда Российской Федерации Судья - судья Конституционного Суда Российской Федерации ФЗ - Федеральный закон ФКЗ - Федеральный конституционный закон 2. Дополнительные АПК - Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации ВАС - Высший Арбитражный Суд Российской Федерации ВКС - "Вестник Конституционного Суда Российской Федерации" ВС - Верховный Суд Российской Федерации ГК - Гражданский кодекс Российской Федерации Государственная Дума - Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации ГПК - Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации ЕСЧП - Европейский суд по правам человека Заключение - Заключение Конституционного Суда Российской Федерации Закон "О Конституционном Суде РСФСР" - Закон РСФСР от 12 июля 1991 года "О Конституционном Суде РСФСР" Закон о статусе судей - Закон Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации" Палата - Палата (палатное заседание) Конституционного Суда Российской Федерации Пленум - Пленум (пленарное заседание) Конституционного Суда Российской Федерации Правительство - Правительство Российской Федерации Председатель - Председатель Конституционного Суда Российской Федерации Президент - Президент Российской Федерации РГ - "Российская газета" РФ - Российская Федерация СЗ - Собрание законодательства Российской Федерации СМИ - средства массовой информации Совет Федерации - Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации УК - Уголовный кодекс Российской Федерации УПК - Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации
5
ФЗ о принципах - Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" ФКЗ о судебной системе - Федеральный конституционный закон "О судебной системе Российской Федерации"
6
21 июля 1994 года
N 1-ФКЗ
РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ ФЕДЕРАЛЬНЫЙ КОНСТИТУЦИОННЫЙ ЗАКОН О КОНСТИТУЦИОННОМ СУДЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (в ред. Федеральных конституционных законов от 08.02.2001 N 1-ФКЗ, от 15.12.2001 N 4-ФКЗ, от 07.06.2004 N 3-ФКЗ, от 05.04.2005 N 2-ФКЗ, от 05.02.2007 N 2-ФКЗ) Раздел первый. ОРГАНИЗАЦИЯ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И СТАТУС СУДЕЙ Глава I. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ Статья 1. Конституционный Суд Российской Федерации - судебный орган конституционного контроля Комментарий к статье 1 1. Статья 1 Закона посвящена статусу и общей характеристике КС. Ее важность и необходимость обусловлена тем, что Конституция подобных положений не содержит. Согласно статье 1 Закона, КС это, прежде всего, орган, осуществляющий судебную власть. Осуществление Конституционным Судом судебной, а значит, и государственной власти основывается на положениях Конституции. В соответствии со статьей 10 Конституции государственная власть в РФ осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Осуществление судами государственной власти предусматривается и статьей 11 (частью 1) Конституции. Конституция и Закон не содержат положения о том, что Конституционный Суд высший орган судебной власти. В отличие от ВС и ВАС, являющихся в силу статей 126 и 127 Конституции вышестоящими инстанциями по отношению соответственно к судам общей и арбитражной юрисдикции, Конституционный Суд по отношению к конституционным (уставным) судам субъектов РФ такой инстанцией не является. Конституция вообще не упоминает о конституционных (уставных) судах субъектов РФ. В то же время полномочия Конституционного Суда, в отличие от полномочий ВС и ВАС, определены Конституцией (статьей 125) наиболее обстоятельно и "опережают" в ее тексте полномочия названных судов. Решения именно Конституционного Суда обязательны для всех других органов и должностных лиц, в том числе ВС и ВАС, что неоднократно подтверждалось решениями Конституционного Суда. Некоторые государства относят к полномочиям своих конституционных судов разрешение дел о соответствии конституциям решений других судов. Например, в Беларуси Конституционный Суд может давать заключения о соответствии Конституции актов Верховного Суда и Высшего Хозяйственного Суда (статья 116 Конституции Беларуси) <1>. --------------------------------
<1> Конституции государств Европы / Под ред. Л.А. Окунькова. М.: НОРМА, 2001. Т. 1. С. 325. 7
В России Конституционному Суду такие полномочия формально не предоставлены (см. комментарий к статье 3 Закона). Однако сравнение его полномочий, установленных Конституцией и Законом и истолкованных в решениях Конституционного Суда, с полномочиями ВС и ВАС, установленными другими законами, приводит к выводу, что Конституционный Суд главнее не только ВС и ВАС, но и может предопределять разработку, действие и отмену актов различных высших ОГВ. Поэтому представляется необходимым дополнить комментируемую статью положением о том, что Конституционный Суд - высший орган судебной власти. Не случайно статья 165 (часть первая) прежней Конституции РФ определяла КС как "высший орган судебной власти по защите конституционного строя". Вместе с тем определение КС даже как высшего органа судебной власти не в полной мере отражает его высокий статус и суть. Как показано в Комментарии, на практике КС помимо судебного конституционного контроля и осуществления судебной власти сочетает и дублирует в себе признаки: - Президента - в части признания неконституционными нормативных актов Правительства; - законодательных органов РФ и субъектов РФ - путем признания неконституционными и утратившими силу положений законодательных актов и придания своим решениям нормативного характера; - высшей инстанции государства, дающей общеобязательное толкование Конституции и имеющей полномочие отмены нормативных актов главы государства (Президента), решения которой окончательны и обжалованию не подлежат; - прокуратуры - фактически надзирая за решениями других судов; - научно-исследовательского учреждения - вырабатывая и закрепляя в своих решениях и особых мнениях судей КС теоретические принципы, доктрины, точки зрения, рассуждения по правовым вопросам, правовые позиции; - замкнутого юридического сообщества с высоким материальным обеспечением за счет средств федерального бюджета, формально независимого в своей деятельности, никому не подотчетного и не подконтрольного. Таким образом, если Президент является главой государства, то Конституционный Суд - "главой Конституции" и тем самым - своеобразным государственно-правовым абсолютом. 2.1. Конституционный контроль, который может быть определен как контроль соответствия Конституции различных актов и действий (бездействия) должностных лиц, осуществляется не только Конституционным Судом. Такая деятельность в той или иной степени должна быть присуща практически всем ОГВ и ОМС с целью реализации конституционных прав и свобод граждан, которые, согласно статье 18 Конституции, должны определять смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваться правосудием. Вместе с тем указание на Конституционный Суд как на судебный орган конституционного контроля означает, что именно ему принадлежат главные средства его осуществления. Главные, но не единственные. "Бесспорно, - пишет Н.М. Чепурнова, приоритетное значение в осуществлении судебного конституционного контроля принадлежит Конституционному Суду Российской Федерации. Однако ограничивать его только деятельностью Конституционного Суда РФ было бы явным упрощенчеством. Законодательство и практика функционирования судебной системы Российской Федерации свидетельствуют, что судебный конституционный контроль осуществляется всеми звеньями судебной системы" <1>. Потребность в конституционном контроле обусловлена необходимостью обеспечить единство системы государственной власти и правовой системы РФ. 8
--------------------------------
<1> Чепурнова Н.М. Судебный контроль в Российской Федерации: проблемы методологии, теории государственно-правовой практики. Ростов-на-Дону: Изд-во СевероКавказского научного центра высшей школы, 1999. С. 74 - 75. 2.2. Конституционный Суд может осуществлять только нормоконтроль, не рассматривая конституционность действий (бездействия) должностных лиц, не оформленных нормативными актами (договорами), кроме дел по спорам о компетенции и о даче заключения о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента в совершении тяжкого преступления. Это сужает его возможности конституционного контроля. Конституционный нормоконтроль может быть абстрактным и конкретным, предварительным и последующим, материальным и формальным. Указание на такие его виды встречается в решениях Конституционного Суда. Абстрактный нормоконтроль означает проверку конституционности нормы вне связи обращения в Конституционный Суд с рассмотрением конкретного дела заявителя. Конкретный нормоконтроль обусловлен рассмотрением дела заявителя до обращения в Конституционный Суд другим органом, обычно судом. Конкретный нормоконтроль всегда последующий. Только в порядке конкретного нормоконтроля Конституционный Суд проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, по жалобам граждан и по запросам судов (часть 4 статьи 125 Конституции). Конституционный Суд осуществляет последующий конституционный контроль, т.е. проверку конституционности принятых и официально опубликованных положений. Исключение составляет возможность предварительного конституционного контроля не вступивших в силу международных договоров РФ, но решений об их конституционности Конституционный Суд пока не принимал. Закон непосредственно не закрепляет положение о запрете предварительного конституционного нормоконтроля, в отличие от Закона "О Конституционном Суде РСФСР", в соответствии с которым Конституционный Суд был "не вправе осуществлять предварительный контроль и рецензирование проектов договоров и нормативных актов" (статья 34). Материальный контроль состоит в проверке соответствия акта Конституции по содержанию его норм. В иных случаях конституционный контроль является формальным (см. комментарий к статье 86 Закона). 3. Закрепление и конкретизация конституционного контроля за различными ОГВ содержится в Конституции и некоторых ФКЗ. Применительно к Конституционному Суду он предусмотрен статьей 125 Конституции, на реализацию которой направлено основное содержание Закона. В частности, осуществляя конституционный контроль, Конституционный Суд вправе признать несоответствующим Конституции положение нормативного акта Правительства. В то же время аналогичным полномочием обладает и Президент, который может отменять акты Правительства в случае их противоречия Конституции (часть 3 статьи 115 Конституции). Фактически это упрощенный порядок признания актов Правительства неконституционными, но без решения Конституционного Суда, который также может это сделать, но в гораздо более сложной процедуре. Следует обратить внимание на формулировку части 3 статьи 115 Конституции: акты Правительства в случае их противоречия Конституции "могут", но не должны быть отменены Президентом. Получается, что, даже если акт Правительства явно противоречит Конституции, Президент (тем более Председатель Правительства, исполняющий обязанности Президента) не обязан его отменять, как не обязан (хотя на основании статьи 125 Конституции вправе) обращаться с запросом в Конституционный Суд о проверке его конституционности. 9
Как видно, непосредственно Конституция допускает действие актов Правительства, которые могут ей противоречить. Такой "привилегии" Конституция не предусматривает даже для актов Президента! В этих условиях осуществление Конституционным Судом надлежащего конституционного контроля за актами Правительства становится еще более значимым. 4. Статья 1 Закона называет главные принципы деятельности Конституционного Суда - самостоятельность и независимость осуществления власти, установленной для него Конституцией и Законом. Самостоятельность Конституционного Суда предполагается статьей 10 Конституции, в соответствии с которой органы судебной власти самостоятельны. На основе этого принципа Конституционный Суд должен быть самостоятелен как от органов законодательной и исполнительной власти (Президента, Государственной Думы и др.), так и от других органов судебной власти - ВС, ВАС, а также конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации. Конституционный Суд не подотчетен каким-либо органам и лицам. Но иные федеральные ОГВ могут влиять на деятельность Конституционного Суда, например, изменением его полномочий, формирования персонального состава, предоставления материальных гарантий деятельности его судьям и т.д. Независимость Конституционного Суда раскрывается прежде всего в статьях 5 и 7 Закона (см. комментарии к ним). 5. Конституционный Суд осуществляет судебную власть посредством конституционного судопроизводства. Данное положение статьи 1 Закона основывается на статье 118 (части 2) Конституции, согласно которой судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Закрепление за Конституционным Судом осуществления только конституционного судопроизводства означает, что он не вправе рассматривать гражданские, уголовные и иные дела, осуществлять судебную власть посредством других видов судопроизводства, не на основе комментируемого Закона. Можно согласиться с В.А. Кряжковым и Л.В. Лазаревым в том, что под конституционным судопроизводством понимается совокупность процессуальных действий и правоотношений, складывающихся между Конституционным Судом и другими субъектами при рассмотрении и разрешении дел, связанных с охраной Конституции <1>. --------------------------------
<1> Кряжков В.А., Лазарев Л.В. Конституционная юстиция в Российской Федерации. М., 1998. С. 146 - 147. Общие формулировки статьи 1 Закона, которые, казалось бы, не могут нарушить чьи-либо конституционные права, тем не менее "не спасли" ее от обжалования. В результате было принято Определение от 16 октября 2003 года N 326-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Аркадия Михайловича Насташкина на нарушение его конституционных прав статьей 1, частью второй статьи 42, частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" и статьей 3 Закона Российской Федерации "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" <1>. Данным Определением Конституционный Суд установил, что жалоба не может быть принята к рассмотрению, поскольку заявитель не приводит какого-либо правового обоснования неконституционности оспариваемых им законоположений. --------------------------------
<1> В официальных изданиях не опубликовано. Положения, аналогичные статье 1 Закона, установлены также принятым позднее ФКЗ о судебной системе (часть 1 статьи 18). 10
Статья 2. Законодательство о Конституционном Суде Российской Федерации Комментарий к статье 2 1. Содержание статьи 2 Закона обусловлено статьей 128 (часть 3) Конституции, которая предусматривает, что полномочия, порядок образования и деятельности Конституционного Суда, ВС, ВАС и иных федеральных судов устанавливаются ФКЗ. Использование термина "федеральный конституционный закон" в единственном числе могло быть истолковано и как указание на вид акта, которым должна регулироваться деятельность каждого из названных судов, и, следовательно, возможность принятия о каждом из них отдельного ФКЗ, и как возможность принятия обо всех судах одного ФКЗ. Непосредственно Конституция не предусматривает для Конституционного Суда принятие отдельного ФКЗ. Тем не менее после принятия Конституции законодательство развивалось по пути принятия для различных судов, в том числе Конституционного Суда, "своего" закона. Из всех ФКЗ, предусмотренных Конституцией, комментируемый Закон был принят первым. Конечно, он не мог содержать положения о других судах. Для этого Конституция (часть 3 статьи 118) предусматривает принятие ФКЗ о судебной системе. Такой ФКЗ был принят, но значительно позже комментируемого Закона. Вместе с тем для конституционно обоснованного и разумного построения судебной системы следовало сначала принять ФКЗ о судебной системе, а затем - ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации". Но законодатель поступил наоборот. Поэтому в ФКЗ о судебной системе были включены лишь те положения о Конституционном Суде, которые не предполагали изменение комментируемого Закона и, следовательно, изменение деятельности Конституционного Суда и пересмотр ранее принятых им решений. ФКЗ о судебной системе устанавливает, что Конституционный Суд относится к федеральным судам (часть 3 статьи 4); порядок наделения полномочиями Председателя Конституционного Суда, его заместителя, других судей Конституционного Суда устанавливается Законом (часть 1 статьи 13); Конституционный Суд, созданный в соответствии с Конституцией, может быть упразднен только путем внесения поправок в Конституцию (часть 1 статьи 17); полномочия, порядок образования и деятельности Конституционного Суда устанавливаются ФКЗ (часть 2 статьи 18). 2. Статья 2 Закона включает в систему законодательства РФ о Конституционном Суде Конституцию. Между тем Конституция не имеет наименования "Основной Закон" и не относит себя к законодательству. Поэтому отнесение статьей 2 Закона Конституции к "законодательству" имеет, скорее, доктринальный характер. Конституция имеет высшую юридическую силу (часть 1 статьи 15 Конституции). Поэтому именно она устанавливает основополагающие нормы о Конституционном Суде. Кроме статьи 125, специально посвященной Конституционному Суду, положения которой отражены в основном в статье 3 Закона, Конституция устанавливает полномочия, порядок образования и деятельности Конституционного Суда в статьях 83 (пункт "е"), 100 (часть 3), 102 (пункт "ж"), 104 (часть 1), 128 (части 1 и 3). На Конституционный Суд распространяются также положения Конституции о судебной власти, установленные в главах 1 ("Основы конституционного строя") и 7 ("Судебная власть"). Буквальное содержание статьи 2 Закона означает, что ни один другой акт, кроме Конституции и комментируемого Закона, не может определять полномочия, порядок образования и деятельности Конституционного Суда. Вместе с тем такие акты действуют, что допускается другими положениями Закона. В частности, статья 3 (пункт 7 части первой) Закона допускает, что полномочия Конституционного Суда могут предусматриваться другими ФКЗ.
11
3. Из статьи 2 Закона следует, что в нем должны быть структурно выделены нормы о полномочиях, о порядке образования, о деятельности Конституционного Суда, причем именно в этой последовательности (что и было сделано). В Законе установлены и иные нормы о Конституционном Суде. Структура Закона основана на содержании статьи 125 Конституции и состоит из разделов и глав, объединяющих соответствующие статьи. Статьи Закона состоят из непронумерованных частей, некоторые из которых подразделяются на пункты и подпункты. Поэтому при обращении в Конституционный Суд их необходимо указывать точно, например: "часть вторая статьи 36". Каждая часть статьи Закона начинается с нового абзаца. Не все заявители в Конституционный Суд правильно понимают структурное деление Закона и указывают его положения ошибочно, что может приводить к отказам в принятии обращений к рассмотрению. Исходя из содержания положений Конституции о Конституционном Суде и комментируемой статьи, Закон имеет следующую структуру: Раздел I. Организация Конституционного Суда Российской Федерации и статус судей: Глава I. Общие положения (статьи 1 - 7). Глава II. Статус судьи Конституционного Суда Российской Федерации (статьи 8 19). Глава III. Структура и организация деятельности Конституционного Суда Российской Федерации (статьи 20 - 28). Раздел II. Общие правила производства в Конституционном Суде Российской Федерации: Глава IV. Принципы конституционного судопроизводства (статьи 29 - 35). Глава V. Обращение в Конституционный Суд Российской Федерации (статьи 36 39). Глава VI. Предварительное рассмотрение обращений (статьи 40 - 44). Глава VII. Общие процедурные правила рассмотрения дел в Конституционном Суде Российской Федерации (статьи 45 - 70). Глава VIII. Решения Конституционного Суда Российской Федерации (статьи 71 - 83). Раздел III. Особенности производства в Конституционном Суде Российской Федерации по отдельным категориям дел: Глава IX. Рассмотрение дел о соответствии Конституции Российской Федерации нормативных актов органов государственной власти и договоров между ними (статьи 84 87). Глава X. Рассмотрение дел о соответствии Конституции Российской Федерации не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации (статьи 88 - 91). Глава XI. Рассмотрение дел по спорам о компетенции (статьи 92 - 95). Глава XII. Рассмотрение дел о конституционности законов по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан (статьи 96 - 100). Глава XIII. Рассмотрение дел о конституционности законов по запросам судов (статьи 101 - 104). Глава XIV. Рассмотрение дел о толковании Конституции Российской Федерации (статьи 105 - 106). Глава XV. Рассмотрение дела о даче заключения о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента Российской Федерации в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления (статьи 107 - 110). Раздел IV. Заключительные положения (статьи 111 - 115). Раздел V. Переходные положения (пункты 1 - 5). Раздел VI. Вступление настоящего Федерального конституционного закона в силу (пункты 1 - 2).
12
Статья 3. Полномочия Конституционного Суда Российской Федерации Комментарий к статье 3 1. Основы конституционного строя, основные права и свободы человека (гражданина) установлены соответственно главами 1 и 2 Конституции. Верховенство и прямое действие Конституции является одной из основ конституционного строя РФ (часть 1 статьи 15). Абзац первый части первой статьи 3 Закона ориентирует Конституционный Суд защищать прежде всего их. Сказанное не означает, что Конституционный Суд не защищает своей деятельностью другие положения Конституции. Но поскольку они не могут противоречить основам конституционного строя (часть 2 статьи 16 Конституции), а права и свободы человека являются высшей ценностью, их защита - обязанность государства (статья 2 Конституции), частью которого является Конституционный Суд, то защита других положений Конституции не должна быть для Конституционного Суда главной. На необходимость соблюдения этого положения обратил внимание судья А.Л. Кононов в Особом мнении, изложенном к Постановлению от 14 июля 2005 года N 9-П. А.Л. Кононов отметил, что Конституционный Суд в этом Постановлении вопреки части первой статьи 3 Закона "допустил беспрецедентное смещение ценностей в сторону публичных, и прежде всего государственных, интересов в пользу репрессивного характера права". 2.1. Статьей 3 Закона фактически устраняется противоречие, имеющееся между статьей 72 (пункт "а" части 1) и статьей 125 (пункт "б" части 2) Конституции. Статья 72 Конституции устанавливает, что в совместном ведении РФ и ее субъектов находится обеспечение соответствия Конституции РФ конституций и законов республик в составе РФ, а в отношении других субъектов РФ - не только их уставов и законов, но и иных нормативных актов; отнесение данного вопроса к предметам совместного ведения РФ и ее субъектов означает, что обеспечение соответствия нормативных актов субъектов РФ Конституции РФ должно производиться с участием ОГВ субъектов РФ. В то же время статья 125 Конституции устанавливает, что разрешение дел о соответствии Конституции не только конституций (уставов) и законов, но иных нормативных актов республик, а также различных нормативных актов других субъектов РФ относится к полномочиям только Конституционного Суда РФ, что исключает участие в этом ОГВ субъектов РФ, их конституционных (уставных) судов. В этой коллизии статья 3 Закона "встает на сторону" статьи 125 Конституции, предусматривая, что только Конституционный Суд РФ разрешает дела о соответствии Конституции различных нормативных актов всех субъектов РФ. Конституционные (уставные) суды не вправе вторгаться в полномочия друг друга, которые для Конституционного Суда РФ определены статьей 3 Закона, а для конституционных (уставных) судов субъектов РФ - статьей 27 ФКЗ о судебной системе, устанавливающей, что конституционный (уставной) суд субъекта РФ может проверять нормативные акты субъекта РФ на соответствие конституции (уставу) только субъекта РФ. Поэтому к полномочиям конституционных (уставных) судов субъектов РФ конституциями (уставами) и законами субъектов РФ не может относиться проверка актов субъектов РФ на соответствие Конституции РФ и проверка федеральных актов на соответствие конституции (уставу) субъекта РФ. У конституционных (уставных) судов РФ и ее субъектов, не образующих единую систему, нет и не должно быть совпадающих полномочий, о наличии или возможности, даже необходимости которых иногда утверждается в юридической литературе <1>. --------------------------------
<1> См., например: Конституционный судебный процесс / Отв. ред. М.С. Саликов. М.: НОРМА, 2003. С. 221.
13
Согласно Определению от 27 декабря 2005 года N 522-О <1>, "толкование решений, принимаемых конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации, и выяснение вытекающих из положений мотивировочной и резолютивной частей этих решений правовых последствий не относятся к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации, а осуществляются самими конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации либо соответствующими правоприменительными органами, включая суды общей юрисдикции и арбитражные суды, в процессе вынесения правоприменительных актов на основе данных решений. Этим ни в коей мере не ставится под сомнение юридическая сила Постановления Уставного суда Санкт-Петербурга от 22 марта 2005 г. N 129-П, его обязательность. Согласно Федеральному конституционному закону "О судебной системе Российской Федерации" решение конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации, принятое в пределах его полномочий, не может быть пересмотрено иным судом; вступившие в законную силу акты федеральных судов, мировых судей и судов субъектов Российской Федерации обязательны для всех без исключения органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, других физических и юридических лиц и подлежат неукоснительному исполнению на всей территории Российской Федерации; неисполнение постановления суда, а равно иное проявление неуважения к суду влекут ответственность, предусмотренную федеральным законом (части 1 и 2 статьи 6, часть 4 статьи 27)". --------------------------------
<1> ВКС. 2006. N 2. Для уяснения соотношения КС РФ и конституционных (уставных) судов субъектов РФ и их решений приведем также в полном объеме Определение от 27 декабря 2005 года N 494-О <1>. --------------------------------
<1> ВКС. 2006. N 2.
14
КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОПРЕДЕЛЕНИЕ от 27 декабря 2005 г. N 494-О ОБ ОТКАЗЕ В ПРИНЯТИИ К РАССМОТРЕНИЮ ЗАПРОСА НАРОДНОГО ХУРАЛА РЕСПУБЛИКИ БУРЯТИЯ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ РЯДА ПОЛОЖЕНИЙ ЗАКОНА РЕСПУБЛИКИ БУРЯТИЯ "О РЕСПУБЛИКАНСКИХ ЦЕЛЕВЫХ ПРОГРАММАХ" <1> --------------------------------
<1> Не приводится. 2.2. Конституционный Суд может проверить конституционность не любых нормативных актов субъектов РФ, а лишь тех, которые: 1) нормативны. Согласно пункту 9 Постановления Пленума ВС от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" "существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений"; 2) изданы по предметам ведения РФ, по которым субъекты РФ не вправе принимать свои акты в силу части 1 статьи 76 Конституции, или полномочиям РФ по предметам ее совместного ведения с субъектами РФ, указанным в статьях 71 и 72 Конституции. Согласно части второй статьи 85 Закона "запрос о проверке конституционности нормативного акта субъекта Российской Федерации допустим, если нормативный акт издан по вопросу, относящемуся к ведению органов государственной власти Российской Федерации или к совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Например, Определением от 31 мая 1999 года N 60-О <1> установлено, что согласно статье 125 (пункт "б" части 2) Конституции и подпункту "б" пункта 1 части первой статьи 3 Закона КС в связи с запросом органа исполнительной власти субъекта РФ проверяет конституционность закона субъекта РФ, если этот закон издан по вопросу, относящемуся к ведению федеральных ОГВ или совместному ведению ОГВ РФ и ее субъектов; иные законы субъекта РФ, как следует из пункта 7 части первой статьи 3 Закона, Конституционный Суд вправе проверять по таким запросам, если это предусмотрено заключенными в соответствии со статьей 11 Конституции договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами. Однако это же Определение устанавливает, что по жалобам граждан "предметом проверки может быть и закон, изданный по вопросу, отнесенному к ведению органов государственной власти субъектов Российской Федерации, если имеет место жалоба на нарушение конституционных прав и свобод граждан, чьи права и свободы нарушены законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле". Данным Определением устанавливалось, что Закон Санкт-Петербурга "О порядке регистрации уставов муниципальных образований СанктПетербурга" издан по вопросу, отнесенному ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к ведению ОГВ субъекта РФ. Договором о разграничении предметов ведения и полномочий между ОГВ РФ и СанктПетербурга, утвержденным Законом Санкт-Петербурга от 28 июня 1996 года, КС право проверять конституционность такого рода законов по обращениям ОГВ Санкт-Петербурга 15
не предоставлено. Что касается соответствующих положений указанного ФЗ, то они в запросе Администрации Санкт-Петербурга не оспариваются. При таких обстоятельствах КС указал, что запрос о проверке конституционности положений Закона СанктПетербурга "О порядке регистрации уставов муниципальных образований СанктПетербурга" в силу части второй статьи 85 Закона не может быть признан допустимым, а потому производство по настоящему делу в соответствии с пунктами 1 и 2 части первой статьи 43 и статьей 68 Закона подлежит прекращению; проверка соответствия Уставу Санкт-Петербурга оспариваемых положений Закона Санкт-Петербурга "О порядке регистрации уставов муниципальных образований Санкт-Петербурга" относится к правомочиям Уставного суда Санкт-Петербурга как органа конституционного контроля, что следует из статьи 27 ФКЗ о судебной системе и предусмотрено статьями 50 и 51 Устава Санкт-Петербурга. --------------------------------
<1> СЗ. 07.06.1999. N 23. Ст. 2891. Согласно Определению от 18 января 2001 года N 2-О <1>, "вопрос о должностном лице, временно исполняющем обязанности руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, относится к ведению самого субъекта Российской Федерации и в силу части второй статьи 85 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" не может быть предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по запросу перечисленных в статье 125 (часть 2) Конституции Российской Федерации органов и должностных лиц, за исключением случаев, когда соответствующее регулирование осуществлено с нарушением Конституции Российской Федерации". --------------------------------
<1> СЗ. 05.02.2001. N 6. Ст. 606. Таким образом, по общему правилу нормативные акты субъектов РФ, изданные ими в соответствии со статьями 73 и 76 (часть 4) Конституции, то есть вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов, Конституционный Суд проверять не вправе. Другое дело, что содержание не всех предметов ведения закреплено в Конституции достаточно четко и требуется их толкование, чтобы установить, к чьему предмету ведения - РФ или ее субъекта - относится решение того или иного вопроса. В случае сомнения, относится ли положение нормативного акта субъекта РФ к изданному по вопросу, находящемуся в его ведении, дело должно рассматриваться Конституционным Судом РФ. Вместе с тем, как установлено в Постановлении от 4 апреля 2002 года N 8-П <1>, "поскольку в основе мер федерального воздействия, направленных на соблюдение субъектами Российской Федерации федеральных правовых предписаний, должны лежать вытекающие из конституционных норм о разграничении компетенции Российской Федерации и ее субъектов и о статусе последних окончательные выводы о несоответствии нормативных актов субъектов Российской Федерации федеральным нормативным актам, то применение данных мер предполагает во всяком случае проверку указанных актов Конституционным Судом Российской Федерации, в том числе при наличии решений других компетентных судов". В этой связи нельзя не отметить, что положение закона субъекта РФ, признанное конституционным (уставным) судом субъекта РФ соответствующим (не противоречащим) конституции (уставу) субъекта РФ, может быть признано не соответствующим Конституции РФ Конституционным Судом РФ. Тем самым Конституционный Суд фактически отменит решение конституционного (уставного) суда субъекта РФ вопреки статье 27 (часть 4) ФКЗ о судебной системе. --------------------------------
<1> СЗ. 15.04.2002. N 15. Ст. 1497. 16
2.3. В Конституции и Законе не был решен вопрос о том, какие нормативные акты органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ могут быть оспорены в Конституционном Суде. В практике Конституционного Суда к ним относятся законы и нормативные постановления законодательного органа (совета, собрания, думы), а также акты высших исполнительных органов: указы Президента, постановления или распоряжения главы администрации, Председателя Правительства или губернатора - в зависимости от того, какая система органов исполнительной власти предусмотрена конституцией (уставом) субъекта РФ. Нормативные акты нижестоящих органов субъектов РФ (например, министерств области) Конституционный Суд не рассматривает; они могут быть проверены на соответствие актам более высокой юридической силы другими судами - общей, арбитражной юрисдикции или конституционным (уставным) судом субъекта РФ. В Постановлении Пленума ВС от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике применения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" установлено, что "при наличии в субъекте Российской Федерации конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации суды общей юрисдикции не вправе рассматривать дела о проверке соответствия законов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, поскольку рассмотрение этих дел отнесено частью 1 статьи 27 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" к компетенции конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации. Вместе с тем если в субъекте Российской Федерации такой суд не создан (то есть отсутствует возможность осуществления иного судебного порядка оспаривания нормативных правовых актов на предмет соответствия их конституции или уставу субъекта Российской Федерации), то в целях реализации гарантированного частью 1 статьи 46 Конституции Российской Федерации права на судебную защиту рассмотрение названных выше дел осуществляется судами общей юрисдикции". Как установлено в Постановлении от 13 декабря 2001 года N 16-П, "исходя из непосредственного действия прав и свобод, Конституционный Суд обеспечивает их правовую охрану на основе самой Конституции, а не руководствуясь только федеральными законами, имеющими приоритет перед актами более низкого уровня. Следовательно, Конституционный Суд Российской Федерации не вправе отказать в проверке конституционности закона субъекта Российской Федерации по жалобе гражданина в случае, если его конституционные права не были восстановлены другими судами на основе подлежавшего применению в отношении его федерального закона". Конституционный Суд не уполномочен проверять конституционность каких-либо актов ОМС. Постановлением от 4 апреля 1996 года N 9-П <1> Конституционный Суд, установив, что заявители оспаривают нормативные акты Администрации города Воронежа, т.е. ОМС, прекратил в указанной части производство по делу. --------------------------------
<1> СЗ. 15.04.1996. N 16. Ст. 1909. 3.1. Положения статьи 3 Закона до пункта 5 части первой включительно с некоторыми структурными изменениями воспроизводят содержание статьи 125 Конституции. Они представляют собой своеобразную общую часть положений Закона о полномочиях Конституционного Суда, которые развиваются другими, процессуальными положениями применительно к осуществлению полномочий Конституционного Суда при рассмотрении различных категорий дел. Конституционный Суд - единственный ОГВ, обладающий столь значительными полномочиями, решения которого, как правило, не могут быть изменены или отменены (см. комментарии к статьям 73 и 79 Закона). Необходимо подчеркнуть, что Конституционный Суд разрешает отнесенные к его полномочиям дела только по обращениям определенных субъектов. Их перечень, 17
указанный в статье 125 Конституции, вопреки ее содержанию не является исчерпывающим. Он расширен другими законами, а также решениями самого Конституционного Суда. Речь идет об Уполномоченном по правам человека в РФ, Генеральном прокуроре РФ и ОМС. 3.2. В соответствии с пунктом 7 части первой статьи 3 Закона Конституционный Суд может осуществлять полномочия, предоставленные ему иными ФКЗ. Это значит, что Конституционный Суд не может быть наделен полномочиями по разрешению дел ФЗ. В то же время это не означает запрет упоминания Конституционного Суда в ФЗ. ФКЗ от 26 февраля 1997 года N 1-ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" <1> принят на основании статьи 103 (пункт "е" части 1) Конституции. Он предусматривает, что по результатам рассмотрения жалобы, поступившей Уполномоченному, он, в свою очередь, вправе (не обязан) обращаться в Конституционный Суд с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле (подпункт 5 пункта 1 статьи 29). Таким образом, Уполномоченный вправе обращаться в Конституционный Суд только в порядке конкретного нормоконтроля - с жалобой на нарушение конституционных прав другого человека. --------------------------------
<1> СЗ. 03.03.1997. N 9. Ст. 1011. 3.3. Право Генерального прокурора РФ обращаться в Конституционный Суд обосновано Постановлением от 18 июля 2003 года N 13-П <1>, которым установлено: --------------------------------
<1> СЗ. 28.07.2003. N 30. Ст. 3101. "Закрепленные федеральными законами полномочия органов прокуратуры, осуществляя обеспечение исполнения Конституции Российской Федерации, соответствия ей конституций (уставов), законов и иных правовых актов субъектов Российской Федерации, обращаться в суд с заявлениями о проверке нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, с одной стороны, и исключительные полномочия Конституционного Суда Российской Федерации в области судебного конституционного контроля - с другой, предопределяют для Генерального прокурора Российской Федерации возможность обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации по вопросу о соответствии Конституции Российской Федерации конституций и уставов субъектов Российской Федерации, в том числе вне связи с их применением в конкретном деле". Фактически данным Постановлением Генеральный прокурор был наделен ограниченным правом обращения в Конституционный Суд. Его можно рассматривать как своеобразную связку между комментируемым Законом и статьей 35 (пункт 6) ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации" <1>, согласно которой Генеральный прокурор РФ вправе обращаться в Конституционный Суд по вопросу нарушения конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле. --------------------------------
<1> СЗ. 20.11.1995. N 47. Ст. 4472. Таким образом, Генеральный прокурор РФ вправе обращаться в Конституционный Суд по вопросу нарушения конституционных прав или свобод граждан в порядке конкретного нормоконтроля, а также о соответствии Конституции РФ положения конституции (устава) субъекта РФ в порядке как абстрактного, так и конкретного нормоконтроля. В зависимости от категории дела это обращение должно именоваться жалобой или запросом. Наделение Генерального прокурора полномочием обращаться в Конституционный Суд не является "изобретением" российского Конституционного Суда. Например, 18
Конституции Польши и Словакии наделяют генеральных прокуроров правом обращаться в конституционный суд (трибунал). 3.4. В отношении ОМС Конституционный Суд сначала придерживался позиции о том, что они не вправе обращаться в Конституционный Суд. Это устанавливалось в Определении от 19 марта 1997 года N 20-О <1>, принятом по жалобе Омского городского совета, т.е. ОМС. --------------------------------
<1> В официальных изданиях не опубликовано. В дальнейшем Конституционный Суд изменил свою позицию. В Постановлении от 2 апреля 2002 года N 7-П <1> и Определении от 9 апреля 2003 года N 132-О <2> была выражена позиция, согласно которой "не исключается защита средствами конституционного правосудия и прав муниципальных образований как территориальных объединений граждан, коллективно реализующих на основании Конституции Российской Федерации право на местное самоуправление". В Определениях от 25 декабря 2003 года N 453-О, от 5 февраля 2004 года N 71-О <3>, от 8 июля 2004 года N 303-О <4> и от 15 февраля 2005 года N 58-О <5>, принятых соответственно в связи с обращениями Администрации муниципального образования "Сертолово" Ленинградской области, Львовского городского Совета народных депутатов, Кунгурской городской управы и Администрации города Коряжма, право ОМС на обращение в Конституционный Суд также не отрицалось. Приняв Постановление от 15 мая 2006 года N 5-П <6> по существу жалоб главы города Твери и Тверской городской Думы, Конституционный Суд подтвердил право ОМС обращаться с жалобами на нарушение конституционных прав и свобод граждан "через призму" осуществления местного самоуправления. --------------------------------
<1> СЗ. 08.04.2002. N 14. Ст. 1374. <2> ВКС. 2003. N 5. <3> В официальных изданиях не опубликовано. <4> ВКС. 2005. N 1. <5> В официальных изданиях не опубликовано. <6> РГ. 2006. 24 мая. Решения Конституционного Суда, допускающие обращение к нему ОМС, позволили закрепить в ФЗ от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <1> положение, в соответствии с которым если ОМС полагает, что нормативный акт РФ или ее субъекта по вопросам организации местного самоуправления и (или) установления прав, обязанностей и ответственности ОМС не соответствует Конституции, то вопрос о соответствии такого нормативного акта Конституции разрешается соответствующим судом; до вступления в силу решения суда о признании нормативного акта или его отдельного положения не соответствующими Конституции принятие муниципальных правовых актов, противоречащих положениям нормативного акта РФ или ее субъекта, не допускается (пункт 5 статьи 7). --------------------------------
<1> СЗ. 06.10.2003. N 40. Ст. 3822. Таким образом, Конституционный Суд не вправе проверять конституционность актов ОМС, но они вправе обжаловать в Конституционном Суде нормативные акты ОГВ РФ и ее субъектов. Поскольку ОМС приравнены к объединениям граждан, они могут обжаловать в Конституционном Суде лишь те положения нормативных актов, которые применены или подлежат применению в конкретном деле с их участием, и не вправе обращаться в Конституционный Суд в порядке абстрактного нормоконтроля. 19
Как видно, в ФКЗ, ФЗ и решениях Конституционного Суда возобладала тенденция к расширению перечня субъектов обращения в Конституционный Суд, установленного Конституцией и Законом. Без обращения, то есть по своей инициативе, Конституционный Суд не вправе рассматривать какие-либо дела. 4. Возвращаясь к содержанию Конституции и статьи 3 (пункт 1 части первой) Закона, необходимо отметить, что любой из названных в них субъектов может обратиться в Конституционный Суд с запросом о соответствии Конституции любого нормативного акта ОГВ: ВС может оспорить конституционность нормативного акта Президента, Президент Республики Башкортостан - положение Конституции Республики Хакасия и т.д. ОГВ может обратиться в Конституционный Суд с запросом о соответствии Конституции даже "своего" акта. Например, 10 декабря 2002 года Конституционный Суд принял Определение (N 284-О <1>) по запросу Правительства РФ о проверке конституционности Постановления Правительства РФ. 7 июня 2000 года Конституционный Суд по запросу главы Республики Алтай принял Постановление по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай <2>. Вероятность оспаривания в Конституционном Суде "своего" акта повышается, если, например, был избран новый президент, который сомневается в конституционности акта прежнего президента. --------------------------------
<1> РГ. 2002. 25 декабря. <2> СЗ. 19.06.2000. N 25. Ст. 2728. Положения статьи 3 Закона о том, что Конституционный Суд разрешает дела о соответствии Конституции, например, федеральных законов, не следует понимать как проверку соответствия Конституции всех положений закона. Такие дела, конечно, возможны, что подтверждается Определением от 1 апреля 2008 года N 194-О-П <1>. Но обычно Конституционный Суд проверяет конституционность даже не статей закона, которые зачастую достаточно объемны, а их отдельных положений, "растворенных" в статьях, пунктах, абзацах, предложениях закона или их частях. --------------------------------
<1> РГ. 2008. 19 апреля. 5. Статья 125 Конституции и статья 3 Закона уполномочивают Конституционный Суд проверять на соответствие Конституции ФЗ. В данном случае федеральный закон подразумевает также ФКЗ. Такой вывод следует из статьи 4 (часть 2) и 76 (часть 3) Конституции, а также Постановления от 21 марта 2007 года N 3-П <1>, которым установлено: --------------------------------
<1> РГ. 2007. 30 марта. "В заседании Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу постоянным представителем Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации Е.Б. Мизулиной было заявлено ходатайство о прекращении производства по делу. По ее мнению, ни в Конституции Российской Федерации, ни в Федеральном конституционном законе "О Конституционном Суде Российской Федерации" не решен вопрос, вправе ли Конституционный Суд Российской Федерации осуществлять проверку конституционности федеральных конституционных законов. Конституционный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения данного ходатайства. Провозглашая Российскую Федерацию правовым государством, в котором права и свободы человека и гражданина являются высшей ценностью и обеспечиваются 20
правосудием, Конституция Российской Федерации, имеющая высшую юридическую силу и, следовательно, верховенство по отношению к федеральным конституционным и федеральным законам, не допускает существование нормативных правовых актов, соответствие которых Конституции Российской Федерации не подлежит судебной проверке в порядке предусмотренных ею видов судопроизводства (статья 1, часть 1; статья 2; статья 4, часть 2; статьи 10, 15 и 18; статья 118, части 1 и 2; статья 120). Положения статьи 125 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 4 (часть 2), 15 (часть 1) и 120 предполагают, что объектом проверки Конституционного Суда Российской Федерации как специализированного органа судебного конституционного контроля, обеспечивающего верховенство Конституции Российской Федерации, ее высшую юридическую силу, прямое действие и применение на всей территории Российской Федерации, являются, в частности, все законы, принимаемые Федеральным Собранием - парламентом Российской Федерации. Об этом свидетельствует и использование в указанных статьях Конституции Российской Федерации, а также в ее статьях 71 (пункт "а"), 90 (часть 3) и других термина "федеральный закон", которым, поскольку иное специально не оговорено, охватываются как федеральные конституционные законы, так и собственно федеральные законы. Из того же исходил федеральный законодатель при определении основных гарантий реализации гражданами Российской Федерации конституционного права на участие в выборах и референдумах, проводимых на территории Российской Федерации: согласно подпункту 61 статьи 2 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" для целей названного Федерального закона термин "федеральный закон" означает федеральный конституционный закон и федеральный закон. Принимаемые на основе и во исполнение Конституции Российской Федерации федеральные конституционные законы по своей юридической природе не могут служить инструментом для изменения ее положений, т.е. должны соответствовать Конституции Российской Федерации, тем более если ими затрагиваются конституционные права и свободы граждан, и подлежат проверке в порядке конституционного судопроизводства в соответствии со статьей 125 Конституции Российской Федерации, что неоднократно подтверждено Конституционным Судом Российской Федерации при рассмотрении обращений о проверке конституционности положений ряда федеральных конституционных законов (Постановления от 11 июня 2003 года N 10-П и от 6 апреля 2006 года N 3-П, Определения от 12 марта 1998 года N 32-О, от 14 января 1999 года N 4-О и от 27 декабря 2005 года N 491-О). При этом из статей 118, 120 и 125 - 128 Конституции Российской Федерации, определяющих в том числе объем судебного конституционного контроля, вытекает требование о разрешении в порядке конституционного судопроизводства всех споров, являющихся по своей юридической природе и значению конституционными. Обращения с просьбой проверить положения того или иного ФКЗ неоднократно поступали в Конституционный Суд. Чаще других оспаривалась конституционность положений комментируемого Закона. Но до настоящего времени ни одно положение Закона не было признано Конституционным Судом неконституционным. 6.1. Для проверки конституционности ФЗ или ФКЗ Конституция и Закон не устанавливают критерия их нормативности. Следовательно, Конституционный Суд может проверить конституционность и ненормативного положения закона. В то же время акты Президента, Правительства, Совета Федерации и Государственной Думы, органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ (их отдельные положения) могут рассматриваться Конституционным Судом только в случае, если они нормативны (см. выше). Ненормативные положения указанных актов являются оперативно-распорядительными, и Конституционный Суд не вправе проверять их конституционность. 21
Например, Определением от 9 июня 1995 года N 28-О <1> Конституционный Суд объявил положения Указа Президента от 25 января 1995 года "О государственной поддержке структурной перестройки и конверсии атомной промышленности в г. Железногорске Красноярского края" ненормативными и прекратил производство по делу. Постановлением от 25 июня 2001 года N 9-П <2> были признаны ненормативными положения пунктов 2 и 3 Указа Президента "О мерах по совершенствованию управления государственным пенсионным обеспечением в Российской Федерации"; Постановлением от 31 июля 1995 года N 10-П <3> - Основные положения военной доктрины РФ, утвержденные Указом Президента от 2 ноября 1993 года. --------------------------------
<1> В официальных изданиях не опубликовано. <2> СЗ. 02.07.2001. N 27. Ст. 2804. <3> РГ. 1995. 11 августа. В связи с этим следует отметить, что из всех государств Европы полномочие Конституционного Суда проверять конституционность только нормативных актов установлено, кроме Конституции РФ (статьи 125), лишь Конституцией Хорватии (тоже статьей 125). Конституции других европейских государств, устанавливающих полномочия своих Конституционных судов - Азербайджана (статья 130), Беларуси (статья 116), Литвы (статья 105), Украины (статья 150) - допускают проверку конституционности и ненормативных актов Президентов и Правительств <1>. Остальные европейские государства либо не учредили конституциями свои конституционные суды, либо учредили без закрепления их полномочий, установив, что они определяются законами. --------------------------------
<1> Конституции государств Европы. Т. 1 - 3. М.: НОРМА, 2001. В России для наделения Конституционного Суда полномочием проверять конституционность любых положений актов Президента необходимо исключение из пункта "а" части второй статьи 125 Конституции слова "нормативных". Иначе конституционность ненормативных актов Президента не сможет проверить ни Конституционный Суд, ни какой-либо иной орган. Нормативными актами Президента являются, как правило, указы; Правительства постановления. В то же время нет конституционных запретов для издания нормативных распоряжений Президента или Правительства, и такие распоряжения действуют. Следовательно, нормативные распоряжения Президента или Правительства также могут быть оспорены в Конституционном Суде, но не частными лицами и при определенных условиях. Например, как установлено Определением от 16 ноября 2006 года N 519-О <1>, "оспариваемые же заявительницей распоряжения Правительства Российской Федерации от 22 февраля 2000 г. N 274-р и от 16 декабря 2004 г. N 1646-р не носят нормативного характера, и конституционные права и свободы граждан ими не затрагиваются. Кроме того, проверка конституционности подзаконных актов, к которым относятся названные распоряжения Правительства Российской Федерации, не входит в полномочия Конституционного Суда Российской Федерации, как они определены в статье 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации и в пункте 3 части первой статьи 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации". Не входит в полномочия КС и проверка соответствия положений нормативных правовых актов друг другу. --------------------------------
<1> В официальных изданиях не опубликовано. 6.2. Согласно правовым позициям, сформулированным Конституционным Судом в Постановлениях от 16 июня 1998 года N 19-П <1> и от 11 апреля 2000 года N 6-П <2>, решение суда общей юрисдикции о том, что нормативный акт Правительства 22
противоречит ФЗ, не препятствует возможности проверки конституционности как ФЗ, так и нормативного акта Правительства по инициативе соответствующих ОГВ в порядке статьи 125 (части 2 и 3) Конституции, если заявитель вопреки решению суда общей юрисдикции считает его подлежащим действию. При этом, принимая решение, на основании которого признанные неконституционными нормативные акты, в том числе постановления Правительства, в силу прямого указания Конституции (часть 6 статьи 125) утрачивают юридическую силу, Конституционный Суд выступает в качестве судебной инстанции, окончательно разрешающей такие публично-правовые споры. --------------------------------
<1> СЗ. 22.06.1998. N 25. Ст. 3004. <2> СЗ. 17.04.2000. N 16. Ст. 1774. Следует отметить, что Постановление от 16 июня 1998 года принималось по запросам о толковании статьи 125 Конституции, определяющей полномочия самого Конституционного Суда. Поэтому Конституционный Суд, не имея права отказаться от толкования, был вынужден выступить судьей в собственном деле. Как установлено в Определении от 10 декабря 2002 года N 284-О, вопрос о правовой природе того или иного нормативного акта Правительства как соответствующего или не соответствующего ФЗ по своему характеру относится к числу конституционных, поскольку непосредственно Конституция, устанавливая разграничение компетенции между федеральными ОГВ, наделяет Правительство соответствующими полномочиями, в том числе полномочием издавать нормативные постановления. 6.3. Конституционный Суд может проверить положения нормативных актов Совета Федерации и Государственной Думы. Нормативными являются регламенты этих палат Федерального Собрания, утверждаемые их постановлениями, а также постановления Государственной Думы об амнистии. Более того, Постановлением от 5 июля 2001 года N 11-П <1> Конституционный Суд установил, что "постановления Государственной Думы об амнистии в системе действующих нормативно-правовых актов по своему уровню и материально-правовому содержанию могут быть приравнены только к принимаемым Государственной Думой законам". --------------------------------
<1> СЗ. 16.07.2001. N 29. Ст. 3059. Конституционность актов иных федеральных ОГВ Конституционный Суд проверять не вправе. Например, Конституционный Суд Определением от 5 ноября 1999 года N 182О <1> отказал в принятии к рассмотрению запроса Арбитражного суда города Москвы, поскольку выявил, что заявитель фактически оспаривал норму, содержащуюся не в ФЗ "О банках и банковской деятельности", а в Положении об отзыве лицензии на осуществление банковских операций у кредитных организаций в Российской Федерации, утвержденном Приказом Центрального банка РФ. --------------------------------
<1> СЗ. 27.12.1999. N 52. Ст. 6460. 7. Пункт 6 части первой статьи 3 Закона ограничивает право Конституционного Суда выступать с законодательной инициативой по вопросам только своего ведения. Данное положение применительно к Конституционному Суду воспроизводит содержание статьи 104 (часть 1) Конституции. Закон "О Конституционном Суде РСФСР" (статья 9) предоставлял Конституционному Суду больше возможностей в реализации права законодательной инициативы. Он не только не ограничивал ее какими-либо вопросами, но и обязывал Конституционный Суд выступить с законодательной инициативой, если он обнаружит, что соблюдению Конституции препятствует отсутствие соответствующего закона. Теперь вместо этого Конституционный Суд в своих решениях указывает, какие законы 23
необходимо принять. После представления в Государственную Думу проекта комментируемого Закона он ни разу не вносил свои законопроекты в Государственную Думу. К ведению Конституционного Суда относятся вопросы, в решении которых он участвует в соответствии с ФКЗ. Используя право законодательной инициативы, Конституционный Суд может вносить в Государственную Думу законопроекты об изменении комментируемого Закона, других законов, связанных с Конституционным Судом. Причем это не обязательно должны быть ФКЗ, предусматривающие полномочия Конституционного Суда. Например, Конституционный Суд может выступить с законодательной инициативой об изменении ФЗ от 14 марта 2002 года N 30-ФЗ "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации" <1>. --------------------------------
<1> СЗ. 18.03.2002. N 11. Ст. 1022. Ограничение Конституционного Суда в праве законодательной инициативы вопросами своего ведения не означает, что только ему принадлежит инициатива изменения законоположений о Конституционном Суде. Другие субъекты права законодательной инициативы, не ограниченные в нем определенными вопросами ведения, - Президент, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство, законодательные органы субъектов РФ - могут вносить в Государственную Думу законопроекты и по предметам ведения Конституционного Суда. Такие законопроекты неоднократно вносил, например, Президент. Законопроект о переводе Конституционного Суда в Санкт-Петербург был внесен Законодательным Собранием Санкт-Петербурга (см. комментарий к статье 115 Закона). В то же время "покушаться" на нормы о Конституционном Суде не могут ВС и ВАС, которые статьей 104 (часть 1) Конституции также ограничены в праве законодательной инициативы вопросами только своего ведения. Реализация права законодательной инициативы Конституционного Суда конкретизируется в § 45 Регламента Конституционного Суда. В соответствии с ним предложение о выступлении с законодательной инициативой по вопросу, относящемуся к ведению Конституционного Суда, может быть внесено любым судьей. При этом судья может представить текст законопроекта, либо текст поправки к законопроекту, либо текст законодательного предложения о разработке и принятии нового ФЗ. Решение о выступлении с законодательной инициативой принимается Конституционным Судом на пленуме по докладу судьи, внесшего соответствующее предложение. Для работы над законопроектом или законодательным предложением Конституционный Суд может образовать из числа судей подготовительную комиссию. Для составления текста законопроекта или законодательного предложения и подготовки необходимых материалов может быть образована рабочая группа под председательством судьи Конституционного Суда, т.е. с участием сотрудников Секретариата. Конституционный Суд поручает Председателю либо одному из Судей принять участие в заседаниях палат Федерального Собрания в связи с прохождением внесенного Конституционным Судом законопроекта либо законодательного предложения. Предоставив Конституционному Суду право законодательной инициативы, Конституция тем не менее не включила его в число ОГВ, которые могут вносить предложения о поправках и пересмотре Конституции. Представляется, что такое право Конституционному Суду необходимо предоставить. 8.1. Пункт 7 части первой статьи 3 Закона допускает возложение на Конституционный Суд иных полномочий, кроме указанных в статье 3. Такие полномочия могут устанавливаться, во-первых, Конституцией, во-вторых, Федеративным договором; в-третьих, ФКЗ. Наряду с этим, согласно комментируемым положениям, Конституционный Суд может пользоваться правами, предоставленными ему 24
заключенными в соответствии со статьей 11 Конституции договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между ОГВ. В этой связи не ясно, чем было обусловлено дополнение статьи 3 Закона ФКЗ от 15 декабря 2001 года N 4-ФКЗ <1> частью второй следующего содержания: --------------------------------
<1> СЗ. 17.12.2001. N 51. Ст. 4824. "Компетенция Конституционного Суда Российской Федерации, установленная настоящей статьей, может быть изменена не иначе как путем внесения изменений в настоящий Федеральный конституционный закон". В пояснительной записке к проекту данного ФКЗ, внесенного Президентом, введение этого положения никак не объяснялось. Поскольку сама статья 3 Закона изначально устанавливала, что Конституционный Суд осуществляет иные полномочия, не предусмотренные комментируемым Законом, данное дополнение имело бы смысл, если бы одновременно была изменена редакция пункта 7 части первой статьи 3 Закона (как показано ниже, в отношении, например, Федеративного договора это было бы своевременным). Но такое изменение не было произведено. В связи с дополнением статьи 3 Закона новой частью второй части вторая - четвертая стали соответственно частями третьей - пятой. 8.2. Кроме статьи 125 Конституция предусматривает полномочие Конституционного Суда только в статье 100 (часть 3), которая позволяет Конституционному Суду обращаться с посланиями к Совету Федерации и Государственной Думе, для чего проводится их совместное заседание. § 46 Регламента конкретизирует данную норму Конституции, обязывая Конституционный Суд обращаться с посланиями к Федеральному Собранию не реже одного раза в год. Тем не менее после принятия Конституции, Закона и Регламента Конституционный Суд ни разу не обращался к Федеральному Собранию со своими посланиями. На протяжении всех 15 лет действия Конституции и Закона постоянно находились "убедительные" поводы не выступать с таким посланием: выборы Президента, выборы Государственной Думы, рассмотрение законопроекта о переводе Конституционного Суда из Москвы в С.-Петербург и т.п. Отсутствие посланий Конституционного Суда Федеральному Собранию способствует снижению авторитета Конституционного Суда, непониманию и неисполнению его решений, в том числе палатами Федерального Собрания. В соответствии с § 46 Регламента Конституционный Суд обращается к Федеральному Собранию с посланием о состоянии конституционной законности в РФ, основываясь на результатах своей деятельности. В случае необходимости Конституционный Суд обращается к Федеральному Собранию с посланием и по другим проблемам, определяемым установленными Законом о Конституционном Суде целями деятельности Конституционного Суда (защита основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечение верховенства и прямого действия Конституции на всей территории РФ). Предложение о направлении послания может быть внесено любым судьей. Решение о направлении послания принимается Конституционным Судом в пленарном заседании. Для подготовки текста послания Конституционный Суд образует комиссию из числа судей. Для подготовки необходимых материалов к посланию может быть образована рабочая группа под председательством судьи Конституционного Суда, т.е. с участием сотрудников Секретариата. Послание Конституционного Суда, утвержденное решением Конституционного Суда, направляется палатам Федерального Собрания за подписью Председателя. Если КС когда-нибудь "напишет" и утвердит свое послание Федеральному Собранию, то он должен разместить его на своем официальном сайте. Но послание КС,
25
утвержденное его решением, в любом случае, как и послание Президента Федеральному Собранию, не имеет юридической силы. В соответствии со статьей 82 Конституции Президент при вступлении в должность приносит присягу в присутствии судей Конституционного Суда. 8.3. В пункте 7 части первой комментируемой статьи имеется в виду Федеративный договор, который был заключен в период конституционного кризиса в РФ и являлся уступкой федеральной власти притязаниям субъектов РФ на усиление их власти. Фактически это не Федеративный договор, поскольку, во-первых, является договором не об образовании Федерации (РФ), а о разграничении предметов ведения между ОГВ РФ и ее субъектов; во-вторых, он состоит из трех разных договоров - между ОГВ РФ, с одной стороны, и между ОГВ соответственно республик в составе РФ, автономной области и автономных округов, а также краев, областей и городов федерального значения - с другой. Все три договора были подписаны 31 марта 1992 года, т.е. до принятия Конституции, которая хотя и допускала, что разграничение предметов ведения и полномочий между ОГВ РФ и ее субъектов может производиться Федеративным договором (часть 3 статьи 11), вместе с тем установила, что в случае несоответствия положений Федеративного договора Конституции действуют положения Конституции (часть четвертая пункта 1 раздела второго "Заключительные и переходные положения"). Приоритет Конституции перед Федеративным договором был подтвержден вышеназванным Постановлением Конституционного Суда от 7 июня 2000 года. В этой связи обозначение в пункте 7 части первой статьи 3 Закона Федеративного договора между Конституцией и ФКЗ, которое в период принятия Закона могло рассматриваться как придание ему более высокой юридической силы, чем ФКЗ, в настоящее время не имеет практического значения. Собственно, в части полномочий Конституционного Суда Федеративный договор не предусматривает ничего того, что не нашло бы закрепление и развитие в Конституции и Законе. Договоры с краями, областями, городами федерального значения, автономной областью и автономными округами относили к полномочиям Конституционного Суда разрешение споров о компетенции, которые отнесены к его полномочиям частью 3 статьи 125 Конституции и пунктом 2 части первой статьи 3 Закона. А договор с ОГВ республик о Конституционном Суде даже не упоминал. В несколько иной форме, по сравнению с Федеративным договором, в пункте 7 части первой статьи 3 Закона закреплены полномочия Конституционного Суда в отношении иных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между ОГВ РФ и ее субъектов, которые могли заключаться и действовать, как и Федеративный договор, на основании части 3 статьи 11 Конституции: Конституционный Суд "может пользоваться также правами", предоставленными ему такими договорами, "если эти права не противоречат его юридической природе и предназначению в качестве судебного органа конституционного контроля". Из этого следует, что, во-первых, Конституционный Суд может не пользоваться такими правами (это является его усмотрением) и, во-вторых, договоры не могут обязать Конституционный Суд осуществлять те или иные полномочия. Закрепление подобных положений в Законе, разработанном и принятом до конца июля 1994 года, учитывало набиравший силу процесс разработки и заключения договоров, некоторые из которых находились в прямом противоречии с положениями Конституции. В 1994 году "внутрифедеральные" договоры с РФ подписали Татарстан, Башкортостан и Кабардино-Балкария, позднее - многие другие субъекты РФ. Тогда считалось, что договоры являются единственной конституционной формой устранения противоречий между Конституцией РФ и конституциями республик в ее составе, принятыми до принятия Конституции РФ. Из предметов совместного ведения РФ и ее субъектов договорами были изъяты и переданы в исключительное ведение субъектов РФ вопросы владения, пользования и распоряжения природными ресурсами (Башкортостан, Татарстан), кадры правоохранительных органов, адвокатура, нотариат (КабардиноБалкария, Северная Осетия-Алания, Татарстан, Башкортостан) и т.п. До начала 2000-х 26
годов республики в составе РФ не приводили свои конституции в соответствие с Конституцией РФ. Разумеется, договоры с республиками не могли не вызвать негативную реакцию в других субъектах РФ, в первую очередь в тех, в которых предпринимались попытки "республиканизации". Необходимость выравнивания статуса субъектов РФ потребовала ликвидации "договорной монополии" республик в составе РФ. Кроме того, выяснилось, что иной устав субъекта РФ по части противоречий Конституции РФ не уступит конституциям республик. Договоры привели к подмене принципа безусловного действия Конституции на всей территории РФ зависимостью от текущих политических интересов руководства РФ и ее отдельных субъектов. К 1999 году было заключено 42 договора с ОГВ 46 (из 89) субъектов РФ и более 250 соглашений к ним. Президент В.В. Путин приостановил подписание подобных договоров и инициировал прекращение их действия с большинством субъектов РФ. Часть договоров предусматривала разрешение споров, возникших при реализации договоров, Конституционным Судом. В этих условиях было разумно оставить осуществление полномочий Конституционного Суда, предусмотренных договорами, на его усмотрение. Вовлечение Конституционного Суда в реализацию таких договоров, по сути в решение политических вопросов, не соответствовало бы его юридической природе как судебного органа конституционного контроля и вошло бы в противоречие с частью третьей статьи 3 Закона, согласно которой Конституционный Суд решает исключительно вопросы права. 9.1. К ФКЗ, устанавливающим дополнительные полномочия Конституционного Суда, относятся ФКЗ от 28 июня 2004 года N 5-ФКЗ "О референдуме Российской Федерации" <1> и от 17 декабря 2001 года N 6-ФКЗ "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" <2>. --------------------------------
<1> РГ. 2004. 30 июня. <2> РГ. 2001. 20 декабря. В соответствии с ФКЗ "О референдуме Российской Федерации", действующим в редакции ФКЗ от 24 апреля 2008 года N 1-ФКЗ, принятым в связи с Постановлением от 21 марта 2007 года N 3-П по делу о проверке конституционности ряда положений статей 6 и 15 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации" в связи с жалобами граждан В.И. Лакеева, В.Г. Соловьева и В.Д. Уласа, решение Центральной избирательной комиссии РФ, которым утверждено ее заключение о несоответствии вопроса (вопросов) референдума требованиям статьи 6 ФКЗ "О референдуме Российской Федерации", может быть обжаловано в ВС; если из заключения Центральной избирательной комиссии, утвержденного ее решением, следует, что данное решение принято в связи с несоответствием вопроса (вопросов) референдума Конституции, ВС направляет запрос в Конституционный Суд; в случае принятия Конституционным Судом решения о признании вопроса (вопросов) референдума не соответствующим (не соответствующими) Конституции процедуры по реализации инициативы проведения референдума прекращаются (часть 17 статьи 15). Референдум назначает Президент. Не позднее чем через 10 дней со дня поступления документов, на основании которых назначается референдум, Президент направляет их в Конституционный Суд с запросом о соответствии Конституции инициативы проведения референдума по предложенному вопросу (предложенным вопросам) референдума. Конституционный Суд рассматривает данное обращение, принимает по нему решение и направляет это решение Президенту. Решение Конституционного Суда подлежит незамедлительному опубликованию (часть 1 статьи 23). Данный порядок не изменяется в случае, если Конституционный Суд рассматривал запрос ВС в соответствии с частью 17 статьи 15 ФКЗ "О референдуме Российской Федерации" (часть 1.1 статьи 23). По смыслу 27
статьи 71 комментируемого Закона такое решение должно приниматься в виде определения. Если Конституционный Суд признал инициативу проведения референдума по предложенному вопросу (предложенным вопросам) референдума соответствующей Конституции, Президент не позднее чем через 15 дней со дня поступления решения Конституционного Суда назначает референдум. Если указанная инициатива признана не соответствующей Конституции, процедуры по ее реализации прекращаются с момента вступления в силу решения Конституционного Суда (часть 2 статьи 23). Поскольку участие Конституционного Суда в процессе подготовки референдума не предусмотрено комментируемым Законом, это значит, что Конституционный Суд не связан сроками и процедурой рассмотрения президентского запроса о конституционности инициативы проведения референдума. Само участие Конституционного Суда в процедуре подготовки референдума можно объяснить разве что стремлением ввести дополнительное препятствие на пути его проведения. Конституционный Суд в этом случае будет вынужден проделать примерно ту же работу, что предусмотрена ФКЗ "О референдуме Российской Федерации" для Центральной избирательной комиссии РФ. Но КС имеет иную точку зрения, свидетельствующую о его намерении "поучаствовать": Постановлением от 21 марта 2007 года N 3-П КС предписал "урегулировать в федеральном конституционном законе соответствующие полномочия по судебному конституционному контролю с учетом юридической природы и характера возникающих в процессе подготовки и проведения референдума Российской Федерации споров как конституционных". Что касается ФКЗ "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации", то в соответствии с ним после подписания международного договора РФ о принятии в РФ нового субъекта РФ Президент обращается в Конституционный Суд с запросом о проверке соответствия Конституции данного международного договора; если Конституционный Суд признает не вступивший в силу международный договор РФ соответствующим Конституции, указанный международный договор вносится в Государственную Думу на ратификацию (статьи 7, 8). Данные положения предусматривают скорее не новое полномочие Конституционного Суда, а новую обязанность Президента и конкретизируют полномочие Конституционного Суда по разрешению дел о соответствии Конституции не вступивших в силу международных договоров РФ. 9.2. Полномочия Конституционного Суда могут быть установлены ФКЗ "О Конституционном собрании", который до сих пор остается единственным ФКЗ, предусмотренным Конституцией, но не принятым. Вряд ли будущий ФКЗ "О Конституционном собрании" не предусмотрит участие в пересмотре Конституции Конституционного Суда либо его отдельных судей. Во всяком случае, проекты данного ФКЗ, вносившиеся в Государственную Думу, это предусматривают. В связи с комментированием полномочий Конституционного Суда можно отметить также Указ Президента "Об Уполномоченном Российской Федерации при Европейском суде по правам человека - заместителе Министра юстиции Российской Федерации", которым Уполномоченному предоставлено право запрашивать у ОГВ (а значит, и у Конституционного Суда) необходимую для эффективного представления интересов РФ в ЕСЧП информацию о фактической и юридической стороне дела с приложением копий всех относящихся к делу документов; указанные органы обязаны представить Уполномоченному такую информацию. 10.1. Решение Конституционным Судом исключительно вопросов права (часть третья статьи 3 Закона) означает, что он должен максимально воздерживаться от решения прежде всего политических вопросов. Однако совсем их не решать он не может. Точка зрения о том, что "Конституционный Суд находится вне политики", исходит из теории так называемого чистого права, которая на практике вряд ли может быть воплощена. 28
Конституционный Суд - не просто орган государства, который осуществляет политическую власть; он один из высших ОГВ РФ, неформально возглавляющий судебную систему и имеющий возможность фактической отмены актов главы государства (Президента), определяющего основные направления внутренней и внешней политики РФ (часть 3 статьи 80 Конституции). Поэтому Конституционный Суд, как бы он ни старался остаться в стороне от политики, решая вопросы права, вольно или невольно одновременно решает и политические вопросы. Одним из наглядных примеров решения Конституционным Судом именно политического, а не правового вопроса является его позиция, выраженная в Постановлении от 11 июня 2003 года N 10-П <1>, согласно которому положения ФКЗ "О внесении изменения и дополнения в Федеральный конституционный закон "О референдуме Российской Федерации" соотнесены со сложившимися к настоящему моменту сроками проведения выборов Президента и депутатов Государственной Думы. --------------------------------
<1> РГ. 2003. 19 июня. Если Конституционный Суд выявляет, что, оспаривая то или иное положение нормативного акта, заявитель фактически требует решения политического вопроса, он отказывает в принятии обращения к рассмотрению. Например, Определением от 20 ноября 1995 года N 77-О <1> Конституционный Суд отказал в принятии к рассмотрению запроса группы депутатов Государственной Думы и ВС, указав, что "реальная позиция заявителей является в большей мере политической, нежели правовой... Проведение судебного разбирательства в ходе избирательной кампании непосредственно перед голосованием может неоправданно осложнить избирательный процесс, отрицательно сказаться на волеизъявлении избирателей и в конечном счете повлиять на результаты выборов. Конституционный Суд Российской Федерации фактически превратился бы в участника избирательной кампании, что противоречит его предназначению и принципам деятельности". Однако через три года КС принял Постановление от 17 ноября 1998 года N 26-П <2> по делу о проверке конституционности того же ФЗ, по которому принимал "отказное" Определение от 20 ноября 1995 года N 77-О, объяснив это в нем следующим образом: --------------------------------
<1> СЗ. 04.12.1995. N 49. Ст. 4867. <2> СЗ. 30.11.1998. N 48. Ст. 5969. "Положения Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", в том числе оспариваемые в запросе Саратовской областной Думы, ранее уже были предметом обращения в Конституционный Суд Российской Федерации. 20 ноября 1995 года Конституционный Суд Российской Федерации своим Определением отказал в принятии к рассмотрению соответствующих запросов Верховного Суда Российской Федерации и группы депутатов Государственной Думы. Запросы поступили в Конституционный Суд Российской Федерации спустя более чем два месяца после начала избирательной кампании по выборам в Государственную Думу, на той важной стадии избирательного процесса, когда завершились выдвижение и регистрация кандидатов. Проведение судебного разбирательства в таких условиях явилось бы недопустимым вмешательством в избирательный процесс и противоречило бы предназначению и принципам деятельности Конституционного Суда Российской Федерации. Поскольку в настоящее время подобные обстоятельства отсутствуют, Конституционный Суд Российской Федерации признал запрос Саратовской областной Думы допустимым и принял его к рассмотрению". 10.2. Обязывание Конституционного Суда комментируемым положением Закона решать исключительно вопросы права на практике означает воздержание от решения не только политических, но и иных неправовых вопросов, прежде всего финансово29
экономических. Подтверждение этому можно найти во многих определениях Конституционного Суда. В частности, в Определении от 21 декабря 2004 года N 423-О <1> установлено, что проверка Конституционным Судом положения абзаца второго статьи 1 ФЗ "О восстановлении и защите сбережений граждан Российской Федерации" означала бы оценку финансово-экономической обоснованности законодательного решения, что по смыслу статьи 125 Конституции и статьи 3 Закона не относится к компетенции Конституционного Суда, решающего исключительно вопросы права. --------------------------------
<1> В официальных изданиях не опубликовано. Вместе с тем необходимо отметить, что по мотиву "оценки финансовоэкономической обоснованности законодательного решения" может быть отказано в проверке конституционности положений многих законов, особенно о налогах, поскольку в соответствии со статьей 3 Налогового кодекса РФ "налоги и сборы должны иметь экономическое основание". Реализация положений многих законов зависит от расходов государственного бюджета, а значит, невозможна без оценки финансовой обоснованности закона. Стремление Конституционного Суда воздерживаться от решения неправовых вопросов иногда приводило к противоположному результату, а именно к закреплению в его решениях идеалистических правовых представлений. Например, в Определении от 6 ноября 1998 года N 149-О <1> Конституционный Суд установил, что ФЗ, "возлагая на субъекты Российской Федерации обязанность выплачивать ежемесячное пособие на ребенка за счет средств их бюджетов, одновременно предусматривает, что выплаченные ими средства учитываются при взаиморасчетах федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации и выделяются целевым назначением... То обстоятельство, что ввиду низкой собираемости средств в доходы федерального бюджета и бюджеты субъектов Российской Федерации последние не могут профинансировать эти выплаты, а федеральный бюджет - в необходимой мере компенсировать бюджетам субъектов Российской Федерации произведенные расходы, не влияет на правовую сторону вопроса". --------------------------------
<1> В официальных изданиях не опубликовано. Конституционный Суд и сам не всегда воздерживается от решения финансовоэкономических вопросов. Фактически решением финансового вопроса является его позиция из Постановления от 18 февраля 1997 года N 3-П <1>, которым Конституционный Суд, признав, что Постановление Правительства "О введении платы за выдачу лицензий на производство, розлив, хранение и оптовую продажу алкогольной продукции" не соответствует статьям 57 и 75 (часть 3) Конституции, вместе с тем установил, что оно утрачивает силу лишь по истечении шести месяцев после провозглашения Постановления, поскольку "Конституционный Суд не может не учитывать, что лицензионный сбор, установленный Правительством Российской Федерации, является источником доходной части федерального бюджета. В связи с этим немедленное признание оспариваемого Постановления Правительства Российской Федерации утратившим силу может повлечь неисполнение федерального бюджета в полном объеме и привести к нарушению ряда конституционных прав и свобод граждан. Поэтому Конституционный Суд Российской Федерации считает необходимым предоставить Федеральному Собранию возможность законодательно урегулировать вопрос об установлении данного сбора". --------------------------------
<1> СЗ. 24.02.1997. N 8. Ст. 1010.
30
Думается, что в части третьей статьи 3 Закона имеется в виду все же запрет на решение прежде всего политических вопросов, поскольку в соответствии с частью третьей статьи 29 Закона решения Конституционного Суда должны быть свободны "от политических пристрастий". 11. Согласно части четвертой статьи 3 Закона Конституционный Суд при осуществлении конституционного судопроизводства воздерживается от установления и исследования фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов. Это положение конкретизируется в § 23 Регламента, устанавливающем, что, назначая дело к слушанию, Конституционный Суд может отложить рассмотрение дела, если по связанному с ним вопросу начато производство в суде общей юрисдикции или арбитражном суде либо ином государственном органе, в компетенцию которого входит установление фактических обстоятельств, имеющих значение для правильного разрешения дела. Наряду с обязанностью решать исключительно вопросы права это можно рассматривать как конкретизацию полномочий Конституционного Суда. Если обращение в Конституционный Суд требует исследования им фактических обстоятельств дела, Конституционный Суд отказывает в принятии его к рассмотрению. Приведенные положения не запрещают Конституционному Суду устанавливать и исследовать фактические обстоятельства в случаях, когда они входят в его полномочия (например, для установления подписей депутатов, обратившихся в Конституционный Суд), а также учитывать установленные и исследованные другими органами фактические обстоятельства в конституционном судопроизводстве. Как установлено в Определении от 5 февраля 1998 года N 10-О <1>, решение суда общей юрисдикции в вопросах установления фактических обстоятельств имеет для Конституционного Суда преюдициальное значение. Для получения сведений о фактических обстоятельствах Конституционный Суд может потребовать их от иных органов на основании статьи 50 Закона. --------------------------------
<1> В официальных изданиях не опубликовано. Исследование фактических обстоятельств дела тесно связано с реализацией конституционного права граждан на судебную защиту, на что неоднократно обращал внимание Конституционный Суд. Так, в Определении от 5 марта 2004 года N 82-О <1> подтверждена правовая позиция Конституционного Суда, выраженная в ранее принятых постановлениях, что право на судебную защиту является существенно ущемленным в тех случаях, когда суды при рассмотрении дела не исследуют по существу его фактические обстоятельства, ограничиваясь только установлением формальных условий применения нормы. В Определении от 18 ноября 2004 года N 373-О <2> Конституционный Суд установил, что вопрос о наличии предусмотренных законом оснований для рассмотрения конкретного дела с использованием той или иной процедуры, позволяющей реализовать конституционное право заявителя на судебную защиту, относится к компетенции судов общей юрисдикции и может быть разрешен ими с учетом фактических обстоятельств дела. Поскольку Конституционный Суд должен воздерживаться от установления и исследования фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов, он не управомочен принимать решения о том, какие именно из предусмотренных действующим законодательством механизмов возмещения вреда должны подлежать применению при рассмотрении конкретных дел (Определение от 12 марта 2002 года N 40-О <3>). --------------------------------
<1> ВКС. 2004. N 5. <2> В официальных изданиях не опубликовано. <3> СЗ. 20.05.2002. N 20. Ст. 1914. 31
Если необходимость исследования фактических обстоятельств дела выявляется после принятия обращения к рассмотрению, в публичном заседании, то Конституционный Суд прекращает производство по делу в соответствующей части на основании статьи 68 Закона, в соответствии с которой производство по делу прекращается в случаях, если в ходе заседания будут выявлены основания к отказу в принятии обращения к рассмотрению. 12.1. Рассмотрение полномочий Конституционного Суда предполагает необходимость их отграничения от полномочий других ОГВ, прежде всего судов, а также конкретизацию Конституционным Судом собственных полномочий. Эта проблема отчасти уже прокомментирована выше, применительно к разграничению полномочий Конституционного Суда и конституционных (уставных) судов субъектов РФ. В связи с толкованием КС собственных полномочий, установленных статьей 125 Конституции и комментируемой статьей, и их отграничением от полномочий других судов необходимо привести в полном объеме соответствующие постановления КС (см. Приложение 1 к Комментарию). Из них и других решений КС просматривается своеобразная конкуренция КС с иными судами, а также решений КС, ВС и ВАС, от которой страдают прежде всего частные лица, обращающиеся за судебной защитой своих прав. Очевидно, так будет до тех пор, пока судебная система РФ в соответствии с Конституцией не возглавляется ни одним судом. В этой связи полагаем необходимым поддержать постоянно высказываемое в юридической литературе мнение об объединении КС, ВС и ВАС в один суд с различными коллегиями - по конституционным, арбитражным, уголовным и иным делам. Не исключает такое объединение и Председатель КС В.Д. Зорькин, заметивший, что "гипотетически в среднесрочной перспективе можно говорить о создании одной высшей судебной инстанции - Верховного Суда с несколькими коллегиями" <1>. --------------------------------
<1> Зорькин В.Д. День Конституции. Интервью от 17 декабря 2008 года // ЭЖЮрист. С. 49. 12.2. Полномочия КС, их соотношение с полномочиями других органов истолкованы и конкретизированы и иными его решениями. В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда, выраженной в Постановлении от 23 февраля 1999 года N 4-П <1> и подтвержденной Определением от 18 апреля 2000 года N 98-О <2>, в судебной практике должно обеспечиваться конституционное истолкование подлежащих применению нормативных положений. Вместе с тем в случаях, когда коллизия правовых норм приводит к коллизии реализуемых на их основе конституционных прав, обязанность по устранению возникающего противоречия лежит также на законодательных и исполнительных органах, которые должны своевременно обеспечивать необходимое правовое регулирование и исполнение нормативных предписаний, чтобы не порождать необоснованные ограничения чьих-либо конституционных прав и свобод. Неисполнение же этих обязанностей является основанием для привлечения к установленной законом ответственности. --------------------------------
<1> РГ. 1999. 3 марта. <2> ВКС. 2000. N 6. В Определении от 14 декабря 1999 года N 216-О <1> установлено, что из права каждого на судебную защиту его прав и свобод, в том числе на судебное обжалование решений и действий ОГВ, как оно сформулировано в статье 46 (часть 2) и развивающей ее содержание статье 125 (часть 4) Конституции, не следует возможность выбора гражданином по своему усмотрению любых способов и процедур судебной защиты, особенности которых применительно к отдельным видам судопроизводства и категориям дел определяются ФЗ исходя из Конституции. Данное конституционное право не означает 32
возможности обжаловать в судебном порядке любые акты нормативного характера, не подлежащие применению в конкретном деле заявителя. Гражданин, в частности, может защитить свои права не путем оспаривания нормативных актов определенной юридической силы, а обжалуя основанные на них иные решения и действия (бездействие) органов власти и должностных лиц, для признания которых незаконными нет препятствий. --------------------------------
<1> В официальных изданиях не опубликовано. Конституция и Закон не уполномочили Конституционный Суд проверять соответствие одного закона другому. В случае возникновения спора выбор закона, подлежащего применению, осуществляется судом общей юрисдикции при разрешении конкретного дела (Определения от 19 апреля 2000 года N 76-О <1> и от 6 февраля 2003 года N 30-О <2>). Тем не менее Постановлением от 18 июля 2003 года N 13-П <3> установлено, что "Конституционный Суд Российской Федерации выступает, таким образом, в качестве судебной инстанции, уполномоченной на оценку соответствия актов, определяющих конституционный статус субъектов Российской Федерации, федеральному закону", а не только Конституции. --------------------------------
<1> ВКС. 2000. N 4. <2> В официальных изданиях не опубликовано. <3> РГ. 2003. 29 июля. "Конституция Российской Федерации, - установлено в Определении от 15 мая 2007 года N 370-О-О <1>, - ее статьи 118, 125 и 126, не допускает подмену судопроизводства по гражданским, административным или уголовным делам конституционным судопроизводством, в том числе при решении вопроса о том, какой закон должен быть применен в случае, если имеется противоречивое законодательное регулирование. При этом устранение подобных несоответствий в правовом регулировании также не относится к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации". --------------------------------
<1> В официальных изданиях не опубликовано. Конституционный Суд не вправе ни восполнять пробелы в правовом регулировании, т.е. подменять законодателя, ни решать вопрос о том, подлежит ли применению в конкретном деле международно-правовой акт, если обнаруживается несоответствие ему закона, - это относится к компетенции судов общей юрисдикции (Определение от 3 июля 1997 года N 87-О <1>). Не относится к компетенции КС и проверка действия (бездействия) ОГВ и должностных лиц - Определение от 17 октября 2006 года N 481-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Анатолия Алексеевича Байкалова на нарушение его конституционных прав, бездействие Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации <2>. --------------------------------
<1> ВКС. 1997. N 5. <2> В официальных изданиях не опубликовано. КС не уполномочен проверять конституционность положения закона, воспроизводящего положение Конституции (пункт 1.3 мотивировочной части Постановления от 17 января 2008 года N 1-П <1>) и правильность применения Конституции другим судом (Определение от 16 октября 2007 года N 724-О-О <2>). --------------------------------
<1> РГ. 2008. 26 января. <2> В официальных изданиях не опубликовано. 33
13. Ряд определений Конституционного Суда посвящен его неправомочности оценки Конституции. Они свидетельствуют о том, что Конституционный Суд принимает Конституцию как данность и не ставит ее под сомнение. В них установлено: - если оспариваемые положения закона являются воспроизведенными законодателем положениями Конституции, то заявителем, по существу, ставится вопрос не о конституционности закона, а о проверке положений самой Конституции; оценка соответствия одних конституционных положений другим, по смыслу статьи 125 Конституции, не входит в компетенцию Конституционного Суда (Определение от 12 марта 1998 года N 32-О <1>); --------------------------------
<1> СЗ. 04.05.1998. N 18. Ст. 2062. - Конституционный Суд не вправе проверять конституционность Конституции ни по каким параметрам (Определение от 1 апреля 1996 года N 13-О <1>) и не уполномочен проверять соответствие нормативных актов прежней Конституции, действие которой прекратилось одновременно со вступлением в силу новой Конституции (Определение от 1 апреля 1996 года N 26-О <2>); --------------------------------
<1> В официальных изданиях не опубликовано. <2> В официальных изданиях не опубликовано. - компетенция Конституционного Суда не распространяется на проверку конституционности конституционных положений, они не могут быть признаны недействующими (Определение от 10 апреля 1997 года N 57-О <1>); --------------------------------
<1> СЗ. 16.06.1997. N 24. Ст. 2804. - Конституция и Закон не наделяют Конституционный Суд полномочием проверять соответствие одних норм Конституции другим ее нормам и вносить в них какие-либо изменения, - пересмотр Конституции или внесение в нее поправок возможны только по предложениям перечисленных в ее статье 134 органов и должностных лиц и лишь в порядке, установленном ее статьями 135, 136 и 137 (Определение от 21 декабря 2001 года N 273-О <1>); Конституционный Суд, добавим, к этим органам не отнесен. --------------------------------
<1> В официальных изданиях не опубликовано. Законопроект, наделяющий Конституционный Суд полномочием давать заключение об обнаружении противоречия отдельных положений Конституции основам конституционного строя РФ, вносился в Государственную Думу группой ее депутатов, но был отклонен Постановлением Государственной Думы от 11 февраля 2004 года N 65-IV ГД <1>. --------------------------------
<1> СЗ. 23.02.2004. N 8. Ст. 611. 14. Положения о том, что по вопросам своей внутренней деятельности Конституционный Суд принимает Регламент, завершают статью 3 Закона. Регламент Конституционного Суда принят 1 марта 1995 года и с незначительными изменениями действует до сих пор. Регламенту посвящена статья 28 Закона (см. комментарий к ней). Комментарий к полномочиям Конституционного Суда по разрешению отдельных категорий дел дается ниже. Оценивая полномочия Конституционного Суда в целом, необходимо отметить их сужение по сравнению с полномочиями, которые ему предоставлял Закон "О 34
Конституционном Суде РСФСР". В частности, в комментируемом Законе не закреплены полномочия Конституционного Суда давать заключения по собственной инициативе и проверять конституционность вступивших в силу международных договоров РФ, выступать с правом законодательной инициативы не только по вопросам своего ведения. Данные полномочия вряд ли можно признать не свойственными Конституционному Суду как органу конституционного контроля. Их исключение можно объяснить стремлением ограничить власть Конституционного Суда. В то же время некоторые полномочия, предоставленные Конституционному Суду, оказались невостребованными: за 15 лет действия Закона он их ни разу не осуществлял (см. Приложение 3 к настоящему Комментарию). Статья 74 Закона "О Конституционном Суде РСФСР" позволяла Конституционному Суду по собственной инициативе давать заключения: - о соответствии Конституции действий и решений Президента и других высших должностных лиц РСФСР и республик в составе РСФСР, если согласно Конституции РСФСР неконституционность их действий и решений служит основанием для их отрешения от должности или приведения в действие иного специального механизма их ответственности; - о соответствии Конституции ратифицированных или вступивших в силу без ратификации международных договоров РСФСР; - о соответствии Конституции договоров между РСФСР и республиками в составе РСФСР, а также между республиками в составе РСФСР. Если в двух последних случаях заключение Конституционного Суда имело консультативное значение (статья 79 Закона "О Конституционном Суде РСФСР"), то в первом случае - общеобязательное. Статья 4. Состав, порядок образования и срок полномочий Конституционного Суда Российской Федерации Комментарий к статье 4 1. Часть первая комментируемой статьи фактически объединяет (применительно к Конституционному Суду) положения трех статей Конституции, согласно которым Президент представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного Суда (пункт "е" статьи 83); к ведению Совета Федерации относится назначение на должность судей Конституционного Суда (пункт "ж" части 1 статьи 102); Конституционный Суд состоит из 19 судей (часть 1 статьи 125). Почему судей Конституционного Суда 19? Прежняя Конституция России определяла их численность в 15 судей, избираемых Съездом народных депутатов РФ без участия Президента. Причем 2 из 15 судей так и не были избраны Съездом. Полагаем, это было вызвано стремлением сторонников "победившего" Президента Ельцина оставить в меньшинстве 9 судей, голосовавших за отрешение его от должности в связи с изданием им Указа от 21 сентября 1993 года N 1400, направленного на прекращение деятельности законодательных органов РФ, а также назначить судьями КС лиц, поддерживающих конституционность нормативных актов Президента. Во всяком случае, по делам о проверке конституционности указов Президента, по которым принимались постановления Конституционного Суда, ни один из предложенных Президентом судей не излагал особые мнения, указы признавались не противоречащими Конституции либо обращения об их неконституционности не принимались Конституционным Судом к рассмотрению под различными предлогами <1>. --------------------------------
35
<1> Подробнее см.: Мазуров А.В. Конституция и общественная практика. М.: Частное право, 2004; Лучин В.О., Мазуров А.В. Указы Президента Российской Федерации: основные социальные и правовые характеристики. М.: ЮНИТИ, 2000. Конечно, в Конституции можно было установить, что судей Конституционного Суда больше 19. Но Конституционный Суд РФ и в таком составе, возможно, самый многочисленный в мире. В других странах, где учреждены конституционные суды (советы, трибуналы), их судей меньше: в Беларуси - 12, в Литве - 9, в Польше - 15, в Португалии - 13, в Словакии - 13, в Украине - 18, в Хорватии - 11, в Чехии - 15. Во Франции и в Казахстане кроме соответственно 9 и 7 судей членами Конституционного совета (суда) являются бывшие Президенты этих государств. Различен и порядок назначения судей конституционных судов. Если в РФ все судьи Конституционного Суда назначаются только по представлению Президента, то в Беларуси Президент назначает 6 судей, остальные 6 судей назначаются Советом Республики; в Литве и Словакии все судьи Конституционных судов назначаются парламентами; в Португалии из 13 судей Конституционного суда 10 назначаются Ассамблеей Республики (парламентом), а трое "кооптируются" решением этих десяти; в Украине по шесть судей самостоятельно назначаются Президентом, Верховной Радой (парламентом) и Съездом судей Украины; во Франции по три члена Конституционного совета назначаются Президентом, председателями Национального собрания и Сената. Необходимо подчеркнуть, что Конституционный Суд состоит только из 19 судей. В его состав не входят служащие Секретариата КС. 2. При вычислении "трех четвертей" от 19 судей, при наличии которых Конституционный Суд вправе осуществлять свою деятельность (часть вторая комментируемой статьи), величины без остатка не получается. В данном случае "тремя четвертями" можно признать число 15. Почему вместо "15" в статье 4 Закона указано "три четверти" - не ясно. Только при наличии в составе Конституционного Суда 15 судей он может осуществлять полномочия, возложенные на него Конституцией и ФКЗ. Это значит, что если по каким-либо причинам (отставка, смерть, отсутствие назначения новых судей КС и др.) в Конституционном Суде окажется меньше 15 судей, то он не вправе осуществлять никакие полномочия и принимать какие-либо решения. 3. Часть третья комментируемой статьи о том, что полномочия Конституционного Суда не ограничены определенным сроком, закрепляет одну из гарантий деятельности Конституционного Суда. В соответствии с ней Конституционный Суд не может быть распущен, его деятельность при наличии 15 судей не может быть приостановлена. Прекращение деятельности Конституционного Суда возможно только путем соответствующего изменения Конституции, на основе которой он действует. Но и в этом случае потребуется соблюдение статьи 17 (часть 3) ФКЗ о судебной системе, согласно которой никакой суд не может быть упразднен, если отнесенные к его ведению вопросы осуществления правосудия не были одновременно переданы в юрисдикцию другого суда. Неограниченность срока полномочий Конституционного Суда как ОГВ не следует отождествлять со сроком полномочий его судей. 4. Какой день является датой образования КС? Судьи КС полагают, что такой датой является 30 октября 1991 года - день принятия Постановления Съезда народных депутатов РСФСР об избрании первых 13 судей КС. Именно 30 октября ежегодно КС отмечает как очередную годовщину своего существования. Полагаем, что КС не следует сводить к персональному составу его судей в определенное время. КС - это прежде всего орган. Как и любой орган, он учреждается до того, как в него будет кто-то избран или назначен. КС был учрежден 15 декабря 1990 года - в этот день в Конституцию РСФСР Законом было внесено соответствующее дополнение. 36
Впрочем, и в 1990, и в 1991 году учреждался и избирался КС РСФСР, причем в меньшем, чем действующий КС, составе. Датой же образования действующего Конституционного Суда Российской Федерации является день принятия учредившей его и действующей Конституции - 12 декабря 1993 года. Статья 5. Основные принципы деятельности Конституционного Суда Российской Федерации Комментарий к статье 5 В данной статье указаны основные принципы деятельности Конституционного Суда, которые раскрываются в статьях 29, 30, 31 и 35 Закона (см. комментарии к ним). Они включены в главу IV Закона в качестве принципов конституционного судопроизводства наряду с устностью разбирательства (статья 32), языком конституционного судопроизводства (статья 33) и непрерывностью судебного заседания (статья 34), которые, исходя из комментируемой статьи, основными не являются. Принцип независимости раскрывается также в статье 7 Закона. Смысл статьи 5 Закона состоит также в том, чтобы умолчанием указать на отсутствие в качестве основного принципа деятельности Конституционного Суда законности. Однако это означает не право Конституционного Суда на беззаконие, а учет полномочий, предоставленных ему Конституцией и Законом. Конституционный Суд разрешает дела о соответствии различных актов (включая законы) Конституции, а не законам. Поэтому даже не основным принципом, а выше - целью деятельности Конституционного Суда является конституционность, а не законность. Такой вывод следует из смысла статьи 125 Конституции и абзаца первого статьи 3 Закона. Статья 6. Обязательность решений Конституционного Суда Российской Федерации Комментарий к статье 6 Статья 6 Закона признает общеобязательность за любым решением КС: постановлением, определением или заключением. Следует отметить, что решения Конституционного Суда обязательны и для него самого. Это значит, что Конституционный Суд не вправе игнорировать собственные ранее принятые решения (правовые позиции). Общеобязательны только те решения Конституционного Суда и выраженные в них правовые позиции, которые приняты в пределах его полномочий, установленных Конституцией и ФКЗ. Поэтому не является обязательным, например, постановление Конституционного Суда в части, касающейся решения политического вопроса. Признание за решениями Конституционного Суда общеобязательности исходит из презумпции его высокого предназначения, безупречной репутации и профессионализма судей КС, строгого следования Закону, конституционной обоснованности аргументов при принятии решений. Об общеобязательности решений Конституционного Суда см. также комментарии к статьям 43, 73 и 79 Закона. Статья 7. Гарантии деятельности Конституционного Суда Российской Федерации Комментарий к статье 7 1. В статье 7 Закона развивается один из основных принципов деятельности Конституционного Суда - принцип независимости. В пределах, установленных 37
Конституцией и законами, Конституционный Суд независим, никому не подотчетен и не подконтролен. Независимость в организационном отношении наряду с обозначением самостоятельности от законодательных и исполнительных органов подчеркивает обособленность Конституционного Суда от иных судов - общей и арбитражной юрисдикции, а также конституционных (уставных) судов субъектов РФ. Организационная независимость Конституционного Суда выражается также в праве самостоятельно избирать своего Председателя, принимать Регламент собственной деятельности, утверждать штатное расписание Аппарата Конституционного Суда. 2. Независимость Конституционного Суда в финансовом отношении обоснована статьей 124 Конституции, согласно которой финансирование судов производится только из федерального бюджета и должно обеспечивать возможность полного и независимого осуществления правосудия (в статье 7 Закона вместо "правосудия" указано "конституционного судопроизводства"). Комментируемая статья развивает данную конституционную норму положениями, в соответствии с которыми каждый ФЗ о федеральном бюджете на соответствующий год должен предусматривать отдельной статьей средства, необходимые для обеспечения деятельности Конституционного Суда, которыми Конституционный Суд распоряжается самостоятельно. При этом финансирование Конституционного Суда не может уменьшаться, что предполагает также учет инфляции. Но Закон не предусмотрел увеличение сметы расходов КС по сравнению с предыдущим финансовым годом. В соответствии с ФЗ от 10 февраля 1999 года N 30-ФЗ "О финансировании судов Российской Федерации" <1>, если федеральный бюджет на текущий финансовый год не утвержден, суды финансируются ежемесячно в размере одной двенадцатой суммы, предусмотренной на их содержание ФЗ о федеральном бюджете за истекший год. Указанные суммы перечисляются до 10-го числа текущего месяца. В случае неперечисления указанных сумм либо неполного их перечисления в указанный срок их списание со счета Главного управления Федерального казначейства Министерства финансов РФ осуществляется в безакцептном (бесспорном) порядке инкассовыми поручениями Конституционного Суда. --------------------------------
<1> СЗ. 15.02.1999. N 7. Ст. 877. В соответствии с Регламентом Правительства (пункты 111 и 112), утвержденным Постановлением Правительства от 1 июня 2004 года N 260 <1>, предложения о финансовом обеспечении деятельности в очередном финансовом году представляются в Правительство Конституционным Судом за 60 дней до установленного ФЗ (Бюджетным кодексом РФ) срока внесения проекта ФЗ о федеральном бюджете в Государственную Думу. Представители Конституционного Суда могут участвовать в обсуждении проекта ФЗ о федеральном бюджете в части финансового обеспечения деятельности судов с целью устранения разногласий. При наличии неустраненных разногласий Правительство прилагает к проекту ФЗ о федеральном бюджете предложения Конституционного Суда со своим заключением. --------------------------------
<1> РГ. 2004. 8 июня. Положение части 1 статьи 102 ФЗ "О федеральном бюджете на 1998 год", позволявшее Правительству самостоятельно сокращать расходы на судебную систему, Постановлением Конституционного Суда от 17 июля 1998 года N 23-П <1> было признано несоответствующим Конституции по запросу ВС. А в Постановлении от 19 февраля 2002 года N 5-П <2>, принятым в связи с жалобами судей в отставке, установлено, что "финансирование судов, которым должна обеспечиваться возможность полного и независимого осуществления правосудия в соответствии с федеральным законом, 38
предполагает и финансирование пожизненного содержания, назначаемого пребывающим в отставке судьям, за счет федерального бюджета, а не из средств социальных фондов... Какое-либо снижение уровня этих гарантий противоречит конституционному требованию о необходимости полного обеспечения независимого правосудия". --------------------------------
<1> СЗ. 27.07.1998. N 30. Ст. 3801. <2> РГ. 2002. 6 марта. 3. Статья 124 Конституции предписывает финансировать суды из федерального бюджета в соответствии с ФЗ. Никаких иных актов "о финансировании судов" она не предусматривает. Тем не менее со ссылкой на нее и некоторые другие статьи Конституции, имеющие к финансированию судов весьма отдаленное отношение, был издан Указ исполняющего обязанности Президента Путина от 7 февраля 2000 г. N 306 "Об обеспечении деятельности Конституционного Суда Российской Федерации и о предоставлении государственных социальных гарантий судьям Конституционного Суда Российской Федерации и членам их семей", признавший утратившим силу аналогичный Указ от 15 сентября 1995 года N 947, издававшийся Президентом Ельциным. Поскольку "Конституционный Суд Российской Федерации состоит из 19 судей" (часть 1 статьи 125 Конституции), положения Указа от 7 февраля 2000 года N 306 "об обеспечении Конституционного Суда" и о "гарантиях судьям Конституционного Суда", как и само "обеспечение" и "гарантии", можно разграничить весьма условно. Последние будут рассмотрены в комментарии к статье 13 Закона "Гарантии независимости судьи Конституционного Суда Российской Федерации". В отношении собственно "Конституционного Суда", то есть как бы не только непосредственно его судей, Указ от 7 февраля 2000 года N 306 устанавливал, что при разработке проекта федерального бюджета на соответствующий год предусматриваются отдельной строкой расходы на содержание КС, учитывающие в числе прочих такие направления расходования указанных средств, как содержание парка служебных автомобилей КС на условиях, предусмотренных для Правительства, и обеспечение КС программно-техническими средствами, необходимыми для функционирования его информационных систем. Объем расходов на содержание Конституционного Суда при разработке проекта федерального бюджета на соответствующий год Правительству предписывалось определять по согласованию с Председателем Конституционного Суда. Смета расходов Конституционного Суда в пределах средств федерального бюджета, выделенных на его содержание, утверждается Председателем. Правительство в недельный срок со дня получения сметы расходов Конституционного Суда обеспечивает финансирование расходов Конституционного Суда в соответствии с указанной сметой. Если не сводить пользователей программно-технических средств в Конституционном Суде только к его судьям, а включить сюда еще и сотрудников Секретариата, которые в основном этими средствами для судей и пользовались, то обеспечение программно-техническими средствами в Москве оставляло желать лучшего. Компьютеры были устаревшие, сбои в их работе были обычным явлением. В кабинетах многих сотрудников Секретариата не было ксероксов, факсов и сканеров. Интернет к компьютерам всех сотрудников Секретариата в Москве был подключен лишь во второй половине 2007 года, то есть уже после принятия ФКЗ от 5 февраля 2007 года N 2-ФКЗ, определившего место пребывания Конституционного Суда С.-Петербург, и за несколько месяцев до самого переезда в С.-Петербург (см. комментарий к статье 115 Закона). До этого для доступа к необходимой информации и оргтехнике приходилось ходить по разным кабинетам, находившимся на разных этажах и в разных частях здания КС в Москве (на ул. Ильинка, д. 21). Очевидно, в С.-Петербурге таких проблем с программно-техническим обеспечением у Конституционного Суда и Аппарата КС быть не должно, поскольку здание для его 39
размещения было капитально модернизировано (см. комментарий к статье 115 Закона), а Концепцией Федеральной целевой программы "Развитие судебной системы России" на 2007 - 2011 годы, утвержденной распоряжением Правительства от 4 августа 2006 года N 1082-р, определено, что "приоритетным направлением модернизации инфраструктуры судов является информатизация деятельности судебной системы, в том числе создание электронного архива, формирование информационно-коммуникационной системы Конституционного Суда Российской Федерации и электронной специализированной общедоступной библиотеки Конституционного Суда Российской Федерации... Затраты на информатизацию Конституционного Суда Российской Федерации в 2007 - 2011 годах составят 224 млн. рублей". 4. Согласно части второй комментируемой статьи Конституционный Суд самостоятельно осуществляет информационное и кадровое обеспечение своей деятельности. Под кадровым обеспечением деятельности Конституционного Суда понимается исключительное право его судей устанавливать штатное расписание Аппарата Конституционного Суда, решать вопрос о приеме на работу на определенные должности тех или иных лиц, переводить их из одного подразделения Аппарата Конституционного Суда в другое, увольнять при наличии законных оснований. Самостоятельно обеспечивать себя кадрами судей Конституционный Суд не вправе, т.к. судьи Конституционного Суда назначаются Советом Федерации по представлению Президента. С целью информационного обеспечения в Конституционном Суде постоянно обновляются электронные справочные правовые системы "КонсультантПлюс", "Гарант", "Кодекс", "Юрист", без которых деятельность Конституционного Суда в условиях непрерывного интенсивного изменения законодательства была бы практически невозможна. В Конституционном Суде ведется работа по созданию электронной базы данных правовых позиций Конституционного Суда, некоторые из которых могут содержаться и развиваться не в одном, а в нескольких решениях КС. Судьями и служащими Аппарата КС составляются и издаются сборники решений Конституционного Суда за определенный год, в которых содержатся все постановления Конституционного Суда, а также наиболее значимые определения КС. В Конституционном Суде имеется библиотека юридической литературы. Сайт Конституционного Суда: www.ksrf.ru. 5. Часть третья комментируемой статьи указывает на признак Конституционного Суда как юридического лица - обладание имуществом (зданием, мебелью и др.) на праве оперативного управления. В качестве юридического лица Конституционный Суд может быть участником отношений, регулируемых гражданским законодательством, с учетом предусмотренных им особенностей, установленных для ОГВ. Любые ограничения условий деятельности Конституционного Суда, в том числе не предусмотренные комментируемой статьей, не допускаются (часть четвертая статьи 7 Закона). Данное положение адресовано всем ОГВ, ОМС, организациям и гражданам. Положения статьи 7 Закона означают, что никакие органы не вправе проводить проверку финансово-хозяйственной деятельности КС, поскольку их полномочия определены ФЗ либо актами нижестоящей юридической силы, а комментируемая статья содержится в ФКЗ, имеющей приоритет перед ФЗ в силу статьи 76 (часть 3) Конституции. Глава II. СТАТУС СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Статья 8. Требования, предъявляемые Конституционного Суда Российской Федерации
к
кандидату
на
должность
судьи
Комментарий к статье 8 40
1.1. ФЗ от 25 декабря 2008 года N 274-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О противодействии коррупции" <1> в новой редакции изложил статью 4 Закона о статусе судей, которую мы приводим в полном объеме: --------------------------------
<1> РГ. 2008. 30 декабря. "Статья 4. Требования, предъявляемые к кандидатам на должность судьи 1. Судьей может быть гражданин Российской Федерации: 1) имеющий высшее юридическое образование; 2) не имеющий или не имевший судимости либо уголовное преследование в отношении которого прекращено по реабилитирующим основаниям; 3) не имеющий гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства; 4) не признанный судом недееспособным или ограниченно дееспособным; 5) не состоящий на учете в наркологическом или психоневрологическом диспансере в связи с лечением от алкоголизма, наркомании, токсикомании, хронических и затяжных психических расстройств; 6) не имеющий иных заболеваний, препятствующих осуществлению полномочий судьи. 2. При соответствии требованиям, предусмотренным пунктом 1 настоящей статьи: 1) судьей Конституционного Суда Российской Федерации может быть гражданин, достигший возраста 40 лет и имеющий стаж работы по юридической специальности не менее 15 лет; 2) судьей Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации может быть гражданин, достигший возраста 35 лет и имеющий стаж работы по юридической специальности не менее 10 лет; 3) судьей верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области, суда автономного округа, окружного (флотского) военного суда, федерального арбитражного суда округа, арбитражного апелляционного суда может быть гражданин, достигший возраста 30 лет и имеющий стаж работы по юридической специальности не менее 7 лет; 4) судьей арбитражного суда субъекта Российской Федерации, конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации, районного суда, гарнизонного военного суда, а также мировым судьей может быть гражданин, достигший возраста 25 лет и имеющий стаж работы по юридической специальности не менее 5 лет. 3. Федеральным конституционным законом и федеральным законом могут быть установлены дополнительные требования к кандидатам на должность судьи судов Российской Федерации. 4. Кандидатом на должность судьи не может быть лицо, подозреваемое или обвиняемое в совершении преступления. 5. В стаж работы по юридической специальности, необходимый для назначения на должность судьи, включается время работы: 1) на требующих высшего юридического образования государственных должностях Российской Федерации, государственных должностях субъектов Российской Федерации, должностях государственной службы, муниципальных должностях, должностях в существовавших до принятия Конституции Российской Федерации государственных органах СССР, союзных республик СССР, РСФСР и Российской Федерации, должностях в юридических службах организаций, должностях в научно-исследовательских учреждениях; 41
2) в качестве преподавателя юридических дисциплин в учреждениях среднего профессионального, высшего профессионального и послевузовского профессионального образования, в качестве адвоката или нотариуса.". 1.2. Судьи КС назначаются Советом Федерации по представлению Президента. Поэтому оценка соответствия кандидатов на должность судьи требованиям комментируемой статьи должна осуществляться ими. Указанные в статье 8 Закона требования к кандидатам в судьи Конституционного Суда соответствуют высокому государственно-правовому статусу этого органа. Разумеется, назначить судьей Конституционного Суда можно только с согласия назначаемого. Некоторые юристы, полностью отвечающие требованиям статьи 8 Закона, работают в Секретариате Конституционного Суда. И именно они лучше кого бы то ни было разбираются в конституционном судопроизводстве, имеют большой опыт работы в Конституционном Суде. Но не было ни одного случая, чтобы судьей Конституционного Суда был назначен юрист Секретариата. Непосредственно Конституция не устанавливает требования к кандидатам в судьи Конституционного Суда. Но конституции других государств выдвигают требования к кандидатам в судьи своих конституционных судов: высококвалифицированный специалист, имеющий, как правило, ученую степень (Беларусь); безукоризненная репутация, высшее юридическое образование и стаж юридической или научнопедагогической работы по специальности юриста не менее 10 лет (Литва); "шестеро из общего состава судей, назначенных Ассамблеей Республики и кооптированных, выбираются в обязательном порядке из числа судей других судов, а остальные - из числа юристов" (Португалия); достижение 40 лет, высшее юридическое образование и стаж работы по юридической специальности не менее 15 лет (Словакия); достижение 40 лет, высшее юридическое образование, стаж работы по специальности не менее 10 лет, проживание в Украине в течение последних 20 лет и владение государственным языком (Украина); "из числа юристов, особенно судей, прокуроров, адвокатов и профессоров университетов права" (Хорватия); соответствие требованиям, предъявляемым для избрания в Сенат, высшее юридическое образование и стаж работы по юридической специальности не менее 10 лет (Чехия). 2. Российское гражданство судьи Конституционного Суда - объективное требование к представителю высшей судебной власти, участвующему в принятии решений, которые могут серьезно повлиять на судьбу страны. Поэтому судьей Конституционного Суда не может быть назначен гражданин РФ, имеющий гражданство какого-либо другого государства. Гражданство другого государства ставило бы под сомнение независимость судьи от него, особенно при рассмотрении дел о конституционности международных договоров. Однако нельзя не отметить, что статья 8 Закона не содержит для судьи Конституционного Суда запрета иметь двойное гражданство. Такое требование установлено статьей 4 Закона о статусе судей. 3. Закон "О Конституционном Суде РСФСР" (статья 12) допускал назначение судьей гражданина, достигшего "не менее 35 и не более 60 лет". Действующий Закон "поднял нижнюю возрастную планку" до 40 лет, что значительно выше, чем для других судов РФ, но не установил "верхнюю планку". Но поскольку достижение судьей предельного возраста пребывания в должности является основанием прекращения его полномочий (см. комментарий к статье 12 Закона), судьей не может быть назначен гражданин, достигший 70 лет. Требование назначать судьями лиц, достигших 40 лет, обосновывается взаимосвязью с другими требованиями - наличием высшего юридического образования и стажа работы по юридической профессии не менее 15 лет. Высшее юридическое образование может быть завершено в 21 год. Но редкий студент вплоть до получения диплома о высшем образовании нигде не работает. Немало 42
студентов задолго до окончания вуза устраиваются на работу по той же специальности, по которой обучаются. Соответственно, к 35 годам они имеют и высшее юридическое образование, и стаж работы по юридической профессии не менее 15 лет. Поэтому для обеспечения возможности стать судьями Конституционного Суда более молодым гражданам, с новыми знаниями и опытом, доступа в Конституционный Суд "свежей крови" представляется необходимым восстановить 35-летний возраст, необходимый для назначения судьей Конституционного Суда. С этой же целью следует понизить стаж работы по юридической специальности, необходимый для назначения на должность судьи, до 10 лет, как это предусматривала статья 12 Закона "О Конституционном Суде РСФСР". Даже Президентом может быть гражданин, достигший 35 лет (часть 2 статьи 81 Конституции), и без юридического образования. Что касается юридической профессии, то разработчики Закона и законодатель "понимали термин "юридическая профессия" широко, как всякую деятельность, где применяются (или могут применяться) юридические знания в объеме высшего юридического учебного заведения" <1>. Теперь этот термин конкретизирован статьей 4 Закона о статусе судей. --------------------------------
<1> Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации": Комментарий. М.: Юридическая литература, 1996. С. 62. Возраст действующих судей КС - объективное свидетельство становления их правосознания и предшествующего стажа работы по юридической профессии в системе Советского государства и права, не имеющих с РФ и действующей Конституцией почти ничего общего. 4. Одного 15-летнего стажа юридической профессии для назначения судьей Конституционного Суда недостаточно: имея большой юридический стаж, можно быть плохим юристом (об этом свидетельствовали жалобы в КС, подготовленные такими юристами). Требуется также, как устанавливает комментируемая статья, "признанная высокая квалификация в области права". Обычно ее подтверждением являются ученые степени кандидата или доктора юридических наук: их имели большинство впоследствии назначенных судей Конституционного Суда. Специальность, по которой получена ученая степень, тоже может иметь значение. С учетом того, положения актов какой отрасли законодательства оспариваются в Конституционном Суде чаще других, судьей может быть назначен кандидат, специализирующийся на такой отрасли. В то же время ученая степень не является обязательным условием назначения судьей Конституционного Суда. Высокая квалификация в области права может быть признана не за теоретиками с ученой степенью, а, например, за судьей суда общей юрисдикции без ученой степени. 5. Безупречная репутация - довольно неопределенное требование к назначаемым судьями Конституционного Суда. Оценка репутации как безупречной зависит от участвующих в процессе назначения и их репутации. Но в любом случае кандидат в судьи должен обладать общепризнанными моральными качествами. Вряд ли безупречна репутация у привлекавшегося к ответственности за некоторые административные правонарушения, у ранее судимого, у лица с "нетрадиционной сексуальной ориентацией", а также у лиц, деятельность которых противоречит их публикациям по правовым вопросам. Статья 8 Закона не выдвинула к кандидату на должность судьи Конституционного Суда требование о состоянии здоровья. Это тем более странно, что судьей Конституционного Суда можно стать не ранее достижения 40 лет. Такое требование установлено статьей 4 Закона о статусе судей.
43
6. Избрание или назначение судьей означает - по мнению избиравших и назначавших - соответствие кандидата всем установленным Законом о Конституционном Суде требованиям. Но не следует полагать, что действующим и бывшим судьям Конституционного Суда не было альтернативы. В России много юристов, соответствующих требованиям статьи 8 Закона. Единые требования к кандидатам на должность судьи КС, установленные статьей 8 Закона, не означают однородность состава судей, их деловых и личных качеств. Например, не все судьи КС, в том числе впоследствии назначенные, участвовали в разработке действующей Конституции в составе ельцинского Конституционного совещания. Некоторые судьи КС публично спорили между собой. Например, Председатель КС В.Д. Зорькин в ответ на интервью судьи КС в отставке Т.Г. Морщаковой написал: "Наша интеллигенция, надеюсь, сохранила чувство вкуса. И может оценить с этой вкусовой позиции пассаж, суть которого состоит в следующем: "Пока я была в Конституционном Суде - он был хороший. А когда я из него ушла - он стал плохой". Простите, но если он такой плохой, почему госпожа Морщакова до сих пор не отказалась от должности советника этой "порочной" организации? Организации, в которой все достойные кандидатуры в судьи, по мнению госпожи Морщаковой, отвергнуты, а работают одни недостойные?.. Категорически настаиваю на том, что идея высшего права в том виде, в каком она развернута госпожой Морщаковой, на практике может обернуться только революционными "тройками" и трибуналами... Эта идея высшей целесообразности и высшего права, декларируемая госпожой Морщаковой не впервые, ею же в 1993 году была превращена в индульгенцию на расстрел. Конституционный Суд отверг тогда логику революционной целесообразности. Особое мнение по этому вопросу заявила госпожа Морщакова. Тем самым уже тогда она встала в ряды не только теоретиков, но и практиков революционного права. Того самого права, которое и породило первый расстрельный ров в истории новой России" <1>. --------------------------------
<1> Зорькин В.Д. Осторожно: праворазрушительство! // Российская газета. 2004. 22 июля. С момента учреждения Конституционного Суда его судьями становились 29 человек. На 1 января 2009 года действующими судьями Конституционного Суда являлись (в алфавитном порядке): 1) Бондарь Николай Семенович; 2) Гаджиев Гадис Абдуллаевич; 3) Данилов Юрий Михайлович; 4) Жаркова Людмила Михайловна; 5) Жилин Геннадий Александрович; 6) Зорькин Валерий Дмитриевич; 7) Казанцев Сергей Михайлович; 8) Клеандров Михаил Иванович; 9) Князев Сергей Дмитриевич; 10) Кононов Анатолий Леонидович; 11) Красавчикова Лариса Октябриевна; 12) Маврин Сергей Петрович; 13) Мельников Николай Васильевич; 14) Рудкин Юрий Дмитриевич; 15) Селезнев Николай Васильевич; 16) Слива Анатолий Яковлевич; 17) Стрекозов Владимир Георгиевич; 18) Хохрякова Ольга Сергеевна; 44
19) Ярославцев Владимир Григорьевич. Бывшие судьи Конституционного Суда, полномочия которых прекратились по различным основаниям (в алфавитном порядке): Аметистов Эрнест Михайлович; Баглай Марат Викторович; Витрук Николай Васильевич; Ведерников Николай Трофимович; Лучин Виктор Осипович; Морщакова Тамара Георгиевна; Олейник Владимир Иванович; Тиунов Олег Иванович; Туманов Владимир Александрович; Эбзеев Борис Сафарович. Статья 9. Порядок назначения на должность судьи Конституционного Суда Российской Федерации Комментарий к статье 9 1. Предоставление указанным в части первой статьи 9 комментируемого Закона некоторым органам и лицам возможности вносить Президенту предложения о кандидатах на должность судьи имеет целью обеспечить сбалансированный состав Конституционного Суда: по юридической специализации кандидатов, их политическим взглядам, с различных территорий страны. Вряд ли, например, юридический вуз из Екатеринбурга предложит назначить судьей профессора московского юридического вуза. В число субъектов, которые могут предлагать Президенту кандидатуры судей Конституционного Суда, относятся прежде всего сам Конституционный Суд, а также ВС и ВАС (высшие судебные органы), Министерство юстиции и Генеральная прокуратура (федеральные юридические ведомства), Всероссийский съезд судей и Федеральная палата адвокатов, действующие соответственно на основании ФЗ "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации" и ФЗ "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации" (всероссийские юридические сообщества), Институт государства и права Российской академии наук, Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве (юридические научные заведения), высшие юридические учебные заведения (не обязательно государственные). Указом Президента от 4 октября 2001 года N 1185 <1> утверждалось Положение о Комиссии при Президенте Российской Федерации по предварительному рассмотрению кандидатур на должности судей федеральных судов, в том числе КС. Однако никакие предложения не обязывают Президента делать выбор из предложенных ему кандидатур. Он может внести на утверждение Совета Федерации собственную кандидатуру судьи, в т.ч. одновременно несколько кандидатур, предоставляя тем самым Совету Федерации право выбора судьи. --------------------------------
<1> СЗ. 08.10.2001. N 41. Ст. 3938. Порядок назначения судей Конституционного Суда детализирован Регламентом Совета Федерации от 30 января 2002 года N 33-СФ <1>. В соответствии с ним Председатель Совета Федерации для назначения судьи Конституционного Суда в течение 14 дней при необходимости созывает внеочередное заседание Совета Федерации; представленные Президентом кандидатуры предварительно обсуждаются в Комитете Совета Федерации по конституционному законодательству, который готовит для заседания Совета Федерации заключение по каждой кандидатуре; после обсуждения на 45
заседании Совета Федерации каждая кандидатура включается в бюллетень для тайного голосования; назначение на должность или отклонение представленной Президентом кандидатуры оформляется постановлением Совета Федерации (статьи 173 - 175). --------------------------------
<1> СЗ. 18.02.2002. N 7. Ст. 635. Назначение судьи Конституционного Суда производится голосованием большинства от общего числа членов Совета Федерации, а не от числа присутствующих на заседании его членов. Общее число членов Совета Федерации определяется исходя из статьи 95 (часть 2) Конституции, согласно которой в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта РФ: по одному от представительного (законодательного) и исполнительного ОГВ субъекта РФ. 2. Согласно части четвертой комментируемой статьи Закона в случае выбытия судьи из состава Конституционного Суда представление о назначении другого лица на вакантное место судьи вносится Президентом в Совет Федерации не позднее месяца со дня открытия вакансии. Данное положение взаимосвязано со статьей 18 Закона, в соответствии с которой о прекращении полномочий судьи Конституционного Суда Президента и Совет Федерации должен уведомить сам Конституционный Суд, что означает открытие вакансии. С целью поддержания полноты состава Конституционного Суда, необходимого для обеспечения кворума в его заседаниях, данные положения Закона обязывают Конституционный Суд уведомлять Президента и Совет Федерации об открытии вакансии незамедлительно. Следует отметить, что ФКЗ от 5 апреля 2005 года N 2-ФКЗ <1> из комментируемой статьи была исключена часть пятая, согласно которой судья Конституционного Суда, срок полномочий которого истек, продолжает исполнять обязанности судьи до назначения на должность нового судьи или до принятия итогового решения по делу, начатому с его участием. Исключение данных положений было обусловлено одновременным изменением статьи 12 Закона, которая также касается срока полномочий судей Конституционного Суда. --------------------------------
<1> РГ. 2005. 9 апреля. Статья 10. Присяга судьи Конституционного Суда Российской Федерации Комментарий к статье 10 Принесение присяги, необходимой для вступления в должность, характерно для высших должностных лиц государства. Она подчеркивает высокий статус судьи Конституционного Суда, его ответственность при принятии решений и момент вступления в должность. В соответствии со статьей 12 Закона судья Конституционного Суда считается вступившим в должность с момента принесения присяги. Судьи Конституционного Суда, присутствующие при принесении присяги вступающим в должность Президентом (статья 82 Конституции), присягают Конституции как акту высшей юридической силы, независимо от ее редакции. Приносить новую присягу в случае изменения Конституции судьи не обязаны. Судьи Конституционного Суда, избранные до вступления в силу действующей Конституции, не присягали ей; они присягали прежней Конституции, что не мешает им руководствоваться новой Конституцией. Им же - бывшим членам КПСС - это членство в 1992 году не помешало признать "свою" партию неконституционной. Приведение судьи Конституционного Суда к присяге детализируется статьей 177 Регламента Совета Федерации. В соответствии с ним приведение к присяге назначенного на должность судьи проводится Председателем Совета Федерации на заседании Совета Федерации. Судья приносит присягу вслух, стоя, положив руку на Конституцию. Присягу 46
судьи все находящиеся в зале заседаний Совета Федерации заслушивают стоя. Принесение присяги удостоверяется личной подписью судьи Конституционного Суда под текстом присяги с указанием даты ее принесения. Документ остается на хранении в Совете Федерации. Председатель Совета Федерации поздравляет судью со вступлением в должность и передает ему мантию как символ судебной власти. После принесения судьей (судьями) Конституционного Суда присяги звучит Государственный гимн РФ. Статья 11. Занятия и действия, не Конституционного Суда Российской Федерации
совместимые
с
должностью
судьи
Комментарий к статье 11 1. Положения статьи 11 Закона нацелены на обеспечение объективности, неподкупности и деполитизации судей Конституционного Суда, а также на разделение законодательной, исполнительной и судебной власти. Запрет быть депутатом представительных органов любого уровня - федерального, субъектов РФ или местного, а также занимать государственные должности в других органах необходим для отделения судебной власти от законодательной и исполнительной. Если бы судья мог занимать такую должность, то он мог бы участвовать в проверке конституционности актов, которые сам же и принимал, то есть был бы судьей в собственном деле. Из запрета заниматься оплачиваемой деятельностью есть исключение - творческая (преподавательская, научная) деятельность. Следует отметить, что сама деятельность Конституционного Суда имеет поисковый, научно-исследовательский характер и требует высокой юридической квалификации. Решения Конституционного Суда содержат значительный научно-практический потенциал. Многие судьи Конституционного Суда являются преподавателями юридических вузов, авторами научных юридических работ, за которые получают вознаграждение. Но такая деятельность не должна препятствовать исполнению обязанностей судьи. 2. Запрет судьям Конституционного Суда осуществлять защиту и представительство в судах и других органах (государственных и муниципальных) дублируется соответствующими положениями АПК, ГПК и УПК. Но судья может быть законным представителем в указанных органах, например в качестве родителя. Положение о том, что судья Конституционного Суда не вправе оказывать кому-либо (конкретному лицу или общественному объединению) покровительство, призвано не допустить использование судьями своего должностного положения и авторитета вне случаев официального представительства. В части третьей статьи 11 Закона довольно подробно перечислены формы участия в политической деятельности, которой судья Конституционного Суда заниматься не вправе, включая даже простое присутствие на съезде какой-либо политической партии. Судья Конституционного Суда не может также состоять в руководстве неполитических общественных объединений, но может быть их рядовым членом. Данные запреты призваны максимально оградить Конституционный Суд от решения политических (неправовых) вопросов. На судей КС распространяются также запреты и ограничения, установленные законодательством о государственной службе, ФЗ от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" <1> и ФЗ от 25 декабря 2008 года N 274-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О противодействии коррупции" <2>. Последний, в частности, внес дополнения в Закон о статусе судей, в соответствии с которыми судья ежегодно не позднее 30 апреля года, следующего за отчетным, представляет в суд, в котором он занимает должность судьи, сведения о своих доходах, об имуществе, принадлежащем ему 47
на праве собственности, и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах супруга (супруги) и несовершеннолетних детей, об имуществе, принадлежащем им на праве собственности, и обязательствах имущественного характера супруга (супруги) и несовершеннолетних детей; проверка достоверности и полноты указанных сведений осуществляется судом в порядке, определяемом КС и нормативными актами РФ (статья 8.1 Закона о статусе судей). --------------------------------
<1> РГ. 2008. 30 декабря. <2> Там же. ФЗ от 25 декабря 2008 года N 274-ФЗ дополнил Закон о статусе судей Порядком, который мы приводим в полном объеме: ПОРЯДОК ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ СВЕДЕНИЙ О ДОХОДАХ СУДЬИ И ОБ ИМУЩЕСТВЕ, ПРИНАДЛЕЖАЩЕМ ЕМУ НА ПРАВЕ СОБСТВЕННОСТИ, ОБЩЕРОССИЙСКИМ СРЕДСТВАМ МАССОВОЙ ИНФОРМАЦИИ <1> --------------------------------
<1> Не приводится. 3. Часть четвертая статьи 11 Закона запрещает судье публично, письменно или устно, в том числе в научной или преподавательской деятельности, высказывать свое мнение о вопросе, который стал или может стать предметом рассмотрения в Конституционном Суде, до принятия решения по этому вопросу. Поскольку предметом рассмотрения в Конституционном Суде может стать вопрос, указанный в статье 125 Конституции и статье 3 Закона, судья оказывается не вправе публично высказать свое мнение практически по любому закону, нормативному акту Правительства и т.д. - ведь не известно, какой из них, в какой части и когда (до или после прекращения полномочий судьи КС) будет оспорен в Конституционном Суде и станет предметом его рассмотрения. Поэтому судья должен быть осторожен в своих оценках действующих актов и помнить, что они могут быть истолкованы как совершение действий, несовместимых с его должностью. Следует отметить, что "запрет на выражение мнений" не может быть распространен на высказывания, состоявшиеся до назначения судьи на должность, а также на его публикации в соавторстве. Характерно, что, например, за публикацию в единоличном авторстве брошюры "Указное право в России" <1> судья КС В.О. Лучин был подвергнут информационной травле с целью прекращения его полномочий (см. комментарий к статье 18 Закона). Однако на изданную задолго до окончания срока его полномочий книгу "Указы Президента Российской Федерации: основные социальные и правовые характеристики" <2>, подготовленную совместно с автором этих строк и развивающую названную брошюру, критических публикаций не последовало (во всяком случае, авторам о них не известно); на данную работу было опубликовано шесть положительных рецензий. --------------------------------
<1> М.: Велес, 1996. <2> М.: ЮНИТИ, 2000. Кроме того, судья Конституционного Суда может высказывать свое мнение о Конституции, поскольку она не может быть предметом рассмотрения Конституционного Суда. Как установил в Определении от 1 апреля 1996 года N 13-О <1> сам Конституционный Суд, он не вправе проверять конституционность Конституции ни по каким параметрам. 48
--------------------------------
<1> В официальных изданиях не опубликовано. От расширительного толкования занятий и действий, несовместимых с должностью судьи, призвана гарантировать часть пятая статьи 11 Закона, которая позволяет судье выражать свою волю гражданина и избирателя путем голосования на выборах и референдумах. Вместе с тем она во взаимосвязи с частью третьей комментируемой статьи ограничивает право судьи до прекращения полномочий быть избранным в иные ОГВ и ОМС. Статья 12. Срок полномочий судьи Конституционного Суда Российской Федерации Комментарий к статье 12 1.1. Статья 12 Закона после ее принятия в первоначальной редакции изменялась трижды, причем дважды в течение 2001 года. Приведем все редакции статьи 12 Закона. Первоначальная редакция: "Статья 12. Срок полномочий судьи Конституционного Суда Российской Федерации Судья Конституционного Суда Российской Федерации назначается на должность на срок двенадцать лет. Предельный возраст для пребывания в должности судьи Конституционного Суда Российской Федерации семьдесят лет. Назначение на должность судьи Конституционного Суда Российской Федерации на второй срок не допускается. Судья Конституционного Суда Российской Федерации считается вступившим в должность с момента принесения им присяги. Его полномочия прекращаются в последний день месяца, в котором истекает срок его полномочий или в котором ему исполняется семьдесят лет.". В редакции ФКЗ от 8 февраля 2001 года N 1-ФКЗ: "Статья 12. Срок полномочий судьи Конституционного Суда Российской Федерации Судья Конституционного Суда Российской Федерации назначается на должность на срок пятнадцать лет. Назначение на должность судьи Конституционного Суда Российской Федерации на второй срок не допускается. Судья Конституционного Суда Российской Федерации считается вступившим в должность с момента принесения им присяги. Его полномочия прекращаются в последний день месяца, в котором истекает срок его полномочий.". В редакции ФКЗ от 15 декабря 2001 года N 4-ФКЗ: "Статья 12. Срок полномочий судьи Конституционного Суда Российской Федерации Судья Конституционного Суда Российской Федерации назначается на должность на срок пятнадцать лет. Предельный возраст пребывания в должности судьи Конституционного Суда Российской Федерации - семьдесят лет. Назначение на должность судьи Конституционного Суда Российской Федерации на второй срок не допускается. Судья Конституционного Суда Российской Федерации считается вступившим в должность с момента принесения им присяги. Его полномочия прекращаются в последний день месяца, в котором истекает срок его полномочий или в котором ему исполняется семьдесят лет.". В редакции ФКЗ от 5 апреля 2005 года N 2-ФКЗ: "Статья 12. Срок полномочий судьи Конституционного Суда Российской Федерации Полномочия судьи Конституционного Суда Российской Федерации не ограничены определенным сроком. Предельный возраст пребывания в должности судьи Конституционного Суда Российской Федерации - семьдесят лет. Судья Конституционного 49
Суда Российской Федерации считается вступившим в должность с момента принятия им присяги. Его полномочия прекращаются в последний день месяца, в котором ему исполняется семьдесят лет. Судья Конституционного Суда Российской Федерации, достигший предельного возраста пребывания в должности судьи, продолжает исполнять обязанности судьи до принятия итогового решения по делу, начатому с его участием, или до назначения на должность нового судьи.". В результате "эволюции" статьи 12 Закона сроки полномочий судей КС оказались следующими: 1) срок полномочий 12 лет при предельном возрасте судьи 70 лет (первоначальная редакция статьи 12 Закона); 2) срок полномочий увеличился с 12 до 15 лет независимо от возраста судьи (редакция ФКЗ от 8 февраля 2001 года N 1-ФКЗ); 3) срок полномочий остался 15 лет и восстановился предельный возраст судьи 70 лет (редакция ФКЗ от 15 декабря 2001 года N 4-ФКЗ); 4) срок полномочий судьи стал неограниченным, достижение судьей предельного возраста в 70 лет не прекращает его полномочия ("исполнение обязанностей") до назначения на должность нового судьи (редакция ФКЗ от 5 апреля 2005 года N 2-ФКЗ), которое формально не состоится до принятия соответствующего решения Конституционного Суда, являющегося официальным уведомлением об открытии вакансии (часть третья статьи 18 Закона). Таким образом, в прежней редакции статья 12 Закона содержала два критерия (основания) прекращения полномочий судьи: истечение установленного ею срока полномочий судьи и достижение судьей предельного возраста пребывания в должности. Сейчас остался только предельный возраст. Нельзя не отметить, что молодым судьям КС это позволяет сохранить статус действующего судьи значительно более 12 или 15 лет. Приведенные редакции и изменения статьи 12 Закона не следует понимать как продление судьями КС сроков полномочий самими себе. КС не участвует в принятии ФКЗ. И ни один из законопроектов, предлагавших изменения в статью 12 Закона, не вносился в Государственную Думу Конституционным Судом. 1.2. Во все периоды действия статьи 12 Закона во всех редакциях и до сих пор (на 1 января 2009 года) в составе Конституционного Суда находились судьи, избранные до принятия комментируемого Закона. Они избирались при действии статьи 15 Закона "О Конституционном Суде РСФСР", которая ограничивала предельный возраст пребывания в должности судьи 65 годами. На них распространяется положение абзаца второго пункта 5 раздела второго Конституции, согласно которому "после вступления в силу Конституции судьи всех судов Российской Федерации сохраняют свои полномочия до истечения срока, на который они были избраны", то есть до достижения возраста 65 лет. Возникшее противоречие между абзацем вторым пункта 5 раздела второго Конституции и статьей 12 Закона, в редакции от 5 апреля 2005 года N 2-ФКЗ, его "приниматели" попытались устранить изложением в новой редакции этим же ФКЗ пункта 4 раздела пятого комментируемого Закона, согласно которому "положение части первой статьи 12 настоящего Федерального конституционного закона распространяется на всех действующих судей Конституционного Суда Российской Федерации". Его первоначальная редакция была иной, основанной на абзаце втором пункта 5 раздела второго Конституции: "Судьи Конституционного Суда Российской Федерации, избранные до вступления в силу Конституции Российской Федерации, согласно пункту 5 раздела второго Конституции Российской Федерации сохраняют свои полномочия до истечения срока, на который они были избраны". Между тем статья 12 Закона, в редакции ФКЗ от 5 апреля 2005 года N 2ФКЗ, перестала состоять из частей, и никакие изменения законов не могут противоречить Конституции. Возникает вопрос: если Конституция позволяла сохранить до достижения 70 лет полномочия всем судьям КС, избранным до ее принятия, то на каком основании были 50
вынуждены удалиться в отставку судьи КС Н.Т. Ведерников, Н.В. Витрук, В.О. Лучин, Т.Г. Морщакова, О.И. Тиунов? Все они были удалены в отставку по достижении 65 и задолго до достижения 70 лет, до ФКЗ от 5 апреля 2005 года N 2-ФКЗ. Полагаем недопустимым и противоречащим принципу правового государства, то есть статье 1 Конституции, любое продление (как и сокращение) срока полномочий судей и любых других должностных лиц после их избрания или назначения на должность. Применительно же к КС, судей которого, в отличие от многочисленных судей судов общей и арбитражной юрисдикции, всего 19, любое изменение Закона о сроке их полномочий и нарушение этого принципа неизбежно персонифицируется. В этой связи показательна ситуация со сроком полномочий судьи М.В. Баглая. Он родился 13 марта 1931 года и был назначен судьей при действии статьи 12 Закона в первоначальной редакции, устанавливавшей предельный возраст пребывания в должности судьи Конституционного Суда 70 лет. Соответственно, срок полномочий судьи М.В. Баглая истекал 13 марта 2001 года. Однако принятый всего месяцем раньше ФКЗ от 8 февраля 2001 года N 1-ФКЗ исключил из статьи 12 Закона ограничение срока полномочий судьи предельным возрастом. В тот период М.В. Баглай был самым возрастным действующим судьей, а также Председателем КС, поэтому ФКЗ от 8 февраля 2001 года N 1-ФКЗ сохранял только его полномочия. Положение ФКЗ от 15 декабря 2001 года N 4ФКЗ, восстановившее в статье 12 Закона предельный 70-летний возраст пребывания в должности судьи, на М.В. Баглая не было сразу распространено, поскольку этот же ФКЗ именно это положение вводил в действия через три года (!) - с 1 января 2005 года. В результате М.В. Баглай был вынужден уйти в отставку на 4 года позже срока, установленного статьей 12 Закона, в редакции, действовавшей во время его назначения судьей Конституционного Суда. В российской действительности не только содержание, но и время принятия и вступления в силу того или иного закона нередко, вольно или невольно направлены за либо против конкретных лиц. Не стали исключением и неоднократные изменения статьи 12 Закона. Так, проект ФКЗ, позднее ставший ФКЗ от 5 апреля 2005 года N 2-ФКЗ, был внесен Президентом в Государственную Думу 30 ноября 2004 года и принят ею в первом чтении 22 декабря 2004 года с указанием срока направления поправок к нему до 15 января 2005 года. Сравнение редакций президентского законопроекта на разных стадиях рассмотрения и принятия показывает, что никаких содержательных поправок в них не вносилось. Тем не менее принятие законопроекта Государственной Думой во втором чтении состоялось только 11 марта 2005 года, то есть почти на два месяца позже завершения срока представления поправок. Полагаем, что такая "затяжка" с принятием президентского законопроекта была обусловлена ожиданием назначения Советом Федерации нового судьи Конституционного Суда вместо судьи В.О. Лучина, избранного при действии Закона "О Конституционном Суде РСФСР", который на тот момент достиг возраста 65 лет и запомнился высшей государственной власти принципиальными и неудобными для нее особыми мнениями по ряду дел, рассматривавшихся Конституционным Судом. Как только Совет Федерации 25 февраля 2005 года назначил нового судью вместо В.О. Лучина, изменения Закона Государственной Думой тут же были приняты: 11 марта - во втором чтении, 16 марта - в окончательном (третьем) чтении, 23 марта одобрены Советом Федерации и 5 апреля 2005 года подписаны Президентом с присвоением N 2-ФКЗ. Принятие ФКЗ такого содержания двумя месяцами раньше "оставило" бы В.О. Лучина судьей Конституционного Суда до достижения им 70 лет, то есть до середины 2009 года. При действующей редакции Закона самый длительный срок полномочий может оказаться у судьи Г.А. Гаджиева. Родившийся в 1953 году и избранный судьей Конституционного Суда в 1991 году, он может остаться судьей до 2023 года. Если Конституция РФ вообще не ограничивает срок полномочий судей Конституционного Суда, назначенных после ее принятия, то конституции других 51
государств гораздо более жестко ограничивают срок полномочий судей своих конституционных судов: в Беларуси срок полномочий судей Конституционного суда 11 лет при предельном возрасте 70 лет, в Словакии и Украине - 12 лет, в Чехии - 10 лет, в Португалии и во Франции - 9 лет. Как видно, в РФ судьи Конституционного Суда имеют самый продолжительный срок полномочий. 2. Согласно статье 12 Закона судья считается вступившим в должность с момента принесения присяги. Но удостоверение судьи Конституционного Суда выдается Президентом. В соответствии с Положением о порядке выдачи удостоверения судьи судьям Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и судьям, назначаемым Президентом Российской Федерации, утвержденным Указом Президента от 9 сентября 2000 года N 1624 <1>, удостоверение судьи Конституционного Суда подписывается Президентом и выдается либо им же, либо по его поручению Председателем Совета Федерации, либо Председателем Конституционного Суда. --------------------------------
<1> СЗ. 18.09.2000. N 38. Ст. 3781. В случае ухода или удаления судьи Конституционного Суда в отставку удостоверение судьи остается у него на хранении. В случае прекращения полномочий судьи по иным основаниям удостоверение передается Председателю Конституционного Суда или его заместителю, которые не позднее чем через 10 дней со дня получения удостоверения судьи пересылают его в Управление Президента по кадровым вопросам и государственным наградам. В случае смерти судьи, в том числе пребывавшего в отставке, удостоверение, подписанное Президентом, подлежит возврату в то же Управление. Замена удостоверения судьи осуществляется в случае его утраты, а также в случае изменения судьей фамилии, имени или отчества на основании заявления судьи, в котором указываются причины его замены. В случае утраты удостоверения по не зависящим от судьи обстоятельствам (кража и тому подобное) либо изменения судьей фамилии, имени или отчества к заявлению прилагаются документы, подтверждающие эти обстоятельства либо факт изменения фамилии, имени или отчества. Судье выдается дубликат удостоверения, подписанный Президентом. Статья 13. Гарантии независимости судьи Конституционного Суда Российской Федерации Комментарий к статье 13 1. Статья 13 фактически предваряет содержание статей 14 - 19 Закона, в которых говорится о несменяемости, неприкосновенности судьи, равенстве прав судей Конституционного Суда, приостановлении, прекращении полномочий судьи и его отставке. Все это рассматривается комментируемой статьей как гарантии независимости судей Конституционного Суда, а через нее - независимости осуществляемого ими конституционного судопроизводства. Вместе с тем нельзя не заметить, что основное внимание в статье 13 Закона уделено материальным гарантиям судей Конституционного Суда. Непосредственно комментируемый Закон не регламентирует их подробно. 2. Часть вторая статьи 13 Закона, непосредственно не устанавливая материальные гарантии судьям КС, имеет, по сути, отсылочный характер к неким "другим" нормативным актам, причем не ограничивая их только ФЗ. По общему правилу материальные и социальные гарантии судьям различных судов устанавливаются Законом о статусе судей. Но для судей Конституционного Суда на 52
основании последнего предложения статьи 13 Закона был издан Указ Президента от 14 сентября 1995 года N 941 "О мерах по обеспечению материальных гарантий независимости судей Конституционного Суда Российской Федерации". Причем издан всего через полтора месяца после принятия Постановления Конституционного Суда от 31 июля 1995 года N 10-П по результатам проверки конституционности указов Президента о так называемом наведении конституционного порядка в Чеченской Республике, в ходе которого были убиты многие тысячи граждан РФ (то есть Указ начал готовиться к изданию немедленно после "чеченского" Постановления КС). Восемь из восемнадцати участвовавших в рассмотрении конституционности этих Указов судей КС, то есть многие из тех, кто в сентябре 1993 года принимал Заключение об отрешении того же Президента (Ельцина) от должности, изложили особые мнения; среди них не было ни одного судьи КС, предложенного к назначению Президентом. Похожего содержания был Указ Президента от 15 сентября 1995 года N 947 "Об обеспечении деятельности Конституционного Суда Российской Федерации", "замененный" Указом нового - исполняющего обязанности - Президента (Путина) от 7 февраля 2000 года N 306 "Об обеспечении деятельности Конституционного Суда Российской Федерации и о предоставлении государственных социальных гарантий судьям Конституционного Суда Российской Федерации и членам их семей". Эти Указы, подтверждая гарантии судьям КС, установленные другими нормативными актами и "приспосабливая" к судьям КС некоторые положения Закона о статусе судей, во многом сходны и поэтому будут рассмотрены в единстве. Чтобы составить более полное представление о материальных гарантиях судьям КС, приведем положения президентских Указов с некоторыми пояснениями: Гарантии судьям КС согласно Указам Президента
Пояснения
53
Выплата денежного вознаграждения судьям (абзац второй пункта 1 Указа от 7 февраля 2000 года N 306). Денежное вознаграждение судьи состоит из должностного оклада, доплат к должностному окладу за квалификационный класс, выслугу лет, надбавки к должностному окладу за сложность, напряженность и специальный режим работы, денежных премий и других видов выплат, предусмотренных ФЗ и иными нормативными актами (пункт 2 Указа от 14 сентября 1995 года N 941). Судьи, имеющие ученую степень кандидата юридических наук или ученое звание доцента, получают доплату в размере 5% должностного оклада, а судьи, имеющие ученую степень доктора юридических наук или ученое звание профессора, - 10% должностного оклада; судьи, имеющие почетное звание "Заслуженный юрист Российской Федерации", получают доплату в размере 10 процентов должностного оклада; на указанные доплаты имеют право и судьи, пребывающие в отставке (пункт 4 Указа от 14 сентября 1995 года N 941, абзац шестой пункта 1 Указа от 7 февраля 2000 года N 306). Должностной оклад судьи определяется в процентном отношении к должностному окладу Председателя в следующих размерах: - должностной оклад заместителя Председателя - 98% должностного оклада Председателя; - должностной оклад судьи-секретаря - 95% должностного оклада Председателя; - должностной оклад судьи - 90% должностного оклада Председателя (пункт 3 Указа от 14 сентября 1995 года N 941).
Приведенные положения определяют только "денежную составляющую" материальных гарантий судьи. Сколько это "в рублях", точно вычислить очень сложно, поскольку денежное вознаграждение определяется целой системой других решений, устанавливающих и повышающих размер окладов судей и других выплат им. Одних только общедоступных Указов Президента о повышении окладов судей КС, от которых зависит повышение доплат, с 1997 года было издано больше десяти: - Указ от 25 января 1997 года N 45 повысил оклады в 1,65 раза; - Указ от 23 августа 1999 года N 1104 повысил оклады в 1,5 раза; - Указ от 24 ноября 2000 года N 1929 повысил оклады в 1,2 раза; - Указ от 23 января 2002 года N 81 повысил оклады в 1,6 раза; - Указ от 23 сентября 2003 г. N 1116 повысил оклады в 1,4 раза; - Указ от 10 декабря 2004 года N 1526 предписал выплачивать ежемесячное денежное поощрение Председателю в размере 6,5 оклада, другим судьям КС - 5,5 оклада; - Указ от 22 января 2005 года N 60 повысил оклады в 1,2 раза; - Указ от 26 июля 2005 года N 881 повысил оклады в 1,8 раза; - Указ от 1 июля 2006 года N 795 повысил оклады в 1,32 раза; - Указ от 31 января 2007 года N 113 повысил оклады в 1,075 раза; - Указ от 16 июля 2008 года N 1099 повысил оклады в 1,085 раза. С учетом изложенного ежемесячное денежное вознаграждение судьи КС вряд ли составляет меньше 250 000 рублей.
54
Судье предоставляется ежегодный оплачиваемый отпуск продолжительностью 48 рабочих дней без учета времени следования к месту отдыха и обратно. При предоставлении судье ежегодного оплачиваемого отпуска ему оказывается материальная помощь в размере 2-месячного денежного вознаграждения судьи (пункт 5 Указа от 14 сентября 1995 года N 941, абзац двенадцатый пункта 1 Указа от 7 февраля 2000 года N 306).
Предоставление судьям КС жилой площади (абзац десятый пункта 1 Указа от 7 февраля 2000 года N 306). Судье не позднее трех месяцев после назначения на должность и (или) в случае необходимости улучшения его жилищных условий предоставляется во внеочередном порядке в месте постоянного пребывания Конституционного Суда благоустроенное жилое помещение в виде отдельной квартиры с учетом права судьи на дополнительную жилую площадь в размере не менее 20 кв. метров или в виде отдельной комнаты (абзац первый пункта 6 Указа от 14 сентября 1995 года N 941). Нуждающимся в улучшении жилищных условий признается судья, не обеспеченный жилой площадью по социальным нормам, установленным Жилищным кодексом и Законом о статусе судей, или проживающий в коммунальной квартире; жилое помещение передается в собственность судьи бесплатно (абзац второй пункта 6 Указа от 14 сентября 1995 года N 941).
С учетом выходных дней и времени следования к месту отпуска и обратно продолжительность ежегодного оплачиваемого отпуска судьи КС составляет почти два месяца. Поскольку судьи КС уходят в отпуск практически в полном составе с начала августа, в августе и сентябре они не проводят заседания и рассмотрение обращений и не принимают решения по обращениям в КС. Данная "каникулярная" практика никак не отражена в Законе и постоянно приводит к нарушению установленных сроков предварительного изучения обращений в КС судьями КС (см. комментарии к статьям 41 и 42 Закона). Поскольку местом пребывания КС сначала была Москва, а теперь С.-Петербург (см. комментарий к статье 115 Закона), судьи КС получали квартиры сначала в Москве, затем в С.-Петербурге. А бывший Генеральный прокурор РФ Ю.И. Скуратов заявлял, что "членам Конституционного Суда сделали поистине царский подарок им разрешили выкупить за приемлемую цену те дачи, которые они занимают сейчас в Усове. О каком же независимом правосудии можно говорить, если идет такая подкормка? А Председатель Конституционного Суда, уважаемый господин Баглай, за два года получил от Администрации Президента четыре квартиры... причем на дочерей, на одну дочь двухкомнатную, на другую двухкомнатную, на третью дочь трехкомнатную квартиру и на себя с супругой трехкомнатную квартиру площадью 137 метров" <1>.
55
Судье выделяется в пользование служебный автомобиль (пункт 10 Указа от 14 сентября 1995 года N 941). Парк служебных автомобилей Конституционного Суда содержится на условиях, предусмотренных для Правительства (абзац третий пункта 1 Указа от 7 февраля 2000 года N 306).
Судье, чьи полномочия прекращаются в связи с достижением предельного возраста пребывания в должности, истечением срока полномочий, просьбой об отставке, с признанием недееспособным решением суда, вступившим в законную силу, а также по причине неспособности по состоянию здоровья выполнять свои обязанности, выплачивается выходное пособие в размере его годового денежного вознаграждения (пункт 13 Указа от 14 сентября 1995 года N 941).
До перевода КС в С.-Петербург каждому из 19 судей КС был предоставлен служебный автомобиль "Mercedes S350", рыночная стоимость которого превышает семьдесят тысяч евро. Все они оборудовались спецсигналами, позволяющими отступать от Правил дорожного движения. С принятием Постановления Правительства от 1 декабря 2006 г. N 737 "О специальных световых и звуковых сигналах" их количество сократилось до 1, то есть до автомобиля Председателя. Указанное выходное пособие должно выражаться семизначными цифрами.
--------------------------------
<1> Скуратов Ю.И. Ни одна страна, кроме России, не выдержит такого воровства. Интервью // Вечерняя Москва. 02.03.2000. Наряду с вышеназванными Указы Президента от 14 сентября 1995 года N 941 и от 7 февраля 2000 года N 306 предусматривают для судей КС и другие гарантии: бесплатный проезд в общественном транспорте, кроме такси (при наличии персональной иномарки с водителем); бесплатное пользование залами официальных делегаций в аэропортах и вокзалах, ежемесячная надбавка в размере 20% должностного оклада за знание и использование в работе иностранного языка (при том, что конституционное судопроизводство ведется на русском языке); надбавку к суточным в иностранной валюте в размере 30% суточных при направлении в командировку за границу; ежемесячные средства на представительские расходы в сумме пяти минимальных размеров оплаты труда; пересылка почтовых и телеграфных отправлений в разряде правительственных, 50процентная скидка при оплате жилья, коммунальных услуг и пользовании телефоном. Медицинское обслуживание членов семей умерших (погибших) судей КС предписано производить в тех же лечебных учреждениях, в которых они состояли на обслуживании. Судьи КС могут иметь и другие гарантии, установленные иными нормативными актами. Например, статья 9 Закона о статусе судей предоставляет судье право на хранение и ношение огнестрельного оружия. В общем, как установлено пунктом 2 Указа от 7 февраля 2000 года N 306, социальнобытовое, медицинское и санаторно-курортное обслуживание Председателя Конституционного Суда, других судей КС и членов их семей осуществляется в порядке и 56
на условиях, которые определены соответственно для Председателя Правительства и его заместителей. В соответствии с подпунктами 1 и 2 пункта 2 Положения об Управлении делами Президента Российской Федерации, утвержденного Указом Президента от 17 сентября 2008 года N 1370, материально-техническое, социально-бытовое, санаторнокурортное и медицинское обслуживание, обеспечение жилыми помещениями КС, его судей, Аппарата и служащих Аппарата КС возложено на Управление делами Президента. О материальном обеспечении судей КС см. также комментарий к статье 115 Закона. Независимые юристы критично оценивают материальные гарантии судьям КС и закрепившие их президентские Указы. "В книге, - отмечал Н.И. Матузов, - выражено недвусмысленно отрицательное отношение к бестактному Указу о льготах" <1>. "Становятся понятны и объяснимы, - пишет К.А. Сасов, - те причины, по которым конституционные судьи иногда выносят необоснованные, нелогичные, противоречивые, юридически дефектные решения в пользу исполнительной власти. Такая благодарность, понятная на бытовом уровне, абсолютно недопустима с правовой точки зрения" <2>. По верному замечанию Е.А. Лукьяновой, "в итоге гарантии материальной независимости превращаются в надежнейшие гарантии зависимости от того, кто их предоставляет" <3>. --------------------------------
<1> Матузов Н.И. Рецензия на книгу: Лучин В.О., Мазуров А.В. Указы Президента Российской Федерации: основные социальные и правовые характеристики. М.: ЮНИТИ, 2000 // Правоведение. 2000. N 4. С. 250. <2> Сасов К.А. Споры о конституционности налоговых законов: полномочия Конституционного Суда Российской Федерации. Статут, 2006. <3> Лукьянова Е.А. Конституция в судебном переплете // Законодательство. 2000. N 12. С. 53. Безбедная жизнь гарантирована и судьям КС, ушедшим (удаленным) в отставку, их родственникам и наследникам (см. комментарий к статье 19 Закона). В отличие от судей КС рядовые сотрудники Аппаратов КС и его судей, не имевшие привилегий и других источников дохода, и их семьи "едва сводили концы с концами", их материальное положение изменилось в лучшую сторону после избрания Председателем В.Д. Зорькина. Статья 14. Несменяемость судьи Конституционного Суда Российской Федерации Комментарий к статье 14 Статья 14 Закона применительно к судьям Конституционного Суда воспроизводит содержание статьи 121 Конституции. Несменяемость судьи Конституционного Суда является одной из гарантий его независимости и означает, что он не может быть лишен своего статуса, заменен без установленных Законом оснований. Исчерпывающие основания приостановления и прекращения полномочий судьи Конституционного Суда содержатся в статьях 17 - 18 Закона. Статья 15. Неприкосновенность судьи Конституционного Суда Российской Федерации Комментарий к статье 15 1. Неприкосновенность судьи Конституционного Суда основана на статье 122 Конституции. Будучи неприкосновенным, а значит, не опасаясь произвола и преследования других должностных лиц в связи с судебной деятельностью, судья может независимо от них участвовать в конституционном судопроизводстве. 57
Вместе с тем неприкосновенность судьи не может толковаться как недопустимость привлечения его к ответственности за правонарушение. Это возможно, но с соблюдением специальных требований законодательства. Рассматривая положения о неприкосновенности судей, Конституционный Суд в Постановлении от 7 марта 1996 года N 6-П <1> установил, что судейская неприкосновенность является определенным исключением из принципа равенства всех перед законом и судом (часть 1 статьи 19 Конституции) и по своему содержанию выходит за пределы личной неприкосновенности (статья 22 Конституции). Это обусловлено тем, что общество и государство, предъявляя к судье и его профессиональной деятельности высокие требования, вправе и обязаны обеспечить ему дополнительные гарантии надлежащего осуществления деятельности по отправлению правосудия. Конституционное положение о неприкосновенности судьи, закрепляющее один из существенных элементов статуса судьи и важнейшую гарантию его профессиональной деятельности, направлено на обеспечение основ конституционного строя, связанных с разделением властей, самостоятельностью и независимостью судебной власти (статьи 10 и 120 Конституции). Судейская неприкосновенность является не личной привилегией гражданина, занимающего должность судьи, а средством защиты публичных интересов, и прежде всего интересов правосудия. --------------------------------
<1> РГ. 1996. 19 марта. 2. О большой значимости соблюдения порядка привлечения судьи КС к ответственности свидетельствует то, что статья 15 Закона после его принятия изменялась дважды: ФКЗ от 15 декабря 2001 года и от 5 апреля 2005 года. Причем ФКЗ от 15 декабря 2001 года излагал ее полностью в новой редакции. Комментируемая статья в первоначальной редакции устанавливала конкретные гарантии неприкосновенности судьи Конституционного Суда. Часть первая статьи 15 Закона, в редакции ФКЗ от 15 декабря 2001 года, оставленная без изменения ФКЗ от 5 апреля 2005 года, стала общей и отсылочной к другим положениям комментируемого Закона и Закону о статусе судей. 3. Статья 16 Закона о статусе судей, посвященная неприкосновенности судей, была изменена ФЗ от 15 декабря 2001 года N 169-ФЗ <1>, т.е. в один день с изменением ФКЗ статьи 15 Закона. В соответствии с ней неприкосновенность судьи включает в себя неприкосновенность личности, занимаемых им жилых и служебных помещений, используемых им личных и служебных транспортных средств, принадлежащих ему документов, багажа и иного имущества, тайну переписки и иной корреспонденции (телефонных переговоров, почтовых, телеграфных, других электрических и иных принимаемых и отправляемых судьей сообщений). --------------------------------
<1> СЗ. 17.12.2001. N 51. Ст. 4834. Решение по вопросу о возбуждении уголовного дела в отношении судьи Конституционного Суда либо о привлечении его в качестве обвиняемого по уголовному делу принимается Председателем Следственного комитета при прокуратуре РФ на основании заключения судебной коллегии в составе трех судей ВС о наличии в действиях судьи КС признаков преступления и с согласия Конституционного Суда. Мотивированное решение Конституционного Суда по вопросу о даче согласия на возбуждение уголовного дела в отношении судьи либо о привлечении его в качестве обвиняемого по уголовному делу принимается в 10-дневный срок после поступления представления Председателя Следственного комитета при прокуратуре РФ и заключения судебной коллегии ВС о наличии в действиях судьи признаков преступления. Изменение в ходе расследования уголовного дела квалификации состава преступления, которое может повлечь ухудшение положения судьи, допускается только в порядке, установленном для принятия решения о 58
возбуждении уголовного дела в отношении судьи либо о привлечении его в качестве обвиняемого по уголовному делу. Судья, задержанный по подозрению в совершении преступления или по иному основанию либо принудительно доставленный в любой государственный орган, если его личность не могла быть известна в момент задержания, после установления его личности подлежит немедленному освобождению. Личный досмотр судьи не допускается, за исключением случаев, предусмотренных ФЗ в целях обеспечения безопасности других людей. Решение об избрании в отношении судьи Конституционного Суда в качестве меры пресечения заключения под стражу принимается судебной коллегией в составе трех судей ВС по представлению Председателя Следственного комитета при прокуратуре РФ. Заключение судьи под стражу производится с согласия Конституционного Суда. Соответствующее представление в Конституционный Суд вносит Председатель Следственного комитета при прокуратуре РФ. Мотивированное решение Конституционного Суда о даче согласия на избрание в отношении судьи в качестве меры пресечения заключения под стражу принимается не позднее чем через пять дней со дня поступления представления Председателя Следственного комитета при прокуратуре РФ. Осуществление в отношении судьи Конституционного Суда оперативно-розыскных мероприятий, а также следственных действий (если в отношении судьи не возбуждено уголовное дело либо он не привлечен в качестве обвиняемого по уголовному делу), связанных с ограничением его гражданских прав либо с нарушением его неприкосновенности, определенной Конституцией, ФКЗ и ФЗ, допускается не иначе как на основании решения, принимаемого судебной коллегией в составе трех судей ВС. Уголовное дело в отношении судьи по его ходатайству, заявленному до начала судебного разбирательства, рассматривается ВС. 4. Статья 122 Конституции, закрепляя неприкосновенность судьи, устанавливает возможность привлечения его только к уголовной ответственности "в порядке, определяемом федеральным законом". Статья 16 Закона о статусе судей, являющегося таким ФЗ, распространяет неприкосновенность судьи и на возможность привлечения его к административной ответственности. В соответствии с ней решение по вопросу о привлечении судьи Конституционного Суда к административной ответственности принимается судебной коллегией в составе трех судей ВС по представлению Генерального прокурора РФ. По смыслу положений статьи 16 Закона о статусе судей Конституционный Суд может отказать в даче согласия на привлечение судьи КС к ответственности. Решая вопрос о даче согласия, Конституционный Суд "должен исследовать только одно - не являются ли выдвигаемые против судьи обвинения попыткой преследования его за судебную деятельность. Вникать же в существо обвинения, проверять его обоснованность, оценивать допустимость и достаточность собранных доказательств Конституционный Суд не вправе, ибо это будет означать фактическое вмешательство в правосудие по уголовным и административным делам" <1>. --------------------------------
<1> Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации": Комментарий. М.: Юридическая литература, 1996. С. 83. Арест или привлечение к уголовной ответственности могут быть основаниями приостановления полномочий судьи Конституционного Суда (см. комментарий к статье 17 Закона). 5. Часть вторая статьи 15 Закона корреспондирует со статьей 305 (часть 1) УК, в соответствии с которой вынесение судьями заведомо неправосудного решения или иного судебного акта наказывается штрафом в размере до трехсот тысяч рублей или в размере
59
заработной платы или иного дохода осужденного за период до двух лет либо лишением свободы на срок до четырех лет. О привлечении судьи Конституционного Суда к уголовной ответственности см. также комментарий к статье 17 Закона. 6. В соответствии с частью третьей статьи 15 Закона за совершение дисциплинарного проступка на судью Конституционного Суда может быть наложено дисциплинарное взыскание в виде предупреждения или прекращения полномочий. Такой дисциплинарный проступок должен предусматриваться комментируемым Законом, Законом о статусе судей либо Кодексом судейской этики. Положения о дисциплинарной ответственности судей установлены статьей 12.1 Закона о статусе судей, введенной ФЗ от 15 декабря 2001 года N 169-ФЗ. Однако она исключает применение к судьям Конституционного Суда предупреждения и досрочного прекращения полномочий и устанавливает, что порядок привлечения к дисциплинарной ответственности судей Конституционного Суда определяется комментируемым Законом. О прекращении полномочий судьи Конституционного Суда в случае продолжения судьей, несмотря на предупреждение Конституционного Суда, занятий или действий, несовместимых с его должностью, говорится в статье 18 Закона. "По смыслу положений Конституции Российской Федерации и федеральных законов, определяющих правовой статус судьи, - установил КС в Постановлении от 28 февраля 2008 года N 3-П <1>, - основанием для привлечения к дисциплинарной ответственности в виде досрочного прекращения полномочий судьи должно быть не любое отступление от требований закона и этических норм, а лишь такое, которое по своему характеру с очевидностью несовместимо с высоким званием судьи, явно противоречит социальному предназначению судебной власти, носителем которой является судья. Поэтому, в частности, судья не может быть привлечен к дисциплинарной ответственности в виде досрочного прекращения полномочий судьи за судебную ошибку, если только неправосудность судебного акта не явилась результатом такого поведения судьи, которое по своему характеру несовместимо с занимаемой им должностью. Иное не соответствовало бы принципам независимости, несменяемости и неприкосновенности судей, которые подлежат реализации и при дисциплинарном преследовании отдельных представителей судебной власти". --------------------------------
<1> СЗ. 10.03.2008. N 10 (ч. 2). Ст. 976. Кодекс судейской этики утвержден Всероссийским съездом судей 2 декабря 2004 года <1>, т.е. значительно позже изменения статьи 15 Закона ФКЗ от 15 декабря 2001 года. Его статья 11 об аналогичных дисциплинарных взысканиях также не распространяется на судей Конституционного Суда. --------------------------------
<1> Российская юстиция. 2005. N 1 - 2. Таким образом, предупреждение или прекращение полномочий судьи Конституционного Суда возможно в соответствии только с комментируемым Законом. Статья 16. Равенство прав судей Конституционного Суда Российской Федерации Комментарий к статье 16 Равноправие судей Конституционного Суда подчеркивается многими положениями Закона и по своему значению имеет принципиальный характер. Все судьи КС пользуются равными правами при решении всех вопросов, отнесенных к полномочиям Конституционного Суда, являющихся организационными (внутренними) вопросами его деятельности, а также при пользовании материальными и социальными благами, 60
установленными для судей Конституционного Суда. Поэтому каждый судья КС имеет право решающего голоса по всем вопросам, рассматриваемым Конституционным Судом. Равноправию судей Конституционного Суда не противоречит наличие среди них Председателя, его заместителя, судьи-секретаря и наделение их дополнительными полномочиями: на эти должности избираются только судьи Конституционного Суда и самими судьями КС, они же могут досрочно освободить их от должности (статья 23 Закона). Голоса Председателя, его заместителя и судьи-секретаря равноправны с голосами других судей Конституционного Суда; их полномочия устанавливаются Законом, а на его основе - Регламентом. В связи с равноправием судей Конституционного Суда необходимо также отметить, что они несут и равные обязанности. В частности, на них в равной мере распространяются запреты совершения действий, несовместимых с должностью судьи. Статья 17. Приостановление полномочий судьи Конституционного Суда Российской Федерации Комментарий к статье 17 1. Приостановление полномочий имеет временный характер. Оно распространяется только на участие в конституционном судопроизводстве и не влечет приостановление, тем более лишение денежного содержания судьи КС и его гарантий, установленных Законом. Необходимо подчеркнуть, что статья 17 Закона устанавливает возможность, а не обязанность приостановления полномочий судьи по любому из указанных в ней оснований. Из нее следует, что Конституционный Суд по своему усмотрению может дать согласие на привлечение "своего" судьи к уголовной ответственности, но не приостановить его полномочия (например, при совершении преступления небольшой тяжести, не предполагающего заключение под стражу). Для приостановления полномочий судьи КС и их восстановления при отпадении оснований приостановления нужны специальные решения Конституционного Суда. В соответствии с УПК в отношении судьи Конституционного Суда уголовное дело не может быть возбуждено, а возбужденное подлежит прекращению в случае отсутствия согласия Конституционного Суда (статья 24); решение о возбуждении уголовного дела в отношении судьи КС либо о привлечении его в качестве обвиняемого принимается Председателем Следственного комитета при прокуратуре РФ на основании заключения коллегии, состоящей их трех судей ВС, о наличии в действиях судьи признаков преступления и с согласия Конституционного Суда; согласие или отказ Конституционного Суда должны быть мотивированы в течение 10 суток со дня поступления представления Председателя Следственного комитета при прокуратуре РФ и заключения коллегии ВС (статья 448); судебное решение об избрании в отношении судьи в качестве меры пресечения заключения под стражу исполняется с согласия Конституционного Суда; мотивированное решение Конституционного Суда о даче согласия на избрание в отношении судьи в качестве меры пресечения заключения под стражу или о производстве обыска принимается в срок не позднее 5 суток со дня поступления представления Председателя Следственного комитета при прокуратуре РФ и соответствующего судебного решения (статья 450). Приостановление полномочий судьи в случае возбуждения в отношении его уголовного дела связано с возможностью лишения его неприкосновенности на основании части первой статьи 15 комментируемого Закона и статьи 16 Закона о статусе судей (см. комментарий к статье 15 Закона). Прекращение уголовного дела или вынесение оправдательного приговора являются отпадением оснований для приостановления полномочий судьи, и они подлежат
61
немедленному восстановлению решением Конституционного Суда, принимаемым в пленарном заседании. 2. § 49 Регламента сузил возможность приостановления полномочий судьи Конституционного Суда по состоянию здоровья, предусмотренную пунктом 2 части первой статьи 17 Закона: такое решение Конституционный Суд не может принять без согласия заболевшего судьи, а также если отсутствие судьи не препятствует проведению заседания Конституционного Суда. Другими словами, если имеется достаточный кворум в судебных заседаниях, вопрос о приостановлении полномочий заболевшего судьи может не рассматриваться. В то же время если состояние здоровья судьи не позволяет ему исполнять свои обязанности не менее 10 месяцев подряд, то его полномочия могут быть прекращены на основании части второй статьи 18 Закона. В Конституционном Суде были случаи приостановления полномочий судей КС во время действия Закона "О Конституционном Суде РСФСР". Решениями Конституционного Суда от 1 декабря 1993 года были приостановлены полномочия судей КС В.Д. Зорькина и В.О. Лучина - якобы за занятия, несовместимые с их должностью. Незаконность этих решений убедительно показана в мнении судьи КС Б.С. Эбзеева, изложенном в связи с этими решениями <1>. Вскоре полномочия В.Д. Зорькина и В.О. Лучина были восстановлены. --------------------------------
<1> Эбзеев Б.С. Конституция. Правовое государство. Конституционный Суд. М., 1997. С. 137 - 143; См. также: Безуглов А.А., Солдатов С.А. Конституционное право России. Т. 3. М.: Профобразование, 2001. С. 144 - 150. Статья 18. Прекращение полномочий судьи Конституционного Суда Российской Федерации Комментарий к статье 18 Полномочия судьи Конституционного Суда Российской Федерации могут быть прекращены также ввиду его неспособности по состоянию здоровья или иным уважительным причинам в течение длительного времени (не менее десяти месяцев подряд) исполнять обязанности судьи. Прекращение полномочий судьи Конституционного Суда Российской Федерации осуществляется по решению Конституционного Суда Российской Федерации, которое направляется Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации и является официальным уведомлением об открытии вакансии. Прекращение полномочий судьи Конституционного Суда Российской Федерации по основанию, указанному в пункте 1 части первой настоящей статьи, производится Советом Федерации по представлению Конституционного Суда Российской Федерации. Прекращение полномочий судьи Конституционного Суда Российской Федерации по основанию, указанному в пункте 6 части первой настоящей статьи, производится Советом Федерации по представлению Конституционного Суда Российской Федерации, принятому большинством не менее двух третей от общего числа судей. 1. Прекращение полномочий, в отличие от приостановления, имеет постоянный характер. Прекращенные полномочия не могут быть восстановлены. Комментируемая статья закрепляет широкий, но исчерпывающий перечень оснований прекращения полномочий любого судьи, в том числе Председателя. Каждое из них осуществляется только по решению (представлению) Конституционного Суда, которое направляется Президенту и в Совет Федерации и является официальным уведомлением об открытии вакансии.
62
Общие положения о прекращении полномочий судьи Конституционного Суда содержатся в § 50 Регламента. В соответствии с ним Председатель созывает пленарное заседание Конституционного Суда по вопросу о прекращении полномочий судьи: 1) по основаниям, предусмотренным пунктами 1 - 5, 9 - 12 части первой статьи 18 Закона, незамедлительно по получении информации о наличии соответствующих обстоятельств; 2) по основаниям, предусмотренным пунктами 6 - 8 части первой статьи 18 Закона, незамедлительно по получении затребованного им подтверждения о достаточности оснований для рассмотрения вопроса, которое дает специально создаваемая комиссия судей. Судья, в отношении которого возник вопрос о прекращении его полномочий по основаниям, предусмотренным пунктами 3 - 8 части первой статьи 18 Закона, вправе до созыва пленарного заседания дать письменные или устные объяснения. Письменные объяснения судьи, а также относящиеся к делу документы представляются Председателю и рассылаются судьям незамедлительно. Конституционный Суд может поручить одному или нескольким судьям КС провести дальнейшую проверку полученных сведений и собрать дополнительные материалы, необходимые для решения вопроса по существу. Пленарное заседание Конституционного Суда назначается не позднее 14 дней со дня поступления информации о наличии основания для рассмотрения вопроса о прекращении полномочий судьи. В пленарном заседании Конституционного Суда заслушивается судья, о прекращении полномочий которого поставлен вопрос, или зачитываются его письменные объяснения. Судья может пользоваться помощью уполномоченного им представителя. Затем заслушиваются судья или судьи КС, которым была поручена предварительная проверка полученных сведений или сбор дополнительных материалов, необходимых для решения вопроса по существу. На заседание могут быть также приглашены лица, передавшие в Конституционный Суд информацию о наличии соответствующих обстоятельств, и иные лица, располагающие сведениями, которые могут иметь значение для решения вопроса. До рассмотрения Конституционным Судом вопроса о прекращении полномочий судьи, за исключением случаев, предусмотренных пунктами 1, 4 - 6, 10 - 12 части первой статьи 18 Закона, судья может подать заявление об отставке. Вопрос о прекращении полномочий судьи рассматривается Конституционным Судом на закрытом заседании. При решении вопроса о прекращении полномочий судьи на голосование ставится сначала предложение сохранить за судьей его полномочия, а затем предложение прекратить полномочия (внести в Совет Федерации представление о прекращении полномочий). Принятие первого предложения исключает постановку на голосование второго. В случае равенства числа голосов, поданных за прекращение полномочий и против него, а также если ни одно из предложений не получило необходимого большинства голосов, судья сохраняет свои полномочия. В решении о прекращении полномочий судьи указываются соответствующие основания. В Регламенте детализируется также порядок прекращения полномочий судьи применительно к отдельным основаниям. 2. Нарушение порядка назначения на должность судьи Конституционного Суда означает отступление от требований, предусмотренных пунктом "е" статьи 83, пунктом "ж" части 1 статьи 102, частью 1 статьи 125, частью 1 статьи 128 Конституции, а также статьями 8 - 10 Закона (см. комментарии к ним). Полномочия по данному основанию должны быть прекращены при несоблюдении любого установленного ими условия: кандидатура судьи КС не имела российского гражданства или безупречной репутации, не
63
была внесена в Совет Федерации Президентом и др., а также независимо от того, сколько времени прошло после "неправильного" назначения судьи Конституционного Суда. В соответствии с частью четвертой комментируемой статьи прекращение полномочий судьи в связи с нарушением порядка его назначения производится Советом Федерации (его постановлением) по представлению Конституционного Суда. Вопрос о прекращении полномочий по данному основанию рассматривается Конституционным Судом по инициативе любого из судей КС либо по инициативе самого Совета Федерации (§ 51 Регламента). 3. Пункт 2 части первой комментируемой статьи действует в редакции ФКЗ от 5 апреля 2005 года. Ранее он изменялся ФКЗ от 8 февраля 2001 года и в его редакции звучал как "истечения срока полномочий судьи". В первоначальной редакции он прекращал полномочия судьи ввиду "истечения срока полномочий судьи или достижения судьей предельного возраста пребывания в должности". В настоящее время в связи с исключением из Закона возможности прекращения полномочий судьи ввиду истечения их срока он прекращает свои полномочия только в случае достижения предельного возраста пребывания в этой должности (см. комментарий к статье 12 Закона). В соответствии с § 52 Регламента Конституционный Суд должен принять решение, констатирующее достижение судьей предельного возраста и назначающее ему ежемесячное пожизненное содержание, после завершения рассмотрения дела, начатого с участием такого судьи. Одновременно Конституционный Суд официально уведомляет Президента и Совет Федерации об открытии вакансии. Приведенные положения Закона и Регламента не позволяют прекратить полномочия судьи без представления Конституционного Суда. Но достижение определенного возраста происходит независимо от его представления. Исходя из этого, обязанность контролировать достижение судьей Конституционного Суда предельного возраста, а равно наличие иных оснований прекращения его полномочий лежит не только на Конституционном Суде, но и на тех, кто участвует в назначении судей КС. 4. Положения пункта 3 части первой комментируемой статьи также изменялись ФКЗ от 8 февраля 2001 года и от 5 апреля 2005 года в связи с исключением срока полномочий судьи как основания их прекращения. Причем ФКЗ от 5 апреля 2005 года фактически восстановил первоначальную редакцию пункта 3 части первой статьи 18, лишь добавив в конце слово "судьи". Данное основание констатирует возможность досрочного добровольного (без чьеголибо понуждения) прекращения полномочий судьи по письменному заявлению об отставке. Но и оно, согласно части третьей комментируемой статьи, требует решения Конституционного Суда. В соответствии с § 53 Регламента письменное (очевидно, написанное от руки) заявление судьи об отставке подается Председателю. Конституционный Суд в решении, принимаемом на ближайшем пленарном заседании, констатирует прекращение полномочий судьи с указанной в заявлении даты, назначает судье с этой даты ежемесячное пожизненное содержание и официально уведомляет Президента и Совет Федерации об открытии вакансии. До принятия решения Конституционного Суда судья КС может отозвать свое заявление об отставке. 5. Основанием прекращения полномочий судьи является утрата им гражданства РФ (пункт 4 части первой статьи 18 Закона). Закон не делает различий, по какому основанию утрачивается гражданство судьи: любое из них влечет прекращение полномочий. Основания прекращения и иные вопросы российского гражданства решаются на основании ФЗ от 31 мая 2002 года N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации" <1>. --------------------------------
<1> СЗ. 03.06.2002. N 22. Ст. 2031.
64
Вынесение в отношении судьи вступившего в законную силу обвинительного приговора (пункт 5 части первой статьи 18 Закона) является безусловным основанием прекращения полномочий судьи независимо от статьи УК, по которой осужден судья, и вида наказания (связанного или не связанного с лишением или ограничением свободы), в том числе условного. 6. Поступок, порочащий честь и достоинство судьи, как основание прекращения его полномочий (пункт 6 части первой статьи 18 Закона), не должен подпадать по признаки правонарушения, за которые законодательством установлена юридическая (уголовная или иная) ответственность. Этот поступок должен нарушать какую-либо этическую норму. В соответствии с Кодексом судейской этики судья в любой ситуации должен сохранять личное достоинство, дорожить своей честью, избегать всего, что могло бы умалить авторитет судебной власти, причинить ущерб репутации судьи и поставить под сомнение его объективность и независимость при осуществлении правосудия (статья 3); во внеслужебной деятельности судья должен избегать любых личных связей, которые могут причинить ущерб репутации, затронуть его честь и достоинство, воздерживаться от финансовых и деловых связей, которые могут поставить под сомнение его беспристрастность или повлиять на исполнение им профессиональных обязанностей (статья 8). Вместе с тем оценка того или иного поступка как порочащего может быть неоднозначной. Поэтому часть пятая комментируемой статьи предусматривает, что прекращение полномочий судьи по данному основанию производится Советом Федерации по представлению Конституционного Суда, принятого большинством голосов не менее 2/3 от общего числа судей КС, т.е. не менее чем 13 голосами. При этом в соответствии с § 56 Регламента сама необходимость рассмотрения вопроса о прекращении полномочий судьи по данному основанию принимается Конституционным Судом в пленарном заседании большинством не менее 10 голосов. Конституционный Суд для каждого случая образует из числа судей КС комиссию по проверке входящих в компетенцию Конституционного Суда фактических обстоятельств, связанных с предположением о совершении судьей порочащего поступка. Судья, в отношении которого возникли такие предположения, вправе без объяснения причин отвести не более 10 кандидатур судей КС в состав комиссии. Если судья в целях защиты своей чести и достоинства обращается в суд общей юрисдикции, то до окончания судебного разбирательства по делу рассмотрение вопроса о прекращении полномочий судьи в Конституционном Суде приостанавливается. 7. Если Конституционному Суду стало известно, что судья имеет занятия или совершает действия, не совместимые с его должностью, Конституционный Суд в пленарном заседании при подтверждении фактов таких занятий или действий выносит ему предупреждение, в котором указываются подлежащие прекращению занятия или действия и устанавливается срок для их прекращения (§ 57 Регламента). При игнорировании предупреждения Конституционный Суд прекращает полномочия судьи на основании пункта 7 части первой статьи 18 Закона. Перечень занятий и действий, несовместимых с должностью судьи Конституционного Суда, содержится в статье 11 Закона (см. комментарий к ней). Предложение прекратить полномочия по комментируемому основанию выдвигалось в СМИ в отношении судьи В.О. Лучина за опубликование им брошюры "Указное право в России", в которой были подвергнуты обоснованной критике многие указы Президента Б.Н. Ельцина. В нескольких центральных газетах появились статьи, "изобличающие" В.О. Лучина в совершении недозволенных действий. Некоторые из них были опубликованы одновременно - 26 марта 1997 года. Может ли это быть случайностью, если 26 марта день рождения В.О. Лучина? Российские "независимые" СМИ вряд ли сами решились бы на такой "подарок". Фактически это была травля.
65
В защиту В.О. Лучина другими изданиями также было опубликовано несколько статей <1>. Травля не увенчалась успехом, В.О. Лучин остался судьей КС. --------------------------------
<1> Подробнее см.: Указное право в России. Книга В.О. Лучина и отклики на нее. М., 1999. 8. Основания прекращения полномочий судьи КС, предусмотренные пунктом 8 части первой комментируемой статьи, истолкованы в § 58 Регламента, согласно которому, если судья, не представив объяснения причин или приведя причины, сочтенные Конституционным Судом неуважительными, свыше двух раз подряд не принял участия в заседании Конституционного Суда по делу или свыше двух раз подряд уклонился от участия в голосовании по проектам итоговых решений и воспрепятствовал тем самым принятию этих решений, Конституционный Суд в пленарном заседании прекращает полномочия судьи и официально уведомляет Президента и Совет Федерации об открытии вакансии. Фактически данными положениями предусмотрено два "подоснования" прекращения полномочий: неучастие в заседаниях три раза подряд и участие в заседаниях, но с уклонением три раза подряд от голосования при принятии решений. К неуважительным причинам могут быть отнесены самовольный уход в отпуск, отъезд судьи на заседание диссертационного совета и др. Приведенные положения позволяют судье однократное и двукратное отсутствие в судебном заседании или уклонение от голосования. Вместе с тем такое отсутствие или уклонение, в том числе "через раз", может быть истолковано Конституционным Судом как совершение поступков, порочащих честь и достоинство судьи. 9. Прекращение полномочий судьи по основаниям, зафиксированным в пунктах 9 12 части первой комментируемой статьи, должно производиться в соответствии с ГК. Признание гражданина недееспособным регулируется статьей 29 ГК. Она предусматривает, что недееспособным является гражданин, который вследствие психического расстройства не может понимать значения своих действий или руководить ими. Признание недееспособным производится судом общей юрисдикции в порядке, установленном ГПК. Судье, признанному недееспособным, назначается ежемесячное пожизненное содержание (§ 55 Регламента). Комментируемый Закон не предусматривает прекращение полномочий судьи, признанного ограниченно дееспособным. В соответствии со статьей 42 ГК гражданин по заявлению заинтересованных лиц может быть признан судом общей юрисдикции безвестно отсутствующим, если в течение года в месте его жительства нет сведений о месте его пребывания. При невозможности установить день получения последних сведений об отсутствующем началом исчисления срока для признания безвестного отсутствия считается первое число месяца, следующего за тем, в котором были получены последние сведения об отсутствующем, а при невозможности установить этот месяц - первое января следующего года. Статья 45 ГК устанавливает, что гражданин может быть объявлен судом умершим, если в месте его жительства нет сведений о месте его пребывания в течение пяти лет, а если он пропал без вести при обстоятельствах, угрожавших смертью или дающих основание предполагать его гибель от определенного несчастного случая, - в течение шести месяцев. Днем смерти гражданина, объявленного умершим, считается день вступления в законную силу решения суда общей юрисдикции об объявлении его умершим. В случае объявления умершим гражданина, пропавшего без вести при обстоятельствах, угрожавших смертью или дающих основание предполагать его гибель от определенного несчастного случая, суд может признать днем смерти этого гражданина день его предполагаемой гибели. Смерть гражданина подлежит регистрации органами загса, на основании которой Конституционный Суд констатирует смерть судьи своим решением. 66
10. Во исполнение части второй статьи 18 Закона в § 59 Регламента установлено, что Председатель в порядке подготовки пленарного заседания по вопросу о прекращении полномочий судьи КС ввиду его неспособности по состоянию здоровья или иной уважительной причине исполнять обязанности судьи выясняет, по возможности, мнение об этом самого судьи, а в случае необходимости запрашивает медицинское заключение о состоянии его здоровья или иные документы. После рассмотрения вопроса Конституционный Суд принимает одно из следующих решений: 1) не прекращать полномочий судьи; 2) прекратить полномочия судьи с момента вынесения решения, назначить ему ежемесячное пожизненное содержание и уведомить Президента и Совет Федерации об открытии вакансии. Прекращение полномочий судьи по данному основанию не производится, если судья до вынесения решения Конституционным Судом вернулся к исполнению своих обязанностей. Если Конституционный Суд постановил не прекращать полномочий или ни одно из двух указанных вариантов решения не получило необходимого большинства голосов, производство по данному вопросу прекращается и может быть возобновлено не ранее чем через четыре месяца, если судья за это время не приступит к исполнению обязанностей или не подаст заявления об отставке. Решение Конституционного Суда об отставке судьи направляется также в Правительство для назначения ему пожизненного содержания на основании статьи 19 Закона. Что можно отнести к иным уважительным причинам, кроме состояния здоровья, по которым судья КС не может исполнять свои обязанности, ни Закон, ни Регламент не уточняют. За все время деятельности Конституционного Суда полномочия его судей прекращались либо на основании пункта 2 части первой статьи 18 Закона по "возрасту" (в зависимости от его действия в той или иной редакции), либо ввиду смерти. Исключением является Б.С. Эбзеев, в 2008 году назначенный Президентом Карачаево-Черкесской Республики. Двое судей Конституционного Суда умерли, не дожив до отставки: Э.М. Аметистов и В.И. Олейник. Статья 19. Отставка судьи Конституционного Суда Российской Федерации Комментарий к статье 19 1. В соответствии со статьей 15 Закона о статусе судей отставкой судьи признается почетный уход или почетное удаление судьи с должности. За лицом, пребывающим в отставке, сохраняются звание судьи, гарантии личной неприкосновенности и принадлежность к судейскому сообществу. В соответствии с частью первой статьи 19 Закона судья в зависимости от наличия или отсутствия его волеизъявления (согласия) считается ушедшим в отставку в случае личного письменного заявления об отставке до достижения им предельного возраста пребывания в должности судьи (пункт 3 части первой статьи 18 Закона), а удаленным в отставку - в случаях достижения предельного возраста пребывания в должности (пункт 2 части первой статьи 18 Закона), признания недееспособным вступившим в законную силу решением суда (пункт 9 части первой статьи 18 Закона), неспособности по состоянию здоровья или иным уважительным причинам не менее 10 месяцев подряд исполнять обязанности судьи (часть вторая статьи 18 Закона). Во всех остальных случаях, указанных в статье 18 Закона, на судью Конституционного Суда не будут распространяться гарантии, установленные для судьи в отставке. Среди таких гарантий - выбор судьей КС "обычной" пенсии или пожизненного содержания в размере 80% денежного вознаграждения работающего судьи КС (часть вторая статьи 19 Закона). Что выгоднее? 67
Пример. В Конституционный Суд обратилась гражданка П.Ф. Енборисова с жалобой на нарушение ее конституционных прав положением пункта 8 статьи 14 ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации", согласно которому сумма базовой и страховой части трудовой пенсии по старости не может быть менее 660 рублей в месяц. С 1 января 2002 года трудовая пенсия по старости П.Ф. Енборисовой была исчислена в размере 771 руб. 09 коп. Заявительница - 1929 года рождения, с трудовым стажем более 27 лет, включая годы Великой Отечественной войны - обоснованно полагала, что названное законоположение умаляет достоинство личности, фактически лишает ее права на жизнь и тем самым противоречит статьям 18, 20 (часть 1) и 21 (часть 2) Конституции. Конституционный Суд, назначив для предварительного изучения простых и ясных требований П.Ф. Енборисовой трех судей-докладчиков (случай небывалый, даже по сложнейшему "делу КПСС" было назначено всего два судьи-докладчика), принял по данной жалобе Определение от 15 февраля 2005 года N 17-О <1>, из которого следует, что максимум, на что могут рассчитывать пенсионеры, с учетом действия всех актов о социальном обеспечении - это установление трудовой пенсии не ниже (а значит, не обязательно выше) прожиточного минимума в субъекте РФ. На момент принятия этого Определения по месту жительства заявительницы (Челябинская область) прожиточный минимум пенсионеров был определен в 1681 рубль, на который вряд ли можно прожить. --------------------------------
<1> СЗ. 18.04.2005. N 16. Ст. 1479. Размер пожизненного содержания судьи КС более чем в сто раз выше (см. комментарий к статье 13 Закона). Поэтому вряд ли кто-то из удаленных в отставку судей КС выберет себе участь обычного пенсионера. Разрешение же вопроса об увеличении минимального размера трудовой пенсии, как установлено в Определении от 5 ноября 2003 года N 343-О <1>, не относится к полномочиям Конституционного Суда. --------------------------------
<1> ВКС. 2004. N 1. 2.1. Часть третья комментируемой статьи установила, что порядок назначения и выплаты пожизненного содержания судье Конституционного Суда в отставке устанавливается Правительством, но по представлению самого Конституционного Суда. Уже 27 апреля 1995 года, когда судьям КС было далеко до отставок, Постановлением N 425 <1> Правительство утвердило соответствующее Положение. В соответствии с ним судья Конституционного Суда в отставке имеет право на получение ежемесячного пожизненного содержания, в т.ч. в случае, если он занимается научной, преподавательской, литературной и иной творческой деятельностью, а также работает в сфере правосудия. Что следует понимать под сферой правосудия - не уточняется. --------------------------------
<1> СЗ. 01.05.1995. N 18. Ст. 1685. Заявление о назначении ежемесячного пожизненного содержания подается судьей в Конституционный Суд. Срок подачи заявления не ограничивается. К заявлению прилагаются копия трудовой книжки и другие документы, подтверждающие наличие необходимого стажа. Часть вторая статьи 19 Закона устанавливает пожизненное содержание в фиксированном размере - 80% денежного вознаграждения работающего судьи Конституционного Суда. Правительство повысило его до 85% для судей КС, имеющих ученую степень, ученое звание или почетное звание "Заслуженный юрист Российской Федерации". Такие степени или звания имеют почти все судьи Конституционного Суда. Данное повышение было произведено Постановлением Правительства от 6 марта 1996 года N 246 <1> и применительно к судьям Конституционного Суда воспроизводило абзац четвертый пункта 1 статьи 19 Закона о статусе судей. 68
--------------------------------
<1> СЗ. 18.03.1996. N 12. Ст. 1127. При исчислении размера пожизненного содержания учитываются: - должностной оклад работающего судьи Конституционного Суда на день назначения содержания; - надбавка к должностному окладу за квалификационный класс; - надбавка к должностному окладу за выслугу лет, исчисляемая по стажу работы получателя ежемесячного пожизненного содержания; - надбавка к должностному окладу за сложность, напряженность и специальный режим работы; - денежное поощрение по итогам службы за квартал и год; - надбавки к должностному окладу за ученую степень или ученое звание, почетное звание "Заслуженный юрист Российской Федерации"; - надбавка к должностному окладу за знание и использование в работе иностранного языка; - 50-процентная доплата к должностному окладу за особые условия труда (чем "особые условия труда" отличаются от "специального режима работы"? - Авт.); - ежемесячное денежное поощрение. Два предпоследних абзаца в приведенном перечне были введены Постановлением Правительства от 6 марта 1996 года N 246, два последних - Постановлением Правительства от 15 июля 2004 года N 355 <1>. При увеличении денежного вознаграждения работающего судьи Конституционного Суда должен производиться перерасчет размера ежемесячного пожизненного содержания (разумеется, тоже в сторону увеличения), и даже без дополнительного заявления его получателя. --------------------------------
<1> СЗ. 19.07.2004. N 29. Ст. 3059. Выплата пожизненного содержания осуществляется один раз в месяц в срок выдачи денежного вознаграждения работающим судьям Конституционного Суда. Не востребованные своевременно суммы могут быть выплачены за прошлое время. Суммы пожизненного содержания, причитающиеся судье Конституционного Суда, пребывающему в отставке, и не полученные в связи с его смертью либо объявлением умершим решением суда, вступившим в законную силу, выплачиваются его наследникам на общих основаниях. 2.2. Статья 19 Закона не упоминает о членах семей находящихся в отставке судей Конституционного Суда. Тем не менее Постановление Правительства от 27 апреля 1995 года N 425 было распространено и на них. В случае смерти судьи Конституционного Суда, в том числе пребывающего в отставке, каждому члену его семьи устанавливается ежемесячное денежное содержание в сумме, равной 165% размера базовой части трудовой пенсии по старости, установленного пунктом 1 статьи 14 ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации". При изменении (индексации) размера базовой части трудовой пенсии по старости осуществляется в те же сроки увеличение размера ежемесячного денежного содержания путем его умножения на индекс роста размера базовой части трудовой пенсии по старости. Аналогичные положения содержатся в Указе Президента от 7 февраля 2000 года N 306. 3. На судей Конституционного Суда распространяются также иные положения статуса судьи, пребывающего в отставке, установленные законодательством (часть четвертая статьи 19 Закона). В соответствии со статьей 20 Закона о статусе судей жизнь, здоровье и имущество судьи подлежат обязательному государственному страхованию за счет средств федерального бюджета, при этом жизнь и здоровье подлежат страхованию на сумму 69
пятнадцатилетней заработной платы. Органы государственного страхования выплачивают страховые суммы в случаях: - смерти судьи в период работы либо после увольнения с должности, если она наступила вследствие телесных повреждений или иного повреждения здоровья, - его наследникам в размере 15-летней заработной платы судьи; - причинения судье увечья или иного повреждения здоровья, исключающих дальнейшую возможность заниматься профессиональной деятельностью, в размере 3летней заработной платы судьи; - причинения судье телесных повреждений или иного повреждения здоровья, не повлекших стойкой утраты трудоспособности, которые бы исключали дальнейшую возможность заниматься профессиональной деятельностью, - в размере годовой заработной платы судьи. В случае причинения судье увечья или иного повреждения здоровья, исключающих дальнейшую возможность заниматься профессиональной деятельностью, ему ежемесячно выплачивается возмещение в виде заработной платы занимающего соответствующую должность судьи. При этом не засчитываются в счет возмещения вреда заработок, получаемый потерпевшим судьей после увечья, а также выплаты, полученные им по обязательному государственному страхованию. Государство РФ в лице своих высших должностных лиц постоянно утверждает об отсутствии средств на существенное повышение мизерных трудовых пенсий и социальных пособий реально нуждающимся и достойным лучшей жизни гражданам РФ. Но, судя по статье 20 Закона о статусе судей, оно согласно платить колоссальные суммы даже тем, кто ни дня не работал и не нуждается, а оказался лишь наследником судьи. Если исходить из того, что статья 20 Закона о статусе судей на судей КС и их наследников распространяется, что это подтверждается частью второй статьи 13 Закона и Указами Президента от 14 сентября 1995 года N 941 и от 7 февраля 2000 года N 306, термины "заработная плата" и "денежное вознаграждение" судьи Конституционного Суда синонимы (термин "заработная плата" упоминается в части пятой статьи 17 Закона), а ежемесячное денежное вознаграждение судьи КС составляет 250 000 рублей, то зарплата судьи КС за 15 лет в современном исчислении и масштабе цен составляет около сорока пяти миллионов рублей. При этом статья 20 Закона о статусе судей даже не уточняет причину смерти и повреждения здоровья судьи. Кроме того, в соответствии с Указом Президента от 7 февраля 2000 года N 306 в случае смерти (гибели) судьи, в том числе пребывающего в отставке, его семье выплачивается единовременное пособие в размере его годового денежного вознаграждения, каждому члену семьи устанавливается ежемесячное денежное содержание в сумме, равной 165 процентам размера базовой части трудовой пенсии по старости, установленного пунктом 1 статьи 14 ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" (в редакции ФЗ от 1 ноября 2007 года N 244-ФЗ размер базовой части трудовой пенсии по старости составлял 1560 рублей). Увеличение размера ежемесячного денежного содержания производится путем его умножения на индекс роста базовой части трудовой пенсии по старости в те же сроки, с которых производится изменение (индексация) указанной части трудовой пенсии на день смерти (гибели) судьи. Ежемесячное денежное содержание, установленное в связи со смертью (гибелью) судьи его (ее) вдове (вдовцу), сохраняется до вступления их в новый брак. Вдове (вдовцу), за исключением случаев, когда они вступили в новый брак, а также несовершеннолетним детям умершего (погибшего) судьи сохраняется 50-процентная скидка при оплате жилой площади в домах государственного и муниципального жилищных фондов, а также в приватизированных жилых помещениях, при оплате всех коммунальных услуг (электроэнергия, газ, отопление, водоснабжение и так далее), за пользование квартирным телефоном независимо от принадлежности жилых помещений. При расчете платежей за общую площадь жилых помещений и коммунальные услуги семье умершего (погибшего) 70
судьи, проживающей в доме государственного или муниципального жилищного фонда либо в приватизированном жилом помещении, из площади жилых помещений исключается общая площадь жилого помещения в пределах социальной нормы на одного человека. Несмотря на то, что за находящимися в отставке судьями Конституционного Суда сохраняется бесплатный служебный автомобиль с водителем, им может выплачиваться компенсация на приобретение проездных документов на все виды общественного транспорта городского, пригородного и местного сообщения в соответствии с Правилами, утвержденными Постановлением Правительства от 27 декабря 2004 года N 851 <1> на основании статьи 15 Закона о статусе судей. Компенсация выплачивается на основании письменного заявления судьи КС, которое подается ежегодно на имя Председателя. Выплата компенсации должна осуществляться в соответствии с приказом Председателя. Компенсация выплачивается ежемесячно в счет будущего месяца. --------------------------------
<1> СЗ. 27.12.2004. N 52 (часть 2). Ст. 5515. Все судьи КС в отставке числились советниками КС и (или) получали рабочее место в здании КС в Москве. Глава III. СТРУКТУРА И ОРГАНИЗАЦИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Статья 20. Организационные формы конституционного судопроизводства Комментарий к статье 20 1. Структура и организация деятельности Конституционного Суда в соответствии с комментируемым Законом существенно отличаются от Закона "О Конституционном Суде РСФСР". Ранее Конституционный Суд должен был состоять из 15 судей (было избрано 13) и действовал в едином составе. Конституция увеличила число судей Конституционного Суда до 19, а комментируемый Закон "разделил" его на две палаты, что позволяет увеличить "пропускную способность" рассмотрения дел: наряду с рассмотрением в пленарных заседаниях, т.е. с участием всех 19 судей, дела могут рассматриваться в каждой из его палат, состоящих из 10 и 9 судей. Тем не менее "пропускная способность" остается низкой: некоторые обращения годами не рассматриваются Конституционным Судом. Были случаи, когда они вообще не рассматривались, поскольку оспоренное положение закона отменялось и обращение отзывалось. Поэтому необходимы изменения Закона, увеличивающие число палат Конституционного Суда до трех (в одной палате - семь судей, в двух других - по шесть) и упрощающие процедуру принятия обращений к рассмотрению, что не предполагает изменение Конституции. Иначе в Конституционном Суде продолжится нелепая практика, при которой все 19 судей вынуждены рассматривать явно неподведомственную жалобу одного гражданина (не исключено - психически нездорового), требующего решения Конституционного Суда на основании статьи 40 Закона. При разработке проекта комментируемого Закона уже предлагалось разделение КС на три палаты. Но у этого предложения нашелся противник. Кто? Президент? Государственная Дума? Совет Федерации? Нет! "Против такого решения решительно возражал отдел судебных заседаний Секретариата Конституционного Суда, ссылаясь на то, что создание трех палат не соответствует условиям, в которых находится Суд (имея в виду служебные помещения, их техническую оснащенность, стенографические и протокольные службы)" <1>. Судя по тому, что КС стал состоять из двух палат, эти 71
доводы показались наиболее убедительными, избавили от "лишней" работы как судей КС, так и Отдел по обеспечению судебных заседаний Секретариата, а для многочисленных заявителей в КС означали многомесячные задержки рассмотрения их дел одной из двух палат КС. Если и теперь КС имеет "несоответствующие условия", то вновь возникает вопрос об обоснованности его перевода из Москвы в С.-Петербург. Если же с условиями пребывания и деятельности КС в С.-Петербурге все в порядке, а именно об этом многократно заявлялось в СМИ, то пора учреждать три палаты КС. --------------------------------
<1> Митюков М.А. К истории учреждения палат Конституционного Суда // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. N 8. Из смысла статьи 20 Закона следует, что каждая палата выступает от имени всего Конституционного Суда. Но главной организационной формой конституционного судопроизводства является пленум, поскольку некоторые вопросы могут решаться Конституционным Судом только в пленарных заседаниях. Конституционный Суд вправе рассмотреть на пленуме любой вопрос, входящий в его компетенцию (статья 21 Закона), что не может делать палата. Несмотря на разное количество судей в палатах Конституционного Суда, палаты считаются равноправными. Палаты КС не коллегии, как в ВС, со своей специализацией по гражданским, уголовным или иным делам. Каждая из палат КС может рассмотреть дело по любой отрасли законодательства. Поддержанию равноправия палат КС служит и часть четвертая статьи 20 Закона, согласно которой Председатель и его заместитель не могут входить в состав одной и той же палаты. В свою очередь, они не являются председателями палат: частью шестой комментируемой статьи установлена необходимость определения очередности исполнения судьями, входящими в состав палаты, полномочий председательствующего в ее заседаниях. В Конституционном Суде утвердилась практика определения нового председательствующего на период рассмотрения каждого дела. На пленарных заседаниях может председательствовать только Председатель Конституционного Суда (пункт 1 части первой статьи 24 Закона). С целью повышения динамизма в деятельности Конституционного Суда, исключения персональных влияний и келейности при принятии решений часть пятая статьи 20 Закона обязывает обновлять состав палат не реже одного раза в три года. Такое положение допускает как инициирование перехода из палаты в палату самим судьей КС, так и обновление состава палаты в результате назначения нового судьи Конституционного Суда. 2. Во исполнение части второй статьи 20 Закона формирование персонального состава палат Конституционного Суда определяется Регламентом, в соответствии с которым оно производится в пленарном заседании Конституционного Суда по спискам, составляемым с учетом избранной каждым судьей КС специализации по одной или нескольким отраслям права (§ 5); по итогам жеребьевки Конституционный Суд принимает решение о персональном составе палат, в котором указываются фамилии, имена, отчества судей, вошедших в каждую из палат, а также определяется срок, по истечении которого может быть проведена новая жеребьевка в целях изменения персонального состава палат (§ 6); при открытии вакансий в одной или обеих палатах одновременно порядок их замещения определяется в каждом случае специальным решением Конституционного Суда, принятым в пленарном заседании (§ 7); критерии и порядок очередности исполнения судьями, входящими в состав палаты, полномочий председательствующего в ее заседаниях определяются на заседании палаты (§ 8). Кроме пленума и палат, учрежденных для осуществления конституционного судопроизводства, в соответствии с § 60 Регламента для рассмотрения и решения организационных, финансовых, кадровых и иных вопросов внутренней деятельности 72
Конституционного Суда проводятся рабочие совещания судей. Совещание может быть созвано по требованию любого из судей. Рабочее совещание судей правомочно принимать решения при наличии большинства от общего числа судей Конституционного Суда. Решения на рабочих совещаниях судей принимаются большинством голосов от числа присутствующих судей и имеют обязательный характер для судей Конституционного Суда и работников Аппарата КС. На рабочие совещания судей Конституционного Суда не распространяются положения Закона о неучастии судьи в заседаниях Конституционного Суда, воздержании или уклонении от голосования (пункт 8 части первой статьи 18, часть пятая статьи 72), а также о заседании судей КС в мантиях (часть четвертая статьи 114 Закона). В соответствии с § 61 Регламента для подготовки вопросов об изменении и дополнении Регламента, кадровых, бюджетных, информационных вопросов, обобщения практики Конституционного Суда и для других целей Конституционный Суд может создавать временные или постоянные комиссии, в том числе с участием сотрудников Аппарата КС. Статья 21. Вопросы, рассматриваемые в пленарных заседаниях Конституционного Суда Российской Федерации Комментарий к статье 21 Структура Конституционного Суда, включающая пленум и палаты, предопределила разграничение компетенции между ними. Статьей 21 Закона она разграничена в пользу пленума: он может решить любой вопрос, входящий в компетенцию как пленума, так и любой палаты. Вопросы на пленум выносятся, если это прямо предписано комментируемой статьей, другими положениями Закона, а также вопросы, решение которых имеет исключительно важные, по мнению пленума, социально-политические и экономические последствия. Вопросы, решаемые согласно статье 21 Закона исключительно на пленуме, условно можно разделить на правовые (часть вторая) и организационные (часть третья). Большая часть вопросов, предусмотренных частью второй комментируемой статьи (пункты 1 - 3), относится к осуществлению конституционного судопроизводства. Но КС давно не рассматривает эти вопросы в публичных заседаниях. Последнее Постановление КС о проверке конституционности положения конституции республики в составе РФ было принято в 2002 году, о толковании Конституции - в 2000 году, заключение при действии комментируемого Закона КС не принимал (и вряд ли примет в ближайшие годы - см. комментарий к главе XV Закона). Выступления с посланиями и законодательной инициативой Конституционного Суда (пункты 4 и 5 части второй статьи 21 Закона) также не предполагаются частыми: за 15 лет, прошедших со дня принятия комментируемого Закона, Конституционный Суд ни разу не выступал ни с посланиями, ни с законодательной инициативой. КС остался, возможно, единственным органом, имеющим право законодательной инициативы, но никогда его не осуществлявшим. Поэтому КС, "разгружая палаты", рассматривает в публичных пленарных заседаниях обращения о проверке конституционности положений различных ФЗ. Если Конституционный Суд решит обратиться с посланием, то зачитать его, исходя из пункта 3 части первой статьи 24 Закона, должен будет Председатель. В соответствии со статьей 264.11 Бюджетного кодекса РФ Председатель КС может выступить или представить доклад с анализом рассмотренных в течение отчетного финансового года дел, связанных с бюджетными спорами и нарушениями бюджетного законодательства РФ. Следует отметить, что статья 42 Закона предписывает решать исключительно в пленарных заседаниях Конституционного Суда также вопрос о принятии обращения к рассмотрению, не указанный в комментируемой статье. Кроме того, организационные 73
вопросы, не указанные в комментируемой статье, которые объективно не могут быть отнесены к компетенции только одной палаты, также требуют решения на пленуме, поскольку статья 22 Закона не относит к компетенции палаты решение организационных вопросов, касающихся всего Конституционного Суда. Порядок решения каждого из вопросов, предусмотренных статьей 21, а также статьей 22 Закона, детализируется другими положениями Закона и Регламента. Статья 22. Вопросы, рассматриваемые в заседаниях палат Конституционного Суда Российской Федерации Комментарий к статье 22 Содержание комментируемой статьи тесно взаимосвязано со статьей 21 Закона, поскольку сформулировано исходя из того, какие вопросы должны рассматриваться исключительно в пленарных заседаниях Конституционного Суда. Статьи 21 и 22 Закона "распределили" компетенцию пленума и палат, исходя, прежде всего, из полномочий Конституционного Суда, установленных статьей 3 Закона (см. комментарий к ней), а также их значимости. Статья 22 "похожа" на статью 3 Закона больше, чем статья 21. Вместе с тем статья 22 Закона не относит к компетенции палаты решение организационных вопросов. В соответствии с § 23 Регламента распределение дел между палатами КС производится с учетом необходимости обеспечения равномерной нагрузки на палаты. При этом может быть учтена юридическая специализация судей палат. Статья 23. Избрание Председателя, заместителя Председателя и судьи-секретаря Конституционного Суда Российской Федерации Комментарий к статье 23 1. В соответствии с комментируемой статьей Председатель, его заместитель и судьясекретарь избираются самими судьями Конституционного Суда из своего числа; никто не может указывать судьям Конституционного Суда, кого избирать. Это существенная гарантия независимости Конституционного Суда. Указанные лица считаются избранными при получении простого большинства голосов, т.е. не менее 10 судей Конституционного Суда за каждого, независимо от того, присутствуют ли на выборах все 19 судей. Но при этом должен быть кворум, установленный для принятия решений в пленарных заседаниях Конституционного Суда не менее двух третей от общего числа, т.е. 13 судей. Допуская избрание Председателя, его заместителя и судьи-секретаря на новый срок, статья 23 Закона подразумевает избрание на любое количество сроков. Порядок избрания и голосования детализирован § 1 Регламента. Заполняя бюллетень для голосования, судья КС оставляет в списке фамилию кандидата, за которого голосует (Председателя, его заместителя или судьи-секретаря), и вычеркивает фамилии остальных кандидатов. Бюллетени, в которых оставлены невычеркнутыми фамилии двух или более кандидатов, недействительны. После голосования Конституционный Суд утверждает протокол голосования. Недобросовестное исполнение Председателем, его заместителем и судьейсекретарем своих обязанностей либо злоупотребление ими своими правами (часть четвертая комментируемой статьи) - довольно субъективный критерий для постановки вопроса об их досрочном освобождении от указанных должностей. Учитывая характер вопроса, для его решения, в отличие от избрания, требуется не 10, а 13, т.е. две трети голосов от общего числа судей Конституционного Суда. Досрочное освобождение от 74
должности Председателя, его заместителя или судьи-секретаря не влечет прекращение полномочий данных судей Конституционного Суда: они остаются "обычными" судьями КС. 2. ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" (статья 5, части третья и десятая) устанавливает, что Председатель Счетной палаты и его заместитель не могут состоять с Председателем Конституционного Суда в родственных отношениях. Такое положение представляется странным, поскольку Счетная палата РФ не вправе осуществлять финансовый контроль за КС (см. комментарий к статье 7 Закона). Но в любом случае оно не является препятствием для избрания Председателем Конституционного Суда судьи КС, состоящего с Председателем Счетной палаты РФ или его заместителем в родстве (в том числе дальнем): в таком случае необходима замена Председателя Счетной палаты либо его заместителя, поскольку в силу статьи 76 (часть 3) Конституции комментируемый Закон как ФКЗ имеет большую юридическую силу, чем ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации". ФЗ "О государственной охране" рассматривает Председателя Конституционного Суда в качестве объекта государственной охраны. Указом Президента от 24 декабря 2007 года N 1742 на Председателя Конституционного Суда распространено действие особых правил авиаперевозок высших должностных лиц государства. 3. Первым Председателем Конституционного Суда был избран В.Д. Зорькин, под руководством которого Конституционный Суд заключением от 21 сентября 1993 года признал наличие оснований для отрешения Президента Б.Н. Ельцина от должности. Но вместо отрешения от должности Ельцина последовали учиненная им ликвидация законодательных (представительных) органов (Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ), прерывание деятельности Конституционного Суда и вынужденное сложение полномочий Председателя самим В.Д. Зорькиным. Указ Президента от 25 декабря 1993 года N 2289 "О замещении вакантных должностей федеральных судей" <1> устанавливал: "При определении количества вакантных должностей судей Конституционного Суда Российской Федерации принять во внимание решения Конституционного Суда Российской Федерации от 2 декабря 1993 г. о приостановлении полномочий судей Конституционного Суда Российской Федерации В.Д. Зорькина и В.О. Лучина". В знак протеста против незаконности этих решений, которые были приняты не 2, а 1 декабря 1993 года, В.О. Лучин объявил голодовку. Вскоре полномочия В.Д. Зорькина и В.О. Лучина были восстановлены, но Указ Президента от 25 декабря 1993 года N 2289 действовал вплоть до 5 августа 2002 года - только с этой даты его отменил изданный в этот день Указ Президента N 855 <2>. В.Д. Зорькин оставался "обычным" судьей КС. --------------------------------
<1> Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации от 28 февраля 1994 года. N 9. Ст. 698. <2> СЗ. 12.08.2002. N 32. Ст. 3168. Вместо В.Д. Зорькина исполняющим обязанности Председателя стал судья Н.В. Витрук. После сформирования полного состава Конституционного Суда в 1995 году его Председателем стал 68-летний В.А. Туманов (Совет Федерации "с подачи" Президента назначил его судьей, по сути, на два года - до достижения предельного возраста пребывания в должности судьи). В.А. Туманова сменил М.В. Баглай, который избирался судьями КС Председателем на два срока подряд и был им с 1997 до 2003 года. 21 февраля 2003 года Конституционный Суд 10-ю голосами против 9-ти вновь избрал Председателем В.Д. Зорькина. Можно сказать, что это было восстановлением справедливости в отношении В.Д. Зорькина, проявившего подлинное гражданское мужество: зная разрушительный характер Ельцина, он не побоялся инициировать принятие заключения об отрешении его от должности. 75
21 февраля 2006 года и 20 февраля 2009 года Председателем Конституционного Суда был снова избран В.Д. Зорькин. Статья 24. Председатель Конституционного Суда Российской Федерации Комментарий к статье 24 Статья 24 Закона посвящена полномочиям Председателя. Она "коллегиализировала" их так, чтобы он не стал главным среди равноправных судей Конституционного Суда. Предусмотренные ею полномочия Председателя раскрываются в других статьях Закона и Регламенте. В соответствии с § 2 Регламента помимо перечисленных в Законе полномочий Председатель осуществляет также следующие полномочия: 1) представляет на утверждение Конституционного Суда календарный план проведения пленарных заседаний и рабочих совещаний судей, созывает плановые, а также по собственной инициативе или по требованию одного или более судей - внеплановые пленарные заседания Конституционного Суда или рабочие совещания судей, председательствует на них; 2) представляет на рассмотрение и утверждение Конституционного Суда проект сметы расходов на очередной финансовый год и отчет о ее исполнении; 3) осуществляет прием на работу и увольнение с работы сотрудников Аппарата Конституционного Суда; применяет к сотрудникам Аппарата Конституционного Суда меры поощрения и дисциплинарного взыскания; организует работу по повышению квалификации сотрудников Аппарата Конституционного Суда; 4) дает согласие на служебные командировки судей Конституционного Суда, с согласия судей направляет их в такие командировки; направление судей в командировки продолжительностью свыше 30 суток осуществляется с согласия Конституционного Суда; 5) в конце года представляет на пленарном заседании доклад о деятельности Конституционного Суда, а также регулярно информирует судей о своей деятельности. Председатель Конституционного Суда (в отличие от других судов) не ведет личный прием граждан-заявителей - эта функция возложена на Отдел по приему граждан и работе с письмами Аппарата КС. Не вел Председатель регулярный прием и сотрудников Аппарата КС. Во исполнение пункта 3 части первой статьи 24 Закона Регламент (§ 3) устанавливает порядок выступления Председателя от имени Конституционного Суда. Для этого необходимо отдельное решение Конституционного Суда, которое принимается в пленарном заседании по инициативе любого из судей и оформляется в виде отдельного документа, содержащего текст заявления. Председатель не вправе уклониться от выступления с заявлением, с которым ему поручено выступить. Судьи, оставшиеся в меньшинстве при принятии решения о заявлении от имени Конституционного Суда, не вправе публично заявлять о несогласии с ним. Для реализации своих полномочий Председатель может издавать обязательные для исполнения в Конституционном Суде акты в форме приказов или распоряжений (часть вторая статьи 24 Закона). Некоторые из полномочий, в том числе указанные в комментируемой статье, не требуют приказа или распоряжения Председателя и заменяются устными или письменными поручениями. Например, Председатель письменно поручает другому судье предварительное изучение поступившего в Конституционный Суд обращения (статья 41 Закона). Статья 25. Временное исполнение обязанностей Председателя Конституционного Суда Российской Федерации
76
Комментарий к статье 25 Председатель Конституционного Суда может оказаться не в состоянии исполнять свои обязанности в случае приостановления или прекращения полномочий как судьи, в командировке и др. Комментируемая статья определяет последовательность перехода временного исполнения обязанностей Председателя к другим судьям Конституционного Суда. Статья Федерации
26.
Заместитель
Председателя
Конституционного
Суда
Российской
Комментарий к статье 26 Комментируемая статья не обязывает ни Председателя, ни Конституционный Суд в целом наделять заместителя Председателя теми или иными функциями Председателя. Заместитель Председателя не имеет отдельного перечня полномочий, предусмотренных Законом и Регламентом для Председателя Конституционного Суда и судьи-секретаря. Статья 27. Судья-секретарь Конституционного Суда Российской Федерации Комментарий к статье 27 Если Председатель осуществляет общее руководство Аппаратом Конституционного Суда (пункт 4 части первой статьи 24 Закона), то судья-секретарь - непосредственное (пункт 1 комментируемой статьи). Именно оно детализируется в § 4 Регламента, в соответствии с которым судья-секретарь: 1) контролирует работу Секретариата по подготовке материалов к заседаниям Конституционного Суда по обращениям и запросам, принятым к рассмотрению, к посланиям и выступлениям Конституционного Суда с законодательной инициативой; 2) контролирует работу Секретариата по подготовке аналитических и информационных материалов об исполнении решений Конституционного Суда; обобщенные данные этой работы по мере необходимости, а также по итогам календарного года направляет судьям Конституционного Суда; 3) организует работу комиссии по присвоению классных чинов, определению стажа работы и выслуги лет сотрудников Аппарата Конституционного Суда; 4) визирует проекты приказов и распоряжений Председателя, представления руководителя Секретариата о приеме на работу и увольнении с работы сотрудников Секретариата. В отличие от Председателя Конституционного Суда, руководящего подготовкой только пленарных заседаний (пункт 1 части первой статьи 24 Закона), судья-секретарь организационно обеспечивает подготовку и проведение не только пленарных, но и палатных заседаний Конституционного Суда (обеих палат). Доводя до сведения соответствующих органов и лиц решения, принятые Конституционным Судом, судья-секретарь реализует требование статьи 77 Закона. При установлении факта неисполнения или ненадлежащего исполнения решения КС судьясекретарь вносит на рассмотрение пленума предложения о мерах, которые могли бы способствовать обеспечению его исполнения (§ 44 Регламента). Статья 28. Регламент Конституционного Суда Российской Федерации Комментарий к статье 28
77
Регламент - нормативный акт о внутренней деятельности Конституционного Суда обязателен для исполнения не только судьями, но и сотрудниками Аппарата КС. Он был принят 1 марта 1995 года, после Закона. Отсылки к Регламенту имеются и в некоторых других статьях Закона, кроме комментируемой. Регламент, принимаемый на основе Конституции и Закона, не должен им противоречить. Это означает, что, если в результате изменения Конституции, Закона либо акта, ссылка на который содержится в Законе, положение Регламента перестает соответствовать этим изменениям, он не должен применяться и подлежит приведению в соответствие с такими актами. Следует отметить, что изменения Регламента производились реже, чем изменения Закона. Принятие и изменение Регламента производятся исключительно в планарных заседаниях Конституционного Суда (пункт 3 части третьей статьи 21 Закона). Предложения об изменении Регламента могут быть внесены любым судьей, а также Секретариатом. По каждому предложению о внесении изменений в Регламент Конституционный Суд принимает отдельное решение (§ 70 Регламента). Закон не обязывает Конституционный Суд обеспечить официальную публикацию Регламента, и в официальных изданиях Регламент не публиковался. Возможно, потому, что Конституционный Суд не рассматривает его как нормативный акт, затрагивающий права и свободы граждан. В своих постановлениях и определениях Конституционный Суд на Регламент не ссылается. Тем не менее Регламент имеет существенное значение для понимания и применения многих положений Закона. Регламент лишь недавно был размещен на сайте КС. Долгое время он размещался только в электронной правовой системе и до сих пор числится официально неопубликованным. Текст Регламента структурирован в параграфы, но в структуре текста Регламента на сайте КС это не отражено. Регламент не отнесен Конституцией и не приравнен к актам, конституционность положений которых может рассматривать Конституционный Суд. Поэтому положения Регламента в КС обжаловать нельзя. Комментируемая статья обязывает КС установить в Регламенте требования к работникам Аппарата КС, но в Регламенте они не установлены. Требования к работникам Аппарата КС установлены законодательством о государственной службе. Об Аппарате КС см. комментарий к статье 111 Закона. Раздел второй. ОБЩИЕ ПРАВИЛА ПРОИЗВОДСТВА В КОНСТИТУЦИОННОМ СУДЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Глава IV. ПРИНЦИПЫ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА Статья 29. Независимость Комментарий к статье 29 1. Принципы - это руководящие начала деятельности. Принципы конституционного судопроизводства взаимосвязаны. Комментируемая статья "о независимости" - уже пятая в Законе после статей 1, 5, 7 и 13. Как и предыдущие, она направлена на реализацию статьи 120 (часть 1) Конституции о том, что судьи независимы и подчиняются только Конституции и ФЗ. Независимость Конституционного Суда и каждого из его судей - проявление независимости судебной власти в РФ. Часть вторая статьи 29 Закона перекликается со статьей 11 Закона. Она закрепляет выступление судьи в конституционном судопроизводстве в личном качестве.
78
Для исключения постороннего воздействия на судей Конституционного Суда они принимают решения в совещательной комнате (см. комментарий к статье 70 Закона). Но и вне совещательной комнаты, как следует из частей четвертой и пятой комментируемой статьи, никто не вправе давать судьям КС указания, как голосовать. За нарушение этого требования виновное лицо может быть привлечено к уголовной ответственности за преступление против правосудия. 2. Часть третья статьи 29 Закона разделяет решения и другие акты Конституционного Суда. В соответствии со статьей 71 Закона видами решений Конституционного Суда являются постановления, определения и заключения. К "другим актам" - тоже своего рода решениям Конституционного Суда - может быть отнесен его Регламент и иные акты о внутренней деятельности КС. Часть третья статьи 29 Закона вводит понятие "правовая позиция", применительно к судьям в личном качестве. Из правовых позиций отдельных судей формируется общая правовая позиция Конституционного Суда, которая воплощается в его решении. Кроме комментируемой статьи, понятие "правовая позиция" используется в Законе только один раз - в статье 73. Но уяснение его смысла имеет большое практическое значение для понимания многих решений Конституционного Суда (см. комментарий к статье 73). Правовая позиция судьи должна быть свободна от политических пристрастий, поскольку Конституционный Суд решает исключительно вопросы права. Статья 30. Коллегиальность Комментарий к статье 30 Принцип коллегиальности означает, что решения Конституционного Суда не могут приниматься единолично, в том числе Председателем. Коллегиальность реализует равноправие судей Конституционного Суда при принятии решений. Исключительно коллегиальное принятие решений свойственно именно конституционному судопроизводству. Поэтому в Конституции принцип коллегиального рассмотрения дел во всех судах не закреплен. Пофамильный состав Конституционного Суда (палаты или пленума), которым принималось решение, указывается в каждом решении, которое начинается со слов: "Конституционный Суд Российской Федерации в составе..." В соответствии с частью второй комментируемой статьи коллегиальность считается соблюденной, если в заседании пленума участвует не менее 13 судей; в заседании палаты, состоящей из 10 судей, - 8 судей; в заседании палаты, состоящей из 9 судей, - 7 судей. При определении этого кворума "не принимаются в расчет судьи, отстраненные от участия в рассмотрении дела, и судьи, полномочия которых приостановлены" (часть третья комментируемой статьи) в соответствии со статьей 17 Закона. Статья 31. Гласность Комментарий к статье 31 Статья 31 Закона базируется на содержании статьи 123 (часть 1) Конституции. Гласное (открытое) рассмотрение дел Конституционным Судом дает гражданам возможность узнать деятельность Конституционного Суда и понять, какие решения он может принять. Гласность обеспечивается также телевизионными репортажами из зала заседаний Конституционного Суда. Статья 6 ФЗ от 13 января 1995 года N 7-ФЗ "О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах 79
массовой информации" <1> обязывает включать в информационные программы сообщения о решениях и действиях Конституционного Суда, предусмотренных частями 2, 3, 4 и 7 статьи 125 Конституции. Но в информационных программах сообщается далеко не о каждом таком решении Конституционного Суда. --------------------------------
<1> РГ. 1995. 14 января. Вместе с тем принцип гласности в деятельности Конституционного Суда не следует преувеличивать. Во-первых, в круглосуточно охраняемое здание Конституционного Суда (а значит, и в зал заседаний) невозможно пройти без паспорта и пропуска, который может быть выписан по поручению судьи и некоторых (не всех) сотрудников Аппарата КС; если лицо не относится к участникам процесса, то в пропуске может быть отказано. Во-вторых, "поговорив на публике", Конституционный Суд принимает решение исключительно в закрытом совещании судей (статья 70 Закона) и при принятии решения не связан никакими основаниями и доводами, изложенными заявителями в публичном заседании (статья 74 Закона). Гласность не распространяется также на предварительные изучения обращения в Конституционный Суд Секретариатом и судьей-докладчиком, проводимые до начала открытого судебного заседания, а также на осуществление других полномочий Конституционного Суда: обращение с законодательной инициативой, приостановление полномочий судьи и др. В соответствии с § 32 Регламента лица, желающие присутствовать на открытых заседаниях Конституционного Суда, допускаются в зал до начала слушания дела или во время перерыва с учетом свободных мест. Представители СМИ, аккредитованные при Конституционном Суде, проходят в зал судебных заседаний по аккредитационным удостоверениям, а другие журналисты - по списку, представленному пресс-службой КС в Отдел по обеспечению судебных заседаний Секретариата. Следует отметить, что случаев, когда в зале судебных заседаний при рассмотрении дел не хватало свободных мест, в КС не было очень давно. В подавляющем большинстве случаев перед рассмотрением дела становилось очевидно, что зал открытых заседаний КС будет полупустым. Поэтому если в зал судебных заседаний допускались операторы телеканалов, туда для создания видимости присутствия публики "сгонялись" сотрудники Секретариата. В результате "по телевизору" казалось, что публика проявляет интерес к заседаниям КС. "Законные" закрытые заседания Конституционного Суда, о которых упоминается в комментируемой статье, допускаются в соответствии со статьей 55 Закона. Открытым заседаниям Конституционного Суда посвящена статья 54 Закона. Реализации принципа гласности в деятельности КС мог бы способствовать ФЗ от 22 декабря 2008 года N 262-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации", который власть решила ввести в действие через полтора года после принятия - с 1 июля 2010 года (статья 26). Но действие этого ФЗ не распространяется на порядок осуществления конституционного судопроизводства (пункт 1 части 4 статьи 2), то есть не заменяет положения комментируемого Закона. Статья 32. Устность разбирательства Комментарий к статье 32 Принцип устности разбирательства означает, что все участники процесса вправе выступить перед Конституционным Судом, что все представленные по делу письменные документы подлежат устному обсуждению. Устность судебного разбирательства непосредственно связана с гласностью судопроизводства: без заслушивания объяснений сторон, показаний свидетелей и экспертов, оглашения имеющихся документов 80
присутствующие в зале заседаний могли бы не понять обстоятельства дела и гласность была бы невозможна. Комментируемая статья взаимосвязана также с другими положениями Закона. В Конституционном Суде значительная часть сведений, необходимых для рассмотрения дела, содержится в документах, прилагаемых к обращению (статья 38 Закона), либо в документах, поступивших по требованию судьи-докладчика (часть вторая статьи 49 Закона). Поступившие в Конституционный Суд документы должны направляться участникам процесса (часть первая статьи 51 Закона). Такие документы, в том числе ввиду их большого объема, на основании части второй комментируемой статьи в судебном заседании могут не оглашаться по обоюдному согласию Конституционного Суда и сторон процесса. Оглашение документов может производиться не только председательствующим, но и стороной процесса (с разрешения председательствующего). Если в судебном заседании не присутствует никого, кроме судей Конституционного Суда (теоретически это возможно), то документы, имеющиеся у судей, могут не оглашаться. Часть вторая комментируемой статьи не обязывает (но допускает) оглашение документов, которые уже излагались в заседании по данному делу. Это положение в целях "процессуальной экономии" ориентирует на разумное ограничение устности разбирательства, недопустимость искусственного затягивания судебного процесса посредством оглашения вновь и вновь одних и тех же документов. Повторное оглашение документов (их частей) возможно, но лишь в той мере, в какой это необходимо для всестороннего рассмотрения дела. Следует отметить, что положения части второй статьи 32 Закона целесообразно было бы закрепить в статье 65 Закона, поскольку именно в ней говорится о возможности неоглашения документов в судебном заседании. Устность разбирательства в КС не следует понимать как недопустимость письменности: статьи 59 и 70 Закона требуют письменного ведения протокола и стенограммы каждого судебного заседания. Статья 33. Язык конституционного судопроизводства Комментарий к статье 33 1. Государственным языком РФ на всей ее территории является русский язык (часть 1 статьи 68 Конституции). В соответствии с ФЗ от 1 июня 2005 года N 53-ФЗ "О государственном языке Российской Федерации" <1> русский язык подлежит обязательному использованию в конституционном судопроизводстве (пункт 4 части 1 статьи 3). --------------------------------
<1> РГ. 2005. 7 июня. Ведение судопроизводства на русском языке означает, что все документы в Конституционный Суд должны направляться на русском языке, а документы на иностранном языке - с прилагаемым переводом на русский язык, за исключением международно-правовых документов, опубликованных в России в официальных изданиях на русском языке. Все вопросы в Конституционном Суде должны обсуждаться на русском языке. В Конституционном Суде уделяется большое внимание грамотному использованию русского языка. Но, как и другие ОГВ, Конституционный Суд не использует в своих решениях букву "ё". 2. Содержание части второй комментируемой статьи обусловлено частью 2 статьи 26 Конституции, в соответствии с которой каждый имеет право на пользование родным 81
языком. Но от использования в Конституционном Суде русского языка при его знании нельзя отказаться: право давать объяснения на другом языке и пользоваться услугами переводчика предоставлено только тем участникам процесса, которые не владеют русским языком. Обеспечить переводчика должен Конституционный Суд, а не участник процесса. Если же сторона процесса не согласна с переводчиком, предложенным Конституционным Судом, она может пригласить своего переводчика. Пользование переводчиком обычно происходит при рассмотрении Конституционным Судом дел с участием иностранных граждан. Переводчиком не может быть судья Конституционного Суда, владеющий соответствующим языком; иное означало бы наделение судьи Конституционного Суда статусом участника процесса, что не предусмотрено статьей 52 Закона. Если же судья Конституционного Суда не рассматривает дело, то он не может быть переводчиком в силу ограничений статьи 11 Закона. Привлечение переводчика возможно в любой момент, когда это необходимо. Соответственно, до обеспечения перевода потребуется отложение заседания Конституционного Суда (см. комментарий к статье 61 Закона). Ведение конституционного судопроизводства на русском языке обусловливает требование перевода на русский язык всех документов и иных материалов, прилагаемых к обращению в Конституционный Суд (статья 38 Закона). Невыполнение этого требования является основанием для отказа в принятии обращения к рассмотрению. Если же в период подготовки дела к слушанию появляются документы на иностранном языке, которые обратившаяся сторона не должна была представлять, то перевод их на русский язык для направления сторонам должен обеспечить Конституционный Суд. Статья 34. Непрерывность судебного заседания Комментарий к статье 34 Непрерывность судебного заседания не следует понимать как круглосуточность. Его содержание и назначение - исключительно процессуальные: недопустимость одновременно рассмотрения той же палатой или пленумом двух или более дел одновременно (параллельно), а также рассмотрение каждого дела без волокиты. Временем для отдыха является время отдыха (питания) в течение рабочего дня, время после окончания рабочего дня, выходные и праздничные дни. На это время в заседаниях Конституционного Суда объявляется перерыв. Конституционный Суд в течение суток обычно рассматривает дело в следующем временном порядке: 10.00 - начало заседания; 12.00 - 12.30 - перерыв; 12.30 - 14.00 продолжение заседания; 14.00 - 15.00 - перерыв на обед; 15.00 - продолжение заседания до 18.00 (возможно без перерыва). Если рассмотрение дела не уложилось в один день, то в следующий ближайший рабочий день оно возобновляется примерно в таком же порядке. Практическое значение данного порядка рассмотрения дела состоит в том, что только в перерывах представители стороны могут дополнительно согласовать свои позиции по вопросам дела либо связаться с кем-то вне зала заседаний и здания Конституционного Суда. Вне перерыва, т.е. во время заседания, доступ в зал заседаний запрещен, участники процесса могут говорить только с разрешения председательствующего и обязаны отключать свои мобильные телефоны. За все время деятельности Конституционного Суда самым продолжительным было судебное заседание по "делу КПСС". Оно продолжалось 51 день. Причем перерыв между 16-м и 17-м днями заседания был более месяца - с 13 августа до 15 сентября 1992 года видимо, в связи с наступившим периодом отпусков <1>. Но обычно публичное
82
рассмотрение дела Конституционным Судом "укладывается" в один день, реже - в два дня. --------------------------------
<1> Материалы дела о проверке конституционности указов Президента РФ, касающихся деятельности КПСС и КП РСФСР, а также о проверке конституционности КПСС и КП РСФСР. Т. 1 - 6. М.: СПАРК, 1996 - 1999. Временем, необходимым для подготовки к дальнейшему судебному разбирательству и устранения обстоятельств, препятствующих нормальному ходу заседания, фактически является время, на которое заседание может быть отложено (прервано) по основаниям, указанным в статье 61 Закона (см. комментарий к ней). Это время определяется по усмотрению Конституционного Суда. Если Конституционный Суд не делает такого перерыва, то участниками процесса для подготовки к дальнейшему разбирательству придется воспользоваться своим временем отдыха. Статья 35. Состязательность и равноправие сторон Комментарий к статье 35 В комментируемой статье содержится два "подпринципа" конституционного судопроизводства: состязательность сторон и равноправие сторон. В силу статьи 19 Конституции все равны перед законом и судом. Поэтому Конституционный Суд обязан обеспечить реализацию прав обеим сторонам процесса в полном объеме, в частности, заблаговременно сообщить о времени заседания, что особенно важно для заявителя, находящегося далеко от местопребывания Конституционного Суда. Не являясь инициатором рассмотрения дела, Конституционный Суд не вправе оказывать в явной или скрытой форме предпочтение одной из сторон и при принятии решений не должен руководствоваться должностным и имущественным положением, принадлежностью к общественным объединениям (в том числе политическим) лиц, принявших и оспоривших нормативный акт. Стороны как участники процесса имеют разные, зачастую противоположные позиции о конституционности или неконституционности оспоренного положения нормативного акта. Выступая в Конституционном Суде, сторона в силу состязательности процесса доказывает свою позицию другой стороне и Конституционному Суду. В свою очередь, другая сторона вправе не согласиться (согласиться частично) с позицией противной стороны и изложить свою позицию. "Одной из необходимых гарантий судебной защиты и справедливого разбирательства дела, - говорится в Постановлении от 15 января 1999 года N 1-П <1>, - является равно предоставляемая сторонам реальная возможность довести свою позицию относительно всех аспектов дела до сведения суда непосредственно перед удалением его в совещательную комнату для вынесения решения. Только при этом условии полностью реализуется в судебном заседании право на судебную защиту, которое согласно Конституции Российской Федерации не может быть ограничено". --------------------------------
<1> СЗ. 25.01.1999. N 4. Ст. 602. Следует отметить, что в некоторых делах, рассматриваемых Конституционным Судом, вообще нет обеих сторон, тем более с противоположными позициями. К таким делам относятся, например, дела по запросам о толковании Конституции. Принцип состязательности и равноправия сторон при разрешении таких дел не действует. Но даже в тех делах, где должны быть обе стороны, на большинстве стадий конституционного судопроизводства они не обладают процессуальными правами (см. комментарии к статьям 40 - 43 и 53 Закона). 83
Указание на равноправие сторон содержится также в статье 53 Закона (см. комментарий к ней). Глава V. ОБРАЩЕНИЕ В КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Статья 36. Поводы и основания к рассмотрению дела в Конституционном Суде Российской Федерации Комментарий к статье 36 1. Статья 36 Закона отделяет повод от основания рассмотрения дела Конституционным Судом. Повод и основание к рассмотрению дела указываются во вводной части каждого постановления КС. Поводом к рассмотрению дела является обращение в Конституционный Суд. Без обращения, т.е. без повода, Конституционный Суд не вправе рассматривать какие-либо дела. 2. В зависимости от того, кто и по какому вопросу направляет обращение в Конституционный Суд, оно именуется как запрос, жалоба или ходатайство. Часть первая статьи 36 Закона рассматривает их как "формы" обращений, но фактически это их наименования, поскольку статья 37 Закона устанавливает "общие требования к обращению". Исчерпывающие случаи направления обращения в определенной форме - запроса, жалобы или ходатайства - предусмотрены в статье 125 Конституции и конкретизируются Законом. Запросу посвящены части 2, 4 (за исключением жалоб граждан), 5 и 7 статьи 125 Конституции; жалобе - часть 4 статьи 125 Конституции (за исключением запросов судов). Следовательно, обращение в Конституционный Суд в форме жалобы должны направлять граждане и приравненные к ним лица на нарушение их конституционных прав и свобод законом (положением нормативного акта), примененным или подлежащим применению в конкретном деле (см. комментарии к статьям 3 и 96 Закона); в форме запроса - ОГВ независимо от применения нормативного положения в конкретном деле. О ходатайствах статья 125 Конституции не упоминает, однако именно ходатайством должно именоваться обращение в КС о разъяснении решения КС (статья 83 Закона) и по спору о компетенции (статья 92 Закона), а также об исправлении неточности в решении КС (см. комментарий к статье 82 Закона). Обращение в КС в соответствии с пунктом 4 части второй статьи 40 Закона (см. комментарий к ней), то есть после первичного обращения, именуется "требование". Иные обращения в КС, не связанные с конституционным судопроизводством, именуются заявлениями. От запроса в КС, предусмотренного статьей 36 Закона, необходимо отличать запрос в КС в соответствии с ФЗ от 22 декабря 2008 года N 262-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации", который позволяет обратиться в КС с запросом о деятельности КС (часть 1 статьи 18), но информация не будет предоставлена, если "в запросе ставится вопрос о толковании нормы права, разъяснении ее применения или правовой оценке судебных актов, выработке правовой позиции по запросу, проведении анализа судебной практики или выполнении по запросу иной аналитической работы, непосредственно не связанной с защитой прав направившего запрос пользователя информацией (пункт 8 части 1 статьи 20)". Для побуждения КС к аналитической работе необходимо обращение в соответствии с комментируемым Законом. Все субъекты обращения в Конституционный Суд едины в своей цели - добиться принятия решения в своих интересах. Поэтому главное, руководствуясь частью первой комментируемой статьи и не давая Конституционному Суду первый же повод отказать в 84
принятии обращения к рассмотрению, - не ошибиться с формой обращения в Конституционный Суд (запрос, жалоба или ходатайство). Например, гражданин не может обжаловать конституционность закона запросом. Поступление обращения в Конституционный Суд не влечет его рассмотрение сразу непосредственно Конституционным Судом, т.е. судьями. До него обращение подлежит рассмотрению Секретариатом на основании статьи 40 Закона (см. комментарий к ней), который, в частности, проверяет соответствие Закону формы обращения (запрос, ходатайство, жалоба) в Конституционный Суд (пункт 2 части второй статьи 40 Закона). 3. В обращении в Конституционный Суд как поводе для рассмотрения дела должно содержаться обоснование неопределенности в понимании положений Конституции (для запросов о толковании положений Конституции), или в вопросе о том, соответствуют ли Конституции нормативные акты, договоры между ОГВ (их отдельные положения), или о принадлежности полномочия в споре о компетенции, или о выдвижении обвинения Президента в совершении тяжкого преступления. Недопустимо направлять обращение без обоснования такой неопределенности, предоставляя выявлять ее Конституционному Суду. При отсутствии в обращении указания на неопределенность в конституционности Конституционный Суд имеет основание отказать в принятии обращения к рассмотрению на основании части второй комментируемой статьи и пункта 2 части первой статьи 43 Закона (см. комментарий к ней). Неопределенность в конституционности оспариваемого положения должна выражаться в его "нестыковке" именно с Конституцией. Если положение оспариваемого акта лишь воспроизводит положение Конституции, то это свидетельствует об отсутствии неопределенности в конституционности. Такая правовая позиция выражена, в частности, в Определении от 23 июня 2000 года N 174-О <1>, которым устанавливалось, что содержание статьи 18 УПК РСФСР в обжалуемой части фактически совпадало с предписанием статьи 123 (часть 1) Конституции. Проверка конституционности такого положения фактически означала бы проверку соответствующего положения Конституции, на что Конституционный Суд не уполномочен. --------------------------------
<1> В официальных изданиях не опубликовано. Неопределенность в конституционности должно иметь именно "положение" акта, выраженное в нем правило. Не могут быть предметом проверки Конституционного Суда отдельно взятые понятия и слова, содержащиеся в нормативном акте. Как установлено в Определении от 18 марта 2004 года N 150-О <1>, "отмечаемые заявителями некоторые неточности юридико-технического характера, которые были допущены законодателем при формулировании оспариваемых положений Федерального закона" О сборах за выдачу лицензий и право на производство и оборот этилового спирта, спиртосодержащей и алкогольной продукции" (употребление слова "сбор" во множественном числе в названии и в единственном числе - в тексте), не дают оснований для вывода о том, что эти положения являются неопределенными, расплывчатыми, не содержащими четких стандартов и, следовательно, не отвечающими принципам налогового законодательства в Российской Федерации как правовом государстве". --------------------------------
<1> ВКС. 2004. N 5. Однако в случае если в понятии, определяемом и используемом в законе, фактически содержится положение, то определение такого понятия может быть предметом рассмотрения Конституционного Суда. Например, статья 1 ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан", давая определение понятия "садовый земельный участок", фактически ввела в него положение, запрещающее регистрацию проживания в садовом доме. На это автор обращал внимание еще в первом издании Комментария <1>. Именно как положение (норма) оно было оценено и 85
Конституционным Судом, который "последним московским" Постановлением от 14 апреля 2008 года N 7-П <2> признал его частично не соответствующим Конституции. --------------------------------
<1> Мазуров А.В. Комментарий к Федеральному конституционному закону "О Конституционном Суде Российской Федерации". Москва: Частное право, 2006. С. 111. <2> РГ. 2008. 23 апреля. 4. Заявители в своих обращениях в Конституционный Суд обычно придают неопределенности в конституционности оспоренных ими положений значительно большую степень, чем она имеется на самом деле (например, приводя в обоснование своей позиции одно положение закона и умалчивая о другом, невыгодном заявителю). Конституционный Суд учитывает это с точки зрения допустимости обращений (пункт 2 части первой статьи 43 Закона). Вопрос о степени неопределенности, являющейся основанием к рассмотрению дела, не получил и, думается, не мог получить отражения в Законе ввиду разнообразия обстоятельств будущих дел. Степень неопределенности имеет значение для рассмотрения дела, поскольку от нее зависит, в какой мере будут удовлетворены требования заявителя. Но не всякая неопределенность в конституционности может быть основанием к рассмотрению дела Конституционным Судом. Как установлено, например, в Определении от 8 июня 2004 года N 227-О <1>, понятия "основы правопорядка" и "нравственность", содержащиеся в статье 169 ГК, "не являются настолько неопределенными, что не обеспечивают единообразное понимание и применение соответствующих законоположений", поэтому жалоба о неконституционности данных положений не была принята Конституционным Судом к рассмотрению. --------------------------------
<1> ВКС. 2004. N 6. Неопределенность по обращению заявителя устанавливает сам Конституционный Суд. Поэтому формально неопределенность в конституционности оспоренного положения сохраняется до принятия решения Конституционного Суда. Как отмечено в Определении от 2 марта 2000 года N 38-О <1>, разрешая вопрос о принятии обращения к рассмотрению, Конституционный Суд в соответствии с частью второй статьи 36 Закона должен проверить, имеется ли в действительности неопределенность в вопросе о конституционности оспариваемых норм и является ли в связи с этим обращение допустимым. --------------------------------
<1> В официальных изданиях не опубликовано. В результате рассмотрения обращения Конституционный Суд может прийти к выводу об отсутствии неопределенности в конституционности оспоренного положения. Такая неопределенность иногда называется в его решениях "мнимой" (в отличие от действительной неопределенности, которая имеется в виду в части второй статьи 36 Закона), а ссылки на указанные в обращении в КС положения Конституции необоснованными и произвольными, которые КС не принимает во внимание (Определения КС от 19 января 2005 года N 41-О <1>, от 29 мая 2007 года N 428-О-О <2>, от 4 декабря 2007 года N 962-О-О <3>, от 15 января 2008 года N 219-О-О и др.). --------------------------------
<1> В официальных изданиях не опубликовано. <2> В официальных изданиях не опубликовано. <3> ВКС. 2008. N 2. Вместе с тем Конституционному Суду не следует злоупотреблять понятиями "мнимая" или "отсутствующая" неопределенность. Статья 36 Закона обращена не только к 86
Конституционному Суду, но и к заявителям. У Конституционного Суда в силу высокой юридической квалификации его судей неопределенности в конституционности обжалованного положения может и не быть. Но он не может не учитывать, что поступившее к нему обращение свидетельствует о наличии такой неопределенности у заявителя. Довольно странно выглядит определение, в котором после развернутых рассуждений по предмету обращения делается вывод, что неопределенность в его конституционности отсутствует (Определение от 20 октября 2005 года N 392-О <1> и др.), хотя фактически она была, но устраняется данным определением. Не случайно один законопроект предлагал исключить из статьи 36 Закона часть вторую, а также слова "и основания" из ее наименования <2>. Пока же КС своими определениями "об отсутствии неопределенности в конституционности", которые окончательны и обжалованию не подлежат, поучительно отказывал в принятии к рассмотрению обращений, в отношении которых имелись основания принять их к рассмотрению, причем не только граждан, но и Правительства Москвы (Определение от 15 января 2008 года N 192-О-О), парламента Чеченской Республики (Определение от 16 января 2007 года N 22-О), Уполномоченного по правам человека в РФ (Определение от 17 июля 2007 года N 573-О-О) и др. --------------------------------
<1> В официальных изданиях не опубликовано. <2> Колбая Г.Н. Закон о Конституционном Суде: ухудшить нельзя, улучшить! // Журнал российского права. 1998. N 3. Как следует из Определения от 4 октября 2001 года N 182-О <1>, неопределенность в вопросе о соответствии Конституции положений ФЗ может устраняться ФКЗ как актом большей юридической силы. --------------------------------
<1> ВКС. 2002. N 2. Статья 37. Общие требования к обращению Комментарий к статье 37 1. Статья 37 Закона должна стать предметом пристального внимания каждого, кто намерен обратиться в Конституционный Суд. Зачастую заявители допускают отступления от ее требований, что является основанием для отказа в принятии обращения к рассмотрению. 15-летний срок действия Закона, конечно, не прошел бесследно: в Конституционный Суд поступает все больше обращений, соответствующих Закону. Вместе с тем "процент брака" остается высоким. 2. Часть первая комментируемой статьи указывает на обязательную письменную форму обращения в Конституционный Суд. Поэтому не считается обращением в Конституционный Суд чье-либо устное заявление, в том числе сделанное через СМИ. Как и любое обращение в ОГВ, обращение в Конституционный Суд должно быть подписано управомоченными лицами. Обычно достаточно подписи одного лица: Президента, гражданина, рассматривающего конкретное дело судьи суда общей юрисдикции, и др. Любой субъект обращения в Конституционный Суд именуется "заявитель". В качестве надлежащего заявителя КС рассматривает также жалобы, поданные (очевидно, подписанные и направленные) представителями заявителей адвокатами или кандидатами (докторами) юридических наук (см. комментарии к статьям 53 и 96 Закона). Если в Конституционный Суд направляется запрос от коллегиального ОГВ (например, законодательного собрания субъекта РФ), то он должен быть подписан его руководителем именно в качестве должностного, а не частного лица. Обращение руководителя ОГВ не от имени этого органа не считается подписанным управомоченным 87
лицом. На недопустимость подписания и направления запроса "от имени" ОГВ, а не самим ОГВ, обращается внимание в Определении от 1 декабря 1999 года N 198-О <1>. --------------------------------
<1> В официальных изданиях не опубликовано. Комментируемая статья, устанавливая обязательные требования к обращению в Конституционный Суд, содержит их исчерпывающий перечень. Выдвигать иные требования к обращению Конституционный Суд не вправе. Это позволяет заявителям весьма вольно составлять обращения в Конституционный Суд, начиная с его написания от руки, нередко трудноразборчивым почерком и с ошибками, и заканчивая печатанием многостраничного текста с выделением отдельных его частей курсивом, жирным шрифтом, подчеркиванием, в котором содержатся внутренние противоречия. С одной стороны, рассмотрение таких обращений - дополнительная работа для Секретариата и судей Конституционного Суда, с другой - дополнительная возможность отказать в принятии обращения к рассмотрению. Между тем, например, в США установлены правила, в соответствии с которыми обращение в Верховный суд (конституционного суда в США нет) должно быть определенного объема, напечатано определенным шрифтом на страницах определенного размера. С целью формализации многочисленных жалоб в КС на его сайте - ksrf.ru размещена следующая примерная форма жалобы: Конституционный Суд Российской Федерации Жалоба о проверке конституционности закона, примененного в конкретном деле заявителя I. Заявитель (указываются следующие данные о заявителе и его представителе в случае наличия такового) 1. Фамилия, имя, отчество заявителя-гражданина; наименование организациизаявителя __________________________________________________________________ 2. Гражданство _________________________________________________________ 3. Адрес места жительства гражданина; адрес места нахождения организации _____________________________________________________________________________ 4 Фамилия, имя, отчество представителя заявителя ________________________ 5. Сведения об ученой степени по юридической специальности для представителя, не являющегося адвокатом _____________________________________ 6. Полномочия представителя (доверенность, ордер - заполняется в случае необходимости) ______________________________________________________________ 7. Адрес представителя II. Наименование и адрес государственного органа, издавшего закон, конституционность которого обжалуется _______________________________________ III. Точное название, номер, дата принятия, источник опубликования обжалуемого закона, конкретный перечень обжалуемых норм _____________________ IV. Нормы Конституции Российской Федерации и Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", дающие право на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации _______________ V. Конкретные основания к рассмотрению обращения Конституционным Судом Российской Федерации ________________________________________________________ VI. Описание обстоятельств, свидетельствующих о применении обжалуемых норм в конкретном деле заявителя ____________________________________________
88
VII. Позиция заявителя по поставленному им вопросу и ее правовое обоснование со ссылкой на соответствующие нормы Конституции Российской Федерации (описание и аргументация предполагаемого нарушения положений Конституции Российской Федерации) ___________________________________________ VIII. Требование, обращенное в связи с жалобой к Конституционному Суду Российской Федерации ________________________________________________________ Дата _______________________ Личная подпись заявителя-гражданина; подпись представителя организации по должности, печать организации Подпись представителя заявителя (при его наличии) Приложение: 1. Жалоба в Конституционный Суд Российской Федерации - 3 экз. (для заявителяорганизации - 30 экз.). 2. Текст обжалуемых норм закона, применением которого были нарушены права заявителя, - 3 экз. (для заявителя-организации - 30 экз.). 3. Копии официальных документов, подтверждающих применение обжалуемых норм в конкретном деле заявителя, - 3 экз. (для заявителя-организации - 30 экз.). 4. Документ, подтверждающий полномочия представителя. 5. Копия учредительных документов организации-заявителя. 6. Документ об уплате государственной пошлины; ходатайство об освобождении от уплаты госпошлины (для заявителя-гражданина, с учетом его материального положения). 3. Все сведения в обращении в Конституционный Суд должны быть указаны в последовательности, установленной частью второй комментируемой статьи, и завершаться подписью управомоченного лица. Пункт 1 части второй перекликается с частью первой комментируемой статьи и устанавливает, что обращение должно направляться в Конституционный Суд. Это значит, что обращение должно быть адресовано не Председателю или иному конкретному судье КС, а органу - Конституционному Суду, рассматривающему все обращения коллегиально. Если обращение направлено не Конституционному Суду, а Председателю, любому другому судье (нескольким судьям) либо Секретариату (отдельным его сотрудникам), то оно не соответствует пункту 1 части второй статьи 37 Закона и рассматривается как письмо, которое может быть переправлено в любой ОГВ или оставлено без рассмотрения по существу. Такое письмо может не "запустить" механизм его рассмотрения Конституционным Судом. Поскольку в КС должно направляться письменное (не по электронной почте) обращение, в нем и на конверте, в котором оно посылается, необходимо указывать почтовый адрес КС: 190000, г. Санкт-Петербург, Сенатская площадь, дом 1. 4. Пункт 2 части второй статьи 37 Закона обязывает заявителя-гражданина указывать в обращении свои фамилию, имя и отчество полностью, а не инициалами, а других заявителей - свое полное официальное наименование, например: "Заявитель: Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации". После наименования заявителя указывается его адрес для корреспонденции. ОГВ, обращаясь в Конституционный Суд, указывает свой официальный адрес. Под иными данными о заявителе в пункте 2 части второй статьи 37 следует понимать данные, которые облегчают взаимодействие с ним при рассмотрении его обращения. К ним можно отнести телефонные номера и электронный адрес заявителя. Иные данные (паспортные, налоговые и др.) указывать не требуется. 5. Заявитель лично может не участвовать в заседании Конституционного Суда при рассмотрении его обращения. Поэтому пункт 3 части второй комментируемой статьи допускает наличие представителя заявителя. 89
Данные о представителе заявителя не требуется указывать, если заявитель не будет действовать через представителя, а также в случае, если представительство заявителя осуществляется по должности, которое свойственно ОГВ. Представителем по должности является, например, руководитель законодательного ОГВ субъекта РФ, направившего запрос в Конституционный Суд. Вместе с тем представительство по должности не лишает заявителя права выбрать своего представителя в Конституционном Суде и участвовать в рассмотрении своего дела как лично, так и через представителя. Таким образом, в Конституционном Суде при рассмотрении дела может быть одновременно представительство и по доверенности, и по должности. Представительство в Конституционном Суде "не по должности" оформляется доверенностью. В ней должны быть указаны данные о представителе заявителя и его полномочия в соответствии со статьей 53 Закона (см. комментарий к ней). 6. Согласно пункту 4 части второй статьи 37 Закона в обращении должны быть указаны не только полное официальное наименование, но и адрес ОГВ, издавшего оспариваемый акт, либо участвующего в споре о компетенции. В данном случае имеются в виду ОГВ, участвующие в издании акта и указанные непосредственно в Конституции. Например, в качестве участников издания ФЗ Конституция рассматривает Государственную Думу и Совет Федерации (статья 105), а также Президента (пункт "д" статьи 84). К ним не относятся субъект права законодательной инициативы, а также Правительство, которое может лишь давать заключения на законопроекты, предусматривающие расходы федерального бюджета (статья 104, часть 3, Конституции). В обращении в Конституционный Суд о проверке конституционности положения ФЗ указываются адреса каждого участника его принятия, например: "Закон подписан Президентом Российской Федерации (Москва, Кремль)". Для удобства расположения текста в обращении после адреса каждого из участвовавших в издании акта ОГВ в соответствии с пунктом 6 части второй статьи 37 Закона указывается дата "участия". Если оспаривается конституционность закона субъекта РФ, то указываются наименования и адреса его органа законодательной власти (думы или собрания) и подписавшего закон лица (Президента, губернатора, главы администрации). Если оспаривается конституционность нормативного акта высшего должностного лица субъекта РФ или Президента либо между ними возник спор о компетенции, то указываются только их адреса. 7. В обращении в Конституционный Суд должны быть указаны нормы Конституции и Закона, дающие право на обращение (пункт 5 части второй статьи 37 Закона). В Конституции такой нормой является пункт и часть статьи 125, в Законе соответствующий пункт и часть статьи 3, статьи 36 - 39, а также положения статей Закона об особенностях производства в Конституционном Суде по отдельным категориям дел. Положения Закона, дающие право на обращение в Конституционный Суд, необходимо указывать точно, например: "Пункт 3 части первой статьи 3". В настоящем Комментарии положения Закона также указываются точно, хотя иногда это несколько усложняет текст. С пунктом 5 части второй статьи 37 перекликается ее пункт 7 и часть вторая статьи 36 Закона. Думается, что, предъявляя фактически одинаковые требования к обращению в Конституционный Суд, они дублируют друг друга. 8.1. Положения пункта 6 части второй статьи 37 Закона необходимы для точного установления предмета проверки Конституционным Судом. Название акта, положение которого оспаривается, необходимо указывать без сокращений, каким бы длинным оно ни было.
90
У каждого акта должны быть дата принятия и номер. Датой закона считается дата его подписания Президентом (для ФКЗ и ФЗ) или высшим должностным лицом субъекта РФ (для законов субъекта РФ). Если положение оспариваемого (обжалуемого) закона взаимосвязано с положениями другого закона, то заявителю желательно включить в предмет оспаривания положения и другого закона. Иначе КС может прекратить производство по делу. Например, в Определении от 17 июля 2006 года N 137-О о прекращении производства по делу о проверке конституционности положений Законов Кабардино-Балкарской Республики "Об административно-территориальном устройстве Кабардино-Балкарской Республики" и "О статусе и границах муниципальных образований в Кабардино-Балкарской Республике" в связи с жалобами ряда граждан <1> установлено: --------------------------------
<1> РГ. 2006. 26 июля. "Как следует из статей 118, 120 (часть 2), 125 (часть 4), 126 и 127 Конституции Российской Федерации и пункта 3 части первой статьи 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", предназначение Конституционного Суда Российской Федерации как судебного органа конституционного контроля в рамках его компетенции по разрешению дел о соответствии Конституции Российской Федерации законов в связи с жалобами граждан обусловливает необходимость защиты посредством конституционного судопроизводства нарушенных оспариваемым законом конституционных прав и свобод в случаях, когда они не могут быть восстановлены в рамках иных судебных процедур. Реализуя данное полномочие, Конституционный Суд Российской Федерации в соответствии с частью третьей статьи 74, статьями 96 и 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" принимает постановления только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта, конституционность которой подвергается сомнению. Во взаимосвязи с положениями статьи 36 и пунктов 6, 7 и 8 части второй статьи 37 того же Федерального конституционного закона это означает, что предмет рассмотрения указывается самим заявителем как непосредственным носителем подлежащего конституционно-правовой защите интереса и не может определяться по собственной инициативе Конституционным Судом Российской Федерации, который, соблюдая баланс конституционно защищаемых ценностей, включая права и свободы других лиц, обязан действовать в рамках присущих конституционному судопроизводству имеющих высшую юридическую силу и прямое действие принципов состязательности и равноправия сторон (статья 123, часть 3, Конституции Российской Федерации, статья 5 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации"). Названные принципы обязывают Конституционный Суд Российской Федерации при проверке соответствия Конституции Российской Федерации нормативного правового акта, в том числе исходя из его места в системе правовых актов (часть вторая статьи 74 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации"), не выходить за пределы указанного заявителем предмета обращения. Кроме того, в силу Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации решает исключительно вопросы права, воздерживаясь от установления и исследования фактических обстоятельств (части третья и четвертая статьи 3), и не вправе проверять законность и обоснованность решений по конкретным делам, в которых были применены или подлежали применению оспариваемые нормативные положения. Согласно части первой статьи 100 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" по итогам рассмотрения жалобы на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, в том числе законом 91
субъекта Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации может принять решение о признании закона соответствующим либо не соответствующим Конституции Российской Федерации. При этом, по смыслу частей второй и третьей статьи 87 данного Федерального конституционного закона, признание закона субъекта Российской Федерации противоречащим Конституции Российской Федерации хотя непосредственно и не обусловливает и оценку федерального закона, на основании которого он принят, как противоречащего Конституции Российской Федерации, однако порождает неопределенность в данном вопросе, разрешить который по собственной инициативе, без соответствующего обращения, Конституционный Суд Российской Федерации не вправе. Закон Кабардино-Балкарской Республики "О статусе и границах муниципальных образований в Кабардино-Балкарской Республике" принят, согласно его преамбуле, в целях реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Таким образом, составляющие предмет обращения заявителей по настоящему делу положения этого Закона Кабардино-Балкарской Республики и соответствующие положения Закона Кабардино-Балкарской Республики "Об административно-территориальном устройстве Кабардино-Балкарской Республики" находятся в неразрывной нормативной связи с закрепляющими принципы территориальной организации местного самоуправления общими нормами статей 11 - 13 названного Федерального закона и специальными нормами его переходных положений, содержащимися в статьях 83 - 85. Рассматривая дело по заявлению главы Администрации села Хасанья, Верховный суд Кабардино-Балкарской Республики указал в своем решении, что статья 1 и пункт 2 статьи 14 Закона Кабардино-Балкарской Республики "О статусе и границах муниципальных образований в Кабардино-Балкарской Республике", основанные на нормах абзацев пятого и шестого части 3 статьи 84 и пункта 1 части 1 статьи 85 Федерального закона от 6 октября 2003 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", соответствуют в целом его положениям, подлежащим применению в данном деле, поскольку названный Федеральный закон не предусматривает необходимость наличия согласия населения при установлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации границ муниципальных образований. Это означает, что суд общей юрисдикции при разрешении конкретного дела не усмотрел противоречия между Федеральным законом, в котором содержатся нормы более общего характера, и конкретизирующим эти нормы Законом субъекта Российской Федерации. Следовательно, правоприменительный процесс, с которым Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации" связывает право граждан на обжалование в Конституционный Суд Российской Федерации примененных или подлежащих применению в их делах правовых норм и, соответственно, осуществление Конституционным Судом Российской Федерации конкретного нормоконтроля, в данном случае был основан не только на нормах Законов КабардиноБалкарской Республики "О статусе и границах муниципальных образований в КабардиноБалкарской Республике" и "Об административно-территориальном устройстве КабардиноБалкарской Республики", но и на нормах Федерального закона от 6 октября 2003 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", по своей правовой природе адресованных всем субъектам Российской Федерации и устанавливающих принципы местного самоуправления, которые непосредственно касаются регулирования прав в данной сфере и в силу этого закрепляются именно в федеральном законе. Таким образом, разрешение поставленного заявителями вопроса о том, нарушено ли положениями Законов Кабардино-Балкарской Республики их право на местное самоуправление, в настоящем деле невозможно без проверки соответствующих норм 92
Федерального закона от 6 октября 2003 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", конституционность которых ими ни в жалобах в Конституционный Суд Российской Федерации, ни в заседании Конституционного Суда Российской Федерации не оспаривалась. При таких обстоятельствах продолжение конституционного судопроизводства в данном случае означало бы не только выход за пределы определенного заявителями предмета обращения и тем самым - за пределы установленных Конституцией Российской Федерации и Федеральным конституционным законом "О Конституционном Суде Российской Федерации" полномочий, но и принятие Конституционным Судом Российской Федерации на себя в нарушение статьи 123 (часть 3) Конституции Российской Федерации функций, не свойственных органу правосудия. 8.2. Под источником опубликования в комментируемом положении Закона (пункт 6 части второй статьи 37) имеется в виду источник официального опубликования. Данное требование обусловлено тем, что акты вступают в силу, как правило, со дня официального опубликования, о чем нередко указывается в них самих. В настоящее время ФКЗ и ФЗ, акты Президента, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства подлежат официальному опубликованию в СЗ и "РГ", официальной считается любая публикация <1>. До принятия действующей Конституции федеральные акты публиковались в "Ведомостях Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации" и "Собрании актов Президента и Правительства Российской Федерации". Акты субъектов РФ официально публикуются в изданиях, которые определены законами субъектов РФ. Реквизиты официальных публикаций нормативных актов содержатся в электронных правовых системах "КонсультантПлюс", "Гарант" и др. (в справках к нормативным актам). --------------------------------
<1> ФЗ от 14 июня 1994 года N 5-ФЗ "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" // РГ. 1994. 15 июня. Согласно части 3 статьи 15 Конституции законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы для всеобщего сведения. 8.3. Что следует понимать под иными данными о подлежащем проверке акте (пункт 6 части второй статьи 37), Закон не уточняет. К ним относятся прежде всего указание на конкретное положение нормативного акта, конституционность которого обжалуется. Ими могут быть также данные о порядке принятия и введения в действие нормативного акта (при необходимости). Относительно положения Конституции, подлежащего толкованию, необходимо отметить, что оно может быть не равнозначно статье или даже части статьи Конституции. О толковании Конституции см. комментарии к статьям 105 - 106 Закона. 9. Вышеназванные, установленные Законом требования к обращениям являются "реквизитными". Суть же обращения состоит в собственной позиции заявителя по поставленному вопросу и ее правовом обосновании со ссылкой на соответствующие нормы Конституции (пункт 8 части второй статьи 37 Закона). Из таких ссылок должно усматриваться, что оспариваемое положение имеет отношение именно к ним. Если нормы Конституции, которыми заявитель пытается обосновать свою позицию, не имеют непосредственного отношения к обжалуемому положению, то, как отмечено в Определении от 7 октября 1999 года N 137-О <1>, у Конституционного Суда нет оснований считать, что им затрагиваются, тем более нарушаются конституционные права заявителя. В Определении от 21 декабря 2000 года N 261-О <2> установлено, что ссылки на нормы Конституции не могут быть приняты Конституционным Судом во внимание,
93
если они не имеют отношения к оспариваемым положениям Закона, т.е. являются необоснованными. --------------------------------
<1> СЗ. 15.11.1999. N 46. Ст. 5610. <2> В официальных изданиях не опубликовано. Заявитель должен обосновать нарушение положений Конституции "подконституционным" нормативно-правовым регулированием общественных отношений. Если таковое отсутствует и не требуется, поскольку отношения регулируются иными социальными нормами (моральными, корпоративными и др.), то, как следует из Определения от 17 мая 1995 года N 26-О <1>, принятого в связи с требованием признать фактический (гражданский) брак, это означает отсутствие нормативной основы для решения Конституционным Судом поставленных заявителем вопросов, поэтому обращение является беспредметным. --------------------------------
<1> В официальных изданиях не опубликовано. От заявителя не требуется всесторонней юридической аргументации своей позиции по вопросу, например, о конституционности положения ФЗ. Поэтому он не обязан привлекать к написанию обращения в Конституционный Суд профессионального юриста (адвоката). Главное, чтобы в обращении была выражена позиция и она имела бы правовое (конституционное) обоснование. В то же время, как показывает практика, профессиональные юристы более грамотно излагают позицию заявителя и ее правовое обоснование. Позиция заявителя занимает основную часть обращения в Конституционный Суд. Она, как правило, заключается в том, что заявитель считает неконституционным положение того или иного акта, который может рассматривать Конституционный Суд. Такую позицию необходимо обосновать со ссылкой на соответствующие нормы Конституции. Привлекать для обоснования своей позиции иные акты (ФЗ, указы Президента и др.) можно, но этим не следует увлекаться, иначе позиция заявителя будет выглядеть как обоснованная не столько Конституцией, сколько этими актами. Как установлено в Определении от 4 февраля 1997 года N 23-О <1>, Конституционный Суд проверяет соответствие нормативных актов только Конституции, но не отраслевому законодательству. --------------------------------
<1> В официальных изданиях не опубликовано. Что касается приведения в обращении в Конституционный Суд международноправовых документов, то, как установлено в Определении от 16 октября 2001 года N 230О <1>, ссылка заявителя на часть 4 статьи 15 Конституции (о международно-правовых нормах) не может быть признана основанием для обращения в Конституционный Суд в соответствии со статьей 36 Закона. Действуя в пределах своей компетенции, Конституционный Суд не вправе рассматривать вопрос о том, действительно ли закон РФ противоречит международному законодательству, существует ли несоответствие между международно-правовым актом и подлежащим применению арбитражным судом законом. Проверка постановления ВАС на соответствие принципу, закрепленному статьей 15 (часть 4) Конституции, а также международно-правовым нормам может быть осуществлена только в порядке, предусмотренном арбитражным процессуальным законодательством. --------------------------------
<1> В официальных изданиях не опубликовано.
94
Заявители иногда весьма пространно излагают свою позицию и ее правовое обоснование, допуская повторы, приводя положения недействующих актов, избирательно используя положения различных законов, имеющих отношение к поставленным ими вопросам. Наряду с правовым обоснованием они нередко приводят различные расчеты (обычно при обжаловании положений пенсионного или налогового законодательства), свои биографические и родственные данные ("Этим имуществом владели мои предки на протяжении..."), личные заслуги ("Я ветеран труда..."), полагая, очевидно, что в Конституционный Суд лучше "написать побольше" и это усиливает их позицию. Но практика показывает, что это мало влияет на решения Конституционного Суда. Для него главное - правовое, точнее, конституционное обоснование позиции заявителя. Для этого достаточно привести положения Конституции и нормативных актов, имеющих непосредственное отношение к Конституции (как правило, они и обжалуются), и дать им свое толкование (для частных лиц - исходя из обстоятельств их конкретного дела). Желательно подкрепить свою позицию решениями Конституционного Суда по сходным вопросам (если они были). Конституционный Суд Определением от 13 ноября 2001 года N 253-О <1> подтвердил, что отсутствие в обращении изложения правовой позиции заявителя и неприведение статей Конституции, на соответствие которым могли бы быть проверены нормы закона, является основанием для отказа в принятии обращения к рассмотрению в соответствии с пунктом 2 части первой статьи 43 Закона. Об этом же говорится и в Определении от 25 января 2007 года N 94-О-О <2>. --------------------------------
<1> ВКС. 2002. N 2. <2> В официальных изданиях не опубликовано. Позиция заявителя должна иметь именно правовое, а не политическое, финансовое или иное обоснование. К сожалению, это не понимают многие субъекты обращения в КС, в том числе профессиональные юристы и адвокаты: в подготовленных ими жалобах в КС обоснование позиции заявителя, по сути, мало отличается от "канвы" обращений в адрес судов арбитражной или общей юрисдикции. Как отметил Конституционный Суд в Определении от 20 ноября 1995 года N 77-О <1>, момент оспаривания группой депутатов Государственной Думы положений ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" более чем через два месяца после начала избирательной кампании свидетельствует о том, что позиция заявителя является в большей мере политической, чем правовой. Конечно, в обоснование своей позиции и прикрытия политической стороны вопроса депутаты приводили положения Конституции. Но Конституционный Суд отказал в принятии запроса к рассмотрению. --------------------------------
<1> СЗ. 04.12.1995. N 49. Ст. 4867. 10. Позиция заявителя и ее правовое обоснование завершаются требованием (просьбой) к Конституционному Суду (пункт 9 части второй статьи 37 Закона), как правило, о признании положения нормативного акта не соответствующим тем или иным статьям Конституции, а обращение в целом - указанием на перечень прилагаемых к нему документов в соответствии со статьей 38 Закона. Перечень документов, прилагаемых к обращению, должен указываться в самом обращении отдельным перечнем на странице, на которой стоит подпись заявителя. Прилагаемые документы позволяют оценить обоснованность позиции заявителя. Иногда заявители, например законодательный и исполнительный ОГВ субъекта РФ, стараясь подчеркнуть конституционную обоснованность своей позиции, "сговариваются" и направляют в Конституционный Суд обращения фактически "под копирку". Формально 95
заявители и обращения разные, подписаны разными лицами, но требование в них к Конституционному Суду и прилагаемые к обращению документы одни и те же. 11. Смысл положений статьи 37 Закона раскрывается и в Определении от 17 февраля 2000 года N 125-О <1> об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Людмилы Николаевны Пчелкиной на нарушение ее конституционных прав рядом статей Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации". --------------------------------
<1> В официальных изданиях не опубликовано. Гражданка Л.Н. Пчелкина обращалась в Конституционный Суд с жалобой на нарушение ее конституционных прав статьями 3, 37, 40, 41, 43, 84, 86, 88, 92, 96, 97, 101 и 105 Закона. По ее мнению, указанные нормы создают необоснованные преграды для обращения с жалобой в Конституционный Суд, чем ограничивают права, закрепленные в статьях 18, 19 (части 1 и 2), 46 (часть 1) и 47 (часть 1) Конституции. Секретариат Конституционного Суда в пределах своих полномочий на основании части второй статьи 40 Закона уведомлял Л.Н. Пчелкину о несоответствии ее жалобы требованиям названного Закона. Однако заявительница настаивала на принятии Конституционным Судом решения по поставленному ею вопросу. Конституционный Суд установил, что, осуществляя необходимое правовое регулирование, законодатель предусмотрел, что всякое заинтересованное лицо вправе в соответствии с Конституцией обратиться в надлежащий суд за защитой нарушенного или оспариваемого права или охраняемого законом интереса в порядке, установленном законом, соблюдая требования, предъявляемые к оформлению соответствующего обращения в судебные органы. Такого рода требования применительно к обращениям, направляемым в Конституционный Суд, закреплены в оспариваемых заявительницей статье 37 и части второй статьи 96 Закона и следуют из содержания статьи 125 (часть 4) Конституции, определяющей процессуальные условия судебной защиты конституционных прав и свобод граждан посредством конституционного судопроизводства. Вопреки утверждениям заявительницы, они не направлены на ограничение права граждан на обращение за судебной защитой в Конституционный Суд, а лишь устанавливают процедуру реализации этого права. Исходя из изложенного, Конституционный Суд отказал в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Л.Н. Пчелкиной как не отвечающей критерию допустимости обращений в КС в соответствии с требованиями Закона. Статья 38. Документы, прилагаемые к обращению Комментарий к статье 38 1. Прежде всего к обращению прилагается текст подлежащего проверке нормативного акта или положения Конституции, подлежащего толкованию. Это необходимо для того, чтобы Конституционный Суд убедился, какое именно положение имеет в виду заявитель. В условиях частого изменения законодательства это требование не бюрократизм, а необходимость. Прилагаемый текст акта должен быть идентичен опубликованному в официальных изданиях. Такой текст размещается в электронных справочных правовых системах, в которых нередко обращается внимание на ошибки в официальной публикации актов. Если оспаривается содержание некоторых положений акта (обычно так и происходит), то представлять текст всего акта не нужно. В этом случае достаточно представить извлечение из текста акта соответствующих положений (пунктов, абзацев, статей). Это особенно важно для актов большого объема (Кодексов, некоторых ФЗ), 96
поскольку они на основании части третьей комментируемой статьи должны представляться в Конституционный Суд в 30 экземплярах (гражданами - в трех экземплярах). Совсем не обязательно направлять в Конституционный Суд 30 экземпляров Кодекса, каждый из которых занимает по 100 или более листов. Если же акт оспаривается не по содержанию норм, а с другой точки зрения: по порядку принятия и др. (см. комментарий к статье 86 Закона), то к обращению в Конституционный Суд необходимо прилагать весь текст акта. Положение Конституции, подлежащее толкованию, также представляется в виде извлечения его текста из Конституции. 2. Для случаев, если от имени заявителя выступает представитель, к обращению на основании пункта 2 части первой статьи 38 Закона необходимо прилагать документ, подтверждающий его полномочия, а также копии документов, подтверждающих право лица выступать в качестве представителя (см. также комментарий к статье 53). Обращение в Конституционный Суд оплачивается государственной пошлиной (пункт 3 части первой статьи 38 Закона). Неуплата государственной пошлины является основанием для уведомления заявителя о несоответствии его обращения Закону (см. комментарий к статье 40). О государственной пошлине см. комментарий к статье 39 Закона. 3. Ведение конституционного судопроизводства на русском языке обусловливает требование перевода на русский язык всех документов и иных материалов, прилагаемых к обращению в Конституционный Суд (пункт 4 части первой статьи 38 Закона). Невыполнение этого требования является основанием для отказа в принятии обращения к рассмотрению. Расходы по переводу несет сторона, направляющая обращение в Конституционный Суд. Следует отметить, что статья 100 комментируемого Закона не обязывает в случае признания положения закона несоответствующим Конституции по жалобе гражданина возместить ему расходы на перевод за счет бюджетных средств. К другим документам, прилагаемым к обращению в Конституционный Суд, помимо указанных в части второй комментируемой статьи, могут относиться заключения экспертов и мнения специалистов, статистические данные, стенограммы заседаний Совета Федерации или Государственной Думы, материалы судебной практики, видеоматериалы. 4. Требование части третьей комментируемой статьи о предоставлении обращения и всех прилагаемых документов в 30 (для граждан - в трех) экземплярах обусловлено тем, что этих экземпляров должно хватить всем 19 судьям Конституционного Суда, возможным экспертам, представителям Президента, Правительства, Совета Федерации и Государственной Думы в Конституционном Суде, разным подразделениям Секретариата. Учитывая, что отдельным гражданам (физическим лицам), особенно малоимущим, затратно приобрести (копировать) 30 экземпляров необходимых документов, Закон позволил им представлять документы в 3 экземплярах, обязывая тем самым обеспечить их размножение в необходимом количестве Секретариат. КС, приравняв к гражданам как к заявителям в КС юридических лиц (см. комментарий к статье 96 Закона), тем не менее своей примерной формой жалобы требует и с юридических лиц представления копии жалобы, текстов обжалуемых норм и документов о применении этих норм в конкретном деле заявителя в 30 экземплярах, а также копии учредительных документов юридического лица (в примерной форме "копия" указана в единственном числе, но, по логике, должна быть в 30 экземплярах). Ранее статья 60 Закона "О Конституционном Суде РСФСР" обязывала представлять документы "в количестве не менее 50 экземпляров". 5. Как установлено в Определении от 20 апреля 2001 года N 145-О <1>, статьей 38 Закона не затрагиваются какие-либо конституционные права граждан. Закрепление в статье 46 Конституции права каждого на судебную защиту прав и свобод не только не исключает, но и предполагает реализацию этого права в определенном ФЗ порядке. В качестве одного из элементов такого порядка Закон предусматривает необходимость 97
представления лицом, подавшим жалобу, копий официальных документов, подтверждающих применение или возможность применения оспариваемого закона в его деле, а тем самым и право этого лица на обращение в Конституционный Суд. Кроме того, согласно сложившейся правоприменительной практике отсутствие у лица, обратившегося в Конституционный Суд, возможности - в силу не зависящих от него причин представить указанные в статьях 38 и 96 Закона копии документов само по себе не является препятствием к рассмотрению его обращения в Конституционном Суде. При условии соблюдения заявителем иных требований, установленных Законом, недостающие документы могут быть истребованы самим Конституционным Судом и его Секретариатом. --------------------------------
<1> В официальных изданиях не опубликовано. Положения Закона не препятствуют заявителю направить в Конституционный Суд дополнительные материалы уже после направления обращения с приложениями с просьбой приобщить их к ранее направленным материалам дела. Следует отметить, что такие материалы должны быть получены заявителем после направления первичного обращения либо до него с указанием причин, по которым они не могли быть направлены ранее. В противном случае направлением различных документов, которые являются основанием принятия по делу разных решений, заявитель может создать у Конституционного Суда впечатление введения его в заблуждение и тем самым способствовать решению Конституционного Суда не в свою пользу. Статья 39. Государственная пошлина Комментарий к статье 39 1. Статья 39 Закона действует в первоначальной редакции. В соответствии с ней государственная пошлина исчисляется в кратном размере минимальной оплаты труда. В соответствии со статьей 5 ФЗ от 19 июня 2000 года N 82-ФЗ "О минимальном размере оплаты труда" <1> размер пошлины (установленного ФЗ платежа) составляет 100 рублей. Соответственно, для жалобы в Конституционный Суд физического лица она составляет 100 рублей, для остальных обращений - 1500 рублей. --------------------------------
<1> РГ. 2000. 21 июня. Буквальное содержание части первой статьи 39 Закона означает, что ходатайство гражданина о разъяснении решения Конституционного Суда, принятого по его жалобе, также должно оплачиваться пошлиной в размере 15 минимальных размеров оплаты труда. Но это было бы несоразмерно пошлине за саму жалобу: не может пошлина за жалобу гражданина составлять 100 рублей, а ходатайство с того же гражданина - 1500 рублей. Представляется, что в статье 39 Закона имеется в виду только ходатайство по спору о компетенции, с которым частное лицо не вправе обращаться в Конституционный Суд. Необходимо также иметь в виду ФЗ от 2 ноября 2004 года N 127-ФЗ <1>, который дополнил Налоговый кодекс РФ положениями о государственной пошлине. В соответствии с ним при обращении в Конституционный Суд пошлина уплачивается до подачи обращения в размере 4500 рублей при направлении запроса, ходатайства или жалобы организации и 300 рублей - при направлении жалобы физическим лицом; Конституционный Суд, исходя из имущественного положения плательщика, вправе уменьшить размер пошлины либо отсрочить (рассрочить) ее уплату; от уплаты государственной пошлины при обращении в Конституционный Суд освобождаются суды общей юрисдикции (в том числе мировые судьи), арбитражные суды, физические лица Герои Советского Союза, Герои Российской Федерации, полные кавалеры ордена Славы, 98
участники и инвалиды Великой Отечественной войны. Однако специально оговаривается, что до внесения соответствующих изменений в статью 39 комментируемого Закона государственная пошлина при обращении в Конституционный Суд уплачивается в размерах и порядке, которые установлены указанным Законом. Соответствующие изменения в статью 39 Закона до сих пор не внесены, однако некоторые заявители давно уплачивают пошлину за обращение в КС в соответствии с ФЗ от 2 ноября 2004 года N 127-ФЗ. --------------------------------
<1> РГ. 2004. 5 ноября. Взиманию пошлины за обращение в Конституционный Суд в соответствии с ФЗ от 2 ноября 2004 года без изменения статьи 39 Закона препятствует и часть 3 статьи 76 Конституции, в соответствии с которой ФЗ не может противоречить ФКЗ (в том числе комментируемому). Однако нельзя не отметить, что ФЗ от 2 ноября 2004 года предусматривает увеличение размера пошлин в Конституционный Суд в три раза для всех заявителей. Представляется, что Секретариат вправе уведомить заявителя о несоответствии его обращения Закону, если оно оплачено государственной пошлиной в меньшем размере, чем это установлено на день уплаты пошлины, но не вправе, если в большем размере. Документ об уплате государственной пошлины - обязательное приложение к обращению в Конституционный Суд (пункт 3 части первой статьи 38 Закона) и представляется в подлиннике. Реквизиты для уплаты государственной пошлины в КС для граждан по сайту КС на 1 января 2009 года: ┌────────────┬─────────────────────────────────────────────────────────────┐ │ │ Индекс документа: _________________ Форма N ПД│ │ │ (налог) │ │ │ │ │ │ Наименование получателя платежа: УФК по г. Санкт-Петербургу │ │ │ (Межрайонная ИФНС России N 7 по Санкт-Петербургу) │ │ │ │ │ │ Налоговый орган: ИНН 7838000019 │ │ │ КПП 783801001 │ │ │ │ │ │ Номер счета получателя платежа: 401 018 102 000 000 10001 │ │ │ │ │ │ Наименование банка: ГРКЦ ГУ Банка России │ │ │ по г. Санкт-Петербургу г. Санкт-Петербург │ │ │ │ │ │ БИК: 044030001 ОКАТО: 40262 563 000 │ ├────────────┼─────────────────────────────────────────────────────────────┤ │ │ Наименование платежа: Государственная пошлина по делам, │ │ │ рассматриваемым в Конституционном Суде РФ │ │ │ │ │ │ Код бюджетной классификации: 182 108 02010 01 1000 110 │ │ │ │ │ │ Плательщик (Ф.И.О.): │ │ │ ---------------------------------------------------------- │ │ │ Адрес плательщика: │ │ │ __________________________________________________________ │ │ │ __________________________________________________________ │ │ │ __________________________________________________________ │ │ │ ИНН плательщика: ________________ N лиц. счета │ │ │ плательщика: ______________________ │ │ ├──────────┬──────────────┬──────────┬───────────┬────────────┤ │ КВИТАНЦИЯ │ Платеж │ Сумма налога │ Пеня │ Штраф │ Итого │ │ │ по сроку │ (сбора) │ │ │ к уплате │ │ ├──────────┴──────────────┴──────────┴───────────┴────────────┤ │ КАССИР │Плательщик (подпись): Дата: │
99
└────────────┴─────────────────────────────────────────────────────────────┘
Реквизиты для уплаты государственной пошлины в КС для юридических лиц также содержатся на сайте КС. 2. Назначение государственной пошлины в Конституционный Суд не компенсация его расходов на рассмотрение обращения, а своеобразный сдерживающий фактор против обращения без достаточных оснований. В этой связи часть вторая статьи 39 Закона наделяет Конституционный Суд правом (но не обязанностью) освободить гражданина, с учетом его материального положения, от уплаты государственной пошлины либо уменьшить ее размер. В соответствии с § 68 Регламента помимо случаев, специально предусмотренных законодательством, вопрос об освобождении гражданина от уплаты государственной пошлины или уменьшении ее размера решается Конституционным Судом по заявлению гражданина, которое может быть рассмотрено на любой стадии конституционного судопроизводства. Об освобождении гражданина от уплаты государственной пошлины, уменьшении ее размера или об отказе ему в этом Конституционный Суд выносит мотивированное определение, излагаемое в виде отдельного документа. С одной стороны, данные положения признают, что в России проживают граждане, для которых даже 100 рублей - крупная сумма. С другой стороны, некоторые явно не бедствующие заявители пытаются злоупотреблять своим правом обращения в Конституционный Суд. Их имена хорошо известны в Конституционном Суде. Один из них - С.И. Беляев - в своих обращениях в Конституционный Суд представлялся президентом общественного объединения "Сутяжник". По его жалобам КС в 2000 - 2008 годах (до отъезда в С.-Петербург) принял 16 "отказных" определений. В 2002 - 2006 годах 17 "отказных" определений КС было принято по жалобам А.В. Чумакова, в 2001 - 2006 годах - 11 "отказных" определений КС по жалобам И.Н. Половцева. В Определении КС от 15 ноября 2007 года N 776-О-О <1> отмечено, что заявитель обращался с жалобами в КС 19, 24, 25 и 31 июля 2007 года. --------------------------------
<1> В официальных изданиях не опубликовано. Иногда заявители в своих обращениях просят освободить их от уплаты государственной пошлины. Так, В.А. Аветян был освобожден от уплаты государственной пошлины Определением от 3 мая 1995 года N 22-О <1>, принятым одновременно с Постановлением от 3 мая 1995 года N 4-П <2>, признавшим примененные в его деле положения УПК РСФСР неконституционными. После этого Аветян начал обжаловать в КС положения других актов. В результате, кроме указанных решений, КС в 1995 - 2007 годах принял по жалобам Аветяна еще 14 определений (все - "отказные"). Работа с обращениями таких заявителей отвлекает КС от принятия решений по другим обращениям. --------------------------------
<1> В официальных изданиях не опубликовано. <2> СЗ. 08.05.1995. N 19. Ст. 1764. От уплаты государственной пошлины отдельных заявителей освобождает и непосредственно статья 39 (часть третья) Закона, но не по признаку "малоимущности", а с учетом природы обращения. Ходатайства Президента по спорам о компетенции, когда он в этих спорах не является стороной, запросы Совета Федерации о даче заключения о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента в совершении тяжкого преступления, а также запросы судов и о толковании Конституции пошлиной не оплачиваются. Считается, что в таких делах заявители отстаивают общегосударственные публичные интересы и действуют "не для себя". Именно поэтому к безусловно освобождаемым от уплаты пошлины статья 39 Закона не относит граждан и юридических 100
лиц, поскольку они могут обжаловать только те положения законов, которые применены в их конкретных делах и нарушают только их конституционные права. 3. Государственная пошлина возвращается в случаях, если обращение не было принято к рассмотрению (часть четвертая статьи 39 Закона) по любому основанию, предусмотренному Законом. Но в случае отзыва заявителем своего обращения, принятого к рассмотрению, возврат государственной пошлины не предусмотрен. Согласно § 69 Регламента, если в предусмотренных Законом случаях обращение не принято к рассмотрению или возвращено заявителю в процессе изучения его в предварительном порядке Секретариатом, государственная пошлина возвращается полностью на основании справки за подписью руководителя Секретариата, которая выдается (высылается) заявителю вместе с подлинным документом о произведенной уплате государственной пошлины. В случаях вынесения Конституционным Судом определения об отказе в принятии обращения к рассмотрению уплаченная заявителем государственная пошлина подлежит возврату с выдачей указанных документов. Государственная пошлина, уплаченная при обращении в Конституционный Суд в размере, установленном законом, действовавшим на момент ее уплаты, не может быть пересмотрена в сторону увеличения. При возврате излишне уплаченной суммы госпошлины (например, в соответствии с ФЗ от 2 ноября 2004 года N 127-ФЗ до изменения статьи 39 Закона) необходимо применять положения пункта 3 статьи 333.40 Налогового кодекса РФ, в соответствии с которыми заявление о возврате излишне уплаченной суммы госпошлины по делам, рассматриваемым Конституционным Судом, подается в налоговый орган по месту нахождения суда, в котором рассматривалось дело; к заявлению прилагаются решения и справки Конституционного Суда об обстоятельствах, являющихся основанием для возврата, а также подлинные платежные документы в случае, если государственная пошлина подлежит возврату в полном размере, а в случае если она подлежит возврату частично, - копии указанных платежных документов; заявление может быть подано в течение трех лет со дня уплаты, возврат производится в течение месяца со дня подачи заявления. Расходы по уплате госпошлины должны быть возмещены заявителю - частному лицу, если по его жалобе положение закона было признано не соответствующим Конституции (см. комментарий к статье 100 Закона). Глава VI. ПРЕДВАРИТЕЛЬНОЕ РАССМОТРЕНИЕ ОБРАЩЕНИЙ Статья 40. Рассмотрение обращений Секретариатом Конституционного Суда Российской Федерации Комментарий к статье 40 1. Учитывая, что КС - один и все обращения рассматривает только коллегиально, а обращений со всей страны по самым разным вопросам поступает множество, Секретариат несет большую, едва ли не основную рабочую нагрузку и своей деятельностью "оберегает" судей КС от изучения и рассмотрения многих обращений. Поскольку статья 40 Закона предварительное рассмотрение всех обращений в КС возлагает на Секретариат, многие обращения по тем или иным основаниям не соответствуют комментируемому Закону (либо интерпретируются так сотрудниками Секретариата), а заявители не настаивают на принятии решения по своим жалобам непосредственно КС, многие направленные в КС обращения, особенно жалобы граждан, до судей КС вообще не доходят. Если бы все поступающие в КС обращения - ежегодно более 15 тысяч рассматривались бы без участия Секретариата сразу судьями КС, то есть КС действовал 101
бы без Секретариата (как это, по сути, предлагалось некоторыми заявителями), то о разумных сроках рассмотрения обращений и принятия КС решений по ним не могло бы быть и речи. Поэтому назначение статьи 40 Закона быть "фильтром" на пути движения от заявителей к КС обращений, не соответствующих Закону. Чтобы пройти такой "фильтр", заявителю в КС необходимо неукоснительно соблюдать положения Закона. На предварительное изучение судьям КС Секретариатом передаются только те обращения, которые соответствуют всем требованиям Закона. За 15 лет действия Закона сложилась устойчивая практика его применения. В связи с неизменностью положений Закона о предварительном рассмотрении обращений и конституционном судопроизводстве КС со временем принимает меньше решений, содержащих новое толкование таких положений, а Секретариат при рассмотрении новых обращений вынужден руководствоваться такими ранее принятыми решениями КС. Все обращения в КС в короткие сроки (1 - 3 дня) регистрируются в Секретариате, судя по сайту КС, Отделом по обеспечению делопроизводства, и первоначально просматриваются Отделом по приему граждан и работе с письмами. Если Отдел по приему граждан и работе с письмами не усмотрит явное несоответствие обращения Закону, обращение перейдет на рассмотрение отраслевого управления Секретариата. 2. Секретариат действует в соответствии с комментируемым Законом и Положением о Секретариате Конституционного Суда Российской Федерации, утвержденным решением КС от 13 июля 2000 года. Раньше его текст был размещен на сайте КС, затем он оттуда исчез, вероятно, потому, что граждане, получив письма Секретариата о несоответствии их жалоб Закону, начали обжаловать Положение о Секретариате и соответствующие ему действия сотрудников Секретариата в суды общей юрисдикции. В связи с этим текст Положения о Секретариате в полном объеме приводится в виде Приложения 2 к настоящему Комментарию. На своем сайте КС будет вынужден вновь разместить Положение о Секретариате не ранее чем 1 июля 2010 года - с этой даты вступает в силу ФЗ от 22 декабря 2008 года N 262-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации", согласно которому в Интернете должны быть размещены "регламент суда, инструкция по делопроизводству в суде и иные акты, регулирующие вопросы внутренней деятельности суда" (подпункт "д" пункта 1 части 1 статьи 14). Примечательно, что ни Закон, ни Регламент, ни Положение о Секретариате, ни какой-либо иной нормативный акт не определяет Секретариат как "орган", тем более "орган государственной власти", и не приравнивает его полномочия к полномочиям КС. Тем не менее пункт 1.1 Положения о Секретариате устанавливает, что Секретариат "участвует в конституционном судопроизводстве". В ответ на заявление гражданина о признании данного положения незаконным ВС своим Определением от 18 июля 2007 года <1> отказал в его принятии к рассмотрению, поскольку установил, что "Конституция Российской Федерации не наделяет суды общей юрисдикции полномочиями по проверке законности решений Конституционного Суда Российской Федерации, в том числе связанных с организацией его деятельности. Отсутствует также федеральный конституционный закон, который бы предусматривал возможность и порядок обжалования решений Конституционного Суда". Неподсудным себе ВС посчитал также заявление гражданина на действия сотрудника Секретариата, ответами за подписью которого гражданину были возвращены его обращения в КС (Определение ВС от 12 мая 2003 года <2>). В связи с этим заявителю реальнее "пройти" Секретариат, настаивая на принятии своего обращения КС на основании пункта 4 части второй статьи 40 Закона. --------------------------------
<1> В официальных изданиях не опубликовано. <2> В официальных изданиях не опубликовано.
102
3. Обращение может поступить в Конституционный Суд либо по почте (не электронной), либо на личном приеме в приемной КС в рабочее время по адресу: 190000, г. Санкт-Петербург, Сенатская площадь, дом 1. Подать (отправить) обращение можно и в представительство КС по адресу: 103132, Москва, ул. Ильинка, д. 21, зона "Г". Заявителям рекомендуется направлять обращения по месту постоянного пребывания КС (в С.Петербург). Обращение, поступившее в КС, подлежит регистрации. Дата регистрации обращения имеет значение для отсчета времени, в течение которого должно быть завершено предварительное изучение обращения сначала всеми подразделениями Секретариата, а затем - если обращение соответствует всем требованиям Закона в его интерпретации Секретариатом и решениями КС - судьями КС (см. комментарий к статье 41 Закона). Секретариат проводит изучение обращения в пределах одного месяца с даты его регистрации. Это продолжительный срок, но не волокита, поскольку в Конституционный Суд поступает одновременно множество обращений и все их нужно успеть изучить в установленный срок. Дата поступления обращения в КС в его решении по такому обращению, как правило, не указывается. Иначе из решений Конституционного Суда следовало бы, что они принимаются спустя долгое время после поступления обращений, то есть с нарушением установленных Законом сроков. Кроме даты поступления обращения в КС в соответствующем штампе на обращении указывается также его входящий (он же порядковый) номер. В письме Секретариата заявителю, составляемому по результатам предварительного изучения его обращения в КС, наряду с датой такого письма в его левом верхнем углу указывается номер, который был присвоен обращению при поступлении в КС. 4. Содержание части второй статьи 40 Закона обусловлено практикой Конституционного Суда в предшествующий период, учитывает законы о конституционных судах других стран и опыт их работы. Граждане зачастую имеют слабое представление о полномочиях Конституционного Суда и просят его о решении вопросов, которые ему явно не подведомственны, либо составляют обращения с нарушением требований Закона. Поступившее в Конституционный Суд и зарегистрированное обращение, "прошедшее" Отдел по приему граждан и работе с письмами, передается им Руководителю Секретариата, а от него - на предварительное рассмотрение, как правило, в соответствующее отраслевое управление либо в два-три управления Секретариата, если оспоренные положения нормативных актов находится "на стыке" различных отраслей законодательства. Но поскольку квалифицированных юристов по различным вопросам для своевременного предварительного изучения обращений и - по поручению руководства - подготовки проектов решений КС по ним в Секретариате (во всяком случае, в Москве) не хватало то: 1) в первую очередь рассматривались обращения в КС от ОГВ, затем - обращения, по которым управление Секретариата (и его сотрудник, которому поручено предварительно его рассмотреть) определялось первым ("верхним" в перечислении Руководителем Секретариата) исполнителем. В связи с этим ответы Секретариата на некоторые жалобы производились с небольшим опозданием; 2) жалобы передавались на предварительное рассмотрение в другое управление Секретариата. Например, автору, будучи советником Управления конституционных основ публичной власти и федеративного устройства, неоднократно приходилось заниматься обращениями, не имеющими отношения к вопросам "своего" Управления, например жалобами на Законы об азартных играх и о психиатрической помощи. По результатам предварительного рассмотрения в зависимости от содержания обращения сотрудник отраслевого управления Секретариата либо своим письмом уведомляет заявителя о несоответствии его обращения Закону и наличии основания для 103
отказа в принятии КС жалобы к рассмотрению (а не для рассмотрения обращения по существу), либо - если нет оснований для такого письма - готовит заключение по обращению, в котором излагаются обстоятельства дела заявителя, оценивается позиция заявителя и ее правовое обоснование, высказываются соображения о возможном решении КС по обращению и его передаче на предварительное изучение судье через Руководителя Секретариата. Как отмечалось в Определении от 28 июня 1995 года N 35-О <1> и позднее неоднократно подтверждалось другими определениями КС, уведомление заявителя о несоблюдении тех или иных требований Закона с одновременной рекомендацией об устранении недостатков в оформлении обращения является обязанностью Секретариата по обеспечению деятельности КС и не может рассматриваться как ограничение права заявителя на обращение в КС. Собственно, Секретариат для того и существует, чтобы проверять соответствие обращений Закону и избавить от этой работы КС, которому остается решение дел по существу. Секретариат, в отличие от КС, не наделен полномочием принимать решения обращениям по существу. --------------------------------
<1> В официальных изданиях не опубликовано. Изложенное, конечно, не означает, что Секретариат всегда прав. Поэтому если Секретариат уведомляет заявителя о несоответствии (по мнению Секретариата) обращения Закону, пункт 4 части второй статьи 40 Закона предоставляет заявителю право потребовать принятия решения КС по своему обращению. Для этого в КС нужно направить письменное "требование" и приложить к нему те документы (их копии), которые Секретариат возвратил заявителю (первоначальное обращение и другие документы с копиями остаются в КС). Срок направления такого требования в КС формально не ограничен, то есть может быть любой, но чем больше проходит времени между "жалобой" и "требованием", тем больше риск изменения законодательства, связанного с предметом обращения заявителя, не в его пользу. В интересах заявителя отслеживать изменения законодательства по предмету своего обращения и в случае такого изменения незамедлительно известить об этом КС в виде дополнения к жалобе. Чтобы приблизить решение КС по своей жалобе и не давать Секретариату основание для "отказного" письма, заявителю рекомендуется в своей первоначальной жалобе в КС после требования, обращенного к КС, написать, что в случае признания Секретариатом жалобы не соответствующей Закону заявитель настаивает на принятии по жалобе решения КС (либо на принятии жалобы к рассмотрению КС). Согласно § 10 Регламента в случае если заявителем оспаривается содержащийся в поступившем на его имя уведомлении Секретариата вывод о несоответствии обращения требованиям Закона, Председатель КС поручает одному или нескольким судьям провести проверку обоснованности принятого Секретариатом решения либо самостоятельно выносит этот вопрос на рассмотрение пленарного заседания КС. Результаты проверки не позднее месяца докладываются судьей на Пленуме. При признании решения Секретариата обоснованным КС выносит определение о несоответствии обращения требованиям Закона; копия определения направляется заявителю. Однако в КС с периодичностью примерно раз в месяц не судьи КС, а начальники отраслевых управлений Секретариата представляли на пленарных заседаниях КС жалобы и прилагаемые к ним документы заявителей - граждан и организаций, настаивающих на принятии по их жалобам решений КС, с приложением проектов "отказных" определений КС. Эта процедура осуществлялась на основании утвержденного КС Положения о Секретариате, согласно которому Руководитель Секретариата "организует подготовку управлениями Секретариата проектов определений Конституционного Суда для вынесения их на пленарные заседания Конституционного Суда в порядке статей 40 и 43 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской 104
Федерации" (абзац седьмой пункта 4.1). Она касалась не всех жалоб физических и юридических лиц, а только тех, в отношении которых имелось основание для отказа в принятии их жалоб к рассмотрению, предусмотренное частью второй статьи 40 Закона. Полагаем, что такая практика если и противоречит, то не статье 40 Закона, поскольку решение по требованию заявителя в любом случае принимается КС, а § 10 Регламента, поскольку статья 41 Закона предусматривает вынесение этого вопроса на рассмотрение Пленума судьей, а не начальником отраслевого управления Секретариата. Следование же § 10 Регламента резко увеличит загруженность судей КС и затянет сроки рассмотрения ими других обращений по существу. Однако судьи КС не только не инициировали изменение статьи 40 Закона, но и не изменяли Регламент для совершенствования этой процедуры. Если несоответствие обращения Закону Секретариат не выявил, то жалоба, минуя эту стадию, передается через Руководителя Секретариата и Председателя на предварительное изучение судье. Обращения иных заявителей - Президента, ОГВ, судей составляются обычно грамотнее, поэтому на такие пленарные заседания КС не выносились и вместе с заключением по ним соответствующего управления Секретариата передавались на предварительное изучение судьям КС. Проект "отказного" определения КС по жалобе частного лица подготавливается, как правило, теми же сотрудниками Секретариата, которые в своих письмах заявителю уведомляли его о несоответствии обращения Закону. Эти определения, проекты которых предлагаются к принятию на пленарных заседаниях КС начальниками отраслевых управлений Секретариата, можно легко узнать среди других определений КС, поскольку в них указывается либо об уведомлении заявителя Секретариатом о несоответствии его обращения требованиям Закона, либо - во вводной части определения - о рассмотрении обращения "по требованию" заявителя (а не "заслушав в пленарном заседании заключение судьи"). Обычно КС соглашается с выраженными в проекте "отказного" определения доводами Секретариата и принимает его. Однако есть и исключения. Кроме того, если в обращении в КС действительно выражена неопределенность в конституционности какоголибо положения, особенно если вопрос имеет большое социально-экономическое или политическое значение, сотрудники Секретариата, кто бы ни направил обращение в КС, передают его на предварительное изучение судьям КС. Принятые по докладам начальников управлений Секретариата на пленарном заседании КС определения КС проходят корректорскую доработку в таком управлении, затем еще раз - в Редакционно-издательском управлении Секретариата, после чего подписываются и рассылаются заявителям и иным адресатам. Иногда "отказного" определения КС достаточно для ответа на обращение заявителя либо для восстановления его нарушенных конституционных прав, если такое определение содержит общеобязательное толкование КС Конституции, ранее принятых решений КС или соответствующих нормативных актов. Необходимо подчеркнуть, что некоторые сотрудники Секретариата иногда подготавливали ("писали") ответы заявителям и проекты решений КС по поручениям руководства, прежде всего судей КС, будучи не согласными с ними. Были и случаи, когда сотрудник Секретариата, лучше заявителя понимающий отсутствие перспективы принятия КС решения в его пользу, давал соответствующие ответы заявителю с целью избавить его от неоправданных надежд и ожиданий такого решения. 5. В пункте 1 части второй и части четвертой статьи 40 Закона говорится о действиях Секретариата при поступлении неподведомственных обращений. Пункт 4 части второй статьи 40 Закона обязывает Секретариат известить заявителя о несоответствии его обращения требованиям Закона, а часть четвертая статьи 40 Закона наделяет усмотрением переправить его в органы и организации, компетентные решать
105
поставленные вопросы. Подведомственность дел Конституционному Суду Секретариат определяет в соответствии с Конституцией (статьей 125) и Законом. Например, в Определении от 16 октября 2003 года N 321-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Юлия Ивановича Титова на нарушение его конституционных прав частью четвертой статьи 40 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" <1> установлено, что заявитель в своей жалобе в Конституционный Суд по существу выражал несогласие с решением Пенсионного фонда по Челябинской области об отказе в повышении расчетного размера его пенсии. Между тем проверка правильности конвертации пенсионных прав застрахованных лиц в расчетный пенсионный капитал может быть осуществлена только вышестоящим органом (в данном случае - Пенсионным фондом РФ) или в порядке, установленном законодательством о гражданском судопроизводстве. Для рассмотрения обращения заявителя по существу на основании части четвертой статьи 40 Закона оно и было направлено в Департамент организации назначения и выплаты пенсий Пенсионного фонда РФ. --------------------------------
<1> В официальных изданиях не опубликовано. Следует отметить, что Секретариат не злоупотреблял своим полномочием по пересылке обращений граждан в другие ведомства. 6. Несоответствие обращения в КС требованиям Закона по форме (пункт 2 части второй статьи 40 Закона) означает несоблюдение заявителем одного из положений статей 36 - 38 Закона, а неоплата обращения госпошлиной (пункт 4 части второй статьи 40 Закона) - статьи 39 Закона. Пункт 3 части второй статьи 40 Закона - о направлении в КС обращения ненадлежащим органом или лицом - как критерий несоответствия обращения Закону необходимо применять в зависимости от формы обращения, категории дела и во взаимосвязи со статьями 84, 88, 92, 96, 101, 105 или 107 Закона (см. комментарии к ним). При наличии хотя бы одного из оснований, указанных в части второй статьи 40 Закона, понимаемых во взаимосвязи с иными его положениями, Секретариат уведомляет заявителя о несоответствии его обращения требованиям Закона. Такое уведомление до получения от заявителя ответа (требования) означает приостановление движения его обращения в КС. Заявитель после получения уведомления Секретариата о несоответствии его обращения Закону вправе по своему усмотрению либо потребовать принятия решения КС по этому вопросу (последнее предложение части второй статьи 40 Закона), либо устранить недостатки обращения и вновь направить его в КС (часть третья статьи 40 Закона). В последнем случае его вновь будет изучать Секретариат. Если Секретариат опять укажет заявителю на несоответствие обращения Закону, заявитель вправе потребовать решения КС (его судей). По смыслу части четвертой статьи 40 Закона такие недостатки обращения, как его явная неподведомственность Конституционному Суду и направление ненадлежащим лицом, не могут быть устранены заявителем. Их устранение будет означать изменение предмета или субъекта обращения. Следовательно, это будет уже другое обращение. К сожалению, некоторые заявители, получив письма Секретариата о несоответствии их обращений требованиям Закона, вместо исправления недостатков обращений направляли в КС жалобы на сотрудников Секретариата, обвиняя их в бюрократизме, некомпетентности и требуя привлечь к ответственности, оскорбляли их в Интернете. Кроме статьи 40 Закона Секретариату посвящена также статья 111 Закона и утвержденное на ее основании Положение о Секретариате (см. комментарий к статье 111 Закона).
106
Статья 41. Предварительное изучение обращения судьями Конституционного Суда Российской Федерации Комментарий к статье 41 1. Статья 41 Закона устанавливает предварительное изучение обращения судьями Конституционного Суда после его предварительного рассмотрения Секретариатом. До Секретариата судьи КС, как правило, не ведут предварительное изучение обращения. Поэтому положение комментируемой статьи о том, что предварительное изучение обращения судьями является обязательной стадией производства в Конституционном Суде не означает, что эта стадия первая. Но выделение именно ее в качестве обязательной означает, что без ее прохождения не должно быть последующих стадий конституционного судопроизводства. Исходя из комментируемого Закона и Положения о Секретариате КС (см. комментарий к статье 40 Закона), в конституционном судопроизводстве существуют следующие стадии: 1) предварительное рассмотрение обращения Секретариатом (статья 40 Закона) после его поступления в Конституционный Суд. При несоответствии обращения требованиям Закона конституционное судопроизводство в зависимости от дальнейших действий заявителя приостанавливается или прекращается. Участие Секретариата в конституционном судопроизводстве предусмотрено Положением о нем (см. Приложение 2 к Комментарию). Данную стадию конституционного судопроизводства следует выделить с оговорками о том, что Секретариат не осуществляет судебную власть, но по многим обращениям именно он предлагает проекты решений КС, и именно Секретариат фактически отказывает заявителю в рассмотрении его обращения КС, если на рассмотрении обращения КС заявитель не настаивал; 2) предварительное изучение обращения судьей (судьями) по поручению Председателя (статья 41 Закона), которому обращение и приложенные к нему документы, в том числе заключение отраслевого управления Секретариата, представляет Руководитель Секретариата; 3) принятие КС обращения к рассмотрению (статья 42 Закона) или отказ в принятии к рассмотрению (статья 43 Закона), влекущий прекращение конституционного судопроизводства; 4) назначение и подготовка дела к слушанию (статьи 47 - 51 Закона) по обращению, принятому к рассмотрению (статья 42 Закона), которые могут быть прерваны отзывом обращения (статья 44 Закона); 5) рассмотрение дела КС по существу, включая возобновление рассмотрения (статьи 57, 60 - 67, 69 Закона), которое может завершиться прекращением производства по делу (статья 68 Закона); 6) принятие КС итогового решения по делу (статьи 70 - 77 Закона); 7) разъяснение решения КС (статья 83 Закона), которого может не быть, а ходатайство о разъяснении решения КС перед принятием "разъясняющего" определения должно проходить вышеназванные стадии, кроме принятия постановления КС как итогового решения (статья 71 Закона). В юридической литературе к стадиям конституционного судопроизводства иногда относят исполнение решения КС <1>. Думается, это неверно, поскольку Закон не предусматривает участие КС в исполнении собственных решений. --------------------------------
<1> См., например: Конституционный судебный процесс / Отв. ред. М.С. Саликов. М.: НОРМА, 2003. С. 120.
107
Уяснение стадий конституционного судопроизводства имеет большое практическое значение, поскольку, в частности, позволяет заявителю понять, на какой из них он может в нем участвовать (см., например, комментарий к статье 42 Закона). 2. В соответствии с комментируемой статьей Председатель может поручить предварительное изучение обращения не единственному судье. Она позволяет Председателю не поручать предварительное изучение обращений самому себе. Как правило, предварительное изучение обращения проводится одним судьей, гораздо реже двумя судьями - в зависимости от сложности дела. Возможно, единственный случай предварительного изучения обращения тремя судьями Конституционного Суда был далеко не по самому сложному делу, а по упоминавшейся выше жалобе гражданки П.Ф. Енборисовой (см. комментарий к статье 19 Закона). 3. Предварительное изучение обращения судьей должно быть завершено не позднее двух месяцев с момента регистрации обращения Секретариатом. В этот срок включается время изучения обращения и Секретариатом, и судьей - по одному месяцу каждому. Секретариат и судья могут завершить предварительное изучение обращения и раньше. Следует отметить, что обязанность завершить предварительное изучение не равнозначна обязанности доложить результаты предварительного изучения в пределах указанных двух месяцев. Из смысла части первой статьи 42 Закона (см. комментарий к ней) следует, что такие результаты могут быть доложены еще через месяц. 4. Часть первая статьи 41 Закона ориентирует на обращение к Регламенту Конституционного Суда. В соответствии с § 11 Регламента распределение обращений между судьями для их предварительного изучения производится Председателем обычно с учетом их отраслевой правовой специализации. Но если "специализированный" судья чрезмерно загружен работой, обращение передается для изучения другому судье. Это не значит, что обращение будет изучено хуже и поэтому Конституционный Суд рассмотрит его поверхностно. В Конституционном Суде тщательно изучают любые обращения. Судья, изучающий обращение в предварительном порядке, может дать поручение одному или нескольким подразделениям Секретариата. Это положение § 11 Регламента означает, что не сам судья КС (его Аппарат) подготовит предложения (проект решения) по результатам предварительного изучения обращения, а сотрудник Секретариата, которому он это поручит. Судья может дать такое поручение, не мотивируя его, и по любому обращению. Поэтому сотрудники Секретариата загружены работой, как правило, больше, чем сотрудники Аппаратов судей КС. В практике автора бывали периоды, когда приходилось "писать" проекты решений КС одновременно по поручениям нескольких судей КС по самым разным вопросам. При этом каждый судья считал свое поручение важнее других поручений и требовал его приоритетного исполнения. 5. Подготовленное заключение по результатам предварительного изучения обращения докладывается судьей в пленарном заседании (часть вторая комментируемой статьи), которое проходит ежемесячно. На каждом из них судья может докладывать по несколько заключений, если он одновременно предварительно изучал несколько обращений. Заключения "через заседание" докладываются с начала или с конца списка фамилий судей КС. В заключении может быть указано на форму обращения, обстоятельства дела, дана оценка обоснованию позиции заявителя, предложено направление будущего итогового решения Конституционного Суда по делу (в пользу конституционности или неконституционности обжалованного положения). На основании заключения судьи и изучения обращения с приложенными к нему документами 19 судей КС обсуждают его и решают, принимать или не принимать к рассмотрению. Если обращение принимается к рассмотрению, то судья, проводивший его предварительное изучение, становится, как правило, судьей-докладчиком по делу и в силу этого не может быть председательствующим при его рассмотрении в публичном заседании. Реестры принятых
108
к рассмотрению обращений, а также дел, назначенных к слушанию, раз в месяц рассылаются всем судьям (§ 12 и § 26 Регламента). Таким образом, судьи КС участвуют в следующих заседаниях: - по докладам начальников управлений Секретариата на основании статьи 40 Закона; - по докладам судей КС в порядке статей 41 - 42 Закона; - в заседаниях пленума и палаты при рассмотрении дел по существу в порядке статей 21 (пункты 1 - 3 части второй), 22, 45, 46 и 57 Закона; - в совещаниях пленума и палаты по принятию по делу итогового решения в порядке статьи 70 Закона; - в заседаниях пленума для решения вопросов, предусмотренных пунктами 4 и 5 части второй и частью третьей статьи 21 Закона. Статья 42. Принятие обращения к рассмотрению Комментарий к статье 42 1. Предварительное изучение обращения судьями должно быть завершено не позднее 2 месяцев со дня регистрации обращения Секретариатом (часть первая статьи 41 Закона). Следовательно, его результаты, как следует из смысла части первой комментируемой статьи, могут быть доложены через 3 месяца со дня регистрации обращения. Еще один месяц может пройти до того, как дело будет назначено к слушанию (см. комментарий к статье 47). Следовательно, со дня поступления обращения в КС до принятия или отказа в принятии его к рассмотрению КС пройдет около четырех месяцев, а учитывая отпускной период судей КС в августе - сентябре (см. комментарий к статье 13 Закона) - не меньше шести месяцев. Закон это не учитывает и не закрепляет положение, аналогичное содержавшемуся в статье 4 Закона "О Конституционном Суде РСФСР" о том, что работа КС не может прерываться на каникулы. Эти сроки могут значительно возрасти, если, например, Секретариат направлял заявителю "отказной" ответ на его обращение. Рассмотрим "быстрое" (учитывая Закон и практику в КС) движение жалобы в КС. Например, жалоба поступила в КС 15 апреля. 15 мая Секретариат отправит заявителю письмо о несоответствии его жалобы Закону. Это письмо будет идти до адресата около недели. Даже если заявитель в день получения ответа Секретариата направит в КС требование о принятии по его жалобе решения КС, то это требование тоже будет получено в КС не раньше чем через неделю (если, конечно, заявитель не проживает в С.Петербурге и в тот же день не привезет его в КС лично). Соответственно примерно 1 июня Секретариат его получит и к 1 июля либо подготовит проект "отказного" Определения КС в порядке статьи 40 Закона, либо передаст его через Руководителя Секретариата Председателю со своим заключением для передачи на предварительное изучение судье в порядке статьи 41 Закона. В зависимости от этого: 1) подготовленный Секретариатом проект "отказного" определения КС будет представлен на ближайший пленум, которого в июле может не быть. Если он принимается КС, то определение после редакционно-технической доработки, которая с учетом загруженности соответствующих сотрудников Секретариата может состояться еще месяца через два, будет направлено заявителю. Если предложенный Секретариатом проект "отказного" определения не принимается, то либо Секретариат по поручению судей КС дорабатывает его и представляет на следующий пленум, который состоится лишь в начале октября, либо судьи КС не согласятся с проектом "отказного" определения и примут жалобу к рассмотрению; 2) судья, получивший в июле от Председателя поручение о предварительном изучении жалобы в месячный срок, доложит свое заключение по результатам ее
109
предварительного изучения тоже не раньше октября, поскольку в августе и сентябре соответствующие пленумы в КС не проводятся. Если КС примет жалобу к рассмотрению, то он поставит ее в план рассмотрения дел (вероятно, палатой КС). Тогда само рассмотрение может состояться через несколько лет, поскольку дел много, а КС не связан сроками совещания по принятию итоговых решений после окончания слушания дела (обычно после рассмотрения дела в публичном заседании КС он принимает решение по нему через месяц-полтора). Палата или пленум не вправе рассматривать два или более дел одновременно (части вторая и третья статьи 34 Закона). Например, жалоба ОАО "Газэнергосеть" на неконституционность положения Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" поступила в КС 27 июля 2007 года. 30 августа 2007 года Секретариат уведомил заявителя о несоответствии его жалобы требованиям Закона. Вскоре заявитель на основании пункта 4 части второй статьи 40 Закона потребовал принятия решения КС по поставленному им вопросу, мотивированно опровергнув в письменном требовании в КС аргументы Секретариата. Жалоба была принята КС к рассмотрению и поставлена в план рассмотрения дел. Судя по сайту КС, на 1 января 2009 года эта жалоба числилась в плане рассмотрения дел второй во второй палате КС. Если план рассмотрения дел не изменится, то, исходя из прежних сроков выработки КС решений по ранее принятым к рассмотрению обращениям и созыва судебных заседаний, решение КС по жалобе ОАО "Газэнергосеть" будет принято (оглашено) примерно в апреле 2009 года, то есть примерно через один год и девять месяцев после поступления жалобы в КС и через два с половиной года после первоначального применения Закона в деле заявителя (ноябрь 2005 года), от которого он и "пострадал". Разумеется, решение КС может быть не в пользу заявителя, но даже если в пользу, то в столь продолжительный срок могли возникнуть препятствия для пересмотра его дела иными органами, исходя из решения КС. Закон не устанавливает сроки принятия Конституционным Судом решений по принятым к рассмотрению обращениям, равно как и сроки выработки решений по рассмотренным делам, за исключением заключения (см. комментарий к статье 109 Закона). Поэтому в некоторых случаях заявителю для ускорения решения его вопроса выгодно, чтобы КС не принимал его обращение к рассмотрению, которое отнюдь не гарантирует последующее решение КС в пользу заявителя, а принял "отказное" определение, в том числе подготовленное и представленное Секретариатом, исходя из статьи 40 Закона, содержание которого отвечает на поставленный заявителем вопрос. Несколько быстрее принятие решения по жалобе может состояться, если КС посчитает поставленный заявителем вопрос очень важным и решит рассмотреть его не в "загруженной" палате в соответствии с планом рассмотрения дел, составляемым, как правило, исходя из очередности поступления обращений и принятия их к рассмотрению (см. комментарий к статье 47 Закона), а на пленуме, перечень рассмотрения дел на котором, исходя из подлежащих рассмотрению пленумом вопросов, невелик (см. комментарий к статье 21 Закона). Например, жалоба политической партии "Союз правых сил" на некоторые положения законодательства о выборах поступила в КС 3 мая 2007 года. КС посчитал необходимым рассмотреть ее на пленуме. В результате Постановление КС в связи с этой жалобой было принято 11 марта 2008 года - "всего" через 10 месяцев после поступления в КС. КС, не давая повода упрекать себя в чрезмерно длительных сроках предварительного изучения и рассмотрения обращений и принятии решений по ним, в своих решениях, как правило, не указывает дату принятия обращения к рассмотрению. Но бывают и исключения. Например, в Определении от 27 июня 2005 года N 231-О <1>, принятом по жалобе гражданина, указано, что жалоба была принята к рассмотрению 5 февраля 2004 года; другими словами, решение КС по этой жалобе было принято через 14 месяцев после принятия ее к рассмотрению, жалоба же поступила в КС значительно раньше ее принятия к рассмотрению КС. 110
--------------------------------
<1> СЗ. 18.07.2005. N 29. Ст. 3097. В этой связи вряд ли заслуживает поддержки предложение закрепить в Законе норму, устанавливающую предельные сроки рассмотрения обращений Конституционным Судом <1>. Поскольку Конституционный Суд не вправе приступать к рассмотрению нового дела до принятия решения по предыдущему делу (статья 34 Закона), а число обращений в Конституционный Суд велико, такая норма будет постоянно нарушаться. Не случайно подобная норма, закреплявшаяся Законом "О Конституционном Суде РСФСР", в соответствии с которой окончательное решение должно было быть принято Конституционным Судом в течение шести месяцев с момента получения соответствующего материала либо обнаружения соответствующего повода, не воспроизведена в комментируемом Законе. --------------------------------
<1> Лучин В.О., Доронина О.Н. Жалобы граждан в Конституционный Суд Российской Федерации. М.: ЮНИТИ, 1998. С. 93. 2. По результатам предварительного изучения обращения судьей комментируемая статья допускает решение или о принятии, или об отказе в принятии обращения к рассмотрению (в последнем случае - в соответствии со статьей 43 Закона). Такое решение принимается в пленарном заседании Конституционного Суда, на котором происходит распределение принятых к рассмотрению обращений между палатами и Пленумом Конституционного Суда. Принятие обращения к рассмотрению в пределах установленного срока может быть отложено, если Конституционному Суду известно, что в другом суде - общей или арбитражной юрисдикции, конституционном (уставном) суде субъекта РФ рассматривается дело по аналогичному предмету либо устанавливаются фактические обстоятельства, имеющие значение для рассмотрения дела Конституционным Судом. По этой же причине может быть отложено слушание дела, но уже на неопределенный срок (§ 23 Регламента). 3. Комментируемая статья о принятии обращения к рассмотрению имеет во многом процедурный характер и регулирует внутреннюю деятельность Конституционного Суда. Поэтому ее положения детализируются в Регламенте. В соответствии с Регламентом обращения, по которым завершено предварительное изучение, рассылаются всем судьям КС и вносятся в пленарное заседание Конституционного Суда для рассмотрения вопроса о принятии их к рассмотрению. Заявитель, а также органы или должностные лица, издавшие оспариваемый акт или участвующие в споре о компетенции, могут (но не обязаны) заблаговременно уведомляться о времени и месте заседания Конституционного Суда по вопросу о принятии обращения к рассмотрению. Определение о принятии обращений к рассмотрению формулируется по каждому обращению отдельно, как правило, в протокольной форме. Но определение об отказе в принятии обращения к рассмотрению либо о прекращении производства в случаях, предусмотренных частью второй статьи 43 Закона, излагается в виде отдельного документа. Определение об отказе в принятии обращения к рассмотрению должно быть мотивированным (§ 17 Регламента). Принятие Конституционным Судом обращения с приложенными к нему документами, а также с заключениями управлений Секретариата по результатам предварительного изучения обращения к рассмотрению придает совокупности указанных документов более высокий статус. С этого момента они становятся "материалами дела", что признается и в § 18 Регламента, который говорит о назначении "по каждому делу" судьи-докладчика. 4. Принимая обращение к рассмотрению, Конституционный Суд в случаях, не терпящих, по его мнению, отлагательства, может обратиться к соответствующим органам 111
и должностным лицам с предложением о приостановлении действия оспариваемого акта или процесса вступления в силу международного договора РФ до завершения рассмотрения дела Конституционным Судом (часть третья комментируемой статьи). Это право, а не обязанность Конституционного Суда. В обращении в Конституционный Суд со ссылкой на часть третью статьи 42 Закона может содержаться просьба к Конституционному Суду сделать такое обращение. Акты, приостановление действия которых Конституционный Суд имел основание предлагать, неоднократно оспаривались в Конституционном Суде. Например, Определением от 14 марта 1995 года N 5-О <1> Конституционный Суд, учитывая, что применение оспариваемого Администрацией Тамбовской области Устава Тамбовской области "может повлечь за собой издание актов или совершение действий правового характера, основанных на нормах, содержащих неопределенность в вопросе об их соответствии Конституции Российской Федерации, и тем самым поставить под сомнение юридическую силу таких актов или действий", предложил Тамбовской областной Думе приостановить действие Устава до завершения рассмотрения дела Конституционным Судом. В связи с отзывом обращения данное Определение было отменено Определением от 29 марта 1995 года N 7-О <2> с одновременным прекращением производства по делу. Возможно, это единственный случай, когда Определение КС было текстуально отменено самим КС. --------------------------------
<1> В официальных изданиях не опубликовано. <2> В официальных изданиях не опубликовано. Думается, что содержание части третьей статьи 42 Закона имеет для международных договоров РФ большее значение, чем для нормативных актов. Дело в том, что Конституция предоставляет Конституционному Суду возможность разрешения дел о соответствии Конституции только не вступивших в силу международных договоров РФ (пункт "г" части 2 статьи 125). Поэтому если в Конституционном Суде оспаривается не вступивший в силу международный договор РФ, то Конституционный Суд, если хочет его рассмотреть, вынужден предложить Президенту, Совету Федерации и Государственной Думе, участвующим в принятии ФЗ о ратификации международного договора РФ, вводящего его в действие, приостановить этот процесс. Иначе в процессе рассмотрения обращения о соответствии Конституции не вступившего в силу международного договора РФ он может вступить в силу и Конституционному Суду придется прекратить производство по делу в силу статьи 68 Закона. Согласно § 16 Регламента предложение приостановить действие оспариваемого акта или процесс вступления в силу оспариваемого международного договора РФ до завершения рассмотрения дела Конституционным Судом оформляется определением, которое должно быть мотивировано и оформлено в виде отдельного документа. После принятия Конституционным Судом обращения к рассмотрению Секретариат направляет сторонам уведомление о принятом решении; стороне, не являющейся заявителем, наряду с уведомлением высылаются также копии обращения и приложенных к нему материалов (пункт 1 § 20 Регламента). Оформление предложения приостановить действие акта или вступление в силу международного договора РФ определением, то есть решением Конституционного Суда, означает обязательность такого предложения. Следует отметить, что даже приостановление действия по предложению Конституционного Суда акта или процесса вступления в силу международного договора РФ не означает, что они будут признаны неконституционными. 5. Статья 42 Закона обжаловалась как нарушающая конституционные права заявителя.
112
В Определении от 23 мая 2006 года N 179-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Светланы Александровны Аленцевой на нарушение ее конституционных прав положениями статей 41 и 42 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" <1> указано, что КС Определением от 21 апреля 2005 года N 194-О отказал в принятии к рассмотрению жалобы гражданки С.А. Аленцевой на нарушение ее конституционных прав положениями статей 301, 302 и 1151 ГК, поскольку она не отвечала требованиям Закона, в соответствии с которыми жалоба признается допустимой, и поскольку разрешение поставленных в ней вопросов КС неподведомственно. Не согласившись с выводами КС, С.А. Аленцева обратилась с требованием о проверке конституционности положений статей 41 и 42 Закона. В жалобе С.А. Аленцевой утверждалось, что, поскольку оспариваемые положения не предусматривают ни личного участия заявителя при рассмотрении КС вопроса о допустимости его обращения, ни заслушивания объяснений сторон, показаний свидетелей и заключений экспертов, они препятствуют реализации заявителем конституционного права на защиту своих прав и свобод, права на доступ к правосудию, нарушают принципы открытости судебного разбирательства, состязательности и равноправия сторон и, следовательно, противоречат статьям 45 (часть 2), 46 (часть 1), 47 (часть 1), 55 (часть 3) и 123 (части 1 и 3) Конституции. --------------------------------
<1> В официальных изданиях не опубликовано. КС установил, что разрешение вопроса о соответствии обращения требованиям Закона осуществляется КС в процедуре предварительного рассмотрения обращений, которая не предполагает обязательного приглашения сторон, их участия в заседании КС, поскольку позиция заявителя изложена в его обращении. На данной стадии конституционного судопроизводства не принимается решения по существу поставленных в обращении вопросов, а проверяется, относится ли разрешение данных вопросов к компетенции КС и является ли обращение допустимым в соответствии с требованиями Закона. Что касается прав заявителя знакомиться с материалами дела, излагать свою позицию по делу, задавать вопросы другим участникам процесса, заявлять ходатайства, в том числе о заслушивании показаний свидетелей и заключений экспертов, осуществлять иные права стороны в конституционном судопроизводстве, то они относятся к процессуальным стадиям, следующим за принятием обращения к рассмотрению, поскольку только после такого решения может идти речь о наличии в производстве КС соответствующего дела и о правах сторон в этом деле. Положения статей 41 и 42 Закона не ограничивают и не нарушают право на судебную защиту конституционных прав и свобод посредством конституционного судопроизводства, поскольку при соблюдении требований Закона к обращениям они подлежат принятию КС к рассмотрению. Статья 43. Отказ в принятии обращения к рассмотрению Комментарий к статье 43 1. Если статья 42 Закона регулирует принятие обращения к рассмотрению, то статья 43 Закона - отказ в принятии обращения к рассмотрению. Статья 43 устанавливает последовательность изучения обращения. Сначала нужно убедиться, что разрешение поставленного в нем вопроса не подведомственно Конституционному Суду (пункт 1 части первой); если подведомственно, то допустимо ли, то есть отвечает ли оно другим требованиям Закона (пункт 2 части первой); если отвечает, то не было ли по предмету обращения принято постановление, сохраняющее свою силу (пункт 3 части первой).
113
Следует отметить, что смерть гражданина, ликвидация организации или ОГВ, прекращение полномочий должностного лица (например, непереизбрание на новый срок депутатов, подписавших запрос в Конституционный Суд) не рассматриваются статьей 43 и другими положениями Закона в качестве оснований для отказа в принятии обращений к рассмотрению; вопрос, поставленный надлежащим заявителем, остается и должен быть решен. 2. Конституционный Суд принимает решение (определение) об отказе в принятии обращения к рассмотрению, если разрешение поставленного в нем вопроса ему не подведомственно (пункт 1 части первой статьи 43 Закона). В отличие от положений о неподведомственности обращений, содержащихся в статье 40 Закона, комментируемое положение не содержит слово "явно". Из него следует, что "неявную" неподведомственность обращения, которую выявить сложнее, может устанавливать не Секретариат, а Конституционный Суд. Подведомственность обращений КС определяется статьей 125 Конституции и статьей 3 Закона (см. комментарий к ней). Примером неподведомственности обращения является запрос Государственной Думы, в котором она просила подтвердить конституционность Указа Президиума Верховного Совета РСФСР от 29 октября 1948 года "О выделении города Севастополя в самостоятельный административно-хозяйственный центр" и Постановления Верховного Совета РФ от 9 июля 1993 года "О статусе города Севастополя". Поскольку в Конституции статус Севастополя не был решен, Конституционный Суд Определением от 27 сентября 1995 года N 97-О <1> установил, что решение данного вопроса ему не подведомственно. --------------------------------
<1> В официальных изданиях не опубликовано. В Определении от 17 февраля 2000 года N 33-О <1> Конституционный Суд установил, что требование заявителя сводится, по существу, к изменению актов, принятых законодательными органами, что ему не подведомственно. Конституционному Суду неподведомствен также пересмотр решений других судов. --------------------------------
<1> В официальных изданиях не опубликовано. 3.1. Недопустимость обращения как основание отказа в принятии его к рассмотрению (пункт 2 части первой статьи 43 Закона) в зависимости от категории дела раскрывается во взаимосвязи со статьями 36, 85, 89, 93, 97, 102 или 108 Закона (см. комментарии к ним). Понятие "допустимость обращения" отсутствует в Законе лишь применительно к запросам о толковании Конституции. Между тем Конституционный Суд неоднократно принимал определения, которыми признавал обращения о толковании Конституции недопустимыми (см. комментарий к главе XIV Закона). 3.2. Установление недопустимости обращения в КС требует основательного изучения не формальных требований к обращению, а обоснования позиции заявителя. Например, Определением от 10 апреля 1997 года N 57-О <1> об отказе в принятии к рассмотрению запроса Государственной Думы о проверке конституционности ФЗ от 5 декабря 1995 года "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" установлено, что Государственная Дума как субъект законодательного процесса могла бы реализовать свои полномочия по внесению соответствующих изменений в оспариваемый ею ФЗ или принять по этому вопросу новый ФЗ, тем более что запрос Государственной Думы оформлен постановлением, т.е. поддержан большинством от ее общего состава. Обращение Государственной Думы с запросом о проверке конституционности ранее принятого ею акта, по существу, связано с отступлением от установленного способа изменения закона в действующей законотворческой процедуре, предусматривающей также участие Совета Федерации 114
второй палаты Федерального Собрания, и ставит под сомнение нормальное функционирование двухпалатного законодательного органа. При этом обнаруживается стремление с помощью решения Конституционного Суда повлиять на позиции во внутрипарламентской дискуссии, в результате которой должно быть найдено целесообразное и сбалансированное решение о принятии нового или изменении действующего закона. Конституционный Суд, однако, не может выступать участником законотворческого процесса. --------------------------------
<1> СЗ. 16.06.1997. N 24. Ст. 2804. Недопустимость обращения может отсутствовать во время его изучения Секретариатом, но в связи с изменением обстоятельств дела выявиться позднее Конституционным Судом. Например, нижестоящий суд общей юрисдикции принял решение по делу, основываясь на положении закона, "не в интересах" заявителя, и тот посчитал свое конституционное право нарушенным данным положением. Секретариат может согласиться с позицией заявителя и передать его жалобу на предварительное изучение судьям. Но если после такой передачи по делу заявителя принимается решение вышестоящего суда общей юрисдикции, который истолковывает обжалованное положение закона в пользу заявителя, то тем самым он раньше Конституционного Суда восстанавливает его нарушенные права. Это не подмена судом общей юрисдикции Конституционного Суда, а возможность восстановления нарушенного права в различных видах судопроизводства. Если в деле заявителя к моменту его обращения в Конституционный Суд были приняты все возможные решения других судов, то Конституционный Суд может установить фактическое восстановление нарушенного права вышестоящим из них. Например, в Определении от 2 апреля 2001 года N 81-О <1> Конституционный Суд установил, что восстановление нарушенного права заявителя уже было осуществлено Президиумом ВАС, который отменил решение нижестоящего арбитражного суда; тем самым Конституционный Суд хотя и признал жалобу не отвечающей критерию допустимости обращений, подтвердил правоту заявителя. --------------------------------
<1> ВКС. 2001. N 4. 3.3. Автор не разделяет позицию КС о том, что обращение в КС недопустимо также в случае, если по предмету обращения рассматривается соответствующий законопроект, поскольку Государственная Дума не связана сроками принятия законопроектов. Например, в Конституционный Суд поступил запрос Волгоградской областной Думы, которым оспаривалась конституционность пункта 5 Положения о паспорте гражданина Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства от 8 июля 1997 года N 828 и запрещающего указывать в паспорте национальность гражданина. Заявитель обоснованно считал такие положения несоответствующими статье 26 (часть 1) Конституции, согласно которой каждый вправе определять и указывать свою национальную принадлежность. Когда запрос поступил в Конституционный Суд, в принятом по нему Определении от 8 апреля 2004 года N 128-О <1> не указано. --------------------------------
<1> В официальных изданиях не опубликовано. Конституционный Суд установил, что 17 октября 2003 года Государственной Думой принят в первом чтении внесенный Президентом проект ФЗ "Об основных документах, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации", устанавливающий, что в паспорте должна быть предусмотрена графа, в которую по письменному заявлению владельца паспорта органом внутренних дел вносятся сведения о национальности данного гражданина. "Следовательно, - указал Конституционный Суд, - с учетом стадии 115
законодательного процесса, в которой находится законопроект, рассмотрение вопроса о конституционности пункта 5 Положения о паспорте гражданина Российской Федерации по существу в указанном заявителем аспекте явилось бы предварительным конституционным контролем, что не соответствует положениям Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации"... Таким образом, запрос Волгоградской областной Думы не отвечает критерию допустимости по смыслу Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" и не может быть принят "Конституционным Судом Российской Федерации к рассмотрению". Между тем проект названного ФЗ так и остался проектом. Постановление Государственной Думы от 17 октября 2003 года N 4488-III ГД о принятии его в первом чтении предписывало направлять к нему поправки и представить к принятию во втором чтении в течение двух недель, т.е. в начале ноября 2003 года. Однако для принятия во втором чтении он был поставлен в программу законопроектной работы Государственной Думы лишь на май, затем перенесен на октябрь 2004 года. По состоянию на 1 января 2009 года он даже не значился в примерной программе законопроектной работы Государственной Думы. Все это время в РФ выдавались паспорта без указания национальностей граждан, а Президент, как и Конституционный Суд, не воспользовался своим правом отменить явно неконституционное положение акта Правительства. 3.4. Множество "отказных" определений КС мотивировано тем, что оспоренные положения являются целесообразностью решений законодателя и поэтому недопустимыми. К такой целесообразности КС свел, в частности, непростую проблему уплаты налогов бюджетными учреждениями (Определение от 1 ноября 2007 года N 719О-О <1>). Если так рассуждать, то, по сути, любое положение закона является целесообразностью законодательного решения. Вопрос в том, не противоречит ли эта "целесообразность" Конституции. Отказ же в рассмотрении обращения о неконституционности положения закона лишь по мотиву целесообразности законодательного решения - верный признак нежелания КС рассматривать поставленную в обращении проблему по существу либо - при всем профессионализме судей и служащих Секретариата КС - их неуверенности в конституционности оспоренного законоположения. --------------------------------
<1> В официальных изданиях не опубликовано. В связи с неопределенностью в вопросе о критериях допустимости обращений в КС в юридической литературе давно высказывается заслуживающее поддержки предложение о дополнении Закона положениями о таких критериях <1>. --------------------------------
<1> См., например: Петров А.А. Основания отказа в принятии обращения к рассмотрению Конституционным Судом РФ // Журнал российского права. 2004. N 12. 3.5. Пункт 2 части первой статьи 43 Закона неоднократно обжаловался на предмет соответствия Конституции. В Определении от 21 декабря 2000 года N 253-О <1> по жалобе гражданки Маргариты Викторовны Дудник на нарушение ее конституционных прав пунктом 2 части первой статьи 43 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" содержится его конституционное истолкование. --------------------------------
<1> В официальных изданиях не опубликовано. Конституционный Суд установил, что Определением от 8 октября 1998 года Конституционный Суд отказал в принятии к рассмотрению жалобы гражданки М.В. Дудник ввиду неподведомственности поставленного в ней вопроса Конституционному Суду. Не согласившись с выводами Конституционного Суда, М.В. Дудник потребовала 116
пересмотра указанного Определения, в чем ей было отказано со ссылкой на часть первую статьи 79 Закона. Жалоба М.В. Дудник на нарушение указанным положением ее конституционных прав и свобод была признана Конституционным Судом не отвечающей критерию допустимости обращений в силу пункта 2 части первой статьи 43 Закона (Определение от 13 января 2000 года). В своей очередной жалобе М.В. Дудник оспаривала конституционность этой нормы. Заявительница утверждала, что она нарушает право на судебную защиту (часть 1 статьи 46 Конституции) и на рассмотрение дела в том суде, к подсудности которого оно отнесено законом (часть 1 статьи 47 Конституции), поскольку, по ее мнению, Конституционный Суд должен принимать к рассмотрению обращения граждан о проверке конституционности законов, примененных в конкретном деле, безотносительно к каким-либо условиям, и указывает на судебные ошибки, содержащиеся, как она полагает, в определениях, ранее вынесенных Конституционным Судом по ее жалобам. КС закрепил, что из права каждого на судебную защиту его прав и свобод, в том числе путем обжалования решений и действий (бездействия) ОГВ, как оно сформулировано в статье 46 (часть 2) и конкретизирующей ее содержание в статье 125 (часть 4) Конституции, не следует возможность выбора гражданином по своему усмотрению любых способов и процедур судебной защиты. Из Конституции не следует наличие у гражданина права оспорить в Конституционном Суде любой нормативный акт вне связи с какими бы то ни было условиями. Что касается пункта 2 части первой статьи 43 Закона, определяющего общие основания для отказа в принятии обращения к рассмотрению, то он только называет установленный в статьях 96 и 97 Закона критерий допустимости жалоб граждан и всегда применяется в системной связи с данными статьями, производными от положений статьи 125 Конституции. Следовательно, разрешение вопроса о проверке конституционности пункта 2 части первой статьи 43 Закона, как он поставлен М.В. Дудник, фактически означало бы оценку положений статьи 125 (часть 4) Конституции, чего Конституционный Суд делать не вправе. Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 2 части первой статьи 43 и частью первой статьи 79 Закона, Конституционный Суд отказал в принятии к рассмотрению жалобы М.В. Дудник, поскольку она не отвечала требованиям Закона, в соответствии с которыми жалоба может быть признана допустимой. Вообще, ни одно положение комментируемого Закона, несмотря на многочисленные обращения, Конституционный Суд ни разу не признал неконституционным. О допустимости обращений в Конституционный Суд см. также комментарии к статьям 85, 89, 93, 97, 102, 108 Закона. 4.1. Предметом обращения в Конституционный Суд является положение нормативного акта или договора, конституционность которого подвергается сомнению, или положение Конституции, подлежащее толкованию. Если по предмету обращения Конституционный Суд ранее принимал постановление, то он отказывает в принятии обращения к рассмотрению на основании пункта 3 части первой статьи 43 Закона. При этом не имеет значения, было признано оспоренное положение конституционным или нет. Даже если новый заявитель приведет позицию в пользу неконституционности оспоренного положения, которое ранее было признано соответствующим Конституции, и эта позиция не была известна Конституционному Суду, он уже не может принять решение о его неконституционности, поскольку предмет обращения остается тот же, а решения КС общеобязательны, в том числе для самого КС (см. комментарий к статье 79 Закона). В интересах заявителя, составляя обращение в Конституционный Суд, изучить по электронным справочным правовым системам (по ключевым словам в тексте) решения Конституционного Суда, чтобы убедиться, нет ли среди них принятого по предмету его обращения. Если такое решение принималось, то Конституционный Суд, вероятно, откажет в принятии обращения к рассмотрению. 117
Случаи, когда предметом обращения в Конституционный Суд ранее было то же самое положение и по нему принято решение, нечасты. К ним обычно относятся положения законов, вызывающие массовые протесты граждан. Гораздо чаще аналогичность предмета обращения Конституционный Суд выявляет посредством его тщательного изучения и толкования во взаимосвязи с многочисленными ранее принятыми своими решениями. Как установлено в Определении от 7 февраля 2002 года N 29-О <1>, Конституционный Суд, придя к выводу о том, что в обращении оспаривается такое же нормативное положение, какое ранее было признано им не соответствующим Конституции, своим решением в форме определения подтверждает, что это положение также является не соответствующим Конституции и как таковое не имеет юридической силы, а потому дальнейшее производство по обращению прекращается. Аналогичная правовая позиция выражена в Определении от 14 мая 2002 года N 88-О <2>. --------------------------------
<1> СЗ. 29.04.2002. N 17. Ст. 1718. <2> РГ. 2002. 1 июня. Если заявитель оспаривает несколько положений, часть из которых была, а часть - не была предметом рассмотрения Конституционного Суда, то КС должен принять определение, которым откажет в принятии к рассмотрению обращения лишь в той части, которая ранее, по другому обращению, была предметом рассмотрения КС, а в другой части - принять обращение к рассмотрению. Так произошло, например, с запросом Государственной Думы о проверке конституционности положений некоторых законов Курской области: Конституционный Суд Определением от 4 ноября 1999 года N 165-О <1> принял его к рассмотрению частично; до его рассмотрения по существу очередь дошла через год - по данному запросу было принято Постановление от 30 ноября 2000 года N 15-П <2>. --------------------------------
<1> СЗ. 20.12.1999. N 51. Ст. 6362. <2> СЗ. 11.12.2000. N 50. Ст. 4943. Положения нормативных актов, аналогичные тем, которые ранее были признаны Конституционным Судом не соответствующими Конституции, подлежат отмене и не могут применяться судами, другими органами и должностными лицами (Определение от 9 апреля 1998 года N 53-О <1>). --------------------------------
<1> ВКС. 1998. N 4. 4.2. КС отказывает в принятии обращения к рассмотрению, если по предмету обращения ранее было принято постановление, сохраняющее свою силу. К ним относятся постановления, принятые не только после, но и до вступления в силу Конституции и Закона в соответствии с Законом "О Конституционном Суде РСФСР", т.е. до октября 1993 года. Поэтому если постановление Конституционного Суда было принято до вступления в силу Конституции, но по тому же предмету, который оспаривается в Конституционном Суде в настоящее время, то оно может быть использовано как основание для отказа в принятии обращения к рассмотрению. Например, Конституционный Суд Постановлением от 27 января 1993 года N 1-П <1> признал неконституционным ограничение годичным сроком времени оплаты вынужденного прогула при незаконном увольнении, сложившееся в правоприменительной практике на основе части второй статьи 213 КЗоТ РФ, в редакции Закона от 25 сентября 1992 года, и Постановлений Пленумов Верховного Суда СССР и Верховного Суда РФ. В Определении от 15 июня 1995 года N 29-О <2> по делу о проверке конституционности части второй статьи 213 КЗоТ РФ Конституционный Суд подтвердил 118
правовую позицию, выраженную им в Постановлении от 27 января 1993 года, и на основании пункта 3 части первой статьи 43 Закона Определением от 5 октября 2000 года N 198-О <3> отказал новому заявителю в проверке конституционности тех же положений статьи 213 КЗоТ. --------------------------------
<1> ВКС. 1993. N 2 - 3. <2> ВКС. 1995. N 2 - 3. <3> ВКС. 2001. N 1. В принципе, КС редко ссылается на свои решения, принятые до вступления в силу действующей Конституции (последние решения в соответствии с прежней Конституцией КС принимал в сентябре 1993 года). Вместе с тем для обоснования своей позиции в Постановлении от 25 апреля 1995 года N 3-П <1> он использовал даже Заключение Комитета конституционного надзора СССР от 11 октября 1991 года <2>, которым положения Постановлений Совета Министров СССР об обязанности прописки признавались несоответствующими Конституции СССР. --------------------------------
<1> СЗ. 01.05.1995. N 18. Ст. 1708. <2> Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР от 13 ноября 1991 года. N 46. Ст. 1307. Определением от 4 июня 1998 года N 71-О <1> КС подтвердил сохранение силы Постановления от 30 ноября 1992 года N 9-П (по "делу КПСС"). Сохранила общеобязательность правовая позиция, выраженная в Постановлении от 31 мая 1993 года N 12-П <2>, в соответствии с которой непринятие мер по выполнению требований нормативных актов и неприменение их на практике фактически означает, что государственные органы поставили под сомнение их конституционность. --------------------------------
<1> В официальных изданиях не опубликовано. <2> Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации Верховного Совета Российской Федерации от 22 июля 1993 года. N 29. Ст. 1142; ВКС. 1995. N 4 - 5. Как следует из Определения от 4 февраля 1999 года N 17-О <1>, Конституционный Суд в силу предписаний пункта 3 части первой статьи 43 и части первой статьи 79 Закона не вправе осуществлять проверку конституционности актов повторно. --------------------------------
<1> СЗ. 29.03.1999. N 13. Ст. 1648. 4.3. Закон не ограничил каким-либо образом юридическую силу решений самого КС. Однако они могут утратить силу фактически, без их прямой формальной отмены. Например, утратит силу постановление Конституционного Суда о толковании положений Конституции, если истолкованное положение будет соответствующим образом отменено (изменено) либо если будет принята новая Конституция России. В еще большей степени фактическая утрата силы свойственна решениям КС, принятым до вступления в силу Конституции. Некоторые из них, конечно, не устарели и не утратили своей актуальности. Однако не вызывает сомнения фактическая утрата силы формально не отмененного Заключения от 21 сентября 1993 года о соответствии Конституции Российской Федерации действий и решений Президента Российской Федерации Б.Н. Ельцина, связанных с его Указом от 21 сентября 1993 года "О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации" и обращением к гражданам России 21 сентября 1993 года <1> - в связи как с принятием "ельцинской" Конституции, так и со смертью самого Ельцина. --------------------------------
119
<1> ВКС. 1994. N 6. Определением от 14 мая 2002 года <1> КС не согласился с Правительством в том, что Постановление КС от 10 сентября 1993 года N 15-П, основанное на утратившей силу Конституции, должно следовать ее судьбе. По мнению КС, на основании этого Постановления после вступления в силу новой Конституции возникли соответствующие правоотношения, а выраженная в нем правовая позиция неоднократно подтверждалась определениями КС, в частности Определением от 8 октября 1999 года. "Что касается принятого во исполнение Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 10 сентября 1993 года Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Иркутской области, - указал КС в Определении от 14 мая 2002 года, - то проверка его конституционности может быть осуществлена лишь в процедуре, установленной статьей 125 (пункт "в" части 2) Конституции Российской Федерации и регламентированной статьями 84 - 87 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации". Такая проверка под видом разъяснения порядка реализации Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 10 сентября 1993 года, равно как и фактический пересмотр решения Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации по конкретному делу недопустимы". --------------------------------
<1> В официальных изданиях не опубликовано. 4.4. Свою силу формально сохраняют не только все постановления, но и определения КС, принятые в соответствии с комментируемым Законом. Пункт 3 части первой статьи 43 Закона позволяет КС отказать в принятии обращения к рассмотрению, только если по его предмету было принято "постановление". Однако в КС утвердилась практика принятия определений КС вместо постановлений, в резолютивных частях которых указано на то, что обращение не подлежит дальнейшему рассмотрению в заседании КС, поскольку для разрешения поставленного заявителем вопроса не требуется итоговое решение в виде постановления КС. Другими словами, если по предмету обращения, то есть ранее по обращению другого заявителя на неконституционность аналогичного нормативного положения, ранее было не "вынесено постановление", а "принято определение" или "вынесено решение". КС именует их не определениями "об отказе...", а определениями "по жалобе..." или "по запросу...". И если поначалу такие определения основывались непосредственно на ранее принятых постановлениях КС, то затем стали появляться "определения КС, основанные на определениях КС, основанных на постановлениях КС". В дальнейшем определения КС вообще перестали ссылаться на постановления КС, некоторые из них стали заменять (подменять) постановления КС, а содержащиеся в определениях КС правовые позиции стали обосновывать постановления КС. Например, Определением "по жалобе..." от 4 марта 2004 года N 138-О <1> КС без каких-либо ссылок на собственные ранее принятые решения признал положения подзаконных актов советского периода противоречащими Конституции. Определением "по жалобе..." от 2 марта 2006 года N 16-О <2> КС подтвердил, что другие положения подзаконных актов советского периода "в силу правовых позиций, выраженных Конституционным Судом Российской Федерации в Определении от 4 марта 2004 года N 138-О и настоящем Определении, с 1 января 2007 года не могут применяться судами, другими органами и должностными лицами как противоречащие Конституции Российской Федерации, ее статьям 19 (части 1 и 2), 37 (часть 1), 39 (часть 1) и 55 (часть 3) и утрачивают силу". В Постановлении от 5 февраля 2007 года N 2-П <3> (абзац седьмой пункта 1.2 мотивировочной части) КС руководствовался правовыми позициями из
120
собственных Определений от 15 мая 2002 года N 110-О, от 20 октября 2005 года N 359-О и др. --------------------------------
<1> РГ. 2004. 16 июня. <2> СЗ. 10.04.2006. N 15. Ст. 1642. <3> СЗ. 12.02.2007. N 7. Ст. 932. Подобные определения КС можно было бы приветствовать, поскольку в случае принятия к рассмотрению КС обращений заявителей, по которым такие определения принимались, заявителем пришлось бы долго ждать, когда дойдет очередь до рассмотрения их обращений по плану рассмотрения дел в КС и будет принято постановление КС аналогичного содержания. Но, во-первых, Закон не предусматривает принятие Определений КС, заменяющих постановления КС (см. комментарий к статье 71 Закона). Во-вторых, определение КС "по жалобе..." может оказаться для заявителя не позитивным (не в его пользу). Заявитель в такой процедуре не может выступить в КС и вынужден полностью полагаться на "прозорливость" судей КС. Не случайно заменяющие постановления определения КС неоднократно побуждали заявителей обжаловать в КС положения части первой статьи 43 Закона, но такое обжалование приводило лишь к новым "отказным" определениям КС. Что касается определений КС "об отказе...", то отсутствие в "отказном" определении "привязки" к постановлению КС означало бы прямое нарушение пункта 3 части первой статьи 43 Закона. Чтобы отказывать в принятии обращений к рассмотрению на основании одного определения (целесообразность принятия таких определений в КС возникала неоднократно), в пункте 3 части первой статьи 43 Закона слова "вынесено постановление" необходимо заменить словами "принято решение" (слово "вынесено" применительно к решениям суда использовать некорректно). Представляется, что именно действующей редакцией пункта 3 части первой статьи 43 Закона было обусловлено рассмотрение пленумом дела о проверке конституционности положений статьи 113 Налогового кодекса РФ. По данному делу принято Постановление от 14 июля 2005 года N 9-П <1>, несмотря на то, что 18 января 2005 года было принято Определение (N 36-О) <2> по тому же предмету, поводу и основанию и даже в связи с одним и тем же конкретным делом - о привлечении к ответственности ОАО "Нефтяная компания "ЮКОС". --------------------------------
<1> РГ. 22.07.2005. <2> ВКС. 2005. N 3. Следует отметить, что определение "по жалобе..." или "по запросу..." в связи с тем, что по аналогичному предмету ранее было принято сохраняющее силу решение КС, не означает отказ заявителю в судебной защите или проверке конституционности оспоренного законоположения. Это формальный критерий для отказа в рассмотрении его дела только в КС в открытом заседании. Если решением КС ранее по аналогичному предмету обращения положение акта признано неконституционным, то нарушенное конституционное право нового заявителя подлежит восстановлению в соответствии с ним, то есть в результате пересмотра дела нового заявителя иными органами (см. также комментарии к статьям 6, 73 и 79 Закона). 5. Положения части первой статьи 43 Закона неоднократно обжаловались в Конституционном Суде. Поскольку условием обращения гражданина в КС является применение обжалуемого им положения в его конкретном деле (см. комментарии к статьям 96 и 97 Закона), определениям КС об отказе в принятии к рассмотрению жалоб на положение статьи 43 Закона предшествовало, как правило, другое определение КС - по жалобе того же гражданина, но на нарушение его конституционных прав положениями другого закона. 121
Так, КС в Определении от 12 июля 2005 года N 334-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Андрея Николаевича Сидорова на нарушение его конституционных прав пунктом 3 части первой статьи 43 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" <1> установил, что Определением от 27 мая 2004 года N 181-О со ссылкой на пункты 2 и 3 части первой статьи 43 Закона КС отказал в принятии к рассмотрению жалобы гражданина А.Н. Сидорова на нарушение его конституционных прав статьей 10 ФЗ "О введении в действие Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации" и статьей 4 УПК. В Определении указывалось, что жалоба гражданина А.Н. Сидорова не может быть принята к рассмотрению, так как не отвечает требованиям Закона, в соответствии с которыми жалоба признается допустимой, и поскольку по предмету обращения КС было вынесено решение, сохраняющее свою силу. --------------------------------
<1> В официальных изданиях не опубликовано. Не согласившись с выводами КС, А.Н. Сидоров обратился с требованием о проверке конституционности пункта 3 части первой статьи 43 Закона. По мнению заявителя, данное положение противоречит статьям 2, 15 (части 1 и 2), 18, 22 (часть 2), 45 (части 1 и 2), 46 (часть 1), 47 (часть 1), 118 (части 1 и 2), 125 (части 4 и 6) и 128 (часть 3) Конституции, поскольку ограничивает доступ заявителя к конституционному правосудию для восстановления нарушенных прав. КС указал, что из права каждого на судебную защиту его прав и свобод, в том числе путем обжалования решений и действий (бездействия) органов государственной власти, как оно сформулировано в статье 46 (часть 2) и конкретизирующей ее содержание статье 125 (часть 4) Конституции, не следует возможность выбора гражданином по своему усмотрению любых способов и процедур судебной защиты (в том числе судебного оспаривания правовых актов), особенности которых применительно к отдельным видам судопроизводства и категориям дел определяются, исходя из Конституции, ее статей 46 53, 118, 120, 123 и 125 - 128, ФКЗ и ФЗ. Право на судебную защиту обеспечивается, таким образом, всеми судами в соответствии с их компетенцией, установленной Конституцией и законодательством. Вместе с тем из Конституции не вытекает наличие у гражданина права оспорить в Конституционном Суде любой нормативный правовой акт вне зависимости от каких бы то ни было условий. Как следует из статьи 125 (часть 4) Конституции, пункта 3 части первой статьи 3, статей 96 и 97 Закона, КС при решении вопроса о принятии жалобы гражданина к рассмотрению должен проверить, относится ли разрешение поставленного в ней вопроса к его компетенции и является ли жалоба допустимой в соответствии с требованиями Закона. Такие условия являются одинаковыми для всех заявителей, направляющих обращения в КС, и не могут рассматриваться как нарушающие закрепленные в Конституции равенство всех перед законом и право на судебную защиту. Утверждение заявителя о том, что оспариваемое им законоположение позволяет КС, отказывая в принятии обращения к рассмотрению в связи с тем, что по предмету обращения КС ранее было вынесено постановление, сохраняющее свою силу, тем самым лишать гражданина права на справедливое судебное разбирательство, является необоснованным. В силу статьи 79 Закона решение КС действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами; решения судов и иных органов, основанные на актах, признанных неконституционными, не подлежат исполнению и должны быть пересмотрены в установленных ФЗ случаях. Препятствий для пересмотра с учетом требований отраслевого законодательства решений правоприменительных органов в отношении лиц, не являвшихся заявителями по делу, рассмотренному КС, если эти решения были основаны на акте, признанном в результате рассмотрения данного дела неконституционным, оспариваемая норма не содержит. 122
Исходя из изложенного, КС отказал в принятии к рассмотрению жалобы А.Н. Сидорова, "поскольку она не отвечает требованиям Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", в соответствии с которыми жалоба в Конституционный Суд Российской Федерации признается допустимой". 6.1. Согласно части второй статьи 43 Закона в случае, если акт, конституционность которого оспаривается, был отменен или утратил силу к началу или в период рассмотрения дела, начатое КС производство может быть прекращено, за исключением случаев, когда действием этого акта были нарушены конституционные права и свободы граждан. Наиболее полное истолкование данного положения содержится в Определении от 4 июня 1998 года N 112-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Ии Ефимовны Ивановой на нарушение ее конституционных прав частью второй статьи 43 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" <1>, которым установлено следующее. --------------------------------
<1> ВКС. 1998. N 5. Определением от 5 февраля 1998 года гражданке И.Е. Ивановой со ссылкой на часть вторую статьи 43 Закона было отказано в принятии к рассмотрению жалобы на нарушение ее конституционных прав частью второй статьи 108 ГК РСФСР, утратившей силу с 1 января 1995 года, т.е. до обращения заявительницы в КС. Полагая, что применением части второй статьи 43 Закона были нарушены ее конституционные права, предусмотренные статьями 18, 45 и 46 Конституции, что, в свою очередь, создало препятствия в защите прав, закрепленных статьями 21 (часть 2), 35 и 55 (части 2 и 3) Конституции, И.Е. Иванова обратилась в КС с требованием признать оспариваемую норму не соответствующей Конституции. Согласно части второй статьи 43 Закона если акт, конституционность которого оспаривается, был отменен или утратил силу к началу или в период рассмотрения дела, начатое Конституционным Судом производство может быть прекращено, за исключением случаев, когда действием этого акта были нарушены конституционные права и свободы граждан. Данная норма не распространяется на случаи, когда оспариваемый акт утрачивает силу еще до обращения заявителя в КС - Закон вообще не предусматривает проверки конституционности таких актов. Вместе с тем признание законодателем нормативного акта утратившим силу имеет такие же правовые последствия, как и признание КС какого-либо акта не соответствующим Конституции, поскольку именно путем лишения юридической силы устраняются неконституционные нормы и, следовательно, обеспечивается защита конституционных прав граждан. Обращаясь в Конституционный Суд с требованием признать статью 108 ГК РСФСР неконституционной, заявительница тем самым добивалась именно признания ее недействующей, т.е. утратившей силу. Однако эта цель заявительницы была достигнута значительно раньше, а именно когда ФЗ от 30 ноября 1994 года "О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" данная статья была признана утратившей силу с 1 января 1995 года. Одной из задач конституционного судопроизводства является выявление неконституционности закона, чтобы нарушенные им права и свободы граждан были восстановлены. Отмена такого закона самим законодателем защищает конституционные права граждан столь же эффективно, как и признание его не соответствующим Конституции, тем более что решения Конституционного Суда, как правило, обратной силы не имеют. Именно поэтому часть вторая статьи 43 Закона не предусматривает возможности рассмотрения законов, утративших силу до начала производства в Конституционном Суде, которое в таких случаях не могло бы привести к иным правовым последствиям и, таким образом, было бы излишним.
123
В то же время данная норма допускает - при определенных условиях - и возможность проверки конституционности отмененных или утративших силу нормативных актов. Следовательно, она направлена исключительно на защиту прав и свобод граждан и по самой своей природе не может нарушать их. Исходя из изложенного и руководствуясь частью второй статьи 40, пунктом 2 части первой статьи 43 и частью первой статьи 79 Закона, Конституционный Суд отказал И.Е. Ивановой в принятии ее жалобы к рассмотрению. 6.2. Конституционность части второй статьи 43 Закона ставилась под сомнение и во многих других жалобах в КС, который отказывал в принятии их к рассмотрению. "Согласно статье 125 (часть 6) Конституции Российской Федерации и части третьей статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", - установлено в Определении от 18 декабря 2007 года N 935-О-О <1>, - акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу. Из этого следует, что постановка перед Конституционным Судом Российской Федерации вопроса о признании закона или иного нормативного правового акта не соответствующим Конституции Российской Федерации оправданна и допустима лишь при условии, что к моменту обращения заявителя в Конституционный Суд Российской Федерации оспариваемый акт обладает юридической силой. Именно поэтому частью второй статьи 43 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" предусматривается, что в случае, если акт, конституционность которого оспаривается, был отменен или утратил силу к началу или в период рассмотрения дела, начатое Конституционным Судом Российской Федерации производство может быть прекращено, за исключением случаев, когда действием этого акта были нарушены конституционные права и свободы граждан. Разрешение вопроса о конституционности части второй статьи 43 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", конкретизирующей приведенное положение статьи 125 (часть 6) Конституции Российской Федерации, фактически означало бы оценку этого конституционного положения, чего Конституционный Суд Российской Федерации делать не вправе". --------------------------------
<1> В официальных изданиях не опубликовано. В Определении от 20 декабря 2001 года N 269-О <1> установлено, что "в соответствии с частью второй статьи 43 и статьей 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" рассмотрению Конституционным Судом Российской Федерации подлежат лишь те жалобы граждан и их объединений, в которых оспаривается конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле и являющегося действующим на момент обращения заявителя в Конституционный Суд Российской Федерации. Обжалуемые же заявителем положения, как и Закон Российской Федерации "О налоге на добавленную стоимость" в целом, утратили юридическую силу в связи с введением в действие с 1 января 2001 года главы 21 ("Налог на добавленную стоимость") Налогового кодекса Российской Федерации, а жалоба Новгородского авиапредприятия поступила в Конституционный Суд Российской Федерации 15 июня 2001 года, что также служит основанием для отказа в принятии ее к рассмотрению". --------------------------------
<1> В официальных изданиях не опубликовано. Определением от 16 февраля 2006 года N 48-О <1> КС отказал в принятии к рассмотрению жалобы на нарушение конституционных прав положениями Конституции РСФСР (в редакции от 10 декабря 1992 года) и Закона РСФСР "О Центральном банке РСФСР (Банке России)", поскольку установил, что оспариваемые положения утратили силу задолго до обращения заявителя в КС, какие-либо права и свободы граждан не 124
закрепляют и что "по смыслу Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" Конституционный Суд Российской Федерации в процессе конституционного судопроизводства проверяет конституционность действующих нормативных актов. Исключение составляют случаи, предусмотренные частью второй статьи 43 названного Федерального конституционного закона, а именно когда Конституционный Суд Российской Федерации в целях защиты конституционных прав и свобод граждан может проверить конституционность закона, отмененного или утратившего силу к началу или в период рассмотрения дела. Однако такая проверка невозможна, если оспариваемый закон отменен или утратил силу до начала производства в Конституционном Суде Российской Федерации. В этом случае Конституционный Суд Российской Федерации отказывает в принятии обращения к рассмотрению". Аналогичные установления содержатся в Определении от 16 февраля 2006 года N 46-О <2>. --------------------------------
<1> В официальных изданиях не опубликовано. <2> В официальных изданиях не опубликовано. КС отказывает в принятии обращения к рассмотрению и в том случае, если оспариваются положения, утратившие силу фактически, без признания их утратившими силу другим нормативным актом. Например, Определением от 18 июля 2006 года N 318-О <1> КС отказал в принятии к рассмотрению положения Закона СССР от 31 мая 1990 года "О статусе народного депутата СССР", поскольку он "исчерпал свою силу после принятия Соглашения от 8 декабря 1991 года "О создании Содружества Независимых Государств", которое ратифицировано Постановлением Верховного Совета РСФСР от 12 декабря 1991 года, и денонсации тем же актом Договора об образовании СССР (утвержден 1 Съездом Советов СССР 30 декабря 1922 года)". --------------------------------
<1> В официальных изданиях не опубликовано. Как установлено Определением от 19 апреля 2007 года N 319-О-О <1>, "утверждение Г.Ю. Седова о том, что оспариваемые им законоположения позволяют Конституционному Суду Российской Федерации при их применении не принимать во внимание все доводы, приведенные заявителем, и отказаться от конкретной мотивировки таких решений, является бездоказательным. Кроме того, согласно части третьей статьи 74 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" Конституционный Суд Российской Федерации при принятии решения не связан основаниями и доводами, изложенными в обращении". --------------------------------
<1> В официальных изданиях не опубликовано. Вообще, полагать, что по жалобе гражданина положение Закона, который судьи КС сами разрабатывали, многократно толковали и применяли в определенном ими смысле, будет признано теми же судьями неконституционным, довольно-таки наивно. Если же КС когда-нибудь все же примет к рассмотрению обращение о неконституционности положения Закона, тем более признает положение Закона "о себе" не соответствующим Конституции, то это будет означать: 1) отказ КС руководствоваться таким положением Закона и тем самым - нарушение части 1 статьи 29 Закона, в соответствии с которой судьи КС при осуществлении своих полномочий руководствуются Законом, а такое руководство несовместимо с признанием положения Закона неконституционным; 2) исходя из правовых позиций КС (см. комментарии к статьям 6, 73, 74, 79, 83, 87, 100 Закона) - "девятый вал" обращений в КС о пересмотре решений КС, основанных на положении Закона, признанного неконституционным. 125
Ясно, что, исходя из подобных соображений, КС без крайней необходимости не станет признавать положения Закона неконституционными и будет по-прежнему утверждать в "отказных" определениях, что они не могут рассматриваться как нарушающие конституционные права заявителей. Реальнее дождаться внесения изменений в Закон законодательными органами. Вместе с тем регулярное обжалование той же части второй статьи 43 Закона объяснимо. Частное лицо обжалует ее во взаимосвязи с положением другого, утратившего силу закона, ранее, в период действия такого законоположения, примененного в его деле судом общей или арбитражной юрисдикции, нарушившего, возможно, его конституционное право. Конечно, частное лицо может обжаловать такое судебное решение в вышестоящий суд общей или арбитражной юрисдикции, но тот также будет рассматривать дело на основании этого закона, действовавшего во время рассмотрения дела нижестоящей инстанцией и во время спорных правоотношений. В таком случае для восстановления нарушенного конституционного права частного лица - вышестоящей инстанцией суда общей или арбитражной юрисдикции или КС - необходимо признание неконституционным закона, утратившего силу к моменту обращения в КС. Решением КС это было бы возможно, если бы ему была придана обратная сила. Однако решения КС, за редкими исключениями, обратной силы не имеют. Поскольку КС, как указано в Определениях КС от 4 июня 1998 года N 112-О и от 16 февраля 2006 года N 50-О и др., полагает, что "признание законодателем нормативного акта утратившим силу имеет такие же правовые последствия, как и признание Конституционным Судом Российской Федерации какого-либо акта не соответствующим Конституции", "отмена такого закона самим законодателем защищает конституционные права граждан столь же эффективно, как и признание его не соответствующим Конституции", "защита конституционных прав граждан обеспечивается именно путем лишения неконституционных норм юридической силы, и рассмотрение Конституционным Судом Российской Федерации законов, утративших силу до начала производства в Конституционном Суде Российской Федерации, не могло бы привести к иным правовым последствиям и, таким образом, было бы излишним", и от этих позиций КС вплоть до 2009 года в своих решениях не отступил, заявителю, чтобы его обращение в КС не попало под действие части второй статьи 43 Закона, рекомендуется обращаться в КС незамедлительно после применения неконституционного, по его мнению, положения закона в его конкретном деле тем или иным органом, пока это положение не отменено и не утратило силу. Если заранее и оперативно узнать о предполагаемой отмене положения закона субъекта РФ или нормативного акта Правительства абсолютному большинству граждан, не имеющих доступа к соответствующим информационным ресурсам, невозможно, то проекты всех ФЗ доступны в интернет-версиях электронных правовых систем в разделе "Законопроекты". За очень редкими исключениями, узнать по ним о скорой отмене, об изменении или введении нового положения ФЗ, с учетом порядка, стадий и сроков принятия, опубликования и вступления в силу ФЗ возможно не меньше чем за две недели до соответствующей "законодательной новации". Доставка обращения в КС даже с другого конца страны осуществляется быстрее. Что касается приведенных утверждений КС, то признание положения закона утратившим силу законодательными органами или признание его неконституционным КС имеет различные правовые последствия, что подтверждают обращения именно в КС, а не в законодательные органы с требованием восстановить юридическую силу положений закона. Признание положения закона утратившим силу законодателем возможно во всякое время вне связи с признанием его неконституционным. Определение КС об отказе в принятии к рассмотрению обращения о неконституционности такого законоположения также не является признанием или подтверждением его неконституционным. В связи с этим рассмотрение обращений о неконституционности таких законоположений, признание их неконституционными и придание решениям КС по ним обратной силы для 126
лиц, конституционные права или свободы которых были нарушены такими законоположениями, было бы отнюдь не излишним. Таким образом, исходя из части второй статьи 43 Закона и ее толкования КС, если обжалуемое положение утратило силу или отменено до момента его обжалования в КС, то КС своим определением отказывает в принятии жалобы о его неконституционности к рассмотрению, о чем заявителю, очевидно, предварительно будет сообщено в письме Секретариата. Если же обжалуемое положение отменено или утратило силу к началу или в период рассмотрения дела в КС, то есть после поступления жалобы в КС, то КС может прекратить производство по этому делу, если сочтет, что действием этого акта не было нарушено конституционное право или конституционная свобода гражданина-заявителя. В случае утраты силы (отмены) обжалуемого нормативного положения после поступления жалобы в КС, но до начала рассмотрения дела КС и принятия в связи с этим "отказного" определения КС, придется признать стадией конституционного производства по жалобе ее предварительное рассмотрение Секретариатом до начала предварительного изучения жалобы судьей в порядке статьи 41 Закона и принятия ее к рассмотрению КС в порядке статьи 42 Закона. В противном случае жалоба, в которой оспаривается отмененное или утратившее силу положение нормативного акта, не должна приниматься КС к рассмотрению ("отказным" определением) именно как поступившая в КС "до начала рассмотрения дела" судьями КС. 6.3.1. Конституционный Суд не вправе отказать в принятии обращения к рассмотрению либо прекратить производство по делу на основании части второй статьи 43 Закона, если обжалуемое положение утратило силу до обращения в КС, но аналогичное положение воспроизведено в новом нормативном акте. Такая правовая позиция выражена в Постановлении от 24 февраля 1998 года N 7-П <1> и подтверждена Постановлениях КС от 12 марта 2001 года N 4-П, от 20 февраля 2001 года N 3-П, от 23 апреля 2004 года N 9-П, от 26 декабря 2005 года N 14-П, от 24 мая 2007 года N 7-П и др. --------------------------------
<1> СЗ. 09.03.1998. N 10. Ст. 1242. В Определении от 20 ноября 2001 года N 229-О <1> установлено, что в силу части второй статьи 43 Закона "даже в случае, если акт, конституционность которого оспаривается, был отменен или утратил силу (что может иметь место, в частности, в случае изменения законодательного регулирования, устраняющего неопределенность в вопросе о конституционности соответствующих положений данного акта в том аспекте, в каком его оспаривает заявитель) в период рассмотрения дела, производство по делу не прекращается, если действием оспариваемых положений были нарушены конституционные права и свободы граждан". В данном случае речь идет о периоде с принятия обращения к рассмотрению (статья 42 Закона) до прекращения производства по уже рассматриваемому делу (статья 68 Закона). Такой период может быть весьма продолжительным и составлять несколько лет, пока до рассмотрения дела дойдет очередь. Поэтому часть вторая статьи 43 Закона фактически находится "не на своем месте": ее следовало бы сделать частью второй статьи 68 Закона. --------------------------------
<1> В официальных изданиях не опубликовано. 6.3.2. К числу актов, утративших силу, следует относить не только формально отмененные, но и фактически недействующие и не применяющиеся. Такая правовая позиция следует из Определений от 2 ноября 1995 года N 100-О <1>, от 13 ноября 2001 года N 239-О <2> и от 10 ноября 2002 года N 321-О <3>. Например, в Определении от 2 ноября 1995 года N 100-О устанавливалось, что Указ Президента Чувашской Республики от 4 мая 1994 года, констатировавший в связи с неизбранием депутатов всех местных собраний депутатов исчерпание полномочий всех ранее избранных местных Советов народных депутатов с 14 марта 1994 года, фактически утратил силу в декабре 1994 года, 127
когда было завершено формирование всех местных собраний депутатов; поэтому на основании части второй комментируемой статьи производство по делу КС было прекращено. --------------------------------
<1> В официальных изданиях не опубликовано. <2> ВКС. 2002. N 2. <3> ВКС. 2003. N 2. Как установлено в Определении от 18 июня 2004 года N 261-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Алексея Николаевича Фирсанова на нарушение его конституционных прав Декретом Президиума ВЦИКа от 20 августа 1918 года "Об отмене права частной собственности на недвижимости в городах", "в силу части второй статьи 43 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" не допускается проверка конституционности актов, которые были отменены или утратили силу до обращения заявителя в Конституционный Суд Российской Федерации. Декрет Всероссийского Центрального исполнительного комитета Совета рабочих, солдатских, крестьянских и казачьих депутатов от 20 августа 1918 года "Об отмене права частной собственности на недвижимости в городах" как политический акт, на основании которого в период изменения государственного строя принимались решения о национализации и экспроприации находившегося в частной собственности недвижимого имущества, после завершения этого процесса исчерпал свою силу, и, следовательно, проверка его конституционности не может быть осуществлена". Следует отметить, что часть вторая статьи 43 Закона не обязывает, а наделяет Конституционный Суд правом прекратить производство по делу. Поэтому даже если акт, конституционность которого оспаривается, был отменен или утратил силу к началу или в период рассмотрения дела, начатое КС производство может не прекратиться, в том числе если этот акт не нарушал конституционные права и свободы граждан. Прекращение производства по делу, как и оценка того, нарушал ли акт конституционные права и свободы граждан, в таком случае зависит от усмотрения КС. 7. Статьи 40 - 43 Закона представляют собой, по сути, комплекс нормативных положений, регламентирующих стадии конституционного судопроизводства, предшествующие публичному заседанию КС по делу, то есть по обращению, принятому к производству. Из них и их толкования решениями КС следует, что заявитель, обратившийся в КС, до принятия его обращения к производству КС не является стороной конституционного судопроизводства с правами такой стороны, предусмотренными статьей 53 Закона (см. комментарий к ней), и, соответственно, не вправе (не может): - потребовав решения КС на основании пункта 4 части второй статьи 40 Закона в ответ на письмо Секретариата о несоответствии своего обращения Закону, знакомиться с заключением судьи КС по своему обращению, поскольку оно "заменено" проектом "отказного" определения КС, подготовленным отраслевым управлением Секретариата и представляемым судьям КС на пленарном заседании его начальником; - присутствовать на пленарном заседании КС, на котором рассматривается вопрос о соответствии обращения Закону, и знакомиться с его протоколом и стенограммой, поскольку оно проводится в условиях совещательной комнаты (см. комментарий к статье 70 Закона); - обжаловать "отказное" определение КС независимо от его содержания, поскольку все решения КС обжалованию не подлежат (статья 79 Закона). Статья 44. Отзыв обращения Комментарий к статье 44
128
Обращение в Конституционный Суд может быть отозвано только заявителем. Статья 44 Закона позволяет отозвать любое обращение. Отзыв обращения может быть без объяснения причин и до и после принятия его к рассмотрению Конституционным Судом, но до начала рассмотрения по существу. Если отзыв обращения произошел на стадии его изучения Секретариатом, то руководитель Секретариата вправе сам возвратить обращение без решения Конституционного Суда. Если же обращение отзывается после его передачи на предварительное изучение судье, то Конституционный Суд должен принять определение о прекращении производства по делу в связи с отзывом обращения. Конституционный Суд не вправе отказать заявителю в отзыве обращения в пределах установленного срока. Если отзыв обращения происходит после начала рассмотрения дела, то Конституционный Суд не вправе удовлетворять ходатайство заявителя об отзыве обращения. Например, Конституционный Суд Определением от 29 мая 1997 года N 55-О <1> отказал в отзыве обращения Государственной Думы, поскольку оно поступило на стадии заслушивания заключительных выступлений сторон, но прекратил производство по делу, поскольку "заявитель более не считает нормы... не подлежащими действию из-за их неконституционности" и "уже в период рассмотрения дела исчезло основание допустимости запроса". --------------------------------
<1> СЗ. 02.06.1997. N 22. Ст. 2664. По мнению В.О. Лучина и О.Н. Дорониной, закон, конституционность которого оспаривается заявителем, может ущемлять не только его права, но и права других лиц. Поэтому они предлагают предоставить Конституционному Суду право проверки причин отзыва обращения или право не принимать отзыв в случае, если это повлечет продолжение нарушения законом конституционных прав граждан <1>. С этим предложением можно согласиться. Статья 61 Закона "О Конституционном Суде РСФСР" допускала отзыв обращения о проверке конституционности международного договора или нормативного акта только с согласия Председателя Конституционного Суда. --------------------------------
<1> Лучин В.О., Доронина О.Н. Жалобы граждан в Конституционный Суд Российской Федерации. М.: ЮНИТИ, 1998. С. 80. Примером прекращения КС производства по делу в связи с отзывом обращения является, в частности, Определение от 2 октября 2007 года N 629-О-О <1>. --------------------------------
<1> В официальных изданиях не опубликовано. Глава VII. ОБЩИЕ ПРОЦЕДУРНЫЕ ПРАВИЛА РАССМОТРЕНИЯ ДЕЛ В КОНСТИТУЦИОННОМ СУДЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Статья 45. Созыв заседаний Комментарий к статье 45 Правила, установленные главой VII Закона, распространяются на рассмотрение любых категорий дел. Потому они и называются "общие". В связи с этим статью 45 Закона следовало бы поменять местами с его статьей 46, поскольку именно в статье 46 содержится правило об общем (едином) порядке рассмотрения вопросов. В соответствии со статьей 45 Закона Председатель (он же председательствующий при рассмотрении дел на пленуме) созывает пленарные заседания по любому вопросу, который может быть решен Конституционным Судом. Председатель не созывает 129
заседание палаты - эта обязанность комментируемой статьей возложена на председательствующего в заседании палаты. Дата созыва заседания для осуществления конституционного судопроизводства должна определяться в соответствии со статьей 51 Закона (см. комментарий к ней). Сроки созыва заседаний для решения иных вопросов могут быть установлены Законом. Например, приостановление полномочий судьи осуществляется по решению Конституционного Суда, принимаемому не позднее месяца со дня выявления основания к их приостановлению (часть вторая статьи 17 Закона). Статья 46. Порядок рассмотрения вопросов в пленарных заседаниях и заседаниях палат Комментарий к статье 46 Единый порядок рассмотрения вопросов означает, что и на пленуме, и в палате при рассмотрении всех категорий дел действуют одни и те же правила. Закон или Регламент могут устанавливать лишь особенности рассмотрения некоторых вопросов. Например, решение о толковании Конституции должно приниматься не простым большинством голосов от участвовавших в голосовании судей, а двумя третями от общего числа судей (см. комментарий к статье 72 Закона). Статья 47. Назначение дел к слушанию Комментарий к статье 47 Из комментируемой статьи следует, что после принятия обращения к рассмотрению (см. комментарий к статье 42) оно вместе с прилагаемыми к нему документами становится "делом Конституционного Суда". Решение о назначении дела к слушанию может приниматься одновременно с принятием обращения к рассмотрению, а может в течение месяца после этого. Принятие решения о назначении к слушанию любого дела пленумом обусловлено тем, что одновременно решается: палата (какая из них) или пленум будут рассматривать дело. Палата не может принять решение Конституционного Суда вместо пленума. Закон не содержит правило об обязанности слушания дел исходя из последовательности регистрации поступивших в Конституционный Суд обращений. Поэтому последовательность (план) рассмотрения дел, назначенных к слушанию, нередко меняется (например, в связи с заменой судьи-докладчика). Конституционный Суд может изменить последовательность рассмотрения дел для их соединения в одном производстве (см. комментарий к статье 48). Но в любом случае участники процесса заблаговременно уведомляются о времени начала слушания дела, чтобы успеть прибыть на него. В соответствии с § 23 Регламента Конституционный Суд, устанавливая очередность слушания дел, исходит из последовательности поступления обращений. В случаях, не терпящих отлагательства, Конституционный Суд может изменить очередность рассмотрения дел. При назначении дел к слушанию в пленарном заседании или в заседании палаты Конституционный Суд исходит из установленного Законом разграничения компетенции, предусматривающего, рассмотрение каких дел отнесено к исключительной компетенции пленарного заседания, а какие дела подлежат рассмотрению в заседаниях палат. Распределение дел между палатами производится с учетом необходимости обеспечения равномерной нагрузки на палаты. Конституционный Суд может отложить рассмотрение вопроса о назначении дела к слушанию либо перенести дату рассмотрения назначенного дела до окончания производства по
130
аналогичному или связанному с ним вопросу в конституционном (уставном) суде субъекта РФ. Исходя из очередности слушания дел, установленных пленумом, каждая палата устанавливает свой график рассмотрения дел. Одновременно с назначением дела к слушанию решается вопрос о проведении открытого или закрытого заседания (см. комментарий к статье 31). К началу слушания дело должно быть полностью подготовлено (см. комментарий к статье 49). Статья 48. Соединение дел Комментарий к статье 48 1. Соединение дел - право (усмотрение), но не обязанность Конституционного Суда. Комментируемая статья предоставляет ему возможность отдельно рассмотреть два дела (и более), даже если их предмет совпадает. Конституционный Суд для экономии временных, материальных и процессуальных затрат (в целях процессуальной экономии) старается соединять рассмотрение дел, касающихся одного и того же предмета (вызванных сходными правовыми ситуациями), например, если разными заявителями оспаривается одно и то же положение ФЗ. В одном производстве могут быть соединены дела любых заявителей: различных организаций, жалоба гражданина и запрос ВС, запросы Государственной Думы и Президента, органов законодательной власти различных субъектов РФ и т.д. Соединению дел в одном производстве не препятствуют некоторые особенности рассмотрения отдельных категорий дел. Напротив, они не допускают их смешивания. В частности, Конституционный Суд не может по жалобам частных лиц давать толкование Конституции. Соответственно, не может возникнуть, например, дело о толковании Конституции по жалобе гражданина и уполномоченного ОГВ. Конституционный Суд может соединять рассмотрение дел по обращениям, касающимся одного и того же предмета. "Касание предмета" допускает соединение рассмотрения дел по оспариванию не только одного и того же положения, но и по положениям, содержащимся в разных законах. Например, немало сходных положений имеется в ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации": в связи с массовыми нарушениями законодательства о выборах их положения нередко оспариваются во взаимосвязи. 2. Соединение дел возможно лишь до начала их рассмотрения. Если одно из дел с аналогичным предметом обращения уже начало рассматриваться Конституционным Судом, то соединять его с другим не допускается в силу статьи 34 Закона. В противном случае могла бы возникнуть длинная цепь рассмотрения дел по одному и тому же предмету. Соединение дел отвечает интересам каждого заявителя. Во-первых, чем больше заявителей с разных концов страны оспаривает нормативный акт, тем больше становится очевидной его неконституционность, даже если позиции заявителей в основном совпадают: в России, как правило, не принято "судиться по мелочам". Во-вторых, разные заявители, например группа депутатов Государственной Думы и гражданин, могут обосновать в Конституционном Суде свою позицию, исходя как из государственных, так и частных интересов. В-третьих, соединение дел дает возможность выступить в Конституционном Суде каждому заявителю, в то время как предрешение вопроса Конституционным Судом по обращению только одного из них лишило бы других такой возможности.
131
Статья 49. Подготовка дела к слушанию Комментарий к статье 49 1. Подготовка дела к слушанию необходима для его оперативного рассмотрения и принятия обоснованного решения. Подготовка дела к слушанию и изложение материалов дела в заседании Конституционного Суда (см. комментарий к статье 60) неотделимо от назначения судьидокладчика. Обычно им является тот же судья, который проводил предварительно изучение обращения (см. комментарий к статье 41). Судья-докладчик после предварительного изучения обращения, которое осуществлялось до принятия его к рассмотрению, фактически продолжает его изучение, но гораздо более углубленно. Требования судьи-докладчика, действующего при рассмотрении конкретного дела в соответствии с полномочиями Конституционного Суда, к различным органам и лицам в связи подготовкой дела к слушанию обязательны для исполнения. Если они не будут выполнены, то потребовать их выполнения может весь Конституционный Суд на основании статьи 50 Закона. 2. Права и обязанности судьи-докладчика, кроме части второй комментируемой статьи, установлены также другими положениями Закона (например, статьей 59), а также Регламента. Судья-докладчик назначается с учетом загруженности судей по делам, принятым к рассмотрению ранее, сложности и объема материалов дела (§ 18 Регламента), специализации судьи. Указание на то, кто был судьей-докладчиком по делу, имеется во вводной части каждого постановления Конституционного Суда. Судьей-докладчиком может быть назначен любой судья, но им не назначается Председатель. Вновь избранный Председатель Конституционного Суда может оказаться судьей-докладчиком, если он был им назначен до избрания Председателем. Например, 21 февраля 2003 года Председателем был избран В.Д. Зорькин. Но он остался судьейдокладчиком по делу о проверке конституционности положения пункта 2 статьи 7 Федерального закона "Об аудиторской деятельности", по которому принято Постановление от 1 апреля 2003 года N 4-П <1>. --------------------------------
<1> РГ. 2003. 9 апреля. Если в силу сложившихся обстоятельств (болезнь, командировка, отпуск) судьядокладчик не может в течение длительного времени исполнять свои обязанности, он передает обращение Председателю Конституционного Суда или председательствующему в палате для назначения другого судьи-докладчика. Председатель Конституционного Суда или председательствующий по делу в палате ставит вопрос о замене судьи-докладчика. В случаях отстранения судьи, являющегося докладчиком по делу, от участия в рассмотрении дела, приостановления или прекращения его полномочий вместо него также назначается другой судья-докладчик (§ 19 Регламента). 3. Поручения судьи-докладчика о производстве проверок, исследований, экспертиз, консультаций специалистов, направлении запросов предполагают указание перечня вопросов, которые могут возникнуть у Конституционного Суда при рассмотрении дела. Как правило, в поручениях указывается срок, в течение которого необходимо дать ответы. Судья-докладчик может обратиться за консультацией (отзывом) к конкретному эксперту или специалисту (сотруднику) определенной организации, не заинтересованному в исходе дела. Судьи-докладчики нередко обращались к специалистам Генеральной прокуратуры, РФ, соответствующего министерства, Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве, Центральной избирательной комиссии РФ (по делам о проверке конституционности положений законодательства о 132
референдумах или выборах), других органов и организаций, со многими из которых судьи КС знакомы лично. Поступающие от них отзывы на обращение приобщаются к материалам дела. В соответствии с § 14 Регламента заключение эксперта должно содержать данные о лице, производившем экспертизу, с указанием его специальности, ученой степени и звания, названия дела, в связи с рассмотрением которого проводилась экспертиза; ответы на вопросы, поставленные перед экспертом в требовании Конституционного Суда; подпись эксперта под текстом заключения, заверенную в установленном порядке. Если проведение экспертизы было поручено группе экспертов, согласованное заключение подписывается всеми экспертами. В случае разногласий между экспертами каждый из них составляет собственное заключение. Судья-докладчик совместно с председательствующим в заседании определяют лиц, подлежащих приглашению в заседание. К ним, помимо заявителя, обычно относятся лица, которым судья-докладчик направлял запросы, а также представители Государственной Думы, Совета Федерации, Президента и Правительства. Оригиналы обращения, приложенные к нему документы, отзывы на обращение, копии направленных судьей-докладчиком требований и запросов, ответы на них, заключения экспертов, а также материалы, дополнительно полученные в процессе подготовки дела к слушанию, до начала слушания дела передаются в Отдел по обеспечению судебных заседаний Секретариата для оформления судебного дела (§ 22 Регламента). 4. Комментируемая статья возлагает на судью-докладчика также обязанность подготовки проекта решения Конституционного Суда по делу. Судья-докладчик составляет проект итогового решения Конституционного Суда, а в зависимости от характера и сложности дела - также перечень вопросов, подлежащих, по его мнению, обсуждению и разрешению в процессе совещания судей КС по принятию итогового решения; при этом судьей-докладчиком могут быть предложены мотивированные ответы на эти вопросы (§ 21 Регламента). К проекту итогового решения прилагаются материалы дела, которые вручаются участвующим в рассмотрении дела судьям КС после завершения подготовки дела к слушанию, но до начала его рассмотрения в заседании Конституционного Суда (пункт 1 § 37 Регламента). Как видно, судья-докладчик должен составить проект решения еще до слушания дела на основании обращения, приложенных к нему материалов, поступивших отзывов, экспертных заключений. Но составление проекта решения КС до слушания дела никоим образом не означает, что он и станет решением Конституционного Суда. Это всего лишь предварительный результат работы судьи-докладчика, не имеющий никакой юридической силы. В Конституционном Суде не было, возможно, ни одного случая, когда такой проект без каких-либо изменений становился решением Конституционного Суда. На пути до решения проект может измениться даже концептуально: если, например, в проекте решения судья-докладчик предлагал признать положение закона неконституционным, то в ходе работы над проектом всех судей Конституционного Суда решение может провозгласить его конституционность. Каждый судья КС имеет свой аппарат, не относящийся к подразделениям Секретариата и состоящий из двух-трех сотрудников. После завершения подготовки дела к слушанию аппарат судьи-докладчика рассылает всем судьям документы, дополнительно полученные в процессе подготовки дела к слушанию. По усмотрению судьи-докладчика они могут быть направлены также сторонам (§ 20 Регламента). В материалы дела входит и проект решения Конституционного Суда по делу. Некоторые судьи КС возлагали подготовку проекта решения и его неоднократное "переписывание" - исходя из изменения мнений других судей КС - не на свой аппарат, а на сотрудников Секретариата.
133
В свою очередь, сторона вправе обратиться к судье-докладчику или Конституционному Суду в целом с ходатайством о направлении требования в период подготовки дела к слушанию (§ 13 Регламента). Статья 50. Требования Конституционного Суда Российской Федерации Комментарий к статье 50 1. Решение Конституционного Суда по любому делу предполагает исследование значительного объема различных материалов (документов). Прилагаемые к обращению в Конституционный Суд документы - их минимальная часть. Поступление других материалов от имени Конституционного Суда должен обеспечить судья-докладчик. Поэтому часть первая комментируемой статьи перекликается со статьей 49 Закона. Практически каждое обращение в Конституционный Суд предполагает изучение не только тех актов, тексты которых приложены к обращению, но и других актов. Через электронные правовые системы ("КонсультантПлюс", "Гарант" и др.) доступ к ним в Конституционном Суде имеется всегда. Но могут быть и исключения, особенно если акт был принят давно, является секретным или не опубликован для всеобщего сведения. Не всегда имеется доступ и к некоторым актам субъектов РФ и ОМС. Если переданный в Конституционный Суд текст акта вызывает сомнения, то он должен быть заверен с указанием "Копия верна". Часть первая комментируемой статьи позволяет Конституционному Суду требовать от других органов, организаций и лиц установления определенных обстоятельств. Данное положение обусловлено частью третьей статьи 3 Закона, в соответствии с которой Конституционный Суд должен воздерживаться от установления фактических обстоятельств, если это входит в компетенцию других судов и иных органов. На основании комментируемой статьи Конституционный Суд учитывает фактические обстоятельства, установленные и исследованные другими органами. Требования Конституционного Суда рассылаются на бланках. 2. Расходы, связанные с выполнением ОГВ и государственными организациями требований Конституционного Суда, несут эти организации (часть вторая статьи 50 Закона). Думается, что аналогичное требование может быть распространено и на ОМС. Расходы иных организаций и лиц по требованиям Конституционного Суда должны возмещаться из федерального бюджета "в порядке, установленном Правительством". Но за 15 лет действия Закона такой порядок так и не был установлен. Соответственно, нет основания для возмещения таких расходов. Срок исполнения требований Конституционного Суда устанавливается им самим и обычно составляет один месяц. Уважительные причины неисполнения в срок принимаются во внимание. В остальных случаях за ненадлежащее исполнение требования Конституционного Суда часть третья комментируемой статьи допускает "установленную законодательством Российской Федерации ответственность". Такая ответственность в настоящее время установлена статьей 19.7 Кодекса РФ об административных правонарушениях: штраф на граждан в размере от ста до трехсот рублей; на должностных лиц - от трехсот до пятисот рублей; на юридических лиц - от трех тысяч до пяти тысяч рублей. Пример применения положений статьи 50 Закона содержится в Определении от 1 апреля 1997 года N 16-О <1>. В связи с принятием запроса к рассмотрению и для подготовки дела к слушанию Конституционный Суд 19 ноября 1996 года направил Правительству как органу, издавшему оспариваемый акт, и стороне в данном деле копию запроса и предложил сообщить свою позицию по поставленным в нем вопросам. Однако Правительство направило ответ в Конституционный Суд лишь 10 февраля 1997 года и после неоднократных напоминаний о необходимости исполнения требований 134
Конституционного Суда. Представитель Правительства не явился в судебное заседание 20 марта 1997 года, хотя Конституционный Суд своевременно (6 марта 1997 года) известил стороны о назначении дела к слушанию. Тем самым Правительство проявило неуважение к Конституционному Суду, который данным Определением обратил внимание Правительства на недопустимость нарушения требований Закона. В ответ на него Правительство распоряжением от 19 апреля 1997 года N 537-р <2> за допущенные нарушения сроков ответа на требования Конституционного Суда поставило на вид и объявило замечания некоторым должностным лицам Аппарата Правительства, заместителям Министров экономики и финансов. --------------------------------
<1> СЗ. 07.04.1997. N 14. Ст. 1730. <2> РГ. 1997. 25 апреля. Дополнительно полученные КС материалы могут быть использованы им в качестве основания для отказа в принятии обращения к рассмотрению. Например, в ответ на жалобу ОАО "Свердловскнефтепродукт" на нарушение его конституционных прав положениями Налогового кодекса РФ КС принял Определение от 7 декабря 2006 года N 571-О <1>, которым отказал в принятии жалобы к рассмотрению как недопустимой, поскольку "из дополнительно полученных Конституционным Судом Российской Федерации материалов следует, что 13 октября 2005 года заместителем прокурора ВерхИсетского района города Екатеринбурга возбуждено уголовное дело по факту неполной уплаты ОАО "Свердловскнефтепродукт" акциза на нефтепродукты... и что предварительное следствие по данному делу, неоднократно приостанавливавшееся, 17 октября 2006 года возобновлено. Собирание, проверка и оценка доказательств по этому уголовному делу, исход которого имеет значение для оценки допустимости жалобы ОАО "Свердловскнефтепродукт", будут осуществляться в ходе предварительного и, возможно, судебного следствия. В такой ситуации, т.е. когда уголовный процесс не завершен, выяснение фактических обстоятельств дела в рамках конституционного судопроизводства, по смыслу статей 46 (часть 1), 118 (часть 2), 125 (часть 4) и 126 Конституции Российской Федерации, не имеет достаточных оснований и не согласуется с предназначением и существом конституционного судопроизводства и полномочиями Конституционного Суда Российской Федерации в их соотношении с иными видами судопроизводства и полномочиями соответствующих судов по разрешению подведомственных им дел, а также местом Конституционного Суда Российской Федерации в системе судебных органов". --------------------------------
<1> В официальных изданиях не опубликовано. Статья 51. Рассылка материалов. Оповещение о заседании Комментарий к статье 51 Содержание комментируемой статьи направлено на то, чтобы не только судьи КС, но и прежде всего участники процесса могли своевременно получить необходимые документы, изучить их и подготовиться для участия в процессе. Копии обращения и приложений к нему, направленных стороной, переправляются другой стороне, которая вправе (не обязана) представить свой письменный отзыв на него, а также имеющиеся у нее материалы. Копии отзывов на обращение стороны-заявителя направляются ему и его представителям, если они поступили не позднее чем за две недели до начала заседания. Такое ограничение имеет целью не держать заявителя в неведении об отзывах на его обращение, а не допустить ситуации, при которой заявитель, выехавший (возможно, издалека) на заседание Конституционного Суда, разминулся с отзывом, поступившим в 135
Конституционный Суд и направленным ему незадолго до заседания. В любом случае заявитель может ознакомиться с отзывами на свое обращение в день заседания Конституционного Суда по его делу. Как правило, отзывы на обращение заявителя поступают в Конституционный Суд заблаговременно, и их копии могут быть направлены заявителю в установленный срок (так называемый обмен доказательствами). Статья 52. Участники процесса Комментарий к статье 52 Статья 52 Закона исчерпывающим образом уточняет, кто является участниками процесса в Конституционном Суде. Судьи Конституционного Суда не названы, но без них процесс не состоится. Правовое положение различных участников процесса устанавливается другими положениями Закона и Регламента. Статья 53. Стороны и их представители Комментарий к статье 53 1. Закон уделяет много внимания правовому положению стороны в процессе. Нормы, относящиеся к сторонам, особенно к стороне-заявителю, содержатся во многих статьях Закона. Первая сторона в конституционном судопроизводстве - заявитель (своеобразный истец). Первая - потому, что без обращения заявителя не будет производства по делу. Стороной-заявителем может быть лицо или орган, уполномоченный обращаться в Конституционный Суд с запросом, жалобой или ходатайством. Кто может быть заявителем по конкретному делу, определяется статьей 125 Конституции, статьей 3 и другими положениями Закона. Стороной, противостоящей заявителю, является орган или должностное лицо, издавшее (подписавшее) акт, конституционность которого просит проверить заявитель (своеобразный ответчик). Такой стороны нет в деле о толковании Конституции, поскольку официально она считается принятой не тем или иным лицом или органом, а всенародным голосованием. В этой связи перечисление сторон в части первой комментируемой статьи представляется неудачным. Из ее буквального содержания следует, что государственные органы, компетенция которых оспаривается, являются некой третьей стороной в процессе. Это не так. В спорах о компетенции также две стороны: орган (должностное лицо), который "вторгся в чужую" компетенцию (ответчик), и орган (должностное лицо), чья компетенция этим нарушается и который это оспаривает (истец). Некоторые субъекты обращения в Конституционный Суд могут быть только сторонами-заявителями: одна пятая депутатов Государственной Думы или членов Совета Федерации, суды общей юрисдикции или арбитражные суды, физические и юридические лица, а также Уполномоченный по правам человека, Генеральный прокурор и ОМС. Указанные лица не издают акты, которые может рассматривать Конституционный Суд. Другие субъекты обращения в Конституционный Суд, акты которых рассматриваются Конституционным Судом, могут быть как истцами, так и ответчиками: Президент, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство, органы законодательной или исполнительной власти субъектов РФ. Законом предполагается, что обратиться в Конституционный Суд или быть другой стороной процесса может только дееспособное 18-летнее физическое лицо, прошедшее государственную регистрацию юридическое лицо или законно избранный ОГВ 136
(назначенное в установленном порядке должностное лицо). В Конституционный Суд как гражданин может обратиться и судья Конституционного Суда, но в этом случае он не должен участвовать в рассмотрении своей жалобы. Возможно обращение в Конституционный Суд и сотрудника Аппарата КС. По общему правилу предполагается, что в деле, рассматриваемом КС, есть две стороны. Но бывают и исключения. Например, судя по Определению от 10 декабря 2002 года N 284-О, Правительство РФ одновременно являлось: 1) заявителем - поскольку по его запросу было принято это Определение; 2) органом, издавшим акт, конституционность которого подлежала проверке поскольку Правительство своим запросом просило подтвердить конституционность своего Постановления; 3) государственным органом, компетенция которого оспаривается - поскольку, как установил КС, перед ним, по существу, был поставлен вопрос о соответствии Постановления Правительства Конституции с точки зрения установленного ею разграничения компетенции между федеральными ОГВ. 2. Наряду с представителями сторон по должности, которые указаны в части второй комментируемой статьи, в Конституционном Суде имеются постоянные представители Президента, Совета Федерации, Государственной Думы и Правительства. Представители судов общей или арбитражной юрисдикции, органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ своих постоянных представителей в Конституционном Суде не имеют и назначают их при рассмотрении дел по своим запросам. В соответствии с Положением о полномочном представителе Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации, утвержденным Указом Президента от 31 декабря 1996 года N 1791 <1>, полномочный представитель участвует в заседаниях Конституционного Суда без специального решения Президента. При необходимости участия в заседании Конституционного Суда наряду с полномочным представителем иных представителей Президента они назначаются распоряжением Президента. Полномочный представитель назначается на должность и освобождается от должности Президентом по представлению руководителя Администрации Президента. --------------------------------
<1> СЗ. 06.01.1997. N 1. Ст. 118. Полномочный представитель от имени Президента: - представляет сторону Президента в конституционном судопроизводстве во всех случаях, предусмотренных Законом; - представляет Президенту проекты обращений, предполагаемых к внесению Президентом в Конституционный Суд; - уточняет и изменяет по согласованию с Президентом основания, по которым Президент направил обращение в Конституционный Суд; - отзывает по поручению Президента обращение Президента до начала рассмотрения дела на заседании Конституционного Суда; - вносит на заседании Конституционного Суда необходимые уточнения и изменения в позицию Президента, изложенную в его обращении в Конституционный Суд; - участвует в заседаниях Конституционного Суда в иных случаях на основании приглашения или согласия Конституционного Суда; - координирует деятельность лиц, назначенных представителями Президента для участия в рассмотрении Конституционным Судом конкретных дел; - обеспечивает взаимодействие самостоятельных подразделений Администрации Президента в процессе выработки позиции и представлении интересов Президента в Конституционном Суде; - вносит в необходимых случаях Президенту предложения о мерах по обеспечению исполнения решений Конституционного Суда. 137
Полномочный представитель вправе: - запрашивать необходимые при подготовке дела к слушанию в Конституционном Суде заключения, материалы и информацию от самостоятельных подразделений Администрации Президента, Аппарата Правительства, федеральных органов исполнительной власти и ОГВ субъектов РФ и получать ответ в срок не позднее 15 дней с момента своего обращения; - взаимодействовать с самостоятельными подразделениями Администрации Президента, Аппаратами Совета Федерации, Государственной Думы и Правительства, ВС, ВАС, Генеральной прокуратурой, федеральными органами исполнительной власти, ОГВ субъектов РФ, ОМС, а также предприятиями, учреждениями и организациями; - создавать экспертные и рабочие группы по отдельным направлениям своей деятельности, а также привлекать ученых и специалистов, в том числе на договорной основе, для содействия в осуществлении своих функций; - пользоваться информационными банками данных Администрации Президента, Аппарата Правительства, федеральных органов исполнительной власти и ОГВ субъектов РФ. Аналогичные функции и права имеют полномочные представители Государственной Думы и Правительства, действующие соответственно на основании Положения о постоянном представителе Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации, утвержденного Постановлением Государственной Думы от 13 февраля 2004 года N 86-IV ГД <1>, и Постановления Правительства от 26 июля 2001 года N 555 "О полномочном представителе Правительства Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации, Верховном Суде Российской Федерации и Высшем Арбитражном Суде Российской Федерации" <2>. В соответствии с Регламентом Совета Федерации полномочный представитель Совета Федерации в Конституционном Суде назначается Председателем Совета Федерации. --------------------------------
<1> СЗ. 23.02.2004. N 8. Ст. 630. <2> СЗ. 30.07.2001. N 31. Ст. 3289. 3. Исходя из части второй комментируемой статьи, каждая сторона в процессе может иметь до трех своих представителей. Представительство (кроме представительства по должности) оформляется доверенностью. Доверенность от заявителя-гражданина с указанием даты ее совершения подписывается этим гражданином, ее желательно нотариально удостоверить. Доверенность от ОГВ или юридического лица подписывается его руководителем и заверяется печатью. Учитывая продолжительные сроки предварительного изучения и рассмотрения обращений, в доверенности рекомендуется указать максимальный срок ее действия - три года. Если срок в доверенности не указан, она сохраняет силу в течение года со дня ее совершения (статья 186 ГК). Если Конституционный Суд не рассмотрел обращение в публичном заседании в течение трех лет (такое случалось), то рекомендуется оформить новую доверенность. Текст доверенности начинается стандартно, но после слова "доверяю" необходимо воспроизвести содержание части третьей комментируемой статьи. 4. Представителем стороны "не по должности" может быть адвокат или лицо, имеющее ученую степень кандидата или доктора юридических наук, что должно подтверждаться документами. Для адвокатов ордер, справка или удостоверение по формам, утвержденным Приказами Министерства юстиции РФ от 8 августа 2002 года N 217 и от 5 февраля 2008 года N 20; для кандидата или доктора юридических наук - диплом
138
кандидата или доктора наук. К обращению в Конституционный Суд прикладываются ксерокопии данных документов. Адвокат может не иметь ученой степени, кандидат (доктор) юридических наук может не быть адвокатом. Не имеет значения также юридическая специализация представителя заявителя (адвокат по уголовным делам, кандидат юридических наук, специализирующийся на налоговом законодательстве, и т.п.). Если заявитель представляет свои интересы лично, то есть не имеет представителя, то он, в отличие от возможного представителя, может не быть адвокатом и не иметь ученой степени по юридической специальности. И адвокат, и кандидат (доктор) юридических наук должны также иметь доверенность на представительство в Конституционном Суде. При отсутствии у представителя стороны надлежащим образом оформленных полномочий председательствующий ставит вопрос о возможности рассмотрения дела (см. комментарий к статье 57 Закона). Из части второй статьи 53 Закона также следует, что гражданин, не являющийся адвокатом и не имеющий ученой степени кандидата или доктора юридических наук, не может быть представителем в КС в отношении своего несовершеннолетнего ребенка, что противоречит положениям статьи 64 (часть 1) Семейного кодекса РФ, согласно которой "родители являются законными представителями своих детей и выступают в защиту их прав и интересов в отношениях с любыми физическими и юридическими лицами, в том числе в судах, без специальных полномочий". Но поскольку положения комментируемой статьи закреплены в ФКЗ, имеющем большую юридическую силу, чем ФЗ (в том числе Семейный кодекс РФ), статья 53 Закона обязывает родителей для защиты конституционных прав своих детей (например, права на образование) воздерживаться от личного представительства в КС и привлекать для этого адвоката или кандидата (доктора) юридических наук. Однако если родитель является адвокатом или имеет ученую степень по юридической специальности, то он может представлять в КС интересы своих детей, ему не требуется доверенность (как например, гражданину С.И. Хапугину по делу, по которому принято Постановление от 16 ноября 2004 N 16-П <1>). --------------------------------
<1> СЗ. 22.11.2004. N 47. Ст. 4691. Если заявителем в Конституционный Суд является военнослужащий, то на него распространяется Постановление Правительства от 23 июля 2005 года N 445 <1>, в соответствии с которым размер выплат при оказании юридической помощи военнослужащему определяется соглашением между военнослужащим и адвокатом юридической консультации или коллегии адвокатов и составляет 1100 рублей за каждый день в случае представления адвокатом интересов военнослужащего в конституционном судопроизводстве. Юридическая помощь оказывается военнослужащим адвокатами, осуществляющими адвокатскую деятельность в гарнизонах, где военнослужащие проходят военную службу. --------------------------------
<1> РГ. 2005. 27 июля. Представительство означает также допустимость подачи представителем жалобы в КС от имени заявителя (см. комментарии к статьям 37 и 96 Закона). 5. Равенство процессуальных прав сторон (часть третья статьи 53 Закона) проявляется в том, что при поступлении обращения одной стороны (заявителя) оно должно направляться для ознакомления и представления отзыва другой стороне. Отзыв, в свою очередь, подлежит направлению заявителю. Права сторон предоставляются им без каких-либо исключений. Равноправие сторон подтверждается также частью четвертой статьи 53 Закона, в соответствии с которой если любая из сторон (ее представитель) не может явиться в заседание по уважительной причине и уведомит об этом Конституционный Суд, то он 139
может отложить рассмотрение дела. Уважительная причина неявки должна подтверждаться документально. Является ли причина уважительной, решает Конституционный Суд. Отвод судье Конституционного Суда на основании части третьей комментируемой статьи может быть заявлен стороной при наличии обстоятельств, предусмотренных статьей 56 Закона (см. комментарий к ней). 6. В Конституционном Суде имеется практика применения положений части четвертой статьи 53 Закона. Как установлено в Определении от 21 июня 1996 года N 53-О <1>, 13 марта 1995 года в Конституционный Суд обратилась Судебная коллегия по гражданским делам Верховного суда Республики Башкортостан с запросом о проверке конституционности отдельных положений статьи 20 Закона Республики Башкортостан "О выборах депутатов Государственного Собрания Республики Башкортостан". Приняв запрос к производству, Конституционный Суд назначил слушание дела на июнь 1995 года. --------------------------------
<1> СЗ. 01.07.1996. N 27. Ст. 3345 2 июня 1995 года в Конституционный Суд поступило ходатайство, подписанное Председателем Государственного Собрания Республики Башкортостан М.А. Зайцевым, с просьбой отложить слушание дела в связи с тем, что в подготовленном к рассмотрению в Государственном Собрании Республики Башкортостан проекте Кодекса о выборах предусмотрены дополнительные гарантии избирательных прав граждан и учитываются положения законодательства РФ в этой области. Аналогичная просьба содержалась в повторном обращении М.А. Зайцева (декабрь 1995 года), в котором сообщалось, что в проекте учтены замечания Судебной коллегии по гражданским делам Верховного суда Республики Башкортостан. Учитывая позицию, выраженную в обращениях, Конституционный Суд дважды удовлетворял ходатайства Государственного Собрания Республики Башкортостан и откладывал слушание дела. 6 марта 1996 года Кодекс Республики Башкортостан о выборах был принят в первом чтении. Однако оспариваемые Судебной коллегией по гражданским делам Верховного суда Республики Башкортостан законоположения в данном проекте в соответствие с федеральным законодательством не были приведены. Конституционный Суд назначил рассмотрение этого дела на 7 июня 1996 года, своевременно известив об этом стороны, в том числе Государственное Собрание Республики Башкортостан. 3 июня 1996 года в Конституционный Суд поступило ходатайство, подписанное Президентом, Председателем Государственного Собрания и Председателем Верховного суда Республики Башкортостан, в котором содержалась просьба снять с рассмотрения запрос ввиду его юридической несостоятельности и высказывалось сожаление по поводу того, что Конституционный Суд не увидел в запросе стремления втянуть себя в рассмотрение политических вопросов. Указанное ходатайство было отклонено Конституционным Судом в заседании 7 июня 1996 года как необоснованное. Представитель Государственного Собрания Республики Башкортостан в судебное заседание не явился. Между тем в соответствии с частью четвертой статьи 53 Закона стороны или их представители обязаны явиться по вызову Конституционного Суда, дать объяснения и ответить на вопросы. Признав причины неявки неуважительными, Конституционный Суд рассмотрел дело в отсутствие стороны и принял постановление по существу запроса. Нетрудно догадаться, что Постановлением от 21 июня 1996 года N 15-П положения статьи 20 Закона Республики Башкортостан "О выборах депутатов Государственного Собрания Республики Башкортостан" были признаны неконституционными.
140
7. Заявитель имеет права, установленные статьей 53 Закона для стороны в процессе, только если его обращение было принято к рассмотрению (см. комментарии к статьям 41 и 42 Закона). Если КС принял определение об отказе в принятии обращения к рассмотрению ("отказное" определение), то заявитель указанных прав не имеет. Как установлено "отказным" Определением от 18 декабря 2003 года N 496-О <1>, исходя из статьи 53 Закона и ее места в системе норм Закона, все перечисленные в ней права сторон в конституционном судопроизводстве относятся к процессуальным стадиям, следующим за принятием обращения к рассмотрению, поскольку только после такого решения может идти речь о наличии в производстве КС соответствующего дела и о правах сторон в этом деле. На этапе же рассмотрения вопроса о соответствии обращения требованиям Закона положения статьи 53 Закона не подлежат применению, поскольку данный вопрос разрешается КС не в процедуре открытого судебного заседания, а в условиях совещательной комнаты, что исключает как присутствие участников процесса на заседании КС, так и последующее их ознакомление с протоколом и стенограммой заседания. --------------------------------
<1> В официальных изданиях не опубликовано. Приведем также в полном объеме Определение от 17 июля 2007 года N 590-О-О <1>: --------------------------------
<1> В официальных изданиях не опубликовано. КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОПРЕДЕЛЕНИЕ от 17 июля 2007 г. N 590-О-О ОБ ОТКАЗЕ В ПРИНЯТИИ К РАССМОТРЕНИЮ ЖАЛОБЫ ОБЩЕСТВА С ОГРАНИЧЕННОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТЬЮ "НЕФТЕ-СТАНДАРТ" НА НАРУШЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННЫХ ПРАВ И СВОБОД ПОЛОЖЕНИЯМИ ПУНКТА 9 ЧАСТИ ПЕРВОЙ СТАТЬИ 75 И ЧАСТИ ПЕРВОЙ СТАТЬИ 79 ФЕДЕРАЛЬНОГО КОНСТИТУЦИОННОГО ЗАКОНА "О КОНСТИТУЦИОННОМ СУДЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ" <1> --------------------------------
<1> Не приводится. Статья 54. Открытые заседания Комментарий к статье 54 1. Открытость заседаний Конституционного Суда означает проявление гласности в его деятельности (см. комментарий к статье 31). Закрытые заседания могут проводиться только в порядке исключения в случаях, предусмотренных статьей 55 Закона. На открытые заседания могут допускаться любые лица до начала или в перерывах заседания с учетом наличия в зале заседания свободных мест. Новый зал заседаний Конституционного Суда достаточно вместителен. Допускаемые в заседание лица и их вещи могут быть подвергнуты досмотру на основании части второй комментируемой статьи. При входе в здание Конституционного Суда для этого установлены необходимые технические приспособления. 2. Часть первая статьи 54 Закона не запрещает присутствующему фиксировать ход заседания с места аудиозаписью без разрешения Конституционного Суда. Статья 28 Закона "О Конституционном Суде РСФСР" прямо закрепляла право присутствующих 141
вести звукозапись с занимаемого места без разрешения Конституционного Суда. Звукозапись, фактически заменяющая стенограмму заседания, может пригодиться, например, для составления ходатайства о разъяснении постановления Конституционного Суда. Открытость заседания подразумевает присутствие в зале заседаний представителей СМИ и освещение заседания в прессе. Однако прямая трансляция заседания допускается только с разрешения Конституционного Суда. Любым лицам без разрешения Конституционного Суда нельзя также фиксировать ход заседания с мест посредством видеозаписи и фотографирования. 3. Положения части третьей комментируемой статьи детализируются в § 36 Регламента. В соответствии с ним заседания Конституционного Суда проводятся в торжественной обстановке. При входе судей Конституционного Суда в зал заседания, а также при их выходе из зала присутствующие встают. Стороны и иные участники процесса выступают, дают объяснения, отвечают на вопросы и задают вопросы другим участникам процесса стоя и лишь после предоставления им слова председательствующим. При необходимости с разрешения председательствующего участнику процесса может быть предоставлена возможность выступать, давать объяснения, отвечать на вопросы сидя (например, для инвалидов). Формами официального обращения к Конституционному Суду и судьям являются соответственно: "Высокий Суд" или "Уважаемый Суд", "Ваша честь" или "Уважаемый председательствующий", "Уважаемый судья". При обращении к сторонам и другим участникам процесса, а равно при упоминании их в выступлениях используются словосочетания: "Уважаемая сторона", "Уважаемый представитель стороны", "Уважаемый свидетель", "Уважаемый эксперт". При необходимости уточнения адресата обращения указывается также фамилия соответствующего участника процесса. В ходе заседания председательствующий не вправе ограничивать судей КС в возможности задавать вопросы участникам процесса; снимать вопросы, поставленные судьями КС перед участниками процесса; комментировать высказывания и вопросы. Судьи Конституционного Суда в процессе заседания не должны прерывать своими комментариями и репликами объяснения сторон, показания экспертов и свидетелей, задаваемые другими судьями вопросы, указания и распоряжения председательствующего. Присутствующие в зале участники процесса, представители СМИ, иные граждане обязаны вести себя уважительно по отношению к Конституционному Суду, сторонам, другим участникам процесса и друг к другу; подчиняться распоряжениям председательствующего и указаниям судебного пристава о соблюдении установленного порядка в зале судебных заседаний; не допускать во время заседания Конституционного Суда хождения по залу, разговоров, реплик; не создавать каких-либо помех нормальному ходу заседания. Приведенные положения зачитываются председательствующим в начале каждого судебного заседания. Их неисполнение может повлечь применение статьи 297 УК, предусматривающей ответственность за неуважение к суду, выразившееся в оскорблении участников судебного разбирательства. 4. Поддержание порядка в заседании возлагается на судебных приставов, требования которых обязательны для всех присутствующих (часть четвертая статьи 54 Закона). В соответствии с ФЗ от 21 июля 1997 года N 118-ФЗ "О судебных приставах" <1> на судебных приставов возлагается, в частности, обеспечение установленного порядка деятельности Конституционного Суда (статья 1); организация деятельности службы судебных приставов в Конституционном Суде определяется Законом (статья 5); судебные приставы: --------------------------------
<1> СЗ. 28.07.1997. N 30. Ст. 3590.
142
- обеспечивают безопасность судей и участников судебного процесса; - выполняют распоряжения председателя суда, а также судьи или председательствующего в судебном заседании, связанные с соблюдением порядка в суде; - обеспечивают охрану здания суда, совещательной комнаты и судебных помещений в рабочее время; - проверяют подготовку судебных помещений к заседанию; - поддерживают общественный порядок в судебных помещениях; - предупреждают и пресекают преступления и правонарушения, выявляют нарушителей, а в случае необходимости задерживают их с последующей передачей органам милиции (статья 11). Статья 40 (часть 1, пункт 2) УПК относит старшего судебного пристава КС к органам дознания. 5. В соответствии с § 33 Регламента судебный пристав перед началом заседания Конституционного Суда и во время перерывов информирует службу, осуществляющую пропуск граждан в здание Конституционного Суда, о наличии свободных мест в зале судебных заседаний; при входе состава Конституционного Суда в зал судебных заседаний и при выходе его из зала пристав предлагает всем присутствующим встать. Перед началом заседания судебный пристав напоминает присутствующим о выключении мобильных телефонов. На основании частей пятой и шестой статьи 54 Закона судебные приставы по распоряжению председательствующего могут удалить из зала лиц, мешающих нормальному ходу заседания, а председательствующий может подвергнуть нарушителя порядка штрафу в размере до 10 минимальных размеров оплаты труда. Штраф за неисполнение распоряжения судьи или судебного пристава по обеспечению установленного порядка деятельности судов предусмотрен и статьей 17.3 Кодекса РФ об административных правонарушениях, который в редакции ФЗ от 22 июня 2007 года N 116-ФЗ отказался от исчисления штрафов в минимальных размерах оплаты труда. В соответствии со статьей 5 ФЗ "О минимальном размере оплаты труда" исчисление штрафов исходя из базовой суммы, равной 100 рублям, в минимальных размерах оплаты труда производится "до внесения изменений в соответствующие федеральные законы". ФЗ от 22 июня 2007 года N 116-ФЗ такие изменения произвел. Изменение же части шестой статьи 54 Закона как ФКЗ в части отказа от исчисления штрафа в минимальном размере оплаты труда не производилось. Поэтому такой штраф по-прежнему может составлять 1000 рублей или меньше. Конституционный Суд может разрешить вернуться в зал заседания удаленным из него лицам. Статья 55. Закрытое заседание Комментарий к статье 55 Комментируемая статья - своеобразное исключение из статьи 54 Закона. Она касается лишь возможности запрета доступа в зал заседаний свидетелей, экспертов, переводчиков, сотрудников Секретариата и публики. В остальном закрытые заседания должны проводиться по тем же правилам, что и открытые заседания Конституционного Суда. Проявить инициативу о проведении закрытого заседания могут как судьи Конституционного Суда, так и участники процесса, заявив Конституционному Суду соответствующее ходатайство. Закрытое заседание проводится на основании определения КС. Оно может быть проведено, например, при рассмотрении конституционности положений законодательства о государственной тайне.
143
Решение о проведении закрытого заседания может быть принято одновременно с назначением дела к слушанию, в начале или в ходе заседания. Последний случай связан с тем, что основания к проведению закрытого заседания не могли быть выявлены до начала заседания. Если обстоятельства дела позволяют, Конституционный Суд обязан провести закрытое заседание лишь по тем вопросам, которые подпадают под действие части первой статьи 55 Закона. Рассмотрение относящихся к делу "незакрытых" вопросов должно проводиться в открытом заседании. Решения, принятые в закрытых заседаниях, провозглашаются публично (статья 31 Закона). Статья 56. Отстранение судьи от участия в рассмотрении дела Комментарий к статье 56 Статья 56 Закона направлена на беспристрастное и объективное рассмотрение дела каждым судьей КС. Судья КС обязан заявить самоотвод, если он до назначения судьей участвовал в принятии акта, являющегося предметом рассмотрения, в качестве депутата либо должностного лица, акты которых могут быть оспорены в Конституционном Суде. Но судья КС не может отстраняться от рассмотрения дела, если он участвовал лишь в разработке, внесении на утверждение такого акта или давал на него экспертное заключение. Судья КС не должен заявлять самоотвод, если акт, являющийся предметом проверки, ранее был затронут им в публикациях до назначения судьей. Если же рассматриваемый Конституционным Судом вопрос получил от судьи КС различную оценку в его публикациях и решении Конституционного Суда, за принятие которого он голосовал, то это свидетельствует лишь о репутации такого судьи. Под родственными связями в комментируемой статье понимается любое родство, в том числе дальнее, с представителем любой стороны в процессе, выступающим как лично, так и по доверенности. Это же относится и к коллективным заявителям: группам граждан, депутатов Государственной Думы или членов Совета Федерации. Если при наличии указанных в статье 56 Закона случаях судья КС тем не менее не заявляет самоотвод, то отвод ему может быть заявлен другим судьей или стороной. В соответствии с § 31 Регламента ходатайство стороны об отводе судьи, предложение других судей об отстранении судьи от участия в деле или самоотвод судьи могут быть заявлены на любой стадии рассмотрения дела при наличии обстоятельств, указанных в части первой статьи 56 Закона. В случаях самоотвода судьи либо заявления судье отвода сторонами или другими судьями председательствующий ставит на рассмотрение Конституционного Суда вопрос об отстранении этого судьи от участия в рассмотрении дела. Решение по вопросу об отстранении судьи от участия в рассмотрении дела принимается в совещательной комнате открытым голосованием. В случае отстранения от участия в рассмотрении дела судьи, являющегося докладчиком по делу, Конституционный Суд одновременно принимает решение о назначении нового судьидокладчика. Однако Конституционный Суд на основании части третьей комментируемой статьи и § 31 Регламента может не согласиться с отводом или самоотводом судьи. Посчитав, что участие в принятии оспариваемого акта или родственная связь не препятствует беспристрастному и объективному рассмотрению дела, Конституционный Суд может оставить судью участвовать в рассмотрении дела. Думается, что статья 56 Закона сужает возможности для отвода судьи во всех случаях, когда он не имеет права участвовать в рассмотрении дела или его объективность 144
может быть поставлена под сомнение. Под ее действие не подпадают, например, случаи участия в рассмотрении дела судьи с просроченными полномочиями или жалобы, поданной в Конституционный Суд самим судьей. Поэтому часть первую статьи 56 Закона предлагается изложить в следующей редакции: "Судья Конституционного Суда Российской Федерации отстраняется от участия в рассмотрении дела в случае приостановления его полномочий, при выявлении основания их прекращения, а также если его объективность в разрешении дела может быть поставлена под сомнение". В КС был случай заявления отвода. Судья В.О. Лучин заявлял отвод судье Т.Г. Морщаковой в связи с тем, что она участвовала в рассмотрении дела после достижения предельного, установленного на момент заявления отвода, возраста пребывания в должности судьи. КС не удовлетворил отвод, но именно после этого вместо Т.Г. Морщаковой был назначен другой судья. Статья 57. Распорядок заседания Комментарий к статье 57 Статья 57 - одна из "собирательных" статей Закона (как, например, и статья 5), содержание которой не может быть уяснено вне взаимосвязи с другими его положениями. Она распространяется как на пленарные, так и палатные заседания Конституционного Суда. Наличие кворума судей определяется исходя из статьи 30 Закона. По заранее составленному списку лиц, вызванных в судебное заседание, председательствующий удостоверяется в их явке, проверяет полномочия представителей сторон, которые должны быть оформлены исходя из статьи 53 Закона. Например, депутат - представитель группы депутатов Государственной Думы - не должен утратить свои полномочия в связи с избранием депутатов нового созыва. При неявке лица выясняется причина неявки и, как и при ненадлежащем оформлении полномочий представителя стороны, решается вопрос об отложении заседания на основании статьи 61 Закона. Присутствующие в заседании представители сторон вправе высказать свою позицию по данному вопросу. После выполнения требований части второй статьи 57 Закона председательствующий разъясняет участникам процесса их права, обязанности и ответственность, установленные статьями 53, 62 - 64 Закона, уточняет, понятны ли они им, и приступает к исследованию вопросов в порядке, установленном исходя из статей 59 и 60 Закона. Статья 58. Председательствующий в заседании Комментарий к статье 58 Полномочия Конституционного Суда реализуются в его заседаниях. Как они будут реализовываться, зависит от председательствующего на заседании, соблюдения им установленных Законом и Регламентом требований. Председательствующим не может быть судья-докладчик по делу. Некоторые полномочия председательствующего, предусмотренные комментируемой статьей, перекликаются со статьей 54 Закона. Если выступающий допустил грубое или оскорбительное выражение, преследуемый по закону призыв или утверждение, то председательствующий лишает его слова. Ими могут быть, например, призывы, предусмотренные ФЗ от 25 июля 2002 года N 114-ФЗ "О противодействии экстремистской деятельности" <1>. --------------------------------
145
<1> СЗ. 29.07.2002. N 30. Ст. 3031. Предоставляя слово судьям и участникам процесса и прерывая их, председательствующий должен руководствоваться принципами равноправия судей и равноправия сторон. Он не вправе ограничивать судей и стороны в возможности выступать и задавать вопросы в установленных случаях и последовательности, комментировать вопросы судей. Положения части второй комментируемой статьи являются гарантией от произвольных действий председательствующего. Если сторона процесса, прежде всего заявитель, не согласна с председательствующим, то он вправе обратиться ко всем участвующим в заседании судьям КС с просьбой пересмотреть его распоряжения и действия. Ход и результаты заседания Конституционного Суда фиксируются стенограммой и протоколом, которые ведутся сотрудниками соответствующих подразделений Секретариата. Статья 59. Протоколирование Комментарий к статье 59 1. Закрепление положений о протоколировании заседания Конституционного Суда не только в Регламенте, но и в Законе свидетельствует о том, что оно рассматривается не как чисто техническая процедура, а как важный элемент конституционного судопроизводства. Наличие протокола имеет большое значение для осознания судьями и сторонами своей ответственности за участие в заседании, побуждает тщательно готовиться к ним. Во исполнение части первой статьи 59 Закона в § 34 Регламента установлено, что протоколирование в заседании Конституционного Суда осуществляется сотрудниками Секретариата. Протокол заседания Конституционного Суда должен содержать: указание места, дату заседания и время его начала и окончания; фамилию председательствующего; фамилии присутствующих и отсутствующих судей с указанием известных Конституционному Суду причин отсутствия каждого из них; данные об участниках процесса; формулировки рассматриваемых вопросов; запись о всех действиях Конституционного Суда в том порядке, в каком они имели место; отметки о приведении свидетелей и экспертов к присяге; решения, принятые Конституционным Судом, и результаты голосования по ним, которые объявляются в каждом случае председательствующим; изложение фактов, которые просили удостоверить в протоколе участники процесса. В протоколе должны фиксироваться также поводы и основания к рассмотрению дела, предложения судей и сторон по порядку рассмотрения обсуждаемых вопросов, вопросы и ответы на них, определения Конституционного Суда, принятые в ходе заседания ("протокольные" определения), указание об оглашении решения. Определения Конституционного Суда, изложенные в виде отдельных документов, прилагаются к протоколу, о чем в нем делается запись. 2. Для обеспечения полноты и точности протокола в каждом заседании Конституционного Суда ведется стенограмма. Протокол и стенограмма ведутся и изготавливаются сотрудниками Секретариата в максимально короткие сроки (стенограмма обычно - к концу следующего дня после заседания). Стенограмма заседания используется судьей-докладчиком при подготовке проекта решения по делу. Протоколирование и стенографирование исходя из требований статьи 58 Закона должны обеспечиваться председательствующим в заседании Конституционного Суда.
146
3. Статья 59 Закона обжаловалась в Конституционном Суде как нарушающая конституционные права заявителя. В Определении от 21 апреля 2005 года N 125-О <1> указано, что Конституционный Суд Определением от 18 июня 2004 года N 198-О отказал в принятии к рассмотрению жалобы гражданина В.В. Архипова, поскольку она не отвечала требованиям Закона. Не соглашаясь с содержанием Определения от 18 июня 2004 года, Архипов просил предоставить ему возможность ознакомиться со стенограммой и протоколом заседания Конституционного Суда, касающихся его жалобы. Кроме того, Архипов оспаривал конституционность статьи 59 Закона, которая, по его мнению, в части, не предусматривающей возможность ознакомления любого лица с документами и материалами заседания Конституционного Суда, противоречит статьям 2, 4 (часть 2), 15 (части 1 и 2), 16, 17, 18, 24 (часть 2) и 55 Конституции. --------------------------------
<1> В официальных изданиях не опубликовано. Как отметил Конституционный Суд в Определении от 21 апреля 2005 года, Определение от 18 июня 2004 года по жалобе Архипова принималось в процедуре предварительного рассмотрения обращений, которая не предполагает приглашение сторон, их участие в заседании Конституционного Суда и, следовательно, их право требовать ознакомления с протоколом и стенограммой такого заседания и приносить на них свои замечания. Информирование заявителя о принятом по его обращению решении осуществляется путем направления ему в обязательном порядке заверенной копии определения Конституционного Суда. Таким образом, оспаривая конституционность статьи 59 Закона, заявитель фактически выражал несогласие с Определением от 18 июня 2004 года N 198-О об отказе в принятии к рассмотрению его предыдущей жалобы, что было признано недопустимым. Статья 60. Порядок исследования вопросов Комментарий к статье 60 Установленный решением Конституционного Суда Российской Федерации порядок может быть изменен только самим Конституционным Судом Российской Федерации. Заявленные в ходе рассмотрения дела предложения судей Конституционного Суда Российской Федерации по порядку исследования вопросов рассматриваются Конституционным Судом Российской Федерации безотлагательно. Поводы и основания к рассмотрению дела, о которых сообщает всем присутствующим в заседании судья-докладчик, определяются в соответствии со статьей 36 Закона, существо поставленного заявителем вопроса - после изучения обращения и приложенных к нему документов. Судья-докладчик сообщает, что предпринято им для рассмотрения дела Конституционным Судом: какие проведены консультации, получены дополнительно документы и т.п. Если в судебном заседании отсутствует заявитель и его представитель (такое случалось), судья-докладчик излагает также указанную в обращении позицию заявителя. Если назначен не один судья-докладчик, то сообщение делает один из них, другой дополняет его. Вопросы других судей Конституционного Суда могут быть заданы всем судьям-докладчикам. Заслушав судей-докладчиков, председательствующий от имени Конституционного Суда предлагает порядок исследования вопросов. Обычно это давно установившийся традиционный порядок, начинающийся с выступления стороны-заявителя. Стороны, как правило, не возражают установленному Конституционным Судом порядку исследования вопросов. 147
Статья 61. Отложение заседания Комментарий к статье 61 1. Недостаточность подготовки вопроса к заседанию может следовать из сообщения судьи-докладчика или разосланных им материалов, но может выявиться и в процессе слушания дела. Если, несмотря на принятые судьей-докладчиком меры, истребованные им материалы не поступили в Конституционный Суд к началу заседания, то Конституционный Суд решает, возможно ли рассмотрение дела без них либо необходимо отложение заседания. Одновременно решается вопрос о мерах, которые должны быть приняты к виновным в неисполнении требований судьи-докладчика, действующего в соответствии с полномочиями Конституционного Суда. 2. Стороны как участники процесса, заинтересованные в исходе дела, обычно являются в заседание Конституционного Суда. Но есть и исключения, особенно если сторона-заявитель - гражданин, проживающий далеко от местопребывания Конституционного Суда. Для Конституционного Суда важно не столько услышать аргументы сторон по делу, основные из которых ему уже известны из обращения и поступивших на него отзывов, сколько задать вопросы, которые, как правило, возникают, особенно если оспаривается не одно положение либо если позиция заявителя изложена громоздко и не лишена некоторых неясностей. Для заявителя же, особенно частного лица, важно лично произвести определенное впечатление на судей, рассматривающих его дело. Заседание Конституционного Суда может быть отложено, если представитель стороны явился, но не имеет надлежащим образом оформленных полномочий (см. комментарий к статье 53). Отложение заседания в таком случае допускается также статьей 57 Закона. Вопрос об отложении заседания при неявке свидетеля или эксперта решается с учетом наличия других материалов дела, в том числе заключения эксперта, и возможности принятия решения по делу без их показаний. С этой целью должно быть выяснено мнение сторон. 3. Дата, на которую переносится заседание, назначается с учетом того, чтобы было завершено дополнительное изучение вопроса и смогли явиться все участники процесса, а также с учетом требований статьи 34 Закона о непрерывности судебного заседания. Решение об отложении заседания оформляется определением Конституционного Суда. Причем отложение может производиться неоднократно. Например, в Определении от 5 июля 2000 года N 95-О <1> об отложении рассмотрения дела о проверке конституционности части третьей статьи 11 и пункта 18 статьи 34 Закона Республики Дагестан "О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления" в связи с жалобой гражданина И.Н. Набиева установлено, что жалоба была принята Конституционным Судом к рассмотрению и дело назначено к слушанию. Однако в связи с тем что руководители высших ОГВ Республики Дагестан, представляющие по должности сторону, издавшую оспариваемый акт, ходатайствовали о рассмотрении дела с их участием и подтвердили уважительную причину своего отсутствия, оно было отложено Определением от 16 мая 2000 года N 64-О. Государственный Совет и Народное Собрание Республики Дагестан проинформировали Конституционный Суд о том, что ими ведется работа по совершенствованию Закона Республики Дагестан "О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления", в том числе по приведению его норм в соответствие с ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". В таких условиях рассмотрение Конституционным Судом жалобы 148
гражданина И.Н. Набиева не способствовало бы реализации Народным Собранием Республики Дагестан как законодательным органом субъекта РФ принадлежащих ему конституционных полномочий по обеспечению избирательных прав граждан и неоправданно осложнило бы законодательный процесс в Республике Дагестан. Поэтому Конституционный Суд отложил рассмотрение дела и решил возобновить его в зависимости от внесения изменений в Закон Республики Дагестан "О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления". Производство по данному делу было прекращено Определением от 20 ноября 2001 года N 229-О <2> на основании части второй статьи 43 Закона (см. комментарий к ней). --------------------------------
<1> В официальных изданиях не опубликовано. <2> В официальных изданиях не опубликовано. Статья 62. Объяснения сторон Комментарий к статье 62 Пояснения сторон даются в порядке, установленном в соответствии со статьей 60 Закона. Первым получает слово сторона-заявитель (один из ее представителей). Заявитель обычно воспроизводит свое обращение в Конституционный Суд и дополняет его, если у него появились новые данные или аргументы. Как правило, дополнение обусловлено отзывом другой стороны в процессе. После стороны-заявителя и ее ответов на вопросы выступают представители стороны, принявшей оспоренный акт. Они могут задавать вопросы заявителю, возражать против его позиции, приводить свои аргументы в пользу конституционности оспоренного акта. Объяснения сторон выслушиваются в полном объеме. Это значит, что судьи не могут прерывать выступающих, кроме случаев, когда они касаются вопросов, не имеющих отношения к разбирательству (статья 58 Закона) либо использует выступление для политических заявлений и оскорбительных высказываний (часть вторая статьи 62 Закона). Статья 63. Заключение эксперта Комментарий к статье 63 1.1. Эксперт - не обязательный участник процесса. Необходимость в нем, вызове его в судебное заседание должна определяться высокой степенью неопределенности рассматриваемого вопроса. Своеобразными экспертами и специалистами в рассматриваемых вопросах должны быть прежде всего сами судьи КС и служащие Секретариата. Широкое привлечение в качестве экспертов сторонних юристов к участию в процессах наводило бы на мысль о недостаточном профессионализме судей КС и служащих Секретариата. Эксперт-юрист может потребоваться, если КС рассматривает вопрос, далекий от специализации судей КС. По некоторым делам сторонние эксперты-юристы КС отнюдь не помешали бы. Например, по делу о проверке конституционности абзаца второго статьи 1 Федерального закона "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан", по которому принято Постановление от 14 апреля 2008 года N 7П <1>, судья-докладчик Г.А. Гаджиев, позднее в интервью отвечая на вопрос о возможности включения садового участка в границу населенного пункта, ответил, что это "конечно, можно. Если только это не земля сельскохозяйственного назначения. Но обычно 149
садоводам предоставлялись только неудобья, не представляющие сельскохозяйственной ценности. Иногда это были малопродуктивные пастбища. Словом, перевести эти земли в состав населенных пунктов не представляет никакой проблемы" <2>. Такие слова имеют мало общего с установленным законодательством составом земель сельскохозяйственного назначения, порядком, тем более практикой их перевода в земли населенных пунктов. --------------------------------
<1> РГ. 2008. 26 апреля. <2> Миграционный прецедент. Конституционный суд обосновался в Северной столице // Политический журнал. 2008. N 8 (см. также сайт КС). 1.2. Комментируемая статья допускает приглашение в заседание КС в качестве экспертов не только юристов с ученой степенью, но и - исходя из существа рассматриваемых вопросов - представителей других отраслей знаний: экономистов, историков, филологов и др. КС иногда заручался заключениями таких экспертов, в том числе по делам, в которых можно было разобраться и без сторонней экспертизы. Например, по делу о толковании положений части 4 статьи 111 Конституции, согласно которой "после трехкратного отклонения представленных кандидатур Председателя Правительства Российской Федерации Государственной Думой Президент Российской Федерации назначает Председателя Правительства Российской Федерации, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы", КС - при всей ясности приведенного положения - посчитал необходимым привлечь в качестве эксперта кандидата филологических наук. Неизвестно, какое заключение представил этот эксперт, но КС установил, что "словосочетание "трехкратное отклонение представленных кандидатур Председателя Правительства Российской Федерации" может означать и трехкратное отклонение кандидатуры на должность" (Постановление от 11 декабря 1998 года N 28-П <1>). Такое "грамматическое" толкование противоречит правилам русского языка. --------------------------------
<1> СЗ. 28.12.1998. N 52. Ст. 6447. 1.3. Заключение эксперта может потребоваться для решения вопроса о подлинности представленных Конституционному Суду документов (см. комментарий к статье 65 Закона). Несение расходов, связанных с проведением экспертизы, определяется исходя из положений части второй статьи 50 Закона (см. комментарий к ней). Чтобы не было лишних транспортных расходов, Конституционный Суд старается привлекать экспертов из города своего местопребывания. 2. Обычно эксперта заранее определяет судья-докладчик, договаривается с ним о заключении, ставит перед ним примерные вопросы, необходимые для рассмотрения дела, для чего направляет соответствующие материалы дела (ксерокопии). Но эксперт и вопросы ему могут быть предложены заявителем (часть вторая статьи 38 Закона). Судьядокладчик и председательствующий могут не согласиться с предложением заявителя на основании статьи 49 (часть вторая) Закона. Проведение экспертизы может быть поручено организации, имеющей необходимых специалистов, или частному лицу. Если экспертиза поручается организации, ее руководитель определяет сотрудников, которые должны подготовить заключение. Но в любом случае эксперт дает заключение только от своего имени. Если поставленные перед экспертом вопросы не могут быть решены исходя из его знаний, могут быть назначены другие эксперты по тем же вопросам, либо эксперт из другой области знаний, либо дано совместное экспертное заключение. При этом эксперты могут указать, в какой части исследование провел каждый из них. При несогласии с выводами коллеги другой эксперт вправе указать это в заключении экспертизы. 150
Заключение экспертизы дается письменно. В нем указываются Ф.И.О., образование, специальность, место работы и должность, ученая степень, ученое звание, почетное звание эксперта, перечень поставленных перед ним вопросов и мотивированные ответы на них. Эксперт может ответить также на вопросы, которые перед ним не ставились. 3. Необходимость в эксперте может выявиться и в судебном заседании. В этом случае оно откладывается на основании статьи 61 Закона. О назначении экспертизы в судебном заседании принимается определение Конституционного Суда. Эксперт, получив требование о проведении экспертизы, может ходатайствовать перед Конституционным Судом о предоставлении ему дополнительных материалов. Согласно § 28 Регламента перед выступлением эксперта председательствующий устанавливает данные о лице, вызванном в качестве эксперта (Ф.И.О., место работы, ученая степень, ученое звание, почетные звания), разъясняет эксперту его права и обязанности, перечисленные в статье 63 Закона, и предупреждает его об ответственности за дачу заведомо ложного заключения, о чем делается отметка в протоколе судебного заседания, после чего эксперт приводится к присяге следующего содержания: "Я, (фамилия, имя, отчество), обязуюсь дать заключение, основываясь на своих профессиональных знаниях, руководствуясь требованиями статьи 63 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" и своим собственным убеждением". Текст присяги после его прочтения и подписания экспертом приобщается к материалам дела. После изложения заключения эксперт обязан ответить на дополнительные вопросы судей и сторон, если они будут. Статья 64. Показания свидетелей Комментарий к статье 64 1. Исследование некоторых фактических обстоятельств отнесено к ведению Конституционного Суда. Поэтому свидетелем может быть вызван, например, депутат Государственной Думы, вызванный в КС для установления фактических обстоятельств принятия ФЗ. Необходимость вызова свидетеля для исследования фактических обстоятельств, не отнесенных к ведению Конституционного Суда, определяется тем, что статья 3 Закона не позволяет Конституционному Суду исследовать их, если они входят в компетенцию иных органов. Поэтому свидетелем в Конституционном Суде может быть представитель такого органа, в том числе впоследствии уволенный. 2. Свидетели редко привлекаются КС к рассмотрению дел. В 1995 - 2008 годах было принято всего 12 постановлений КС (последнее - в 2004 году), в которых указано на заслушивание показаний свидетелей (заслушивание экспертов и специалистов осуществлялось чаще). При этом ни одно из этих постановлений не позволяет понять, какими были показания свидетелей. Между тем показания свидетеля очень важны, поскольку он может сообщить Конституционному Суду сведения, которые не могли быть известны заявителю, о событиях, в которых участвовал свидетель, и о фактах, которые он сам наблюдал. Свидетель обязан сообщить о фактических обстоятельствах, но не вправе давать им оценку - это должен сделать Конституционный Суд. В соответствии с § 29 Регламента перед заслушиванием показаний свидетеля председательствующий устанавливает данные о его личности, разъясняет обязанности и права свидетеля, предупреждает его об ответственности за дачу заведомо ложных показаний, о чем делается отметка в протоколе судебного заседания, после чего свидетель приводится к присяге следующего содержания: 151
"Я, (фамилия, имя, отчество), обязуюсь дать Конституционному Суду Российской Федерации правдивые и полные показания об известных мне лично сведениях и материалах, касающихся рассматриваемого дела". Текст присяги после его прочтения и подписания свидетелем приобщается к материалам дела. 3. Статьей 307 УК установлена ответственность за заведомо ложные показания и заключения свидетеля, эксперта, специалиста или неправильный перевод в суде, статьей 308 УК - за отказ свидетеля от дачи показаний. Но на свидетеля в Конституционном Суде в полной мере распространяются положения статьи 51 Конституции, в соответствии с которыми никто не обязан свидетельствовать против самого себя, своего супруга и близких родственников, круг которых определяется ФЗ, а также в иных случаях, установленных ФЗ. В соответствии со статьей 14 Семейного кодекса РФ близкими родственниками являются родители, дети, дедушка, бабушка, внуки, полнородные и неполнородные (имеющие общих отца или мать) братья и сестры. Примером ФЗ, избавляющего от ответственности за отказ от дачи свидетельских показаний, является также ФЗ "О свободе совести и о религиозных объединениях", согласно которому "священнослужитель не может быть привлечен к ответственности за отказ от дачи показаний по обстоятельствам, которые стали известны ему из исповеди" (пункт 7 статьи 3). Статья 65. Исследование документов Комментарий к статье 65 1. Без представления и исследования документов не решается ни одно дело. Представление соответствующих документов является условием принятия обращения к рассмотрению (см. комментарий к статье 38). В каждом заседании Конституционного Суда исследуются и оглашаются такие документы, как нормативные акты, прежде всего Конституция. Разумеется, представлять в Конституционный Суд оригиналы нормативных актов не требуется - достаточно их копий (ксерокопий). 2. Комментируемая статья не обязывает Конституционный Суд оглашать все документы, поскольку их может быть очень много, они могут дублировать друг друга, их оглашение приведет к искусственному затягиванию процесса. Поэтому статья 32 Закона устанавливает, что в заседании Конституционного Суда могут не оглашаться документы, которые были представлены для ознакомления судьям и сторонам либо содержание которых излагалось в заседании по данному делу. Однако судьи и стороны вправе потребовать оглашения любого документа. Не подлежат оглашению документы, подлинность которых вызывает сомнение у судей или сторон процесса. Такие документы не могут быть приобщены к материалам дела, поскольку часть вторая статьи 65 Закона требует их приобщения в подлинниках или заверенных копиях с подлинника. Сомнение в подлинности вызывает документ, не имеющий реквизитов, позволяющих его идентифицировать. Статья 66. Заключительные выступления сторон Комментарий к статье 66 С заключительным выступлением может выступить каждая сторона (ее представитель). Первой выступает сторона-заявитель. Выступление стороны строится с учетом прошедшего с ее участием процесса, услышанных ею вопросов судей, аргументов другой стороны, заключений экспертов, 152
показаний свидетелей, исследования дополнительных документов. Обычно сторона подтверждает свою ранее высказанную позицию, используя при необходимости аргументы, появившиеся в результате слушания дела, и просит Конституционный Суд признать ее требования. При этом она может высказать мнение о недостаточности собранных документов (материалов), и если с этим согласится Конституционный Суд, то рассмотрение вопроса будет возобновлено на основании статьи 67 Закона. Обычно, говоря "документ", имеют в виду соответствующий бумажный информационный носитель, а не иной материал. В комментируемом Законе понятие "материалы" имеет более широкое содержание, чем документы: статья 65 говорит об исследовании документов, статья 64 - фактических обстоятельств, которые могут подтверждаться не документами, а свидетельскими показаниями, а статья 74 - об исследовании материалов, на которых должно основываться решение Конституционного Суда. Поэтому следует признать, что в части второй статьи 66 Закона под документами и обстоятельствами подразумеваются материалы, не исследовавшиеся Конституционным Судом, т.е. не вошедшие в материалы дела. Статья 67. Возобновление рассмотрения вопроса Комментарий к статье 67 Комментируемая статья свидетельствует о том, что заключительные выступления сторон в порядке статьи 66 Закона могут оказаться "незаключительными". После них Конституционный Суд может принять решение о возобновлении рассмотрения вопроса. Но "после" не означает "вследствие" заключительных выступлений сторон. Сторона может в заключительном выступлении ходатайствовать о возобновлении рассмотрения вопроса, но судьи Конституционного Суда могут склониться к такому выводу и до них, в зависимости от того, как проходил процесс. Дополнительные обстоятельства или новые доказательства, которые Конституционный Суд считает необходимым выяснить и получить, должны иметь отношение к предмету рассмотрения. С этой целью Конституционный Суд поручает проведение дополнительных проверок, исследований и экспертиз, вызов новых свидетелей. Возобновление рассмотрения вопроса предполагает отложение заседания, рассылку новых материалов и оповещение о возобновлении заседания (см. комментарии к статьям 51 и 61 Закона). По окончании дополнительного исследования стороны имеют право на повторные заключительные выступления (часть вторая статьи 67 Закона). Такие выступления должны быть связаны только с новыми материалами, что не отрицает право стороны утверждать и об их недостаточности. Но Закон не допускает вторичное возобновление рассмотрения вопроса. Примером возобновления и прекращения производства по делу (без ссылки на статью 68 Закона) является Определение от 6 апреля 2006 года N 36-О <1>, приводимое в полном объеме: --------------------------------
<1> ВКС. 2006. N 4. КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОПРЕДЕЛЕНИЕ от 6 апреля 2006 г. N 36-О ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ ПОЛОЖЕНИЙ ПУНКТА 3 РАЗДЕЛА I ПРИЛОЖЕНИЯ 1 153
К ПОСТАНОВЛЕНИЮ ВЕРХОВНОГО СОВЕТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОТ 27 ДЕКАБРЯ 1991 Г. N 3020-1 "О РАЗГРАНИЧЕНИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НА ФЕДЕРАЛЬНУЮ СОБСТВЕННОСТЬ, ГОСУДАРСТВЕННУЮ СОБСТВЕННОСТЬ РЕСПУБЛИК В СОСТАВЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, КРАЕВ, ОБЛАСТЕЙ, АВТОНОМНОЙ ОБЛАСТИ, АВТОНОМНЫХ ОКРУГОВ, ГОРОДОВ МОСКВЫ И САНКТ-ПЕТЕРБУРГА И МУНИЦИПАЛЬНУЮ СОБСТВЕННОСТЬ" И УКАЗА ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОТ 20 ФЕВРАЛЯ 1995 Г. N 176 "ОБ УТВЕРЖДЕНИИ ПЕРЕЧНЯ ОБЪЕКТОВ ИСТОРИЧЕСКОГО И КУЛЬТУРНОГО НАСЛЕДИЯ ФЕДЕРАЛЬНОГО (ОБЩЕРОССИЙСКОГО) ЗНАЧЕНИЯ" В СВЯЗИ С ЗАПРОСАМИ МОСКОВСКОЙ ГОРОДСКОЙ ДУМЫ И ПРАВИТЕЛЬСТВА МОСКВЫ <1> --------------------------------
<1> Не приводится. Статья 68. Прекращение производства по делу Комментарий к статье 68 1. Прекращение производства по делу возможно только после его начала. До него, в том числе во время пленарного заседания Конституционного Суда по вопросу о принятии обращения к рассмотрению, "производство по делу" отсутствует. Поэтому определение Конституционного Суда о прекращении производства по делу не требуется, если отзыв обращения состоялся на стадии его изучения Секретариатом (до судей). КС прекращает производство по делу, если после принятия обращения к рассмотрению в соответствии со статьей 42 Закона (см. комментарий к ней) будет выявлено хотя бы одно из оснований для отказа в принятии обращения к рассмотрению в соответствии со статьей 43 Закона либо состоится отзыв обращения в соответствии со статьей 44 Закона (см. комментарий к статье 44 Закона). После принятия обращения к рассмотрению, но до начала рассмотрения производство по делу может быть прекращено на основании на специально созываемом заседании Конституционного Суда. Прекращение производства по делу означает невозможность возобновления рассмотрения вопроса в порядке статьи 67 Закона. 2. Не получившим решения в Конституции является вопрос, который не отражен в ее содержании. Конституция не может непосредственно отразить все конституционные вопросы. По верному замечанию Н.А. Михалевой, "объект конституционного регулирования не может расширяться бесконечно, иначе Конституция потеряет значение системообразующего фактора" <1>. В то же время отсутствие в Конституции решения того или иного вопроса не всегда означает, что он не относится к числу конституционных по своему характеру или значению. Например, право отзыва выборных должностных лиц в Конституции не установлено. Но оно относится к конституционным по своей природе, что доказывается, в частности, рассмотрением права отзыва по существу в Постановлении от 7 июня 2000 года. --------------------------------
<1> Михалева Н.А. Теоретические проблемы социалистической конституции (сущность, содержание, форма): Автореф. дис. д-ра юрид. наук. М., 1983. С. 23. Конституционный Суд не решает, должен ли был тот или иной вопрос получить решение в Конституции. Как показано выше (см. комментарий к статье 3), он не имеет таких полномочий. Приняв обращение к рассмотрению, КС исходит из того, что поставленный заявителем вопрос имеет конституционный характер (значение), и не часто принимает определения о прекращении производства по делу. 154
Некоторые неоднозначные вопросы признаются конституционными, то есть подлежащими решениями КС, самим КС. Например, Конституция не уполномочила КС проверять соответствие постановлений Правительства ФЗ. Однако КС Определениями от 10 декабря 2002 года N 283-О и N 284-О установил, что "вопрос о правовой природе того или иного нормативного акта Правительства Российской Федерации как соответствующего или не соответствующего федеральному закону по своему характеру относится к числу конституционных". Не имеющими конституционного характера (значения) были признаны вопросы о размере компенсации работнику за незаконное увольнение (Определение от 15 июня 1995 года N 29-О <1>), о понятии должностного лица как субъекта преступления (Определения от 1 апреля 1996 года N 9-О <2> и от 16 февраля 2006 года N 48-О <3>), об условиях правомочности заседания специализированного совета по защите диссертаций и принятия им положительного решения о присуждении ученой степени (Определение от 20 марта 2007 года N 221-О-О <4>). --------------------------------
<1> ВКС. 1995. N 2 - 3. <2> В официальных изданиях не опубликовано. <3> В официальных изданиях не опубликовано. <4> В официальных изданиях не опубликовано. 3. Прекращение производства по делу по общему правилу должно производиться определением. Из определений КС следует, что основанием прекращения производства по делу в КС (конституционного судопроизводства) является, как правило, сохраняющаяся по мнению КС, возможность защиты прав заявителя в ином порядке или незавершенность другого вида судопроизводства по его делу, которая выявилась в пленарном заседании КС по заключению судьи КС и по дополнительно полученным КС материалам; прекращение производства по таким делам обосновывалось недопустимостью обращения в КС, то есть пункт 2 части первой статьи 43 Закона (Определения от 11 марта 1999 года N 10-О <1>, от 7 декабря 2006 года N 571-О <2> и др.). Вместе с тем производство по делу частично может быть прекращено постановлением. --------------------------------
<1> ВКС. 1999. N 3. <2> В официальных изданиях не опубликовано. Например, в Постановлении от 18 июля 2003 года N 14-П <1> КС установил, что заявитель, оспаривая положение ФЗ, "не указывает, какие именно конституционные права и свободы нарушаются данным положением. В обоснование своей позиции заявитель ссылается лишь на статью 2 Конституции Российской Федерации и утверждает, что положение пункта 6 статьи 35 Федерального закона "Об акционерных обществах" противоречит статьям 31, 47 - 63 того же Федерального закона, а также статье 2 Федерального закона от 22 апреля 1996 года "О рынке ценных бумаг"... Между тем Конституционный Суд Российской Федерации, как следует из определяющих его компетенцию статьи 125 Конституции Российской Федерации и статьи 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", не вправе устанавливать соответствие одних законоположений другим законоположениям, а потому в силу статьи 68 названного Закона производство по жалобе ЗАО "Московская Независимая Вещательная Корпорация" в этой части подлежит прекращению". --------------------------------
<1> СЗ. 28.07.2003. N 30. Ст. 3102. Статья 69. Окончание слушания дела Комментарий к статье 69 155
После признания исследования вопросов завершенным не производится сбор материалов по данному делу и их представление в Конституционный Суд. Объявив о завершении исследования вопросов, Конституционный Суд не вправе вновь собираться на публичное заседание по данному делу, даже если после этого появились дополнительные материалы. Решение Конституционного Суда должно основываться только на тех материалах, которые он исследовал до окончания слушания дела. Окончание слушания дела фиксируется в протоколе судебного заседания. Объявив об окончании слушания дела, Конституционный Суд удаляется на совещание для принятия итогового решения по делу в соответствии со статьей 70 Закона. Статья 70. Совещание судей по принятию итогового решения Комментарий к статье 70 1. Для принятия итогового решения по делу Конституционный Суд собирается на закрытое совещание. Закрытый характер такого совещания направлен на исключения стороннего влияния на судей, обеспечение их независимости и невозможность наступления неблагоприятных последствий за мнение, выраженное в ходе совещания. Необходимо подчеркнуть, что закрытое совещание по принятию итогового решения Конституционного Суда проводится неоднократно. Первый раз судьи удаляются на него сразу после окончания слушания дела. На нем в зависимости от категории дела выясняется принципиальная позиция каждого судьи в пользу конституционности или неконституционности оспоренного положения, варианта толкования Конституции, принадлежности полномочия при споре о компетенции. Если оспаривалось несколько положений, при необходимости выясняется позиция судьи по каждому из них. Составляется "таблица мнений", из которой видно, к какому решению склоняется большинство судей. Как уже отмечалось в комментарии к статье 49 Закона, проект итогового решения по делу подготавливает судья-докладчик. Если по делу назначен не один судья-докладчик, то по договоренности между собой они либо представляют каждый свой проект решения, либо вместе готовят одно решение. Свой проект решения может предложить и любой другой судья, участвующий в рассмотрении дела. Все проекты решения рассматриваются. В отличие от предварительного проекта решения, подготавливаемого и рассылаемого судьям судьей-докладчиком еще до начала слушания дела и отражающего только его позицию, проект итогового решения после окончания слушания дела должен составляться судьей-докладчиком в соответствии с мнением большинства судей, участвовавших в рассмотрении дела, что отвечает принципу коллегиальности принятия решений Конституционным Судом (см. комментарий к статье 30). Даже если судьядокладчик с ними не согласен, он не вправе уклониться от подготовки проекта и становится своеобразным "писарем" решения, исходя из позиций других судей. Свою собственную позицию по делу, отличающуюся от мнения большинства, любой судья вправе изложить в особом мнении (см. комментарий к статье 76). 2. После выяснения позиции судей по окончании слушания дела они назначают дату и время следующего совещания, к которому судья-докладчик должен представить проект решения. Судьи не связаны своими ранее выраженными в закрытом совещании позициями по делу и к следующему совещанию могут изменить их. Это может произойти как вследствие развития собственных представлений некоторых судей о деле, так и под влиянием выраженных в очередном совещании позиций других судей. В результате может измениться мнение большинства судей и судья-докладчик будет вынужден подготовить решение по делу иной направленности.
156
Так, по мере выяснения позиций друг друга, их согласования и уточнения от совещания к совещанию проект решения Конституционного Суда приобретает свою окончательную редакцию. Для выработки решения судьи собираются 1 - 2 раза в неделю. К каждому новому совещанию судья-докладчик накануне рассылает проект решения другим судьям. Каждый следующий проект дорабатывается судьей-докладчиком на основе стенограммы последнего закрытого совещания. Чтобы не запутаться, проекты решения датируются и нумеруются. Статья 70 Закона не ограничивает срок совещания судей КС. Раньше в среднем с момента окончания слушания дела, то есть с даты рассмотрения его в публичном заседании КС (которая в постановлениях КС не указывается) до оглашения решения КС, проходило около одного месяца, в течение которого судья-докладчик готовил 5 - 7 редакций проекта решения КС. Но в последнее время выработка решений КС, прежде всего постановлений, затянулась. Например, Постановление КС от 5 февраля 2007 года N 2-П <1> было оглашено по делу, которое слушалось 21 - 22 ноября 2006 года; Постановление по делу, которое слушалось 11 ноября 2008 года, оглашено 30 января 2009 года. Если так пойдет и далее, то с учетом отпускного периода судей КС среднее ежегодное число всех постановлений КС, принимаемых пленумом и обеими палатами, не будет превышать 15. Во всяком случае, начиная с 2005 года, то есть задолго до перевода КС в С.-Петербург, КС более 15 постановлений в год не принимал: в 2005 году было принято 14 постановлений КС (из них три в декабре), в 2006 году - 10 постановлений КС, в 2007 году - 14 постановлений КС, в 2008 году - 11 постановлений КС, причем в 2008 году "перерыв" между Постановлениями N 10-П и N 11-П составил более четырех месяцев - с 18 июля до 27 ноября. Сложившуюся практику "неспешной подготовки" проектов постановлений КС способны исправить только соответствующие изменения комментируемого Закона, в частности учреждение вместо двух трех палат КС (см. комментарий к статье 20 Закона). --------------------------------
<1> СЗ. 12.02.2007. N 7. Ст. 932. Необходимо подчеркнуть, что статья 70 Закона касается совещания судей КС только по принятию итогового решения по делу, которым должно быть постановление. Она не распространяется на совещания судей КС, на которых принимаются (или не принимаются) "отказные" определения КС по докладам начальников отраслевых управлений Секретариата (см. комментарий к статье 43 Закона); соответственно на таких совещаниях начальники управлений присутствовать вправе - как приравненные к лицам, обеспечивающим нормальный ход совещания. Никто другой, кроме лиц, обеспечивающих нормальный ход совещания, в том числе судьи КС, не рассматривавшие дело (обычно из другой палаты), не вправе участвовать в совещании рассматривавших дело судей КС. 3. Полномочия Конституционного Суда предопределяют огромную важность его решений для всей страны. Поэтому их подготовке в комментируемом Законе следовало уделить больше внимания, что не было сделано. Если, например, протоколированию заседания посвящена отдельная статья Закона (статья 59), то протоколирование совещания по принятию итогового решения такой статьи не удостоено, положения о нем "растворены" в комментируемой статье. Пробелы Закона о подготовке итогового решения устраняются Регламентом. В соответствии с § 37 Регламента после окончания слушания дела судья-докладчик представляет проект итогового решения, основывающийся на материалах, исследованных Конституционным Судом. В случае разногласий между судьями-докладчиками по всему или по части перечня вопросов или проекту итогового решения каждый из них составляет собственный перечень вопросов или проект итогового решения. Любой судья, участвующий в рассмотрении дела, вправе представить собственный перечень вопросов или проект итогового решения. Одобренные большинством участвующих в рассмотрении 157
дела судей ответы на вопросы, определяющие существо итогового решения, служат основой доработки проекта итогового решения, представленного судьей-докладчиком. По требованию не менее трех судей в пленарном совещании или одного судьи в совещании палаты голосование по проекту итогового решения производится не ранее чем через сутки после вручения судьям всех представленных проектов итогового решения. В случае представления нескольких проектов итогового решения Конституционный Суд принимает один из них за основу для дальнейшей работы. Принятым за основу считается проект, получивший наибольшее число голосов судей, участвовавших в голосовании. Любой судья, участвующий в рассмотрении дела, вправе предлагать поправки к проекту итогового решения, принятому за основу, вплоть до момента постановки на голосование соответствующей части проекта итогового решения. По требованию любого из судей поправки представляются в письменном виде, проект итогового решения или поправка к нему могут обсуждаться и "голосоваться" по частям. Итоговое решение Конституционного Суда не может быть принято без голосования, даже если все участвующие в совещании судьи с ним согласны. После того как председательствующий объявил о начале голосования по поправке или по части проекта решения, никто из присутствующих на совещании судей не может прерывать голосование, за исключением случаев выступления судьи по порядку ведения совещания в связи с ходом данного голосования. Поправка к проекту итогового решения по делу считается принятой, если за нее проголосовало большинство участвовавших в голосовании судей. В случае если голоса разделились поровну, поправка считается отклоненной. Части проекта решения с принятыми поправками ставятся на голосование в целом. После голосования по частям проекта итогового решения проводится голосование по проекту в целом с учетом принятых поправок. В соответствии с § 35 Регламента протоколирование закрытого совещания судей осуществляется сотрудниками Секретариата. Если Конституционным Судом принято решение провести совещание без участия сотрудников Секретариата, обеспечивающих протоколирование, то протокол совещания ведет один из судей по поручению Конституционного Суда. Протокол закрытого совещания должен содержать: дату совещания и время его начала и окончания; фамилию председательствующего; фамилии присутствующих и отсутствующих судей с указанием известных Конституционному Суду причин отсутствия каждого из них; вопросы, поставленные на голосование, и оглашаемые председательствующим результаты голосования по ним. К протоколу закрытого совещания судей по принятию итогового решения прилагается стенограмма. С протоколом и стенограммой закрытого совещания судей вправе знакомиться только судьи Конституционного Суда. Судья вправе принести свои замечания на протокол, которые рассматриваются тем же составом Конституционного Суда. Протокол должен быть подписан всеми присутствующими судьями и не подлежит разглашению. Разглашение тайны совещательной комнаты судьей КС может быть признано совершением поступка, порочащего честь и достоинство судьи (пункт 6 части первой статьи 18 Закона) и повлечь прекращение его полномочий. Разглашение тайны совещательной комнаты присутствовавшим на закрытом совещании сотрудником Секретариата является основанием увольнения государственного служащего за разглашение сведений, составляющих охраняемую законом тайну. Глава VIII. РЕШЕНИЯ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Статья 71. Виды решений Комментарий к статье 71 158
1. Конституционный Суд учреждался Конституцией для принятия решений, т.е. государственно-властных велений. С принятием решения КС обычно заканчивается конституционное судопроизводство, если заявитель либо иное управомоченное лицо не ходатайствовало о разъяснении решения КС. Именно принятием решений Конституционный Суд реализует свои полномочия. Поэтому положения о решениях Конституционного Суда - самые важные в комментируемом Законе. Комментируемая статья и вся глава VIII "Решения Конституционного Суда Российской Федерации" (статьи 71 - 83 Закона) касаются только решений, принимаемых в ходе конституционного судопроизводства. Исключение составляет часть пятая статьи 71, в которой говорится о решениях по вопросам организации деятельности Конституционного Суда: о формировании персонального состава палат, прекращении полномочий судьи и др. Все подобные вопросы (кроме избрания председательствующего в палате), исходя из содержания статьи 21 Закона, решаются на пленуме. Поскольку они имеют исключительно внутренний процедурный характер, не влияющий на разрешение дел, комментируемый Закон, за редкими исключениями, их не касается. В соответствии с комментируемой статьей Конституционный Суд может принимать четыре вида решений: постановления, определения, заключения и решения по вопросам организации своей деятельности. Среди последних как минимум два имеют нормативный характер - Регламент (см. комментарий к статье 28 Закона) и Положение о Секретариате (см. комментарий к статье 40 Закона). Определения КС могут приниматься в виде отдельного документа (обычно по обращениям в КС) и в протокольной форме. Ранее статья 43 Закона "О Конституционном Суде РСФСР" не предусматривала принятие решений Конституционного Суда в виде определений. Если исходить из статьи 71 Закона, то постановление является итоговым решением по рассмотренному КС делу, а определение - решением КС, принимаемым в ходе конституционного судопроизводства по вопросам, не указанным в пунктах 1 - 4 части первой статьи 3 Закона. 2.1. Статья 71 Закона рассматривает как итоговые решения Конституционного Суда только его постановления и заключения; все иные решения Конституционного Суда, принимаемые при осуществлении конституционного судопроизводства и именуемые определениями, не должны быть итоговыми решениями. Однако такое содержание статьи 71 и некоторых других статей Закона Конституционный Суд давно и явно стесняет. Чем дольше действует Конституционный Суд, тем больше он принимает так называемые развернутые определения с позитивным содержанием, или определения "по жалобе..." или "по запросу..." (см. комментарий к статье 43 Закона). Как и постановления, они фактически являются итоговыми решениями Конституционного Суда, особенно с учетом того, что ни те ни другие обжалованию не подлежат (см. комментарий к статье 79). Например, Определения КС от 10 декабря 2002 года N 283-О и N 284-О незначительно и редакционно отличаются от постановления лишь наименованием, вводной частью и пунктом 1 резолютивной части. "По смыслу статьи 125 (пункт "а" части 2 и часть 6) Конституции Российской Федерации, - установил в них КС, - и конкретизирующих ее положений пункта 1 части первой статьи 3, статей 6 и 36, пункта 3 части первой статьи 43, частей второй и третьей статьи 79, статьи 85, пункта 2 части первой и частей второй и четвертой статьи 87 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации, придя к выводу о том, что в обращении оспариваются такие же нормативные положения, какие ранее были признаны им не соответствующими Конституции Российской Федерации, своим решением в форме определения подтверждает, что эти положения также являются не соответствующими Конституции Российской Федерации и как таковые не могут иметь юридической силы. По смыслу указанных положений 159
Конституции Российской Федерации и Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" во взаимосвязи с пунктом 1 части первой статьи 87 названного Закона Конституционный Суд Российской Федерации, придя к выводу о том, что в обращении оспариваются такие же нормативные положения, какие ранее были признаны им соответствующими Конституции Российской Федерации, своим решением в форме определения подтверждает, что эти положения также являются соответствующими Конституции Российской Федерации, а потому дальнейшее производство по запросу прекращает". В КС давно сложилась практика принятия определений в упрощенно-ускоренном порядке, без учета статьи 42 и других положений Закона, в том числе комментируемой статьи (либо на основе их весьма спорного толкования самим КС), следствием чего является появление все более похожих на постановления пространных определений, в которых встречаются элементы как итоговых, так и процессуально-процедурных судебных решений. Например, Определение от 14 мая 2002 года N 108-О <1> именуется "об отказе...", но в его резолютивной части говорится "не об отказе": "Поскольку поставленный заявителем вопрос разрешен Конституционным Судом Российской Федерации в ранее вынесенных решениях, признать жалобу открытого акционерного общества "Кемеровоспецстрой" не подлежащей дальнейшему рассмотрению в открытом заседании Конституционного Суда Российской Федерации". --------------------------------
<1> РГ. 2002. 10 июля. "Отказным" Определением от 19 апреля 2007 года N 319-О-О <1> КС установил, что положения статьи 71 Закона какие-либо конституционные права и свободы граждан не затрагивают. --------------------------------
<1> В официальных изданиях не опубликовано. 2.2. Впервые официально на подмену постановлений Конституционного Суда определениями обратил внимание судья В.О. Лучин в Особом мнении по Определению от 27 июня 2000 года N 92-О <1>, принятому по запросу Государственной Думы о проверке соответствия Конституции отдельных положений конституций некоторых республик в составе РФ. Выразив несогласие именно с видом решения Конституционного Суда по данному делу, В.О. Лучин обосновал свою позицию следующими аргументами. --------------------------------
<1> СЗ. 17.07.2000. N 29. Ст. 3117. Статья 41 Закона относит предварительное изучение обращения к обязательным стадиям производства в Конституционном Суде. Запрос депутатов Государственной Думы прошел эту стадию, по итогам которой Конституционный Суд мог либо принять его к рассмотрению с последующим вынесением постановления, либо отказать в этом в определении по основаниям, предусмотренным в статье 43 названного Закона. Закрепление Законом (статья 71) разных видов решений Конституционного Суда постановлений, заключений, определений - неслучайно. Они обладают значительными особенностями, что должно учитываться при осуществлении конституционного судопроизводства. В отличие от постановлений Конституционного Суда его определения относятся к иным решениям и не являются итоговыми решениями, которые принимаются по существу любого из вопросов, перечисленных в пунктах 1, 2, 3 и 4 части первой статьи 3 Закона. Определения Конституционного Суда подписываются не всеми судьями, участвовавшими в голосовании (часть вторая статьи 75 Закона), а только Председателем и судьей-секретарем Конституционного Суда либо замещающими их судьями; могут не направляться органам и лицам, указанным в статье 77 Закона; не подлежат опубликованию в официальных изданиях ОГВ (статья 78 Закона), если иное не указано в 160
самом определении. Закон дифференцирует требования, предъявляемые к решениям Конституционного Суда: одни из них являются общими (части 1 и 2 статьи 74), другие обращены либо к постановлениям и заключениям (части 3 и 4 статьи 74), либо к определениям (часть 5 статьи 74). Зафиксированные Законом особенности юридической природы определений как преимущественно процессуальных актов указывают на то, что ими не могут осуществляться предусмотренные статьей 3 Закона полномочия Конституционного Суда. Определения не должны дословно дублировать правовые позиции, содержащиеся в ранее принятых им постановлениях, тем самым как бы подтверждая их. Определение по обращениям не должно превращаться и в разъяснение постановления Конституционного Суда, так как для этого необходимо ходатайство, предусмотренное Законом (статья 83). Приняв Определение от 27 июня 2000 года N 92-О, Конституционный Суд существенно отступил от этих требований. КС без необходимости воспроизвел положения мотивировочных частей своих сохраняющих силу постановлений. Такое воспроизведение не может усилить уже выраженные в постановлениях правовые позиции Конституционного Суда и лишь усложняет понимание и применение его нового решения по аналогичному предмету. В абзаце первом пункта 3.3 мотивировочной части Определения от 27 июня 2000 года N 92-О КС фактически сделал вывод о несоответствии Конституции положений, закрепляющих и конкретизирующих принцип суверенитета республик, который следует не только из его ранее принятого Постановления, но и из "настоящего Определения". Следовательно, Конституционный Суд допускает, что признание отдельных положений нормативных актов конституционными или неконституционными может быть осуществлено его определением. Между тем для такого признания (статья 87 Закона) требуется принятие итогового решения Конституционного Суда. КС в абзаце третьем пункта 4.2 мотивировочной части того же Определения фактически разъяснил свою правовую позицию, выраженную им в Постановлении от 7 июня 2000 года, что возможно лишь по ходатайству надлежащих субъектов (статья 83 Закона), и безосновательно распространил аргументацию принятых им постановлений в отношении всех оспоренных положений Конституций Республик Адыгея, Башкортостан, Ингушетия, Коми, Северная Осетия-Алания, Татарстан. Между тем среди них имеются и такие, которые ранее не были предметом рассмотрения Конституционного Суда и не являются разновидностями положений, признанных неконституционными, например о возможности осуществления субъектами РФ международных и внешнеэкономических связей. Однако решение вопросов по существу должно производиться не определением, а постановлением Конституционного Суда (часть вторая статьи 71 Закона). Нельзя согласиться и с тем, что Определение от 27 июня 2000 года N 92-О было принято исходя из норм статьи 87 Закона, так как она предусматривает принятие по делу о проверке конституционности нормативного акта итогового решения, каковым могло быть только постановление (часть 2 статьи 71 Закона). Поэтому в Определении не следовало указывать на несоответствие положений нормативных актов Конституции, а также устанавливать, что положения нормативных актов республик, "основанные на положениях, которые настоящим Определением как не соответствующие Конституции Российской Федерации признаны утрачивающими силу и не подлежащими применению, либо воспроизводящие их или содержащие такие же положения, также не могут применяться судами, другими органами и должностными лицами и подлежат отмене в установленном порядке". Названные положения могут содержаться лишь в постановлении Конституционного Суда. Оценивая Определение от 27 июня 2000 года N 92-О в целом, судья В.О. Лучин пришел к выводу, что оно не в полной мере соответствует требованиям Закона и по своим характеристикам тяготеет не к определению, а к постановлению. Увеличение числа таких определений умаляет демократизм конституционного судопроизводства, так как они 161
принимаются без заслушивания сторон и их представителей, показаний экспертов и свидетелей, оглашения имеющихся документов, что не позволяет сторонам отстаивать свою позицию в заседаниях Конституционного Суда и нарушает закрепленные Законом (статьи 5, 32, 35) принципы состязательности сторон и устности разбирательства. Придание некоторым определениям Конституционного Суда характера итогового решения не исключено. Но это возможно не на основе прецедента и деловых обыкновений самого Конституционного Суда, а на условиях и основаниях, предусмотренных непосредственно Законом, который обязывает Конституционный Суд неукоснительно соблюдать любые его требования. Если Конституционный Суд считает, что действующая редакция Закона препятствует совершенствованию конституционного судопроизводства, то для его изменения он может воспользоваться правом законодательной инициативы. До внесения соответствующих изменений в Закон Конституционный Суд не вправе игнорировать различия между своими решениями. Особое мнение В.О. Лучина завершается словами: "Подмена постановлений определениями, на мой взгляд, не допустима". С этим нельзя не согласиться, тем более что подобные "развернутые определения с позитивным содержанием" принимались Конституционным Судом неоднократно. К ним относится и указанное в комментарии к статье 19 Закона Определение по жалобе П.Ф. Енборисовой: назначение для ее предварительного изучения трех судей-докладчиков уже само по себе свидетельствует, что оно не является решением процедурного характера, а требовало основательного изучения и принятия постановления Конституционного Суда. 2.3. Постановление КС, принятое по определенному предмету обращения (обычно по жалобе на неконституционность положения закона), впоследствии обусловливает принятие по аналогичному предмету других обращений "отказных" определений КС на основании пункта 3 части первой статьи 43 Закона. В результате постановлений КС со временем становилось меньше, а определений КС - больше. Если, например, в 1998 году было принято 28 постановлений и 201 определение, то в 2006 году - всего 10 постановлений, но 635 определений, в 2007 году - 14 постановлений и 963 определения. Эти данные свидетельствуют также об увеличении количества обращений в КС, которые, в свою очередь, продуцируются содержанием, количеством и качеством принимаемых законов. При этом среди определений КС возрастает количество "с позитивным содержанием". К 2007 году их стало столько, что КС свои определения стал иначе нумеровать. Раньше все определения КС нумеровались цифрами с буквой "О" через дефис, например "N 25-О". Теперь "отказные" определения КС нумеруются с двумя буквами "О" через дефисы (например, "N 25-О-О"), а определения "позитивные", возможно даже с правовыми позициями (которые должны быть в постановлениях КС) - с буквами "О" и "П" через дефисы (например, "N 25-О-П"). Преобладают "отказные" определения КС. Однако, повторим, Закон, в том числе комментируемая статья, не предусматривает принятие "гибридных" решений КС - "позитивных определений" (за исключением разве что определений о разъяснении ранее принятых решений КС), равно как и "отказных" постановлений, в которых есть "что-то от постановления, а что-то от определения". Практика КС по принятию "позитивных" определений не находит понимания и в других судах, что отражается на рассмотрении и пересмотре ими различных дел. Например, Арбитражный суд Свердловской области, в своем Определении от 6 апреля 2007 года довольно обстоятельно порассуждав о решениях КС, установил (цитируем без редактирования): "Возникает также вопрос о правовой сущности таких решений Конституционного Суда РФ, которые оформляются в виде определений. В соответствии со ст. 71 ФКЗ "О Конституционном Суде РФ" от 21 июля 1994 года N 1-ФКЗ итоговое решение Конституционного Суда РФ по существу любого из вопросов, перечисленных в пунктах 1 162
- 4 части первой статьи 3 настоящего ФКЗ, именуются Постановлениями. Все иные решения Конституционного Суда РФ именуются определениями или заключениями. Поскольку вопрос, изложенный в Определении N 542-О, рассматривался в рамках пунктов 1 и 3 части первой статьи 3 ФКЗ, то соответственно и ответ на этот вопрос для придания ему силы обязательности и основания для пересмотра по вновь открывшимся обстоятельствам должен вытекать из постановления Конституционного Суда РФ. Об этом, в частности, говорится и в пункте 9 Постановления Пленума ВАС РФ "О применении АПК РФ при пересмотре вступивших в законную силу судебных актов по вновь открывшимся обстоятельствам" N 17 от 12 марта 2007 года. Определения Конституционного Суда РФ не могут быть квалифицированы в качестве бесспорного и достаточного основания для пересмотра дела по вновь открывшимся обстоятельствам". В ответ КС Определением от 1 ноября 2007 года N 827-О-П <1> установил, что "арбитражные суды не вправе оценивать законность и обоснованность решений, принимаемых Конституционным Судом Российской Федерации. Следовательно, арбитражные суды не вправе не исполнять решения Конституционного Суда Российской Федерации и содержащиеся в них предписания. Иное означало бы неисполнение требований Конституции Российской Федерации и Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации". --------------------------------
<1> СЗ. 31.12.2007. N 53. Ст. 6675. Таким образом, практика КС выявила необходимость изменений Закона, касающихся определений КС. Статья 72. Принятие решения Комментарий к статье 72 1. Принятие решения Конституционного Суда происходит в закрытом заседании в совещательной комнате. Поэтому процесс принятия решения "открыт" только судьям Конституционного Суда и допущенным в совещательную комнату сотрудникам Секретариата, но не участникам процесса и публике. Решение Конституционного Суда не может быть принято без личного голосования каждого судьи, участвовавшего в рассмотрении дела, что исключает его проведение "заочно". Открытый характер голосования не позволяет какому-либо судье воздержаться или уклониться от него - это запрещено частью пятой комментируемой статьи. Для депутатов Государственной Думы, например, запрет воздержания и уклонения от голосования при принятии законов не предусмотрен, поэтому зал заседаний Государственной Думы регулярно полупустой либо число не голосовавших или воздержавшихся велико. Уклонение судьи от голосования трижды подряд без уважительных причин является основанием прекращения его полномочий (пункт 8 части первой статьи 18 Закона). Однако это правило не действует при принятии Конституционным Судом решений, не относящихся к конституционному судопроизводству, т.е. по вопросам внутренней организации его деятельности. В соответствии с пунктом 14 § 37 Регламента итоговое решение Конституционного Суда принимается в целом открытым голосованием путем поименного опроса судей. При голосовании по поправкам поименный опрос судей производится лишь в том случае, если этого требуют не менее трех судей. Во всех случаях председательствующий голосует последним (часть первая статьи 72 Закона), но его голос, исходя из статьи 16 Закона, не является решающим. Голосование
163
председательствующего последним призвано исключить психологическое воздействие на других судей и повлиять на их голосование. 2. Решения Конституционного Суда принимаются, как правило, простым большинством голосов судей, участвовавших в голосовании. Исключения установлены Законом для принятия решений о толковании Конституции (часть четвертая комментируемой статьи), о прекращении полномочий судьи ввиду совершения им поступка, порочащего честь и достоинство судьи (часть пятая статьи 18), и о досрочном освобождении от должности Председателя, заместителя Председателя и судьи-секретаря Конституционного Суда (часть четвертая статьи 23): для этого необходимо не менее двух третей голосов, причем от общего числа судей, а не от участвовавших в голосовании, которых может быть меньше. В ходе подсчета голосов при принятии решений по вопросам конституционного судопроизводства учитываются лишь те судьи, которые участвовали именно в голосовании. Если судья участвовал в рассмотрении дела, но по какой-либо причине не смог участвовать в голосовании, он не должен учитываться в составе Конституционного Суда, голосующего за принятие решения. Закон допускает участие в голосовании четного числа судей, голоса которых могут разделиться поровну. В таких случаях при принятии решения о конституционности нормативного акта (его отдельного положения), договора между ОГВ или не вступившего в силу международного договора РФ решение считается принятым в пользу соответствия оспоренного акта (договора) Конституции. Но решение по спору о компетенции должно приниматься только большинством голосов (часть третья статьи 72). Поэтому при равенстве голосов в принятии решения по спору о компетенции допускается возобновление обсуждения проекта решения и переголосование, что исключено для голосования при принятии решений по другим категориям дел. Статья 73. Передача дела палатой Конституционного Суда Российской Федерации на рассмотрение в пленарном заседании Комментарий к статье 73 1.1. Комментируемая статья распространяется только на рассмотрение дела в заседании одной из двух палат Конституционного Суда. Она обязывает палату передать дело на рассмотрение пленуму, если она намерена принять решение, не соответствующее правовой позиции, выраженной в решении, принятом ранее любой из палат или пленумом. При комментарии статьи 73 Закона необходимо уяснить, что представляет собой "правовая позиция Конституционного Суда". Важность данного понятия, его содержания обусловлены тем, что ранее изложенная правовая позиция мешает Конституционному Суду принять не соответствующее ей решение. Правовые позиции Конституционного Суда неоднократно используются им при принятии решений, но вне связи с передачей рассмотрения дела палатой на пленум. Указанный пробел отчасти восполнен § 40 Регламента, согласно которому после окончания слушания дела в палате, но до завершения закрытого совещания судей по принятию итогового решения любой из судей, участвующих в рассмотрении дела, вправе поставить вопрос о несоответствии предлагаемого решения по делу правовой позиции, выраженной в ранее принятых решениях Конституционного Суда. Если большинство участвующих в рассмотрении дела судей признают предлагаемое решение по делу не соответствующим правовой позиции, выраженной в ранее принятых решениях Конституционного Суда, и при этом большинство из них выскажется в пользу необходимости его принятия, председательствующий, не проводя голосования по принятию предлагаемого решения, объявляет о прекращении закрытого совещания судей 164
и передает все материалы дела и протоколы заседания по делу Председателю Конституционного Суда, который направляет их всем судьям для рассмотрения в пленарном заседании. При этом судьей-докладчиком является судья, бывший докладчиком по данному делу в заседании палаты. Приведенные положения Регламента тем не менее не снимают вопрос о том, могут ли правовые позиции Конституционного Суда противоречить друг другу. Статья 73 Закона и § 40 Регламента допускают, что принять решение с правовой позицией, не соответствующей выраженной в ранее принятых "палатных" решениях Конституционного Суда, вместо палаты может пленум. В принципе, правовые позиции, тем более содержащиеся в одном решении Конституционного Суда, не должны противоречить друг другу. Но это соблюдалось не всегда. Например, в "пленарном" Постановлении от 11 июня 2003 года содержатся правовые позиции, с одной стороны, о том, что федеральный законодатель не может умалять принадлежащее гражданам право на участие в референдуме, вводить его несоразмерные ограничения; с другой стороны, положения ФКЗ о референдуме, вводящие именно такие ограничения, были признаны соответствующими Конституции. В связи с этим можно согласиться с мнением о том, что "необходимо ввести в Закон положение о том, что решение Конституционного Суда должно быть логичным, а его выводы вытекать из исходных посылок с неизбежностью; нарушение такого предписания должно стать основанием для отмены либо изменения ранее вынесенного решения Конституционного Суда РФ" <1>. --------------------------------
<1> Сасов К.А. Споры о конституционности налоговых законов: полномочия Конституционного Суда Российской Федерации. М.: Статут, 2006. Представляется, что статья 73 Закона ориентирует на недопустимость несоответствия правовых позиций Конституционного Суда друг другу, на особую тщательность подготовки решений пленумом, поскольку его решения не могут быть никуда "переданы для изменения". Поэтому пленум, принимая решение, "не имеет права на ошибку". Это должно ориентировать на выработку в пленарных заседаниях Конституционного Суда таких решений (правовых позиций), которые в максимальной степени исключали бы приобретение ими характера препятствия для новой правовой позиции Конституционного Суда. 1.2. Конституционным Судом принимались "палатные" решения, содержащие правовые позиции, не соответствующие "пленарным" решениям. Например, палата Конституционного Суда Постановлением от 23 апреля 2004 года N 8-П признала Земельный кодекс РФ по порядку принятия соответствующим Конституции. Между тем Земельный кодекс принимался с существенными нарушениями правил, установленными для принятия ФЗ. Не передав "дело о Земельном кодексе" на рассмотрение пленума, палата отступила от правовых позиций Конституционного Суда, выраженных в "пленарном" Постановлении от 5 июля 2001 года N 11-П <1>, согласно которым установление в Регламенте Государственной Думы процедуры принятия решений и ее соблюдение является существенным процессуальным элементом надлежащего принятия актов; несоблюдение вытекающих из Конституции процедурных правил, имеющих существенное значение и влияющих на принятие решения, позволяет констатировать противоречие этого решения Конституции; нарушение требований к чтениям в законодательной процедуре, влияющее на судьбу акта в целом, свидетельствует о неконституционности такого акта не только по порядку принятия, но и в конечном счете по содержанию. --------------------------------
<1> СЗ. 16.07.2001. N 29. Ст. 3059.
165
Отступление от статьи 73 Закона имело место и в других случаях. Так, Определением от 5 июня 1995 года N 32-О, официально не опубликованном и принятом на пленуме, Конституционный Суд отказал гражданину в признании не соответствующим статье 19 Конституции положения Закона "О приватизации жилищного фонда в РСФСР", запрещавшего приватизацию комнат в коммунальных квартирах. Однако Постановлением от 3 ноября 1998 года N 25-П <1>, принятом по жалобе другого гражданина, это же положение было признано не соответствующим статье 19 Конституции. Постановление от 3 ноября 1998 года принято палатой, которая посвятила в нем несколько абзацев объяснению изменения правовой позиции из Определения от 5 июня 1995 года. Но палата вообще не вправе изменять решение пленума - не позволяет статья 73 Закона. --------------------------------
<1> СЗ. 09.11.1998. N 45. Ст. 5603. "Пленарным" Определением от 2 апреля 2001 года N 91-О <1> КС отказал гражданину С.В. Посохову в принятии к рассмотрению его жалобы на неконституционность статей 90 и 122 УПК РСФСР, допускавших задержание подозреваемого без судебного решения на срок более 48 часов и тем самым противоречивших статье 22 (часть 2) Конституции. Главными для КС тогда оказались не конституционные права С.В. Посохова, а момент заключения его под стражу - "всего" через два с половиной года после принятия Конституции, а также абзац второй пункта 6 раздела второго "Заключительные и переходные положения" Конституции, согласно которому до приведения уголовно-процессуального законодательства в соответствие с положениями Конституции сохраняется прежний порядок ареста, содержания под стражей и задержания лиц, подозреваемых в совершении преступления. Из Определения от 2 апреля 2001 года N 91-О не ясно, когда С.В. Посохов обратился в КС. Но менее чем через год, дождавшись принятия УПК РФ и ФЗ "О введении в действие Уголовнопроцессуального кодекса Российской Федерации" (18 декабря 2001 года) и установив, что соответствующие статье 22 (часть 2) Конституции положения вводятся в действие лишь с 1 января 2004 года - КС "палатным" Постановлением от 14 марта 2002 года N 6-П <2> по жалобам других граждан признал те же положения УПК РСФСР не соответствующими Конституции. В связи с этим делом К.А. Сасов подчеркивает, что "именно беспринципность судебной власти в деле защиты конституционных прав граждан и создает питательную среду бесправия, какими бы благими намерениями это бесправие не оправдывалось... Оценивая возможность судебной защиты российских граждан от незаконных и неконституционных правоприменительных норм, следует вывод, что такая защита в Конституционном Суде РФ наименее эффективна" <3>. --------------------------------
<1> СЗ. 11.06.2006. N 24. Ст. 2499. <2> РГ. 2002. 21 марта. <3> Сасов К.А. Споры о конституционности налоговых законов: полномочия Конституционного Суда Российской Федерации. М.: Статут, 2006. Сам Конституционный Суд в Определении от 13 января 2000 года N 6-О <1>, принятом на пленуме, установил, что изменение правовой позиции Конституционного Суда "требует обязательного рассмотрения дела в пленарном заседании Конституционного Суда Российской Федерации, т.е. в наиболее широкой коллегии его судей. Поводом же может послужить обращение в Конституционный Суд Российской Федерации любого из управомоченных на это субъектов, в частности жалоба гражданина. Кроме того, такая инициатива может исходить от судей Конституционного Суда Российской Федерации, пришедших при рассмотрении нового дела к выводу о необходимости изменения правовой позиции. Наличие оснований для пересмотра прежних правовых позиций во всяком случае подтверждается в пленарном заседании 166
(часть вторая статьи 40, часть первая статьи 42, статьи 43 и 73 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации")". --------------------------------
<1> СЗ. 13.03.2000. N 11. Ст. 1244. Из изложенной правовой позиции следует, что заявители в обращении в Конституционный Суд при необходимости вправе просить передать его дело на рассмотрение пленума с целью изменения ранее выраженной "палатной" правовой позиции. Однако это право фактически отрицается Определениями от 19 июня 2003 года N 204-О и от 17 марта 2005 года N 61-О (оба официально не опубликованы), которые рассматривают просьбы граждан передать дело в порядке статьи 73 Закона как требование пересмотра ранее принятого решения Конституционного Суда, что не допускается статьей 79 Закона. Фактически право требовать передачи дела от палаты пленуму статья 73 Закона и Конституционный Суд оставили только за большинством судей палаты, рассматривающей это дело. Меньшинство судей палаты этого права тоже лишены. 1.3. Среди решений Конституционного Суда есть и такие, которые не противоречат ранее выраженным правовым позициям, но изначально ошибочны и начинают противоречить позднее принятым правовым позициям. Например, Определением от 3 февраля 2000 года N 22-О <1> устанавливалось, что "ни один федеральный закон в силу статьи 76 Конституции Российской Федерации не обладает по отношению к другому федеральному закону большей юридической силой". Этот тезис противоречит выработанному юридической наукой принципу, согласно которому в случае противоречия актов одинаковой юридической силы друг другу действует акт, принятый позднее. Именно он отражен в Постановлении от 25 июня 2001 года N 9-П <2> в виде правовой позиции, согласно которой "по общему правилу при расхождении норм действующего законодательства по одному и тому же вопросу применению подлежит норма, изданная позднее". Тем не менее это общее правило действовать не может, поскольку Определение от 3 февраля 2000 года принималось пленумом, а Постановление от 25 июня 2001 года - палатой. --------------------------------
<1> СЗ. 03.04.2000. N 14. Ст. 1532. <2> СЗ. 02.07.2001. N 27. Ст. 2804. "Если проследить, - пишет К.А. Сасов, - как Конституционный Суд РФ решал однотипные дела на протяжении своей деятельности, то станет видно, что он довольно часто изменял правовые подходы для получения итогового решения, при этом не указывая на изменение своей правовой позиции... Если допустить, что правовая позиция Конституционного Суда РФ - источник права, то следует признать, что это ненадежный источник" <1>. --------------------------------
<1> Сасов К.А. Споры о конституционности налоговых законов: полномочия Конституционного Суда Российской Федерации. М.: Статут, 2006. Необходимо отметить, что статья 73 Закона, а вслед за ней и § 40 Регламента говорят о ранее принятых решениях, а не решении Конституционного Суда. Из ее буквального содержания следует, что палата не обязана передавать рассмотрение дела пленуму, если предлагаемое ею решение противоречит только одному ранее принятому решению Конституционного Суда. Однако такое толкование неприемлемо, поскольку непередача дела палатой пленуму по мотиву противоречия проекта решения по нему всего одной ранее выраженной правовой позиции означает признание допустимости противоречия друг другу двух, а в перспективе - по мере принятия новых решений Конституционного 167
Суда - трех и более правовых позиций; вновь принятое решение будет соответствовать одной правовой позиции, но противоречить другой. Все это свидетельствует о необходимости изменения положений Закона и Регламента, касающихся правовых позиций Конституционного Суда. Иначе применительно к КС окажется актуально высказывание Ч. Беккариа: "При полной свободе толкования судья, то сообразуясь с прямым смыслом закона, то объясняя закон, может всегда произнести решение в пользу того или другого, как ему заблагорассудится. Он всегда уверен, что может прикрыть свое лицеприятие или буквальным, или истолковательным смыслом закона. Таким образом, судья превращается в шарлатана, который, к великому удивлению зрителей, угощает из одной и той же бутылки то сладким, то горьким напитком" <1>. --------------------------------
<1> Беккариа Ч. О преступлениях и наказаниях (1764). 2. Согласно комментируемой статье правовая позиция выражается в решении Конституционного Суда. В нем может быть одна или несколько правовых позиций. В каких решениях Конституционного Суда могут быть выражены его правовые позиции? Прежде всего, в постановлениях, поскольку именно они принимаются по существу вопросов (часть вторая статьи 71 Закона), поставленных перед Конституционным Судом. Принять постановление Конституционного Суда по существу вопроса, не выразив в нем ни одной правовой позиции, вряд ли возможно. Если при подготовке проекта постановления Конституционного Суда в нем не удается сформулировать ни одной правовой позиции, это свидетельствует о наличии основания для отказа в принятии обращения к рассмотрению. Правовые позиции могут быть выражены в определениях Конституционного Суда, особенно в получивших распространение "развернутых определениях с позитивным содержанием". Такими определениями решается по существу вопрос, поставленный заявителем но с отступлением от некоторых требований Закона (см. комментарии к статьям 43 и 71 Закона). Причем решается далеко не всегда в интересах заявителя, не приглашенного на заседание Конституционного Суда и, соответственно, не имеющего возможности изложить свою позицию по делу лично. В то же время постановление Конституционного Суда не должно основываться на правовой позиции, выраженной в определении. Иное означало бы, что определению Конституционного Суда безосновательно придается более высокий статус, чем постановлению. Определение, имеющее исключительно процедурный характер, может вообще не содержать правовой позиции. Не должно содержать правовой позиции определение об исправлении неточностей в решении Конституционного Суда (см. комментарий к статье 82 Закона). Теоретически правовая позиция может быть выражена в заключении Конституционного Суда о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента в совершении тяжкого преступления. Теоретически - потому, что данный вид решения, как и определение, имеет процедурный (не материально-правовой) характер и поскольку Конституционный Суд таких заключений пока не принимал. В решении КС может быть использована, подтверждена или развита (универсализирована, признана имеющей общий или общеобязательный характер) правовая позиция, выраженная в ранее принятом решении. Или, напротив, ограничено распространение правовой позиции. Например, в Определении от 1 ноября 2007 года N 827-О-П <1> установлено, что "в Определении от 7 декабря 2006 года N 542-О Конституционный Суд Российской Федерации спроецировал правовую позицию, сформулированную им в Постановлении от 30 июня 2006 года N 8-П применительно к отношениям "субъект Российской Федерации - Российская Федерация", на отношения 168
"местное самоуправление - Российская Федерация (субъект Российской Федерации)". А в Постановлении от 28 февраля 2006 года N 2-П <2> установлено, что "вывод, сделанный Конституционным Судом Российской Федерации в Определении от 10 декабря 2002 года N 283-О применительно к соответствующим нормативным правовым актам и с учетом конкретного предмета правового регулирования, не может быть, однако, автоматически распространен на другие случаи делегированного регулирования Правительством". --------------------------------
<1> СЗ. 31.12.2007. N 53. Ст. 6675. <2> СЗ. 13.03.2006. N 11. Ст. 1230. КС не только формулирует новые, но и истолковывает прежние собственные правовые позиции. Например, согласно Определению от 27 декабря 2005 года N 522-О, "из приведенной правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, применимой и при оценке конституционности норм, регламентирующих срок полномочий судей, следует, что установление в результате изменений в правовом регулировании срока полномочий судей меньшей продолжительности, чем тот конкретный срок, на который они ранее в соответствии с законом назначались на должность, также означало бы нарушение принципа несменяемости судей, закрепленного статьей 121 (часть 1) Конституции Российской Федерации". Вместе с тем у толкования и распространения правовых позиций КС на другие дела есть объективные пределы. Прежде всего это предмет рассмотрения КС, существо вопроса. Поэтому КС не вправе обосновывать своими ранее принятыми решениями решение по другому делу, предмет которого не имеет с ними общего, тем более придавать своим правовым позициям противоположный смысл. Однако КС иногда практиковал и такой прием. Например, в Постановлении от 23 апреля 2004 года N 8-П КС за неимением других "подходящих" правовых позиций обосновывал конституционность права собственности на земли России иностранных лиц своими ранее принятыми Постановлениями об органах налоговой полиции и об аудиторской деятельности. 3. В какой части решения Конституционного Суда может быть выражена правовая позиция? Для ответа на этот вопрос необходимо уяснить структуру решения Конституционного Суда. Каждое его решение, за исключением "протокольных" определений и, возможно, заключения, содержит четыре части: 1) вводную - от наименования решения до слов "Конституционный Суд Российской Федерации установил"; 2) описательную, в которой излагаются обстоятельства дела и позиция заявителя, при необходимости, особенно в спорах о компетенции - позиция другой стороны, а также указание на некоторые процедурные правила рассмотрения дел, например об их соединении в одном производстве; 3) мотивировочную, которая следует после описательной части и содержит доводы в пользу резолютивной части принятого решения; 4) резолютивную, начинающуюся со слов "Исходя из изложенного... Конституционный Суд Российской Федерации постановил" ("определил") и заканчивающуюся подписями судей, участвовавших в принятии решения. Подобное деление решения Конституционного Суда на части в Законе не отражено. Ряд юристов придерживается иной структуры решения Конституционного Суда. По их мнению, оно состоит из трех частей: вводной, описательно-мотивировочной и резолютивной <1>. Нельзя не отметить, что такое деление исходит из "трафаретной схемы" решения, жестко привязано к содержащимся в нем словам, обозначающим, что Конституционный Суд "установил" и "постановил" ("определил"), и не учитывает принципиальное смысловое отличие текста, содержащегося в решении между словами "установил" и "постановил" ("определил"). Точку зрения о том, что постановление 169
Конституционного Суда состоит именно из четырех названных частей, разделяют В.О. Лучин и О.Н. Доронина <2>. --------------------------------
<1> См., например: Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации": Комментарий. М.: Юридическая литература, 1996. С. 237. <2> Лучин В.О., Доронина О.Н. Жалобы граждан в Конституционный Суд Российской Федерации. М.: ЮНИТИ, 1998. С. 135. Конкретное содержательное наполнение частей решения Конституционного Суда зависит от его принятия на определенной стадии конституционного судопроизводства и обстоятельств дела. Во вводной части решения Конституционный Суд ничего не устанавливает, а лишь указывает состав судей, участвующих в рассмотрении дела, поводы и основания к рассмотрению дела и т.п. В описательной части, которая обычно содержится в пункте 1 "нерезолютивной" части, излагаются обстоятельства дела исходя из обращения заявителя. Конституционный Суд не обязан буквально воспроизводить позицию заявителя, но должен максимально точно выразить ее смысл. Такое содержание вводной и описательной частей решения КС делает невозможным или по крайней мере неуместным выражение в них правовых позиций Конституционного Суда, поскольку они "смешиваются" с изложением обстоятельств дела. Один из редких "антипримеров" - Определение от 15 мая 2001 года N 98-О <1>. Излагая обстоятельства дела, Конституционный Суд "втиснул" в них свою правовую позицию, которая в силу своей значимости требовала изложения в мотивировочной части. Конституционный Суд установил, что применение судом положения, признанного неконституционным, по существу, означает, что суд не выполнил требования статьи 125 (часть 6) Конституции и конкретизирующих ее статей 79 и 87 Закона, согласно которым решение, вынесенное в порядке конституционного судопроизводства, действует непосредственно, независимо от того, имела или не имела место отмена не соответствующего Конституции закона принявшим его органом, так как такой закон считается отмененным, т.е. недействительным с момента провозглашения решения Конституционного Суда. --------------------------------
<1> РГ. 2001. 27 июня. Исходя из изложенного, правовые позиции могут содержаться в мотивировочной и резолютивной частях решений Конституционного Суда и, соответственно, могут быть поделены на промежуточные и итоговые. Промежуточные правовые позиции выражаются в мотивировочной части решения Конституционного Суда, являющейся самой объемной. Основанием для их формулирования и изложения служит пункт 9 части первой статьи 75 Закона, предусматривающий, что в решении Конституционного Суда должны содержаться доводы в пользу принятого им решения. Именно в этих доводах и содержатся промежуточные правовые позиции Конституционного Суда. Промежуточные правовые позиции не должны противоречить итоговым, содержащимся в резолютивной части решения. В свою очередь, итоговая правовая позиции должна основываться на промежуточных, выражать их в обобщенном виде. Мотивировочная и резолютивная части решения Конституционного Суда образуют неразрывное единство: без мотивировочной части решения зачастую невозможно было бы понять, чем руководствовался Конституционный Суд при изложении правовой позиции в резолютивной части решения, и оно было бы немотивированным. Как правило, итоговая правовая позиция заключается в признании оспоренного положения соответствующим или несоответствующим Конституции. Но она может быть "усложнена" прямыми ссылками на правовые позиции, содержащиеся в ранее принятых решениях Конституционного Суда, либо признанием акта несоответствующим Конституции в той или иной части (мере). В ней может быть продублирована наиболее важная правовая позиция из мотивировочной части решения. Но итоговая правовая 170
позиция не является "новой", поскольку она лишь завершает и обобщает промежуточные правовые позиции, изложенные в мотивировочной части. При этом промежуточная правовая позиция в итоговой может текстуально не просматриваться: чтобы увидеть ее "между строк", необходимо внимательно изучить все решение КС. Правовая позиция может быть обязательной или рекомендательной, например о допустимости принятия нормативного акта по определенному вопросу. Но любая правовая позиция может быть определена как выявленный Конституционным Судом общеобязательный смысл положения Конституции или иного акта, являющийся результатом их толкования, обосновывающий решение КС и выражающий официальную конституционно-правовую доктрину. Правовая позиция КС в правовом государстве не может не быть конституционно-правовой (конституционной) позицией. Таким образом, формулирование правовой позиции невозможно без толкования Конституции или закона. Изложенное подтверждается Определением от 8 октября 1998 года N 118-О <1>, в котором содержится "правовая позиция о правовой позиции", согласно которой "положения мотивировочной части постановления Конституционного Суда Российской Федерации, содержащие толкование конституционных норм либо выявляющие конституционный смысл закона, на которых основаны выводы Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированные в резолютивной части этого же постановления, отражают правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации и также носят обязательный характер". Следует подчеркнуть, что данная правовая позиция, имеющая общий, универсальный характер: --------------------------------
<1> В официальных изданиях не опубликовано. - была изложена в определении, а не в постановлении Конституционного Суда; - не учитывает общеобязательность правовых позиций, выраженных в определениях Конституционного Суда (а их немало); - изложена в мотивировочной части "отказного" определения и никак не отражена в его резолютивной части; - распространяется и на правовые позиции, выявляющие конституционный смысл комментируемого Закона, по вопросам конституционного судопроизводства; - делает общеобязательным толкование Конституционным Судом положений не только Конституции, но и законов. Определение от 8 октября 1998 года N 118-О не было отнесено КС к подлежащим официальному опубликованию (см. комментарий к статье 78). Возможно, потому, что такая же правовая позиция со ссылкой на статью 6 Закона закреплялась Определением от 7 октября 1997 года N 88-О <1>. --------------------------------
<1> РГ. 1997. 17 октября. 4. Какая правовая позиция является общеобязательной - содержащаяся в мотивировочной или резолютивной части решения Конституционного Суда? Несомненно, общеобязательной является правовая позиция (кроме рекомендательной) из резолютивной части решения Конституционного Суда. Но поскольку она основывается на правовых позициях мотивировочной части, а решение Конституционного Суда общеобязательно в полном объеме (см. комментарии к статьям 6 и 79 Закона), то и промежуточные правовые позиции (кроме рекомендательных) также являются общеобязательными, в том числе и для самого Конституционного Суда. Примеры универсальных, общеобязательных, социально обоснованных правовых позиций из мотивировочных частей решений КС: 1) "Стабильность в сфере конституционно-правовых отношений между государством и гражданами не должна быть меньшей по своему уровню, чем в сфере других 171
правоотношений, складывающихся на основе норм отраслевого законодательства" (Постановление от 1 декабря 1997 года N 18-П <1>); --------------------------------
<1> СЗ. 15.12.1997. N 50. Ст. 5711. 2) "Изменение законодателем (в том числе посредством временного регулирования) ранее установленных правил должно осуществляться таким образом, чтобы соблюдался принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, который предполагает правовую определенность, сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм и предсказуемость законодательной политики в социальной сфере, в частности, по вопросам социального обеспечения военнослужащих; это, как и точность и конкретность правовых норм, которые лежат в основе решений правоприменителей, включая суды, необходимо для того, чтобы участники соответствующих правоотношений могли в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса, приобретенных прав, действенности их государственной защиты, т.е. в том, что приобретенное ими на основе действующего законодательства право будет уважаться властями и будет реализовано" (Постановление от 23 апреля 2004 года N 9-П <1>); --------------------------------
<1> РГ. 2004. 28 апреля. 3) "При регулировании общественных отношений, включая избирательные, федеральный законодатель связан конституционным принципом соразмерности и вытекающими из него требованиями адекватности и пропорциональности используемых правовых средств. Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях, в тех случаях, когда конституционные нормы позволяют законодателю установить ограничения закрепляемых ими прав, он не может осуществлять такое регулирование, которое посягало бы на само существо того или иного права и приводило бы к утрате его реального содержания; даже имея цель воспрепятствовать злоупотреблению правом, он должен использовать не чрезмерные, а только необходимые и обусловленные конституционно признаваемыми целями таких ограничений меры" (Постановление от 14 ноября 2005 года N 10-П <1>); --------------------------------
<1> РГ. 2005. 18 ноября. 4) "Федеральный законодатель, закрепляя конкретные меры, направленные на социальную защиту различных категорий граждан, и определяя степень и формы участия субъектов Российской Федерации в реализации этих мер, вправе установить, что обеспечение соответствующих лиц мерами социальной защиты осуществляется субъектами Российской Федерации, и отнести расходные обязательства по обеспечению такими мерами к расходным обязательствам субъектов Российской Федерации. Передача расходных обязательств по обеспечению граждан мерами социальной защиты не означает освобождение Российской Федерации от полномочий по их реализации. Определив степень участия субъектов Российской Федерации в правовом регулировании по данному предмету совместного ведения, Российская Федерация продолжает нести ответственность за состояние дел в сфере социальной защиты граждан, проявляющуюся в том числе в создании необходимых финансовых условий для надлежащего осуществления соответствующих полномочий субъектами Российской Федерации. В случае недостаточности собственных средств для покрытия соответствующих расходов субъекты Российской Федерации вправе рассчитывать на оказание им Российской Федерацией финансовой помощи целевого характера... Относя социальную защиту, включая социальное обеспечение, к сфере совместного ведения, Конституция Российской 172
Федерации не устанавливает конкретные способы и объемы такой защиты, предоставляемой тем или иным категориям граждан. Из этого следует, что федеральный законодатель располагает достаточно широкой свободой усмотрения при определении мер социальной защиты: он вправе видоизменять их применительно к конкретной жизненной ситуации, в которой оказывается гражданин, относящийся к числу нуждающихся в социальной поддержке, либо к определенной категории граждан, заслуживающих, по мнению государства, уважения и почета, избирать и изменять формы их предоставления денежную или натуральную. Социальная защита и социальная поддержка населения могут осуществляться применительно к различным категориям граждан в разнообразных формах (льготы, компенсации, субсидии, услуги, дополнительные права и пр.). Поэтому сама по себе замена в действующем законодательстве слов "права и льготы" на "меры социальной поддержки" не может свидетельствовать о снижении уровня социальной защиты соответствующих категорий граждан, которое противоречило бы статьям 19, 55 и 56 Конституции Российской Федерации. Однако, внося изменения в содержание мер социальной защиты, в том числе направленные на ее сужение, законодатель должен исходить из недопустимости издания в Российской Федерации законов, отменяющих или умаляющих права граждан (статья 55, часть 2, Конституции Российской Федерации), и основывать свои решения на конституционных принципах и нормах, как закрепляющих единый для всех граждан Российской Федерации конституционный статус личности, так и обусловливающих специальный статус отдельных категорий граждан - получателей мер социальной поддержки" (Определение от 2 февраля 2006 года N 56-О <1>); --------------------------------
<1> В официальных изданиях не опубликовано. 5) "Любая дифференциация правового регулирования, приводящая к различиям в правах и обязанностях субъектов права, как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, должна осуществляться законодателем с соблюдением требований Конституции Российской Федерации, в том числе вытекающих из принципа равенства (статья 19, части 1 и 2), в силу которых различия допустимы, если они объективно оправданны, обоснованны и преследуют конституционно значимые цели, а используемые для достижения этих целей правовые средства соразмерны им. Соблюдение конституционного принципа равенства, гарантирующего защиту от всех форм дискриминации при осуществлении прав и свобод, означает, помимо прочего, запрет вводить такие различия в правах лиц, принадлежащих к одной и той же категории, которые не имеют объективного и разумного оправдания (запрет различного обращения с лицами, находящимися в одинаковых или сходных ситуациях)" (Постановление от 15 июня 2006 года N 6-П <1>); --------------------------------
<1> РГ. 2006. 21 июня. 6) "Если в ходе выборов не обеспечена свобода политической дискуссии, не созданы надлежащие условия для свободного обмена мнениями, в котором участвуют не только кандидаты, их представители или представители избирательных объединений, но и граждане, такие выборы нельзя признать свободными, а образованные в результате их проведения органы - легитимными" (Постановление от 16 июня 2006 года N 7-П <1>); --------------------------------
<1> РГ. 2006. 21 июня. 7) "Из положений Конституции Российской Федерации, согласно которым регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина находятся в ведении Российской Федерации (статья 71, пункт "в"), а по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации (статья 76, часть 1), 173
вытекает конституционная обязанность государства посредством мер экономического, социального и юридического характера обеспечивать условия для реализации гражданами их конституционных прав и свобод" (Определение от 12 июля 2006 года N 264-О <1>); --------------------------------
<1> ВКС. 2006. N 6. 8) "В силу прямых указаний Конституции Российской Федерации, иных актов, определяющих порядок опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов и юридические последствия их несоблюдения, акт федерального органа исполнительной власти, затрагивающий права и свободы человека и гражданина, но не зарегистрированный и не опубликованный в установленном порядке, не должен влечь правовые последствия как не вступивший в силу и не подлежит применению, а его устранение из системы законодательства осуществляется судами в соответствии с предусмотренной законом подсудностью. Суды при рассмотрении подобных дел не вправе ограничиваться формальным установлением того, прошел ли акт государственную регистрацию и опубликован ли он в установленном порядке, - они также обязаны выяснять, содержит ли этот акт нормативные положения, затрагивающие права и законные интересы граждан. Выявив, что нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти, содержащий такие положения, не зарегистрирован и не опубликован в установленном порядке, суды должны признавать его недействующим, т.е. в каждом конкретном случае реально обеспечивать эффективное восстановление нарушенных прав. Иное означало бы необоснованный отказ в судебной защите, что противоречит статье 46 Конституции Российской Федерации. Согласно статьям 15 (часть 3) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации ограничения, затрагивающие права и свободы граждан и организаций, должны быть предусмотрены в законах и находящихся с ними в нормативном единстве правовых актах. Сам же по себе бланкетный характер нормы не может свидетельствовать о ее неконституционности, поскольку регулятивные нормы, устанавливающие те или иные правила поведения, не обязательно должны содержаться в том же нормативном акте, что и нормы, устанавливающие юридическую ответственность за их нарушение" (Определение от 2 ноября 2006 года N 537-О <1>); --------------------------------
<1> СЗ. 26.02.2007. N 9. Ст. 1145. 9) "Не входя в систему органов государственной власти, органы местного самоуправления вместе с тем обладают публично-властными полномочиями применительно к возложенным на местное самоуправление задачам, т.е. выполняют функции публичной власти на соответствующем территориальном уровне. При этом конституционными характеристиками местного самоуправления как формы публичной власти обусловливаются особенности его правосубъектности, сопоставимые с особенностями правосубъектности иных публичных образований - Российской Федерации и субъектов Российской Федерации" (Определение от 2 ноября 2006 года N 540-О <1>); --------------------------------
<1> ВКС. 2007. N 2. 10) "Общие принципы юридической ответственности по своему существу относятся к основам правопорядка и оказывают непосредственное влияние на конституционноправовой статус физических и юридических лиц в Российской Федерации; юридическая ответственность может наступать только за те деяния, которые законом, действующим на момент их совершения, признаются правонарушениями; наличие состава правонарушения является, таким образом, необходимым основанием для всех видов юридической ответственности; признаки состава правонарушения, прежде всего в публично-правовой сфере, как и содержание конкретных составов правонарушений, должны согласовываться с конституционными принципами демократического правового государства, включая 174
требование справедливости, в его взаимоотношениях с физическими и юридическими лицами как субъектами юридической ответственности; к основаниям ответственности, исходя из общего понятия состава правонарушения, относится и вина, если в самом законе прямо и недвусмысленно не установлено иное; наличие вины - общий и общепризнанный принцип юридической ответственности во всех отраслях права, и всякое исключение из него должно быть выражено прямо и недвусмысленно, т.е. закреплено непосредственно" (Постановление от 11 марта 2008 года N 4-П <1>). --------------------------------
<1> СЗ. 17.03.2008. N 11 (2 ч.). Ст. 1073. Конституционный Суд обычно формулирует правовую позицию путем перечисления ряда статей (положений) Конституции и (или) закона с указанием на их применение "во взаимосвязи" (разновидность: "в системной взаимосвязи", "по смыслу"). Далее излагается толкование, следующее, по мнению Конституционного Суда, из такой взаимосвязи (смысла). Поскольку в решении Конституционного Суда содержатся не только правовые позиции, в нем может быть более одной правовой позиции, решение КС и выраженная в нем правовая позиция соотносятся друг с другом как целое с частью (с главной частью). 5.1. По какому вопросу может быть изложена правовая позиция Конституционного Суда? Можно ли принять решение, не соответствующее правовой позиции Конституционного Суда? Конституционный Суд может сформулировать правовую позицию по вопросу, который он рассматривал. Вместе с тем любой ОГВ, в том числе Конституционный Суд, ограничены в принятии решений и, соответственно, их содержании вопросами своего ведения (полномочиями). Например, исходя из части третьей статьи 3 Закона, не должна излагаться правовая позиция Конституционного Суда, например, по политическому вопросу; соответственно, она не имеет обязательного значения. КС уполномочен применять комментируемый Закон. Соответственно он может сформулировать в своих решениях (в основном в определениях) процессуальные правовые позиции, истолковывающие Закон. В свою очередь, правовые позиции КС, истолковывающие положения Конституции, являются материальными. Любые правовые позиции Конституционного Суда по вопросам его ведения обязательны для всех без исключения органов и лиц. Но они не означают невозможность какого-либо изменения положений, в том числе Конституции, которым давалось толкование в решениях Конституционного Суда, иначе Конституционный Суд подменил бы нормотворческие органы. Действие всех постановлений Конституционного Суда по делам о толковании положений Конституции сохраняется, поскольку они не изменялись. Но немало положений законодательства, которые были предметом рассмотрения Конституционного Суда по другим категориям дел и тем самым обусловили появление его правовых позиций, утратили силу. То, что решения Конституционного Суда, содержащие такие правовые позиции, формально не отменены, не свидетельствует о том, что все они юридическое совершенство, не подлежащее изменению или отмене. Праву как непрерывно развивающейся системе неизменность не свойственна в принципе. Правовые позиции Конституционного Суда в этой системе, напротив, статичны. Не подлежащие пересмотру, кроме как в порядке статьи 73 Закона, постоянно возрастая количественно и качественно, они постепенно загромождают правовое пространство, сужая возможности законодательного регулирования. Исключение составляют сравнительно немногочисленные универсальные правовые позиции КС. Поэтому комментируемый Закон необходимо дополнить положениями, позволяющими преодолевать правовые позиции, содержащиеся в "пленарных" решениях Конституционного Суда. Но пока это не сделано, правовые позиции Конституционного 175
Суда (по вопросам права) обязательны для всех. Это подтверждается Постановлением от 27 февраля 2003 года N 1-П <1>, согласно которому "данная Конституционным Судом Российской Федерации оценка проверяемой правовой нормы как не соответствующей или, напротив, как соответствующей Конституции Российской Федерации, а также выявленный им конституционный смысл правовой нормы являются обязательными как для законодателя, так и для правоприменителя и не могут быть отвергнуты или преодолены в законодательной и правоприменительной практике". --------------------------------
<1> СЗ. 10.03.2003. N 10. Ст. 953. Судя по "пленарному" Постановлению от 21 декабря 2005 года N 13-П <1>, принятому по так называемому делу о назначении губернаторов, Конституционный Суд осознал дальнейшую невозможность неизменности своих "пленарных" правовых позиций. Отступая в нем от "пленарной" правовой позиции, выраженной в Постановлении от 18 января 1996 года N 2-П, и соглашаясь с отменой выборов глав субъектов РФ, Конституционный Суд сформулировал, по сути, основание для отступления от правовых позиций по различным вопросам и категориям дел: "Поскольку положения Конституции Российской Федерации проявляют свое регулятивное воздействие как непосредственно, так и посредством конкретизирующих их законов в определенной системе правового регулирования, притом в развивающихся в социально-историческом контексте, правовые позиции, сформулированные Конституционным Судом Российской Федерации в результате интерпретации, истолкования тех или иных положений Конституции Российской Федерации применительно к проверявшемуся нормативному акту в системе прежнего правового регулирования и имевшей место в то время конституционной практики, могут уточняться или изменяться, с тем чтобы адекватно выявить смысл тех или иных конституционных норм, их букву и дух, с учетом конкретных социальноправовых условий их реализации, включая изменения в системе правового регулирования". --------------------------------
<1> РГ. 2005. 29 декабря. Другими словами, для КС основанием изменения собственной правовой позиции становится изменение не Конституции, а иного нормативного акта по вопросу, по которому такая позиция выражалась. Оказывается, смысл положений Конституции столь различен, что позволяет принимать и обосновывать противоположные решения. Поэтому в условиях частого, фактически непрерывного изменения законодательства (в РФ редкий закон долго не изменяется) следует ожидать еще больших отступлений Конституционного Суда от ранее выраженных правовых позиций. Судья А.Л. Кононов, изложивший по делу о назначении губернаторов особое мнение, отметил в нем: "Очевидно, для Конституционного Суда было самым сложным объяснить кардинальное изменение своей позиции по одному и тому же предмету, однако, по нашему мнению, это в принципе невозможно. Нормальная логика не позволяет". Следует отметить, что случаи пересмотра решений Конституционного Суда по его инициативе допускались статьей 53 Закона "О Конституционном Суде РСФСР". Наделение Конституционного Суда полномочием пересмотра (изменения, отмены) собственных правовых позиций позволило бы ему не допускать противоречий между ними. Любой орган должен иметь полномочие изменить собственное решение. 5.2. Правовая позиция выражается в решении Конституционного Суда, которое является не только общеобязательным, но и окончательным (см. комментарий к статье 79). Окончательность решения предполагает недопустимость его изменения принявшим его органом. Это отличает правовые позиции Конституционного Суда не только от актов законодательной и исполнительной власти, ОМС, изменения в которые могут быть внесены в любое время по усмотрению принявших их органов, но и от решений судов 176
общей и арбитражной юрисдикции, имеющих нижестоящие и вышестоящие инстанции. Причем решения высших судов общей и арбитражной юрисдикции - ВС и ВАС - также могут быть пересмотрены исходя из решений Конституционного Суда. Конституционный Суд никаких нижестоящих и вышестоящих инстанций не имеет и, как показано выше (см. комментарий к статье 1), фактически является главным судебным органом страны. Поэтому его правовые позиции не могут быть изменены ни одним ОГВ РФ, в том числе им самим. На недопустимость преодоления правовой позиции Конституционного Суда обращается внимание в "палатном" Постановлении от 29 июня 2004 года N 13-П <1>. --------------------------------
<1> СЗ. 05.07.2004. N 27. Ст. 2804. Из этого правила есть единственное исключение, и установлено оно комментируемой статьей. Из нее следует, что Конституционный Суд может изменить свое решение, т.е. содержащуюся в нем правовую позицию, путем передачи рассмотрения дела палатой пленуму (полному составу Конституционного Суда) для последующего принятия им решения с иной правовой позицией, не соответствующей содержащейся в ранее принятом палатой решении. Изменение "палатной" правовой позиции означает, что ею уже нельзя руководствоваться на практике, в том числе при принятии последующих решений Конституционного Суда, без учета позднее принятого "пленарного" решения. О юридической силе правовых позиций (решений) Конституционного Суда см. также комментарий к пункту 3 части первой статьи 43 Закона. 6. В практике Конституционного Суда имеется случай, когда палата передала дело на рассмотрение пленума на основании статьи 73 Закона. Постановлением от 20 мая 1997 года N 8-П <1> Конституционный Суд признал конституционными положения Таможенного кодекса, позволяющие конфисковывать имущество в административном порядке у лиц, привлекаемых к ответственности за нарушение таможенных правил. Позиция палаты Конституционного Суда заключалась в том, что "вынесение таможенными органами постановления о конфискации имущества в виде санкции за таможенное правонарушение при наличии гарантии последующего судебного контроля как способа защиты прав собственника не противоречит требованиям Конституции". --------------------------------
<1> СЗ. 26.05.1997. N 21. Ст. 2542. Участвовавший в рассмотрении данного дела судья А.Л. Кононов изложил Особое мнение, в котором, обосновывая неконституционность оспоренных положений Таможенного кодекса, указал, что Конституционный Суд отступил от собственных позиций, выраженных в Постановлениях от 3 мая 1995 года и от 17 декабря 1996 года. Все три названных Постановления принимались палатами Конституционного Суда. "В соответствии с Законом о Конституционном Суде (статья 73), - заключал Особое мнение А.Л. Кононов, - при расхождении позиций палат дело должно быть перенесено в пленарное заседание". Возможно, Особое мнение А.Л. Кононова повлияло на решение палаты Конституционного Суда, рассматривавшей дело о проверке конституционности других положений Таможенного кодекса и Кодекса об административных правонарушениях, которые также предусматривали конфискацию имущества в административном порядке без решения суда. Палата передала дело на рассмотрение пленума, который Постановлением от 11 марта 1998 года N 8-П <1> признал эти положения неконституционными. Особое мнение по данному делу никто из судей КС не изложил. --------------------------------
<1> СЗ. 23.03.1998. N 12. Ст. 1458. 177
Но на этом "дело о конфискации на таможне" не закончилось. 14 мая 1999 года палата Конституционного Суда приняла еще одно Постановление (тоже N 8-П), которым установлено: "Признать содержащееся в части первой статьи 380 Таможенного кодекса Российской Федерации положение, согласно которому конфискация товаров, транспортных средств и иных предметов производится независимо от того, являются ли они собственностью лица, совершившего нарушение таможенных правил, а также независимо от того, установлено это лицо или нет, соответствующим Конституции Российской Федерации" <1>. Особых мнений по этому делу судьи КС не излагали. --------------------------------
<1> СЗ. 24.05.1999. N 21. Ст. 2669. Председатель Государственного таможенного комитета РФ обратился в Конституционный Суд с ходатайством об официальном разъяснении Постановления от 14 мая 1999 года N 8-П. Палата Конституционного Суда приняла по данному ходатайству Определение от 27 ноября 2001 года N 202-О <1>, которым, в частности, разъяснила, что "при рассмотрении дел о нарушении таможенных правил, в которых предполагается в качестве санкции конфискация товаров и транспортных средств у приобретателя или возложение на него обязанности по уплате таможенных платежей, доказывание вины лица осуществляется в соответствии с таможенным законодательством с учетом Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 27 апреля 2001 года по делу о проверке конституционности ряда положений Таможенного кодекса Российской Федерации". Особые мнения судей КС в связи с этим Определением также не излагались. --------------------------------
<1> РГ. 2001. 5 декабря. Постановление от 27 апреля 2001 года N 7-П <1>, принятое пленумом, признавало часть вторую статьи 247 Таможенного кодекса, позволяющую налагать взыскания в виде конфискации (взыскания стоимости) товаров и транспортных средств независимо от времени совершения или обнаружения нарушения таможенных правил, с одной стороны, не соответствующей Конституции, с другой стороны, не противоречащей Конституции. По данному делу судья А.Л. Кононов изложил Особое мнение, в котором отметил, что "положения статьи 247 противоречат принципу справедливости". --------------------------------
<1> СЗ. 04.06.2001. N 23. Ст. 2409. С учетом изложенного полагаем необходимым установить в Конституции положения о нормативном характере некоторых правовых позиций (отдельных видов решений) КС либо запрет придания им нормативного характера. Пока в Конституции нет положений, ориентирующих КС на нормотворчество, а практика и правовые позиции КС противоречивы. Статья 74. Требования, предъявляемые к решениям Комментарий к статье 74 1.1. Требование части первой статьи 74 Закона означает, что Конституционный Суд в решении по делу не должен ссылаться на материалы, которые он не исследовал в заседании. Только тщательно изучив все материалы и обстоятельства дела, можно принять обоснованное, конституционное решение. Позволяя Конституционному Суду изложить в решении собственную правовую позицию, которая, возможно, не озвучивалась сторонами, их представителями, свидетелями и экспертами, она вместе с тем ориентирует не увлекаться юридической доктриной и воздержаться от формулирования 178
правовых позиций, которые придают решению теоретизированный и наукообразный, далекий от практики характер. В связи с этим часть 2 статьи 74 Закона ориентирует КС принимать решение по делу, оценивая в следующей последовательности: 1) буквальный смысл рассматриваемого акта в зависимости от категории дела: а) Конституции - в деле о толковании Конституции; б) иных нормативных актов и договоров, рассмотрение которых подведомственно КС в соответствии со статьей 3 Закона - в деле о проверке конституционности их положений; в) ненормативного акта - по спору о компетенции; 2) смысл, придаваемый акту официальным толкованием; 3) смысл, придаваемый акту иным толкованием; 4) смысл, придаваемый акту сложившейся правоприменительной практикой; 5) исходя из места акта в системе правовых актов. Как видно, из пяти приведенных критериев оценки рассматриваемого акта четыре относятся к его различным возможным смыслам. И только лишь если выявление всех смыслов рассматриваемого акта не позволяет принять конституционное решение, необходима оценка акта исходя из его места в системе правовых актов. Поэтому само по себе место рассматриваемого акта в системе правовых актов и, соответственно, место издавшего его органа или лица в системе ОГВ, не может являться основным, тем более единственным критерием оценки его конституционности (за исключением места Конституции в системе правовых актов). 1.2. Часть вторая комментируемой статьи признает, что рассматриваемое Конституционным Судом положение может иметь как буквальный, так и "подстрочный" смысл. Наличие у нормативного положения второго смысла повышает неопределенность в его конституционности, но не обязательно означает саму неконституционность. Рассматривая дело, Конституционный Суд может установить, что и буквальный смысл, и смысл, придаваемый акту официальным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, конституционны. При этом буквальный, то есть понятный всем без толкования, в том числе КС, смысл акта является главным и не может никем игнорироваться. Напротив, игнорировать можно толкование и применение положения акта, противоречащее его буквальному смыслу. В свою очередь, буквальный смысл и смысл, придаваемый акту каким-либо толкованием, может не быть распространен в правоприменительной практике. КС в своих решениях иногда называет буквальный смысл аутентичным. Например, в Постановлении от 30 июня 2006 года N 8-П <1> установлено: --------------------------------
<1> СЗ. 10.07.2006. N 28. Ст. 3117. "О том, что аутентичное намерение законодателя именно таково - не допустить передачу имущества против воли субъекта Российской Федерации, в собственности которого оно находится, свидетельствуют выступления представителей Государственной Думы, Совета Федерации и Президента Российской Федерации при рассмотрении настоящего дела Конституционным Судом Российской Федерации. Из этого же исходило и Правительство Российской Федерации, закрепляя в Постановлении от 13 июня 2006 года N 374, что для принятия федеральным органом государственной власти решения о передаче имущества из собственности субъекта Российской Федерации в федеральную собственность необходимо предложение органа государственной власти субъекта Российской Федерации о передаче имущества субъекта Российской Федерации в федеральную собственность". О намерениях законодателя (точнее, о публично выраженных намерениях законодателя) говорится во многих решениях КС словами "законодатель преследовал 179
цель", "стремился" и т.п. Нередко эти намерения используются КС в своих решениях для придания рассматривавшемуся акту конституционно-правового смысла. Полагаем, что КС не следует широко практиковать такой подход. Законодатель "поумнел" и, за редкими исключениями, давно не закрепляет в нормативных актах явно антиконституционные положения. Признание положения нормативного акта неконституционным или сохранение его в силе с указанием на обязательность его применения в соответствии с конституционно-правовым смыслом (в определенной части) имеет весьма различные последствия на практике. КС необходимо учитывать, что подавляющее большинство правоприменителей не имеют (и не будут иметь) не только ученых степеней по юридической специальности, но и никакого юридического образования. Для них непризнание положения нормативного акта неконституционным означает сохранение его действия, причем не в уютных судейских помещениях, а на практике. В этой связи представляется совершенно верным вывод о том, что "Конституционному Суду следует оценивать закон не по принципу того, "что имелось в виду при его принятии", а по принципу "к чему это привело на практике". Если на практике закон приводит к нарушению конституционных прав заявителей, то даже в случае формальной конституционной "нейтральности" закона он должен признаваться Судом неконституционным" <1>. --------------------------------
<1> Сасов К.А. Споры о конституционности налоговых законов: полномочия Конституционного Суда Российской Федерации. Статут, 2006. 1.3. Проверяя положение акта в разных смыслах и оценивая его конституционность, Конституционный Суд тем самым выражает свое отношение не только к позиции органа, издавшего такой акт, но и к ее пониманию правоприменителем. Конечно, желательно, чтобы акт понимался в одном смысле, для чего он должен иметь определенное, достаточно четкое содержание, но это бывает далеко не всегда. Придя к выводу, что положение акта не имеет "второго" смысла, Конституционный Суд признает его соответствующим Конституции или не соответствующим тем или иным ее статьям. Возможно также признание нормативного положения неконституционным в определенной части или "по смыслу, придаваемому правоприменительной практикой", а также конституционным в определенной части или только в смысле, установленном Конституционным Судом. В таких случаях Конституционный Суд приходит к выводу об отсутствии оснований для признания положения акта неконституционным и одновременно о наличии неверной практики его применения. Как правило, такие решения принимаются в отношении недостаточно неопределенных положений. В подобных случаях Конституционному Суду важно найти очень тонкую грань. Согласно сформулированной и многократно подтвержденной правовой позиции Конституционного Суда, проверка законности и обоснованности, другими словами правильности решений судов, не входит в компетенцию Конституционного Суда, так как является прерогативой вышестоящих судебных органов. Но как быть, если они подтверждаются вышестоящими судами и "тиражируются" во всех судах? В этом случае лицо не может рассчитывать на применение спорного положения в его конституционном смысле и обращение в Конституционный Суд становится последним средством правовой защиты его конституционных прав и свобод в РФ. Как отмечено в Постановлении от 25 января 2001 года N 1-П <1>, "правоприменительные решения, основанные на акте, который хотя и признан в результате разрешения дела в конституционном судопроизводстве соответствующим Конституции Российской Федерации, но которому в ходе применения по конкретному делу суд общей юрисдикции или арбитражный суд придал истолкование, расходящееся с его конституционно-правовым смыслом, выявленным Конституционным Судом Российской Федерации, также подлежат пересмотру в порядке, установленном законом. 180
Иное означало бы, что суд общей юрисдикции или арбитражный суд могут осуществлять истолкование акта, придавая ему иной смысл, нежели выявленный в результате проверки в конституционном судопроизводстве, и тем самым подменять Конституционный Суд Российской Федерации, чего они в силу статей 118, 125, 126, 127 и 128 Конституции Российской Федерации делать не вправе". --------------------------------
<1> СЗ. 12.02.2001. N 7. Ст. 700. Смысл, придаваемый Конституционным Судом положениям Конституции рассматриваемых актов, является результатом их толкования Конституционным Судом. Он закреплен в многочисленных решениях Конституционного Суда как "конституционный смысл" ("конституционно-правовой смысл"), исключающий применение таких положений в истолковании, противоречащих такому смыслу. Конституционный смысл является общеобязательным, в том числе для самого Конституционного Суда, который при принятии решений оказывается связан смыслом, который он придал определенным положениям ранее. Поэтому в соответствии с частью второй статьи 74 Закона Конституционный Суд должен принимать решение по делу, оценивая смысл положения акта, придаваемый ему официальным толкованием самого Конституционного Суда. В свою очередь, в судебной практике должно обеспечиваться конституционное (соответствующее Конституции) истолкование подлежащих применению нормативных положений, что неоднократно указывалось в решениях Конституционного Суда, например в Определении от 20 февраля 2002 года N 48-О <1>. "Расхождение смысла нормативного положения, придаваемого ему сложившейся правоприменительной практикой, с его действительным - конституционно-правовым - смыслом, выявленным Конституционным Судом Российской Федерации, влечет пересмотр (изменение или отмену) основанного на нем решения суда (вступившего в законную силу и не исполненного или частично исполненного либо не вступившего в законную силу). При этом проверка законности и обоснованности вновь вынесенных судебных решений осуществляется вышестоящими судебными инстанциями" (Определение от 2 октября 2007 года N 715-О-П <2>). --------------------------------
<1> ВКС. 2002. N 4. <2> ВКС. 2008. N 1. 2. Что означает "официальное и иное толкование", которое придает рассматриваемому акту тот или иной смысл? Официальное толкование актов содержится прежде всего в решениях Конституционного Суда, а также в разъяснениях по вопросам судебной практики, даваемых ВС и ВАС на основе статей 126 и 127 Конституции, в решениях нижестоящих судов, конституционных (уставных) судов субъектов РФ. Официальным является также толкование положения оспоренного акта, содержащееся в приказах, инструкциях, информационных письмах и других ведомственных документах, индивидуальных правоприменительных актах, решениях ОМС и должностных лиц. Другим словами, официальное толкование содержится в решениях представителей публичной власти. Какое толкование придавалось рассматриваемому КС акту, можно понять, если в решении КС оно приводилось. Однако такое толкование КС указывал в своих решениях в основном по делам о толковании Конституции и спорам о компетенции. Подавляющее большинство решений, в основном "отказных" определений КС по жалобам о проверке конституционности законов, их толкование иными правоприменителями не содержит. В большинстве решений КС не указываются позиции (толкование) по рассматриваемым вопросам привлеченных сторонних экспертов и специалистов - во вводной части постановления говорится лишь о том, что КС их "заслушал". При этом заявители, обращения которых не были приняты КС к рассмотрению, не имеют прав сторон в 181
процессе, в том числе права знакомиться с материалами дела (см. комментарий к статье 53 Закона). Все это позволяет КС по-своему использовать доводы различных участников процесса и игнорировать позицию заявителей на основании части третьей статьи 74 Закона (КС "при принятии решения не связан основаниями и доводами, изложенными в обращении"), но не позволяет по "отказному" определению КС оценить ни обоснованность (конституционность) позиции заявителя и ее правовое обоснование, ни позиции правоприменителя, ни определения самого КС. КС с такими доводами, конечно, не согласен, о чем свидетельствует, в частности, "отказное" Определение от 15 ноября 2007 года N 778-О-О <1>, которым установлено: --------------------------------
<1> В официальных изданиях не опубликовано. "Заявительница оспаривает конституционность пунктов 6 и 9 части первой статьи 75 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", согласно которым в решении Конституционного Суда Российской Федерации излагаются требования, содержащиеся в обращении, и доводы в пользу принятого Конституционным Судом Российской Федерации решения, а при необходимости также доводы, опровергающие утверждения сторон. По мнению заявительницы, оспариваемые законоположения как допускающие изложение содержащихся в обращении требований в формулировке Конституционного Суда Российской Федерации, а не заявителя, что может привести к искажению смысла требований, позволяющие приводить в решении об отказе в принятии жалобы к рассмотрению доводы, опровергающие утверждение сторон, не во всех случаях, а только при необходимости, что является неопределенным критерием, нарушают принципы состязательности сторон и равенства всех перед законом и судом и противоречат статьям 19 (часть 1), 46 (часть 1), 55 (часть 3), 123 (часть 3) и 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации... Пункты 6 и 9 части первой статьи 75 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", устанавливая требования к изложению решения Конституционного Суда Российской Федерации, непосредственно не затрагивают какие-либо конституционные права и свободы граждан и не дают оснований для тех выводов, которые содержатся в жалобе при произвольной интерпретации заявительницей данных законоположений. При этом заявительница не учитывает, что разрешение вопроса о соответствии обращения требованиям Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" осуществляется Конституционным Судом Российской Федерации в процедуре предварительного рассмотрения обращений и что на данной стадии конституционного судопроизводства не принимается решение по существу поставленных в обращении вопросов, а проверяется, относится ли разрешение данных вопросов к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации и является ли обращение допустимым в соответствии с требованиями Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации". Только при соблюдении всех требований к обращениям они подлежат принятию Конституционным Судом Российской Федерации к рассмотрению". Наличие документов, в которых содержится официальное толкование оспариваемого акта, - необходимое условие обращения в Конституционный Суд для граждан и организаций. Причем такое толкование должно быть выражено в документах, примененных по отношению к заявителю. Именно они свидетельствуют о наличии конкретного дела, в котором к заявителю были применены (подлежат применению) оспоренные положения. Возможно, что рассматриваемое Конституционным Судом положение не получило какого-либо официального толкования. В этом случае часть вторая статьи 74 Закона 182
обязывает Конституционный Суд учитывать иное, неофициальное толкование акта. Такое толкование может быть не только доктринальным, т.е. содержаться в публикации юриста с ученой степенью, иначе в части второй статьи 74 Закона вместо слова "иным" и было бы указано "доктринальным". "Иным" в таком случае является также иное профессиональное толкование, даваемое акту каким-либо лицом. Это может быть должностное лицо (не обязательно юрист), преподаватель вуза без ученой степени. Но наличие такого толкования также должно подтверждаться письменно, что предполагает его публикацию. 3. Что означает сложившаяся правоприменительная практика? Определение момента, с которого "сложилась" правоприменительная практика, зависит от обстоятельств дела. Если, например, положения ФЗ в одном из субъектов РФ применяются не так, как во всех остальных, то это еще не свидетельствует о сложившейся правоприменительной практике во всей России. Не являются "сложившейся правоприменительной практикой" и решения судов по конкретному делу при том, что по аналогичным делам в других судах сложилась другая правоприменительная практика либо практика применения определенного положения нормативного акта отсутствовала, что бывает всегда вскоре после принятия нового ФЗ. Например, Определением от 18 января 2005 года N 36-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы открытого акционерного общества "Нефтяная компания "ЮКОС" на нарушение конституционных прав и свобод положениями пункта 7 статьи 3 и статьи 113 Налогового кодекса Российской Федерации <1> Конституционный Суд опроверг довод заявителя о неконституционности положений Налогового кодекса по смыслу, придаваемому им сложившейся правоприменительной практикой, установив, что решения Арбитражного суда города Москвы, вынесенные по его делу, не могут рассматриваться как сложившаяся судебная практика. Поэтому для доказательства сложившейся правоприменительной практики заявителю следует представить Конституционному Суду решения судов не только по своему делу, но и по другим аналогичным делам, желательно из разных регионов России, различные справки и статистические данные, документы прокурорского реагирования. --------------------------------
<1> ВКС. 2005. N 3. 4.1. Часть вторая статьи 74 Закона признает, что каждый акт является элементом системы правовых актов. Наличие такой системы, строящейся по принципу наделения акта определенной (большей или меньшей) юридической силой, призвано обеспечить конституционность правового регулирования еще до вмешательства Конституционного Суда. Система правовых актов РФ определяется Конституцией. В соответствии с ней высшую юридическую силу имеет Конституция, никакие другие акты не должны ей противоречить (часть 1 статьи 15); после Конституции на всей территории РФ имеют верховенство и прямое действие ФКЗ и ФЗ (часть 2 статьи 4, часть 1 статьи 76); Конституции и ФЗ не должны противоречить акты Президента (часть 3 статьи 90), а Конституции, ФЗ и актам Президента - акты Правительства (часть 3 статьи 115). Конституционный Суд внес в эту систему весьма существенное изменение. В Постановлении от 30 апреля 1996 года N 11-П <1> КС установил, что Президент уполномочен издавать указы, восполняющие пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения при условии, что такие указы не противоречат Конституции и ФЗ, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов. --------------------------------
<1> СЗ. 06.05.1996. N 19. Ст. 2320. В Постановлении от 27 января 1999 года N 2-П <1> Конституционный Суд решил, что "само по себе отнесение того или иного вопроса к ведению Российской Федерации 183
(статья 71 Конституции Российской Федерации) не означает невозможности его урегулирования иными, помимо закона, нормативными актами, кроме случаев, когда сама Конституция Российской Федерации исключает это, требуя для решения конкретного вопроса принятия именно федерального конституционного или федерального закона". --------------------------------
<1> СЗ. 08.02.1999. N 6. Ст. 866. В результате акты Президента получили юридическую силу не ниже ФЗ <1>. --------------------------------
<1> Подробнее см.: Лучин В.О., Мазуров А.В. Указы Президента Российской Федерации: основные социальные и правовые характеристики // М.: ЮНИТИ, 2000. 4.2. Конституционный Суд неоднократно принимал решения, исходя из места рассматриваемого акта в системе правовых актов. Например, в Постановлении от 13 мая 2004 года N 10-П <1> установлено, что в соответствии со статьей 74 Закона положение Закона Псковской области "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" подлежит оценке с учетом его места в системе правовых актов Псковской области, а также во взаимосвязи с положениями федерального законодательства, допускающими создание органом исполнительной власти субъекта РФ специально уполномоченных органов, функции которых охватываются сферой совместного ведения РФ и ее субъектов и на которые возлагаются обязанности, вытекающие из предметов ведения РФ. --------------------------------
<1> СЗ. 24.05.2004. N 21. Ст. 2094. Конституционный Суд принимает решения, исходя и из собственных правовых позиций и их места в системе правовых актов. Например, в Постановлении от 7 июня 2000 года N 10-П установлено, что "сложившаяся практика конституционного судопроизводства обязывает Конституционный Суд... как того требует часть вторая статьи 74 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", исходить из ранее сформулированных правовых позиций, которые имеют значение для разрешения дела, определяя при этом пределы их необходимого использования". Акты проверяются на соответствие не только Конституции, но и правовым позициям Конституционного Суда. Так, в Постановлении от 17 июля 2002 года N 13-П <1> установлено, что положение ФЗ не соответствует "конституционным принципам уголовного судопроизводства и сформулированной на их основе правовой позиции Конституционного Суда". --------------------------------
<1> РГ. 2002. 31 июля. В решениях Конституционного Суда неоднократно уделялось внимание актам международного права как составной части правовой системы РФ. Например, в Постановлении от 25 января 2001 года N 1-П <1> установлено, что в соответствии с предписаниями части второй статьи 74 Закона Конституционный Суд оценивает смысл рассматриваемого акта, исходя из его места в системе правовых актов, в том числе международных договоров РФ, которые согласно статье 15 (часть 4) Конституции являются составной частью правовой системы РФ. --------------------------------
<1> СЗ. 12.02.2001. N 7. Ст. 700. В Постановлении от 30 ноября 2000 года N 15-П <1> установлено, что положения пунктов 3 и 4 статьи 89 Устава (Основного Закона) Курской области, по существу, 184
воспроизводят положения пунктов 2 и 3 статьи 8 Европейской хартии о местном самоуправлении (ратифицирована РФ 11 апреля 1998 года), устанавливающей минимальные гарантии самостоятельности местного самоуправления. Но Конституция и ФЗ закрепляют более высокий, чем это предусмотрено международными обязательствами России, уровень гарантий самостоятельности местного самоуправления, который субъекты РФ не вправе занижать или ограничивать. --------------------------------
<1> СЗ. 11.12.2000. N 50. Ст. 4943. В последнее время Конституционный Суд чаще принимает свои решения, исходя из решений ЕСЧП. 5.1. Часть третья статьи 74 наряду со статьей 3 Закона еще раз указывает на то, что Конституционный Суд принимает решения только по обращениям, а не по собственной инициативе. И даже при наличии обращения он не вправе использовать его для проверки конституционности положения акта, которое в обращении не оспаривается, в том числе если такое положение расположено в том же акте. В части третьей комментируемой статьи содержится указание только на постановления и заключения Конституционного Суда. Однако ее требования не могут не распространяться и на определения КС. 5.2. Заявитель в обращении должен привести правовое обоснование своей позиции (основания и доводы). Но Конституционный Суд не связан ею при принятии решения. Он не обязан исходить из доводов заявителя, которые, разумеется, будут односторонними (только о неконституционности, реже - только о конституционности нормативного положения) и, возможно, ошибочными. Конституционный Суд связан только пределами проверки акта. Поэтому он не связан не только позицией заявителя, но и доводами стороны, принявшей оспариваемый акт и выразившей свою позицию в отзывах на обращение заявителя. Комментируемая статья это не предусматривает, но допустимость связанности Конституционного Суда доводами стороны, принявшей оспоренный акт, противоречила бы равноправию сторон в процессе (см. комментарии к статьям 35 и 53 Закона) и, фактически предопределив решения Конституционного Суда, сделала бы его деятельность как независимого ОГВ бессмысленной. Находясь "над схваткой" сторон, Конституционный Суд не должен выражать согласие с позицией той или иной стороны и в своем решении может привести лишь те свои доводы, которые опровергают (а не подтверждают) утверждения сторон (пункт 9 части первой статьи 75 Закона). Это не значит, что Конституционный Суд вправе игнорировать доводы сторон. Но в основу его решения могут быть положены доводы, которые не высказывались ни одним из участников процесса и были выявлены судьями КС при рассмотрении дела и выработке решения. Как установлено в Постановлении от 6 апреля 2006 года N 3-П <1>, "согласно части третьей статьи 74 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" Конституционный Суд Российской Федерации принимает постановления только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта, конституционность которой подвергается сомнению заявителем; при принятии решения Конституционный Суд Российской Федерации не связан основаниями и доводами, изложенными в обращении. Это, однако, не означает, что заявитель может не указывать, почему именно он считает оспариваемую норму неконституционной: в силу части второй статьи 37 данного Федерального конституционного закона заявитель обязан пояснить, в чем он усматривает неопределенность в вопросе о соответствии Конституции Российской Федерации оспариваемой им нормы (пункт 7), а также дать правовое обоснование своей позиции по поставленному вопросу (пункт 8)... Конституционный Суд Российской Федерации при разрешении дел о конституционности законов, 185
руководствуясь требованиями Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", принимает решение по делу, оценивая как буквальный смысл рассматриваемого акта, так и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе правовых актов. Как следует из статей 74, 84, 85, 96, 97, 101 и 102 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" во взаимосвязи с частями второй и третьей его статьи 3, статьями 6, 36 и 86, проверка конституционности закона осуществляется Конституционным Судом Российской Федерации на основе оценки смысла рассматриваемого акта, с тем чтобы исключить его применение и, следовательно, истолкование в смысле, противоречащем конституционным нормам. Поэтому вопрос об истолковании правовых норм при проверке их на предмет соответствия Конституции Российской Федерации разрешается именно Конституционным Судом Российской Федерации. В таком случае данное им истолкование является общеобязательным". --------------------------------
<1> РГ. 2006. 12 апреля. 6. Часть четвертая статьи 74 Закона означает, что постановление или заключение Конституционного Суда должно излагаться в полном объеме и содержать мотивировочную часть. Она не допускает оглашение резолютивной части решения Конституционного Суда без остальных его частей. Для определений Конституционного Суда правило об изложении только отдельным документом не предусмотрено (часть пятая статьи 74). Поэтому в зависимости от вопроса, по которому принимается определение, оно может быть отдельным документом или заноситься в протокол, т.е. быть частью протокола заседания Конституционного Суда. На "протокольное" определение не распространяются требования статьи 75 Закона. Определение КС должно быть изложено отдельным документом при отказе в принятии обращения к рассмотрению (статья 43 Закона), разъяснении решения Конституционного Суда (статья 83 Закона) и по некоторым другим вопросам. 7. Общеобязательное толкование статьи 74 и ряда других положений Закона содержится в Определении от 11 ноября 2008 года N 556-О-Р <1>, которое мы приводим в полном объеме: --------------------------------
<1> РГ. 2008. 28 ноября. КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОПРЕДЕЛЕНИЕ от 11 ноября 2008 г. N 556-О-Р О РАЗЪЯСНЕНИИ ПОСТАНОВЛЕНИЯ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОТ 5 ФЕВРАЛЯ 2007 ГОДА N 2-П ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ ПОЛОЖЕНИЙ СТАТЕЙ 16, 20, 112, 336, 376, 377, 380, 381, 382, 383, 387, 388 И 389 ГРАЖДАНСКОГО ПРОЦЕССУАЛЬНОГО КОДЕКСА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ <1> --------------------------------
<1> Не приводится. Статья 75. Изложение решения Комментарий к статье 75 186
1. В постановлении и заключении, а также определении Конституционного Суда, излагаемом в виде отдельного документа, должны содержаться сведения, установленные в статье 75 Закона, причем в указанной в ней последовательности. Применительно к структуре решения КС (см. комментарий к статье 73 Закона) эти сведения распределяются следующим образом: к вводной части решения относятся пункты 1 - 5, к описательной пункты 6 и 7 (в части изложения обстоятельств дела сторонами), к мотивировочной пункты 7 (в части, не относящейся к изложению обстоятельств дела сторонами), 8 и 9, к резолютивной - пункты 10 - 12 части первой статьи 75. Сведениям, указанным в статье 75 Закона, предшествует указание на Конституционный Суд как на принявший решение орган, а если принимается постановление - указание на его принятие именем РФ (часть вторая статьи 71 Закона). Каждое новое сведение в решении КС указывается с нового абзаца. 2. Наименование решения КС зависит от его вида. Наименование постановления почти всегда начинается со слов "по делу о проверке...". Далее следуют слова о том, какое положение было предметом проверки и по чьему обращению. Наименование определения зависит от стадии конституционного судопроизводства (см. комментарий к статье 41). Это может быть определение "об отказе в принятии к рассмотрению", "о прекращении производства по делу" и др. Наименование заключения КС должно звучать так: "Заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента Российской Федерации в государственной измене" (вариант - "...совершении тяжкого преступления"). Заключение при действии комментируемого Закона КС не принимал. Датой принятия решения КС является день, месяц и год его подписания судьями КС. Решение, подлежащее оглашению, провозглашается немедленно после подписания (см. комментарий к статье 77 Закона). Местом принятия решения является местопребывание Конституционного Суда (см. комментарий к статье 115). Место принятия решения КС - единственное сведение, предусмотренное статьей 75 Закона, которое не отражается при опубликовании решения КС в электронных правовых системах. 3. Персональный состав Конституционного Суда, принявшего решение, указывается пофамильно (с инициалами). Судьи указываются в строчку, начиная с Ф.И.О. председательствующего, далее перечисление идет по алфавиту. Из количества указанных в решении судей КС можно понять, палата или пленум принимали решения. Данные о сторонах предполагают указание в решении КС на фамилии и инициалы конкретных лиц, в том числе представителей сторон, в соответствии с требованиями статьи 53 Закона (см. комментарий к ней). 4. Нормы Конституции и Закона, согласно которым Конституционный Суд вправе рассматривать данный вопрос, указываются в решении КС со слова "руководствуясь...", далее воспроизводятся без сокращений соответствующие номера статей Конституции и Закона. Эти сведения для удобства расположения и восприятия текста в решении указываются перед формулировкой рассмотренного вопроса. Рассматривавшийся Конституционным Судом вопрос формулируется в решении, исходя из обращения заявителя и закрепления полномочия Конституционного Суда по его рассмотрению с указанием об открытом (или закрытом) характере заседания. Например, "Конституционный Суд... рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности статьи 9 Федерального закона...". Поводы и основания к рассмотрению дела указываются исходя из содержания статьи 36 Закона. Они не указываются в большинстве определений КС, обычно об отказе в принятии обращения к рассмотрению. Затем в решении указывается, сообщение какого судьи-докладчика заслушал Конституционный Суд, заслушанные в судебном заседании представители сторон, 187
эксперты, приглашенные представители различных ОГВ. Обязательность указания сведений об этом в статье 75 Закона отсутствует, но они завершают вводную часть всех постановлений и некоторых определений Конституционного Суда. 5. Требования заявителя, содержащиеся в обращении КС, указываются во взаимосвязи с изложением обстоятельств дела. Они образуют описательную часть решения Конституционного Суда, начинающуюся со слов "Конституционный Суд Российской Федерации установил". В ней указывается, каким положениям Конституции и почему, по мнению заявителя, противоречит (реже - соответствует) то или иное положение. Исходя из требований заявителя, Конституционный Суд уточняет, какие положения являются предметом его проверки, и при наличии установленных Законом оснований (например, при неприменении одного из положений в деле гражданина) может его конкретизировать. Если такое же положение оспаривал и другой заявитель, Конституционный Суд может указать на соединение дел в одном производстве. Сведения, которые Конституционный Суд установил, исходя из изложения обстоятельств дела сторонами, необходимо отличать от фактических и иных обстоятельств, установленных им самим при рассмотрении дела. В первом случае Конституционный Суд такие сведения не столько "установил", сколько "констатировал", "воспроизвел", "обобщил", "уточнил" без закрепления собственных правовых позиций. Во втором случае "установил" предполагает толкование нормативных актов и формулирование правовых позиций Конституционного Суда и имеет значение "решил". С этого, а не собственно со слова "установил" после вводной части и начинается мотивировочная часть решения Конституционного Суда, в которой излагаются нормы Конституции и Закона, которыми руководствовался Конституционный Суд при принятии решения, и его доводы в пользу принятого решения (пункты 8 и 9 части первой статьи 75 Закона). 6. Формулировка решения Конституционного Суда (пункт 10 части первой статьи 75 Закона) начинается со слова "постановил" или "определил", отделяющего мотивировочную часть решения от резолютивной. Для связи частей текста в решении КС ей предшествует абзац, начинающийся со слов "Исходя из изложенного...". Фактически формулировка решения КС представляет собой итоговую правовую позицию Конституционного Суда и его "решение" в узком смысле слова. В зависимости от категории и сложности дела формулировка решения может не ограничиться признанием положения акта конституционным или неконституционным. Например, в постановлениях Конституционного Суда, принятых по жалобам граждан и признающих обжалуемые положения неконституционными, содержится формулировка о пересмотре дел таких граждан иными органами (обычно судами). Окончательность и обязательность любого решения Конституционного Суда закреплена статьей 79 Закона, но тем не менее должна предусматриваться и в каждом конкретном решении КС (пункт 11 части первой комментируемой статьи). 7. Оглашаемые решения КС (обычно постановления) вступают в силу немедленно после провозглашения, о чем в них указывается на основании части первой статьи 79 Закона. О вступлении в силу непровозглашенных определений КС см. комментарии к статьям 78 и 79 Закона. Иногда КС указывает на порядок и сроки исполнения своих вступивших в силу решений. Например, Постановлением от 23 марта 2000 года N 4-П <1> Конституционный Суд, признав положения Законов Оренбургской области не соответствующими Конституции и руководствуясь пунктом 12 статьи 75 Закона, определил следующий порядок исполнения этого Постановления: --------------------------------
<1> СЗ. 27.03.2000. N 13. Ст. 1429.
188
"1) Законодательному Собранию Оренбургской области - в соответствии с полномочиями, определяемыми статьями 72 и 73 Конституции Российской Федерации, а также федеральными законами, - до проведения новых выборов в Законодательное Собрание Оренбургской области надлежит установить вытекающие из настоящего Постановления должные гарантии равенства прав граждан избирать и быть избранными и их участия в выборах на равных основаниях, с тем чтобы положение части второй статьи 3 Закона Оренбургской области "О выборах депутатов Законодательного Собрания области", а также основанный на нем Закон Оренбургской области "Об утверждении схемы избирательных округов для выборов депутатов Законодательного Собрания Оренбургской области" приобрели соответствующий Конституции Российской Федерации смысл; 2) при замещении вакантных депутатских мандатов в связи со сложением депутатом своих полномочий или их прекращением по иным основаниям положение части второй статьи 3 Закона Оренбургской области "О выборах депутатов Законодательного Собрания Оренбургской области", а также основанный на нем Закон Оренбургской области "Об утверждении схемы избирательных округов для проведения выборов депутатов Законодательного Собрания Оренбургской области" не могут применяться без необходимых изменений и дополнений, вытекающих из настоящего Постановления". Вместе с тем КС иногда использует пункт 12 части первой статьи 75 Закона для задержки исполнения собственных решений и восстановления нарушенных конституционных прав частных лиц. Например, в Постановлении от 30 января 2001 года N 2-П <1> Конституционный Суд установил, что налог с продаж, введенный на основании ФЗ законами субъектов РФ, является источником доходной части бюджетов соответствующих субъектов РФ и местных бюджетов; немедленное признание оспариваемых положений утратившими силу может повлечь неисполнение указанных бюджетов и привести к нарушению прав и свобод граждан, что обусловливает необходимость установления в соответствии с пунктом 12 части первой статьи 75 Закона порядка, сроков и особенностей исполнения Постановления. Конституционный Суд установил, что положения законов о налогах с продаж должны быть приведены в соответствие с Конституцией и во всяком случае утрачивают силу не позднее 1 января 2002 года. --------------------------------
<1> СЗ. 12.02.2001. N 7. Ст. 701. Постановлением от 28 февраля 2006 года N 2-П <1> (пункт 5.5 мотивировочной части) КС установил: --------------------------------
<1> СЗ. 13.03.2006. N 11. Ст. 1230. "Вместе с тем необходимо иметь в виду, что утрата положениями пунктов 2 и 3 статьи 59 и статьи 60 Федерального закона "О связи" юридической силы с момента провозглашения настоящего Постановления создала бы пробел в правовом регулировании порядка формирования средств резерва универсального обслуживания и непосредственно затронула бы связанные с исполнением федерального бюджета на 2006 год права и законные интересы других лиц. В результате в период до приведения федеральным законодателем и Правительством Российской Федерации правового регулирования в соответствие с настоящим Постановлением цели, для которых создан резерв универсального обслуживания, не могли бы быть достигнуты. С учетом этих обстоятельств и в соответствии с пунктом 12 части первой статьи 75, статьями 79 и 80 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" Конституционный Суд Российской Федерации считает возможным установить следующие особенности исполнения настоящего Постановления. 189
Положения пунктов 2 и 3 статьи 59 и статьи 60 Федерального закона "О связи" в той мере, в какой они признаны Конституционным Судом Российской Федерации не соответствующими Конституции Российской Федерации, а следовательно, и основанные на этих законоположениях нормативные правовые акты во всяком случае утрачивают юридическую силу не позднее 1 января 2007 года, что не освобождает Федеральное Собрание от необходимости, исходя из требований Конституции Российской Федерации и с учетом настоящего Постановления, внести необходимые изменения и дополнения в Федеральный закон "О связи", а Правительство Российской Федерации - привести принятые им нормативные правовые акты в соответствие с такими изменениями и дополнениями в сроки, необходимые для их учета в федеральном бюджете на 2007 год". Подобные решения КС означают: 1) противоречие статье 15 (часть 1) Конституции, которая имеет высшую юридическую силу и прямое действие, несовместимое с сохранением признанного неконституционным КС положения нормативного акта; 2) временное оставление в силе, продление и признание целесообразности действия неконституционного положения: применительно к Постановлению от 30 января 2001 года N 2-П - на 11 месяцев, к Постановлению от 28 февраля 2006 года N 2-П - на 10 месяцев; 3) решение КС не правового, а финансового вопроса, отчего он по смыслу статьи 3 (часть третья) Закона обязан воздерживаться; 4) защиту конституционных прав одних лиц за счет нарушения конституционных прав других лиц; 5) санкционирование неконституционных решений и способствование правовому нигилизму в обществе. Следуя такой логике, КС вправе оставить в силе им же признанное неконституционным положение, по сути, на неопределенный срок, например, "впредь до принятия соответствующего федерального закона". Показательно в этом отношении Постановление от 14 июля 2005 года N 8-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Федеральных законов о федеральном бюджете на 2003 год, на 2004 год и на 2005 год и Постановления Правительства Российской Федерации "О порядке исполнения Министерством финансов Российской Федерации судебных актов по искам к казне Российской Федерации на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти либо должностных лиц органов государственной власти" <1>, которым положения указанного Постановления Правительства были признаны не соответствующими Конституции одновременно с установлением о том, "в силу пункта 12 части первой статьи 75 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление в части утраты юридической силы указанными положениями Правил исполнения Министерством финансов Российской Федерации судебных актов по искам к казне Российской Федерации на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти либо должностных лиц органов государственной власти, подлежит исполнению с 1 января 2006 года". Однако Правительство, сославшись на Постановление КС от 14 июля 2005 года N 8-П, отменило эти Правила с опозданием на три месяца - Постановлением от 20 марта 2006 года N 146 <2>. --------------------------------
<1> РГ. 2005. 21 июля. <2> СЗ. 27.03.2006. N 13. Ст. 1398. В этой связи Д. Костальгин отмечает: "Получается, что если государство собирает незаконно установленный налог, а проще говоря, грабит фирму, используя свою административную мощь, то грабеж сразу прекратить нельзя. Нужно дать еще пограбить,
190
потому что иначе можно нарушить стабильность отношений между грабителем и жертвой" <1>. --------------------------------
<1> Костальгин Д. Правоблудие как основной конституционный принцип // Расчет. 2005. N 1. С. 22. Пункт 12 части первой статьи 75 Закона позволяет в зависимости от обстоятельств дела также наделить решение Конституционного Суда обратной силой (см. комментарий к статье 79 Закона). 8. Итоговое решение Конституционного Суда, к которому Закон не относит определения КС, должно подписываться всеми судьями, участвовавшими в голосовании (часть вторая статьи 75 Закона), т.е. голосовавшими как за, так и против принятия решения и излагавшими особые мнения. Подписи всех судей ставятся только на оригинале решения КС, в его копиях, направляемых для опубликования, они не воспроизводятся. Текст копии решения завершается формулой: "Конституционный Суд Российской Федерации" (§ 42 Регламента). Оформленное в виде отдельного документа определение Конституционного Суда, принятое в пленарном заседании, подписывается председательствующим и судьейсекретарем, а принятое в заседании палаты - только председательствующим (пункт 5 § 43 Регламента). 9. В статье 75 Закона не указан еще один атрибут любого решения КС - его номер. Постановления КС нумеруются арабскими цифрами с дефисом и буквой "П", например "N 3-П". Все определения КС до 2007 года нумеровались с одной буквой "О", например "N 3-О". С 2007 года КС стал различно нумеровать свои определения в зависимости от их "отказного", "позитивного" (по его мнению) или "разъясняющего" характера (см. комментарий к статье 71 Закона). "Отказные" определения КС - как правило, определения "об отказе в принятии к рассмотрению жалобы..." - теперь нумеруются с двумя буквами "О", например "3-О-О". "Позитивные" определения КС - как правило, определения "по жалобе..." - нумеруются с буквами "О-П", например "N 4-О-П". Определение по ходатайству о разъяснении решения КС нумеруется с буквами "О-Р", например "N 5-О-Р". С начала каждого года нумерация решений КС начинается заново. Постановления и определения КС нумеруются "параллельно", то есть в один год может быть принято, например, Постановление N 10-П и Определение N 10-О-О. Определения КС с 2007 года нумеруются последовательно; в один год могут быть приняты, например, Определения КС N 10-О-О, N 11-О-П и N 12-О-Р. Разумеется номера и даты решений КС должны соответствовать друг другу, не нарушать временную и цифровую последовательность. Для постановлений КС проблема такого соответствия не возникает, поскольку в год их принимается мало. Но определений КС гораздо больше - до тысячи в год - поэтому, видимо, несоответствия нередки. Например, существуют Определения КС от 15 февраля 2005 года N 93-О и от 24 февраля 2005 года N 54-О, от 26 января 2007 года N 24-О и от 8 февраля 2007 года N 1-О и т.п. Номера и даты определений КС могут дать основание для вывода о том, что КС принимает их в спешке, без должного рассмотрения и внимания. Например, 8-м февраля 2007 года датировано Определение КС N 1-О и Определение КС N 381-О-П. Однако это не значит, что 8 февраля 2007 года КС принял 381 определение: их было всего 26 (что тоже много) с номерами "не подряд". Между Определениями N 1-О и N 381-О-П, официально принятыми 8 февраля 2007 года, "вклинились" многочисленные определения с другими номерами, датированные разными числами января, марта, апреля, мая и июня 2007 года. Нумерация решений КС имеет и иное практическое значение. Они позволяют оперативнее искать и запоминать решения КС, которых становится все больше. В один 191
день может быть оглашено даже два постановления КС, как это произошло, например, 23 апреля 2004 года, и по номерам их поиск ускоряется. Определений же КС в один день действительно может быть принято не один десяток, в том числе по сходным вопросам. И если номер определения не известен, то его поиск может затянуться даже с использованием электронных правовых систем. Если КС примет заключение, то ему, по логике, должен быть присвоен N 1-З. 10. Конституционный Суд, излагая свои решения, не сокращает слова и пишет их полностью, например "пункт первый части второй статьи 3 Закона", "Закон Российской Федерации" и др. Исключение составляют общепринятые аббревиатуры: СССР, РСФСР и др. Тексты решений Конституционного Суда, в отличие от решений иных судов, готовятся на высоком профессиональном уровне, что практически исключает в них неточности, которые могут исправляться на основании статьи 82 Закона. Статья 76. Особое мнение судьи Комментарий к статье 76 1. Часть первая статьи 76 Закона действует в редакции ФКЗ от 15 декабря 2001 года. Ее изменение выразилось в том, что после слов "подлежит официальному опубликованию" были введены слова в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации". Данное изменение запретило Конституционному Суду с 2002 года направлять особые мнения судей КС для опубликования в официальные печатные издания, кроме "ВКС". До него особые мнения, как и решения Конституционного Суда, по смыслу статей 76 и 78 Закона, подлежали опубликованию во всех официальных изданиях ОГВ как РФ, так и ее субъектов, которых касались эти решения. В решении Конституционного Суда не указывается, изложено ли по нему особое мнение. Поэтому начиная с 2002 года, когда вступил в силу ФКЗ от 15 декабря 2001 года, из публикации решения Конституционного Суда в "РГ" или СЗ невозможно понять, изложено ли по нему особое мнение. Об этом можно узнать из электронных правовых систем или "ВКС", где они публикуются вместе. Следует отметить, что особое мнение судьи не всегда публиковалось одновременно с решением КС, по которому оно изложено. Например, Особое мнение судьи В.О. Лучина по Определению от 27 июня 2000 года N 92-О было опубликовано в "ВКС" не одновременно с Определением, а в следующем номере "ВКС". 2. Особое мнение судьи означает его несогласие с решением Конституционного Суда полностью либо в какой-либо части. Возможность его изложения - существенная гарантия независимости судьи КС. Судья, который за годы, несмотря на значительное разнообразие вопросов, рассматриваемых Конституционным Судом, не изложил ни одного особого мнения, всегда присоединялся к большинству, вряд ли может быть признан имеющим собственное мнение по всем этим вопросам. Впрочем, по мнению Т.М. Пряхиной, "назначение решений Конституционного Суда РФ состоит в том, чтобы исчерпать спор о конституционности, а особые мнения судей оставляют почву для сомнений в правильности вынесенного вердикта" <1>. --------------------------------
<1> Пряхина Т.М. Конституционная доктрина современной России. Саратов: Изд-во Саратовского гос. ун-та, 2002. С. 89. Особые мнения судьи КС выявляют не только его личную правовую, но и гражданскую, возможно, политическую позицию, активность в работе Конституционного Суда, но не обладают юридической силой. Поскольку судья не вправе уклониться от 192
подписания решения Конституционного Суда, даже если он с ним не согласен, особое мнение позволяет ему дистанцироваться от такого решения. Отсутствие особого мнения при подписании решения Конституционного Суда свидетельствует о согласии с таким решением либо о безразличии к нему и его последствиям. Возможно, больше всех особых мнений по различным делам изложил судья А.Л. Кононов. Ни одного особого мнения за 11 лет работы судьей Конституционного Суда не представил О.И. Тиунов. Не следует полагаться на то, что судья, излагавший в своих публикациях - до или после назначения судьей - определенную точку зрения на ту или иную правовую проблему, в случае рассмотрения этой же проблемы в составе КС будет придерживаться той же точки зрения, а если она не будет поддержана большинством судей, то изложит особое мнение: Закон к тому не обязывает. Например, М.В. Баглай, уже будучи судьей и даже Председателем КС, рассуждая о конституционных правах человека и гражданина, писал: "Некоторые права предоставляются исключительно гражданам по соображениям общенародных интересов (например, в Российской Федерации право частной собственности относится к категории прав человека, а право частной собственности на землю - только прав граждан)" <1>. Позже он развил эту мысль: "Конституции стран мира, следуя установившейся в международно-правовых актах терминологии, говоря о правах человека, употребляют слова "каждый имеет право...", "никто не может быть лишен...", "все", "личность"... Когда же речь идет о правах, предоставляемых только лицам, имеющим гражданство данного государства, то употребляется точная формулировка "граждане имеют право". Следовательно, за терминологическим различием стоит различие правового статуса, т.е. объема прав и обязанностей человека и гражданина" <2>. Однако, рассматривая в составе КС дело о проверке конституционности Земельного кодекса РФ, по которому Постановлением КС от 23 апреля 2004 года N 8-П право собственности иностранных граждан признавалось не противоречащим Конституции РФ, М.В. Баглай, уже не являвшийся Председателем КС, не изложил по нему особое мнение. --------------------------------
<1> Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М.: НОРМАИНФРА-М, 1999. С. 159. <2> Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М.: НОРМА, 2001. С. 162. 3. Правом на изложение особого мнения обладает только судья, участвовавший в принятии решения КС. Другие судьи не могут выражать несогласие с решением Конституционного Суда. Количество возможных особых мнений по конкретному делу ограничено большинством голосов, необходимых для принятия отличающегося от содержания особого мнения решения. Больше всего особых мнений было изложено по делу о проверке "чеченских" указов Президента (Постановление от 31 июля 1995 года N 10-П <1>): из 18 судей, участвовавших в рассмотрении дела, 8 изложили по нему особые мнения. --------------------------------
<1> РГ. 1995. 11 августа. Каждый судья вправе излагать особое мнение по любому решению Конституционного Суда: постановлению или определению. Наличие особого мнения по определению как процедурному документу может свидетельствовать о сомнении судьи в его соответствии не только Конституции, но и Закону. Особое мнение судья всегда излагает от своего имени. Даже если двое судей не согласны с решением Конституционного Суда и имеют по нему сходные возражения, они не вправе готовить совместное особое мнение. Каждый судья выступает в личном качестве (часть вторая статьи 29 Закона), в т.ч. при изложении особого мнения. 193
Особое мнение вправе изложить любой судья, в том числе судья-докладчик (см., например, Особое мнение судьи КС А.Л. Кононова к Постановлению от 23 января 2007 года N 1-П). Но в практике Конституционного Суда установилось, что Председатель особые мнения не излагает. Согласно § 38 Регламента текст особого мнения должен быть представлен судьей КС не позднее чем через 14 дней со дня провозглашения итогового решения. 4. Собственно особого мнения касается только часть первая статьи 76 Закона. Часть вторая комментируемой статьи позволяет судье изложить мнение, если он голосовал за принятие решения по существу вопроса, но остался в меньшинстве при голосовании по другому вопросу или по мотивировке решения. Следовательно, особое мнение излагается в случае, если судья не согласен с резолютивной частью решения, и мнение - если он не согласен с иными его частями. Мнение судьи изначально подлежало опубликованию только в "ВКС". Причем статья 76 Закона не устанавливает, что мнение подлежит опубликованию вместе с решением Конституционного Суда. Судьи излагали мнения реже, чем особые мнения. Два таких мнения было опубликовано, например, судьями Н.В. Витруком и В.О. Лучиным по Постановлению от 7 июня 2000 года N 10-П. Следует отметить, что В.О. Лучин был по этому делу судьейдокладчиком. Статья 77. Провозглашение решения Комментарий к статье 77 1. В открытом заседании провозглашается решение, принятое как в открытом, так и закрытом заседании Конституционного Суда (статья 31 Закона). Только после провозглашения решения оно вступает в силу (статья 79 Закона). Решение оглашает председательствующий в присутствии судей, рассматривавших дело. Оглашение решения показывает, что Конституционный Суд полностью осведомлен о его содержании. До провозглашения решения судьи КС не вправе передавать кому бы то ни было его текст или сообщать о его содержании. О времени оглашения решения должны быть заранее оповещены стороны по делу, чтобы успеть присутствовать на нем. Но возражать ему они не вправе. 2. Статья 77 Закона обязывает направлять указанным в ней сторонам, ОГВ и должностным лицам только постановления и заключения Конституционного Суда (при действии комментируемого Закона заключение КС не принимал). Однако она не обязывает направлять им же многочисленные определения, что является явным пробелом. Если постановления всегда оглашаются, подлежат официальному опубликованию и с ними может ознакомиться любой желающий, то многие определения не оглашаются, официально публикуются далеко не всегда и, как правило, со значительными задержками. Например, Определение от 3 октября 2002 года N 233-О <1> было впервые официально опубликовано через пять с половиной месяцев после принятия. --------------------------------
<1> СЗ. 24.03.2003. N 12. Ст. 1174. Между тем в определениях КС содержится немало правовых позиций, имеющих для заявителей, особенно граждан, большое значение. Поэтому представляется необходимым внести в статью 77 Закона изменения, обязывающие Конституционный Суд направлять не позднее чем в 2-недельный срок не только постановления, но и определения КС. В соответствии с частью третьей статьи 77 Закона решение Конституционного Суда может быть направлено любому лицу, кого оно непосредственно касается. Это могут быть не только органы и лица, имеющие право на обращение в Конституционный Суд. 194
Например, Определение от 19 апреля 2001 года N 65-О <1> принято по ходатайству полномочного представителя Президента в Приволжском федеральном округе, поскольку решение Конституционного Суда, о разъяснении которого он ходатайствовал, было направлено и ему. Определение от 5 ноября 1998 года N 169-О <2> устанавливало: "Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данному запросу должно быть направлено в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации". --------------------------------
<1> СЗ. 14.05.2001. N 20. Ст. 2059. <2> ВКС. 1999. N 1. От того, кому Конституционный Суд направил свое решение, зависит установление лиц, которые могут обращаться в Конституционный Суд за официальным разъяснением этого решения (см. комментарий к статье 83 Закона). Статья 78. Опубликование решения Комментарий к статье 78 1. В статье 78 Закона имеется в виду официальное опубликование решений Конституционного Суда, т.е. опубликование в официальных изданиях. К ним относятся СЗ, "РГ" и "ВКС". В соответствии с Указом Президента от 3 апреля 1997 года N 289 <1> выпуск СЗ осуществляется издательством "Юридическая литература" Администрации Президента. На "РГ" указывается, что ее учредитель - Правительство. "ВКС" издается Конституционным Судом (статья 112 Закона). --------------------------------
<1> СЗ. 07.04.1997. N 14. Ст. 1613. Статья 78 Закона обязывает публиковать только постановления и заключения Конституционного Суда, непосредственно не упоминая определения. На практике определение КС публикуется, если КС по своему усмотрению завершит его пунктом "Настоящее определение подлежит опубликованию...". Если в определении КС не установлено, что оно подлежит опубликованию, то в официальных изданиях оно не публикуется. Но бывают и исключения. Например, в Определении КС от 3 июля 1997 года N 87-О не указано, что оно подлежит опубликованию. Но оно было опубликовано в "ВКС" (1997, N 5). Очевидно, возможен случай, когда в определении указано на то, что оно подлежит опубликованию в определенном издании, но такой публикации не было. Решения Конституционного Суда о толковании Конституции и о соответствии Конституции законов, нормативных актов Президента, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства или отдельных положений перечисленных актов должны публиковаться в СЗ - так установлено статьей 8 ФЗ от 14 июня 1994 года N 5-ФЗ "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" <1>, которая почему-то "забыла" о решениях Конституционного Суда о соответствии Конституции нормативных актов высших исполнительных ОГВ субъектов РФ, а также договоров между высшими ОГВ, не вступивших в силу международных договоров РФ, по спорам о компетенции и о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента в совершении тяжкого преступления. Публикуемые в СЗ решения Конституционного Суда помещаются в статьях, имеющих порядковые номера. Данный ФЗ не обязывает публиковать решения Конституционного Суда в "РГ". Однако "РГ" публикует их, что можно только приветствовать, поскольку "РГ" - общедоступное официальное издание. Решения Конституционного Суда публикуются также в "ВКС". --------------------------------
195
<1> РГ. 1994. 15 июня. Если Конституционный Суд принял решение относительно акта субъекта РФ, то оно направляется для опубликования также в официальных изданиях ОГВ данного субъекта, который не вправе отказаться от такой публикации или затягивать ее, как это было, например, с Определением от 27 июня 2000 года N 92-О, признававшим неконституционность положений Конституций шести республик в составе РФ. Решение Конституционного Суда может быть опубликовано и в иных изданиях, но такая публикация не считается официальной. 2. Незамедлительность опубликования решения КС обеспечивается только "РГ" и СЗ - обычно через 7 - 10 дней после провозглашения. "РГ" издается 5 раз в неделю. СЗ имеет 52 номера в год, т.е. издается один раз в неделю. Иногда - обычно перед летними и зимними парламентскими каникулами, когда принимается сразу много законов, - номера СЗ издаются в двух частях. "ВКС" не может публиковать решения Конституционного Суда незамедлительно, поскольку издается только шесть раз в год. Кроме того, все решения Конституционного Суда по вопросам конституционного судопроизводства, в том числе не опубликованные в официальных изданиях, довольно оперативно публикуются на сайте КС и в электронных правовых системах "КонсультантПлюс", "Гарант" и др. В последних обращается внимание на опечатки, которые иногда имеются в решениях Конституционного Суда, содержатся "активные" ссылки на упоминаемые в них акты, указываются дата и номер "РГ", СЗ или "ВКС", опубликовавшего решение. Такими системами пользоваться значительно удобнее, чем бумажными носителями ("РГ" и СЗ). Однако публикация в них, а также на сайте КС решений Конституционного Суда пока не считается официальной. Решения Конституционного Суда необходимо публиковать с учетом его правовой позиции, выраженной в Постановлении от 24 октября 1996 года N 17-П, в соответствии с которой день, которым датирован выпуск Собрания законодательства Российской Федерации с текстом ФЗ, не может считаться днем его обнародования; указанная дата, как свидетельствуют выходные данные, совпадает с датой подписания издания в печать, и, следовательно, с этого момента еще реально не обеспечивается получение информации о содержании закона его адресатами. Соответственно, дата подписания в печать или опубликования номера СЗ или "РГ" не должна совпадать с датой принятия решения Конституционного Суда, дата принятия решения должна быть раньше. На СЗ и "РГ" указываются даты их выпуска (например, 31 декабря 2008 года). В настоящем Комментарии (в сносках) автор указывает то официальное издание, которое опубликовало решение Конституционного Суда первым. Если решение было опубликовано в "РГ" и СЗ в один день, то указывается "РГ" как более доступный источник. Тираж "РГ" в десятки раз превышает тираж СЗ; "РГ", в отличие от СЗ, продается во многих местах. Если определение КС не опубликовано ни в СЗ, ни в "РГ", ни в "ВКС", то это значит, что его текст можно получить из электронной правовой системы; в этом случае в сносках Комментария указывается: "В официальных изданиях не опубликовано". Из Комментария видно, что таких определений большинство. Однако опубликование решения Конституционного Суда не всегда является моментом его вступления в силу, поскольку таким моментом является завершение его оглашения (часть первая статьи 79 Закона). Поэтому для оглашенных решений КС не имеет значения, какое официальное издание опубликовало его первым и опубликовано ли оно вообще. Но поскольку далеко не все могут знать о содержании оглашенного решения, воспринять его на слух, необходимо ознакомление с опубликованным решением. Неслучайно статья 80 Закона связывает течение сроков исполнения обязанности по приведению актов в соответствие с Конституцией в связи с решением Конституционного Суда именно с датой его опубликования, а не датой принятия или оглашения. 196
КС всего в двух своих неоглашенных определениях указал, что они вступают в силу со дня официального опубликования, причем оба Определения КС были приняты в один день, по запросам Правительства о подтверждении конституционности собственных постановлений и после заслушивания заключений бывшего и будущего Председателя КС В.Д. Зорькина - Определениях от 10 декабря 2002 года N 283-О <1> и N 284-О <2>. Точная дата вступления решения Конституционного Суда в силу имеет большое практическое значение для решения многих вопросов: о сроках содержания под стражей, размерах пени "за каждый день просрочки" и др. --------------------------------
<1> РГ. 2002. 25 декабря. <2> РГ. 2002. 25 декабря. Определением от 3 апреля 2007 года N 332-О-П <1> КС установил, что "в соответствии с правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации положения пункта 3 статьи 4 и статьи 6 Закона Калининградской области от 13 октября 2005 года "О внесении изменений в отдельные законы Калининградской области и признании утратившими силу отдельных законов Калининградской области" как противоречащие статьям 39 (части 1 и 2) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации не могут применяться и во всяком случае утрачивают юридическую силу по истечении шести месяцев с момента официального опубликования настоящего Определения". Поскольку пункт 5 (последний) резолютивной части этого Определения устанавливал, что "настоящее Определение подлежит опубликованию в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации", а также в официальных изданиях органов государственной власти Калининградской области", а не в "РГ" или СЗ, то точная дата его официального опубликования была определена только соответствующей газетой Калининградской области. --------------------------------
<1> ВКС. 2007. N 5. 3. С какого момента вступили в силу многочисленные неоглашенные, опубликованные только в "ВКС" или не опубликованные официально определения Конституционного Суда за 15 лет его деятельности, содержащие различные, иногда очень важные правовые позиции? Этот вопрос не решен ни Законом, ни Регламентом, ни решениями самого КС. В отношении таких определений можно предложить следующее. Наименование и второе предложение статьи 78 Закона могут быть истолкованы как обязывающие официально публиковать все решения Конституционного Суда. Поэтому Конституционному Суду рекомендуется воспользоваться одним из обращений о моменте вступления в силу того или иного определения, которые регулярно поступают в Конституционный Суд, и в решении по нему разъяснить, с какого момента вступают в силу неоглашенные и официально не опубликованные определения КС и какую дату следует считать датой выпуска номера "ВКС". Таким моментом может быть избрана дата их принятия, если иное не следует из содержания самих определений, а датами выпуска номеров "ВКС" с учетом его выхода шесть раз в год могут быть признаны 1 января, 1 марта, 1 мая, 1 июля, 1 сентября и 1 ноября соответствующего года. Соответственно, в N 2 "ВКС" текущего года необходимо помещать определения, принятые с 1 января по 28 (29) февраля, в N 3 "ВКС" - принятые с 1 марта по 30 апреля текущего года и т.д. Возможен и иной вариант - указание на каждом номере "ВКС" точной даты его опубликования, как на "РГ" и СЗ. Тогда в "ВКС" нужно будет помещать определения, принятые после подписания в печать предыдущего номера "ВКС", но до подписания в печать текущего номера "ВКС", т.е. действовать в соответствии с правовой позицией, выраженной в Постановлении от 24 октября 1996 года N 17-П. Что касается определений КС, из которых следует обязанность принятия (изменения, отмены) нормативного акта, то датой его вступления в силу необходимо признать дату 197
официального опубликования. Это согласуется с самооценкой Конституционным Судом собственных решений как нормативных и содержанием статьи 80 Закона (см. комментарий к ней). Как отмечено в Постановлении от 20 декабря 1995 года N 17-П <1>, правоприменительное решение не может основываться на неопубликованном нормативном акте. Граждане должны знать, какие нормативные положения Конституционный Суд считает возможными или необходимыми. --------------------------------
<1> СЗ. 01.01.1996. N 1. Ст. 54. До тех пор, пока определение официально не опубликовано, его следует рассматривать как вступившее в силу с даты принятия, если иное не следует из содержания определения. Согласно Определению от 2 ноября 2006 года N 409-О <1>, "поскольку при вынесении Определения от 4 апреля 2006 года N 89-О Конституционный Суд Российской Федерации не установил какой-либо особый порядок и условия вступления его в силу, данное Определение... вступило в силу со дня его принятия - 4 апреля 2006 года". В противном случае момент вступления в силу Определения останется неизвестным, а точная дата его принятия потеряет смысл. --------------------------------
<1> В официальных изданиях не опубликовано. В связи с этим Конституционному Суду необходимо провести работу по изучению своих ранее принятых определений и отобрать те из них, которые по своему значению нуждаются в официальном опубликовании. Этому следует посвятить отдельный номер "ВКС" и напечатать его увеличенным тиражом. Но необходимо учитывать, что в связи с длительным временем, прошедшим после принятия того или иного определения КС, его официальное опубликование может создать противоречия на практике. На будущее Конституционному Суду рекомендуется обеспечивать оперативное официальное опубликование всех своих решений, а также воспользоваться правом законодательной инициативы по данному вопросу. В порядке законодательной инициативы может быть предложено соответствующее изменение в статью 112 Закона, где говорится о "ВКС". Для устранения разногласий в понимании статьи 78 Закона рекомендуется заменить в ней слова "постановления и заключения" словом "решения", что позволит распространить ее действие на обязательность официального опубликования и определений Конституционного Суда. 4. В условиях, когда размещение текстов решений КС в электронных правовых системах не считается их официальной публикацией, большое практическое значение имеет вопрос о времени, прошедшем со дня принятия неоглашенного определения КС (с указанной в нем даты) до даты его размещения в электронной правовой системе. Нередко такой срок составляет до трех месяцев. Он обусловливался чрезмерной загруженностью сотрудников Редакционно-издательского управления (РИУ) Секретариата, которое проводит корректорскую доработку всех принятых судьями КС решений, в первую очередь постановлений. Получается, что определение, в том числе с правовой позицией, имеющей общеобязательный характер, уже принято и в принципе - без корректорской доработки в РИУ - действует довольно продолжительное время, но почти никто о нем не знает. В числе "незнающих" оказывались даже служащие отраслевых управлений Секретариата, которым все решения КС (хотя бы в виде списка наименований) должны, казалось бы, направляться в первую очередь, поскольку иначе они "подставлялись" под необоснованные ответы на обращения в КС другим заявителям. Например, автор, будучи сотрудником Секретариата и передав в печать первое издание Комментария к Закону, исходя из размещенных решений КС по состоянию на 1 марта 2006 года, после выхода Комментария еще долго "находил" в электронных правовых системах позднее размещенные и весьма важные для понимания Закона определения КС, принятые с декабря 2005 по февраль 2006 года включительно (они отражены в настоящем издании). 198
По этой причине и с учетом налаживания работы КС и Секретариата в С.-Петербурге на новом месте в электронных правовых системах и настоящем Комментарии по состоянию на 1 января 2009 года не могут быть отражены некоторые определения КС, принятые во втором полугодии 2008 года. Например, в системе "КонсультантПлюс" по состоянию на 1 января 2009 года было размещено всего 259 решений КС, принятых более чем за семь месяцев его пребывания в С.-Петербурге, то есть после 21 мая 2008 года (см. комментарий к статье 115 Закона). Среди них нет ни одного, принятого в декабре 2008 года. Между тем с января по апрель 2008 года КС в Москве, судя опять-таки по системе "КонсультантПлюс", принял 360 решений, а в предыдущие годы КС всегда принимал много определений именно в декабре. На 1 января 2009 года не числилось опубликованным даже подлежащее опубликованию в "ВКС" Определение от 6 марта 2008 года N 269-О-О. Несмотря на тщательную доработку текстов решений КС, к некоторым из них, в том числе оглашенным и официально опубликованным, впоследствии публикуются поправки (например, к Постановлениям КС от 23 апреля 2004 года N 9-П и от 14 июля 2005 года N 8-П). Статья 79. Юридическая сила решения Комментарий к статье 79 1. Юридическая сила решения Конституционного Суда уже комментировалась применительно к различным статьям Закона, прежде всего 3, 6, 43 и 73. Вместе с тем статья 79 Закона имеет самостоятельное значение и новое содержание. Прежде всего необходимо отметить, что комментируемая статья, как и многие другие положения Закона о решениях Конституционного Суда, в основном "рассчитана на постановления". 2. Часть первая статьи 79 требует оглашения решения Конституционного Суда. Решение оглашается председательствующим в заседании. Но многие определения КС отнюдь не внутреннего и процедурного характера, содержащие правовые позиции Конституционного Суда и принятые по обращениям, которые Конституционный Суд посчитал не заслуживающими принятия к рассмотрению, не оглашаются. Поэтому они не могут вступить в силу "после провозглашения". Статья 15 (часть 3) Конституции требует опубликования любого нормативного правового акта, затрагивающего права, свободы и обязанности граждан. Неопубликование таких актов означает недопустимость их применения. Статья 78 Закона обязывает официально публиковать все постановления. Обусловлено это тем, что любое постановление Конституционного Суда содержит правовую позицию, имеющую, возможно, нормативный, общий характер. Но если такую правовую позицию содержит определение КС, на что нередко указывает в нем и сам Конституционный Суд, то оно исходя из смысла статьи 15 (части 3) Конституции и статьи 78 Закона также подлежит официальному опубликованию. На "родство" нормативных актов и решений Конституционного Суда указал сам Конституционный Суд в Постановлении от 16 июня 1998 года N 19-П, согласно которому "решения Конституционного Суда Российской Федерации, в результате которых неконституционные нормативные акты утрачивают юридическую силу, имеют такую же сферу действия во времени, пространстве и по кругу лиц, как решения нормотворческого органа, и, следовательно, такое же, как нормативные акты, общее значение". Данные установления касаются и определений КС. Следует отметить, что немедленное вступление в силу решения Конституционного Суда не всегда требует немедленной отмены неконституционного положения. В некоторых случаях это может приводить, так сказать, к еще более неконституционным 199
последствиям, чем признанное неконституционным положение. Например, Конституционный Суд может отложить вступление в силу решения, признающего неконституционным положение, устанавливающего недопустимо низкий размер социального пособия, тем самым давая соответствующему ОГВ время принять новый акт, предусматривающий более высокий размер такого пособия; немедленная же отмена такого положения привела бы к невыплате пособия даже в недопустимо низком размере. Учитывая вероятность возникновения подобных ситуаций, Конституционный Суд Определением от 4 мая 2000 года N 101-О <1> установил, что, исходя из цели обеспечения баланса конституционно-значимых интересов и недопустимости нарушения прав и свобод других лиц, Конституционный Суд может определить особенности реализации положения части третьей статьи 79 Закона, в том числе путем отсрочки исполнения постановления Конституционного Суда, обусловленной, в частности, необходимостью обеспечивать стабильность правоотношений в интересах субъектов права. Но и в таких случаях решение Конституционного Суда вступает в силу немедленно после провозглашения, поскольку именно с этого момента у соответствующих лиц и органов возникает обязанность его исполнения так, как в нем указано. Такое решение Конституционного Суда определяет не момент утраты силы неконституционного положения, а момент (день), с которого начинается отсчет времени, в течение которого решение Конституционного Суда должно быть исполнено в полном объеме. --------------------------------
<1> ВКС. 2000. N 6. 3. Может ли решение Конституционного Суда иметь обратную силу? Допускается ли это частью 6 статьи 125 Конституции и частью третьей статьи 79 Закона аналогичного содержания? В Постановлении от 19 мая 1993 года N 10-П <1> устанавливалось, что оно распространяет действие на прошлое время. Им же предписывалось привести правоотношения, оформившиеся на основании акта, признанного неконституционным, к состоянию, существовавшему до применения такого акта. Статья 65 Закона "О Конституционном Суде РСФСР" допускала придание постановлению Конституционного Суда "о признании международного договора или нормативного акта неконституционным на прошлое время, но не более чем на три года". --------------------------------
<1> ВКС. 1994. N 2 - 3. Как установлено Определением от 4 декабря 2000 года N 243-О <1>, юридическим последствием решения Конституционного Суда о признании неконституционными акта или его отдельных положений с учетом смысла, который им придан сложившейся правоприменительной практикой, является утрата ими силы на будущее время. Это означает, что с момента вступления в силу решения Конституционного Суда такие акты не могут применяться и реализовываться каким-либо иным способом. Обратной силой постановление Конституционного Суда обладает в отношении дел обратившихся в Конституционный Суд граждан или объединений граждан (организаций), а также в отношении неисполненных решений, вынесенных до принятия этого постановления. Дела, которые послужили для заявителей поводом для обращения в Конституционный Суд, во всяком случае подлежат пересмотру компетентными органами. Такой пересмотр осуществляется безотносительно к истечению пресекательных сроков обращения в эти органы и независимо от того, имеются или отсутствуют основания для пересмотра, предусмотренные иными, помимо Закона, актами. --------------------------------
<1> В официальных изданиях не опубликовано.
200
Как установлено Определением от 9 июня 2005 года N 220-О <1>, "правоприменительные решения, основанные на признанном неконституционным акте, по делам лиц, не являвшихся участниками конституционного судопроизводства, подлежат пересмотру в установленных федеральным законом случаях. Это касается как не вступивших, так и вступивших в законную силу, но не исполненных или исполненных частично решений. Такой пересмотр, однако, не может производиться без надлежащего волеизъявления заинтересованных субъектов и учета требований отраслевого законодательства. Наличие материальных и процессуальных предпосылок, а также возможных препятствий для пересмотра основанных на неконституционных актах решений (например, в связи с истечением срока исковой давности либо пропуском срока для возобновления дела по вновь открывшимся обстоятельствам) подлежит установлению по заявлению гражданина или уполномоченного должностного лица тем судом, к компетенции которого отнесен такой пересмотр, при соблюдении общих правил судопроизводства. Приведенная правовая позиция, неоднократно изложенная Конституционным Судом Российской Федерации (Определения от 5 февраля 2004 года N 78-О, от 27 мая 2004 года N 211-О и др.), в полной мере относится и к порядку исполнения решений, в которых Конституционный Суд Российской Федерации, не признавая оспариваемое нормативное положение противоречащим Конституции Российской Федерации, выявляет его конституционно-правовой смысл: если смысл нормативного положения, придаваемый ему правоприменителем, расходится с его действительным, конституционно-правовым смыслом, выявленным Конституционным Судом Российской Федерации, то основанные на этом нормативном положении решения судов (вступившие в законную силу и не исполненные или частично исполненные либо не вступившие в законную силу) - при надлежащем волеизъявлении заинтересованного лица, не являвшегося участником конституционного судопроизводства, и с учетом требований отраслевого законодательства - должны быть пересмотрены (изменены или отменены)". --------------------------------
<1> ВКС. 2005. N 6. Пункт 12 части первой статьи 75 Закона в зависимости от обстоятельств дела также позволяет наделить решение Конституционного Суда обратной силой. Обратной силой может быть наделено и решение Конституционного Суда по спору о компетенции (см. комментарий к статье 95 Закона). Из изложенного следует вывод, что решение Конституционного Суда может иметь обратную силу. 4.1. Определения КС, как и его постановления, окончательны и не подлежат обжалованию. Слова "окончательно, не подлежит обжалованию" из части первой статьи 79 Закона фактически дублируют друг друга: окончательность решения подразумевает недопустимость его обжалования, а недопустимость обжалования - окончательность. Положение о том, что решение Конституционного Суда окончательно и не подлежит обжалованию, воспроизводится в резолютивной части каждого решения КС на основании пункта 11 части первой статьи 75 Закона. Требование о недопустимости обжалования решений Конституционного Суда распространяется не только на участников процесса по конкретному делу, но и всех других лиц. При этом, как следует из Определения от 24 марта 2005 года N 73-О <1>, в качестве обжалования рассматривается также просьба заявителя об изменении решения КС по существу. Заявитель, по обращению которого было принято это Определение, просил Конституционный Суд исключить из другого Определения КС шесть абзацев его текста. Конституционный Суд отказал в этом со ссылкой на часть первую статьи 79 Закона. --------------------------------
<1> В официальных изданиях не опубликовано. 201
Граждане неоднократно пытались обжаловать конституционность части первой статьи 79 Закона, считая, что она ограничивает их конституционное право на судебную защиту и препятствует исправлению судебных ошибок. Ответ на такие жалобы содержится в Определении от 13 января 2000 года N 6-О <1>. Конституционный Суд установил, что из закрепленного в статье 46 Конституции права на судебную защиту не следует возможность для гражданина по собственному усмотрению выбирать способ и процедуру судебного оспаривания: применительно к отдельным видам судопроизводства они определяются статьями 46 - 53, 118, 120, 123, 125 - 128 Конституции, а также ФКЗ и ФЗ. Это относится и к пересмотру судебных решений, в том числе окончательных. Регулируя процедуры обжалования судебных решений, законодатель вправе, исходя из Конституции, принимать во внимание особенности того или иного вида судопроизводства, а также место соответствующего суда в судебной системе. Статус Конституционного Суда не предполагает обжалование принимаемых им решений. --------------------------------
<1> СЗ. 13.03.2000. N 11. Ст. 1244. Нельзя не отметить, что статья 79 Закона и ее толкование КС позволяет Конституционному Суду принятием не подлежащего обжалованию решения отступить от правовой позиции, выраженной в ранее принятом решении. Другими словами, в соответствии с ней могут действовать противоречивые, но формально одинаково обязательные правовые позиции (решения) КС (см. комментарий к статье 73 Закона). Кроме того, часть первая статьи 79 Закона стала для КС удобным прикрытием для так называемого уточнения предмета обращения заявителя и прекращения производства по нему в определенной КС части, "безошибочности" решений КС, а также утверждения в российской правовой системе весьма сомнительных, а иногда и абсурдных с правовой точки зрения решений. КС постоянно критикуют в профессиональной среде и СМИ за принимаемые им решения. Конечно, не всякая критика означает необоснованность решений КС, которые могут быть различны и по-своему конституционно обоснованы. Однако содержание некоторых решений КС действительно не согласуется с Конституцией. Приведем в пример лишь некоторые из них: Дата и номер постановления КС
Суть постановления КС
Постановление от 11 декабря 1998 года N 28-П
Президент может трижды подряд предложить Государственной Думе для утверждения одну и ту же кандидатуру Председателя Правительства; при ее отклонении Государственная Дума подлежит роспуску Президентом Инициирование гражданами и проведение общероссийского референдума зависит от избирательных кампаний и сроков полномочий Президента и Государственной Думы
Постановление от 11 июня 2003 года N 10-П
Положение Конституции, с которым не согласуется постановление КС Статья 111, часть 4
Статья 3, части 1, 3 и 4; статья 55, часть 2
202
Постановление от 23 апреля 2004 года N 8-П Постановление от 21 декабря 2005 года N 13-П
Иностранные лица могут приобретать землю в России в свою собственность Отмена выборов глав субъектов РФ
Статья 36, часть 1
Статья 3, части 1, 3 и 4; статья 55, часть 2
"Конституционный Суд, - отмечал судья Г.А. Гаджиев, - руководствуется презумпцией конституционности проверяемых нормативных актов" <1>. Исходя из этой презумпции, не указанной в числе принципов деятельности КС, при рассмотрении обращений, по которым имеются веские мотивы принятия решений в пользу как государства, так и частных лиц, КС отдает предпочтение защите государственных (иногда еще уже - президентских) интересов, исполнительной власти, при наличии статей 2 и 18 Конституции противоположного содержания. --------------------------------
<1> Гаджиев Г.А. Рыночная экономика в решениях Конституционного Суда РФ // Российская юстиция. 2001. N 10. В ответ на многочисленные обоснованные жалобы и запросы КС принимал определения об отказе в принятии их к рассмотрению, которыми оспоренные положения законодательства сводил к целесообразности законодательных решений (например, Определение от 1 ноября 2007 года N 719-О-О <1>) либо истолковывал обращения как недопустимые, в том числе запросы о толковании Конституции, в отношении которых критерии их недопустимости ни Конституцией, ни Законом вообще не установлены (см. комментарий к статье 105 Закона). Уход от ответа на поставленные перед КС вопросы просматривается и в некоторых постановлениях КС. Например, в Постановлении от 17 января 2008 года N 1-П <2> КС установил, что, по его мнению, "отсутствие возможности обжалования в кассационном порядке решений и определений Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, принятых им в качестве суда первой инстанции по отнесенным к его подсудности делам об оспаривании нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, само по себе не может служить основанием для признания не соответствующими Конституции Российской Федерации положений пункта 1 статьи 10 Федерального конституционного закона "Об арбитражных судах в Российской Федерации" и части 2 статьи 181, частей 1 и 2 статьи 188, части 7 статьи 195, статей 273 и 290 АПК Российской Федерации, которые такую возможность не предусматривают. Оценка же их конституционности исходя из различий в законодательном регулировании порядка обжалования решений и определений высших судебных инстанций в системе арбитражных судов и судов общей юрисдикции, вынесенных ими в качестве судов первой инстанции, фактически означала бы оценку конституционности норм как арбитражного процессуального, так и гражданского процессуального законодательства. Однако в настоящем деле Конституционный Суд Российской Федерации - в силу части третьей статьи 74, статей 96 и 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" - этого делать не вправе". --------------------------------
<1> В официальных изданиях не опубликовано. <2> РГ. 2008. 26 января. Все решения КС, в том числе подобные, согласно части 1 статьи 79 Закона окончательны и обжалованию не подлежат. В этой связи необходимо напомнить, что статья 53 Закона "О Конституционном Суде РСФСР" предусматривала случаи пересмотра 203
решений КС по собственной инициативе КС. Полагаем необходимым дополнить положениями о возможностях пересмотра решений КС и комментируемый Закон. Случаи пересмотра решений КС им же будут редкими: в настоящее время имеются единичные определения КС об исправлении лишь технических ошибок в ранее принятых решениях КС (см. комментарий к статье 82 Закона). Но возможность пересмотра решений КС, отвечающая принципам как правового государства, так и интересам самого КС должна быть узаконена. 4.2. Решение Конституционного Суда, принятое по жалобе, все же может быть обжаловано, но не в РФ. "Что касается возможности обжалования решений Конституционного Суда Российской Федерации, - говорится в Определении от 22 мая 1996 года N 62-О <1>, - то следует иметь в виду, что Конституцией Российской Федерации, определяющей полномочия и порядок деятельности Конституционного Суда Российской Федерации, не предусмотрено образование какого бы то ни было органа, правомочного пересматривать его решения. Вместе с тем в соответствии с частью третьей статьи 46 Конституции Российской Федерации, если исчерпаны все имеющиеся внутри государственные средства правовой защиты, каждый вправе обратиться в установленном порядке в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, а значит, и обжаловать в них решение Конституционного Суда Российской Федерации". В Определении от 13 января 2000 года N 6-О <2> установлено, что положение части первой статьи 79 Закона "не препятствует обращению в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, решения которых обязательны для исполнения внутри Российской Федерации". --------------------------------
<1> В официальных изданиях не опубликовано. <2> СЗ. 13.03.2000. N 11. Ст. 1244. В связи с ратификацией РФ в 1998 году Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней граждане и неправительственные организации получили право обращаться в ЕСЧП. Но если частное лицо, пройдя иные ведомства, обратилось с жалобой на нарушение своих прав в Конституционный Суд и, не получив отказ в принятии ее к рассмотрению либо - после принятия к рассмотрению - решение КС по существу своей жалобы, обратилось в ЕСЧП, то последний может признать, что внутригосударственные средства правовой защиты не исчерпаны и права могут быть восстановлены на основе решения Конституционного Суда. В соответствии со статьей 41 Конвенции, если ЕСЧП объявляет, что имело место нарушение Конвенции или Протоколов к ней, а внутреннее право государства допускает возможность лишь частичного устранения последствий этого нарушения, ЕСЧП может присудить справедливую компенсацию потерпевшей стороне. Государство обязано исполнить такое решение ЕСЧП (статья 46 Конвенции). Но из данных положений Конвенции не следует обязанность отмены решения Конституционного Суда. "Если же гипотетически представить, - пишет Л.В. Лазарев, - что установленное Европейским судом нарушение положения Конвенции при рассмотрении судом в России конкретного дела будет связано с применением федерального закона, не соответствующего положениям Конвенции, но признанного ранее Конституционным Судом не противоречащим Конституции, а наше государство сочтет необходимым изменить или отменить этот закон, исходя из решения Европейского суда, то это также не влечет за собой необходимость пересмотра постановления Конституционного Суда по данному закону, так как в случае отмены закона указанное постановление становится беспредметным. В случае же изменения закона также нет оснований для пересмотра постановления Конституционного Суда, ибо измененный закон при обращении о проверке его конституционности является иным, новым предметом рассмотрения" <1>. Добавим,
204
что в таких случаях происходит фактическая утрата силы решения КС (см. комментарий к статье 43 Закона). --------------------------------
<1> Лазарев Л.В. Правовые позиции Конституционного Суда России. М.: Издательский дом "Городец"; Формула права, 2003. С. 117. Жалобы в ЕСЧП подаются и рассматриваются в соответствии с Конвенцией. Следует отметить, что сроки принятия и рассмотрения жалоб в ЕСЧП нередко превышают аналогичные сроки в Конституционном Суде. Тем не менее количество жалоб из России в ЕСЧП значительно превосходит количество жалоб из других стран. Все больше таких жалоб удовлетворяется, в том числе в случаях, когда предварительно частное лицо обжаловало нарушавшее его конституционное право положение закона в КС и тот не признал его неконституционным. В КС поступало немало жалоб, в которых граждане заявляли, что в случае непринятия решений КС в их пользу они обратятся в ЕСЧП. Другими словами, даже "отказное" решение КС - определение или постановление, признающее обжалованное нормативное положение соответствующим или не противоречащим Конституции и тем самым санкционирующее дальнейшее нарушение конституционного права частного лица обжаловавшимся положением, таким лицам нужно только в качестве доказательства исчерпания всех имеющихся внутригосударственных средств правовой защиты и условия допустимости жалобы в ЕСЧП. Практикой КС стало использование правовых позиций, содержащихся в решениях ЕСЧП: они отражены более чем в сотне решений КС. Еще чаще КС ссылается на общепризнанные принципы и нормы международного права, которые согласно статье 15 (части 4) Конституции являются составной частью российской правовой системы. На решения конституционных судов других государств КС в своих решениях не ссылается. 5. Окончательность решения КС означает недопустимость его пересмотра какимлибо органом или лицом, в том числе самим Конституционным Судом, за исключением случая, предусмотренного статьей 73 Закона (см. комментарий к ней). Это положение части первой статьи 79 Закона развивается в ее части второй, в соответствии с которой решения Конституционного Суда действуют непосредственно и не требуют подтверждения другими органами и должностными лицами. Не является своеобразным подтверждением решения Конституционного Суда и исполнение различными ОГВ обязанности в связи с решением Конституционного Суда по приведению своих актов в соответствие с Конституцией в ее истолковании решением КС (статья 80 Закона). В данном случае не решение Конституционного Суда подтверждается, а соответствующий акт приводится в соответствие с ним и Конституцией, устраняются противоречия и пробелы из правовой системы. А само решение Конституционного Суда действует непосредственно. Непосредственное (без подтверждения) действие решения, вступившего в юридическую силу, означает обязанность немедленного исполнения, если это необходимо, всех содержащихся в нем правовых позиций. Во всяком случае, с момента вступления решения Конституционного Суда в силу никто не вправе его игнорировать. Для этого часть вторая статьи 79 Закона предусматривает, что юридическая сила постановления Конституционного Суда о признании акта неконституционным не может быть преодолена повторным принятием того же акта (с таким же положением). Думается, что данное положение распространяется также на определения КС, содержащие правовые позиции, из которых следует, что оспоренный акт является неконституционным. Например, Определением от 10 декабря 2002 года N 316-О <1> устанавливалось, что положение Закона "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации", "запрещающее приватизацию находящегося в сельской местности жилищного фонда стационарных учреждений социальной защиты населения, - в той мере, 205
в какой оно распространяется на жилищный фонд, находящийся вне территорий соответствующих учреждений социальной защиты населения, - как аналогичное положениям, ранее признанным Конституционным Судом Российской Федерации не соответствующими Конституции Российской Федерации, не может применяться судами, другими органами и должностными лицами". Фактически им признается неконституционность указанного положения, но без слов "признать не соответствующим Конституции Российской Федерации". Объясняется это тем, что Конституционный Суд в силу статьи 87 Закона (см. комментарий к ней) воздерживается от формулирования такого итогового вывода в Определении, поскольку он свойствен постановлению. Этим же Определением жалобы граждан, по которым оно было принято, признавались не подлежащими дальнейшему рассмотрению в заседании Конституционного Суда, "поскольку для разрешения поставленного заявителями вопроса в соответствии с Федеральным конституционным законом "О Конституционном Суде Российской Федерации" не требуется вынесения предусмотренного его статьей 71 итогового решения в виде постановления", а правоприменительные решения по их делам объявлялись подлежащими пересмотру соответствующими органами. --------------------------------
<1> СЗ. 03.02.2003. N 5. Ст. 503. 6. Толкование части второй статьи 79 Закона содержится и в других решениях Конституционного Суда. Как установлено в Определениях КС от 4 марта 1999 года N 19-О <1> и от 15 мая 2001 года N 98-О <2>, юридическая сила решений Конституционного Суда включает их обязательность на всей территории РФ и распространяется не только на акт, который являлся предметом рассмотрения Конституционного Суда. Признание какого-либо положения нормативного акта не соответствующим Конституции порождает обязанность отмены в установленном порядке аналогичных положений, в том числе содержащихся в законах других субъектов РФ. Иное не согласуется с прямым действием и единообразным применением Конституции на всей территории РФ, а также с закрепленными ею принципами равенства прав и свобод граждан независимо от места их жительства и равноправия субъектов РФ. --------------------------------
<1> СЗ. 12.04.1999. N 15. Ст. 1928. <2> РГ. 2001. 27 июня. В Определении от 27 июня 2000 года N 92-О <1> установлено, что по смыслу статьи 125 (пункт "б" части 2 и часть 6) Конституции и конкретизирующих ее положений пункта 3 части первой статьи 43, частей второй и третьей статьи 79, статей 85 и 87 Закона в их взаимосвязи, Конституционный Суд, придя к выводу о том, что в обращении оспариваются такие же нормативные положения, какие ранее были признаны им не соответствующими Конституции, своим решением в форме определения подтверждает, что эти положения также являются не соответствующими Конституции и как таковые не могут иметь юридической силы, а потому дальнейшее производство по обращению прекращает. --------------------------------
<1> СЗ. 17.07.2000. N 29. Ст. 3117. 7. Непосредственное действие решения Конституционного Суда не означает, что для его исполнения не требуется издание решений других органов или лиц. Наоборот, для реализации правовых позиций о пересмотре конкретных дел заявителей издание таких решений предполагается. Издавались даже Указы Президента от 10 марта 1997 года N 193 "О мерах по реализации Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 1997 года N 1-П по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской 206
Республики от 17 апреля 1996 г. "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" <1> и от 4 мая 1998 года N 488 <2> - в связи с признанием неконституционными положений ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию". Впрочем, по мнению Н.В. Витрука, процесс исполнения Постановления от 24 января 1997 года по "удмуртскому делу" представляет собой негативный пример исполнения решения Конституционного Суда. "Президент, писал он, - полагая, что неконституционным является в целом Закон "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" (что не соответствует содержанию Постановления Конституционного Суда Российской Федерации), дал по существу официальное толкование Постановления Конституционного Суда Российской Федерации. Тем самым он подменил Конституционный Суд" <3>. --------------------------------
<1> СЗ. 10.03.1997. N 10. Ст. 1130. <2> СЗ. 04.05.1998. N 18. Ст. 2021. <3> Витрук Н.В. Конституционно-правовые проблемы местного самоуправления (в контексте правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации) // Материалы Круглого стола "5 лет Конституции Российской Федерации: по пути к федерализму и местному самоуправлению". М., 1999. С. 60 - 72. Президент также обращал внимание депутатов на необходимость соблюдать при принятии законов решения Конституционного Суда. Например, в своем заключении от 28 марта 2000 года N Пр-576 на проект ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О высшем и послевузовском профессиональном образовании", принятый Государственной Думой в первом чтении 16 февраля 2000 года, он указал на необходимость внесения в него изменений, связанных с принятием Конституционным Судом Постановления от 27 декабря 1999 года по делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 20 названного Закона. В свою очередь, депутаты также обращают внимание на недопустимость принятия актов, не соответствующих решениям Конституционного Суда. Например, в июле 2005 года 101 депутат Государственной Думы всех фракций подписали обращение к Президенту с просьбой принять меры к отзыву внесенного Правительством в Государственную Думу проекта нового Лесного кодекса РФ, поскольку его концепция не соответствовала Постановлению Конституционного Суда от 9 января 1998 года N 1-П <1>. "Взять тот же Лесной кодекс, - комментирует его Г.А. Зюганов, - ведь это откровенное намерение вслед за пахотными землями распродать наши леса и все, что под ними находится. Мы направили Президенту письмо на этот счет, подписанное 100 депутатами парламента. Так оно до него не дошло. Пришлось вручать лично. Вот такие нравы ныне во властных структурах" <2>. --------------------------------
<1> Завтра. 2005. N 29. <2> Зюганов Г.А. Каков же замысел "прорыва"? // Советская Россия. 2005. 8 сентября. К сожалению, на практике имеют место случаи, не способствующие, а препятствующие непосредственному действию решений Конституционного Суда вследствие их неадекватного толкования. Например, ВС, обосновывая запрет общероссийского референдума по вопросам бесплатного образования для детей и установления оплаты труда не ниже прожиточного минимума, в своем решении от 2 июня 2005 года <1> сослался на Постановление Конституционного Суда от 23 апреля 2004 года N 9-П. Между тем оно не касалось указанных вопросов. --------------------------------
<1> В официальных изданиях не опубликовано. 207
Если решение о признании положения акта неконституционным все же будет проигнорировано, в том числе повторным принятием через какое-то время такого же положения, даже если оно поначалу было отменено, то в силу статьи 79 (части второй) Закона такое положение не будет иметь юридической силы. Конституционный Суд может вновь не признавать его неконституционным и в случае соответствующего обращения ограничиться принятием определения об отказе в принятии его к рассмотрению, "поскольку по предмету обращения ранее было принято решение, сохраняющее свою силу" (см. комментарий к статье 43). Если новое положение не будет буквально или по смыслу совпадать с признанным ранее неконституционным, то Конституционный Суд может скорректировать свою позицию по нему. Следует отметить, что повторное принятие положения, признанного неконституционным, не всегда предопределяет его неконституционность. Это следует из правовой позиции, выраженной в Постановлении от 2 февраля 1996 года N 4-П <1>, согласно которой "законодатель, исходя из этих требований, в ходе дальнейшего совершенствования законодательства вправе выбрать и иную, в том числе не известную действующему регулированию, систему процедурных правил, которая обеспечивала бы достижение целей защиты прав граждан от судебных ошибок. Не исключено, что при введении или развитии каких-либо процессуальных институтов... данная норма может получить новое звучание в будущем... Это не будет противоречить запрету преодолевать юридическую силу решения Конституционного Суда Российской Федерации о неконституционности акта повторным его принятием (часть вторая статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации"). Такой вывод следует из того, что Конституционный Суд Российской Федерации, руководствуясь частью второй статьи 74 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", оценивает соответствие Конституции Российской Федерации оспариваемых правовых норм в их системе, т.е. исходя из систематического толкования, имея в виду, что конституционное содержание соответствующих правовых институтов может быть обеспечено совокупным результатом действия норм права". --------------------------------
<1> СЗ. 12.02.1996. N 7. Ст. 701. 8.1. Часть третья статьи 79 Закона касается различных видов правовых документов: нормативных актов, международных договоров, решений судов и иных органов. Действие всех их может быть изменено решениями Конституционного Суда. В соответствии с частью третьей статьи 79 Закона акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу. В комментарии к данной статье со ссылкой на Постановление от 16 июня 1998 года уже говорилось о значении такого решения Конституционного Суда: неконституционное положение перестает быть основой издания других актов. Возможность и последствия признания неконституционным международного договора РФ содержится в комментарии к главе X (статьям 88 - 91) Закона. Что касается положения о том, что решения судов и иных органов, основанные на актах, признанных неконституционными, не подлежат исполнению и должны быть пересмотрены в установленных ФЗ случаях, то их комментарий требует обращения к соответствующим актам отраслевого законодательства. Аналогичное положение содержится также в части третьей статьи 100 Закона, но она применяется только в случаях, если положение акта было признано неконституционным по жалобе гражданина или организации. Часть же третья статьи 79 Закона действует независимо от того, по чьему обращению акт признан неконституционным. Но она не предусматривает возможность пересмотра решения суда или иного органа, которое исполнено в полном объеме. Это ориентирует потенциальных заявителей на
208
незамедлительное обжалование в Конституционный Суд положения закона, на котором иной суд основал свое решение. Решение Конституционного Суда по делу заявителя может обусловить изменение или отмену состоявшихся по его делу решений иных судов, органов и должностных лиц. Причем в силу статей 79 и 87 Закона решения Конституционного Суда обязательны для пересмотра дел не только заявителей, но и всех иных лиц (по их обращениям), если принятые по их делам решения основаны на положениях, аналогичных признанным неконституционными. При этом субъекты принятия, содержание и количество решений, принятых на основе положения, признанного впоследствии неконституционным, не имеет значения. Нельзя не согласиться с М.В. Баглаем в том, что "с момента вынесения постановления Конституционного Суда, которое окончательно и не подлежит никакому обжалованию... несогласие с решением Конституционного Суда никакого юридического значения не имеет. С этого момента дисквалифицированные нормы законов просто исчезают, как бы и кому их призрак не ласкал взгляд. Их просто нет. Тот же, кто не выполняет решение Конституционного Суда, фактически выступает против Конституции" <1>. --------------------------------
<1> Баглай М.В. Интервью // Век. 2001. N 42. 8.2. В соответствии со статьей 311 (пункт 6) АПК признание Конституционным Судом не соответствующим Конституции закона (его положения), примененного арбитражным судом в конкретном деле, в связи с принятием решения, по которому заявитель обращался в Конституционный Суд, рассматривается как вновь открывшееся обстоятельство, являющееся основанием пересмотра судебных актов. Конституционно-правовой смысл пункта 6 статьи 311 АПК выявлен в Определении от 27 мая 2004 года N 211-О <1>. Данным Определением Конституционный Суд установил следующее. --------------------------------
<1> ВКС. 2004. N 6. Гражданка А.И. Севастьянова обратилась в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением о пересмотре по вновь открывшимся обстоятельствам судебного акта, основанного на нормах статьи 10 ФЗ "О внесении дополнений и изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации и в некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах и сборах", примененных в истолковании, расходящемся с их конституционно-правовым смыслом, выявленным Конституционным Судом в Определении от 8 апреля 2003 года по запросу Арбитражного суда Владимирской области. Отказывая в удовлетворении заявления, Арбитражный суд Челябинской области в определении, оставленном без изменения апелляционной инстанцией, указал на отсутствие предусмотренных пунктом 6 статьи 311 АПК оснований для пересмотра судебного акта по вновь открывшимся обстоятельствам, поскольку А.И. Севастьянова в Конституционный Суд с соответствующей жалобой не обращалась и Определение Конституционного Суда от 8 апреля 2003 года принято не по ее делу. В своей жалобе в Конституционный Суд А.И. Севастьянова оспаривала конституционность пункта 6 статьи 311 АПК. По мнению заявительницы, эта норма противоречит статьям 19 (часть 1) и 46 (часть 1) Конституции, поскольку ущемляет права лиц, которые не являлись участниками конституционного судопроизводства, но чьи дела также были разрешены на основании нормы, примененной в истолковании, расходящемся с ее конституционно-правовым смыслом, выявленным Конституционным Судом в сохраняющем свою силу решении. Вопрос о возможности пересмотра по вновь открывшимся обстоятельствам судебных решений, вынесенных на основании законоположений, признанных впоследствии Конституционным Судом несоответствующими Конституции, ранее был 209
предметом исследования Конституционного Суда. В Определениях от 14 января 1999 года и от 5 февраля 2004 года Конституционный Суд установил, что на лиц, не являвшихся участниками конституционного судопроизводства, но чьи дела также были разрешены на основании актов, признанных неконституционными, тоже распространяется положение части третьей статьи 79 Закона. Для защиты прав указанных лиц могут использоваться все предусмотренные отраслевым законодательством судебные процедуры. Пересмотр судебных решений в связи с признанием нормы неконституционной возможен, в частности, как в порядке судебного надзора, так и по вновь открывшимся обстоятельствам. Пересмотру решений иных, кроме судов, правоприменительных органов служит институт обжалования в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан. Пересмотру в установленных ФЗ случаях подлежат как вступившие, но неисполненные или исполненные частично, так и не вступившие в законную силу правоприменительные решения. Такой пересмотр, однако, не может производиться без надлежащего волеизъявления заинтересованных субъектов и учета требований отраслевого законодательства. Наличие материальных и процессуальных предпосылок, а также возможных препятствий для пересмотра основанных на неконституционных актах решений (например, в связи с истечением срока исковой давности либо пропуском срока для возобновления дела по вновь открывшимся обстоятельствам) подлежит установлению по заявлению гражданина или уполномоченного должностного лица тем судом, к компетенции которого отнесен такой пересмотр, при соблюдении общих правил судопроизводства. Конституционный Суд указал, что приведенные правовые позиции в полной мере распространяются на случаи, когда он, не признавая оспариваемое нормативное положение противоречащим Конституции, выявляет его конституционно-правовой смысл. Следовательно, если смысл нормативного положения, придаваемый ему сложившейся правоприменительной практикой, расходится с его действительным, конституционноправовым, смыслом, выявленным Конституционным Судом, то это также влечет пересмотр (изменение или отмену) основанного на нем решения суда (вступившего в законную силу и не исполненного или частично исполненного либо не вступившего в законную силу), при том что заявление заинтересованного лица, не являвшегося участником конституционного судопроизводства, о пересмотре вынесенного по его делу судебного решения подано с соблюдением закрепленных законодательством процессуальных норм. Исходя из изложенного, Конституционный Суд определил, что пункт 6 статьи 311 АПК не может рассматриваться как запрещающий пересмотр по вновь открывшимся обстоятельствам вступивших в законную силу и неисполненных или исполненных частично правоприменительных решений, вынесенных до принятия Конституционным Судом решения, в котором выявлен конституционно-правовой смысл положенных в их основу норм, и признал жалобу А.И. Севастьяновой не подлежащей дальнейшему рассмотрению в заседании Конституционного Суда, поскольку для разрешения поставленного заявительницей вопроса не требуется вынесения предусмотренного статьей 71 Закона итогового решения в виде постановления. Тем самым Конституционный Суд поддержал позицию заявительницы. Правоприменительные решения по делу А.И. Севастьяновой, основанные на пункте 6 статьи 311 АПК в истолковании, расходящемся с его конституционно-правовым смыслом, выявленном в Определении от 27 мая 2004 года, подлежали пересмотру в установленном порядке, если для этого не имелось других препятствий. Таким препятствием может быть, в частности, несоблюдение положения статьи 312 (пункта 1) АПК, согласно которому заявление о пересмотре вступившего в законную силу судебного акта по вновь открывшимся обстоятельствам подается в арбитражный суд, принявший данный судебный акт, лицами, участвующими в деле, не позднее трех месяцев со дня открытия обстоятельств, являющихся основанием для пересмотра судебного акта. 210
Однако и после Определения от 27 мая 2004 года N 211-О другие суды отказываются пересматривать дела по вновь открывшимся обстоятельствам, исходя из определений КС. Согласно пункту 6 статьи 311 АПК основанием пересмотра судебных актов по вновь открывшимся обстоятельствам является "признание Конституционным Судом Российской Федерации не соответствующим Конституции Российской Федерации закона, примененного арбитражным судом в конкретном деле, в связи с принятием решения по которому заявитель обращался в Конституционный Суд"; в нем не говорится о том, что такое признание должно быть сделано постановлением КС. Но согласно пункту 9 Постановления Пленума ВАС от 12 марта 2007 года N 17, которым руководствуются арбитражные суды во всей России, "в силу пункта 6 статьи 311 АПК РФ с заявлением о пересмотре судебного акта по вновь открывшимся обстоятельствам в связи с признанием в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации не соответствующим Конституции Российской Федерации закона, примененного арбитражным судом в конкретном деле, могут обратиться лица, участвовавшие в деле, а также иные лица, не участвовавшие в данном деле, о правах и обязанностях которых арбитражный суд принял судебный акт, в связи с принятием решения по которому заявитель обращался в Конституционный Суд": о каких-либо определениях КС оно не упоминает. Соответственно пересмотр арбитражными судами дел заявителей, по которым КС принимал не постановления, а определения, в том числе с "позитивным" содержанием, может не состояться или существенно затянуться, что указывает на недопустимость подмены определениями постановлений КС (см. комментарий к статье 71 Закона). 8.3. ФЗ от 4 декабря 2007 года N 330-ФЗ основания для пересмотра по вновь открывшимся обстоятельствам решений, определений суда общей юрисдикции, постановлений президиума суда надзорной инстанции, вступивших в законную силу, содержащиеся в статье 392 ГПК, дополнил таким основанием, как "признание Конституционным Судом Российской Федерации не соответствующим Конституции Российской Федерации закона, примененного в конкретном деле, в связи с принятием решения, по которому заявитель обращался в Конституционный Суд Российской Федерации". В редакции этого же ФЗ статья 395 ГПК предусмотрела, что срок подачи заявления о пересмотре по вновь открывшимся обстоятельствам решения, определения суда, постановления президиума суда надзорной инстанции исчисляется со дня вступления в силу соответствующего решения КС. Заявление, представление о пересмотре решения суда по вновь открывшимся обстоятельствам могут быть поданы в течение трех месяцев со дня установления оснований для пересмотра (статья 394 ГПК). Суд, рассмотрев заявление о пересмотре дела по вновь открывшимся обстоятельствам, удовлетворяет его или отказывает в пересмотре. Определение суда об удовлетворении заявления о пересмотре решения суда по вновь открывшимся обстоятельствам обжалованию не подлежит. В случае отмены решения дело рассматривается судом по правилам, установленным ГПК (статья 397 ГПК). Следует отметить, что статья 376 (часть 1) ГПК не допускает обжалование вступивших в законную силу постановлений Президиума ВС. Но лица, чьи права нарушены, по их мнению, законом, примененным в их деле в истолковании, данном в постановлении Президиума ВС, могут обжаловать конституционность положения такого закона в истолковании, данном в таком постановлении. 8.4. Статья 413 УПК устанавливала, что вступившие в законную силу приговор, определение и постановление суда могут быть отменены и производство по уголовному делу возобновлено ввиду новых обстоятельств (часть 1), не известных суду на момент вынесения судебного решения, устраняющих преступность и наказуемость деяния (часть 2, пункт 2), в частности признания КС закона, примененного судом в данном уголовном деле, не соответствующим Конституции (часть 4, пункт 1). КС Постановлением от 16 мая 2007 года N 6-П <1> признал не соответствующими Конституции, ее статьям 18, 19 (часть 1), 46 (части 1 и 2) и 52, положения пункта 2 части второй статьи 413 УПК во взаимосвязи 211
с его статьей 237 "в той части, в какой они позволяют отказывать в возобновлении производства по уголовному делу и пересмотре принятых по нему решений ввиду новых или вновь открывшихся обстоятельств при возникновении новых фактических обстоятельств, свидетельствующих о наличии в действиях обвиняемого признаков более тяжкого преступления", и предписал Федеральному Собранию в течение шести месяцев "внести в уголовно-процессуальное законодательство Российской Федерации изменения и дополнения, касающиеся порядка возобновления производства по уголовному делу в связи с выявлением новых или вновь открывшихся обстоятельств, свидетельствующих о наличии в действиях осужденного или оправданного признаков более тяжкого преступления" (к 1 января 2009 года такие изменения не были внесены). --------------------------------
<1> СЗ. 28.05.2007. N 22. Ст. 2686. Днем открытия новых обстоятельств считается день вступления в силу решения КС о несоответствии Конституции закона, примененного в данном уголовном деле (пункт 1 части 4 статьи 414 УПК). Пересмотр приговора, определения или постановления суда осуществляется Президиумом ВС по представлению Председателя ВС не позднее одного месяца со дня поступления данного представления; по результатам рассмотрения представления Президиум ВС отменяет или изменяет судебные решения по уголовному делу в соответствии с постановлением КС; копии постановления Президиума ВС в течение 3 суток направляются в КС и лицу, в отношении которого принято данное постановление (часть 5 статьи 415 УПК). 8.5. Вопросам пересмотра решений различных судов в связи с признанием положения акта неконституционным посвящено также Определение от 4 мая 2000 года N 101-О <1>. Им установлено, что коммерческий банк "Севернефтьбанк" по платежным поручениям ОАО "Северные магистральные нефтепроводы" списал с его расчетного счета денежные средства для уплаты налога на добавленную стоимость, однако в бюджет их не перечислил. В связи с этим налоговая инспекция по городу Ухте направила инкассовые поручения на бесспорное списание со счета ОАО "Северные магистральные нефтепроводы" недоимки по указанному налогу, что частично и было сделано в январе и марте 1998 года. --------------------------------
<1> ВКС. 2000. N 6. После принятия Конституционным Судом Постановления от 12 октября 1998 года, в котором было установлено, что обязанность по уплате налога считается исполненной с момента списания в этих целях банком со счета налогоплательщика денежных средств, ОАО "Северные магистральные нефтепроводы" обратилось в Арбитражный суд Республики Коми с иском о возложении на налоговую инспекцию обязанности произвести зачет списанных и не перечисленных банком сумм как излишне уплаченных в погашение числящейся за заявителем недоимки и в счет предстоящих платежей по налогу на добавленную стоимость. Арбитражный суд Республики Коми решением от 3 июня 1999 года исковые требования ОАО "Северные магистральные нефтепроводы" удовлетворил частично, обязав налоговую инспекцию произвести зачет в погашение недоимки лишь тех списанных со счета ОАО "Северные магистральные нефтепроводы" сумм, которые по состоянию на 12 октября 1998 года, т.е. на день провозглашения Постановления Конституционного Суда, еще не были взысканы в бесспорном порядке. Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа признал данное решение законным и обоснованным, сославшись на то, что согласно статье 79 Закона постановление Конституционного Суда вступает в силу с момента его провозглашения, и именно с этого момента акт, признанный неконституционным, утрачивает силу. В своей жалобе в Конституционный Суд ОАО "Северные магистральные нефтепроводы" утверждало, что положения частей первой и третьей статьи 79 Закона, 212
предполагающие наступление правовых последствий признания положения нормативного акта неконституционным не со дня принятия такого акта, а лишь с момента провозглашения решения Конституционного Суда, нарушают закрепленные Конституцией принцип равенства всех перед законом, право на свободное использование своего имущества и право собственности. Конституционный Суд установил, что позиция ОАО "Северные магистральные нефтепроводы", основанная, в частности, на вынесенных по его делу решениях арбитражных судов, не следовала ни из буквального смысла оспоренных положений Закона, ни из их толкования Конституционным Судом, которое нашло отражение в ранее принятых им решениях. Положение части третьей статьи 79 Закона, напротив, предусматривает, что решения судов и иных органов, основанные на актах, признанных неконституционными, не подлежат исполнению и должны быть пересмотрены в установленных ФЗ случаях. Такой пересмотр, однако, не может производиться без надлежащего волеизъявления заинтересованных субъектов и учета требований отраслевого законодательства. Положение части третьей статьи 79 Закона не может рассматриваться как не допускающее пересмотр правоприменительных решений, состоявшихся до признания неконституционными положенных в их основу нормативных положений. Тем более исключается применение таких норм - после провозглашения постановления Конституционного Суда - в целях принудительного исполнения возложенной ими, но еще не исполненной обязанности, признанной не соответствующей Конституции. Для защиты прав заявителей от решений, основанных на неконституционных актах, могут использоваться все предусмотренные отраслевым законодательством судебные процедуры. Пересмотр судебных решений в связи с признанием примененной нормы неконституционной возможен, в частности, как в порядке судебного надзора, так и по вновь открывшимся обстоятельствам. Ограничение же круга оснований пересмотра дел, препятствующее восстановлению нарушенных прав и законных интересов субъектов права, также было признано не соответствующим Конституции в Постановлениях КС от 2 февраля 1996 года и от 3 февраля 1998 года. Согласно пункту 12 части первой статьи 75 и статье 80 Закона Конституционный Суд вправе, в зависимости от характера рассматриваемого вопроса, установить порядок вступления своего решения в силу, а также порядок, сроки и особенности его исполнения. Указанное правомочие Конституционного Суда также подтверждает, что оспариваемые положения частей первой и третьей статьи 79 Закона, предусматривающие вступление решения Конституционного Суда в силу немедленно после провозглашения, сами по себе не определяют момент наступления правовых последствий признания акта неконституционным, в том числе тот момент, с которого подлежит восстановлению нарушенное неконституционной нормой право. В зависимости от характера регулируемых правоотношений это может по-разному решаться законодателем, Конституционным Судом, либо - при отсутствии специального регулирования или решения Конституционного Суда - другими судами на основе непосредственного применения конституционных норм, что следует из части четвертой статьи 79 Закона. Конституционный Суд может определить и особенности реализации положения части третьей статьи 79 Закона, в том числе путем отсрочки исполнения своего постановления. Однако в Постановлении Конституционного Суда от 12 октября 1998 года, по поводу распространения которого на период до его провозглашения у ОАО "Северные магистральные нефтепроводы" возник спор с налоговой инспекцией, какиелибо особенности его исполнения установлены не были. В то же время предусмотренный частью третьей статьи 79 Закона пересмотр другими судами правоприменительных решений, основанных на неконституционных положениях, предполагает наличие у судов общей юрисдикции арбитражных судов дискреционных полномочий при выборе различных, связанных с особенностями соответствующих 213
правоотношений, форм восстановления нарушенного права (например, не путем возмещения ущерба от незаконных изъятий денежных средств, а на основе зачета излишне взысканного в счет будущих платежей). Проверка же законности и обоснованности принятых по делу заявителя правоприменительных решений - в том числе с учетом имеющих обязательный характер правовых позиций Конституционного Суда осуществляется вышестоящими судебными инстанциями в системе арбитражной юрисдикции и к ведению Конституционного Суда не относится. Исходя из изложенного, Конституционный Суд отказал в принятии к рассмотрению жалобы ОАО "Северные магистральные нефтепроводы". Фактически Конституционный Суд указал заявителю на возможность обжалования решений арбитражных судов по его делу в ВАС и дал последнему ориентир для принятия решения. 8.6. В Определении от 8 февраля 2001 года N 36-О <1> Конституционный Суд со ссылкой на свои ранее принятые постановления установил возможность пересмотра дела при наличии судебной ошибки - даже если решение по нему считалось окончательным: "Гарантированное Конституцией Российской Федерации право на судебную защиту предполагает возможность исправления судебных ошибок и после рассмотрения дела в той судебной инстанции, решение которой отраслевым законодательством может признаваться окончательным в том смысле, что это решение не может быть пересмотрено согласно обычной процедуре. Пересмотр такого судебного решения возможен в дополнительном производстве - по вновь открывшимся обстоятельствам, что позволяет устранить допущенные судебные ошибки, которые не были или не могли быть выявлены ранее и в результате которых нарушенные права и законные интересы граждан и организаций не были защищены". --------------------------------
<1> СЗ. 02.04.2001. N 14. Ст. 1430. Наконец, в Постановлении от 11 мая 2005 года N 5-П <1> подтверждено, что "требования правовой определенности и стабильности не являются абсолютными и не препятствуют возобновлению производства по делу в связи с появлением новых или вновь открывшихся обстоятельств или при обнаружении существенных нарушений, которые были допущены на предыдущих стадиях процесса и привели к неправильному разрешению дела. Аналогичная позиция сформулирована Европейским судом по правам человека в деле Никитин против России (Постановление от 20 июля 2004 года)". --------------------------------
<1> РГ. 20.05.2005. Таким образом, при наличии судебной ошибки, появлении нового или вновь открывшегося обстоятельства дела оно может быть пересмотрено исходя из решения КС. Но это не означает обязательность удовлетворения требований заявителя (это зависит от обстоятельств конкретных дел) и не распространяется на решения Конституционного Суда. О пересмотре дел частных лиц в связи с решением Конституционного Суда см. также комментарий к статье 100 Закона. 9. В резолютивных частях решений Конституционного Суда иногда содержится такая формулировка: "Дело подлежит пересмотру в установленном порядке, если для этого нет других препятствий". Эти препятствия должны объективно исключать возможность пересмотра дела для правоприменителей. Например, в 2004 году в Конституционный Суд из различных регионов России поступали жалобы на неконституционность положений законов РФ и ее субъектов, которые, по мнению граждан-заявителей, нарушали их право быть избранными президентами и губернаторами субъектов РФ. Между тем в соответствии с ФЗ от 11 декабря 2004 года N 159-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов 214
государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" <1> положения об избрании высшего должностного лица субъекта РФ гражданами были "заменены" на положения о наделении его полномочиями законодательным органом субъекта РФ по представлению Президента. Данные изменения стали препятствием для пересмотра дел заявителей. Их дела уже не могли быть пересмотрены так, чтобы восстановить право быть избранными на должности высших должностных лиц субъектов РФ, поскольку эти должности стали заниматься в ином порядке. Постановлением от 21 декабря 2005 года N 13-П Конституционный Суд признал такой порядок не противоречащим Конституции. --------------------------------
<1> СЗ. 13.12.2004. N 50. Ст. 4950. 10. Часть четвертая статьи 79 действует в редакции ФКЗ от 15 декабря 2001 года. Ее первоначальная редакция была такова: "В случае если признание нормативного акта неконституционным создало пробел в правовом регулировании, непосредственно применяется Конституция Российской Федерации". Действующая редакция части четвертой статьи 79 Закона, в отличие от первоначальной, обязывает соответствующий орган принять акт, устраняющий неконституционные положения. Но она не предусматривает сроки, в течение которых он должен быть принят. Такие сроки предусмотрены статьей 80 Закона, которая также была изменена данным ФКЗ. Обе редакции части четвертой статьи 79 Закона едины в том, что пробел в правовом регулировании, образовавшийся из-за признания положения нормативного акта неконституционным, влечет непосредственное применение Конституции. Критерием ее применения должны быть статьи 2 и 18 Конституции, в соответствии с которыми признание, соблюдение и защита прав и свобод граждан - обязанность государства; права и свободы граждан являются непосредственно действующими, определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Постановление Пленума ВС от 31 октября 1995 года N 8 <1> также обязывает суды применять Конституцию непосредственно, когда закрепленные нормой Конституции положения, исходя из ее смысла, не требуют дополнительной регламентации и не содержат указания на возможность ее применения при условии принятия ФЗ; в случаях, когда статья Конституции является отсылочной, суды при рассмотрении дел должны применять закон, регулирующий возникшие правоотношения; наличие решения Конституционного Суда о признании неконституционной той или иной нормы закона не препятствует применению закона в остальной его части. Однако эти красиво звучащие положения зачастую не могут применяться на практике, особенно учитывая невысокий уровень юридических знаний и правосознания большинства российского чиновничества и судей. Судя по обращениям в Конституционный Суд, многие из них не знают Конституцию, тем более решения Конституционного Суда. --------------------------------
<1> РГ. 1995. 28 декабря. Кроме того, немногие положения Конституции в силу их общего характера и большой информационной насыщенности, допускающей принятие различных решений, могут применяться непосредственно и единообразно. Если бы положение Конституции было настолько ясным, что не требовало толкования и конкретизации иными актами, а только это и делает возможным его надлежащее единообразное непосредственное (прямое) применение, то оно либо не послужило бы основой издания акта, в том числе признанного впоследствии неконституционным, либо все же изданный акт был признан 215
соответствующим Конституции, в т.ч. путем признания отсутствия неопределенности в его конституционности. Признание же такого акта неконституционным означает, что положение Конституции для его применения либо нуждается в развитии новым актом с иным содержанием, либо должно применяться в истолковании Конституционного Суда. В обоих указанных случаях у применения Конституции оказывается "посредник": новый нормативный акт или решение Конституционного Суда. Поэтому часть четвертая статьи 79 Закона, подтверждая прямое действие Конституции (часть 1 статьи 15 Конституции), во взаимосвязи со статьей 80 Закона вместе с тем ориентирует на незамедлительное восполнение пробелов в правовом регулировании. Названные положения, находясь во взаимосвязи, косвенно подтверждают, что Конституция не способна длительное время непосредственно восполнять пробелы в правовом регулировании. КС Постановлением от 5 февраля 2007 года N 2-П <1> подтвердил, что "признание соответствующих норм Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации противоречащими Конституции Российской Федерации и утратившими силу создавало бы такой пробел в правовом регулировании, который в данном случае не может быть устранен непосредственным применением Конституции Российской Федерации и требует внесения системных изменений в действующее законодательство". --------------------------------
<1> СЗ. 12.02.2007. N 7. Ст. 932. В Конституционном Суде имеется и другой пример применения части четвертой статьи 79 Закона. Пунктом 2 резолютивной части Постановления от 14 ноября 2005 г. N 10-П <1> установлено: --------------------------------
<1> РГ. 18.11.2005. "2. В соответствии с частью четвертой статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" впредь до установления федеральным законодателем соответствующего регулирования судам и другим правоприменительным органам надлежит непосредственно применять Конституцию Российской Федерации, а также руководствоваться настоящим Постановлением, с тем чтобы не допускать несоразмерное ограничение права граждан на личное проведение предвыборной агитации против всех кандидатов за счет собственных денежных средств". Судья Н.С. Бондарь, изложивший Особое мнение по данному делу, отметил, что "резолютивная часть Постановления не содержит ясного порядка исполнения решения, создавая угрозу произвольного применения и нарушения конституционных прав и свобод граждан". Статья 80. Обязанность государственных органов и должностных лиц по приведению законов и иных нормативных актов в соответствие с Конституцией Российской Федерации в связи с решением Конституционного Суда Российской Федерации Комментарий к статье 80 1. Комментируемая статья посвящена исполнению решений Конституционного Суда. Важность ее положений подчеркивается тем, что Конституционный Суд не имеет полномочий по исполнению своих решений. Это является обязанностью законодательных и исполнительных ОГВ, различных судов, ОМС и других правоприменителей. Конституционный Суд лишь осуществляет контроль исполнения собственных решений, анализирует причины их неисполнения и при необходимости направляет соответствующую информацию органам и лицам, ответственным за исполнение. 216
Статью 80 Закона не следует рассматривать как ставящую под сомнение юридическую силу и непосредственное действие решения КС. Если КС признал не соответствующим Конституции положение нормативного акта (договора), которое не влечет необходимость его "замены" иным положением либо внесение изменений в другие нормативные положения, то отменять (изменять) такое нормативное положение принявший его орган не вправе, а изменять другие положения не обязан. В ином случае требуется совершение действий, предусмотренных статьей 80 Закона, исходя именно из решения КС. Статья 80 изложена полностью в новой редакции ФКЗ от 15 декабря 2001 года. Прежняя ее редакция была максимально лаконична: "Статья 80. Сроки исполнения решения Решение Конституционного Суда Российской Федерации подлежит исполнению немедленно после опубликования либо вручения его официального текста, если иные сроки специально в нем не оговорены". Данная редакция практически ничего не добавляла к смыслу пункта 12 части первой статьи 75 и статьи 79 Закона и не могла "заставить" надлежащим образом исполнять многие решения Конституционного Суда. Изложение статьи 80 Закона в новой (действующей) редакции в большей степени способствует исполнению его решений, укреплению авторитета Конституционного Суда и усилению судебной власти. Фактически она установила, что под исполнением решения Конституционного Суда следует понимать приведение неконституционного положения в соответствие с Конституцией. Вместе с тем статья 80 Закона в новой редакции, в отличие от прежней, стала распространяться на исполнение решений Конституционного Суда лишь в части приведения неконституционных положений в соответствие с Конституцией. Она перестала "снисходить" до обязанности исполнения решений Конституционного Суда в части, касающейся пересмотра конкретных дел граждан и организаций, и фактически стала "пригодна" лишь для исполнения решений, принятых в порядке так называемого абстрактного нормоконтроля, т.е. по запросам законодательных и исполнительных ОГВ. Для пересмотра своих дел в соответствии с решением Конституционного Суда частным лицам необходимо сначала дождаться исполнения решения Конституционного Суда ОГВ в соответствии со статьей 80 Закона, а затем требовать его исполнения применительно к своим делам на основании статей 79 и 100 Закона. Отсутствие исполнения решений Конституционного Суда ОГВ в порядке статьи 80 Закона может быть одним из препятствий пересмотра дел частных лиц, если решения по таким делам основаны на положениях, признанных неконституционными. Причем иногда такое неисполнение длится годами. Например, в парламентском запросе Государственной Думы Председателю Правительства "О необходимости принятия Правительством Российской Федерации мер по внесению изменений в законодательство Российской Федерации во исполнение решений Конституционного Суда Российской Федерации", принятом Постановлением Государственной Думы от 1 июля 2005 года N 2057-IV, перечислялось 11 неисполненных решений КС, принимавшихся начиная с 1997 года. В июне 2007 года в Государственную Думу был направлен перечень неисполненных решений КС, подписанный Председателем КС В.Д. Зорькиным, состоявший уже из 15 постановлений и 9 определений КС <1>. Несмотря на то, что Определением КС от 11 мая 2006 года N 187-О <2> федеральному законодателю предписывалось принять и ввести в действие соответствующий ФЗ не позднее 1 января 2007 года, Правительство лишь 30 января 2008 года издало распоряжение о внесении в Государственную Думу соответствующего законопроекта, который был принят и вступил в силу 25 июля 2008 года (ФЗ от 22 июля 2008 года N 156ФЗ), то есть почти на 19 месяцев позже предельного, установленного КС срока. По состоянию на 1 января 2009 года в Государственную Думу не был внесен законопроект о 217
реализации права законодательной инициативы, предписание принять который содержится в Постановлении от 29 ноября 2006 года N 9-П <3>. По словам Председателя КС В.Д. Зорькина, в восьми постановлениях и шести определениях, принятых в 2008 году, содержатся требования об изменениях законодательства... На весенней сессии Госдумы (2009 г. - Авт.) могли бы быть рассмотрены не менее 30 решений КС по вопросам законодательного регулирования - исполнение большей части из них просрочено <4>. О неисполнении решений КС свидетельствуют также многочисленные определения КС об отказе в принятии жалоб к рассмотрению. --------------------------------
<1> Павликова О. Забытый вердикт // Газета. 2008. 22 февраля. <2> РГ. 2006. 4 августа. <3> РГ. 2006. 6 декабря <4> Зорькин В.Д. Президентские поправки к Основному Закону страны не нарушили конституционный баланс и не изменили государственный строй (интервью) // Интерфакс. 2008. 25 декабря. 2. Статья 80 Закона указывает на необходимость исполнения решения Конституционного Суда, если оно признает положение акта неконституционным либо требует устранения пробела в правовом регулировании путем указания на необходимость принятия акта по тому или иному вопросу. Тем самым законодатель согласился выполнять правовые позиции Конституционного Суда, обязывающие его принимать законы. Но статья 80 Закона не обязывает принимать новый акт, если он признан конституционным лишь в истолковании Конституционного Суда. Если Конституционный Суд в своем решении умолчал о том, что законодателю надлежит принять тот или иной акт, это значит, что он не считает это необходимым, и достаточно конституционного истолкования действующих актов. В свою очередь, признание КС положения нормативного акта соответствующим (не противоречащим) Конституции не означает недопустимость его изменения. Предписание законодателю принять определенный закон может содержаться только в мотивировочной, а не резолютивной части решения КС, как, например, в Постановлении от 28 февраля 2008 года N 3-П <1>. Причем если ранее КС предписывал принимать нормативные акты в соответствии со своими решениями только законодательным органам РФ и ее субъектов, то в Постановлении от 28 февраля 2006 года N 2-П он установил, что, "исходя из требований Конституции Российской Федерации и с учетом настоящего Постановления, Федеральному Собранию надлежит внести необходимые изменения и дополнения в Федеральный закон "О связи", а Правительству Российской Федерации привести принятые им нормативные правовые акты в соответствие с такими изменениями и дополнениями в сроки, необходимые для их учета в федеральном бюджете на 2007 год". Не исключено, что вскоре КС начнет предписывать принять определенные решения и иным органам. --------------------------------
<1> СЗ. 10.03.2008. N 10 (2 ч.). Ст. 976. Действующая редакция статьи 80 Закона не означает невозможность для Конституционного Суда установить в своем решении сроки его исполнения на основании статьи 75 (пункт 12 части первой) Закона. Даже если, например, Конституционный Суд "отодвинет" предельный срок исполнения своего решения и неконституционное положение акта будет отменено (изменено) раньше его наступления, то в этом не может быть ничего неконституционного. Наоборот, это будет свидетельствовать о немедленном исполнении решения Конституционного Суда. Как следует из Постановления от 13 июня 1996 года N 14-П <1>, Конституционный Суд может отсрочить исполнение своего решения, если возникающая в результате него пробельность в законодательном регулировании может иметь отрицательные социальные последствия. 218
--------------------------------
<1> СЗ. 24.06.1996. N 26. Ст. 3185. 3. "Процессу исполнения решений, - отмечает М.Г. Мойсеенко, - свойствен длительный период, поскольку органы и лица, которым эти решения адресованы, должны обращаться к ним всякий раз, когда в правотворческой и правоприменительной практике возникают соответствующие правовые ситуации, аналогичные или сходные с теми, которые были предметом рассмотрения Конституционного Суда" <1>. --------------------------------
<1> Мойсеенко М.Г. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации в сфере исполнения собственных решений // Исполнение решений конституционных судов: Сб. М.: Институт права и публичной политики, 2003. С. 56. Статья 80 Закона связывает исполнение решения Конституционного Суда не только со сроками, но и конкретными действиями ОГВ, акты которых может рассматривать Конституционный Суд. Ее положения направлены на приведение всех нормативных актов и договоров между ОГВ в соответствие с Конституцией. Новая редакция статьи 80 Закона была принята в рамках политической кампании по приведению региональных актов в соответствие с Конституцией и другими федеральными актами, проведенной в начале 2000-х годов по инициативе Президента В.В. Путина. Эту же цель преследовали и некоторые другие акты, принятые в тот период, в частности, вносящие изменения в ФЗ о принципах. Соответственно, положения статьи 80 Закона "коснулись" прежде всего исполнения решений Конституционного Суда по делам, предметом рассмотрения которых были акты субъектов РФ. За относительно небольшой промежуток времени такие акты были приведены в соответствие с Конституцией исходя из решений Конституционного Суда. Что касается исполнения решений Конституционного Суда, которыми признаны несоответствующими Конституции положения актов федеральных ОГВ, то оно различается в зависимости от вида акта. Если неконституционным признан нормативный акт Президента или Правительства, то они обязаны самостоятельно внести в такой акт изменения, исходя из решения Конституционного Суда (пункт 2 статьи 80). В соответствии с решениями Конституционного Суда от Президента после принятия Закона таких действий не требовалось. Необходимо подчеркнуть, что статья 80 (пункт 1) Закона не позволяет депутатам Государственной Думы внести в нее законопроект, приводящий неконституционные положения ФЗ в соответствие с Конституцией. Она обязывает дожидаться и принимать такие законопроекты только от Правительства и тем самым ограничивает самостоятельность органа законодательной власти и право законодательной инициативы депутатов Государственной Думы. Такое ограничение не имеет конституционного обоснования, особенно с учетом того, что в решениях Конституционного Суда регулярно встречаются установления вроде "законодателю надлежит". Но ни группа (одна пятая, то есть 90) депутатов Государственной Думы, ни Государственная Дума не оспаривали конституционность пункта 1 статьи 80 Закона, который позволяет им не разрабатывать и не принимать ФЗ в соответствии с решением КС, если соответствующий законопроект "не правительственный", и тем самым - возлагать вину за неисполнение решения КС на Правительство и министерства, которые разрабатывают законопроекты для Правительства. Довольно подробно зарегламентировав действия различных ОГВ по приведению неконституционных актов в соответствие с Конституцией, статья 80 Закона пренебрежительно "забыла" о Государственной Думе и Совете Федерации и обеспечении конституционности их нормативных актов, а также о международных договорах РФ, которые могут быть предметом рассмотрения Конституционного Суда. Поэтому исполнение решений Конституционного Суда о неконституционности таких юридических 219
документов должно осуществляться в соответствии с пунктом 12 части первой статьи 75, статьей 79 Закона и принятыми в соответствии с ними решениями (правовыми позициями) Конституционного Суда. Участникам принятия нормативных актов, прежде всего Государственной Думе, рекомендуется объяснять причину принятия того или иного акта исполнением решения Конституционного Суда. До настоящего времени это делалось редко. Например, Постановлением Конституционного Суда было обусловлено, например, принятие ФЗ от 25 мая 2000 года N 70-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации" <1>, о чем говорится в его тексте. --------------------------------
<1> РГ. 2000. 27 мая. Статья 81. Последствия неисполнения решения Комментарий к статье 81 1. Неисполнение, ненадлежащее исполнение или воспрепятствование исполнению решения Конституционного Суда выражается в нарушении требований Закона, прежде всего статей 79 и 80. Неисполнением решения является бездействие органов и лиц вопреки этому решению, обязывающему совершить те или иные действия. Ненадлежащим является исполнение, при котором не соблюдаются сроки исполнения, решение исполняется частично путем принятия нормативного акта, не в полной мере согласующимся с таким решением, и т.п. Воспрепятствование исполнению решения Конституционного Суда выражается в действиях или распоряжениях (письменных или устных), препятствующих его надлежащему исполнению другими органами и лицами. Например, КС Постановлением от 14 ноября 2005 года N 10-П <1> постановил: --------------------------------
<1> РГ. 2005. 18 ноября. "Признать содержащуюся во взаимосвязанных положениях пункта 5 статьи 48 и статьи 58 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", пункта 7 статьи 63 и статьи 66 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" норму как предполагающую запрет на проведение предвыборной агитации, направленной против всех кандидатов, гражданами лично за счет собственных денежных средств, не соответствующей Конституции Российской Федерации, ее статьям 19, 29 (части 1 и 4) и 55 (часть 3). Федеральному законодателю надлежит незамедлительно принять меры по урегулированию порядка осуществления гражданами права на проведение предвыборной агитации против всех кандидатов". Как видно, КС в Постановлении от 14 ноября 2005 года N 10-П однозначно высказался за сохранение агитации, а значит, и голосования против всех кандидатов. Однако вопреки данному предписанию был принят не ФЗ, урегулировавший порядок агитации против всех кандидатов, а ФЗ от 12 июля 2006 года N 107-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части отмены формы голосования против всех кандидатов (против всех списков кандидатов)", уже из наименования которого следует неисполнение решения КС. К сожалению, и сам КС вскоре фактически пересмотрел собственную приведенную правовую позицию, установив в Определении от 19 апреля 2007 года N 281-О-О <1>, что "поставленный в жалобе вопрос, касающийся отмены формы голосования против всех кандидатов (против всех списков кандидатов), был разрешен Конституционным Судом Российской Федерации в сохраняющем свою силу Постановлении от 14 ноября 2005 г. N 10-П. Как следует из 220
выраженной в данном Постановлении правовой позиции, признание возможности голосования на выборах посредством заполнения графы "против всех" в избирательном бюллетене относится к дискреционным полномочиям федерального законодателя и, следовательно, решение вопроса о внесении в законодательство или об исключении из него нормы о форме голосования против всех кандидатов (против всех списков кандидатов) является прерогативой законодателя и к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации, как она установлена в статье 125 Конституции Российской Федерации и статье 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", не относится". --------------------------------
<1> В официальных изданиях не опубликовано. 2.1. В зависимости от субъекта и характера неисполнения, ненадлежащего исполнения или воспрепятствования исполнению решения Конституционного Суда виновные могут привлекаться к различным видам ответственности: конституционной или уголовной. Меры административной ответственности за эти деяния законодательством пока не установлены. Статья 80 Закона предусматривает конституционную ответственность за неисполнение решения Конституционного Суда, но только для ОГВ субъектов РФ (пункты 3 и 4 статьи 80 Закона). За неприведение в соответствие с Конституцией актов федеральных ОГВ или договоров с их участием статья 80 Закона ответственность не предусматривает. Это одна из причин их ненадлежащего исполнения. Своеобразным исключением является высшее должностное лицо субъекта РФ, которое за неисполнение решения КС может быть привлечено к двум видам юридической ответственности: сначала к конституционной в соответствии со статьей 80 (пункт 4) Закона, а затем к уголовной исходя из статьи 81 Закона и в соответствии с УК и УПК. 2.2. Механизм конституционной ответственности за неисполнение решения Конституционного Суда, взаимосвязанный со статьей 80 (пунктами 3 и 4) Закона, установлен статьей 85 (часть 2) Конституции и ФЗ о принципах. В соответствии с частью второй статьи 85 Конституции Президент вправе (не обязан) приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае их противоречия Конституции до решения этого вопроса "соответствующим судом". Таким судом является Конституционный Суд. Аналогичное полномочие в отношении актов законодательных ОГВ субъектов РФ Конституция Президенту не предоставляет. Тем не менее оно предусмотрено статьей 9 (пункт 4) ФЗ о принципах, в соответствии с которым если соответствующим судом установлено, что законодательным ОГВ субъекта РФ принят нормативный акт, противоречащий Конституции, но он в течение шести месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, и после истечения данного срока судом установлено, что в результате уклонения от таких мер были созданы препятствия для реализации закрепленных Конституцией полномочий федеральных ОГВ и ОМС, нарушены права граждан и охраняемые законом интересы организаций, Президент выносит законодательному ОГВ субъекта РФ предупреждение в форме указа; если в течение трех месяцев со дня вынесения предупреждения законодательный ОГВ субъекта РФ не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, Президент вправе его распустить (другим указом). В соответствии со статьей 29.1 ФЗ о принципах Президент выносит предупреждение высшему должностному лицу субъекта РФ в случаях: а) издания им нормативного акта, противоречащего Конституции, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а высшее должностное лицо субъекта РФ в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в 221
течение иного предусмотренного решением суда срока не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда; б) уклонения его в течение двух месяцев со дня издания указа Президента о приостановлении действия нормативного акта высшего должностного лица субъекта РФ от издания акта, предусматривающего отмену или изменение приостановленного нормативного акта, если в течение этих двух месяцев высшее должностное лицо субъекта РФ не обратилось в соответствующий суд для разрешения спора. Если указанное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по устранению причин, послуживших основанием для вынесения предупреждения, Президент отрешает его от должности. К уголовной ответственности за неисполнение решения Конституционного Суда лицо может быть привлечено на основании статьи 315 УК, согласно которой "злостное неисполнение представителем власти, государственным служащим, служащим органа местного самоуправления, а также служащим государственного или муниципального учреждения, коммерческой или иной организации вступивших в законную силу приговора суда, решения суда или иного судебного акта, а равно воспрепятствование их исполнению наказываются штрафом в размере до двухсот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до восемнадцати месяцев, либо лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до пяти лет, либо обязательными работами на срок от ста восьмидесяти до двухсот сорока часов, либо арестом на срок от трех до шести месяцев, либо лишением свободы на срок до двух лет". Таким образом, законодательство не допускает привлечение к ответственности (уголовной или конституционной) за неисполнение решений Конституционного Суда граждан, не являющихся служащими или должностными лицами. Исполнение решения КС возможно по результатам прокурорского надзора. В соответствии с ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации" прокуратура осуществляет надзор за соблюдением прав и свобод граждан различными органами. Если неисполнение решения КС нарушает конституционное право или свободу гражданина, он вправе обратиться в прокуратуру, которая обязана провести проверку и при выявлении неисполнения решения КС принять меры по привлечению виновных к ответственности. 3. Практика исполнения решений Конституционного Суда разнообразна. Есть пример немедленного исполнения: Указ Президента "Об образовании Министерства безопасности и внутренних дел РСФСР" был отменен Президентом на следующий день после провозглашения Постановления Конституционного Суда от 14 января 1992 года. Но чаще решения Конституционного Суда своевременно не исполняются ввиду безответственности и правового нигилизма многих должностных лиц, а также сложности содержания самих решений (правовых позиций) Конституционного Суда. Например, Постановлением от 30 июля 2001 года N 13-П <1> было признано не соответствующим Конституции положение пункта 1 статьи 81 ФЗ "Об исполнительном производстве", согласно которому в случае неисполнения исполнительного документа без уважительных причин в срок, установленный для добровольного исполнения указанного документа, судебный пристав-исполнитель выносит постановление, по которому с должника взыскивается исполнительский сбор в размере семи процентов от взыскиваемой суммы или стоимости имущества должника, - "постольку, поскольку оно в силу своей формальной неопределенности в части, касающейся оснований освобождения должника от уплаты исполнительского сбора, допускает его применение без обеспечения должнику возможности надлежащим образом подтверждать, что нарушение установленных сроков исполнения исполнительного документа, обязывающего его передать взыскиваемые денежные средства, вызвано чрезвычайными, объективно непредотвратимыми обстоятельствами и другими непредвиденными, непреодолимыми препятствиями, находящимися вне его контроля, при соблюдении им той степени заботливости и осмотрительности, какая требовалась от него в целях надлежащего исполнения 222
обязанности, вытекающей из предписаний пункта 1 статьи 81 Федерального закона "Об исполнительном производстве". --------------------------------
<1> СЗ. 06.08.2001. N 32. Ст. 3412. Такая правовая позиция, неопределенная уже сама по себе, становится еще более непонятной и запутывает правоприменителей в свете того, что этим же Постановлением пункт 1 статьи 81 ФЗ "Об исполнительном производстве" в другом аспекте признавался "не противоречащим Конституции". Следствием чрезмерной сложности, недостаточной определенности и затруднительности применения на практике некоторых правовых позиций Конституционного Суда являются ходатайства о разъяснении его решений, направляемые не только частными лицами, которые, возможно, юридически малограмотны. Названное Постановление, например, было непонятно даже Главному судебному приставу-исполнителю РФ, являющемуся заместителем Министра юстиции и направившему в Конституционный Суд ходатайство о его разъяснении. Однако до разъяснения Конституционного Суда дело не дошло, поскольку ходатайство было отозвано. Ходатайства о разъяснении решений Конституционного Суда направляют и высококвалифицированные юристы, в том числе Генеральный прокурор РФ и судьи ВС. Но и разъяснения Конституционного Суда, как показывает практика, также не всегда достаточно определенны. Это должно ориентировать Конституционный Суд на принятие решений, которые понятны не только ему одному. По мнению В.О. Лучина, "Конституционный Суд мог бы за счет внутренних резервов способствовать повышению исполнимости своих решений, добиваясь их большей ясности. Установление Судом соответствия (несоответствия) Конституции Российской Федерации проверяемых актов либо их отдельных положений посредством таких конструкций, как "в той мере, в какой..." или "постольку, поскольку", создает трудности для правоприменителей. Им приходится, по существу, разгадывать своеобразные "конституционные кроссворды" <1>. --------------------------------
<1> Лучин В.О. Конституция Российской Федерации: Проблемы реализации. М.: ЮНИТИ, 2002. С. 606. Действительно, трудновато, по крайней мере незамедлительно, исполнить, например, Постановление от 22 марта 2007 года N 4-П, установившее, что "в связи с этим федеральному законодателю надлежит - исходя из требований Конституции Российской Федерации и с учетом настоящего Постановления - внести изменения в действующее законодательство, с тем чтобы обеспечить более справедливую пропорциональность между платежами в Фонд социального страхования Российской Федерации, осуществляемыми в пользу застрахованных женщин в соответствии с их заработком, и страховым обеспечением, что позволило бы в максимально возможной степени компенсировать им утраченный в связи с использованием отпуска по беременности и родам заработок, на основе которого исчислялись платежи в Фонд социального страхования Российской Федерации. Конституционный Суд Российской Федерации в настоящее время считает возможным, руководствуясь пунктом 12 части первой статьи 75, статьями 79 и 80 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", установить, что норма, введенная частью первой статьи 15 Федерального закона "О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2002 год" и в настоящее время действующая в редакции Федерального закона "О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2007 год" (часть 1 статьи 13), в той мере, в какой она признана Конституционным Судом Российской Федерации не соответствующей Конституции Российской Федерации, во всяком случае 223
утрачивает силу по истечении шести месяцев с момента провозглашения настоящего Постановления". Исполнение решений КС сдерживается неопределенным содержанием не только резолютивных, но и мотивировочных частей таких решений, а также противоречием мотивировочных и резолютивных частей решений КС (см. комментарий к статье 73 Закона). Некоторые такие решения КС характеризуются правовым идеализмом, верой во всесилие текстов правовых документов, сочетающимися с наукообразным теоретизированием о конституционных вопросах нарочито усложненным языком верными признаками "ухода" от четких ответов на поставленные перед КС вопросы и нежелания признать неконституционными весьма сомнительные с правовой точки зрения положения законодательства. В таких решениях КС утверждения о РФ как демократическом государстве сопровождаются признанием не противоречащими Конституции отмены выборов и невозможности организации референдума; о высшей ценности прав человека и недопустимости их умаления законами - сохранением действия умаляющих конституционные права граждан законов, "которое не могут толковаться как допускающие..." и т.п. Конкретными примерами правового идеализма, в частности, являются: - Определение от 6 ноября 1998 года N 149-О <1>, согласно которому "то обстоятельство, что ввиду низкой собираемости средств в доходы федерального бюджета и бюджеты субъектов Российской Федерации последние не могут профинансировать эти выплаты, а федеральный бюджет - в необходимой мере компенсировать бюджетам субъектов Российской Федерации произведенные расходы, не влияет на правовую сторону вопроса"; --------------------------------
<1> В официальных изданиях не опубликовано. - Определение от 13 июня 2006 года N 272-О <1>, согласно которому "в соответствии с Конституцией Российской Федерации право каждого на судебную защиту (статья 46, части 1 и 2) является гарантией в отношении всех конституционных прав и свобод и во взаимосвязи с обязанностью государства охранять достоинство личности во всех сферах и обеспечивать приоритет ее прав и свобод (статья 17, часть 2; статьи 18 и 21) означает, что личность в ее взаимоотношениях с государством выступает не как объект государственной деятельности, а как равноправный субъект, который может защищать свои права всеми не запрещенными законом способами (статья 45, часть 2) и спорить с государством в лице любых его органов"; --------------------------------
<1> СЗ. 06.11.2006. N 45. Ст. 4738. - Определение от 3 октября 2006 года N 468-О <1>, согласно которому "уяснение смысла оспариваемого в запросе законоположения может быть осуществлено в рамках гражданского судопроизводства, а устранение неясностей при его применении - путем дачи разъяснений по вопросам судебной практики". --------------------------------
<1> ВКС. 2007. N 2. В полном объеме и в каждом случае исполнять подобные решения КС вряд ли возможно. Впрочем, правовым идеализмом и расхождением с реальностью с момента принятия характеризуется и Конституция <1>, при которой решения КС вряд ли могут быть принципиально иными. --------------------------------
<1> Подробнее см.: Мазуров А.В. Конституция и общественная практика (Монография). М.: Частное право, 2004. 224
К сожалению, "должностной" правовой идеализм регулярно сопровождает не только решения КС, но и выступления и публикации судей КС. Например, в тексте выступления Председателя КС В.Д. Зорькина 12 декабря 2008 года в Москве на конференции, посвященной 15-летию Конституции, утверждалось, что, "преодолевая правовой нигилизм, коррупцию, организованную преступность, а также противоречия в формировании независимой судебной власти, Россия пробивается к реализации принципа правового государства" <1>. Увы, не преодолевает, а погрязает Россия во всем этом. Неужели всерьез можно полагать, что "почетная ссылка" КС из Москвы способствует формированию независимой судебной власти, а принятие действующей властью ФЗ "О противодействии коррупции" поможет России преодолеть коррупцию? --------------------------------
<1> www.ksrf.ru (КС в прессе). Статья 82. Исправление неточностей в решении Комментарий к статье 82 1. Статья 82 Закона текстуально допускает исправление неточностей только в провозглашенных решениях, к которым не относится большинство определений Конституционного Суда. Однако такие неточности могут быть в любом решении КС. В порядке статьи 82 Закона после принятия решения Конституционного Суда (в том числе непровозглашенного) не допускается изменение или исключение выраженных в нем правовых позиций, т.е. доводов и выводов Конституционного Суда. Такая неточность может быть исправлена Конституционным Судом лишь при рассмотрении другого дела посредством формулирования новой правовой позиции, фактически пересматривающей неточную, если это допустимо (см. комментарий к статье 73 Закона). Изменения в решение Конституционного Суда в порядке статьи 82 Закона могут быть внесены в связи с неточным указанием данных о сторонах, даты решения суда общей юрисдикции или арбитражного суда по делу заявителя, неточным переводом иностранных слов. Система "КонсультантПлюс", размещая решения Конституционного Суда, указывает на опечатки, касающиеся даты, номера акта или статьи закона, ссылка на который содержится в решении Конституционного Суда. Исправление таких неточностей не может нарушить чьи-либо конституционные права, в отличие от самих неточностей. В соответствии с § 39 Регламента исправление неточностей в решении производится по инициативе любого из судей Конституционного Суда; в случае обращения в Конституционный Суд сторон, их представителей, должностных и других лиц, которым направлялось решение Конституционного Суда, с ходатайством по поводу обнаруженных в нем неточностей, описок, редакционных и технических погрешностей, Конституционный Суд обязан рассмотреть такое заявление. Данные положения устанавливают исчерпывающий перечень лиц, которые могут обращаться с заявлением об исправлении неточностей в решении КС. Исправление неточностей, допущенных в решении, принятом Конституционным Судом в пленарном заседании, должно производиться в пленарном заседании, а в решении, принятом палатой, - в заседании той же палаты. Об исправлении неточностей, допущенных в решении КС, принимается определение. Копия такого определения направляется органам и лицам, которым рассылалось решение, а при необходимости - и в печатные издания, в которых оно было опубликовано. Представляется, что такое определение должно быть принято в максимально короткий срок после выявления неточности, поскольку без него неточное решение КС создает препятствие для пересмотра дела частного лица, о чем свидетельствует его ходатайство об исправлении неточности в решении КС.
225
В порядке статьи 82 Закона не исправляются неточности в принятых решениях КС (в основном в определениях) до направления их для официального опубликования или адресатам. Текстовая доработка таких решений КС и ее согласование с судьями КС производятся отраслевыми управлениями Секретариата в течение нескольких дней после принятия. При этом текст вычитывается с проверкой наименований актов, номеров статей в законах, Ф.И.О., дат и других подобных деталей. Затем текст визируется исполнителями (сотрудниками отраслевых управлений) и начальниками управлений и передаются в Редакционно-издательское управление (РИУ) Секретариата. Тексты, не требующие доработки, передаются в РИУ сразу после проверки фактических данных, но не позднее 3 дней после заседания КС, на котором решение КС было принято. В РИУ фактические данные проверяются еще раз, в случае крайней необходимости проводится минимальная литературная и корректорская доработка. 2. Для исправления неточности в решении КС заинтересованное лицо может направить в КС ходатайство (по § 39 Регламента). Несмотря на регулярное направление таких ходатайств различными заявителями, а также на выявленные опечатки в решениях КС, до настоящего времени КС лишь один раз - Определением от 1 марта 2007 года N 172-О-О - согласился с тем, что неточность в его решении была и подлежит исправлению. Определением от 1 марта 2007 года N 172-О-О <1> КС установил, что в описательной части Определения от 9 июня 2005 года N 248-О, которым было отказано в удовлетворении жалобы В.А. Захаркина на нарушение его конституционных прав пунктом "б" части третьей статьи 125 и частью третьей статьи 127 Уголовноисполнительного кодекса РФ, содержалось указание на то, что В.А. Захаркин в 2002 году был осужден за бандитизм, разбойные нападения, грабежи, убийство работника милиции и посягательство на жизнь другого работника милиции. В своем ходатайстве в КС В.А. Захаркин просил исправить неточность в обозначении преступлений, за совершение которых он был осужден, исключив из текста названного Определения указание на его осуждение за бандитизм, поскольку по обвинению в данном преступлении он был судом оправдан. --------------------------------
<1> В официальных изданиях не опубликовано. Как следовало из приобщенных к ходатайству документов, приговором Свердловского областного суда от 19 сентября 2002 года В.А. Захаркин был признан виновным в грабежах, разбоях, убийстве работника милиции и посягательстве на жизнь другого работника милиции и по совокупности перечисленных преступлений осужден к пожизненному лишению свободы; по обвинению же в бандитизме он действительно был оправдан за непричастностью к совершению данного преступления. В этой части приговор в отношении В.А. Захаркина пересмотру вышестоящими судебными инстанциями не подвергался. Исходя из изложенного и руководствуясь статьей 82 Закона, КС удовлетворил ходатайство В.А. Захаркина об исправлении неточности в Определении от 9 июня 2005 года N 248-О, исключив из абзаца первого пункта 1 его мотивировочной части слово "бандитизм". Статья 83. Разъяснение решения Комментарий к статье 83 1. Содержание статьи 83 Закона означает, что никто, кроме Конституционного Суда, не вправе давать его решениям общеобязательное толкование. Потребность в разъяснении решения Конституционного Суда возникает в связи с трудностью понимания или применения выраженной в нем правовой позиции. Срок 226
направления ходатайства о разъяснении решения Конституционного Суда после его принятия Законом не ограничен. Ходатайство составляется в соответствии со статьями 37 - 39 Закона. Оно должно содержать указания на конкретные неясности, имеющиеся в решении КС. Неясности должны быть в правовых позициях Конституционного Суда. Иные неточности устраняются в порядке статьи 82 Закона. В ходатайстве следует воспроизвести правовую позицию Конституционного Суда и в связи с этим попросить разъяснить, как ее понимать. 2. С ходатайством о разъяснении решения могут обратиться только те органы и лица, которые указаны в части первой статьи 83 Закона. Ее положения необходимо применять во взаимосвязи с другими положениями Закона, а также Конституции. Допустимость ходатайства о разъяснении решения Конституционного Суда определяется в зависимости от участия в процессе, направления Конституционным Судом "неясного" решения определенному лицу, категории дела, по которому это решение принято, и вида решения (постановление или определение). Как правило, участникам процесса решение Конституционного Суда направляется, и они, соответственно, могут ходатайствовать о его разъяснении. Кому еще направлять то или иное решение, определяет сам Конституционный Суд. В решениях КС не указываются органы и лица, которым это решение должно быть направлено. Но иногда о получателях решения КС от КС можно догадаться по другим решениям КС. Например, судя по Определению от 9 октября 2008 года N 482-О-Р <1>, Постановление от 28 февраля 2008 года N 3-П было направлено в Высшую квалификационную коллегию судей, не являющуюся обязательным получателем решений КС и не указанную в данном качестве в Постановлении от 28 февраля 2008 года N 3-П. --------------------------------
<1> Подлежит опубликованию в ВКС, по состоянию на 1 января 2009 года в "ВКС" не опубликовано. С ходатайством о разъяснении любого постановления или определения, принятого в связи с запросами о конституционности нормативных актов, договоров между ОГВ и не вступивших в силу международных договоров РФ, а также о толковании Конституции может обратиться Президент, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство и законодательные органы субъектов РФ (но не их отдельные депутаты, члены), поскольку все они уполномочены на обращение в Конституционный Суд по таким делам (статья 125 Конституции). Одна пятая часть членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы может ходатайствовать о разъяснении только того решения Конституционного Суда, которое принято по ее запросу о проверке конституционности нормативных актов, договоров между ОГВ или не вступившего в силу международного договора РФ. Однако такое ходатайство будет допустимым, если в составе данных групп состоит не менее одной пятой тех же членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, которые ранее обращались с соответствующим запросом. Статья 77 Закона называет ВС и ВАС в числе обязательных получателей постановлений Конституционного Суда. Поэтому ВС и ВАС могут ходатайствовать о разъяснении любого постановления Конституционного Суда, а также определения, если оно им направлено непосредственно Конституционным Судом. Высший исполнительный ОГВ субъекта РФ не является обязательным получателем постановлений Конституционного Суда. Но в силу части 2 статьи 125 Конституции части первой статьи 83 Закона он может обратиться за разъяснением решения, если оно ему направлено Конституционным Судом. Уполномоченный по правам человека вправе обращаться в Конституционный Суд в связи с поступлением к нему жалоб граждан. Кроме того, он является обязательным 227
получателем всех постановлений Конституционного Суда (статья 77 Закона). Соответственно, Уполномоченный по правам человека может обратиться с ходатайством о разъяснении любого решения Конституционного Суда, принятого по его жалобе, а также постановления Конституционного Суда по другой категории дел. Генеральный прокурор РФ вправе обращаться в Конституционный Суд по делам о проверке соответствия Конституции РФ конституций и уставов субъектов РФ (см. комментарий к статье 3 Закона) и является обязательным получателем всех постановлений Конституционного Суда. Соответственно, он вправе ходатайствовать о разъяснении решений о проверке конституционности положений конституций и уставов субъектов РФ и постановлений по другим делам, которые ему направил Конституционный Суд. Физическое или юридическое лицо, а также суд, рассматривающий конкретное дело, по чьему обращению (жалобе или запросу) принято решение Конституционного Суда, вправе ходатайствовать о его разъяснении как сторона на основании статей 77 и 83 (части первой) Закона. Министр юстиции РФ не наделен правом обращения в Конституционный Суд, но в силу статьи 77 Закона может ходатайствовать о разъяснении любого постановления Конституционного Суда, а также определения, если оно ему направлено Конституционным Судом. 3. Может ли ходатайствовать о разъяснении решения Конституционного Суда судья Конституционного Суда? Статья 77 Закона обязывает направлять любое решение Конституционного Суда его судьям, а статья 83 Закона устанавливает, что решение Конституционного Суда может быть разъяснено по ходатайству лиц, которым оно направлено. Поэтому Закон не запрещает разъяснение решения Конституционного Суда по ходатайству его судьи независимо от его участия в принятии решения по делу. Обращение судьи Конституционного Суда с ходатайством о разъяснении его решения не рассматривается Законом ни как действие, несовместимое с должностью судьи, ни как основание приостановления или прекращения его полномочий, ни даже как основание для отвода судьи от участия в рассмотрении дела. Пользование судьями Конституционного Суда таким правом в какой-то мере компенсировало бы запрет для Конституционного Суда рассматривать новые дела по собственной инициативе. 4. Статья 83 допускает направление в Конституционный Суд ходатайства о разъяснении любого его решения - постановления, определения или заключения, оглашенного или неоглашенного, официально опубликованного или неопубликованного. Разъяснение неоглашенных или неопубликованных определений КС представляется более важным. Но если определение не оглашалось и официально не публиковалось, то и разъясняющее его определение тоже не должно оглашаться и публиковаться. Если же принимается определение о разъяснении постановления или оглашенного и опубликованного определения, то оно также подлежит оглашению и опубликованию в тех же изданиях, что и "неясное" решение КС. Для разъяснения своего решения в соответствии с частью второй статьи 83 Закона Конституционный Суд должен принять его к рассмотрению, как и любое другое обращение (см. комментарий к статье 42 Закона). Приняв к рассмотрению, Конституционному Суду, как представляется, следует рассмотреть его в первоочередном порядке, поскольку от этого зависит надлежащее исполнение его "неясного" решения. Но это делается не всегда. Например, ходатайство Мурманской областной Думы об официальном разъяснении Постановления от 23 апреля 2004 года N 8-П по делу о проверке конституционности Земельного кодекса РФ было получено в Конституционном Суде летом 2004 года. Через полтора года определение по этому ходатайству не было принято. Дальнейшая судьба ходатайства неизвестна: либо оно было отозвано заявителем, либо КС его так и не 228
рассмотрел (определение КС по этому вопросу по состоянию на 1 января 2009 года отсутствует). Для принятия определений по ходатайствам о разъяснении решений Конституционного Суда в установленный срок необходимо соответствующее изменение в статью 83 Закона. Сам КС Определением от 11 ноября 2008 года N 556-О-Р <1> подтвердил, что его Определение о разъяснении ранее принятого решения КС является его неотъемлемой частью: "В силу статьи 125 (части 4 и 6) Конституции Российской Федерации, части второй статьи 74, части второй статьи 79 и статьи 83 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" в их взаимосвязи настоящее Определение является неотъемлемой частью Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 5 февраля 2007 года N 2-П и имеет такую же юридическую силу. С момента провозглашения настоящего Определения Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 5 февраля 2007 года N 2-П подлежит применению в нормативном единстве с настоящим Определением и с учетом содержащегося в нем дополнительного истолкования разъясняемых предписаний. --------------------------------
<1> РГ. 2008. 28 ноября. 5. Часть вторая комментируемой статьи обязывает рассматривать вопрос о разъяснении решения Конституционного Суда с соблюдением правил конституционного судопроизводства. Однако Конституционный Суд нередко избегает рассмотрения таких ходатайств в публичных заседаниях, лишая тем самым "в целях процессуальной экономии" стороны и ходатайствующих лиц права защитить свои конституционные интересы. Если Конституционный Суд не отказал в принятии ходатайства к рассмотрению, то зачастую принимает определение, которым фактически разъясняет свое ранее принятое решение, но завершает его выводом о том, что дальнейшее рассмотрение данного ходатайства в судебном заседании не требуется, поскольку вопросы, поставленные заявителем, нашли отражение в решении, о разъяснении которого ходатайствует заявитель. В соответствии с § 41 Регламента после включения в повестку дня заседания Конституционного Суда вопроса о разъяснении ранее принятого решения органам и лицам, заявившим соответствующее ходатайство, а также органам и лицам, выступавшим в качестве сторон по делу, не позднее чем за десять дней направляется уведомление о времени и месте такого заседания. В этот же срок копия ходатайства направляется судьям Конституционного Суда. Для подготовки к рассмотрению вопроса Председатель Конституционного Суда либо председательствующий в заседании палаты поручает судьедокладчику или иному судье изучить ходатайство и доложить о нем в заседании Конституционного Суда. Определение по вопросу о разъяснении решения принимается судьями в совещательной комнате в порядке, установленном для принятия итогового решения. Копия определения о разъяснении решения направляется органам и лицам, заявившим соответствующее ходатайство, органам и должностным лицам, перечисленным в статье 77 Закона, а также в те печатные издания, в которых было опубликовано данное решение Конституционного Суда. 6. Официальное толкование статьи 83 Закона неоднократно давалось решениями Конституционного Суда. Так, из Определения от 24 мая 2005 года N 174-О <1> следует, что если под видом ходатайства об официальном разъяснении решения Конституционного Суда заявитель фактически выражает несогласие с его содержанием, то такое ходатайство не соответствует статье 79 (часть первая) Закона. --------------------------------
<1> В официальных изданиях не опубликовано. В Определении от 25 марта 2003 года N 49-О <1> установлено, что официальное разъяснение решения Конституционного Суда дается самим Конституционным Судом в 229
пределах содержания разъясняемого решения и не должно являться простым его воспроизведением; Конституционный Суд не вправе формулировать правовые позиции, не нашедшие отражения в разъясняемом решении; ходатайство о даче официального разъяснения решения не может быть удовлетворено, если поставленные в нем вопросы не требуют какого-либо дополнительного истолкования решения по существу или же предполагают необходимость формулирования новых правовых позиций. В соответствии с Определением от 5 июля 2000 года N 150-О <2> если поставленные в ходатайстве о разъяснении решения КС вопросы получили разрешение в самом решении либо не являлись предметом рассмотрения Конституционного Суда, данное ходатайство не подлежит удовлетворению. --------------------------------
<1> СЗ. 07.04.2003. N 14. Ст. 1303. <2> СЗ. 14.08.2000. N 33. Ст. 3432. Согласно Определению от 21 апреля 2005 года N 125-О <1> "утверждение заявителя о том, что статья 83 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" не предусматривает возможность получения разъяснения решения Конституционного Суда Российской Федерации лицами, которым направлено определение об отказе в принятии к рассмотрению их обращения в Конституционный Суд Российской Федерации, не основано на положениях данной статьи и является надуманным. При соблюдении требований Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" по ходатайству органов и лиц, имеющих право на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации, других органов и лиц, которым направлено решение Конституционного Суда Российской Федерации, оно может быть разъяснено Конституционным Судом Российской Федерации в пленарном заседании или заседании палаты, принявшей это решение". Но для этого в ходатайстве необходимо указать на неясности, содержащиеся в ранее принятом решении Конституционного Суда: только при их наличии решение может быть разъяснено (Определение от 20 октября 2005 года N 357-О <2>). --------------------------------
<1> В официальных изданиях не опубликовано. <2> В официальных изданиях не опубликовано. Конституционный Суд может принять "определение об официальном разъяснении определения". Именно таким является Определение от 6 декабря 2001 года N 249-О <1>. Другими словами, цепь разъясняющих определений Конституционного Суда может быть длинной. Чем непонятнее решение, тем длиннее цепь его разъяснений. --------------------------------
<1> СЗ. 28.01.2002. N 4. Ст. 374. Примечательно, что Определение от 6 декабря 2001 года N 249-О было вынуждено отвечать на поставленный заявителем вопрос о том, изменяет ли Определение от 19 апреля 2001 года N 65-О доктринальное положение, содержащееся в комментарии к Закону (М.: Юридическая литература, 1996. С. 247), изложенном судьями и сотрудниками Секретариата Конституционного Суда. Ответ был таков: порядок конституционного судопроизводства вытекает из Конституции и Закона, "а отнюдь не из какого-либо научно-практического комментария". Тем самым комментарий был безосновательно противопоставлен Закону. Определение об официальном разъяснении решения КС принимает палата или пленум, в зависимости от того, кто из них принимал подлежащее разъяснению решение. 7. В завершение комментария статьи 83 и всего раздела II Закона "Общие правила производства в Конституционном Суде Российской Федерации" приведем в полном 230
объеме Определение от 15 июля 2008 года N 417-О-О, которое КС - при всей его важности - не отнес к подлежащим официальному опубликованию: КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОПРЕДЕЛЕНИЕ от 15 июля 2008 г. N 417-О-О ОБ ОТКАЗЕ В ПРИНЯТИИ К РАССМОТРЕНИЮ ЖАЛОБЫ ГРАЖДАНИНА ШУЛАКОВА АНАТОЛИЯ ИВАНОВИЧА НА НАРУШЕНИЕ ЕГО КОНСТИТУЦИОННЫХ ПРАВ ЧАСТЬЮ ПЕРВОЙ СТАТЬИ 83 ФЕДЕРАЛЬНОГО КОНСТИТУЦИОННОГО ЗАКОНА "О КОНСТИТУЦИОННОМ СУДЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ" <1> --------------------------------
<1> Не приводится. Раздел третий. ОСОБЕННОСТИ ПРОИЗВОДСТВА В КОНСТИТУЦИОННОМ СУДЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПО ОТДЕЛЬНЫМ КАТЕГОРИЯМ ДЕЛ Глава IX. РАССМОТРЕНИЕ ДЕЛ О СООТВЕТСТВИИ КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НОРМАТИВНЫХ АКТОВ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И ДОГОВОРОВ МЕЖДУ НИМИ Статья 84. Право на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации Комментарий к статье 84 1. Комментируемая статья обобщает содержание части 2 статьи 125 Конституции, за исключением пункта "г", которым установлено, что те же субъекты могут оспорить в Конституционном Суде не вступившие в силу международные договоры РФ. В связи с особенностями производства по делам о конституционности таких международных договоров правила их рассмотрения Конституционным Судом выделены в отдельную главу Закона. Следует отметить, что сам по себе факт несоответствия закона вступившему в силу международному договору РФ не является основанием для принятия Конституционным Судом запроса к рассмотрению; вопрос о непосредственной проверке соответствия закона международным обязательствам РФ Конституционному Суду неподведомствен (Определение от 4 декабря 1997 года N 139-О <1>). --------------------------------
<1> В официальных изданиях не опубликовано. Обращение в Конституционный Суд в порядке статьи 84 Закона не связано с применением оспоренного положения нормативного акта или договора в конкретном деле. Указанные в ней субъекты могут обратиться в Конституционный Суд в любое время по своему усмотрению. Иные органы и должностные лица обращаться в Конституционный Суд не вправе. Это следует, в частности, из Определения от 20 октября 2005 года N 346-О об отказе в принятии к рассмотрению обращения Управления Пенсионного фонда Российской Федерации в Кунашакском районе Челябинской области. Запрос оформляется решением ОГВ, подписывается его руководителем и заверяется печатью, за исключением запроса от одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы. В нем должно содержаться положение об обращении в Конституционный Суд с прилагаемым (предварительно подготовленным) запросом, 231
указываются представители данного ОГВ в Конституционном Суде, может содержаться обращение к другим управомоченным ОГВ поддержать данный запрос. 2. Какие именно акты и договоры (их отдельные положения) могут быть оспорены в Конституционном Суде в порядке статьи 84 Закона, указано также в пунктах "а" - "в" части первой статьи 3 Закона (см. комментарий к ней). Поэтому комментируемая статья неслучайно не воспроизводит их виды, ограничиваясь указанием только на субъекты обращения в Конституционный Суд. Тем не менее в комментарии к статье 84 Закона представляется необходимым рассмотреть, конституционность каких договоров и между какими ОГВ может рассматривать Конституционный Суд. В статье 125 (пункт "в" части 2) Конституции и статьях 3 (пункт "в" части первой) и 84 Закона имеются в виду договоры, заключаемые органами законодательной и (или) исполнительной власти РФ и (или) ее субъектов, а также между высшими ОГВ различных субъектов РФ, разграничивающие предметы ведения и полномочия между ними. Конституция допускает заключение таких договоров статьями 5 (часть 3) и 11 (часть 3). Причем если строго следовать данным положениям, то можно прийти к выводу, что установленные Конституцией предметы ведения и полномочия РФ, ее субъектов и их ОГВ действуют в отношении только тех субъектов РФ, с которыми не заключены договоры, перераспределяющие установленные другими статьями Конституции предметы ведения и полномочия. В 1990-е годы было заключено немало таких договоров, но ни один из них не стал предметом рассмотрения Конституционного Суда. Тем не менее Конституционный Суд в некоторых своих решениях, особенно в Постановлении от 7 июня 2000 года N 10-П, выразил правовую позицию, согласно которой "указанные договоры должны соответствовать Конституции Российской Федерации". В настоящее время заключение "внутрифедеральных" договоров регулируется ФЗ о принципах, их конституционность не может рассматриваться вне взаимосвязи с его положениями. Но предметом рассмотрения Конституционного Суда может быть не всякий договор, а только тот, который имеет конституционный уровень или положения которого не соответствуют конкретной статье Конституции. Не относится к полномочиям Конституционного Суда проверка договоров в области экономической деятельности, поскольку разрешение экономических споров с участием РФ, ее субъектов и ОГВ подведомственно арбитражным судам (статья 27 АПК). В соответствии со статьями 22 и 245 ГПК ФЗ может отнести разрешение некоторых дел, возникающих из публичных правоотношений, к подведомственности судов общей юрисдикции, возглавляемых ВС. 3. Президент - глава государства и единственный единоличный субъект обращения в Конституционный Суд в порядке статьи 84 Закона. Причем Указом Президента от 6 апреля 2004 года N 490 "Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации" <1> подготовка проектов обращений Президента в Конституционный Суд рассматривается как функция взаимодействия Администрации Президента с Конституционным Судом. Поэтому редкие запросы Президента в Конституционный Суд, как правило, не признаются КС не соответствующими Закону. --------------------------------
<1> РГ. 2004. 8 апреля. Вместе с тем необходимо иметь в виду, что для оспаривания в Конституционном Суде положения нормативного акта субъекта РФ Президенту на основании статьи 27 ФЗ о принципах необходимо предварительно обратиться к издавшему такой акт органу с представлением о его приведении в соответствие с Конституцией, затем в случае возникновения разногласий использовать согласительные процедуры для их разрешения и только потом "передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда". Таким судом является КС.
232
Все остальные субъекты обращения в Конституционный Суд, указанные в статье 84 Закона, - коллегиальные, что обусловливает большее внимание к ним как к надлежащим заявителям. Однако Федеральное Собрание не является единым органом, а состоит из двух самостоятельных коллегиальных ОГВ (палат) - Совета Федерации и Государственной Думы, каждый из которых может обращаться в Конституционный Суд отдельно. После Президента первым в статье 84 Закона назван Совет Федерации. 4.1. В соответствии с Регламентом Совета Федерации предложение об обращении Совета Федерации в Конституционный Суд может вноситься на рассмотрение Совета Федерации комитетом, комиссией Совета Федерации, Председателем Совета Федерации или группой членов Совета Федерации численностью не менее десяти человек. Основанием для подготовки предложения об обращении Совета Федерации в Конституционный Суд является обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции нормативный акт или договор между органами государственной власти (статья 212). Предложение об обращении Совета Федерации в Конституционный Суд, проект постановления Совета Федерации о направлении запроса направляются Председателю Совета Федерации для включения соответствующего вопроса в проект повестки дня заседания Совета Федерации. К проекту постановления Совета Федерации прилагается проект запроса в Конституционный Суд, подготовленного в соответствии с требованиями Закона (статья 213). Проект постановления Совета Федерации, проект запроса в Конституционный Суд, иные документы и материалы предварительно обсуждаются в Комитете Совета Федерации по конституционному законодательству, который готовит по ним заключение. Рассмотрение вопроса об обращении Совета Федерации в Конституционный Суд на заседании Совета Федерации начинается с выступления одного из инициаторов данного предложения. Затем слово предоставляется председателю либо заместителю председателя Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству для оглашения заключения комитета. В ходе обсуждения члены Совета Федерации задают вопросы докладчикам, высказываются за принятие или против принятия указанного обращения (статья 214). Кандидатуры для назначения представителей Совета Федерации при рассмотрении обращения Совета Федерации в Конституционном Суде по согласованию с Комитетом Совета Федерации по конституционному законодательству вносят комитет, комиссия Совета Федерации, Председатель Совета Федерации или группа членов Совета Федерации численностью не менее десяти человек, являющиеся инициаторами предложения об обращении Совета Федерации в Конституционный Суд Российской Федерации (статья 215). Не может быть направлено в Конституционный Суд обращение Совета Федерации, по предмету которого Конституционным Судом ранее было принято постановление, сохраняющее свою силу (статья 211). Решение Конституционного Суда, принятое по обращению Совета Федерации, доводится до сведения членов палаты Председателем Совета Федерации на очередном заседании Совета Федерации после поступления указанного решения в Совет Федерации (статья 219). 4.2. В соответствии со статьей 84 Закона запрос в Конституционный Суд может быть направлен от имени не всего Совета Федерации, а одной пятой его членов. Это может быть обусловлено нежеланием большинства членов Совета Федерации обращаться в Конституционный Суд либо стремлением "обойти" вышеизложенные требования Регламента Совета Федерации. В этом случае запрос подписывается членами Совета Федерации, направляющими его в Конституционный Суд, с указанием Ф.И.О. каждого
233
члена Совета Федерации и наименования представляемого им в Совете Федерации ОГВ субъекта РФ (статья 218 Регламента Совета Федерации). В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта РФ: по одному от законодательного и исполнительного ОГВ. Запрос в Конституционный Суд может быть подписан любыми членами Совета Федерации: это могут быть представители и только законодательных, и только исполнительных, и законодательных и исполнительных органов. Согласно статье 65 Конституции в составе РФ изначально находилось 89 субъектов РФ. Соответственно, Совет Федерации первоначально состоял из 178 членов, одна пятая членов Совета Федерации - это 36 (не менее 36) его членов. Число подписантов запроса в Конституционный Суд может быть, конечно, и больше 36. Вместе с тем следует иметь в виду, что в соответствии с ФКЗ от 25 марта 2004 года N 1-ФКЗ "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа" <1> в РФ стало на одного субъекта РФ меньше. Процесс объединения субъектов РФ, влекущий сокращение числа членов Совета Федерации, идет и в некоторых других регионах России. Соответственно, число членов Совета Федерации, составляющих одну пятую членов Совета Федерации, может сократиться. --------------------------------
<1> РГ. 2004. 26 марта. Не менее одной пятой членов Совета Федерации, подписавших запрос в Конституционный Суд, должны продолжать оставаться членами Совета Федерации на момент принятия запроса к рассмотрению. Если в результате отзыва подписей число обратившихся окажется менее одной пятой от общего числа членов Совета Федерации, то Конституционный Суд может признать обратившихся ненадлежащим заявителем и отказать в принятии запроса к рассмотрению как не отвечающего требованию допустимости обращений в Конституционный Суд. Аналогично решается вопрос и при отзыве подписей депутатами Государственной Думы, если запрос направлен одной пятой от общего числа ее депутатов. Например, Определением от 15 февраля 2005 года N 12-О <1> на основании статьи 84 Закона было отказано в принятии к рассмотрению запроса группы депутатов Государственной Думы на том основании, что в результате отзыва восемью депутатами своих подписей число подписантов запроса стало составлять 88 человек. Между тем одна пятая часть депутатов Государственной Думы составляет 90 человек, поскольку общее число депутатов Государственной Думы - 450 (статья 95 Конституции). --------------------------------
<1> В официальных изданиях не опубликовано. В соответствии с Регламентом Государственной Думы предложение об обращении в Конституционный Суд вносится фракцией или комитетом Государственной Думы; рассмотрение предложений и принятие Государственной Думой решений об обращении в Конституционный Суд осуществляется в порядке, предусмотренном для принятия постановлений Государственной Думы (статья 214). Если запрос направляется группой депутатов численностью не менее одной пятой от общего числа депутатов Государственной Думы, то данная группа принимает решение об обращении в Конституционный Суд на своем собрании, избирает представителей и направляет запрос в Конституционный Суд; в запросе указываются домашний адрес и телефон представителя (представителей). Запрос подписывается всеми депутатами, принявшими решение об обращении в Конституционный Суд, с указанием избирательных округов (статья 215). Обычно запрос в Конституционный Суд подписывают те депутаты (члены) палат Федерального Собрания, которые голосовали против принятия (одобрения) того или иного ФЗ. 234
Государственная Дума и Совет Федерации либо группа их депутатов (членов) не часто обращаются в КС. Между тем, например, парламент Франции обращается в Конституционный Совет Франции о проверке конституционности законов в среднем в отношении каждого второго закона. Об этом сообщила судья Конституционного Совета Франции Жаклин де Гийоншмидт на семинаре в КС РФ 8 октября 2007 года. Одной из причин отсутствия запросов Государственной Думы в КС является Определение от 10 апреля 1997 года N 57-О <1>, принятое по запросу Государственной Думы о проверке конституционности ФЗ, согласно которому "Государственная Дума как субъект законодательного процесса, руководствуясь статьей 96 (часть 2) Конституции Российской Федерации, могла бы реализовать свои полномочия по внесению соответствующих изменений в оспариваемый ею Закон или принять по этому вопросу новый федеральный акт, тем более, что запрос Государственной Думы оформлен постановлением, т.е. поддержан большинством от ее общего состава. Обращение Государственной Думы с запросом о проверке конституционности ранее принятого ею акта, по существу, связано с отступлением от установленного способа изменения закона в действующей законотворческой процедуре, предусматривающей также участие Совета Федерации - второй палаты Федерального Собрания, и ставит под сомнение нормальное функционирование двухпалатного законодательного органа. При этом обнаруживается стремление с помощью решения Конституционного Суда Российской Федерации повлиять на позиции во внутрипарламентской дискуссии, в результате которой должно быть найдено целесообразное и сбалансированное решение о принятии нового или изменении действующего закона. Конституционный Суд Российской Федерации, однако, не может выступать участником законотворческого процесса". --------------------------------
<1> СЗ. 16.06.1997. N 24. Ст. 2804. 5. Статья 19 ФКЗ о судебной системе предусматривает принятие ФКЗ "О Верховном Суде Российской Федерации", но он пока не принят. В ГПК также не говорится о том, в каком составе ВС может принять решение об обращении в Конституционный Суд в порядке статьи 125 (часть 2) и статьи 84 Закона. Из формально не отмененных положений Закона РСФСР "О судоустройстве РСФСР", определяющих состав и полномочия ВС, а также совместного Постановления Пленумов ВС и ВАС от 7 июня 1999 года "О Регламенте совместных заседаний Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации" <1> можно сделать вывод, что в порядке абстрактного нормоконтроля в Конституционный Суд должен обращаться Пленум ВС. Следует отметить, что названным совместным Постановлением ВС и ВАС наделили себя полномочием направлять в Конституционный Суд совместные запросы, что не предусмотрено Конституцией и Законом. Поэтому такие запросы могут быть истолкованы Конституционным Судом как недопустимые. --------------------------------
<1> В официальных изданиях не опубликовано. Согласно подпункту 3 пункта 1 статьи 13 ФКЗ "Об арбитражных судах в Российской Федерации" <1> вопросы об обращении в КС с запросами о проверке конституционности законов, иных нормативных правовых актов и договоров решает Пленум ВАС. --------------------------------
<1> СЗ. 01.05.1995. N 18. Ст. 1589. 6. ФКЗ от 17 декабря 1997 года N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" и Регламент Правительства не содержат положений о порядке подготовки и направления запросов Правительства в Конституционный Суд. Меньше всего запросов в Конституционный Суд поступает именно от Правительства. 235
Порядок обращения в Конституционный Суд законодательных и исполнительных ОГВ субъектов РФ должен устанавливаться их регламентами в соответствии с Законом и ФЗ о принципах. Статья 85. Допустимость запроса Комментарий к статье 85 1. Обычно перечисленные в статье 84 Закона субъекты-заявители считают нормативное положение неконституционным и соответствующим образом обосновывают свою позицию. Но бывают случаи, когда заявитель не оспаривает положение, а, наоборот, просит Конституционный Суд подтвердить его конституционность, считая положение акта соответствующим Конституции вопреки решению того или иного ОГВ, как правило, суда. Для признания запроса допустимым такое решение, предполагающее участие заявителя в конкретном деле, необходимо приложить к нему. Например, Определением от 13 ноября 2001 года N 253-О <1> заявителю, требовавшему подтвердить конституционность норм закона, было отказано в принятии его обращения к рассмотрению, поскольку он не представил копии какого-либо официально принятого решения об отказе применять и исполнять их как не соответствующие Конституции. В Постановлении от 30 апреля 1997 года N 7-П <2> Конституционный Суд установил, что отклоненный законодательным органом области протест прокурора и его еще не рассмотренное заявление в областной суд о признании опротестованного им Закона недействительным "не могут рассматриваться в качестве официально принятых решений органа государственной власти, которые препятствуют применению как опротестованного прокурором областного Закона, так и положенных в его основу указов Президента Российской Федерации. Между тем это является обязательной предпосылкой допустимости запроса в Конституционный Суд". Аналогичная правовая позиция выражена в "отказном" Определении от 12 мая 2003 года N 206-О <3>, принятом по запросу Президента Республики Татарстан о проверке конституционности положений Указа Президента Республики Татарстан; данный запрос был направлен в Конституционный Суд, поскольку прокурор Татарстана опротестовал данный Указ Президента Татарстана в Верховном Суде Татарстана. --------------------------------
<1> ВКС. 2002. N 2. <2> РГ. 1997. 14 мая. <3> В официальных изданиях не опубликовано. В другом случае ВС отказался признать законным Постановление Правительства РФ. Правительство, полагая, что его Постановление тем не менее подлежит применению, обратилось в Конституционный Суд с запросом о его конституционности. Конституционный Суд Определением от 10 декабря 2002 года N 284-О постановил, что Постановление Правительства подлежит применению. Тем самым Конституционный Суд фактически отменил решение ВС о незаконности Постановления Правительства. Принятие ОГВ решения об отказе применять нормативное положение не означает его применение в конкретном деле заявителя и не переводит абстрактный нормоконтроль в конкретный. В отличие от ОГВ, указанных в статье 84 Закона, иные субъекты обращения в Конституционный Суд, прежде всего частные лица, не вправе просить КС о подтверждении конституционности нормативного положения: они могут ставить вопрос только о его неконституционности. Теоретически каждый из указанных в части 2 статьи 125 Конституции и статье 84 Закона субъектов может оспорить в Конституционном Суде акт Президента. Но если, например, таким правом воспользуется Правительство, то оно тем самым лишь повысит 236
вероятность своей отставки, которая возможна в любой момент по усмотрению Президента. Столь же маловероятны запросы о конституционности президентских актов от назначаемых и освобождаемых по представлению Президента высших должностных лиц субъектов РФ. Во всяком случае, до сих пор ни одного подобного запроса Конституционный Суд не рассматривал. Конституционный Суд, не связанный доводами заявителя (часть третья статьи 74 Закона), может признать указанное им нормативное положение неконституционным, даже если заявитель просил о признании его соответствующим Конституции. Таким образом, запрос о неконституционности нормативного положения возможен, как правило, вне связи с конкретным делом, а запрос о подтверждении конституционности нормативного положения предполагает участие заявителя в конкретном деле. 2. Часть вторая статьи 85 Закона устанавливает дополнительное требование допустимости запроса о конституционности нормативного акта субъекта РФ: он должен быть издан по вопросу, относящемуся к ведению ОГВ РФ или совместному ведению ОГВ РФ и ее субъектов. Указанные вопросы (предметы) ведения определяются в соответствии со статьями 71 и 72 Конституции и решениями Конституционного Суда, содержащими их толкование. Вне полномочий ОГВ РФ субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти и могут принимать свои нормативные акты (статьи 73 и 76 (часть 4) Конституции). Но дело в том, что содержание статей 71 и 72 Конституции довольно расплывчато, а иногда и противоречиво <1>, что обусловливает принятие федеральных нормативных актов практически по любому вопросу. --------------------------------
<1> Подробнее см.: Мазуров А.В. Конституция и общественная практика. М.: Частное право, 2004. С. 279 - 282. Например, Конституция не относит градостроительное законодательство ни к предметам ведения РФ, ни к предметам совместного ведения РФ и ее субъектов. Тем не менее Конституционный Суд Определением от 1 декабря 2005 года N 468-О установил, что "законодательство о градостроительной деятельности в своей основе находится... в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, несмотря на отсутствие специального указания на него как на обособленную отрасль в статье 72 Конституции". И даже добавил, что неопределенность в этом вопросе отсутствует. В соответствии со статьей 29 ФЗ о принципах в случае, если Президент приостановил действие акта исполнительного ОГВ субъекта РФ (его высшего должностного лица) в связи с его несоответствием Конституции, то этот орган (лицо) вправе обратиться в Конституционный Суд для подтверждения конституционности своего акта. Проверяя конституционность этого акта, Конституционный Суд будет вынужден дать оценку конституционности и приостановившего его акта Президента. На запросы о конституционности нормативных актов и "внутригосударственных" ("внутрифедеральных") договоров распространяются также общие требования допустимости обращений в Конституционный Суд (см. комментарии к статьям 36 - 39 и 43 Закона). Статья 86. Пределы проверки Комментарий к статье 86 1. Статья 86 Закона устанавливает пределы проверки соответствия Конституции не только нормативных актов ОГВ и договоров между ними, но и не вступивших в силу 237
международных договоров РФ (статья 90 Закона), споров о компетенции (статья 94 Закона), конституционности законов по жалобам граждан (статья 99 Закона) и запросам судов (статья 104 Закона). В связи с этим для надлежащего "сцепления" положений Закона, касающихся рассмотрения различных категорий дел, комментируемую статью следовало дополнить частью третьей следующего содержания: "Положения настоящей статьи применяются также при рассмотрении Конституционным Судом Российской Федерации иных категорий дел". Пределы проверки конституционности акта по содержанию норм (положений) определяются также статьей 74 (часть третья) Закона, в соответствии с которой Конституционный Суд принимает решение лишь в отношении той части акта, конституционность которой подвергается сомнению. Большинство обращений в Конституционный Суд содержат требование проверить конституционность акта именно по содержанию норм. Конституционность форм нормативного акта (договора) в Конституционном Суде, как правило, не оспаривается, поскольку они либо установлены непосредственно в Конституции, либо за время действия Закона формы (виды, наименования), в которых могут издаваться акты и заключаться договоры, получили закрепление в законах (например, ФЗ о принципах) и некоторых решениях Конституционного Суда. Еще до действующей Конституции было принято Постановление от 2 апреля 1993 года N 6-П, согласно которому "совместное постановление как произвольно избранная высшими должностными лицами форма правового регулирования противоречит Конституции" <1>. Сегодня практически всем ОГВ ясно, в каких формах они не могут издавать свои акты. --------------------------------
<1> Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. 29 апреля. N 17. Ст. 621. 2. В качестве примеров проверки конституционности акта по порядку принятия и подписания необходимо назвать Постановление от 6 апреля 1998 года N 11-П <1>, которым устанавливалось: --------------------------------
<1> СЗ. 20.04.1998. N 16. Ст. 1879. "Подтвердить обязанность Президента Российской Федерации в соответствии со статьей 107 (часть 3) Конституции Российской Федерации подписать и обнародовать принятый Федеральный закон "О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации", что не препятствует Президенту Российской Федерации обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке соответствия Конституции Российской Федерации названного Федерального закона, в том числе по порядку принятия". Президент воспользовался этим установлением и оспорил названный ФЗ. Конституционный Суд Постановлением от 20 июля 1999 года N 12-П <1> признал его по порядку принятия не противоречащим Конституции, установив при этом, что "признание оспариваемого Закона не соответствующим Конституции Российской Федерации по порядку принятия в связи с нарушением депутатами Государственной Думы принципа личного участия в голосовании давало бы возможность поставить под сомнение конституционность и других принятых ранее федеральных законов" и что "не исключается внесение в Регламент Государственной Думы дополнений, касающихся порядка передачи депутатом своего голоса в связи с отсутствием на заседании по обстоятельствам, имеющим исключительный характер". --------------------------------
<1> СЗ. 26.07.1999. N 30. Ст. 3989.
238
Тем самым Конституционный Суд одобрил практику принятия Государственной Думой ФЗ без личного голосования большинства депутатов. Ранее - Постановлением от 12 апреля 1995 года N 2-П <1> - Конституционный Суд, указав на недопустимость отождествления понятий "общее число депутатов" и "число фактически избранных депутатов", установил, что "решения Государственной Думы, принятые ранее в соответствии с иным порядком подведения итогов голосования, пересмотру в связи с данным толкованием не подлежат". К таким решениям относились и те, которые были приняты ненадлежащим числом депутатов. В результате в будущем другие важнейшие законы - Земельный кодекс РФ и ФКЗ о референдуме, которые принимались с нарушением установленных правил их принятия, - были признаны Конституционным Судом не противоречащими Конституции (Постановления КС от 23 апреля 2004 года N 8П и от 11 июня 2003 года N 10-П). --------------------------------
<1> СЗ. 17.04.1995. N 16. Ст. 1451. По порядку опубликования или введения в действие обычно оспариваются акты о налогах и сборах, поскольку в соответствии со статьей 5 Налогового кодекса РФ такие акты "вступают в силу не ранее чем по истечении одного месяца со дня их официального опубликования и не ранее 1-го числа очередного налогового периода по соответствующему налогу". По порядку заключения может быть проверена конституционность договора между ОГВ. 3. С точки зрения установленного Конституцией разделения государственной власти на законодательную и исполнительную в Конституционном Суде оспаривался Земельный кодекс РФ. По действовавшим во время его принятия правилам проект Земельного кодекса РФ подлежал согласованию с законодательными органами субъектов РФ. Большинство из них Земельный кодекс РФ не поддержало, что обязывало Государственную Думу воздержаться от его принятия в той же редакции. Вместо этого Государственная Дума - законодательный орган - направила его для одобрения исполнительным ОГВ субъектов РФ, которое было получено от некоторых из них и выдано за одобрение необходимым большинством субъектов РФ. Несмотря на эти нарушения, Конституционный Суд Постановлением от 23 апреля 2004 года N 8-П признал такой "порядок" соответствующим Конституции. С точки зрения установленного Конституцией разграничения государственной власти на законодательную и судебную либо на исполнительную и судебную может быть проверен акт законодательного или исполнительного ОГВ, которым, например, будет установлено несоответствие другого акта Конституции. Такой акт будет означать присвоение полномочия КС. С точки зрения разграничения компетенции между федеральными ОГВ КС рассматривал спор между Советом Федерации и Президентом относительно принадлежности полномочия по изданию акта о временном отстранении от должности Генерального прокурора РФ. Постановлением от 1 декабря 1999 года N 17-П <1> спор был решен в пользу Президента. --------------------------------
<1> РГ. 1999. 16 декабря. С точки зрения разграничения предметов ведения и полномочий между ОГВ РФ и ее субъектов могут быть рассмотрены акты как РФ, так и ее субъектов, в том числе те, которые достались им "в наследство" от избранных ранее ОГВ и должностных лиц (см. комментарий к статье 85 Закона). 4.1. Содержание части второй статьи 86 Закона обусловливает обращение к датам принятия и вступления в силу Конституции. В разделе втором "Заключительные и переходные положения" Конституции установлено: 239
"Конституция Российской Федерации вступает в силу со дня официального ее опубликования по результатам всенародного голосования. День всенародного голосования 12 декабря 1993 г. считается днем принятия Конституции Российской Федерации. Одновременно прекращается действие Конституции (Основного Закона) Российской Федерации - России, принятой 12 апреля 1978 г., с последующими изменениями и дополнениями". Разработчики Конституции не могли не заметить, что данные положения сформулированы недостаточно определенно. Неясно, к какой дате - дню официального опубликования или дню принятия Конституции - относится предписание об одновременном прекращении прежней Конституции. Если прежняя Конституция прекратила действие 12 декабря 1993 года, а это данными положениями допускается, то с 12 до 25 декабря 1993 года в РФ не действовала никакая Конституция. В то же время никакие другие акты, кроме официально опубликованной 25 декабря 1993 года в "РГ" новой Конституции, не прекращали действие прежней Конституции. Между тем никакой неопределенности в вопросе о дне прекращения действия прежней Конституции не было бы, если бы абзац о дне ее принятия в "Заключительных и переходных положениях" отсутствовал. Указание на то, что Конституция принята 12 декабря 1993 года, содержится на ее титульном листе, под наименованием "Конституция Российской Федерации" в качестве атрибута, как и под наименованием каждого ФЗ указывается дата его принятия Государственной Думой. Действие прежней Конституции прекращало официальное опубликование новой Конституции. Зачем же тогда было вносить подобную неопределенность? Есть только одно логичное объяснение: чтобы в период с 12 до 25 декабря 1993 года, пока шел формальный подсчет голосов за принятие Конституции, инициатор ее принятия Б.Н. Ельцин мог издать указы по вопросам, для решения которых она требовала принятия ФЗ. Поэтому на момент вступления Конституции в силу уже имелись президентские указы, которые были изданы в целях "приведения законодательства в соответствие с Конституцией". Позднее президентское нормотворчество в указанный период было "подстраховано" частью второй статьи 86 Закона, которая устанавливает, что проверка конституционности нормативных актов, принятых до "вступления в силу", (а не до "принятия") Конституции, производится Конституционным Судом только по содержанию норм. Поэтому конституционность президентских указов, изданных до вступления в силу Конституции, Конституционный Суд не проверял ни по форме акта, ни по порядку его принятия, ни с точки зрения разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. А ведь именно в этот период были изданы такие важнейшие президентские Указы, как "О Государственной программе приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации", "О некоторых изменениях в налогообложении и во взаимоотношениях бюджетов различных уровней", "О замещении вакантных должностей судей федеральных судов", "О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации" и др. 4.2. Часть вторая статьи 86 Закона имеет значение для рассмотрения не только президентских указов. Показательно в этом отношении Определение от 4 декабря 1997 года N 139-О <1>. Им установлено, что Совет Федерации обратился в Конституционный Суд с требованием признать не соответствующим Конституции ФЗ "О переводном и простом векселе". --------------------------------
<1> В официальных изданиях не опубликовано.
240
Согласно статье 1 ФЗ "О переводном и простом векселе" на территории РФ применяется Постановление Центрального исполнительного комитета и Совета народных комиссаров СССР от 7 августа 1937 года "О введении в действие Положения о переводном и простом векселе". По мнению Совета Федерации, это Постановление не подлежит применению, так как статус подобных правовых актов на территории РФ регулируется не ФЗ, а непосредственно Конституцией. КС установил, что согласно пункту 2 раздела второго "Заключительные и переходные положения" Конституции законы и другие правовые акты, действовавшие на территории РФ до ее вступления в силу, применяются в части, ей не противоречащей. Из этого следует, что вопрос о действии правовых актов, изданных до вступления в силу Конституции, самой Конституцией не решается. Поэтому законодатель вправе был решить вопрос о применении на территории РФ Постановления Центрального исполнительного комитета и Совета народных комиссаров СССР "О введении в действие Положения о переводном и простом векселе". На этом основании Совету Федерации было отказано в принятии его запроса к рассмотрению как неподведомственного Конституционному Суду. В Постановлении от 27 января 2004 года N 1-П установлено, что, если полномочие суда основано на законе, принятом до вступления в силу Конституции, оно не может быть аннулировано лишь по той причине, что отсутствует (не принят) соответствующий ФКЗ. Статья 87. Итоговое решение по делу Комментарий к статье 87 1. Статья 87 Закона после его принятия изменялась. Ее часть вторая в первоначальной редакции была такой: "Признание нормативного акта или договора либо отдельных их положений не соответствующими Конституции Российской Федерации является основанием отмены в установленном порядке положений других нормативных актов, основанных на нормативном акте или договоре, признанном неконституционным, либо воспроизводящих его или содержащих такие же положения, какие были предметом обращения. Положения этих нормативных актов и договоров не могут применяться судами, другими органами и должностными лицами". Новая редакция части второй статьи 87 Закона создана ФКЗ от 15 декабря 2001 года. Он же дополнил статью 87 частями третьей, четвертой и пятой, что взаимосвязано с изложением им же в новой редакции статьи 80 Закона (см. комментарий к ней). 2. Наименование комментируемой статьи свидетельствует о том, что она должна использоваться только при принятии постановлений Конституционного Суда. Тем не менее Конституционный Суд обосновывал ею и некоторые свои определения, например Определение от 27 июня 2000 года N 92-О. Если нормативное положение акта или договора между ОГВ признано конституционным, то оно сохраняет действие. Если оно признано конституционным вопреки решению об отказе применять и исполнять его как не соответствующее Конституции (статья 85 Закона), то такое решение утрачивает силу. Если нормативные положения признаны не соответствующими Конституции, то утрачивают силу не только они (часть 6 статьи 125 Конституции, часть третья статьи 79 Закона), но и основанные на них и аналогичные им по содержанию акты, которые не рассматривались Конституционным Судом. Этому посвящено основное содержание комментируемой статьи. Положениями, признанными неконституционными, не могут быть обоснованы иные акты, судебные решения и действия. При этом не имеет значения, какому положению Конституции признано не соответствующим положение нормативного акта или договора. 241
Акты, основанные на положении, признанном неконституционным, установить не очень сложно. Как правило, это подзаконные акты Президента, Правительства, исполнительных ОГВ субъектов РФ, а также законы субъектов РФ и акты ОМС, в которых указано, что они изданы в соответствии с другим актом, имеющим более высокую юридическую силу, или основываются на нем. Обычно это ФЗ. Сложнее установить "аналогичность" неконституционным положениям других актов, поскольку они могут не содержать прямой ссылки на положение акта, признанного неконституционным. Как установлено в Определении от 6 декабря 2001 года N 249-О <1>, "само содержание решений Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированные в них правовые позиции, в том числе о суверенитете республик, служат критерием для установления того, воспроизводится ли в тех или иных нормах положение, признанное неконституционным, являются ли данные нормы такими же либо основанными на этом положении и, следовательно, насколько они тождественны, аналогичны, идентичны или подобны, чтобы рассматривать их в качестве воспроизводящих положения, признанные неконституционными, или являющихся такими же, исходя из оценки аналогичности (идентичности) соответствующих норм с использованием известных методов толкования - телеологического, систематического, исторического, логического и др.". В этом же Определении установлено, что обязанность исключить реализацию положений нормативных актов субъектов РФ, аналогичных признанным неконституционными, возложена на законодательные и исполнительные ОГВ субъектов РФ; статья 87 Закона обязывает их выявлять в своем законодательстве положения, которые признаны неконституционными и отменять их. Неисполнение этой обязанности влечет установленную законодательством ответственность (см. комментарий к статье 81 Закона). Ранее статья 34 Закона "О Конституционном Суде РСФСР" прямо предусматривала, что Конституционный Суд, проверив конституционность нормативного акта, может одновременно вынести решение также в отношении нормативных актов, основанных на проверенном или воспроизводящих его положения, хотя бы они и не упоминались в ходатайстве, жалобе или запросе. --------------------------------
<1> СЗ. 28.01.2002. N 4. Ст. 374. Должностными лицами, указанными в части пятой статьи 87 Закона, которые приносят протест либо обращаются в суд с требованием о признании нормативного акта либо договора недействующим, исходя из содержания комментируемого Закона, а также ФЗ о принципах, ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и ГПК, являются Президент и прокуроры. Глава X. РАССМОТРЕНИЕ ДЕЛ О СООТВЕТСТВИИ КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НЕ ВСТУПИВШИХ В СИЛУ МЕЖДУНАРОДНЫХ ДОГОВОРОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Статья 88. Право на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации Комментарий к статье 88 1. Проверка конституционности не вступившего в силу международного договора РФ - единственное исключение из правила, согласно которому Конституционный Суд не осуществляет предварительный конституционный контроль, т.е. проверку соответствия Конституции положений, не вступивших в силу. Перечень субъектов, которые могут обратиться с запросом о проверке конституционности не вступившего в силу международного договора РФ, полностью совпадает с тем, который закреплен статьей 84 Закона (см. комментарий к ней), что 242
обусловлено частью 2 статьи 125 Конституции. Запрос должен быть утвержден решением ОГВ, подписан его руководителем и заверен печатью, за исключением запроса от одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы. Предметом рассмотрения КС может стать международный договор РФ, а не субъекта РФ. 2. В соответствии с ФЗ "О международных договорах Российской Федерации" (далее - ФЗ о международных договорах) он применяется в отношении международных договоров РФ независимо от их вида и наименования (договор, соглашение, конвенция, протокол, обмен письмами или нотами, иные виды и наименования международных договоров) и распространяется на международные договоры, в которых РФ является стороной в качестве государства - продолжателя СССР (статья 1); международный договор РФ означает международное соглашение, заключенное РФ с иностранным государством (или государствами) либо с международной организацией в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится такое соглашение в одном документе или в нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования (статья 2); международные договоры РФ заключаются с иностранными государствами, а также с международными организациями от имени РФ, от имени Правительства РФ, от имени федеральных органов исполнительной власти (статья 3). Все эти международные договоры могут стать предметом рассмотрения Конституционного Суда. В соответствии со статьей 34 ФЗ о международных договорах Конституционный Суд в порядке, определяемом Законом, разрешает дела о соответствии Конституции не вступивших в силу для РФ международных договоров либо отдельных их положений, разрешает споры о компетенции между федеральными ОГВ, а также между ОГВ РФ и субъектов РФ в связи с заключением международных договоров РФ. Не вступившие в силу для РФ международные договоры, признанные Конституционным Судом не соответствующими Конституции, не подлежат введению в действие и применению. Об этом же говорится в части 6 статьи 125 Конституции. Есть случай, когда Президент не вправе, а обязан обратиться в Конституционный Суд с запросом о проверке конституционности не вступившего в силу международного договора РФ. В соответствии с ФКЗ от 17 декабря 2001 года N 6-ФКЗ "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" <1> рассмотрение предложений о принятии в состав РФ нового субъекта РФ и принятие решений о заключении соответствующего международного договора осуществляется в соответствии с ФЗ о международных договорах. После подписания международного договора Президент обращается в Конституционный Суд с запросом о проверке его соответствия Конституции. Если Конституционный Суд признает не вступивший в силу международный договор соответствующим Конституции, указанный международный договор вносится в Государственную Думу на ратификацию федеральным законом. --------------------------------
<1> РГ. 2001. 20 декабря. Статья 89. Допустимость запроса Комментарий к статье 89 1. Основной критерий допустимости запроса о конституционности международного договора РФ его невступление в силу. В соответствии с ФЗ о международных договорах международные договоры вступают в силу для РФ в соответствии с данным ФЗ, в порядке и сроки, которые предусмотрены в договоре или согласованы между договаривающимися сторонами (статья 24). 243
Статья 89 Закона вводит два дополнительных условия допустимости запроса о проверке конституционности международного договора РФ. В соответствии с ней международный договор РФ должен подлежать ратификации или утверждению согласно Конституции и ФЗ. В соответствии со статьей 2 ФЗ о международных договорах термины "ратификация", "утверждение", "принятие" и "присоединение" означают в зависимости от случая форму выражения согласия РФ на обязательность для нее международного договора. Как видно, РФ может выразить согласие на обязательность для нее международного договора не только в форме ратификации или утверждения, но и в формах, которые не указаны в статье 89 Закона. Следовательно, запрос о конституционности международного договора, который может стать для РФ обязательным в результате "принятия" или "присоединения", т.е. в формах, не упоминаемых в статье 89 Закона, исходя из ее буквального содержания может быть признан недопустимым. Но даже в этом случае можно утверждать, что без выражения согласия на обязательность международного договора в какой-либо форме такой договор не является для государства вступившим в силу. Поэтому "используемое как в Конституции, так и в Законе о Конституционном Суде выражение "не вступившие в силу международные договоры Российской Федерации" является внутренне противоречивым, поскольку до момента вступления в силу для Российской Федерации данный международный договор еще не является "международным договором Российской Федерации" <1>. --------------------------------
<1> Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации": Комментарий. М.: Юридическая литература, 1996. С. 271. Международный договор РФ может стать предметом рассмотрения Конституционного Суда и после его ратификации ФЗ, принятым Государственной Думой, но до одобрения такого ФЗ Советом Федерации, подписания Президентом, официального опубликования или указанной даты вступления в силу. Не во всех международных договорах предусматриваются отлагательные сроки вступления их в силу. Все это ориентирует КС на внеочередное рассмотрение дел о соответствии Конституции международных договоров РФ. Со своей стороны Конституционный Суд при получении соответствующего запроса на основании части третьей статьи 42 Закона может обратиться к соответствующим органам и должностным лицам с предложением о приостановлении процесса вступления в силу оспариваемого международного договора РФ до завершения рассмотрения дела Конституционным Судом. 2. Конституция не устанавливает для каких-либо международных договоров РФ исключение из правила их ратификации и не упоминает об иных формах выражения обязательности для РФ международного договора. Тем не менее ФЗ о международных договорах ограничил перечень международных договоров РФ, подлежащих ратификации. В соответствии со статьей 15 данного ФЗ ратификации подлежат следующие международные договоры РФ: а) исполнение которых требует принятия ФЗ, а также устанавливающие иные правила, чем предусмотренные законом; б) предметом которых являются основные права и свободы человека; в) о территориальном разграничении РФ с другими государствами, включая договоры о прохождении Государственной границы РФ, а также о разграничении исключительной экономической зоны и континентального шельфа РФ; г) об основах межгосударственных отношений, по вопросам, затрагивающим обороноспособность РФ, по вопросам разоружения или международного контроля над вооружениями, по вопросам обеспечения международного мира и безопасности, а также мирные договоры и договоры о коллективной безопасности;
244
д) об участии РФ в межгосударственных союзах, международных организациях и иных межгосударственных объединениях, если такие договоры предусматривают передачу им осуществления части полномочий РФ или устанавливают юридическую обязательность решений их органов для РФ. Равным образом подлежат ратификации международные договоры РФ, при заключении которых стороны условились о последующей ратификации. Вопреки пункту "д" статьи 15 ФЗ о международных договорах статья 127 (пункт 2) Бюджетного кодекса РФ, в редакции ФЗ от 26 апреля 2007 года N 63-ФЗ, устанавливает, что "договор о реструктуризации и (или) списании долга иностранного государства перед Российской Федерацией подлежит ратификации, за исключением реструктуризации и (или) списания этого долга в рамках участия Российской Федерации в международных финансовых организациях и финансовых клубах на условиях, общих и единых для всех участников указанных организаций и клубов, а также за исключением реструктуризации и (или) списания долга иностранного государства и (или) иностранного юридического лица перед Российской Федерацией, предусмотренного федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период". Аналогичные положения содержались и в первоначальной редакции статьи 127 Бюджетного кодекса РФ. Данные положения во взаимосвязи с распоряжением Президента от 16 сентября 1997 года N 378рп "О присоединении Российской Федерации к деятельности Парижского клуба кредиторов в качестве государства-участника" <1> уже послужили основанием для списания долгов иностранных государств России. Все это свидетельствует о необходимости безотлагательного изменения положений комментируемого Закона и Бюджетного кодекса. --------------------------------
<1> РГ. 1997. 18 сентября. 3. Условие допустимости запроса, сформулированное в пункте 2 статьи 89 Закона, означает обязанность изложения заявителем собственной правовой позиции о неконституционности международного договора со ссылкой на соответствующие положения Конституции. При этом необходимо иметь в виду, что часть 4 статьи 15 Конституции, согласно которой "если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора", не препятствует оспариванию международных договоров, поскольку она устанавливает приоритет применения, во-первых, только вступивших в силу международных договоров РФ и, во-вторых, только перед "законами", но не перед Конституцией. Иначе РФ невозможно было бы признать суверенным государством. За все время своей деятельности Конституционный Суд не принял ни одного постановления о конституционности международного договора РФ. Соответствующих Закону запросов тоже не было. Едва ли не единственное "дело о международном договоре" возникло по запросу 157 депутатов Государственной Думы о проверке конституционности отдельных положений Договора о дружбе, сотрудничестве и партнерстве между РФ и Украиной, подписанного 31 мая 1997 года, направленного в Конституционный Суд 12 февраля 1999 года. В период предварительного изучения запроса судьей, а именно 17 февраля 1999 года, Совет Федерации одобрил принятый Государственной Думой ФЗ о ратификации этого Договора, а 2 марта 1999 года Президент его подписал; 1 апреля 1999 года по этому Договору был осуществлен обмен ратификационными грамотами, что согласно статье 39 Договора означает его вступление в силу с этой даты. На этом основании Конституционный Суд Определением от 29 апреля 1999 года N 62-О <1> прекратил производство по данному делу, не высказавшись о конституционности или неконституционности самого Договора. Такая процедура свидетельствует о том, что полномочие Конституционного Суда по рассмотрению только
245
не вступивших в силу международных договоров РФ не может быть реализовано без приостановления процесса ратификации международного договора. --------------------------------
<1> В официальных изданиях не опубликовано. Данное дело обусловливает также рассмотрение проблемы допустимости запроса о проверке конституционности ФЗ, ратифицирующих международные договоры РФ. Такие ФЗ теоретически могут быть оспорены в Конституционном Суде на основании пункта "а" части 2 статьи 125 Конституции, а не ее пункта "г", где говорится о проверке конституционности не вступивших в силу международных договоров РФ, а не ратифицирующих их ФЗ. Но признание таких ФЗ неконституционными (например, по порядку принятия) сделает недействующими международные договоры РФ, уже вступившие в силу, что не отнесено к полномочиям КС. Другими словами, если международный договор РФ уже вступал в силу, то он может быть отменен для РФ либо принятием ФЗ о его денонсации (прекращении действия) на основании пункта "г" статьи 106 Конституции и статьи 37 ФЗ о международных договорах, что всегда в суверенной власти РФ, либо прекращением действия в соответствии с содержанием международного договора РФ и нормами международного права. Однако пока ФЗ о ратификации международных договоров РФ было принято более шестисот, а ФЗ об их денонсации всего четыре, причем два из них (оба подписаны исполняющим обязанности Президента 2 января 2000 года) одновременно ратифицировали другие международные договоры РФ. В связи с этим представляется необходимым исключить из пункта "г" части 2 статьи 125 Конституции слова "не вступивших в силу". Это позволит Конституционному Суду рассматривать конституционность любых международных договоров РФ. Необходимо также внесение в Закон изменений, обязывающих Конституционный Суд рассматривать запросы о соответствии Конституции международных договоров РФ незамедлительно, а также предоставить ему право рассматривать такие дела по инициативе не менее трех судей КС. Статья 90. Пределы проверки Комментарий к статье 90 Статья 90 Закона является "отсылочной". В зависимости от содержания запроса о конституционности не вступившего в силу международного договора РФ он может быть проверен с любой точки зрения, предусмотренной статьей 86 Закона (см. комментарий к ней). Статья 91. Итоговое решение по делу Комментарий к статье 91 1. Признание "не вступившего в силу" международного договора РФ соответствующим Конституции означает разрешение его вступления в силу в установленном порядке, если этому не будет других препятствий. Если международный договор РФ (подписанный, но не вступивший в силу) признан неконституционным, то он не может вступать в силу (вводиться в действие и применяться) никаким способом. Решение Конституционного Суда о конституционности международного договора РФ не означает обязанность Государственной Думы принимать ФЗ о его ратификации. Государственная Дума и после такого решения Конституционного Суда может отказаться ратифицировать (отклонить) международный договор РФ.
246
2. Комментируемая статья допускает признание неконституционными отдельных положений, а не всего международного договора РФ. В таком случае иные его положения, не признанные неконституционными, могут вступать в силу. Но в этом случае при ратификации международного договора ФЗ потребуется "оговорка", которая статьей 2 ФЗ о международных договорах рассматривается как "одностороннее заявление, сделанное при подписании, ратификации, утверждении, принятии договора или присоединении к нему, посредством которого выражается желание исключить или изменить юридическое действие определенных положений договора в их применении к Российской Федерации". Может ли признание международного договора РФ неконституционным создать пробел в правовом регулировании? Как установлено статьей 15 (часть 4) Конституции, "если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора". Это правило дублируется во всех важных ФЗ. Поэтому если международный договор РФ, тем более не вступивший в силу, признается неконституционным, то он не может создать пробел в правовом регулировании, поскольку на его место незамедлительно "заступают" соответствующие положения ФЗ. Сохраняется также прямое действие Конституции (часть 1 статьи 15 Конституции). Глава XI. РАССМОТРЕНИЕ ДЕЛ ПО СПОРАМ О КОМПЕТЕНЦИИ Статья 92. Право на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации Комментарий к статье 92 1. ФЗ от 24 июня 1999 года N 119-ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" <1> устанавливал, что компетенция ОГВ - это совокупность его полномочий по предметам ведения, установленным Конституцией и принятыми в соответствии с ней конституциями (уставами) субъектов РФ. Этот ФЗ давно утратил силу, но остается ориентиром для понимания, что является "компетенцией". Кроме того, в период его действия было принято единственное Постановление по спору о компетенции. --------------------------------
<1> СЗ. 28.06.1999. N 26. Ст. 3176. Обращение в Конституционный Суд за разрешением спора о компетенции должно именоваться "ходатайство". 2. В части 3 статьи 125 Конституции установлено, что Конституционный Суд разрешает споры о компетенции между: а) федеральными ОГВ; б) ОГВ РФ и ОГВ субъектов РФ; в) высшими ОГВ субъектов РФ. В связи с этим следует отметить, что в пунктах "а" и "б" части 3 статьи 125 Конституции перед словами "органами государственной власти" во всех случаях следовало вставить слово "высших". Без него положения Конституции могут быть истолкованы как обязывающие Конституционный Суд разрешать споры между любыми федеральными ОГВ. Лишь общий смысл Закона позволяет прийти к выводу, что участником спора о компетенции, подлежащего рассмотрению Конституционным Судом, могут быть только высшие ОГВ как РФ, так и ее субъектов. Для федерального уровня это органы, указанные непосредственно в Конституции: Президент, Правительство, Государственная Дума, Совет Федерации. О возможности участия в спорах о компетенции
247
высших судебных ОГВ - Конституционного Суда, ВС и ВАС - см. комментарий к статье 93 Закона. Уполномоченный по правам человека, Совет Безопасности, Администрация Президента и Генеральный прокурор РФ, упоминаемые в Конституции, не рассматриваются ею как обладающие государственной властью, тем более высшей (хотя в реальности власть у них немалая). Центральная избирательная комиссия РФ и Государственный совет РФ, учрежденные соответственно ФЗ и президентским Указом, не упоминаются в Конституции. Министерства и иные федеральные органы исполнительной власти, нижестоящие суды не являются высшими ОГВ. Соответственно, эти органы не могут быть участниками спора о компетенции, рассматриваемого Конституционным Судом. В субъектах РФ их высшими ОГВ являются законодательный орган, высший исполнительный ОГВ и его руководитель (президент, губернатор, глава администрации, мэр Москвы), а также конституционный (уставной) суд субъекта РФ, если он учрежден в субъекте РФ. В конституции (уставе) субъекта РФ может быть установлено, что правом на обращение в Конституционный Суд обладает либо высший исполнительный ОГВ субъекта РФ, либо только его руководитель; в этом случае субъект, не наделенный таким правом, является ненадлежащим заявителем в Конституционный Суд. Возможный пример спора о компетенции с участием ОГВ субъекта РФ дает пункт 22 статьи 38 ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", в соответствии с которым в случае возникновения спора о компетенции между ОГВ РФ и ее субъекта в связи с назначением референдума субъекта РФ подготовка такого референдума приостанавливается до вынесения решения Конституционного Суда РФ. Конституция и Закон допускают разрешение спора о компетенции между органами субъектов, а не субъекта РФ, то есть между высшими ОГВ разных субъектов РФ. Спор о компетенции между ОГВ одного субъекта РФ КС РФ неподведомствен, такие споры подлежат разрешению в соответствии с нормативными актами субъекта РФ. Комментируемая статья допускает обращение в Конституционный Суд Президента в случаях, если он является или не является участником спора о компетенции, но в силу статьи 85 (часть 1) Конституции использует согласительные процедуры между другими "спорщиками" и при недостижении согласованного решения передает разрешение спора на рассмотрение Конституционного Суда. В соответствии с частью 2 статьи 85 Конституции он может также приостановить действие акта исполнительного ОГВ субъекта РФ, если считает его противоречащим Конституции, до решения этого вопроса "соответствующим" (Конституционным) судом. Ходатайство по спору о компетенции должно быть утверждено решением ОГВ, подписано его руководителем и заверено печатью. Статья 93. Допустимость ходатайства Комментарий к статье 93 1. Условия допустимости ходатайства по спору о компетенции по сравнению с критериями допустимости других обращений в Конституционный Суд регламентированы Законом наиболее детально и поэтому труднопреодолимы. Чтобы стать предметом рассмотрения Конституционного Суда, спор о компетенции должен "пройти через Президента". Неисполнение хотя бы одного из указанных в статье 93 Закона условий влечет признание ходатайства по спору о компетенции недопустимым. Неудивительно, что за 15 лет действия Закона Конституционный Суд принял всего одно Постановление по спору о
248
компетенции - от 1 декабря 1999 года N 17-П <1>. Стороной спора был Президент, и он, разумеется, был решен в его пользу. --------------------------------
<1> РГ. 1999. 16 декабря. Для "полноты картины" следует назвать также "полукомпетенционное" Постановление - от 6 апреля 1998 года N 11-П <1> по делу о разрешении спора между Государственной Думой, Советом Федерации и Президентом об обязанности Президента подписать принятый ФЗ. Конституционный Суд не назвал его "спором о компетенции", поскольку подписание ФЗ, несомненно, относится к компетенции Президента. Но дело было рассмотрено и решено на основании статей 92 - 95 Закона, устанавливающих особенности рассмотрения дел по спорам о компетенции. --------------------------------
<1> СЗ. 20.04.1998. N 16. Ст. 1879. 2. Споры о компетенции между федеральными ОГВ возникают, как правило, в связи с несоблюдением принципа самостоятельности в осуществлении каждым из них собственных конституционных полномочий, т.е. статьи 10 Конституции; между ОГВ РФ и ОГВ субъектов РФ - по вопросам федеративных отношений и федеративного устройства РФ, т.е. главы 3 Конституции; между высшими ОГВ субъектов РФ - в связи с нарушением ими принципа самостоятельности и равноправия всех субъектов РФ, т.е. статьи 5 Конституции, а также в результате применения высшими ОГВ "компетенционных" положений Конституции (статьи 72 - 73), которое практически всегда реализуется изданием акта. Как следует из Определения от 2 ноября 1995 года N 81-О <1>, если в запросе о конституционности нормативного акта ставится вопрос о том, что его принятие не входило в компетенцию принявшего его органа, то фактически имеет место спор о компетенции. Но в соответствии с частью второй статьи 94 Закона "рассмотрение дела о соответствии нормативного акта, являющегося предметом спора о компетенции, Конституции... возможно только на основании отдельного запроса и в соответствии с порядком рассмотрения дел о проверке конституционности нормативных актов". Таким образом, при издании ненормативного акта, послужившего основанием спора о компетенции, в Конституционный Суд необходимо направлять ходатайство по спору о компетенции, а при издании нормативного акта - запрос о его конституционности. Исходя из этого, в пункте 4 части первой статьи 93 Закона в качестве условия допустимости ходатайства по спору о компетенции говорится об издании ненормативного акта. --------------------------------
<1> В официальных изданиях не опубликовано. Однако спор о компетенции может возникнуть не только в результате издания акта, т.е. совершения действия, но и при бездействии соответствующего ОГВ, который должен принимать решение (пункт 4 части первой статьи 93 Закона). Трудность установления такой обязанности заключается в том, что многие "компетенционные" положения Конституции сформулированы таким образом, что могут рассматриваться не как обязывающие, а как наделяющие усмотрением, правом. 3. Согласно пункту 1 части первой статьи 93 Закона оспариваемая компетенция должна определяться непосредственно Конституцией. Но "конституционная" компетенция может детализироваться законами. Более того, применительно к Президенту Конституционный Суд несколькими своими решениями расширил его компетенцию, установив, что помимо полномочий, установленных непосредственно Конституцией, он как глава государства обладает некими "скрытыми" и "подразумеваемыми" полномочиями. С одной стороны, для Президента это повышает вероятность стать участником спора о компетенции, с другой - делает разрешение таких споров "не в пользу 249
Президента" маловероятными, поскольку ни один другой ОГВ такими полномочиями не обладает. При решении вопроса о допустимости ходатайства по спору о компетенции необходимо иметь в виду, что полномочия конкретных высших ОГВ субъектов РФ в Конституции не упоминаются. Поэтому ходатайства по спорам о компетенции, в которых ставится вопрос, к компетенции какого именно ОГВ субъекта РФ относится решение того или иного вопроса, Конституционный Суд признавал недопустимыми (Определения от 1 апреля 1996 года N 20-О и от 30 апреля 1996 года N 16-О <1>). --------------------------------
<1> Оба официально не опубликованы. 4. В силу пункта 2 части первой статьи 93 Закона Конституционный Суд не может рассматривать споры о компетенции между какими-либо судами. ВС, ВАС и конституционные (уставные) суды субъектов РФ могут быть участниками спора о компетенции, но не друг с другом. Подведомственность дел судам и вопросы подсудности неоднократно были предметом рассмотрения Конституционного Суда при проверке конституционности положений нормативных актов (см., например, комментарий к статье 3 Закона). Конституционный Суд, хотя его компетенция и устанавливается Конституцией и ФКЗ, тоже не может быть участником (стороной дела) по спору о компетенции (например, между Конституционным Судом и Государственной Думой), поскольку в таком случае он окажется "судьей в собственном деле". Однажды Конституционный Суд уже дал повод упрекнуть себя в отступлении от пункта 2 части первой статьи 93 Закона и подмене решения о толковании Конституции решением по спору о подведомственности дел судам: в Постановлении от 16 июня 1998 года, принятом по делу о толковании статей 125, 126 и 127 Конституции, определяющих компетенцию высших судов, Конституционный Суд установил, что "рамки настоящего толкования определяются целью разграничения компетенции в области нормоконтроля между Конституционным Судом Российской Федерации и другими судами". Поскольку споры о компетенции с участием Конституционного Суда не могут им разрешаться, это должно ориентировать Конституционный Суд на воздержание от расширения предоставленных ему полномочий собственными решениями. 5. В пункте 3 части первой статьи 93 Закона сформулировано довольно неопределенное основание допустимости ходатайства по спору о компетенции. Если спор был разрешен иным способом, то теперь он отсутствует, не допуская тем самым ходатайство о его разрешении. Что касается иных способов разрешения спора (согласительные процедуры с участием Президента, отменой акта, вызвавшего спор, и др.), то один из них всегда может быть использован и Конституционный Суд может на этом основании отказать в принятии ходатайства по спору о компетенции к рассмотрению. Это делает принятие его к рассмотрению вопросом политической целесообразности и противоречит положению статьи 3 Закона, согласно которому Конституционный Суд решает исключительно вопросы права. О широких возможностях для отказа в принятии к рассмотрению ходатайств по спорам о компетенции свидетельствуют сами решения Конституционного Суда. Например, в Конституционный Суд обращалась Московская областная Дума в связи с тем, что Московская городская Дума приняла Закон, относящий территорию аэропорта "Шереметьево" к территории Москвы. Полагая, что территория аэропорта "Шереметьево" является частью территории Московской области и что принятием названного Закона изменены границы этих субъектов РФ, Московская областная Дума дважды обращалась в Московскую городскую Думу с предложением о разрешении возникшего спора во внесудебном порядке, однако Московская городская Дума от проведения согласительных процедур уклонилась. По мнению Московской областной Думы, включение территории 250
аэропорта "Шереметьево" в состав территории города Москвы Законом Москвы является нарушением конституционного требования об изменении границ между субъектами РФ с их взаимного согласия и противоречит статьям 67 (часть 3) и 73 Конституции. Конституционный Суд Определением от 8 июня 2000 года N 90-О <1> отказал в принятии ходатайства Московской областной Думы к рассмотрению ввиду того, что статья 93 Закона "в числе условий допустимости ходатайства о разрешении спора о компетенции предусматривает невозможность разрешения спора иным способом", а заявитель не использовал обращение к Президенту в качестве иного способа разрешения спора. В ответ на ходатайство Московской областной Думы о разъяснении данного Определения Конституционный Суд Определением от 14 декабря 2000 года N 245-О <2> подтвердил, что "обязательным условием допустимости рассмотрения ходатайства по такому спору в Конституционном Суде Российской Федерации является положение о том, что "спор не был или не может быть разрешен иным способом". Это было последнее решение Конституционного Суда по ходатайству по спору о компетенции. --------------------------------
<1> В официальных изданиях не опубликовано. <2> В официальных изданиях не опубликовано. Иными указанными в пункте 3 части первой статьи 93 Закона способами разрешения споров о компетенции фактически являются досудебные процедуры, предусмотренные пунктами 5 - 7 части первой статьи 93 Закона. 6. Часть вторая статьи 93 Закона устанавливает дополнительные требования допустимости ходатайства по спору о компетенции от Президента. Как глава государства Президент обязан предварительно использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между любыми высшими ОГВ и только в случае недостижения соглашения передать на рассмотрение Конституционного Суда тот спор, который ему подведомствен. По смыслу пунктов 2 и 3 части первой статьи 93 Закона Конституционному Суду неподведомственно ходатайство по спору о компетенции, если спор может быть разрешен иным судом. В соответствии со статьей 27 (пункт 6 части 1) ГПК гражданские дела по разрешению споров между федеральными ОГВ и ОГВ субъектов РФ, между ОГВ субъектов РФ рассматривает ВС, если спор передан на его рассмотрение Президентом в соответствии со статьей 85 Конституции. В соответствии с пунктом 3 части 2 статьи 34 АПК экономические споры между РФ, ее субъектами, а также между субъектами РФ, которые невозможны без участия их ОГВ, подсудны ВАС. Следовательно, ходатайство Президента в Конституционный Суд по спору о компетенции является недопустимым, если спор возник по гражданскому (экономическому) делу. В свою очередь, ВС и ВАС неподведомствен спор о компетенции, определяемой Конституцией. Статья 94. Пределы проверки Комментарий к статье 94 Комментируемая статья взаимосвязана со статьей 86 Закона. В соответствии с ними Конституционный Суд может рассматривать споры о компетенции в пределах, установленных пунктами 4 - 6 части первой статьи 86 Закона (см. комментарий к ней). Статья 95. Итоговое решение по делу Комментарий к статье 95
251
В статье 95 Закона имеется в виду Постановление Конституционного Суда. Она связывает итоговое решение по спору о компетенции в основном с изданием акта и позволяет Конституционному Суду высказаться о "полномочии", а не об обязанности его издания. Тем не менее в единственном Постановлении по спору о компетенции - от 1 декабря 1999 года N 17-П - Конституционный Суд установил, что акт о временном отстранении Генерального прокурора РФ от должности, необходимость которого обусловлена возбуждением в отношении его уголовного дела, обязан издать Президент. По данному делу судьей В.О. Лучиным изложено Особое мнение, содержание которого более убедительно, чем Постановление Конституционного Суда. Часть вторая комментируемой статьи в зависимости от обстоятельств дела позволяет придать решению Конституционного Суда обратную силу. Об обратной силе решения Конституционного Суда см. также комментарий к статье 79 Закона. Глава XII. РАССМОТРЕНИЕ ДЕЛ О КОНСТИТУЦИОННОСТИ ЗАКОНОВ ПО ЖАЛОБАМ НА НАРУШЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННЫХ ПРАВ И СВОБОД ГРАЖДАН Статья 96. Право на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации Комментарий к статье 96 1. Жалобы составляют абсолютное большинство обращений в КС. В 1995 - 2006 годах из 150 980 обращений в КС 149 603, то есть более 99%, составили жалобы граждан и их объединений (организаций) <1>. Срок обращения в КС с жалобой на неконституционность того или иного положения закона после его принятия либо применения в конкретном деле заявителя в РФ, в отличие от некоторых других государств, не ограничен. --------------------------------
<1> Конституционный Суд Российской Федерации. Постановления. Определения. М.: НОРМА, 2007. С. 720. Ранее Закон "О Конституционном Суде РСФСР" допускал возможность обращения в Конституционный Суд с индивидуальной (неколлективной) жалобой физических или юридических лиц, но ограничивал срок ее направления тремя годами со дня принятия нормативного акта и вводил 14 оснований для отказа в принятии жалобы к рассмотрению, в том числе такое, как нецелесообразность, по мнению Конституционного Суда, рассмотрения жалобы. Причем жалоба должна была подаваться не на положение нормативного акта, а на неконституционность основанной на нем правоприменительной практики, и заявитель обязывался доказать, что практика уже сложилась и его дело - не исключение. Решение Конституционного Суда по индивидуальной жалобе распространялось только на указанные в ней правоотношения, т.е. выраженная в нем правовая позиция не имела общего характера и не подлежала применению при рассмотрении других аналогичных дел частных лиц в судах. Комментируемый Закон подобные требования не установил и тем самым предоставил частным лицам значительно большие возможности для восстановления своих конституционных прав и свобод. О необходимости различать процедуры рассмотрения жалоб граждан по разным законам о Конституционном Суде свидетельствует Определение от 6 июля 2000 года N 128-О <1>, согласно которому "проверка конституционности закона по жалобе гражданина не может быть признана допустимой в том случае, если конституционные права и свободы заявителя нарушаются не самим по себе оспариваемым законом, а в результате неправомерной практики его применения". --------------------------------
<1> РГ. 2000. 3 августа. 252
Определением от 17 октября 2006 года N 382-О <1> КС подтвердил, что проверка конституционности обыкновения правоприменительной практики, в том числе толкования правовых норм судами общей юрисдикции, в компетенцию Конституционного Суда Российской Федерации не входит. Однако Определением от 2 ноября 2006 года N 444-О <2> КС, по сути, признал неконституционность практики применения положения Налогового кодекса РФ. --------------------------------
<1> В официальных изданиях не опубликовано. <2> РГ. 2006. 31 декабря. Как установлено Определением от 8 января 1998 года N 34-О <1>, предназначение Конституционного Суда и его компетенция "предполагают необходимость конституционного судопроизводства в случаях, если без признания оспариваемого закона неконституционным нарушенные права и свободы гражданина не могут быть восстановлены иным образом". Ошибочное применение закона, указано в Определении от 8 октября 1999 года N 160-О <2>, не может служить основанием для проверки его конституционности. --------------------------------
<1> В официальных изданиях не опубликовано. <2> СЗ. 06.12.1999. N 49. Ст. 6070. 2.1. Рассмотрение по жалобам частных лиц конституционности нормативных актов в связи с их применением в конкретных делах (по конкретным жалобам) в правовой науке обозначается понятием "конкретный нормоконтроль". Направление в Конституционный Суд абстрактных жалоб граждан, не связанных с конкретным делом, Законом не допускается. Абстрактные жалобы КС Определением от 27 декабря 2005 года N 522-О <1> не исключает в отношении конституционных (уставных) судов субъектов РФ: --------------------------------
<1> ВКС. 2006. N 2. "Переход - в связи с изменением конституции (устава) субъекта Российской Федерации - от законодательной модели, включающей полномочие конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации осуществлять по жалобам граждан проверку соответствия нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации его конституции (уставу) в порядке так называемого абстрактного нормоконтроля, к законодательной модели конкретного нормоконтроля, при котором по обращениям граждан конституционный (уставный) суд субъекта Российской Федерации рассматривает дела о соответствии конституции (уставу) лишь законов субъекта Российской Федерации, примененных или подлежащих применению в конкретном деле, является конституционно допустимым. Согласно Федеральному конституционному закону "О судебной системе Российской Федерации" конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации входят в судебную систему Российской Федерации как суды объектов Российской Федерации; они могут создаваться субъектами Российской Федерации для рассмотрения вопросов соответствия законов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления субъекта Российской Федерации конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, а также для толкования конституции (устава) субъекта Российской Федерации; решение вопроса о необходимости создания такого суда является прерогативой субъекта Российской Федерации, и субъекты Российской Федерации самостоятельно определяют порядок организации и деятельности данных судов, в том числе их компетенцию, с учетом федерального регулирования и правовой помощи этого судебного института (статьи 4, 17 и 27)". 253
2.2. "Конкретное дело" гражданина возникает не обязательно со стадии вступления в него суда. Например, Определение от 10 декабря 2002 года N 316-О <1> было принято по жалобам граждан в связи с применением обжалованных положений в их деле Главным управлением социальной защиты населения Оренбургской области. Без участия суда возникло конкретное дело гражданки А.Ф. Павловой, по жалобе которой принято Определение от 5 июля 2002 года N 203-О <2>. --------------------------------
<1> СЗ. 03.02.2003. N 5. Ст. 503. <1> ВКС. 2003. N 1. Как установлено в Определении от 19 февраля 2004 года N 33-О <1>, "конкретным является дело, в связи с которым судом или иным правоприменительным органом в рамках юрисдикционной или иной процедуры и на основе норм соответствующего закона разрешается вопрос, затрагивающий права и свободы заявителя, а также устанавливаются и (или) исследуются фактические обстоятельства". Обращаясь в Конституционный Суд, заявитель обязан приложить к жалобе копию официального документа, подтверждающего применение либо возможность применения оспариваемого закона при разрешении его конкретного дела. Такие положения Закона лишь воспроизводят и конкретизируют положения Конституции, закрепляющие пределы и условия осуществления Конституционным Судом правомочий по защите прав граждан. Аналогичные правовые позиции выражены Конституционным Судом и в ряде других его решений. --------------------------------
<1> В официальных изданиях не опубликовано. Положения различных законов в конкретных делах в зависимости от их категорий и обстоятельств могут нарушить конституционные права как истца, так и ответчика, а также гражданина, "проходившего по уголовному делу". Поэтому в Конституционный Суд может обратиться любой из них. Обычно в КС обжалуются отдельные положения нормативных актов, поскольку только они нарушают конституционные права и свободы частных лиц. Но возможно обжалование в КС также всего закона. Например, Определением от 1 апреля 2008 года N 194-О-П <1> КС признал утратившим силу весь обжалованный Закон Калининградской области "Об организации местного самоуправления на территории Балтийского городского округа". --------------------------------
<1> РГ. 2008. 19 апреля. 3.1. К жалобе необходимо прилагать копию (ксерокопию) документа, подтверждающего применение положения закона или его возможность в конкретном деле заявителя (часть вторая статьи 96 Закона). Возможно, ФЗ действительно не соответствует Конституции и нарушает определенное конституционное право или свободу гражданина. Например, Определением от 16 октября 2003 года N 330-О <1> КС отказал гражданину в принятии к рассмотрению жалобы на нарушение его конституционных прав положением ФКЗ "О государственном гимне Российской Федерации", поскольку этот ФКЗ "в деле заявителя не применялся и не затрагивает его права и свободы". КС в Определении не указал, в какой именно части текст гимна не соответствует Конституции. Между тем такое несоответствие - статьям 14 (часть 1) и 28 Конституции - действительно имеется в части слов "Хранимая Богом родная земля" <2>. Документ же о применении такого положения в конкретном деле заявителя, подтверждающий нарушение его конституционного права или свободы, точнее, документ, который признает таковым КС, оформить и получить маловероятно. --------------------------------
<1> В официальных изданиях не опубликовано. 254
<2> Подробнее см.: Мазуров А.В. Государственные символы Российской Федерации (конституционные аспекты) // Материалы научной конференции "Конституция как символ эпохи" / Издательство Московского университета, 2004. Т. 1. Не всякий приложенный к жалобе в КС документ, в том числе документ "из суда", в котором упоминается обжалуемое нормативное положение, КС признает подтверждающим его применение, в том числе в будущем, в конкретном деле заявителя. Например, в Определении от 27 декабря 2005 года N 522-О КС установил, что "само по себе принятие... судом указанных заявлений... к производству не является достаточным подтверждением возможности применения положений названных законов в ее деле. Из текста определений... суда не ясно, какие из оспариваемых законоположений и как именно будут применены в деле заявительницы и может ли такое применение привести к нарушению ее конституционных прав... Не могут расцениваться в качестве документов, подтверждающих применение указанных законоположений, и письма, полученные заявительницей от председателя... суда... - они носят информационный характер и содержат лишь разъяснение норм". Если правоприменительный орган, в том числе суд, отказывается, неоправданно затягивает выдачу или не может выдать копию нужного документа, то заявитель вправе обжаловать это в соответствующую судебную инстанцию либо просить в жалобе в Конституционный Суд принять меры к его получению. Конституционный Суд может затребовать документ и по собственной инициативе. Например, граждане Ардерихин, Бобырев, Попков и Коцюбка, находясь в местах лишения свободы, испытывали существенные затруднения с предоставлением копий пенсионных дел, необходимых для рассмотрения Конституционным Судом их жалоб о проверке конституционности статьи 124 Закона "О государственных пенсиях в РСФСР", в соответствии с которой за время лишения пенсионера свободы по приговору суда выплата назначенной пенсии приостанавливается. В порядке подготовки дела к слушанию судьядокладчик делал неоднократные запросы в органы социального обеспечения, предпринял меры для розыска затерявшегося пенсионного дела Ардерихина. В итоге обжалованное положение Постановлением от 16 октября 1995 года N 11-П <1> было признано не соответствующим Конституции. --------------------------------
<1> РГ. 1995. 21 октября. В Определении от 10 ноября 2002 года N 270-О <1> установлено, что проверка конституционности закона по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан не может быть осуществлена, если закон не применен в конкретном деле или если надлежащим образом не установлено, что он подлежит применению. По смыслу статей 118 (части 1 и 2), 120, 126 и 127 Конституции вопрос о том, какие нормы подлежат применению в том или ином конкретном деле, разрешается тем судом, которому подсудно данное дело. Если из приложенных к жалобе документов следует, что рассмотрение дела по исковым заявлениям не только не завершено, но и не начато, суд общей юрисдикции еще не выразил своей позиции по вопросу о том, подлежат ли положения закона применению в конкретном деле, то нельзя утверждать, что ими нарушаются права и свободы граждан. При таких обстоятельствах принятие Конституционным Судом жалобы к рассмотрению и проверка конституционности оспариваемых в ней норм фактически означали бы предрешение вопроса о том, подлежат ли эти нормы применению в конкретном деле, что, по смыслу статей 118, 125 (часть 4) и 126 Конституции, а также статей 96 и 97 Закона, на данном этапе правоприменительного процесса недопустимо. Прерывание этого процесса и его перевод в рамки конституционного судопроизводства, по смыслу статей 46 (часть 1), 47 (часть 1), 118 (часть 2), 125 (часть 4), 126 и 128 (часть 3) Конституции, не имеет достаточных оснований и не согласуется с предназначением и 255
существом конституционного судопроизводства и полномочиями Конституционного Суда в их соотношении соответственно с гражданским судопроизводством и полномочиями судов общей юрисдикции по разрешению гражданских, административных и иных дел, подсудных этим судам, их местом в системе судебных органов. --------------------------------
<1> СЗ. 25.11.2002. N 47. Ст. 4729. Таким образом, если дело начинает рассматриваться сразу в судебном порядке, то частному лицу перед обращением в Конституционный Суд необходимо дождаться решения суда первой инстанции. Документом, подтверждающим применение в деле заявителя положения нормативного акта, не является письмо Секретариата, даже если в нем говорится о том, что положение нормативного акта применялось или подлежит применению в конкретном деле заявителя, поскольку Секретариат не является органом, уполномоченным применять положение нормативного акта в деле заявителя, за исключением положения комментируемого Закона (см. комментарий к статье 40 Закона). 3.2. Термин "закон, подлежащий применению", использованный в статье 125 (часть 4) Конституции, статьях 3 (пункт 3 части первой), 96 (часть первая) и 97 (пункт 2), означает неизбежность применения определенного положения закона при рассмотрении дела заявителя. Если в его применении в конкретном деле заявителя существует не неизбежность, а лишь возможность, то есть существует возможность неприменения положения в деле заявителя и возможно решение по его делу не на основании обжалуемого положения закона, что подтверждается копией официального документа, то жалоба в КС является недопустимой (см. также комментарий к статье 97 Закона). Вместе с тем нельзя не отметить, что если закон, исходя из обстоятельств дела, действительно "подлежит применению", в том числе в случаях, когда его применение затягивается, то зачем прилагать об этом отдельный документ? Кто выдаст такой документ вне установленной процедуры рассмотрения дела? Полагаем, что для защиты нарушенных конституционных прав и свобод ответы на такие вопросы обусловливают расширительное толкование КС и Секретариатом документов, подтверждающих будущее применение положений законов в конкретных делах частных лиц. 4.1. Обычно жалобы в КС подписываются заявителями лично. Однако в практике КС не исключается обжалование конституционности положений закона и представителями заявителей. Например, Определением от 25 января 2005 года N 42-О <1> КС решил по существу вопрос по жалобе, поданной адвокатами в защиту прав других граждан (обвиняемых). --------------------------------
<1> ВКС. 2005. N 4. Количество подписантов жалоб в Конституционный Суд, как правило, не усиливает позицию обращающегося. Например, Постановлением от 24 января 1997 года N 1-П <1> было установлено, что коллективная жалоба группы граждан связана с применением закона по конкретному делу не всех этих граждан, а лишь гражданки С.Б. Крюковой. Поэтому Конституционный Суд рассматривал не коллективную, а лишь индивидуальную жалобу С.Б. Крюковой. --------------------------------
<1> СЗ. 03.02.1997. N 5. Ст. 708. В Постановлении от 22 июля 2002 года N 14-П указаны фамилии 174 граждан, которые послужили поводом к проверке конституционности положений ФЗ "О реструктуризации кредитных организаций" и "О несостоятельности (банкротстве)". Тем не менее данные положения в части, касающейся условий заключения мирового 256
соглашения при реструктуризации кредитной организации, были признаны не противоречащими Конституции. 4.2. Статья 96 Закона дает возможность обратиться в Конституционный Суд родителям с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод их несовершеннолетних детей (например, права на образование). О представительстве родителями интересов своих несовершеннолетних детей в Конституционном Суде см. комментарий к статье 53 Закона. В качестве частного лица в Конституционный Суд может обратиться также Президент и иные лица, имеющие право на обращение в Конституционный Суд по другим категориям дел, сотрудник Аппарата Конституционного Суда, судья Конституционного Суда. Но в последнем случае судья не имеет права участвовать в рассмотрении жалобы (см. комментарий к статье 56 Закона). 5.1. Часть первая статьи 96 Закона допускает обращение с жалобой также "иных органов и лиц, указанных в федеральном законе". Как показано в комментарии к статье 3 Закона, таким правом наделены Уполномоченный по правам человека, Генеральный прокурор и ОМС. Однако данные субъекты обращаются в Конституционный Суд за защитой не своих, а чужих конституционных прав и свобод, возникающих в конкретных делах. В соответствии со статьей 4 ФЗ от 25 июля 2002 года N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" <1> иностранцы пользуются в РФ правами наравне с гражданами РФ, а значит, могут обращаться в Конституционный Суд за защитой своих конституционных прав и свобод. КС неоднократно принимал постановления по жалобам иностранных граждан. Вряд ли недопустима также жалоба иностранного юридического лица. --------------------------------
<1> СЗ. 29.07.2002. N 30. Ст. 3032. Думается, что упоминание в нормах, относящихся к рассмотрению жалоб граждан, еще одного ФЗ на этот раз в части 4 статьи 125 Конституции является излишним. В соответствии с ней Конституционный Суд по жалобам граждан проверяет конституционность закона "в порядке, установленном федеральным законом". Но Конституционный Суд проверяет их в порядке, установленном комментируемым Законом, т.е. ФКЗ, а не ФЗ. Поэтому Государственная Дума не может принять ФЗ с положениями, определяющими порядок рассмотрения дел Конституционным Судом. 5.2. В порядке статей 96 и 97 Закона в Конституционный Суд не могут обратиться ОГВ, даже если положение закона применяется в конкретном деле с их участием. ОГВ, имеющие право обращения в Конституционный Суд, не имеют конституционных прав и свобод, предоставленных Конституцией частным лицам. Соответственно, они не могут обращаться с жалобой на их нарушение. Если положение нормативного акта применено в деле с участием ОГВ, он может обратиться в Конституционный Суд только с запросом о проверке его конституционности в порядке статей 84 и 85 Закона, то есть в порядке абстрактного нормоконтроля. На это обращалось внимание в Постановлении от 17 ноября 2005 года N 11-П <1> в отношении Администрации Тульской области. При несоблюдении этого условия обращение ОГВ может быть признано недопустимым. Однако если ОГВ обращается в КС с запросом о подтверждении конституционности положения нормативного акта, то он должен приложить к запросу копию документа уполномоченного ОГВ об отказе применять такое положение (см. комментарий к статье 85 Закона). --------------------------------
<1> РГ. 24.11.2005. 6.1. Комментируемая статья допускает обращение в Конституционный Суд объединений граждан. 257
Под понятие "объединение граждан" подпадает практически любое их объединение, созданное для содействия в реализации любых конституционных прав и свобод. Ими являются группы граждан, а также объединения, созданные в соответствии с ГК, ФЗ "Об общественных объединениях", "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности", "О свободе совести и о религиозных объединениях", "Об объединениях работодателей", "О политических партиях" и др. В Постановлении от 2 апреля 2002 года N 7-П <1> установлено, что "не исключается защита средствами конституционного правосудия прав муниципальных образований как территориальных объединений граждан". --------------------------------
<1> СЗ. 08.04.2002. N 14. Ст. 1374. В Определении от 4 декабря 1995 года N 113-О <1> установлено, что "объединение граждан вправе обращаться с жалобой в Конституционный Суд Российской Федерации в том случае, если примененный или подлежащий применению в конкретном деле закон нарушает, по мнению заявителя, индивидуальные или коллективные конституционные права и свободы членов данного объединения или конституционные права самого объединения". --------------------------------
<1> В официальных изданиях не опубликовано. В случае нарушения законом конституционных прав объединения граждан жалоба в Конституционный Суд может быть подана самим объединением или лицами, управомоченными в силу части второй статьи 53 Закона представлять их интересы в Конституционном Суде (Определение от 12 марта 1998 года N 31-О <1>). --------------------------------
<1> В официальных изданиях не опубликовано. 6.2. Объединение граждан может иметь или не иметь статуса юридического лица, т.е. быть или не быть организацией. Любое из них может обратиться в Конституционный Суд. Право юридических лиц обращаться в Конституционный Суд следует также из статьи 39 Закона, устанавливающей размер государственной пошлины по жалобам юридических лиц. Как установлено в Постановлении от 24 октября 1996 года N 17-П <1>, статья 125 (часть 4) Конституции не определяет круг субъектов, правомочных обращаться в Конституционный Суд с жалобами, оставляя это на усмотрение законодателя. По смыслу части первой статьи 96 Закона граждане и созданные ими объединения вправе обратиться с конституционной жалобой на нарушение прав, в частности, самого объединения, в тех случаях, когда его деятельность связана с реализацией конституционных прав граждан, являющихся его членами (участниками, учредителями). Акционерное общество, товарищества и общество с ограниченной ответственностью по своей сути являются объединениями - юридическими лицами, которые созданы гражданами для совместной реализации таких конституционных прав, как право свободно использовать свои способности и имущество для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности и право иметь в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом как единолично, так и совместно с другими лицами (статьи 34 и 35 Конституции). --------------------------------
<1> СЗ. 04.11.1996. N 45. Ст. 5202. Вопрос о том, может ли в Конституционный Суд обратиться с жалобой любое юридическое лицо или только то, которое создано частными лицами, решен Постановлением от 12 октября 1998 года N 24-П <1>, согласно которому, поскольку 258
государственное унитарное предприятие, как и частное юридическое лицо, является субъектом конституционной обязанности платить законно установленные налоги и сборы, его жалоба также может быть признана допустимой. Более убедительной представляется точка зрения В.О. Лучина и О.Н. Дорониной, высказанная ими до принятия названного Постановления. Они пишут, что право на обращение с жалобой в Конституционный Суд "распространяется только на юридические лица, созданные путем объединения усилий или капиталов граждан. Юридические лица, созданные государством или органами местного самоуправления, нельзя определить как союз граждан" <2>. --------------------------------
<1> СЗ. 19.10.1998. N 42. Ст. 5211. <2> Лучин В.О., Доронина О.Н. Жалобы граждан в Конституционный Суд Российской Федерации. М.: ЮНИТИ, 1998. С. 41. Жалоба от объединения, являющегося юридическим лицом, должна быть подписана его руководителем и заверена печатью. 7.1. Статья 96 комментируемого Закона допускает обращение частных лиц с жалобой на нарушение их конституционных прав и (или) свобод законом. Таким законом может быть любой закон, действующий в РФ: принятые до Конституции законы РСФСР; закон или основы законодательства РФ, ФКЗ или ФЗ (кодекс); конституция (устав), кодекс или иной закон субъекта РФ; не признанный в РФ недействующим закон СССР. Однако Закон РФ о поправке к Конституции (например, Закон РФ от 30 декабря 2008 года N 6-ФКЗ "Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы" <1>) не может стать предметом обжалования или оспаривания, поскольку он станет частью Конституции, конституционность которой Конституционный Суд проверять не уполномочен. Такой вывод следует из Определения от 1 апреля 1996 года N 13-О. --------------------------------
<1> РГ. 2008. 31 декабря. Перечень актов, которые могут обжаловать граждане в Конституционном Суде, в настоящее время расширен самим Конституционным Судом за счет актов, которые не именуются законами. Так, в Постановлении от 27 января 2004 года N 1-П была сформулирована правовая позиция, касающаяся возможности проверки конституционности нормативных актов Правительства по жалобам граждан в связи с конкретным делом. Согласно данной правовой позиции, если нормативный акт Правительства принят во исполнение полномочия, возложенного на него непосредственно ФЗ, по вопросу, не получившему содержательной регламентации в этом законе, и именно на основании такого уполномочия Правительство непосредственно осуществляет правовое регулирование соответствующих общественных отношений (так называемое делегированное регулирование), судебная проверка нормативного акта Правительства невозможна без установления соответствия Конституции самого ФЗ. Следовательно, если имеет место прямая нормативная связь нормативного акта Правительства с ФЗ и если эти акты применены или подлежат применению в конкретном деле в неразрывном единстве, Конституционный Суд может признать допустимой и жалобу гражданина на нарушение конституционных прав и свобод, в которой оспаривается конституционность как ФЗ, так и нормативного акта Правительства. Данная правовая позиция подтверждена Определением от 14 октября 2004 года N 319-О <1>. Ранее Конституционный Суд отказывал гражданам в проверке конституционности нормативных актов (постановлений) Правительства по их жалобам, даже если положения этих актов применялись в конкретном деле и имели прямую нормативную связь с ФЗ (Определение от 20 ноября 1998 года N 176-О <2> и др.). Теперь он рассматривает их. Например, положения нормативного акта Правительства по жалобам частных лиц были рассмотрены и признаны неконституционными Постановлением от 14 259
июля 2005 года N 8-П <3>. Однако Определением от 24 мая 2005 года N 173-О <4> Конституционный Суд, установив, что из обжалуемого Постановления Правительства не следует, что оно принято в силу прямого предписания ФЗ и имеет с ним прямую нормативную связь, отказал гражданину в принятии его жалобы к рассмотрению. --------------------------------
<1> В официальных изданиях не опубликовано. <2> В официальных изданиях не опубликовано. <3> РГ. 2005. 21 июля. <4> В официальных изданиях не опубликовано. В принципе, Конституция (часть 4 статьи 125) позволяет обжаловать гражданам в КС конституционность только законов, а не каких-либо иных актов, принятых в их исполнение. Вместе с тем нельзя не отметить, что допустив обжалование конституционности положений нормативных актов Правительства, имеющих прямую нормативную связь с ФЗ, КС "не рекомендовал" федеральным законодательным органам "убирать" спорные с конституционной точки зрения положения в нормативные акты Правительства и тем самым - от контроля КС по жалобам частных лиц. Соответственно, новое основание для отказов в принятии жалоб к рассмотрению появилось у других судов. Например, ВС, рассматривая заявление о признании недействующими положений Правил задержания транспортного средства, помещения его на стоянку, хранения, а также запрещения эксплуатации, установил, что эти Правила приняты Правительством непосредственно на основании части 5 статьи 27.13 Кодекса РФ об административных правонарушениях, и на основании Постановления Конституционного Суда от 27 января 2004 года N 1-П своим Определением от 25 ноября 2005 года <1> отказал в принятии заявления гражданина к рассмотрению. Фактически ВС направил заявителя в Конституционный Суд. --------------------------------
<1> В официальных изданиях не опубликовано. В Постановлении от 5 июля 2001 года N 11-П <1>, принятом по жалобам граждан, установлено, что "постановления Государственной Думы об амнистии в системе действующих нормативно-правовых актов по своему уровню и материально-правовому содержанию могут быть приравнены только к принимаемым Государственной Думой законам". Но граждане не вправе обжаловать нормативное постановление законодательного ОГВ субъекта РФ - соответствующая правовая позиция выражена в Определении от 15 июля 2003 года N 310-О <2>. Как установлено Определением от 18 июля 2006 года N 356-О <3>, в компетенцию КС не входит проверка конституционности подзаконных нормативных актов субъектов РФ по жалобам граждан, а ссылка заявителя на положение статьи 15 (часть 3) Конституции Российской Федерации не может быть принята во внимание, поскольку к числу установлений, определяющих основы конституционного строя, требование о применении лишь официально опубликованных нормативных актов было отнесено Конституцией Российской Федерации 1993 года. --------------------------------
<1> СЗ. 16.07.2001. N 29. Ст. 3059. <2> В официальных изданиях не опубликовано. <3> В официальных изданиях не опубликовано. Как видно, наряду с законами физические и юридические лица теперь могут обжаловать в Конституционном Суде также некоторые нормативные акты Правительства, а физические лица дополнительно - еще и постановления Государственной Думы об амнистии. Однако Конституционный Суд не позволяет обжаловать нормативные акты Президента, которые издаются им "по вопросам, требующим законодательного решения", 260
"впредь до принятия соответствующего федерального закона", т.е. вместо ФЗ, на основании решений самого Конституционного Суда (см. комментарий к статье 74 Закона). Таким образом, Конституционный Суд приравнял к ФЗ постановления Государственной Думы об амнистии и нормативные акты Президента, но позволил физическим лицам обжаловать только постановления Государственной Думы об амнистии. Причем если Государственная Дума может принять только одно нормативное постановление, затрагивающее некоторые конституционные права и свободы отдельных граждан - об амнистии, то Президент может издавать нормативные акты по многим вопросам, требующим законодательного решения и затрагивающим конституционные права и свободы всех граждан. И ни один из них частные лица в Конституционном Суде обжаловать не могут. Такие жалобы признавались недопустимыми Определениями КС от 16 января 2007 года N 127-О-О <1>, от 15 июля 2004 года N 266-О <2>, от 20 февраля 2002 года N 23-О <3> и др. Соответственно, недопустимы жалобы на неконституционность положений нормативных актов Правительства, если эти акты изданы во исполнение президентских указов, а не ФЗ (Определения КС от 20 декабря 2005 года N 499-О <4> и от 17 октября 2006 года N 477-О <5>). Судя по Определению от 25 января 2007 года N 87-О-О <6>, КС "устал" это повторять: в ответ на жалобу о неконституционности положений ГК и утвержденных Правительством Правил дорожного движения КС ничего не установил относительно допустимости жалобы на неконституционность этого подзаконного акта. --------------------------------
<1> В официальных изданиях не опубликовано. <2> В официальных изданиях не опубликовано. <3> ВКС. 2002. N 4. <4> В официальных изданиях не опубликовано. <5> В официальных изданиях не опубликовано. <6> В официальных изданиях не опубликовано. Недопустима также жалоба на нарушение конституционного права решением Конституционного Суда, поскольку фактически она означает обжалование такого решения, не допускаемое статьей 79 (часть первая) Закона. Об этом говорится в Определении от 27 мая 2004 года N 210-О <1>. --------------------------------
<1> ВКС. 2004. N 6. 7.2. Как установлено в Определении от 4 февраля 1999 года N 18-О <1>, по смыслу статьи 125 и пункта 2 раздела второго "Заключительные и переходные положения" Конституции, а также статей 3, 36, 43, 96 и 97 Закона Конституционный Суд по жалобам граждан проверяет конституционность закона, действовавшего на территории РФ до вступления в силу Конституции, только в том случае, если этот закон был применен в деле заявителя после ее вступления в силу, т.е. после 25 декабря 1993 года, и лишь в связи с соответствующим правоприменительным актом. --------------------------------
<1> ВКС. 1999. N 3. Определением от 2 марта 2006 года N 16-О <1> КС установил, что Правила исчисления непрерывного трудового стажа рабочих и служащих при назначении пособий по государственному социальному страхованию (утверждены Постановлением Совета Министров СССР от 13 апреля 1973 года N 252), Основные условия обеспечения пособиями по государственному социальному страхованию (утверждены Постановлением Совета Министров СССР и ВЦСПС от 23 февраля 1984 года N 191) и Положение о порядке обеспечения пособиями по государственному социальному страхованию (утверждено Постановлением Президиума ВЦСПС от 12 ноября 1984 года N 13-6) 261
"заменяют, по существу, законодательные нормы", и признал, что отдельные их положения "не могут применяться судами, другими органами и должностными лицами как противоречащие Конституции Российской Федерации, ее статьям 19 (части 1 и 2), 37 (часть 1), 39 (часть 1) и 55 (часть 3), и утрачивают силу". Аналогичные установления содержатся также в Определении от 4 марта 2004 года N 138-О, которое признало допустимой жалобу на "законозаменяющие" нормы подзаконных актов советского периода <2>. Тем самым КС снова расширил перечень актов, которые граждане могут в нем обжаловать. --------------------------------
<1> СЗ. 10.04.2006. N 15. Ст. 1642. <2> РГ. 2004. 16 июня. Статья 97. Допустимость жалобы Комментарий к статье 97 1. Статья 97 находится в тесной взаимосвязи со статьей 96 Закона. Обычно они обжалуются или применяются Конституционным Судом совместно. Следует отметить, что жалоба признается недопустимой также в случаях, если заявителем не выполнены общие для всех обращений требования статей 36 - 39 и 43 Закона (см. комментарии к ним). Если статья 96 (часть 1) Закона фактическим условием допустимости жалобы в КС устанавливает "нарушение" законом конституционного права гражданина, то статья 97 (пункт 1) Закона - "затрагивание" законом конституционного права гражданина. Между тем "затрагивание" не всегда может быть "нарушением" конституционного права. Поскольку статья 125 (часть 4) допускает жалобу гражданина в КС именно на "нарушение" (не "затрагивание") его конституционного права, одного лишь "затрагивания" положениям закона конституционного права гражданина для признания его жалобы допустимой недостаточно либо такое "затрагивание" должно иметь характер нарушения. Поэтому чтобы жалоба была признана в КС допустимой, гражданин от положения закона должен сначала "пострадать", то есть его конституционное право таким положением закона должно быть предварительно нарушено (обычно решением суда). Закон не предоставляет частным лицам, в отличие от уполномоченных ОГВ, права требовать подтверждения конституционности нормативного положения, тем более вне связи с конкретным делом. В статьях 96 и 97 Закона говорится о жалобах только на "нарушение" законом прав и свобод. Соответственно, "жалоба о подтверждении конституционности закона", т.е. отсутствие жалобы на закон, является недопустимой. Определением от 15 июля 2008 года N 400-О-О <1> КС со ссылкой на статьи 96 и 97 Закона подтвердил, что "вопрос о подтверждении того или иного нормативного положения по жалобам граждан Конституционным Судом Российской Федерации рассмотрен быть не может". --------------------------------
<1> В официальных изданиях не опубликовано. 2.1. Нормативный акт (как правило, закон) должен непосредственно затрагивать конституционные права или свободы гражданина. Такая правовая позиция выражена в Определении от 11 января 2002 года N 6-О <1>, которым заявителю было отказано в принятии к рассмотрению жалобы на неконституционность положений ФЗ "О семеноводстве" и Закон РФ "О сертификации продукции и услуг": Конституционный Суд установил, что заявитель не занимается определением посевных качеств семян или сертификацией продукции и услуг, а ссылки в решениях судов общей юрисдикции по его делу на нормы этих Законов были обусловлены лишь необходимостью оценки убедительности доводов заявителя. 262
--------------------------------
<1> ВКС. 2002. N 4. Как следует из Определения от 18 апреля 2000 года N 50-О <1>, ссылка в решении суда на положение закона не обязательно означает, что она применялась судом к гражданину. Если гражданин обратился в суд не в связи с нарушением его конституционных прав и свобод, а в защиту определенным образом понимаемого им общественного интереса, то нормы законов, обжалуемые им в Конституционный Суд, не могут считаться примененными в его конкретном деле, а его жалоба по смыслу статьи 97 (пункт 2) Закона не является допустимой (Определение от 4 декабря 1997 года N 123-О <2>). --------------------------------
<1> В официальных изданиях не опубликовано. <2> В официальных изданиях не опубликовано. 2.2. Жалоба в Конституционный Суд допустима, если подлежащее применению в конкретном деле положение закона затрагивает именно конституционное право или свободу. Для установления этого требуется достаточно глубокое знание содержания конституционных прав и свобод. Например, в Конституции право на труд (статья 37) не подкреплено гарантией оплаты труда не ниже прожиточного минимума. Но она подразумевается статьей 7 Конституции, которая характеризует РФ как социальное государство и обязывает его установить "гарантированный" (для выживания) минимальный размер оплаты труда. Конституционный Суд не обязан рассматривать жалобы в отношении нормативных актов, не затрагивающих конституционные права гражданина, т.е. на нарушение прав, предоставленных только законами (не Конституцией). Например, статья 36 Конституции закрепляет право граждан иметь в частной собственности землю, но не предоставляет право застройки любого участка земли. Она предписывает установление условий пользования землей ФЗ. Поэтому обжалование положения ФЗ, ограничивающего застройку земли (например, сельскохозяйственного назначения), может быть признано допустимым лишь в случае, если такое ограничение делает невозможным целевое или разрешенное использование своего земельного участка и тем самым нарушает конституционное право на землю. Необходимо иметь ввиду правовую позицию КС "установление льгот - прерогатива законодателя". Например, согласно Определению от 11 мая 2006 года N 187-О <1> закрепление права, выходящего за рамки общеустановленного правового регулирования, является льготой, предоставление которой непосредственно из Конституции не вытекает. Поэтому определение круга лиц, имеющих на нее право, и условий ее предоставления является прерогативой законодателя. Само по себе установление льготного порядка реализации права на социальное обеспечение для отдельных категорий граждан, включая предоставление возможности получения одновременно двух пенсий, не затрагивает прав тех лиц, которые не отнесены законодателем к числу нуждающихся в повышенной социальной защите граждан, пользующихся такой льготой, и не может оцениваться как нарушающее положения Конституции о социальном характере Российского государства, обязанностью которого провозглашены признание, соблюдение и защита являющихся высшей ценностью прав и свобод человека, в том числе в социальной сфере (статьи 2 и 7; статья 39, части 1 и 2). --------------------------------
<1> РГ. 2006. 4 августа. Жалоба недопустима, если положение ФЗ ограничивает конституционное право гражданина в соответствии с частью 3 статьи 55 Конституции, т.е. в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, 263
прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Об этом говорится во многих решениях КС. 2.3. Жалоба на нарушение права, конституционно закрепленного лишь в 1993 году, также не отвечает критерию допустимости (Определение от 4 ноября 1996 года N 102-О <1>). Например, Определением от 4 февраля 1997 года N 9-О <2> гражданину было отказано в принятии к рассмотрению жалобы на нарушение его права на личную неприкосновенность заключением под стражу с санкции прокурора, поскольку решение об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу было вынесено и исполнено в период действия Конституции РСФСР 1937 года, предусматривавшей возможность применения ареста как по постановлению суда, так и с санкции прокурора (сейчас только по судебному решению). --------------------------------
<1> В официальных изданиях не опубликовано. <2> В официальных изданиях не опубликовано. Неясность формулировок, понятий, терминологии, а также пробельность закона могут являться основанием проверки конституционности закона по жалобе гражданина лишь при условии, что она приводит в процессе правоприменения к такому толкованию норм, которое нарушает или может нарушить конкретные конституционные права (Определение от 4 декабря 1995 года N 116-О <1>). --------------------------------
<1> В официальных изданиях не опубликовано. По мнению КС, если при опубликовании обжалуемого закона были допущены опечатки в тех его нормах, которые не затрагивают интересы заявителя, то его жалоба также недопустима (Определение от 18 декабря 2002 года N 356-О <1>). --------------------------------
<1> В официальных изданиях не опубликовано. 3.1. Заявитель должен документально подтвердить, что положение закона подлежит применению в его конкретном деле. Если заявитель лишь предполагает такое применение, то его жалоба считается недопустимой. Соответствующая правовая позиция выражена в Определении от 13 апреля 2000 года N 164-О <1>. Как следует из правовой позиции, выраженной в Определении от 23 января 2003 года N 15-О <2>, решение суда об отказе в принятии к рассмотрению жалобы о признании закона недействующим "не является официальным документом, подтверждающим применение обжалуемой нормы в конкретном деле, поскольку указанный судебный акт не разрешает дело по существу, а лишь определяет подведомственность спора". --------------------------------
<1> В официальных изданиях не опубликовано. <2> В официальных изданиях не опубликовано. Если среди обжалуемых заявителем положений не все были применены в конкретном деле, то Конституционный Суд обязан проверить конституционность только примененных в конкретном деле заявителя. Во многих постановлениях Конституционного Суда, принятых по жалобам граждан и организаций, уточняется предмет жалобы с целью признания ее допустимой. В Постановлении от 23 мая 1995 года N 6-П <1> установлено, что жалоба допустима в отношении части закона, если закон подлежит применению в конкретном деле заявителя именно в этой части. --------------------------------
<1> СЗ. 29.05.1995. N 22. Ст. 2168.
264
3.2. Статья 97 Закона позволяет гражданину не проходить все инстанции, в том числе судебные, которые могут рассмотреть его дело, а обратиться в Конституционный Суд с жалобой, как только завершилось рассмотрение в первой инстанции. Если же решение иного суда обжаловано заявителем в вышестоящую инстанцию и одновременно в Конституционный Суд, то Конституционный Суд толкует это как возможность отстаивать свои права в соответствии с иным законодательством, посредством иного (не конституционного) судопроизводства, и прекращает производство по делу (Постановление от 20 февраля 2006 года N 1-П <1>) либо отказывает в принятии обращения к рассмотрению. --------------------------------
<1> РГ. 2006. 3 марта. Тем самым подчеркивается, что должно обжаловаться именно положение закона, а не правоприменительные решения на его основе. Для признания жалобы допустимой не имеет значения, каково содержание решений, принятых по конкретному делу судами общей юрисдикции, и рассмотрено ли оно всеми судебными инстанциями (Постановление от 25 апреля 1995 года N 3-П <1>). Но если из приложенных к жалобе материалов нельзя сделать вывод о том, какой закон и как именно будет применен в конкретном деле и может ли это привести к нарушению прав заявителя, закрепленных в положениях Конституции, на которые он ссылается в обоснование своей позиции, то при таких условиях рассмотрение жалобы в Конституционном Суде могло бы предрешать выводы суда общей юрисдикции; Конституция (статьи 118, 125, 126) не допускает подмены судопроизводства по гражданским, административным или уголовным делам конституционным судопроизводством, в том числе и при решении вопроса о том, какой закон и каким образом должен быть применен в деле заявителя. Такая жалоба не отвечает критериям допустимости, установленным статьей 97 Закона (Определение от 1 июля 1998 года N 113-О <2>). --------------------------------
<1> СЗ. 01.05.1995. N 18. Ст. 1708. <2> В официальных изданиях не опубликовано. Например, Определением от 18 апреля 2000 года N 58-О <1> об отказе в принятии к рассмотрению жалобы Алексея Евгеньевича Ефимова на нарушение его конституционных прав частью 2 статьи 186 АПК было установлено, что А.Е. Ефимов как представитель одной из сторон в арбитражном процессе сам не являлся лицом, участвующим в деле, в отношении которого в силу части 2 статьи 186 АПК совершаются предусмотренные данной нормой процессуальные действия. Не представил заявитель и документов, которые подтверждали бы его полномочие обратиться с жалобой в Конституционный Суд от имени коммерческого банка, выступавшего в качестве стороны в арбитражном процессе. Поэтому жалоба А.Е. Ефимова была признана исходящей от ненадлежащего лица и недопустимой. --------------------------------
<1> СЗ. 22.05.2000. N 21. Ст. 2257. Согласно Определению от 6 марта 2001 года N 59-О <1>, жалоба гражданина признается допустимой, если оспариваемым законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле заявителя, затрагиваются его конституционные права, а восстановление нарушенных прав осуществимо лишь посредством конституционного судопроизводства. Из этого следует, что возбуждение в Конституционном Суде производства о проверке конституционности закона возможно тогда, когда права заявителя нарушаются самой нормой закона и заложенный в ней смысл не допускает такого ее истолкования и применения судами общей юрисдикции и арбитражными судами, при котором права и законные интересы гражданина могут быть защищены и 265
восстановлены в обычном порядке. Если ущемление прав заявителя явилось следствием не конституционной дефектности оспариваемой им нормы, а ненадлежащего ее применения, эта ошибка исправлена вышестоящей судебной инстанцией и права заявителя восстановлены в полном объеме, его жалоба не подлежит рассмотрению Конституционным Судом. --------------------------------
<1> ВКС. 2001. N 4. Как установлено Определением от 5 ноября 1999 года N 185-О <1>, в соответствии со статьями 3, 86, 97, 99, 102 и 104 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" по запросам судов и жалобам граждан на нарушение конституционных прав и свобод Конституционный Суд Российской Федерации устанавливает соответствие закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, только положениям Конституции Российской Федерации, а не другим законам и иным нормативным актам. Соответствие одного закона другому КС не проверяет - это не отнесено Конституцией и Законом к его полномочиям. --------------------------------
<1> В официальных изданиях не опубликовано. Противоречие одного закона другому либо положений одного закона друг другу может быть устранено только законодательными органами путем изменения законов в установленной процедуре. Иногда это осуществляется Президентом. Например, как установлено Постановлением от 25 июня 2001 года N 9-П <1>, "по смыслу статей 80 (часть 2) и 90 (части 1 и 3) во взаимосвязи со статьями 4 (часть 2), 7 (часть 2), 10, 11 (часть 1), 15 (части 1 и 2), 39, 45 (часть 1), 71 (пункты "в", "ж"), 72 (пункт "ж" части 1), 76 (части 1 и 2), 77 (часть 2), 78 (часть 1), 82 (часть 1), 110, 114 (пункты "в", "г", "е" части 1) и 115 Конституции Российской Федерации, в данном случае, когда предметом регулирования является полномочие, относящееся, по существу, к сфере функционирования исполнительной власти и ее органов, и имеет место рассогласование всей системы правовых норм, регулирующих организацию государственного пенсионного обеспечения, при том, что федеральный законодатель на протяжении длительного времени не внес необходимых корректив в соответствующие законодательные акты, Президент Российской Федерации, в осуществление предусмотренного Конституцией Российской Федерации полномочия по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти и в целях исполнения возложенной на него обязанности по охране прав и свобод человека и гражданина, был вправе предпринять правовое регулирование указом - при условии, что действие такого указа во времени ограничивается моментом вступления в силу соответствующего законодательного акта". --------------------------------
<1> СЗ. 02.07.2001. N 27. Ст. 2804. 4. Исходя из общего правила о том, что Конституционный Суд осуществляет проверку конституционности только действующих нормативных актов, недопустимыми следует признавать жалобы, которые требуют от Конституционного Суда признать неконституционными положения акта, который официально опубликован, но вводится в действие спустя время. До введения в действие такие положения не могут быть применены в конкретных делах. Например, в Определении от 20 декабря 2005 года N 516-О <1> устанавливалось, что один из указанных в жалобе ФЗ вступает в силу с 7 декабря 2006 года. Следовательно, его положения применению в то время не подлежали. --------------------------------
<1> В официальных изданиях не опубликовано. 266
Кроме того, необходимо учитывать, что срок вступления в силу положения закона может быть перенесен, в том числе неоднократно. Чем дальше до дня введения нормативного акта в действие, тем выше вероятность изменения или отмены его положений. Статья 98. Последствия принятия жалобы к рассмотрению Комментарий к статье 98 Конституционный Суд формально не является вышестоящей инстанцией по отношению к другим судам или иным органам. Поэтому комментируемая статья не обязывает их приостанавливать производство по делам, принятым Конституционным Судом к рассмотрению, то есть по обращениям, прошедшим стадию, предусмотренную статьей 42 Закона (см. комментарии к статьям 41 и 42 Закона). Но если жалоба только направлена или поступила в Конституционный Суд, но не принята им к рассмотрению, то статья 98 Закона еще не может быть применена. Содержание и смысл статьи 98 Закона обусловлены также тем, что в процессе производства по делу в других органах нарушенное конституционное право гражданина (организации) может быть восстановлено, и тогда рассмотрение дела Конституционным Судом не потребуется. Суд или иной орган, рассматривавший дело до Конституционного Суда, может не приостанавливать производство по нему, руководствуясь собственной позицией в отношении обжалованного положения и учитывая интересы других участников процесса. Вместе с тем нельзя не учитывать, что признание неконституционным положения закона, ранее примененного в деле заявителя иным органом, означает обязанность пересмотра его дела таким органом (см. комментарий к статье 100 Закона). Поэтому в целях процессуальной экономии, чтобы не делать "двойную работу", иным органам рекомендуется приостанавливать производство по делу, особенно если применение обжалованного положения закона может повлечь тяжкие, трудно устранимые или не подлежащие устранению последствия. Однако вряд ли следует приостанавливать производство по делу, если это повлечет более тяжкие последствия, чем применение обжалованного положения закона. Как установлено в Определении от 10 ноября 2002 года N 281-О <1>, конституционное судопроизводство необходимо в случаях, если без проверки конституционности оспариваемого закона нарушенные права и свободы граждан не могут быть восстановлены. Если же права заявителя могут быть защищены вне зависимости от признания оспариваемого закона не соответствующим Конституции, поставленный им вопрос не подлежит разрешению в заседании Конституционного Суда. Следовательно, начатое Конституционным Судом производство по жалобе гражданина в случае утраты оспариваемыми нормами юридической силы не порождает обязанность Конституционного Суда продолжать рассмотрение дела, если это не будет иметь значения для восстановления прав и свобод заявителя, которые подлежат защите в условиях нового правового регулирования. --------------------------------
<1> ВКС. 2003. N 2. Уведомить о принятии к рассмотрению жалобы в КС рассматривающий дело иной орган может не только КС, но и само частное лицо, дело которого рассматривается. Если конкретное дело частного лица рассматривается судом и к выводу о неконституционности подлежащего применению в этом деле положения закона приходит не гражданин (организация), а сам суд, то он обязан (а не как частное лицо - вправе) 267
обратиться в Конституционный Суд с запросом о проверке конституционности такого положения закона (см. комментарий к главе XIII Закона). Статья 99. Пределы проверки Комментарий к статье 99 Комментируемая статья является отсылочной и тем самым подчеркивает общие пределы проверки нормативных актов в процедуре абстрактного и конкретного нормоконтроля. Но вряд ли положение закона по жалобе может быть проверено со всех указанных в статье 86 Закона точек зрения. Очевидно, оно может быть проверено лишь по содержанию норм (частные лица почти всегда просят КС именно об этом), порядку опубликования или введения в действие, в отдельных случаях - по форме нормативного акта. Статья 100. Итоговое решение по делу Комментарий к статье 100 1.1. Часть первая комментируемой статьи аналогична части первой статьи 87 а часть вторая - части третьей статьи 79 Закона (см. комментарии к ним). Пересмотр дела производится компетентными органами в соответствии с положениями законов, регулирующими их деятельность (ГПК, АПК, УПК или др.), но без применения положения акта, признанного неконституционным. Частное лицо со ссылкой на решение Конституционного Суда может обжаловать решения таких органов, которые не вправе отказаться от пересмотра дела, если для этого нет объективно непреодолимых препятствий. Они не вправе отказывать в пересмотре дела, если оно не было рассмотрено иными органами. Пересмотр дела должен производиться в точном соответствии с содержанием решения Конституционного Суда. "Суды общей юрисдикции не вправе ни изменять установленную законом систему процедур судопроизводства, ни формулировать общие предписания нормативного характера о неприменении закона, который не отменен и не признан неконституционным, ни давать собственное официальное толкование постановлений Конституционного Суда, обязательное для других правоприменительных органов" (Определение от 7 октября 1997 года N 88-О <1>). --------------------------------
<1> РГ. 1997. 17 октября. 1.2. Положения статьи 100 Закона неоднократно обжаловались и истолковывались в КС. Как установлено в Определении от 4 декабря 2000 года N 243-О <1>, статья 100 Закона не может рассматриваться как ущемляющая конституционные права граждан, не являвшихся участниками конституционного судопроизводства, но чьи дела также были разрешены на основании актов, признанных неконституционными, поскольку не лишает их возможности использовать другие процедуры судебной защиты. На них распространяется положение части третьей статьи 79 Закона, в соответствии с которой решения судов и иных органов, основанные на актах, признанных неконституционными, не подлежат исполнению и должны быть пересмотрены в установленных ФЗ случаях, т.е. с использованием закрепленных другим законодательством материально-правовых оснований и процессуальных институтов. Министерство либо иное ведомство не вправе давать свое толкование положений Закона, отличающееся от толкования, данного самим Конституционным Судом. Для защиты прав граждан по делам, которые не служили 268
непосредственным поводом для обращения в Конституционный Суд, могут использоваться все предусмотренные отраслевым законодательством судебные процедуры. Пересмотр судебных решений в связи с признанием Конституционным Судом примененной в деле нормы неконституционной возможен, в частности, в порядке надзора и по вновь открывшимся обстоятельствам. Способом пересмотра решений иных, кроме судов, правоприменительных органов служит институт обжалования в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан. При использовании указанных процессуальных институтов, направленных на пересмотр дел, в которых были применены нормы, признанные Конституционным Судом не соответствующими Конституции, действуют установленные процессуальным законодательством пресекательные сроки. --------------------------------
<1> В официальных изданиях не опубликовано. Аналогичные правовые позиции выражены в Определении от 14 января 1999 года N 4-О <1>, которое было разъяснено (через 5 лет) Определением от 5 февраля 2004 года N 78-О <2>. Им установлено: "Из Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 14 января 1999 года следует, что признание акта неконституционным влечет пересмотр (изменение или отмену) вступившего к этому времени в законную силу и неисполненного или частично исполненного решения суда или не вступившего в законную силу решения суда, основанного на акте, признанном неконституционным, если заявление лица, не являвшегося участником конституционного судопроизводства, о пересмотре такого судебного решения подано им с соблюдением закрепленных законодательством процессуальных норм, а в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации не указан момент, с которого признанный неконституционным нормативный акт утрачивает силу. То же относится и к решениям иных, кроме судов, правоприменительных органов". То обстоятельство, - указал Конституционный Суд в Определении от 2 марта 2000 года N 37-О <3>, - что гражданин не относился к числу заявителей, в связи с жалобами которых Конституционным Судом было принято Постановление, по смыслу статьи 100 Закона не препятствует пересмотру вынесенного в отношении его судом надзорной инстанции решения, если оно основано на положениях закона, признанных Конституционным Судом не соответствующими Конституции. --------------------------------
<1> ВКС. 1999. N 2. <2> ВКС. 2004. N 5. <3> В официальных изданиях не опубликовано. Как установлено в Определении от 4 октября 2005 года N 337-О <1>, "правоприменительные решения, основанные на признанном неконституционным акте, по делам лиц, не являвшихся участниками конституционного судопроизводства, подлежат пересмотру в установленных федеральным законом случаях. Это касается как не вступивших, так и вступивших в законную силу, но неисполненных или исполненных частично решений. Такой пересмотр, однако, не может производиться без надлежащего волеизъявления заинтересованных субъектов и учета требований отраслевого законодательства. Наличие материальных и процессуальных предпосылок, а также возможных препятствий для пересмотра основанных на неконституционных актах решений (например, в связи с истечением срока исковой давности либо пропуском срока для возобновления дела по вновь открывшимся обстоятельствам) подлежит установлению по заявлению гражданина или уполномоченного должностного лица тем судом, к компетенции которого отнесен такой пересмотр, при соблюдении общих правил судопроизводства. Приведенная правовая позиция, неоднократно изложенная Конституционным Судом Российской Федерации (Определения от 5 февраля 2004 г. N 78О, от 27 мая 2004 г. N 211-О и др.), в полной мере относится и к порядку исполнения решений, в которых Конституционный Суд Российской Федерации, не признавая 269
оспариваемое нормативное положение противоречащим Конституции Российской Федерации, выявляет его конституционно-правовой смысл: если смысл нормативного положения, придаваемый ему правоприменителем, расходится с его действительным, конституционно-правовым смыслом, выявленным Конституционным Судом Российской Федерации, то основанные на этом нормативном положении решения судов (вступившие в законную силу и неисполненные или частично исполненные либо не вступившие в законную силу) - при надлежащем волеизъявлении заинтересованного лица, не являвшегося участником конституционного судопроизводства, и с учетом требований отраслевого законодательства - должны быть пересмотрены (изменены или отменены)". --------------------------------
<1> В официальных изданиях не опубликовано. В соответствии с Определением от 6 июня 1997 года N 59-О <1> по смыслу части второй статьи 100 Закона единственный и достаточный повод к началу пересмотра уголовного дела само решение Конституционного Суда о признании закона, примененного в этом деле, не соответствующим Конституции. Иное истолкование названной нормы могло бы привести к нарушению требований действующего законодательства и к неисполнению решения Конституционного Суда, что в соответствии со статьей 81 Закона влечет установленную ФЗ ответственность, а в случаях, затрагивающих права граждан, является основанием для обращения в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека. Исполнение решения Конституционного Суда не может ставиться в зависимость от усмотрения каких-либо должностных лиц. --------------------------------
<1> СЗ. 23.06.1997. N 25. Ст. 2950. О пересмотре дел в связи с решением Конституционного Суда см. также комментарий к статье 79 Закона. 2.1. Часть третья статьи 100 Закона изложена в редакции ФКЗ от 7 июня 2004 года N 3-ФКЗ <1>. Ее первоначальная редакция была следующей: --------------------------------
<1> РГ. 2004. 9 июня. "В случае признания закона либо отдельных его положений не соответствующими Конституции Российской Федерации судебные расходы граждан и их объединений подлежат возмещению в установленном порядке". ФКЗ от 7 июня 2004 года тоже предписывал установить порядок и размеры возмещения судебных расходов, но в отличие от первоначальной редакции статьи 100 Закона назвал ОГВ, который должен это сделать, - Правительство. Необходимо подчеркнуть, что часть третья статьи 100 Закона обязывает возмещать такие расходы независимо от того, признано ли положение закона или "законозаменяющего" акта не соответствующим Конституции полностью или частично ("в той мере, в какой"), постановлением или определением Конституционного Суда, принятым, например, на основании пункта 3 части первой статьи 43 Закона (см. комментарий к ней). 2.2. Постановление Правительства "О порядке и размерах возмещения судебных расходов, понесенных гражданами и (или) объединениями граждан, а также их представителями в связи с участием в конституционном судопроизводстве" было принято 27 апреля 2005 года (N 257) <1> и в соответствии с пунктом 6 Указа Президента от 23 мая 1996 года N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" <2> вступило в силу через семь дней после его официального опубликования, т.е. с 10 мая 2005 года. Данному акту не придана 270
обратная сила, поэтому если нормативный акт признан неконституционным в порядке главы XII Закона до 10 мая 2005 года, то судебные расходы возмещению не подлежат. --------------------------------
<1> СЗ. 02.05.2005. N 18. Ст. 1684. <2> РГ. 1996. 28 мая. Утвержденное Постановлением Правительства от 27 апреля 2005 года N 257 Положение устанавливает, что возмещение судебных расходов производится в пределах ассигнований, предусматриваемых в федеральном бюджете на соответствующий год на обеспечение деятельности Конституционного Суда на основании решения Конституционного Суда, вынесенного по письменному ходатайству заявителей или их представителей, в котором указывается размер подлежащих возмещению расходов. Однако такие положения противоречат части первой статьи 7 Закона, согласно которой Конституционный Суд самостоятельно распоряжается средствами, предусмотренными в федеральном бюджете на обеспечение его деятельности. Оно делает Конституционный Суд материально заинтересованным в принятии определений об отказе в принятии жалоб к рассмотрению и в признании нормативных актов по жалобам частных лиц соответствующими Конституции. Постановление Правительства от 27 апреля 2005 года N 257, утвердившее Положение, предписывает, что в случае признания неконституционным закона субъекта РФ либо отдельных его положений органы исполнительной власти субъектов РФ при формировании бюджетов субъектов РФ на очередной год должны предусматривать выделение средств на возмещение расходов федерального бюджета, связанных с реализацией статьи 100 Закона. Средства федерального бюджета, выплаченные заявителям и их представителям в случае признания закона субъекта РФ либо отдельных его положений не соответствующими Конституции, подлежат возмещению за счет средств бюджета соответствующего субъекта РФ путем их перечисления в доход федерального бюджета. Таким образом, установлено общее положение: возмещение судебных расходов производится за счет средств бюджета РФ или ее субъекта в зависимости от того, чей ОГВ - федеральный или субъекта РФ - принял закон с неконституционным содержанием. 2.3. В соответствии с Положением, утвержденным Постановлением Правительства от 27 апреля 2005 года N 257, возмещение заявителям и их представителям, в том числе военнослужащим, расходов на проезд к Конституционному Суду и обратно к месту жительства (службы) производится по их письменному ходатайству на основании проездных документов, но не свыше: а) на воздушном транспорте - стоимости проезда в салоне экономического класса; б) на железнодорожном транспорте - стоимости проезда в купейном вагоне скорого фирменного поезда; в) на водном транспорте - стоимости проезда: морским судном регулярных транспортных линий и линий с комплексным обслуживанием пассажиров - в каюте V группы; речным судном всех линий сообщения - в каюте II категории; судном паромной переправы - в каюте I категории; г) на автомобильном транспорте - стоимости проезда в автотранспортном средстве общего пользования (кроме такси). При отсутствии проездных документов, подтверждающих проездные расходы, оплата производится по письменному ходатайству заявителей и их представителей, но не свыше: а) на железнодорожном транспорте - стоимости проезда в плацкартном вагоне пассажирского поезда; б) на водном транспорте - стоимости проезда: 271
морским судном регулярных транспортных линий и линий с комплексным обслуживанием пассажиров - в каюте X группы; речным судном всех линий сообщения - в каюте III категории; в) на автомобильном транспорте - стоимости проезда в автобусе общего типа. Расходы на проезд заявителей и их представителей при предъявлении соответствующих документов включают в себя: а) стоимость проезда к Конституционному Суду и обратно к месту жительства (службы); б) страховые платежи по государственному обязательному страхованию пассажиров на транспорте; в) оплату услуг по предварительной продаже проездных документов; г) затраты на пользование постельными принадлежностями на железнодорожном транспорте; д) стоимость проезда транспортом общего пользования (кроме такси) к железнодорожной станции, пристани, аэропорту, автовокзалу. Возмещение расходов по найму жилого помещения и выплата суточных заявителям и их представителям за дни явки по вызову в Конституционный Суд, включая время в пути, выходные и праздничные дни, а также время вынужденной остановки в пути, подтвержденной соответствующими документами, производятся по их письменному ходатайству в порядке и размерах, которые установлены нормативными актами РФ о возмещении расходов, связанных со служебными командировками, работникам организаций, финансируемых за счет средств федерального бюджета. Возмещение расходов по найму жилого помещения и выплата суточных не производятся при наличии возможности ежедневного возвращения к месту жительства (службы) заявителей и их представителей. Заявителям и их представителям за фактическую потерю времени в связи с явкой в Конституционный Суд выплачивается по их письменному ходатайству компенсация в размере, устанавливаемом решением Конституционного Суда, исходя из фактических затрат времени и 5-кратного установленного в соответствии с законодательством РФ минимального размера оплаты труда. При подсчете размера компенсации неполный рабочий день, затраченный лицом в связи с явкой в Конституционный Суд, засчитывается за 1 рабочий день. Заявителю, в пользу которого состоялось решение Конституционного Суда, по письменному ходатайству присуждается возмещение расходов на оплату услуг его представителя на основании соответствующих документов, подтверждающих произведенные расходы. Почтовые расходы, понесенные заявителем в связи с рассмотрением дела, возмещаются ему по его письменному ходатайству при предъявлении документов, подтверждающих эти расходы, в следующих размерах: а) при пользовании телеграфом - не свыше стоимости корреспонденции в общей сложности не более чем в 100 слов; б) при пересылке корреспонденции ценными и заказными посылками, бандеролями и письмами - на общую сумму не свыше 500 рублей; в) при пересылке корреспонденции посылками без объявленной ценности, а также простыми бандеролями и письмами - без ограничения общей стоимости почтовых расходов, подтвержденных фактическим наличием соответствующей корреспонденции, признанной имеющей отношение к делу и приобщенной к материалам дела. Государственная пошлина, уплаченная заявителем, в пользу которого состоялось решение Конституционного Суда, возвращается ему в полном объеме (см. комментарий к статье 39 Закона). 3. Общеобязательное толкование статьи 100 Закона во взаимосвязи с изданным в ее исполнение Постановлением Правительства дано Определением от 4 декабря 2007 года N 953-О-О по жалобе гражданина Егора Владимировича Шеховцова на нарушение его 272
конституционных прав частью третьей статьи 100 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" и пунктом 6 Положения о порядке и размерах возмещения судебных расходов, понесенных гражданами и (или) объединениями граждан, а также их представителями в связи с участием в конституционном судопроизводстве <1>. Им КС установил, что возмещение всех перечисленных расходов в части третьей статьи 100 Закона "в совокупности производится, если заявитель и (или) его представитель принимали непосредственное участие в конституционном судопроизводстве, а именно в открытом заседании Конституционного Суда Российской Федерации по делу, рассматриваемому в связи с его жалобой, и если Конституционный Суд Российской Федерации признал оспаривавшиеся нормативные положения не соответствующими Конституции Российской Федерации... Не только постановления, но и определения Конституционного Суда Российской Федерации могут содержать вывод о несоответствии оспариваемых законоположений Конституции Российской Федерации, и в таких случаях наступают аналогичные юридические последствия: соответствующие положения утрачивают силу, не подлежат применению судами, другими органами и должностными лицами; решения судов и иных органов (вступившие в законную силу и не исполненные или частично исполненные либо не вступившие в законную силу), основанные на акте, неконституционность которого подтверждена определением, должны быть пересмотрены в установленных федеральным законом случаях. Это означает, что на заявителей-граждан и их объединения, по обращениям которых Конституционным Судом Российской Федерации приняты такого рода определения, должно распространяться действие части третьей статьи 100 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации". Иное приводило бы к нарушению принципов равенства и правовой справедливости, на которых основано осуществление прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации. Учитывая, что подобные определения принимаются не в публичных заседаниях Конституционного Суда Российской Федерации и, следовательно, без непосредственного участия заявителей и их представителей, возмещению на основании соответствующего письменного ходатайства подлежат отдельные из указанных в части третьей статьи 100 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" судебные расходы (возврат уплаченной государственной пошлины, возмещение соответствующих расходов на оплату услуг представителей и связанных с рассмотрением дела почтовых расходов), не связанные с явкой по вызову в Конституционный Суд Российской Федерации. При этом размер возмещения расходов на оплату услуг представителя определяется Конституционным Судом Российской Федерации в соответствии с пунктами 7 и 10 Положения о порядке и размерах возмещения судебных расходов, понесенных гражданами и (или) объединениями граждан, а также их представителями в связи с участием в конституционном судопроизводстве, путем вынесения протокольного решения и в разумных пределах". --------------------------------
<1> В официальных изданиях не опубликовано. Очевидно, что из-за перевода КС из Москвы в С.-Петербург расходы заявителей и их возмещение в соответствии со статьей 100 Закона существенно возрастут. Многие населенные пункты не имеют транспортного сообщения с С.-Петербургом, попасть в С.Петербург из них (и обратно) можно только с пересадкой в Москве (см. комментарий к статье 115 Закона). Глава XIII. РАССМОТРЕНИЕ ДЕЛ О КОНСТИТУЦИОННОСТИ ЗАКОНОВ ПО ЗАПРОСАМ СУДОВ
273
Статья 101. Обращение в Конституционный Суд Российской Федерации Комментарий к статье 101 1. Такое полномочие суда предусмотрено частью 4 статьи 125 Конституции. Оно позволяет судам выявлять в правовой системе неконституционные положения, побуждает обращаться с соответствующим запросом в Конституционный Суд, освобождает их от решений в соответствии с законом, не соответствующим, по их мнению, Конституции, и повышает ответственность судов за ее соблюдение. Это касается не только законов. В Постановлении от 27 января 2004 года N 1-П сформулирована правовая позиция, касающаяся возможности проверки конституционности нормативных актов Правительства не только по жалобам граждан, но и по запросам судов в связи с конкретным делом. Если имеет место прямая нормативная связь акта Правительства с ФЗ и если эти акты применены или подлежат применению в конкретном деле в неразрывном единстве, Конституционный Суд может признать допустимыми запрос суда в связи с рассматриваемым им конкретным делом, в котором оспаривается конституционность как ФЗ, так и нормативного акта Правительства. Постановлением от 5 июля 2001 года N 11-П, принятым по запросу суда и жалобам граждан, приравнены к законам и постановления Государственной Думы об амнистии. Оспорить в КС нормативный акт Президента, а также изданный в соответствии с ним акт Правительства суды, как и частные лица, не вправе. 2.1. Суд обязан обращаться в Конституционный Суд с указанным в статье 101 Закона запросом. В Постановлении от 16 июня 1998 года N 19-П установлено, что предусмотренное статьей 125 (часть 4) Конституции обращение судов в Конституционный Суд с запросом о проверке конституционности примененного или подлежащего применению в конкретном деле закона, если суд приходит к выводу о несоответствии закона Конституции, не может рассматриваться только как его право, - суд обязан обратиться с таким запросом, чтобы не соответствующий Конституции акт был лишен юридической силы (часть 6 статьи 125) в конституционно установленном порядке, что исключило бы его дальнейшее применение. Отказ от применения в конкретном деле закона, неконституционного с точки зрения суда, без обращения в связи с этим в Конституционный Суд противоречил бы и конституционным положениям, согласно которым законы действуют единообразно на всей территории РФ (статьи 4, 15 и 76), и в то же время ставил бы под сомнение верховенство Конституции, так как оно не может быть реализовано, если допускается разноречивое толкование различными судами конституционных норм. Именно поэтому обращение в Конституционный Суд обязательно и в тех случаях, когда суд при рассмотрении конкретного дела приходит к выводу о неконституционности закона, который принят до вступления в силу Конституции и применение которого должно быть исключено в соответствии с пунктом 2 ее заключительных и переходных положений. Обязанность судов в случаях, если они приходят к выводу о неконституционности закона, для официального подтверждения его неконституционности обращаться в Конституционный Суд не ограничивает непосредственное применение ими Конституции, которое призвано обеспечивать реализацию конституционных норм прежде всего при отсутствии их законодательной конкретизации. Если же закон, который должен был бы быть применен в конкретном деле, по мнению суда, не соответствует Конституции и тем самым препятствует реализации ее положений, то для обеспечения непосредственного действия Конституции во всех случаях, в том числе и когда дело разрешено судом на основании конкретной конституционной нормы, требуется лишение такого закона юридической силы в предусмотренном статьей 125 Конституции порядке конституционного судопроизводства. Устранение неконституционного закона из системы правовых актов не может быть достигнуто ни путем разрешения дел в порядке 274
гражданского, административного или уголовного судопроизводства, ни путем разъяснений по вопросам судебной практики, которые в соответствии со статьями 126 и 127 Конституции дают Пленумы ВС и ВАС. 2.2. Решения Конституционного Суда, обязывающие суды обращаться к нему, в большей степени способствуют удалению неконституционных положений из правовой системы. Тем самым Конституционный Суд обязал и себя рассматривать запросы судов. Иной подход, позволяющий судам не обращаться в Конституционный Суд и применять Конституцию и законы по своему усмотрению, не допустил бы их единообразного применения. В РФ тысячи судов общей и арбитражной юрисдикции, и у каждого может быть свое понимание Конституции и законов. А Конституционный Суд - один, наиболее квалифицированный суд. "Из статьи 120 (часть 2) Конституции Российской Федерации, - указано в Постановлении от 21 апреля 2003 года N 6-П, - во взаимосвязи с ее статьями 76 (части 3, 5 и 6), 118, 125, 126 и 127 следует, что суды общей юрисдикции, арбитражные суды самостоятельно решают, какие нормы подлежат применению в конкретном деле. Вместе с тем в судебной практике должно обеспечиваться конституционное истолкование подлежащих применению нормативных положений. Поэтому в тех случаях, когда неоднозначность и противоречивость в истолковании и применении правовых норм приводит к коллизии реализуемых на их основе конституционных прав, вопрос об устранении такого противоречия приобретает конституционный аспект и, следовательно, относится к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации, который, оценивая как буквальный смысл рассматриваемого нормативного акта, так и смысл, придаваемый ему сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе правовых актов (часть вторая статьи 74 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации"), обеспечивает в этих случаях выявление конституционного смысла действующего права". Если суд общей юрисдикции при рассмотрении дела в любой инстанции, придя к выводу о несоответствии Конституции закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, тем не менее не обращается в Конституционный Суд с запросом о проверке его конституционности, то такой процесс применения этого закона означает, по сути, вторжение в сферу конституционного судопроизводства и создает препятствия для реализации гражданами их конституционных прав и свобод, в том числе права на судебную защиту. С учетом изложенного и руководствуясь статьями 96 и 97 в системной связи со статьей 101 Закона, Конституционный Суд принял жалобу гражданина к рассмотрению, поскольку иное в данном случае означало бы отказ в правосудии, что недопустимо (Постановление от 12 апреля 2002 года N 9-П <1>). --------------------------------
<1> СЗ. 22.04.2002. N 16. Ст. 1601. Следует отметить, что в соответствии с частью 3 статьи 5 ФКЗ о судебной системе "суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа, а равно должностного лица Конституции, принимает решение в соответствии с правовыми положениями, имеющими наибольшую юридическую силу". Исходя из этого, а также толкования статьи 101 Закона Конституционным Судом, если суд придет к убеждению, что дело может быть решено на основе прямого действия Конституции без применения неконституционного, по его мнению, закона, т.е. положение закона не подлежит обязательному применению, то он может не обращаться в Конституционный Суд с запросом о проверке его конституционности. По смыслу статьи 102 Закона если закон не подлежит применению в конкретном деле, то запрос суда вообще недопустим. Однако случаи, когда Конституция может применяться без ее конкретизации иными актами, не часты.
275
Часть 3 статьи 5 ФКЗ о судебной системе позволяет иным судам непосредственно применять Конституцию и в тех случаях, если ей не соответствует акт негосударственного органа, а также ОГВ, не являющегося высшим. Рассмотрение конституционности таких актов Конституционному Суду не подведомственно. Поэтому, если Конституции не соответствует положение акта "невысшего" органа исполнительной власти РФ или ее субъекта, ОМС, органа (единоличного или коллегиального) юридического лица, суд может принять решение по делу в соответствии с Конституцией без обращения в Конституционный Суд. Аналогичная правовая позиция выражена в Определении от 20 апреля 2001 года N 96-О <1>. --------------------------------
<1> В официальных изданиях не опубликовано. 3.1. Статья 101 Закона обязывает обратиться в Конституционный Суд любой инстанции (первой, апелляционной, кассационной, надзорной), рассматривающий дело по вновь открывшимся обстоятельствам, входящий в судебную систему РФ, установленную ФКЗ. В соответствии со статьей 4 ФКЗ о судебной системе в судебную систему РФ входят ВС и нижестоящие суды общей юрисдикции, в том числе мировые судьи, действующие в соответствии с ФЗ "О мировых судьях в Российской Федерации"; ВАС и нижестоящие арбитражные суды; конституционные (уставные) суды субъектов РФ. В судебную систему входит и Конституционный Суд, но он не может обращаться сам к себе, т.е. рассматривать дела по собственной инициативе. Суды обязаны обращаться в Конституционный Суд при разрешении любого дела: гражданского, уголовного и др. Такая обязанность есть также у ВС и ВАС, если они рассматривают конкретное дело: в таких случаях они обращаются в Конституционный Суд в порядке конкретного нормоконтроля (часть 4 статьи 125 Конституции). Их же запросы в порядке абстрактного нормоконтроля (часть 2 статьи 125 Конституции) являются правом, а не обязанностью. ФКЗ "Об арбитражных судах в Российской Федерации" обязывает обращаться в Конституционный Суд в порядке части 4 статьи 125 Конституции ВАС (абзац второй подпункта 4 пункта 1 статьи 10), Пленум ВАС (подпункт 3 пункта 1 статьи 13), федеральный арбитражный суд округа (абзац четвертый статьи 26), арбитражный апелляционный суд (пункт 3 статьи 33.3), арбитражный суд субъекта РФ (пункт 4 статьи 36). Аналогичная обязанность предусмотрена АПК (часть 3 статьи 13 и пункт 1 части 1 статьи 143). В то же время ФКЗ "Об арбитражных судах в Российской Федерации" прямо не закрепляет за Пленумом ВАС рассмотрение конкретных дел. Если арбитражный суд принял решение по делу об оспаривании нормативного акта, то в течение 10 дней оно должно быть направлено в Конституционный Суд (пункт 6 статьи 195 АПК). Обязанность обращения в Конституционный Суд для судов общей юрисдикции при рассмотрении уголовных дел следует из статьи 238 (пункт 3 части 1) УПК, а при рассмотрении иных дел - статьи 215 (абзац шестой) ГПК. 3.2. В соответствии со статьей 27 ФКЗ о судебной системе конституционный (в республиках в составе РФ) или уставной (в других субъектах РФ) суд субъекта РФ может быть создан по усмотрению субъекта РФ его законом для рассмотрения, в частности, вопросов соответствия нормативных актов ОГВ субъекта РФ конституции (уставу) субъекта РФ, а также для толкования конституции (устава) субъекта РФ. Если при рассмотрении одного из таких дел конституционный (уставной) суд субъекта РФ придет к выводу, что положение конституции (устава) или другого закона субъекта РФ не соответствует Конституции РФ, то он обязан обратиться в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке соответствия такого положения Конституции РФ. Установление такой обязанности для конституционного (уставного) суда субъекта РФ тем более важно, поскольку, в отличие от решений судов общей и арбитражной юрисдикции, "решение 276
конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации, принятое в пределах его полномочий, не может быть пересмотрено иным судом" (часть 4 статьи 27 ФКЗ о судебной системе). Например, по запросам конституционных судов республик в составе РФ приняты Постановление от 21 марта 1997 года N 5-П <1> и Определение от 10 апреля 2002 года N 107-О <2>. --------------------------------
<1> СЗ. 31.03.1997. N 13. Ст. 1602. <2> СЗ. 08.07.2002. N 27. Ст. 2778. Иные органы, называющиеся судами, не могут обращаться с запросом в Конституционный Суд, поскольку они не входят в судебную систему РФ. По этому основанию КС Определением от 13 апреля 2000 года N 45-О <1> отказал в принятии к рассмотрению обращения Независимого арбитражного (третейского) суда при Торговопромышленной палате Ставропольского края. --------------------------------
<1> В официальных изданиях не опубликовано. Кроме третейских судов, действующих в соответствии с ФЗ "О третейских судах в Российской Федерации", в судебную систему РФ не входят Экономический суд СНГ, товарищеские суды и др. Статья 102. Допустимость запроса Комментарий к статье 102 1. Если жалоба частного лица признается допустимой в случае, когда примененный (подлежащий применению) в его деле закон затрагивает его конституционные права или свободы, то запрос суда допустим при рассмотрении любого конкретного дела, даже если в нем такие права и свободы не затрагиваются. Прежде чем обратиться в Конституционный Суд, суд должен убедиться, что неконституционный, с его точки зрения, закон обоснованно применен уполномоченным на то органом, чьи действия (решения) обжалуются, и подлежит применению самим судом при рассмотрении соответствующего дела (Определение от 17 февраля 2000 года N 34-О <1>). --------------------------------
<1> В официальных изданиях не опубликовано. Суд должен обращаться в Конституционный Суд (подписать запрос и заверить печатью суда) в том же составе, в котором он рассматривал конкретное дело. Применительно к арбитражным судам статья 19 АПК, к которой отсылает ФЗ "Об арбитражных заседателях арбитражных судов субъектов Российской Федерации", устанавливает, что "при рассмотрении дела арбитражные заседатели пользуются правами и несут обязанности судьи; судья и арбитражный заседатель при рассмотрении дела, разрешении всех вопросов, возникающих при рассмотрении и принятии судебных актов, пользуются равными процессуальными правами". Однако применительно к рассмотрению уголовных дел с участием присяжных заседателей принять решение об обращении в Конституционный Суд судья должен без них: УПК (статья 334) и ФЗ "О присяжных заседателях федеральных судов общей юрисдикции в Российской Федерации" не предусматривают участие присяжных в принятии такого решения. Что касается народных заседателей, то статья 1 ФЗ "О народных заседателях федеральных судов общей юрисдикции в Российской Федерации" устанавливала, что "народными заседателями являются лица, наделенные в порядке, установленном настоящим Федеральным законом и федеральными процессуальными законами, полномочиями по осуществлению правосудия по гражданским и уголовным делам в 277
составе суда и исполняющие обязанности судей на непрофессиональной основе". Однако ФЗ "О введении в действие Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации" и ФЗ "О введении в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации" признали его утратившим силу в части, касающейся и уголовного, и гражданского судопроизводства. Как установлено Определением от 2 марта 2000 года N 35-О <1>, Судебная коллегия по уголовным делам Верховного суда Республики Коми, проверявшая в кассационном порядке законность и обоснованность приговора Сыктывкарского районного суда Республики Коми, которым гражданин был осужден, оставила данный приговор без изменения. Судья Верховного суда Республики Коми С.А. Юркин, входивший в состав суда кассационной инстанции, не согласившись с выводом о законности приговора, изложил свое особое мнение и обратился к Председателю Верховного суда Республики Коми и Председателю Верховного Суда РФ с просьбой о принесении протеста на состоявшиеся судебные решения. Однако высказанные им доводы не были приняты во внимание, и в принесении протеста было отказано. Тогда судья С.А. Юркин сам обратился с запросом в Конституционный Суд, который установил, что поскольку уголовное дело рассматривалось Судебной коллегией по уголовным делам Верховного суда Республики Коми в составе трех судей, то именно в таком составе этот суд уполномочен принимать решение об обращении в Конституционный Суд. Судья же вправе обращаться в Конституционный Суд лишь в связи с производством по тем делам, которые в силу закона он рассматривает единолично. Судья С.А. Юркин в данном случае был признан ненадлежащим заявителем, а его запрос, соответственно, недопустимым. Однако "в случае принесения протеста по конкретному делу в порядке надзорного производства запрос в Конституционный Суд Российской Федерации может направить президиум областного суда или должностное лицо суда, опротестовавшее состоявшиеся по делу решения" (Определение от 19 апреля 1996 года N 51-О <2>). --------------------------------
<1> В официальных изданиях не опубликовано. <2> В официальных изданиях не опубликовано. Запрос суда может быть признан недопустимым и по общим для всех обращений основаниям. Как установлено в Определении от 20 февраля 2003 года N 41-О <1>, "запрос суда принимается Конституционным Судом Российской Федерации к рассмотрению, если суд, пришедший к выводу о неконституционности подлежащих применению в конкретном деле законоположений, приводит правовое обоснование данного вывода, - в противном случае действует презумпция конституционности закона, а его нормы применяются судом в редакции, действующей на момент рассмотрения дела". --------------------------------
<1> В официальных изданиях не опубликовано. В запросе суда должно быть указано, вынес ли суд (судья) какое-либо решение по ходатайству стороны в процессе (при его наличии) об обращении в Конституционный Суд, дано ли правовое обоснование позиции заявителя и ясно ли сформулировано требование к Конституционному Суду, представлены ли подлежащие проверке тексты нормативных актов; приложены ли материалы, подтверждающие, что подлежащий проверке акт применен или подлежит, по мнению суда (судьи), применению в рассматриваемом им конкретном деле, а также определение суда (судьи) о приостановлении производства по делу в соответствии со статьей 103 Закона (Определение от 30 марта 1995 года N 9-О <1>). Другими словами, суд должен направить в КС два разных, подписанных и заверенных печатями, документа: запрос в КС в соответствии с Законом и свое определение в соответствии с Законом "о себе". --------------------------------
<1> В официальных изданиях не опубликовано. 278
Оценка конституционности законов в связи с отсутствием в них тех или иных нормативных предписаний, - установлено в Определении от 10 июля 2003 года N 270-О <1>, - не входит в компетенцию Конституционного Суда, который в силу части третьей статьи 79 и статьи 102 Закона по запросам судов проверяет соответствие Конституции конкретных законоположений, примененных либо подлежащих применению в рассматриваемом судом деле. Суд в запросе о конституционности нормы закона, подлежащего применению в конкретном деле, не вправе запрашивать мнение Конституционного Суда о конституционности других норм закона, не подлежащих применению (Определение от 5 февраля 1998 года N 22-О <2>). --------------------------------
<1> ВКС. 2003. N 5. <2> ВКС. 1998. N 3. В Определении от 7 октября 1999 года N 131-О <1> установлено: если из представленных судом документов следует, что закон субъекта РФ не подлежит применению, а сам является предметом проверки в конкретном деле, поскольку дело возбуждено по заявлению прокурора о признании этого закона недействительным, запрос суда в этой части не может быть признан допустимым. --------------------------------
<1> В официальных изданиях не опубликовано. 2. Наиболее подробно статья 102 Закона истолкована в Определении от 5 февраля 2004 года N 134-О <1>, которым установлено: --------------------------------
<1> ВКС. 2004. N 5. "Статьей 102 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" устанавливается специальный критерий допустимости запроса суда в Конституционный Суд Российской Федерации. Согласно содержащейся в ней норме запрос суда допустим, если закон применен или подлежит, по мнению суда, применению в рассматриваемом им конкретном деле. Названный Федеральный конституционный закон относит к допустимым лишь запрос, решение о направлении которого принято в процессуальных стадиях рассмотрения конкретного дела. "Рассматриваемым делом" является такое дело, которое принято к производству, по которому проводятся процессуальные действия, причем возможность их проведения не утрачена и не блокируется процедурными нормами. Любое иное дело, находящееся в производстве суда, в том числе приостановленное производством, не может быть расценено как рассматриваемое. Кроме того, формулируя в ряде своих решений правовую позицию относительно полномочий судов общей юрисдикции, касающихся оценки федерального закона и прямого применения Конституции Российской Федерации при рассмотрении конкретного дела, Конституционный Суд Российской Федерации указал, что положения федерального закона (в том числе Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации), примененные или подлежащие применению в конкретном деле и противоречащие, по мнению суда, Конституции Российской Федерации, в силу конституционного принципа самостоятельности органов судебной власти (статья 10 Конституции Российской Федерации) могут им не применяться и дело может быть разрешено на основе самих конституционных норм, однако при этом необходимо выполнение определенных условий. Во-первых, суд общей юрисдикции, исходя из презумпции конституционности действующих законодательных норм, не вправе произвольно, немотивированно отказаться от применения в конкретном деле соответствующих положений федерального закона, а обязан дать им оценку и, придя к выводу об их несоответствии Конституции 279
Российской Федерации, привести в решении правовые аргументы в доказательство своей позиции. В противном случае само судебное решение является незаконным... Во-вторых, согласно конституционному принципу разделения полномочий Конституционного Суда Российской Федерации и судов общей юрисдикции в сфере конституционного контроля, суд общей юрисдикции, отказываясь от применения федерального закона по мотивам его неконституционности и принимая решение на основе норм Конституции Российской Федерации, обязан обратиться с запросом в Конституционный Суд Российской Федерации с целью признания положений федерального закона не соответствующими Конституции Российской Федерации и лишения их юридической силы, поскольку именно на суды возложена обязанность защиты конституционных прав и свобод, включая равенство всех перед законом и судом, обеспечиваемой в том числе путем единообразного правоприменения в случаях выявления конституционной дефектности положений закона, подлежащих применению. Следовательно, основанием для направления запроса суда в Конституционный Суд Российской Федерации является убежденность суда в неконституционности примененных или подлежащих применению норм, аргументированная правовыми доводами, приведенными в процессуальном документе, принимаемом судом в установленной законом форме. Поскольку запрос... суда... направлен не в связи с рассматриваемым им делом и судом не принято мотивированное процессуальное решение о направлении запроса в Конституционный Суд Российской Федерации, он не может быть признан допустимым в соответствии с требованиями Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации". Статья 103. Последствия внесения запроса Комментарий к статье 103 В отличие от статьи 98 Закона, наделяющей суд правом приостановить производство по делу, если жалоба на подлежащее применению в этом деле положение закона подана в Конституционный Суд частным лицом, статья 103 Закона обязывает суд приостановить производство по делу, если запрос в Конституционный Суд направляет сам суд. Тем самым косвенно указывается на то, что комментируемый Закон исходит из большей юридической грамотности судей, а не других граждан. Принимая решение о направлении запроса в Конституционный Суд и, соответственно, приостанавливая производство по делу, суд (судья) руководствуется исключительно своим мнением. Возражения какого-либо лица, участвующего в этом деле, не препятствуют принятию такого решения. Вместе с тем суд обязан руководствоваться общими требованиями Конституции, согласно которым высшей ценностью являются права и свободы человека, которые обеспечиваются правосудием (статьи 2 и 18). Поэтому, составляя запрос в Конституционный Суд, суд обязан указать в нем на неблагоприятные обстоятельства, которые могут наступить для граждан в результате приостановления производства по делу. В свою очередь, это требует от Конституционного Суда скорейшего принятия решений по таким запросам. В соответствии с комментируемой статьей и со статьей 217 ГПК производство по делу приостанавливается до принятия Конституционным Судом постановления. Однако, как показано выше (см. комментарии к статьям 71 и 79 Закона), положение закона может быть признано неконституционным и определением. Поэтому производство по делу должно приостанавливаться судом и до принятия определения, поскольку постановления Конституционного Суда суд может так и не дождаться.
280
Статья 104. Пределы проверки и виды итоговых решений Комментарий к статье 104 Статья 104, как и статьи 90 и 99 Закона, имеет отсылочный характер. Но в отличие от них в качестве пределов проверки она рассматривает не только статью 86, но и статью 100 Закона (см. комментарии к ним). Однако на суды (судей) не распространяются положения части третьей статьи 100 Закона: они не устанавливают пределы проверки и виды итоговых решений Конституционного Суда и не приравнивают судей к частным лицам. Глава XIV. РАССМОТРЕНИЕ ДЕЛ О ТОЛКОВАНИИ КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Статья 105. Право на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации Комментарий к статье 105 1. Закон не дифференцирует толкование Конституции. Условно его подразделяют на нормативное и казуальное. Нормативное толкование дается в решениях КС по запросам о толковании Конституции - именно ему посвящена глава XIV Закона. Но гораздо чаще Конституционный Суд дает казуальное толкование Конституции по другим обращениям. Оба вида толкования являются официальными и общеобязательными, в том числе для самого Конституционного Суда. Как правило, толкование Конституции в решениях Конституционного Суда дается следующим образом: называется одна или несколько статей Конституции, указывается на их взаимосвязь и устанавливается, что из нее следует. 2. Перечень органов, уполномоченных на запрос о толковании Конституции, по сравнению с субъектами обращений по другим категориям дел существенно сокращен. Право на запрос о толковании Конституции не предоставлено одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, ВС, ВАС, органам исполнительной власти субъектов РФ. Отказано в праве обращаться за толкованием Конституции частным и приравненным к ним лицам, а также другим судам. Запрос о толковании Конституции не оплачивается государственной пошлиной (часть вторая статьи 39 Закона) и не может рассматриваться как явно неподведомственный Конституционному Суду. Соответственно, Секретариат вправе уведомить заявителя о несоответствии его запроса о толковании Конституции требованиям Закона лишь в случаях, если оно не отвечает его требованиям по форме или исходит от ненадлежащего органа или лица (см. комментарий к статье 40 Закона). Толкование Конституции может даваться только Пленумом Конституционного Суда (часть вторая статьи 21 Закона), решение КС о толковании Конституции должно приниматься большинством не менее двух третей голосов судей КС (часть четвертая статьи 72 Закона). Это свидетельствует о том, что решению КС о нормативном толковании Конституции придается большее значение, чем другим решениям КС. Поэтому КС не вправе принять решение, противоречащее собственному решению о толковании Конституции. Заявитель в запросе должен изложить свое толкование положений Конституции и обосновать его, т.е. выразить собственную правовую позицию. Несоблюдение данного требования влечет отказ в принятии запроса к рассмотрению на основании пункта 8 части второй статьи 37 Закона. Запрос о толковании Конституции должен быть утвержден решением ОГВ, подписан его руководителем и заверен печатью. 281
3. Цель толкования Конституции сформулирована Конституционным Судом в Определении от 5 ноября 1998 года N 134-О <1> и заключается в том, чтобы устранить неопределенность в понимании конституционных положений, обеспечить их надлежащее соблюдение, применение и исполнение. --------------------------------
<1> СЗ. 16.11.1998. N 46. Ст. 5701. "В процессе толкования Конституционный Суд уясняет содержание и смысл конституционных положений и для самого себя. Было бы неверно считать, что для Конституционного Суда все положения Конституции заранее ясны. Столь же ошибочно думать, что его решения о толковании обусловлены исключительно пробельностью норм Конституции и поэтому как бы дописывают ее, и тем более отождествлять их с самой Конституцией. Это противоречило бы самой сути толкования" <1>. --------------------------------
<1> Лучин В.О., Мазуров А.В. Толкование Конституции Российской Федерации (Обзор практики Конституционного Суда) // Право и власть. 2001. N 1. С. 85. Как установлено в Определении от 4 марта 1999 года N 31-О <1>, предметом рассмотрения по делу о толковании Конституции не могут быть какие-либо законы. Оценка соответствия тех или иных законов правовым позициям, выраженным в постановлении о толковании, означала бы, по существу, оценку их соответствия именно тем статьям Конституции, толкование которых составляло предмет рассмотрения по делу. Такая оценка возможна по обращениям управомоченных субъектов (часть 2 статьи 125 Конституции) только в процедуре проверки конституционности соответствующих законов. Лишь в результате этой процедуры может быть дан ответ на вопрос, должны ли применяться или, напротив, утрачивают юридическую силу какие-либо нормативные положения, в том числе в связи с официальным толкованием Конституции, данным Конституционным Судом. --------------------------------
<1> СЗ. 03.05.1999. N 18. Ст. 2300. 4. Толкование Конституции имеет место и в том случае, когда Конституционный Суд на основании статьи 83 Закона разъясняет свое решение о толковании. Но необходимость такого разъяснения свидетельствует о том, что цель толкования не была достигнута. Конституционный Суд в своих решениях должен избегать такого толкования, которое само нуждается в толковании. В этой связи показательно, что Определением от 8 февраля 2001 года N 15-О <1> Конституционный Суд был вынужден разъяснять сразу два своих Постановления - о толковании Конституции и о проверке конституционности положений ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации", чтобы согласовать выраженные в них правовые позиции. Совмещение разъяснений различных видов решений Конституционного Суда по различным категориям дел в одном определении Законом не запрещается. --------------------------------
<1> СЗ. 12.12.2001. N 11. Ст. 1070. Толкование Конституции может быть своеобразной альтернативой жесткой процедуре внесения в нее поправок, направленных на конкретизацию конституционных норм. Однако частое толкование свидетельствует о неоднозначном понимании многих конституционных положений, подрывает стабильность конституционного регулирования и в конечном итоге ведет к своеобразной ревизии Конституции. Следует отметить, что чем больше проходит времени от принятия Конституции, тем меньше вероятность принятия постановления Конституционного Суда о толковании ее положений. Правовое пространство постепенно заполняется актами законодательства, 282
содержащими свое толкование Конституции, а также решениями Конституционного Суда по другим категориям дел, которые также содержат толкование Конституции и становятся известны органам, уполномоченным на запрос о толковании Конституции. Было бы странно, если спустя полтора десятилетия действия Конституции обнаружилась бы неопределенность ее положений, которые стали основой многочисленных нормативных актов и судебных решений. Такое толкование наиболее вероятно лишь для положений Конституции, которые бездействовали (например, статья 93). Неслучайно последнее Постановление о толковании Конституции было принято еще в 2000 году. 5. Закон не упоминает о способах толкования Конституции (грамматическом, логическом, системном, целевом, сравнительном, историческом) и его пределах и тем самым предоставляет Конституционному Суду свободу их выбора. Но эта свобода все же ограничена обстоятельствами дела, а также статьями 2, 16 (часть 2) и 18 Конституции, в соответствии с которыми основам конституционного строя РФ, установленным статьями 1 - 16 Конституции, не могут противоречить другие положения Конституции, а права и свободы человека являются высшей ценностью и в этом качестве должны обеспечиваться правосудием, в том числе конституционным. Статья 3 (пункт 4 части первой) также обязывает КС давать толкование Конституции в целях защиты основ конституционного строя, основных прав и свобод граждан, обеспечения верховенства и прямого действия Конституции. Соответственно, толкование положений Конституции, не относящихся к основам конституционного строя и правовому статусу личности, не должно противоречить положениям Конституции об основах конституционного строя (статьи 1 16) и о правовом статусе личности (статьи 17 - 64) и их толковании. Кроме того, любое толкование положения Конституции не должно противоречить его буквальному содержанию и отвечать социальному назначению Конституции, ее действию в интересах всего общества, а не отдельных лиц. "Неадекватное истолкование Конституции РФ, - отмечает К.А. Сасов, - может привести к узурпации государственной (в том числе судебной) власти в стране" <1>. --------------------------------
<1> Сасов К.А. Споры о конституционности налоговых законов: полномочия Конституционного Суда Российской Федерации. Статут, 2006. КС Определениями от 6 марта 2008 года N 214-О-П <1> и от 1 апреля 2008 года N 194-О-П <2> установил, что конституционное регулирование местного самоуправления имеет в его решениях "нормативно-доктринальную" интерпретацию. --------------------------------
<1> СЗ. 05.05.2008. N 18. Ст. 2092. <2> РГ. 2008. 19 апреля. 6. Толкование неотделимо и зависимо от толкуемого положения. В случае изменения или отмены истолкованного положения Конституции его толкование утрачивает силу, даже если аналогичное положение воспроизводится в новой Конституции: в системе норм новой Конституции аналогичное положение может иметь уже иной смысл. Толкование КС действующих положений Конституции не является препятствием для изменения (поправок) этих положений. КС даже не участвует в процедуре принятия таких поправок. 7. В отличие от обращений по другим категориям дел Закон не устанавливает критерии допустимости запроса о толковании Конституции, что можно было бы рассматривать как признание допустимым любого запроса, поскольку он может быть направлен только одним из высших компетентных ОГВ. Конституционный Суд истолковал это умолчание Закона по-иному: как собственную прерогативу признавать запросы недопустимыми. КС признавал запросы о толковании Конституции недопустимыми определениями, которые не отнес к подлежащим официальному опубликованию. Единственное 283
Определение КС об отказе в принятии к рассмотрению запроса о толковании Конституции, которое КС отнес к подлежащим опубликованию в "ВКС" (Определение от 6 марта 2008 года N 269-О-О), по состоянию на 1 января 2009 года даже на сайте КС не числилось опубликованным в "ВКС". По мнению КС, запрос о толковании Конституции недопустим, если: а) в понимании положений Конституции отсутствует неопределенность (Определения от 26 сентября 1995 года N 74-О, от 5 ноября 1998 года N 134-О). Но такая неопределенность была у заявителя. Иначе он не направил бы в КС запрос о толковании Конституции; б) запрос содержит просьбу об одновременном толковании нескольких положений Конституции, не имеющих единого предмета (Определения от 2 ноября 1995 года N 93-О, от 28 декабря 1995 года N 137-О, от 4 февраля 1997 года N 4-О). Но ни Конституция, ни Закон не обязывают заявителей составлять запросы о толковании Конституции по определенному предмету. Заявители вправе запросить КС о толковании любых положений Конституции. Необходимо подчеркнуть, что указанные в статье 125 Конституции заявители никогда не злоупотребляли своим правом обращения в КС с запросами о толковании Конституции и не просили КС о толковании большинства ее положений; в) от КС требуется рассмотрение вопросов, не получивших отражение в Конституции, либо путем толкования внесения дополнения в Конституцию (Определения от 22 мая 1997 года N 62-О, от 12 марта 1998 года N 25-О). Но сам запрос о толковании положения Конституции свидетельствует о том, что определенный вопрос получил в ней отражение, но остается не ясным и требующим разъяснения. И заявители не просили КС дополнять Конституцию; г) рассмотрение запроса о толковании положения, Конституции означает: - во время принятия закона, конкретизирующего это положение - предварительный конституционный контроль (Определения от 4 февраля 1997 года N 14-О, от 16 декабря 2004 года N 395-О); - создание КС новых правовых норм (Определения от 16 июня 1995 года N 67-О, от 26 декабря 1996 года N 106-О); - проверку конституционности закона в ненадлежащей процедуре (Определения от 4 декабря 1995 года N 115-О, от 19 марта 1997 года N 36-О, от 5 июля 2001 года N 135-О, от 6 марта 2008 года N 269-О-О). Но законодательные органы постоянно принимают законы. Следуя такой "логике", КС должен давать толкование только тех положений Конституции, которые не предполагают принятие законов. Все это свидетельствует о принципиальном нежелании КС рассматривать запросы о толковании, толковать Конституцию по таким запросам по существу и побуждает дополнить Закон положением, не допускающим КС отказывать в принятии к рассмотрению запросов о толковании Конституции, а также в самом толковании. Статья 106. Обязательность толкования Конституции Российской Федерации Комментарий к статье 106 За все время своей деятельности Конституционный Суд принял 12 постановлений о толковании Конституции. Ни одно из них не было принято в связи с запросами о толковании положений глав 1 ("Основы конституционного строя"), 2 ("Права и свободы человека и гражданина") и 8 ("Местное самоуправление") Конституции. Отсутствие постановлений Конституционного Суда об их толковании, особенно глав 2 и 8 Конституции, обусловлено, несомненно, тем, что граждане и ОМС не обладают правом на обращение о толковании Конституции. 284
Что касается всей главы XIV Закона "Рассмотрение дел о толковании Конституции Российской Федерации", то она получилась бессодержательной. В ней всего две статьи, одна из которых (статья 105) фактически дублирует часть 5 статьи 125 Конституции, а другая (статья 106) - статью 6 Закона, и ничего не говорится о допустимости запроса о толковании, пределах и способах толкования Конституции. Создается впечатление, что комментируемую статью ввели в нее для того, чтобы глава Закона о толковании Конституции не состояла из одной статьи. Глава XV. РАССМОТРЕНИЕ ДЕЛА О ДАЧЕ ЗАКЛЮЧЕНИЯ О СОБЛЮДЕНИИ УСТАНОВЛЕННОГО ПОРЯДКА ВЫДВИЖЕНИЯ ОБВИНЕНИЯ ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ГОСУДАРСТВЕННОЙ ИЗМЕНЕ ИЛИ СОВЕРШЕНИИ ИНОГО ТЯЖКОГО ПРЕСТУПЛЕНИЯ Статья 107. Обращение в Конституционный Суд Российской Федерации Комментарий к статье 107 Появление в Законе главы XV Закона обусловлено статьями 93 и 125 (часть 7) Конституции. Согласно статье 93 Конституции Президент может быть отрешен от должности Советом Федерации только на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, подтвержденного заключением ВС о наличии в действиях Президента признаков преступления и заключением Конституционного Суда о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения. Решение Государственной Думы о выдвижении обвинения и решение Совета Федерации об отрешении Президента от должности должны быть приняты двумя третями голосов от общего числа в каждой из палат по инициативе не менее одной трети депутатов Государственной Думы и при наличии заключения специальной комиссии, образованной Государственной Думой. Решение Совета Федерации об отрешении Президента от должности должно быть принято не позднее чем в трехмесячный срок после выдвижения Государственной Думой обвинения против Президента. Если в этот срок решение Совета Федерации не будет принято, обвинение против Президента считается отклоненным. Согласно статье 125 (часть 7) Конституции Конституционный Суд по запросу Совета Федерации дает заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления. Прежде всего необходимо отметить, что данный порядок отрешения Президента от должности практически нереализуем. В нем участвует четыре ОГВ, и все они коллегиальные, что затягивает принятие решений. Причем судьи Конституционного Суда и ВС назначаются на эти должности по представлению Президента (пункт "е" статьи 83 Конституции) и получают материальные блага согласно его указам. Вряд ли такие судьи позволят отрешить Президента от должности. Тем не менее наличие в Законе главы XV обусловливает ее комментарий. В соответствии со статьей 125 (часть 7) Конституции и статьей 107 Закона никто, кроме Совета Федерации, не вправе направить в Конституционный Суд запрос о даче указанного в них заключения. Как и любое обращение в Конституционный Суд, такой запрос должен быть составлен исходя из требований статей 36 - 38 Закона. Запрос Совета Федерации о даче заключения государственной пошлиной не облагается (статья 39 Закона). Статья 108. Допустимость запроса 285
Комментарий к статье 108 1. Комментируемая статья во взаимосвязи со статьей 93 Конституции указывает на последовательность действий различных ОГВ в отрешении Президента от должности. Совет Федерации участвует в этом процессе на разных стадиях дважды: он направляет соответствующий запрос в Конституционный Суд (часть 7 статьи 125 Конституции), а после его положительного заключения отрешает Президента от должности (статья 93 Конституции). Государственная Дума и Совет Федерации в процедуре отрешения Президента от должности должны действовать в соответствии со статьями 93 и 125 (часть 7) Конституции и своими Регламентами, а не ФЗ от 27 декабря 2005 года N 196-ФЗ "О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации", запрещающим парламентское расследование деятельности Президента, а также суда (в том числе Конституционного Суда). 2.1. Первым ОГВ в цепочке отрешения Президента от должности является Государственная Дума. В соответствии со статьей 93 Конституции Государственная Дума сначала должна образовать специальную комиссию из своих депутатов, по заключению которой и по инициативе не менее 150 и большинством не менее 300 депутатов она должна принять постановление о выдвижении обвинения. Иные связанные с этим процедурные нормы установлены статьями 176 - 180 Регламента Государственной Думы от 22 января 1998 года N 2134-II ГД <1>. --------------------------------
<1> СЗ. 16.02.1998. N 7. Ст. 801. 2.2. В соответствии с Регламентом Государственной Думы предложение о выдвижении обвинения против Президента должно содержать конкретные указания на признаки преступления, которое вменяется в вину Президенту. Оно направляется Государственной Думой на заключение специальной комиссии для оценки соблюдения процедурных правил и фактической обоснованности обвинения. Специальная комиссия избирается Государственной Думой в составе Председателя, его заместителя и 13 членов комиссии. Председатель комиссии избирается Государственной Думой открытым голосованием большинством голосов от общего числа депутатов палаты. Члены комиссии избираются палатой по представлению фракций общим списком большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Заместитель председателя комиссии избирается на ее заседании. Состав комиссии формируется с учетом пропорционального представительства фракций. Специальная комиссия проверяет обоснованность выдвижения обвинения против Президента, соблюдение кворума, необходимого для выдвижения обвинения, правильность подсчета голосов, а также соблюдение других процедурных правил до принятия Государственной Думой решения о выдвижении обвинения. Она заслушивает на своих заседаниях лиц, которые могут сообщить о фактах, положенных в основу предложения о выдвижении обвинения, рассматривает соответствующие документы, заслушивает представителя Президента. Заключение специальной комиссии о наличии фактических обстоятельств, положенных в основу предложения о выдвижении обвинения, и о соблюдении процедуры выдвижения такого обвинения принимается большинством голосов членов комиссии. Предложение о выдвижении обвинения против Президента и заключение специальной комиссии рассматриваются на заседании Государственной Думы. По решению палаты заседание может быть объявлено закрытым. Палата большинством
286
голосов от общего числа депутатов Государственной Думы может обратиться к СМИ с предложением о прямой трансляции обсуждения данного вопроса. Проект постановления о процедуре обсуждения предложения о выдвижении обвинения против Президента вместе со списком приглашаемых экспертов и других лиц вносятся специальной комиссией в Совет Государственной Думы. Проект постановления должен включать предложения о продолжительности доклада, содокладов, выступлений депутатов Государственной Думы; о времени, отводимом на вопросы депутатов Государственной Думы к докладчику, содокладчикам и членам специальной комиссии; о списке приглашаемых экспертов и других лиц, а также о последовательности и продолжительности их выступлений. Совет Государственной Думы направляет проект постановления не позднее чем за три дня до дня заседания Государственной Думы депутатам Государственной Думы, Президенту и вносит проект постановления на рассмотрение Государственной Думы. Государственная Дума большинством голосов от общего числа депутатов принимает проект постановления за основу, а если нет письменных поправок, то принимает его в целом. Внесенные письменные поправки к проекту постановления должны быть поставлены на голосование. Для обоснования поправки предоставляется слово автору поправки, заслушивается мнение председателя специальной комиссии и полномочного представителя Президента в Государственной Думе. После голосования по всем поправкам постановление о процедуре обсуждения предложения о выдвижении обвинения против Президента принимается палатой в целом большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. По решению палаты, принятому большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, может быть установлена общая продолжительность обсуждения предложения о выдвижении обвинения против Президента. После принятия постановления о процедуре обсуждения предложения о выдвижении обвинения против Президента с докладом выступает председатель специальной комиссии; содоклады делают депутат Государственной Думы, уполномоченный депутатами, внесшими предложение о выдвижении обвинения, а также Президент или полномочный представитель Президента в Государственной Думе. Члены специальной комиссии, имеющие особое мнение по заключению специальной комиссии, вправе выступить с содокладами по вопросам, являющимся предметом их особого мнения. По окончании доклада и содокладов депутаты Государственной Думы вправе задать вопросы докладчику, содокладчикам и членам специальной комиссии в пределах отведенного палатой времени. В обсуждении предложения о выдвижении обвинения против Президента принимают участие депутаты Государственной Думы, а также приглашенные для этого эксперты и другие лица. Преимущественное право на выступление имеют представители фракций. После прекращения обсуждения представителям фракций предоставляется слово для выступления по мотивам голосования в течение не более пяти минут каждому. По итогам обсуждения Государственная Дума двумя третями голосов от общего числа депутатов палаты принимает постановление о выдвижении обвинения против Президента в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления отдельно по каждому предложению о выдвижении обвинения. Проекты постановлений о выдвижении обвинения против Президента в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления по каждому предложению о выдвижении обвинения готовятся специальной комиссией и вносятся на рассмотрение Государственной Думы в установленном Регламентом Государственной Думы порядке. Постановления принимаются тайным голосованием с использованием бюллетеней либо открытым голосованием с использованием именных бюллетеней. Решение о способе проведения голосования принимается палатой большинством голосов от общего числа депутатов
287
Государственной Думы. При проведении голосования подсчет голосов поручается Счетной комиссии Государственной Думы. Форма бюллетеня для голосования по предложению Счетной комиссии утверждается решением Государственной Думы, принятым большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Бюллетени для голосования изготавливаются под контролем Счетной комиссии. Количество изготовленных бюллетеней должно соответствовать числу избранных депутатов Государственной Думы. Бюллетень должен содержать предложение о выдвижении обвинения против Президента в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления. При проведении открытого голосования с использованием именных бюллетеней в них указываются фамилия, имя и отчество депутата, наименование фракции. Если в выдвинутом обвинении содержится несколько предложений о выдвижении обвинения, бюллетени изготавливаются по каждому из них. Оставшиеся у Счетной комиссии неиспользованные бюллетени после завершения голосования погашаются путем отрезания "нижнего левого угла" (а почему не правого верхнего? - Авт.). После подсчета голосов неиспользованные бюллетени опечатываются Председателем Счетной комиссии в присутствии ее членов и хранятся до окончания процедуры отрешения Президента от должности. Время, место и продолжительность голосования, порядок его проведения устанавливаются Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы по рекомендации Счетной комиссии в соответствии с настоящим Регламентом и объявляются Председателем Счетной комиссии. Депутатам Государственной Думы по каждому предложению о выдвижении обвинения, содержащемуся в выдвинутом обвинении против Президента в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, выдается один бюллетень. Бюллетени для голосования выдаются депутатам Счетной комиссией в соответствии со списком депутатов Государственной Думы по предъявлении ими удостоверения депутата. При получении бюллетеня депутат расписывается против своей фамилии в указанном списке и на лицевой стороне получаемого бюллетеня. Бюллетени для голосования опускаются в специальный ящик, опечатанный Счетной комиссией. Бюллетени неустановленной формы, а также бюллетени, по которым невозможно определить волеизъявление депутата, при подсчете голосов депутатов считаются недействительными. Дополнения, внесенные в бюллетень, при подсчете голосов не учитываются. О результатах голосования Счетная комиссия составляет протокол, который подписывается всеми ее членами. Доклад Счетной комиссии о результатах голосования Государственная Дума принимает к сведению. На основании принятого к сведению доклада Счетной комиссии о результатах голосования председательствующий по каждому предложению о выдвижении обвинения объявляет, какое решение принято ("за" или "против"). Решение о выдвижении обвинения, за которое было подано две трети голосов от общего числа депутатов, оформляется постановлением Государственной Думы без дополнительного голосования. Постановление Государственной Думы о выдвижении обвинения против Президента в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления в пятидневный срок направляется в Совет Федерации, а также для дачи заключений в ВС и Конституционный Суд. 2.3. Все эти положения Регламента Государственной Думы необходимо было воспроизвести, поскольку они станут предметом тщательного изучения Конституционного Суда в случае, если дело дойдет до направления соответствующего запроса Совета Федерации. В связи с этим необходимо подчеркнуть, что статья 180 Регламента Государственной Думы, содержащая положение о даче заключения Конституционного Суда по постановлению Государственной Думы, не повлечет рассмотрение им дела о даче заключения, поскольку соответствующий запрос может направить только Совет 288
Федерации. В то же время она является частью порядка выдвижения обвинения и может быть использована Конституционным Судом в качестве основания для признания его несоблюдения, поскольку установление Государственной Думой обязанности Конституционного Суда дать указанное заключение не предусмотрено определенным Конституцией и Законом порядком выдвижения обвинения. Фактически несоблюдение порядка выдвижения обвинения Президента установлено самой же Государственной Думой, может быть оспорено в Конституционном Суде и истолковано как не соответствующее статье 93 Конституции. Без изменения положений статьи 180 Регламента Государственной Думы попытка отрешения Президента от должности будет неконституционной. Кроме того, чтобы ВС мог дать заключение о наличии в действиях Президента признаков преступления, соответствующая процедура должна быть регламентирована УПК. Но УПК такой регламентации не содержит. Следовательно, установленный порядок выдвижения обвинения Президента отсутствует и применительно к участию в нем ВС. Получив соответствующие материалы из Государственной Думы, ВС не сможет их рассмотреть и дать заключение, если в УПК предварительно не будут введены положения о порядке дачи ВС заключения о наличии в действиях Президента признаков преступления. Такие положения должны приниматься Государственной Думой, но подписываться Президентом. Пропрезидентская Государственная Дума вряд ли примет такой ФЗ, проекты которого неоднократно вносились в Государственную Думу. Последний такой законопроект - N 221406-4 - вносился в Государственную Думу 7 октября 2005 года, был рассмотрен Советом Государственной Думы через год - 31 октября 2006 года, включался в Календарь рассмотрения вопросов Государственной Думой на 21 марта 2007 года, но по состоянию на 1 января 2009 года не был принят даже в первом чтении. 3. В соответствии с Регламентом Совета Федерации от 30 января 2002 года N 33-СФ <1> Совет Федерации начинает рассмотрение обвинения Президента после получения от Государственной Думы ее постановления о выдвижении обвинения против Президента и заключения ВС о наличии в действиях Президента признаков преступления. Вместе с постановлением Государственной Думы о выдвижении обвинения в Совет Федерации направляются заключение специальной комиссии, образованной Государственной Думой для оценки обоснованности обвинения, и стенограмма заседания Государственной Думы, на котором рассматривался вопрос о выдвижении обвинения (статья 168). После получения из Государственной Думы указанных документов Председатель Совета Федерации незамедлительно направляет постановление Государственной Думы о выдвижении обвинения в Комитет Совета Федерации по конституционному законодательству и созывает заседание Совета Федерации для принятия решения о направлении запроса в Конституционный Суд (статья 169). Председатель Совета Федерации в срок, достаточный для направления Советом Федерации запроса в Конституционный Суд, но не позднее одного месяца со дня принятия Государственной Думой решения о выдвижении обвинения против Президента созывает внеочередное заседание Совета Федерации, если в течение этого срока не предполагается проведение очередного заседания Совета Федерации. Вопрос о направлении запроса в Конституционный Суд о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента включается в повестку дня соответствующего заседания Совета Федерации первым без обсуждения и голосования (статья 217). --------------------------------
<1> СЗ. 18.02.2002. N 7. Ст. 635. По общему правилу постановления Совета Федерации принимаются большинством голосов от общего числа его членов (часть 3 статьи 102 Конституции), за исключением, в частности, решения об отрешении Президента от должности, принимаемого двумя 289
третями голосов (статья 93 Конституции). Поэтому постановление Совета Федерации о направлении запроса в Конституционный Суд должно приниматься простым большинством голосов. Статья 109. Порядок направления запроса и дачи заключения Комментарий к статье 109 1. Часть первая комментируемой статьи обязывает Совет Федерации направить соответствующий запрос в Конституционный Суд. Установленный ее месячный срок исходит из того, что на всю процедуру отрешения Президента от должности со дня принятия постановления Государственной Думы о выдвижении обвинения статья 93 Конституции отводит всего три месяца. Наряду с документами, указанными в комментируемой статье, к запросу необходимо приложить документы, предусмотренные статьей 38 Закона (кроме документа об уплате государственной пошлины). Если все необходимые процедуры будут пройдены, а документы собраны и представлены в Конституционный Суд, то его заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента должно быть дано не позднее 10 дней после регистрации запроса Совета Федерации Секретариатом (часть вторая статьи 109 Закона). Такой сжатый срок также обусловлен необходимостью "уложиться" со всеми процедурами отрешения в трехмесячный срок. Тем самым часть вторая статьи 109 Закона вводит исключение из общих правил предварительного изучения обращений, поступающих в Конституционный Суд. Фактически Конституционный Суд в рассматриваемой процедуре обязывается проверять конституционность правоприменительных решений и действий (что при рассмотрении других категорий дел он делать не вправе), провести немедленное (внеочередное) изучение и рассмотрение запроса, всех материалов к нему и принять заключение. На участие Секретариата здесь нет времени. 2. Государственная Дума однажды предпринимала попытку принять постановление о выдвижении обвинения Президента Б.Н. Ельцина в совершении пяти тяжких преступлений. Несмотря на достаточность и убедительность собранных документов, для принятия постановления об обвинении Ельцина в совершении хотя бы одного из них не хватило голосов <1>. --------------------------------
<1> Сборник документов и материалов Специальной комиссии Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по оценке соблюдения процедурных правил и фактической обоснованности обвинения, выдвинутого против Президента Российской Федерации, и их рассмотрения Государственной Думой 13 - 14 мая 1999 года. М.: Издание Государственной Думы, 1999. Вместе с тем нельзя не отметить, что одно из этих обвинений - о "развязывании Чеченской войны" - не могло быть поддержано Конституционным Судом, поскольку Постановлением от 31 июля 1995 года N 10-П <1> президентские Указы соответствующего обвинению содержания не были признаны не соответствующими Конституции. Поэтому КС в обоснование несоблюдения установленного порядка выдвижения обвинения мог указать на игнорирование Государственной Думой данного Постановления. --------------------------------
<1> РГ. 1995. 11 августа. Статья 110. Заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента Российской Федерации в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления 290
Комментарий к статье 110 1. Указанное в комментируемой статье заключение должно приниматься в пленарном заседании Конституционного Суда (пункт 3 части второй статьи 21 Закона). Оно является самостоятельным видом решений Конституционного Суда (часть третья статьи 71 Закона). На него распространяются требования Закона, предъявляемые к решениям Конституционного Суда. Если Конституционный Суд установит какое-либо несоблюдение порядка выдвижения обвинения, то Совет Федерации не вправе отрешать Президента от должности. Если же Конституционный Суд установит, что порядок отрешения, установленный Конституцией, Законом, УПК, Регламентами Государственной Думы и Совета Федерации, соблюден, он должен принять заключение об этом и незамедлительно направить его Совету Федерации, который обязан отрешить Президента от должности в установленный срок. 2. В соответствии с Регламентом Совета Федерации вопрос об отрешении Президента от должности без обсуждения и голосования включается первым в повестку дня заседания Совета Федерации, созываемого Председателем Совета Федерации в срок, не превышающий 72 часов с момента получения заключения Конституционного Суда о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения. Председатель Совета Федерации уведомляет Президента, Председателей Государственной Думы, Правительства, Конституционного Суда и ВС о дате проведения заседания Совета Федерации, на котором предполагается рассмотреть вопрос об отрешении Президента от должности, и приглашает указанных лиц на это заседание. На заседание Совета Федерации приглашаются также члены специальной комиссии, образованной Государственной Думой для оценки обоснованности обвинения, выдвинутого против Президента. Рассмотрение вопроса об отрешении Президента от должности на заседании Совета Федерации начинается с сообщения Председателя Государственной Думы об основаниях выдвижения обвинения против Президента. Затем слово предоставляется Председателю Конституционного Суда для оглашения заключения Конституционного Суда о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения и Председателю ВС для оглашения заключения ВС о наличии в действиях Президента признаков преступления. После этого заслушивается заключение Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству. Президенту либо его представителю предоставляется слово по его желанию (статья 170 Регламента Совета Федерации). Решение Совета Федерации об отрешении Президента от должности принимается тайным голосованием с использованием бюллетеней и считается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей от общего числа членов Совета Федерации. Оно оформляется постановлением Совета Федерации. Если за решение Совета Федерации об отрешении Президента от должности не проголосовало необходимое число членов Совета Федерации, рассмотрение обвинения против Президента прекращается, что оформляется постановлением Совета Федерации. Постановление Совета Федерации незамедлительно доводится через СМИ до всеобщего сведения (статья 171 Регламента Совета Федерации). 3. Положения главы XV Закона представляют собой механизм привлечения Президента к конституционной ответственности в виде отрешения от должности, которое, в свою очередь, должно означать снятие с него неприкосновенности, установленной статьей 91 Конституции и препятствующей привлечению Президента к уголовной ответственности за совершение тяжкого преступления, обвинение в котором ему может быть предъявлено Государственной Думой. УК относит к тяжким преступлениям умышленные деяния, за совершение которых максимальное наказание не превышает десяти лет лишения свободы. Разумеется, 291
привлечение к уголовной ответственности влечет совершение и особо тяжких преступлений, т.е. умышленных деяний, за совершение которых предусмотрено наказание в виде лишения свободы на срок свыше десяти лет или более строгое наказание (части 4 и 5 статьи 15 УК). Б.Н. Ельцину, например, предъявлялось обвинение в геноциде, а это не тяжкое, а особо тяжкое преступление (статья 357 УК). Однако привлечение Президента к уголовной ответственности за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления маловероятно даже после отрешения его от должности. Отрешение от должности означает прекращение полномочий Президента, а в силу статьи 3 ФЗ от 12 февраля 2001 года N 12-ФЗ (в редакции ФЗ от 24 июля 2007 года N 214-ФЗ) "О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи", заменившего Указ Президента от 31 декабря 1999 года N 1763 с аналогичным наименованием и содержанием, подписанного исполняющим обязанности Президента В.В. Путиным в связи с назначением на эту должность и "уходом" с нее Б.Н. Ельцина, бывший Президент обладает неприкосновенностью и может быть лишен ее при условии возбуждения в отношении его уголовного дела Председателем Следственного комитета при прокуратуре РФ в связи с совершением тяжкого преступления в период исполнения полномочий Президента. При этом Председатель Следственного комитета при прокуратуре РФ назначается на должность по представлению Президента (абзац первый пункта 3 статьи 20.1 ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации"). КС в этой процедуре не участвует. Раздел четвертый. ЗАКЛЮЧИТЕЛЬНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ Статья 111. Аппарат Конституционного Суда Российской Федерации Комментарий к статье 111 1. Раздел IV Закона содержит положения вспомогательного, разделы V и VI Закона лишь переходного характера. Все они небольшого объема и в связи с этим не подразделяются главы, а разделы V и VI Закона - даже на статьи. Статья 111, помещенная в раздел IV Закона, взаимосвязана со статьей 40 Закона (см. комментарий к ней). Она устанавливает, что Аппарат КС состоит из Секретариата (его подразделений) и подразделений, не входящих в состав Секретариата. Из статьи 40 и части второй статьи 111 Закона следует, что подразделения Секретариата осуществляют функции, обеспечивающие конституционное судопроизводство. Иное обеспечение деятельности КС (его судей) осуществляется иными подразделениями Аппарата КС. Соответственно на работников Аппарата КС не должно возлагаться обеспечение конституционного судопроизводства, а на служащих Секретариата - материально-техническое и социально-бытовое обеспечение КС. 2.1. КС в пределах своей сметы расходов самостоятельно устанавливает численность, структуру и штатное расписание своего Аппарата, в том числе Секретариата (часть третья статьи 111 Закона). Положение о Секретариате утверждено решением КС от 13 июля 2000 года (см. Приложение 2 к настоящему Комментарию). В соответствии с информацией с сайта КС Секретариат состоит из профессиональных юристов и других высококвалифицированных специалистов. В Секретариат входят следующие подразделения: 1) Управление конституционных основ публичного права - занимается общими проблемами Конституции и конституционной законности и осуществляет аналитическую и экспертную работу по вопросам конституционных прав и свобод человека и гражданина; конституционно-правовых основ законодательной, исполнительной и судебной власти, местного самоуправления; избирательного права и избирательной системы; систематизации правовых позиций КС; проблемами статуса субъектов РФ, 292
взаимоотношений федерального центра и субъектов РФ, административнотерриториальных отношений, самоуправления территорий; проблемами административного права и процесса, административного принуждения, а также финансового и бюджетного законодательства и регулирования налоговых правоотношений; вопросами статуса и деятельности правоохранительных органов, спецслужб, армии, таможни, банков и налоговых служб (в части организации и управления ими); 2) Управление конституционных основ частного права - занимается вопросами гражданского, гражданского процессуального, арбитражного процессуального, жилищного, семейного, предпринимательского, экологического, земельного законодательства, а также законодательства о финансах и банках в части договорных отношений; 3) Управление конституционных основ трудового законодательства и социальной защиты - занимается законодательством в сферах труда и социального обеспечения, вопросами охраны трудовых и иных социальных прав, обеспечения льгот и компенсаций, защиты материнства и детства, здоровых условий труда и отдыха; 4) Управление конституционных основ уголовной юстиции - занимается проблемами уголовного, уголовно-процессуального и уголовно-исполнительного законодательства, а также законодательства о судоустройстве и статусе судей; 5) Редакционно-издательское управление (РИУ) - осуществляет выпуск "ВКС", а также литературное редактирование текстов решений КС и других документов; 6) Управление международных связей, изучения и обобщения зарубежной практики конституционного контроля - разрабатывает и реализует соглашения о сотрудничестве между КС и аналогичными зарубежными органами, организует протокольные мероприятия, оформляет выездные документы, осуществляет переводы; 7) Управление правовой информации включает Отделы: - систематизации правовых актов; - технического обеспечения правовой информации; - системного обеспечения правовой информации и информационных ресурсов; - по обеспечению судебных заседаний; 8) Отдел анализа и обобщения практики КС - занимается аналитическим обеспечением текущей деятельности КС и его Секретариата, изучает практику исполнения решений КС и участвует во взаимодействии с компетентными органами и должностными лицами по вопросам обеспечения исполнения решений КС; 9) Отдел по связям со средствами массовой информации - проводит аккредитацию журналистов при КС, помогает представителям СМИ получать нужную им информацию о деятельности КС, создает пресс-релизы к каждому заседанию, осуществляет консультирование журналистов; готовит для судей дайджесты по материалам информационных агентств и подборки публикаций о работе КС; 10) Отдел по приему граждан и работе с письмами - ведет прием посетителей, разъясняет порядок обращения в КС, предоставляет справочную информацию о ходе рассмотрения обращений, осуществляет первичную обработку и экспертизу всей поступающей в КС корреспонденции; 11) Отдел по обеспечению делопроизводства - регистрирует поступающие в КС документы, следит за движением дел в КС, ведет прием и отправку корреспонденции; 12) Представительство КС в Москве - обеспечивает доступ граждан и их объединений к конституционному правосудию, постоянную связь КС с ОГВ РФ и субъектов РФ в Москве, содействует в осуществлении КС своих полномочий. Адрес Представительства КС: 103132, Москва, ул. Ильинка, д. 21, зона "Г". Прием граждан в Представительстве КС по рабочим дням с 11.00 до 16.00. Справочные телефоны Представительства КС в Москве: (495) 606-17-27, (495) 606-19-82, (495) 606-92-15.
293
Из указанных подразделений Секретариата ведут переписку с заявителями, готовят заключения и проекты решений КС по обращениям в КС в основном Управления конституционных основ публичного права, частного права, уголовной юстиции, трудового законодательства и социальной защиты, а также Представительство КС в Москве. Ранее Секретариат давал разъяснения некоторых решений КС. Например, письмом Управления конституционных основ трудового законодательства и социальной защиты от 13 апреля 2000 года N 2277 <1> разъяснялось Постановление КС от 23 декабря 1999 года N 18-П, касавшееся конституционности положений ФЗ об уплате и возврате излишне уплаченных сумм страховых взносов в государственные социальные внебюджетные фонды. Письма Секретариата в "ВКС" не публикуются. --------------------------------
<1> Бюллетень Министерства труда и социального развития Российской Федерации. 2000. N 6. Следует отметить, что в связи с переводом КС из Москвы в С.-Петербург (см. комментарий к статье 115 Закона) некоторые подразделения Секретариата были реорганизованы. Например, Управление конституционных основ публичной власти и федеративного устройства и Управление конституционных основ административного права были объединены в Управление конституционных основ публичного права, которое стало заниматься вопросами как публичной власти и федеративного устройства, так и административного права и стало возглавляться бывшим московским начальником Управления конституционных основ административного права Евгением Васильевичем Тарибо. Нельзя не обратить внимание на совмещение в этом Управлении, не подразделяющимся, судя по сайту КС, на отделы, рассмотрения весьма далеких друг от друга вопросов (например, избирательного права и таможни). Все подразделения Секретариата, кроме Представительства КС в Москве, располагаются по адресу: 190000, г. Санкт-Петербург, Сенатская площадь, дом 1. Приемная КС в С.-Петербурге осуществляет прием граждан в понедельник, вторник, среду и четверг с 10.00 до 17.00, в пятницу - с 10.00 до 16.00. В Приемной КС можно лично подать жалобы в КС, а также получить дополнительную информацию по вопросам подготовки обращения в КС. Справочный телефон Приемной КС в С.-Петербурге - (812) 404-33-11. 2.2. К подразделениям Аппарата КС, не входящим в состав Секретариата, относятся Финансовое управление (бухгалтерия), Управление делами и др. Исходя из указов Президента (см. ниже комментарий к статье 111 Закона), Аппарат КС и Секретариат КС должны возглавлять разные лица. Не входят в состав Аппарата КС аппараты (секретариаты) судей КС. Их служащие (по 2 - 3 человека в каждом) обеспечивают деятельность только определенного судьи КС, руководитель Секретариата не дает им поручения по предварительному рассмотрению обращений в КС. Служащие аппарата судьи КС, консультируют его по его поручениям по делам, рассматриваемым КС; готовят проекты решений КС по делам, находящимся на предварительном изучении судьи КС либо по делам, по которым судья КС является судьей-докладчиком; обеспечивают рассылку другим судьям КС материалов по таким делам. 3.1. Согласно части 4 статьи 111 Закона права, обязанности и ответственность сотрудников Аппарата КС, а также условия прохождения ими службы определяются нормативными актами о: а) федеральной государственной службе; б) правовом положении работников судов; в) труде.
294
3.2. К нормативным актам о федеральной государственной службе относится прежде всего ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации". Действует также система указов Президента, непосредственно направленных на регулирование государственной службы служащих Аппарата КС. Основные из них содержатся в Указе Президента от 21 мая 2008 года N 830 <1>, подписанном и вступившим в силу в день начала осуществления КС конституционного судопроизводства в С.-Петербурге (см. комментарий к статье 115 Закона), который мы приводим в полном объеме: --------------------------------
<1> СЗ. 26.05.2008. N 21. Ст. 2430. 21 мая 2008 года
N 830
УКАЗ ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ В НЕКОТОРЫЕ АКТЫ ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПО ВОПРОСАМ ФЕДЕРАЛЬНОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ <*> --------------------------------
<1> Не приводится. 3.3. На сотрудников Аппарата КС распространяется действие отдельных положений ФЗ "О дополнительных гарантиях социальной защиты судей и работников аппаратов судов Российской Федерации". В соответствии с Трудовым кодексом РФ на государственных гражданских служащих действие трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права, распространяется с особенностями, предусмотренными нормативными актами РФ о государственной гражданской службе (часть седьмая статьи 11). В самом Трудовом кодексе РФ содержится, по сути, единственная особенность труда государственных служащих: им запрещено приостанавливать работу в случае задержки выплаты заработной платы (абзац четвертый части второй статьи 142). Сотрудники Секретариата, аппаратов судей КС и сами судьи КС награждаются указами Президента государственными наградами. Статья 112. Официальное издание Конституционного Суда Российской Федерации Комментарий к статье 112 "ВКС" нужен прежде всего для опубликования решений Конституционного Суда. В соответствии со статьей 76 Закона только в "ВКС" публикуются особые мнения судей Конституционного Суда по рассмотренным им делам. Иногда в "ВКС" публикуются иные материалы, связанные с деятельностью Конституционного Суда. "ВКС" издается шесть раз в год тиражом две - три тысячи экземпляров, что в сотни раз меньше тиража "РГ". О "ВКС" см. также комментарий к статье 78 Закона. Статья 113. Печать Конституционного Суда Российской Федерации Комментарий к статье 113 295
Печать, указанная в комментируемой статье, ставится при необходимости на документах, подписанных Председателем Конституционного Суда, в том числе финансового характера. В Конституционном Суде используются и другие печати Секретариата, а также бланки судей и Секретариата с цветным изображением Государственных флага или герба. Статья 114. Символы судебной власти Конституционного Суда Российской Федерации Комментарий к статье 114 Положения, аналогичные частям первой, второй и третьей комментируемой статьи, содержатся в ФКЗ "О Государственном флаге Российской Федерации" и ФКЗ "О Государственном гербе Российской Федерации". Флаг и герб как символы судебной власти Конституционного Суда совпадают с государственными символами РФ. Символом судебной власти судьи Конституционного Суда является также мантия (часть четвертая статьи 114 Закона), в которую он облачается перед выходом в зал публичного заседания КС по делу. Мантию судье Конституционного Суда как символ судебной власти передает Председатель Совета Федерации после принесения судьей присяги при вступлении в должность (статья 177 Регламента Совета Федерации). В конфедератках (черных шапочках четырехугольной формы с кисточкой) судьи Конституционного Суда не заседают. Статья 87 Закона "О Конституционном Суде РСФСР" относила к символам судебной власти Конституционного Суда также издание Конституции. Все символы судебной власти Конституционного Суда призваны подчеркивать его высокий статус и самостоятельность, способствовать уважению его деятельности. Статья 115. Местопребывание Конституционного Суда Российской Федерации Комментарий к статье 115 Статья 115 Закона изложена в новой редакции ФКЗ от 5 февраля 2007 года N 2-ФКЗ <1>, в соответствии с которым КС был переведен из Москвы в С.-Петербург. --------------------------------
<1> РГ. 2007. 9 февраля. В первом издании Комментария (2006 г.), когда ФКЗ от 5 февраля 2007 года N 2-ФКЗ еще не существовал, автор, будучи сотрудником Секретариата, прокомментировал действовавшую редакцию статьи 115 Закона, а также имевшуюся на тот период редакцию проекта ФКЗ об изменении места пребывания КС и иную связанную с ним информацию. Для наиболее полного представления о действующей редакции статьи 115 Закона и процессе перевода КС в С.-Петербург воспроизведем в полном объеме прежнюю редакцию статьи 115 Закона с комментарием к ней из первого издания (2006 г.), а затем ФКЗ от 5 февраля 2007 года N 2-ФКЗ и прокомментируем его: "Статья 115. Местопребывание Конституционного Суда Российской Федерации Местом постоянного пребывания Конституционного Суда Российской Федерации является столица Российской Федерации город Москва. Заседания Конституционного Суда Российской Федерации проводятся в месте его постоянного пребывания. Конституционный Суд Российской Федерации может провести заседание в другом месте, когда он сочтет это необходимым.
296
1. Комментируемая статья закрепила местом постоянного пребывания и деятельности Конституционного Суда столицу России, закрепленную статьей 70 (часть 2) Конституции, - Москву. Здание Конституционного Суда, ремонтируемое уже около четырех лет, находится в Москве по адресу: ул. Ильинка, д. 21. Оно было предоставлено Конституционному Суду Указом Президента от 14 декабря 1991 года N 284 <1>. Распоряжением Правительства Москвы от 10 августа 2004 года N 1608-РП <2> здание, занимаемое Конституционным Судом, включено в Перечень выявленных объектов культурного наследия г. Москвы, подлежащих принятию под государственную охрану. --------------------------------
<1> Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР от 19 декабря 1991 года. N 51. Ст. 1841. <2> Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2004. 29 декабря. N 2. Местопребывание Конституционного Суда в Москве обусловлено тем, что в Москве находятся все федеральные ОГВ, главные юридические научные и учебные заведения, с которыми Конституционный Суд взаимодействует постоянно. В Москве самые лучшие возможности для технического и информационного обеспечения Конституционного Суда. Транспортная система России, исторически ориентированная на Москву, позволяет с меньшими временными, финансовыми и организационными затратами прибывать в Конституционный Суд на его заседания по делам из других регионов России. В общем, Россия всегда была государством с единственной столицей, в которой размещались все высшие ОГВ. Удобство местопребывания Конституционного Суда именно в Москве подчеркивается также тем, что, несмотря на разнообразие рассмотренных дел, Конституционный Суд ни разу не провел заседание в другом городе, т.е. не воспользовался правом, предоставленным ему частью второй комментируемой статьи. Статья 89 Закона "О Конституционном Суде РСФСР" устанавливала, что "судьи Конституционного Суда РСФСР проживают в месте постоянного пребывания Конституционного Суда". 2. В последнее время необходимость нахождения Конституционного Суда в Москве подвергнута сомнению. В 2003 - 2005 годах губернатор Санкт-Петербурга В. Матвиенко и Председатель Совета Федерации С. Миронов (представитель от Санкт-Петербурга) неоднократно заявляли в СМИ о желательности перевода из Москвы в Санкт-Петербург "органов судебной власти". В декабре 2005 года эта идея материализовалась в законопроект об изменении статьи 115 Закона, внесенный в Государственную Думу Законодательным Собранием СанктПетербурга, который заменяет в ней слова "столица Российской Федерации город Москва" на "Санкт-Петербург". В Государственной Думе ему был присвоен N 264781-4. Президент В. Путин, ранее работавший в Санкт-Петербурге, публично (по телевидению) заявил, что поддержит этот Закон. Данный законопроект не первый, направленный на перевод Конституционного Суда в Санкт-Петербург. "Пробный шар" был пущен ранее: депутат Государственной Думы В. Гальченко 12 сентября 2003 года внес в Государственную Думу проект ФЗ "О столице Российской Федерации", который "оставлял" в Москве только резиденцию Президента и дипломатические представительства иностранных государств, а местонахождение всех остальных федеральных ОГВ предлагал определять ФКЗ и ФЗ. "Остальные органы власти, - говорилось в пояснительной записке к законопроекту, - предлагается рассредоточить по территории России с учетом особенностей их деятельности". Поскольку законопроект предполагал "рассредоточение" по регионам России в том числе Государственной Думы и Правительства, они высказались против законопроекта и он был отклонен Постановлением Государственной Думы от 11 июня 2004 года <1>. Но 6 июля 2005 года 297
было принято Постановление Совета Федерации (N 226-СФ) "О создании Временной комиссии Совета Федерации по подготовке законодательных предложений по вопросам выполнения столичных функций". --------------------------------
<1> СЗ. 28.06.2004. N 26. Ст. 2646. Законодательное Собрание Санкт-Петербурга, официально считающееся инициатором нового законопроекта и не претендующее на перевод в Санкт-Петербург сразу всех федеральных ОГВ, найдет среди депутатов Государственной Думы немало сторонников перевода в Санкт-Петербург Конституционного Суда. И не только потому, что это поддерживается Президентом. Среди депутатов немало тех, кто ранее обращался в Конституционный Суд с запросами и кому он отказывал не только в признании положений различных нормативных актов неконституционными, но и нередко даже в принятии запросов к рассмотрению, иногда по надуманным основаниям (см., например, комментарий к статье 105 Закона), кого он обязывал принимать ФЗ определенного содержания ("законодателю надлежит..."). Теперь у депутатов появилась возможность "отыграться". 3. Судя по содержанию законопроекта и материалов к нему, Законодательное Собрание Санкт-Петербурга было уверено не просто в поддержке, а в незамедлительной поддержке Государственной Думой "своей" инициативы. На его сайте (www.assembley.spb.ru) был размещен текст законопроекта и проекта постановления о его внесении в Государственную Думу. Проект постановления датирован 21 декабря 2005 года, а в дате подписания Закона Президентом тоже указан 2005 год. Причем датой вступления Закона в силу (в случае его принятия) указывался день официального опубликования. Это означало, что в случае согласия с такой позицией Конституционный Суд мог получить место своего постоянного пребывания в Санкт-Петербурге уже с 1 января 2006 года. Но такое решение не состоялось, поскольку было бы безосновательным упрощением сложнейшей проблемы перевода Конституционного Суда в СанктПетербург. Во-первых, не подвергается сомнению и изменению положение статьи 70 (часть 2) Конституции, согласно которому столица России - Москва. Конституционный смысл данного положения в России означает пребывание в столице всех, по крайней мере высших, федеральных ОГВ, к которым, несомненно, относится и Конституционный Суд. Поэтому перевод любого высшего федерального ОГВ, указанного в Конституции, из столицы будет безусловно конституционным (но отнюдь не необходимым) только при условии предварительного соответствующего изменения Конституции. Во-вторых, Закон о переводе Конституционного Суда в Санкт-Петербург может быть признан Конституционным Судом не соответствующим Конституции. Обращение в Конституционный Суд может направить любой указанный в Законе субъект, в частности ВС или ВАС, которые как "органы судебной власти" могут быть следующими кандидатами на перевод в Санкт-Петербург. "Пожаловаться" на перевод Конституционного Суда в Санкт-Петербург могут и частные лица из различных регионов России, поскольку это затрудняет их доступ к правосудию и умаляет конституционное право на судебную защиту, что не допускается статьями 46 (часть 1) и 55 (часть 2) Конституции. Признание Закона о переводе Конституционного Суда из столицы неконституционным означает недопустимость такого перевода. В-третьих, Закон о переводе Конституционного Суда в Санкт-Петербург объективно не сможет вступить в силу "со дня официального опубликования" в полном объеме. Конституционный Суд - постоянно действующий орган, связанный установленными Законом сроками предварительного изучения и рассмотрения обращений, имеющий огромный архив. Увеличение этих сроков не предусмотрено и нецелесообразно (они и так велики), а "одномоментный" перевод Конституционного Суда в Санкт-Петербург 298
неизбежно приведет к их массовому несоблюдению. Поэтому перевод возможен только при условии установления длительного переходного периода, который позволит "перевестись" без ущерба для рассмотрения десятков тысяч обращений, ежегодно поступающих в Конституционный Суд со всей России. Возможно, потребуется временное пребывание одной из палат и (или) части сотрудников Секретариата Конституционного Суда в Москве, а другой - в СанктПетербурге. Теоретически судьи могут жить в Москве и выезжать на заседания Конституционного Суда в Санкт-Петербург, а московские сотрудники Секретариата готовить и отправлять туда документы по электронной почте. Но это маловероятно или затруднительно даже с учетом передвижения самолетами за государственный счет и бесперебойности работы средств связи. В результате случаи задержки документов и отсутствия кворума, блокирующие заседания Конституционного Суда, неизбежно возрастут. В-четвертых, перевод Конституционного Суда в Санкт-Петербург предполагает переезд туда судей и сотрудников Аппарата со своими семьями на постоянное место жительства. Однако судья может отказаться от такого переезда. Что касается сотрудников Аппарата, то в соответствии с Трудовым кодексом и ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" им обязаны предложить перевод в другую местность вместе с государственным органом. Согласие на перевод означает отсутствие законного основания для увольнения и обязанность бесплатно и незамедлительно предоставить на каждую семью отдельную квартиру по новому месту службы. Без Секретариата, первично рассматривающего все обращения в Конституционный Суд, деятельность судей Конституционного Суда существенно затруднится. Заменить же всех сотрудников Секретариата петербуржцами сразу не удастся. В Санкт-Петербурге много квалифицированных юристов, но нет никого с опытом работы в Конституционном Суде. Между тем Конституционный Суд - уникальный орган, что следует едва ли не из каждой статьи Закона и комментария к ним. Его деятельность, работа в нем не похожа ни на одну другую. Обретение опыта такой работы происходит годами. Поэтому радикальное обновление кадрового состава Секретариата Конституционного Суда, в который принимались лучшие специалисты из разных регионов, органов и университетов страны, приведет к неквалифицированности и затягиванию рассмотрения поступающих в Конституционный Суд обращений и, соответственно, принятия решений по ним. Если же в Санкт-Петербург откажется переводиться еще и часть судей Конституционного Суда, то в сочетании с массовым увольнением сотрудников Секретариата это просто парализует его деятельность. По мнению газеты "Завтра", "лихорадочная активность "властной вертикали" по перемещению Конституционного Суда РФ в Северную столицу (выезд Путина, Медведева и Зорькина "в гости" к Валентине Матвиенко) может быть связана с тем, что это "мероприятие" требует изменения текста действующей Конституции России, что, в свою очередь, предполагает или проведение референдума, или сложного "прохождения вопроса" через Госдуму, где, впрочем, у "партии власти" имеется конституционное большинство. Вторым смысловым моментом затеянного "переезда" может стать блокирование деятельности Конституционного Суда" <1>. --------------------------------
<1> Завтра. 2005. N 52. В любом случае перед судьями и сотрудниками Аппарата Конституционного Суда должны быть исполнены жилищные и другие обязательства государства не только в Санкт-Петербурге, но и в Москве.
299
В-пятых, в законопроекте о переводе Конституционного Суда в Санкт-Петербург не указан точный адрес его постоянного пребывания в этом городе. Через СМИ первые лица государства утверждали, что Конституционный Суд разместится в здании Сената-Синода, после переезда из него Российского государственного исторического архива и капитального ремонта здания. В распоряжении Правительства от 17 января 2003 года N 62-р <1>, которым внесено изменение в Перечень передаваемых в ведение Управления делами Президента Российской Федерации исторических комплексов, относящихся к федеральной собственности и расположенных в г. Санкт-Петербурге, утвержденный распоряжением Правительства от 17 декабря 2002 года N 1784-р <2>, адрес комплекса этих зданий указан следующим образом: "Синод-Сенат-Лаваль, пл. Декабристов, 1, 3, Английская наб., 2, 4, Галерная ул., 1, 2, 3, Конногвардейский бульвар, 1". --------------------------------
<1> СЗ. 27.01.2003. N 4. Ст. 358. <2> СЗ. 30.12.2002. N 52 (ч. II). Ст. 5243. Весь ли указанный комплекс зданий может быть предоставлен для размещения Конституционного Суда - неясно. Представляется, что перевод Конституционного Суда в Санкт-Петербург требует указания в Законе точного адреса его будущего местопребывания. Иначе Конституционный Суд "законно" может оказаться в здании, не соответствующем его высокому статусу или не пригодном для работы в новых условиях. В-шестых, с переводом Конституционного Суда в Санкт-Петербург может не согласиться новый состав депутатов Государственной Думы или Президент. В соответствии с Конституцией и установившимся избирательным циклом очередные выборы депутатов Государственной Думы и нового Президента должны состояться соответственно в декабре 2007 года и марте 2008 года. Досрочные выборы могут состояться раньше. Президент В.В. Путин неоднократно заявлял в СМИ, что он против изменения Конституции, в том числе продлевающего полномочия Президента. Это означает, что Закон о переводе Конституционного Суда в Санкт-Петербург может застать его "в дороге" и быть отменен еще до завершения такого перевода. Тогда придется проводить обратный перевод - "путешествие из Петербурга в Москву". Наконец, перевод Конституционного Суда из столицы потребует огромных бюджетных расходов, в то время когда в РФ, как свидетельствуют обращения в Конституционный Суд, многие предусмотренные различными законами обязательства государства недофинансируются. Согласно финансово-экономическому обоснованию законопроекта о переводе Конституционного Суда в Санкт-Петербург, общая сумма затрат на его реализацию составит 221 млн. руб. Данная сумма включает затраты на переезд судей и сотрудников Аппарата Конституционного Суда и их имущества (3 млн. руб.), предоставление жилых помещений судьям и сотрудникам Аппарата (179 млн. руб.), перевозку архива, документов и иного имущества Конституционного Суда (3 млн. руб.), связь (6 млн. руб.), приобретение мебели (30 млн. руб.). Нет сомнений, что затраты окажутся значительно выше. Невозможно, например, на 179 млн. руб. обеспечить квартирами в СанктПетербурге 19 судей Конституционного Суда и сотрудников его Аппарата с семьями не хуже, чем в Москве". 5 февраля 2007 года
N 2-ФКЗ
РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ ФЕДЕРАЛЬНЫЙ КОНСТИТУЦИОННЫЙ ЗАКОН
300
О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ В ФЕДЕРАЛЬНЫЙ КОНСТИТУЦИОННЫЙ ЗАКОН "О КОНСТИТУЦИОННОМ СУДЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ" <1> --------------------------------
<1> Не приводится. 1. Прежде всего кратко рассмотрим процесс принятия законопроекта, в итоге ставшего ФКЗ от 5 февраля 2007 года N 2-ФКЗ. В первом чтении, во внесенной в Государственную Думу редакции, он был принят 22 марта 2006 года. Принятие с предложенными поправками во втором чтении состоялось 15 декабря 2006 года. Но 20 декабря 2006 года законопроект был возвращен к процедуре второго чтения для рассмотрения новых поправок и в тот же день повторно принят во втором, а затем и в третьем чтении. Судя по стенограмме заседания Государственной Думы от 20 декабря 2006 года, между предложением о возвращении законопроекта к процедуре второго чтения и принятием его в окончательной редакции с поправками прошло ровно полчаса, в течение которого Государственная Дума успела проголосовать четыре раза (против были депутаты от КПРФ). 27 декабря 2006 года Совет Федерации отклонил принятый Государственной Думой Закон о переводе КС в С.-Петербург и предложил создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий. Такая комиссия была создана Постановлением Государственной Думы от 12 января 2007 года, которым в согласительных процедурах предлагалось поучаствовать представителям Президента и Правительства, но не Конституционного Суда. 19 января 2007 года Закон был повторно одобрен Государственной Думой в редакции согласительной комиссии, 24 января 2007 года одобрен Советом Федерации и 5 февраля 2007 года подписан Президентом В.В. Путиным. О том, что инициатором перевода КС из столицы в С.-Петербург является именно В.В. Путин, а вовсе не внесшее законопроект об этом Законодательное Собрание С.Петербурга или его губернатор, фактически заявил Председатель КС В.Д. Зорькин. Выступая 23 декабря 2007 года в новом здании КС в С.-Петербурге, он, обращаясь к присутствовавшему там В.В. Путину, сказал: "Надо прямо сказать, что мы, судьи, знаем, когда была выдвинута Вами эта идея, и она нашла свое воплощение. Я думаю, что если бы не было воли Президента, то не состоялся бы, наверное, этот проект" <1>. --------------------------------
<1> Стенографический отчет о встрече с судьями Конституционного Суда России // www.kremlin.ru. В процессе же принятия Закона о переводе КС в С.-Петербург Председатель КС В.Д. Зорькин по поручению судей КС направлял Президенту и Председателям Совета Федерации и Государственной Думы письмо, в котором выражалось возмущение одобрением Закона с нарушением Регламента <1>. Между тем нарушение Регламентов при принятии различных ФКЗ и ФЗ происходило и ранее, что не раз приводило к запросам в КС относительно неконституционности таких законов по порядку принятия <2>. Но пока нарушался порядок принятия законов, не затрагивающий КС, он не возмущался, признавая такой "порядок" (по сути, практику) не противоречащим Конституции (Постановления КС от 20 июля 1999 года N 12-П, от 11 июня 2003 года N 10-П, от 23 апреля 2004 года N 8-П). Раньше надо было возмущаться, и не только нарушением порядка принятия ФКЗ. Впрочем, даже первый принятый после Конституции ФКЗ комментируемый Закон - вносился в Государственную Думу не в идеальном порядке (см. вступительную статью). --------------------------------
<1> www.regions.ru 301
<2> См., например: Особое мнение судьи КС В.О. Лучина к Постановлению КС от 11 июня 2003 года N 10-П // ВКС. 2003. N 4; Мазуров А.В. Земельный кодекс Российской Федерации: конституционно-правовые аспекты. М.: Право и политика, 2004. N 9. Выразив (не публично) возмущение нарушением Регламента при принятии Закона, судьи КС фактически согласились с его содержанием: ни один судья КС, в том числе те, которые ранее в интервью не одобряли переезд КС в С.-Петербург, не отказался от него. 2. Статья 115 Закона, в редакции статьи 1 ФКЗ от 5 февраля 2007 года N 2-ФКЗ, определив место постоянного пребывания и заседаний КС С.-Петербург, вместе с тем позволяет КС проводить свои заседания в "другом месте". Поскольку Закон непосредственно не установил место пребывания КС в С.-Петербурге, "другим местом" возможных заседаний КС является другой город - очевидно, Москва, в которой КС "оставили" часть ранее занимавшегося им здания (ул. Ильинка, д. 21, зона "Г") с отремонтированным еще до переезда в С.-Петербург залом судебных заседаний, а также представительство. Вместе с тем проведение "выездных" заседаний КС должно финансироваться за счет средств, выделенных на содержание КС (часть 2 статьи 4 ФКЗ от 5 февраля 2007 года N 2ФКЗ). Такое положение делает КС материально незаинтересованным в выездных заседаниях. Да и вряд ли в этом есть необходимость. Во всяком случае, даже в Москве, когда в связи с ремонтом своего московского здания КС проводил заседания в тесном зале, он не практиковал выездные заседания в другом месте (городе). 3.1. Статья 2 ФКЗ от 5 февраля 2007 года N 2-ФКЗ предписала Президенту установить дату начала конституционного судопроизводства в С.-Петербурге. В связи с этим был издан Указ Президента от 23 декабря 2007 года N 1740 <1>, который мы приводим в полном объеме: --------------------------------
<1> РГ. 2007. 27 декабря. 23 декабря 2007 года
N 1740
УКАЗ ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ О МЕСТЕ ПОСТОЯННОГО ПРЕБЫВАНИЯ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ --------------------------------
<1> Не приводится. 3.2. Статья 2 ФКЗ от 5 февраля 2007 N 2-ФКЗ года предписала Президенту установить "дату" начала конституционного судопроизводства в новом месте пребывания КС - в С.-Петербурге. Однако Указ от 23 декабря 2007 года N 1740 называется не "о дате", а "О месте постоянного пребывания Конституционного Суда Российской Федерации". Но место пребывания КС уже было определено статьей 1 ФКЗ от 5 февраля 2007 года N 2ФКЗ - С.-Петербург - и в Указе не конкретизировано. Адрес КС в С.-Петербурге не был определен ни ФКЗ, ни Указом, а установлен распоряжением Правительства (см. ниже). Собственно "дата" начала конституционного судопроизводства в С.-Петербурге определена пунктом 1 Указа - 21 мая 2008 года. Возможно, эта дата действительно была предварительно согласована с КС. Но даже если не согласована, что это изменило?
302
До 21 мая, начиная с 1 февраля 2008 года, пункт 2 Указа предписывал осуществить переезд КС из Москвы в С.-Петербург. В связи с этим в первом полугодии 2008 года в КС были озабочены в основном личным ближайшим будущим, а не конституционным судопроизводством. Следует отметить, что в пункте 1 Указа говорится о его издании в соответствии со статьей 115 Закона. Между тем в ней не было и нет положений о допустимости издания Президентом какого-либо акта. Издать указы Президента позволяют другие статьи ФКЗ от 5 февраля 2007 года N 2-ФКЗ, но не статья 115 Закона. Пунктом 3 Указа определено место пребывания представительства КС: Москва, ул. Ильинка, д. 21. Это бывший адрес КС в Москве. Но для представительства КС оставлена только часть "улицы Ильинки, 21" - зона "Г". В ней находится зал заседаний КС, а теперь должны находиться и кабинеты всех судей и сотрудников Аппарата (представительства) КС. Исходя из пункта 4 Указа, штатное расписание и соответственно численность сотрудников своего представительства КС утверждает самостоятельно и поэтому может их сократить или увеличить. Ликвидировать же свое представительство КС своим решением не вправе, поскольку это противоречит части третьей статьи 115 Закона. Указ Президента от 23 декабря 2007 года N 1740 завершается указанием на его подписание в Московском Кремле. Между тем он был подписан в присутствии судей КС в новом месте пребывания КС в С.-Петербурге, что передавалось по телевидению. 4.1. Статья 3 ФКЗ от 5 февраля 2007 года N 2-ФКЗ предусмотрела для судей и госслужащих Аппарата КС установление социальных гарантий в соответствии с законодательством. Как обычно в РФ, применительно к гарантиям для КС "законодательство" явилось в виде Указа Президента от 23 декабря 2007 года N 1741 "Вопросы Конституционного Суда Российской Федерации"<1>, который мы приводим в полном объеме: --------------------------------
<1> СЗ. 31.12.2007. N 53. Ст. 6548. 23 декабря 2007 года
N 1741
УКАЗ ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ВОПРОСЫ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ <1> --------------------------------
<1> Не приводится. 4.2. Прежде всего необходимо подчеркнуть, что, несмотря на заманчивые гарантии, особенно касающиеся незамедлительного предоставления готовых к проживанию служебных квартир, и возможность переехать вместе с КС из Москвы в С.-Петербург, немалая часть госслужащих Аппарата КС, в том числе автор Комментария, в отличие от судей КС, отказались от переезда. Многие сотрудники Аппарата КС не стали дожидаться мая 2008 года и уволились ранее по собственному желанию. Имея уникальный опыт работы в КС, они были востребованы в самых разных органах и организациях. А начальники Управлений конституционных основ частного права и конституционных основ уголовной юстиции Секретариата - Е.С. Гетман и П.Е. Кондратов - были назначены судьями ВС (Постановления Совета Федерации от 16 апреля 2008 года N 115-СФ и от 19 марта 2008 года N 76-СФ). 303
Вместе с тем процесс увольнения сотрудников Аппарата КС заслуживает внимания. 18 января 2008 года все работавшие и бывшие в тот день в КС сотрудники своими подписями подтвердили предупреждение о предстоящем увольнении. Само увольнение началось через два месяца после предупреждения - с 19 марта 2008 года - и происходило в несколько "партий", поскольку если бы уволили всех сразу, то некому было бы рассматривать не ослабевавший поток обращений в КС. Последняя "партия" не пожелавших (или кому не было предложено) переезжать в С.-Петербург была уволена 12 мая 2008 года. Согласно пункту 19 Указа Президента от 23 декабря 2007 года N 1741 работники (не являющиеся госслужащими Аппарата) КС увольнялись по основанию, предусмотренному пунктом 2 части первой статьи 81 Трудового кодекса РФ, то есть в связи с сокращением численности или штата работников. Увольнение же госслужащих Аппарата КС, отказавшихся от переезда в С.-Петербург и перевода на должность государственной службы в другом органе, пункт 7 этого же Указа предписывал обосновывать пунктом 6 части 1 статьи 33 ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", согласно которому основанием прекращения служебного контракта, освобождения от замещаемой должности гражданской службы и увольнения с гражданской службы является "отказ гражданского служащего от предложенной для замещения иной должности гражданской службы либо от профессиональной переподготовки или повышения квалификации в связи с сокращением должностей гражданской службы, а также при непредоставлении ему в этих случаях иной должности гражданской службы". Как видно, пункт 6 части 1 статьи 33 ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" предусматривает два разных основания увольнения, в обоих случаях - в связи с сокращением должностей гражданской службы и при непредоставлении иной должности гражданской службы: - отказ от замещения иной должности гражданской службы; - отказ от профессиональной подготовки или повышения квалификации. Вряд ли нужно доказывать, что увольнение в связи с отказом от замещения иной должности воспринимается совершенно иначе, чем в связи с отказом от повышения квалификации: в последнем случае уволенный предстает этаким недоучкой, которого "правильно" уволили. Но в трудовых книжках уволенных госслужащих Секретариата дифференциация оснований увольнения по пункту 6 части 1 статьи 33 ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" не отражена: в них проставлен штамп об увольнении со ссылкой на этот пункт и Указ Президента от 23 декабря 2007 года N 1741. Но суть дела даже не в этой "мелочи", а в том, что пункт 6 части 1 статьи 33 ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" в принципе не является законным основанием увольнения госслужащих Аппарата КС в Москве. Поскольку перевод КС в С.-Петербург не повлек сокращения должностей уволенных московских госслужащих и работников Аппарата КС (во всяком случае, не всех должностей), то госслужащих Аппарата КС необходимо было увольнять на основании пункта 9 части 1 статьи 33 ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", то есть за "отказ гражданского служащего от перевода в другую местность вместе с государственным органом", а работников Аппарата КС - по аналогичному основанию, установленному Трудовым кодексом РФ (пункт 9 части первой статьи 77). При наличии данного специального основания увольнение по другим основаниям наводит на мысль либо о незнании законодательства, либо о сознательном увольнении госслужащих Аппарата КС по "проблемному" основанию. 5. Законодательное Собрание С.-Петербурга 21 декабря 2005 года вместе с законопроектом о переводе КС в С.-Петербург внесло в Государственную Думу его финансово-экономическое обоснование, согласно которому общая сумма затрат на реализацию законопроекта оценивалась в 221 млн. руб.
304
"Президентское" Правительство в лице заместителя Председателя А. Жукова, поддержавшее принятие законопроекта, в своем заключении на него от 24 января 2006 года N 180п-П4 отметило, что "окончательная сумма, необходимая для реализации законопроекта, требует дополнительного уточнения". Уточнение выразилось в многократном увеличении расходов и отразилось, в частности, в распоряжении Правительства от 5 августа 2006 года N 1077-р <1>, которое мы приводим в полном объеме: --------------------------------
<1> СЗ. 14.08.2006. N 33. Ст. 3656. ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ РАСПОРЯЖЕНИЕ от 5 августа 2006 г. N 1077-р <1> --------------------------------
<1> Не приводится. Заметим, что 5 августа 2006 года - в день издания приведенного распоряжения Правительства - законопроект о переводе КС в С.-Петербург еще не был принят. В Государственной Думе он прошел лишь первое чтение в той редакции, которую внесло Законодательное Собрание С.-Петербурга, то есть в "сыром", далеком от окончательного виде. Еще не было ясно, будет ли вообще этот перевод осуществлен, поскольку ему предшествовали думские и президентские выборы. Тем не менее Правительство распоряжением от 5 августа 2006 года N 1077-р по сути заявило о переводе-размещении КС в С.-Петербурге как о предрешенном вопросе. Именно в нем, а не в законах или президентских указах, официально был определен точный адрес КС в С.-Петербурге. К распоряжению Правительства от 5 августа 2006 года N 1077-р прилагается: ПЕРЕЧЕНЬ ОБЪЕКТОВ ДЛЯ РАЗМЕЩЕНИЯ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ОБЪЕКТОВ СОЦИАЛЬНО-БЫТОВОЙ ИНФРАСТРУКТУРЫ ДЛЯ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЕГО ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В Г. САНКТ-ПЕТЕРБУРГЕ 1. Комплекс зданий Сената, Дома Лаваля и здание, расположенное по ул. Галерная, д. 3, литера А (площадь Декабристов, д. 1, литеры А, Б; Английская набережная, д. 4, литеры А, Б; ул. Галерная, д. 3, литера А). 2. Социально-бытовой комплекс на острове Крестовский (остров Крестовский, Депутатская ул., д. 15, литеры Б и Л; д. 17, корп. 1, литера А; корп. 2, литера Б; корп. 3, литера В; д. 20, литера А; д. 28, литера А; ул. Эсперова, д. 5, литера А, д. 7, литера А). 3. Социально-бытовой комплекс в пос. Комарово (пос. Комарово, Большой проспект, д. 6, литеры А, Б, П, С, Т, Ф, Х; д. 6а, литера А; д. 7, литера Б; ул. Артиллеристов, д. 2, литера А; д. 2а, литера А). 4. Поликлиника (консультативно-диагностический центр) на острове Крестовский (остров Крестовский, Морской проспект, участок 1 (северо-западнее дома 11), литера А по проспекту Динамо). 5. Жилой дом (ул. Савушкина, участок 1 (северо-западнее пересечения с Липовой аллеей) и Липовая аллея, участок 1 (юго-западнее пересечения со Школьной ул.)). 6. Гаражный комплекс (ул. Седова, участок 1 (северо-восточнее пересечения с ул. Книпович)).
305
Перечень приведен в новой редакции, утвержденной почти через полтора года распоряжением Правительства от 19 января 2008 года N 27-р <1>. Его первоначальная редакция была следующей: --------------------------------
<1> СЗ. 28.01.2008. N 4. Ст. 281. ПЕРЕЧЕНЬ ОБЪЕКТОВ ДЛЯ РАЗМЕЩЕНИЯ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ОБЪЕКТОВ СОЦИАЛЬНО-БЫТОВОЙ ИНФРАСТРУКТУРЫ ДЛЯ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЕГО ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В Г. САНКТ-ПЕТЕРБУРГЕ 1. Комплекс зданий Сената, Лаваля и зданий, расположенных на Галерной ул., д. 3 (пл. Декабристов, д. 1, 3, Английская наб., д. 2, 4, Галерная ул., д. 1, 2, 3, Конногвардейский бульвар, д. 1). 2. Социально-бытовой комплекс на острове Крестовский (остров Крестовский, Депутатская ул., д. 11, литеры А, Б, В, Г, д. 15, д. 17, литеры Б, Л, д. 20, литеры А, Т, д. 28, литера А, ул. Эсперова, д. 5, литера А, д. 7). 3. Социально-бытовой комплекс в пос. Комарово (пос. Комарово, Большой проспект, д. 6, литеры А, Б, П, С, Т, Ф, Х, д. 6а, литера А, д. 7, д. 7, литера Б, ул. Артиллеристов, д. 2, литера А, д. 2а, литера А). 4. Поликлиника на острове Крестовский (остров Крестовский, проспект Динамо, д. 11). 5. Жилой дом (г. Санкт-Петербург). 6. Гаражный комплекс (ул. Фаянсовая, д. 18). Как видно, "Перечень-2008" существенно отличается от "Перечня-2006". В частности, в "Перечне-2006" жилой дом вообще не имел определенного адреса. На сайте КС его почтовый адрес в Санкт-Петербурге - Сенатская пл., д. 1, которого нет ни в "Перечне-2006", ни в "Перечне-2008". Тем не менее, как следует из распоряжения Правительства от 5 августа 2006 года N 1077-р, на размещение указанных объектов выделись точные суммы: в 2006 году - 400 млн. 400 тыс. рублей (пункт 3), в 2007 - 2008 годах - 5 млрд. 264 млн. 900 тыс. рублей (пункт 5). Неизвестно, сколько из указанных в распоряжении Правительства от 5 августа 2007 года N 1077-р 400,4 млн. было использовано "на выкуп зданий и сооружений для размещения объектов КС". Но судя по публикациям в СМИ, "выкуп и размещение" проводились с нарушениями установленного законодательством порядка выкупа недвижимости для федеральных нужд и возмещения возникающих при этом других убытков. Затем были изданы другие, связанные с переводом КС в С.-Петербург, распоряжения Правительства, которые мы приводим в хронологическом порядке и в полном объеме: ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ РАСПОРЯЖЕНИЕ от 24 января 2008 г. N 62-р <1>, <2> --------------------------------
<1> СЗ. 04.02.2008. N 5. Ст. 425. <2> Не приводится. ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 306
РАСПОРЯЖЕНИЕ от 24 марта 2008 г. N 373-р <1>, <2> --------------------------------
<1> СЗ. 31.03.2008. N 13. Ст. 1334. <2> Не приводится. ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ РАСПОРЯЖЕНИЕ от 23 апреля 2008 г. N 546-р <1>, <2> --------------------------------
<1> СЗ. 28.04.2008. N 17. Ст. 1923. <2> Не приводится. ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ РАСПОРЯЖЕНИЕ от 26 мая 2008 г. N 751-р <1>, <2> --------------------------------
<1> СЗ. 02.06.2008. N 22. Ст. 2621. <2> Не приводится. В С.-Петербурге для каждого из 19 судей КС предусмотрен "судейский комплекс" площадью 250 кв. м, включающий в себя кабинет, приемную, комнату для помощников, душ с туалетом и комнату отдыха. Кабинеты обставлены итальянской мебелью. На Крестовском острове - одном из самых престижных районов С.-Петербурга - для судей КС построено 19 коттеджей, из них 16 - площадью 350 кв. м, 3 - 1,5 тыс. кв. м (очевидно, для Председателя КС, его заместителя и судьи-секретаря КС), там же возведен дом на 200 квартир для работников Аппарата КС. Кроме того, в Комарово - недалеко от С.Петербурга на берегу Финского залива, на месте бывшего пионерского лагеря - на площади 11,5 га для судей КС построен коттеджный поселок (по "Перечню-2008" "социально-бытовой комплекс"): для Председателя, его заместителя и судьи-секретаря КС отдельные коттеджи, для остальных судей КС - один коттедж на двоих. Общая площадь каждого коттеджа 270 кв. м. В общем, по словам заместителя управделами Президента И. Малюшина, с учетом строительства жилья для судей и персонала КС, общая сумма расходов получается 10,2 млрд. рублей <1>. Это превышает затраты, заявлявшиеся в финансово-экономическом обосновании законопроекта о переводе КС в С.-Петербург, в 46 раз. --------------------------------
<1> Галимова Н. Встать! Суд едет! // МК от 24 декабря 2007 года; Молчанова И. Загородный рай для Зорькина // МК от 31 января 2008 года. 6. Завершившийся перевод КС в С.-Петербург и обусловленные им расходы, разумеется, не сделали ФКЗ от 5 февраля 2007 года N 2-ФКЗ соответствующим Конституции. Отсутствие конституционности и необоснованность аргументов в пользу перевода КС в С.-Петербург (якобы это повысит независимость КС, укрепит федерализм, соответствует практике других государств и т.п.) подчеркнуты в публикациях ряда юристов, в частности в статье под именем Л. Леонидова <1>. Обращение о неконституционности ФКЗ от 5 февраля 2007 года N 2-ФКЗ по-прежнему может быть 307
направлено в КС в любое время, и такие обращения (или попытки обращений) уже имелись. --------------------------------
<1> Леонидов Л. Бессмысленный волюнтаризм. Еще раз о неконституционной акции вокруг Конституционного Суда // Политический журнал. 2006. N 36-38. С. 82 - 84. "По просьбе одного субъекта Российской Федерации (кстати, оформленной договором), - пишет С.А. Авакьян, - я подготовил проект запроса в Конституционный Суд Российской Федерации о проверке конституционности ФКЗ, "освятившего" новое место пребывания Конституционного Суда. Я ждал, сколько мог, что субъект все-таки обратится в Конституционный Суд. Но интрига, как я теперь ее понимаю, была проста: глава исполнительной власти субъекта ждал, предложит ли его Президент РФ законодательной власти субъекта на новый срок. Если не предложит, уйти, громко хлопнув дверью (в общем, как футболист Зидан - со скандалом), а верный парламент субъекта направит запрос в Конституционный Суд. Однако все оказалось проще и прозаичнее: Президент представил парламенту этого главу как кандидата на следующий срок, парламент проголосовал. И обращаться в Конституционный Суд было уже неудобно" <1>. Напрашивается вывод: Президент потому и представил законодательному органу субъекта РФ эту кандидатуру на утверждение, чтобы упредить его запрос в КС. --------------------------------
<1> Авакьян С.А. Конституционная нелегитимность. Опус первый: исход Конституционного Суда РФ из столицы // Конституционное и муниципальное право. 2008. N 1. Определением от 19 апреля 2007 года N 280-О-О <1> КС отказал в принятии к рассмотрению жалобы гражданина на нарушение его конституционных прав ФКЗ от 5 февраля 2007 года N 2-ФКЗ. Мотивом отказа КС избрал отсутствие нарушения этим ФКЗ конституционных прав заявителя. --------------------------------
<1> В официальных изданиях не опубликовано. Между тем ФКЗ от 5 февраля 2007 года N 2-ФКЗ противоречит: 1) статье 5 (части 1 и 4) Конституции, в соответствии с которой все субъекты РФ равноправны во взаимоотношениях между собой и с федеральными ОГВ. Размещение КС РФ в одном из субъектов РФ при отказе в этом другим субъектам РФ нарушает равноправие субъектов РФ во взаимоотношениях с КС РФ; 2) статье 15 (часть 1) Конституции, согласно которой Конституция имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории РФ; законы и иные правовые акты, принимаемые в РФ, не должны противоречить Конституции. ФКЗ от 5 февраля 2007 года N 2-ФКЗ вопреки части 1 статьи 15 Конституции противоречит статьям 5 (часть 4), 46 (часть 1), 55 (части 2 и 3) и 70 (часть 2) Конституции; 3) статье 46 (часть 1) Конституции, согласно которой каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. Удалением КС из столицы РФ затруднен доступ к нему (в него) из различных регионов России и тем самым - доступ к судебной защите прав и свобод Конституционным Судом, к конституционному правосудию и судопроизводству; 4) статье 55 (части 2 и 3) Конституции, в соответствии с которой в РФ не должны издаваться законы, умаляющие права граждан, ограничение прав граждан может быть осуществлено ФЗ только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. ФКЗ от 5 февраля 2007 года N 2-ФКЗ необоснованно, вне связи с указанными конституционно значимыми целями, умалил доступ граждан в КС; 308
5) статье 70 (часть 2) Конституции, согласно которой столицей РФ является Москва. В России конституционно-правовой смысл понятия "столица" всегда означал и означает нахождение только в столице всех высших федеральных (общегосударственных) органов, к которым, несомненно, относится и КС. Иной конституционно-правовой смысл, в том числе допускающий передачу отдельных столичных функций другим субъектам РФ, понятие "столица" может обрести только после соответствующего изменения Конституции. Из приведенных положений Конституции высшая власть в стране могла бы без принятия новой Конституции предварительно соответствующим образом изменить только статью 70 (часть 2) Конституции. Как показало быстрое принятие поправок к Конституции в конце 2008 года, для нее это не проблема. Но этого было бы недостаточно, поскольку для обоснования перевода КС в С.-Петербург потребовалось бы изменять другие приведенные положения Конституции, что в соответствии со статьей 135 Конституции допускается не иначе как в форме разработки и принятия на референдуме новой Конституции. Но организация и проведение референдума - процедуры долгие, а результат непредсказуем - народ может не поддержать. Очевидно, именно поэтому власть не стала вносить изменения в Конституцию в связи с переводом КС из столицы. Таким образом, вместо внесения в комментируемый Закон изменений, не влекущих практически никаких затрат и направленных на совершенствование конституционного судопроизводства, сокращение сроков рассмотрения обращений в КС и принятия решений по ним, опубликование всех решений КС, ужесточение и применение ответственности за неисполнение решений КС высшая власть измыслила и реализовала неконституционную, сверхдорогостоящую, не имеющую исторических аналогов, ничем рациональным не обоснованную кампанейскую акцию, объектом которой стал главный суд страны, занявший в этой акции молчаливо-соглашательскую, далекую от правовой позицию, которая не могла не снизить авторитет и востребованность КС, в том числе в системе органов государственной власти. Различные федеральные ведомства и раньше - в Москве - по приглашению КС неоднократно направляли в его публичные заседания в качестве представителей отнюдь не руководителей, и КС не указывал в своих решениях их должностное положение. Теперь снижение востребованности КС проявилось и в количестве запросов в КС. Если в 1995 - 2006 годах в КС поступило 1377 запросов государственных органов <1>, то есть в среднем по 114 запросов в год, то в 2008 году всего 23 запроса и ходатайства государственных органов <2>, то есть в 5 раз меньше, чем в предыдущие годы. --------------------------------
<1> Конституционный Суд Российской Федерации. Постановления. Определения. 2006. М.: НОРМА, 2007. С. 720. <2> Зорькин В.Д. Президентские поправки к Основному Закону страны не нарушили конституционный баланс и не изменили государственный строй (интервью) // Интерфакс. 25 декабря 2008 года. Последнее решение КС по запросу Президента (Ельцина) было принято в 1999 году (Постановление от 20 июля 1999 года N 12-П). Президент В.В. Путин в решениях КС по своим запросам явно не нуждался... Раздел пятый. ПЕРЕХОДНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ Пункт 1 Комментарий к пункту 1
309
Переходные положения появляются в тех законах, которые по сравнению с предыдущим законодательством содержат принципиально новое регулирование соответствующих отношений. Пункт 1 переходных положений в настоящее время уже не действует. В КС давно нет нерассмотренных обращений, поступивших в КС до вступления Конституции в силу (до 25 декабря 1993 года). Пункт 2 Комментарий к пункту 2 Предписание пункта 2 переходных положений не было исполнено в установленный срок. Закон вступил в силу 23 июля 1994 года (см. комментарий к разделу шестому Закона). Месячный срок для формирования полного состава Конституционного Суда, т.е. для назначения к избранным ранее 13 судьям 6 новых судей, истек 22 августа 1994 года. В это время назначающий судей КС Совет Федерации, одобривший Закон 12 июля 1994 года (принятый Государственной Думой 24 июня 1994 года), уже находился на каникулах. После каникул Совет Федерации, состоявший в то время из глав законодательных и исполнительных ОГВ субъектов РФ, не соглашался с некоторыми предложенными Президентом Б.Н. Ельциным кандидатурами на должности судей Конституционного Суда. В результате полный состав Конституционного Суда был сформирован только 7 февраля 1995 года. С этого дня Конституционный Суд был вправе и начал осуществлять свою деятельность в соответствии с Конституцией и Законом. Первое Определение в соответствии с Законом Конституционный Суд принял 13 марта 1995 года, первое Постановление - 23 марта 1995 года. Пункт 3 Комментарий к пункту 3 Дождавшись формирования своего полного состава, Конституционный Суд незамедлительно избрал из числа своих судей Председателя, заместителя Председателя и судью-секретаря, сформировал составы обеих палат. Впоследствии Председатель, его заместитель и судья-секретарь неоднократно переизбирались, обновлялись составы палат Конституционного Суда. Пункт 4 Комментарий к пункту 4 Пункт 4 переходных положений изменялся дважды: ФКЗ от 8 февраля 2001 года и от 5 апреля 2005 года. Эти изменения взаимосвязаны с изменениями статьи 12 Закона (см. комментарий к ней). Следует отметить, что в действующей редакции статья 12 Закона изложена единым текстом и не имеет частей. Поэтому слова "части первой" в комментируемом пункте лишние. Пункт 5 Комментарий к пункту 5
310
До вступления Закона в силу материальные гарантии независимости Конституционного Суда и его судей кроме Закона "О Конституционном Суде РСФСР" устанавливались также Законом о статусе судей и некоторыми другими актами. В настоящее время такие гарантии установлены комментируемым Законом и президентскими указами (см. комментарий к статье 13 Закона). Раздел шестой. ВСТУПЛЕНИЕ НАСТОЯЩЕГО ФЕДЕРАЛЬНОГО КОНСТИТУЦИОННОГО ЗАКОНА В СИЛУ Пункт 1 Комментарий к пункту 1 Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации" подписан Президентом 21 июля 1994 года с присвоением N 1-ФКЗ и направлен им для официального опубликования на основании статей 84 (пункт "д") и 108 (часть 2) Конституции. Впервые он официально опубликован в "РГ" 23 июля 1994 года и с этого дня вступил в силу. Пункт 2 Комментарий к пункту 2 Закон "О Конституционном Суде РСФСР" был признан недействующим Указом Президента от 24 декабря 1993 года N 2288, который вступил в силу одновременно с Конституцией - 25 декабря 1993 года. Признание закона "недействующим" или "утратившим силу" на практике имеет одно юридическое последствие - закон перестает действовать, а бездействующий закон не имеет силы. В связи с этим признание уже не действовавшего Закона "О Конституционном Суде РСФСР" утратившим силу можно рассматривать как проявление новым законодательным органом (Государственной Думой) своей самостоятельности, его несогласие с фактической отменой Закона Президентом, не имевшим такого права, как подтверждение утраты Законом силы. Кроме того, это элемент законодательной техники: положениями о введении в действие и об утрате силы законов, регулировавших ранее аналогичные отношения (виды деятельности), завершается текст почти каждого нового крупного самостоятельного закона. Приложение 1 ПОСТАНОВЛЕНИЯ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПО ВОПРОСАМ НОРМОКОНТРОЛЯ <1> --------------------------------
<1> Тексты не приводятся. Постановление Конституционного Суда РФ от 16.06.1998 N 19-П "По делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации". Постановление Конституционного Суда РФ от 11.04.2000 N 6-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и пункта 3 статьи 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с
311
запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации". Постановление Конституционного Суда РФ от 18.07.2003 N 13-П "По делу о проверке конституционности положений статей 115 и 231 ГПК РСФСР, статей 26, 251 и 253 ГПК Российской Федерации, статей 1, 21 и 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с запросами Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан, Государственного совета Республики Татарстан и Верховного Суда Республики Татарстан". Постановление Конституционного Суда РФ от 27.01.2004 N 1-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 части первой статьи 27, частей первой, второй и четвертой статьи 251, частей второй и третьей статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом Правительства Российской Федерации". Приложение 2 Положение о Секретариате Конституционного Суда Российской Федерации (утверждено решением КС от 13 июля 2000 года) 1. Общие положения 1.1. Секретариат Конституционного Суда Российской Федерации (далее по тексту Секретариат) в соответствии со статьями 40 и 111 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" участвует в конституционном судопроизводстве, рассматривая в предварительном порядке поступающие в Конституционный Суд обращения и осуществляя организационное, научноаналитическое, информационное и иное обеспечение деятельности Конституционного Суда как судебного органа конституционного контроля. 1.2. В своей деятельности Секретариат руководствуется Конституцией Российской Федерации, Федеральным конституционным законом "О Конституционном Суде Российской Федерации", другими федеральными законами и иными правовыми актами государственных органов Российской Федерации, Регламентом Конституционного Суда, настоящим Положением и иными решениями Конституционного Суда, приказами и распоряжениями Председателя Конституционного Суда. 1.3. Общее руководство Секретариатом осуществляет Председатель Конституционного Суда, непосредственное - судья-секретарь Конституционного Суда, текущее - Руководитель Секретариата. 2. Функции Секретариата Секретариат выполняет следующие функции: - рассматривает обращения, поступившие в Конституционный Суд, в порядке и случаях, которые установлены статьями 40 и 111 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации"; - готовит ответы, заключения, аналитические, справочные и другие материалы по обращениям заявителей; - содействует судьям в подготовке дел и иных вопросов к рассмотрению в заседаниях и на совещаниях; осуществляет организационное обеспечение пленарных заседаний Конституционного Суда, заседаний его палат и совещаний судей;
312
- ведет реестры обращений, принятых Конституционным Судом к рассмотрению, дел, назначенных к слушанию, решений Конституционного Суда; проводит прием посетителей; - готовит материалы к посланиям Конституционного Суда; на основе изучения и обобщения практики деятельности Конституционного Суда и опыта деятельности органов конституционного контроля зарубежных государств осуществляет теоретическую разработку проблем конституционного судопроизводства; - участвует в подготовке проектов законов или законодательных предложений по вопросам, связанным с законодательной инициативой Конституционного Суда, и готовит к ним необходимые материалы; - обеспечивает опубликование решений Конституционного Суда и особых мнений судей; - взаимодействует с органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, муниципальными образованиями, осуществляющими исполнение решений Конституционного Суда; изучает и обобщает деятельность государственных органов по обеспечению исполнения решений Конституционного Суда, готовит для Конституционного Суда информацию об исполнении этих решений; - обеспечивает развитие и сопровождение информационной системы Конституционного Суда и специальных средств связи; - обеспечивает Конституционный Суд и его Аппарат правовой и иной информацией; - взаимодействует с аппаратами органов конституционного контроля субъектов Российской Федерации, а также органами конституционного контроля зарубежных государств; - выполняет другие функции в соответствии с решениями Конституционного Суда и по поручению его Председателя. 3. Структура Секретариата 3.1. Секретариат состоит из управлений, отделов, служб и других подразделений. Структура и штатное расписание Секретариата утверждаются Конституционным Судом по представлению Председателя Конституционного Суда Российской Федерации. 3.2. Основные функции подразделений Секретариата, права и обязанности их сотрудников регламентируются положениями о подразделениях Секретариата и должностными инструкциями, утверждаемыми Руководителем Секретариата. 4. Руководство Секретариата 4.1. Секретариат Конституционного Суда возглавляет Руководитель Секретариата, кандидатура которого утверждается Конституционным Судом по представлению его Председателя. Руководитель Секретариата: - организует, координирует, контролирует деятельность управлений, отделов, других подразделений Секретариата и несет персональную ответственность за выполнение возложенных на Секретариат задач; - обеспечивает взаимодействие Секретариата с другими подразделениями Аппарата Конституционного Суда; - подставляет Председателю Конституционного Суда материалы по обращениям, поступившим в Конституционный Суд; - рассылает судьям перечень обращений, поступивших в Конституционный Суд за истекший период; - осуществляет контроль за подготовкой уведомлений о несоответствии обращений требованиям закона и выявлением в таких обращениях вопросов, представляющих интерес для изучения судьями, и их обобщение; 313
- организует подготовку управлениями Секретариата проектов определений Конституционного Суда для вынесения их на пленарные заседания Конституционного Суда в порядке статей 40 и 43 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации"; - направляет в подразделения Секретариата поручения судей и контролирует их исполнение; - осуществляет общее руководство проведением работ по созданию и развитию информационно-коммуникационной системы Конституционного Суда; - организует подготовку материалов для послания Конституционного Суда Федеральному Собранию Российской Федерации и материалов, связанных с осуществлением Конституционным Судом законодательной инициативы; - осуществляет контроль за организационным обеспечением заседаний Конституционного Суда, его палат и совещаний судей; - организует работу по анализу практики исполнения решений Конституционного Суда и по результатам работы информирует Председателя и судей Конституционного Суда; - анализирует итоги деятельности подразделений Секретариата и периодически докладывает о них судье-секретарю Конституционного Суда; - проводит работу по повышению квалификации сотрудников Секретариата: - представляет Секретариат во взаимоотношениях с аппаратами других органов государственной власти и средствами массовой информации; - вносит Председателю Конституционного Суда предложения по вопросам структуры и штатного расписания Секретариата, а также приема, увольнения, поощрения сотрудников Секретариата и наложения на них дисциплинарных взысканий; - утверждает должностные инструкции сотрудников Секретариата; решает вопросы, связанные с обеспечением их служебными помещениями, средствами связи, вычислительной и оргтехникой; принимает меры по созданию здоровых и безопасных условий труда, а также содействует решению социально-бытовых вопросов; - выполняет иные функции и обладает другими полномочиями, предоставляемыми ему федеральным законодательством, решениями Конституционного Суда, приказами и распоряжениями Председателя Конституционного Суда. Руководитель Секретариата издает приказы и распоряжения по вопросам, входящим в его компетенцию. 4.2. Руководитель Секретариата имеет заместителя, кандидатура которого утверждается Конституционным Судом по представлению его Председателя. Заместитель Руководителя Секретариата замещает Руководителя Секретариата в его отсутствие, выполняет его поручения, а также функциональные обязанности, возложенные на него в соответствии с распределением должностных полномочий, установленных Председателем Конституционного Суда и Руководителем Секретариата. 5. Права и обязанности сотрудников Секретариата 5.1. Сотрудники Секретариата имеют права и обязанности, несут ответственность в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами государственных органов Российской Федерации, регулирующими порядок и условия прохождения федеральной государственной службы, законодательством о труде, настоящим Положением и должностными инструкциями. 5.2. Руководитель подразделения Секретариата: - осуществляет непосредственное руководство подразделением и несет персональную ответственность за выполнение его функций; - распределяет обязанности между сотрудниками своего подразделения;
314
- вносит Руководителю Секретариата предложения по подбору, расстановке, поощрению сотрудников подразделения, наложению на них дисциплинарных взысканий; - обеспечивает соблюдение сотрудниками подразделения служебной, трудовой дисциплины и требований инструкций по охране труда; - вносит Руководителю Секретариата предложения о предоставлении отпусков, об обеспечении сотрудников подразделения служебными помещениями, средствами связи, вычислительной и оргтехникой, о создании здоровых и безопасных условий труда и решении социально-бытовых вопросов; - выполняет иные обязанности, предусмотренные в должностных инструкциях. 6. Взаимодействие Секретариата с аппаратами судей, а также с иными подразделениями Аппарата Конституционного Суда 6.1. Секретариат в процессе подготовки материалов по обращениям, подлежащим рассмотрению Конституционным Судом, и по иным вопросам взаимодействует с секретариатами Председателя, заместителя Председателя, судьи-секретаря Конституционного Суда и аппаратами судей Конституционного Суда. 6.2. Поручения судей подразделениям Секретариата передаются через Руководителя Секретариата либо непосредственно в подразделения Секретариата, руководители которых уведомляют об этом руководителя Секретариата. 6.3. Подготовленные подразделениями Секретариата по поручению судей материалы передаются судьям через Руководителя Секретариата. 6.4. Поручения судей о создании рабочих групп для подготовки аналитических и других материалов направляются Руководителю Секретариата, который обеспечивает выполнение этих поручений в установленные судьями сроки. 6.5. Вопросы кадрового, финансового, материально-технического, социальнобытового и медицинского обеспечения сотрудников Секретариата Руководитель Секретариата или его заместитель решают соответственно с руководителями Отдела кадров, Финансового управления и Управления делами Конституционного Суда. 6.6. Секретариат оказывает правовую помощь другим подразделениям Аппарата Конституционного Суда. 7. Взаимодействие Секретариата с аппаратами других федеральных органов государственной власти 7.1. В связи с выполнением стоящих перед Секретариатом задач Руководитель Секретариата и его заместитель осуществляют взаимодействие с Администрацией Президента Российской Федерации, с Аппаратами Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, прокуратуры Российской Федерации, федеральных министерств и ведомств. 7.2. По поручению Председателя, заместителя Председателя и судьи-секретаря Конституционного Суда Руководитель Секретариата и его заместитель могут обращаться непосредственно к руководителям федеральных органов государственной власти. 8. Участие Секретариата во взаимодействии и обмене опытом работы с аппаратами органов конституционного контроля 8.1. Секретариат осуществляет взаимодействие и обмен опытом с аппаратами органов конституционного контроля субъектов Российской Федерации и органов конституционного контроля зарубежных государств.
315
8.2. Руководитель Секретариата вносит Председателю Конституционного Суда предложения по вопросам сотрудничества с аппаратами органов конституционного контроля субъектов Российской Федерации, органов конституционного контроля зарубежных государств и командирования за рубеж сотрудников Секретариата. 9. Заключительные положения 9.1. Секретариат Конституционного Суда Российской Федерации имеет печать со своим наименованием, штампы и бланки установленного образца. 9.2. Условия социально-бытового, транспортного и медицинского обеспечения сотрудников Секретариата определяются Председателем Конституционного Суда в соответствии с федеральными законами и иными правовыми актами. 9.3. Настоящее Положение является обязательным для подразделений Конституционного Суда, осуществляющих материально-техническое, социально-бытовое, медицинское и иное обеспечение Секретариата Конституционного Суда и его сотрудников. Приложение 3 Полномочия, которые при действии комментируемого Закона Конституционный Суд РФ не осуществлял 1. Принятие Постановления о неконституционности нормативного акта Президента (его отдельного положения) в порядке пункта "а" части 2 статьи 125 Конституции. 2. Принятие решения о конституционности (неконституционности) договора между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ или между органами государственной власти субъектов РФ в порядке пункта "в" части 2 статьи 125 Конституции - в связи с отсутствием соответствующего запроса. 3. Принятие решения о конституционности (неконституционности) не вступившего в силу международного договора РФ в порядке пункта "г" части 2 статьи 125 Конституции. 4. Рассмотрение запроса о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента в совершении тяжкого преступления в порядке части 7 статьи 125 Конституции - в связи с отсутствием соответствующего запроса. 5. Рассмотрение запроса о соответствии Конституции инициативы проведения референдума РФ в порядке статьи 23 ФКЗ "О референдуме Российской Федерации" - в связи с отсутствием соответствующего запроса. 6. Обращение не реже одного раза в год с посланиями к Федеральному Собранию в порядке части 3 статьи 100 Конституции, пункта 4 части второй статьи 21 Закона и § 46 Регламента Конституционного Суда. 7. Выступление с законодательной инициативой по вопросам своего ведения в порядке части 1 статьи 104 Конституции, пункта 6 части первой статьи 3 и пункта 5 части второй статьи 21 Закона.
316
ОГЛАВЛЕНИЕ Вступительная статья Принятые сокращения 1. Основные 2. Дополнительные Раздел I. Организация Конституционного Суда Российской Федерации и статус судей Глава I. Общие положения Статья 1. Конституционный Суд Российской Федерации - судебный орган конституционного контроля Статья 2. Законодательство о Конституционном Суде Российской Федерации Статья 3. Полномочия Конституционного Суда Российской Федерации Статья 4. Состав, порядок образования и срок полномочий Конституционного Суда Российской Федерации Статья 5. Основные принципы деятельности Конституционного Суда Российской Федерации Статья 6. Обязательность решений Конституционного Суда Российской Федерации Статья 7. Гарантии деятельности Конституционного Суда Российской Федерации Глава II. Статус судьи Конституционного Суда Российской Федерации Статья 8. Требования, предъявляемые к кандидату на должность судьи Конституционного Суда Российской Федерации Статья 9. Порядок назначения на должность судьи Конституционного Суда Российской Федерации Статья 10. Присяга судьи Конституционного Суда Российской Федерации Статья 11. Занятия и действия, не совместимые с должностью судьи Конституционного Суда Российской Федерации Статья 12. Срок полномочий судьи Конституционного Суда Российской Федерации Статья 13. Гарантии независимости судьи Конституционного Суда Российской Федерации Статья 14. Несменяемость судьи Конституционного Суда Российской Федерации Статья 15. Неприкосновенность судьи Конституционного Суда Российской Федерации Статья 16. Равенство прав судей Конституционного Суда Российской Федерации Статья 17. Приостановление полномочий судьи Конституционного Суда Российской Федерации Статья 18. Прекращение полномочий судьи Конституционного Суда Российской Федерации Статья 19. Отставка судьи Конституционного Суда Российской Федерации Глава III. Структура и организация деятельности Конституционного Суда Российской Федерации Статья 20. Организационные формы конституционного судопроизводства Статья 21. Вопросы, рассматриваемые в пленарных заседаниях Конституционного Суда Российской Федерации Статья 22. Вопросы, рассматриваемые в заседаниях палат Конституционного Суда Российской Федерации
317
Статья 23. Избрание Председателя, заместителя Председателя и судьисекретаря Конституционного Суда Российской Федерации Статья 24. Председатель Конституционного Суда Российской Федерации Статья 25. Временное исполнение обязанностей Председателя Конституционного Суда Российской Федерации Статья 26. Заместитель Председателя Конституционного Суда Российской Федерации Статья 27. Судья-секретарь Конституционного Суда Российской Федерации Статья 28. Регламент Конституционного Суда Российской Федерации Раздел II. Общие правила производства в Конституционном Суде Российской Федерации Глава IV. Принципы конституционного судопроизводства Статья 29. Независимость Статья 30. Коллегиальность Статья 31. Гласность Статья 32. Устность разбирательства Статья 33. Язык конституционного судопроизводства Статья 34. Непрерывность судебного заседания Статья 35. Состязательность и равноправие сторон Глава V. Обращение в Конституционный Суд Российской Федерации Статья 36. Поводы и основания к рассмотрению дела в Конституционном Суде Российской Федерации Статья 37. Общие требования к обращению Статья 38. Документы, прилагаемые к обращению Статья 39. Государственная пошлина Глава VI. Предварительное рассмотрение обращений Статья 40. Рассмотрение обращений Секретариатом Конституционного Суда Российской Федерации Статья 41. Предварительное изучение обращения судьями Конституционного Суда Российской Федерации Статья 42. Принятие обращения к рассмотрению Статья 43. Отказ в принятии обращения к рассмотрению Статья 44. Отзыв обращения Глава VII. Общие процедурные правила рассмотрения дел в Конституционном Суде Российской Федерации Статья 45. Созыв заседаний Статья 46. Порядок рассмотрения вопросов в пленарных заседаниях и заседаниях палат Статья 47. Назначение дел к слушанию Статья 48. Соединение дел Статья 49. Подготовка дела к слушанию Статья 50. Требования Конституционного Суда Российской Федерации Статья 51. Рассылка материалов. Оповещение о заседании Статья 52. Участники процесса Статья 53. Стороны и их представители Статья 54. Открытые заседания Статья 55. Закрытое заседание Статья 56. Отстранение судьи от участия в рассмотрении дела Статья 57. Распорядок заседания Статья 58. Председательствующий в заседании Статья 59. Протоколирование Статья 60. Порядок исследования вопросов Статья 61. Отложение заседания 318
Статья 62. Объяснения сторон Статья 63. Заключение эксперта Статья 64. Показания свидетелей Статья 65. Исследование документов Статья 66. Заключительные выступления сторон Статья 67. Возобновление рассмотрения вопроса Статья 68. Прекращение производства по делу Статья 69. Окончание слушания дела Статья 70. Совещание судей по принятию итогового решения Глава VIII. Решения Конституционного Суда Российской Федерации Статья 71. Виды решений Статья 72. Принятие решения Статья 73. Передача дела палатой Конституционного Суда Российской Федерации на рассмотрение в пленарном заседании Статья 74. Требования, предъявляемые к решениям Статья 75. Изложение решения Статья 76. Особое мнение судьи Статья 77. Провозглашение решения Статья 78. Опубликование решения Статья 79. Юридическая сила решения Статья 80. Обязанность государственных органов и должностных лиц по приведению законов и иных нормативных актов в соответствие с Конституцией Российской Федерации в связи с решением Конституционного Суда Российской Федерации Статья 81. Последствия неисполнения решения Статья 82. Исправление неточностей в решении Статья 83. Разъяснение решения Раздел III. Особенности производства в Конституционном Суде Российской Федерации по отдельным категориям дел Глава IX. Рассмотрение дел о соответствии Конституции Российской Федерации нормативных актов органов государственной власти и договоров между ними Статья 84. Право на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации Статья 85. Допустимость запроса Статья 86. Пределы проверки Статья 87. Итоговое решение по делу Глава X. Рассмотрение дел о соответствии Конституции Российской Федерации не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации Статья 88. Право на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации Статья 89. Допустимость запроса Статья 90. Пределы проверки Статья 91. Итоговое решение по делу Глава XI. Рассмотрение дел по спорам о компетенции Статья 92. Право на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации Статья 93. Допустимость ходатайства Статья 94. Пределы проверки Статья 95. Итоговое решение по делу Глава XII. Рассмотрение дел о конституционности законов по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан Статья 96. Право на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации Статья 97. Допустимость жалобы Статья 98. Последствия принятия жалобы к рассмотрению Статья 99. Пределы проверки 319
Статья 100. Итоговое решение по делу Глава XIII. Рассмотрение дел о конституционности законов по запросам судов Статья 101. Обращение в Конституционный Суд Российской Федерации Статья 102. Допустимость запроса Статья 103. Последствия внесения запроса Статья 104. Пределы проверки и виды итоговых решений Глава XIV. Рассмотрение дел о толковании Конституции Российской Федерации Статья 105. Право на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации Статья 106. Обязательность толкования Конституции Российской Федерации Глава XV. Рассмотрение дела о даче заключения о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента Российской Федерации в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления Статья 107. Обращение в Конституционный Суд Российской Федерации Статья 108. Допустимость запроса Статья 109. Порядок направления запроса и дачи заключения Статья 110. Заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента Российской Федерации в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления Раздел IV. Заключительные положения Статья 111. Аппарат Конституционного Суда Российской Федерации Статья 112. Официальное издание Конституционного Суда Российской Федерации Статья 113. Печать Конституционного Суда Российской Федерации Статья 114. Символы судебной власти Конституционного Суда Российской Федерации Статья 115. Местопребывание Конституционного Суда Российской Федерации Раздел V. Переходные положения Пункт 1 Пункт 2 Пункт 3 Пункт 4 Пункт 5 Раздел VI. Вступление настоящего Федерального конституционного закона в силу Пункт 1 Пункт 2 Приложение 1. Постановления Конституционного Суда РФ по вопросам нормоконтроля Приложение 2. Положение о Секретариате Конституционного Суда РФ (утверждено решением КС от 13.07.2000) 1. Общие положения 2. Функции Секретариата 3. Структура Секретариата 4. Руководство Секретариата 5. Права и обязанности сотрудников Секретариата 6. Взаимодействие Секретариата с аппаратами судей, а также с иными подразделениями Аппарата Конституционного Суда 7. Взаимодействие Секретариата с аппаратами других федеральных органов государственной власти 8. Участие Секретариата во взаимодействии и обмене опытом работы с аппаратами органов конституционного контроля 9. Заключительные положения Приложение 3. Полномочия, которые при действии комментируемого Закона Конституционный Суд РФ не осуществлял 320
321
