Законодательные органы государственной власти в субъектах РФ в 90-е годы XX века (на материалах Кемеровской, Новосибирской и Томской областей): Монография

ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНТСТВО ПО ОБРАЗОВАНИЮ ТОМСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ

П.С.Шараев

Законодательные органы государственной власти в субъектах РФ в 90-е годы XX века. (на материалах Кемеровской, Новосибирской и Томской областей).

Томск 2007

УДК ББК Ш

Шараев П.С. Законодательные органы государственной власти

в

субъектах РФ в 90-е годы XX века (на материалах Кемеровской, Новосибирской

и

Томской

областей).

–

Томск:

Томский

государственный университет, 2007. –

В монографии исследуются законодательные органы государственной власти в Западной Сибири в конце XX в. Рассматривается процесс их становления и завоевания политического пространства в системе управления субъектом РФ. Выявляются правовые

основы

становления, освещается механизм выборов в региональные

парламенты, анализируется структура легислатур и законотворческая деятельность. Для научных работников, преподавателей, студентов и всех интересующихся новейшей историей.

2

ВВЕДЕНИЕ Предлагаемая монография посвящена истории становления законодательных органов государственной власти в субъектах РФ на материалах Кемеровской, Новосибирской и Томской областей. Основой формирования новой демократической государственности, согласно принятой в 1993г. Конституции РФ, явилось утверждение принципа разделения властей между центром и регионами. Происходившее радикальное изменение всей системы государственной власти в 90-х гг. XX столетия привело к появлению новых политических институтов в субъектах РФ. С 1994г. в стране начали функционировать законодательные (представительные) органы государственной власти регионов. Обращение к вопросам их становления актуализировано, во-первых, реализацией конституционно-правовой реформы и развитием федерализма в стране. Во-вторых, общей политической и социально-экономической ситуацией, сложившейся в процессе реформ, направленных на становление и укрепление законодательных органов власти на уровне субъектов федерации. Она не только способствовала утверждению принципа разделения властей в политической практике, его обсуждению в предметном отношении, но и поставила вопрос относительно возможности его реализации на уровне регионов с учетом особенностей их развития. Парламент на уровне региона, является не только представительной, но и законодательной

властью, устанавливающей правовые нормы для всех носителей

властных отношений, а это указывает на необходимость его изучения как исторического феномена. В сферу компетенции законодательной власти входят определение основ внутренней и внешней политики через законотворчество, на основании которого формируется

организация

и

деятельность

отдельного

субъекта

федерации.

Представительная, законотворческая и контрольная функции региональных легислатур (законодательных собраний) свидетельствуют об особом значении законодательной ветви власти в жизни общества. Примером этого служит процесс утверждения бюджета, когда сталкиваются интересы властных структур, групп интересов и различных слоев населения. Как показала практика, утверждение самих парламентов в системе властного управления зависит от особенностей социально-политического процесса в регионах. Потребность

в

изучении

процесса

становления

законодательных

органов

государственной власти в субъектах РФ, подтверждается тем, что формирование независимых ветвей власти с эффективной системой государственного управления определены в качестве приоритетных политических задач. В период создания новой

3

схемы управления в регионах актуальность приобретает политический фактор – отношение общества к власти, её формированию и деятельности. У граждан появляется возможность непосредственного участия в формировании властных структур через механизм выборов. Реальностью стала политическая борьба на выборах между партиями, коалициями, активно используется административный ресурс. Рассмотрение организационно-правовых основ создания законодательных органов государственной власти в субъектах РФ и их деятельности в условиях постоянного изменения системы управления государством обозначает прикладную грань актуальности данной проблемы. Рассмотрение

региональных

легислатур

направлено

на

восполнение

существующего недостатка исследований политического процесса в субъектах РФ, так как в большинстве случаев объектом научного интереса выступает Федеральное Собрание (ФС). В отличие от широко представленного в литературе процесса становления федерального парламента (ФС РФ), вопросы развития региональных легислатур разработаны достаточно слабо в силу новизны явления разделения властей на местах. Рассмотрение

деятельности

региональных

законодательных

собраний

дает

возможность постановки новых исследовательских вопросов, касающихся типологии, методов

и

форм,

демократизации

исторической

российского

преемственности

государства.

парламентаризма

Новые

в

законодательные

условиях органы

государственной власти субъектов федерации были сформированы и осуществляли свою

деятельность

на

принципах,

отличавшихся

от

канонов

классического

парламентаризма. При этом опыт функционирования советских законодательных (представительных) органов оказался мало пригодным в условиях коренного изменения политической системы. Можно ли в этом случае говорить о своеобразии российского парламентаризма? Рассмотрение региональных парламентов позволяет утвердительно ответить на этот вопрос. Проблемы властного управления, как в центре, так и на местах, в силу своей неоспоримой значимости для развития государственности всегда привлекали внимание ученых. И в этой связи в отечественной историографии их можно отнести к числу традиционных. Научные труды по вопросам организации государственной власти принадлежали представителям русского конституционализма второй половины XIX –

4

начала XX в.: Б.Н.Чичерину, П.И.Новгородцеву, Л.И.Петражицкому и др.1. Принимая идеи правового государства и общественного договора, они пытались встроить их в «патриархально-отеческую» модель отношений между государством и обществом. В период создания Государственных Дум (1905-1917 гг.) остро обсуждались вопросы монархического и федеративного устройства государства, разделения власти, народного представительства. Б.Н.Чичерин, крупный государствовед и философ права, являясь автором концепции “охранительного либерализма”, разработанной в начале 1860-х гг., был приверженцем конституционной монархии. По сути, он создал стратегию социальнополитической

модернизации

России,

позволяющей

постепенно

реформировать

государственный строй без революционных потрясений. Особое внимание им уделялось вопросам народного представительства, так как итогом реформ должна была стать конституционная монархия с представительным парламентом. Отрицательно оценивая демократию как форму правления, он отмечал в качестве её недостатков: господство посредственности, политическое равенство и деспотизм большинства. По мнению Б.Н.Чичерина,

конституционная

монархия

как

форма

правления

преодолевала

противоречие между равенством и свободой, постепенно вводя традиции свободы в общественную жизнь путем расширения избирательных прав. Русский мыслитель считал, что представительный парламент, участвующий в управлении государством, является признаком политической зрелости народа. Идеи Б.Н.Чичерина об эволюционном государственном строительстве с учетом политических традиций народа актуальны и сейчас. В частности, они касаются проблем демократических свобод, организации народного представительства и политической оппозиции. Сторонниками

идеи

правового

государства

являлись

философы

права

П.И.Новгородцев и Л.И.Петражицкий. Они говорили о верховенстве права и считали, что все политические институты, в том числе и государство, должны создаваться в соответствии с правом. Их рассуждения актуализируют очень сложную для российской общественности проблему правосознания. Именно правовое сознание личности способно ограничить власть государства и обеспечить гражданину широкую свободу. Заметим, что уровень правовой культуры общества всегда оказывал существенное 1

Чичерин Б.Н. О народном представительстве. – М.: Тип.т-ва И.Д.Сытина, 1899. – 810 с.; Новгородцев П.И. Введение в философию права. Кризис современного правосознания. – М.: Наука, 1996. – 269 с.; Петражицкий Л.И. Очерки философии права. Вып.1. – Спб.: Тип. Эрлиха, 1900. – 138 с.

5

влияние на эффективность деятельности демократических институтов, в том числе и парламента. Принципиальным

противником

теории

парламентаризма

являлся

один

из

виднейших государственных деятелей второй половины XIX – начала XX в. К.П.Победоносцев. Известный юрист-цивилист являлся непримиримым противником идей демократии и, в особенности, теории парламентаризма. Его мысли нашли отражение в книге «Великая ложь нашего времени»2. К.П.Победоносцев был убежден, что одним из самых лживых политических начал является начало народовластия. А парламент, рассматриваемый многими как цель и венец государственного устройства, на самом деле является образом великой политической лжи. Критические рассуждения К.П.Победоносцева нужно рассмотреть подробнее, потому что они раскрывают недостатки представительной демократии, с которыми

может столкнуться каждый

исследователь, изучающий современный парламентаризм. Признавая политическую рациональность, общественную привлекательность и логичную стройность теории парламентаризма, русский мыслитель указывал на то что, существенные влияние на её практическую реализацию оказывают исторические условия и человеческий фактор. Например, итоги выборов, как способа отбора лучших представителей народа, никаким образом не отражают волю избирателей. Избиратель голосует за того или иного кандидата, не потому что знает его и доверяет ему, а потому что наслышан о нем в период предвыборной агитации. Что касается политический решений, то они зависят не от аргументации и открытости парламентских дебатов, а от партийных или личных интересов депутатов. Рассуждения К.П.Победоносцева о негативных явлениях парламентаризма остаются актуальными и сегодня относительно процесса становления законодательных (представительных) органов государственной власти. Появление на политической арене СССР и, соответственно, советской модели государственного управления способствовало продолжению дискуссий среди таких ученых,

как

Н.Н.

Алексеев,

противоречивость

в

оценках

представительства

были

И.А.Ильин, советского

обусловлены

не

Н.С.Тимашев3. федерализма только

и

научной

Их

критичность

системы

народного

позицией,

но

обеспокоенностью за будущее России. 2

Победоносцев К.П. Великая ложь нашего времени. – М.: Русская книга, 1993. – 640 с. Алексеев Н.Н. Советский федерализм // Общественные науки и современность. – 1992. – №1. – С.110-123.; Ильин И.А. О грядущей России. Изб. статьи. Под ред. Н.П.Полторацского. – Казань: Лиана, 1993. – 366 с.; Тимашев Н.С. Советский строй как почва для переворотов // Новое время. – 1991. – №42. – С.40-42.

3

6

и и

Н.Н. Алексеев, русский правовед и идеолог евразийства, принадлежавший к школе П.И.Новгородцева,

указывал

на

особую

природу

советского

федерализма,

обнаруживающуюся в его принципах централизма и децентрализации. Национальнотерриториальный федерализм, ограниченный руководящей ролью партии, по мнению ученого, был оправдан, иначе огромное и полиэтничное государство просто распалось бы.

Рассуждения

Н.Н.

Алексеева

о

природе

советского

федерализма,

о

его

географических, национальных и политических предпосылках, позволили увидеть историческую преемственность в вопросах государственного устройства Российской Федерации. Асимметричность российского федерализма, оказавшего влияние на становление современного парламентаризма, обусловила его своеобразие. Для Н.Н. Алексеева был характерен конструктивный анализ советского опыта представительства,

в

Советах

он

видел

«особую

форму

русского

восточного

демократизма». Но всё же отказ от принципа разделения властей, соответственно, от разделения компетенции между центральными и местными органами власти, с точки зрения

правоведа,

был

неудачным

решением.

В

Советах

он

видел

форму

демократизации, позволяющую народу учится самоорганизации и самоуправлению. Именно на их основе, по мнению Н.Н.Алексеева, должно происходить обновление российского государства 4. Действительно, изучение процесса становления новых органов законодательной (представительной) власти в субъектах федерации не будет объективным без внимательного отношения к политической практике Советов. Религиозный философ И.А.Ильин, также принадлежавший к русской научной школе

возглавлявшейся

философами-правоведами

П.И.Новгородцевым

и

Е.Н.Трубецким, был непримиримым противником советской системы государственного управления. За свои убеждения («непризнание Советской власти») он был приговорен к смертной казни, но затем выслан из страны. Воспринимая революцию 1917г. как «разрушительное безумие», а советскую власть как тоталитарный террор, И.А.Ильин считал, что единственной формой государственного устройства в России может быть конституционная монархия. Он отрицательно относился не только к Советам, но и к западной и американской модели демократии, утверждая идеи русской самобытности и правосознания 5. Для понимания особенностей функционирования советской системы управления важны рассуждения русского юриста Н.С.Тимашева. Изучив советские конституции и 4 5

Алексеев Н.Н. Русский народ и государство.– М.: Аграф, 1998.- с.107. См.: Ильин И.А. О грядущей России. Изб. статьи. Под ред. Н.П.Полторацского. – Казань: Лиана, 1993. – С.88.

7

существующую схему управления, ученый приходит к выводу о том, что советский строй является благодатной почвой для переворотов, потому что иначе власть сменить нельзя.

Демократизация

государства

потребует

пересмотра

формы

народного

представительства, перечня публичных прав и свобод граждан, избирательной системы6. Таким образом, обращение к трудам крупных российских ученых второй половины XIX – середины XX в. позволило выявить различные подходы в изучении вопросов конституционализма, федерализма и парламентаризма. Почти все они сходились в необходимости модернизации российской государственности на демократических принципах с учетом традиций национальной культуры и менталитета. Рассмотрение их работ обусловило выбор актуальных вопросов, касающихся изучения современного российского парламентаризма, в частности – организация народного представительства, национально-территориальная модель государства, избирательная система и правовой нигилизм россиян. Всплеск интереса к проблемам государственного управления приходится на конец XX – начало XXI в. и вызван формированием российской государственности на принципах федерализма, разделения властей, выборности государственных институтов. Эти вопросы становятся предметом широкого обсуждения юристов, политологов, философов и историков 7. Из ряда работ выделяются исследования А.Н. Медушевского, И.Г.

Шаблинского,

И.А.

Кравца,

посвященные

историко-правовым

аспектам

российского конституционализма 8. А.Н. Медушевский, современный российский историк и политолог, рассматривал конституционализм не просто как явление исторического процесса, а как теоретическую модель социального конфликта общества и государства, как метод и инструмент его разрешения в сравнительно-исторической перспективе. Особый интерес представляет проведенное

ученым

обобщение

всего

опыта

российского

парламентаризма

и

конституционализма в сравнительно-историческом освещении. А.Н. Медушевский 6

Тимашев Н.С. Указ.соч. – С.42. Согрин В. Политическая история современной России. 1985-1994: От Горбачева до Ельцина. – М.: Прогрессакадемия, 1994. – 192 с.; Энтин Л.М. Разделение властей: опыт современных государств. – М.: Юридическая литература, 1995. – 175 с.; Дибров Ю.А., Журавлев В.В. и др. Народовластие в России – очерк истории и современное состояние / – М.: Манускрипт, 1997. – 291 с.; Максимов А.А. Соотношение законодательной и исполнительной власти в правовом государстве. – Иваново: Ивановский госуниверситет, 1997. – 104 с. 8 Шаблинский И.Г. Пределы власти. Борьба за российскую конституционную реформу (1989-1995 гг.). – М., 1997. – 248с.; Медушевский А.Н. Демократия и авторитаризм: российский конституционализм в сравнительной перспективе.– М.: РОССПЭН, 1998.– 655 с.; Кравец И.А. Формирование российского конституционализма. Проблемы теории и практики. – Новосибирск, 2001. – 358с. 7

8

определил российский конституционализм как «синтез западных образцов и российской политической традиции»9. Двойственность социальной позиции и принципиальную слабость российского конституционализма он видел в том, что «будучи связан с процессом модернизации и порожден им (идея реформирования общества по западному образцу), конституционализм, в то же время, был объективно направлен против усиления

государственной

власти,

являвшейся

основным

фактором

процесса

модернизации»10. С

юридической

точки

зрения

особенности

развития

российского

конституционализма исследовались И.Г.Шаблинским и И.А.Кравцом. На основе сравнительно-правового и конкретно-исторического анализа ученые рассмотрели проблемы конституционного оформления статуса, полномочий и функций политических институтов, соотношения законодательной и исполнительной властей. Их работы, раскрывшие исторические особенности российского конституционного процесса, позволяют понять характер конституционной реформы 1993г., благодаря которой начался процесс становления новых законодательных (представительных) органов государственной власти. Рассмотрению проблем развития парламентаризма были посвящены работы Р.М. Романова, И.В.Гранкина, И.П. Рыбкина, В.А. Шеховцова, Н.И.Бирюкова, В.М.Сергеева и др.11. Отметим, что Р.М.Романов и И.П.Рыбкин внесли свой вклад в становление российского парламентаризма как практические политики. Так,

Р.М.

Романов

охарактеризовал

истоки

российского парламентаризма,

обобщил исторический опыт его становления и обозначил круг самых актуальных проблем его функционирования. Он так же предложил категориальный аппарат, методологию и методику исследования парламентской деятельности. Р.М.Романов определил парламентаризм как сложный социально-политический феномен и обосновал его

изучение

в

рамках

двух

основных

подходов:

интердисциплинарного

и

социоисторического. Более того, ученый говорит о становлении специальной теории – социологии парламентаризма. 9

Медушевский А.Н. Указ.соч. – С. 597. Там же. – С.601. 11 Романов Р.М. Российский парламентаризм: генезис и организационное оформление // Полис. – 1998. – № 5. – С.123-134.; Он же. Парламентаризм: методологические аспекты социально-политического исследования. – М., 1999. - 52с.; Он же. Российский парламентаризм: история и современность. – М., 2000. – 331 с.; Гранкин И.В. Парламент России. – М., 2001. – 368с.; Рыбкин И.П. Российский парламентаризм. История. Методология. Проблемы. – М., 1995.; Шеховцов В.А. Развитие российского парламентаризма. – Владивосток: Дальнаука, 2002. – 320с.; Бирюков Н.И., Сергеев В.М. Становление институтов представительной власти в современной России. – М., 2004. – 543с. 10

9

Но, несмотря на исследовательскую активность в отношении особенностей российского парламентского процесса, круг работ, характеризующих становление легислатур на региональном уровне, сравнительно узок. Междисциплинарный характер научных работ, имеющих одну исходную позицию в исследовании – специфику развития того или иного региона (историческая, правовая, политическая, культурная и т.д.) – способствовал формированию нового научного направления – регионалистики. И хотя она еще находится в стадии становления, уже обозначен ряд актуальных вопросов, в

числе

которых

законодательной

и

проблемы

федерализма

исполнительной

ветвей

и

развития

власти,

регионов,

электорального

становления процесса12.

Большинство исследователей фиксируют свое внимание на прикладных вопросах, имеющих весомую политологическую или юридическую составляющую. Интерес представляют не только фундаментальные исследования ученых, но и публикации по частным проблемам. Так, истории создания российской Конституции 1993г. и анализу происходившей политической борьбы за её содержание были посвящены статьи таких политиков, как В.Л.Шейниса, С.А.Филатова, В.А.Рыжкова 13 Исходя из предмета исследований, существующие работы российских ученых можно разделить на два направления. Первое представлено трудами, рассматривавшими общие вопросы государственного управления в субъектах РФ на основе принципа разделения властей. Для них характерна высокая степень обобщения, что позволяет использовать их в качестве основы для изучения региональных легислатур. Правовым аспектам деятельности законодательных органов государственной власти регионов РФ посвящены работы В.И. Васильева, А.В. Павлушкина, А.Е. Постникова и А.Ф. Малого, М.А. Гмырина14. В них рассмотрены актуальные вопросы формирования, компетенции и организации законодательных органов, статус депутатов, формы их деятельности, полномочия и ответственность депутата перед избирателями. Работы написаны

12

Попов А.И. Региональная политика в России: проблемы государственного управления. - М.: Изд-во РАГС,1999.-291с.; Россия регионов: трансформация политических режимов. Общ. ред. Гельман В., Рыженков С., Бри М. – М.: Весь мир, 2000. – 376 с.; Козодой В.И., Козлов И.Г., Осипов А.Г., Степанов А.И., Пучкин Д.Т. Власть, общество, выборы. Политическое развитие Новосибирской области в 2000-2003 гг. – Новосибирск, 2005. – 544 с. 13 Шейнис В.Л. Состязание проектов (К истории создания российской Конституции) // ОНС. – 2003. – №6. – С.5-20.; Филатов С.А. Что значит для России Конституция 1993 года // ОНС. – 2003. – №6. – С.21- 27.; Рыжков В.А. Роль Государственной Думы в политической жизни современной России // Дневник АШПИ № 7. Роль парламента в демократическом государстве / Под ред. проф. Ю.Г.Чернышова. – Барнаул: изд-во Алтайского унта, 1999. – С.11-33. 14 Васильев В.И, Павлушкин А.В, Постников А.Е. «Законодательные органы субъектов Российской Федерации: правовые вопросы формирования, компетенции и организации работы». – М.: Городец-издат, 2001. – 288 с.; Малый А.Ф., Гмырин М.А. Организация областного парламента. – Архангельск, 2001.– 206 с.

10

учёными-юристами и в большей степени ориентированы на правоведов, депутатов и государственных служащих. Политологические аспекты становления легислатур рассматриваются в работе Д.В.Гончарова и в сборнике под редакцией В.Гельмана, А.Кузьмина, Г.Люхтерхарда, С.Рыженкова 15. Последняя публикация интересна тем, что посвящёна как истории, так и современному статусу органов государственной власти на примере таких субъектов РФ, как Москва, Саратов, Самара, Рязань. Здесь же для сравнения представлена система государственного устройства ряда зарубежных стран. То, что книга вышла в свет благодаря помощи Фонда Фольксваген и при участии Центра исследований Восточной Европы при Бременском университете, говорит об интересе зарубежных учёных к проблемам становления новой системы власти в российских регионах. Различные аспекты теории разделения властей рассматривались больше в рамках отдельных статей. Общим проблемам становления системы разделения властей в регионах

посвящена

статья

Афанасьева16.

М.

Автор

анализировал

события

политической жизни, происходившие в российской глубинке, пытаясь определить суть процессов.

Правовые

вопросы

полномочий,

организации

деятельности

и

функционирования органов власти рассматривались в работе В. Лысенко17. Подробно описывалось

значение

Уставов

субъектов

Федерации,

как

основополагающих

документов, на основе которых формировалась вся законодательная база регионов. Особенности внедрения в региональную политическую практику механизма сдержек и противовесов, лежавшего в основе разделения властей, характеризовались в работах И.Умновой и И.Куколева 18. Авторы пришли к выводу, что региональным парламентам долго

придётся

доказывать

свою

состоятельность

в

силу

отсутствия

опыта

законотворческой работы на местном уровне. Второе

направление

–

это

работы,

посвященные

вопросам

становления

законодательных органов власти на основе анализа электорального процесса. Для изучения региональных аспектов выборов группы местных специалистов сформирован практически во всех крупных регионах; среди столичных исследователей наиболее 15

Гончаров Д.В. Легислатуры в российских регионах: институциональная оценка // Казанский федералист. – 2005. – №2-3. – Электрон. данн. – Казань.: Казанский иститут федерализма, 2005. – Режим доступа: http://www.kazanfed.ru/publications/kazanfederalist/n14-15/25/, свободный; Органы государственной власти субъектов РФ. Учебные материалы. / Под ред. В.Гельмана, А.Кузьмина, Г.Люхтерхарда, С.Рыженкова. – М.:ИГПИ,1998.– 144 с. 16 Афанасьев М. «Российская провинция: передел власти или государственное строительство // Власть – М.1994.-№6. C.46-48 17 Лысенко В. «Устав области, края, города федерального значения, автономного образования: каким ему быть // Государство и право. М. 1995. -№10. С.62-68 18 Умнова И. Представительная власть: варианты регионов // Ваш выбор. –1994. – №1 (8); Куколев И. Региональные элиты: борьба за ведущие роли продолжается // Власть – 1996. – №1. С46-52.

11

известны Центр геополитических исследований, группа Н. Петрова под эгидой Московского центра Карнеги, а также группа Л. Смирнягина, работающая в рамках президентских структур. Основные методы исследования - анализ электоральной статистики и создание на его базе тех или иных типологий регионов. Так, одна из первых научных работ принадлежала Н. Петрову, который, проанализировав

законодательные

основы

и

ход

избирательных

компаний

в

представительные органы власти регионов в 1994г., пришёл к выводу об отходе от наметившейся в начале 90-х гг. тенденции разделения властей при сохранении декоративных функций местных законодательных органов государственной власти19. Среди

множества

работ

на

тему

выборов,

следует

выделить

статьи,

опубликованные в академических журналах. К примеру, вопросы электорального процесса

в

регионах

России

ежегодно

обсуждались

на

страницах

журнала

«Политические исследования (Полис)». Так, по утверждению одного из авторов этого издания, именно необходимость создания нового механизма формирования на территории субъекта законодательной власти привела к развитию региональной избирательной системы,20 проблемам становления которой посвящены статьи Голосова Г.В., Дахина А.В. и Распопова Н.П., Ковалева В.А., Мелешкиной Е.Ю21. Статьи прикладного характера, освещавшие формирование органов законодательной власти на основе демократических выборов, публиковали журналы «Власть» и «Российская Федерация». Особый интерес представляет публикация М. Афанасьева, где автор оценивает

выборы

в

региональные

законодательные

органы

второго

созыва,

затрагивающие, в том числе и Западную Сибирь 22. Что касается политического процесса, протекавшего в Западной Сибири, различные его аспекты освещались в работах

С.В.

Новикова 23.

Богатейший

исторический

материал,

аналитически

представленный в них, позволяет увидеть многообразие социально-политической жизни в обозначенном регионе.

19

Н.Петров «Выборы представительных органов власти регионов» //МО и МЭ. – М.1995.№3, С25-34; №4.С3346. 20 Лысцов В.В. Становление избирательной системы Воронежской области // Полис. – 1998. – № 5.С167-168. 21 Голосов Г.В. Поведение избирателей в России: теоретические перспективы и результаты региональных выборов // Полис. – 1997. – № 4.С44-57; Дахин А.В., Распопов Н.П. Проблема региональной стратификации в современной России // Полис. – 1998. – № 4. С132-145; Ковалев В.А. Мажоритарная или пропорциональная система? Взгляд из республики Коми // Полис. – 1998. – № 5.С161-164; Мелешкина Е.Ю. Особенности электорального поведения на федеральных, региональных и местных выборах в Самарской области // Полис. – 1998. – № 5.С165-166. 22 Афанасьев М. В России сформированы представительные собрания правящих региональных групп // Власть – 1998 - №2.С 43-45. 23 Новиков С.В. Демонтаж административного механизма. Политические партии и движения 1985-1991 гг. – Омск: Омский облинститут усовершенствования учителей, 1992. – 99с.

12

Изучением регионов, в том числе и развитием системы власти, в России занимаются несколько центров. Их можно разделить на три типа, исходя из статуса учредителя: 1) центры, учрежденные структурами государственной власти; 2) центры, открытые при университетах; 3) центры, учрежденные отечественными и иностранными общественными и частными фондами. К первому типу можно отнести созданный в 1994-95гг. аналитический центр при Президенте России, где на базе группы Л. Смирнягина было обозначено направление "Регионалистика". В основном, работа центра была связана с рассмотрением проблем российского федерализма как одного из направлений современных реформ. Некоторые результаты его деятельности были освещены в научном докладе Л. Смирнягина «Российский федерализм: парадоксы, противоречия, предрассудки»24. Автор рассмотрел федерализацию в качестве коренного изменения государственного устройства, как территориальную политической

форму

области,

демократии. Л.

Анализируя

Смирнягин

особое

развитие

внимание

федерализма

уделил

в

парадоксам,

противоречиям российского федерализма в отсутствии устоявшихся федеральных традиций. Но в целом, деятельность центра носила ярко выраженный прикладной характер и в научном плане не представляет значительного интереса. Здесь же следует сказать о Центре регионального анализа и прогнозирования при Российской академии государственной службы, руководимом А. Шутовым, занимавшемся вопросами государственного управления. В результате некоторые аспекты этой проблемы нашли отражение в авторских публикациях самого руководителя 25. Ко

второму

типу

относятся

региональные

центры,

учрежденные

при

государственных университетах Барнаула, Екатеринбурга и Саратова. Так, в Барнауле при Алтайском государственном университете с 1996г. под руководством доктора исторических

наук

Ю.Г.Чернышова

работает

Алтайская

Школа

Политических

Исследований (АШПИ). В центре внимания ученых самых разных специальностей – историков, политологов, социологов, экономистов, юристов – находятся актуальные проблемы

российской

политической

жизни,

обсуждаемые

в

рамках

научно-

практических конференций. Работы исследователей публикуются в «Дневниках АШПИ». Интересны и полезны в рамках данного исследования статьи, вышедшие в тематических

сборниках

«Роль

парламента

24

в

демократическом

государстве»,

Смирнягин Л.В. Российский федерализм: парадоксы, противоречия, предрассудки. - М., 1998. - 72 с. (Науч. докл. / Моск. науч. обществ. фонд; N 63) 25 Шутов А.Ю. Территориальные органы управления в истории России: опыт административно-политического участия. // Вестник Московского университета. – Серия 12. – Политические науки. – 1997. – № 6. – С.80-96.; Он же: Земская избирательная система. Из истории разработки. // Полис. – 1998. – № 2. – С.134-146.

13

«Современная Россия и мир: альтернативы развития» и «Республика Алтай и реформы в экономике и федеративном устройстве России»26. Ученые отмечали важную роль парламента в формировании государственной политики, так как в нем отражаются все общественные процессы. Ю.Г.Чернышов в своем вступительном докладе «Парламент и демократия: история и современность» указывал на необходимость изучения российского парламентаризма в сравнении с опытом Запада, который «может быть весьма поучительным»27. Соглашаясь с ним, заметим, что полноценное рассмотрение парламентской практики требует обращения и к американской политической системе. Исследовательский интерес в этом плане вызывает и статья историка Ю.В.Галактионова «Веймарский парламентаризм начала 30-х годов – российский парламентаризм конца 90-х годов: проблемы демократической и тоталитарной альтернатив» 28. В ней доказывался тезис о том, что парламентский опыт Германии является наиболее важным для России, чем опыт Англии или США. Довольно критическая оценка системы разделения властей, установленная Конституцией 1993г., была дана депутатом Государственной Думы РФ В.А.Рыжковым в работе «Роль Государственной Думы в политической жизни современной России». Описывая процесс создания Конституции, он указывает на то, что парламент, изначально создавался как слабый и безответственный, но в итоге оказался могущественным и политически безответственным институтом. И в этой связи, сложившаяся система власти нуждается в новой реформе. Высказанные В.А.Рыжковым рассуждения побуждают обратить серьезное внимание на Уставы областей для четкого представления места региональных легислатур в системе властных отношений. Особый

интерес

вызывает

опубликованная

в

этом

же

сборнике

статья

К.Н.Емешина «Избирательные технологии как механизм установления взаимодействия 26

Чернышов Ю.Г. Парламент и демократия: история и современность // Дневник АШПИ № 7. Роль парламента в демократическом государстве / Под ред. проф. Ю.Г.Чернышова. – Барнаул: изд-во Алтайского ун-та, 1999. – С.3-11.; Рыжков В.А. Роль Государственной Думы в политической жизни современной России // Там же. – С.11-33.; Галактионов Ю.В. Веймарский парламентаризм начала 30-х годов – российский парламентаризм конца 90-х годов: проблемы демократической и тоталитарной альтернатив // Там же. – С.72-82.; Емешин К.Н.Избирательные технологии как механизм установления взаимодействия парламента со структурами гражданского общества // Там же. – С.167-173.; Еремин И.А. Влияние лоббизма на формирование парламентской демократии в России // Там же. – С.173-179.; Коваленко Л.Г. Некоторые проблемы российского парламентаризма // Там же. – С.184-185.; Шульце П. Регионы и политическая стабилизация в переходный период // Дневник АШПИ № 13/14. Современная Россия и мир: альтернативны развития. Республика Алтай и реформы в экономике и федеративном устройстве России / Под ред. проф. Ю.Г.Чернышова. – Барнаул: изд-во Азбука, 2001. – С.65-75.; Землюков С.В. Проблемы разграничения полномочий и ответственности различных уровней власти в РФ // Там же. – С.82-91.; Сатаров Г.А. О реформе государственного управления в России // Там же. – С.221-227. 27 Чернышов Ю.Г. Указ.соч. – С.5. 28 Там же. – С.74.

14

парламента со структурами гражданского общества»29. Автор, используя факты из местной

политической

жизни,

рассматривал

обратный

процесс

в

эволюции

избирательной системы. По его мнению, он обусловлен освоением структурами власти избирательных технологий. Примерами этого служат схемы контроля над партиями или их

«нейтрализации»,

«раскрутка»

одних

и

«подавление»

других

кандидатов,

«губернаторские» или «мэрские» списки, списки «резерва» с кандидатами для выполнения «позитивных» задач и «против» какого-либо кандидата. Интерес представляет публикация Ю.Н.Еремеева «Особенности организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ». Автор указал на существующие противоречия в процессе становления российского парламентаризма,

под

сомнение

были

поставлены

исполнение

региональной

легислатурой своих представительных и законодательных функций30. Так,

материалы

способствовали

исследователей,

расширению

опубликованные

источниковой

базы

и

в

были

«Дневниках

АШПИ»,

использованных

при

рассмотрении некоторых аспектов российского парламентаризма. Вместе с тем, внимательное изучение трудов АШПИ свидетельствует о недостаточной освещенности политического процесса, происходящего непосредственно в субъектах федерации. В Институте философии и права Уральского отделения РАН г. Екатеринбурга изучались

вопросы

экономической

самостоятельности

регионов,

политических

отношений с центром, правового равенства между собой субъектов РФ. Например, особенностям

законодательной

практики

в

Свердловской

области

посвящена

коллективная монография А.В. Гайды, М.Ф. Казанцева, К.В. Киселева, А.Н. Кокотова, А.В. Лобашева, В.Н. Руденко31. Труды исследователей регионального правотворчества были представлены в виде коллективной монографии32, а также опубликованы в Вестнике гуманитарного университета и научном ежегоднике института33. Особенности

29

Там же. – С.168. Еремеев Ю.Н. Особенности организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ // Дневник АШПИ № 13/14. С.273. 31 Законодательство и правотворческий процесс в Свердловской области: состояние, проблемы, совершенствование / А.В.Гайда, М.Ф.Казанцев, К.В.Киселев, А.Н.Кокотов, А.В.Лобашев, В.Н.Руденко; РАН. Урал. отд-ние, Ин-т философии и права. - Екатеринбург: УрО РАН, 1999. - 140 с. 32 Федерализм и децентрализация / Г.Глисон, М.Ф.Казанцев, И.М.Модель, Б.С.Модель, С.Е.Вершинин, К.Мацузато, Ж.Ф.Гарриг, В.Б.Евдокимов, В.Н.Руденко, Г.А.Ковалева и др.; Отв. ред.: А.В.Гайда, В.Н.Руденко; РАН. Урал. отд-ние. Ин-т философии и права, Урал. фонд социал. исслед. - Екатеринбург: УрО РАН, 1998. 416 с. 33 Горфинкель И.М. Свердловская область: становление политической системы и правовых институтов // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. - 1997. - № 1(18). - С.62-72.; Муравский В.А. Разделение властей: исторический опыт и Конституция Российской Федерации // Научный ежегодник Института философии и права Уральского отделения Российской академии наук, 1999. Вып.1. - Екатеринбург, 30

15

становления органов государственной власти в Ханты-Мансийском автономном округе, рассмотренные В.Б. Евдокимовым, нашли отражение в монографии

«Федерализм и

децентрализация». Но в исследованиях этого центра преобладают, в основном, правовые аспекты. В Саратове историки, политологи, социологи, юристы занимались комплексными исследованиями регионов, часть которых инициируются Центром региональных социологических исследований при государственном университете 34. Деятельность исследователей не ограничивается теоретическим характером, как и в других центрах, они принимают активное участие в политической жизни региона. Так, в течение 2002г. по заданию правительства и администрации Саратовской области ЦРСИ было проведено

исследование

электоральных

предпочтений

населения

г.Саратова

и

г.Энгельса в период избирательной кампании по выборам в областную Думу. И третий тип – это исследовательские центры, учрежденные отечественными и иностранными общественными и частными фондами. Из столичных центров серьезного внимания заслуживает деятельность Московского Центра Карнеги, отличавшаяся масштабностью и качеством проводимых исследований по социально-политическому мониторингу

регионов

России.

Результаты

были

публикованы

в

ежегодниках

«Политический альманах России» в виде обобщенных сведений о властных структурах субъектов, персоналиях, аналитических работ о региональной политической жизни, её развитии, функционировании и влиянии на общий политический ландшафт в России в перспективе. Ряд научных статей по развитию регионов был представлен в издаваемом центром журнале «Pro et contra». Так, в тематическом номере «Центр и регионы России» были опубликованы работы Н. Петрова, В. Нечаева, М. Мендраса, В. Слатинова, Д. Ольшанского 35. Интерес в рамках Сибирского региона представляет деятельность Новосибирского Фонда развития политических технологий и прогнозирования «Сибирь-Форум», официально зарегистрированного в августе 1997г. и руководимого кандидатом 1999. - Ч.3. - С.215-234.; Русакова Н.В. Итоги и последствия выборов в Законодательное Собрание Свердловской области 12 апреля 1998 г. // Выборы органов власти субъектов РФ в 1998 г. - М., 1998. С.71-75. 34 Г.В. Дыльнов «Государство и местное самоуправление: региональные проблемы». – Саратов, 1999. 44с.; Л.С. Аникин «Становление местного самоуправления в Российской Федерации. Опыт социологического исследования.» – Саратов, 1997. 83с; Поликарпов Б.Э. «Триада власти региона: становление, проблемы, перспективы.» – Саратов, 1998. 37с; Д.В. Покатов «Политическая региональная элита: вчера, сегодня, завтра» – Саратов, 1998. 47с. 35

Петров Н. Федерализм по-российски // Pro et contra. – 2000. – Т.5. - №1. – С. 7-33; Нечаев В Региональные политические системы в постсоветской России // Там же. – С.80-95.; Мендрас М. Как региональные элиты защищают свою власть //Там же. – С.63-79; Слатинов В. Законодательное регулирование государственной службы // Там же. – С.123-136; Ольшанский Д. Дезинтеграция: новые симптомы старой болезни // Там же. – С.34-62.

16

исторических

наук

В.И.Козодоем.

Специалисты

Фонда,

кроме

практической

деятельности (организация и проведение выборных и PR-компаний различного уровня), занимаются научными исследованиями в области современной политической истории и политологии в регионе. Результаты теоретических и прикладных разработок Фонда публикуются, как в виде отдельных статей, так и монографий, справочников и пособий36. Здесь обращает на себя внимание фактологически содержательная, выполненная на основе архивных источников и работ отечественных и зарубежных исследователей, монография А.Г. Осипова и В.И. Козодоя «Политический спектр. Формирование многопартийности в Западной Сибири 1986-1996» представляет особую ценность для историка. Авторы исследования раскрыли сложный и противоречивый характер процесса формирования многопартийной системы в России и, в частности, в Западной Сибири. В числе выявленных особенностей они указали на «маловлиятельность» политических партий в процессе формирования региональных представительных органов власти. Не

менее

значимо

выполненное

В.Козодоем,

И.Козловым,

А.Осиповым,

А.Степановым, Д.Пучкиным историко-политологическое исследование об общественнополитической жизни Новосибирской области в 2000-2003гг., которое нашло своё отражение в книге «Власть, общество, выборы». Авторы с присущей для историков скрупулезностью осветили политические явления, касающиеся органов власти, в том числе и представительных. Говоря

о

степени

изученности

проблемы,

необходимо

отметить

перевес

юридических и политологических исследований над историческими, в научной литературе.

За

последние

годы

российскими

учеными

создана

определённая

теоретическая база для изучения процесса становления региональных органов власти, в том числе и законодательных. Рассмотрение литературы свидетельствует о высоком научном уровне изучения правовых и политологических аспектов функционирования законодательных органов субъектов РФ. Но, в то же время позволяет заметить, что фактически нет трудов исторического характера, в результате чего проблемы становления региональных легислатур и анализа исторического опыта остаются мало 36

Новосибирск политический.2001.Справочник. / Под ред. Осипова А.Г. – Новосибирск, 2001. – 232с.; Осипов А.Г Козодой В.И. Политический спектр (формирование многопартийности в Западной Сибири 1986-1996). – Новосибирск, 2003 – 355с.; Козодой В.И. Формирование многопартийности в Сибири 1985-1996. – Новосибирск, 2004.; Бег по граблям, или Как проиграть собственные выборы. Учебное пособие. / Рук. проекта В.И.Козодой. – Новосибирск, 2004 – 49с; Козодой В.И., Козлов И.Г., Осипов А. Г., Степанов А.И., Пучкин Д.Т. Власть, общество, выборы. Политическое развитие Новосибирской области в 2000-2003 гг. – Новосибирск, 2005. – 545с.

17

изученными. Отсутствуют также работы сравнительного плана, позволяющие увидеть принципиальную разницу между деятельностью органов представительства в СССР и современной России. И последнее, в большинстве названных работ рассматривались лишь отдельные аспекты функционирования

региональных легислатур, процесс их становления и

деятельности ещё не стал предметом системного исследования. Мало внимания уделено проблеме дееспособности законодательных органов власти субъектов федерации, анализу реализуемых ими функций, в частности, представительским и контрольным. В современной

историографии

пока

отсутствуют

монографические

исследования,

предлагающие комплексное рассмотрение всей совокупности процессов становления законодательной власти и механизмов её функционирования.

18

Глава 1. Законодательные органы государственной власти в системе управления субъектом РФ 1.1. Правовые основы становления законодательных органов государственной власти субъектов РФ В последнее десятилетие XX века в России начался процесс реформирования политической

системы,

сопряженный

с

поиском

эффективных

вариантов

демократизации государства. Он привёл к возникновению новых политических институтов и изменению ранее функционировавших, в частности, представительной власти37.

Но,

чтобы

понять

специфику

происходивших

перемен

с

органами

представительства, необходимо обращение к истории российского государства. Идея народного представительства, теоретически разработанная философами Нового времени (Дж. Локк, Ш. Монтескьё, Ж.Ж. Руссо), тесно связана с концепциями разделения властей и парламентаризма. Интерес к ней проявляли еще представители русского конституционализма второй половины XIX – начала XX в.: Б.Н.Чичерин, П.И.Новгородцев, Л.И.Петражицкий и др.38. Обращался к этим вопросам и В.И.Ленин. Создавая модель нового государства после событий 1917г., он отвергнул теорию разделения властей39. О судьбе идей представительства и парламентаризма очень точно сказано авторитетным исследователем Р.М.Романовым. Анализируя исторические истоки

российского

характеризуется

парламентаризма,

сложными,

он

противоречивыми

отмечал,

что

процессами

«его –

то

становление усилением

парламентских тенденций, то, наоборот, “депарламентаризацией”, изменением роли и функций представительной власти»40. Подтверждение этому можно найти в истории советского государства. Чтобы быть объективными следует отметить, что парламентская форма управления государством была отвергнута в 1917г. ещё до прихода к власти большевиков 41. Ни Временное правительство, ни Петроградский Совет (изначально состоящий из меньшевиков и эсеров) в период двоевластия к парламентской форме правления так и не пришли. 37

Согрин В. Указ.соч. - С. 5. Чичерин Б.Н. О народном представительстве. – М.: Тип.т-ва И.Д.Сытина, 1899. – 810 с.; Новгородцев П.И. Введение в философию права. Кризис современного правосознания. – М.: Наука, 1996. – 269 с.; Петражицский Л.И. Очерки философии права. Вып.1. – Спб.: Тип. Эрлиха, 1900. – 138 с. 39 Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т.33.С.270. 40 Романов Р.М. Российский парламентаризм: история, современность, перспективы. – М., 2000. – С.90 41 Николаев А.Б., Поливанов О.А. Российский парламентаризм в 1917г.//Кентавр. 1995.№2. С.72-86. 38

19

Новое

государство

социалистического

типа

было

создано

на

принципах

соединения законодательства и управления. На вопрос: как или чем заменить парламент вождь мирового пролетариата отвечал: «…представительные учреждения остаются, но парламентаризма, как особой системы, как разделения труда законодательного и исполнительного; как привилегированного положения для депутатов, здесь нет. Без представительных учреждений мы не можем себе представить демократии, даже и пролетарской демократии, без парламентаризма можем и должны» 42. Органом власти, заменившим буржуазный парламент, стали Советы. Институт

Советов,

сочетавший

законодательно-представительские

и

исполнительные функции, принципиально отличался от классической схемы разделения ветвей власти. Именно через Советы народ должен был осуществлять принадлежащую ему государственную власть. Любые другие государственные органы признавались подотчётными и подконтрольными Советам. Это было продекларировано в первой советской Конституции от 10 июля 1918г. «Верховная власть в Российской Социалистической Федеративной Советской Республике принадлежит Всероссийскому съезду Советов, а в период между съездами – Всероссийскому Центральному Исполнительному Комитету Советов». ВЦИК, в свою очередь, являлся «высшим законодательным,

распорядительным

и

контролирующим

органом

Российской

Социалистической Федеративной Советской Республики»43. В реальной практике Советы всех уровней достаточно быстро стали чисто декоративными органами, так как все властные полномочия были сосредоточены в руках Совета Народных Комиссаров (СНК), исполнительного, по сути, органа. Конституция 1924г. подтвердила соединение законодательства с управлением, оставив ЦИК, состоящий из Союзного Совета и Совета национальностей, и Съезд Советов. Новая Сталинская Конституция 1936г. формально была очень демократической. Она закрепила в качестве законодательной ветви власти в СССР – Верховный Совет, «высший орган государственной власти СССР…» 44. Он имел двухпалатную структуру: Совет Союза и Совет Национальностей. Появляется и «высший исполнительный и распорядительный орган государственной власти – Совет Министров». Также нужно отметить, важный момент, которым является развитие выборного законодательства. В двух первых Конституциях содержались статьи, лишающие некоторые (достаточно многочисленные) категории граждан избирательных прав. Это были проигравшие в 42

Ленин В. И. Полн. собр. соч. Т.33. С.48. Советские Конституции. Справочник. М.:Политиздат, 1963. С.103 – 128. 44 Советские Конституции. Справочник. М.: Политиздат. 1963. С. 234-270. 43

20

ходе революции и гражданской войны слои населения, т.н. «лишенцы». В 1936г. многие ограничения были отменены, и Конституция гарантировала всеобщие, прямые, равные выборы при тайном голосовании. Примерно тогда же увеличивается представительство пролетариата

и

колхозного

крестьянства

в

законодательных

органах.

Хотя

представительство это было во многом формальным. Присутствие на съездах рабочих и колхозников, по сути, означало участие всего советского народа в управлении государством. На практике о реальном разделении властей и парламентаризме речи и быть не могло. «Отец всех народов», И.В.Сталин железной рукой единолично управлял государством, а Конституция была нужна как некий демократический фасад 45. Последняя советская Конституция 1977г. усилила единовластие Советов и даже расширила права Верховного Совета. Хотя внешне это было отступление от теории разделения властей. Фактически всей полнотой власти обладал центральный аппарат КПСС и государственные, исполнительные структуры. Советы реально выполняли только функции представительства, так как в них были формально представлены практически все категории населения СССР, и также существовал механизм прямой и обратной связи народных депутатов с избирателями. В годы перестройки начинается процесс возвращения к «раннесоветским» формам демократии. На январском пленуме ЦК КПСС в 1987г. Генеральный Секретарь ЦК КПСС М.С.Горбачёв выступил с предложением ввести альтернативные выборы народных депутатов и других государственных должностей всех уровней власти. Далее, уже на XIX партийной конференции, проходившей в Москве с 28 июня по 2 июля 1988г., заговорили о правовом государстве, парламентаризме, разделении властей и гражданском обществе. М.С.Горбачёв в докладе «О ходе реализации решений XXVII съезда КПСС и задачах по углублению перестройки» говорил: «Основной принцип можно сформулировать так: ни один государственный, хозяйственный или социальный вопрос не может решаться помимо Советов»46. Согласно резолюции «О демократизации советского общества и реформе политической системы» решающим направлением реформы должно было стать обеспечение полновластия Советов народных депутатов всех уровней как основы социалистической государственности и самоуправления в нашей стране47. Был

45

Романов Р.М. Российский парламентаризм: история, современность, перспективы. – М., 2000. – С.96. Материалы XIX Всесоюзной конференции Коммунистической партии Советского Союза. Политиздат. М. 1988. С.44. 47 Там же. С.119. 46

21

поставлен вопрос о лишении партийных органов функций управления хозяйством и управления государством посредством реализации лозунга: «Вся власть - Советам!». Но изменение роли Советов предполагало и реформирование советской модели федерализма. Было сказано о расширении прав союзных республик и автономных образований путем разграничения полномочий центра в лице Союза СССР и республик в составе Союза через передачу ряда функций управления на места. Предлагалось избрать новый высший орган законодательной власти страны

– Съезд народных

депутатов СССР. Две трети делегатов должны были выбираться населением на альтернативной основе, а оставшаяся часть от общественных организаций. Съезд должен был сформировать Верховный Совет – орган, работающий на постоянной основе и являющийся советским парламентом. Затем на внеочередной двенадцатой сессии Верховного Совета СССР XI созыва в декабре того же года были приняты законы об изменениях и дополнениях Конституции СССР, о выборах народных депутатов СССР. В материалах сессии говорилось о том, что «возрождение полновластия Советов предполагает реорганизацию руководства местными делами на принципах самоуправления, самофинансирования, самообеспечения, согласования местных интересов с государственными»48. После введения системы конкурентных выборов сократилась численность депутатского корпуса Советов, состоялся созыв первого Съезда народных депутатов и избрание Верховного Совета летом 1989г. Что касается законодательных органов власти на местах, то Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР»49 закрепил разделение властей на законодательную и исполнительную ветви и расширил права местных Советов. Ранее региональные и местные Советы подчинялись ВС СССР и РСФСР, а исполкомы Советам Министров СССР и РСФСР. Реально же руководство осуществлялось

партийными

комитетами

на

всех

уровнях,

что

обеспечивало

согласование интересов. По новому закону вертикальное подчинение Советов было отменено. Применение закона разъяснялось в Постановлении ВС 10.10.1990г. «О

РСФСР от

введении в действие закона РСФСР “О взаимоотношениях Советов

народных депутатов и исполнительных органов в период проведения экономической реформы”»50.

48

Советы народных депутатов.1989. М. №1.С.15. Закон СССР от 09.04.1990.«Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», «Ведомости СНД и ВС СССР», 1990 г, № 16,ст.267. 50 Постановление ВС РСФСР от 10.10.1990. « О взаимоотношениях Советов народных депутатов и исполнительных органов в период проведения экономической реформы». // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1990. №19. Ст.198. 49

22

Еще одним серьёзным шагом в развитии местных законодательных органов стало введение с октября 1989г. поста председателя местного Совета и создание Президиума Совета, руководившего работой между сессиями. По замыслу реформаторов, такие действия должны были привести к возникновению определённой автономии местного законодательного органа. По сути, в этот период происходило некое своеобразное подновление Советов, всё ещё остававшихся под контролем региональных партийных комитетов. Весной 1990г. последовали выборы на съезд народных депутатов и избрание ВС СССР и местных Советов. Часть новоизбранных

депутатов была достаточно

либерально настроена, и дистанцировалась от КПСС, которая в то время находилась уже в кризисном состоянии. Теперь исполнительные комитеты всё

меньше

контролировались обкомами, а председатели местных Советов узурпировали часть полномочий органов исполнительной власти. В ответ на это ВС РСФСР издал Закон «О некоторых вопросах правового регулирования деятельности краевых, областных Советов народных депутатов51», вводивший подчинённость исполкомов Советов вышестоящим органам исполнительной власти. Таким образом, первые шаги по созданию правовых основ законодательных органов субъектов РФ были связаны с конституционной реформой М.С.Горбачёва. Соглашаясь с российским историком И.Г.Шаблинским, нужно отметить, что её главным позитивным

результатом

явилось

создание

системы

работоспособных

органов

представительной власти, включающих всесоюзный, республиканский и местный уровни52. Но существовали и существуют и критические оценки горбачевских реформ. По мнению Р.М. Романова это возвращение к якобы более демократичным формам парламентаризма было поверхностным, и привело к ослаблению государственности, расшатыванию связей между республиками, и, в конце концов – к распаду Союза53. Возможно, это и выступило в качестве побудительного фактора, но СССР распался по целому ряду причин. Это серьёзный системный кризис в экономике, утрата КПСС монополии на власть, амбиции руководителей некоторых союзных республик и ряд других.

51

Закон СССР от 10.10.1990г.« О некоторых вопросах правового регулирования деятельности краевых, областных Советов народных депутатов»// Ведомости Съезда народных депутатов и ВС РФ. – 1990. - №20. 52 Шаблинский И.Г Пределы власти. Борьба за российскую конституционную реформу (1989-1995 гг.) – М., 1997. – С.24. 53 Романов Р.М. Российский парламентаризм: генезис и организационное оформление //Полис. – 1998. - №5. – С.123 – 134.

23

О достаточно противоречивой роли Советов в недавней отечественной истории говорил и российский историк Ю.Г. Чернышов. С его точки зрения, они, с одной стороны создавали идеологическую фикцию «подлинного народовластия», с другой – способствовали развитию традиций представительной власти в стране. Именно поэтому в «перестройку» появляются Съезды народных депутатов СССР, подготовившие переход к современному российскому парламентаризму 54. Первая оценка Ю.Г. Чернышова не вызывает сомнений, а вторая довольно спорная, поскольку традиции не могут формироваться при формальном к ним отношении, как со стороны реформаторов, так и самого населения. Соглашаясь с исследователями, однако, не следует забывать, что советские законодательные (представительные) органы на всём протяжении своей истории в реальности не соответствовали парламентским учреждениям в их классическом понимании. Но все же процесс реформирования представительной системы, начавшийся в конце 80-х гг. и длившийся до 1993г., можно характеризовать, как довольно удачную попытку, приблизившую региональные законодательные (представительные) органы власти к парламентской практике. Об этом свидетельствуют события, происходившие на местах, в частности, в Кемеровской, Новосибирской и Томской областях. Этот исторический отрезок можно назвать позднесоветским этапом, потому что происходило обновление Советов как органов государственной власти, несмотря на то, что менялись политическая идеология государственного строительства и руководители страны. Кроме реформы М.С.Горбачева, очень значительную роль в реформировании органов государственной власти на местах сыграл и августовский путч 1991г. Уже 22 августа был издан Указ Президента РСФСР № 75, согласно которому функции государственного

управления

передавались

главам

местных

администраций,

назначаемых лично Президентом РСФСР совместно с местным Советом. Областные и краевые комитеты КПСС были распущены. Исполкомы подчинялись только главе местной администрации, т.е., появилась «исполнительная вертикаль» власти55. Центру важно было удержать под контролем регионы, и данный Указ был вполне логичен со стороны Президента в конкретной политической ситуации. Однако местные Советы при этой системе никак не изменялись. Но здесь следует отметить один важный момент. Являясь сам опытным функционером, Б.Н. Ельцин вполне справедливо считал, что руководить тем или иным 54

Чернышов. Ю.Г. Указ.соч. – С.7-8. Указ Президента РСФСР от 22.08.1991г. №75 « О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти в РСФСР»// Российская газета. 1991.27 авг.

55

24

регионом должен знающий, имеющий связи и управленческий опыт профессионалхозяйственник. Президент вынужден был выбирать либо из поддержавших его демократов, либо из старых аппаратных кадров областного уровня. Демократы оказались очень полезны в дни путча, во время кипения страстей, а вот их способности к ежедневному рутинному, управленческому труду были под большим вопросом. Это прекрасно понимали и в местных Советах. Победители, опасаясь аппаратного реванша, пытались не допустить к ключевым должностям представителей старой номенклатуры. В результате указ спровоцировал борьбу в областных и краевых Советах за кандидатуры на должность главы администрации субъекта, так как для их назначения требовалось согласие местного представительного органа. Исключением не стали и рассматриваемые области РФ. Так, например, в Кемеровской области главой Администрации стал М.Б. Кислюк – зам.председателя

Совета

рабочих

комитетов

Кузбасса

(СРКК).

Вообще,

он

–

нетипичный лидер рабочего движения, не из простых шахтёров, а главный экономист разреза «Черниговский». Это кадровое решение Президента вызвало много вопросов в Кемерово, так как с ним были связаны явные нарушения закона. Это отсутствие согласия облсовета, фальшивые телеграммы в столицу якобы от имени рабочих комитетов в его поддержку. Факты подлога позднее были установлены депутатской комиссией Кемеровского областного Совета депутатов. В частности, было выявлено, что собрания в большинстве рабочих коллективов по выдвижению М.Б.Кислюка вообще не проводились56. Тем не менее, М.Б. Кислюк находился на должности до 1997 .57 В соседней Новосибирской области была развернута компания против назначения на должность главы региона действующего председателя облсовета В.П. Мухи58. Демократическая фракция депутатов обвинила его в признании ГКЧП в телевизионном выступлении 19 августа

59

. Их поддержала областная организация «Демократическая

Россия», которая призвала коллективы предприятий и учреждений создавать стачкомы,

56

Кузбасс. 1992. 21 февр. Андреев. В.П.,. Воронин Д.В. Шахтёры и шахтёрское движение в Кузбассе в 1989-1991гг. – Кемерово: Кузбассвузиздат, 2002. С.149. 58 Муха Виталий Петрович – род. 17 мая 1936 г. в Харькове. Закончил Харьковский авиационный институт. Работал мастером, нач.цеха на заводе им.Чкалова, Новосибирска. Прошел путь от нач.ОТК до директора. С 1982 г. –ген.директор ПО «Сибсельмаш».В 1988 г. секретарь, 1-й секретарь обкома КПСС. В 1990 г. народный депутат РСФСР и депутат облсовета. В 1990-1991 гг. – председатель Новосибирского областного Совета депутатов. В 1991-1993 гг. – Глава администрации Новосибирской области. В 1990-1993 гг., 1996-1997 гг.председатель межрегиональной Ассоциации «Сибирское соглашение».В 1994-1995 гг.-вице-президент банка «Левобережный». В 1995 г. участвовал в выборах Главы администрации Новосибирской области ( из 7 кандидатов занял 2 место). По итогам повторного голосования избран Главой администрации Новосибирской области. В 1996-1999 гг.- Глава администрации НСО, член Совета Федераций ФС РФ. Умер в 2005 г. 59 Вечерний Новосибирск. 1991. 26 авг. 57

25

как в дни путча, а депутатов – к роспуску действовавшего областного Совета60. Говорилось

также,

что,

будучи

первым

секретарём

обкома

КПСС,

а

затем

председателем облсовета В.П.Муха проявил себя только как убеждённый противник любых демократических реформ. Но внимательно следившие за событиями на местах столичные аналитики знали, что демократов в облсовете меньшинство, да и другие общественные движения не поддержали инициативу «ДемРоссии» по роспуску представительного

органа

власти.

В

итоге

победил

прагматизм

Б.Н.Ельцина.

Соответствующим Указом В.П.Муха был назначен на должность главы Администрации области 61. В

Томском

областном

Совете

ещё

с

1990г.

существовали,

кроме

коммунистического большинства, две депутатские группы – «Действие» (лидер – О. Кушелевский) и «Демократический Томск» (лидер – С. Сулакшин). После роспуска КПСС именно между ними и развернулась борьба за пост главы областной администрации.

В

конце

сентября

1991г.

в

области

побывала

группа

высокопоставленных чиновников с целью ознакомления с возможностями томских промышленных предприятий62. Группа депутатов из «Демократического Томска» отвечала за организацию этого визита на встрече

с

работниками

территории области. На запланированной

внешнеэкономических

отделов

вместо

представителей

правительства пришёл депутат облсовета от «Дем.Томска» Б. Шайдуллин и предложил подписать обращение к властям с выражением недоверия облисполкому и лично О. Кушелевскому. Информация о методе проведения мероприятия широко обсуждалась в печати, о ней стало известно в Москве 63. Ситуация была проанализирована на уровне Администрации Президента, созвано специальное совещание, где принято решение о формировании Томской областной администрации на основе коалиции всех движений, действующих в области. Главой областной Администрации был назначен председатель областного Совета В.М. Кресс 64. По сути, это был выбор компромиссной фигуры65. 60

Вечерний Новосибирск. 1991. 18 сент. Указ Президента РСФСР от 26 ноября 1991г. №235 «О главе Администрации Новосибирской области». Ведомости областного совета народных депутатов. 1991. 30 нояб.-6 дек. 62 Известия. 1995. 24 марта. 63 Красное Знамя. 1991. 1окт. 64 Красное Знамя. 1991. 31 окт. 65 Кресс Виктор Мельхиорович – род. 16 нояб. 1948 г. В 1971 г. окончил Новосибирский сельскохозяйственный институт (ныне Новосибирский аграрный университет) по специальности “ученый-агроном”. В 1971-1975 гг. агроном в совхозе “Корниловский”, в1975-1979 гг. — директор совхоза “Родина”. В 1979-1987 гг. — председатель областного производственного объединения “Сельхозхимия”, затем — заместитель начальника управления сельского хозяйства, заместитель председателя агропромышленного комитета Томской области. С 1987 по апрель 1990 г. являлся первым секретарем Первомайского райкома КПСС. В марте 1990 г.В.М. Кресс избран народным депутатом Томского областного Совета народных депутатов, в апреле 1990 г. — председателем облсовета. 20 октября 1991 г. Указом Президента РСФСРВ.М. Кресс был назначен главой 61

26

Рассмотренные события, последовавшие за Указом Президента РСФСР № 7566, позволяют утверждать, что данные Советам полномочия в согласовании кадровых назначений

придали

представительным

органам

определённую

политическую

значимость. Среди нововведений заслуживает внимания учреждённый институт представителя Президента на местах. Он официально создавался для координации действий исполнительной власти в регионе67. Так, представителем Президента по Кемеровской области был назначен А.В. Малыхин, в Новосибирской области – А.Н. Манохин, в Томской области – С.С. Сулакшин. Появление этого политического института вызвало полемику. Некоторые исследователи, например А.М. Салмин, считали функции представителя Президента придуманными и дублирующими функции федеральных органов68. Но факты подтверждают, что введение поста Представителя Президента явилось ещё одним шагом к укреплению властной вертикали путём расстановки лично преданных

и верных людей. Например, тот же А.В. Малыхин до назначения на

должность работал проходчиком одной из шахт Новокузнецка. Во время выступлений шахтеров стал одним из лидеров движения. Личная встреча с Б. Н. Ельциным во время поездки последнего по Кузбассу во многом предопределила его назначение 69. Представитель в Новосибирске А.Н. Манохин был активистом «Демократической России». Во время путча это движение организовало сопротивление ГКЧП, затем поддержало указы Президента о запрете КПСС и конфискации имущества партии 70. Назначенный представителем по Томской области С.С. Сулакшин тоже являлся активным сторонником политики Ельцина, яростным борцом против КПСС. Третьим шагом в реформировании органов государственной власти на местах в рамках позднесоветского этапа стало принятие ряда федеральных законов. Так, федеральный закон, принятый в декабре 1991г. вводил малый Совет – орган, постоянно администрации Томской области. В декабре 1993 г. избран в Совет Федерации. 17 декабря 1995 г. избран губернатором Томской области. В.М. Кресс одновременно баллотировался в Государственную Думу, являясь № 1 в региональном списке НДР. В январе 1996 г. вновь вошел в состав Совета Федерации. Заместитель председателя совета Межрегиональной ассоциации “Сибирское соглашение”.Состоял в КПСС до августа 1991 г. 23 августа 1991 г. на пленуме Томского обкома КПСС В.М.Кресс заявил о своем выходе из состава членов обкома партии в связи с непринципиальной позицией, занятой первым секретарем обкома КПСС. 66 Указ Президента РСФСР от 22.08.1991г. №75 « О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти в РСФСР». Российская газета. 1991.27 авг. 67 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и ВС РСФСР. 1991..№34.С.1146. 68 Салмин . А.М. «О некоторых проблемах самоопределения и взаимодействия исполнительной и законодательной властей в Российской Федерации // Политические исследования. 1996.№1.С.10. 69 В.П. Андреев., Д.В. Воронин. Указ.соч. С.150. 70 А.Г. Осипов., В.И. Козодой. Политический спектр. Формирование многопартийности в Западной Сибири. 1986-1996. Новосибирск. – 2003. С.95.

27

действующий в краевых и областных Советах. Очень малочисленный он имел все полномочия, кроме кадровых и бюджетных. Закон «О краевом, областном Совете и краевой,

областной

администрации»,

принятый

в

1992г.,

определил

двоякую

подотчётность главы региона перед Президентом и Советом 71. Местный Совет отныне имел

право

согласовывать

назначения

заместителя

главы

администрации

и

руководителей департаментов. Совет мог приостанавливать решения главы региона и обжаловать его действия в суде, выражать недоверие главе администрации, требовать его отставки. Глава администрации же получал право вето на те или иные решения Совета.

Следуя этому закону, споры и разногласия между исполнительной и

законодательной ветвями власти региона теперь могли разрешаться в суде, а не только на уровне Президента или Верховного Совета. Но реализовать положения данного закона на практике оказалось крайне сложно, так как исполнительные органы не собирались делить с кем-либо свои полномочия, и более того, быть подотчетными другой ветви власти. В связи с этим, в одних субъектах возникла острая политическая борьба между законодательной и исполнительной властью, например, в Кемеровской области (М.Б. Кислюк и А.Г. Тулеев72), а в других – установился политический консенсус в силу договоренности между руководителями, например, в Томской области (В.М. Кресс и А.Б. Мальцев73). Отметим, что эти федеральные законы были приняты очень своевременно, так как укрепление исполнительной вертикали фактически сводило к нулю попытки по внедрению принципа разделения властей. Вместе с тем, они спровоцировали новый виток политической борьбы. Позитивным итогом их реализации явилось четкое 71

Закон РФ от 5 марта 1992г. №2449–1 « О краевом, областном Совете и краевой, областной администрации»// Ведомости Съезда народных депутатов РФ и ВС РФ. – 1992. - №13 Ст.663. 72 Тулеев Аман Гумирович – род. 13 мая 1944 г. В 1973 г. окончил Новосибирский институт инженеров железнодорожного транспорта. 1973-1978 гг.– начальник железнодорожной станции г. Междуреченска. 19781985 гг.– зам., затем начальник Новокузнецкого отделения Кемеровской железной дороги. 1985-1989 гг.– зав. отделом транспорта и связи Кемеровского обкома КПСС. 1989 г.– начальник Кемеровской железной дороги.1990 г.– член ВС РСФСР, депутат облсовета, затем председатель.1991,1996 гг.,– участие в выборах Президента РФ в качестве кандидата. 1994 г. – председатель ЗС Кемеровской области. 1996 г. – министр РФ по сотрудничеству со странами СНГ. С 1997 г. – губернатор Кемеровской области. 2000 г. – участвовал в выборах президента РФ в качестве кандидата. С 2001г. – вновь губернатор Кузбасса. 73 Мальцев Борис Алексеевич – род. 12 июля 1938 г. В 1960 году окончил факультет промышленного и гражданского строительства Томского инженерно-строительного института. После окончания вуза работал мастером, прорабом на стройках Томской области. В 1964 году возглавил завод железобетонных конструкций. С 1970 года – заместитель начальника «Главтомскстроя». С 1971 по 1982 год – главный инженер, с 1982 года – начальник «Главтомскстроя». С 1990 по 1991 год – заместитель председателя Томского облисполкома. С 1991 по 1994 год – генеральный директор Томской промышленно-строительной ассоциации. Депутат Томского областного Совета народных депутатов (1970–1984). Депутат Государственной Думы Томской области первого (1994–1997), второго (1997–2001) и третьего созывов, бессменный председатель томского парламента. С 1996 по 2001 год – член Совета Федерации Федерального собрания РФ, заместитель председателя комитета по международным делам. С 1997 по 2001 год – член Парламентской ассамблеи Совета Европы (ПАСЕ). С мая 2002 г. входит в состав Совета законодателей субъектов РФ.

28

определение круга полномочий, что способствовало качественному изменению в функционировании местных органов представительной власти. Изучая правовые основы становления законодательных органов государственной власти субъектов РФ, нельзя обойти вопрос о состоянии российского федерализма на тот период времени. Ведь именно федерализм, как одна из форм государственного устройства, предполагал наличие органов государственной власти в регионах. Первым документом, положившим начало оформлению нового государственного устройства, стала Декларация о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990г., принятая на первом Съезде народных депутатов РСФСР. Можно по-разному оценивать данный документ: политики и учёные расходятся во мнениях. Но бесспорно то, что Декларация явилась основанием для законодательного оформления российского федерализма по национально-территориальному и территориальному типу, и, что важно – для демократического принципа разделения властей. В ней, в частности, говорилось, что «разделение законодательной, исполнительной и судебной властей является важнейшим принципом функционирования РСФСР как правового государства»74. После принятия Декларации активно пошёл процесс суверенизации, который ускорил правовое оформление новой системы государственной власти. Многие автономные республики в составе РСФСР, стали отказываться от статуса автономий и принимать свои собственные декларации о суверенитете. Однако, суверенизация фактически не коснулась областей; они сохранили свой статус и не могли заниматься законотворчеством. И в этой связи можно говорить о том, что асимметричность федерации уже была заложена Декларацией, так как именно на её основе в дальнейшем шло развитие российской государственности. Вторым документом, закрепившим новые отношения между федеральным центром и разностатусными регионами (республиками, краями, областями, автономными областями и округами), стал Федеративный договор от 31 марта 1992г., подписанный в Кремле большинством субъектов федерации. Он фактически состоял из трёх разных, но близких по содержанию договоров75. Закрепив асимметричный характер федерации, Федеративный

договор

стал

правовой

основой

функционирования

органов

государственной власти на местах, в том числе и законодательных. Таким образом, можно сделать вывод, что с конца 80-х гг. до середины 1993г., происходил непрерывный процесс по обновлению Советов. Он шел на основе 74

Декларация о государственном суверенитете РСФСР.// Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР, 1990, N2, Ст.22. 75 Федеративный договор: Документы. Комментарии. – М.: Республика, 1992. – 77с.

29

положений

конституционной

реформы

М.М.Горбачева,

Указа

Б.Н.Ельцина,

федеральных законов РСФСР, а также документов по федерализму: Декларации

о

государственном суверенитете и Федеративном договоре. В этот период была сформирована система органов государственной власти в субъектах федерации на основании

принципа

разделения

властей.

Но

положение

законодательных

(представительных) органов власти оставалось незначительным в процессе принятия политических решений. Благодаря государственной политике создаются предпосылки для развития правовой базы принципиально иных законодательных (представительных) органов. Становление органов законодательной (представительной) власти субъектов федерации начинается примерно с лета 1993г., и продолжается до 2000г. В правовом отношении – это период от Указов Президента РСФСР Б.Н.Ельцина до Указа Президента РФ В.В.Путина от 17.06.2000г. № 1110 «О признании утратившими силу некоторых Указов Президента РСФСР и Президента Российской Федерации». Отметим, что Указ Б.Н.Ельцина от 1993г. о роспуске Советов утратил силу в связи с принятием федерального

закона

«Об

общих

принципах

организации

законодательных

(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ»76. Изучение документов позволяет утверждать, что правовыми основами для становления новых законодательных органов власти послужили Указы Президента и новая Конституция. В этой связи, имеет смысл, ознакомиться с указами Президента, которые были опубликованы до и после принятия Конституции, а также подробно рассмотреть новый Основной Закон Российской Федерации. После распада СССР Основной Закон РСФСР явно нуждался в существенной переработке. В этих целях в июне 1993г. было созвано Конституционное Совещание для обсуждения президентского проекта новой Конституции, однако его работа была безрезультатной, так как напряженность во взаимоотношениях исполнительной и законодательной властей перешла уже в открытое противостояние. В этих условиях исполнительная власть в лице Президента РСФСР, взяла инициативу на себя, что собственно и предрешило тогда исход политической борьбы. За период с сентября по октябрь была издана серия Указов Президента РСФСР, направленная на кардинальное реформирование всей политической системы, в том числе и региональных органов власти. 76

ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» от 6.10.1999 // СЗ РФ. 1999.№42.Ст.5005.

30

21 сентября Б.Н.Ельцин

издал свой известный Указ № 1400 «О поэтапной

конституционной реформе в РФ»77, по которому прекращались полномочия Съезда народных депутатов и Верховного Совета, вводилось «Положение о федеральных органах власти на переходный период» и «Положение о выборах депутатов Государственной

Думы».

Поскольку

данный

Указ

Президента

противоречил

действующей Конституции, ВС РФ своим Постановлением от 22 сентября прекратил полномочия Б.Н. Ельцина как Президента 78. В ответ на это глава государства издал Указ от 27 сентября, в котором говорилось, что до начала работы Федерального Собрания РФ глава администрации края, области, АО, города Федерального значения не может быть освобождён от должности иначе как по решению Президента РФ. В Указе особо подчеркивается, что выборы глав администраций и голосование по отзыву главы администрации в этот период не проводятся79. 29 сентября 1993г. вышел очередной Указ Президента, в котором он рекомендовал «Центральным органам федеральной исполнительной власти обратить особое внимание на необходимость координации деятельности с органами представительной власти субъектов Российской Федерации при реализации поставленных задач в период поэтапной конституционной реформы»80. 7 октября 1993г. Президент подписывает Указ, исключающий ответственность глав администраций краёв и областей перед Советами и фактически устанавливает полное единоначалие в системе исполнительной власти (ранее главы регионов имели двойное подчинение – Президенту и соответствующему Совету). Одновременно с этим был продлён, введённый ранее, мораторий на выборы глав администраций регионов в краях и областях81. И, наконец, 9 октября 1993г. Президентом подписывается Указ № 1617 «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в РФ», 77

Указ Президента РФ №1400 от 21.09.1993г. « О поэтапной конституционной реформе в РФ»// Собрание Актов Президента и Правительства РФ. М. 1993. №39.Ст.3597. 78 «О прекращении полномочий Президента Российской Федерации Б.Н.Ельцина». Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 22 сентября. Советская Россия. 1993г. 23 сент. 79 Указ Президента РФ №1465 от 27.09.1993г. « О функционировании органов исполнительной власти в период поэтапной конституционной реформы в РФ».//Собрание Актов Президента и Правительства РФ.М.1993.№40.Ст.3739. 80 Указ Президента РФ №1504 от 29.09.1993г. « О взаимодействии Совета Министров – Правительства Российской Федерации с органами государственной власти субъектов Российской Федерации в период поэтапной конституционной реформы».//Собрание Актов Президента и Правительства РФ.М.1993г.№40.Ст.3742. 81 Указ №1597 от 7 октября 1993г. « О порядке назначения и освобождения от должности глав администраций краёв, областей, автономной области, автономных округов, городов Федерального Значения». // Собрание Актов Президента и Правительства РФ 1993г. .№41Ст3918.

31

согласно которому деятельность районных, городских и сельских Советов немедленно прекращается, а полномочия краевых, областных Советов серьёзно ограничиваются. На период до избрания новых органов власти «исполнительно – распорядительные полномочия» Советов делегировались главам администраций. В указе содержалась важная формулировка о том, что «в случае самороспуска Совета или невозможности выполнения Советом своих полномочий ввиду отсутствия необходимого кворума функции органа представительной власти временно осуществляет соответствующая администрация».

Местный

бюджет

также

утверждается

с

согласия

местной

администрации. Этот указ фактически означал ликвидацию системы советской власти в стране82. Данный

Указ устанавливал

также

количественный

состав новых

органов

представительной власти в субъектах – от 15 до 20 депутатов, работающих на постоянной основе. В полномочия государственных органов представительства входило принятие нормативно-правовых актов, утверждение выполнением

и

контрольные

функции.

На

бюджета, контроль за его

республики,

входящие

в

РФ,

не

распространялось действие данного указа. В конце октября 1993г. последовали ещё два президентских указа, которые определили основные контуры реформы органов власти в регионах. Так, 22 октября 1993г. подписан Указ № 1723 «Об основных началах организации государственной власти в субъектах РФ». Этим указом были объявлены выборы в законодательные (представительные)

органы

государственной

власти

краёв,

областей,

городов

федерального значения, автономных областей с декабря 1993г. по март 1994г.83. Далее последовал Указ от 27 октября 1993г., утвердивший «Положение об основных началах организации и деятельности органов государственной власти краёв, областей,

городов

Федерального

значения,

Автономных

Округов,

Автономных

Областей РФ на период поэтапной конституционной реформы». «Положение» устанавливало границы деятельности представительных органов государственной власти в регионах, в основном дублировавшие аналогичные для функционирования Федерального Собрания на федеральном уровне. Органам представительной власти разрешалось представлению

осуществлять местной

правовое

(законодательное)

администрации

82

рассматривать

и

регулирование, утверждать

по

бюджет,

Указ № 1617 от 9 октября 1993г. «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в РФ ».//Собрание Актов Президента и Правительства РФ 1993г.№ 41 Ст.3924. 83 Собрание Актов Президента и Правительства РФ 1994г. № 43.Ст.4089.

32

осуществлять контроль за исполнением принятых ими нормативных актов, исполнением бюджета и распоряжением имуществом. Администрациям во взаимоотношениях с региональными законодателями было дано право вето, преодолеваемое 2/3 голосов. Отдельно оговаривалось единоличное право глав администрации на формирование состава

самой

администрации.

(законодательных)

органов,

Кроме

этого,

все

предусматривающие

решения

расходы

за

представительных счёт

местного

(регионального) бюджета, могли приниматься только по представлению или при наличии положительного заключения администрации (для федерального Собрания наличие любого заключения даже отрицательного). Указ также оговаривал срок полномочий

представительных

(законодательных)

органов

в

два

года.

Была

подтверждена максимальная численность депутатского корпуса новых органов – 50 человек, но в отличие от Указа 9 октября, устанавливалось, что число народных избранников, включая работающих на штатной основе, устанавливалось органами государственной власти регионов. Действие и этого указа не распространялось на республики в составе РФ. Республикам «рекомендовалось» изменить свои политические системы, учитывая положения данного указа84. Изменение правовых основ процедуры выборов в законодательные органы началось с Указа Президента РФ также от 27 октября 1993г. № 1765 «Об утверждении основных положений о выборах в представительные органы государственной власти края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа». Этот Указ рекомендовал властным структурам субъектов РФ принять положение о выборах в представительные органы государственной власти, учитывая Основные положения. Днем раньше 26 ноября Президент издал Указ, по которому всё имущество Советов передавалось вновь формируемым законодательным органам государственной власти85. В целом, можно говорить о том, что 9 отмеченных указов Президента обозначили процесс становления новых законодательных (представительных) органов власти субъектов РФ. Но чем же объясняется такое пристальное внимание к региональной политике? Вероятно, оно продиктовано стремлением к сохранению политической стабильности в государстве. А для этого был необходим жесткий контроль центральной исполнительной власти над регионами, в первую очередь, над представительными органами субъектов – возможными противниками в стремительно разворачивающемся противоборстве двух ветвей власти. 84 85

Собрание Актов Президента и Правительства РФ 1993г . № 44.Ст.4189. Собрание Актов Президента и Правительства РФ 1993г . № 48.Ст. 4648.

33

Указ № 1400 от 21 сентября 1993г. вызвал неоднозначную реакцию в российских регионах. Большинство руководителей областных органов исполнительной власти отнеслись к нему достаточно лояльно. Так, в Кемерово 22 сентября 1993г. ситуация в стране обсуждалась на коллегии в областной администрации, затем на Малом Совете. Позиция участников обсуждения была такова: Президент превысил свои полномочия. Присоединившийся к общему мнению глава администрации М. Б. Кислюк добавил, что к этому его вынудили действия Верховного Совета и особенно его Председателя Р. И. Хасбулатова 86. Глава администрации Томской области В.М. Кресс также не выражал серьёзных протестов против действий Президента. Против Указа Б.Н.Ельцина открыто выступил только руководитель Новосибирской области В.П. Муха. Он заявил 22 сентября 1993г. о том, что местная администрация будет действовать в рамках Конституции, подчиняясь решениям Верховного Совета РФ назначившего Президентом А.В.Руцкого87. Что касается другой ветви власти, то депутаты представительных органов в регионе не только поддержали членов Верховного Совета и А.В.Руцкого, но и заняли позицию противоположную руководителям исполнительной власти. Например, в Кузбассе большая часть депутатов областного Совета заявила о незаконности Указа Президента № 1400. В связи с этим, Советом народных депутатов было сделано обращение к политическим партиям, общественным организациям и населению Кемеровской области с призывом не допустить попрания конституционного строя88. Иначе дело обстояло в Новосибирске. Там, на сессии областного Совета депутаты высказались почти единогласно в поддержку ВС РФ. Наиболее спокойная и предсказуемая ситуация сохранялась только в Томской области. Дело в том, что Малый Совет

поддерживал

так

называемое

«нулевое

решение»,

то

есть

проведение

одновременных выборов нового Президента и ВС89. Аналогичный вариант предлагался и на федеральном уровне В. Зорькиным – Председателем Конституционного Суда РФ90. Безусловно, события в столице накладывали свой отпечаток на местную политическую жизнь. Так, в Томске была прекращена подготовка к референдуму, намеченному

на

3

октября

по

вопросу

о

повышении

статуса

области

до

республиканского уровня в составе РФ. За «круглым столом» представители местных политических сил и общественных объединений приняли резолюцию, где говорилось о 86

Труд. 1993. 23 сент. Советская Сибирь.– Новосибирск, 1993. 23 сент. 88 Кузбасс. – Кемерово, 1993. 23, 25 сент. 89 Сибирская газета. 1993. №38. 90 Известия. 1993. 24 сент. 87

34

неприемлемости референдума как метода решения проблемы федеративного устройства страны91. Самой значимой акцией в противостоянии ветвей власти на региональном уровне в это

время,

конечно,

следует

считать

Всесибирское

чрезвычайное

совещание

представителей республиканских, краевых и областных Советов народных депутатов, проходившее в Новосибирске 29-30 сентября. Именно на нем прозвучало категоричное требование немедленного возврата к положению до 21 сентября 1993г. Позиция делегатов (около 140 человек) была выражена в специальной резолюции, принятой на совещании92. Большинство делегаций возглавляли председатели областных Советов народных депутатов или их заместители. Одним из политических итогов событий 3-4 октября в Москве явилось стремление федеральной исполнительной власти укрепить свои позиции и в регионах. Именно по этой причине оппозиционный глава администрации Новосибирской области В. П. Муха был отстранён центром от занимаемой должности. Основание было просто и понятно – открытая поддержка действий ВС РФ. 93 В ответ на это облсовет принял решение на внеочередной сессии предложить Президенту отменить Указ, как не согласованный с местным представительным органом, а главе администрации продолжать выполнять свои обязанности94. По той же причине в Кемерово на неделю была закрыта местная оппозиционная газета «Кузбасс»95. Таким образом, противостояние ветвей власти в федеральном центре привело в конце 1993г. – начале 1994г. в большинстве регионов РФ к роспуску Советов всех уровней и приостановке функционирования законодательных (представительных) органов власти. Это произошло в Кузбассе и Томской области, исключением явилась Новосибирская область. В Томске областной Совет народных депутатов прекратил свою деятельность в соответствии с Указом № 1617 и Постановлениями Главы администрации Томской области от 15 октября и 28 октября в целях реализации конституционного принципа

91

Сибирская газета. 1993. №38. Заявление Членов президиумов малых Советов Советов народных депутатов областей, краёв и республик Сибири, принятое на совместном заседании в г.Новосибирске. от 29 .09.1993. Государственный архив Новосибирской области (далее – ГАНО). Ф. 700.Оп.1. Д.105. Л.4-5. 93 Указ Президента РФ от 5 октября 1993. №1581 «О главе администрации Новосибирской области» //Ведомости Новосибирского областного Совета депутатов. 1993. 15-21окт. 94 Решение от 23.03.93 XV(внеочередной) сессии Новосибирского областного Совета народных депутатов (21созыва) «О заявлении Президента РФ от 20 марта 1993г. об отстранении Мухи В.П. от обязанностей главы администрации Новосибирской области» //Текущий архив Новосибирского областного Совета депутатов (далее – ТАНОСД). Новосибирск. 1993. 95 Кузбасс. 1993. 13 окт. 92

35

разделения властей и народовластия96. В Кемеровской области глава администрации сумел договориться с частью пропрезидентски настроенных членов представительного органа. На очередной сессии из-за неявки группы депутатов Совета не было необходимого кворума и, согласно, Указу Президента Совет был распущен 97. Но в ряде субъектов указы Президента были проигнорированы и представительные органы государственной власти продолжали функционировать. Так было, например, в Новосибирской области. Здесь до апреля 1994г. продолжал действовать областной Совет XXI созыва. Изучение материалов позволяет утверждать, что процесс реформирования представительных органов в 1993-1994гг. проходил сложно и неоднозначно. Для аргументации следует восстановить хронологию событий. Так, в Томске выяснение отношений между областной администрацией и облсоветом не вышло за рамки кабинетных дискуссий, в отличие от событий в Москве. Первоначально, областной Совет народных депутатов поддержал действия Верховного Совета в Москве. Ещё 22 сентября Малый Совет принял Решение, в котором было сказано, что Указ Президента РФ Б.Н. Ельцина № 1400 от 21.09.1993г. противоречит Конституции РФ и его исполнение на территории Томской области, включая г.Томск-7, следует запретить 98. Областная исполнительная власть, когда конфликт в столице достиг своего апогея, предпринимала ответные ходы. Так, 4 октября было принято решение не запрещать проведение митингов и других массовых мероприятий, если их организаторы (кто бы они ни были) обязуются не нарушать общественный порядок99. Затем на состоявшейся сессии Областного Совета

глава администрации

В.М.Кресс предложил начать

реформирование облсовета путём самороспуска и проведения выборов в новый представительный орган как наиболее достойный и приемлемый выход из создавшейся ситуации100. Позицию В.М.Кресса поддержал Представитель Президента РФ С.С. Сулакшин, 8 октября официально обратившийся к Областному Совету с предложением о самороспуске101. В печати появилась статья главы пресс-службы администрации,

96

Постановление Главы администрации Томской области №335 от 15 октября и №335 «а» от 28 октября 1993г. ГАТО. Р – 829, Оп1. Д.2217.Л.23 ,Д. 2218.Л.12 97 Наша газета. 1993. 9,16 сент. 98 Решение №181 от 22.09.93. Решения Малого Совета №№175-212 и документы к ним. ГАТО. Р-829, оп.1 д.2241. Л.12. 99 Красное Знамя. – 1993г. – 5 окт. 100 Решения Малого Совета №№175-212 и документы к ним. ГАТО,Р-829,Оп1,Д.2241.Л.12. 101 Томский вестник. – 1993г. – 13 окт.

36

отражающая точку зрения руководства области с многозначительным названием «В гражданской войне победителей нет»102. Малый Совет, учитывая резко меняющуюся обстановку, создал рабочую группу по подготовке сессии областного Совета

народных депутатов под руководством Г. А.

Шамина. Она должна была рассмотреть обращение Главы администрации области, подготовить и внести соответствующие предложения на сессию103. В результате 22-я сессия Томского областного Совета народных депутатов XXI созыва, начавшаяся 13 октября 1993г., стала последней. Именно на ней было решено учредить новый законодательный (представительный) орган – парламент Томской области и провести в него выборы одновременно с выборами в Государственную Думу РФ. Малому Совету и

председателю Облсовета было поручено утвердить пакет

документов по проведению реформы законодательного (представительного) органа власти области104. Далее 29 депутатов из группы «Демократический Томск» обратились к сессии с предложением о самороспуске областного Совета. Три депутата сложили с себя полномочия. Итогом работы сессии явилось постановление об отмене решения областного Малого Совета №181 от 22 сентября 1993г. «О политической ситуации в стране в связи с обращением президента» в части запрещения исполнения Указа президента №1400 на территории Томской области105. Следует сказать, что работа сессии облсовета носила открытый и дискуссионный характер, и на ней были представлены позиции большинства фракций. Например, члены депутатской группы «Действие», обвинив коалицию «Солидарность и реформы» во главе с С.Сулакшиным в «поджигательских призывах», предложили на период кризиса организовать в области постоянный консультативный орган – «круглый стол». Главное же их предложение заключалось в проведении досрочных перевыборов областных депутатов с целью сохранения прежней формы представительной власти106. Но исполнительная власть уже начала процесс политической реформы. 15 октября 1993г. В.М. Крессом было подписано постановление о прекращении деятельности Советов в соответствии с Указом Президента РФ № 1617. Под прекращением деятельности Советов понималась ликвидация работы сессий и заседаний малых Советов,

статус

же

депутатов

пока

сохранялся.

102

При

главах

администраций

Красное Знамя. – 1993г. – 16 окт. Решения Малого Совета от 08.10.1993. Об обращении Главы администрации В.М. Кресса к депутатам областного совета. ГАТО,Р-829, Оп1.Д.2241.Л.45. 104 Решение Малого Совета от 14.10.1993.Протокол 22 сессии СНД 21 созыва и документы к нему. ГАТО, Р829,Оп1. Д.2237.Л.13. 105 Томский вестник. – 1993г. – 16 окт. 106 Томский вестник. – 1993г. – 20 окт. 103

37

планировалось создание комиссии по вопросам нормотворчества, где и мог быть использован

позитивный

опыт

трудоустройству работников Советов В

Кузбассе

происходившее

депутатов. 107

Предусматривались

и

меры

по

. реформирование

системы

представительных

(законодательных) органов имело свою специфику. Дело в том, что с начала 90-х годов в Кемеровской области уже велись активные политические баталии. Порой это доходило до абсурдов. Примером является ситуация с Союзом трудящихся Кузбасса. Это движение в конце 1991г. приняло парадоксальное решение о переходе в оппозицию по отношению к своему собственному учредителю – главе администрации М. Б. Кислюку 108. Ему вменялось в вину раздача должностей глав администраций городов и районов бывшим партийным функционерам. О возросшей политической активности населения говорит следующий факт. На выборах в областной Совет народных депутатов ещё в 1990г. на один мандат в Прокопьевске было три кандидата, в городской Совет два109. Фактически в Кемеровской области тогда развернулся процесс конкурентной борьбы различных политически ангажированных групп за депутатские полномочия. Показателем альтернативности выборов и снижением авторитета прежних лидеров стало то, что большинство из них не прошли в областной Совет XXI созыва. Новый состав депутатского корпуса явился отражением политического многообразия Кузбасса: партий, общественных объединений и движений, религиозных организаций и групп интересов. Но, несмотря на широкий спектр представительства, в Совете образовались только три фракции: коммунистов, депутатов от территорий и представителей демократического блока. Председателем этого нетипичного для прежней политической практики областного Совета был избран А. Г. Тулеев – начальник Кемеровской железной дороги. Облсовет, как орган представительный, во главе с А. Г. Тулеевым пытался последовательно отстаивать интересы большинства населения области. Последний даже заявлял о своей возможной отставке с поста председателя облсовета в связи с невозможностью работать в условиях доминирования исполнительной власти110. Тем не менее, до событий осени 1993г. в Москве, администрация и облсовет конструктивно взаимодействовали в вопросах защиты и отстаивания областного бюджета перед

107

Томский вестник. – 1993г. – 15 окт. Сибирская газета.1991.№50.16-28 дек. 109 ГАКО, Ф.П-75, Оп. 69, Д 29.Л. 34. 110 Наша газета. 1992. 11 февр. 108

38

Правительством, обеспечения наличными деньгами различных отраслей народного хозяйства области, вопросах кредитования социальной сферы111. Специфика политической практики Кузбасса заключалась в нестабильности взаимоотношений двух ветвей власти. Периоды сотрудничества сменялись этапами противостояния. И очередной пик противостояния пришёлся на период московских событий

сентября

-

октября

1993г.

Областной

Совет

в

начавшейся

борьбе

законодательной и исполнительной властей встал на сторону Верховного Совета. После выхода Указа Президента № 1400 малый Совет облсовета 22 сентября 1993г. принял решение о созыве внеочередной сессии и обращении к Съезду народных депутатов России с требованием отмены вышеназванного законодательного акта. Здесь же говорилось о том, что любые действия всех органов власти на территории Кемеровской области,

если

они

противоречат

данному

решению

облсовета,

объявляются

недействительными и подлежат отмене112. Проводя параллели, можно сделать вывод, что первая реакция томских и кузбасских депутатов оказалась одинаковой. Но бунтарский дух последних проявил себя в том, что уже на следующий день ими было принято новое решение, более радикальное. В нем предлагалось поставить вопрос на Съезде народных депутатов России об отрешении Президента Б. Ельцина от власти в конституционном порядке, а федеральным органам власти – принять решение о назначении одновременных досрочных выборов Президента и Парламента в качестве компромисса113. Действия Б. Ельцина по ликвидации Верховного Совета

осудил и II съезд народных депутатов

Кемеровской области, работавший 2 октября 1993г. в Кемерово. Такую же позицию высказал 5 октября 1993г. в решении малый Совет, выступив категорически против применения насильственных методов при решении политических конфликтов. В случае же принятия решения о роспуске Советов малый Совет оставлял себе право действовать согласно решению сессии в складывающейся ситуации114. Следующее решение Совета от 13 октября 1993г. предписывало малому Совету продолжать свою деятельность до формирования нового органа представительной власти в Кузбассе, не созывая сессии народных депутатов115.

111

Наша газета. 1992. 16 июня; 30 июня. ГАКО, Ф Р-790, Оп16, Д.78.Л.83. 113 ГАКО, Ф Р-790, Оп.16, Д.63.Л. 43. 114 ГАКО, Ф Р-790, Оп.16, Д.79.Л. 3. 115 ГАКО, Ф Р-790, Оп.16, Д.80.Л. 16 112

39

Глава администрации М. Кислюк, также как и В. Кресс в Томской области, призвал ликвидировать советскую власть цивилизованным путем через самороспуск 116. 14 октября состоялась внеочередная сессия областного Совета. На ней присутствовало всего 118 депутатов облсовета при необходимом кворуме в 167 депутатов117. Глава администрации заявил о прекращении деятельности Совета народных депутатов и об осуществлении

временного

нормативного

регулирования

до

избрания

новых

представительных органов актами главы областной администрации 118. Таким образом, 14 октября 1993г. облсовет XXI созыва на территории Кемеровской области, также как и в Томской, своё существование прекратил. Депутаты

Новосибирского

облсовета

не

только

следили

за

событиями,

разворачивающимися на федеральном уровне, но и на областном уровне принимали в них участие. В частности, 26 августа Совет сделал официальное заявление, в котором критиковал политику Президента в сфере экономических и политических реформ и поддерживал ВС РФ119. Данное заявление было отправлено Президенту, и тем самым, облсовет дал понять, на чьей стороне он находится. В этот же день было принято решение, осуждающее предложения Президента по реформированию ВС РФ как противоречащие действующей Конституции120. Затем ответом на известный указ Президента №1400, стало решение от 23 сентября 1993г., в котором действия Президента прямо назывались государственным переворотом. К решению прилагалось обращение ко всем жителям области неукоснительно соблюдать Конституцию и законы РФ121. Среди самих депутатов не было единства в отношении действий федеральной исполнительной власти. Так, часть народных избранников, оказавшаяся в меньшинстве, выразила полное согласие с Указом Президента и свою позицию по отношению к действиям

большинства

коллег-депутатов122.

116

Данный

факт

свидетельствует

об

Наша газета. 1993. 9 окт. ГАКО, Ф Р-790, Оп.16, Д.66.Л.70 118 Наша газета. 1993. 16 окт. 119 Заявление Новосибирского областного Совета народных депутатов в связи с некоторыми высказываниями Президента РФ Б.Н.Ельцина о досрочных выборах в ВС. ТАНОСНД. Протокол XVIII сессии Новосибирского областного Совета народных депутатов (двадцать первого созыва). Л.37-38. 120 Решение XVIII сессии Новосибирского областного Совета народных депутатов в связи с заявлением Президента РФ Б.Н.Ельцина о создании Совета Федераций – нового органа государственной власти. ТАНОСД. Протокол XVIII сессии Новосибирского областного Совета народных депутатов (двадцать первого созыва). Л.39-40. 121 Решение XIX сессии областного Совета народных депутатов об Указе Президента Б.Н.Ельцина о поэтапной конституционной реформе в РФ. ТАНОСД. Протокол XIX сессии Новосибирского областного Совета народных депутатов (двадцать первого созыва). Л.19-22. 122 Особое мнение о решении XIX сессии областного Совета (двадцать первого созыва) по вопросу «Об Указе Президента РФ Б.Н.Ельцина “О поэтапной конституционной реформе в РФ” ». ТАНОСД. Протокол XIX сессии 117

40

открытости и гласности в работе Совета. После того, как все основные события в столице

закончились,

областной

Совет,

учитывая

сложившуюся

политическую

ситуацию, стал принимать соответствующие решения в пределах своих полномочий. Особенностью Новосибирской области стало то, что Областной Совет народных депутатов XXI созыва продолжал активно участвовать в общественно-политической жизни, тогда как, например, в Томской или Кемеровской областях, вся полнота власти была сосредоточена в руках областной администрации до весны 1994г. Так, 13 октября 1993г. на внеочередной сессии принимается решение о подготовке, согласно Указу Президента №1617, к досрочным выборам в представительные органы государственной власти области и органы местного самоуправления 123. Тогда же появилось заявление группы депутатов обсовета, в котором они призывали к отстранению от работы Председателя

облсовета

и

его

заместителя,

отмены

тех

решений,

которые

противоречили указам Президента и предлагали назначить выборы в областной Совет, но не весной будущего года, а 12 декабря 1993 г.124. После того, как большинство коллег-депутатов их не поддержали, члены этой группы покинули зал заседаний Совета, пытаясь лишить сессию кворума, но Совет продолжил работать, несмотря на этот демарш125. Таким образом, анализ ситуации в регионах позволяет утверждать, что на основании

Указов

Президента

Б.Н.Ельцина

было

организовано

и

проведено

реформирование законодательных органов субъектов исполнительной властью, как в центре, так и на местах. Фундаментальной базой в формировании региональных легислатур явилась Конституция РФ 1993г. Начался новый период государственного строительства – постсоветский. Прежняя политическая система сменилась на президентскую республику РФ с другим типом политических отношений и институтов, ценностей и норм. В Конституции РФ нашли отражение распространенные политические теории: правового государства, разделения властей, парламентаризма и федерализма. На этом коротком, но очень значимом периоде нашей истории следует остановиться

подробнее,

так

как

создание

нового

текста

Основного

Закона

Новосибирского областного Совета народных депутатов (двадцать первого созыва). Л.149а. (рукописный экземпляр). 123 Решение XX (внеочередной) сессии областного Совета (двадцать первого созыва) о деятельности областного и местных Советов народных депутатов области в сложившейся обстановке. ТАНОСД. Протокол XX сессии Новосибирского областного Совета народных депутатов (двадцать первого созыва). Л.11-12. 124 Заявление группы депутатов Новосибирского областного Совета.//Ведомости Новосибирского областного Совета народных депутатов.22 – 28 октября 1993г. 125 Сибирская газета. 1993. №41.15 окт.

41

сопровождалось серьезной политической борьбой. Так, ещё в июне 1990г. была создана Конституционная Комиссия (КК). Она проработала около трёх лет. За это время было подготовлено и вынесено на обсуждение несколько разных вариантов нового Основного Закона страны. С самого начала острые дискуссии вызывало федеративное устройство и организация органов власти. Одна группа во главе с Председателем Конституционного Суда В.Зорькиным выдвигала проект с сильной президентской властью, другая в составе В. Волкова, Р. Пименова, В. Шейниса ратовала больше за внедрение системы сдержек и противовесов126. В 1993г. появился «президентский» проект, разработанный С. Алексеевым, А. Собчаком, С. Шахраем. Старая Конституция 1978г. была совершенно неспособна вместить новые радикальные перемены, несмотря на все многочисленные поправки. Референдум апреля 1993г. показал, что страна, в целом, поддерживала Президента, а не Верховный Совет. Но с юридической точки зрения это только укрепило

сложившееся

противостояние

демократов

(команда

Президента)

и

консерваторов (ВС). Чтобы разрешить создавшуюся ситуацию требовалось изменение, причём радикальное, правил игры, а сделать это можно было, только полностью изменив Конституцию. После апреля 1993г. деятельность по разработке новой Конституции, во многом определяла ход противостояния между ветвями власти. При работе над новой Конституцией, Президент стремился к доминированию при помощи следующих мер: утверждение собственной господствующей роли в системе властных отношений; закрепление за законодательной (представительной) властью подчиненной, вспомогательной роли; временное увеличение полномочий региональных элит в обмен на их политическую лояльность. Многие пытаются найти причины, обусловившие содержание Основного Закона. Так, анализируя ситуацию, молодой политик В. Рыжков писал, что при работе над новой Конституцией 1993г. Президент Б.Н.Ельцин, как победитель ВС, получил уникальную возможность творить новый Основной закон, так, как посчитает нужным. Он и его окружение решали сразу несколько задач, вытекающих одна из другой. Главная – сохранить и упрочить государство, для этого было необходимо создать одну доминирующую над другими ветвь власти и затем проводить нужную ему социальноэкономическую политику реформ. Чтобы избежать повторения противостояния он все важные полномочия оставил за собой, т.е., за исполнительной властью. Затем укрепил федерацию через единое экономическое пространство, единое правовое пространство,

126

Шейнис В.Л. Состязание проектов (К истории создания российской Конституции) //ОНС. 2003.№6.С.6.

42

отсутствие таможенных запретов внутри страны и право издавать указы, имеющие силу закона, что необходимо для проведения реформ

127

.

Первым положением, обусловившим становление органов законодательной власти в субъектах РФ, можно считать утверждение принципа разделения властей между центром и регионами. Данный принцип государственного устройства предполагал стремление к воплощению в государстве либеральной представительной модели демократии,

существующей

характеристикой,

которой

во

многих

является

развитых

странах

функционирование

Запада,

собственных

базовой

(субъектов

Федерации) органов законодательной власти. Конституция отнесла установление общих принципов организации системы органов государственной власти регионов РФ к сфере совместного ведения РФ и её субъектов128.

Одновременно

с

этим

устанавливалось,

что

система

органов

государственной власти субъектов РФ определяется ими самостоятельно в соответствии с

основами

конституционного

строя

РФ

и

общих

принципов

организации

представительных и исполнительных органов государственной власти, установленных федеральным законом 129. Конституция РФ определила ряд новых положений, серьёзно меняющих государственное устройство страны. Для понимания региональных проблем наиболее важными являются следующие: РФ состоит из равноправных субъектов (ст.5, п.1) которые

имеют

свои

конституции

(уставы)

и

законодательство

(ст.5,

п.2);

государственная власть в РФ осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную (ст.10); государственную власть в субъектах РФ осуществляют образуемые ими органы государственной власти (ст.11, п. 2)130. Данные положения нового Основного Закона предполагали появление в каждом субъекте РФ органа законодательной власти, осуществляющего свою деятельность, как от имени государства, так и от соответствующего субъекта. Более того, он на основе принципа

разделения

властей

получал

не

только

законодательные,

но

и

представительные и контрольные полномочия. Проблемы формирования системы разделения властей в регионах в описываемый период были связаны с тем, что представительные (законодательные) органы субъектов 127

Рыжков В.А. Роль Государственной Думы в политической жизни современной России //Роль парламента в демократическом государстве. Материалы научно-практической конференции. Дневник Алтайской школы политических исследований №7. июль 1999 г. – Барнаул: Изд-во Алтай. ун-та, 1999. – С.16 -17. 128 Конституция Российской Федерации. М.: Изд-во « Известия».1993. Ст.72 129 Там же. Ст.77. 130

Там же. Ст.11. Ч.2.

43

получили большие права и полномочия только в конце перестройки, фактически же на лицо было единовластие исполнительных органов, особенно в период осени 1993 и весны 1994гг. Нужно было искать компромисс между усилением исполнительной власти и развитием законодательных (представительных) органов субъектов Федерации. Поиск компромисса происходил болезненно, но это обусловило определённое многообразие в моделях разделения властей в регионах. Республики, например Башкортостан, Карелия могли иметь двухпалатную структуру законодательного органа131. Кроме того, субъекты Федерации имели различные по численности депутатов и количеству комитетов и комиссий парламенты. Так, в Кузбассе Законодательное Собрание первого созыва состояло из 32 депутатов, Областная Дума в Томске – 21, в Новосибирске областной Совет – 49. Число комитетов варьировалось от трёх до семи в соседних областях. Это объяснялось конкретными особенностями и спецификой того или иного субъекта. Вторым положением, повлиявшим на становление региональных легислатур, стало утверждение о том, что Россия является демократическим федеративным правовым государством

с

республиканской

правления132.

формой

Ассиметричная

модель

российского федерализма предполагала вариативность подходов в решении проблем формирования и организации системы органов государственной власти. Основанная на принципе

федерализма

децентрализация

государственной

власти

обеспечивала

разграничение предметов ведения и полномочий между РФ и её субъектами, а также органами местного самоуправления. До принятия нового Основного Закона субъектами неофициально признавались автономные

республики,

автономные

области

и

округа,

т.е.

национально-

государственные образования. Новая Конституция закрепила сам термин «субъект федерации» и значительно расширила перечень субъектов. Сейчас, по Конституции, субъектами РФ считаются не только республики, автономные округа и автономные области, но и края, области и города федерального значения. Всего в РФ значилось 89 субъектов. В отношении к федеральным органам государственной власти субъекты РФ равноправны

между

собой,

хотя,

конечно,

зафиксированная

Конституцией

разностатусность свидетельствует об обратном.

131

Конституция (основной закон) Республики Карелия. Официальное издание. Петрозаводск.1995.Ст.46. Конституция Российской Федерации. Гл.1. Ст.1.

132

44

На

противоречивый

характер

российского

федерализма

указывали

многие

исследователи: Д.В.Гончаров, А.Н.Лебедев, Р.М.Романов, Л.В.Смирнягин и др.133. Так, о влиянии принципов федерализма на парламентскую практику писал Д.В.Гончаров, отмечая, что «в зрелых федерациях именно региональные легислатуры являются очень важным компонентом политической системы. Они играют ключевую роль в создании институционального поля гражданского участия и фона гражданской культуры, позитивно коррелирующих с логикой федеративного устройства»134. Российские же региональные легислатуры пока только пытались укрепиться в политической системе, используя для этого разные модели поведения. Придерживаясь в данном случае точки зрения Р.М.Романова, отметим то, что асимметричность федерации отразилась на функциональной дееспособности парламента 135. Третьим положением, определившим становление региональных легислатур, явились прописанные в Конституции принципы формирования органов государственной власти и местного самоуправления. Позднее они нашли отражение в избирательном законодательстве субъектов РФ. В нем конкретизировались принципы избирательного права. Но, несмотря на принятие Конституции, процесс формирования законодательных органов на местах продолжался на основе Указов Президента. Так, 22 декабря 1993г. Президент внёс изменения в Указ от 22 октября «Об основных началах организации государственной власти…», согласно которому, число депутатов работающих на постоянной основе, было ограничено 2/5 от всего состава депутатов того или иного представительного органа. Одновременно было отменено

действие ряда положений

российского Закона «О краевом, областном Совете…» в части, касающейся полномочий Совета 136. Самым главным следствием изменений стало совмещение работы в органах исполнительной власти с депутатской деятельностью. Именно это обстоятельство ставит под вопрос независимость и самостоятельность законодательной ветви власти. Факты говорят о присущей реформаторству тенденции на усиление исполнительной власти.

133

Гончаров Д.В. Указ. соч. – http://www.kazanfed.ru/publications/kazanfederalist/n14-15/25/; Лебедев А.Н. Статус субъекта Российской Федерации: (Основы концепции, конституц. модель, практика) / Ин-т государства и права РАН. - М., 1999. - 197 с.; Романов Р.М. Российский парламентаризм: история, современность, перспективы. – М., 2000. – 331 с.; Смирнягин Л.В. Указ.соч. – С. 12. 134 Гончаров Д.В. Указ.соч.– http://www.kazanfed.ru/publications/kazanfederalist/n14-15/25/ . 135 Романов Р.М. Указ. соч. – С.100. 136 Собрание Актов Президента и Правительства РФ 1993г. №52. – Ст.5060.

45

Ярким

примером

этого

явился

ФЗ

«Об

общих

принципах

организации

законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Его проект вносился в Государственную Думу ещё весной 1994г., а принят он был только 22 сентября 1999г. после множества попыток (Совет Федераций 6 раз отклонял закон)137. Законодательный

(представительный)

орган

определяется

как

постоянно

действующий, высший и единственный орган законодательной власти субъекта (п. 1 ст. 4 Закона), что подчеркивает его исключительность и верховенство в системе представительства данного субъекта. Существующий в настоящее время Закон различает полномочия, реализуемые через принятие законов и через принятие постановлений. К последним относятся такие полномочия, как определение порядка деятельности самого законодательного органа (то есть принятие подзаконного акта регламента), назначение на должность и освобождение от должности отдельных должностных лиц субъекта Российской Федерации, назначение референдума субъекта Российской Федерации в случаях, предусмотренных законом субъекта Российской Федерации, и некоторые другие. Круг вопросов, по которым законодательный орган субъекта федерации вправе принять постановление, устанавливается Конституцией РФ и

федеральными

законами,

что

объективно

меньше,

чем

сфера

собственно

законодательного регулирования. Последняя, устанавливается также конституцией (уставом) и законами соответствующего субъекта. Но всё вышеперечисленное ещё не даёт законодательному органу реальной власти. Большинство полномочий касаются только самого регионального парламента и основ его деятельности. Во многом они ограничиваются полномочиями исполнительной ветви власти. Например, по закону руководители органов исполнительной власти субъекта РФ могут присутствовать на заседании законодательного органа с правом совещательного голоса, а депутаты, присутствующие на заседаниях исполнительной власти, не имеют права совещательного голоса. Хотя депутаты принимают бюджет, утверждают программы социально-экономического развития субъекта. При отсутствии права голоса и согласительных процедур многие полномочия превращаются в формальность. Исполнительная власть имеет право законодательной инициативы, этого бывает достаточно

для

оперативного

решения

137

многих

вопросов,

более

того

глава

Федеральный Закон от 06.10.99.№184 - ФЗ « Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1999. №42. Ст. 5005.

46

исполнительной власти (высшее должностное лицо субъекта) подписывает (или нет) любой закон после его принятия, следовательно, право совещательного голоса для него не является острой необходимостью. Таким образом, по закону 1999г. исполнительная власть имеет ряд преимуществ перед законодательной. Это ещё одно доказательство доминирующего

положения

исполнительной

ветви

власти

по

отношению

к

законодательной на уровне субъекта РФ. В июле 2000г. в закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» были внесены изменения. Был обозначен новый подход к взаимосвязи государственной власти Федерации, и её субъектов. Появляется институт федерального принуждения. Начиная с 2000г., Президент РФ получил право роспуска законодательного органа государственной власти субъекта. Это стало возможным в случае, если законодательный орган государственной власти субъекта РФ принял конституцию (устав), закон субъекта федерации или иной нормативно-правовой акт, противоречащий Конституции РФ, федеральным законам. Суд устанавливает данное противоречие, принимает соответствующее судебное решение, которое и вступает в силу. Анализ российского законодательства, начиная с 1993г., позволяет определить правовой статус законодательной (представительной) власти субъекта федерации; её полномочий,

прав

и

обязанностей

как

постоянно

действующего

высшего

и

единственного органа законодательной (представительной) власти субъекта Российской Федерации. Важный

период

в

становлении

новых

органов

законодательной

(представительной) власти субъектов РФ, в рамках которого были сформированы правовые основы развития региональных легислатур, происходил в два этапа. Позднесоветский (июнь 1988г. – лето 1993г., когда происходило обновление Советов как органов государственной власти) и постсоветский (лето 1993г. – лето 2000г., когда создавались новые органы законодательной (представительной) власти субъектов РФ). Изучение происходивших процессов позволяет сделать вывод о том, что в качестве правовой основы становления новых органов законодательной власти регионов в описываемый период времени выступил целый ряд документов и нормативно-правовых актов. Главными из них были: на первом этапе – решения съездов, партийных конференций,

законы

СССР,

Декларация

о

государственном

суверенитете,

Федеративный договор, Указы Президента РФ, т.е., в основном общегосударственные

47

документы. На втором этапе – Конституция РФ, Указы Президента и законодательные акты субъектов Федерации (уставы, положения, законы и т.п.). Принятие этих документов происходило в условиях радикальных преобразований на общегосударственном уровне, что непосредственно отражалось и на региональном политическом Декларация

процессе. о

Начало

политической

реформы

в

годы

государственном

суверенитете,

августовский

перестройки,

путч,

подписание

Федеративного договора и, конечно, принятие новой Конституции стали узловыми моментами, определившими развитие и становление новой политической системы в регионах вообще и законодательных органов в частности. Правовое оформление этого процесса было отражено в принятии Уставов и Конституций субъектов Российской Федерации и длилось примерно двенадцать лет. Итогом первого этапа, связанного с непрерывным процессом по обновлению Советов, явилась система органов государственной власти в субъектах федерации на основании принципа разделения властей. События, происходившие на местах, в частности, в Кемеровской, Новосибирской и Томской областях, свидетельствуют о некотором приближении к парламентской практике. Благодаря конституционной реформе М.М.Горбачева, Указам Б.Н.Ельцина, федеральным законам РСФСР, а также документам по федерализму: Декларации

о государственном суверенитете и

Федеративном договоре были созданы предпосылки для развития правовой базы принципиально иных законодательных (представительных) органов. Результатом второго этапа стала разработанная, исходя из Конституции РФ, правовая основа становления региональных легислатур. В Конституции РФ нашли отражение распространенные политические теории: теория правового государства, теория

разделения

властей,

теория

парламентаризма

и

теория

федерализма.

Нормативно-правовая база, создававшая условия для становления региональных легислатур,

определяла

их

принципиальное

отличие

от

советской

практики

представительных органов на местах. Предполагалось, что новые законодательные (представительные) органы власти субъектов РФ будут самостоятельными участниками процесса принятия политических решений. Но факты говорили о присущей реформаторству тенденции на усиление исполнительной власти и противоречивом отношении к принципу разделения властей. Действительно, реализация положений созданной нормативно-правовой базы по формированию органов законодательной власти в субъектах РФ на практике оказалось крайне сложной, так как исполнительные органы не собирались делить с кем-либо свои

48

полномочия. К тому же, активно поддерживаемые федеральным центром они фактически имели тогда всю полноту власти. Убедительным свидетельством этого стала политическая борьба, развернувшаяся в Кемеровской и Новосибирской областях. Правовая база, способствовавшая развитию региональных легислатур, четко определяла принципы формирования органов государственной власти. На основании федерального и регионального избирательного законодательства стало возможным формирование новых органов законодательной (представительной) власти субъектов РФ. Конституции и уставы субъектов РФ были призваны обеспечить соответствие конституционных норм с конкретными условиями и особенностями организации государственной власти в субъектах Федерации. Выборы в законодательные органы государственной власти субъектов проходили после принятия Конституции и, соответственно, функционировать самые первые региональные парламенты стали только с 1994г.

49

1.2. Выборы как механизм формирования новых законодательных органов государственной власти в субъектах РФ. Развитие демократической политической системы основано на реализации избирательного права. Выборы в органы государственной власти были призваны обеспечивать представительный характер и легитимность властных институтов. В научной литературе практически все подходы к изучению парламента как институту политической власти указывают на то, что это институт представительства. Данное понятие имеет несколько смыслов. Например, английский ученый А. Бирч выделял три основных, по его мнению. Первое – делегирование полномочий, второе – «типичность», третье – символ138. Согласно этой точке зрения, депутаты – это избранники народа, делегированные этим же народом. Они представляют нацию в миниатюре

и,

наконец,

символизируют

её.

Иначе

представительские

функции

рассматривал российский политолог Г.В. Голосов, выделяя четыре основных. Депутаты могут выступать как «слуги избирателей», «опекуны народа», «проводники воли партий», и «зеркало общества»139. При этом контрольные функции «слуги избирателей», как правило, реализуют частично. Это обусловлено тем, что в парламенте они действуют либо в интересах избирательного округа в целом, либо – наиболее влиятельных групп его населения, но в любом случае их позиции носят местнический характер. Эффективное сочетание контрольной и представительской функций характерно для «опекунов народа», так как такая позиция предполагает большую ответственность. Её классическое выражение прозвучало в речи английского политика Э. Бёрка, которая была обращена к избирателям в 1774г. Он отмечал важность функциональной зависимости представителя от своих избирателей, но при этом давал чёткое определение парламента: «Парламент – это не собрание посланников различных и враждебных друг другу интересов, которые отстаиваются их агентами и защитниками против всех остальных членов собрания; парламент – это независимая ассамблея единой нации, с единым интересом, общим для всех, главное здесь – не местные цели и предпочтения, а общее благо…»140. Это определение можно отнести и к региональным легислатурам. 138

Birch A. H. Representation. London, 1971, Р.15. Голосов Г.В. Сравнительная политология. – Новосибирск: Изд – во Новосибирского ун – та, 1994. –С.161162. 140 Цит. по кн.: Голосов Г.В. Сравнительная политология… – С.161. 139

50

Представительный орган призван выражать интересы населения и осуществлять законодательную

деятельность.

В

этом

проявляется

сущность

и

основное

предназначение выборного органа, что и нашло отражение в его названии. Причем сущностный признак (представительный орган) при характеристике региональных легислатур

ставится

на

второе

место,

а

функциональный

(законодательная

деятельность) – на первое. Термин «представительный» характеризует, прежде всего, природу

и

источник

образования

органа

государственной

власти.

Термин

«законодательный» применительно к характеристике органа государственной власти дает

возможность

показать

его

функциональное

назначение.

Рассматривая

законодательные (представительные) органы субъектов федерации, нужно знать, что законодательствовать он должен исходя из потребностей области, а значит, призван отражать в принимаемых актах волю и интересы населения при решении наиболее важных

вопросов

государственной

и

общественной

жизни

региона.

Термин

«представительный» характеризует лишь то, что этот орган избран народом, состоит из депутатов и является проводником интересов населения области. Как

было

отмечено

ранее,

формирование

новых

законодательных

(представительных) органов субъектов федерации было организовано и проведено исполнительной властью, как в центре, так и на местах. Механизмом, использованным для этого, явились выборы, которые проводились не на основании законов, а на основании Указов Президента. Именно это обстоятельство обусловило появление самых разнообразных положений о выборах, разработанных на местах. И как справедливо заметил Н.Петров: «Такого размаха регионального законотворчества страна ещё не знала»141. С декабря 1993г. по март 1994г. были проведены выборы в 56 субъектах Российской Федерации. К маю 1995г. выборы были проведены уже в 84 субъектах. В 1995-1997гг.

выборы

в

законодательные

(представительные)

органы

субъектов

состоялись в 72 субъектах Российской Федерации. В 1995г. – в 10, в 1996г. – в 29, в 1997г. – в 33142. Фактически во всех областях выборы проходили по мажоритарной системе143. Так, 26 января 1994г., руководствуясь Указами Б.Н.Ельцина, М.Б. Кислюк подписал постановление «О подготовке и проведении выборов в Законодательное 141

Н.Петров. Выборы органов представительной власти // МЭ и МО. – 1995. – №3. – С.26. Выборы в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации в 1995-1997: Электоральная статистика. М., 1998.С.9. 143 Мажоритарная избирательная система (major – большой) – порядок определения результатов голосования, при котором избранным в тот или иной выборный орган считается кандидат (или список кандидатов), набравший предусмотренное законом большинство голосов / Политология: Словарь-справочник. /М.А.Василик и др. - М. 2000.- С.143. 142

51

Собрание Кемеровской области», по которому выборы были назначены на 27.03.94144. Приложением к постановлению стало Положение о выборах в Законодательное Собрание

Кемеровской

области145.

28

февраля

1994г.

вышло

распоряжение,

утвердившее Положение об избирательной комиссии по выборам в Законодательное Собрание Кемеровской области за подписью заместителя главы администрации А. Пронина146. На основании этих документов в 1994г. в Кемеровской области начался выборный марафон.

Согласно

Положению

обеспечение

исполнения

руководство

деятельностью

основными

Положения

о

задачами

выборах

избирательных

в

комиссий

облизбиркома

являлись:

Законодательное

Собрание;

по

выборам;

обеспечение

избирательных прав граждан, общественных объединений; контроль за подготовкой и проведением выборов. Был также создан региональный совет по информационным спорам Кемеровской области. Его задачи заключались в содействии свободному изложению всеми кандидатами своих предвыборных программ и позиций, используя средства массовой информации, и предотвращении незаконного вмешательства в деятельность СМИ в период проведения избирательной компании по выборам в местные органы власти147. Затем были разработаны методические рекомендации, регламентирующие порядок использования кандидатами в депутаты СМИ при проведении агитации в ходе выборов в представительные органы государственной власти области148. Согласно рекомендациям каждому кандидату в течение трёх недель до дня выборов местные телерадиокомпании бесплатно предоставляли время вещания. Основанием для предоставления эфирного времени служило удостоверение кандидата в депутаты

и

государственной

письменная

просьба

телерадиокомпании.

руководству Каждый

соответствующей

кандидат

имел

право

местной на

одно

выступление по местному телевидению и радио. На коммерческой основе отводилось по 2 мин. времени для политической рекламы и 5 минут для предвыборного выступления каждого кандидата. В Кемерово, учитывая на момент выборов отсутствие городской трансляции радио и телевещания, рекомендовалось областным радио и телевидению предоставить бесплатное эфирное время только кандидатам 6, 7, 8, 9, 10, 11 городских округов.

144

Государственный архив Кемеровской области ( далее ГАКО), Ф Р-1224, Оп.3, Д.3, Л.2. Там же. – Л.6. 146 Там же. – Л.14. 147 ГАКО. Ф Р-1224, Оп.3, Д.3.Л.28. 148 Там же. Л.30. 145

52

В соответствии с Положением о выборах в Кузбассе было образовано 35 избирательных округов, сформировано столько же окружных избирательных комиссий и

1595

участковых

комиссий.

Для

организационно-технического

обеспечения

избирательного процесса было организовано 48 центров содействия выборам. Важная деталь новой избирательной системы: трудовые коллективы предприятий утратили юридическое право выдвижения кандидатов в депутаты. Это, безусловно, сказалось на характере представительства в новых законодательных органах. Теперь кандидаты выдвигались от инициативных групп граждан и тех или иных общественных объединений. На выборы в Законодательное Собрание Кузбасса первого созыва своих кандидатов

выдвинули

47

партий,

движений

и

общественных

организаций,

составлявших многообразие политической палитры Кузбасса того времени149. На

35

мест

в

Законодательное

Собрание

Кемеровской

области

было

зарегистрировано 149 кандидатов. Для проведения выборов были выделены и оборудованы помещения для голосования, обеспечена работа транспорта и связи. Разъяснительную

работу

среди

населения

активно

проводили

СМИ,

были

задействованы группы лекторов из числа специалистов центра содействия выборам. Финансирование выборов осуществлялось из федерального бюджета. Всего было израсходовано более 400 млн.рублей. 27 марта 1994г. выборы были признаны состоявшимися. В них приняло участие 721тысяча

874

избирателя,

что

составило

34,05%.

(Для

признания

выборов

состоявшимися необходимо было участие более 25% избирателей). Из 35 депутатов избранными

оказались

30

депутатов,

при

этом

выборы

по

Прокопьевскому

избирательному округу №26 вскоре были признаны недействительными. В пяти округах (в Кемерово - №8, в Киселёвске - №12, Новокузнецк №№18,19,23) выборы были признанны несостоявшимися из-за низкой явки избирателей150. Дополнительные выборы здесь, как и в Прокопьевске, проводились соответственно 5 и 26 февраля 1995 года. Данные электоральной статистики свидетельствует о том, что городское население голосовало менее активно, чем сельское. На селе, в целом, на выборы пришло свыше 50% избирателей. Впоследствии, анализируя итоги выборов, Глава Администрации М.Б.Кислюк указывал в качестве причин низкой явки избирателей на слабое использование кандидатами традиционных форм работы с населением, недостаточную агитационноразъяснительную работу среди электората, в особенности, среди молодёжи. В 149 150

ГАКО, Ф Р – 1224, Оп.3, Д.4, Л.8. ГАКО, Ф. Р-1224, Оп 3, Д 3. Л. 12.

53

результате около половины голосовавших – это люди пожилого возраста. Например, в городах

Берёзовском,

проголосовало разъяснительная

менее работа

Мысках, трети

Междуреченске, взрослого

выступает

Новокузнецке

населения

немаловажным

151

.

и

Прокопьевске

Конечно,

агитационно-

фактором

в

избирательных

кампаниях, но куда более важной причиной низкой активности граждан, как отмечали некоторые обозреватели, являются нежелание многих избирателей видеть депутатами тех или иных кандидатов; неверие людей ни в кого, ни во что, напрямую связанное с просчётами в проводимых реформах и недостаточно эффективной работой местных администраций; сказалась и просто усталость людей от бесконечных выборов разного уровня. Кроме этого следует учитывать специфику Кузбасса, как шахтёрского края, места, где в 1989г., началось широкое рабочее движение, охватившее затем некоторые другие регионы страны. О чем подробно писали кемеровские исследователи Г.Т. Девяткин и В.Н. Казьмин152. В этой связи игнорирование выборов можно расценивать одной из форм протестного движения горняков в тот период. Соглашаясь с обширным перечнем причин, в то же время можно выделить точку зрения депутата В.Налётова, который, оценивая итоги выборов в Законодательное Собрание, увязывал их с переходом к другой общественно-политической формации, следствием чего явилось: « отстранение от процессов управления трудящихся. Этот фактор заслуживает особого внимания, не случайно в Законодательном Собрании в итоге не оказалось не только ни одного рабочего или колхозника, но и представителя технической интеллигенции. Прошло всего по одному врачу и учителю (да и те были руководителями учреждений), всего два представителя научной интеллигенции…»153. В целом, среди избранных депутатов были представители 12 городов и 4 районов области. По форме депутатский корпус был представлен различными слоями общества и группами разной политической ориентации. В его составе был один пенсионер, один банкир,

один

военнослужащий,

десять

руководителей

предприятий,

пять

глав

администраций. Средний возраст депутатов составлял 45 лет, самому молодому из них было 26, самому старшему 61 год. Высшее образование имели 29 депутатов, один

151

Там же. Л. 14. Казьмин В. Н. Рабочее движение Кузбасса в период «перестройки» (1989-1991гг.) /Сибирь XX век: Межвузовский сборник научных трудов. Кемерово, 1999. Вып.2. С.141-146.; Девяткин Г.Т. Региональная политика и проблемы социально-психологической адаптации населения к условиям рынка / Социальная политика и местное развитие: Тезисы Международной научно-практической конференции от 17.04. 2000. Кемерово, 2001. С.70-75. 153 Власть: проблемы становления.//Кузбасс. - 1994. - 5апр. 152

54

доктор наук, два кандидата наук. В Законодательном Собрании первого созыва было всего три женщины. Таким образом, на основании альтернативных выборов, в которых приняли участие различные общественно-политические силы, был сформирован депутатский корпус нового законодательного (представительного) органа государственной власти Кемеровской области. Первое заседание Законодательного Собрания Кемеровской области состоялось 5 апреля 1994 года. Председателем областного парламента депутаты единогласно избрали А. Тулеева. Борьбы за кресло спикера в Кузбассе практически не было. Этого следовало ожидать, поскольку ещё на стадии выборов большая часть кандидатов объединилась в «Блок

Тулеева»

(название

позднее

придумали

журналисты).

Это

объединение

юридически никак не было оформлено, но фактически представляло собой реальную общественно-политическую силу. Из 29 округов в 27 победу одержали представители этого неформального блока. Не последнюю роль здесь, конечно, сыграл роль личностный фактор А. Г. Тулеева, широко известного в Кузбассе политика, бывшего ранее Председателем Совета народных депутатов XXI созыва. Функционировал новый законодательный орган первого созыва с марта 1994г. до декабря 1996г. В Новосибирской области малым Советом было принято решение от 27 октября 1993г.

о

проведении

выборов

во

вновь

образуемый

представительный

орган

государственной власти – областной Совет депутатов, численность которого изначально определялась в 48 человек154. Ранее, малый Совет тоже состоял из 48 членов155. Видимо, когда

обсуждался

вопрос

о

численности

нового

органа,

депутаты

решили

ориентироваться на уже существующее количество, как оптимальное. Позже из-за увеличения числа избирательных округов депутатов стало 49. Здесь же было принято решение о переименовании нового органа государственной власти в Совет депутатов Новосибирской области. Одновременно с этим решением появилось заявление группы депутатов облсовета, призывающее к отстранению от работы Председателя облсовета и его заместителя, а также отмены тех решений, которые противоречили указам Президента. Заявители

154

Решение малого Совета Новосибирского областного Совета народных депутатов о представительном органе государственной власти области. Текущий архив Новосибирского областного совета депутатов (далееТАНОСД). Решение малого Совета. №84. Л.34 -39. 155 Решение IX сессии от 16.01.92. «Об избрании малого Совета областного Совета народных депутатов». Новосибирский областной Совет народных депутатов(21 созыва). Государственный архив Новосибирской области (далее ГАНО). Ф.700. Оп.1.Д.40. Л.64.

55

предлагали назначить выборы в областной Совет, но не весной будущего года, а 12 декабря 1993 года156. После Указа № 1760 вышло Постановление администрации Новосибирской области от 29 октября 1993г., в котором (п.3) облсовету было рекомендовано принять участие

в

организации

работы

по

подготовке

одновременных

выборов

представительных органов власти области и местного самоуправления в феврале – марте 1994г.157. В декабре 1993г. был подписан протокол о совместной деятельности Новосибирского

областного

Совета

народных

депутатов

и

администрации

Новосибирской области до начала работы нового органа представительной власти. Также создавался координационный совет из представителей администрации, облсовета и мэрии Новосибирска 158. 22 декабря 1993г. вышло совместное постановление обладминистрации

и

облсовета, утвердившее

Положение

о

выборах

в новый

законодательный (представительный) орган159. Малый Совет как реально действующий орган государственной власти 26 января 1994г. принял по этому поводу своё решение о проведении выборов и организации органов местного самоуправления на территории Новосибирской области160. Согласно этому Положению выдвигать кандидатов могли общественные и политические движения, партии, объединения, если они зарегистрированы Минюстом и в уставе у них предусмотрено участие в выборах. Также могли выдвигать своих кандидатов объединения избирателей, группы населения от 30 до 50 человек. Быть избранным имел право каждый гражданин РФ, проживающий на территории области, если ему исполнилось 21 год. Кандидат в депутаты должен был собрать не менее 3% подписей

от

общей

численности

избирателей

по

округу,

для

регистрации

облизбиркомом. Для того чтобы выборы были признаны состоявшимися, в них должны были принять участие не менее 25% избирателей по округу. Выборы проводились по мажоритарной системе по одномандатным избирательным округам, образуемым

156

Заявление группы депутатов Новосибирского областного Совета.//Ведомости Новосибирского областного Совета народных депутатов.22 – 28 окт. 1993г. 157 ГАНО. Ф. Р – 1020. Оп. 2. Д. 4140. Л.98. 158 Областной Совет плюс Администрация.//Ведомости Новосибирского областного Совета народных депутатов. 17-23дек. 1993г. 159 Новосибирский областной Совет депутатов. Малый Совет. Глава администрации Новосибирской области. Постановление №87/306 от 22.12.1993. «О выборах областного Совета депутатов и органов местного самоуправления Новосибирской области».//Ведомости Новосибирского областного Совета народных депутатов. 21 – 27янв. 1994 г. 160

Решение малого Совета областного Совета народных депутатов «Об основных принципах организации местного самоуправления в Новосибирской области на период поэтапной конституционной реформы». ТАНОСД. Решение малого Совета. №2. Л.1-3.

56

областной избирательной комиссией, на основе единой нормы представительства. Победившим

признавался

тот

кандидат,

за

которого

отдано

больше

голосов

избирателей. Если голоса распределились поровну, побеждает тот, кто собрал больше подписей для регистрации. Для проведения выборов была образована областная избирательная комиссия в составе председателя, его заместителей, секретаря и 15 членов. Также были образованы окружные и территориальные избирательные комиссии. Облизбирком после всех необходимых проверок зарегистрировал 202 кандидата в депутаты на 49 мест, от различных партий, общественно-политических движений, объединений и групп избирателей. Среди них наибольшая активность была

отмечена со стороны: КПРФ,

ЛДПР, объединения «Выбор России», объединения «Блок Явлинский – Болдырев – Лукин», политического движения «Демократическая Россия». Из состава Совета народных депутатов прежнего (XXI созыва) вновь баллотировалось 37 человек. Администрации очень хотелось, чтобы выборы состоялись. И в этой связи, были использованы не только агитационные, но и административные ресурсы. Незадолго до выборов в областном центре был проведён телефонный соц.опрос населения. Официально он проводился

с целью выявления ожиданий населения от будущего

депутатского корпуса. Самым важным, по мнению будущих избирателей, было регулирование цен на местном рынке, контроль за исполнительной властью и формирование областного бюджета. Только 9,2% опрошенных признавали наиболее важным разработку и принятие местных указов и постановлений. Результаты опроса также показали, что половина новосибирцев (51,2%) собираются принять участие в выборах, чуть больше четверти (26,2%) отказывались от участия и ещё 22% на тот момент не определились, (опрос состоялся 12-15 февраля)161. Результаты опроса сравнивались с данными, полученными по опросам накануне выборов в Федеральное Собрание, и утверждалось, что выборы состоятся. Параллельно с независимыми социологами провела свой опрос и соц.служба облсовета народных депутатов. Цель этого опроса – оценка предполагаемой активности и предпочтения избирателей. В результате удалось выяснить, что примерно 40-45% населения придёт голосовать, 28% на тот момент ещё не определились, (опрос проводился с 19 февраля по 4 марта)162. Также было установлено, что политические предпочтения электората весьма близко коррелируют с уровнем материального благополучия. 161

Документы о компании по выборам депутатов Новосибирского областного Совета депутатов. 1994г. ГАНО. Ф-П -11979.Оп 1, Д.31, Л.1. 162 За месяц до выборов //Советская Сибирь. 1994. 15 мар.

57

Выборы состоялись 27 марта 1994г. в 34 из 49 избирательных округов, в результате чего две трети депутатских мандатов обрели своих хозяев. В среднем по области выполнили свой гражданский долг 33,6% избирателей. В самом Новосибирске депутаты были избраны лишь в 10 из 25 округов. Причины этого лежат на поверхности – неудовлетворение уровнем жизни, неверие властям, неуверенность в завтрашнем дне. Об этом же писал Новосибирский журналист А. Шамов в одной из своих заметок после выборов «…Увы, «голосование ногами» входит в привычку. Человек так устроен, что прежде думает о неполученной за несколько месяцев зарплате, а уж потом о своём несколько эфемерном гражданском долге»163. В сформированном мужском коллективе (всего одна женщина стала депутатом) оказалось 13 руководителей органов исполнительной и представительной власти области и

4 депутата от федеральных органов власти, а также – 9 руководителей

предприятий. Среди избранных 11 человек были депутатами предыдущего созыва. Эти цифры свидетельствуют о том, что большинство депутатов имели за плечами опыт управленческой

работы.

Среди

депутатов

были

представители

разных

профессиональных сфер: ИТР – 4 депутата; образование – 3; здравоохранение – 1. Что касается партийной принадлежности, то депутатские мандаты получили 2 человека от КПРФ и 1 – от «Выбора России». Все остальные кандидаты выдвигались от групп избирателей. Как заметил местный корреспондент А. Жаринов, областной Совет депутатов

первого

созыва

можно

было

назвать

блоком

беспартийных 164.

Это

объяснялось, по нашему мнению, довольно просто. Ведь практически все главы исполнительных органов власти и бывшие депутаты до запрета Ельциным КПСС были членами этой партии, поэтому люди голосовали за тех, кого знают, не отдавая предпочтение какой-либо партии. Таким

образом,

в

апреле

1994г.

все

полномочия

законодательного

(представительного) органа власти перешли от Новосибирского областного Совета народных депутатов (XXI созыва) к вновь избранному Новосибирскому областному Совету депутатов. Политическая и экономическая ситуация в стране оказала непосредственное влияние на итоги выборов в областной Совет. Около 70% членов областного парламента были депутаты в возрасте от 30 до 50 лет, почти половина ранее избиралась в представительные органы власти. Председателем Новосибирского областного Совета депутатов на первой сессии вновь образованного органа был избран

163 164

Маленький атас по большому случаю //Ведомости областного Совета депутатов. 1994. 8-14 апр. От блока беспартийных ?// Советская Сибирь. 1994. 2 апр.

58

А. П. Сычёв165. На этой же сессии было установлено, что Областной Совет депутатов является правопреемником областного Совета народных депутатов и принято решение о численном составе областного Совета 166. 4

декабря

1994г.

были

проведены

довыборы

по

14

округам,

на

них

баллотировалось 42 кандидата в депутаты. И на этих довыборах нужное число голосов набрали только кандидаты по 6 округам167. Позднее, в сентябре 1996г. Областной Совет принял решение о довыборах и повторных выборах по свободным округам. В результате областной Совет был доукомплектован только в декабре 1996 года168. Такого явления, как в Новосибирске, не было в соседних областях. Массовое проявление абсентеизма в этом регионе говорило о серьёзном кризисе доверия к представительным органам власти в тот период. Это признавали и сами депутаты. Правда, они винили во всём исполнительную власть. Так, председатель комиссии по законодательству, депутат облсовета В.Е. Кузнецов писал: «…Сегодня налицо явное преимущество исполнительных органов, они превалируют, если хотите, подавляют своими

большими

возможностями

в

решении

простых

жизненно

важных

вопросов…»169. Но проблема абсентеизм связанна с кризисом сознания у населения вообще, отчуждением большинства людей от власти, и отсутствием гражданской культуры. В рассматриваемый период времени в России количество политически апатичных людей было достаточно велико, что было связано с правовым нигилизмом населения и переоценкой ценностей. События, аналогичные процессам, протекавшим в соседних субъектах Федерации, происходили и в Томской области. Здесь Главой Администрации В.М. Крессом было принято

Постановление

об

утверждении

165

«Положения

об

областной

Думе

Сычёв А.П.- род.10 марта 1938г. Окончил Сибирский металлургический институт. С 1960 г. работал на заводе «Сибсельмаш» - мастером,нач.участка,зам.нач.цеха. С 1971 г.-зам.зав.отделом Новосибирского ОК КПСС. С 1975 г. – зав.орготделом Новосибирского ГК КПСС. В 1981-1990 гг. – секретарь исполкома Нововсибирского облсовета. В 1990-1992 гг. – зам.председателя облсовета. В 1992 г.- избран председателем Нововсибирского областного Совета депутатов. В декабре 1993 г. участвовал в выборах в депутаты Совета Федераций и занял 3 место, уступив И.И Индинку и А.П. Мананникову. В 1994 г. вновь выбран депутатом Новосибирского облсовета, на первой сессии нового состава – председателем. Облсовета. В 1996-1997 гг. выполнял обязанности члена Совета Федераций. В 1997 г. вновь избран депутатом Новосибирского облсовета. 166 Решение первой сессии Новосибирского областного Совета депутатов «Об установленном численном составе Новосибирского областного Совета депутатов» от 26.04.1994. ТАНОСД. Протокол Iсессии Новосибирского областного Совета депутатов (первого созыва). Новосибирск.1994. Л.1 167 Хорошие вы мужики, но не орлы.//Ведомости Новосибирского областного Совета депутатов. 1994.9-15 дек. 168 Решение XXV сессии Новосибирского областного Совета депутатов (первого созыва) от 24.09.1996. «Об изменении даты повторных выборов и довыборов Новосибирского областного Совета депутатов по свободным округам». ТАНОСД. Протокол XXV сессии Новосибирского областного Совета депутатов (первого созыва). Новосибирск. 1994. Л.3. 169 О власти и выборах //Ведомости областного Совета депутатов.1994. 14-20 окт.

59

(представительном органе государственной власти Томской области)» и «Положения о выборах депутатов областной Думы»170. В данных нормативных документах было указано, что: «Областная Дума – является

представительным

и

законодательным

органом

Томской

области,

однопалатным органом, осуществляющим правотворческую, бюджетно-финансовую и контрольную функции в соответствии с полномочиями, закреплёнными за Томской областью как субъектом федерации Конституцией и Федеративным Договором. Дума является постоянно действующим органом и избирается сроком на два года, являясь юридическим лицом, она имеет гербовую печать согласно образцу, утверждённому на её собрании»171. В ст.7 принятого документа говорилось, что «…Новое Положение принимается в рамках Устава области для представительного органа нового созыва » 172. Это означало то, что пока не будет написан и принят Устав области, вся деятельность нового законодательного органа основывается на данном Постановлении, которое, в основном, дублировало текст соответствующего Указа Президента. Так власть исполнительная реформировала законодательную власть. Кстати, существовавшее тогда в Томске политическое объединение «Солидарность и реформы» выдвигало свои проекты положений о выборах и областном парламенте, которые не были приняты во внимание 173. Согласно Указам Президента РФ и постановлениям Центризбиркома РФ № 160 от 25 декабря 1993 года, а также Постановлениям Главы администрации Томской области №№5,43 от 6 и 31 января 1994г. была создана Томская областная избирательная комиссия в составе 15 человек. Срок полномочий комиссии изначально планировался на два года (на время функционирования Областной Думы)174. Впоследствии, решением Думы № 122 от 27 апреля 1995г. комиссия была преобразована в избирательную комиссию Томской области175. Сразу после образования областной избирательной комиссии началась подготовка к выборам в новый законодательный (представительный) орган власти. Совместно с администрацией были созданы окружные и участковые избирательные комиссии. В состав комиссий

вошли

люди, уже имеющие

170

практический

опыт

проведения

Государственный архив Томской области (далее – ГАТО). Ф, Р-1952, Оп 1, Д.1.Л. 4. Постановление №5 от 06.01.1994. «О нормативно-правовых актах по реформе представительного органа государственной власти Томской области». Администрация области. Глава Администрации. Томск. 1994. 28с. 172 Там же. С.1-2. 173 Коалиция готовится к новым выборам // Томский вестник. 1993. 25 дек. 174 ГАТО,Ф,Р-1987 Оп 1, Д 62.Л.12 175 Там же. Д 18. Л.34 171

60

избирательных компаний. Были разработаны методические рекомендации, инструкции, объясняющие отдельные положения самой процедуры выборов. Для обеспечения конституционного права всех граждан был определён порядок голосования для военнослужащих, студентов и граждан, находившихся на лечении в медицинских учреждениях, а также в изоляторах временного содержания. Сама подготовка к выборам постоянно обсуждалась на заседаниях областной избирательной комиссии, совещаниях проводимых совместно с главами администраций разных уровней. Облизбирком вместе с Томской государственной телерадиокомпанией (ТГТРК) разработал и утвердил Положение об освещении избирательного марафона на областном радио и телевидении. Положение было подписано тогдашними председателями облизбиркома и ТГТРК В.Скрябинской

и

И.Подковкой.

Особо

подчёркивалось,

что

телезрителям

и

радиослушателям будет предоставлена возможность «разобраться в особенностях реформы представительных органов власти (от Советов - к Думе), а также познакомиться с кандидатами в депутаты»176. В соответствии со ст.4 Положения выборы проводились по мажоритарной системе по одномандатным избирательным округам с единой нормой представительства. На территории области был образован 21 избирательный округ177. Соответственно, Дума первого созыва состояла из 21 депутата, именно это число было предложено в варианте областных депутатов и поддержано Главой администрации при разработке Положения об областной Думе. На время проведения избирательной компании были зарегистрированы партии, движения и блоки: региональная организация Демократической партии России, областное отделение Народно-патриотической партии, движение «Выбор России», блок «За труд и справедливость», объединивший кандидатов КПРФ, РКРП и Томского областного объединения «Труд», и др. Документы на регистрацию были поданы на 83-х представителей от различных групп избирателей и избирательных объединений. Облизбирком после рассмотрения предоставленных документов зарегистрировал только 78 кандидатов в депутаты. Среди них 61 человек были выдвинуты от групп избирателей, 10 – от избирательного блока «За труд и справедливость», 3 – от Совета Федерации профсоюзных организаций, 3 – от «Выбора России» и 1 человек от общества «Мемориал». Постановлением Главы администрации выборы, так же как и в соседних областях, были назначены на 27 марта 1994 года. За день до выборов, 25 марта в облизбирком 176 177

Красное Знамя.- 1994. -2 мар. ГАТО, Ф, Р-1987 Оп 1, Д 73. Л. 23.

61

поступило заявление от зарегистрированного кандидата Б.Шайдуллина о снятии своей кандидатуры с выборов178. Таким образом, выбирать в первую областную Думу реально пришлось из 77 кандидатов. В выборах приняло участие около 33,8 % избирателей от общего числа зарегистрированных. По области на разных округах процент принявших участие в голосовании варьировался от 25,1 до 58 %. Это говорило о неоднозначном отношении населения к выборам, сильное влияние на результат которых оказала трудная ситуация в экономике и социальная напряженность в обществе. Об этом же свидетельствовало и то, что 22206 человек или примерно 10,1 % населения проголосовали против всех кандидатов. Из 21 округа выбора состоялись в 19. В двух округах №10 (Восточный избирательный

округ,

г.Северск)

и

№12

(Стрежевской

избирательный

округ,

г.Стрежевой) выборы не состоялись из-за низкой явки избирателей. По соглашению с Главами администраций территорий в этих округах были проведены повторные выборы 19 ноября и 3 декабря 1994г. Рассмотрев итоги выборов, представленные протоколы окружных избирательных комиссий областная избирательная комиссия сразу зарегистрировала депутатами Государственной Думы Томской области первого созыва 19 человек179. Из них 2 представителя избирательного блока «За труд и справедливость», 1 человек от Совета Федераций профсоюзных организаций Томской области, все остальные выдвинуты группами избирателей. По партийной принадлежности первый депутатский корпус имел 3 членов КПРФ, остальные беспартийные. 18 депутатов имели высшее образование. По занимаемой должности 9 человек были руководителями предприятий, акционерных обществ и коммерческих структур, 5 являлись Главами администраций разного уровня, 2 занимались преподавательской деятельностью, 1 был председателем Совета трудового коллектива, 1– редактором городской газеты, и 1 временно неработающий, бывший председатель городского Совета. Можно отметить интересную деталь: в новом законодательном органе не оказалось ни одного представителя от тружеников города и села – рабочих и крестьян. Как и в соседних областях, одна треть нового состава уже имела опыт депутатской работы. На первой встрече в здании обладминистрации, после поздравления В.Кресса и торжественного вручения председателем избиркома В.Скрябинской первым депутатам Думы удостоверений, была образована инициативная группа из 9 человек, для

178

Там же. Д 68. Л.3. Томский Вестник. - 1994г. - 12 апр.

179

62

подготовки к первому собранию нового законодательного органа180. Собрание состоялось 14 апреля 1994 г. На нём были избраны Председатель Думы – Б. Мальцев и два его заместителя 181. Депутатский корпус по ходу своей деятельности пополнялся новыми членами взамен выбывших. Так, депутат А. Деев заменил А. Поморова перешедшего на другую работу (был выбран в ФС РФ) в 1996 году. Когда прецедент случился, областной парламент принял соответствующий закон «О замещении вакантных мандатов депутатов Государственной Думы Томской области». Затем облизбирком принял решение о проведении дополнительных выборов по 7 избирательному округу, где появилось вакантное место. Была сформирована окружная избирательная комиссия, состоялись выборы. 182 В них приняло участие пять кандидатов в депутаты, А. Деев набрал 64,06% голосов избирателей из пришедших на выборы 10 тысяч 907 человек и занял первое место. В соответствии со ст.36 указанного выше Закона Томской области выборы были признаны состоявшимися 23 июня 1996 года183. До июля 1995г. законодательный орган осуществлял свою деятельность на основании «Положений» приведённых в Постановлении главы администрации. Для легитимации своего дальнейшего существования и закрепления правового статуса области Дума решением от 26 июля 1995г. приняла Устав (Основной Закон) Томской области184. О деятельности областной Думы, как законодательного органа будет сказано ниже, здесь стоит упомянуть только, что областной парламент первого созыва функционировал до конца 1997 года. Итоги первого выборного марафона позволяют отметить несколько важных моментов в формировании законодательных органов государственной власти в субъектах РФ. Первый: изначально, на всех территориях новый законодательный орган выбирался только на два года. Это было связано с проведением конституционной реформы на местах. Видимо тогда казалось, что это достаточный срок для становления региональных парламентов взамен распущенных Советов. Практика показала иное. Некоторые регионы к 1995г. ещё не успели принять собственные Уставы (конституции), другие их только приняли. Законодательная база в субъектах РФ находилась в стадии разработки, а не становления, и это означало, что два года работы оказались явно

180

Красное Знамя – 1994. – 14 апр. Красное Знамя – 1994. – 16 апр. 182 Решение о формировании окружной избирательной комиссии по выборам депутата Государственной Думы Томской области по Белозерскому избирательному округу №7.Красное Знамя. 10 мая 1996г. №141-144 183 ГАТО, Ф. Р-1987, Оп 1, Д 317. Л.2 184 ГАТО, Ф.Р-1952, Оп 2, Д 24. Л.4 181

63

недостаточными.

Когда

(представительной)

депутаты

власти

вновь

субъектов

избранных

начали

органов

заниматься

законодательной законотворческой

деятельностью, стало очевидно, что это кропотливая, серьёзная, а главное, длительная по времени работа. Для нее необходимы новые подходы, новые знания, а опыт Советов явно не годился в изменившейся политической ситуации. Депутаты сами вынуждены были учиться законотворчеству. Все это способствовало тому, что в субъектах РФ принимались решения о продлении полномочий органов законодательной власти. Это было возможным, потому что Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» от 1994г. не регулировал сроки назначения выборов в субъектах. В 1995-1996гг. законодательные органы ряда субъектов продлевали сроки действия своих полномочий на два года, исходя из содержания Указа Президента Российской Федерации от 22 октября 1993г. № 1723. Второй: особенностью первой выборной компании стало зависимое финансовое, административное и организационное положение вновь избранных законодательных органов от исполнительной власти и значительное присутствие в них представителей последней в качестве депутатов, что подвергало и подвергает серьёзным сомнениям принцип разделения властей. Указы Президента РФ от 17 сентября 1995г. «О выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления»185 и от 2 марта

1996г.

«О

(представительные)

порядке органы

переноса

срока

государственной

выборов власти

в

законодательные

субъектов

Российской

Федерации»186 способствовали дальнейшему развитию региональных избирательных систем.

Так,

в

Указе

№

315

отмечалось,

что

дата

проведения

выборов

в

законодательные органы может быть определена органами государственной власти субъекта Федерации в соответствии с законодательством данного субъекта по формированию и срокам действия полномочий законодательного (представительного) органа данного субъекта Российской Федерации. Это означало, что установление сроков действия полномочий законодательного (представительного) органа первого созыва после принятия Конституции 1993г. должно решаться в рамках законодательства этого субъекта Российской Федерации. 185

Указ Президента РФ N 951 от 17.09.95 «О выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления» // Собрание Законодательства Российской Федерации. 1995. N

39. Ст. 3753. Указ Президента РФ №315 от 2.03.1996«О порядке переноса срока выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации»//Собрание Законодательства Российской Федерации. №11. Ст.1024. 186

64

Конституционный Суд Российской Федерации своим Постановлением от 30 апреля 1997г. признал Указ Президента от 2 марта 1996г. № 315 не противоречащим Конституции Российской Федерации187. Учитывая это Постановление, была создана правовая база для организации выборов в связи с истечением срока полномочий. В Федеральном Законе от 19 сентября 1997г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»188 говорилось, что это относится к совместному ведению федерального центра и регионов и основные положения, в целом, регламентируются федеральными законами, а региональные особенности субъекта Российской Федерации правовыми рамками регионального законодательства. В 1996г. в субъектах РФ началась вторая избирательная кампания. В Кузбассе выборы в областной парламент были назначены на 29 декабря 1996г. Они проводились на основании Указа Президента РФ и Временного положения о выборах депутатов Законодательного Собрания Кемеровской области второго созыва189. Надо отметить, что Облизбирком ходатайствовал перед Администрацией области о переносе «новогодней» даты выборов на более удобный для избирателей срок. Но эта инициатива одобрения не получила, хотя была поддержана Общественной палатой области. Для организации и проведения процедуры выборов по всем Кузбассу было образовано 17 окружных, 34 территориальных и 1637 участковых избирательных комиссий. Во всех административных органах действовали центры содействия выборам. В целях экономии средств полномочия отдельных территориальных избирательных комиссий и окружных, где территории округа совпадали с административнотерриториальными границами городов и районов области, были совмещены. 550 млн.рублей было выделено на проведение выборов. Они проводились, как и в первый раз, по мажоритарной системе, был образован 21 одномандатный избирательный округ. В указанный срок к сбору подписей в свою поддержку приступило 153 кандидата в депутаты, 114 собрали требуемое количество, после всех необходимых проверок 105 человек

были

зарегистрированы

окружными

избирательными

комиссиями,

как

кандидаты в депутаты. Один из кандидатов сам отказался от дальнейшего участия в выборах. В списки избирателей были внесены 2 млн.135тыс.940 человек. В день

187

Российская газета. – 1997. – 14 мая. Федеральный Закон « Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». М., 1997. 189 Указ Президента Российской Федерации «О мерах по обеспечению конституционных прав граждан на участие в выборах законодательного (представительного) органа государственной власти Кемеровской области».//Российские вести-1996-20 июля. 188

65

голосования, 29 декабря 1996г., на избирательные участки пришло 607тыс. 658 избирателей

или

28,45%.

Возможно,

такой

низкий

процент

был

обусловлен

«новогодней» датой голосования. Но все же, порог явки был превышен на 3,45%, что позволило признать выборы легитимными. На выборах, состоявшихся 29 декабря 1996г., в Законодательное Собрание второго созыва были избраны 17 депутатов. Из-за неявки избирателей не состоялись выборы по 4 избирательным округам № 9 в Киселёвске –22,38%, №№13,16 в Новокузнецке (соответственно 15,96% и 23,44%) и № 18 в Прокопьевске – 18,86%. Здесь депутаты доизбирались на повторных (6 апреля 1997 г.) и дополнительных (19 октября 1997г.) выборах по 5 избирательному округу. В выборном марафоне приняли участие кандидаты от различных общественных объединений, партий: ЛДПР, «Яблоко», «Честь и Родина» и др., а также от избирательных блоков: «Народовластие – блок А.Г.Тулеева», «Трудовой Новокузнецк» и «Новокузнецкое согласие». В итоге, несмотря на активную предвыборную кампанию, численную победу одержали, как и в прошлый раз, представители «Народовластия» (блок А. Тулеева) – 53 % от общего числа. Заметим, что блок «Народовластие» объединил все «левые» партии Кузбасса, но некоторые члены КПРФ были выдвинуты инициативными группами и даже были случаи их самовыдвижения. Поэтому не удивляет следующий партийный

расклад: от КПРФ прошли 5 депутатов (3 от

инициативной группы, 1 – самовыдвижение, 1 – блок «Народовластие»); от Аграрной партии России – 2 депутата в рамках блока «Народовластие»; от РКРП – 1 депутат в составе «Народовластия». 9 из 17 депутатов не имели конкретной политической принадлежности,

являясь

либо

самовыдвиженцами,

либо

представителями

инициативных групп и блока «Народовластие». Очевидно, что определяющую роль в этой победе сыграла поддержка А.Тулеева. Представители иных политических партий и движений не смогли преодолеть предвыборную гонку. Таким образом, 9 депутатских мандатов из 17 завоевал блок «Народовластие», 6 – представители от групп избирателей и 2 – самовыдвиженцы. Характеризуя депутатский корпус второго созыва, нужно отметить, что среди них 8 человек (47 % от общего числа) уже имели опыт парламентской работы в Законодательном Собрании первого созыва. Из 17 депутатов высшее образование имели 14, причем, двое указали на наличие ученой степени кандидата наук. По возрастной характеристике депутатский корпус был однороден, так как на 99 % его составляли люди старше 40 лет.

66

После проведенных довыборов численность законодательного органа составила 21 человек. В избранном корпусе интересы производственной сферы представляли 6 депутатов;

другие сферы деятельности (банк, милиция, профсоюзы и партию) – 4

народных

избранника.

Самую

большую

группу

управленческих и властных структур – 10 человек. единственный

пенсионер

из

г.Киселевска,

составили

представители

Старейшим депутатом оказался

выигравший

выборы

в

составе

«Народовластия». Из 21 члена законодательного органа на постоянной (освобожденной) основе тогда трудилось 12 депутатов. Срок полномочий Законодательного Собрания второго созыва был определён в два года. На результатах выборов сказалась та непростая обстановка, в условиях которой они проходили: не выплата пенсий, пособий, зарплат, стипендий, увеличение числа безработных. Для самой избирательной кампании была характерна жесткая борьба. Например, комиссией по контролю за наглядной агитацией при облизбиркоме было направлено

четыре

ходатайства

в

областную

прокуратуру

о

нарушении

законодательства при выпуске листовок, плакатов и их содержании. Особенностью

итогов

выборов

депутатов

Законодательного

Собрания

Кемеровской области второго созыва является успех блока «Народовластия», ставшего примером объединения партий одного направления. Но все же, это была победа не только партий левого толка, но и вторичное подтверждение популярности яркого лидера – А.Тулеева. Секрет успеха не только в личностных качествах Тулеева, он, безусловно, харизматический лидер. О феномене личности политического лидера в регионе очень хорошо сказал в своей работе местный исследователь М.В.Желтов190. Здесь, сыграл свою роль ещё и другой фактор – разочарование, а порой просто неприятие тех методов и результатов реформ, проводимых в стране и области. Голосовали

не столько за сторонников Тулеева, сколько против Кислюка как

ставленника Ельцина, олицетворявшего политику реформ. Очень точно ситуация в отношении к главе администрации со стороны населения передана у В.П. Андреева и Д.В. Воронина в их монографии по рабочему движению в Кузбассе: «Такого вреда Кузбассу, какой нанёс ему наш демократ, доктор наук, профессор и дважды академик, ещё никто не наносил. Разве – хан Батый»191. И это было сказано бывшими соратниками по шахтёрскому движению. А.Г. Тулеев, в отличие от многих демократов-реформаторов, не блистал в речах обилием иностранных экономических терминов, а брался решать повседневные заботы 190

Желтов М.В. Региональный электорат (на примере Кузбасса) Кемерово, Кузбассвузиздат, 1998.-С.53-58. Андреев. В.П., Воронин. Д.В. Указ.соч. – С.112.

191

67

простых тружеников, населению нравилась его желание работать на благо Кузбасса, подкупала также и простота в общении192. Поэтому союз с ним того или иного кандидата был для избирателей знаком того, что данный кандидат будет реально заботиться о нуждах избирателей в первую очередь. Даже если А.Г. Тулеев популист, то следует

признать

–

очень

талантливый,

умело

использующий

особенности

политической культуры населения области193. Победа протулеевского блока была предопределена ещё тем, что в области не проводились выборы главы исполнительной власти. М.Б.Кислюк был назначенцем, его никто не выбирал194. В этой связи трудно согласиться с А.Г. Осиповым

и В.И.

Козодоем, писавшими о кризисе демократических сил в Кузбассе, на которые якобы опирался Кислюк в исследуемый период195. Демократия предполагает приход к власти в результате свободного волеизъявления т.е. выборов, а раз выборов не было, то как можно узнать насколько действительно популярен. Затягивание принятия закона о выборах главы администрации говорит скорее об обратном196. Население недовольное главой администрации становилось на сторону его противников – Законодательного Собрания поддерживаемого А.Г. Тулеевым. Очень интересную мысль по оценке выборов высказал М.В. Жёлтов, полагая, что итоги выборов: положили конец разговорам об «оторванности депутатов от народа» и их «склонности к политическим играм», что вынудило администрацию области отказаться от открытой конфронтации с легислатурой и искать компромисс с депутатами, и, что результат выборов явился примером «подтверждённой селекции» (переизбрания прежних лидеров), т.к., почти в полном составе были переизбраны депутаты I созыва (1994г.)197. Но история выборов в 1993-2001гг. в законодательный орган власти Кемеровской области не заканчивалась формированием парламента второго созыва. В отличие от Новосибирской и Томской областей, где за этот период состоялось всего лишь две выборные кампании, и избранные органы функционировали два созыва, в Кемеровской области

были

проведены

три

избирательных

марафона.

В

этом

заключалась

политическая специфика избирательного процесса в этом регионе. 192

Там же. С. 123. Бирюков С.В. Легитимация статуса региональной политической власти. //Вестник Московского университета.Серия 18. Социология и политология. 1997. №4. С.85-86. 194 Андреев В.П. Политическая культура и лидерство в СССР и СНГ. Историко-социологические проблемы (1985-1992гг.) Методические указания к курсу «История России». Новосибирск. 1992.С.52-53. 195 Осипов А.Г., Козодой В.И. Указ.соч.– С.294. 196 Губернатор пожизненно? // Новая сибирская газета. 1996. 24 окт. 197 Желтов М.В. Указ.соч.-С.16-18. 193

68

Причина

этого

состояла

в

жестком

противостоянии

исполнительной

и

законодательной ветвей власти, повлиявшем на сроки деятельности областного парламента. Депутаты Законодательного Собрания Кемеровской области второго созыва избирались на два года, но, затем согласно ими же принятому Закону от 9 декабря 1998г., срок их полномочий был продлён до 18 апреля 1999 года198, т.е. до даты третьих выборов в законодательный орган уже с другим названием – Совет народных депутатов Кемеровской области199. Это переименование было заложено Уставом Кемеровской области, принятым 5 июня 1997года200. В нем было определено, что законодательный

(представительный)

орган

государственной

власти

области

следующего созыва будет называться Советом народных депутатов Кемеровской области. Это был политический ход, призванный показать всем преемственность законодательной власти и её представительный характер. Как отмечала депутат Законодательного собрания второго созыва Л.Барсукова на переименовании областного парламента настаивали депутаты-коммунисты. Их аргумент сводился к тому, что «…название (Законодательное Собрание) далеко от народа, а “Совет” и “народные депутаты”

как-то

ближе»201.

Таким

образом,

новый

законодательный

орган,

называвшийся Законодательным Собранием Кемеровской области имел всего два созыва и работал с марта 1994 и до апреля 1999 гг. Подготовка и проведение выборов в Совет народных депутатов Кемеровской области первого созыва осуществлялись в соответствии с нормативно-правовой базой: Уставом Кемеровской области, Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»,

вышеуказанными

законами

и

методическими

материалами,

подготовленными Облизбиркомом. Для организации и проведения выборов представительными органами местного самоуправления было сформировано 23 окружных, 32 территориальных и 1671 участковых комиссий, а в 12 округах, состоящих из нескольких территорий, окружные избирательные комиссии сформировал Облизбирком. В состав всех комиссий входило 15975 членов с правом решающего голоса, из них свыше 5 тысяч представляли избирательные объединения, общественные, профсоюзные, ветеранские организации.

198

Закон о назначении выборов в Совет народных депутатов Кемеровской области. Ст.1,4. / Выборы депутатов Совета народных депутатов Кемеровской области (нормативно-методический сборник документов для организаторов выборов). – Кемерово, 1999. – С.6. 199 Там же. С.1 200 Устав Кемеровской области. – Кемерово, 1997. – С.36. 201 Демченко Е.Г. Законодательная власть Кузбасса 1994-2004 гг. – Кемерово, 2004. – С.41

69

Третьи выборы также проводились по одномандатным округам с использованием мажоритарной

избирательной

законодательству

выдвигать

системы. кандидатов

По

общефедеральному

могли

политические

и и

областному

общественные

объединения, прошедшие перерегистрацию в Минюсте РФ или Управлении юстиции Кемеровской области за год до дня голосования. На федеральном уровне за год до дня выборов было зарегистрировано 15 общественно-политических объединений202. В выборах приняли участие региональные отделения общероссийской общественнополитической организации «Ассоциация работников правоохранительных органов Российской Федерации» и общественно-политического движения «Общероссийский земский союз “Земство”», образовавшие «Избирательный блок А. Г. Тулеева» – 35 человек, а также региональное отделение общероссийской политической общественной организации «Партия самоуправления трудящихся» – 1 человек. Это не означало полное неучастие в выборах других политических сил и движений. Активно, всеми разрешёнными

законом

способами,

поддерживали

своих

кандидатов

около

10

избирательных объединений. Наибольшую активность, как обычно, проявили КПРФ, ЛДПР, «Яблоко», Аграрная партия, областной Совет ветеранов, «Народовластие». Из 229 кандидатов в областной парламент необходимое количество

подписей

собрали 189 человек, которые и были зарегистрированы окружными избирательными комиссиями. Но 9 из них затем выбыли из дальнейшей борьбы: 7 кандидатов сами написали заявления о своём отказе, ещё 2 были сняты с регистрации после протеста облпрокуратуры, усмотревшей нарушения правил при сборе подписей. На день выборов по 35 округам в бюллетени были внесены фамилии 180 кандидатов для избрания в Совет народных депутатов. Особенностью этой компании в Кузбассе стала большая открытость и гласность. Все кандидаты были обязаны предоставить декларации о доходах, сведения о движимом и недвижимом имуществе, наличии двойного гражданства, не снятых судимостей и т.п. Это порой вызывало негативную реакцию. Например, в Новокузнецке первый заместитель генерального директора местного АО «Новокузнецкий алюминиевый комбинат», депутат Законодательного Собрания второго созыва В. Терентьев очень неохотно представил сведения о фактически получаемой им ежемесячной зарплате и недвижимости. Кстати, избиратели уже во второй раз в доверии ему отказали.

202

Избирательная комиссия Кемеровской области. ВЫБОРЫ депутатов Совета народных депутатов Кемеровской области (нормативно-методический сборник документов для организаторов выборов). 1999. Кемерово. С. 252.

70

В связи с тем, что законодательный орган двух первых созывов в Кузбассе функционировал в условиях жесткого противостояния исполнительной власти, здесь сложилась несколько иная хронология событий, чем в Томске и Новосибирске. Выборы в Совет народных депутатов Кемеровской области первого созыва состоялись, как и было намечено, 18 апреля 1999 года. Явка избирателей составила 44,6% при норме 25%, что значительно выше явки «новогодних» выборов 1996 года. По-видимому, свою роль сыграло то обстоятельство, что эти выборы проводились одновременно с выборами в местные органы власти. Это обеспечило более высокую явку избирателей и в то же время позволило сэкономить около 6 млн. руб. бюджетных денег, хотя и создавало определённые трудности в работе. Всего на подготовку и проведение выборов было израсходовано 7, 524 млн.рублей. За ходом подготовки и проведением выборов следили три представителя Центризбиркома. Облизбирком получил 44 обращения и жалобы от доверенных лиц и кандидатов в депутаты, все они были рассмотрены в установленном порядке. Часть обращений была передана в суд. В судах ни одно решение облизбиркома отменено не было, это – бесспорно, свидетельствовало о качестве работы избирательной комиссии. Итогом выборов явилось избрание 35 депутатов по всем избирательным округам. 34 мандата получили кандидаты от «Избирательного блока А. Тулеева» и 1 мандат получил кандидат, выдвинутый непосредственно избирателями. Такие результаты выборов свидетельствовали о политическом авторитете А.Г. Тулеева в области и мощном административном ресурсе, сосредоточенном в его руках. В Совете народных депутатов Кемеровской области первого созыва было увеличено общее число депутатов до 35 (против 32 и 21 в прежних Законодательных Собраниях). Именно это количество депутатского корпуса планировалось изначально, с момента создания законодательного органа. Но политическая ситуация, связанная с противостоянием двух ветвей власти, не позволяла реализовать этот замысел. Об этом писал Г. Т. Дюдяев,

председатель областного парламента203: «Опыт последних лет

подтверждает: самый подходящий количественный состав – 35 депутатов. Но у нас был состав и из 21. Будучи губернатором, М.Кислюк, понимая, что следующий депутатский 203

Дюдяев Геннадий Тимофеевич - род 16 июля 1947г. 1963-1977 гг.- тракторист, бригадир-полевод, 1977-1979 гг. управ.участком в колхозе. 1979-1989 гг. главный агроном, председатель колхоза «Страна Советов».В 1984 г. закончил Новосибирский сельхоз. Институт.1989-1993гг. пред.районного агропромсоюза.1993-1996гг. Депутат Гос. Думы. г. Москва. 1996-1997гг-зам.главы Администрации Ленинск-Кузнецкого р-она, зам. главы Администрации Кемеровской области по АПК. 1997-1999гг. зам. Губернатора Кемеров.области по АПК и экологии.1999г. –председатель Совета народных депутатов Кемеров. Области. В 2003 г. – вновь избран председателем Совета народных депутатов Кемеров. Области второго созыва., к.с.н. Награждён специальной премией имени Петра Великого. 1993-1996гг. – член Совета Федераций РФ.

71

корпус ему не удастся избрать послушным, попросту сократил число округов сразу на 14, избавившись от наиболее активных кандидатов»204. Новый депутатский корпус отличался от предыдущих не только численностью, но и другими характеристиками. Так, он потерял возрастную однородность. Увеличилось число депутатов-женщин, среди вновь избранных их оказалось 7 человек. В новом парламенте было всего 3 депутата Законодательного Собрания прежнего созыва. Значительно

расширился

круг

профессиональных

интересов

депутатов,

а,

следовательно, и сферы депутатской деятельности. Об этом свидетельствует следующая статистика:

производственная

сфера

–

8

депутатов,

сфера

обслуживания

и

предпринимательство – 5 депутатов, сельское хозяйство – 4 депутата, представители науки и ВУЗов – 7 депутатов, профсоюзы, здравоохранение по 3 депутата, исполнительные органы власти – 2 депутата. Таким образом, третьи выборы в законодательный орган Кемеровской области в очередной раз завершились победой сторонников А.Тулеева. Данное обстоятельство позволяло говорить не только о политическом феномене этого лидера, но, что гораздо важнее, о возможной конструктивной работе двух ветвей власти и, наверное, предполагало вероятное окончании периода жесткого противостояния на областном уровне. Анализируя же состав депутатского корпуса можно было прогнозировать компетентный подход к принятию тех или иных законодательных актов в сфере производства, сельского хозяйства, транспорта, науки и образования, здравоохранения. В целом, состав Совета народных депутатов первого созыва был сформирован с четко выраженным подбором кандидатов скорее по профессиональным, чем по политическим качествам. В Новосибирской области избирательная картина выглядела несколько иначе. В отличие от Кузбасса, выборы в областной Совет депутатов второго созыва проводились на основании областного закона о выборах, принятого 27 декабря 1995 года205. В соответствии с законом полномочия Совета первого созыва прекращались со дня возникновения полномочий Совета второго созыва. Дата проведения вторых выборов была определена на очередной сессии, состоявшейся 19 марта 1997 года206.

204

.Дюдяев. Г. Т. Это нашей истории строки // Кузбасс, 2004. 25 фев. Решение XVIII сессии областного Совета депутатов (первого созыва) «О выборах депутатов Новосибирского областного Совета депутатов». ТАНОСД. Протокол XVIII сессии Новосибирского областного Совета депутатов (первого созыва). Л.7. Новосибирск. 1995. 206 Решение XXX сессии областного Совета депутатов (первого созыва) «О назначении выборов депутатов Новосибирского областного Совета депутатов». ТАНОСД. Протокол XXX сессии Новосибирского областного Совета депутатов (первого созыва). Л.28. Новосибирск. 1997. 205

72

Во второй созыв кандидаты также выдвигались от партий, движений, союзов, групп избирателей и самовыдвижением. Вот политические партии, принявшие активное участие в выборах: Аграрная партия России, КПРФ, РКРП, ЛДПР и Новосибирская областная организация Российской христианско-демократической партии. Данный перечень позволяет говорить о доминировании в выборной борьбе кандидатов от партий левого направления, в то время как правые партии, в частности, партия «Яблоко» не смогла

выступить

самостоятельно

на

выборах,

поэтому

её

кандидаты

были

представлены в рамках избирательного блока «Лебедь – Явлинский» (15 кандидатов). За депутатские мандаты боролись кандидаты еще от 3 избирательных блоков: «СОЮЗ» (32 кандидата), «Третья сила» (14 кандидатов), «Гражданское согласие» (18 кандидатов), а также выдвиженцы от различных общественных организаций: клуб избирателей «Отчизна», «Союз женщин Новосибирской области», «Конгресс русских общин», «Новосибирский общественный комитет по правам акционеров», районная общественная организация пенсионеров «Алая заря». Всего вне блоков в выборах участвовали 13 избирательных объединений. Во время предвыборной агитации некоторыми избирательными объединениями создавались союзы, целью которых была поддержка своих кандидатов. Так областные организации КПРФ и АПР образовали объединение «Победа» для проведения совместных агитационных мероприятий. Всего

было

выдвинуто

402

кандидата

в

депутаты,

зарегистрировано

облизбиркомом 343 человека, а внесено в бюллетень 324 (186 от избирательных объединений и блоков, 138 от групп избирателей). Всем кандидатам в депутаты была предоставлена возможность использования по 4 минуты бесплатного эфирного времени на канале ГТРК «Новосибирск». Кроме того, выделялось платное время: для избирательных объединений «Областная организация КПРФ» - 4 мин. 20 сек., «Новосибирская областная организация ЛДПР» - 38 мин.; для избирательных блоков «Лебедь – Явлинский» - 11мин. 30сек., «СОЮЗ» - 5мин., «Третья сила» - 10мин. Незадолго до выборов в Новосибирске побывали лидеры фракций КПРФ и «Яблоко» в ФС, депутаты Г.А. Зюганов и Г.А. Явлинский. Они выступили в поддержку кандидатов своих партий. Это говорит о возросшем значении законодательного органа в политическом процессе региона. Выборы 21 декабря 1997г. состоялись по всем 49 избирательным округам, в отличие от выборов в депутатов первого созыва в 1994году. Этому способствовала не только чёткая и слаженная работа избирательных комиссий всех уровней, агитационная

73

работа политических партий, но и возросшая активность электората. В день выборов на избирательные участки пришли почти половина избирателей (44,18%)207. Характеризуя состав депутатского корпуса, можно отметить его возрастную представленность: самого молодому депутату было 27 лет, а старейшему – 60. В областном Совете депутатов второго созыва, также как и в предыдущем, не было ни одной женщины. Среди новоизбранных депутатов наиболее мощно были представлены интересы производственной сферы – 22 руководителя промышленных предприятий, в т.ч. 2 от сельского и лесного хозяйства. От властных структур: представительных и исполнительных органов власти прошли 5 кандидатов, столько же от общественных организаций, партий и движений. Остальные депутаты представляли интересы различных социальных сфер: транспорта, связи, здравоохранения, образования, культуры, науки, СМИ и др. В составе депутатского корпуса был всего только один рабочий. Из 26 депутатов первого созыва, баллотировавшихся в областной Совет на повторное избрание, только 9 смогли стать победителями избирательного марафона208. Это можно считать признаком неудовлетворённости избирателей, как самим составом, так и деятельностью областного парламента первого созыва, а его обновление говорило не только о желании перемен, которые

население связывало с новым составом

законодательного органа власти. Подтверждением чему является избирательное объединение «Победа», которое полностью оправдало своё название. В новом депутатском корпусе 20 депутатских мандатов получили представители КПРФ и АПР из 36 баллотировавшихся кандидатов. В то же время из 138 независимых кандидатов только 22 человека стали депутатами, не обошлось без соответствующего лоббирования и использования административного ресурса. В целом областной Совет депутатов второго созыва можно охарактеризовать как команду, состоящую из директоров крупнейших предприятий области и управленцев высшего

звена.

О

появлении

сильного

директорского

лобби

писали

местные

журналисты209. Их победу на выборах можно объяснить проявлением патернализма, так как она во многом обеспечена трудовыми коллективами предприятий. В Томской области законодательным органом 7 декабря 1995г. на основании Указа Президента РФ «О выборах в органы государственной власти субъектов Российской

207

Выборы депутатов Новосибирского областного Совета депутатов РФ 21 декабря 1997 года (Сводная таблица по избирательным округам).//Советская Сибирь.1998. 6 янв. 208 Новосибирск политический 2001…– С.78-79. 209 Киршина Т.Путешественники в третье тысячелетие//Ведомости областного Совета депутатов.1997. 26 дек.

74

Федерации и органы местного самоуправления» было принято решение № 213 о продлении полномочий депутатов ещё на два года, т.е. до декабря 1997г210. После чего, руководствуясь

федеральным

законодательством

о

выборах,

соответствующими

статьями Конституции и Уставом Томской области местный парламент принял Закон «О выборах депутатов Государственной Думы Томской области». Данный закон определил

порядок

и

условия

проведения

выборов

в

законодательный

(представительный) орган субъекта РФ. На основании решения от 26 июня 1997г. № 471 Государственной Думы Томской области первого созыва, следующие выборы в законодательный орган власти были назначены на 21 декабря 1997 года211. По Закону о выборах был определён 21 двухмандатный избирательный округ по мажоритарной системе и единой норме представительства. В областную Думу второго созыва выбирали уже 42 депутата. По этому поводу существуют разные мнения. Например, увеличение численности депутатского

корпуса

объясняется,

с

одной

стороны,

стремлением

областных

законодателей обеспечить независимость Думы от влияния исполнительной ветви власти. Чем больше численность, тем меньше возможности у Администрации влиять на работу парламента через депутатов, представляющих исполнительные органы власти (руководителей

районов

области,

комитетов

обладминистрации

подчиняющихся

непосредственно Губернатору и т.п.). С другой стороны учитывалась географическая специфика области, т.е. крайне неравномерная плотность населения по городам и районам, и в результате было образовано восемь округов в составе нескольких городов и районов. Например, Северный округ № 17, включавший в себя г. Кедровый, Каргасокский и Парабельский районы, Светленский округ № 15 – соответственно г. Северск и часть Томского района. Для проведения самой процедуры выборов депутатов законодательного органа второго созыва было создано 736 участковых, 21 окружная и 13 территориальных избирательных комиссий. Появление территориальных комиссий было вызвано существованием

территориальных

муниципальных

образований

в

нескольких

избирательных округах. Они заменили окружные избирательные комиссии, там, где их не было. Состав каждой избирательной комиссии, как окружной, так и территориальной был утверждён Облизбиркомом по рекомендации представительных органов местного самоуправления. Избирательная комиссия Томской области разработала и отправила на округа примерно два десятка инструкций, методических указаний и положений 210

ГАТО, Ф.Р-1952, Оп 1, Д.77.Л.1-3. Там же. Д.93. Л.1.

211

75

регламентирующий

порядок

их

деятельности

во

время

выборов.

Также

организовывалось обучение членов избирательных комиссий. Здесь следует учесть такой принципиально важный момент, как изменение составов избирательных комиссий на местах, в связи с выдвижением кандидатур руководителей предприятий, глав местных администраций и т.д. Всего на выборах в Государственную Думу Томской области второго созыва баллотировалось 228 человек. От избирательных объединений 73 кандидата, от инициативных групп избирателей 127 кандидатов, самовыдвижением 28 кандидатов. Наиболее активно приняли участие в выборах такие общественно-политические организации и партии как: «Народно-патриотический Союз России» – 27 кандидатов, «Либерально-демократическая партия России» – 15 кандидатов, «Честь и Родина», «Томский монархический центр» каждый по 7 кандидатов, «Всероссийское общество инвалидов», Федерация профсоюзных организаций Томской области» каждое по 6 кандидатов, «Мемориал» - 2 кандидата, «Яблоко», «Фонд частных вкладчиков «Надежда», «Профсоюз предпринимателей Томской области» по 1 кандидату. В целом, активность избирательных объединений нельзя назвать высокой. Из 297 организаций, действовавших на территории Томской области и имевших право участвовать в выборах, фактически заявили своих представителей только 10 (примерно 3,36%). Может быть, это объяснялось нежеланием кандидатов показывать свои политические пристрастия, предпочитая выдвигаться как независимые, т.е. от групп избирателей. Такая тактика тогда себя оправдывала. Народ устал от бесконечных популистских обещаний, в основном федеральных политиков, в условиях инфляции, продолжающегося спада производства, падения уровня жизни, роста безработицы и т.п. Принадлежность к той или иной, особенно всероссийской партии или движению могла только оттолкнуть избирателей от того или иного кандидата. После проверки всех необходимых документов было зарегистрировано 46 кандидатов от избирательных объединений, 106 от инициативных групп избирателей и все 28 самовыдвиженцев, итого 180 человек. Реальное участие в выборах приняло 173 человека, часть зарегистрированных кандидатов сняла свои кандидатуры накануне выборов по разным причинам212. Рассматривая социальное положение претендентов на депутатский мандат, следует отметить, что 88 % из общего числа являлись служащими, остальные 12 % – это рабочие, труженики села, студенты, пенсионеры213. Это 212

Решения и постановления окружных избирательных комиссий о снятии кандидатур кандидатов в депутаты. ГАТО, Ф Р-1987. Оп 1, Д 503.Л.56 213 Там же. Д.599.Л.23

76

объяснялось тем, что предвыборная компания стоила немалых денег, которыми вышеперечисленные категории населения не располагали. Также они не имели доступа к административному ресурсу, в отличие от служащих и чиновников разного уровня. Во время предвыборной агитации возникали различные проблемы и трудности. Например, нужно было организовать бесплатное время для выступлений кандидатов на РГТРК «Томск». Для этого кандидатов из округов нужно было привозить в Томск для выступления в прямом эфире, а это стоило, по предварительным подсчётам, около 500 млн. рублей. При существующем тогда дефиците областного бюджета средств на это у облизбиркома просто не было. Выступления

всех кандидатов показывали в записи,

согласовав их с руководством территориальных и окружных комиссий. Избирательная комиссия Томской области и окружные комиссии следили за соблюдением законности, в первую очередь при проведении предвыборной агитации. Если возникала необходимость, применялись меры административного воздействия к кандидатам-нарушителям. Так, за время

избирательного марафона в облизбирком

поступило 27 жалоб и заявлений от кандидатов, как правило, друг на друга, по предполагаемым нарушением правил предвыборной агитации. 17 заявлений и жалоб после соответствующей их проверки избирательной комиссией были признаны необоснованными, семь удовлетворено, по остальным даны необходимые разъяснения. 21 декабря 1997г. выборы в Государственную Думу Томской области второго созыва состоялись. На всех двухмандатных избирательных округах было избрано 42 депутата, т.е. 100% состава законодательного органа. Явка избирателей на выборы составила в среднем по области 41,55%. Это гораздо более высокий показатель, чем на выборах в Думу первого созыва. Тогда, например, в областном центре в выборах участвовало немногим более 25% избирателей, а в двух округах вообще вынуждены были проводить повторное голосование. Наиболее высокой в 1997г. была явка в сельских и северных районах. Например, в г.Кедровом, Парабельском, Каргасокском избирательном округах явка составляла 58,04 %, Кривошеинском, Чаинском, Бакчарском – 54,91%, Кожевниковском, Шегарском – 53,01 %. Традиционно сельское население испытывало определённый пиетет к власти, особенно если эта власть состоит из людей выбираемых из народа, а не назначаемых сверху. Жители же областного центра проявляли политическую пассивность в силу разных причин. Именно поэтому многие местные политики, постоянно проживающие в Томске, баллотировались по северным сельским округам (например, Г. Шамин,

77

С.Жвачкин). Там и конкуренция пониже, а значит, сил и средств на предвыборную борьбу нужно поменьше при гарантированной явке избирателей. Краткие итоги выборов в Государственную Думу Томской области второго созыва (42 депутатских мандата) были таковы: из 46 кандидатов от избирательных объединений было выбрано только 3 (6,52 %), а из 104 человек от инициативных групп избирателей – 39 (36,8 %). Эти цифры свидетельствуют о том, что стать депутатом областного

масштаба

невозможно

без

мощной

финансово-промышленной

или

административной поддержки. Так, из 28 самовыдвиженцев никто не стал депутатом. Прагматизм избирателей на депутатских выборах особенно заметен при распределении вновь избранных парламентариев по сферам основной деятельности. Например, 20 депутатов являлись производственниками, причем, руководителями предприятий, обеспеченными солидной электоральной базой (Рубцов Е.Л. – директор ОАО «Томские мельницы», Никитенко С.Н. – директор ЗАО «Томский инструмент» и др.). От органов власти (представительной и исполнительной ветви различного уровня) в областную Думу из 18 кандидатов были избраны 9 человек (50 %). Нужно отметить, это наибольшее процентное соотношение между претендентами и избранными депутатами, что свидетельствует об эффективности административного ресурса. Среди оставшихся: 12 депутатов – это представители непроизводственной сферы и 1 пенсионер. Рассматривая

возрастную

характеристику

народных

избранников,

следует

заметить, что наибольшую поддержку получили кандидаты от 40 – 49 лет – 18 депутатов (42,85 %), затем от 30 – 39 лет – 10 депутатов (23,8 %). Одинаково распределились предпочтения по двум возрастным категориям: от 50 – 59 лет и старше 60 лет – по 7 депутатов в каждой группе, соответственно по 16,67 %. Приведенные цифры позволяют утверждать то, что депутатский корпус состоял из людей разного возраста, в основном имеющих солидный период трудовой и политической активности 35 – 60 лет. К примеру, из 17 кандидатов в возрасте до 30 лет, никто не победил на выборах214, что также говорит в пользу достаточно взвешенного подхода избирателей к своему выбору. В итоге, депутатами Государственной Думы Томской области второго созыва в 1997 году стали, в большинстве своём, люди, имеющие высшее образование, практический и жизненный опыт. Они состоялись в своих сферах деятельности: будь то бизнес, производство или государственная служба. В отличие от первого парламента, в областную Думу второго созыва впервые были выбраны 3 женщины-депутата. Почти 214

ГАТО. Ф. Р – 1987. Оп. 1. Д.599. Л. 21

78

четверть депутатского корпуса оказалась избранными на второй срок, завоевав доверие избирателей и заняв в большинстве своем первые места в своих избирательных округах. Хотя победа некоторых из них, возможно, явилась результатом не только грамотного ведения постоянной кампании, как в период выборов, так и во время депутатской деятельности, но и результатом использования административного ресурса и больших финансовые вливаний. Так, среди переизбранных оказались известные в области политики и довольно крупные хозяйственные руководители Н.А Вяткин, Б.А Мальцев, Ю.Я. Ковалёв, Е.Л Рубцов и др., имевшие существенные преимущества перед другими кандидатами. Таким образом, в середине 90-х годов активно начался процесс становления через выборы новых законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ. Собственно, на основании выборов формировались и советские представительные органов власти. Но политическая реформа несколько изменила избирательный процесс. Его рассмотрение свидетельствует о том, что в регионе судьба новых законодательных органов с самого начала их деятельности, складывалась поразному. Дело в том, что формироваться местные парламенты (со второй половины 90х) стали по нормативно-правовым актам самих субъектов. Этим же можно объяснить многообразие

форм

организации,

структуры,

численности

и

способов

функционирования законодательных органов. В Новосибирской и Томской областях, с 1994 по 2001гг., областной Совет и Государственная Дума переизбирались дважды, тогда, как в Кузбассе законодательный орган трёх созывов уже функционировал, да ещё успел и название сменить на старое. Это лишний раз подтверждало, что процесс перехода к новой системе политических отношений в соседних областях одного региона при формально одинаковых условиях избирательного процесса проходил сложно и неоднозначно. Во-первых, во всех трех рассматриваемых областях выборы прошли, как и в большинстве регионов России, по мажоритарной системе. Стандартными оказались и требования к избирателям: возраст, проживание и т.д. Относительно требований к избираемым также наблюдалась стандартность. Одинаково в трех областях был установлен порог явки: 25 % от числа избирателей. В итоге, избирательные системы оказалась аналогичными, и в данном случае не приходиться говорить о какой-либо региональной специфике, проявившейся в процедуре выборов. Во-вторых,

реальной

стала

конкуренция

между

кандидатами

в

условиях

многопартийности и отсутствия жёстких указаний из федерального центра по поводу

79

предполагаемого

персонального состава местных парламентов. Везде, согласно

местному выборному законодательству, были созданы формально равные условия для всех кандидатов, вне зависимости от их социального положения и партийной принадлежности. Избиратели, отдавая предпочтение тем или иным кандидатам, имели возможность выбирать из числа нескольких претендентов. В-третьих, некоторым достоинством выборов явилось то, что кандидаты могли выдвигаться не трудовыми коллективами, а инициативными группами, партиями, общественными

объединениями

и

даже

самовыдвижением.

Это

обеспечивало

открытость и альтернативность избирательного процесса. В итоге выборы как демократическая процедура сыграли роль механизма формирования новых органов законодательной власти в рассматриваемых субъектах РФ. Вместе с тем, анализ их результатов позволил выявить несколько тенденций, ярко проявившихся в избирательном процессе. Во-первых, результаты выборов не позволяют определить данную процедуру как адекватно отражающую предпочтения населения. Во всех трех областях явка избирателей колебалась от 28 % до 42 %, несмотря на то, что избиркомы полностью использовали свой административный ресурс. Во-вторых, результаты выборов во многом зависели от грамотно реализованных вариантов манипулирования электоральным процессом исполнительной властью. Это установление сроков выборов («новогодние выборы» 29 дек. 1996г. в Кемерово), нарезка

округов,

влияющая

на

численность

депутатского

корпуса,

поддержка

определённых кандидатов («предпочтительный список губернатора» в Томске) и др. В-третьих, кандидаты,

победу

имеющие

в

избирательном

мощные

ресурсы:

марафоне

одерживали,

финансовые

или

как

правило,

административные.

Совершенно прав был М. Афанасьев, утверждая, что наименее представленными в законодательных органах субъектов оказались структуры, не входящие во власть и крупный бизнес: различного рода общественные ассоциации, институты науки, образования, культуры, информации215. Кроме этого, выборы продемонстрировали важную роль авторитета политического лидера, поддерживающего тот или иной предвыборный блок. Примером удачного сочетания всех ресурсов явилась победа в 1999г. «Избирательного блока А.Тулеева» в Кузбассе. (А. Тулеев в 1997г. стал Главой администрации Кузбасса, его избрание было своеобразным «вотумом доверия», в

215

Афанасьев. М. Указ.соч. – С.43-45.

80

первую очередь, личности самого кандидата, а уже затем его политической программе216). Определяя демократические выборы как механизм формирования региональных легислатур, можно согласиться с Н. Петровым. Он отмечал, что «конечным показателем эффективности и совершенства избирательной системы, ее применимости к данному сообществу является не столько даже соответствие неким универсальным канонам, сколько сами результаты выборов и, в первую очередь, персональный состав избранников»217. Именно состав депутатского корпуса является одним из важных условий дееспособности новых законодательных (представительных) органов власти субъектов федерации. Итоги

выборов

свидетельствуют

о

том,

что

депутатами

региональных

законодательных органов становились люди, обладающие достаточными средствами для ведения избирательной компании, в том числе, используя и административный ресурс. Это в основном руководители крупных предприятий и главы местных администраций. структура

В

результате

легислатур,

сформировалась

определившая

основные

профессионально-корпоративная направления

законотворческой

деятельности, при которой реализация контрольной и представительной функции приобрела второстепенный характер.

216 217

Желтов М.В. Указ.соч. – С.58. Н.Петров. Выборы представительных органов власти регионов // МЭ и МО. – 1995. – №4. – С.42.

81

1.3. Структура новых законодательных органов государственной власти в субъектах РФ Создавая новую систему органов государственной власти в субъектах федерации, реформаторами были взяты за образец модели американского и европейского федерализма. Так, в США все штаты (кроме Небраски) имеют двухпалатную структуру. А в Германии наоборот – все земли (кроме Баварии) являются однопалатными. Но в России законодательные органы государственной власти субъектов федерации по своей структуре отличаются от них, так как существенное влияние на формирование организационной структуры региональных легислатур оказала ассиметричная модель РФ. В республиках новые законодательные органы государственной власти были двухпалатными, а в областях, краях и федеральных городах – однопалатными. Указы Президента РФ и Федеральный закон от 1992г. «О краевых, областных Советах народных депутатов» во многом предопределили многие параметры построения этих органов государственной власти, например, количество депутатов, в том числе, работающих на профессиональной постоянной основе. По сути, федеральный центр разработал модель их организации, предусматривающую некую унификацию. Но, как справедливо заметил Н.Петров: «Однотипно не значит однообразно»218. До начала радикальной политической реформы система Советов как органов представительства имела унифицированный характер. В Кемеровской, Новосибирской и Томской областях она по своей структуре и способу функционирования практически ничем не отличалась от Советов других регионов страны. Однако реальное руководство всей

хозяйственной,

культурной,

политической

жизнью

и

социальной

сферой

осуществляли партийные комитеты, что и обусловило критику структуры Советов как громоздких и неэффективных, и впоследствии их постоянную трансформацию. После августовского путча 1991 года, в Кузбассе, как и по всей стране, была сформирована президентская вертикаль власти. Главой администрации области соответствующим указом Президента был назначен М. Б. Кислюк219. Органы власти были чётко разделены на исполнительную – в лице администрации области, и законодательную – в лице облсовета народных депутатов. В Совет 21 созыва было выбрано 250 депутатов. Организационные сессии нового созыва избирали облисполком 218 219

Он же. Выборы органов представительной власти // МЭ и МО. – 1995. – № 3.– С. 29. Наша газета. 1991. 14 сен.

82

и постоянные комиссии областного Совета. На этих же сессиях утверждались начальники отделов и управлений облисполкома. Обслуживали работу облсовета и облисполкома аппарат в составе общего организационного и финансово-хозяйственного отделов и соответствующие службы. Для более оперативной работы в мае 1990г. из числа депутатов был выбран Президиум облсовета, а затем в феврале 1992г. на сессии – малый Совет в количестве 32 членов. В составе Совета действовали 18 постоянных комиссий и комитет депутатского контроля. К 1993г. реально в составе облсовета было 243 народных избранника, из них на постоянной основе работало 16 депутатов 220. Облсовет взаимодействовал в своей деятельности с городскими, районными Советами, ВС Российской Федерации. Аналогичная картина была и в Новосибирской области, где Совет народных депутатов 21 созыва был выбран, как и везде, весной 1990г. в количестве 250 депутатов. Он также работал в сложной политической и экономической ситуации. Изменялись полномочия

и

исполнительную

функции власть,

Совета. была

Произошло

образована

деление

областная

на

законодательную

администрация 221.

и

Вместо

президиума Совета в соответствии с принятым ВС РФ Законом «О некоторых вопросах правового

регулирования

деятельности

краевых,

областных

Советов

народных

депутатов» был выбран малый Совет, осуществляющий все полномочия облсовета в период между сессиями. В состав малого Совета, утверждённого 16 января 1992г. на IX сессии облсовета, было избрано 48 депутатов222, в составе Совета было 18 комиссий. Что касается Томской области, то в условиях перестройки 1990г. после первых демократических выборов в Совет пришли люди, не являвшиеся в большинстве своём креатурой обкома партии. Естественно, новоизбранные депутаты не желали выступать в роли безмолвных исполнителей указаний областного партийного комитета. В Совете было создано 19 депутатских фракций и 14 комитетов. Совет, безусловно, был хорош, как представительный орган власти, но как законодательный орган он вызывал большие сомнения, так как большинство избранных депутатов, в силу объективных для того времени обстоятельств, не могли быть грамотными законотворцами. Сама структура и формы функционирования Совета уже тогда не отвечали стремительно меняющимся политическим реалиям. Большой по численности, неповоротливый и громоздкий по

220

ГАКО, Ф.Р-790, Оп 16, Д. 28. Л.7. Постановление Администрации Новосибирской области о прекращении полномочий исполкома и правопреемнике – Главе администрации. №276 от 27.11.1991. ГАНО.Ф.Р – 1020.Оп.2.Д.3774.Л.1. 222 Решение IX сессии от 16.01.92. «Об избрании малого Совета областного Совета народных депутатов» ТАНОСД. Протокол IX сессии Новосибирский областной Совет народных депутатов (двадцать первого созыва). Л.56 – 57. 221

83

структуре, Совет изначально создавался только, как фасад народного представительства и был мало приспособлен для реальной законотворческой деятельности, не говоря уже о работе над бюджетом и контроле над исполнительной властью. Это было очевидным для тех, кто пришёл в Совет работать, а не дискутировать. Поэтому, после указа Президента №148 от 20.10.1991г. об укреплении органов власти и управления и повышения действенности представительных органов, на 10-й сессии Облсовета

было

принято

решение

о

разграничении

полномочий

между

представительной и исполнительной властями на территории Томской области. По решению сессии вместо исполкома создавалась Администрация и началась подготовка к формированию Малого Совета

223

. Во время

действия президентского Указа о

назначении Главы Администраций на 11-й сессии Облсовета Президиум был упразднён и принято Положение о Малом Совете, где регламентировался порядок его избрания и утверждения, персональный состав членов Малого Совета 224. Этот Малый Совет состоял уже только из 33 депутатов и занимался согласно регламенту решением текущих вопросов вне сессии. В полном составе областной Совет теперь собирался дважды в год, а его функции сводились в основном к утверждению решений Малого Совета. Эти преобразования, безусловно, повысили эффективность работы представительного органа власти, но говорить о его серьёзной законотворческой деятельности в тот период времени пока не приходится. В такой форме областной Совет функционировал до печально известных событий в Москве начала октября 1993 года, т.е. около полутора лет. Таким образом, структуру представительных органов государственной власти в субъектах РФ можно было представить следующим образом. До 1992г. и принятия новой Конституции существовала повсеместно единая схема областных советов – численность Совета 250 депутатов, для того чтобы

обеспечить полноценное

представительство всех слоёв населения. В каждом совете функционировало по 18 комиссий:

планово-бюджетная,

по

экономической

реформе,

самоуправлению,

внешнеэкономическим связям, по аграрным вопросам, по проблемам развития промышленности, координирования техники и технологии, по инвестициям и развитию в строительном комплексе и архитектуре, по развитию науки и народного образования, по товарам народного потребления, торговле и другим услугам населению, по топливно-энергетическому

комплексу,

по

вопросам

экологии

и

рациональному

использованию природных ресурсов, по охране здоровья населения, по охране семьи, 223 224

ГАТО, Ф.Р-829 Оп.1 Д.2136.Л.17 Там же. – Д.2159.Л52.

84

материнства и детства,

по социальному обеспечению,

по культуре, искусству, по

физкультуре и спорту, мандатная комиссия, по депутатской этике, счётная комиссия, по правам человека и межнациональным отношениям, по делам молодёжи225. В структуру совета входили и руководящие органы – исполком, Президиум, Малый Совет. Это позволяет утверждать, что структура Советов была довольно громоздкой, иерархичной

и,

следовательно,

малоэффективной.

Во-первых,

широкий

спектр

направлений деятельности, представленный в работе 18 комиссий, не позволял определить приоритетные из них. Отсюда некоторая неясность в компетенции и ответственности депутатского корпуса. Следовательно, и значимости его деятельности в социально-политической, экономической и культурной сферах общественной жизни. Во-вторых,

большая

организационных

численность

структур,

что,

Совета

требовала

безусловно,

создания

приводило

к

внутренних

бюрократизации

представительного органа и снижению его эффективности. По сути, самым важным работающим звеном в структуре Совета был только Малый Совет. Возможно, именно это обстоятельство и способствовало сокращению численности депутатов. Реформа представительных органов власти потребовала осмысления опыта депутатской работы и поиска более дееспособной структуры. Формирование

новых

законодательных

органов

власти

привело

к

изменению

представления не только о специфике их парламентской деятельности, но и отразилось на властной структуре и механизмах их взаимодействия. Но

прямая

связь

между

численностью

регионального

парламента

и

эффективностью его деятельности очень спорна. Так, законодательные органы субъектов зарубежных федераций насчитывают в среднем около 100 депутатов. В США численный состав верхних палат колеблется от 20 депутатов в Аляске и Неваде до 67 депутатов в Миннесоте. Нижние палаты насчитывают от 40 в Аляске и Неваде до 400 депутатов в Нью-Гемшире. Причем, члены верхних палат, как правило, избираются сроком на 4 года, а члены нижних палат – на 2 года226. И в этой связи, можно предположить,

что

сокращение

численности

депутатского

корпуса

российских

региональных легислатур было вызвано, в первую очередь, не интересами повышения качества

местного

законотворчества,

а

желанием

иметь

управляемые

органы

представительной власти.

225

Классификатор решений сессий Томского областного Совета народных депутатов 21-го созыва. Томск. 1993. 60с. 226 Зарубежный федерализм: организация государственной власти в субъектах федерации / Отв. ред. В.В.Маклаков. – М., 1996. – С.26.

85

Дееспособность парламента как института власти зависит от многих факторов. Ранее упоминалось, что важную роль играет персональный состав законодательного органа. Не менее значимыми являются структура и внутренняя организация легислатур. Отсутствие документов, жёстко регулирующих при формировании новых органов законодательной

власти

в

субъектах

федерации

их

внутреннюю

организацию,

способствовало поиску оптимальной модели на местах. Рассмотрение процесса создания структуры новых законодательных органов государственной власти, в исследуемых субъектах можно начать с Кемеровской области. Первое заседание нового законодательного (представительного) органа государственной власти Кемеровской области состоялось 5 апреля 1994 года. Борьбы за кресло спикера в Кузбассе, как уже упоминалось, практически не было, так как Председателем депутаты единогласно избрали А. Тулеева. Его заместителем стала Н. Соколова. Отказ от старой практики Советов обусловил поиск новой системы организации депутатской работы. В этом плане деятельность по созданию структуры Законодательного Собрания Кемеровской области мало отличается от опыта соседних областей. Для работы областного парламента первого созыва были сформированы мандатная комиссия и 5 комитетов: по бюджету, налоговой и финансовой политике; по экономической деятельности, природопользованию и аграрной политике; контрольноправоохранительный; по социальной защите и здравоохранению; по науке, культуре, образованию и национальной политике227. На постоянной основе в новом областном парламенте работало 11 депутатов. На второй сессии, состоявшейся 21 апреля 1994г., было принято Положение о Законодательном Собрании Кемеровской области. Согласно данному документу в структуру

Законодательного

Собрания

входил

также

аппарат,

состоящий

из

протокольного, организационного, юридического отдела и отдела кадров, а также из канцелярии, машинописного бюро, бухгалтерии и приёмной граждан228. В Новосибирске депутаты областного Совета, также избранного в 1994г., провели первое собрание, на котором им были вручены официальные мандаты и избран организационный комитет по подготовке первой сессии. На первой сессии 26-27апреля 1994г. был выбран Председатель Новосибирского областного Совета депутатов А. Сычёв. В отличие от Кемерово, здесь на пост Председателя претендентов было трое – П.

227

Демченко Е.Г. Указ.соч. – С.75. Предисловие к описи дел постоянного хранения Законодательного Собрания Кемеровской области первого созыва за 1994-1996 гг. – Текущий архив Законодательного Собрания Кемеровской области, 1996. Протокольный отдел. Л.1. 228

86

Исаев, А. Кисельников и А. Сычёв. После первого тура голосования остались А. Сычёв и А. Кисельников. Второй тур победителя также не выявил, так как за А. Сычёва проголосовали 17 депутатов, за А. Кисельникова 11, а для избрания нужно было не менее 18 голосов. Пришлось повторно выдвигать кандидатуры. Снова были выдвинуты А.Кисельников, А.Сычёв и ещё депутат Н.Бараулин. Депутат А.Кисельников взял самоотвод, в результате Председателем был избран А. Сычёв, получивший 19 голосов, так как за Н.Бараулина было подано только 11 голосов229. На этой же сессии было образовано 7 комитетов: по законодательству и взаимодействию с органами местного самоуправления, политическими партиями, общественными движениями и СМИ; по бюджетной, налоговой и финансово-кредитной политике;

по

экономике,

внешнеэкономическим

управлению

связям;

по

собственностью промышленности

и

межрегиональным,

и

производственной

инфраструктуре; по экологии и природным ресурсам; по социальной политике, науке и здравоохранению, образованию и культуре; по потребительскому рынку, земельным вопросам и аграрной политике230. Надо заметить, что в новосибирском областном парламенте работало самое большое количество созданных комитетов. Это было связано, во-первых, с желанием учесть опыт работы 18 комиссий Совета XXI созыва, во-вторых – со спецификой достаточно большого региона и самого областного центра. На этой же сессии был рассмотрен проект Положения о Новосибирском областном Совете депутатов, регламентирующий деятельность комитетов и комиссий, а также принято решение об организационном обеспечении деятельности Совета и его аппарате. Затем на третьей сессии были утверждены структура и штат аппарата Совета численностью 50 человек, выбран Заместитель Председателя Совета и помощник Председателя, утверждён Регламент Совета 231. Четвёртая сессия приняла Положение о комитетах и комиссиях областного Совета, по которому уже разрабатывались и утверждались на сессиях положения по каждому из семи комитетов 232. Это вполне естественный процесс, областной парламент начал работу с организации собственной деятельности и принятия основополагающих документов.

229

Решение первой сессии Новосибирского областного Совета депутатов «Об избрании председателя областного Совета депутатов» от 26.04.1994.//Ведомости Новосибирского областного Совета депутатов. 1994. 29апр. – 5мая. 230 Ведомости Новосибирского областного Совета депутатов. – 1994. – 29 апр. -5мая. 231 Ведомости Новосибирского областного Совета депутатов. – 1994. – 3-9июня. 232 Ведомости Новосибирского областного Совета депутатов. – 1994. – 8-14 июля.

87

Руководил Советом Председатель и его заместитель, имеющие помощников. Кроме этого, в структуру Совета входили Совет председателей комитетов и постоянных комиссий (совещательный орган), помощники депутатов в округах и две комиссии: мандатная и по вопросам депутатской этики. Что касается реформирования законодательного органа власти в Томской области, то первый вариант его структуры был предложен еще в октябре 1993г. Председателем областного Совета народных депутатов Г.А. Шаминым 233. Он был отражен в следующих документах:

«Распоряжение

о

нормативно-правовых

актах

по

реформе

представительного органа власти Томской области», «Положение о парламенте (представительном органе государственной власти) Томской области» и «Положение о выборах депутатов парламента (представительного органа государственной власти) Томской области». Позже, 29 октября 1993г., опубликованы «Дополнения к Положению о парламенте (представительном органе государственной власти области)». Согласно этому варианту, Парламент Томской области являлся однопалатным органом, работающим на постоянной основе, осуществляющим правотворческую, бюджетно-финансовую и контрольную парламентские функции в соответствии с полномочиями, закреплёнными за Томской областью как субъектом Федерации Конституцией Российской Федерации и Федеративным договором234. При парламенте планировалось образование Комитета территорий. Этот орган предназначался для согласования интересов жителей различных административнотерриториальных

единиц

области.

Члены

Комитета

территорий

должны

были

избираться представительными органами местного самоуправления по одному от городов областного значения и сельских районов Томской области и работать на общественных началах. Комитет территорий должен был принимать к рассмотрению нормативные акты, принятые парламентом области по следующим вопросам: 1) организация местного самоуправления на территории области; 2) областные социально-экономические программы и бюджет области; 3) природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение

экологической

безопасности;

233

4)

изменение

административно-

Шамин Григорий Андреевич род. 3 окт. 1955 г. В 1979 г. закончил Московский инженерно-физический институт, в 1998 г. – Московский государственный университет. В 1979 г. начал трудовую деятельность инженером на Сибирском химическом комбинате. В 1990 г. избран депутатам, а затем в 1991 г. – Председателем Совета народных депутатов. В 1994 г. возглавил областную службу занятости. В 1996 г. переведен в администрацию Томской области на должность заместителя главы администрации. С января 1998 г. – заместитель председателя Государственной Думы Томской области, председатель правового комитета Думы. 234 Народная трибуна. – 1993. – 26 окт.

88

территориального деления области; 5) принятие Устава области и Регламента Комитета территорий, внесение в них изменений и дополнений. Передаваемые парламентом Комитету территорий нормативные акты должны были быть рассмотрены последним в 30-дневный срок. Комитет мог вернуть парламенту переданные ему нормативные акты со своими замечаниями. Но последнее слово в принятии нормативных актов оставалось за парламентом области, и Комитет территорий по данному Положению не мог этому воспрепятствовать. Сессии парламента планировалось проводить не реже двух раз в год. Первую сессию до избрания председателя парламента должен вести старший по возрасту из числа

депутатов

парламента.

Полномочия

парламента

сохранялись,

если

присутствовало не менее 2/3 депутатов от числа избранных. Принятым считалось решение парламента, за которое проголосовало более 50% депутатов, присутствовавших на сессии. Парламент области учреждал комитеты – постоянно действующие органы, созданные по отраслевому, функциональному или иному принципу с целью подготовки законопроектов и рассмотрения иных вопросов, выносимых на сессию. Правовой акт нормативного характера (законопроект), принятый сессией парламента, представлялся на подпись главе администрации области. Но данный вариант, предложенный депутатами Совета 21 созыва, был лишь частично реализован исполнительной властью при проведении административной реформы.

В

частности,

идея

о

создании

Комитета

территорий

осталась

невостребованной. Хотя реализация этой идеи возможно позитивно бы отразилась на развитии местного самоуправления в области. Комитет территории способствовал бы решению многих проблем на местах. Все эти задачи предстояло решать уже новому законодательному органу – областной Думе первого созыва, выборы в которую проходили так же,

как и в других областях, в 1994г. Здесь объяснение простое.

Исполнительная власть, реформируя законодательный орган, концентрировала все полномочия в своих руках. Администрация области не была заинтересована (в тот момент) на создании дополнительных структур принимающих участие в решении тех или иных вопросов, даже на уровне местного самоуправления. На первом собрании, состоявшемся 14 апреля 1994г., были избраны Председатель Думы – Б.А. Мальцев и два его заместителя 235. Председатель Думы по штатному

235

Красное Знамя . – 1994. - 16 апр.

89

расписанию 1994г. имел двух заместителей, (работающих, как и он, на постоянной основе), заместителя – руководителя аппарата и трёх консультантов-помощников. Имела место определённая интрига вокруг выборов первого спикера. Кандидатур было две: Б. Мальцев и А. Феденёв. Первый на момент выборов – бизнесмен (Ген. директор

Томской

промышленно-строительной

ассоциации),

второй

–

Глава

администрации Бакчарского района. На собрании присутствовало 18 депутатов. Голосовали три раза, с минимальным перевесом победил Б.Мальцев. В результате А.Феденёв стал заместителем спикера вместе с С.Ильиным. Выборы заместителей прошли без проблем с первого раза. Несколько месяцев спустя депутат А.Феденёв был назначен Полномочным представителем Президента РФ по Томской области. Б. Мальцев

является не только первым, а пока единственным спикером областного

парламента. Сами депутаты всех четырёх созывов доверяли ему пост председателя Думы путем выборов, а это говорит о многом. На втором собрании 27 апреля 1994г. были утверждены регламент и структура областной Думы, а также положение о её аппарате 236. Регламент являлся самым главным организационным документом, так как устанавливал порядок работы Думы, ее собраний, комитетов и комиссий, права и обязанности депутатов и приглашенных на ее собрания. Регламент был утвержден решением Томской областной Думы № 12 от 27 апреля

1995г.

Желая

придать

максимальную

дееспособность

малочисленному

депутатскому корпусу (21 человек), регламент разрешал депутатам с согласия коллег входить одновременно в состав двух комитетов (2 гл., п.8). Исключение составляли только

Председатель

и

заместители

Думы237.

Председателя

Но

в

регламенте,

определяющем деятельность комитетов и комиссий (гл.6, п.136-157), говорилось только о ведущих правовом и организационном комитетах без уточнения их названий. На этом же втором собрании Думы 7 апреля 1994г. депутатам была предложена следующая структура

законодательного

руководителя

комитетов

–

органа:

председатель,

бюджетно-финансового,

два

заместителя,

правового,

четыре

контрольного

и

социальной защиты (все на освобожденной основе)238. Решением № 136 от 26 июля 1995г. Дума приняла Устав (Основной Закон), который

определил,

что

законодательным

(представительным)

органом

государственной власти в области является теперь Государственная Дума Томской

236

ГАТО, Ф.Р-1952, Оп.2, Д.3, Л.54-78. Регламент Томской областной Думы: Утвержден решением Томской областной Думы № 12 от 27 апреля 1994 г. – Томск: Областная Дума, 1994. – 18с. 238 С.Паладин Борис Мальцев о структуре областной Думы. // Красное знамя.- 1994. - 26 апр. 237

90

области239. В Уставе были определены субъекты законодательной власти области, статус

депутата

законодательного

органа

государственной

организационная деятельность, полномочия, контрольные функции

власти 240

области,

. Изменился сам

регламент законодательного органа и структура. Теперь областной парламент имел в своём составе три комитета: бюджетно-финансовый, правовой и контрольный. Была разработана структура и штатное расписание, создан аппарат Думы (тогда 32 человека), включая депутатов, работающих на постоянной основе. Был создан Совет Думы как координирующий орган, занимающийся предварительной подготовкой организационных решений по всем вопросам деятельности законодательного органа. В Совет Думы входили Председатель, его заместители, председатели комитетов

и

руководитель аппарата. Первым руководителем аппарата являлась Л.В. Бабич. Под

руководством

начальника

аппарата

Думы

находились:

финансово-

хозяйственный отдел, пресс-центр, секретариат, группа консультантов, канцелярия, машинописное бюро, протокольная группа, копировально-множительное бюро241. В 1996г. структура аппарата нового законодательного органа претерпела изменения. Два помощника-консультанта председателя Думы были сокращены, вместо них вводились два заместителя руководителя аппарата. Также были созданы бюджетнофинансовый и юридический отделы. Из группы консультантов, главных специалистов и пресс-центра был образован организационный отдел. Канцелярия, машинописное бюро, протокольная группа и копировально-множительное бюро составили секретариат. Руководитель секретариата также подчинялся начальнику аппарата Думы242. Такую структуру имела Государственная Дума Томской области первого созыва до конца своей деятельности – ноября 1997г. Реорганизация аппарата была связана с изменениями в работе законодательного органа. Депутаты первого созыва совместно с аппаратом

только

нарабатывали

опыт

парламентской

деятельности.

Порой,

перестраивались на ходу, убирая что-то лишнее, либо наоборот добавляя. Анализируя структуру законодательных органов власти в трех смежных областях сибирского региона, можно установить, что численность депутатского корпуса областных парламентов колебалась от 20 до 50 человек. Руководили деятельностью законодательного органа Председатели, имевшие двух заместителей. Количество комитетов, отражающих определенные самими депутатами приоритетные направления,

239

ГАТО, Ф.Р-1952, Оп.1, Д.24,Л.20-27. Устав Томской области – Томск: Янсон и СВ, 1995. – С.15-23. 241 ГАТО, Ф.Р. 1952, Оп.1.Д. 44.Л.1-4. 242 Там же. Д.77. Л.1-3. 240

91

колебалось в этих областях от 3 до 7. Для обеспечения эффективной работы парламентов были созданы аппараты, включающие соответствующие комитетам отделы с узкими специалистами. Таким образом, избранные в 1994г. согласно президентскому указу, новые органы законодательной власти фактически одновременно занимались созданием структуры и разработкой

документов,

определяющих

направления

и

характер

депутатской

деятельности. Учитывая изменившиеся функции и статус представительного органа, депутаты отказались от многочисленности комиссий, тем более что значительно сократился сам состав депутатского корпуса. Рассмотрение структуры парламентов трех областей позволяет говорить о том, что самое значительное сокращение произошло в Томской области. В связи с тем, что основная нагрузка легла на правовой и бюджетнофинансовый комитеты, они оказались самыми значимыми элементами структуры. Именно в них рассматривались жизненно значимые для области вопросы, на их запросы работал аппарат и его специалисты, по результатам их работы выстраивалась повестка парламента. Еще одним важным показателем дееспособности и востребованности этих комитетов является практика лоббизма, постоянно шедшая со стороны исполнительной власти, бизнес-элиты, общественности. Первый опыт работы законодательных органов власти, несмотря на кратковременность (4 года), оказался достаточным для становления новой властной структуры. Так, в Кузбассе областной парламент теперь уже второго созыва тоже претерпел некоторые изменения, которые сказались на его структуре. Для подготовки сессий законодательного органа и координации его деятельности были выбраны председатель и его заместитель. Председателем Законодательного Собрания второго созыва стал А. Филатов243, а его заместителем – С.Аленичев. Для осуществления своих полномочий депутаты сформировали внутри регионального парламента 5 комитетов: по вопросам местного самоуправления и государственного устройства; по бюджету, налоговой и финансовой политике; по социальной политике; по экономической деятельности и контрольно-правоохранительный. В отличие от комитетов первого созыва, вместо комитета по науке и образованию появился

комитет

по

вопросам

местного

самоуправления

и

государственного

Филатов Александр Алексеевич – род. 5 сент. 1940 г. В 1967 г. закончил Кузбасский политехнический институт. С 1967 – 1983гг., работал на шахте «Полысаевская», прошёл путь от горного инженера до зам. директора. С 1983-1987гг. – директор шахты. 1987-1990гг.-нач.Ленинской горной инспекции. С 1990-первый секретарь Л-Кузнецкого горкома КПСС. С 1992-1995 гг. – тех.директор ,1- зам. ген.директора компании «Ленинскуголь». Избирался депутатом район.,гор.Советов народных депутатов Кемеров.области. Депутат ЗС Кемеров.области 1,2 -созывов. С 1997 - 1999гг. - Председатель СЗ Кемеров.области 2 созыва. Избирался от КПРФ при поддержке «Народовластие. Блок А. Тулеева».

243

92

устройства, а комитет по социальной защите стал называться комитетом по социальной политике. Объясняется это тем, что перед депутатами второго созыва стояла сложная задача – регулирование государственного строительства на территории области и создание правовых условий для местного самоуправления. Смена приоритетов в деятельности

привела

к

изменению

профильных

комитетов.

Для

обеспечения

эффективности парламентской работы была образована мандатная комиссия и по депутатской этике244. С 7 июня 1998г. в соответствии с Законом «О государственной службе Кемеровской области» (13.02.98) в структуре Законодательного Собрания произошли изменения245. Переименованный орган законодательной власти – Совет народных депутатов Кемеровской области первого созыва (хронологически это третий созыв областного парламента, начиная с 1994г.), в отличие от предыдущих, изменил структуру органа в сторону увеличения комитетов и штата аппарата. Вместо работавших ранее 5 комитетов было

сформировано

самоуправления

и

7:

по

вопросам

правоохранительной

государственного

устройства,

местного

деятельности;

экономике,

бюджету,

по

финансам и налогам; по вопросам промышленности, транспорта, связи и управления собственностью;

по

социальной

политике;

по

вопросам

строительства,

предпринимательства, жилищно-коммунального и дорожного хозяйства; по аграрной политике, ресурсам, землепользованию и потребительскому рынку; по национальной политике и экологии. Также были образованы две комиссии: мандатная и по этике и регламенту. На постоянной основе в Совете трудилось 12 депутатов: председатель, первый заместитель, второй заместитель, 5 председателей постоянных комитетов, 4 заместителя председателей постоянных комитетов. Председателем Совета народных депутатов первого созыва был выбран Г. Т. Дюдяев, двумя его заместителями стали – Н.В. Бублик и Э.В. Жигулина. Надо отметить, что направления профильных комитетов Совет народных депутатов Кемеровской области первого созыва, по сути третьего депутатского корпуса, были подвержены серьезным изменениям. Из ранее действовавших, в структуре остались

3

комитета:

самоуправления

и

по

вопросам

правоохранительной

государственного

устройства,

местного

деятельности;

экономике,

бюджету,

по

финансам и налогам; по социальной политике. Причем, значительно расширился спектр

244

Историческая справка. Составитель В. Балахонов. Текущий архив Совета народных депутатов Кемеровской области. Кемерово. 1998. С.2. 245 Там же. – С. 3.

93

интересов

бюджетного

комитета.

Появление

4

новых

комитетов

обусловлено

необходимостью разработки нормативно-правовой базы в этих сферах. Для организационного, правового, информационного, материально-технического обеспечения деятельности Совета народных депутатов, а также оказания помощи комитетам, комиссиям и отдельным депутатам, как при Законодательном Собрании первых двух созывов, продолжал функционировать аппарат. Структура, штаты и фонд оплаты труда, которого утверждались постановлениями Совета. Теперь, аппарат состоял из организационного и экспертно-правового управлений, в которые в свою очередь, входили

отдел

планирования,

контроля

и

протокольного

обеспечения,

отдел

организационного обеспечения, отдел информационного и программного обеспечения, отдел по работе с документами, сектор по работе с населением и кадрами, финансоворасчётный сектор. Экспертно-правовое управление было создано для проверки качества законопроектов и защиты собственных интересов Совета. Организационное управление отвечало за качественное проведение сессий и подготовку информации для депутатов. Также в структуру аппарата входил секретариат председателя Совета народных депутатов. Над всем этим стоял руководитель аппарата. Консультанты комитетов из числа сотрудников аппарата выполняли основной объём работы над законопроектами. Такую перестройку Совета и аппарата можно объяснить тем, что период жесткого противостояния двух ветвей власти закончился. Облсовет стал больше времени уделять непосредственно правотворчеству и организации собственной деятельности. Новые комитеты возникали по мере необходимости совершенствования законодательной базы, а аппарат видоизменялся соответственно структуре парламента. Деятельность государственной утверждённым

сотрудников службе

аппарата

Кемеровской

распоряжением

регламентировалась

области»

председателя

и

законом

положением

Совета.

Был

об

«О

аппарате,

также

создан

координационный совет Совета народных депутатов – постоянно действующий орган для оперативного решения организационных вопросов и координации работы его комитетов. Численность координационного совета была 16 человек из числа депутатов и сотрудников аппарата. Претерпел

структурное

изменение

и

представительный

орган

власти

в

Новосибирской области. Так, в составе областного Совета депутатов Новосибирской области второго созыва действовало уже 8 комитетов: по законодательству; по бюджетной,

налоговой

и

финансово-кредитной

политике;

по

экономике,

межрегиональным, внешнеэкономическим связям и управлению собственностью; по

94

транспорту, дорожному комплексу, связи и информатике; по земельным вопросам, аграрной политике и потребительскому рынку; по промышленности, строительству и топливно-энергетическому комплексу; по социальной политике; по науке, природным ресурсам и охране окружающей среды. Также, как и в структуре законодательных органов соседних субъектов, были сформированы две комиссии: мандатная и по депутатской этике. На штатной основе работало 10 депутатов. Ещё одним важным изменением стало решение пятой сессии областного Совета депутатов второго созыва по созданию Совета председателей комитетов и постоянных комиссий. Его главной задачей являлось обобщение предложений по основным направлениям деятельности областного Совета; обсуждение и формирование на основе предложений комитетов проектов текущих и перспективных планов правотворческой деятельности; обсуждение хода подготовки вопросов к сессиям. Что касается Областной Думы Томской области второго созыва, то уже на втором собрании 15 января 1998г. была утверждена измененная структура парламента246. В целях повышения эффективности законотворческой работы было образовано четыре комитета: правовой, бюджетно-финансовый, комитет по экономической политике и комитет по труду и социальной политике. В составе комитетов было создано двенадцать постоянных комиссий. С точки зрения депутатов, такая структура максимально отражала приоритетные направления работы областного парламента. Сравнивая со структурой парламента первого созыва, можно отметить, что депутаты отказались от контрольного комитета. Видимо это уступка исполнительной власти со стороны областных парламентариев, так как контрольная функция в работе депутатского корпуса имеет важное значение. Зачем отказываться от контроля, если он прописан в Уставе области, да и по всем канонам парламентаризма законодательный орган обязан осуществлять контроль за исполнением законов, бюджета, выполнением социальных программ и т.п. Это ставит под сомнение реализацию практики разделения властей и теорию сдержек и противовесов на областном уровне. Много позже это признал один из депутатов третьего созыва В.Ф. Попов в интервью областной газете, заявив, что «реальные контрольные функции, которыми обладает Дума, не должны раздражать исполнительную власть, и думаю, не раздражают её»247. Происшедшее изменение численности депутатского корпуса в два раза (от 21 до 42), безусловно, нашло отражение на структуре Государственной Думы Томской области. С целью координации ее деятельности был создан Совет Думы, в состав 246 247

ГАТО, Ф.Р – 1952, Оп.1, Д.122. Л.23. Без системы противовесов равновесие невозможно //Красное Знамя. - 2006. - 17 марта.

95

которого вошли Председатель, его заместители, руководители комитетов, начальник аппарата. Увеличение комитетов повлекло за собой расширение аппарата. Его штат состоял из начальника, его заместителя, сотрудников 10 отделов (бюджетнофинансового, правового, юридического, организационного, контрольно-аналитического, финансово-хозяйственного, отделов по экономике, по труду и социальной политике, по работе с органами местного самоуправления, общественных связей и информационной политике), а также информационно-технического сектора и секретариата. Сменился и начальник аппарата, в Думе второго созыва им стал С. Д. Кузнецов. Такое увеличение штатов объяснялось просто: аппарат должен оказывать помощь комитетам и депутатам в

их

законотворческой

деятельности,

организационно-правовое,

а

также

в

его

материально-техническое

обязанности и

входило

информационное

функционирование областного парламента. Понимание важности и неизбежности представительской функции привело к тому, что по распоряжению председателя думы от 29 декабря 2000г. в структуре Государственной Думы созданы сектор кадров и сектор по работе с населением248. Рассмотрение деятельности областных парламентов позволяет сделать вывод о том, что важным элементом в структуре являлись постоянные комитеты и комиссии, создаваемые исходя из основных направлений законотворческой работы. Каждый депутатский созыв менял их профильную направленность, численность, определял задачи и функции. Это было вызвано тем, что нормативно-правовые базы субъектов находились тогда в стадии становления. Очевидно, что перемены, касающиеся функционирования комитетов, отражались и на аппарате областного парламента, призванного обеспечивать эффективную их деятельность. От профессионализма сотрудников аппарата во многом зависело качество законотворческой деятельности депутатов,

так

как

не

всегда

народный

избранник

обладал

юридическим

и

экономическим образованием, столь важным в парламентской работе. Выступая в качестве

консультантов

думских

комитетов,

работники

аппарата

занимались

обобщением и систематизацией различной информации, созданием базы данных по депутатской деятельности, обеспечением взаимодействия в рамках рабочих или согласительных

групп,

с

представителями

исполнительной

власти

и

местного

самоуправления. Довольно точно отметил их роль в деятельности областного парламента Е.Г. Демченко, автор книги «Законодательная роль Кузбасса 1994-2004 гг.: «Это 248

настоящие

“рабочие

лошадки”

Совета.

ГАТО, Ф. Р – 1952, Оп.1, Д.122. Л.42.

96

Основное

звено

Совета

–

комитеты…Именно здесь рождается конечный результат всей работы парламента законы»249. Парламентская деятельность депутата достаточно многообразна и насыщена, и её можно разделить на две части. Первая видимая – это итоговые обсуждения законопроектов и законов, присутствие на заседаниях парламента. Вторая скрытая от широкой общественности – предварительное обсуждение законопроектов в комитетах и комиссиях. А есть ещё такой вид деятельности как работа на избирательных округах непосредственно с населением, изучение его нужд и потребностей. И для успешного выполнения

всего

этого

депутатам

просто

необходимо

иметь

помощников

и

высококвалифицированный аппарат. Власть всегда нуждается в помощниках вне зависимости от формы правления. Так ещё Аристотель в своё время писал: «Монархи вынуждены прибегать к помощи многих глаз, ушей, рук и ног, делая соучастниками своей власти людей, сочувствующих их правлению и лично расположенных к ним»250. Сотрудники аппарата сами по себе никаких действий от имени парламента в целом или отдельных депутатов не принимают. Они обеспечивают законодательному органу исполнение его полномочий. Под этим понимается вся совокупность научной, организационной, технической и (или) другой помощи в работе парламента в целом, его палатам, комитетам (комиссиям) и парламентариям 251. В структуре аппарата, кроме деятельности специалистов профильных отделов, нужно отметить работу пресс-служб. Ведь именно благодаря этому подразделению аппарата у избирателей формировалось представление не только о депутатах и областном парламенте, но и о его роли в жизни региона и населения. Так, кузбассовцы стали узнавать о работе областного парламента из телепередачи «Депутатский вестник» и постоянной тематической страницы в областной газете «Кузбасс».

С

1997г.

был

налажен

выпуск

официального

издания

Совета

«Законодательный вестник». Самой насыщенной являлась работа новосибирской пресс-службы. Новосибирский областной Совет депутатов первого созыва стал соучредителем ряда средств массовой информации: газеты «Советская Сибирь», еженедельника «Ведомости Новосибирского областного Совета депутатов», телерадиопрограммы «Слово» (учрежден в феврале 1993 г.). Пресс-центр областного Совета депутатов совместно с редакцией телевизионного

249

Демченко Е.Г. Указ.соч. – С.53. Аристотель. Соч. в 4 т. Т.4. «Полития». М., 1984. С.483. 251 Конституционное (государственное) право зарубежных стран. М. Изд-во Бек. 1995. - С. 545. 250

97

канала НТН-12 еженедельно осуществлял выпуск тележурнала "Позиция"252. В период деятельности депутатов второго созыва появилась передача радио "Областной депутатский канал" (Радио «Слово»). Аналогичные действия предпринимались и в Томской области. Для ознакомления населения с законотворческой деятельностью было решено с 1994г. начать издавать сборник «Официальные ведомости. Томская Областная Дума. Администрация Томской области» для публикации всех нормативных и правовых актов органов государственной власти на территории области, а с апреля 1995г. стал выходить отдельный Думский сборник: «Официальные ведомости». Одной из важных составляющих структуры новых законодательных органов являлся институт помощников депутатов. Его организация была типовой для всех рассматриваемых областных парламентов, так как в основе лежали сначала решения сессий, а затем областные законы «О статусе депутата»253. Наиболее последовательно становление института помощников можно показать на примере Новосибирской области. Так, в областном Совете, кроме принятого решения254, было разработано Положение о помощниках депутатов 255. Помощники имели широкий круг обязанностей, направленных на содействие депутату в реализации его полномочий по осуществлению законотворческой деятельности. Закон о статусе депутата подтвердил полномочия помощников, это свидетельствовало об их полезности, особенно при работе в округах и выполнении

депутатом

представительских

функций256.

Помощники

депутатов

занимались вопросами взаимодействия депутатов с исполнительными органами власти, общением со СМИ, работой на избирательных округах непосредственно с жителями. Их основная

функция

заключалась

в

подготовке

аналитических,

справочных,

информационных и других материалов, необходимых для деятельности депутата257.

252

Информация о деятельности Новосибирского областного совета депутатов первого созыва за период с 1994 – 1997 г. [Электронный ресурс] / Новосибирский областной Совет депутатов – Электрон.дан. – Новосибирск – Режим доступа: http:// sovet.nso.ru, свободный. 253 Закон Кемеровской области от 15.04.96. №2-ОЗ. «О статусе депутатов Законодательного Собрания Кемеровской области». / Законодательное Собрание Кемеровской области первого созыва. Кемерово. 1996. 6с. Закон Томской области от 22.12.94. №73 -ОЗ. «О статусе депутата Томской областной Думы». – Информационный бюллетень № 13. – Томск, 2002. – С.15-18. 254 Решение IV сессии от 06.07.1994. «Об обеспечении деятельности депутатов Новосибирского областного Совета депутатов». /Новосибирский областной Совет депутатов первого созыва. Новосибирск.1994. 255 Распоряжение председателя Новосибирского областного Совета депутатов №73 от 20.07.1994. «Положение о помощниках депутатов Новосибирского областного Совета депутатов. /Новосибирский областной Совет депутатов. Новосибирск.1994. 256 Закон Новосибирской области от 12.05.1998. «О статусе депутата Новосибирского областного Совета депутатов». /Новосибирский областной Совет депутатов второго созыва. Новосибирск. 1998. 257 О некоторых направлениях работы помощников депутатов Томской государственной областной Думы / Информационный бюллетень № 13. – Томск, 2002. – С.7-15.

98

Полезность института помощников депутатов не вызывает сомнений, особенно, если депутат заинтересован не только в качественном исполнении своих обязательств, но и в ведении постоянной избирательной кампании. Но поскольку решение о необходимости помощника принимает сам депутат, а в некоторых случаях, депутаты сами справляются с возложенными на них задачами, поэтому возводить «институт помощников» в ранг постоянно действующих и необходимых структур думается, не следует. Рассмотрение структуры областных парламентов не будет полным, если обойти вниманием деятельность Приемной избирателей. Без этого органа невозможно представить деятельность ни одной законодательной ветви власти, так как она попрежнему сохраняет свою представительскую функцию. Приемная регистрировала все обращения граждан и вела их учёт, организовывала приём посетителей, направляла их обращения в соответствующие структурные подразделения областного парламента и аппарата, органы исполнительной власти, другие органы. Кроме этого, она занималась подготовкой и распространением соответствующих информационно-аналитических материалов. Надо заметить, что работа приемных является одной из сложных в виду постоянного общения с избирателями. Но именно ее деятельность позволяет областным парламентам иметь постоянную обратную связь с населением, быть на виду у своих избирателей, выступать в качестве защитников и проводников интересов народа. Все вышесказанное позволяет сделать вывод о том, что за эти годы создается оптимальная

структура

обеспечивающий

законодательного

качественную

поддержку

органа

и

депутатской

аппарат работы.

парламента, Структуры

законодательных органов власти отличаются от структур Советов малочисленностью и меньшей разветвленностью. В определении структуры парламента субъекта РФ не существует одной заданной типовой модели и установки на её реализацию. Именно это обстоятельство способствует тому, что законодательный орган власти каждой области выстраивает свою структуру, исходя из реальных потребностей и возможностей. Так, число постоянных комиссий в парламентах рассматриваемых сибирских субъектов федерации варьировалось от 3 до 7 и изменялось в зависимости от приоритетных направлений законотворческой деятельности депутатского корпуса. Обязательными составляющими структуры являются аппараты, приемные избирателей и институт помощников депутатов. Оптимально разработанная структура областного парламента, безусловно, является важным условием дееспособности законодательного органа власти.

99

ГЛАВА 2. Деятельность законодательных органов государственной власти в субъектах РФ 2.1. Законотворческая деятельность: основные направления и содержание. В Уставах Кемеровской, Новосибирской и Томской областей легислатуры определены как законодательные и представительные органы власти. Это положение соответствует мировой практике парламентаризма, так как во всех странах, где существует

система

разделения

властей,

представительный

орган

является

одновременно и законодательным. Учитывая особенности региона, законодательный орган должен разрабатывать законы, дополняющие и конкретизирующие федеральное законодательство, и самое главное – издавать свои собственные, выражая тем самым волю народа. В рассматриваемый период опыт создания регионального законодательства был невелик и насчитывал около 8 лет деятельности областных законодательных органов первых двух созывов Новосибирской и Томской областей (1994-1997 гг. и 1997-2001гг.), и более 8 лет в Кемеровской области (Законодательное Собрание первых двух созывов (1994-1996 гг., 1997-1999гг.) и областной Совет народных депутатов первого созыва в период с 1999 по 2001гг). К числу основных полномочий законодательного органа согласно федеральному законодательству было отнесено принятие Конституции (Устава) субъекта Федерации и поправок к ним. И в этой связи, первым жизненно важным шагом в оформлении государственной власти областного уровня стала работа над Уставом. Следует отметить, что одной из причин большого разнообразия в правотворчестве субъектов РФ стало длительное отсутствие федерального закона, регулирующего общие принципы организации системы власти субъектов РФ (он был принят 22 сентября 1999г.). Первой из рассматриваемых областей свой Устав258 приобрела Томская область, так как работа над ним депутатами первого созыва была определена в качестве приоритетного направления. По сути, областные парламентарии создавали фундамент законодательного здания области с учетом общественного мнения. Подготовленный проект Устава рассматривался редакционной комиссией, публиковался в местной печати, обсуждался при встречах с избирателями на округах и на заседании

258

Устав Томской области – Томск: Янсон и СВ, 1995. – 48с.

100

общественной палаты при представителе Президента по Томской области. В целом, редакционная комиссия рассмотрела около 400 предложений и замечаний по проекту. Вся деятельность по разработке Устава области продолжалась около года. Двенадцатое собрание областного парламента первого созыва 26 июля 1995г. было названо историческим, так как на нем был принят Устав (Основной закон) Томской области 259. Устав был переведён на английский язык и получил высокую оценку экспертовюристов США и Германии. Томская область стала тринадцатой по счёту, принявшей собственный Устав. Как утверждает бессменный руководитель областной Думы Б. Мальцев, если бы депутатам первого созыва удалось за всё время полномочий принять только этот документ, они могли бы считать свою задачу выполненной260. В Новосибирской области работа над Уставом также стала образцом консолидации законотворческих

усилий

депутатов,

чиновников,

ученых

и

заинтересованной

общественности. Проект был предложен для экспертизы депутатам Государственной Думы ФС РФ. От всех привлеченных лиц поступило около 500 предложений и замечаний,

большинство

из

которых

было

учтено261.

Итогом

кропотливой

и

напряженной работы стало принятие Устава области, определившего механизмы деятельности для властных структур и населения262. Это произошло на 21сессии Областного совета 6 марта 1996 года263. Следует сказать о том, что новосибирский парламент отстал от томских коллег в решении этого вопроса примерно на год. Однако положительным моментом в их неспешности явилась возможность учесть опыт субъектов Российской Федерации, принявших учредительные акты в более ранние сроки. В Кемеровской области самый главный документ – Устав области (основной закон) – депутатами первого созыва так и не был принят, хотя его проект они рассмотрели и одобрили ещё на сессии 4-5 ноября 1994 г. В итоге главный документ был принят годом позже, чем в Новосибирской области, лишь 9 апреля 1997 г. Законодательным Собранием уже второго созыва 264. Депутатами Совета народных 259

Бяликов В.А., Ильин С.П.Законодательная деятельность Государственной Думы Томской области первого созыва (аналитический обзор). – Томск, 1997.– С. 13. 260 Мальцев Б.А. Слово о законе. - Томск, - 2000. – С.61. 261 В.М.Арбатский, М.И.Корсакова. Законодательный (представительный) орган власти субъекта РФ. 1992-1997 гг. / Советы депутатов Новосибирской области: 1937-1997 гг. Отв.ред. А.П.Сычев, И.М.Савицкий. – Новосибирск, 1997. – С.500. 262 Устав Новосибирской области. / Советы депутатов Новосибирской области: 1937-1997 гг. Отв.ред. А.П.Сычев, И.М.Савицкий. – Новосибирск, 1997. – С.558 - 584 263 РешениеXXI сессии областного Совета депутатов (первого созыва) «О принятии Устава Новосибирской области от 6 марта 1996. //ТАНОСД. Протокол XXI сессии областного Совета депутатов (первого созыва). Л1. 264 Устав Кемеровской области // Законы Кемеровской области: [Электронный ресурс]. – Электрон.дан. – Кемерово – Режим доступа: http://www.mega.kemerovo.su , свободный.

101

депутатов первого созыва была проведена большая работа по разработке и принятию Устава области в новой редакции, с учётом всех дополнений и замечаний265. Следует дать общую характеристику Уставов областей. Рассматриваем только первоначальные варианты, так как далее депутаты принимали различные поправки. По объему наиболее содержательным являлся Устав Томской области. Он состоял из 12 разделов, общее количество статей равнялось 129, разделенных на 59 глав. В Уставе Новосибирской области не выделялись разделы, в нем содержалось 17 глав, включающих в себя 108 статей. Принятый позже остальных Устав Кемеровской области также не имел разделов, состоял из 8 глав, в которых содержалось 62 статьи. Анализ областных Уставов позволяет говорить о содержательном сходстве. Так, в отдельные разделы в Томском и главы в Новосибирском и Кемеровском уставах выделены следующие вопросы: а) государственное устройство области (Томск, раздел 1), конституционные основы власти (Новосибирск, глава 1) и статус Кемеровской области (глава 1); б) человек, гражданин и государственная власть (Томск, раздел 2), человек и власть (Новосибирск, глава 2) и защита и реализация прав и свобод человека и гражданина в Кемеровской области (глава 2); в)

законодательная власть (Томск,

раздел 4; Новосибирск, глава 4; Кемерово, глава 4); г) исполнительная власть (Томск, раздел 5; Новосибирск, глава 5; Кемерово, глава 5); д) местное самоуправление (Томск, раздел 11; Новосибирск, глава 8; Кемерово, глава 7). Безусловно, в трактовке этих вопросах есть отличия, но они не существенны и близки друг другу, по сути. Следовательно, можно говорить о едином нормативном каркасе этих документов. Но есть и положения, наличие которых свидетельствует о некоторых достоинствах и недостатках рассматриваемых документов. Так, наиболее последовательным в вопросах гарантии прав и свобод человека и гражданина является Устав Новосибирской области. В нем отмечается о введении должности Уполномоченного по правам человека, порядок введения и статус которого устанавливаются законом области (гл.2, ст.19). Позднее такое положение было введено и в Устав Кемеровской области (гл.2, ст.14).

О

важности

создания

единого

нормативно-правового

пространства

на

территории области свидетельствует статьи, посвященные судебной власти. В этой связи, в Уставе Новосибирской области закреплено положение об Уставной судебной палате (гл.7, ст.49). О компетенции Уставного суда говориться и в Уставе Кемеровской

265

Закон «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной закон) Кемеровской области» № 57 от 4.10.1999 / Законы Кемеровской области. [Электронный ресурс] // Экономика и жизнь Кузбасса – Электрон.дан. – Кемерово: ЗАО Компания МЕГА [Б.г.]– Режим доступа: http: // www. mega.kemerovo.su, свободный.

102

области (гл.6, ст.52). В Уставе Томской области эти вопросы не рассматриваются, хотя в разделе о законодательной власти есть ссылки на Уставный суд. Как утверждают исследователи В.И.Васильев, А.В.Павлушкин, А.Е.Постников в обобщенном виде компетенция региональных легислатур включает в себя несколько групп

полномочий:

учредительские 266.

законотворческие,

Они

непосредственно

представительские, связаны

с

контрольные

реализаций

и

функций

законодательных (представительных) органов государственной власти и закреплены в Уставах областей. Вопросам

задач

и

функций

законодательных

(представительных)

органов

государственной власти в Уставах посвящены специальные статьи. Например, в Уставе Томской области представлены положения, касающиеся субъектов законодательной власти, статуса депутата, полномочий Думы, контрольных функций, Председателя Думы и его заместителей, организации деятельности Думы, её органов и аппарата, прекращения

полномочий

Думы

(ст.57–ст.71).

Примерно

такой

же

перечень

рассматривается в Уставе Новосибирской области (ст.25–ст.34) и Уставе Кемеровской области (ст.38–ст.44). Но, в последних, в отличие от Устава Томской области, реализация контрольных функций обеспечивается посредством создания Контрольносчетной палаты. Также следует отметить, что в Уставе Новосибирской области вопросам законодательства посвящена отдельная глава (ст.55–ст.65). В целом, можно сказать, что наиболее содержательным является Устав Новосибирской области, составленный

с

учетом

опыта

субъектов

Российской

Федерации,

принявших

учредительные акты в более ранние сроки. Анализ Уставов областей позволяет утверждать, что принятие законов отнесено к исключительной компетенции законодательного (представительного) органа субъекта Федерации. В документах закреплены следующие основные направления областного законотворчества: организация государственной власти и местного самоуправления; экономическое и социальное развитие области; обеспечение прав и свобод человека и гражданина. Уставами предусмотрено обсуждение законов, порядок их принятия и обнародования. Но особенности регионального законодательного процесса прописаны в не только Уставах субъектов. Более детальное описание законотворчества дается в регламентах. Законодательный

процесс

включает

в

себя

совокупность

следующих

последовательных процедур: 1) внесение законопроекта на рассмотрение парламента на 266

Васильев В.И, Павлушкин А.В, Постников А.Е. Указ.соч. – С.68.

103

основе права законодательной инициативы; 2)рассмотрение и принятие закона депутатами; 3) подписание и обнародование документа. По правовой характеристике законы, принимаемые региональными легислатурами, разделяются на обычные, особые (посвящены регулированию некоторых ключевых государственно-властных институтов субъектов РФ) и законы о внесении поправок в Уставы. Итак,

законодательный

инициативы.

В

Уставе

процесс

начинается

Новосибирской

области

с в

внесения

законодательной

специальной

статье

четко

оговаривается список субъектов законодательной инициативы: не менее 20-и тысяч граждан, проживающих в области; депутат областного Совета; глава администрации Новосибирской области; комитет областного Совета депутатов; представительные органы местного самоуправления; Уставная судебная палата области; Арбитражный суд области; областной суд. Все законопроекты, предусматривающие расходы за счёт областного бюджета, рассматриваются областным Советом депутатов только при наличии заключения главы областной администрации (ст.59). На практике этим правом в большей степени пользуются депутаты и глава администрации области. Второй шаг – это внесение законопроекта в легислатуру и его предварительное рассмотрение. Так, официальным внесением проекта документа, согласно регламенту Совета народных депутатов Кемеровской области, считается внесение проекта, оформленного в соответствии с установленным порядком, на имя председателя Совета. Датой официального внесения проекта считается дата его регистрации в отделе по работе с документами Совета (ст.54). Регламенты

закрепляют

конкретные

требования

к

форме

и

содержанию

законопроекта, которые выступают в качестве условий внесения проектов. К ним относятся:

а)

пояснительная

записка,

содержащая

предмет

законодательного

регулирования и изложение концепции предлагаемого законопроекта, подписанная субъектом законодательной инициативы либо автором (авторами) проекта; б) перечень актов

федерального

и

областного

законодательства,

подлежащих

признанию

утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием данного законопроекта; в) финансово-экономическое обоснование (в случае внесения законопроекта, реализация которого потребует материальных затрат); г) проект постановления, подготовленный субъектом законодательной инициативы; д) письмо на имя председателя Совета с просьбой рассмотреть данный вопрос на очередной сессии, подписанное субъектом законодательной инициативы. Также в регламенте

оговаривается,

что

законопроекты,

104

внесенные

в

областной

Совет

Губернатором области, рассматриваются по его предложению в первоочередном порядке (ст.53). Что касается сроков предварительного рассмотрения внесенных законопроектов, то они зависят от характера вопроса. Так, определяя комитет, ответственный за подготовку законопроекта к рассмотрению на пленарном заседании, Председатель одновременно определяет и сроки подготовки. После того, как комитет представит свое заключение, Председатель направляет его во все комитеты, депутатские группы и фракции, всем субъектам законодательной инициативы для подготовки отзывов, предложений и замечаний и устанавливает срок их предоставления. Такова схема в Новосибирском областном совете. Далее парламент переходит к рассмотрению законопроекта по существу. Процедура обсуждения проекта внесенного документа складывается из так называемых «чтений». Во всех рассматриваемых субъектах, проект проходит два «чтения». В первом чтении обсуждаются основные положения законопроекта, дается общая оценка концепции законопроекта и решается вопрос о необходимости его принятия. В Новосибирском регламенте, в частности, речь идет о рассмотрении законопроекта «с точки зрения его актуальности и практического значения». Во втором чтении законопроект рассматривается постатейно с обсуждением предлагаемых субъектами законотворчества поправок. Иногда законопроект может быть принят и в первом чтении. Третий шаг – принятие закона. Согласно Уставам рассматриваемых областей законы принимаются большинством голосов от числа избранных депутатов. Данное положение является унифицированным федеральным законодательством с целью придания минимальной легитимности принимаемым в субъектах Федерации законам. Хотя в определенных случаях для принятия законов устанавливается конкретная норма: две трети голосов от числа избранных депутатов. Последний, четвертый шаг – это подписание и обнародование закона, что позволяет считать его официальным документом. Этот шаг не является исключительной компетенцией легислатуры. В Уставах областей подписание законов входит в полномочия Главы Администрации области (ст.83, п. о Устава Томской области). Во всех областных Уставах предусмотрено право вето со стороны высшего должностного лица – Главы Администрации области. Так, в Уставе Томской области отмечено, что протест с необходимым обоснованием в письменной форме вносится Главой Администрации области в Думу не позднее десяти дней со дня принятия закона или

105

иного правового акта. Преодолеть вето легислатура может при повторном голосовании при условии, если будет набрано две трети голосов от установленного числа депутатов Думы (ст. 88). Таким образом, законодательный процесс был очень формализованным с правовой точки зрения, позволяющим четко отследить движение того или иного закона. На территории

рассматриваемых

нами

субъектов

он

являлся

унифицированным.

Особенности же процесса законотворчества стали проявляться по мере его развития на местном уровне. С ними региональные законодательные органы в РФ столкнулись в середине 90-х гг. XX века. Каждый субъект был вынужден выстраивать новую систему взаимоотношений с федеральным

центром,

другими

административными

территориями,

создавать

собственную законодательную базу с учетом социально-политических и экономических интересов

и

условий

местного

и

федерального

уровня.

Депутатам

вновь

сформированных региональных парламентов приходилось начинать практически с нуля. Многие из них не имели практического опыта законотворческой деятельности, как, впрочем, и те, кто когда-то являлся депутатом представительных органов советской власти на местах. Ведь специфика последних не предполагала участия в реальной законодательной практике, так как это было прерогативой только Верховного Совета СССР.

Следовательно,

всему

депутатскому

корпусу

предстояло

знакомство

с

особенностями законотворческого процесса. Например, депутаты Государственной Думы Томской области определили ряд принципов, по которым им предстояло работать: систематизация, целостность и актуальность

законотворческой

деятельности

на

уровне

субъекта;

обеспечение

непрерывности и преемственности законодательного процесса; постепенность и планомерность

создания

законотворчества;

законодательной

преодоление

базы;

декларативности,

интенсивный

путь

ненормативности

и

развития популизма

законопроектов 267. Депутаты региональных легислатур первого созыва, в первую очередь, занимались выделением приоритетных направлений в законотворчестве. Каждый депутат имел целый пакет наказов от своих избирателей, полученных во время выборного марафона, и именно они изначально стали основой разработки рабочего поля деятельности. Перед парламентариями стояла сложная задача – связать воедино интересы избирателей и направить их на решение проблем области в целом в условиях отсутствия 267

Бяликов В.А., Ильин С.П. Указ.соч. – С.6.

106

законодательной базы. Поэтому первые месяцы были посвящены систематизации и структурированию

всего

комплекса

проблем,

который

стоял

перед

новым

законодательным органом. В связи с этим, депутаты разрабатывали примерные программы законопроектных работ. Такой документ на 1994-1995268 гг. был принят Новосибирским областным Советом депутатов вместе с законом от 06.07.1994 № 5 «О законодательной деятельности в Новосибирской области»269. В последнем были определены перечень субъектов законодательной инициативы в областном Совете, порядок внесения законопроектов в Совет и их рассмотрения в Совете, а также порядок подписания и повторного рассмотрения законов Новосибирской области. Так, томские депутаты на самых первых трёх собраниях приняли пакет нормативно-правовых актов, регламентирующих организационно-правовые условия функционирования областного парламента, основные направления законотворческой деятельности. В дальнейшем вся работа Думы основывалась на примерной программе законопроектных работ, планов работы комитетов на каждый календарный год. При рассмотрении законотворческой деятельности региональных легислатур, мы будем обобщать материалы, касающиеся Новосибирского областного Совета депутатов и Государственной Думы Томской области. Отдельно будет представлена работа законодательного органа Кемеровской области. Такой подход обоснован тем, что Новосибирской и Томской областях функционировало две легислатуры фактически в одинаковых условиях. В Кемеровской же области было три созыва депутатского корпуса, причем деятельность первого проходила в условиях жесткой политической борьбы. Приоритетное

положение

в

законотворческой

деятельности

региональных

легислатур после принятия Устава области заняли задачи финансово-экономического характера. Особое внимание депутаты уделили вопросам бюджетного процесса. Так, самым первым законом области, принятым Новосибирским областным Советом, был закон от 01.06.1994 № 1 «О бюджете области на 1994 год»270. Его легитимность и востребованность обеспечивались Указом Президента РФ от 22.12.1993 № 2268 «О 268

Примерная программа законопроектных работ Новосибирского областного Совета депутатов первого созыва на 1994-1995гг. // Ведомости Новосибирского областного Совета депутатов. Еженедельник – 1994, 15-21 июля – С.6. 269 Решение IV сессии областного Совета депутатов (первого созыва) о законе «О законодательной деятельности в Новосибирской области». //Текущий архив областного Совета депутатов, далее ТАНОСД. Протокол IVсессии областного Совета депутатов (первого созыва). Л.1-6. 270 Третья сессия Новосибирского областного Совета депутатов // Ведомости Новосибирского областного Совета депутатов. Еженедельник – 1994, 3-9 июня – С.1.

107

формировании республиканского бюджета Российской Федерации и взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации в 1994 году». Благодаря депутатам в бюджетной сфере был принят целый ряд важных законодательных актов. Это, прежде всего, закон от 16.02.1995 № 14 «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Новосибирской области», «О бюджетных и внебюджетных фондах Новосибирской области». Данные законы служили основанием, на котором ежегодно стали принимать законы об областном бюджете, утверждать бюджеты внебюджетных фондов и осуществлять контроль в сфере бюджетных отношений. Значимая для экономики сфера управления и распоряжение собственностью также не осталась без внимания депутатов. Ими был принят закон от 05.05.1995 № 18 «О собственности Новосибирской области», определяющий общий порядок владения, пользования, распоряжения и сохранности собственности области. Также были утверждены соответствующими решениями областного Совета депутатов: Положение об управлении и распоряжении собственностью области, закрепленной за областными предприятиями и учреждениями от 26.04.1995 и Положение о порядке управления и распоряжения пакетами акций и долями, находящимися в областной собственности от 23.11.1995271. В Томской области в сфере финансово-экономического законодательства было принято 26 законов. В 1994г. законодательный орган

вынужден был «играть по

правилам» Администрации области, только утверждая план финансирования. После рассмотрения планов финансирования на первый квартал 1995г. депутаты поставили перед Администрацией вопрос о подготовке закона Томской области «Об областном бюджете на 1995 год». Было принято решение о создании согласительной комиссии совместно с областной Администрацией. Поэтому сам Закон был принят 30 марта 1995г. на восьмом собрании Думы272. В дальнейшем принятие Закона о бюджете стало ежегодным. Обсуждение областного бюджета и планов финансирования убедили областных парламентариев в необходимости разработки и принятии областной Программы комплексного развития области на период до 2000г. с учётом интересов всех отраслей экономики. В декабре 1995г. депутатам была представлена программа «Реформы и

271

Советы депутатов Новосибирской области: 1937-1997 гг. Отв.ред. А.П.Сычев, И.М.Савицкий. – Новосибирск, 1997. – С.594. 272 Официальные ведомости. Томская областная Дума. Администрация Томской области. Сборник нормативноправовых актов. – Томск, 1995. - № 3. – С.24.

108

развитие Томской области в 1995-1999гг.», подготовленная исполнительной властью области по проблеме стратегического развития273. Вторым направлением деятельности легислатур первого созыва стали вопросы сферы

государственного

устройства.

Прежде

всего,

законы

коснулись

задач

установления структуры и определения порядка формирования и деятельности органов государственной власти области. С целью решения этих задач в Новосибирской области были приняты законы «Об обеспечении деятельности депутатов Новосибирского областного Совета депутатов»274, «О территориальных органах государственной власти в Новосибирской области», «О государственной службе Новосибирской области» и др.275. Формирование в России представительной демократии и сопутствующей ей избирательной системы обусловило необходимость регулирования общественных отношений, связанных с реализацией избирательных прав граждан и права на участие в референдумах. Так, в соответствии с Федеральным законом от 06.12.1994г. «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» депутаты приняли

целый

ряд

законов.

Среди

них:

«О

выборах

главы

администрации

Новосибирской области», «О выборах депутатов Новосибирского областного Совета депутатов»,

«О

выборах

депутатов

территориальных

Советов

депутатов

в

Новосибирской области» и др.276. Таким образом, избирательное право было представлено в Новосибирской области целым пакетом документов, охватывающим все выборные институты государственной власти и местного самоуправления. В Томской области было принято 19 законов, регулирующих вопросы об органах государственной власти в области. В качестве основных можно выделить: «О выборах Главы Администрации (Губернатора) Томской области», «О референдуме в Томской области», «О государственной службе в Томской области»277. Третье место по значимости принадлежало вопросам местного самоуправления. В соответствии с Федеральным законом от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» новосибирскими депутатами были приняты законы «О местном самоуправлении в Новосибирской области», «О муниципальной службе в Новосибирской области» и др. Томскими 273

Бяликов В.А., Ильин С.П. Указ.соч. – С.17. Закон «Об обеспечении деятельности депутатов Новосибирского областного Совета депутатов» // Ведомости Новосибирского областного Совета депутатов. Еженедельник – 1994, 22-28 июля – С.1-5. 275 Советы депутатов Новосибирской области: 1937-1997 гг. Отв.ред. А.П.Сычев, И.М.Савицкий. – Новосибирск, 1997. – С.592. 276 Советы депутатов Новосибирской области: 1937-1997 гг. … – С.593. 277 Бяликов В.А., Ильин С.П. Указ.соч. – С.32. 274

109

депутатами в сфере местного самоуправления было принято 25 законов. Здесь можно выделить базовый закон «О местном самоуправлении в Томской области». В 1997 году была разработана Программа становления местного самоуправления в Томской области278. Обобщая законодательный опыт депутатов, можно отметить, что ими были нормативно урегулированы сферы правопорядка, природопользования, сельского хозяйства, промышленности, производственной инфраструктуры. Изучение результатов законотворческой деятельности позволяет сделать вывод о том, что самым слабым звеном оказались проблемы социального характера. Так, несмотря на непростую социально-экономическую ситуацию тех лет, Новосибирский областной Совет принял только один закон 05.12.1995г. «О социальной помощи населению на территории Новосибирской области», регулировавший отношения в социальной сфере279. Лучшим образом было закрыто социальное законодательство в Томской области: с 1995 – 1997 гг. принято 5 законов в этом направлении. С точки зрения депутатов одним из социально-значимых законов, принятых в последний год деятельности Думы (январь 1997 г.), стал закон «Об основах энергосбережения на территории Томской области». Эта программа была тесно связана с реформами в жилищно-коммунальном хозяйстве и должна была обеспечить снижение себестоимости электроэнергии, тепловой и коммунальных услуг и т.д. 280. Региональные легислатуры рассматривали и утверждали различные целевые программы. Например, в Новосибирской области ежегодно утверждались такие социальные программы, как Программа содействия занятости населения и Базовая программа медицинской помощи281. В Томской области во время первых слушаний, состоявшихся в мае-июне 1994 г., были проанализированы проблемы лесной отрасли и нефтегазового комплекса, роль банков в экономике области и меры по борьбе с преступностью. Их результатом стала разработка следующих целевым программ. В октябре 1994 г. была принята первая 278

Бяликов В.А., Ильин С.П. Указ.соч. – С.38. Информация о деятельности Новосибирского областного Совета депутатов первого созыва за 1994-1997 гг. // 10 лет законотворческой деятельности Новосибирского областного Совета депутатов (информационные материалы): [Электронный ресурс] / Новосибирский областной Совет депутатов. – Электрон.дан. – Новосибирск: отдел информационно-методического и компьютерного обеспечения НОСД, [Б.г.]. – Режим доступа: http: // www. sovet-nso.ru, свободный. 280 Бяликов В.А., Ильин С.П. Указ.соч.– С.24. 281 Информационный доклад «О деятельности Новосибирского областного Совета депутатов первого созыва за 1994-1997 гг.» // Ведомости Новосибирского областного Совета депутатов. Еженедельник – 1997, 19 декабря – С.10. 279

110

областная целевая программа, представленная Администрацией области, «Приватизация государственных и муниципальных предприятий в Томской области»282. На выездном собрании, состоявшимся в городе Стрежевом 25 мая 1995 г., была принята важнейшая по своему финансово-экономическому значению программа «Развитие нефтяной и газовой промышленности в Томской области». О значимости этой программы говорит тот факт, что налоговые поступления в бюджет области от предприятий нефтегазового комплекса, в рассматриваемый период времени, составляли до 50% его объёма283. Она была разработана самими нефтяниками и, по мнению Председателя Государственной Думы Томской области Б.Мальцева, была «…единственной в области программой научного

предвидения

и

хозяйственного

расчета»284.

Аналогичная

программа

«Устойчивое развитие лесопромышленного комплекса Томской области на основе рационального лесопользования и глубокой переработки лесопродукции» была принята в 1997 году 285. Депутатами также была принята «Программа энергосбережения на территории Томской области» (решение № 517 от 24.07.1997 г.). Это была первая подобная программа для РФ. Целью её являлось, в перспективе, снижение бюджетных расходов на энергосбережение примерно на 14% или 500 млрд. руб.

Следует сказать, что

разработанная и принятая областной Думой в 1997 г. программа «Сохранение и развитие культуры и искусства Томской области» была признана одной из самых лучших Министерством культуры РФ 286. Рассматривая деятельность первого созыва за четыре года, следует отметить, что Новосибирский областной Совет депутатов провел 36 сессий (около 50 сессионных дней). Им было принято 730 решений, в том числе 76 областных законов, из них о внесении изменений в действующие законы – 16 и 186 других нормативно-правовых актов287. В целом, депутатским корпусом было принято законов больше, чем в Кемеровской области, но меньше, чем в Томской. Депутатский корпус первого созыва Томской областной Думы за 3,5 года деятельности принял 572 решения, а также 99 законов (66 основных и 33 о внесении 282

Официальные ведомости. Томская областная Дума. Администрация Томской области. Сборник нормативноправовых актов. – Томск, 1994. - № 2. – С.10. 283 Кресс В. Приоритеты регионального управления и рыночная экономика // Томская область. Управление. Экономика. Политика. – 1997 – № 1 – С.5. 284 Мальцев Б.А. Слово о власти. – Томск, 1999. – С.21. 285 Бяликов В.А., Ильин С.П. Указ. соч. – С.25. 286 Официальные ведомости. Государственная Дума Томской области. Сборник нормативно-правовых актов. – Томск, 1997. - № 15. – С.11 287 Информационный доклад «О деятельности Новосибирского областного Совета депутатов первого созыва за 1994-1997 гг.» // Ведомости Новосибирского областного Совета депутатов. Еженедельник – 1997.– 19 дек. – С.9.

111

дополнений и изменений в законы) и 9 целевых программ. Областным парламентом было направлено 6 законодательных инициатив в Государственную Думу РФ288. Сформированность основ законодательной базы субъекта Федерации свидетельствовала о содержательной работе областной Думы. Отдельного рассмотрения требует законотворческий процесс Законодательного Собрания Кемеровской области первого созыва. Как уже отмечалось ранее, с точки зрения Р.Я.Евзерова

одним из факторов дееспособности

парламента

являются

взаимоотношения между двумя ветвями власти. В идеале между законодательной и исполнительной ветвями должно сложиться «противоречивое взаимодействие» согласно принципу разделения властей. Но чаще всего исполнительная власть ограничивает возможности парламента. Из всех рассматриваемых областей самые напряженные отношения между законодательной и исполнительной властями были в Кемеровской области. Поэтому, деятельность Законодательного Собрания началась с подписания между А. Г. Тулеевым, председателем областного парламента, и М. Б. Кислюком, губернатором области, договора «Согласие к действию». В нем в качестве совместных целей

были

обозначены

борьба

с

преступностью

и

коррупцией,

социально-

экономическое развитие региона, и что самое важное, развитие традиций взаимного сотрудничества

и

повышение

авторитета

каждой

из

ветвей

власти289.

Ярким

доказательством доминирования исполнительной власти над законодательной является сложившаяся ситуация в этой области. Компетенция депутатского корпуса, организационные основы деятельности и порядок взаимоотношений с исполнительной властью были представлены в Положении о Законодательном Собрании Кемеровской области290. По сути, «Положение», разработанное специалистами исполнительной структуры, не совсем соответствовало принципу разделения властей, давая некоторое преимущество Администрации области. Но, как заметил один из местных юристов Ю.Евтюхин, этот документ был «рассчитан на период становления парламентаризма в Кузбассе, поиска оптимальных форм осуществления законодательных полномочий»291, поэтому наделение губернатора большими полномочиями совершенно оправданный ход. Очень законов

показательным

являлась

история

примером с

сознательного

законом,

288

противодействия

разработанным

взамен

Мальцев Б.А. Слово о законе. – Томск, 2000.– С.63. Договор «Согласие к действию» // Заря (Кемеровский район) – 1994. – 27 апр. 290 Положение о Законодательном Собрании Кемеровской области // Кузбасс. – 1994. – 8 окт. 291 Евтюхин Ю. Парламентом нужно стать // Кузбасс. – 1994.– 8 окт. 289

112

принятию

Положения

о

Законодательном Собрании. Дело в том, что он значительно расширял возможности областного парламента, делая его самостоятельным органом власти. Первоначально, после его принятия депутатами 5 ноября 1994г., губернатор отказался закон подписывать. Тогда депутаты повторно рассмотрели и приняли закон 15 марта 1995г., тем самым, преодолев вето губернатора. В результате, М.Б. Кислюку все-таки пришлось 15 апреля 1996г. закон подписать, но при этом он заявил, что опротестует его в судебном порядке по существу 292. Причиной жёсткого противостояния двух ветвей власти стал интерес депутатов к использованию бюджетных средств. На это обратил внимание кузбасский журналист Ю.Котляров,

утверждая,

что

не

получив

от

администрации

соответствующих

объяснений и отчета об исполнении бюджета, депутаты обратились в прокуратуру, Минфин и другие контролирующие органы293. Анализ ситуации показал, что эти факты действительно имели место. В течение всего срока работы Законодательного Собрания первого созыва в Кузбассе проходили многочисленные проверки, и этот процесс широко освещался в СМИ как местного уровня, так и федерального. В

итоге

это

привело

к

эскалации

конфликта

между

ветвями

власти.

Массированная, хорошо организованная атака на председателя Собрания началась фактически с момента его избрания, как и вмешательство губернатора в деятельность областного парламента, вплоть до назначения сроков сессии и определения их повестки 294. Используя административный ресурс, сторонники М.Б. Кислюка давили на некоторых депутатов, желая получить маленькую услугу: пропуск сессии. В результате, из-за неявки ряда депутатов и не обеспечением кворума, за 1996г. не было проведено ни одной сессии. Проводились только депутатские слушания. Если все же принимались законы, то они сразу опротестовывались администрацией. По сути, это было время законодательного застоя. Более того, исполнительная власть сумела практически

временно прекратить

деятельность законодательного органа, создав так называемый «парламент переходного периода» из 11 подконтрольных ей депутатов. На наш взгляд это было вызвано стремлением

обладминистрации

сделать

региональную

легислатуру

зависимым,

подчинённым органом с декларативными функциями, наподобие доперестроичных Советов народных депутатов.

292

Закон «О Законодательном Собрании Кемеровской области» // Кузбасс. – 1996.– 30 апр. Котляров Ю. Кузбасс без законодателей // Труд – 1996. – 3 апр. 294 Юров Г. Капитальный мост между двумя берегами власти. Конфликт в Кузбассе обостряется. Продолжение следует? // Российская Федерация – 1994. – № 17. – С.15.-17. 293

113

Сложившаяся ситуация обсуждалась даже в Государственной Думе РФ, куда обратились кузбасские депутаты. В своем выступлении депутат Л.Иванченко, например, отмечал, что администрацией области «фактически работа законодательного органа полностью

парализована».

И

в

связи

с

этим,

было

принято

постановление

Государственной Думы РФ о ситуации в Кемеровской области с целью обращения внимания Президента РФ на обстоятельства властного конфликта. А также было предложено Президенту воспользоваться конституционным правом и в соответствии со ст.85,

ст.80

процедуры

295

и

ст.77

Конституции

РФ

провести

необходимые

согласительные

.

Противостояние властей серьёзно замедлило становление законодательной базы Кузбасса и привело к заметному отставанию от Томской и Новосибирской областей по количеству принятых законов. К тому же, Законодательное Собрание первого созыва в Кузбассе функционировало всего два года, а не три с половиной, как в Новосибирске и Томске. Но при этом, приоритетное положение в законотворческой деятельности, также как и в соседних областях, здесь заняли задачи финансово-экономического характера. Так, на первой сессии 5 апреля 1994г., председатель Законодательного Собрания Кемеровской области А.Г. Тулеев акцентировал внимание депутатов на то, что «основная и главная задача: создать в области такие законы, такую налоговую систему, чтобы

выгодно

было

производить

продукцию,

чтобы

люди

могли

больше

зарабатывать» 296. Такой акцент в законодательной работе являлся логичным, так как был основан на индустриальной специфике региона, опорной базе для промышленного развития не только Сибири, но и всей страны. Ведь Кемеровская область поставляла в разные точки мира более 50 видов промышленной продукции, среди которых уголь, кокс, прокат, чугун, алюминий, цинк, шифер, стекло и др.297. Несмотря на то, что контроль за исполнением бюджета являлся одной из основных задач законодательного органа государственной власти, кемеровские депутаты в течение всего срока не имели возможности серьезно познакомиться с документами областной администрации. Так, бюджет 1994г. принимался в «пожарном» варианте и по

295

Стенограмма заседания 23.02.1996г. по вопросу: О проекте Постановления Государственной Думы о ситуации в Кемеровской области (Об обращении Законодательного Собрания Кемеровской области) // Бюллетень. Государственная Дума РФ. – 1996 – № 11 (153) – Ч.1. – С.15-19. 296 Феномен Тулеева. Сост. Л.А.Скрябина, С.И.Черемнов / Кемерово: Кузбассвузиздат, 2001. – С.60. 297 Лучшие товары и услуги Кузбасса. Справочник Администрации Кемеровской области. – Кемерово, 2004. – С. 8.

114

отдельным кварталам 298. Несколько изменилась ситуация с обсуждением бюджета лишь в 1995г., когда финансисты предложили депутатам триста с лишним листов цифровых данных. Проект был рассмотрен постатейно и в итоге закон «Об областном бюджете на 1995 год» был принят, хотя с опозданием в июне 1995г299. Что касается бюджета 1996г., то он так и остался не утвержденным в связи с сорванными сессиями Законодательного Собрания. Здесь, по нашему мнению, налицо явное нежелание исполнительных органов допускать представительную власть в сферу финансов. Здесь и расходы бюджета, и вопросы, касающиеся приватизации бывшей государственной собственности. В подтверждение приведем интервью А. Тулеева, данное Новосибирской областной газете: «Мы начали проверять бюджет области

за 1993г. А бюджет - это деньги

налогоплательщиков…Наша задача – контролировать этот бюджет, смотреть куда идут деньги людей…Денег потрачено немало, а ответа нет. Мы говорим: ”Верните деньги!” В ответ глухое молчание... И без специального расследования видно: кто-то очень сильно нагрел на этом руки»300. Законодательным Собранием Кемеровской области было принято три закона, рассматривающих

вопросы

социального

характера:

«Об

административной

ответственности за нарушение общественного порядка и правил, регулирующих состояние городов и других населенных пунктов Кемеровской области», «Об охране здоровья» и «Об охране и использовании памятников истории и культуры»301. В интересах области Администрация и Законодательное Собрание совместными усилиями разработали и приняли отраслевые программы: «Связь», «Автодороги», «Развитие

жилищно-коммунального

хозяйства»,

о

поддержке

средств

массовой

информации, «Правопорядок»)302. Что касается программы «Правопорядок», она затрагивала очень актуальную для Кузбасса сферу, учитывая тяжелейшую обстановку в ней в описываемый период. Так, В.П.Андреев, исследовавший социально-политические процессы в Кемерово в тот период, писал: «Шахтёрские города являлись не только центрами рабочего движения, но и центрами преступного мира. В Кузбассе сформировалось

преступное

сообщество

298

во

главе

с

«авторитетами»

бывшего

Демченко Е.Г. Указ.соч. – С.23. Шатская Т. О пользе противостояния // Кузбасс – 1995.– 27 июня. 300 Тулеев А.Г. Когда-то на рельсы обещал лечь Ельцин, нынче на рельсы выходят шахтёры //Ведомости Новосибирского областного Совета депутатов. – 1994.– 21-27 окт. 301 Демченко Е.Г. Указ. соч. – С.27. 302 Демченко Е.Г. Там же. – С.28. 299

115

Союза…Губернатор М. Кислюк, хорошо зная нравы местной жизни, даже на встречи с юристами ходит с телохранителем»303. Анализ двухлетней работы Законодательного Собрания Кемеровской области первого созыва позволяет говорить все-таки о низком уровне его эффективности. Так, из запланированных 14 сессий, только 7 можно действительно назвать рабочими304. Остальные не состоялись в виду отсутствия кворума. На сорванной последней 14 сессии, проведенной как депутатские слушания, председатель парламента А.Тулеев выступил с отчетом за 1994-1996гг. Он отметил, что за этот период было принято 193 законодательных

акта,

рассмотрено

более

200

вопросов,

проведено

более

50

депутатских слушаний. Однако из 58 принятых законов официально подписано только 20305. О низкой эффективности Законодательного Собрания Кемеровской области первого созыва свидетельствует и то, что самый главный документ – Устав области – так и не был принят, хотя его проект депутаты рассмотрели и одобрили ещё на сессии 45 ноября 1994года. Так было и с другими законопроектами, которые долгое время оставались «в столе» у главы исполнительной власти по разным причинам. Подводя итог деятельности региональных легислатур первого созыва, можно её охарактеризовать как становление процесса законотворчества на уровне субъекта, осуществляемого новым органом государственной власти. Областной парламент представлял принципиально новую, в сравнении с облсоветом народных депутатов, законодательную Федерации.

(представительную)

Приоритетными

ветвь

направлениями

государственной деятельности

власти

субъекта

законодательных

(представительных) органов были: вопросы государственного устройства; развития системы органов местного самоуправления и обеспечения стабильных финансовоэкономических и социальных условий жизнедеятельности населения. Решение этих задач потребовало от депутатов систематизации многочисленных проблем, стоящих перед субъектами федерации, и увязки приоритетов в законодательной деятельности с важными направлениями развития региона. Несовершенство всех, принятых парламентами первого созыва, законов и областных программ, заключался в недостаточной проработанности механизмов

303

Андреев. В.П. Проблемы политического поведения масс и современная Россия (1985-1993гг.) Методические указания. – Новосибирск, 1994. – С.49. 304 Текущий архив Совета народных депутатов Кемеровской области. Историческая справка. / Сост: Руководитель аппарата Совета народных депутатов Кемеровской области В.Балахонов. – Кемерово, 1997.- С.2. Подлинник. 305 Шатская Т. Сессия вновь сорвана, на очереди – чрезвычайная. // Кузбасс. – 1996. – 23 марта.

116

реализации и контроля за их выполнением. Мало принять закон, нужно было ещё создать условия для его полноценной реализации. Например, парламентариям не удалось конструктивно взаимодействовать с администрациями в плане принятия бюджета. Следует признать, что часть законодательных актов носила больше декларативный характер, вследствие отсутствия механизма контроля за исполнением. Не проводилась социальная экспертиза принимаемых законов, слабо освещалась законотворческая деятельность депутатов в СМИ. К тому же в описываемый период существовал ряд объективных факторов, существенно замедлявших законодательную деятельность региональных парламентов. Это неразвитые институты гражданского общества, системный кризис в экономике и медленно осуществляющаяся правовая реформа в целом по стране. Еще одним важным фактором, влиявшим на ход законодательного процесса, было отношение судебной власти к результатам депутатской деятельности. Так, в Томской области первый год легислатуры сопровождался

постоянными конфликтами с

прокуратурой; почти на каждое решение поступал протест прокурора. По мнению руководителя аппарата Государственной Думы Томской области Л.В.Бабич разногласия возникали в силу того, что многие законы принимались с опережением федерального законодательства. Прокуратура же заняла позицию: раз федерального закона нет, значит, ваши, пусть даже объективно правильные и необходимые решения незаконны306. Для установления конструктивных отношений понадобился не один год работы. В последнем 1997 году в судебном порядке было обжаловано только 7 решений. Из них 2 признаны судом незаконными, а одна из трех жалоб была удовлетворена частично. Так, по двум судебным процессам: об административной черте г.Томска и о сроках выборов в Государственную думу Томской области второго созыва судебное разбирательство доходило до Верховного суда Российской Федерации и в обоих случаях решения были вынесены в пользу Думы307. Дальнейшая работа областных парламентариев, уже второго созыва, позволила преодолеть Деятельность

недостатки

предшественников,

законодательных

органов

используя в

регионе

их на

результаты

и

опыт.

втором

этапе

их

функционирования оказалась более насыщенной и профессиональной. Подтверждением этого явилась работа Законодательного Собрания второго созыва (1997-1999 гг.) в Кемеровской области, вынужденного функционировать в интенсивном режиме. Отсутствие необходимых законов во многих сферах экономики и общественной 306 307

Бабич Л. Имеет ли областная Дума «зуб» на судебную власть? // Красное Знамя. – 1995. – 6 дек. Бяликов В.А., Ильин С.П. Указ.соч. – С.31.

117

жизни стало сразу же очевидным после смены главы исполнительной власти в 1997г. Областные парламентарии создали правовые основы формирования и деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. Главное – приняли Устав области. Затем появились другие важные законодательные акты, определившие структуру государственной власти в области308. Помимо обеспечения организационно-правовой базы для органов государственной власти,

Законодательным

Собранием

были

заложены

правовые

основы

для

функционирования областной экономики. Перед исполнительной властью стояла задача наполняемости бюджета области, и Законодательное Собрание приняло закон «О бюджетном процессе». Он определял порядок формирования областной казны, её расходования. Администрация стала отчитываться в обязательном порядке перед депутатами. Здесь также следует выделить законы, принятые для пополнения доходной части областного бюджета: «О налоге с продаж», «О привлечении кредитов администрацией

области, о предоставлении

бюджетных

ссуд и поручительств

предприятиям и организациям в Кемеровской области»309. Многие законопроекты были разработаны ещё депутатами первого созыва, их только дополнили с учётом тех или иных временных изменений в различных сферах. Так, депутаты Законодательного Собрания двух первых созывов занимали твёрдую позицию, когда обсуждался вопрос о распоряжении областной собственностью. Совместно с областной прокуратурой были выработаны рекомендации по основам управления

областным

имуществом.

В

результате

взаимодействия

областного

парламента и правоохранительных органов появился закон, определявший объекты государственной собственности, компетенцию и порядок реализации полномочий собственника 310. О широте подхода депутатов к созданию областной законодательной базы свидетельствовало то, что серьёзное внимание ими было уделено защите среды обитания и интересов коренных малочисленных народов, проживающих на территории области (0,5 % от общей численности населения Кемеровской области). Правам шорского и телеутского народов посвящен был специальный закон, гарантирующий

308

Вестник Законодательного Собрания Кемеровской области. Октябрь – декабрь 1997г. – Кемерово, 1998. – С.229. 309 Вестник Законодательного Собрания Кемеровской области. Апрель – июль 1998 г. № 5 – Кемерово, 1998. – С.224. 310 Закон «О порядке управления государственной собственностью Кемеровской области». Принят 08.07.98 № 320 // Вестник Законодательного Собрания Кемеровской области. Апрель – июль 1998 г. № 5 – Кемерово, 1998. – С.85-91.

118

право

на

национально-культурную

автономию

и

направленный

на

развитие

традиционных форм занятости и национальной культуры311. Реализуя своё конституционное право законодательной инициативы, депутаты второго созыва приняли участие в разработке 132 проектов федеральных законов, внесли 12 законодательных инициатив. Они также поддержали 126 законодательных инициатив и обращений от других законодательных органов субъектов Федерации по совершенствованию

федерального

законодательства

в

сфере

налогообложения,

бюджетных отношений, оздоровления финансов, о государственных пенсиях и медицинском страховании. Таким образом, основными направлениями в деятельности Законодательного Собрания второго созыва являлись: работа по созданию правовых механизмов деятельности органов государственной власти и местного самоуправления; создание и обеспечение законодательной базы в социально-экономической сфере; принятие бюджета области, его корректировка и контроль за использованием средств; защита интересов коренных народов области; участие в разработке и принятии федеральных законов. За весь период работы Законодательного Собрания второго созыва было проведено 30 сессий, 53 депутатских слушания, принято 552 постановления. Принято 82 закона, из них не подписано Главой администрации Кемеровской области только 2. Эти цифры говорят о серьезном прорыве в работе законодательного органа второго созыва по сравнению с предшествующим созывом. Как

уже

отмечалось

ранее,

особенностью

становления

кузбасского

парламентаризма являлась деятельность не двух, как в Новосибирской и Томской областях, депутатских корпусов, а трех. И работа Совета народных депутатов Кемеровской области первого созыва 1999-2003 гг. (на причины переименования мы указывали ранее) – это первый, для современного Кузбасса, опыт конструктивного сотрудничества законодательной и исполнительной ветвей власти. Рассмотрение законодательной работы Совета свидетельствует о том, что депутаты нового созыва активно продолжили дело, начатое предшественниками. О преемственности в законодательной деятельности свидетельствует тот факт, что проект работы будущего Совета народных депутатов первого созыва обсуждался еще парламентариями Законодательного собрания второго созыва в конце их депутатского 311

Закон «О правовом статусе коренных малочисленных народов в Кемеровской области». Принят 19.01.99 № 498. // Вестник Законодательного Собрания Кемеровской области. Январь-февраль 1999 г. №8 – Кемерово, 2000. – С.5-11.

119

срока

312

.

Как

правило,

основу

плана

составляли

предложения

субъектов

законодательной инициативы, обязательства органов государственной власти области по реализации норм федерального законодательства, предложения и представления территориальных

органов

федеральных

органов

государственной

власти

по

совершенствованию областного законодательства. Первое

место

государственного

среди

интересов

устройства,

парламентариев

местного

самоуправления

также и

заняли

вопросы

правоохранительной

деятельности. Например, ими была проведена большая работа по разработке и принятию Устава области в новой редакции, с учётом всех дополнений и замечаний 313. Также в новой редакции были приняты законы «О выборах Губернатора Кемеровской области», «О выборах депутатов Совета народных депутатов Кемеровской области»314. В условиях, когда период жесткого противостояния двух ветвей власти на областном уровне

закончился

со

сменой

главы

администрации,

законодательный

орган

скорректировал выборное законодательство в сторону углубления взаимодействия губернатора и парламента. Среди новых законов следует отметить те, которые регламентировали саму деятельность депутатского корпуса и свидетельствовали о преемственности работы законотворцев: «О Совете народных депутатов Кемеровской области» № 66 и «О порядке отзыва депутата Совета народных депутатов Кемеровской области» № 61 315. Они были приняты на октябрьской сессии 1999 г. Надо сказать, что проекты этих законов были рассмотрены депутатами Законодательного Собрания второго созыва в октябре 1998 г., а затем обсуждены депутатами Совета в июле 1999316. На втором месте по приоритетности, как и в предшествующие периоды, были вопросы,

касающиеся

развития

промышленности,

управления

собственностью,

транспорта и связи. Одной из причин этого являлся подъем промышленного производства в Кузбассе, который обусловил разработку необходимой нормативной 312

Постановление «О подготовке проекта программы нормотворческой работы представительного органа власти нового созыва – Совета народных депутатов Кемеровской области – на 1999 г. » от 23 февраля 1999 г. // Вестник Законодательного Собрания Кемеровской области. Январь-февраль 1999 г. №8 – Кемерово, 2000. – С.83. 313 Закон «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной закон) Кемеровской области» № 57 от 4.10.1999 / Законы Кемеровской области: [Электронный ресурс] // Экономика и жизнь Кузбасса – Электрон.дан. – Кемерово: ЗАО Компания МЕГА [Б.г.]. – Режим доступа: http: // www. mega.kemerovo.su, свободный 314 Там же.–Режим доступа: http: // www. mega.kemerovo.su, свободный. 315 Законы Кемеровской области // Экономика и жизнь Кузбасса: [Электронный ресурс] – Электрон.дан. – Кемерово: ЗАО Компания МЕГА [Б.г.]. – Режим доступа: http: // www. mega.kemerovo.su, свободный 316 Постановление о Проекте закона Кемеровской области «О Совете народных депутатов Кемеровской области» от 7.07.1999 № 96. Постановление о Проекте закона Кемеровской области «О порядке отзыва депутата Совета народных депутатов Кемеровской области» от 7.07.1999 № 97 // Законодательный вестник Совета народных депутатов Кемеровской области. Июль 1999 г. – Кемерово, 2000. – С.138-139.

120

базы. Так, депутатами в апреле 2001 г. был принят важный для индустриальной отрасли экономики закон № 36 «О ратификации Межрегионального соглашения о взаимном сотрудничестве по развитию железорудной базы металлургических комбинатов Кузбасса (ЗСМК и КМК)»317. Депутаты всех созывов во главе с А.Тулеевым (председателем Законодательного Собрания первого созыва, затем и Губернатором области) преодолели много трудностей, в том числе и судебных разбирательств, чтобы сменить собственников на этих металлургических гигантах318. Безусловно, этому способствовала и поддержка федерального центра. Важное место в законотворческой деятельности занимали правовые вопросы, связанные с экономикой, финансами и налогами. Для деятельности Совета первого созыва был характерен принципиально новый подход к проблемам бюджетной политики. Во-первых, бюджет стали принимать своевременно: до 1 января нового года. Во-вторых, начали разрабатывать совместно с отраслевыми комитетами администрации долгосрочные целевые программы, работая, таким образом, на перспективу319. Ещё одной особенностью законотворческой деятельности Совета народных депутатов первого созыва стало значительное увеличение доли законов социального характера. Так, был принят пакет законов, направленных на облегчение жизни пенсионеров, ветеранов, инвалидов. Благодаря этим законам, более 100 тысяч жителей Кузбасса ежегодно получали прибавку к основной пенсии, а система социальной помощи пожилым людям была признана одной из лучших в стране. Период с весны 1999г. (18 апреля 1999г. – выборы депутатов) до конца 2001г. стал для области временем настоящей «революции в законодательстве». До этого Кузбасс отставал от соседей по региону по количеству принятых законов. Например, от Омской области на 15%, от Алтайского края почти вдвое 320. Сходная ситуация была в сравнении с Томском и Новосибирском. Когда же отпала необходимость вести напряжённую политическую борьбу с исполнительной властью, областной парламент занялся своим прямым делом – законотворчеством. За два с половиной года деятельности областной Совет принял примерно столько же законов и постановлений, сколько Законодательные Собрания предыдущих лет, начиная с 1994г. Это 199 законов и

317

более 1000

Закон «О ратификации Межрегионального соглашения о взаимном сотрудничестве по развитию железорудной базы металлургических комбинатов Кузбасса (ЗСМК и КМК) от 12.04.2001 № 36 // Кузбасс – 2001.– 22 апр. 318 Феномен Тулеева. Сост. Л.А.Скрябина, С.И.Черемнов. – Кемерово: Кузбассвузиздат, 2001. – С.136. 319 Демченко Е.Г. Указ.соч. – С.58-59. 320 Там же. – С. 51.

121

постановлений321. Такой результат позволяет назвать этот период временем становления именно законодательного органа Кемеровской области, так как депутатский корпус выполнял основную свою задачу – создание нормативной правовой базы для нормальной

жизнедеятельности

региона.

Стремление

к

сотрудничеству

с

исполнительной властью, поиск конструктивных форм взаимодействия с другими властными структурами способствовали утверждению законодательного органа в системе властных отношений и политическом пространстве. Весьма впечатляющей являлась и деятельность в Новосибирске Областного Совета депутатов второго созыва в составе 49 человек, избранных 21 декабря 1997г. Что касается работы депутатов второго созыва Томской области, то они, учитывая опыт предшественников, постарались теснее увязать свою деятельность с приоритетами развития области. К работе они приступили в увеличенном составе (42 депутата) после выборов 21 декабря 1997 года. Первое место по количеству принятых законов заняли вопросы экономического характера. Это можно объяснить тем, что именно в экономике наблюдалось сосредоточие представительских интересов различных групп и финансовых потоков. В связи с этим, работа депутатов была направлена на обсуждение областного бюджета – самого важного документа года (1998, 1999, 2000, 2001гг.). Естественно, в рамках этого процесса актуализировались вопросы совершенствования механизмов контроля за его исполнением и исполнением бюджетов областных внебюджетных фондов. Например, Новосибирский областной Совет народных депутатов принял такие законы, как «О бюджетной классификации Новосибирской области», «О внесении изменений и дополнений в Закон области “О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Новосибирской области”»322 и др. А в нормативно-правовой базе Томской области появились законы «О порядке образования и деятельности областного внебюджетного и областного валютного фондов» и др.323 Рассматривая

итоги

законотворчества

по

созданию

рыночных

механизмов

стимулирования инвестиционной деятельности, следует отметить законы об областных 321

Совет народных депутатов Кемеровской области. Первая половина пути. Под общ. ред. председателя Совета народных депутатов Кемеровской области Г.Т.Дюдяева. – Кемерово, 2001.– С.151-152. 322 Информация о деятельности Новосибирского областного Совета депутатов второго созыва 1998-2001гг. / 10 лет законотворческой деятельности Новосибирского областного Совета депутатов (информационные материалы): [Электронный ресурс] / Новосибирский областной Совет депутатов. – Электрон.дан. – Новосибирск: отдел информационно-методического и компьютерного обеспечения НОСД, [Б.г.]. – Режим доступа: http: // www. sovet-nso.ru, свободный. 323 Итоги выборов в Государственную Думу Томской области третьего созыва (16 декабря 2001 года). Законотворческая деятельность Государственной Думы Томской области первого и второго созывов (1994 2001гг.). Информационный бюллетень. – Томск, Государственная Дума Томской области, 2002 –№ 9 -С.31-37.

122

бюджетах развития, определивших правовые и организационные основы формирования и расходования средств областного бюджета, предназначенных для осуществления на конкурсной основе государственной поддержки инвесторов324. На втором месте по количеству принятых законов были вопросы по основам конституционного строя государственного управления и местного самоуправления. Так, депутатами Новосибирского областного Совета в этом направлении было принято более 50 законов из 203. В их числе законы, касающиеся Устава Новосибирской области, законодательной деятельности, о выборах главы администрации, о государственной службе и др. Наиболее интересным документом, касающимся этой сферы можно назвать, появившийся в 2000 году закон, направленный на координацию деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в сфере плановопрогнозной деятельности и создание в области взаимоувязанной системы программных и плановых документов 325. Закон можно рассматривать как грамотный и продуманный шаг новосибирских депутатов. Примерно такой же перечень вопросов был в центре внимания томского депутатского корпуса. Для обеспечения основных прав и свобод граждан были приняты законы, устанавливающие принципы, условия, порядок и формы участия населения в общественном и местном самоуправлении: «О референдуме в Томской области» и др.326. Отметим, что по содержанию документы по основам конституционного строя государственного управления и местного самоуправления мало отличаются от друг от друга, так как схема государственного устройства и управления этих регионов одинакова. По общему количеству принятых решений на третьем месте оказались вопросы социальной сферы: образования, культуры, здравоохранения и социальной защиты населения, они депутатов интересовали менее всего. Суммарно в этом направлении

324

Закон «О бюджете развития Новосибирской области». Принят 20 декабря 1999 г. № 81 // Законы и решения Новосибирского областного Совета депутатов второго созыва 1998-2001 (информационные материалы): [Электронный ресурс] / Новосибирский областной Совет депутатов. – Электрон.дан. – Новосибирск: отдел информационно-методического и компьютерного обеспечения НОСД, [Б.г.]. – Режим доступа: http: // www. sovet-nso.ru, свободный; Закон «О бюджете развития Томской области». Принят 19 апреля 2001 г. № 53. / Информационные материалы ГД ТО: [Электронный ресурс] / Государственная Дума Томской области – Электрон.дан. – Томск, [Б.г.]. – Режим доступа: http: // www. duma.tomsk.ru, свободный. 325 Закон «О прогнозировании, программах и планах социально-экономического развития». Принят 15.06.2000 № 100. // Законы и решения Новосибирского областного Совета депутатов второго созыва 1998-2001 (информационные материалы): [Электронный ресурс] / Новосибирский областной Совет депутатов. – Электрон.дан. – Новосибирск: отдел информационно-методического и компьютерного обеспечения НОСД, [Б.г.]. – Режим доступа: http: // www. sovet-nso.ru, свободный. 326 Итоги законотворческой деятельности Государственной Думы Томской области (1998 год - первое полугодие 2001г.). Информационный бюллетень. – Томск, Государственная Дума Томской области, 2001 –№ 2 С.3-4.

123

было принято всего 22 закона из 203327. Среди них: «О социальной защите инвалидов в Новосибирской области», «О лекарственном обеспечении населения на территории Новосибирской области», «Об обязательном медицинском страховании граждан в Новосибирской области» и др.328. Возможно, Новосибирская область являлась благополучным регионом в этом отношении. Несколько иным было отношение к вопросам социальной сферы у второго состава Томского областного парламента. Специалисты аппарата считают, что он сосредоточил своё внимание на законодательное обеспечение и защиту прав населения области и его деятельность

имела

более

социально-ориентированный

характер,

чем

у

предшественников. Из общего числа 135 принятых законов 25 являлись социально значимыми, направленными на обеспечение и реализацию прав различных категорий граждан на социальную помощь и поддержку. Это законы: «О социальной защите детей и сирот, оставшихся без попечения родителей в Томской области», «Об утверждении областной целевой программы «Социальная поддержка семей с несовершеннолетними детьми, нуждающимися в особой защите государства на 2001-2003 годы». Часть принятых законов касалась защиты прав и интересов малообеспеченных категорий граждан – инвалидов, пенсионеров: «Об утверждении областной целевой программы «Социальная поддержка социально незащищённых слоёв населения области на 20012005 годы» и «О квотировании рабочих мест для лиц, особо нуждающихся в социальной защите и испытывающих трудности в поиске работы»329. Решая острые проблемы медицинской помощи и охраны здоровья, депутаты приняли такие законы, как «О лекарственном обеспечении населения Томской области», «Об утверждении областной программы «Неотложные меры борьбы с туберкулёзом в Томской области на 2001-2002 годы», «О профилактике алкоголизма, наркомании и токсикомании на территории Томской области». Последний был очень актуален, так как область занимала тогда одно из ведущих мест по употреблению наркотиков в регионе330. 327

Информация о деятельности Новосибирского областного Совета депутатов второго созыва 1998-2001 гг. // 10 лет законотворческой деятельности Новосибирского областного Совета депутатов (информационные материалы): [Электронный ресурс] / Новосибирский областной Совет депутатов. – Электрон.дан. – Новосибирск: отдел информационно-методического и компьютерного обеспечения НОСД, [Б.г.]. – Режим доступа: http: // www. sovet-nso.ru, свободный. 328 Законы и решения Новосибирского областного Совета депутатов второго созыва 1998-2001 (информационные материалы): [Электронный ресурс] / Новосибирский областной Совет депутатов. – Электрон.дан. – Новосибирск: отдел информационно-методического и компьютерного обеспечения НОСД, [Б.г.]. – Режим доступа: http: // www. sovet-nso.ru, свободный. 329 Итоги законотворческой деятельности Государственной Думы Томской области (1998 год - первое полугодие 2001г.). Информационный бюллетень. – Томск, Государственная Дума Томской области, 2001–№2-.С.6. 330 Там же. – С.7.

124

Учитывая специфику Томска (наличие 6 университетов) и желая сохранить статус «Сибирских Афин» был принят закон «Об образовании в Томской области» (2001г.). Самое важное, что был разработан механизм финансового обеспечения этого закона и предусмотрены средства на его исполнение в областном бюджете. Здесь также нужно упомянуть о законах «О научной деятельности и научно - технической политике Томской области», «Об утверждении областной целевой Программы “Внедрение Государственного стандарта начального профессионального образования на 2000 год”»331. На упрочение статуса «Сибирских Афин» работал закон «Об утверждении областной целевой программы “Культура Томского края” 2001-2005гг.». Он создавал условия для обеспечения участия жителей в культурном процессе и широкого доступа к российскому и зарубежному культурному наследию. На практике это означало создание системы местных музеев; модернизацию библиотечного и музейного дела; сохранение архитектурно-исторической среды населённых пунктов через реставрацию памятников местного и федерального значения. На четвертом месте в классификации по отраслям права оказались законы, рассматривающие вопросы хозяйственной деятельности и природных ресурсов. Таким образом, представленный перечень документов позволяет говорить о насыщенной и результативной законодательной деятельности Совета депутатов Новосибирской области и Государственной Думы Томской области. За рабочий период новосибирские депутаты приняли 203 закона, касающихся различных сфер жизни региона:

хозяйственной

деятельности

субъекта,

охраны

окружающей

среды,

социального страхования и обеспечения, использования природных ресурсов. Томские депутаты приняли 135 новых законов. Кроме того, около 50 действующих законов, а также Устав (Основной Закон) были подвергнуты изменениям и дополнениям, направленным на их дальнейшее усовершенствование и приведение в соответствие с общефедеральным законодательством. Для решения жизненно необходимых проблем в областях суммарно было разработано более 40 целевых программ. Результаты законотворчества депутатов второго созыва являются убедительным аргументом возросшего профессионализма и понимания значимости собственной деятельности в социально-экономической жизни области.

331

Итоги выборов в Государственную Думу Томской области третьего созыва (16 декабря 2001 года). Законотворческая деятельность Государственной Думы Томской области первого и второго созывов (1994 2001г.). Информационный бюллетень. – Томск, Государственная Дума Томской области, 2002 –№ 9 -С.20.

125

Безусловно, принимаемые законы вызывали ответную реакцию со стороны других властных структур. Например, как было указано на официальном сайте законодательной власти Новосибирской области, в 2000 − 2001гг. областной Совет депутатов получил на свои законы 53 экспертных заключения Управления Министерства юстиции по Новосибирской области с замечаниями и поправками. С 29-ю из них Совет согласился, с 10-ю был частично согласен, а 14 экспертных заключений было отклонено. За тот же период в областной Совет поступило 36 протестов прокурора Новосибирской области на областные законы. Постановлением сессий областного Совета было удовлетворено 15 протестов прокурора, ещё 7 было удовлетворено частично, 13 протестов отклонено332. Насыщенная законодательная деятельность областных депутатов объясняется не только их творческой активностью, профессионализмом и ответственностью. Принятию документов предшествовала долгая и кропотливая работа специалистов в рамках парламентских комитетов. Именно в их недрах рождались законопроекты, обсуждались, проходили экспертизу, дорабатывались и только после этого выносились на широкое обсуждение. Особенно показательны цифры по итогам функционирования областных органов

законодательной

власти

последнего

созыва

(второго

в

Томской

и

Новосибирской областях, третьего в Кемеровской области), так как именно этот период считается наиболее продуктивным с точки зрения самих парламентариев (Б.Мальцев, Г.Дюдяев, В.Леонов и др.)333. Анализ деятельности комитетов областных парламентов указывает на то, что основная нагрузка в законотворчестве приходилась на комитет, занимавшийся вопросами государственного строительства. В структуре Совета народных депутатов Кемеровской области первого созыва – это комитет по вопросам государственного устройства, местного самоуправления и правоохранительной деятельности, в структуре Новосибирского областного Совета второго созыва – это комитет по законодательству и взаимодействию с органами местного самоуправления, политическими партиями, 332

Информация о деятельности Новосибирского областного Совета депутатов второго созыва 1998-2001 гг. // 10 лет законотворческой деятельности Новосибирского областного Совета депутатов (информационные материалы): [Электронный ресурс] / Новосибирский областной Совет депутатов. – Электрон.дан. – Новосибирск: отдел информационно-методического и компьютерного обеспечения НОСД, [Б.г.]. – Режим доступа: http: // www. sovet-nso.ru, свободный. 333 Мальцев. Б. «Главное - реальная жизнь, а не идеологические химеры» // Красное Знамя. – 2005. – 1марта.; Совет народных депутатов Кемеровской области. Первая половина пути. Под общей редакцией Г.Т. Дюдяева. – Кемерово, 2001.–С.183.; Леонов.В. Доклад, посвященный десятилетию законотворческой деятельности // 10 лет законотворческой деятельности Новосибирского областного Совета депутатов (информационные материалы): [Электронный ресурс] / Новосибирский областной Совет депутатов. – Электрон.дан. – Новосибирск: отдел информационно-методического и компьютерного обеспечения НОСД, [Б.г.]. – Режим доступа: http: // www. sovet-nso.ru, свободный.

126

общественными движениями и средствами массовой информации, в структуре Государственной Думы Томской области второго созыва – это правовой комитет. Для количественной оценки результатов деятельности комитетов представим некоторые

цифры.

Так,

комитет,

выполнявший

обозначенные

функции

в

Новосибирском областном Совете депутатов, в течение созыва провел 90 заседаний, на которых рассмотрено 150 вопросов, в том числе внесено на сессии свыше 30 законопроектов 334. Комитет, занимавшийся аналогичными функциями, в Совете народных депутатов Кемеровской области за четыре года создал 126 законов. Правовой комитет Государственной Думы Томской области провел 34 заседания, на которых было принято 246 решений. На заседания Думы внес 43 законопроекта335. Второе место по объему работы принадлежало комитету, занимавшемуся вопросами формирования областного бюджета и контроля за его исполнением. Здесь следует заметить, что деятельность этого комитета имела стратегическое значение для экономики областей и их развития. Сам процесс формирования бюджета являлся очень сложным и ответственным, так как ситуация распределения доходов, как правило, активизировала деятельность групп давления: профильных комитетов исполнительных органов власти, местного самоуправления, промышленников, предпринимателей, общественных организаций. Основные проблемы, с которыми сталкивались депутаты при обсуждении бюджета, это выбор приоритетов в расходной политике и поиск механизмов прозрачности их распределения. По статистике комитет по экономике, бюджету, финансам и налогам Совета народных депутатов Кемеровской области первого созыва за четыре года работы обсудил

111

законов.

Успехом

его

деятельности

можно

считать

два

факта:

своевременное принятие бюджета до 1 января нового года и разработку целевых программ. Через комитет по бюджетной, налоговой и финансово-кредитной политике Новосибирского областного Совета второго созыва прошло 39 законов. Комитет неоднократно давал отрицательную оценку работе администрации по данному вопросу. В результате проект бюджета на 1998 год был представлен на рассмотрение депутатов до 1 ноября, при этом обеспечена более полная, "прозрачная" расшифровка основных направлений и статей бюджета. Бюджетно-финансовый комитет Государственной Думы 334

Леонов. В. Доклад, посвященный десятилетию законотворческой деятельности // 10 лет законотворческой деятельности Новосибирского областного Совета депутатов (информационные материалы): [Электронный ресурс] / Новосибирский областной Совет депутатов. – Электрон.дан. – Новосибирск: отдел информационнометодического и компьютерного обеспечения НОСД, [Б.г.]. – Режим доступа: http: // www. sovet-nso.ru, свободный. 335 Об итогах деятельности Государственной Думы второго созыва за период с 01.01.98 по 01.07.2000. Информационно-аналитический обзор. – Томск, 2000. – С.4-5.

127

Томской области рассмотрел на своих заседаниях более 200 вопросов, внес на заседания Думы 47 законопроектов. Много усилий было потрачено депутатами на проведение новой линии в работе над бюджетом. С их точки зрения, формирование областного бюджета не должно сводиться к устоявшимся финансовым технологиям, бюджет должен иметь концепцию, исходные принципы и критерии – строгую систему финансово-экономического

обоснования,

тесную

связь

с

реальной

жизнью,

прогнозными оценками и приоритетными направлениями социально-экономического развития области336. Не случайно, Б.Мальцев – Председатель томского парламента, указывая на возросший профессионализм депутатов, пишет о том, что раньше «…проект областного бюджета представлялся областному парламенту всего “на трех листочках”», то сегодня «он поступает в многотомном виде»337. Здесь следует заметить, что работа над бюджетом требует профессиональных знаний, практического опыта руководства предприятиями, поэтому, когда сетуют на то, что в новых законодательных органах слабо представлены рабочие, колхозники и интеллигенция возникают серьёзные сомнения об их компетенции в данном очень сложном вопросе338. На третьем месте находился комитет, занимавшийся вопросами социальной политики.

Основное

формировании здравоохранении,

направление

законодательной трудовых

деятельности базы

отношениях

этого

комитета

в

социальной

и

социальной

сфере:

заключалось

в

образовании,

поддержки.

Депутаты,

работавшие в этом комитете, решали, как правило, самые больные вопросы общественной и частной жизни своих избирателей. Как свидетельствуют отчетные материалы, комитет по социальной политике Совета народных депутатов Кемеровской области первого созыва за четыре года разработал 63 закона, способствовавших созданию системы социальных гарантий для различных категорий кузбассовцев. Работавший по решению таких же вопросов в структуре Новосибирского областного Совета второго созыва комитет по труду и социальной политике подготовил для депутатского обсуждения 24 закона. В общей сложности комитет провел 58 заседаний, рассмотрел около 500 вопросов. Комитет по труду и социальной политике Государственной Думы Томской области второго созыва

336

Об итогах деятельности Государственной Думы второго созыва за период с 01.01.98 по 01.07.2000. Информационно-аналитический обзор. – Томск, 2000. – С.9. 337 Томский парламент. 10 лет областной законодательной власти. – Томск, 2004. – С. 10. 338 С. Никифоров. Загадки выбора: Областная Дума как кривое зеркало нашей действительности // Томская область: управление, экономика, политика. – 1998. – №1-2.–С.84-86.

128

внес на обсуждение депутатов 15 законопроектов, 4 областных целевых программы и провел 5 парламентских слушаний339. Эти статистические данные по работе парламентских комитетов являются убедительным доказательством того, что законодательная работа – это процесс сложный и длительный. И за показательными цифровыми отчетами руководителей областных парламентов скрывается не только труд самих депутатов, но и сотрудников аппарата, чиновников разных уровней и привлеченных экспертов. Результаты законотворческой деятельности всех депутатских созывов, с 1994г. по 2001г. можно представить следующим образом: Кемеровская область: I созыв ЗС КО (03.1994–12.1996) – официально было созвано 14 сессий. Заметим, что из запланированных 14 сессий, только 7 можно действительно назвать рабочими. Остальные были сорваны из-за неявки депутатов – противников А.Тулеева340. Принято законов 46, причем только 22 были подписаны главой

Администрации

области

М.Кислюком 341,

а

5

было

подписано

главой

Администрации области по решениям Верховного и Кемеровского областного судов342. II созыв ЗС КО (12.1996–04.1999) провел 30 сессий, принял 82 закона. Депутатский корпус I созыва СНД КО (04.1999-12.2001. Заметим, что I созыв Совета народных депутатов

Кемеровской

области

функционировал

с

04.1999

по

04.2003,

но

хронологические рамки исследования ограничены 12.2001 г., т.е. сроком окончания полномочий легислатур в Новосибирской и Томской областях.) провел 29 сессий, принял 108 законов. Всего за рассматриваемый период кемеровскими депутатами было разработано и принято 236 законов. Новосибирская область:

I созыв ОСД (03.1994–12.1997) провел 37 сессий, на

которых было принято 74 закона, II созыв ОСД (12.1997–11.2001) – 45, принял 203 закона, всего за рассматриваемый период было разработано и принято 277 законов. Томская область: I созыв ГД ТО (03.1994-12.1997) провел 37 сессий, на которых было принято 99 закона, II созыв ГД ТО (12.1997–11.2001) – 42, принял 135 законов, всего за рассматриваемый период было разработано и принято 234 законов. Приведенные цифры позволяют дать количественную оценку законотворческого процесса в рассматриваемых областях. В деятельности депутатов наблюдалась 339

Об итогах деятельности Государственной Думы второго созыва за период с 01.01.98 по 01.07.2000. Информационно-аналитический обзор. – Томск, 2000. – С.20. 340 Текущий архив Совета народных депутатов Кемеровской области. Историческая справка. / Сост: Руководитель аппарата Совета народных депутатов Кемеровской области В.Балахонов. – Кемерово, 1997.- С.2. Подлинник. 341 Демченко Е.Г. Указ.соч. – С. 26. 342 Там же. – С.26.

129

положительная динамика, выраженная в постоянном увеличении нормативно-правовой базы регионов. Лидером по числу принятых законов являлся Новосибирский областной совет депутатов (277), затем – Совет народных депутатов Кемеровской области (236) и на третьем месте – Государственная Дума Томской области (234). Депутаты Кемеровской области, несмотря на серьезные сложности вначале своей деятельности и большое отставание от соседей, не только их преодолели, но и даже опередили коллегтомичей. Говорить же о качественной оценке законодательного процесса довольно сложно. Во-первых, на сегодняшний момент в российской научной литературе отсутствует апробированная методика оценивания законотворчества региональных легислатур. Так, Р.М.Романов обосновал сущность, критерии и эмпирические показатели эффективности парламентаризма как инструменты социально-политического анализа. С его точки зрения оценивать (в количественном плане) результативность работы парламента можно: 1) по отношению количества принятых законов в целом, к числу законопроектов принятых в первом чтении; 2) по динамике накопления законопроектов, принятых палатой в первом чтении и находящихся на стадии подготовки к принятию законов в целом; 3) по динамике накопления законодательных инициатив, внесенных в Государственную думу, но пока не рассмотренных ею на пленарных заседаниях 343. Говоря о качественной оценке эффективности парламентской деятельности, Р.М.Романов взял за основу подход, примененный профессором А.И.Яковлевым при изучении

эффективности

государственной

службы

федеральных

органов.

Исследователи рассматривали эффективность как соотношение целей парламентской деятельности с достигнутыми результатами344. В качестве оперативных критериев, выступающих как качественные признаки данного явления, Р.М.Романов определил: интересы

народа; экономические

возможности удовлетворения

этих

интересов;

правовые гарантии и санкции реализации этих интересов; исторический опыт (знание об исторической практике) борьбы трудящихся за свои интересы; патриотическое единство общества в борьбе за свои интересы345. Предложенную исследователем методологию социально-политического

анализа

можно

спроектировать

и

на

региональных легислатур.

343

Романов Р.М. Российский парламентаризм: история и современность. – М., 2000. – С.257. Романов Р.М.Там же. – С.261. 345 Романов Р.М. Там же. – С.265. 344

130

деятельность

Проблемы дееспособности российского парламента изучал и историк Р.Я.Евзеров, понимая её как способность к осуществлению государственной власти346. Он выделял следующие направления парламентской деятельности: законодательное, контрольное, избирательное, самоорганизации и самосовершенствования. В качестве основных факторов,

обеспечивающих

дееспособность

парламента,

Р.Я.Евзеров

определил:

законодательное закрепление механизмов осуществления деятельности парламента по всем направлениям; конструктивное взаимодействие с исполнительной властью; прозрачность и открытость для избирателей; наличие грамотно разработанного регламента; профессионализацию депутатского корпуса и оптимизацию процесса законотворчества.

Последнее

должно

быть

ориентированно

на

системность

и

комплексность. Например, это возможно при наличии плана законотворчества и разработки «емких блоков законов». Разработанное определение дееспособности и факторов на неё влияющих также можно использовать при анализе деятельности региональных легислатур. Другой

исследователь

Д.В.Гончаров

разработал

политологическую

модель

институциональной оценки региональных легислатур, выделив четыре направления в оценке

их

деятельности:

1) организацию

институциональной

деятельности;

2)

содержание деятельности; 3) процесс реализации управленческих программ; 4) отзывчивость легислатуры. По мнению ученого, эти группы институциональных индикаторов соответствуют двум наиболее обобщенным критериям, позволяющим оценить уровень работы властных институтов в контексте демократической политики. Первый: отзывчивость на требования и запросы членов сообщества и второй: эффективность в процессе принятия решений, затрагивающих вопросы публичного управления347. Сам Д.В.Гончаров пришел к выводу о том, что региональные легислатуры

представляют

собой

слабые

институты,

называя

их

опыт

«псевдодемократической имитацией». Конечно, можно попытаться экстраполировать модели социально-политического анализа парламентаризма Р.М. Романова или Р. Я. Евзерова на уровень субъектов Федерации. Например, в качестве первого оперативного критерия, выступающего как качественный признак данного явления, Р.М.Романов определил интересы народа. Но, анализ Уставов областей, показал, что народ как таковой в своих интересах не имеет никакой возможности принять участие в законотворчестве. Список субъектов, обладающих законодательной инициативой, как правило, ограничен и включает только 346 347

Евзеров Р.Я. Дееспособность нынешнего российского парламента // Полис. – 1999. – №1. – С.166. Гончаров Д.В. Указ.соч. – http: // www.kazanfed.ru / publications / kazanfederalist / n14-15 / 25, свободный.

131

представителей власти. Исключением является лишь Устав Кемеровской области, где в список вошли и общественные объединения. Обращение к первому критерию уже ставит под сомнение качественный характер парламентской практики. Возможно, следует разработать иные схемы анализа, более чувствительные к реальной ситуации. Во-вторых,

качественная

оценка

законодательного

процесса

предполагает

соответствие принимаемых законов существующим правовым нормам. С этой позиции можно говорить о динамичном росте качества законотворчества, ссылаясь на судебную власть. Если протесты прокурора были довольно частым явлением в период работы первого созыва (конфликтная ситуация в Томске), то по отношению к нормативноправовым актам депутатов второго созыва их количество значительно уменьшилось. В-третьих, кроме правовой экспертизы, можно говорить об общественной экспертизе принимаемых законов. Обсуждение законопроектов в СМИ, в общественных организациях и политических партиях позволило бы выявить степень востребованности и дееспособности предлагаемого закона. Но изучение законотворческого процесса позволяет

говорить

об

отсутствии

условий

для

общественной

экспертизы

в

рассматриваемых регионах. Единственным случаем широкого обсуждения было принятие Устава области. Таким образом, процедуры законотворчества были закреплены в Уставах областей, а также в регламентах легислатур. Все легислатуры активно использовали свои законодательные полномочия, так как в их деятельности наблюдается положительная динамика. Рассмотрение законотворчества областных парламентов позволяет определить основные направления, оказавшиеся приоритетными для них на этапе становления. Их три: государственное строительство, бюджетно-финансовая политика и социальноэкономическая сфера. Изучение документов свидетельствует о том, что наиболее результативным в законодательном процессе оказался второй этап деятельности легислатур. Если в работе первого созыва доминировали вопросы государственного строительства, то в последующем они уступили место проблемам бюджетнофинансовой

и

социально-экономической

сферы.

На

качественное

изменение

приоритетов законотворчества указывает также увеличение числа разрабатываемых и принимаемых целевых программ. Анализ законодательного процесса позволяет определить несколько условий, влияющих на его эффективность. Первое: характер выстраиваемых взаимоотношений с исполнительной и судебной ветвями власти. Конструктивные отношения способствуют

132

полному

выполнению

всех

процедур

законотворчества.

Второе:

степень

самоорганизации легислатуры. Качественную деятельность депутатского корпуса обеспечивают структура законодательного органа и аппарат парламента, в частности, создание профильных комитетов и комиссий. Вместе с тем, узость круга субъектов законодательной инициативы и отсутствие иных, кроме правовых, процедур экспертизы принимаемых законов существенно снижают эффективность законотворчества. Тем не менее, сам факт появления областных нормативно-правовых баз позволяет утверждать, что легислатуры завоевали собственное политическое пространство и статус среди других субъектов власти, закрепив за собой сферы компетенции и влияния.

133

2.2. Реализация контрольно-представительных функций региональных законодательных органов Деятельность законодательных органов государственной власти, прочно занявших свое место в политическом пространстве, не ограничивалась только законотворчеством. Не менее значимыми направлениями их работы являлись такие функции, как контрольная и представительная. Ведь специфика парламента в том и заключается, что это институт представительства интересов различных слоев населения. Реализацию контрольно-представительских функций можно отследить через взаимодействие областных парламентов с другими органами власти субъектов РФ. В данном случае, с исполнительной ветвью власти в лице Губернатора области и его Администрации, судебной властью и органами местного самоуправления. Заметим, что в качестве показателя успешной реализации контрольно-представительских функций законодательного органа выступает его способность выстраивать взаимодействие с органами государственной власти других субъектов РФ, а также с федеральными структурами (Федеральное Собрание, Правительство РФ, Администрация Президента). Правовой механизм регуляции взаимоотношений между выше перечисленными субъектами власти задавался в Конституции РФ, федеральных нормативных документах и Уставах областей. Практически все определения, которые даются парламенту как институту политической власти, отмечают его контрольную и представительную специфику. Как уже упоминалось ранее, парламентарии могут выступать как «слуги избирателей», «проводники воли партии», «опекуны народы» и «зеркало общества»348. Для каждой из этих ролей присуще определенное соотношение между рассматриваемыми функциями. Например, «слуги народа» более ориентированы на представительство, чем контроль, так как в парламенте они действуют либо в интересах избирательного округа в целом, либо – наиболее влиятельных групп его населения. Очевидно, что «проводники воли партии»,

в

первую

очередь,

заинтересованы

представительстве

и

достижении

партийных целей. Наиболее выраженное, в широком смысле слова, представительство характерно для роли «зеркало общества», но в условиях современности, когда выборы выступают в качестве политического рынка, она фактически исчезла. И лишь для позиции

«опекунов

народа»

присуще

эффективное

сочетание

контрольной

и

представительской функций, так как она предполагает ответственность депутатов не 348

Голосов Г.В. Указ.соч. – С.161-162.

134

просто перед своими избирателями, но и нацией в целом. Действительно, функции контроля и представительства тесно переплетены между собой, так как реализация различных контрольных форм всегда предполагает либо удовлетворение, либо защиту каких-либо интересов. Исполнение представительских функций легислатур частично реализуется через выборы и через работу Приемных, структурных подразделений законодательных органов государственной власти. Так, в Кемеровской области Приёмная Совета народных депутатов первого созыва работала в непростых условиях, как и сам депутатский корпус вследствие конфликта между властными структурами. Члены Законодательного Собрания были заложниками ситуации, когда народ требовал защиты, а депутаты не имели рычагов воздействия на ситуацию из-за отсутствия правовых норм. Не работала система депутатских запросов на основании обращений избирателей. Но депутаты все же старались выполнять требования и наказы народа. По их инициативе был создан благотворительный фонд «Семипалатинский след» для решения проблем экологии и социальной сферы области, которые возникли в результате испытаний на ядерном полигоне в Семипалатинске. Был организован сбор денег на строительство офтальмологического лазерного центра в Новокузнецке, здесь же шефство над детским садом № 201 для детей с нарушенным зрением349. Ситуация резко изменилась в период деятельности Законодательного Собрания второго созыва. Возможно, это было связано с тем, что депутаты позиционировали себя как народную власть. Только за первый год работы (1997г.) через приемную граждан было получено свыше 1500 письменных и устных обращений350. В течение следующего года в Законодательное Собрание поступило 2580 письменных и устных обращений, на приеме у депутатов побывало свыше тысячи человек. Причем, более трети всех обращений – по вопросам социальной защиты, которые не всегда входят в компетенцию властных структур субъекта федерации. В органы государственной власти и местного самоуправления было внесено 920 запросов и обращений351. Поступательная тенденция в работе приемной сохранилась и в период Совета народных депутатов. Статистика

349

Демченко Е.Г. Указ.соч. – С.26. Законодательный вестник Законодательного Собрания Кемеровской области. Октябрь-декабрь 1997г. – Кемерово, 1998. – С. 227. 351 Законодательный вестник Законодательного Собрания Кемеровской области. Январь-февраль1999г. – Кемерово, 2000. – С. 113. 350

135

свидетельствовала о том, что в среднем каждый месяц в приемную поступало около 30 письменных обращений, устно обращались более 70 человек352. С самого начала работы Новосибирского областного Совета была налажена работа Приемной избирателей, входящей в структуру законодательного органа. Проводились организация личного приема граждан председателем Совета, заместителем председателя Совета, работа с письменными обращениями, консультирование граждан и оказание организационной помощи в решении поставленных ими вопросов в различных инстанциях, консультирование граждан по вопросам работы Совета и депутатов. За весь период работы областного Совета первого созыва в приемную избирателей поступило 470 письменных обращений граждан, из них около 10% – коллективных, как правило, содержащие более десятка подписей. За три года на личном приеме председателя, заместителя председателя побывало 245 человек. Анализ

обращений

экономическом

граждан

положении,

свидетельствовал

особенно

таких

об

их

социальных

тяжелом групп

социально-

населения

как

пенсионеры, инвалиды, одинокие матери, а также работники бюджетной сферы и оборонных предприятий, не получающие вовремя заработную плату. За отчетный период наибольшее количество письменных обращений было по жилищным вопросам – 18%, вопросам социальной защиты – 17,5% (причем в 1997г. они составили 30% всех обращений). Много поступало жалоб и обращений по вопросам выплаты пенсий, а также заявлений и жалоб на действия руководителей, должностных лиц местных органов власти, о неудовлетворительной работе судебных и правоохранительных органов, о работе средств массовой информации353. Во время работы депутатского корпуса второго созыва в приемную избирателей за четыре года поступило 1421 письменное обращение граждан, в том числе 232 (около 17 %) коллективных. Из районов области поступило 410 письменных обращений граждан (около 30 %). Работниками аппарата был отмечен устойчивый рост поступления письменных обращений. Кроме того, зарегистрировано более 1000 обращений в приемную избирателей по телефону или лично. Говоря о содержании обращений, можно отметить, что Областной Совет депутатов через приемную избирателей принял более 200 обращений с выражением мнений 352

Законодательный вестник Совета народных депутатов Кемеровской области. Июль 2000г. Том 1. – Кемерово, 2000. – С. 159. 353 Информация о деятельности Новосибирского областного совета депутатов первого созыва за период с 1994 – 1997 гг. // 10 лет законотворческой деятельности Новосибирского областного Совета депутатов (информационные материалы): [Электронный ресурс] / Новосибирский областной Совет депутатов. – Электрон.дан. – Новосибирск: отдел информационно-методического и компьютерного обеспечения НОСД, [Б.г.]. – Режим доступа: http: // www. sovet-nso.ru, свободный.

136

граждан по текущему моменту, по вопросам работы областного Совета депутатов, органов власти области и г. Новосибирска, с предложениями о внесении изменений в действующие законы. В 2001г. произошло увеличение количества писем по вопросам формирования бюджета области, в том числе: по налогу с продаж, по налогу на вмененный доход для определенных видов деятельности. Многие предложения и замечания граждан использованы при внесении изменений и дополнений в законы области. В завершающем году работы второго созыва возросло количество обращений избирателей, связанных с работой депутатов на избирательных округах. Эти обращения носили

характер

критических

замечаний,

предложений

по

законотворческим

инициативам депутатов. Особо остро в обращениях граждан зазвучала тема процедуры согласования на должности судей354. Не менее интенсивно работала Приемная Томской областной Думы. За 3,5 года деятельности депутаты первого созыва провели 705 приёмов, на которых было принято 3846 граждан. Провели на своих избирательных округах 474 встречи с населением355. Динамика и содержание обращений к депутатам во многом определялись наиболее значимыми событиями в жизни страны и области. Анализ писем и обращений свидетельствовал о желании избирателей донести до депутатов свои проблемы, об их заинтересованности

в

повышении

эффективности

действий

исполнительной

и

законодательной властей в целях решения насущных задач во всех сферах жизни общества. Бывало, люди обращались к депутату, как к последней инстанции. Многие обращения были посвящены проблемам пенсий, социальных пособий, трудоустройства и т.д.

356

. Депутаты второго созыва рассмотрели 537 письменных обращений и приняли

на личных приемах 20 168 человек. По многим из них были сделаны депутатские запросы и взяты на контроль357. Функции

представительства

легислатуры

реализовывали

и

в

ситуациях

взаимодействия с другими органами власти, как государственными, так и местного самоуправления. Чаще всего это было связано с исполнением парламентского контроля. 354

Информация о деятельности Новосибирского областного совета депутатов второго созыва за период с января 1998 – по ноябрь 2001 года. // 10 лет законотворческой деятельности Новосибирского областного Совета депутатов (информационные материалы): [Электронный ресурс] / Новосибирский областной Совет депутатов. – Электрон.дан. – Новосибирск: отдел информационно-методического и компьютерного обеспечения НОСД, [Б.г.]. – Режим доступа: http: // www. sovet-nso.ru, свободный 355 Ильин С.П., Бяликов В.А. Указ.соч. - С.39. 356 Об итогах деятельности Государственной Думы Томской области второго созыва за период с 01.01.98 по 01.07.2000. Информационно-аналитический обзор. – Томск, 2000. – С. 25-26. 357 Итоги законотворческой деятельности Государственной Думы Томской области (1998 год – 1 полугодие 2001). Информационный бюллетень № 2. – Томск, 2001. – С. 8.

137

Рассматривая контрольную составляющую деятельности областных парламентов, отметим, что это контроль за исполнением законов и нормативных документов другими органами власти, а не контроль деятельности областной администрации и лично губернатора. Согласно мировой практике, законодательные органы власти исполняют контрольные функции в различных формах. Самыми оптимальными являются три: публичная отчетность представителей исполнительной власти перед депутатским корпусом, создание контролирующих органов и депутатский запрос. Возможности законодательного органа в реализации контроля в различных формах, как правило, прописываются в соответствующих документах. Основанием для выполнения контрольных функций областными парламентами явился Устав области (Основной закон). Не случайно, разработка и принятие этого документа стали приоритетным направлением в законотворчестве депутатов всех трех областей. Так, в ст.39 Устава Кемеровской области, устанавливающей полномочия Совета народных депутатов, указывается на контрольные функции данного органа358. Они заключаются в контроле за соблюдением и исполнением законов Российской Федерации, Кемеровской области, исполнением бюджета Кемеровской области, соблюдением установленного порядка распоряжения собственностью Кемеровской области. Также в Уставе определены формы контроля: отчет губернатора об исполнении бюджета, положении дел в Кемеровской области (ст.46), депутатский контроль (ст.8), аудиторский контроль за расходованием финансовых ресурсов и распоряжением собственностью через Контрольно-счетную палату, сформированную Советом (ст.37). Аналогичным

образом

прописаны

контрольные

функции

Новосибирского

областного Совета депутатов в Уставе области в ст.28, ст.32, ст.38. Так же, как у кемеровчан, отдельная статья в разделе о финансах области посвящена деятельности Контрольно-счетной палаты (ст.95)359. Несколько иначе контрольные функции законодательного органа представлены в Уставе Томской области. Во-первых, им посвящена отдельная статья 66, хотя по содержанию она не отличается от статей Уставов соседних областей. Во-вторых, нет речи о таком контролирующем органе областного парламента, как Контрольно-счетная палата 360. Это позволяет говорить только о двух формах депутатского контроля,

358

Устав Кемеровской области. – Кемерово, 2001. – С.17. Устав Новосибирской области // Ведомости Новосибирского областного Совета. – 1996. С.9-15. 360 Устав Томской области. – Томск, 1995. – С.20. 359

138

легитимных на территории Томской области: депутатский запрос и отчет должностных лиц. Таким

образом,

уставы

областей

определили

возможности

контроля

законодательного органа и правила взаимодействия с другими субъектами власти. Это было

важным

шагом

в

становлении

областных

парламентов,

потому

что

законодательные органы в рассматриваемый период времени начали занимать то политическое пространство, которое до этого принадлежало только исполнительной власти. Создание правового механизма реализации контрольных функций явилось гарантией отсутствия возможного кризиса между ветвями власти и основанием деятельности контролирующих органов, подчиняющихся областным парламентам. Вначале можно рассмотреть реализацию контрольных функций по отношению к исполнительной ветви власти в лице Администрации области и Губернатора. В данном отношении контроль осуществлялся в бюджетно-финансовой сфере, в формировании структуры

органов

исполнительной

власти,

в

требовании

подотчетности

исполнительного органа парламенту и в кадровой политике. Самым сложным явился контроль за исполнением бюджета. Опередив коллег: новосибирцев и томичей, в январе 1998г., Законодательное Собрание Кемеровской области приняло Закон «О контрольно-счётной палате Кемеровской области». С сентября того же года контрольно-счётная палата Кемеровской области начала свою деятельность. Задачей именно этого органа стал контроль над расходованием средств областного бюджета 361. Согласно закону контрольно-счётная палата являлась постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образованным Законодательным Собранием и ему подотчётным. Для осуществления деятельности была образована коллегия контрольно-счётной палаты. В её состав входили председатель, аудиторы контрольно-счётной палаты, по согласованию – должностные лица территориальных органов исполнительной власти РФ и органов государственной власти Кемеровской области с правом совещательного голоса. Двумя неделями позже, в декабре 1999г., на основании закона "О Контрольносчетной палате Новосибирской области" начал функционировать контролирующий орган при областном Совете депутатов. В его компетенцию входил финансовый контроль за исполнением доходной и расходной части бюджета, использованием средств внебюджетных фондов, заемных и кредитных ресурсов, налоговых льгот, за 361

Закон Кемеровской области «О контрольно-счётной палате Кемеровской области». №171от 26.12.1997. // Кузбасс. – 1998. – 4 сент.

139

движением

средств

финансово-кредитных

учреждений

и

использованием

государственной собственности области362. Что касается Томской области, то в рассматриваемый период времени такого органа там не существовало (контрольная палата появилась только в 2002г.). Организационная основа контрольной палаты была стандартной для всех областей. Она имела свой регламент как основополагающий документ. Состояла Контрольная палата из председателя, аудиторов и экспертно-консультативного совета. Планы контрольных мероприятий Контрольно-счетной палаты утверждались постановлениями сессий облсовета на основании предложений комитетов и комиссий, депутатов, главы администрации области, территориальных органов государственной власти, органов местного самоуправления. Согласно документам, полномочия Контрольной палаты распространялись на все государственные органы, государственные организации области, органы местного самоуправления, банки, страховые компании и иные коммерческие и некоммерческие организации вне зависимости от видов и форм собственности, другие хозяйствующие субъекты, если они получали, перечисляли, использовали средства из областного бюджета или использовали областную собственность либо управляли ею в части, связанной с использованием указанных средств и имущества. Функции контрольно-счетной палаты можно рассмотреть на примере Кемеровской области, так как они тоже являлись стандартными и заключались в: 1.

организации и проведении оперативного контроля за надлежащим

исполнением

областного

бюджета

и

использованием

территориальных

внебюджетных фондов в текущем году; 2.

проведении комплексных и тематических проверок и ревизий по

отдельным разделам и статьям областного бюджета и внебюджетных фондов; 3.

экспертизе

проектов

областного

бюджета,

законов

и

иных

нормативных актов органов государственной власти Кемеровской области, программ, договоров и соглашений с федеральными органами государственной власти, субъектами Российской Федерации, зарубежными партнерами и иных документов, затрагивающих вопросы областного бюджета и финансовых ресурсов Кемеровской области;

362

Закон Новосибирской области «О контрольно-счётной палате Новосибирской области». №27 от 12.11.1998. // Информационные материалы: [Электронный ресурс] / Новосибирский областной Совет депутатов. – Электрон.дан. – Новосибирск: отдел информационно-методического и компьютерного обеспечения НОСД, [Б.г.]. – Режим доступа: http: // www. sovet-nso.ru, свободный.

140

4.

анализе и исследовании нарушений и отклонений в бюджетном

процессе, подготовку и внесение в Законодательное собрание и губернатору Кемеровской

области

предложений

по

их

устранению,

а

также

по

совершенствованию бюджетного процесса в целом; 5.

подготовке

и

представлении

заключений

в

Законодательное

собрание и губернатору по исполнению областного бюджета и использованию территориальных внебюджетных фондов в отчетном году; 6.

подготовке и представлении заключений и ответов на запросы

органов государственной власти Кемеровской области363. Важно подчеркнуть, что у всех рассматриваемых законодательных органов контрольно-счетные дублировали

палаты

контрольные

существовали комитеты

как

самих

отдельные

парламентов,

структуры. которые

Они

чаще

не

всего

занимались внутренними организационными вопросами. Их полномочия были гораздо шире, и они позволяли профессионально вести контроль за исполнением бюджета. Это свидетельствовало

о

возрастающей

роли

новых

законодательных

органов

как

политических институтов при взаимодействии с другими ветвями власти, так как у них появлялся эффективный инструмент контроля за бюджетным процессом. Возникновение данных контролирующих структур, по сути, есть признание положительного опыта представительных органов советского периода – Советов народных депутатов. Согласно ст. 92 Конституции 1977г. СССР Советы были наделены правом создания органов народного контроля, которые находились на страже государственных и общественных интересов. Эти органы проверяли выполнение государственных планов и заданий, вели борьбу с нарушениями государственной дисциплины,

проявлениями

местничества,

ведомственного

подхода

к

делу,

бесхозяйственностью и расточительством, волокитой и бюрократизмом, способствовали совершенствованию работы государственного аппарата 364. Также обстояло дело и с депутатским контролем. Каждый депутат получал право запроса государственным органам и должностным лицам, которые были обязаны давать ответ. Подробно контрольные полномочия народного депутата были зафиксированы в гл.14, ст. 103106365.

363

Закон Кемеровской области «О контрольно-счётной палате Кемеровской области». №171от 26.12.1997. // Кузбасс. – 1998.– 4 сент. 364 Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик. Принята 7 октября 1977 года – М. Политиздат, 1977. – С.20. 365 Там же, С.21-22.

141

При создании новой системы государственной власти, исходя из теории разделения властей, на уровне субъектов Федерации пытались разработать свой механизм «сдержек и противовесов», отказавшись от советской модели контроля на волне демократии. Но в процессе функционирования новые законодательные органы столкнулись с проблемой контроля исполнения законов и особенно бюджета. Именно это обстоятельство во многом обусловило необходимость создания контрольных органов при областных парламентах. Наиболее богатым опытом в контрольной деятельности обладает Контрольносчетная палата Совета народных депутатов Кемеровской области, созданная в 1998г. Уже в 2000г. была сформирована методика контроля, отвечающая компетенции и функциям новых органов законодательной власти. Она представляла собой систему непрерывного контрольного процесса, включающего проведение предварительного текущего и последующего контроля, связанного с экспертизой областного бюджета, оценкой

его

исполнения,

проверками

целевого

и

эффективного

расходования

бюджетных средств, средств целевых бюджетных и внебюджетных фондов366. Так, за 2000г. при отработке созданной системы контроля было проведено 12 заседаний коллегии, с выездами в города Междуреченск, Мариинск, Березовский. По материалам данных проверок было возбуждено 5 уголовных дел. В результате проведенных контрольно-ревизионных мероприятий были вскрыты факты нецелевого использования бюджетных средств на сумму более 34 млн.р., причинение убытка бюджету на сумму более 228, 5 млн.р. В ходе проверок доначислено в бюджет более 10 млн.р., скорректированы статьи бюджетов проверенных городов на 45 млн.р., уменьшена сумма затрат, возмещаемых из бюджета проверенных городов, более чем на 13 млн.р367. Нужно отметить, что контроль в сфере использования бюджетных средств являлся очень сложным процессом, требовавшим от аудиторов не только профессионализма. Необходимо было выстраивать определенные механизмы взаимодействия с различными структурами. В связи с этим, Контрольно-счетная палата подписала Соглашение с Главным управлением внутренних дел Кемеровской области, с Федеральной службой налоговой полиции Кемеровской области и с управлением по борьбе с организованной преступностью и коррупцией по Кемеровской области – «Об основах взаимодействия». Принятие данного соглашения способствовало более оперативному изучению и

366 367

Совет народных депутатов Кемеровской области. Первая половина пути... – С.180. Там же. – С.181.

142

решению

вопросов,

связанных

с

нарушением

бюджетного

и

налогового

законодательства 368. О непростых условиях и сложности работы контрольного органа, отслеживающего финансовые потоки в регионе, говорит следующий факт. За два с небольшим года его деятельности (июль 1999 – 2001гг.)

сменилось два руководителя: С.Мухинов369 и

В.Красильников 370, хотя согласно закону председатель назначается сроком на четыре года. Появление контролирующего органа в Кузбассе, раньше чем в Новосибирской и Томской областях, имеет под собой серьёзные основания. В период работы Законодательного собрания первого созыва область лихорадило от скандалов, связанных с неконтролируемым расходованием бюджетных средств. Отсутствие собственных возможностей контроля за исполнением бюджета вынудило депутатов к обращению в федеральные надзорные структуры. Так, проведенная Счетной Палатой РФ проверка расходования бюджетных средств в 1994-1995гг. обнаружила факты не целевого использования денег на сумму 300 млдр. р.371. Более того, по установленным фактам нарушения законности в Кемеровской области, связанными только с действиями администрации, было возбуждено более 80 уголовных дел372. Вполне очевидно, что этот негативный опыт и результаты проверки стали главным аргументом депутатского корпуса в необходимости создании собственного контролирующего органа. По примеру соседей и других субъектов РФ Советы депутатов Новосибирской области

также

образовали

Контрольно-счетную

палату.

Она

была

подотчетна

законодателям и выполняла аналогичные Кемеровской палате функции. Однако, несмотря на то, что структура и штатная численность Контрольно-счетной палаты в количестве 14 человек были утверждены ещё решением 9-й сессии от 25 ноября 1998г., к практической работе по формированию этого органа приступили лишь год спустя, когда решением 21 сессии от 2 ноября 1999г. был назначен первый председатель Контрольно-счетной палаты Новосибирской области Ю. Шилин. Поэтому именно 2 ноября 1999г. является отправной точкой, с которой началось действительное

368

Там же. – С.182. Постановление «О председателе контрольно-счетной палаты Кемеровской области» от 8 июля 1999 г. № 107 // Законодательный вестник Совета народных депутатов Кемеровской области, июль 1999. - Кемерово, 2000. – С.147. 370 Постановление «О коллегии контрольно-счетной палаты Кемеровской области» от 5 июля 2000 г. № 600 //Законодательный вестник Совета народных депутатов Кемеровской области, июль 2000. Том 1. – Кемерово, 2000. – С.99. 371 Феномен Тулеева. Сост. Л.А.Скрябина, С.И.Черемнов / Кемерово: Кузбассвузиздат, 2001. – С.65. 372 Никифорова. В. ОМОН против депутатов // Правда – 1996. – 28 мар. 369

143

формирование и деятельность Контрольно-счетной палаты Новосибирской области373. Надо отметить, что Ю.Шилин был бессменным руководителем палаты в течение 5 лет и после истечения законного срока вышел в отставку. В рамках объявленного конкурса Ю.Шилиным, уже как председателем палаты, была проведена определенная работа по подбору кандидатур для участия в конкурсе на должность аудиторов. Из 35 претендентов на 22 сессии областного Совета 2 декабря 1999г. было избрано пять аудиторов. В январе 2000 г. 25 сессией областного Совета депутатов по представлению аудиторов на должность заместителя председателя палаты была назначена аудитор Т.Лазарева. Таким образом, на формирование аппарата Контрольно-счетной палаты Новосибирской области потребовалось время в течение двух месяцев374. Одновременно в декабре 1999г. для планирования и организации деятельности палаты,

выработки

методологии

контрольно-ревизионной

и

аналитической

деятельности, утверждение актов контрольных мероприятий и решения других важнейших вопросов была образована Коллегия палаты, в состав которой вошли председатель, заместитель председателя и аудиторы палаты. В заседаниях Коллегии часто принимали участие депутаты областного Совета, представители администрации Новосибирской области, руководители проверяемых организаций. Первый численности

год

работы

палаты

и

палаты усиления

показал

необходимость

юридического

увеличения

сопровождения

штатной

контрольных

мероприятий. Наконец, решением 34 сессии областного Совета 1 ноября 2000г. была утверждена новая структура и штатная численность Контрольно-счетной палаты Новосибирской области в количестве 23 человек, а также введена должность второго заместителя

председателя

по

юридическому

обеспечению.

Увеличение

штата

предполагало, прежде всего, развитие экспертно-аналитического направления, для более эффективного осуществления предварительного контроля путем подготовки экспертизы проектов областного бюджета, целевых программ и финансовой экспертизы законопроектов, регулируемых бюджетные отношения. Так, в 2000г. и за 10 месяцев 2001г. было охвачено контрольными проверками сорок объектов. В ходе их выявлено финансовых нарушений, связанных с управлением областной собственностью на общую сумму 2644,9 млн.руб., из них 887,4 млн.руб. с 373

Контрольно-счетная палата Новосибирской области // Счетные палаты России: [Электронный ресурс] / Счетная палата РФ. – Электрон.дан. – Москва: Федеральный центр информатизации Счетной палаты РФ, 20042005. – Режим доступа: http: / www.ach-fci.ru / Novosib, свободный. 374 Там же. – Режим доступа: http: / www.ach-fci.ru / Novosib, свободный.

144

нанесением ущерба. Из общей суммы выявленных нарушений 859,5 млн.руб. подлежало возмещению в бюджет области, в т.ч. за 2001 год - 441,6 млн.руб. В течение 20002001гг. были возвращены бюджетные средства в сумме 235,3 млн.руб., или 27,3% от всей суммы, подлежащей возмещению, в том числе в 2001г.- 227,0 млн.руб., или 51,4%375. На эффективность и значимость работы Контрольно-счетной палаты повлияли подписанные

ею

15

соглашений

о

взаимодействии

с

различными

властными

структурами. Среди них Счетная палата РФ, Управление федерального казначейства Министерства внутренних

финансов дел

РФ

по

Новосибирской

Новосибирской области,

области,

Главное

Западно-Сибирским

управление

региональным

управлением по борьбе с организованной преступностью и др.376. На основании вышесказанного можно сделать вывод о том, что создание областными парламентами Контрольно-счетных палат стало примером реализации своих контрольных функций в такой сложной сфере, как областной бюджет, финансы и налоги. На положительный опыт соседей обратили внимание и томские депутаты, признав целесообразность создания Контрольно-счетной палаты Томской области при областной Думе. Достаточно точно выразил необходимость создания такой структуры спикер Томского областного парламента Б. Мальцев: «…Основной документ, который принимают депутаты, - бюджет области. Дума теряет свою значимость без контроля за его исполнением. Депутаты должны знать, куда идут бюджетные деньги »377. Но отсутствие в рассматриваемый период такого органа контроля в Томской области не означало отказа парламентариев от своих контрольных полномочий. В областной

Думе

первого

созыва

функционировал

контрольный

комитет

под

руководством О.Колерова378, курировавший вопросы, связанные с исполнительной властью и выполнением решений парламента. Основной акцент в деятельности комитета ставился на контроль решений, касающихся бюджетно-финансовой сферы. 375

Информация о деятельности Новосибирского областного совета депутатов второго созыва за период с января 1998- по ноябрь 2001 года. // 10 лет законотворческой деятельности Новосибирского областного Совета депутатов (информационные материалы): [Электронный ресурс] / Новосибирский областной Совет депутатов. – Электрон.дан. – Новосибирск: отдел информационно-методического и компьютерного обеспечения НОСД, [Б.г.]. – Режим доступа: http: // www. sovet-nso.ru, свободный. 376 Контрольно-счетная палата Новосибирской области… – Режим доступа: http: // www.ach-fci.ru / Novosib, свободный. 377 Б.А. Мальцев. Слово о законе. – Томск, 2000. – С.54. 378 Колеров Олег Петрович род. 10 февр.1954 г. С 1972 г. – журналист, затем редактор районной газеты. Окончил Уральский университет в Свердловске. С 1977 г. – член Союза журналистов СССР. С 1982 г. – депутат районного и Томского облсовета. В 1990 г. избран председателем Асиновского горкома народного контроля. С 1994 по 1998 гг. – депутат Гос.Думы Томской области.

145

Взятие на контроль тех или иных решений предполагало их доработку членами комитета с учетом поступивших замечаний и предложений, а затем повторное их внесение в установленном порядке на рассмотрение Томской областной Думы. Депутаты работали в комитете согласно плану контрольных мероприятий по выполнению законов и решений областной Думы, утверждаемых на ее заседаниях каждые три месяца. Заметим, что на контроль Думой ставились самые разные по характеру решения. Например, одновременно в сфере деятельности контрольного комитета находились решения финансовой и экологической направленности: «О жилищных кредитах»379 и «О предполагаемом строительстве хранилища для делящихся материалов, демонтируемых ядерных

боеголовок»380.

Работа

по

осуществлению

контроля

над

некоторыми

решениями могла длиться достаточно долго. Так, ко второму чтению проекта решения «О жилищных кредитах» депутаты вернулись через полгода и снова отправили его на доработку, взяв на контроль381. Несмотря на то, что полномочия областного парламента были прописаны, контрольному комитету было сложнее всех. Его председатель О.Колеров отмечал, что: «нам первыми довелось осваивать парламентские методы в условиях переходного периода, когда пришла пора делиться основными полномочиями с исполнительной властью»382. Дело в том, что депутатам еще самим был не ясен механизм реализации контрольных полномочий. Но, тем не менее, уже на шестом собрании Думы во вступительной речи председателя Б.Мальцева прозвучала критика в адрес контрольного комитета: «Думе удалось принять два очень важных закона: закон об административной ответственности и о благоустройстве. Если бы контрольный комитет Думы занимался не только «РДС» (имеется в виду «Русский дом селенга» – финансовая пирамида), но и

379

Решение «О ходе выполнения в Томской области постановления Правительства РФ № 1278 от 10.12.93 о предоставлении гражданам, нуждающимся в улучшении жилищных условий, безвозмездных субсидий на строительство или приобретении жилья и Указа Президента РФ № 1180 от 10.06.94 “О жилищных кредитах”» от 20.10.94 № 68 // Официальные ведомости. Томская областная дума. Администрация Томской области. – Томск. - 1994. - № 2 – С.19. 380 Решение «О решениях Томского областного Совета народных депутатах “О предполагаемом строительстве хранилища для делящихся материалов демонтируемых ядерных боеголовок”» от 20.10.94 № 69// Официальные ведомости. Томская областная дума. Администрация Томской области. – Томск. - 1994. - № 2 – С.21. 381 Решение «О втором чтении проекта решения областной Думы № 68 от 20.10.94 по вопросу предоставления гражданам, нуждающимся в улучшении жилищных условий, безвозмездных субсидий на строительство или приобретении жилья» № 107 от 30.03.95 // Официальные ведомости. Томская областная дума. Администрация Томской области. – Томск. - 1995. - № 3 – С.25-26. 382 Колеров. О Спасибо тебе, Дума, за Думу! – Томский парламент. 10 лет областной законодательной власти. – Томск, 2004. – С.49.

146

контролем за выполнением двух думских законов, население области смогло бы ощутить благотворное влияние Думы»383. По итогам первого года работы Думы контрольный комитет получил самую низкую оценку. Ситуация не изменилась и в последующие годы. В результате контрольный комитет, как не эффективный орган, исчез из структуры областной Думы второго созыва. Отказ депутатов от такого контролирующего органа имел под собой серьезные основания. Во-первых, одной их причин неэффективной работы комитета, по мнению самих депутатов, являлась недостаточная проработка в документах механизмов контроля за исполнением законов384. Во-вторых, отсутствие приоритетов деятельности, когда на контроле находятся совершенно разнотипные решения. В-третьих, огромный объем работы, качественно с которым несколько человек были просто не в состоянии справиться. Так, по данным контрольного комитета за 1994-1996 годы на 28 собраниях Думы было принято 391 решение, из которых 281 было поставлено на контроль, то есть 72 % от общего числа385. В результате члены контрольного комитета в большей степени были заняты внутренним контролем думской работы, чем реализаций возложенных на них контрольных полномочий. Именно это позволяет объяснить исчезновение контрольного комитета

из

структуры

областного

парламента

второго

созыва

и

обращение

парламентариев к опыту соседей в отношении создания Контрольно-счетной палаты. Так, депутат второго созыва Государственной

Думы

Томской

И.Скоробогатов, области

второго

критически оценивая опыт созыва,

отмечал,

что

без

инструментов контроля за исполнительной властью законодательная власть не может быть «полновесной ветвью власти». По его мнению, важен «контроль за исполнением бюджета по всем его пунктам, и получение достоверной информации о расходовании денег»386. То, что создание Контрольно-счетной палаты так и осталось проектом Государственной Думы Томской области второго созыва, обусловлено, по его мнению, во многом позицией спикера А.Б.Мальцева по отношению к исполнительной власти. Таким образом, рассматривая контрольные функции законодательных органов в отношении исполнительной ветви власти в лице Губернатора области и его 383

Вступительное слово Б.Мальцева на шестом собрании областной Думы первого созыва 22 декабря 1994 года // Информационные материалы ГД ТО: [Электронный ресурс] / Государственная Дума Томской области – Электрон.дан. – Томск, [Б.г.]. – Режим доступа: http: // www. duma.tomsk.ru, свободный. 384 Бяликов В.А., Ильин С.П. Указ.соч. – С.41. 385 Контрольная сводка решений Государственной Думы Томской области за 1994-1996 гг. (№1-391) / Текущий архив Государственной Думы Томской области, контрольный комитет. 1996.Л.1. 386 Халин В. Игорь Скоробогатов: Мы хотим создать проект, которым будет гордиться вся область. // Красное знамя, 2002, 1 февр.

147

Администрации, отметим, что во всех трех областях они в большей степени касались бюджетно-финансового контроля. Были задействованы все формы депутатского контроля, и самой эффективной из них оказалась система создания контролирующих органов при законодательных органах власти. В данном случае, Контрольно-счетных палат. Выполняя свои представительные и контрольные полномочия, законодательные органы

субъектов

РФ

выстраивали

взаимодействие

еще

с

одной

ветвью

государственной власти – судебной. По сравнению с возможностями контроля исполнительной власти законотворцами, относительно власти судебной их полномочия не так широки. Это было связано с тем, что вопросы судоустройства согласно ст.71 Конституции РФ относились к исключительному ведению Российской Федерации387. В ситуации

реформирования

судебной

власти

согласно

ст.

13

Федерального

конституционного закона “О судебной системе Российской Федерации” были переданы на уровень субъектов РФ порядок наделения полномочиями мировых судей, а также председателей, заместителей председателей, других судей верховных судов республик, краевых, областных судов, судов городов федерального значения, судов автономной области и автономных округов, районных судов, военных судов, федеральных арбитражных судов округов, арбитражных судов субъектов Российской Федерации388. На это же был направлен и федеральный закон «О статусе судей»389. В нем п. 3 ст. 6 оговаривал, что судьи федеральных судов общей юрисдикции (кроме Верховного Суда РФ, военных судов) и арбитражных судов (кроме Высшего Арбитражного Суда РФ, федеральных

арбитражных

судов

округов)

назначаются

Президентом

РФ

по

представлению соответствующего Председателя Верховного Суда РФ и Председателя Высшего

Арбитражного

Суда

РФ

с

учетом

мнения

законодательного

(представительного) органа соответствующего субъекта РФ. Но в новой редакции от 15.12.2001 № 169-ФЗ в пункте 3 слова «с учетом мнения законодательного (представительного) органа соответствующего субъекта Российской Федерации» были исключены390. Еще один федеральный закон «О мировых судьях в Российской Федерации» ст. 6 устанавливал, что мировые судьи назначаются (избираются) на 387

Конституция Российской Федерации… – С.28. Федеральный конституционный закон от 31.12.96 № 1-ФКЗ “О судебной системе Российской Федерации” // Российская газета, 1997. 6 янв. 389 Закон Российской Федерации от 26.06.1992 № 3131-1 “О статусе судей в Российской Федерации” // Российская газета, 1992. 29 июля. 390 Федеральный закон от 15.12.2001 № 169-ФЗ “О внесении изменений и дополнений в закон Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации"” / Собрание законодательства РФ, 17.12.2001, № 51, ст. 4934. 388

148

должность законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта

Российской

Федерации

либо

избираются

на

должность

населением

соответствующего судебного участка в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации391. На основании перечисленных документов строились отношения областных парламентов с органами судебной власти. Контрольные функции заключались в приведении в порядок правовой базы субъекта по данным вопросам с федеральной и в кадровом согласовании кандидатур. Активное взаимодействие с судебной системой выпало на долю Законодательного Собрания Кемеровской области второго созыва. Реализуя право законодательного органа власти на согласование кадров судебных органов, оно, по представлениям управления юстиции Кемеровской области, областного суда, управления Судебного департамента по Кемеровской области регулярно рассматривало кандидатуры на должности председателей и заместителей председателей городских и районных судов, судей областного суда, председателя Судебного департамента области. Ограничений на утверждение кандидатур в рамках одной сессии не существовало. Депутаты, внимательно

изучив

характеристики

кандидатов

и

обсудив

заключение

квалификационной коллегии судей, могли утвердить на должности 5 или 11 человек сразу 392. По статистическим данным только за 1998г. Законодательное Собрание дало согласие на утверждение в должности 60 судей и председателя Судебного департамента области393. Кроме этого, в рамках судебной реформы Советом народных депутатов были разработаны и приняты осенью 2000г. законы «О мировых судьях в Кемеровской области» и «О создании судебных участков и должностей мировых судей в Кемеровской области»394. Что касается Новосибирской и Томской областей, то там имели место аналогичные процессы. Так, согласно закону «О мировых судьях в Новосибирской области», мировые судьи назначались областным Советом депутатов. Кандидатуры мировых 391

Федеральный закон от 17. 12.98 № 188-ФЗ «О мировых судьях в Российской Федерации» // Российская газета, 1998. 22 дек. 392 Постановление «О согласовании кандидатур на должности судей областного и городских судов» № 143 от 24.10.1997 / Законодательный вестник. Октябрь-декабрь 1997 г. – Кемерово, 1998. – С. 155.; Постановление «О согласовании кандидатур на должности судьи Кемеровского областного суда, заместителя председателя городского суда, судей районных судов Кемеровской области» № 148 от 26.11.1997 / Там же, С.158-159 393 Законодательное Собрание Кемеровской области второго созыва в 1998 году / Законодательный вестник. № 8. – Кемерово, 2000. – С.105-106. 394 Законы Кемеровской области // Экономика и жизнь Кузбасса: [Электронный ресурс] – Электрон.дан. – Кемерово: ЗАО Компания МЕГА [Б.г.]. – Режим доступа: http: // www. mega.kemerovo.su, свободный.

149

судей рассматривались областным Советом депутатов по представлению главы администрации Новосибирской области при наличии положительного заключения областной квалификационной коллегии судей. Решение о назначении принималось большинством голосов от установленного числа депутатов и по принятому решению Совета оформлялось постановление 395. Депутатский корпус Томской Думы второго созыва разработал «Положение о порядке согласования кандидатур на должности судей, председателей и заместителей председателей федеральных судов, действующих на территории Томской области», на основании, которого парламентарии согласовывали назначения судей, учитывая мнения органов местного самоуправления муниципальных образований и населения. Депутаты второго созыва провели через эту процедуру 178 судей Томской области396. Ими также были разработаны специальные законы: «О мировых судьях» № 452, «О судебных участках и должностях мировых судей в Томской области» № 807 (2000 и 2001гг. соответственно), аналогичные законам в Кемеровской и Новосибирской областях. Согласно принятым нормативно-правовым актам были созданы 48 судебных участков мировых судей, назначены на должность 36 мировых судей, которые с сентября 2001г. приступили к выполнению своих обязанностей397. Таким образом, взаимодействие с судебной властью у законодательных органов выстраивалось

только

в

правовом

порядке,

определенном

федеральным

законодательством. Контрольные функции были реализованы лишь в рамках кадровых согласований. Рассматривая взаимодействие законодательных органов власти и реализацию контрольных и представительских функций, необходимо обратиться к отношениям, выстраиваемым областными парламентами с органами местного самоуправления. В данном случае, нельзя говорить о контроле в буквальном смысле этого слова. Скорее, речь

нужно

вести

государственной

о

власти

надзоре,

которым

субъектов,

занимались

создавая

законодательные

нормативно-правовую

органы

базу

для

функционирования местного самоуправления. Деятельность депутатского корпуса Кемеровской и Томской областей в этом направлении была во многом схожа. Единственное отличие заключалось в том, что вопросами местного самоуправления кемеровские депутаты в связи с противостоянием 395

Закон Новосибирской области от 07.02.00 № 84-ОЗ «О мировых судьях в Новосибирской области» // Ведомости Новосибирского областного Совета депутатов, № 5, 2000 .11 фев. 396 Законотворческая деятельность Государственной Думы Томской области первого и второго созывов (19942001гг.) / Информационный бюллетень № 9 – Томск, 2002. – С.- 26. 397 Там же. С.– 27.

150

законодательной и исполнительной властей начали заниматься позже коллег, в частности, томичей. О взаимодействии законодательных органов государственной власти Новосибирской области с местным самоуправлением нужно сказать отдельно, потому что оно имело особый и в своем роде уникальный характер. Местное самоуправление являлось одной из основных проблем того периода времени, остро стоявших перед кемеровскими законодателями. Согласно ст. 57 Устава Кемеровской области органы государственной власти содействовали развитию системы местного самоуправления, обеспечивали ему гарантии финансовой самостоятельности, оказывали организационную и иную поддержку, создавали условия для осуществления прав граждан на участие в самоуправлении 398. О серьезности этого вопроса в рамках государственного строительства говорит и то, что в Уставе ему посвящена целая глава, включающая ст.53-60. В связи с этим, главной задачей областных депутатов стала разработка законов в этой

сфере.

Для

плодотворного

и

эффективного

взаимодействия

между

представительными (законодательными) органами разных уровней, в сентябре 1997г. состоялся I съезд депутатов Кемеровской области. В его работе принимали участие областные парламентарии, депутаты городских и районных представительных органов, три депутата Государственной Думы РФ от Кузбасса. По итогам работы съезда было принято решение о создании региональной Ассоциации депутатов представительных органов власти и местного самоуправления 399. Съезд завершил процесс формирования новых взаимоотношений между ветвями власти разного уровня в Кемеровской области. Выполняя

свою

роль,

депутатский

корпус

разработал

и

принял

законы

«О

муниципальной службе Кемеровской области»; «О местном самоуправлении в Кемеровской области»; «О выборах в органы местного самоуправления» и др.400. Для депутатов Томской областной Думы местное самоуправление стало вторым значимым

направлением

деятельности,

так

как

основные

вопросы

его

функционирования, обозначенные в 11 разделе Устава Томской области, должны были получить действенную нормативно-правовую базу401. С этой целью было разработано и принято 25 законов. Областной парламент уделял правовым вопросам местного самоуправления большое внимание, потому что оно должно было обеспечить

398

Устав Кемеровской области – Кемерово. 2001. С.32. Законодательное Собрание Кемеровской области. Материалы Первого съезда депутатов Кемеровской области. Кемерово. 1997. 68с. 400 Вестник Законодательного Собрания Кемеровской области. Октябрь – декабрь 1997г. – Кемерово, 1998. – С.229. 401 Устав Томской области… – С.41-45. 399

151

самостоятельное решение населением вопросов местного значения, распоряжение и использование муниципальной собственностью. Годом законодательного оформления системы местного самоуправления в Томской области стал 1996 – третий год функционирования областного парламента. Область получила благодаря Думе 7 законов только о местном самоуправлении. Это был достаточно серьёзный шаг в региональной политике. Базовым здесь стал Закон «О местном самоуправлении в Томской области», определивший

принципы

местного

самоуправления,

его

организационно-

территориальные, правовые и финансово-экономические основы 402. В 1997г. была разработана Программа становления местного самоуправления в Томской области. Само же областное законодательство о местном самоуправлении было дополнено еще 17 законами. Депутаты второго созыва дополнили созданную нормативно-правовую базу законом «О порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и передачи муниципальных полномочий органам государственной власти Томской области». В рассматриваемый период Новосибирский областной Совет также уделял в своей деятельности достаточно много внимания взаимодействию с органами местного самоуправления. Уже в марте 1994г. состоялись выборы в представительные органы власти городов и районов области, а на пятой сессии, 15 сентября был принят областным Советом депутатов Закон «О неотложных мерах по совершенствованию местного самоуправления в Новосибирской области», затем – Закон «О местном самоуправлении в Новосибирской области» в первом чтении. До времени вступления в действие данного закона действовало «Временное положение об основах организации местного самоуправления в Новосибирской области». Особенностью

подхода

новосибирцев

к

организации

системы

местного

самоуправления явилось то, что в 1996г. ими законодательно была сформирована трехуровневая система управления: органы государственной власти на уровне области, районов (городов), а также органы местного самоуправления на уровне сельских поселений. В Уставе области имеется 6 глава (ст.43-46), специально посвященная вопросам территориальных органов государственной власти области. Согласно ей, последние входят в систему органов государственной власти и образуются в районах области и в городах областного значения. Представительными органами являются Советы депутатов, избираемые населением сроком на четыре года, а исполнительными 402

Официальные ведомости. Администрация Томской области. Специальный выпуск. – Томск, 1996. - № 3. – С.8-38.

152

– территориальные администрации с назначаемой губернатором области главой сроком на четыре года. Как представительные органы, территориальные Советы депутатов занимаются утверждением соответствующего бюджета и отчетом о его исполнении, установлением местных налогов и сборов, принятием планов и программ развития города

и

района

области,

рассмотрением

предложений

органов

местного

самоуправления и организацией взаимодействия с ними, контролем за деятельностью администрации в части бюджета и собственности.403 Следует отметить, что в Уставах Кемеровской и Томской областей такая позиция отсутствовала. На основании Устава области новосибирским областным парламентом было принято решение об образовании территориальных Советов депутатов в районах области и городах областного значения404. Местному самоуправлению в Уставе области была посвящена 8 глава (ст.50-54). В ней отмечалось, что субъектом местного самоуправления являются муниципальные образования – городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, имеющие устав, муниципальную собственность, местный бюджет и выборные органы405. После выхода Федерального Закона от 28.08.1995г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» идея трехуровневого территориального управления

была развита в областном законе, доработанном и

принятом окончательно на 32-й сессии областного Совета депутатов в мае 1997г. После были разработаны и приняты законы «О муниципальной службе в Новосибирской области», «Об общих собраниях (сходах), конференциях граждан по месту их жительства в Новосибирской области», «О порядке государственной регистрации уставов муниципальных образований в Новосибирской области», «О выборах депутатов органов местного самоуправления в Новосибирской области»406. По итогам выборов в декабре 1996г. было сформировано 36 территориальных Советов депутатов в количестве 1192 человек и 452 представительных органа местного

403

Устав Новосибирской области… – С.12-13. Решение XXV сессии областного Совета (первого созыва) об образовании территориальных советов депутатов в районах области и городах областного значения Новосибирской области. 24 сентября 1996 г. № 322. – Советы депутатов Новосибирской области: 1937-1997 гг. Отв. Ред. А.П.Сычев, И.М.Савицкий. – Новосибирск, 1997. – С.586-587. 405 Там же. С.13-14. 406 Информационный доклад «О деятельности Новосибирского областного Совета депутатов первого созыва за 1994-1997 гг.» // Ведомости Новосибирского областного Совета депутатов. Еженедельник – 1997. 19 дек. – С.12. 404

153

самоуправления, насчитывающих около 4 тысяч депутатов. В ряде районов области были избраны главы муниципальных образований407. Надо сказать, что введение депутатами первого созыва трехуровневой системы управления территориями было весьма спорным шагом. Определенные политические силы видели в ней ущемление прав граждан на местное самоуправление. Но установление системы местного самоуправления, в данном случае, на уровне поселений, это все-таки право области, а не Федерации. Понимая сложность ситуации, депутаты второго созыва в июле 2001г. приняли закон «О внесении изменений и дополнений

в

Устав

Новосибирской

области

(главы

6,7,8)»,

в

котором

гл.6

«Территориальные органы государственной власти Новосибирской области» была приведена в соответствие с федеральным законодательством, а также изменены формулировки в гл.8 «Местное самоуправление»408. На

основании

Новосибирской

Устава

области»

области оно

и

закона

«О местном

осуществлялось

в

самоуправлении

сложившихся

в

границах

административно-территориального деления: г.Новосибирске, в городах районного значения, в поссоветах, сельсоветах, в селах и поселках. В рассматриваемый период насчитывалось всего 452 муниципальных образования409. За второй срок работы областного

парламента

нормативно-правовая

база

местного

самоуправления

пополнилась ещё 11 законами. Законодательные органы государственной власти на уровне области создали систему

эффективного

взаимодействия

с

Советами

территорий

и

местным

самоуправлением. Так, Областной Совет первого созыва ввёл в практику проведение совместных семинаров - совещаний с депутатами территориальных советов и органов местного самоуправления по бюджетным вопросам и разграничения собственности между районами и муниципальными образованиями. Депутаты Областного Совета второго

созыва,

кроме

организации

учебы,

стали

приглашать

представителей

территориальных советов и органов местного самоуправления на сессии, депутатские слушания, рабочие совещания, семинары. При облсовете был создан Совет глав 407

Там же.– С.12. Закон «О внесении изменений и дополнений в Устав Новосибирской области (главы 6,7,8)» № 171 от 18.07.2001 / Законы и решения Новосибирского Совета депутатов второго созыва (информационные материалы): [Электронный ресурс] // Новосибирский областной Совет депутатов. – Электрон.дан. – Новосибирск: отдел информационно-методического и компьютерного обеспечения НОСД, [Б.г.]. – Режим доступа: http: // www. sovet-nso.ru, свободный. 409 Информация о деятельности Новосибирского областного совета депутатов второго созыва за период с января 1998 – по ноябрь 2001 года. // 10 лет законотворческой деятельности Новосибирского областного Совета депутатов (информационные материалы): [Электронный ресурс] / Новосибирский областной Совет депутатов. – Электрон.дан. – Новосибирск: отдел информационно-методического и компьютерного обеспечения НОСД, [Б.г.]. – Режим доступа: http: // www. sovet-nso.ru, свободный. 408

154

муниципальных образований области – структура для взаимодействия с органами государственной власти и местным самоуправлением. Вся деятельность этого органа строилась на основе Положения о совете и планов работы на определенный период. Согласно Положению, один из сопредседателей совета назначался председателем областного Совета депутатов, а другой избирался из числа членов совета глав муниципальных образований. Через совет глав муниципальных образований к процессу областного

законотворчества

активно

привлекались

сами

органы

местного

самоуправления. С этой целью при нем были образованы постоянные комиссии: по правовому обеспечению местного самоуправления, по формированию финансовобюджетной

базы,

по

социально-экономическому

развитию

муниципальных

образований. Опыт работы совета глав муниципальных образований (с апреля 1998г.) показал, что данная форма сотрудничества с органами местного самоуправления на этапе формирования взаимоотношений между ветвями власти, между государственным и муниципальным уровнем является не единственной, но очень важной, ибо при этом все ветви власти активно взаимодействуют в решении вопросов государственного строительства, жизнеобеспечения территорий. Рассматривая взаимодействие областных парламентов с системой местного самоуправления, нужно отметить, что они активно содействовали её становлению. Депутаты разрабатывали необходимую нормативно-правовую базу, ориентируясь на федеральное законодательство и учитывая региональную специфику. Формирование местного

самоуправления

–

это,

безусловно,

было

примером

взаимодействия

законодательной и исполнительной властей субъекта федерации. Сложность процесса обусловила появления таких форм сотрудничества, как совещания-семинары, кустовые учебы, обмен опытом, круглые столы, создание советов при органах областной власти. Таким образом, выполняя свои представительские и контрольные полномочия, региональные законодательные органы выстраивали конструктивное взаимодействие с различными органами власти. В первую очередь, с органами исполнительной власти – Губернатором и Администрацией области. Хотя механизм сдержек и противовесов был расписан в Уставах областей, многое зависело от личного стремления сторон к сотрудничеству. Пример властного противостояния в Кемерово очень наглядно демонстрирует бесполезность полномочий при отсутствии политических условий. Вообще наличие конфликтов заложено в самой природе взаимодействия двух ветвей власти. Противостояние может иметь объективные основания, когда, например

155

депутаты представляют оппозиционные, исполнительной власти интересы, тех или иных

социальных

групп

(бюджетники,

студенты,

пенсионеры)

или

групп

не

представленных во властных органах экономических структур. Такое противостояние, по мнению некоторых авторов, носит экономический, лоббистский характер410. И конфликт как форма самовыражения депутатов или борьба за перераспределение власти и собственности это уже политическое противостояние, зачастую, но не всегда, имеющее

негативные

последствия.

В

отношении

исполнительной

власти

парламентарии реализовывали свои контрольные функции в следующих формах: публичная отчетность представителей исполнительной власти перед депутатским корпусом, депутатский запрос и создание контролирующих органов. Последняя из них оказалась наиболее эффективной, так как в большей степени контроль осуществлялся в бюджетно-финансовой сфере. Занимаясь вопросами

претворения

в жизнь

принципа

разделения

власти,

законодательные органы взаимодействовали с судебной властью. Властные отношения выстраивались

на

основании

сформированных

федерацией

правил

игры,

где

единственной формой реализации представительских и контрольных полномочий в отношении органов судебной власти явился кадровый контроль. Особенно значимыми в рамках взаимодействия с другими органами власти для областных

парламентов

явились

отношения

с

местным

самоуправлением.

Законодательные органы сыграли в них двойную представительскую роль. С одной стороны, как ветвь государственной власти, они выполняли требования федерации, а с другой – являясь властной структурой субъекта федерации, защищали интересы местного

населения.

Контрольная

самоуправлением

присутствовала

законодательный

надзор,

функция в

во

взаимодействии

наименьшей

направленный

на

степени.

содействие

с

Скорее,

местным это

развитию

был

местного

самоуправления и соблюдение правовых основ. Изучение законодательных

контрольных органов

при

и

представительных взаимодействии

с

функций другими

региональных

органами

власти

способствовало рассмотрению деятельности областных парламентов в полном объеме. Именно это позволило сделать вывод о том, что, несмотря на акцент в названии органов на

законодательство,

контроль

остается

важной,

хотя

и

не

доминирующей,

составляющей деятельности законодательных (представительных) органов власти субъектов РФ. 410

Куколев И. Региональные элиты: борьба за ведущие роли продолжается // Власть – 1996. – №1. С.46-52.

156

Заключение Монография посвящена рассмотрению событий, характеризующих становление российского парламентаризма в 90-е гг. XX века. Его рассмотрение на материалах Кемеровской, Новосибирской и Томской областей позволило сделать вывод о сложности

и

противоречивости

процесса

становления

законодательных

(представительных) органов государственной власти субъектов федерации. В качестве аргументов выступают следующие выводы: 1. В основе становления новых органов законодательной власти регионов в описываемый период времени находилась постоянно обновлявшаяся нормативноправовая база. На первом (позднесоветском) этапе – это документы центральных государственных и общественных органов (решения I съезда народных депутатов СССР, XIX партийной конференции, законы СССР, Декларация о государственном суверенитете, Федеративный договор, Указы Президента РФ, Конституция РСФСР), на втором этапе (постсоветском), – Конституция РФ, законодательные акты субъектов Федерации (уставы, положения, законы и т.п.). Итогом первого этапа, связанного с непрерывным процессом реформирования Советов, явилась система органов государственной власти в субъектах федерации на основании

принципа

М.М.Горбачева,

разделения

Указам

властей.

Б.Н.Ельцина,

Благодаря

федеральным

документам по федерализму: Декларации

конституционной законам

РСФСР,

реформе а

также

о государственном суверенитете и

Федеративном договоре были созданы предпосылки для развития правовой базы принципиально иных законодательных (представительных) органов. Результатом второго этапа стала разработанная, исходя из Конституции РФ, правовая основа становления региональных легислатур. В Конституции РФ нашли отражение распространенные политические теории: правового государства, разделения властей, парламентаризма и федерализма. Нормативно-правовая база, создававшая условия для становления региональных легислатур, определяла их принципиальное отличие от советской практики представительных органов на местах. Предполагалось, что новые законодательные (представительные) органы власти субъектов РФ будут самостоятельными участниками процесса принятия политических решений. Вместе с тем, нормативно-правовая база, создававшая условия для становления региональных легислатур, обусловила сложный и противоречивый характер их становления. Во-первых, это асимметричная модель федеративного устройства, 157

предполагавшего соответственно

новую –

схему

административно-территориального

государственного

управления.

Во-вторых,

это

деления

и

внедрение

в

политическую практику принципа разделения властей на всех уровнях: федеральном, региональном, местном или муниципальном. Однако

реализация

положений

созданной

нормативно-правовой

базы

по

формированию органов законодательной власти в субъектах РФ на практике оказалось крайне сложной. Многие факты говорили о присущей реформаторству тенденции на усиление исполнительной власти и противоречивом отношении к принципу разделения властей. Исполнительные органы не собирались делить с кем-либо свои полномочия, и более

того,

быть

подотчетными

другой

ветви

власти.

К

тому

же,

активно

поддерживаемые федеральным центром они фактически сохраняли за собой полноту власти. В связи с этим, в одних субъектах возникла острая политическая борьба между законодательной и исполнительной властью, к примеру, в Кемеровской области, а в других – Томской области, в частности, установился политический консенсус в силу договоренности между руководителями властных структур. Таким образом, правовое оформление новой системы государственных органов законодательной власти субъектов длилось более десяти лет, и было направлено на преодоление возникающих противоречий в процессе становления региональных легислатур. 2. О принципиальном отличии новых законодательных органов государственной власти субъектов РФ от советских представительных органов власти краёв и областей свидетельствует рассмотрение механизма их формирования. Это альтернативные демократические выборы со всеми классическим правилами: регистрацией кандидатов, предвыборной агитацией, созданием избирательной системы и т.д. В качестве новизны в политической практике переходного периода явилось то, что формирование местных парламентов происходило по нормативно-правовым актам самих субъектов, а, значит, с учётом региональной специфики. В итоге это обусловило многообразие в организации, структуре, численности и формах функционирования законодательных органов. Выборы как демократическая процедура действительно сыграли роль механизма формирования новых органов законодательной власти в рассматриваемых субъектах РФ. Анализ электорального процесса в субъектах Западной Сибири позволил выявить достоинства и недостатки данного способа легитимации политической власти. В качестве достоинств можно назвать следующие факты: реальная конкуренция между кандидатами

в

условиях

многопартийности,

158

отсутствие

жёстких

указаний

из

федерального центра по поводу предполагаемого персонального состава местных парламентов, а также и то, что кандидаты могли выдвигаться теперь инициативными группами, партиями, общественными объединениями и даже самовыдвижением. Однако подобная

практика,

когда

трудовые

коллективы

отстранялись

от

выдвижения

кандидатов, привела к тому, что победу на выборах одерживали, как правило, кандидаты, имеющие мощные ресурсы: финансовые или административные, что значительно суживало их представительскую базу и сказывалось на законодательной деятельности в целом. Итоги выборов не позволяют определить данную процедуру как адекватно отражающую предпочтения населения, так как во всех трех областях явка избирателей колебалась от 28 % до 42 %, несмотря на то, что избиркомы полностью использовали свой

административный

парламенты

выявил

ресурс.

Анализ

выборных

использованные

кампаний

исполнительной

в

региональные

властью

варианты

манипулирования электоральным процессом. Это установление сроков выборов, нарезка округов, влияющая на численность депутатского корпуса, поддержка депутатов из «предпочтительного списка». Выборы свидетельствовали о том, что процесс перехода к новой системе политических отношений в соседних областях одного региона проходил сложно и неоднозначно.

Однако,

опираясь

на

них,

новые

законодательные

органы

государственной власти субъектов федерации получили формальный мандат доверия со стороны населения и возможность проводить собственную политику. 3. Изучение созданных структур законодательных органов государственной власти субъектов федерации еще раз подтверждает тезис об их новизне как политических институтов. Во-первых, в отличие от структур Советов они характеризуются малочисленностью и меньшей разветвленностью, что, безусловно, оказывает серьезное влияние на дееспособность новых органов власти.

Во-вторых, при федеративном

устройстве государства не существует заданной типовой модели структуры парламента субъекта РФ и установки на её реализацию. В итоге, рассмотренные в рамках данного исследования субъекты федерации имеют различные структуры законодательных органов, исходя из реальных потребностей и возможностей. Отметим, что в структуре каждого парламента присутствуют такие комитеты, как бюджетно-финансовый и правовой. Это подтверждает то, что вопросы бюджета и нормативно-правовой базы субъекта РФ стали доминирующими в деятельности депутатского корпуса.

159

Обязательными

составляющими

структуры

являются

аппараты,

приемные

избирателей и институт помощников депутатов. Создание аппарата позволило качественно повысить деятельность депутатского корпуса, так как не всегда народный избранник обладал юридическим и экономическим образованием, столь важным в парламентской работе. Выступая в качестве консультантов думских комитетов, работники

аппарата

занимались

обобщением

и

систематизацией

различной

информации, созданием базы данных по депутатской деятельности, обеспечением взаимодействия в рамках рабочих или согласительных групп с представителями исполнительной власти и местного самоуправления. Численность аппарата в каждом парламенте устанавливается в зависимости от потребностей рабочих комитетов и комиссий, обеспечивающих реализацию уставных полномочий законодательного органа власти. Таким образом, именно от аппарата, а не от депутатов, порою зависело количество и качество принимаемых законов и решений. На качественную поддержку депутатской деятельности направлен и институт помощников депутата. Это вызвано тем, что большинство депутатов, как правило, совмещает работу в парламенте с основной (бизнес, образование, управление и т.д.) деятельностью. Функционирующие Приемные

избирателей

представительный

в

рамках позволяют

характер.

структуры

новых

сохранить

Рассмотренная

законодательных

данному

статистика

институту

органов власти

свидетельствует

о

востребованности Приемной, хотя часто характер обращений не соответствует компетенции

областных

депутатов.

Положительным

моментом

в

деятельности

Приемной избирателей является обеспечение канала прямой и обратной связи депутатов с избирателями. Таким образом, общим в становлении новых законодательных органов субъектов РФ явилась их возможность разрабатывать собственные структуры в зависимости от местных условий и потребностей. Отход от стандартных схем, навязываемых федеральным центром, свидетельствует о самостоятельности законодательных органов в решении внутренних вопросов. 4. Рассмотрение законотворчества областных парламентов позволяет определить основные направления, оказавшиеся приоритетными для них на этапе становления. Их три: государственное строительство, бюджетно-финансовая политика и социальноэкономическая сфера. Изучение документов свидетельствует о том, что наиболее результативным в законодательном процессе оказался второй этап деятельности

160

легислатур. Если в работе первого созыва доминировали вопросы государственного строительства, то в последующем они уступили место проблемам бюджетнофинансовой

и

социально-экономической

сферы.

На

качественное

изменение

приоритетов законотворчества указывает также увеличение числа разрабатываемых и принимаемых целевых программ. Анализ законодательного процесса позволяет определить несколько условий, влияющих на его эффективность. Первое: характер выстраиваемых взаимоотношений с исполнительной и судебной ветвями власти. Конструктивные отношения способствуют полному

выполнению

всех

процедур

законотворчества.

Второе:

степень

самоорганизации легислатуры. Качественную деятельность депутатского корпуса обеспечивают структура законодательного органа и аппарат парламента, в частности, создание профильных комитетов и комиссий. Вместе с тем, узость круга субъектов законодательной инициативы и отсутствие иных, кроме правовых, процедур экспертизы принимаемых законов существенно снижают эффективность законотворчества. Тем не менее, сам факт появления областных нормативно-правовых баз позволяет утверждать, что легислатуры завоевали собственное политическое пространство и статус среди других субъектов власти, закрепив за собой сферы компетенции и влияния. 5. Региональные законодательные органы при взаимодействии с другими субъектами власти осуществляют до некоторой степени и контрольные функции, имея для этого контрольно-счётные палаты, созданные при областных парламентах, не входящие, однако в структуру законодательного органа. Это свидетельствует о некоторой преемственности с практикой Советов, но в тоже время имеет и существенные отличия. Советы, в первую очередь, были представительными органами власти, так как депутаты избирались из всех категорий населения, и контроль понимался как народный. Контрольные же функции новых законодательных органов власти субъектов РФ имеют принципиально иной характер, так как реализуются в качестве механизма сдержек и противовесов в рамках теории разделения властей. Представительство и контроль остаются важными составляющими деятельности новых законодательных органов власти субъектов РФ, но все же акцент в названии этих органов

на

законодательство

указывает

на

доминирующую

законотворческую

деятельность. В целом проведённый анализ позволяет утверждать, что процесс становления новых законодательных органов государственной власти в субъектах Западной Сибири к началу 2001г. был практически завершён. Региональные парламенты уже создали

161

необходимую минимальную законодательную базу для нормального функционирования экономической системы и социальной сферы региона. За прошедшие 8 лет, с конца 1993г. и до 2001г., областные законодательные органы превратились в принципиально новые, в отличие от прежних областных Советов, органы власти. Сейчас наступает этап развития и дальнейшего совершенствования этих органов власти. Становление новых законодательных органов Западной Сибири в исследуемый период свидетельствует об изменении характера представительства данного института власти. Состав депутатского корпуса в большинстве случаев представляет собой союз представителей властных структур и местного крупного капитала. Для широких народных слоёв и представителей общественных организаций доступ в парламент становится проблематичным из-за дороговизны выборной кампании. Кроме того, парламент, по сути, выполняет роль института лоббирования интересов конкретных групп, так как бизнес-элита использует депутатский мандат для извлечения прибыли через создание соответствующей законодательной базы. Статус депутата позволяет местным финансово-политических группам принимать те или иные политические решения от имени избирателей, т.е. большинства населения субъекта РФ. В связи с этим, в качестве перспективных исследований можно выделить изучение особенностей

формирования

взаимоотношений

между

исполнительной

и

законодательной ветвями власти субъектов, поведения избирателей и местных парламентариев, отношений между федеральными и региональными органами, как законодательной (представительной) так и исполнительной властей и вопросов взаимодействия региональных парламентов между собой. Особое исследовательское внимание может быть уделено рассмотрению роли региональных

парламентов

утверждению

новой

в

трансформации

демократической

политического

системы

правления.

режима

в стране,

Традиционное

для

российской культуры и менталитета представление о доминирующей роли государства в общественной жизни актуализирует, в изменившейся внутриполитической ситуации, проблему поиска условий для становления сильного гражданского общества и механизмов диалога власти и общественности. Именно новые законодательные и в полном смысле представительные органы власти могут стать тем передаточным звеном, через которое и может развиваться этот диалог.

162

Список использованных источников и литературы I. Официальные документы центральных государственных и общественных органов 1.

Конституция Союза Советских Социалистических Республик. – М.: Юрид. лит.,

1977. – 61с. 2.

Договор об образовании Союза Советских Социалистических Республик //

Сборник нормативных актов по советскому государственному праву. – М.: Юрид. лит., 1984. – 829с. 3.

Декларация прав народов России. Принята СНК 15(2) ноября 1917 // Сборник

нормативных актов по советскому государственному праву. – М.: Юрид. лит., 1984. – 829с. 4.

Материалы XIX Всесоюзной конференции Коммунистической партии Советского

Союза. – М.: Политиздат, 1988. – 160с. 5.

Закон СССР от 09.04.1990 «Об общих началах местного самоуправления и

местного хозяйства в СССР» // Ведомости СНД и ВС СССР 1990. № 16. Ст.267. 6.

Постановление ВС РСФСР от 10.10.1990. «О взаимоотношениях Советов

народных депутатов и исполнительных органов в период проведения экономической реформы» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1990. №19. Ст.198. 7.

Закон СССР от 10.10.1990г. «О некоторых вопросах правового регулирования

деятельности краевых, областных Советов народных депутатов» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1990. №20. Ст.135. 8.

Декларация о государственном суверенитете РСФСР // Ведомости СНД РСФСР и

ВС РСФСР. 1990. №2. Ст.22. 9.

Указ

Президента

РСФСР

от

22.08.1991г.

№75

«О

некоторых

вопросах

деятельности органов исполнительной власти в РСФСР» // Российская газета. - 1991. - 27 авг. 10.

Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и ВС РСФСР. 1991. №34.

Ст.1146. 11.

Соглашение о создании Содружества Независимых Государств. //

Известия. -

1991. - 22 дек. 12.

Федеративный договор: Документы. Комментарии. – М.: Республика, 1992. – 77с.

13.

Закон Российской Федерации от 05.03.92 N 2449-1 «О краевом, областном Совете

Народных Депутатов и краевой, областной администрации» (утвержден Постановлением Верховного Совета РФ от 05.03.92 N 2450-1) // Ведомости СНД РФ и ВС РФ № 13. Cт.866-897, 1992. Утратил силу на основании Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ. 14.

Постановление от 10 апреля 1992. «О Федеративном договоре» // Ведомости СНД

РФ и ВС РФ. М. 1992. №17.Ст.898. 15.

Закон Российской Федерации от 26.06.1992 № 3131-1 «О статусе судей в

Российской Федерации» // Российская газета. - 1992. - 29 июля. 16.

Указ Президента РФ

№ 1400 от 21.09.1993г. «О поэтапной конституционной

реформе в РФ» // Собрание Актов Президента и Правительства РФ. М. 1993. № 39. Ст.3597.

163

17.

«О прекращении полномочий Президента Российской Федерации Б.Н.Ельцина».

Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 22.09.1993 // Советская Россия. 1993. - 23 сент. 18.

Указ Президента РФ № 1465 от 27.09.1993г. «О функционировании органов

исполнительной власти в период поэтапной конституционной реформы в РФ» //Собрание Актов Президента и Правительства РФ. М.1993. № 40.Ст.3739. 19.

Указ Президента РФ № 1504 от 29.09.1993г. « О взаимодействии Совета

Министров – Правительства Российской Федерации с органами государственной власти субъектов Российской Федерации в период поэтапной конституционной реформы» //Собрание Актов Президента и Правительства РФ. М.1993. № 40.Ст.3742. 20.

Указ №1597 от 7 октября 1993. «О порядке назначения и освобождения от

должности глав администраций краёв, областей, автономной области, автономных округов, городов Федерального Значения» // Собрание Актов Президента и Правительства РФ 1993. №41. Ст. 3918. 21.

Указ № 1617 от 9 октября 1993. «О реформе представительных органов власти и

органов местного самоуправления в РФ» //Собрание Актов Президента и Правительства РФ 1993. № 41. Ст.3924. 22.

Конституция Российской Федерации. – М.; Юрид. лит., 1993.– 64с.

23.

Федеральный Закон от 28.08.1995. « Об общих принципах организации местного

самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1995. №35. Ст. 3506. 24.

Указ Президента РФ N 951 от 17.09.95 «О выборах в органы государственной

власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления» // Собрание Законодательства Российской Федерации. 1995. N 39. Ст. 3753. 25.

Конституции

республик

в

составе

Российской

Федерации.

Вып.1.М.,

Государственная Дума. Известия. 1995. – 263с. 26.

Конституции

республик

в

составе

Российской

Федерации.

Вып.2.

М.,

Государственная Дума. Известия. 1996. – 223с. 27.

Стенограмма заседания 23.02.1996 по вопросу: О проекте Постановления

Государственной Думы о ситуации в Кемеровской области (Об обращении Законодательного Собрания Кемеровской области) // Бюллетень. Государственная Дума РФ. – 1996 – № 11 (153) – Ч.1. 28.

Указ Президента РФ №315 от 2.03.1996 «О порядке переноса срока выборов в

законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации» //Собрание Законодательства Российской Федерации. 1996. №11. Ст.1024. 29.

Указ

Президента

Российской

Федерации

«О

мерах

по

обеспечению

конституционных прав граждан на участие в выборах законодательного (представительного) органа государственной власти Кемеровской области» // Российские вести. – 1996. – 20 июля. 30.

Федеральный конституционный закон от 31.12.96 № 1-ФКЗ “О судебной системе

Российской Федерации” // Российская газета. - 1997. - 6 янв.

164

31.

Постановление Конституционного Суда РФ от 30 апреля 1997 // Российская

газета. - 1997. - 14 мая. 32.

Федеральный закон от 17. 12.98 № 188-ФЗ «О мировых судьях в Российской

Федерации» // Российская газета. - 1998. - 22 дек. 33.

Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на

участие в референдуме граждан Российской Федерации». – М.: Центральная избирательная комиссия РФ, 1999. – 156с. 34.

Федеральный Закон от 06.10.99. №184 - ФЗ «Об общих принципах организации

законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1999. №42. Ст. 5005. 35.

Федеральный Закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения

и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» // Российская газета. - 1999. - 30 июня. 36.

Указ Президента Российской Федерации от 21.06.2000 № 1149. « О полномочном

представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» // Федеральное законодательство. 2000. № 849. 37.

Федеральный закон от 15.12.2001 № 169-ФЗ “О внесении изменений и

дополнений в закон Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации"” / Собрание законодательства РФ, 17.12.2001, № 51, ст. 4934.

II. Официальные документы местных государственных органов власти 38.

Договор «Согласие к действию» // Заря (Кемеровский район) - 1994. - 27 апр.

39.

Положение о Законодательном Собрании Кемеровской области // Кузбасс. – 1994

– 8 окт. 40.

Закон Кемеровской области от 15.04.96. № 2-ОЗ.

«О статусе депутатов

Законодательного Собрания Кемеровской области» // Законодательное Собрание Кемеровской области первого созыва. Официальное издание. - Кемерово, 1996. - 10с. 41.

Закон «О Законодательном Собрании Кемеровской области» // Кузбасс. – 1996. –

30 апр. 42.

Материалы Первого съезда депутатов Кемеровской области. Законодательное

Собрание Кемеровской области. Официальное издание. - Кемерово, 1997. – 65с. 43.

Постановление «О согласовании кандидатур на должности судей областного и

городских судов» № 143 от 24.10.1997 // Законодательное Собрание Кемеровской области. Законодательный вестник. Октябрь-декабрь 1997 г. – Кемерово, 1998. – С.155. 44.

Постановление «О согласовании кандидатур на должности судьи Кемеровского

областного суда, заместителя председателя городского суда, судей районных судов Кемеровской области» № 148 от 26.11.1997 // Законодательный вестник. Октябрь-декабрь 1997 г. – Кемерово, 1998. – С. 158. 45.

Закон Кемеровской области «О контрольно-счётной палате Кемеровской

области». №171от 26.12.1997. // Кузбасс. – 1998. – 4 сен.

165

46.

Закон

«О порядке управления государственной собственностью Кемеровской

области». Принят 08.07.98 № 320 // Вестник Законодательного Собрания Кемеровской области. Апрель – июль 1998 г. № 5 – Кемерово, 1998. – С. 85. 47.

Закон «О назначении выборов в Совет народных депутатов Кемеровской

области». / Выборы депутатов Совета народных депутатов Кемеровской области (нормативнометодический сборник документов для организаторов выборов). – Кемерово, 1999. – С. 6. 48.

Закон «О правовом статусе коренных малочисленных народов в Кемеровской

области». Принят 19.01.99 № 498. // Вестник Законодательного Собрания Кемеровской области. Январь-февраль 1999 г. №8 – Кемерово, 2000. – С. 5-10. 49.

Постановление о Проекте закона Кемеровской области «О Совете народных

депутатов Кемеровской области» от 7.07.1999 № 96. Постановление о Проекте закона Кемеровской области «О порядке отзыва депутата Совета народных депутатов Кемеровской области» от 7.07.1999 № 97 // Законодательный вестник Совета народных депутатов Кемеровской области. Июль 1999 г. – Кемерово, 2000.– С.138. 50.

Постановление

«О

председателе

контрольно-счетной

палаты

Кемеровской

области» от 8 июля 1999 г. № 107 //Законодательный вестник Совета народных депутатов Кемеровской области, июль 1999. - Кемерово, 2000. – С. 147. 51.

Постановление «О коллегии контрольно-счетной палаты Кемеровской области»

от 5 июля 2000 г. № 600 //Законодательный вестник Совета народных депутатов Кемеровской области, июль 2000. Том 1. – Кемерово, 2000.– С. 97-98. 52.

Законодательное Собрание Кемеровской области второго созыва в 1998 году /

Законодательный вестник. № 8. – Кемерово, 2000. – С.104-118. 53.

Устав Кемеровской области. – Кемерово, 2001.

54.

Закон

«О

ратификации

Межрегионального

соглашения

о

взаимном

сотрудничестве по развитию железорудной базы металлургических комбинатов Кузбасса (ЗСМК и КМК) от 12.04.2001 № 36 // Кузбасс – 2001. – 22 апр. 55.

Закон «О внесении изменений и дополнений в Закон Кемеровской области № 32

от 06.10.97 «О бюджетном процессе в Кемеровской области»» № 57 от 21.06.2001 // Кузбасс. – 2001. - 3 июля. 56.

Заявление группы депутатов Новосибирского областного Совета. // Ведомости

Новосибирского областного Совета народных депутатов. – Новосибирск, 1993. – 22-28 окт. 57.

Постановление №87/306 от 22.12.1993. «О выборах областного Совета депутатов

и органов местного самоуправления Новосибирской области» // Ведомости Новосибирского областного Совета народных депутатов. – Новосибирск, 1994.– 21-27янв. 58.

Решение I сессии Новосибирского областного Совета депутатов «Об избрании

председателя областного Совета депутатов» от 26.04.1994 // Ведомости Новосибирского областного Совета депутатов. – Новосибирск, 1994. – 29апр.- 5мая. 59.

Третья сессия Новосибирского областного Совета депутатов // Ведомости

Новосибирского областного Совета депутатов. Еженедельник – 1994, 3-9 июня – С.1

166

60.

Примерная программа законопроектных работ Новосибирского областного

Совета депутатов первого созыва на 1994-1995гг. // Ведомости Новосибирского областного Совета депутатов. – Новосибирск, 1994. – 15-21 июля. 61.

Закон «Об обеспечении деятельности депутатов Новосибирского областного

Совета депутатов» // Ведомости Новосибирского областного Совета депутатов. – Новосибирск, 1994. – 22-28 июля. 62.

Устав Новосибирской области / Советы депутатов Новосибирской области: 1937-

1997 гг. Отв.ред. А.П.Сычев, И.М.Савицкий. – Новосибирск, 1997. – С.558 – 584. 63.

Сычев

А.П.

Информационный

доклад

«О

деятельности

Новосибирского

областного Совета депутатов первого созыва за 1994-1997 гг.» // Ведомости Новосибирского областного Совета депутатов. Еженедельник – 1997, 19 декабря – С.10. 64.

Закон Новосибирской области от 07.02.2000 «О мировых судьях в Новосибирской

области» // Ведомости Новосибирского областного Совета депутатов. – Новосибирск, 2000. – 11 февр. 65.

Классификатор решений сессий Томского областного Совета народных депутатов

21-го созыва. – Томск, 1993. – 60с. 66.

Регламент Томской областной Думы: Утвержден решением Томской областной

Думы № 12 от 27 апреля 1994 г. – Томск: Областная Дума, 1994. – 18 с. 67.

Закон Томской области от 22.12.94. «О статусе депутата Томской областной

Думы». – Информационный бюллетень № 13. – Томск, 2002. – С. 15-19. 68.

Решение «О ходе выполнения в Томской области постановления Правительства

РФ № 1278 от 10.12.93 о предоставлении гражданам, нуждающимся в улучшении жилищных условий, безвозмездных субсидий на строительство или приобретении жилья и Указа Президента РФ № 1180 от 10.06.94 “О жилищных кредитах”» от 20.10.94 / Официальные ведомости. Томская областная дума. Администрация Томской области. – Томск. - 1994. - № 2.– С.19. 69.

Решение «О решениях Томского областного Совета народных депутатах “О

предполагаемом строительстве хранилища для делящихся материалов демонтируемых ядерных боеголовок”» от 20.10.94 / Официальные ведомости. Томская областная дума. Администрация Томской области. – Томск. - 1994. - № 2. – С.21. 70. по вопросу

Решение «О втором чтении проекта решения областной Думы № 68 от 20.10.94 предоставления гражданам, нуждающимся в улучшении жилищных условий,

безвозмездных субсидий на строительство или приобретении жилья» № 107 от 30.03.95 / Официальные ведомости. Томская областная дума. Администрация Томской области. – Томск. 1995. - № 3. – С.25. 71.

Устав Томской области – Томск: Янсон и СВ, 1995. – 48с.

72.

Решение о формировании окружной избирательной комиссии по выборам

депутата Государственной Думы Томской области по Белозерскому избирательному округу №7. №141-144 // Красное Знамя. – 1996. – 10 мая.

167

73.

Уставы краёв, областей, городов федерального значения, автономной области,

автономных округов Российской Федерации. М. Государственная Дума. Известия, Вып.1. 1995. 285с. Вып.2. 1996. - 329с. Вып.3. 1997. – 309с. 74.

Об итогах деятельности Государственной Думы Томской области второго созыва

за период с 01.01.98 по 01.07.2000. Информационно-аналитический обзор. – Томск, 2000. – 38с. 75.

Итоги законотворческой деятельности Государственной Думы Томской области

(1998 год - первое полугодие 2001г.). Информационный бюллетень. – Томск, Государственная Дума Томской области, 2001 – №2. – 39с. 76.

Итоги выборов в Государственную Думу Томской области третьего созыва (16

декабря 2001 года). Законотворческая деятельность Государственной Думы Томской области первого

и

второго

созывов

(1994

-2001г.).

Информационный

бюллетень.

–

Томск,

Государственная Дума Томской области, 2002 –№ 9. – 38с. 77.

О

некоторых

направлениях

работы

помощников

депутатов

Томской

государственной областной Думы / Информационный бюллетень № 13. – Томск, 2002.

III. Периодические издания органов законодательной власти субъектов РФ. 78.

Вестник

Законодательного

Собрания

Кемеровской

области.

–

Кемерово:

Кузбассвузиздат, 1997–2001. 79.

Ведомости

Новосибирского

областного

Совета

народных

депутатов.

(Новосибирская область) – Новосибирск: СДН НО, 1993 –2001. 80.

Официальные ведомости. Томская областная Дума. Администрация Томской

области. Сборник нормативно-правовых актов. – Томск, 1994–1995. 81.

Официальные ведомости. Государственная Дума Томской области. – Томск,

1995–2001. 82.

Официальные ведомости. Администрация Томской области. – Томск, 1995–2001.

III. Неопубликованные архивные документы Государственный архив Кемеровской области (ГАКО) 83.

Фонд Р – 1224 – Избирательные компании по выборам органы государственной

власти и местного самоуправления. Оп 3. Д. 3, 4. 84.

Фонд Р – 790 – Кемеровский областной Совет народных депутатов (двадцать

первого созыва). Оп 16. Д. 28. 85.

Администрация Кемеровской области. Постановление № 20 от 21.10.96. «Об

утверждении Временного положения о выборах в Законодательное Собрание Кемеровской области второго созыва» / Текущий архив администрации Кемеровской области. Протокольная часть. – 26с. 86.

Историческая справка. Сост: Руководитель аппарата Совета народных депутатов

Кемеровской области В.Балахонов. /Текущий архив Совета народных депутатов Кемеровской области. – 4с. 87.

Предисловие к описи дел постоянного хранения Законодательного Собрания

Кемеровской области первого созыва за 1994-1996 гг. / Текущий архив Законодательного Собрания Кемеровской области. Протокольный отдел. – 4с.

168

Государственный архив Новосибирской области (ГАНО) 88.

Фонд Р – 1020 – Администрация Новосибирской области. Оп. 2. Д. 3774, 4140.

89.

Фонд – 700 – Новосибирский областной Совет народных депутатов (двадцать

первого созыва). Оп.1. Д.105. 90.

Коллекция документов, собранная политологом Пучкиным Д.Т. Документы о

компании по выборам депутатов Новосибирского областного Совета депутатов. 1994г. Фонд - П - 11979. Оп 1. Д.31. 91.

Решение IX сессии от 16.01.92. «Об избрании малого Совета областного Совета

народных депутатов» // Текущий архив областного Совета депутатов, далее ТАНОСД. Протокол IX сессии Новосибирский областной Совет народных депутатов (двадцать первого созыва). – 2с. 92.

Решение малого Совета областного Совета народных депутатов «Об основных

принципах организации местного самоуправления в Новосибирской области на период поэтапной конституционной реформы» // ТАНОСД. Решение малого Совета. №2. Новосибирский областной Совет депутатов. Малый Совет. Глава администрации Новосибирской области. – 2с. 93.

Решение малого Совета Новосибирского областного Совета народных депутатов

«О представительном органе государственной власти области» // ТАНОСД. Решение малого Совета. № 84. Новосибирский областной Совет депутатов. Малый Совет. Глава администрации Новосибирской области. – 2с. 92.

Решение IV сессии

Новосибирского

областного

от 06.07.1994. «Об обеспечении деятельности депутатов

Совета

депутатов».

//

ТАНОСД.

Протокол

IV

сессии

Новосибирского областного Совета депутатов (первого созыва). – 3с. 93.

Решение

IV

сессии

от

06.07.1994.

«О

законодательной

деятельности

в

Новосибирской области». // ТАНОСД. Протокол IV сессии Новосибирского областного Совета депутатов (первого созыва). – 3с. 94.

Распоряжение председателя Новосибирского областного Совета депутатов №73

от 20.07.1994. «Положение о помощниках депутатов Новосибирского областного Совета депутатов» // ТАНОСД. Новосибирский областной Совет депутатов. – Новосибирск,1994.– 1с. 95.

Решение XXI сессии от 06.03.1996. «О принятии Устава Новосибирской области

// ТАНОСД. Протокол XXI сессии Новосибирского областного Совета депутатов (первого созыва). – 2с. 96.

Решение XVIII сессии областного Совета депутатов (первого созыва) «О выборах

депутатов Новосибирского областного Совета депутатов» // ТАНОСД. Протокол XVIII сессии Новосибирского областного Совета депутатов (первого созыва). Новосибирский областной Совет депутатов.– Новосибирск, 1996. – 2с. 97.

Решение XXV сессии Новосибирского областного Совета депутатов (первого

созыва) «Об изменении даты повторных выборов и довыборов Новосибирского областного Совета депутатов по свободным округам» // ТАНОСД. Протокол XXV сессии Новосибирского областного Совета депутатов (первого созыва). – 2с. 98.

Решение XXX сессии областного Совета депутатов (первого созыва) «О

назначении выборов депутатов Новосибирского областного Совета депутатов» // ТАНОСД. Протокол XXX сессии Новосибирского областного Совета депутатов (первого созыва). – 2с.

169

Государственный архив Томской области (ГАТО) 99. Фонд Р – 829, Оп.1 Д.2136, Д.2154. 100.

Фонд Р-1952, Оп 1, (предисловие), Д.1, 24, 31, 44, 77, 122, 503; Оп 2, Д.3, 24.

101. Фонд Р. – 1987, Оп 1, Д. 18, 62, 68, 73, 317, 502, 503, 599. 102. Контрольная сводка решений Государственной Думы Томской области за 1994-1996 гг. (№1-391) / Текущий архив Государственной Думы Томской области, контрольный комитет. – Томск, 1996. – 4с.

IV. Центральная и местная периодическая печать Газеты А) Центральная печать. 103.

Аргументы и факты. – Москва, 1988–1993.

104.

Известия. – Москва, 1988–1993.

105.

Независимая газета. – Москва, 1993 –1995.

106.

Правда. – Москва, 1988–1993.

107.

Российская газета. – Москва, 1990–1996.

108.

Советская Россия. – Москва, 1990–1993.

Б) Местная печать 109.

Наша газета. – Кемерово, 1991–1993.

110.

Советская Сибирь – Новосибирск, 1991-2001.

111.

Народная трибуна. – Томск, 1993–1994.

112.

Красное Знамя. – Томск, 1991-2001.

113.

Томский Вестник. – Томск, 1994–2001.

Журналы 114.Власть. – М., 1996 – 2001. 115.

Общественные науки и современность (ОНС). – М., 1996 – 1999.

116.

Политические исследования (Полис). – М., 1995 – 2001.

117.

Социологические исследования (Социс). – М., 1995 –2001.

Статистические и справочные материалы 118.

Выборы в законодательные (представительные) органы государственной власти

субъектов РФ.1995-1997гг. Электоральная статистика. – М., 1998. – 640с. 119.

Выборы депутатов Новосибирского областного Совета депутатов РФ 21 декабря

1997 года (Сводная таблица по избирательным округам) // Советская Сибирь. - 1998. - 6 янв. 120.

Лучшие товары и услуги Кузбасса. Справочник Администрации Кемеровской

области. – Кемерово, 2004. – 88 с. 121.

Новосибирск

политический

2001.

Справочник.

–

Новосибирск:

«Новосибирский полиграфкомбинат», 2001. – 232с. 122.

Политология: Словарь-справочник. / М.А.Василик и др. - М. 2000

Электронные ресурсы

170

ГП

123.

Законы Кемеровской области: [Электронный ресурс] // Экономика и жизнь

Кузбасса – Электрон.дан. – Кемерово: ЗАО Компания МЕГА [Б.г.]. – Режим доступа: http: // www. mega.kemerovo.su, свободный. 124.

Кузбасс: [Электронный ресурс] / Администрация Кемеровской области. –

Электрон. дан. – Кемерово: отдел компьютерных технологий администрации Кемеровской области, [Б.г.]. – Режим доступа: http:// www.kemerovo.su, свободный. 125.

Кондратов А.Ф. Аграрная политика и природопользование 1997- 2003 гг.

[Электронный ресурс] / Новосибирский областной Совет депутатов. – Электрон.дан. – Новосибирск: отдел информационно-методического и компьютерного обеспечения НОСД, [Б.г.]. – Режим доступа: http: // www. sovet-nso.ru, свободный. 126.

Новосибирская область: [Электронный ресурс] / Администрация Новосибирской

области. – Электрон. дан. – Новосибирск: «Администрация НСО», [Б.г.]. – Режим доступа: http:// www3.adm.nso.ru, свободный. 127.

10 лет законотворческой деятельности Новосибирского областного Совета

депутатов (информационные материалы): [Электронный ресурс] / Новосибирский областной Совет депутатов. – Электрон.дан. – Новосибирск: отдел информационно-методического и компьютерного обеспечения НОСД, [Б.г.]. – Режим доступа: http: // www. sovet-nso.ru, свободный. 128.

Информационные

материалы

Государственной

Думы

Томской

области:

[Электронный ресурс] / Государственная Дума Томской области – Электрон.дан. – Томск, [Б.г.]. – Режим доступа: http: // www. duma.tomsk.ru, свободный. 129.

Томская область: общие сведения: [Электронный ресурс] / Администрация

Томской области. – Электрон. дан. – Томск, Администрация Томской области, [Б.г.]. – Режим доступа: http:// www. tomsk.gov.ru, свободный. 130.

Счетные палаты России: [Электронный ресурс] / Счетная палата РФ. –

Электрон.дан. – Москва: Федеральный центр информатизации Счетной палаты РФ, 2004-2005. – Режим доступа: http: / www.ach-fci.ru, свободный. 131.

Гончаров Д.В. Легислатуры в российских регионах: институциональная оценка //

Казанский федералист. – 2005. – №2-3. – Электрон. данн. – Казань.: Казанский иститут федерализма, 2005. – Режим доступа: http: // www. kazanfed.ru / publications/ kazanfederalist/ n14-15/25, свободный.

Литература 132.

Алексеев Н.Н. Советский федерализм // Общественные науки и современность. –

1992. – №1. – С.110-123. 133.

Алексеев Н.Н. Русский народ и государство.– М.: Аграф, 1998. –

134.

Аникин Л.С. «Становление местного самоуправления в Российской Федерации.

Опыт социологического исследования». – Саратов, из-во Саратовского университета. 1997. – 149с. 135.

Андреев. В.П., Воронин Д.В. Шахтеры и шахтерское движение в Кузбассе в 1989-

1991гг. – Кемерово: Кузбассвузиздат, 2002. – 159с.

171

136.

Арбатский В.М., Корсакова М.И. Законодательный (представительный) орган

власти субъекта РФ. 1992-1997 гг. / Советы депутатов Новосибирской области: 1937-1997 гг. Отв.ред. А.П.Сычев, И.М.Савицкий. – Новосибирск, 1997. – 500 с. 137.

Афанасьев М.Н.

Российская провинция: передел власти или государственное

строительство // Власть – М.1994.-№6. C.46-48 138.

Афанасьев

М.Н.

Изменения

в

механизме

функционирования

правящих

региональных элит // Полис – 1994 - №6. – С.59-67. 139.

Афанасьев М.Н. России сформированы представительные собрания правящих

региональных групп // Власть – 1998 - №2. – С.43-46. 140.

Бирюков

осуществления».

С.В.

«Региональная

Автореферат

диссертации

политическая на

соискание

власть

и

механизмы

учёной

степени

её

кандидата

политических наук. – Кемерово, 1997 – 22с. 141.

Бирюков Н.И., Сергеев В.М. Становление институтов представительной власти в

современной России. – М., 2004. – 543 с. 142.

Болтенкова

Л.Ф.

Законодательное

уменьшение

диспропорций

в

развитии

регионов Российской Федерации // Регионология. – 2000. – № 3/4. – С.18-27. 143.

Бяликов В.А., Ильин С.П. Законодательная деятельность Государственной Думы

Томской области первого созыва (аналитический обзор). – Томск. - 1997. – 42с. 144. субъектов

Васильев В.И., Павлушкин А.В., Постников А.Е. Законодательные органы Российской

Федерации:

правовые

вопросы

формирования,

компетенции

и

организации работы. – М.: Городец-издат, 2001. – 288 с. 145.

Гааг Л.В. «Законность как

принцип деятельности органов исполнительной

власти субъектов РФ (по материалам Западной Сибири)». Автореферат диссертации на соискание учёной степени кандидата юридических наук. – Томск, 1998. – 23с. 146.

Галактионов Ю.В. Веймарский парламентаризм начала 30-х годов – российский

парламентаризм конца 90-х годов: проблемы демократической и тоталитарной альтернатив // Дневник АШПИ № 7. Роль парламента в демократическом государстве / Под ред. проф. Ю.Г.Чернышова. – Барнаул: изд-во Алтайского ун-та, 1999. – С.72-82. 147.

Голосов

Г.В.

Сравнительная

политология.

–

Новосибирск:

Изд-во

Новосибирского ун-та, 1994. – 180с. 148.

Голосов Г.В. Поведение избирателей в России: теоретические перспективы и

результаты региональных выборов // Полис. – 1997. – № 4. – С.44-57. 149.

Горфинкель И.М. Свердловская область: становление политической системы и

правовых институтов // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. – 1997. – № 1(18). – С.62-72с. 150.

Гранкин И.В. Парламент России. – М., 2001. – 368с.

151.

Дахин

А.В.,

Распопов

Н.П.

Проблема

региональной

стратификации

в

современной России // Полис. – 1998. – № 4. – С. 132-145. 152.

Дибров Ю.А., Журавлев В.В. и др. Народовластие в России – очерк истории и

современное состояние / – М.: Манускрипт, 1997. – 291с.

172

153.

Демченко Е.Г. Законодательная власть Кузбасса 1994-2004 гг. – Кемерово. –

2004. – 101с. 154.

Доленко

Д.В.

Политико-территориальные

процессы

в

постсоветском

пространстве на рубеже веков // Регионология. – 2001. – № 1. – С.51-67. 155.

Дудко И.Г. Опубликование и вступление в силу законов субъектов Российской

Федерации // Регионология. – 2000. – № 2. – С.49-59. 156.

Дюдяев Г. Это нашей истории строки // Кузбасс. – 2004. – 25 фев.

157.

Евдокимов В.Б.

Становление

органов

государственной

власти в

Ханты-

Мансийском автономном округе // Федерализм и децентрализация. – Екатеринбург, 1998. – 170с. 158.

Евтюхин Ю. Парламентом нужно стать. // Кузбасс. – 1994. – 8 окт.

159.

Еникеев А.А. Становление парламентской системы республики Башкортостан как

составной части российского парламентаризма. Автореферат диссертации на соискание учёной степени кандидата политических наук. – Уфа, 1999. – 21с. 160.

Емешин

К.Н.

Избирательные

технологии

как

механизм

установления

взаимодействия парламента со структурами гражданского общества // Дневник АШПИ № 7. Роль парламента в демократическом государстве / Под ред. проф. Ю.Г.Чернышова. – Барнаул: изд-во Алтайского ун-та, 1999. – С.167-173. 161.

Еремеев Ю.Н. Особенности организации законодательных (представительных)

органов государственной власти субъектов РФ // Дневник АШПИ № 13/14. Современная Россия и мир: альтернативны развития. Республика Алтай и реформы в экономике и федеративном устройстве России / Под ред. проф. Ю.Г.Чернышова. – Барнаул: изд-во Азбука, 2001. – С.273274. 162.

Еремин И.А. Влияние лоббизма на формирование парламентской демократии в

России // Дневник АШПИ № 7. Роль парламента в демократическом государстве / Под ред. проф. Ю.Г.Чернышова. – Барнаул: изд-во Алтайского ун-та, 1999. – С.173-179. 163.

Желтов

М.В.

«Региональный

электорат:

особенности,

политические

предпочтения и выбор». Автореф. дисс… канд. социолог. наук. – Кемерово, 1997. – 21с. 164. состояние,

Законодательство проблемы,

и

правотворческий

совершенствование

/

процесс

А.В.Гайда,

в

Свердловской

М.Ф.Казанцев,

области:

К.В.Киселев,

А.Н.Кокотов, А.В.Лобашев, В.Н.Руденко; РАН. Урал. отд-ние, Ин-т философии и права. – Екатеринбург: УрО РАН, 1999. – 140 с. 165.

Зимин А.В. Становление парламентаризма в России в конце XX в. Автореферат

диссертации на соискание учёной степени кандидата политических наук. – Воронеж, 1997. – 24с. 166.

Ильин И.А. О грядущей России. Изб. статьи. Под ред. Н.П.Полторацского. –

Казань: Лиана, 1993. – 366с. 167.

Ковалев

В.А.

Мажоритарная

или пропорциональная

республики Коми // Полис. – 1998. – № 5. – С.161-164.

173

система?

Взгляд

из

168.

Козодой В.И., Козлов И.Г., Осипов А.Г., Степанов А.И., Пучкин Д.Т. Власть,

общество, выборы. Политическое развитие Новосибирской области в 2000-2003 гг. – Новосибирск, 2005. – 544 с. 169.

Конычев Д.В. Политическое участие. Автореферат на соискание ученой степени

кандидата политических наук. – Саратов. – 2000.– 22с. 170.

Корина Н. Хорошие вы мужики, но не орлы. // Ведомости Новосибирского

областного Совета депутатов. – 1994. – 9-15 дек. 171.

Котляров Ю. Кузбасс без законодателей // Труд – 1996. – 3 апр.

172.

Кравец И.А. Формирование российского конституционализма. Проблемы теории

и практики. – Новосибирск, 2001. – 358с. 173.

Кресс В. Приоритеты регионального управления и рыночная экономика //

Томская область. Управление. Экономика. Политика. – 1997 – № 1. – С.4-9. 174.

Кузнецов И.И. Разделение властей в современной России: динамика модели

переходного периода. Автореферат диссертации на соискание учёной степени кандидата политических наук. – Саратов. –1999. – 20с. 175.

Куколев И. Региональные элиты: борьба за ведущие роли продолжается // Власть

– 1996. – №1. – С.46-53. 176.

Лукин

Д.Г.

Право

законодательной

инициативы

в

законодательных

(представительных) органах государственной власти субъектов РФ. Автореферат на соискание учёной степени кандидата юридических наук. – Казань, 2005. – 21с. 177.

Лысенко В. «Устав области, края, города федерального значения, автономного

образования: каким ему быть // Государство и право. – 1995. – №10. – С.62-68. 178.

Лысцов В.В. Становление избирательной системы Воронежской области // Полис.

– 1998. – № 5. – С.167-168. 179.

Максимов А.А. Соотношение законодательной и исполнительной власти в

правовом государстве. – Иваново: Ивановский госуниверситет, 1997. – 104с. 180.

Мальцев Б.А. Слово о власти. – Томск, 1999. – 192с.

181.

Мальцев Б.А. Слово о законе. – Томск, 2000. – 128с.

182.

Малый А.Ф., Гмырин М.А. Организация областного парламента. – Архангельск,

2001.– 206 с. 183.

Медведев Н.П. Политическая регионалистика. – М.: Гардарики, 2002. – 176с.

184.

Медушевский А.Н. Демократия и авторитаризм: российский конституционализм

в сравнительной перспективе.– М.: РОССПЭН, 1998.– 655 с. 185.

Мелешкина Е.Ю. Особенности электорального поведения на федеральных,

региональных и местных выборах в Самарской области // Полис. – 1998. – № 5. – С.165-166. 186.

Мендрас М. Как региональные элиты защищают свою власть // Pro et contra. –

2000. – Т.5. – №1. – С.63-79. 187.

Налетов В. Власть: проблемы становления. // Кузбасс. – 1994. –5апр.

188.

Нечаев В. Региональные политические системы в постсоветской России // Pro et

contra. – 2000. – Т.5. - №1.– С.80-95. 189.

Никифорова В. ОМОН против депутатов // Правда – 1996. – 28 марта

174

190.

Новгородцев

П.И.

Введение

в

философию

права.

Кризис

современного

правосознания. – М.: Наука, 1996. – 269с. 191.

Новиков С.В. Демонтаж административного механизма. Политические партии и

движения 1985-1991 гг. – Омск: Омский облинститут усовершенствования учителей, 1992. – 99 с. 192.

Ольшанский Д. Дезинтеграция: новые симптомы старой болезни // Pro et contra. –

2000. – Т.5. - №1.– С.34-62. 193.

Органы государственной власти субъектов РФ. / Под ред. В.Гельмана,

А.Кузьмина, Г.Люхтерхарда, С.Рыженкова. – М.: ИГПИ, 1998. – 144с. 194.

Орнстин

Н.

Материалы

о

свободе.

Роль

законодательных

органов

в

демократическом обществе. – Embassy of the UNITED STATES OF AMERICA, UNITED STATES information service, 1992. – 16с. 195.

Осипов

А.Г.,

Козодой

В.И.

Политический

спектр.

(Формирование

многопартийности в Западной Сибири. 1986-1996.) – Новосибирск, 2003. – 354 с. 196.

Паладин С. Борис Мальцев о структуре областной Думы. // Красное знамя. –

1994. – 26 апр. 197.

Папушев И.В. «Выборы в органы государственной 1990-1996 гг.(на материалах

Западной Сибири)». Автореферат диссертация на соискание учёной степени кандидата исторических наук. – Томск, 1998. – 21с. 198.

Петражицкий Л.И. Очерки философии права. Вып.1. – Спб.: Тип. Эрлиха, 1900. –

199.

Петров Н. Выборы органов представительных власти // МО и МЭ. – 1995.– №3 –

138с. С.25-34. 200.

Петров Н. Выборы органов представительных власти // МО и МЭ. – 1995.– №4 –

С.35-46. 201.

Петров Н. Федерализм по-российски // Pro et contra. – 2000. – Т.5. - №1. С.7-33

202.

Победоносцев К.П. Великая ложь нашего времени. – М.: Русская книга, 1993. –

203.

Покатов Д.В.

640 с. Политическая региональная политическая элита: социальные

проблемы становления и функционирования. Автореф. дис… канд. полит. наук – Саратов, 1997. – 18с. 204.

Попов А.И. Региональная политика в России: проблемы государственного

управления. - М.: Изд-во РАГС,1999.-291с. 205.

Романов

Р.М.

Российский

парламентаризм:

генезис

и

организационное

оформление // Полис. – 1998. – № 5. – С.123-134. 206.

Романов

Р.М.

Парламентаризм:

методологические

аспекты

социально-

политического исследования. – М., 1999. - 52с. 207.

Романов Р.М. Российский парламентаризм: история и современность. – М., 2000.

– 331 с. 208.

Россия регионов: трансформация политических режимов. / Общ. ред. Гельман В.,

Рыженков С., Бри М. – М.: Весь мир, 2000. – 376 с.

175

209.

Рыжков В.А. Роль Государственной Думы в политической жизни современной

России // Дневник АШПИ № 7. Роль парламента в демократическом государстве / Под ред. проф. Ю.Г.Чернышова. – Барнаул: изд-во Алтайского ун-та, 1999. – С.11-33. 210.

Смирнягин

Л.В.

Российский

федерализм:

парадоксы,

противоречия,

предрассудки. - М., 1998. - 72 с. 211.

Совет народных депутатов Кемеровской области. Первая половина пути. / Под

общ. ред. председателя Совета народных депутатов Кемеровской области Г.Т.Дюдяева. – Кемерово: Кемеровское книжное издательство, 2001.– 183с. 212.

Софрина З.Ф. Организационно-правовые проблемы становления государственной

власти в субъектах РФ. Автореф. дис… канд. юрид. наук. – Хабаровск, 2000. – 18с. 213.

Согрин. В.В. Политическая история современной России. 1985-1994: От

Горбачёва до Ельцина. – М.: Прогресс-Академия, 1994. – 192с. 214.

Тимашев Н.С. Советский строй как почва для переворотов // Новое время. – 1991.

– №42. – С.40-42 215.

Томский парламент. 10 лет областной законодательной власти. – Томск: Изд-во

ГАЛАПРЕСС, 2004. – 160с. 216.

Трофимова О.Ю. Формирование органов представительной власти в России (на

примере Чувашии). Историко-правовой аспект. Автореф. дис… канд. юрид. наук – Уфа, 2005. – 25с. 217.

Тулеев А.Г. От легенды к были. – Кемерово, 2003.– 127с.

218.

Урвачева И.И. Взаимодействие органов законодательной и исполнительной

власти субъектов РФ. Автореф. дис… канд. юрид. наук. – Ростов-на-Дону, 2000. – 27с. 219.

Федерализм

Б.С.Модель,

и

С.Е.Вершинин,

децентрализация К.Мацузато,

/

Г.Глисон,

Ж.Ф.Гарриг,

М.Ф.Казанцев,

И.М.Модель,

В.Б.Евдокимов,

В.Н.Руденко,

Г.А.Ковалева и др.; Отв. ред.: А.В.Гайда, В.Н.Руденко; РАН. Урал. отд-ние. Ин-т философии и права, Урал. фонд социал. исслед. - Екатеринбург: УрО РАН, 1998. – 416 с. 220.

Феномен

Тулеева.

Сост.

Л.А.Скрябина,

С.И.Черемнов

/

Кемерово:

Кузбассвузиздат, 2001. – С.60. 221.

Филатов С.А. Что значит для России Конституция 1993 года // ОНС. – 2003. –

№6. – С.21- 27. 222.

Халин В. Игорь Скоробогатов: Мы хотим создать проект, которым будет

гордиться вся область. // Красное знамя. – 2002. – 1 февр. 223.

Храмушин В.В. Взаимодействие ветвей власти на региональном уровне. Автореф.

дисс… канд. полит. наук. – Саратов,1997. – 17с. 224.

Чичерин Б.Н. О народном представительстве. – М.: Тип.т-ва И.Д.Сытина, 1899. –

225.

Чернышов Ю.Г. Парламент и демократия: история и современность // Дневник

810 с. АШПИ № 7. Роль парламента в демократическом государстве / Под ред. проф. Ю.Г.Чернышова. – Барнаул: изд-во Алтайского ун-та, 1999. – С.3-11. 226.

Шаблинский И.Г. Пределы власти. Борьба за российскую конституционную

реформу (1989-1995 гг.). – М., 1997. – 248с.

176

227.

Шатская Т. О пользе противостояния // Кузбасс – 1995. – 27 июня

228.

Шатская Т. Сессия вновь сорвана, на очереди – чрезвычайная. // Кузбасс. – 1996.

– 23 марта 229.

Шейнис В.Л. Состязание проектов (К истории создания российской Конституции)

// ОНС. – 2003. – №6. – С.5-20. 230.

Шеховцов

В.А.

Развитие

российского

парламентаризма.

–

Владивосток:

Дальнаука, 2002. – 320с. 231.

Шульце П. Регионы и политическая стабилизация в переходный период //

Дневник АШПИ № 13/14. Современная Россия и мир: альтернативны развития. Республика Алтай и реформы в экономике и федеративном устройстве России / Под ред. проф. Ю.Г.Чернышова. – Барнаул: изд-во Азбука, 2001. – С.65-75. 232.

Шутов А.Ю. Территориальные органы управления в истории России: опыт

административно-политического участия. // Вестник Московского университета. – Серия 12. – Политические науки. – 1997. – № 6. – С.80-96. 233.

Шутов А.Ю. Земская избирательная система. Из истории разработки. // Полис. –

1998. – № 2. – С.134-146. 234.

Энтин

Л.М.

Разделение

властей:

опыт

современных

государств.

–

М.:

Юридическая литература, 1995. – 175с. 235.

Юров Г. Капитальный мост между двумя берегами власти. Конфликт в Кузбассе

обостряется. Продолжение следует? // Российская Федерация – 1994 – № 17 – С.15-17. 236.

Arrow K. J. Social Choice and Individual Values (Cowles Commission Monograph,

12). New York, 1951. 174p. 237.

Birch A. H. Representation. London. 1971. 180p.

177

ПРИЛОЖЕНИЕ 1 Список партий и общественных организаций, участвовавших в выборах в Законодательное Собрание Кузбасса первого созыва. Политические партии и движения: 1.

Движение «Выбор России»;

2.

Движение «Демократическая Россия»;

3.

Демократическая партия Российской Федерации;

4.

Земское Движение Кузбасса;

5.

Областной

Совет

ветеранов

войны

и

труда,

Вооруженных

правоохранительных органов; 6.

Партия зелёных;

7.

Республиканская партия Российской Федерации;

8.

Российское Движение демократических реформ;

9.

Совет рабочих комитетов Кузбасса, Конфедерация труда;

10.

Совет ветеранов войны и труда за демократию;

11.

Союз трудящихся Кузбасса;

12.

Фонд поддержки Президента.

II. Профессиональные и творческие союзы: 1.

Кемеровская областная организация союза писателей России;

2.

Независимый профсоюз горняков;

3.

Профсоюз летного состава;

4.

Совет Федераций профсоюзных организаций Кузбасса;

5.

Союз театральных деятелей Кузбасса;

6.

Союз писателей Кузбасса;

7.

Союз журналистов Кузбасса;

8.

Фонд культуры.

III. Объединения научных, предпринимательских деловых кругов: 1.

Ассоциация «Предприниматели за новую Россию»;

2.

Кемеровское отделение Российской инженерной Академии;

3.

Комитет спасения реки Томи;

4.

Совет ректоратов;

5.

Союз предпринимателей Кузбасса;

6.

Фонд реформ.

IV. Национальные ассоциации, культурные центры, казачество: 1.

Армянская община «Наири»;

2.

Ассоциация шорского народа;

3.

Ассоциация телеутского народа;

4.

Немецкий культурный центр;

5.

Татарский национальный центр;

6.

Сибирское казачье войско;

7.

Фонд духовного возрождения мусульман;

178

сил

и

8.

Шорский национально-культурный центр.

V. Молодежные организации: 1.

Ассоциация учащейся молодежи;

2.

Ассоциация «Экономика для всех»;

3.

Союз молодежи Кузбасса;

4.

Федерация детско-юношеских организаций;

VI. Правотворческие и миротворческие организации: 1.

Кемеровский союз защиты прав потребителей;

2.

Областного отделение Российского фонда мира;

3.

Правозащитный союз г.Кемерово;

4.

Сибирский Совет родителей военнослужащих;

5.

Союз защиты прав человека.

VII. Представители женских движений: 1.

Союз женщин Кузбасса;

2.

Фонд поддержки женских инициатив.

VIII. Представители религиозных конфессий: 1.

Общество мусульман;

2.

Русская православная церковь. Кемеровская епархия.

179

ПРИЛОЖЕНИЕ 2 Список депутатов Законодательного Собрания Кемеровской области первого созыва (1994-1996 гг.) N пп

Фамилия, имя, отчество депутата

1. АЛЕНИЧЕВ Сергей Андреевич 2. АРТЮХОВ Михаил Васильевич 3. АРШИНИН Владимир Ильич 4. АРЫКОВ Анатолий Дмитриевич

№ и наименование округа №35 Яшкинский N20 Новокузнецкий

N13 Киселевский №28 Прокопьевский

5. БОГАТЫРЕВ Александр Владимирович 6. БОРОВИКОВ Александр Петрович

N3 Беловский

7. Выборы не состоялись

N18 Прокопьевский

8. Выборы не состоялись

N19 Прокопьевский

9. Выборы не состоялись 10. ГАЛИНА Зинаида Фёдоровна 11. ГУРА Александр Петрович

№26 Прокопьевский N23 Новокузнецкий

N12 Киселевский

№31Юргинский

12. КАСЬЯН Михаил Иванович 13. КОВТУН Игорь Вячеславович 14. КРАВЦОВ Дмитрий Иванович 15. КРУГЛЯК Анатолий Сергеевич 16. КУДЕШКИН Владимир Васильевич 17. ЛУЦКИЙ Юрий Дмитриевич

N6 Кемерово, Ленинский N7 Кемерово, Кировский N2 Беловский

18. МАКАРКИН Виктор Иванович 19. МАСЛОВ Михаил Михайлович 20. МЕДВЕДЕВ Виктор Леонтьевич 21. НАЛЕТОВ Виталий Иннокентьевич

N1 Анжеро-судженский

№27 Прокопьевский N15 Ленинск-Кузнецкий N22 Новокузнецкий

№ 25 Осинниковский №32 Новокузнецкий N10 Кемеровский

180

Род занятий Крестьянское объединение «Авангард», директор Администрация г.Новокузнецка, председатель департамента образования и науки Птицефабрика «Горнячка», директор Член комитета депутатского контроля кемеровского областного совета народных депутатов п.Бачатский, глава администрации Киселёвский городской совет ветеранов войны и труда, председатель

Школа-интернат №74, директор Юрга, председатель городского совета народных депутатов Кемерово, глава администрации Заводского р-она КемГУ, научный сотрудник Пенсионер АО «Прокопьевскуголь», генеральный директор 1990-1991гг.,1-й секретарь Тайгинского ГК КПСС Новокузнецкий территориальный совет углепрофсоюза, зам.председателя Анжеро-судженск, 1-й зам.главы администрации Осинники, глава администрации Глава администрации Новокузнецкого р-она Председатель постоянной комиссии по социальной защищённости граждан совета народных депутатов Кемеровской области

22. НОВИКОВ Николай Степанович 23. ПАНИНА Татьяна Семеновна

№33 Тяжинский

Тяжин, ДРСУ №8, начальник

N11 Кемеровский

24. ПЕЧЕНИНА Надежда Михайловна

№29 Таштагольский

25. ПОДБОРОННИКОВ Сергей Федорович

N21 Новокузнецкий

Кемеровский областной ин-тут усовершенствования учителей, директор Ассоциация шорского народа, г. Новокузнецка, помощник председателя Акционерный коммерческий банк «Надежда», председатель правления Председатель постоянной комиссии совета народных депутатов Кемеровской области Беловский районный совет народных депутатов, председатель Городская клиническая больница, главврач Председатель Кемеровского областного совета народных депутатов Бирюлинская автобаза, директор

26. СЕРГАЧЕВ Леонид Петрович

N8 Кемерово, Заводский

27. СОКОЛОВА Нина Владимировна

N5 Гурьевский

28. СТЕПАНОВ Виктор Сергеевич 29. ТУЛЕЕВ Аман – гельды Молдагазыевич

N24 Новокузнецкий

30. УПРАВИТЕЛЕВ Николай Васильевич

N4 Березовский

31. ФИЛАТОВ Александр Алексеевич 32. ФИНК Пётр Михайлович

N14 Ленинск-Кузнецкий Шахта «Комсомолец», зам.директора по кадрам и быту №34 Яйский СП «Сибирь» ген.директор

33. ЦАПАЕВ Владимир Николаевич

N16 Мариинский

34. ЧУНЬКОВ Юрий Иванович 35. ЩЕРБАКОВ Сергей Федорович

N9 Кемеровский

№30 Топкинский

N17 Междуреченский

* НЭКВА – независимое экспертно-внедренческое агентство.

181

Представительство концерна «Кузбассшахтострой», директор НЭКВА*, директор Междуреченск, администрации

глава

ПРИЛОЖЕНИЕ 3 Список партий и общественных организаций, участвовавших в выборах в Новосибирский областной Совет депутатов первого созыва. Политические партии, организации и движения: 1.

Избирательное объединение «Выбор России»;

2.

Новосибирская организация ЛДПР;

3.

Областная организация КПРФ;

4.

Областная организация движение «Трудовой Новосибирск»;

5.

Областное избирательное объединение «Блок Явлинский-Болдырев-Лукин»;

6.

Областное объединение «Фронт национального спасения»;

7.

Областное отделение политического движения «Дем. Россия»;

8.

Областное отделение Российского движения демократических реформ;

9.

Областной общественно-политический центр;

10.

Общественное объединение «Гражданский мир»;

11.

Общественное объединение «Новосибирское движение самоуправления»;

12.

Региональное отделение Народной партии «Свободная Россия».

Профессиональные объединения, ассоциации, фонды и клубы 1.

Избирательное объединение обкома профсоюзов работников среднего и малого

бизнеса «Единство»; 2.

Новосибирский

областной

совет

ветеранов

войны

и

труда,

ВС

и

правоохранительных органов; 3.

Объединение профсоюзов России СОЦПРОФ;

4.

Областное объединение «Клуб депутатов и избирателей»;

5.

Областной клуб избирателей «Отчизна»;

6.

Региональный координационный совет по проблемам инвалидов;

7.

Сибирский

благотворительный

фонд

социальной

защиты

воинов-

интернационалистов и ветеранов ВОВ»; 8.

Сибирское отделение международной ассоциации руководителей предприятий.

182

ПРИЛОЖЕНИЕ 4 Список депутатов Новосибирского областного Совета депутатов первого созыва (1994-1997 гг.) пп

N Фамилия, имя, отчество депутата 1. Алексеев Сергей Анатольевич 2. Бараулин Николай Сергеевич 3. Белосохов Александр Иванович

N и наименование округа №33Калининский район №15 Тогучинский район № 32 Калининский район

4. Бессонов Геннадий Константинович 5. Бугаков Юрий Федорович 6. Булгаков Александр Иванович

№ 35 Кировский район № 14 Ордынский район № 20 Чистоозерный, Чановский районы

7. Вотяков Олег Иванович

№9 Краснозерский, Кочковский районы № 37 Кировский район

8. Доровский Андрей Михайлович

9. Иващенко № 19 Георгий Васильевич Черепановский район 10. Исаев № 46 Павел Николаевич Советский район 11. Кудрявцев №5 Александр Серафимович Искитимский район 12. Камынин Виктор Алексеевич

№5 Искитимский район

13. Карпов Владимир Яковлевич 14. Кузнецов Виктор Егорович

№ 23 г. Бердск № 24 г. Бердск

15. Кисельников Александр Андреевич 16. Колбасов Константин Николаевич

№ 29 Заельцовский район № 38 Ленинский район

17. Комаров Константин Леонидович 18. Кононов Василий Николаевич

№ 30 Заельцовский район

19. Корчагин Александр Иванович 20. Красников Николай Григорьевич

№ 22

Род занятий АО «Компания Граф», директор Тогучинский р-он, глава администрации АООТ «Новосибирский завод химконцентроатов», ген.директор НГТУ(НЭТИ), снс АОЗТ племзавод «Ирмень», председатель правления Государ.предприятие авто.дорог и дорож.фондов «Новосибирскавтодор», начальник АП «Новомайское» директор Помощник депутата ГД ФС РФ Черепановский р-он, глава администрации Ин-тут ядерной физики СО РАН, снс Линевский комбинат строительных материалов, директор Акционерная агропромышленная компания «Улыбино», ген.директор ПТУ-16, директор Новосиб.управ.Госкомитета по антимонопольн.политике, начальник отдела Сибирский аналитический центр, директор УФСК по Новосиб.обл., зам.нач.отдела по борьбе с терроризмом Сиб.государ.академ.путей сообщения, ректор Кыштовская средняя школа, директор

Венгеровский, Кыштовский, Усть-Таркский районы №3 Мошковский р-он, Мошковский район администрации № 13 Пос. Кольцово, г. Обь, администрации Новосибирский район

183

глава глава

21. Кривушкин Владимир Алексеевич

№ 26 Дзержинский район

Дзержинский р-он, администрации

22. Крупенько Сергей Евгеньевич 23. Лабецкий Станислав Брониславович 24. Лепешкин Валерий Павлович 25. Лиховец Николай Егорович 26. Локоть Анатолий Евгеньевич

№ 39 Ленинский район № 41 Ленинский район

Газета «Товарищ», главный редактор АООТ «Барг», зам.директора по экономике

№ 10 Куйбышевский район № 18 Татарский район № 25 Дзержинский район

Куйбешывский р-он, глава администрации Татарский р-он, Колхоз «Заря», директор НИИ измерительных приборов, начальник сектора

27. Люзенков Игорь Алексеевич 28. Макаренко Григорий Иванович 29. Мельников Александр Петрович

№ 48 Центральный район №8 Коченевский район № 34 Калининский район

Центральный р-он, глава администрации Коченёвский р-он, глава администрации АООТ «Новосибирский завод химконцентратов», руководитель группы отдела главного конструктора МПМК-2, зам.начальника

30. Наумцев Геннадий Павлович 31. Ноздрюхин Виктор Михайлович 32. Петров Александр Павлович 33. Плюшкин Александр Семенович 34. Просенко Александр Евгеньевич

№ 18 Татарский район №2 Колыванский, Болотнинский районы №1 Барабинский район № 45 Первомайский район № 42 Октябрьский район

Колыванский р-он, администрации

глава

глава

АО «Козловское», председатель Гор.больница №9, главврач НГПУ, зав.кафедрой

35. Пугачев Геннадий Александрович 36. Селиванов Николай Геннадьевич

№ 37 Кировский район № 40 Ленинский район

НГАС, профессор

37. Степанов Анатолий Антонович

№ 31 Заельцовский район

АООТ «Новосибирский мясоконсервный комбинат», ген.директор Председатель новосибирского областного совета народных депутатов Чулым, «Чулымские электросети», директор

38. Сычев Анатолий Павлович 39. Трунов Виталий Сергеевич 40. Угненко Виталий Лукьянович 41. Усова Валентина Ивановна 42. Хильченко Анатолий Карпович 43. Хоменко Владимир Яковлевич

ОКС завода «Электросигнал», каменщик

№ 11 Купинский, Здвинский районы № 21 Каргатский, Чулымский районы №4 Доволенский р-он, глава Доволенский, администрации Убинский, Северный районы № 17 Мебельная фабрика, Сузунский район главн.инженер №7 Карасукский, Баганский районы № 36 Кировский район

184

АЗПТ «Дзержинское», исполнительный директор Помощник депутата ГД ФС РФ

44. Частикин Анатолий Григорьевич

№ 12 Новосибирский Новосибирский район администрации

45. Черепков Николай Пахомович

№6 г. Искитим

ТОО «Искитимский известковый карьер», директор

46. Шадуро Игорь Григорьевич

№ 44 Октябрьский район

Помощник депутата ГД ФС РФ

47. Шапошников Валерий Петрович

№ 43 Октябрьский район

Октябрьский р-он, администрации

48. Шлеёв Владимир Федорович 49. Ярославцева Наталья Васильевна 50. Ярохно Владимир Иванович

№ 16 Маслянинский, Тогучинский районы № 28 Железнодорожный район № 49 Ленинский район

185

р-он,

глава

глава

Управление Федерального казначейства МФ РФ по НСО, начальник управления Муниципальная гимназия №10, директор Городская клиническая больница «Скорой помощи»№10, главврач

ПРИЛОЖЕНИЕ 5 Список партий и общественных организаций, участвовавших в выборах в Государственную Думу Томской области первого созыва. Политические партии и общественные объединения 1.

Избирательный блок «За труд и справедливость» в составе областной организации КПРФ, областной организации РКРП, Томского областного объединение «Труд»;

2.

Общество «Мемориал»;

3.

Томское областное отделение движения «Выбор России»;

4.

Томское отделение аграрной партии;

5.

Томская региональная организации Демократической партии России;

6.

Томское областное отделение Народно-патриотической партии. Профессиональные организации

1.

Совет Федерации профсоюзных организации области;

2.

Томский областной Союз потребителей.

186

ПРИЛОЖЕНИЕ 6

пн 1 2 3 4

5 6 7 8 9 10 11.

Список депутатов Государственной Думы Томской Фамилия, имя, N, наименование округа отчество депутата ВЕЛЬТМАНДЕР N21 Иллар Эрнстович Чулымский ВЯТКИН N9 Николай Александрович Лесной ГРАЧЕВ N16 Николай Григорьевич Томский ПОМОРОВ Александр N7 Адрианович Белоозерский (выбыл в 1995 в ФС РФ) ДЕЕВ Александр Николаевич (с1996) Зверев N11 Юрий Михайлович Западный ЗОТОВ N20 Александр Павлович Кетский ИЛЬИН N8 Сергей Павлович Мичуринский КОВАЛЕВ N2 Юрий Яковлевич Кировский КОЛЕРОВ N14 Олег Петрович Асиновский КОНОВАЛОВ N6 Геннадий Викторович Каштак МАКАРЕНКО N13 Иван Александрович Колпашевский МАКАРОВ Александр Сергеевич МАКАРОВ Владимир Михайлович Мальцев Борис Алексеевич

N3 Академический N10 Восточный N4 Центральный N17 Северный

19.

МЕРЕНКОВ Владимир Николаевич ПОРТНОВ Владимир Емельянович Рубцов Евгений Леонидович СЕРГЕЕНКО Геннадий Николаевич ТРОШИН Алексей Васильевич ТЮТРИН Иван Илларионович

N1 Вузовский

20.

ФЕДЕНЕВ Александр Михайлович

N18 Приобский

21.

12. 13. 14. 15. 16. 17. 18.

N15 Светленский N5 Ленинский

области первого созыва (1994 – 1997 гг.) Род занятий Временно не работающий Генеральный директор АО «Томскэнерго» Глава администрации Томского р-она Директор завода пластических масс

ТТФОМС, исполнительный директор Председатель совета коллектива СХК Директор СПТУ-41

трудового

Предприниматель Ген.директор внеш.эконом. ассоциации «Томскинтер-сервиз» Журналист Мэр Томска Директор гос.сельхоз.предприятия «Колпашевский Глава администрации советского рона Томска Главный энергетик СХК Ген. директор Томской промышленно-строительной ассоциации Глава администрации Каргасокского р-она Ген.директор АСО «Межениновское» Президент АК «Томские мельницы»

N19 Шегарский

Директор АОЗТ «Дубровское»

N12 Стрежевской

Председатель томского обкома профсоюза работников нефтяной и газовой промышленности Зав.кафедрой СМУ Пол.пред. президента РФ по Томской обл.

187

ПРИЛОЖЕНИЕ 7

N пп 1 2 3 4 5 6 7

Список депутатов Законодательного Собрания Кемеровской области второго созыва (1996-1999 гг.) Фамилия, имя, № и наименование округа Род занятий отчество депутата АЛЕНИЧЕВ Сергей N21 Юргинский ЗСКО, и.о. председателя Андреевич комитета АРЫКОВ Анатолий N19 Прокопьевский ЗСКО, зам. председателя Дмитриевич комитета БАРСУКОВА Лариса N16 Новокузнецк, ЗАО «Водоканал», начальник Ивановна Центральный юрид.отдела БОГДАНОВ Валерий N8 Кемерово, Заводский КАО «Азот», нач.участка Степанович наладки цеха ЭРЦ БОНДАРЕВ Николай N11 Мариинский Помощник депутата Гос. Думы Павлович ФС РФ БОРОВИКОВ Александр N9 Киселевский ЗСКО, зам.председателя Петрович комитета БУКИНА Раиса N20 Промышленновский Промышленновский райком Дмитриевна профсоюзов работников АПК

8 ГУНАЗОВ Виктор Константинович 9 КРАВЦОВ Дмитрий Иванович 10 КУДЕШКИН Владимир Васильевич 11 МАЛАНЬИН Виталий Григорьевич

N13 Новокузнецк, Заводский N2 Беловский

12 МЕДЯНЦЕВ Николай Федорович

N15 Новокузнецк, Куйбышевский

13 МИХАЙЛОВА Лидия Федоровна 14 НАЛЕТОВ Виталий Иннокентьевич 15 ПЕЧЕНИНА Надежда Михайловна 16 СЕРГАЧЕВ Леонид Петрович 17 СТЕПАНОВ Юрий Константинович 18 ТЕРЕНТЬЕВ Виктор Григорьевич 19 ФЕДОРОВ Владимир Дмитриевич 20 ФИЛАТОВ Александр Алексеевич 21 ШУМЕЙКО Анатолий Михайлович

N7 Кемерово, Кировский N3 Беловский

N4 Березовский N5 Кемерово, Центральный N17 Осинниковский

Муниципальное пассажирское автопредприятие, директор ЗСКО, председатель комитета Депутат ЗСКО Филиал АКБ «Кузбасспромбанк », юристконсультант Нач.УВД исполкома Новокузнецкого гор.совета народных депутатов Помощник депутата Государ.Думы ФС РФ Депутат ЗСКО

ЗСКО, председатель комитета N6 Кемерово, Ленинский ЗСКО, председатель комтета N18 Прокопьевский Шахта им. Дзержинского, горный мастер N14 Новокузнецк, АО «Новокузнецкий Кузнецкий алюминиевый завод», зам.ген.директора N1 Анжеро-судженский П/О «Северокузбассуголь», шахта «Судженская», зам.начальника участка N10 Ленинск-Кузнецкий ЗСКО, председатель N12 Междуреченский

188

АО «Томусинская автобаза», бригадир вулканизаторщиков

ПРИЛОЖЕНИЕ 8 Список депутатов Совета народных депутатов Кемеровской области первого созыва (1999 – 2003 гг.) N пп

Фамилия, имя, отчество депутата

1 АРИШИН Анатолий Арсентьевич

№ и наименование округа N13Прокопьевский

Род занятий

ОАО «Сельскохозяйственный комбинат Чистогорский», директор 2 АРТЕМЬЕВ Василий №34 Тяжинский Кооператив «Пичугинский», Константинович председатель 3 БАБИТОВ Сергей N11 Кемеровский, ООО «Сибтранссервиз», Николаевич Рудничный ген.директор 4 БЕЛЯЕВ Сергей Иванович N22 Новокузнецкий ОАО «Хлеб» ген.директор 5 БОРОВИКОВ Александр N12 Киселевский Депутат ЗСКО, председатель Петрович комитета 6 БУБЛИК Нина Васильевна N9 Кемеровский, 1997-1999 Председатель Ленинский временной чрезвычайной комиссии 7 БЫЧКОВ Юрий N20 Новокузнецкий, Предприятие по Михайлович Заводской трудоустройству и обучению подростков «Молодость Запсиба», директор 8 ВОЛЧЕК Владимир N10 Кемеровский, КемГу, проректор по учебноАлексеевич Центральный воспитательной работе 9 ГАЛИНА Зинаида N24 Новокузнецкий Детский дом-школа №7, Фёдоровна директор 10ГОЛЯНСКАЯ Наталья N14 Ленинск-Кузнецкий Областной институт Михайловна усовершенствования учителей, директор 11ГРЕБЕННИКОВ Алексей №32 Юргинский ОАО «Кузбассэнерго», первый Антонович зам.ген.директора 12ГУНАЗОВ Виктор N19 Новокузнецкий, ПАТП-2,директор Константинович Заводской 13ДЕНИСЕНКО Сергей N15 Ленинск-Кузнецкий ОАО «Угольная компания Иванович Северокузбассуголь», ген.директор 14ДЬЯКОНОВ Сергей №27 Прокопьевский Станция скорой мед.помощи, Николаевич врач 15ДЮДЯЕВ Геннадий №31 Топкинский Зам.Губернатора по Тимофеевич агропромышленному комплексу 16ЖИГУЛИНА Эмилия N6 Кемерово, Школа-интернат №64, директор Васильевна Заводский 17ЗИНКЕВИЧ Нина N4 Березовский Гимназия №15, директор Викторовна 18ЗИЯТДИНОВ Рушат N3 Беловский Беловская станция Фатыхович электроснабжения Зап.Сиб.ж./д.,начальник 19ИТКУЛОВ Салават №33 Совет Кемеровского Гильмишарифович Промышленновский облпотребсоюза, председатель 20КАУФМАН Юрий №28 Прокопьевский Прокопьевская Алексеевич территор.проф.орг.работников угольн.промышленности, председатель 21КЛЕКОВКИН Владимир N17 Междуреченский УБТС, директор Николаевич 22КОВАРДАКОВ Сергей N18 Мысковский ЗАО «Мысковская Николаевич птицефабрика», директор

189

23КОВТУН Игорь Вячеславович 24КОНОВАЛЕНКО Владимир Андреевич 25КОСИНСКИЙ Пётр Дмитриевич 26КРЮКОВ Николай Егорович 27ЛУКАШЕВИЧ Георгий Георгиевич 28ЛУЦКИЙ Юрий Дмитриевич 29МАСЛОВ Алексей Фёдорович 30МИНИКАЕВ Салим Исмагилович 31МИРОШНИК Владимир Александрович 32ПЕЧЕНИНА Надежда Михайловна 33ПУТИНЦЕВ Александр Михайлович 34САФРОНОВ Сергей Васильевич 35ФЁДОРОВА Ольга Николаевна

N2 Беловский №29 Прокопьевский N5 Гурьевский N21 Новокузнецкий, Кузнецкий N23 Новокузнецкий № 25 Новокузнецкий №35 Яшкинский N16 Мариинский N8 Кемерово, Ленинский №30 Таштагольский N7 Кемерово, Кировский №26 Осинниковский

Помощник депутата ГД ФС РФ ОАО «Прокопьевскуголь», коммерческий директор Агропромышленный союз Кемеров.обл., ген.директор ОАО ЗРМК, директор Городская больница главврач Новокуз.территор.Совет углепрофсоюза, зам.председателя Тайгинский техникум транспорта, директор ОПХ «Кийское», директор

ж/д

Технологический ин-тут пищевой промышленности, зав.кафедрой Депутат ЗСКО, председатель комитета Кемеровский кардиоцентр, главный сосудистый хирург области МУП «Водоканал», директор

N1 Анжеро-судженский МУП УЖКХ, первичной организации

190

№2,

председатель профсоюзной

ПРИЛОЖЕНИЕ 9 Список депутатов Новосибирского областного Совета депутатов второго созыва (1997-2001) N пп

Фамилия, имя, отчество депутата

1. Алексеев Сергей Анатольевич 2. Асеев Константин Юрьевич 3. Афанасьев Владимир Леонидович 4. Бессонов Геннадий Константинович 5. Булгаков Александр Иванович 6. Глазков Алексей Анатольевич 7. Гудовский Андрей Эдуардович 8. Донченко Александр Семенович 9. Дятлов Петр Максимович 10. Звонков Аркадий Владимирович 11. Зубехин Николай Михайлович 12. Иваненко Анатолий Нестерович 13. Игнатов Виктор Александрович 14. Каннуников Сергей Иванович 15. Карпов Владимир Яковлевич 16. Кибирев Сергей Феодосьевич 17. Клестов Сергей Александрович

№ и наименование округа № 33 Калининский район № 18 Тогучинский, Болотнинский районы № 32 Калининский район № 35 Кировский район №3 Чистоозерный, Чановский районы № 37 Кировский район № 43 Октябрьский, Первомайский районы № 15 Новосибирский район № 13 Коченевский, Новосибирский районы № 22 Черепановский район № 44 Октябрьский, Первомайский районы № 10 Каргатский, Чулымский районы № 45 Октябрьский район № 21 г.Искитим № 24 г.Бердск № 47 Советский район № 49 Центральный район

18. Ковалев Сергей Александрович

№ 42 Ленинский район

19. Козлов Александр Александрович

№ 38 Ленинский район

191

Род занятий АО «Компания Граф», директор ОФОМС, ген.директор ОАО «Новосибирский завод химконцентратов», ген.директор ОАО «Дельта», консультант по экономике Региональная дирекция №3 «Дороги Западной Сибири» ОАО «Винап», главный экономист Центр аналитических исследований «Социум», директор Ин-тут экспериментальной ветеринарии Сибири и Дальнего Востока Государ.унитар.предприятие «Госплемконезавод «Чикинский», директор ОАО «Новосибирскэнерго» Черепановские электросети, директор МП «Вещевой рынок», директор Территор.управ.авто.дорог., начальник Завод им.Коминтерна, инженер-экономист Средняя школа №11, директор Новосибирский областной совет депутатов, зам.председателя НПО «Пик Систем», ген.директор НИИ измерительных приборов, начальник отдела главного технолога Государственная телерадиопрограмма «Областной депутатский радиоканал», редактор общественнополитических программ Регион.совет профсоюзов работников оборонной промышленности, председатель

20. Комаров Константин Леонидович 21. Кондратов Анатолий Федорович

№ 31 Депутат Новосибирского Заельцовский район областного Совета депутатов №1 НГАУ, ректор Венгеровский, Кыштовский, Куйбышевский районы 22. Кондрашкин № 48 АТП «Новосибирскэнерго», Алексей Иванович Советский район мастер 23. Коровин № 20 АООТ «НОВЭЗ», Юрий Борисович Искитимский район, ген.директор г.Искитим 24. Косоуров № 34 Калининский ОАО «Русинпром», Виктор Семенович район гендиректор 25. Кравченко Юрий Наумович 26. Кузнецов Виктор Егорович 27. Кузьмин Сергей Романович 28. Лебзак Константин Федорович 29. Леонов Виктор Васильевич 30. Лобанов Василий Прокофьевич 31. Медведко Виктор Степанович 32. Мозжерин Александр Иванович 33. Мороз Иван Григорьевич 34. Морозов Александр Владимирович 35. Мочалин Николай Андреевич 36. Нестеренко Николай Дмитриевич 37. Окладников Валерий Алексеевич 38. Палков Геннадий Викторович 39. Пушкарев Виталий Петрович 40. Рубан Вадим Николаевич

№5 Барабинский г.Барабинск № 23 г.Бердск

АООТ район, директор

«Сервис

Барабы»

Новосибирский областной совет депутатов, председатель комитета № 40 Государственная телерадио Ленинский район программа «Областной депутатский канал», корреспондент № 4 Куйбышевский Санаторий-профилакторий район, г.Куйбышев «Омь», ГУП «КХЗ», главврач №9 Администрация Краснозерский, Новосибирской области, зам. Карасукский районы главы администрации №7 Муниципальная школа, Баганский, директор Карасукский районы № 29 ОАО «Новосибирский Заельцовский, электоровакуумный завод Союз», Центральный, гендиректор Железнодорожный районы № 16 ОАТ «Аэропорт (г.Обь) Толмачево», гендиректор № 19 Пенсионный фонд РФ, Тогучинский, управляющий отделением по Маслянинский, Новосибирской области Новосибирский районы №8 ГУП «Новосибкорпорация», Доволенский, гендиректор Убинский, Северный районы № 25 ОАО ЖБИ-4, гендиректор Дзержинский район №2 Вагонно-ремонтное депо Татарский, Усть- станции «Татарская», начальник Таркский районы, г.Татарск технического отдела № 27 НАПО им. Чкалова, Дзержинский район радиомонтажник № 46 Муниципальное Первомайский район предприятие ПАТП-4, директор № 11 Новосибирская Ордынский, государственная областная Кочковский районы больница, главврач № 28 Член российской шахматной Железнодорожный федерации, международный район гроссмейстер по шахматам

192

41. Рыбаков Юрий Иванович 42. Саблин Владимир Петрович 43. Степанов Анатолий Антонович 44. Сушкин Виталий Николаевич 45. Сычев Анатолий Павлович

№ 17 Мошковский, Новосибирский районы № 22 Черепановский район

Президиум Сибирского отделения Россельхозакадемии, зам. председателя № 31 АООТ «Новосибирский Заельцовский район мясоконсервный комбинат», гендиректор № 14 Профсоюз работников Сузунский, агропромышленного комплекса, Искитимский, Черепановский председатель Сузунского райкома районы № 6 Купинский, Председатель областного Здвинский районы совета депутатов

46. Тололо Владимир Павлович

№ 41 Ленинский район

47. Томилов Николай Федорович

№ 12 Колыванский, Болотнинский районы № 36 Кировский район

48. Федоров Андрей Вадимович

ТОО «Ленинец», председатель правления

Комбинат инженер-энергетик

«Восход»,

АОЗТ «Тара», гендиректор ОАО гендиректора

«Винап»,

49. Худяков Сергей Дмитриевич

№ 26 Дзержинский район

СИБНИА, сектора

50. Червов Дмитриевич

№ 39 Ленинский район

Проектно-строительная фирма «Сибирь», президент

Валерий

193

зам.

начальник

ПРИЛОЖЕНИЕ 10

пп 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11

Список депутатов Государственной Думы Томской Фамилия, имя, N и наименование отчество депутата округа АНДРОСОВ № 16 Томский Александр Степанович ВАСИЛЬЧЕНКО № 4 Центральный Евгений Викторович ВЯТКИН № 9 Лесной Николай Александрович ГЛАДЫШЕВ № 15 Светленский Николай Петрович ГРАЧЕВ № 16 Томский Николай Григорьевич ДЕЕВ № 7 Белоозерский Александр Николаевич ДОЛГИХ № 11 Западный Владимир Георгиевич ДУРНЕВ №3 Владимир Николаевич Академический ЖВАЧКИН № 17 Северный Сергей Анатольевич ИЛЬИН № 8 Мичуринский Сергей Павлович КАДЕСНИКОВ № 20 Кетский Александр Петрович

14

КЛЯЙН Иван Григорьевич КНОЛЬ Владимир Антонович КОВАЛЕВ Юрий Яковлевич КОЛМОГОРОВА Светлана Анатольевна

№ 21 Чулымский

15

КОНДАКОВ Владимир Михайлович КУПРИЯНЕЦ Александр Брониславович ЛАШЕВИЧ Сергей Анатольевич ЛУКИН Валерий Аркадьевич МАЙКОВ Олег Иванович МАКАРЕНКО Иван Александрович МАКАРОВ Александр Сергеевич МАКАРОВ Владимир Николаевич МАЛЬЦЕВ Борис Алексеевич НИКЕШИН Михаил Васильевич НИКИТЕНКО

№ 10 Восточный

12 13

16 17 18 19 20 21 22 23 24 25

№ 2 Кировский № 5 Ленинский № 2 Кировский

№ 13 Колпашевский

области второго созыва (1997 – 2001 г.г.) Род занятий Томский банк «Сбербанк России», председатель ЗАО «Томмас», гендиректор Депутат Госдумы Томской области, ОАО «Томскэнерго», гендиректор ОАО «Копыловский керамический завод», директор Глава администрации Томского района Депутат Госдумы Томской области, исп.директор ТТФОМС Редакция газеты «Диалог», глав.редактор Томский банк «Движение», председатель правления «Востокгазпром», президент Депутат Госдумы Томской области, зам.председателя Томская обл.дирекция Дорожного фонда и автомобильных дорог, директор АО «Томское пиво», ген.директор АООТ «Томский речной порт», ген.директор Внешэконом.ассоциация томских промышленных предприятий Томскинтерсервис», ген.директор Первомайская районная администрация, зам.главы администрации СХК, главный инженер ОАО «Автотранспортник», директор

№10 Восточный № 9 Лесной № 19 Шегарский № 13 Колпашевский № 3 Академический № 17 Северный № 4 Центральный № 15 Светленский № 1 Вузовский

194

Муниципальное предприятие жилищного хозяйства, директор Октябрьский РОВД, начальник Производственный кооператив ДСУ3, директор Государ.сельхоз.предприятие «Колпашевский», директор Депутат Госдумы Томской области, мэр г.Томска Председатель Собрания народных представителей ЗАТО «Северск» Председатель Госдумы Томской области Государ.сельхоз.предприятие птицефабрика «Туганская», директор ЗАО «Томский инструмент»,

26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38

39 40 41 42

Сергей Николаевич НОВИЦКИЙ Вячеслав Викторович ОККЕЛЬ Владимир Германович ОРЛОВ Владимир Александрович ПОТАПОВ Николай Георгиевич ПРОХОР Михаил Федорович РУБЦОВ Евгений Леонидович РУСТАМОВ Махир Рустам-оглы СКОРОБОГАТОВ Игорь Юрьевич СОБКАНЮК Екатерина Мефодиевна СОРОГИН Виктор Яковлевич ТИТОВ Михаил Александрович ТРОШИН Алексей Васильевич ФИЛИМОНОВ Леонид Иванович ШАМИН Григорий Андреевич ШЕНДЕЛЬ Владимир Ассерович ЮРЬЕВА Татьяна Васильевна

№ 1 Вузовский

ген.директор Проректор по НИР СГМУ

№ 19 Шегарский

Кожевниковское ДРСУ, начальник

№ 11 Западный

Реакторный завод начальник смены

№ 6 Каштачный

Томский филиал ОАО КАБ «Кузбассоцбанк», управляющий ОАО ТНХК, арбитражный управляющий-генеральный директор Депутат Госдумы Томской области,

№ 8 Мичуринский № 5 Ленинский № 21 Чулымский

СХК,

старший

№ 6 Каштачный

АОЗТ ПМК «Зырянский», ген.директор Концерн «Нокс», президент

№ 7 Белоозерский

ТОО «Карьероуправление», директор

№ 18 Приобский

АОЗТ «Бакчартеплоснаб», ген.директор Управление сельского хозяйства Асиновского р-она, начальник Обком профсоюза работников нефтяной и газовой отраслей промышленности и строительства, председатель ОАО «ВНК», Президент

№ 14 Асиновский № 12 Стрежевской № 12 Стрежевской № 18 Приобский № 20 Кетский № 14 Асиновский

195

Администрация Томской области, зам.главы администрации. Администрация Молчановского рона, глава администрации Ассоциация крестьянско-фермерских хозяйств «Ягодное», директор

Оглавление Введение

3

Глава 1. Законодательные органы государственной власти в системе управления субъектом РФ

19

1.1.Правовые основы становления законодательных органов государственной власти субъектов РФ

19

1.2. Выборы как механизм формирования законодательных органов государственной власти в субъектах РФ

50

1.3. Структура законодательных органов государственной власти в субъектах РФ

82

Глава 2. Деятельность законодательных органов государственной власти в субъектах РФ

100

2.1. Законотворческая деятельность: основные направления и содержание

100

2.2. Реализация контрольно-представительных функций региональных законодательных органов

134

Заключение

157

Список источников и литературы

163

Приложение 1. Список партий и общественных организаций, участвовавших в выборах в Законодательное Собрание Кемеровской области первого созыва 178 Приложение 2. Список депутатов Законодательного Собрания Кемеровской области первого созыва (1994-1996 гг.)

180

Приложение 3. Список партий и общественных организаций, участвовавших в выборах в

Новосибирский

областной

Совет

депутатов

первого

созыва

182 Приложение 4. Список депутатов Новосибирского областного Совета депутатов первого созыва (1994-1997 гг.)

183

Приложение 5. Список партий и общественных организаций, участвовавших в выборах в

Государственную

Думу

Томской

области

первого

созыва

186 Приложение 6. Список депутатов Государственной Думы Томской области первого созыва (1994-1997 гг.)

187

Приложение 7. Список депутатов Законодательного Собрания Кемеровской области второго созыва (1996-1999 гг.)

196

188

Приложение 8. Список депутатов Совета народных депутатов Кемеровской области первого созыва (1999-2003 гг.)

189

Приложение 9. Список депутатов Новосибирского областного Совета депутатов второго созыва (1997-2001 гг.)

191

Приложение 10. Список депутатов Государственной Думы Томской области второго созыва (1997-2001 гг.)

194

197