Способи вирішення публічно-правових спорів з органами влади. Практичний посібник

ЦЕНТР ДОСЛІДЖЕНЬ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ

ПРАКТИЧНИЙ ПОСІБНИК

ВИРІШЕННЯ ПУБЛІЧНО–ПРАВОВИХ СПОРІВ

Дрогобич - 2009

УДК 34 ББК 67 В 52 Способи вирішення публічно-правових спорів з органами В 52 влади / Практичний посібник / Сало Л.Б., Сенюта І.Я., Хлібороб Н.Є., Школик А.М.. – Дрогобич : Коло, 2009. – 112 с. ISBN 978-966-7996-83-3

У виданні висвітлюються різні способи вирішення спорів громадян та юридичних осіб з органами публічної влади – як із залученням уповноважених органів держави, так і альтернативні, з використанням інших механізмів. Посібник буде корисним для громадян, в яких виникли конфлікти з владою, а також публічних службовців, активістів громадських організацій та студентів.

Рецензенти: Куйбіда Р.О.—кандидат юридичних наук, заступник Голови Правління Центру політико-правових реформ Лазор О.Я. — доктор наук з державного управління, професор кафедри державного управління та місцевого самоврядування Львівського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України Це видання здійснене завдяки фінансовій підтримці Міжнародного Фонду «Відродження»

Неурядова аналітична організація ЛГО «Центр досліджень місцевого самоврядування» 79000, Львів Проїзд Крива Липа, 6 Тел. (032) 24 324 16 Факс: (032) 297 53 09 (032) 235 68 48 [email protected] www.cdms.org. Для безкоштовного поширення ISBN 978-966-7996-83-3

© Видавництво “Коло”

Авторський колектив: Сало Лілія Богданівна – асистент кафедри адміністративного та фінансового права Львівського національного університету імені Івана Франка, експерт Центру досліджень місцевого самоврядування – Розділ 4, додатки. Сенюта Ірина Ярославівна – кандидат юридичних наук, доцент кафедри конституційного права Львівського національного університету імені Івана Франка, адвокат, голова Постійно діючого третейського суду при Всеукраїнській громадській організації «Фундація медичного права та біоетики України». - Розділ 3. Хлібороб Наталя Євгенівна – юрист Всеукраїнської громадської організації «Фундація медичного права та біоетики України» – Розділ 1 (у співавторстві). Школик Андрій Михайлович – кандидат юридичних наук, доцент кафедри адміністративного та фінансового права Львівського національного університету імені Івана Франка - Розділи 1 (у співавторстві), 2.

ЗМІСТ ВСТУП ..............................................................................7 РОЗДІЛ І ПУБЛІЧНО-ПРАВОВИЙ СПІР: ПОНЯТТЯ, СУТНІСТЬ ТА ВІДМЕЖУВАННЯ ВІД ПРИВАТНО-ПРАВОВИХ СПОРІВ ..................................8 1.1. Передумови виникнення та ознаки правового спору .............................................................8 1.2. Основні ознаки публічно-правових спорів та їх відмежування від приватно-правових .....................10 РОЗДІЛ ІІ ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА СПОСОБІВ ВИРІШЕННЯ ПУБЛІЧНО-ПРАВОВИХ СПОРІВ У СФЕРІ АДМІНІСТРАТИВНОЇ ЮСТИЦІЇ ..............18 2.1. Види способів вирішення публічно-правових спорів.........18 2.2. Оскарження до вищого органу публічної адміністрації або посадової особи ...................................20 2.3. Заява або скарга до прокуратури ..................................23 2.4. Позовна заява до адміністративного суду .......................25 РОЗДІЛ ІІІ ВИРІШЕННЯ ПУБЛІЧНО-ПРАВОВИХ СПОРІВ БЕЗ ЗАЛУЧЕННЯ УПОВНОВАЖЕНИХ ОРГАНІВ ДЕРЖАВИ ........................................................28 3.1. Медіація як спосіб вирішення публічно-правових спорів .............................................29 3.2. Переговори та їх роль при вирішенні публічно-правових спорів .............................................36

4

РОЗДІЛ IV ВИКОРИСТАННЯ ПРИМИРЕННЯ ПРИ ВИРІШЕННІ ПУБЛІЧНО-ПРАВОВИХ СПОРІВ В АДМІНІСТРАТИВНОМУ СУДОЧИНСТВІ ..........................41 4.1. Можливості використання медіації в адміністративному судочинстві ...................................43 4.2. Правове регулювання примирення за Кодексом адміністративного судочинства України .........................47 4.3. Аналіз судової практики розгляду публічно-правових спорів, які завершилися примиренням сторін .....................................................50 4.4. Судова практика розгляду публічно-правових спорів, які завершилися відмовою позивача від адміністративного позову чи його відкликанням ........68 ДОДАТКИ Витяги із нормативно-правових актів, які містять положення про можливість завершення розгляду справи у суді шляхом врегулювання спору за участю самих сторін .....................................................80 Матеріали за підсумками круглого столу на тему «Використання альтернативних підходів розв’язання конфліктів фізичних та юридичних осіб з органами публічної влади» та результатами анкетування від 22 жовтня 2008 року ................................94 Результати опитування суддів та представників органів місцевого самоврядування ......................................99

5

Вступ Розвиток демократії, активізація громадянського суспільства призводить до критичного погляду на дії та бездіяльність публічної влади на різних її рівнях, що проявляється у виникненні конфліктів між громадянами та органами влади. Наслідком цього стає величезна кількість позовів, якими перезавантажені суди усіх рівнів, що створює сприятливе поле для корупційних вчинків та найголовніше – породжує зневіру в ефективній публічній владі та посилює відчуття несправедливості. Цей посібник є спробою творчого колективу фахівців адміністративного права, теоретиків та практиків, за участі представників громадського сектору, науковців, службовців судів, органів місцевого самоврядування дати відповіді на складні питання, що ставить українська практика стосунків громадян з органами публічної влади в частині вирішення конфліктів. Завданнями посібника автори вбачали пояснення суті публічно-правового спору, виділення його основних ознак і видів, аналіз та опис способів його вирішення у тому числі через застосування різних форм примирення. Констатуючи значну популярність в суспільстві у застосуванні судових форм розв’язання конфліктів пропонується звернути увагу на значно гуманістичніші способи, які передбачають необхідність пошуку компромісу в стосунках між органом влади та громадянином, здатність зважати на інтереси протилежної сторони. Сподіваємося, посібник спонукатиме представників усіх суспільних верств до розуміння необхідності ведення конструктивного діалогу та допоможе поширенню різних форм примирення в українській практиці вирішення конфліктів між владою та громадянами.

З повагою, керівник проекту, директор Центру досліджень місцевого самоврядування

Віталій Загайний

7

РОЗДІЛ І ПУБЛІЧНО-ПРАВОВИЙ СПІР: ПОНЯТТЯ, СУТНІСТЬ ТА ВІДМЕЖУВАННЯ ВІД ПРИВАТНО-ПРАВОВИХ СПОРІВ 1.1. ПЕРЕДУМОВИ ВИНИКНЕННЯ ТА ОЗНАКИ ПРАВОВОГО СПОРУ

Кожен із нас періодично вступає у суспільні відносини з іншими суб‘єктами: фізичними та юридичними особами, органами влади, – з метою реалізувати своє право, свободу, інтерес або й навіть обов’язок. Проте нерідко виникають ситуації, коли наші права, свободи та інтереси суперечать інтересам інших суб‘єктів суспільних відносин. Виникнення та вирішення таких конфліктних (спірних) ситуацій значною мірою регулюється нормами права, йдеться про правовий спір. Таким чином, для виникнення правового спору та вирішення його юридичними засобами необхідними є такі передумови: 1) наявність суперечностей між суб’єктами суспільних відносин щодо реалізації їх прав, свобод, інтересів та здійснення обов’язків; 2) наявність норм права, що встановлюють можливість особи звернутися до уповноважених законом органів або застосувати інші способи його вирішення; 3) наявність механізму реалізації права особи на захист. Однак не кожна конфліктна (спірна) ситуація переростає у правовий спір. Адже суспільні відносини можуть також 8

регулюватися моральними, етичиними чи релігійними нормами. Серед характерних ознак саме правового спору варто назвати: 1) правовий спір виникає лише з юридично значимих дій його учасників (тобто таких, що мають юридичні наслідки); 2) правовий спір спрямований на реалізацію та захист прав, свобод, інтересів, а також виконання обов’язків особи; 3) реалізація інтересів однієї сторони спору, у більшості випадків, може призвести до неможливості задоволення інтересів іншої; 4) юридичною основою спору є гарантована законом можливість захисту права, свободи чи інтересу особи; 5) способи вирішення правових спорів, встановлені законом, не позбавляють особу можливості звернутись до альтернативних. Серед правових спорів особливе місце займають спори фізичних та юридичних осіб з органами державної влади та органами місцевого самоврядування при здійсненні ними владних повноважень. Адже особа, вступаючи у правовідносини з органами влади, перебуває у підпорядкуванні цим органам, які можуть визначати права та обов‘язки особи. Спори такого типу у Кодексі адміністративного судочинства України1 (далі – КАС України) названо публічно-правовими. Однак названий Кодекс не подає тлумачення терміна «публічно-правовий спір» з огляду на його складність і багатоаспектність. Це зумовлює непорозуміння та суперечності на практиці. Адже у багатьох випадках важко розмежувати публічно-правові та приватно-правові спори і, відповідно, правильно визначити компетентний суд, що розглядатиме конкретну справу. Така ситуація не сприяє ефективному захисту прав, свобод та інтересів фізичних та юридичних осіб і зумовлює необхідність детального дослідження поняття та змісту публічно-правового спору. 1

Кодекс адміністративного судочинства України від 06.07.2005 року №2747 - IV.

9

1.2. ОСНОВНІ ОЗНАКИ ПУБЛІЧНО-ПРАВОВИХ СПОРІВ ТА ЇХ ВІДМЕЖУВАННЯ ВІД ПРИВАТНО-ПРАВОВИХ

Публічно-правовий спір є видом правового спору, для якого характерні наступні ознаки: 1) спір виникає з публічно-правових відносин; 2) сторонами спору є суб’єкти публічно-правових відносин, серед яких особливим правовим статусом наділені органи публічної адміністрації2; 3) сфера виникнення спору зумовлена реалізацією публічного інтересу; 4) предметом спору є рішення, дії чи бездіяльність суб’єктів публічно-правових відносин, які порушують або можуть порушити права, свободи та інтереси інших суб’єктів. Розглянемо перелічені ознаки більш детально. 1. Публічно-правовий спір виникає з публічно-правових відносин. Найбільш характерною ознакою публічно-правових спорів є сфера їх виникнення – публічно-правові відносини. Публічно-правові відносини – це передбачені нормами публічного права суспільні відносини, що виражаються у взаємних правах та обов’язках їх учасників у різних сферах життєдіяльності суспільства, пов’язаних з реалізацією публічної влади. Наприклад, публічно-правовими є відносини у сфері оподаткування між фізичними особами-підприємцями та органами державної податкової служби. З іншого боку, якщо та ж сама фізична особа-підприємець уклала з органом податкової служби договір підряду на виконання ремонтних робіт у приміщенні цього органу, то відносини тут уже регулюються нормами цивільного права і є приватноправовими. 2 Під органами публічної адміністрації розуміємо органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування та інші суб‘єкти, що здійснюють владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень (наприклад, комунальні підприємства «Бюро технічної інвентаризації», які забезпечують державну реєстрацію прав на нерухомість).

10

Як зазначалося вище, у публічно-правових відносинах закріплено підпорядкування особи органові публічної адміністрації. Таке підпорядкування означає, що одна сторона (орган) має владні повноваження, а інша – є об'єктом публічно-правового впливу. Однак треба мати на увазі, що підпорядкування у вказаних відносинах у жодному разі не може бути приводом для зловживання своїм владним становищем та повноваженнями з боку органу публічної адміністрації. Держава гарантує юридичну рівність суб‘єктів публічно-правових відносин перед законом та судом. А органи публічної адміністрації повинні діяти на підставі визначених законом процедур та не виходити за межі своїх повноважень. Також передбачена відповідальність за неправомірні рішення, дії чи бездіяльність з боку органу публічної адміністрації. Водночас варто звернути увагу на те, що підпорядкування є обов’язковим не для всіх публічно-правових відносин. Існують публічно-правові відносини, у яких сторони діють на основі співпраці, що спрямована на виконання суспільно важливих функцій та реалізацію поставлених перед ними завдань. Наприклад, публічно-правовими є відносини, що виникають при укладенні чи виконанні адміністративних договорів. 2. Сторонами спору є суб’єкти публічно-правових відносин Сторонами публічно-правового спору можуть виступати: 1) органи публічної адміністрації; 2) фізичні та юридичні особи. Обов’язковим суб’єктом публічно-правових спорів є орган публічної адміністрації3 або ж спір виникає між двома такими органами. У кожному випадку виникнення правового спору за участю органів публічної адміністрації необхідно з’ясовувати, 3 З цього загального правила є окремі винятки, наприклад, публічно-правовим вважається спір між двома учасниками виборчого процесу, жоден з яких не має статусу органу публічної адміністрації.

11

чи реалізовував вказаний орган владні управлінські функції у правовідносинах, що передували виникненню спору. Також треба підкреслити, що владні управлінські функції орган публічної адміністрації повинен виконувати саме у тих правовідносинах, у яких виник спір. Владні управлінські функції, що виконуються на основі законодавства, зокрема, на виконання делегованих повноважень – це будь-які владні повноваження у рамках діяльності держави чи місцевого самоврядування, які не належать до законодавчих повноважень чи повноважень здійснювати правосуддя. Можна виділити такі групи владних управлінських функцій: 1) вироблення (формування) політики; 2) правове регулювання; 3) надання адміністративних послуг; 4) нагляд і контроль4. Коротко зупинимося на вказаних групах владних управлінських функцій. Вироблення (формування) політики спрямоване на правове вирішення проблем, що виникають у процесі суспільного життя. Наслідком такої діяльності органів публічної адміністрації є правове регулювання, що полягає у прийнятті підзаконних нормативно-правових актів. Наприклад, місцева рада розробляє та приймає правила забудови відповідної адміністративно-територіальної одиниці. Процедури з надання адміністративних послуг покликані забезпечити реалізацію прав громадян у відносинах з органами публічної адміністрації. Адміністративні послуги можуть надаватись шляхом видання акта уповноваженого органу, що встановлює конкретні права та обов’язки фізичної чи юридичної особи, або в іншій формі, передбаченій законом. Адміністративними, зокрема, є такі послуги: 1) видача дозволів (наприклад, на проведення мітингу чи демонстрації); 4 Кодекс адміністративного судочинства України: науково-практичний коментар: У 2 т. / За заг. ред. Р.О. Куйбіди. – К.: Книги для бізнесу. – 2007. – Т.1. – С. 53.

12

реєстрація (наприклад, суб'єктів підприємницької діяльності); 2) соціальні послуги (наприклад, призначення пенсії); 3) легалізація актів, нострифікація дипломів та ін5. При здійсненні останньої групи владних управлінських функцій – нагляду і контролю – орган публічної адміністрації втручається у реалізацію прав, свобод та інтересів фізичних і юридичних осіб. Наприклад, Державна санітарно-епідеміологічна служба перевіряє відповідність санітарним нормам продуктів харчування, що виготовлені на конкретному підприємстві. Підсумовуючи, зазначимо, що важливою характеристикою публічно-правових спорів є особливий суб‘єктний склад. Проте таку характеристику не можна застосовувати без врахування інших ознак. Тобто, між фізичними та юридичними особами, з одного боку, та органами публічної адміністрації, з іншого, можуть виникати як публічно-правові, так і приватноправові спори. Для розмежування їх послуговуються іншими ознаками та критеріями. 3. Сфера виникнення спору зумовлена реалізацією публічного інтересу Основним критерієм, який визначає сферу публічноправових відносин, а отже і сферу виникнення публічноправових спорів, є публічний інтерес. У загальних рисах публічний інтерес можна визначити як необхідність забезпечити блага, які мають важливе значення для суспільства чи територіальної громади. Зокрема, публічний інтерес може полягати у створенні кращих умов для фізичних та юридичних осіб з метою реалізації їх прав та обов’язків. До прикладу, забороняючи будівництво підприємства, що негативно впливатиме на стан навколишнього природного середовища, орган публічної адміністрації повинен створити умови для повноцінної реалізації конституційного права на 5 Державне управління: європейські стандарти, досвід та адміністративне право / Авер’янов В.Б., Дерець В. А., Школик А. М., та ін.; За заг. ред. Авер’янова В.Б., – К: Юстініан, 2007. – С. 162.

13

безпечне для життя і здоров’я довкілля усім мешканцям відповідної адміністративно-територіальної одиниці. Таким чином, зміст публічного інтересу проявляється у забезпеченні прав, свобод й інтересів фізичних і юридичних осіб та виконанні обов’язків контролю з боку публічної адміністрації за дотриманням цих прав. 4. Предметом спору є рішення, дії чи бездіяльність суб’єктів публічно-правових відносин, які порушують або можуть порушити права, свободи та інтереси інших суб’єктів публічно-правових відносин Найчастіше публічно-правовий спір виникає стосовно рішень, дій чи бездіяльності органів публічної адміністрації, якими порушено права, свободи та інтереси фізичних чи юридичних осіб. Рішення органу публічної адміністрації можуть бути видані у формі нормативно-правових актів чи актів індивідуальної дії. Нормативно-правові акти – це рішення, дію яких поширено на невизначене коло осіб і які призначені для неодноразового застосування щодо цього кола осіб. Правові акти індивідуальної дії – рішення, дію яких поширено на конкретних осіб або які стосуються конкретної ситуації, і є актом одноразового застосування норм права. Дії органу публічної адміністрації розглядають як його активну поведінку, що може мати вплив на права, свободи, інтереси фізичних чи юридичних осіб. Бездіяльність органу публічної адміністрації – це пасивна поведінка, яка може мати вплив на реалізацію прав, свобод та інтересів фізичної чи юридичної особи. Як приклади можна назвати такі види протиправної бездіяльності органу публічної адміністрації: неприйняття рішення за заявою особи чи неприпустиме зволікання з прийняттям такого рішення, нереагування на звернення громадянина, неоприлюднення нормативно-правового акта. Відповідно до пункту 3 статті 2 КАС України рішення, дії чи бездіяльність органу публічної адміністрації мають бути прийняті (вчинені): 14

1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією і законами України; 2) з використанням повноваження з метою, із якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку. Отже, особа, у разі оскарження рішення, дії чи бездіяльності органу публічної адміністрації до суду у позовній заяві має право посилатись на порушення вказаним суб’єктом будь-якої з перелічених вимог. І навіть, якщо фізична чи юридична особа цього не зробила, суд під час розгляду вказаного виду спорів повинен перевіряти відповідність рішень, дій чи бездіяльності органу публічної адміністрації всім зазначеним вимогам. Указані ознаки дають можливість відмежовувати публічно-правові спори від приватно-правових. За критерієм предмету спору, публічно-правовими є спори, у яких оскаржуються рішення, дії чи бездіяльність органу публічної адміністрації (наприклад, відмова у видачі ліцензії суб‘єкту підприємницької діяльності) або іншого суб'єкта публічно-правових відносин (наприклад, дії кандидата у народні депутати у процесі здійснення ним передвиборної агітації). У приватно-правових спорах предмет вимоги зумовлений зацікавленістю особи в 15

отриманні певного матеріального чи нематеріального блага, наприклад, у поверненні майна з чужого незаконного володіння. З’ясовуючи питання про наявність чи відсутність публічно-правового спору за критерієм суб’єктного складу, необхідно брати до уваги правовий статус суб’єктів спору у відносинах, що передували виникненню правового спору. Якщо у відносинах, з яких виник спір, орган публічної адміністрації уповноважений вирішувати питання про права та обов’язки фізичних та юридичних осіб, то такий спір є публічно-правовим. Наприклад, Управління пенсійного фонду вирішує питання про призначення та перерахунок пенсій фізичним особам, тобто вирішує питання про їх права та обов’язки. Спори, що виникатимуть із вказаних правовідносин, будуть стосуватися неправомірності рішень, дій чи бездіяльності органу публічної адміністрації з приводу призначення чи перерахунку пенсії особі і належать до публічно-правових. З іншого боку, Управління пенсійного фонду для забезпечення основної діяльності може здійснювати закупівлю товарів, робіт чи послуг. У таких правовідносинах відсутні владні управлінські дії цього органу публічної адміністрації, що виступає юридично рівною стороною у договорі. Тому і спори, що виникають з таких правовідносин, є приватно-правовими. Додатково, при з’ясуванні питання про наявність публічно-правового спору можна також аналізувати інтерес, який реалізується у конкретних правовідносинах. Якщо спір переважно зумовлено реалізацією публічного інтересу (під яким ми розуміємо пропорційне врахування інтересів фізичних та юридичних осіб, територіальної громади, держави та супільства), то його треба віднести до публічно-правового. І навпаки, якщо інтереси учасників є передусім приватними, то і спір буде приватно-правовим. Ще раз зазначимо, що названий критерій може бути лише додатковим з огляду на складність самої категорії «публічний інтерес», визначення сутності якої потребує окремого дослідження. 16

Підсумовуючи, зазначимо, що цей короткий огляд сутності публічно-правових спорів є лише одним із перших кроків у цьому напрямі. Майбутня практика діяльності органів публічної адміністрації та судів дозволить чіткіше сформулювати ознаки публічно-правових спорів та критерії їх відмежування від приватно-правових.

РОЗДІЛ ІІ ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА СПОСОБІВ ВИРІШЕННЯ ПУБЛІЧНО-ПРАВОВИХ СПОРІВ У СФЕРІ АДМІНІСТРАТИВНОЇ ЮСТИЦІЇ

2.1. ВИДИ СПОСОБІВ ВИРІШЕННЯ ПУБЛІЧНО-ПРАВОВИХ СПОРІВ

Публічно-правовий спір, тобто спір, що стосується публічних інтересів та може бути вирішений відповідно до норм публічного права, є достатньо об‘ємним поняттям, що поширюється на: 1) міждержавні (дипломатичні) спори, які вирішуються відповідно до норм міжнародного публічного права; 2) спори щодо конституційності актів вищих органів державної влади та інші, віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України, які забезпечуються нормами конституційного права; 3) спори, що виникають при застосуванні до фізичних осіб кримінальної відповідальності і регулюються нормами кримінально-процесуального права; 4) спори фізичних та юридичних осіб з органами публічної адміністрації, порядок вирішення яких визначається нормами адміністративно-процедурного та адміністративнопроцесуального права. Остання категорія спорів, яку назвемо «публічно-правові спори у сфері адміністративної юстиції», об’єктивно є найчисельнішою у порівнянні з іншими вищезазначеними групами. Адже усі громадяни протягом життя неодноразово 18

вступають у відносини з органами публічної адміністрації, які не завжди забезпечують реалізацію належних громадянам прав, а нерідко і порушують їх. Тому у багатьох випадках між громадянами і створюваними ними юридичними особами, з одного боку, та органами публічної адміністрації, з іншого, виникають публічно-правові спори. Якщо громадянин або юридична особа вважають, що їх право порушене органом публічної адміністрації або на них неправомірно покладено виконання певних обов‘язків чи притягнуто до відповідальності, вони мають можливість звернутися за захистом своїх прав, свобод та інтересів прийнамні до трьох видів органів публічної влади, подавши: — скаргу до вищого органу публічної адміністрації або посадової особи; — заяву або скаргу до прокуратури; — позовну заяву до адміністративного суду. Разом з тим, публічно-правові спори можна вирішувати без звернення до уповноважених органів публічної влади способами, які в літературі прийнято називати альтернативними6: переговори, фасилітація, медіація, арбітраж. Зауважимо, що у переважній більшості випадків зазначені способи вирішення публічно-правових спорів не врегульовані законодавчими актами України, хоча перспективи їх нормативної регламентації і є реальними як на рівні держави, так і окремих органів місцевого самоврядування. Альтернативні способи допомагають вирішити публічноправовий спір із врахуванням інтересів обох його сторін і можуть бути застосовані як до використання названих вище способів захисту зі залученням уповноважених державних органів, так і під час різних стадій розгляду спору в цих органах7. 6 Див., напр.: Альтернативні підходи до розв’язання конфліктів: теорія і практика застосування / Уклад.: Н. Гайдук, І. Сенюта, О. Бік, Х. Терешко. – Львів: ПАІС, 2007. – 296 с. 7 Детальніше про ці способи – у розділах ІІІ та IV цього видання.

19

Також варто згадати, що публічно-правові спори між приватними особами й органами публічної адміністрації можуть бути вирішені й за допомогою інших способів, які не лише не передбачені чинним законодавством, але і безпосередньо ним заборонені. Використання цих неправомірних способів вирішення публічно-правових спорів є предметом окремих досліджень про корупцію в публічному секторі8. Однак не згадати їх взагалі, зважаючи на фактичну наявність в нашій державі, є не надто коректним. Підсумовуючи, зазначимо, що українське законодавство лише першу із названих групу способів вирішення публічноправових спорів регламентує достатньо детально, що й зрозуміло, адже в кожному йдеться про використання владних повноважень того чи іншого органу публічної влади (суду, прокуратури чи вищого органу в межах адміністративної ієрархії). Усередині цієї групи кожен спосіб захисту прав особи у відносинах з органами публічної адміністрації має певні переваги та недоліки, на яких зупинимося більш детально.

2.2. ОСКАРЖЕННЯ ДО ВИЩОГО ОРГАНУ ПУБЛІЧНОЇ АДМІНІСТРАЦІЇ АБО ПОСАДОВОЇ ОСОБИ

Зараз оскарження діянь органів публічної адміністрації регулює Закон України «Про звернення громадян»9. Відповідно до статті 4 цього Закону до рішень, дій (бездіяльності), які можуть бути оскаржені, належать у сфері управлінської діяльності такі, внаслідок яких: 1) порушено права і законні інтереси чи свободи громадянина (групи громадян); 2) створено перешкоди для здійснення громадянином його прав і законних інтересів чи свобод; 8 Див., напр.: Мельник М.І. Корупція – корозія влади (соціальна сутність, тенденції та наслідки, заходи протидії). – К.: Юридична думка, 2004. – 400 с. 9 Відомості Верховної Ради України. – 1996. – N 47. – С. 256

20

3) незаконно покладено на громадянина будь-які обов'язки або його незаконно притягнуто до відповідальності. У всіх трьох зазначених випадках йдеться про наявність публічно-правового спору, адже приватна особа вважає, що її права порушено відповідним органом публічної адміністрації у сфері його управлінської діяльності під час реалізації владних повноважень. У цій ситуації особа може звернутись з вимогою про захист прав, свобод і законних інтересів до вищого, у порядку підлеглості, органу або посадової особи (статті 3, 16 закону України «Про звернення громадян»). Наприклад, громадянин, незгідний із рішенням начальника управління житлового господарства виконавчого комітету міської ради про відмову у зарахуванні на квартирний облік, може оскаржити його до міського голови, якому підпорядковані всі виконавчі органи. Таким чином, оскарження відбувається в межах адміністративної ієрархії виконавчих органів місцевого самоврядування відповідної адміністративно-територіальної одиниці. Оскарження в адміністративному порядку до вищого органу публічної адміністрації або посадової особи в багатьох випадках може стати достатньо привабливим способом захисту прав, свобод та інтересів приватних осіб від неправомірних, на їх думку, діянь органів публічної адміністрації. До його переваг звичайно відносять: 1) фінансову доступність – скарги, як один з видів звернень, за українським законодавством розглядають без стягнення плати (стаття 21 Закону «Про звернення громадян»); 2) оперативність розгляду – максимальний термін розгляду скарг становить один місяць від дня їх надходження, лише в окремих випадках – 45 днів (стаття 20 Закону «Про звернення громадян»); 3) можливість оскарження не лише законності, але й доцільності певного рішення, дії чи бездіяльності. Остання з відзначених переваг значно розширює можливості як для особи в обґрунтуванні своєї скарги, так і для 21

вищого органу публічної адміністрації, який розглядає подану скаргу. Адже у певних випадках рішення, що оскаржується, може формально узгоджуватись із законом чи підзаконним нормативно-правовим актом, проте не відповідати цілям та принципам діяльності органу публічної адміністрації, заради досягнення яких і було створено відповідний орган чи його підсистему. Водночас, вважається, що оскарження в адміністративному порядку не завжди може забезпечити належний захист прав та законних інтересів особи у публічно-правових спорах з органами публічної адміністрації. Це зумовлюється, передусім, загрозами впливу «неформальних» зв’язків у межах певного відомства або підсистеми органів на об’єктивність рішення, що приймається за скаргою, а також неправильним розумінням публічного інтересу. Адже не секрет, що в багатьох органах публічної адміністрації інтереси держави (місцевого самоврядування), а в гіршому випадку – відповідного відомства, при прийнятті рішень розглядають як визначальні. Не заперечуючи доцільності врахування інтересів держави та місцевого самоврядування, варто нагадати, що такий односторонній підхід суперечить закріпленому в статті 3 Закону України «Про державну службу» та статті 4 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» принципу пріоритету прав людини і громадянина. Виникнення таких ситуацій, які об’єктивно переростають у недолік аналізованого способу захисту, є достатньо ймовірним в Україні, однак його не варто переоцінювати. У багатьох випадках вищий орган публічної адміністрації або посадова особа, уповноважені розглядати скаргу, можуть бути фактично зацікавлені у виявленні недоліків роботи підпорядкованих структур та публічних службовців і, відповідно, зміні чи скасуванні їх рішень. Така ситуація може виникати як задля виконання формальних показників (зокрема, в частині боротьби з корупцією), так і майбутнього звільнення конкретних службовців та прийняття на ці 22

місця інших осіб. Безперечно, що обидва приклади мають мінімум спільного з принципами належного урядування (good administration) публічної адміністрації, однак на практиці можуть надати більших можливостей особі при захисті її прав і свобод в адміністративному порядку і фактично усунути названий вище недолік адміністративного оскарження. Наприкінці відзначимо, що базовий на сьогодні закон, який регулює порядок оскарження до вищого органу публічної адміністрації чи посадової особи, недостатньо визначає процедуру такого оскарження та потребує істотного оновлення. У перспективі адміністративне оскарження буде врегульовано в Адміністративно-процедурному кодексі, проект якого було подано Кабінетом Міністрів на розгляд Верховної Ради України, яка 31 березня 2009 року своєю постановою направила проект на повторне перше читання. Треба сподіватись, що законодавчий процес у цій частині досягне свого логічного завершення, і ми отримаємо значно якісніше регулювання адміністративного оскарження.

2.3. ЗАЯВА АБО СКАРГА ДО ПРОКУРАТУРИ

З метою вирішення публічно-правового спору особа може також звернутись до такого правоохоронного органу як прокуратура. Відповідно до пункту 5 статті 121 Конституції України, на прокуратуру покладається нагляд за додержанням прав і свобод людини і громадянина, додержанням законів з цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами. А згідно зі статтею 12 Закону України «Про прокуратуру», прокурор розглядає заяви і скарги про порушення прав громадян і юридичних осіб, крім скарг, розгляд яких віднесено до компетенції суду. Загалом треба зазначити, що органи прокуратури самостійно не можуть вирішити публічно-правового спору, прийнявши те чи інше державно-владне рішення. Вони, 23

передусім, сприяють його вирішенню, вказуючи відповідним суб’єктам спору на порушення з їх боку вимог законодавчих актів. Однак навіть без наявності повноважень, які є у вищих органів публічної адміністрації або в суду щодо прийняття рішення у справі, втручання органів прокуратури у процес вирішення публічно-правових спорів в Україні є традиційно важливим фактором, що фактично впливає на цей процес. Звернення із заявою або скаргою на рішення, дії чи бездіяльність органів публічної адміністрації до прокуратури має певні переваги, серед яких варто назвати: 1) незалежність прокуратури від органів публічної адміністрації, яка дозволяє об’єктивно реагувати на порушення прав громадян і юридичних осіб; 2) у випадку виявлення порушень законності з боку органів публічної адміністрації, акти прокурорського реагування є достатньо дієвими засобами перегляду ними своєї позиції. Відповідно до статті 20 Закону України «Про прокуратуру», при виявленні порушень закону прокурор або його заступник у межах своєї компетенції мають, зокрема, право: а) опротестовувати акти органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування (протест прокурора зупиняє дію опротестованого акта і підлягає обов’язковому розглядові відповідним органом або посадовою особою у десятиденний строк після його надходження); б) давати приписи про усунення очевидних порушень закону (припис підлягає негайному виконанню і вноситься у випадках, коли порушення закону має очевидний характер та може завдати істотної шкоди інтересам держави, підприємства, установи, організації, а також громадянам, якщо його не буде негайно усунуто); в) вносити подання до державних органів про усунення порушень закону та умов, що їм сприяли (подання має бути виконане і відповідні заходи вжито не пізніш як у місячний строк і про наслідки повідомлено прокурору). 24

У багатьох випадках акти прокурорського реагування можуть істотно вплинути на посадових осіб органів публічної адміністрації, які будуть змушені переглянути свою позицію у публічно-правовому спорі. Однак, незважаючи на стверджувану вище дієвість впливу органів прокуратури, очевидними є певні недоліки цього способу захисту порушених прав та інтересів приватних осіб. Зокрема, тут варто відзначити: — обмежені можливості актів прокурорського реагування на порушення з боку органів публічної адміністрації: прокурор не може скасувати їх рішення; — у випадку неадекватної відповіді органів публічної адміністрації на акти прокуратури, остання для повного забезпечення прав громадян і юридичних осіб змушена звертатись до судового способу захисту порушених прав та законних інтересів. Підсумовуючи, зауважимо, що попри відсутність повноважень в органів прокуратури щодо остаточного вирішення публічно-правових спорів, звернення до цих органів може істотно допомогти приватним особам у таких ситуаціях, а в певних випадках – зумовити вирішення спору.

2.4. ПОЗОВНА ЗАЯВА ДО АДМІНІСТРАТИВНОГО СУДУ

Звернення до суду вважається основним способом захисту порушених прав, свобод та інтересів приватних осіб у відносинах з органами публічної адміністрації. Судовий спосіб вирішення публічно-правових спорів базується на статті 55 Конституції України, згідно з якою кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Відповідно до рішення Конституційного Суду України від 25 листопада 1997 року, такі скарги підлягають безпосередньому розгляду в судах, незалежно від того, що 25

раніше прийнятий закон встановлював інший порядок їх розгляду (оскарження до органу, посадової особи вищого рівня стосовно того органу і посадової особи, що прийняли рішення, вчинили дії або допустили бездіяльність). Крім того, подання скарги до органу, посадової особи вищого рівня не перешкоджає оскарженню цих рішень, дій чи бездіяльності у суді10. Таким чином, приватна особа може звертатись у всі три аналізовані види державних органів: вищого органу публічної адміністрації, прокуратури та суду, з метою захисту порушеного, на її думку, права чи інтересу та вирішення публічно-правового спору. Цілком очевидним при одночасному зверненні до різних органів є збільшення витрат ресурсів для особи, однак, гіпотетично збільшуються і можливості вирішення спору. Існуюче тлумачення Конституційним Судом України норми статті 55 Основного Закону не відповідає правовому регулюванню цього питання у більшості розвинутих держав, де звернення зі скаргою до вищого органу публічної адміністрації чи посадової особи є обов’язковою передумовою подання позовної заяви до суду, однак є чинним в Україні, хоча й залишається предметом наукової дискусії. Повертаючись до змісту судового способу захисту прав та інтересів, зазначимо: саме для вирішення, передусім, публічноправових спорів між приватними особами та органами публічної адміністрації в Україні було створено підсистему спеціалізованих адміністративних судів у межах судової влади. Відповідно до статті 104 Кодексу адміністративного судочинства України, до адміністративного суду має право звернутися з адміністративним позовом особа, яка вважає, що порушено її права, свободи чи інтереси у сфері публічноправових відносин. У першій інстанції такі спори розглядають 10 Див. пункт 1 резолютивної частини Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним зверненням громадянки Дзюби Г.П. щодо офіційного тлумачення частини другої статті 55 Конституції України та статті 248-2 Цивільного процесуального кодексу України (справа громадянки Дзюби Г.П. щодо права на оскарження в суді неправомірних дій посадової особи) від 25 листопада 1997 року // Офіційний вісник України. – 2003. – №28. – С. 1377.

26

або місцеві загальні суди або окружні адміністративні суди (стаття 20 КАС України). Серед переваг судового способу вирішення публічноправових спорів треба назвати: 1) незалежність судів від органів публічної адміністрації, що збільшує ймовірність об’єктивного рішення (на жаль, не завжди така незалежність судів є достатньою, адже існують непрямі важелі впливу на суд з боку представників інших гілок влади, а також є можливі неформальні взаємозв’язки між суддями і державними службовцями чи політиками); 2) обов’язковість виконання судових рішень, що набрали законної сили (інакше кажучи, будь-яке рішення може бути примусово виконане). Варто назвати й окремі недоліки звернення до суду з метою вирішення публічно-правового спору: 1) збільшені витрати ресурсів особи, зокрема, на судовий збір, на правову допомогу та інші витрати, пов‘язані з розглядом справи (хоча й вони можуть бути не надто значними); 2) чимала тривалість судового процесу (передусім, наявність багатьох інстанцій у судовому процесі об‘єктивно робить процес тривалим, не кажучи про наявні випадки недотримання судами встановлених законом процесуальних строків); 3) існуюча на практиці можливість фактичного невиконання судових рішень. Незважаючи на названі недоліки, подання позовної заяви до адміністративного суду у багатьох випадках є дієвим способом захисту порушених прав, свобод та інтересів особи, який використовується нею, якщо усі інші способи не призвели до бажаних наслідків або ж немає перспективи у їх результативності. Наприкінці зазначимо, що остаточне рішення щодо обрання того чи іншого способу вирішення публічно-правових спорів приймає приватна особа, яка знає і враховує переваги та недоліки кожного із зазначених способів.

РОЗДІЛ ІІІ ВИРІШЕННЯ ПУБЛІЧНО-ПРАВОВИХ СПОРІВ БЕЗ ЗАЛУЧЕННЯ УПОВНОВАЖЕНИХ ОРГАНІВ ДЕРЖАВИ За роки незалежності нашої держави відбулися зміни у правосвідомості людей, зокрема в ставленні до забезпечення своїх прав та інтересів. Ще не так давно однією з основних форм захисту своїх прав фізичні та юридичні особи обирали звернення до вищого органу чи посадової особи (адміністративний спосіб захисту). На сьогодні одним із найбільш поширених способів захисту прав у нашій державі є судовий спосіб врегулювання спору як між фізичними, так і юридичними особами. Стаття 55 Конституції України гарантує, що права і свободи людини й громадянина захищаються судом, а відтак, як результат, – значна кількість судових справ, перевантаження судів, що, звичайно, впливає на якість розгляду справ і дотримання прав людини у нашій державі. У п. 5 Концепції вдосконалення судівництва для утвердження справедливого суду в Україні відповідно до європейських стандартів, схваленої Указом Президента України від 10.05.2006 р. (далі - Концепція) передбачено, що з метою розвантаження судів потрібно розвивати альтернативні (позасудові) способи врегулювання спорів, а також створювати умови для стимулювання дешевших і менш формальних способів їх врегулювання. Необхідно інформувати громадськість про переваги цих способів захисту прав порівняно з судовим механізмом. Звернення до суду бажано використовувати як винятковий спосіб врегулювання юридичного спору. 28

Як зазначено у Концепції, наукового обґрунтування і практичного втілення потребує медіація – діяльність професійних посередників, які спрямовують учасників юридичного спору до компромісу і врегулювання спору самостійно самими ж учасниками. Європейський Суд з прав людини також враховує факт досягнення сторонами угоди дружнього врегулювання. На сьогодні вітчизняна та зарубіжна доктрина і практика визначають альтернативні (позасудові) способи врегулювання спорів. У цьому розділі більш детально розглянемо лише ті, які, на думку автора, є найбільш дієвими для вирішення публічно-правових спорів.

3.1. МЕДІАЦІЯ ЯК СПОСІБ ВИРІШЕННЯ ПУБЛІЧНО-ПРАВОВИХ СПОРІВ

З-поміж альтернативних (позасудових) способів врегулювання спорів важливе місце посідає медіація. Одну зі спроб законодавчого визначення цього способу вирішення спорів закріплено у Концепції. Окрім цього, можна стверджувати, що медіація в Україну прийшла не лише на доктринальному рівні, а й намагається заполонити практичний простір. Але це складно здійснити в існуючому правовому полі. Певні кроки у цьому напрямі законотворці вже зробили. В Україні розроблено проект Закону України «Про медіацію» (далі – проект), який активно обговорюють як у наукових колах, так і серед практиків-медіаторів. У ст. 1 проекту закріплено визначення медіації, – це процес, який проводить медіатор за участю сторін у господарських та цивільних справах або за участю потерпілого, з однієї сторони, та підозрюваного або обвинуваченого, або підсудного, з іншої сторони, у кримінальних справах з метою досягнення між ними згоди та/або порозуміння стосовно конфлікту інтересів шляхом вироблення взаємоприйнятного рішення. Як бачимо із запропонованого визначення поняття медіації, застосування 29

цього процесу в адміністративних справах не передбачається. Слушно буде погодитися з науковцями, які відзначають, що медіація може мати значно ширше застосування, у т.ч. в сімейних, адміністративних справах, нотаріальній діяльності, при врегулюванні трудових спорів і внутрішніх корпоративних конфліктів, підліткових конфліктів у школах. Тому необхідно забезпечити формулювання норми Закону таким чином, аби законодавчо не обмежити коло тих випадків, коли медіація може бути застосована11. У науковій літературі зустрічаємо різноманітні визначення аналізованого поняття. Для кращого розуміння цього терміну, з’ясування сфери проведення цього процесу тощо розкриємо необхідний понятійно-категоріальний апарат. Узагальнюючи численні визначення, пропонуємо під медіацією (посередництвом) розуміти добровільний і конфіденційний процес розв’язання будь-якого спору, в якому нейтральна третя особа допомагає сторонам досягнути домовленості (згоди) в їх спорі шляхом переговорів. Із визначення медіації виділяємо засади, на яких базується цей процес, і, відповідно, гарантує як високу ефективність, так і дотримання прав людини у цьому процесі. До ключових із них належать, зокрема, такі: 1) добровільність процесу, тобто прийняття усвідомленого рішення сторонами процесу про застосування такої альтернативної процедури розв’язання спору, можливість відмовитися від участі на будь-якому етапі, причому будьякий тиск на сторони заборонений. Слово „добровільність” підкреслює, що рішення не може бути результатом зовнішнього примусу чи активного переконання будь-кого у необхідності певного спрямування дій. Воно не повинно бути результатом активного впливу волі іншої людини, а лише результатом особистого вибору, що ґрунтується на повній інформації про ситуацію; 11 Медіація в Україну прийшла. Тепер їй треба дати можливість проявитись // Юридична газета. – 12.02.2008 р. – С. 10.

30

2) конфіденційність процесу, тобто інформація, отримана медіатором під час проведення медіації, є конфіденційною і не може бути розголошена ним без попередньої згоди сторін. Учасники процесу повинні бути впевненими, що інформація, яку вони повідомили, потім не буде використана проти них в інших випадках. Дуже важливим у контексті цього принципу є закріплення на рівні законопроекту свідоцького імунітету, тобто медіатор не може бути допитаний щодо інформації, яка стала йому відома під час проведення медіації або стосується безпосередньо суті медіації, крім випадків, коли сторони не заперечують проти розголошення такої інформації; 3) нейтральність медіатора, тобто медіатор повинен виконувати свої обов’язки неупереджено, ґрунтуючись на обставинах справи, враховуючи думку сторін та не нав’язуючи сторонам певного рішення, яке приймається виключно за взаємною згодою сторін; 4) рівність сторін у процесі, тобто сторони мають рівні права під час медіації, не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками. Цілями медіації є: 1) орієнтування на досягнення рішення, яке задовольнятиме обидві сторони, що конфліктують; 2) вирішення спору, досягнення рішення – не самоціль для медіатора. Основне завдання медіатора – концентрація зусиль на зміцненні здатності сторін до медіації, на визнанні і сприйнятті сторонами один одного з усіма розбіжностями у поглядах. З’ясувавши основні понятійні особливості цього процесу, важливо розкрити питання, хто такий медіатор і які вимоги ставлять до такого фахівця в Україні. Недаремно у наукових джерелах медіатора називають хранителем процесу медіації12. 12 Шамликашвили Ц. Медиация как метод внесудебного разрешения споров. – Издво ООО «Межрегиональный центр управленческого и политического консультирования». – Москва, 2006. – C. 48.

31

На такого фахівця покладається місія трансформації спору зі сфери емоцій у сферу фактів, і лише тоді можна досягнути результату під час проходження раціонального процесу медіації, що вимагає спокою, холоднокровності, твердості, вміння вести дискусію. Знову ж, повертаючись до проекту, зазначимо, що медіатор – це особа, завданням якої є надання допомоги сторонам з метою досягнення примирення у цивільних і господарських справах, а потерпілому, з однієї сторони, та підозрюваному або обвинуваченому, або підсудному, з іншої сторони, у кримінальних справах з метою досягнення примирення чи порозуміння. У проекті містяться вимоги до медіатора, а саме: ним може бути особа, що досягла 25-річного віку, має повну вищу освіту, досвід роботи не менше двох років у сфері психології, соціології, педагогіки або права, пройшла курс навчання медіаторів. Сьогодні ринок України починають заповнювати фахівці-медіатори, які пройшли навчання як в Україні, так і за кордоном. Та все ж кількість таких фахівців і доступність їх послуг залишається обмеженою. Слід пам’ятати, що медіатор не наділений повноваженнями на прийняття рішень. Роль і значення цього фігуранта науковці визначають за допомогою таких трьох позицій13: 1) забезпечення зв’язку між сторонами спору для того, щоб вони могли зрозуміти перспективи розв’язання конфлікту та з’ясувати фактичні основні потреби й інтереси один одного; 2) раціоналізація переговорного процесу між сторонами; спонукати їх до напрацювання щодо переговорів принципового підходу і знаходження рішень, котрі належним чином відповідають їх головним інтересам; 3) в окремих випадках і на прохання сторін, висунення істотних пропозицій, щоб підштовхнути сторони до досягнення згоди. 13 Кузьмина М. Юридический конфликт: теория и практика разрешения. – Изд-во «Юрлитинформ». – Москва, 2008. – С. 59-60.

32

Як було зазначено вище, медіація – це процес, а як і будь-який інший процес, вона поділяється на стадії, а ті, у свою чергу, – на етапи. У науковій літературі немає єдності думок з приводу виокремлення стадій та етапів цього процесу. Тому використаємо адаптований до наших реалій поділ, запропонований вітчизняними фахівцями14. Процес медіації поділяється на чотири стадії: 1) попередню стадію, яка складається з двох етапів: підготовчого та індивідуальних зустрічей; 2) відкриваючу; 3) середню; 4) заключну. На підготовчому етапі, зокрема, медіатор намагається здобути довіру учасників, оцінює готовність до медіації, пояснює правила медіації, роз’яснює свою роль у цьому процесі. Під час проведення індивідуальних зустрічей медіатор вивчає позиції учасників конфлікту і забезпечує їх взаємне спілкування. На відкриваючій стадії відбувається поступове встановлення прямого спілкування між сторонами. Етапами другої стадії можемо назвати досягнення домовленості на проходження цього процесу, розповіді учасників, з’ясування почуттів і мотивів, перефразування і уточнення позицій, поділ проблеми на категорії, підсумок. Спільний пошук розв’язків відбувається на середній стадії медіаційного процесу. Етапність цієї стадії полягає у встановленні першочергових питань, з’ясуванні невиявлених інтересів, визначенні спільних засад, обговоренні й пошуку спільних, взаємоприйнятних способів вирішення спору, пошукові консенсусу. Заключна стадія має такі етапи: укладення угоди, підбиття підсумків, закриття справи. Процес медіації вважається формально завершеним тоді, коли припиняється ведення записів і справа закривається. 14 Модель процесу посередництва: концепції, методи та прийоми: Посібник. 2-ге вид., доп. / За ред. А. Журавського, Н. Гайдук. – Вінніпег; Львів: Малті-М, 2004.; Альтернативні підходи до розв’язання конфліктів: теорія і практика застосування / Уклад.: Н. Гайдук, І. Сенюта, О. Бік, Х. Терешко. – Львів: ПАІС, 2007. – С. 92.

33

На думку Н. Гайдук15, у будь-якому випадку закриття справи буде містити певний коментар загальними фразами щодо особливостей розвитку процесу медіації з урахуванням конкретних питань й обставин учасників, а також способу завершення процесу. Дотримуючись принципу безсторонності, медіатор уникає особистих коментарів або суджень стосовно учасників, їхньої відповідної участі в процесі медіації чи обґрунтованості їхніх питань. Постає питання, яким чином можна зробити медіацію максимально ефективною. Науковці визначають, що умовами, які забезпечать успішність окресленого процесу, є: 1) повага і терпимість, здатність вислухати, допускати інші точки зору, які відрізняються від власних (тобто ламати стереотип: є дві точки зору – одна моя, а інша – хибна); 2) добровільність, готовність до співпраці; конфіденційність і нерозголошення інформації третім особам; 3) відкритість і чесність один до одного в контексті спору; 4) дотримання домовленостей і втілення їх в життя. Мотивація для плавного переходу до таких способів розв’язання спорів може бути підсилена перевагами медіації. Серед інших до цього переліку віднесемо: 1) економність, оскільки цей процес дає можливість марно не витрачати час, гроші, зусилля. Учасники медіації самостійно визначають затрати часу і засобів; 2) ефективність, тобто цей процес орієнтований на конструктивність розв’язання спору, пошук оптимальних рішень, контроль сторін за процесом досягнення взаємовигідних домовленостей; 3) приватність, тобто у цьому процесі можуть бути присутні лише конфліктуючі сторони та їх представники; 4) збереження добрих взаємин, оскільки медіація не лише «береже» взаємини сторін, а й сприяє їх розвитку й удосконаленню; 15 Модель процесу посередництва: концепції, методи та прийоми: Посібник. 2-ге вид., доп. / За ред. А. Журавського, Н. Гайдук. – Вінніпег; Львів: Малті-М, 2004. – С. 127.

34

5) стратегічність і творчість, оскільки цей процес дає можливість сторонам бути далекоглядними, креативними у пошуку рішень, вибудувати план подальших взаємин; 6) дієвість, оскільки досягнуті у цьому процесі домовленості мають шанс стати «довгожителями», вони не нав’язані жодною третьою особою, а вироблені безпосередньо сторонами як максимально прийнятні для обидвох. Одним із дискусійних питань при дослідженні медіації є сфера застосування цього процесу, а саме – чи можливо використовувати медіацію в галузі управління при розв’язанні публічно-правових спорів. У сучасному світі вона стала вкрай необхідною, оскільки при високому рівні складності проблем у суспільній сфері, які потребують вирішення, збору інформації, пошук варіантів та альтернатив не може бути здійснений шляхом авторитарного прийняття рішень16. Медіація виступає своєрідним барометром дотримання органом влади демократичних принципів в управлінні. Резюмуючи цей короткий огляд одного з найбільш поширених способів розв’язання спорів, можемо з упевненістю сказати, що в Україні медіація перейшла з етапу становлення на етап розквіту як наукового, так і практичного. Найважливіше зараз спрямовувати свої зусилля на правильну політику законотворення, правопросвіти, виховання плеяди фахових медіаторів, що в сукупності допоможе забезпечити дотримання прав людини при вирішенні спорів, у тому числі публічно-правових.

16 Шамликашвили Ц. Медиация как метод внесудебного разрешения споров. – Издво ООО «Межрегиональный центр управленческого и политического консультирования». – Москва, 2006. – С. 37.

35

3.2. ПЕРЕГОВОРИ ТА ЇХ РОЛЬ ПРИ ВИРІШЕННІ ПУБЛІЧНО-ПРАВОВИХ СПОРІВ

Ще одним способом вирішення спорів є, які, з одного боку, є самостійним видом альтернативних процедур, а з іншого – фундаментом для інших альтернатив. Сторони починають усвідомлювати необхідність переговорів тоді, коли конфронтація не дає результатів чи стає невигідною. Переговори, як правило, проводять або в межах спірних відносин, або в умовах співпраці. Переговори, що орієнтовані на співпрацю, не виключають того, що у сторін можуть з’явитися серйозні розбіжності і на цьому ґрунті виникне спір. Можлива і протилежна реакція: досягнувши врегулювання спору колишні суперники починають співпрацювати. Мета переговорів – прийняття спільних рішень, які сторони вважають найкращими у кожній конкретній ситуації. Кожен учасник переговорів сам вирішує, погоджуватись чи ні на ту чи іншу пропозицію. У літературі є різні підходи до визначення окресленого поняття. Проаналізувавши деякі з них, переговорами можемо назвати процес, за допомогою якого сторони безпосередньо або через своїх представників намагаються врегулювати спір чи домовитись про спільні дії шляхом обговорення й обґрунтування своїх позицій. Цей спосіб дозволяє досягнути бажаного результату там, де інтереси не співпадають, думки і погляди різняться. Традиційно виділяють п’ять стилів ведення переговорів залежно від наполегливості та кооперації партнерів. 1) Домінування. Це бойовий, агресивний стиль, при якому обидві сторони відчайдушно намагаються досягнути своєї мети, нерідко не проявляючи жодного прагнення до співпраці. Цей стиль може бути прийнятним, наприклад, у надзвичайних ситуаціях, коли відсутність часу не дозволяє використовувати інші підходи. 2) Ухилення. Людина, яка схильна до використання цього підходу, скоріш за все почуває себе некомфортно у 36

переговорному процесі та бажає уникати проблем, замість того, аби подолати їх розбіжності шляхом переговорів. У низці випадків це може виявитися правильним підходом, якщо виникає відчуття, що загроза зіштовхування протиріч переважить можливі плюси розгляду деяких питань. 3) Уступка. Цей метод полягає у тому, що учасник переговорного процесу проявляє високий ступінь готовності до співпраці з протилежною стороною і нерідко готовий здати свої позиції у деяких питаннях, поступаючись протилежній стороні. Такий підхід може бути виправданим, якщо предмет переговорів не має великого значення. Цей крок назустріч суперникові може створити кредит довіри, який буде використаний у подальших переговорах щодо більш важливої проблеми. 4) Компроміс. Це стиль, який відрізняється тим, що учасник переговорного процесу виявляє певну наполегливість і готовність до співробітництва в процесі переговорів з контрагентом. Людина, яка використовує цей стиль, часто з метою досягнення компромісу застосовує тактику переговорного процесу «ти – мені, я – тобі». 5) Співпраця. Це найбільш бажаний стиль ведення переговорів, коли поряд з високим рівнем тиску на протилежну сторону і рішучістю у досягненні своїх цілей проявляється високий рівень готовності до співробітництва під час пошуку рішень, прийнятних для обох сторін. Аналіз літературних джерел дає підстави виокремити три типи спільних рішень учасників переговорного процесу: 1) компромісне чи «серединне» рішення. Це типове рішення на переговорах, коли сторони йдуть на взаємні поступки. Компроміс є реальним тоді, коли сторони готові задовольнити хоча б частину інтересів один одного. При цьому важлива наявність критеріїв, які б дозволили визначити законність вимог чи рівність уступок. Ще краще, якщо рівноцінність кроків назустріч один одному може бути оцінена у кількісному відношенні. 37

2) асиметричне рішення, відносний компроміс. Сторони приходять до такого виду рішень, коли статуси, можливості влади і контролю, а також інтереси сторін не дозволяють їм віднайти «серединне» рішення. Асиметрія полягає у тому, що уступки однієї сторони значно перевищують уступки іншої. Опонент, який отримує меншу «частину», свідомо йде на це, оскільки в іншому випадку його втрати будуть значно більшими. 3) знаходження принципово нового рішення шляхом співпраці. Учасники переговорного процесу розв’язують спір шляхом вироблення якісно нової лінії поведінки, прийняття нового рішення, яке робить конфронтацію між ними несуттєвою. Як і медіація, переговори – це процес, який складається зі взаємопов’язаних стадій. З’ясування цього питання допоможе привідкрити завісу в світ майстерності розв’язання спорів за допомогою переговорів. Стадійність переговорного процесу розроблена численними науковцями і практиками. Ми висвітлимо динаміку переговорів, розроблену М. Лебедєвою17. 1. Підготовка до переговорів. Переговори починаються задовго до того, як сторони сядуть за стіл. Фактично вони починаються з того моменту, коли одна зі сторін виступить ініціатором проведення переговорів і учасники почнуть їх готувати. Така підготовка відбувається у двох напрямах: організаційному та змістовному. До організаційних моментів належать: формування делегації, визначення місця і часу зустрічі, порядку денного для кожного засідання тощо, а до змістовних – аналіз проблеми та інтересів учасників, формування загального підходу до переговорів, визначення можливих варіантів рішення. Перш ніж сторони почнуть готуватися до переговорів, аналізують проблему, яку будуть вирішувати. Необхідно виробити загальний підхід до переговорів – їх концепцію. При формуванні 17 Лебедева М.М. Вам предстоят переговоры. — М.: Экономика, 1993. – С. 57.

38

загального підходу до переговорів визначають завдання, які будуть виконувати у цьому процесі. Окреслюють різні варіанти рішень, їх оцінку, сортують залежно від ступеня їх прийнятності для обох сторін. 2. Ведення переговорів. Переговори починаються власне з моменту обговорення сторонами проблеми. Ця стадія включає три етапи: 1) уточнення інтересів, концепцій і позицій учасників (знімають інформаційну невизначеність в аспекті дебатованої проблеми, знаходять «спільну мову» з опонентом, викладають позицію і пропонують пояснення у цьому контексті); 2) обговорення (аргументації). Цей етап спрямований на те, щоб максимально в доступній формі обґрунтувати власну позицію. Він набуває особливого значення, якщо сторони орієнтуються на розв’язання проблеми шляхом компромісу. Якщо сторони прагнуть вирішити проблему шляхом переговорів, то результатом етапу аргументації повинно бути визначення меж можливої домовленості; 3) узгодження позицій. Виділяють дві фази узгодження: спочатку погодження загальної формули, а потім – деталей. При розробленні загальної формули згоди, а потім і при її деталізації сторони проходять ніби всі три етапи: уточнення позицій, їх обговорення й узгодження. 3. Аналіз результатів переговорів і виконання досягнутих домовленостей. Індикатором успішності переговорів є: – висока оцінка учасниками переговорів досягнутих результатів; – ступінь вирішення проблеми; виконання обома сторонами взятих на себе зобов’язань. Невипадково переговори називають найбільш ефективною формою розв’язання спорів. Пам’ятаючи особливості публічноправої сфери, можливих учасників публічно-правового спору, вважаємо, що переговорна форма вирішення такого виду спорів є найбільш результативною і дієвою. Переговори 39

дозволяють досягати згоди там, де інтереси не співпадають, думки і погляди розходяться. Екстраполюючи це на взаємини «людина – орган влади», розуміємо, що саме переговори можуть максимально повно посприяти вирішенню публічноправових спорів із задоволенням інтересів обидвох сторін.

РОЗДІЛ IV ВИКОРИСТАННЯ ПРИМИРЕННЯ ПРИ ВИРІШЕННІ ПУБЛІЧНО-ПРАВОВИХ СПОРІВ В АДМІНІСТРАТИВНОМУ СУДОЧИНСТВІ Надзвичайно важливим з-поміж названих у другому розділі книги способів захисту порушених прав, свобод та інтересів приватних осіб у відносинах з органами публічної адміністрації є звернення до суду. Для реалізації такого захисту в Україні запроваджено одну з моделей адміністративної юстиції у світі, що представлена адміністративним судочинством та системою спеціалізованих адміністративних судів. Для забезпечення діяльності цих судів був прийнятий 6 липня 2005 року та набув чинності з 1 вересня 2005 року Кодекс адміністративного судочинства України (надалі КАС України). Як засвідчує статистика, щороку кількість адміністратвиних позовів фізичних та юридичних осіб, які розглядають в адміністративних судах, істотно зростає. Важливу частку серед них складають публічно-правові спори фізичних та юридичних осіб із суб’єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності. Однак, діяльність адміністративних судів ще неповною мірою задовольняє потреби самих громадян, що зумовлено цілим рядом причин. Однією з них, зокрема, є низький рівень вирішення публічно-правових спорів сторонами без залучення уповноважених державних органів, а також передбаченої процесуальним законом можливості примирення під час розгляду справи у суді. При цьому, необхідно чітко розмежовувати ці два самостійних способи вирішення спору, оскільки їх використання має для сторін різні процесуальні наслідки. Власне для того, щоб конфліктуючі сторони на 41

практиці частіше вдавалися до їх використання, ми вирішили розповісти про них більш детально. У попередньому розділі йшлося про можливі способи вирішення публічно-правових спорів без залучення уповноважених органів держави (медіація та переговори). Зазначалося, що на відміну від судового способу вирішення спорів, це є альтернативні (позасудові) способи, які, незважаючи на численні кроки, зроблені владою та громадськістю для того, щоб їх запровадити в Україні, станом на сьогодні не знайшли нормативного закріплення у чинному законодавстві. Варто зазначити, що для держав Ради Європи, членом якої є Україна, впровадження альтернативних способів врегулювання спорів є одним із пріоритетів розвитку і вдосконалення законодавства. Актуальність цього питання підтверджують також міжнародні документи, серед яких і рекомендація Комітету Міністрів Ради Європи державам-членам „Про альтернативи судовому розгляду спорів між адміністративними органами та приватними сторонами” 2001 року18. У цій рекомендації подається перелік альтернативних, щодо судового, способів вирішення спорів, серед яких: процедура внутрішнього контролю, примирення, посередництво, переговорне врегулювання і третейський розгляд. Зважаючи на специфіку адміністративного судочинства, прийнятними можуть бути всі з перелічених альтернатив за виключенням третейського розгляду. Зрештою, детально на цьому зупинятися не будемо, оскільки про можливості використання таких способів йшлося у попередньому розділі книги, натоміcть розглянемо питання використання медіації в адміністративному судочинстві, а також передумови і наслідки реалізації сторонами права на примирення, передбаченого Кодексом адміністративного судочинства України.

18 Основи адміністративного судочинства та адміністративного права / Навч. посібник / За заг.редакцією Куйбіди Р.О., Шишкіна В.І. – К.: Старий світ, 2006. – С. 497547.

42

4.1. МОЖЛИВОСТІ ВИКОРИСТАННЯ МЕДІАЦІЇ В АДМІНІСТРАТИВНОМУ СУДОЧИНСТВІ

Після звернення громадянина із позовом до суду існуючий публічно-правовий спір переростає у справу адміністративної юрисдикції, а самі конфліктуючі суб’єкти набувають статусу сторін. На нашу думку, у таких обставинах медіація можлива і навіть більше того, практично реальна без внесення змін до КАС України. Щоб переконатися у цьому, ми розглянули один із можливих варіантів побудови судової медіації, який ефективно реалізується в зарубіжних країнах та не суперечить положенням чинного КАС України. Як зазначає головуючий суддя адміністративного суду м. Гамбурга, медіатор ФрідріхЙоахім Мемель19, ця модель полягає у тому, що судова медіація розглядається як частина діяльності суду, тому один із суддів виконує обов’язки судді-медіатора. Можливий ще й інший варіант, коли медіатор, як суддя, якому дано доручення, здійснює функції частини правосуддя. Проте, для запровадження такого варіанту судової медіації необхідні встановлені законом прямі повноваження. Оскільки в КАС України чітко не виписано інститут медіації, як частини судової практики, і відсутні будь-які відсилання до інших нормативно-правових актів, котрі б дозволили таке тлумачення, залишається один варіант – розглядати судову медіацію як частину діяльності судів. Так, отримавши справу згідно з планом розподілу справ у кожному конкретному суді зокрема, необхідно передусім з’ясувати, чи вважають суддя та учасники процесу, що справа може бути вирішена шляхом медіації. Після обговорення, наприклад, у рамках підготовчого провадження на попередньому судовому засіданні, відповідно до положення ч. 3 ст. 111 КАС України, доцільності проведення медіації з учасниками процесу, за відповідної згоди з їхнього боку, 19 Мемель Фрідріх-Йоахім. Медіація в адміністративному судочинстві України // Вісник Вищого адміністративного суду України. – 2007. – №4. – С. 30-36.

43

судова колегія або суддя відкладає провадження у справі, відповідно до ч. 2 ст. 113 КАС України (судове провадження переривається з метою проведення процедури медіації). Потім правовий спір передається на розгляд судді-медіатору адміністративного суду для проведення медіації. Медіатор проводить процедуру медіації в приміщенні суду під власну відповідальність. Організаційну підтримку в оформленні матеріалів справи надає йому канцелярія суду. Якщо медіація пройшла успішно, сторони подають спільно вироблене клопотання (відмова від позовних вимог, їх визнання або ж примирення сторін), після чого суддя, який розглядав дану справу, офіційно закриває провадження на підставі статей 121 та 157 КАС України. У разі, якщо учасники процесу або медіатор вважають, що медіація не дала результату, тобто є невдалою, матеріали справи повертаються до відповідного судді чи колегії суддів, яка й продовжує позовне провадження. Таким чином, цілком реально стверджувати, що така модель судової медіації в адміністративних судах України, як частини їх діяльності, є прийнятною і не вимагає змін законодавства у цій частині. Це підтверджується, зокрема, рядом положень КАС України. Водночас, поряд із закінченням позовного провадження, наприклад, шляхом прийняття постанови, Кодекс передбачає також й іншу можливість закриття провадження у справі, а саме на підставі відмови від адміністративного позову, визнання позовних вимог або примирення сторін. Визначений у ч. 3 ст. 11 КАС України принцип диспозитивності дістає своє відображення на всіх стадіях адміністративного провадження: 1) на стадії підготовки справи до судового розгляду – у ст. 112 (відмова від позову позивача, визнання позову відповідачем) та у ст. 113 КАС України (примирення); 2) під час судового розгляду справи – ч. 1 ст. 136 КАС України – відмова від позову та визнання позовних вимог, ч. 2 ст. 136 КАС України – примирення; 44

3) в апеляційному провадженні: ст. 193, 194 КАС України; 4) в касаційному провадженні: ст. 218, 219 КАС України. З огляду на принцип диспозитивності та його прояви на різних стадіях адміністративного процесу, ч. 1 ст. 122 КАС України про пришвидшення судового розгляду також не є перешкодою на шляху впровадження процедури медіації. Відповідно до цієї норми адміністративну справу потрібно розглянути і вирішити протягом розумного строку, але не пізніше двох місяців від дня відкриття провадження у справі. Як правило, вже на стадії підготовчого провадження можна встановити, чи характер спору дозволяє проводити медіацію у конкретній справі. Якщо такий спір за згодою учасників процесу передається на медіацію, суперечності зі ст. 122 КАС України не виникає, оскільки положення цієї статті стосуються виключно тривалості розгляду справи у судовому засіданні і не включають строку розгляду справи медіатором, тому що обидві сторони погодились відкласти провадження з метою проведення процедури медіації. Можливість взаємної домовленості сторін про зупинення провадження у справі забезпечує ч. 3 ст. 11 КАС України, згідно з якою кожна особа, яка звернулася за судовим захистом, розпоряджається своїми вимогами на власний розсуд. Не перешкоджають проведенню судової медіації і положення ч. 4 ст. 112 щодо відмови від адміністративного позову або його визнання та ч. 3 ст. 113 КАС України щодо примирення сторін, згідно з якими відмова від позову, його визнання чи умови примирення сторін не повинні суперечити закону або порушувати чиї-небудь права, свободи або інтереси. Ця норма, разом з відповідними діючими положеннями для підготовчої стадії й судового розгляду (ст. 136 КАС України), апеляційного (ст. 193 КАС України) й касаційного провадження (ст. 219 КАС України) ніяк не означає, що суд, у разі закриття провадження у 45

справі внаслідок успішної медіації на підставі відмови від позову, його визнання або шляхом прийняття, за взаємною згодою сторін, рішення про примирення, повинен ще раз проводити повну правову перевірку позову. Адже визнання позову, відмова та примирення є тими формами завершення публічно-правового спору, які, з одного боку, пришвидшують провадження у справі, а з іншого, – сприяють процесуальній економії та розвантаженню судів. Протилежне ж розуміння норм ч. 4 ст. 112, ч. 3 ст. 113, ст.ст. 136, 193 і 219 КАС України, а саме, що суд нібито повинен ще раз проводити повну правову перевірку позову, унеможливило б реалізацію таких завдань. Що стосується виконання досягнутих сторонами умов примирення, проблем не мало б виникати, оскільки угоду про результати медіації протоколює відповідний суддя чи судова колегія, що розглядають цю справу і вирішують за допомогою клопотання, поданого за згодою обох сторін у процесі судового розгляду справи. Діяльність судді як медіатора не суперечить положенням ст. 5 Закону України «Про статус суддів». Згідно з цією нормою суддя не може поєднувати свою роботу з будь-якою іншою оплачуваною діяльністю, за винятком наукової, викладацької та творчої. У випадку запровадження описаної вище судової медіації, не виникатиме проблем щодо дотримання цієї вимоги закону, адже суддя виконуватиме обов’язки медіатора у свій робочий час, без додаткової плати за це. Для цього доцільно доповнити ст. 5 названого Закону положенням про необхідність проведення відповідного навчання суддів та наявності підтверджуючого документа, які надавали б право реалізовувати судову медіацію. Окрім того, змінити розподіл справ у кожному суді зокрема таким чином, щоб урівноважити повноваження судді або декількох суддів, які виконуватимуть обов’язки суддів-медіаторів. Підсумовуючи, зазначимо, що процедура судової медіації в адміністративному судочинстві, як і було проаналізовано, є цілком прийнятною і може бути запроваджена із внесенням 46

окремих доповнень до чинного законодавства України у цій сфері. Необхідно буде лише провести навчально-просвітницьку роботу із представниками органів влади в частині навчання самих суддів-медіаторів, працівників апарату суду, а також частково переглянути навантаження кожного судді з метою вивільнення одного із них для заняття медіаційним судочинством.

4.2. ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ ПРИМИРЕННЯ ЗА КОДЕКСОМ АДМІНІСТРАТИВНОГО СУДОЧИНСТВА УКРАЇНИ

Поряд із медіацією, як самостійним способом вирішення публічно-правового спору в суді, що не знайшов свого відображення у чинному законодавстві України, КАС України надає сторонам право, за допомогою якого вони можуть безпосередньо впливати на кінцевий варіант судового рішення. Таким правом є примирення сторін в адміністративному судочинстві, як один із варіантів позасудового врегулювання публічно-правового спору на стадії розгляду справи у суді. Так у п. 3 ч. 1 ст. 157 КАС України зазначено, що провадження в адміністративній справі може бути закрите у зв’язку з примиренням сторін. Примиренням буде визнаватися повне або часткове врегулювання спору на основі взаємних поступок. При цьому, не можна ототожнювати примирення сторін з відмовою від адміністративного позову позивача чи визнанням адміністративного позову відповідачем. Врегулювати спір до початку судового розгляду справи – така основна мета проведення попереднього судового засідання, передбачена положеннями Кодексу. Саме на цьому засіданні суд має роз’яснити сторонам можливість скористатися диспозитивним правом на примирення. Для цього не є достатнім лише процитувати положення Кодексу про права сторін, що здійснює суддя перед початком попереднього судового засідання. Роль суду в цьому випадку має бути наближена до ролі медіатора – особи, що сприяє сторонам 47

самостійно врегулювати конфлікт, пропонуючи різні варіанти узгодження інтересів. Суд повинен роз’яснити сторонам можливості і переваги завершення справи на цьому етапі без активного втручання суду, якими, насамперед, є такі: 1) кожна сторона залишається задоволеною результатом, хоч він і буде компромісним, умови примирення виконуватимуть добровільно; 2) судові витрати залишаються мінімальними; 3) відносини перестануть бути конфліктними, після примирення сторони будуть готові співпрацювати надалі. Проте, на практиці завершення справи таким способом зустрічається вкрай рідко. Передусім це пов’язано з тим, що КАС України, на відміну від Цивільного процесуального кодексу України, не визначає прямого обов’язку суду проводити попереднє судове засідання, у зв’язку з чим суддя на власний розсуд вирішує питання про необхідність проведення такого засідання у кожній конкретній адміністративній справі. Приймаючи таке рішення, суддя виходить із того, чи є можливим вирішення конкретного публічно-правового спору шляхом примирення сторін. Однак, зважаючи на велику кількість справ, що перебувають на судовому розгляді, не в кожному з таких випадків попереднє судове засідання проводиться. Про такий стан справ свідчить не лише бездіяльність суду, а інколи і неправильна позиція органів публічної адміністрації, рішення, дії чи бездіяльність яких оскаржуються. Адже, як показує практика, такі органи вкрай рідко налаштовані на пошуки шляхів досягнення компромісу з фізичними та юридичними особами, а в окремих випадках, керуючись вказівками вищих органів, категорично заперечують протиправність своїх рішень чи діянь (навіть за наявності очевидних ознак їх протиправності) і більше того – мають тверду позицію здійснювати оскарження судових рішень, прийнятих не на їх користь, включно до суду касаційної інстанції. Безперечно, що у таких випадках про дієвість інституту примирення сторін в адміністративному судочинстві говорити передчасно. 48

Умови примирення сторін в адміністративному судочинстві фіксуються в ухвалі про закриття провадження у справі у зв’язку з примиренням сторін. На відміну від ухвали про визнання мирової угоди між сторонами у цивільному процесі, така ухвала не має обов’язкового характеру і не зобов’язує сторони виконувати досягнуті умови примирення, що фактично позбавляє доцільності її постановлення судом і викликає сумніви у дієвості та правильності цієї норми КАС України. На це додатково вказує ч. 4 ст. 113 Кодексу, яка, як санкцію за невиконання умов примирення однією зі сторін, передбачає лише поновлення судом провадження у справі за клопотанням іншої сторони. Від примирення необхідно відрізняти право позивача на відмову від адміністративного позову (яка може бути повною та частковою) та визнання позову відповідачем (буває також повним і частковим). Примиренням називаємо врегулювання спору на взаємних поступках сторін, до прикладу, коли позивач частково відмовляється від адміністративного позову, а відповідач визнає позов у решті заявлених позовних вимог. Як і примирення, використання таких прав сторонами допускається на всіх стадіях розгляду справи у суді до моменту винесення судового рішення. Проте, різними будуть процесуальні наслідки використання такого права для сторін. Так у разі часткового визнання адміністративного позову відповідачем і прийняття його судом може бути прийнята постанова суду про задоволення визнаних відповідачем позовних вимог відповідно до ст. 164 КАС України. У разі повного визнання відповідачем адміністративного позову і прийняття його судом, відповідно до ч. 3 ст. 112 Кодексу суд виносить постанову про задоволення позову. Натомість, в результаті повної відмови позивача від позову, суд приймає ухвалу про закриття провадження у справі відповідно до ч. 2 ст. 112 та п. 2 ч. 1 ст. 157 Кодексу. У разі ж часткової відмови позивача від адміністративного позову суд приймає ухвалу, якою закриває провадження у справі щодо частини позовних вимог. Не випадково законодавець закріпив в окремому 49

пункті ст. 157 Кодексу ще одну підставу для закриття провадження – примирення сторін. Згідно з ч. 3 цієї статті, не допускається повторне звернення з тією самою позовною заявою. Таке положення законодавця цілком виправдане щодо п. 2, в якому підставою для закриття провадження у справі визнається відмова від адміністративного позову. Проте, на нашу думку, не зовсім логічним і правильним є положення ч. 3 щодо примирення, оскільки, як вже зазначали, ухвала суду про закриття провадження у справі у зв’язку з примиренням сторін не має обов’язкового характеру, а це означає, що надалі можуть траплятися випадки невиконання досягнутих у ході розгляду справи поступок сторін, наслідком чого є можливість звернення особи з клопотанням до суду про поновлення розгляду справи з того моменту, на якому провадження було закрито.

4.3. АНАЛІЗ СУДОВОЇ ПРАКТИКИ РОЗГЛЯДУ ПУБЛІЧНОПРАВОВИХ СПОРІВ, ЯКІ ЗАВЕРШИЛИСЬ ПРИМИРЕННЯМ СТОРІН

Завданням цього розділу книги є розглянути та проаналізувати ці судові рішення, де сторонам вдалося досягти результату примирення, завершивши таким чином розгляд справи у суді. Для цього ми повинні з’ясувати, чи можна вважати судове примирення чи використання альтернативних способів вирішення публічно-правових спорів дієвим механізмом врегулювання в усіх категоріях справ. Так, відповідно до вже згадуваної Рекомендації Комітету Міністрів (положення якої стосується лише використання альтернатив судовому вирішенню справ), використання має бути або загальнодозволеною або дозволеною в окремих категоріях справ практикою, де такий спосіб вирішення спору є прийнятним. У КАС України немає положень, в яких би визначались категорії справ, що можуть бути завершені примиренням сторін. 50

Так, відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 17 КАС України, компетенція адміністративних судів поширюється на спори фізичних та юридичних осіб із суб’єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності. Що стосується оскарження нормативно-правових актів, дія яких зачіпає права, свободи, інтереси та обов’язки значного кола інших, окрім позивача у справі, осіб, на перший погляд здається, що про примирення не може бути й мови. Однак, його можна досягнути у випадку, якщо сторони погодяться на відшкодування шкоди, а позивач не наполягатиме на визнанні такого акта протиправним або нечинним. Можливий також й інший варіант, коли відповідач погодиться змінити нормативно-правовий акт законним способом чи визнати його таким, що втратив чинність, а позивач не наполягатиме на відшкодуванні завданої цим актом шкоди тощо20. Сторонам вдається швидше знайти компроміс при оскарженні індивідуальних актів. Як правило, умови домовленості зводяться до наступного: позивач, який заявляє про необхідність визнання акта нечинним і відмовляється відшкодувати заподіяну ним шкоду, таким чином звужує свої позовні вимоги, а відповідач погоджується з таким варіантом. Проаналізувавши судову практику з Єдиного Державного реєстру судових рішень21, можна зроботи висновок, що найчастіше сторони вдаються до використання права на примирення у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень, якими виступають органи місцевого самоврядування: 1. Позивач ОСОБА_1 звернувся з адміністративним позовом до Виконавчого комітету Красноперекопської міської Ради про визнання недійсним та відміни рішення 20 Кодекс адміністративного судочинства України: науково-практичний коментар: У 2 т. / За заг. ред. Р.О. Куйбіди. – К.: Книги для бізнесу, 2007. – Том 2. – С. 82-83. 21 http://www.reyestr.court.gov.ua.

51

Виконавчого комітету Красноперекопської міської Ради №142 «Про затвердження розміру квартирної плати за утримання будинків та прибудинкових територій», посилаючись на те, що це рішення є протиправним та прийняте з порушенням дійочого законодавства.22 У судовому засіданні сторони заявили клопотання про примирення, згідно з яким: – відповідач зобов’язується надалі не приймати рішень щодо затвердження тарифів на послуги ЖЕП без проведення суспільних (громадських) слухань і попереднього обговорення цього питання на сесії міської ради; протягом місяця опублікувати в газеті інформацію щодо проведення ЖЕП-ом перерахунку за попередній рік та проконтролювати включення ЖЕП, представників органів місцевого самоврядування і громадських організацій до складу комісії з приймання виконаних робіт з поточного та капітального ремонту житлового фонду; – позивач зобов’язаний протягом трьох місяців від дня підписання умов примирення надати ЖЕП список представників органів самоорганізації населення по будинках, включених в перелік на 2008 рік, для участі у прийнятті виконаних робіт з поточного і капітального ремонту. 2. ОСОБА_2 звернулася з адміністративним позовом до Фрузенської сільської ради про визнання незаконним рішення органу місцевого самоврядування, з огляду на те, що рішенням сільської ради від 18.06.2007 року йому було надано в користування земельну ділянку для ведення особистого селянського господарства в межах населеного пункту23. На виконання цього рішення він розпочав збір необхідних документів для виготовлення державного акту. Земельна ділянка знаходилася в занедбаному 22 Ухвала Красноперекопського міськрайонного суду Автономної Республіки Крим від 13 лютого 2008 року у справі №2а-29/08 // Єдиний державний реєстр судових рішень. – №1669274. 23 Ухвала Іванівського районного суду Херсонської області від 8 січня 2008 року у справі №2а-2/07 // Єдиний державний реєстр судових рішень. – №1304915.

52

стані, і він найняв техніку, за допомогою якої привів землю в нормальний стан. Однак, рішенням сільської ради від 02.08.2007 року йому було відмовлено у наданні в користування цієї земельної ділянки. Вважає, що таким чином були порушені його права, так як у рішенні не сказано, де воно приймалося, на сесії чи виконкомі; в констатуючій частині рішення вказані статті, які в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» відсутні; на засідання сільської ради його не запросили і рішення було прийнято без його згоди. Просить скасувати це рішення, як необгрунтоване та таке, що порушує його права. До початку судового засідання сторони подали клопотання про примирення сторін, згідно з яким відповідач зобов’язується на черговій сесії сільської ради скасувати своє рішення про відмову ОСОБІ_2 в наданні земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства в межах населенного пункту, а позивач – відмовитися від позовних вимог у справі і використати надану йому земельну ділянку за цільовим призначенням відповідно до вимог земельного законодавства. Часто на практиці трапляються випадки примирення сторін у справах про оскарження рішень органів виконавчої влади, зокрема, визнання рішень незаконними, скасування їх, зобов’язання до вчинення дій, визнання дії чи бездіяльності протиправною. Наприклад: 1. ОСОБА_1 звернулася з адміністративним позовом до Свалявського МРЕВ УДАІ в Закарпатській області про скасування рішення реєстраційно-екзаменаційного відділення державної автомобільної інспекції про відмову в реєстрації автомобіля та зобов’язання зареєструвати автомобіль24. Відповідно до заявленого клопотання про примирення сторін, відповідач проводить реєстрацію 24 Ухвала Свалявського районного суду Закарпатської області від 9 січня 2009 року у справі №2а-136/06, №2а-5/07 // Єдиний державний реєстр судових рішень. – №418880.

53

автомобіля, що належить позивачеві після сплати ним усіх встановлених законодавством платежів: саме відсутність цих платежів була підставою для відмови в реєстрації, оскільки умовою проведення реєстрації автомобіля є оплата всіх платежів, передбачених для даної категорії автомобілів. 2. В іншому випадку, з адміністративним позовом до суду звернулася ОСОБА_1, в якому просила визнати протиправними дії ДПА у Донецькій області, ДПІ у Пролетарському районі м. Донецька25. Предметом позову стала відмова у задоволенні заяви про надання довідки за формою №ВЗ для подання відповідному органові внутрішніх справ, щоб внести інформацію до паспорта громадянина України відмітки про наявність права здійснювати будь-які платежі без ідентифікаційного номера. У своїй позовній заяві громадянин просив визнати такі дії протиправними та зобов’язати Відповідача надати йому довідку. У судовому засіданні сторони подали спільну заяву з метою врегулювання спору на взаємних поступках. Позивач взяв на себе зобов’язання з’явитись до ДПІ у Пролетарському районі м. Донецька та надати всі необхідні документи для отримання довідки за формою №ВЗ, натомість Відповідач погодився виконати дії, про які просив у позовний заяві Позивач. 3. ОСОБА_1 звернулася до Барвінківської районної державної адміністрації Харківської області з адміністративним позовом, в якому просила визнати дії Барвінківської районної державної адміністрації Харківської області незаконними, скасувати розпорядження №506 від 13.10.2006 року «Про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок ПП ОСОБІ_3» та зобов'язати до: оголошення нового конкурсу на право оренди спірної 25 Ухвала Київського районого суду міста Донецька від 7 травня 2007 року у справі №2а-41/07 // Єдиний державний реєстр судових рішень. – 2152490.

54

земельної ділянки із земель державного резервного фонду26. У судовому засіданні представник позивача надав судові укладене та підписане примирення сторін з метою врегулювання спору на основі взаємних поступок, яке просив визнати, у зв’язку з чим закрити провадження у справі. У наслідку, при проведенні аукціону або укладенні договору оренди на земельні ділянки зі земель державного резервного фонду загальною площею 101,6 га, Барвінківська райдержадміністрація не візьме до уваги ту обставину, що розпорядженням №506 дозвіл на розробку технічної документації на дані земельні ділянки надавався лише ПП ОСОБІ_3. Отже, примирення, як один із способів вирішення публічно-правового спору, є ефективним при оскарженні індивідуального адміністративного акта. Прикладом останнього можуть бути справи щодо оскарження рішень органів публічної адміністрації про відмову у видачі дозволів, ліцензій тощо: 1. Позивач ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Виконкому міської ради про визнання незаконним та скасування рішення про відмову в наданні дозволу на розміщення торгівельного кіоску СПД ОСОБА_1, і зобов’язати Виконком ради надати йому дозвіл на встановлення торгівельного кіоску по вул. Пушкіна та стягнути на його користь заподіяну моральну шкоду в розмірі 3000 грн27. У судовому засіданні сторони прийшли до взаємної згоди і подали суду клопотання про примирення, відповідно до якого: міська рада дає дозвіл на складання проекту землеустрою по відведенню земельної ділянки ОСОБІ_1 для розміщення та обслуговування торгівельного кіоску за адресою: АДРЕСА_1, а позивач ОСОБА_1 перераховує на рахунок міської ради плату за 26 Ухвала Харківського окружного адміністративного суду від 30 січня 2008 року у справі №2а-116/08 // Єдиний державний реєстр судових рішень. – 1607956. 27 Ухвала Красноармійського міськрайонного суду від 27 липня 2007 року у справі №2а-49/07 // Єдиний державний реєстр судових рішень. – №2488245.

55

оренду земельної ділянки під розміщення торгівельного кіоску за адресою: АДРЕСА_1. 2. СПД ОСОБА_1 звернулась до Державної служби туризму і курортів Міністерства культури і туризму України з адміністративним позовом про скасування наказу від 09.11.2007 року №23 про позбавлення позивача ліцензії28. Підставою для прийняття такого рішення Відповідачем стала відсутність у нього додаткох відомостей про місцезнаходження офісу позивача, тобто, даних про пролонгування терміну дії договору суборенди до кінця 2008 року. Позивач мала право оскаржити у строк, передбачений законом, даний наказ про позбавлення її ліцензії, але була неспроможна зробити це вчасно, оскільки копію наказу отримала несвоєчасно. У попередньому судовому засіданні від представників сторін надійшло клопотання на предмет примирення, відповідно до якого, Відповідач зобов’язувався в 10-ти денний термін від дня отримання копії ухвали суду про закриття провадження у справі у зв’язку з примиренням сторін скасувати наказ №23 від 09.11.2007 року щодо анулювання ліцензії НОМЕР_1, виданої ОСОБІ_1 на здійснення турагентської діяльності, та внести відповідні зміни до державного ліцензійного реєстру. Позивач зобов’язалася в 10-ти денний термін від дня скасування наказу усунути порушення ліцензійних умов здійснення турагентської діяльності, що стали підставою для анулювання ліцензії. На практиці часто є випадки, коли позивач у позовній заяві викладає декілька взаємопов’язаних вимог, які підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства. Так, наприклад, позовні вимоги можуть стосуватися оскраження рішення органу публічної адміністрації, а також відшкодування шкоди, заподіяної прийняттям такого 28 Ухвала Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 лютого 2008 року у справі №3/567 // Єдиний державний реєстр судових рішень. – 1479133.

56

рішення. Трапляються і звернення до суду з позовом про відшкодування заподіяної шкоди внаслідок прийняття протиправного рішення, при цьому позивач може і не просити суд визнати його протиправним та скасувати. 1. Позивач звернувся до суду з адміністративним позовом, в якому просив стягнути з державної виконавчої служби кошти на відшкодування шкоди, заподіяної внаслідок бездіяльності державного виконавця чи іншої посадової особи державної виконавчої служби в розмірі ..... грн., посилаючись на те, що 21.12.2006 року заступник начальника ДВС у м. Бориспіль та Бориспільському районі Київської області виніс постанову про повернення виконавчого документа № 1047 від 09.11.2005 року. У постанові зазначається, що однією з підстав припинення виконавчого провадження є те, що відповідно до наданих повідомлень реєструючих органів, будь-яке рухоме чи нерухоме майно не виявлено29. Проте ця обставина була визнана судом такою, що не відповідає дійсності, оскільки в матеріалах виконавчої справи відсутні як документи, що підтверджують факт звернення до реєструючих органів так і документи, що підтверджують факт відсутності у боржника рухомого чи нерухомого майна, а саме, будівель, земельних ділянок, автотранспорту тощо. Під час розгляду справи у суді сторони дійшли примирення, згідно з яким: позивач відмовляється від свого позову про відшкодування шкоди, заподіяної внаслідок бездіяльності державного виконавця чи іншої посадової особи державної виконавчої служби в розмірі .... грн., а відповідач, Державна виконавча служба у м. Бориспіль та Бориспільському районі Київської області, зобов’язується надати позивачеві документи про наявність у ТОВ «Олл Трейд» банківських рахунків і 29 Ухвала Бориспільського міськрайонного суду Київської області від 2 квітня 2007 року у справі №2а-297/07 // Єдиний державний реєстр судових рішень. – №1359078.

57

рухомого та нерухомого майна, а саме, будівель, земельних ділянок, автотранспорту тощо. 2. У липні 2005 року приватно-орендне підприємство «Мрія» звернулося до суду з адміністративним позовом до Дальницької сільської ради про визнання недійсним рішення № 26 від 14.06.2002 року, яким було припинено право користування земельною ділянкою площею 29,4 та 23,6 га у зв'язку з припиненням діяльності рибоколгоспу «Мрія» 30. Рішенням суду І-ої інстанції позов задоволено частково. Судове рішення мотивоване тим, що згідно зі статутом, наданим позивачем, рибосільськогосподарське приватно-орендне підприємство «Мрія», створене внаслідок реорганізації шляхом перетворення РСГКП «Мрія», є його правонаступником у повному обсязі і діє на підставі Законів України, тому, на думку суду, позивач є правонаступником і в частині права на земельну ділянку 58,9 га, що виникло на підставі Державного акта на право постійного користування І-ОД № 000795, виданого рибосільськогосподарському колективному підприємству «Мрія». Вимоги позивача щодо стягнення збитків у вигляді упущеної вигоди судом незадоволені, оскільки обставини даного спору свідчать про відсутність причинного зв'язку між збитками, які виникли у позивача, та вчиненням перешкод з боку відповідача в обробці спірних земельних ділянок. Рішенням суду апеляційної інстанції рішення суду І-ої інстанції було залишено без змін. Не погоджуючись із зазначеними судовими рішеннями, Дальницька сільська рада звернулася з касаційною скаргою до Вищого адміністративного суду України, в якій просила скасувати оскаржувані судові рішення, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права і направити справу на новий розгляд. Під час провадження справи у Вищому адміністра30 Ухвала Вищого адміністративного суду України від 20 квітня 2006 року у справі №2а-447/05 // Єдиний державний реєстр судових рішень. – №537265.

58

тивному суді України, у судовому засіданні сторони подали спільну заяву про врегулювання спору на взаємних поступках та надали колегії суддів Вищого адміністративного суду України клопотання про примирення, яке просять затвердити, та закрити провадження у справі. У результаті досягнутого примирення: – позивач виконує за власні кошти капітальний ремонт дитячого садка-школи в с. Санжійка Овідіопольського району, будинку культури с. Дальник, включаючи газифікацію та монтаж системи опалення, і доріг села Санжійка (вулиці Новоселів, Одеська, Підгірна) довжиною 2,5 км, протягом часу, встановленого Державними будівельними нормами, починаючи від дня прийняття судом ухвали про закриття провадження у справі у зв’язку з примиренням сторін; – відповідач визнає за Позивачем право землекористування в наступних розмірах при існуючому цільовому призначенні землі: площу земельної ділянки 29,4 га замінити на площу у 27 га, обмежену громадською забудовою с. Санжійка, хутором Леонідово, берегом Чорного моря та дорогою Санжійка-Грибівка; площу земельної ділянки 23,6 га – на площу у 6 га, яка складається з площі 3,1 га, обмеженої земельними ділянками приватного сектору і Домобудівельного комбінату «Захисник» та з площі 3 га, обмеженої земельними ділянками Домобудівельного комбінату «Захисник» і берегом Чорного моря. Відповідач зобов'язується не створювати перешкоди Позивачеві у здійсненні права поточного землекористування й оформлення землекористування на вищеузгоджені земельні ділянки та першочергово надавати на зазначені земельні ділянки необхідні рішення, дозволи та погодження. Відповідно до п. 2 ч. 2 ст. 17 КАС України, компетенція адміністративних судів поширюється на спори з приводу 59

прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення. У таких позовах вимоги про поновлення на службі, як правило, поєднуюються із вимогами про відшкодування шкоди, заподіяної таким звільненням, та відповідно до ч. 2 ст. 21 Кодексу, їх також розглядають адміністративним судом. Із аналізу судових рішень в адміністративних справах така категорія справ є досить чисельною і, власне, ці спори часто закінчуються примиренням сторін. Як правило, позивач у позові заявляє декілька вимог, пов’язаних між собою, що дає обом сторонам можливість самостійно прийняти рішення, яке стосуватиметься не лише предмета адміністративного спору, але і прав та обов’язків сторін. Аналіз судової практики свідчить про можливість використання такого права сторін на всіх стадіях розгляду справи у суді. У таких категоріях справ, найчастіше, сторони досягають примирення під час розгляду справи у суді першої інстанції: 1. ОСОБА_1 звернулася до суду з адміністративним позовом до ДПА України в Закарпатській області про встановлення дати звільнення з роботи31. У судовому засіданні сторони надали суду клопотання про примирення, чим підтвердили факт досягнення домовленості між сторонами, в тому числі стосовно дати звільнення з роботи ОСОБИ_1. Відповідач зобов’язується протягом одного місяця з моменту отримання ухвали суду про закриття провадження у названій справі, видавши новий наказ, встановити дату звільнення з роботи позивача – 31.01.2005 року, а також здійснити перерахунок заробітної плати позивача без врахування отриманої вихідної допомоги, та вжити інших заходів, які стосуються питань звільнення працівника з роботи, передбачених чинним законодавством України. Позивач зобов’язується протягом одного місяця з моменту постановлення ухвали про закриття провадження у 31 Ухвала Мукачівського міськрайонного суду Закарпатської області від 23 липня 2007 року у справі №2а-418/07 // Єдиний державний реєстр судових рішень. – №2721570.

60

справі повернути ДПА у Закарпатській області всі грошові виплати, без врахування вихідної грошової допомоги, отримані позивачем протягом періоду роботи в ДПА у Закарпатській області – з 01.02.2005 року по 20.05.2005 року, зокрема, фактично отриману заробітну плату в розмірі 7941,96 грн. На вимогу відповідача зобов’язується надавати документи, необхідні для оформлення відповідних змін звільнення з роботи. Додатковими умовами прийнятої угоди про примирення сторін позивач і відповідач застрахували себе від негативних наслідків невиконання досягнутих домовленостей, зазначивши, що після виконання умов даного клопотання сторони не будуть мати жодних претензій один до одного стосовно предмету спору або будь-яких інших, з ним пов’язаних, тепер і в майбутньому. 2. ОСОБА_2 звернулася до адміністративного суду з позовною заявою до Військової частини А-3074, в якій просить поновити її на посаді техніка відділу, стягнути заробітну плату за 11 місяців у розмірі 8939,50 грн. та моральну шкоду в розмірі 2000 грн32. У судовому засіданні сторони подали клопотання про примирення, відповідно до якого позивачка зобов’язується не стягувати з відповідача заробітну плату за 11 місяців у розмірі 8939,50 грн. та моральну шкоду в розмірі 2000 грн, а відповідач – поновити позивачку на посаді діловода у відділ служби захисту інформації з урахуванням стажу за період з червня 2006 року до наступного часу. 3. ОСОБА_1 звернулася з адміністративним позовом до Руданської сільської ради Шаргородського району Вінницької області, в якому просила визнати дії ради протиправними і зобов'язати раду виплатити їй середній заробіток з 01.09 по 06.10.2006 року, одноразову грошову допомогу в розмірі 10-ти місячних посадових окладів та 32 Ухвала Харківського окружного адміністративного суду від 18 жовтня 2007 року у справі №2а-2209/07 // Єдиний державний реєстр судових рішень. – №1178995.

61

витрати на надання юридичної допомоги при зверненні в суд33. У судовому засіданні сторони зробили спільну заяву і надали судові укладену та підписану угоду про примирення, за умовами якої: – позивач, ОСОБА_1, відмовляється від позовних вимог в частині визнання дій ради протиправними та стягнення середньої заробітної плати, яку він одержував на посаді сільського голови, за період з 01.09 по 06.10.2006 року; – відповідач, Руданська сільська рада Шаргородського району Вінницької області, зобов'язується виплатити позивачеві одноразову грошову допомогу в розмірі 10-ти місячних посадових окладів у сумі 10000 гривень та 500 гривень за надання юридичної допомоги при зверненні в суд, із яких 4000 грн. – до 20.11.2007 року, 1000 грн. – до 31.12.2007 року, 5000 грн. – до 01.03.2008 року та 500 грн. до 01.04.2008 року. 4. ОСОБА_1 звернулася з адміністративним позовом до УМВС України про стягнення заборгованої грошової допомоги при звільненні в розмірі 14645 грн. 50 коп., та додаткової сплати відсотків відповідно до інфляції і 3 % річних за затримку невиплати34. У судовому засіданні сторони на основі взаємних поступків подали спільну заяву про примирення, за умовами якої детально визначено графік виплати заборгованої грошової компенсації на п’ять місяців у наступній формі: починаючи з 28.02.2009 року проводити позивачеві виплату по 3000 грн. щомісячно, а в червні 2009 року – суму 2645 грн. 50 коп. до повного погашення суми 14645, 50 грн. Як бачимо в останіх двох прикладах, сторонам вдалося досягти примирення, а також детально регламентувати процедуру і спосіб виконання вимог позивача. Подібно сторонами було досягнуто примирення і на стадії апеляційного провадження: 33 Ухвала Шаргородського районного суду Вінницької області від 10 жовтня 2007 року у справі №2а-2653/07 // Єдиний державний реєстр судових рішень. – №2841242. 34 Ухвала Снігурівського районного суду Миколаївської області від 16 січня 2009 року у справі №2а-9/09 // Єдиний державний реєстр судових рішень. – №273009.

62

ОСОБА_1 звернулася з адміністративним позовом до МВС України, УМВС України в Запорізькій області, в якому просила визнати незаконними дії Управління Міністерства внутрішніх справ у Запорізькій області щодо звільнення його зі служби органів внутрішніх справ в запас Збройних Сил України наказом №170 о/с від 05.05.2005 року, скасувати наказ та поновити його на посаді капітана міліції начальника Ленінського районного відділу Запорізького міського управління УМВС України в Запорізькій області35. Постановою суду І-ої інстанції позовні вимоги позивача були задоволені, накази обох відповідачів визнані протиправними та скасовані, а ОСОБУ_1 поновили на посаді начальника Ленінського районного відділу Запорізького міського управління Міністерства внутрішніх справ України. Не погодившись з постановою суду, Міністерство внутрішніх справ України подало апеляційну скаргу, в якій просило скасувати постанову та прийняти нову про відмову у задоволенні позовних вимог. Під час розгляду справи в суді апеляційної інстанції сторони подали клопотання про примирення, внаслідок якого була ухвала, постановлена судом, про закриття провадження у справі у зв’язку з примиренням сторін. Відповідно до умов примирення УМВС України в Запорізькій області скасовує накази №170 о/с від 05.05.2005 року та 116 о/с від 19.03.2007 року і видає наказ про поновлення ОСОБИ_1 в органах внутрішніх справ; ОСОБА_1 не претендує на поновлення його на посаді начальника Ленінського районного відділу Запорізького міського управління УМВС України в Запорізькій області. Є випадки, коли сторонам не вдається примиритися під час розгляду справи у суді першої та апеляційної інстанцій, а кінцеве рішення залишається неприйнятним для обох. 35 Ухвала Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 31 липня 2008 року у справі №2а-286/07 // Єдиний державний реєстр судових рішень. – №2393391.

63

За таких обставин можливим є примирення у касаційному оскарженні, в результаті чого Вищий адміністративний суд України постановляє ухвалу відповідно до ст. ст. 112, 113 КАС України: 1. ОСОБА_ 1 звернулася з адміністративним позовом до Генеральної прокуратури України, прокуратури Херсонської області, третьої особи на стороні відповідачів – Генерального прокурора України – про визнання незаконним та скасування наказу Генерального прокурора України про його звільнення з роботи, поновлення на займаній посаді та стягнення з Генеральної прокуратури України середнього заробітку за час вимушеного прогулу36. Позовні вимоги позивач мотивував тим, що наказ Генерального прокурора України про притягнення його до дисциплінарної відповідальності – звільнення з займаної посади – є незаконним, виданий з порушенням ст. 11 Дисциплінарного Статуту прокуратури України, без одержання від нього письмового пояснення перед застосуванням дисциплінарного стягнення. Викладені в зазначеному наказі факти неналежного виконання ним посадових обов’язків не відповідають дійсності, є необ’єктивними та упередженими. Він, працюючи в органах прокуратури з 1987 року і на даній посаді з 12.01.2000 року, сумлінно ставився до виконання службових обов’язків, за бездоганну роботу неодноразово заохочувався Генеральним прокурором України. Рішенням суду І-ої інстанції, залишеним без змін ухвалою суду апеляційної інстанції, в задоволенні позову ОСОБІ_1 відмовлено. І лише в процесі розгляду справи за касаційною скаргою позивача у Вищому адміністративному суді України, провадження у справі було закрито у зв'язку з примиренням сторін, відповідно до якого: – позивач визнає, що наказом Генерального прокурора 36 Ухвала Вищого адміністративного суду України від 20 лютого 2007 року у справі №2а-3419/06 // Єдиний державний реєстр судових рішень. – №537252.

64

України його було призначено на посаду строком на 5 років і цей термін повноважень закінчився, не заперечує проти звільнення його з названої посади з 12.01.2005 року за п. 2 ст. 36 КЗпП України, погоджується на суму втраченого заробітку в розмірі 79036 грн; – відповідач, Генеральна прокуратура України, скасовує оскаржуваний наказ, видає наказ про звільнення ОСОБИ_1 із займаної посади з 12.01.2005 року за п.2 ст. 36 КЗпП України у зв'язку з закінченням строку трудового договору та вносить відповідні зміни до трудової книжки, виплачує ОСОБІ_ 1 втрачений заробіток за час вимушеного прогулу в сумі 79036 грн. 2. ОСОБА_1 звернулася з адміністративним позовом до ДПА у Донецькій області про поновлення на роботі37. Постановою цього суду, залишеною без змін ухвалою суду апеляційної інстанції позовні вимоги ОСОБИ_1 задоволено частково, визнано протиправними та скасовано окремі положення наказу ДПА у Донецькій області, в решті позову відмовлено. У судовому засіданні при розгляді касаційної скарги у Вищому адміністративному суді України позивач та представник відповідача примирилися на таких умовах: позивач відмовляється від своїх позовних вимог про поновлення на роботі та відшкодування моральної шкоди, а ДПА у 10-ти денний термін своїм наказом вносить зміни до наказу ДПА України №2282 від 01.12.2005 року, згідно з яким підставою звільнення позивача з посади начальника інспекції визначається стаття 38 КЗпП України, а голова ДПА у Донецькій області у 3-денний термін від дня надходження з ДПА України наказу про внесення змін до наказу від 01.12.2005 року робить відповідний запис у трудовій книжці позивача. З огляду на приклади, робимо висновок, що сторони досить часто вдаються до примирення у спорах з приводу 37 Ухвала Вищого адміністративного суду України від 27 березня 2007 року у справі №2а-22080/06 // Єдиний державний реєстр судових рішень. – №1496173.

65

прийняття громадян на публічну службу, її проходження чи звільнення. Серед умов, на які сторони погоджуються, можна відзначити наступні: заміна підстав звільнення, відмова від компенсації за час вимушеного прогулу, згода на прийняття на роботу на іншій посаді тощо. Однак, на нашу думку, такі випадки були б чисельнішими, якщо б ухвала про закриття провадження у справі у зв’язку з примиренням сторін мала загальнообов’язковий характер, що не дозволяло б позивачеві думати про можливість невиконання органом публічної адміністрації прийнятого судом рішення. Відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 17 КАС України, компетенція адміністративних судів поширюється на спори між суб’єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень, а також спори, які виникають з приводу укладання та виконання адміністративних договорів. Порівняно з категоріями справ, що були розглянуті, вірогідність вирішення спору між двома суб’єктами владних повноважень шляхом примирення сторін є меншою, проте на практиці такі випадки все ж зустрічаються. Однак, аналізуючи матеріали конкретної справи, зрозуміли, що підставою для закриття провадження у справі стало визнання відповідачем позовних вимог, передбачене ст. 136 КАС України, а не застосування примирення сторін: 1. Рівненська митниця звернулася з адміністративним позовом до Відділу державної виконавчої служби Головного управління юстиції в Рівненській області про визнання протиправним рішення та скасування постанови від 03.10.2007 року38. До початку судового засідання на адресу суду від позивача надійшло письмове клопотання про закриття провадження у справі у зв’язку з примиренням сторін. У судове засідання представник відповідача не з'явився, натомість представник позивача підтримав заявлене клопотання та пояснив судові, що постановою 38 Ухвала Рівненського окружного адміністративного суду від 23 листопада 2007 року у справі №2а-1256/07 // Єдиний державний реєстр судових рішень. – №1193686.

66

начальника підрозділу примусового виконання рішень ВДВС Головного управління юстиції в Рівненській області від 20.11.2007 року скаргу Рівненської митниці від 19.11.2007 року задоволено, дії головного державного виконавця ППВР ВДВС Головного управління юстиції в Рівненській області при винесенні постанови про стягнення з боржника виконавчого збору від 03.10.2007 року визнано такими, що вчинені з порушенням норм Закону України «Про виконавче провадження», постанову про стягнення виконавчого збору від 03.10.2007 року в сумі 20,30 грн. скасовано. Таким чином, порушення прав та законних інтересів Рівненської митниці відповідачем усунуто і необхідність їх судового захисту відпала. Тому представник позивача просить постановити ухвалу про закриття провадження у справі у зв’язку з примиренням сторін. Окрім того, доцільно наголосити, що бажання примиритися повинні висловлювати обидві сторони, а на розгляд суду подавати спільне клопотання. Натомість у матеріалах наведеної справи є письмове клопотання про закриття провадження у справі у зв’язку з примиренням сторін, яке надійшло на адресу суду лише від позивача. Що стосується категорій справ, на які поширюється компетенція адміністративних судів, а це спори за зверненням суб’єкта владних повноважень у випадках, встановлених законом, а також спори щодо правовідносин, пов’язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму ( п.п. 4, 5 ч. 1 ст. 17 КАС України), не було виявлено матеріалів таких справ, які б завершувалися примиренням сторін. Це свідчить про те, що в обох цих випадках свобода дій сторін є обмеженою, а процедура такого звернення (спори за зверненням суб’єкта владних повноважень) або ж розгляду (виборчі справи) є чітко регламентована законодавством. Тому навіть за бажанням обох сторін, завершувати розгляд таких справ примиренням є практично неможливо. 67

Таким чином, аналізуючи судові рішення в адміністративних справах, приходимо до висновку, що сторони, хоч і не часто, все ж вдаються до використання примирення, як одного з можливих способів вирішення публічно-правового спору за ініціативою сторін, передбаченого положеннями КАС України. У результаті проведеного аналізу судових рішень, які завершились примиренням сторін, а це позитивний фактор, робимо висновок, що сторони найчастіше вдаються до використання такого диспозитивного права під час розгляду справи у суді першої інстанції. Однак, траплялися й матеріали справ, коли ухвала про закриття провадження у зв’язку з примиренням постановлялась і на стадії апеляції чи касації. За таких обставин, сторони, усвідомлюючи реальну можливість прийняття взаємовигідного рішення, розуміють, що їх чекатиме остаточне рішення у справі, яке вже не піддаватиметься оскарженню. А найважливішим є те, що спільно вироблене сторонами рішення, незалежно від стадії, на якій воно досягається, може не лише вирішити публічно-правовий спір, але й встановити порядок і спосіб його реалізації. Отже, примирення, безумовно, є одним із можливих варіантів вирішення публічно-правового спору в адміністративному суді без активного втручання суду при винесенні такого судового рішення, а це означає, що сторони самі мають право і можливість віднайти компроміс та втілити його у рішення, яке буде прийнятним для усіх.

4.4. СУДОВА ПРАКТИКА РОЗГЛЯДУ ПУБЛІЧНО-ПРАВОВИХ СПОРІВ, ЯКІ ЗАВЕРШИЛИСЬ ВІДМОВОЮ ПОЗИВАЧА ВІД АДМІНІСТРАТИВНОГО ПОЗОВУ ЧИ ЙОГО ВІДКЛИКАННЯМ

Як уже зазначалося, серед комплексу диспозитивних прав, якими сторони наділяються під час розгляду справи у суді, є право позивача відмовитися від адміністративного позову. Відповідно до ст. 157 КАС України, суд постановляє 68

ухвалу про закриття провадження у справі на підставі відмови позивача від адміністративного позову, якщо така відмова прийнята судом. Як наслідок, особа позбавляється права на повторне звернення з тією самою позовною заявою. Таким чином, ми вирішили з’ясувати, як часто позивач готовий відмовитися від заявленого позову (повністю чи частково), на якій стадії це найчастіше відбувається та які переваги і недоліки його використання у кожному конкретному випадку. Як свідчать матеріали судових справ, позивач найчастіше відмовляється від заявленого позову під час розгляду справи у суді І-ої інстанції. Рідше це відбувається на стадії апеляційного чи касаційного оскарження, однак і такі випадки у судовій практиці наявні. Назвати підстави, які б спонукали сторону до прийняття такого рішення складно, вони є різними, але як правило зводяться до наступних: – відповідач йде на поступки, виконує вимоги позивача, в результаті чого позовні вимоги перестають бути актуальними: 1. ОСОБА_1 звернулася з адміністративним позовом до Національного банку України про визнання нечинним пп. а) п. 1.12. глави І розділу І Положення про порядок отримання резидентами кредитів, позик в іноземній валюті від нерезидентів і надання резидентами позик в іноземній валюті нерезидентам, затвердженого постанови Правління Національного банку України №270 від 17.06.2004 року у редакції, викладеній постановою «Про внесення змін до деяких нормативно-правових актів Національного банку України» №235 від 22.06.2007 року39. Після відкриття провадження у справі, до суду надійшла відмова позивача від адміністративного позову у зв’язку з набранням 23.10.2007 року чинності постановою Національного банку України «Про внесення змін до деяких нормативно-правових актів Національного банку 39 Ухвала Окружного адміністративного суду міста Києва від 12 листопада 2007 року у справі №1/64 // Єдиний державний реєстр судових рішень. – №1165067.

69

України з питання отримання резидентами кредитів, позик в іноземній валюті від нерезидентів». Нова редакція постанови Національного банку України відповідає інтересам позивача, а його відмова не порушує прав сторін та третіх осіб, тому і була прийнята судом. 2. Державне підприємство «Готель «Спорт» звернулося з адміністративним позовом до Міністерства України у справах сім’ї, молоді та спорту про визнання протиправним і скасування наказу Міністерства України у справах сім’ї, молоді та спорту №744 від 27.02.2008 року “Про перевірку діяльності ДП «Готель «Спорт»40. У судовому засіданні представник відповідача надав судові завірену копію наказу від 24.03.2008 року №1162, згідно з яким оскаржуваний наказ від 27.02.2008 року №744 визнано таким, що втратив чинність. У зв’язку з цим представник позивача подав заяву про закриття провадження у справі. У цьому випадку відмова від позову має місце у зв’язку з визнанням оскаржуваного наказу таким, що втратив чинність. 3. Державне підприємство «Радомишльське лісомисливське господарство» звернулося із адміністратвиним позовом до Малинівської міжрайонної державної податкової інспекції, Управління Державного казначейства в Житомирській області про відшкодування сум податку на додану вартість в розмірі 262757, 00 грн. та стягнення процентів за прострочення такого відшкодування в сумі 13416,18 грн41. Заявою від 04.10.2006 року №994 позивач відмовився від позову в частині стягнення пені за несвоєчасне відшкодування сум податку на додану вартість у сумі 13416, 18 грн. Таку відмову було прийнято судом і в цій частині провадження у справі було закрито. 40 Ухвала Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 березня 2008 року у справі №1/60 // Єдиний державний реєстр судових рішень. – № 1711650. 41 Ухвала Вищого адміністративного суду України від 18 жовтня 2007 року у справі № 10/2362 // Єдиний державний реєстр судових рішень. – № К-6752/07.

70

4. Полтавська обласна громадська організація «Асоціація правників фармацевтичної галузі» звернулася з адміністративним позовом до Кабінету Міністрів України про визнання протиправними та скасування постанов від 10.09.2008 року №837 «Питання здійснення державного контролю якості лікарських засобів» та від 10.09.2008 року №827 «Про ліквідацію Державної служби лікарських засобів і виробів медичного призначення»42. Після відкриття провадження у справі позивач подав заяву про відмову від адміністративного позову, в якій зазначив, що у зв’язку з прийняттям 20.12.2008 року постанов Кабінету Міністрів України №1121 «Деякі питання державного управління у сфері контролю якості лікарських засобів» та №1122 «Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України», а також з фактичним припиненням діяльності інших органів державного контролю якості лікарських засобів і органу ліцензування обігу лікарських засобів Держлікінспекції, подальший розгляд справи є недоцільним. Суд прийняв таку відмову, оскільки вона не суперечить вимогам чинного законодавства, не порушує права та охоронювані законом інтереси інших осіб. 5. Державне підприємство «Авіаційний науковотехнічний комплекс імені О.К. Антонова» звернулося з адміністравтиним позовом до Кабінету Міністрів України про визнання недійсною постанови №428 від 14.03.2007 року «Про утворення державного авіабудівного концерну «Авіація України» у частині затвердження Статуту державного авіабудівного концерну «Авіація України», а саме визнати недійсним п.2. У судовому засіданні представник позивача звернувся до суду з клопотанням про відкладення справи до розгляду на засіданні Ради національної безпеки і оборони України питання з проблем розвитку вітчизняного авіабудування 42 Ухвала Окружного адміністративного суду міста Києва від 25 лютого 2009 року у справі №8/524 // Єдиний державний реєстр судових рішень. – № 3083064.

71

та стану виконання Державної комплексної програми розвитку авіаційної промисловості України 2010 року згідно з Указом Президента України №188/2008 від 03.03.2008 року «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 15.02.2008 року «Про Державний авіабудівний концерн «Авіація України». Ухвалою суду було зупинено провадження у справі до розгляду цього питання на засіданні Ради національної безпеки і оборони України43. 23.07.2008 року від позивача надійшло клопотання про поновлення провадження, а також заява про відмову від адміністравтиного позову. Суд ухвалив поновити провадження у справі, а в наступному судовому засіданні позивач підтримав свою заяву про відмову від позову, просив суд закрити провадження у справі, оскільки постановою Кабінету Міністрів України №589 від 02.07.2008 року Державне підприємство «Запорізьке машинобудівне конструкторське бюро «Прогрес» ім. Академіка О.Г. Івченко» виключено зі складу концерну. У наступному судовому засіданні позивач звернувся до суду з заявою, в якій зазначив, що постановою Кабінету Міністрів України від 30.10.2008 року №1014 «Питання державного авіабудівного концерну «Авіація України» було затверджено новий Статут Державного авіабудівного концерну «Антонов», що не містить спірних положень, які й були предметом виникнення спору у справі №8/164, позивач просив прийняти відмову від позову, у зв’язку з відсутністю предмету спору у справі. Суд встановив, що така відмова від позову не суперечить вимогам чинного законодавства, не порушує права та охоронювані законом інтереси інших осіб, а тому ухвалив її прийняти. 6. Блок Юлії Тимошенко – Виборчий блок політичних партій «Всеукраїнське об’єднання “Батьківщина», «Українська соціал-демократична партія», партія «Реформи і порядок» звернулися з адміністративним 43 Ухвала Окружного адміністративного суду міста Києва від 3 березня 2009 року у справі №8/164 // Єдиний державний реєстр судових рішень. – № 2942979.

72

позовом до Президента України про визнання незаконним Указу Президента України «Про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України VI скликання та призначення позачергових виборів» №911/2008 від 09.10.2008 року44. Під час розгляду справи до суду надійшло клопотання позивача про закриття провадження у справі у зв’язку з відсутністю предмету спору та відмову від адміністравтиного позову. Клопотання було мотивоване тим, що 20.10.2008 року Президент України Указом №952/2008 зупинив дію Указу від 09.10.2008 року №911/2008, у зв’язку з чим проведення виборів 07.12.2008 року є неможливим. Суд не знайшов підстав для відмови у задоволенні заяви про відмову від адміністративного позову, у зв’язку з чим прийняв таку відмову. 7. Товариство з обмеженою відповідальністю «Газета» звернулося з адміністративним позовом до Державного комітету статистики України щодо: – визнання незаконним, нечинним та скасування наказу відповідача від 02.11.2005 року №344 в частині встановлення щомісячного подання звіту про фінансові результати згідно з розділом 1 форми №1-Б; – визнання незаконним, нечинним та скасування пункту 2 наказу відповідача від 02.11.2005 року №344; – визнання незаконним, нечинним та скасування в частині встановлення щомісячного подання звіту про фінансові результати згідно з розділом 1 форми № 1-Б, пункт 2 Інструкції щодо заповнення форми державного статистичного спостереження № 1-Б «Звіт про фінансові результати і дебіторську та кредиторську заборгованість», затвердженої наказом відповідача від 18.11.2005 року № 370; – визнання незаконним, нечинним та скасування в частині подання звіту «Дебіторська та кредиторська 44 Ухвала Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 жовтня 2008 року у справі №2/433 // Єдиний державний реєстр судових рішень. – № 2510709.

73

забогрованість» розділу II форми № 1-Б станом на 1 січня, 1 квітня, 1 липня, 1 жовтня, пункт 3 Інструкції щодо заповнення форми державного статистичного спостереження № 1-Б «Звіт про фінансові результати і дебіторську та кредиторську заборгованість», затвердженої наказом відповідача від 18.11.2005 року №37045. Постановою суду І-ої інстанції в позові відмовлено. Не погодившись з прийнятою постановою, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просив постанову скасувати у зв’язку з неповним з’ясуванням судом обставин, що мають значення для справи, невідповідністю висновків суду обставинам справи, а також у зв’язку з порушенням норм матеріального і процесуального права та прийняти нову постанову, якою позов задовольнити повністю. Суд апеляційної інстанції своєю ухвалою відкрив апеляційне провадження, проте в судовому засіданні позивач заявив клопотання про зупинення апеляційного провадження до розгляду аналогічної справи №32/277 за адміністративним позовом ТОВ «Газета» до Державного комітету статистики України, Міністерства фінансів України про встановлення наявності (відсутності) компетенції суб’єктів владних повноважень, яка перебувала на розгляді в Печерському районному суді міста Києва. Позивач подав клопотання про відмову від адміністративного позову, повідомивши, що відповідачем скасовані оспорювані нормативно-правові акти, тому розгляд вимог вже втратив актуальність. Суд апеляційної інстанції прийняв відмову позивача від позову та закрив провадження у справі. – позивач розуміє свою помилку, тому і відмовляється від заявленого позову: Товариство з обмеженою відповідальністю «КК Рантьє» звернулося з адміністративним позовом до 45 Ухвала Київського апеляційного господарського суду від 2 березня 2009 року у справі № 48/334-а // Єдиний державний реєстр судових рішень. – № 3083499.

74

Державної комісії з цінних паперів і фондового ринку про визнання нечинними постанов Державної комісії з цінних паперів і фондового ринку №432-УМ від 07.10.2005 року та №433-УМ від 07.10.2005 року про накладення санкції за правопорушення на ринку цінних паперів46. Позов мотивовано тим, що накладення санкцій відбулося незаконно і необґрунтовано, оскільки позивач отримав ліцензії на здійснення професійної діяльності на ринку цінних паперів у ІІІ кварталі 2005 року, до цього часу він не мав права здійснювати і не здійснював професійної діяльності на ринку цінних паперів, тому не зобов’язаний був подавати відповідачеві адміністративні дані. Під час розгляду справи у суді позивач подав до суду заяву, в якій уточнив свої позовні вимоги у зв’язку з тим, що Рішенням Державної комісії з цінних паперів та фондового ринку від 23.11.2005 року №654 скасовано постанову про накладення санкцій за правопорушення на ринку цінних паперів від 07.10.2005 року №433-УМ та стосовно цього закрито справу у відношенні до позивача. З урахуванням цього, позивач, уточнивши свої позовні вимоги, виклав їх в такому вигляді: – визнати нечинною постанову №432-УМ від 07.10.2005 року про накладення санкцій за правопорушення на ринку цінних паперів; – стягнути з відповідача на користь позивача судові витрати. З огляду на це, суд задовольнив клопотання позивача, закрив провадження у справі в частині визнання нечинною постанови відповідача №433-УМ від 07.10.2005 року. 2. ВАТ «Житомирмолоко» звернулося з адміністративним позовом до Регіонального відділення Фонду Державного майна України у Житомирській області про визнання вимоги пільгових акціонерів ВАТ «Житомирмолоко» такими, що відповідають чинному 46 Постанова Господарського суду міста Києва від 4 квітня 2007 року у справі № 48/13-а // Єдиний державний реєстр судових рішень. – № 925357.

75

законодавству України. Суд І-ої інстанції такий позов не задовольнив, суд апеляційної інстанції вказане рішення скасував та позов задовольнив. У касаційній скарзі ТзОВ «Континіум-Укр-Ресурс» (третя особа на стороні позивача), посилаючись на порушення апеляційним судом норм матеріального права, просило постанову апеляційного суду скасувати та залишити в силі рішення суду І-ої інстанції47. У судовому засіданні представник позивача ВАТ «Житомирмолоко» подав судові письмову заяву, в якій просив провадження у справі закрити у зв’язку з відмовою від позову, оскільки незалежно від вирішення даної справи, виконати, на його думку, дане судове рішення буде неможливо. Представник відповідача та представник ТзОВ «Континіум-Укр-Ресурс» не заперечували проти закриття провадження у даній справі. Оскільки права та інтереси осіб, що беруть участь у справі, та будь-яких інших осіб відмовою від позову не порушуються. Таким чином суд вирішив заяву задовольнити та прийняти відмову від позову. 3. Товариство з обмеженою відповідальністю «Торгово-Промисловий фондовий регістр» звернулося з адміністративним позовом до Державної комісії з цінних паперів та фондового ринку про визнання недійсним рішення №21 від 11.01.2002 року48. Постановою суду І-ої інстанції, яка була залишена без змін ухвалою суду апеляційної інстанції у задоволенні позову відмовлено повністю. Не погоджуючись з такими судовими рішеннями, позивач звернувся з касаційною скаргою до Вищого адміністративного суду України з посиланням на порушення норм матеріального та процесуального права та просив скасувати зазначені судові рішення та ухвалити нове про задоволення позову. Однак, під час розгляду справи у касаційній інстанції, позивач подав заяву про відмову від 47 Ухвала Вищого адміністративного суду України від 23 березня 2006 року // Єдиний державний реєстр судових рішень. 48 Ухвала Вищого адміністративного суду України від 23 травня 2007 року у справі № К-20153/06 // Єдиний державний реєстр судових рішень. – № 914478.

76

адміністративного позову. Перевіривши матеріали справи, колегія суддів прийняла відмову від адміністративного позову позивача, рішення судів попередніх інстанцій визнала такими, що втратили законну силу, оскільки після їх ухвалення виникли обставини, які стали підставою для закриття провадження у справі, та й ці судові рішення ще не виконані. 4. Дочірнє підприємство Національної акціонерної компанії “Надра України”“Чернігівнафтогазгеологія” звернулося з адміністративним позовом до Міністерства охорони навколишнього середовища України, Державного комітету природних ресурсів України про визнання протиправною бездіяльності Державного комітету природних ресурсів України стосовно нерозгляду в установлений строк звернень позивача про видачу спеціальних дозволів, визнання недійсними спеціальних дозволів на користування надрами № 3334 та № 3335 від 01.07.2004 року та зобов’язання Міністерства охорони навколишнього середовища України видати позивачеві спеціальний дозвіл (ліцензію) на користування надрами, а саме, на промислову розробку (видобування газу та конденсату) Свиридівського та Мехедівсько – Голотовщинського газоконденсатних родовищ49. Постановою суду І-ої інстанції, залишеною без змін ухвалою суду апеляційної інстанції, позов задоволено частково: визнано недійсними спеціальні дозволи на користування надрами, видані Державним комітетом природних ресурсів України приватній компанії “Регал Петролеум Корпорейшн Лімітед”, а в решті – позов залишено без задоволення. Ухвалою Вищого адміністративного суду України ухвалені в справі рішення залишено без змін. Таке рішення суду не задовольняло інтересів приватної компанії “Регал Петролеум Корпорейшн 49 Постанова Верховного Суду України від 12 грудня 2006 року // Єдиний державний реєстр судових рішень.

77

Лімітед, у зв’язку з чим ними була подана скарга про перегляд за винятковими обставинами ухвали Вищого адміністративного суду України. Однак, у процесі перегляду справи, до Верховного Суду України надійшла заява ДП “Чернігівнафтогазгеологія” про відмову від адміністративного позову в частині визнання недійсними спеціальних дозволів на користування надрами № 3334 та № 3335 та закриття провадження в справі в цій частині. 5. Колегія суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України задовольнила таку заяву; ухвалу Вищого адміністративного суду України, ухвалу суду апеляційної інстанції та постанову суду І-ої інстанції в частині задоволення позовних вимог про визнання недійсними спеціальних дозволів на користування надрами № 3334 та № 3335 визнала такими, що втратили законну силу, провадження в справі в цій частині закрила. 5. Колегія суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України розглянула справу за винятковими обставинами за адміністративним позовом Піскуна Святослава Михайловича до Президента України про визнання незаконним Указу Президента України від 14.10.2005 року та поновлення його на посаді50. При розгляді справи за скаргою Піскуна С.М. на ухвалу Вищого адміністративного суду України, Піскун С.М. звернувся до Верховного Суду України зі заявою про відмову від адміністративного позову та закриття провадження у справі. Така відмова не суперечить закону і не порушує чиїх-небудь прав, свобод та інтерсів, у зв’язку з чим була прийнята, постановлені у справі рішення – скасовані, а провадження у справі – закрито. Окрім права на відмову позивача від позову, в адміністравтиному судочинстві позивачеві гарантується також 50 Ухвала Верховного Суду України від 19 лютого 2007 року // Єдиний державний реєстр судових рішень.

78

право відкликати позовну заяву. Про намір скористатися таким правом позивач подає до суду клопотання, незалежно від стадії розгляду справи у суді, наслідком чого є постановлення судом ухвали про залишення позовної заяви без розгляду. При цьому необхідно зазначити, що наслідки відкликання позову є «м’якшими» для позивача на відміну від відмови від позову. Це можливість звернення позивача з аналогічним позовом до адміністратвиного суду в загальному порядку, чого не може зробити позивач, який відмовився від заявленого позову. Правом на відкликання позовної заяви скористався позивач у наступній ситуації: 1. Відкрите акціонерне товариство «Укрнафта» звернулося з адміністративним позовом до Кабінету Міністрів України щодо визнання незаконною та скасування ч. 4 п. 13 постанови від 29.01.1999 року № 115 «Про затвердження Порядку встановлення нормативів збору за геологорозвідувальні роботи, виконанні за рахунок державного бюджету, та його сплавляння», якою зобов’язали платника-надрокористувача сплачувати авансові квартальні внески збору до 20 числа третього місяця звітного кварталу і до 20 числа місяця, наступного за звітним кварталом, у розмірі однієї третини суми збору, визначеної у попередньому розрахунку51. Під час судового розгляду справи у суді І-ої інстанції позивач подав клопотання про відкликання позовної заяви, відповідач та треті особи не заперечували проти залишення позову без розгляду. Керуючись, п. 5 ч. 1 ст. 155 КАС України, суд ухвалив залишити позовну заяву без розгляду.

51 Ухвала Окружного адміністративного суду міста Києва від 16 грудня 2008 року у справі №8/308 // Єдиний державний реєстр судових рішень. – № 2943344.

Витяги із нормативно-правових актів, які містять положення про можливість завершення розгляду справи у суді шляхом врегулювання спору за участю самих сторін

Господарський процесуальний кодекс України від 6 листопада 1991 року зі змінами (витяги) Стаття 78. Відмова позивача від позову, визнання позову відповідачем, мирова угода сторін Відмова позивача від позову, визнання позову відповідачем і умови мирової угоди сторін викладаються в адресованих господарському суду письмових заявах, що долучаються до справи. Ці заяви підписуються відповідно позивачем, відповідачем чи обома сторонами. До прийняття відмови позивача від позову або до затвердження мирової угоди сторін господарський суд роз’яснює сторонам наслідки відповідних процесуальних дій, перевіряє, чи є повноваження на вчинення цих дій у представників сторін. Мирова угода може стосуватися лише прав і обов’язків сторін щодо предмету позову. Про прийняття відмови позивача від позову або про затвердження мирової угоди сторін господарський суд виносить ухвалу, якою одночасно припиняє провадження у справі. У разі визнання відповідачем позову господарський суд приймає рішення про задоволення позову за умови, що дії відповідача не суперечать законодавству або не порушують прав і охоронюваних законом інтересів інших осіб.

81

Стаття 80. Припинення провадження у справі Господарський суд припиняє провадження у справі, якщо: 1) спір не підлягає вирішенню в господарських судах України; 1-1) відсутній предмет спору; 2) є рішення господарського суду або іншого органу, який в межах своєї компетенції вирішив господарський спір між тими ж сторонами, про той же предмет і з тих же підстав; 4) позивач відмовився від позову і відмову прийнято господарським судом; 5) сторони уклали угоду про передачу даного спору на вирішення третейського суду; 6) підприємство чи організацію, які є сторонами, ліквідовано; 7) сторони уклали мирову угоду і вона затверджена господарським судом. У випадках припинення провадження у справі повторне звернення до господарського суду зі спору між тими ж сторонами, про той же предмет і з тих же підстав не допускається. Про припинення провадження у справі виноситься ухвала, в якій мають бути вирішені питання про розподіл між сторонами господарських витрат, про повернення державного мита з бюджету, а також можуть бути розв’язані питання про стягнення штрафів, передбачених у пунктах 4 і 5 частини другої статті 83 цього Кодексу. Ухвалу про припинення провадження у справі може бути оскаржено.

82

Кодекс адміністративного судочинства України від 6 липня 2005 року зі змінами (витяги) Стаття 51. Права та обов’язки сторін 1. Крім прав та обов’язків, визначених у статті 49 цього Кодексу, позивач має право змінити підставу або предмет адміністративного позову, збільшити або зменшити розмір позовних вимог або відмовитися від адміністративного позову в будь-який час до закінчення судового розгляду. Позивач має право відмовитися від адміністративного позову й у суді апеляційної чи касаційної інстанції до закінчення відповідно апеляційного чи касаційного розгляду. 2. Крім прав та обов’язків, визначених у статті 49 цього Кодексу, відповідач має право визнати адміністративний позов повністю або частково, подати заперечення проти адміністративного позову. 3. Сторони можуть досягнути примирення на будьякій стадії адміністративного процесу, що є підставою для закриття провадження в адміністративній справі. 4. Суд не приймає відмови позивача від адміністративного позову, визнання адміністративного позову відповідачем і не визнає умов примирення сторін, якщо ці дії суперечать закону або порушують чиїнебудь права, свободи чи інтереси. Стаття 111. Попереднє судове засідання 1. Попереднє судове засідання проводиться з метою з’ясування можливості врегулювання спору до судового розгляду справи або забезпечення всебічного 83

та об’єктивного вирішення справи протягом розумного строку. 2. Попереднє судове засідання проводиться суддею, який здійснює підготовку справи до судового розгляду, за участю сторін та інших осіб, які беруть участь у справі. 3. Для врегулювання спору суд з’ясовує, чи не відмовляється позивач від адміністративного позову, чи не визнає відповідач адміністративний позов, і роз’яснює сторонам можливості щодо примирення. 4. Якщо спір не врегульовано у порядку, визначеному частиною третьою цієї статті, суд: 1) уточнює позовні вимоги та заперечення відповідача проти адміністративного позову; 2) з’ясовує питання про склад осіб, які братимуть участь у справі; 3) визначає факти, які необхідно встановити для вирішення спору і які з них визнаються сторонами, а які належить доказувати; 4) з’ясовує, якими доказами сторони можуть обґрунтовувати свої доводи чи заперечення, та встановлює строки для їх надання; 5) вчиняє інші дії, необхідні для підготовки справи до судового розгляду. 5. За заявою однієї зі сторін про неможливість прибуття до суду попереднє судове засідання може бути відкладено, якщо причини неприбуття будуть визнані судом поважними. 84

Стаття 113. Примирення сторін під час підготовчого провадження 1. Сторони можуть повністю або частково врегулювати спір на основі взаємних поступок. Примирення сторін може стосуватися лише прав та обов’язків сторін і предмета адміністративного позову. 2. За клопотанням сторін суд зупиняє провадження у справі на час, необхідний їм для примирення. 3. У разі примирення сторін суд постановляє ухвалу про закриття провадження у справі, у якій фіксуються умови примирення. Умови примирення не повинні суперечити закону або порушувати чиї-небудь права, свободи або інтереси. 4. У разі невиконання умов примирення однією із сторін суд за клопотанням іншої сторони поновлює провадження у справі. Стаття 156. Зупинення та поновлення провадження у справі 1. Суд зупиняє провадження у справі в разі: 1) смерті або оголошення в установленому законом порядку померлою особи, яка була стороною у справі, якщо спірні правовідносини допускають правонаступництво, а також ліквідації органу, злиття, приєднання, поділу, перетворення юридичної особи, які були стороною у справі, - до встановлення правонаступника;

85

2) необхідності призначення або заміни законного представника сторони чи третьої особи - до вступу у справу законного представника; 3) неможливості розгляду цієї справи до вирішення іншої справи, що розглядається в порядку конституційного, адміністративного, цивільного, господарського чи кримінального судочинства, - до набрання законної сили судовим рішенням в іншій справі; 4) звернення обох сторін з клопотанням про надання їм часу для примирення - до закінчення строку, про який сторони заявили у клопотанні. 2. Суд має право зупинити провадження у справі в разі: 1) захворювання особи, яка бере участь у справі, підтвердженого медичною довідкою, що перешкоджає прибуттю до суду, якщо її особиста участь буде визнана судом обов'язковою, - до її одужання; 2) знаходження особи, яка бере участь у справі, у відрядженні, якщо її особиста участь буде визнана судом обов'язковою, - до повернення з відрядження; 3) призначення судом одержання її результатів;

експертизи

-

до

4) наявності інших причин за обґрунтованим клопотанням сторони або третьої особи, яка заявляє самостійні вимоги на предмет спору, - до терміну, встановленого судом. 3. Суд не зупиняє провадження у справі у випадках, встановлених пунктами 1, 2 частини другої цієї статті, 86

якщо відсутня сторона чи через свого представника.

третя особа веде справу

4. Про зупинення провадження у справі суд постановляє ухвалу. Ухвала суду про зупинення провадження у справі може бути оскаржена. 5. Провадження у справі поновлюється за клопотанням осіб, які беруть участь у справі, або заініціативою суду, якщо відпадуть обставини, які були підставою для зупинення провадження. Про поновлення провадження у справі суд постановляє ухвалу. З дня поновлення провадження у справі перебіг процесуальних строків продовжується. Провадження у справі продовжується зі стадії, на якій воно було зупинено. Стаття 157. Закриття провадження у справі 1. Суд закриває провадження у справі: 1) якщо справу не належить розглядати порядку адміністративного судочинства;

в

2) якщо позивач відмовився від адміністративного позову і відмову прийнято судом; 3) якщо сторони досягли примирення; 4) якщо є такі, що набрали законної сили, постанова чи ухвала суду з того самого спору і між тими самими сторонами; 5) у разі смерті або оголошення в установленому законом порядку померлою особи, яка була стороною у справі, якщо спірні правовідносини не допускають 87

правонаступництва, або ліквідації підприємства, установи, організації, які були стороною у справі. 2. Якщо провадження у справі закривається з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої цієї статті, суд повинен роз'яснити позивачеві, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд таких справ. 3. Про закриття провадження у справі суд постановляє ухвалу. Ухвала суду про закриття провадження у справі може бути оскаржена. Повторне звернення з тією самою позовною заявою не допускається.

Цивільний процесуальний кодекс України від 18 березня 2004 року зі змінами (витяги) Стаття 175. Мирова угода сторін 1. Мирова угода укладається сторонами з метою врегулювання спору на основі взаємних поступок і може стосуватися лише прав та обов’язків сторін та предмета позову. 2. Сторони можуть укласти мирову угоду і повідомити про це суд, зробивши спільну заяву. Якщо мирову угоду або повідомлення про неї викладено в адресованій суду письмовій заяві сторін, ця заява приєднується до справи. 3. До ухвалення судового рішення у зв’язку з укладенням сторонами мирової угоди суд роз’яснює сторонам наслідки такого рішення, перевіряє, чи не обмежений представник сторони, який висловив намір вчинити ці дії, у повноваженнях на їх вчинення. 88

4. У разі укладення сторонами мирової угоди суд постановляє ухвалу про закриття провадження у справі. 5. Закриваючи провадження у справі, суд за клопотанням сторін може постановити ухвалу про визнання мирової угоди. Якщо умови мирової угоди суперечать закону чи порушують права, свободи чи інтереси інших осіб, суд постановляє ухвалу про відмову у визнанні мирової угоди і продовжує судовий розгляд. 6. Суд не визнає мирової угоди у справі, в якій одну із сторін представляє її законний представник, якщо його дії суперечать інтересам особи, яку він представляє. Стаття 205. Підстави закриття провадження у справі 1. Суд своєю ухвалою закриває провадження у справі, якщо: 1) справа не підлягає цивільного судочинства;

розгляду

в

порядку

2) набрали законної сили рішення суду або ухвала суду про закриття провадження у справі у зв’язку з відмовою позивача від позову або укладенням мирової угоди сторін, ухвалені або постановлені з приводу спору між тими самими сторонами, про той самий предмет і з тих самих підстав; 3) позивач відмовився від позову і відмова прийнята судом;

89

4) сторони уклали мирову угоду і вона визнана судом; 5) є рішення третейського суду, прийняте в межах його компетенції, з приводу спору між тими самими сторонами, про той самий предмет і з тих самих підстав, за винятком випадків, коли суд відмовив у видачі виконавчого листа на примусове виконання рішення третейського суду або повернув справу на новий розгляд до третейського суду, який ухвалив рішення, але розгляд справи у тому самому третейському суді виявився неможливим; 6) померла фізична особа, яка була однією із сторін у справі, якщо спірні правовідносини не допускають правонаступництва; 7) ліквідовано юридичну особу, яка була однією із сторін у справі. Стаття 206. Наслідки закриття провадження у справі 1. Про закриття провадження у справі суд постановляє ухвалу. 2. Якщо провадження у справі закривається з підстав, визначених пунктом 1 частини першої статті 205 цього Кодексу, суд повинен повідомити заявникові, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд таких справ. 3. У разі закриття провадження у справі повторне звернення до суду з приводу спору між тими самими сторонами, про той самий предмет і з тих самих підстав не допускається. Наявність ухвали про закриття провадження у зв’язку з прийняттям відмови позивача від позову не позбавляє відповідача в цій справі права на звернення до суду за вирішенням цього спору. 90

Стаття 209. Порядок ухвалення рішень та постановлення ухвал, їх форма 1. Суди ухвалюють рішення іменем України негайно після закінчення судового розгляду. 2. Рішення суду ухвалюється, оформлюється і підписується в нарадчій кімнаті суддею, а в разі колегіального розгляду - суддями, які розглядали справу. 3. У виняткових випадках залежно від складності справи складання повного рішення може бути відкладено на строк не більше ніж п’ять днів з дня закінчення розгляду справи, але вступну і резолютивну частини суд повинен проголосити в тому самому засіданні, в якому закінчився розгляд справи. Проголошені вступна і резолютивна частини рішення мають бути підписані всім складом суду і приєднані до справи. 4. Ухвали суду, які оформлюються окремим процесуальним документом, постановляються в нарадчій кімнаті, інші ухвали суд може постановити, не виходячи до нарадчої кімнати. 5. Ухвали суду, постановлені окремим процесуальним документом, підписуються суддею (суддями) і приєднуються до справи. Ухвали, постановлені судом, не виходячи до нарадчої кімнати, заносяться до журналу судового засідання. 6. Ухвали, постановлені в судовому засіданні, оголошуються негайно після їх постановлення.

91

7. Виправлення в рішеннях і ухвалах повинні бути застережені перед підписом судді. Стаття 210. Зміст ухвали суду 1. Ухвала суду, що постановляється як окремий документ, складається з: 1) вступної частини із зазначенням: часу і місця її постановлення; прізвища та ініціалів судді (суддів – при колегіальному розгляді); прізвища та ініціалів секретаря судового засідання; імен (найменувань) сторін та інших осіб, які брали участь у справі; предмета позовних вимог; 2) описової частини із що вирішується ухвалою;

зазначенням

суті

питання,

3) мотивувальної частини із зазначенням мотивів, з яких суд дійшов висновків, і закону, яким керувався суд, постановляючи ухвалу; 4) резолютивної частини із зазначенням: висновку суду; строку і порядку набрання ухвалою законної сили та її оскарження.

92

2. Ухвала, яка постановляється судом не виходячи до нарадчої кімнати, повинна містити відомості, визначені пунктами 3, 4 частини першої цієї статті. 3. Якщо ухвала має силу виконавчого документа і підлягає виконанню за правилами, встановленими для виконання судових рішень, така ухвала оформлюється з урахуванням вимог, встановлених Законом України “Про виконавче провадження”.

Матеріали за підсумками круглого столу на тему «Використання альтернативних підходів розв’язання конфліктів фізичних та юридичних осіб з органами публічної влади» та результатами анкетування від 22 жовтня 2008 року Круглий стіл був організований Центром досліджень місцевого самоврядування за підтримки Міжнародного фонду „Відродження”. На заході обговорювали питання про можливості використання альтернативних підходів до розв’язання спорів за участю фізичних та юридичних осіб з органами місцевого самоврядування та органами виконавчої влади. Зокрема, аналізували можливі способи врегулювання конфліктів громадян з органами публічної влади, як до моменту звернення в суд, так і під час вирішення справи у суді. Були проаналізовані такі способи вирішення конфліктів: переговори, фасилітація, посередництво. Особливу увагу зосереджували на медіації як основному способі вирішення конфліктів, аналізували практику використання таких способів законодавством зарубіжних держав, показали можливість їх реалізації в Україні. Окрема доповідь була присвячена питанню примирення сторін в адміністративному судочинстві. У ній розглянули основні аспекти примирення сторін під час безпосереднього вирішення справи в суді. В обговоренні активно брали участь представники органів судової влади та органів місцевого самоврядування (зокрема Львівської та Тернопільської міських рад), у тому числі й районних адміністрацій. Розглядали категорії справ, через які найчастіше виникають спори з громадянами, можливості їх вирішення у досудовому порядку завдяки використанню процедури медіації. До роботи на круглому столі також були залучені представники наукових установ і громадських організацій. 94

Дискусійним в обговоренні стало питання про можливість використання альтернативних способів вирішення спорів, зокрема медіації, саме в адміністративному судочинстві з урахуванням специфіки його завдання – захисту прав, свобод та інтересів фізичних та юридичних осіб у сфері публічноправових відносин. На прикладі застосування медіації в кримінальному та цивільному судочинствах проаналізували і перспективи її використання в адміністративному судочинстві. Під час роботи круглого столу провели анкетування учасників щодо вивчення можливостей застосування альтернативних підходів до розв’язання конфліктів фізичних та юридичних осіб з органами публічної влади. Анкета складалася з п’яти запитань: Чи було Вам відомо і в якому обсязі про альтернативні способи розв’язання конфліктів до сьогоднішнього круглого столу? Чи використовували Ви на практиці альтернативні способи розв’язання конфліктів? Якщо так, то які? Чи доцільно, на Вашу думку, використовувати альтернативні способи розв’язання конфліктів при вирішенні публічноправових спорів з органами місцевого самоврядування? На якому етапі вирішення публічно-правових спорів з органами місцевого самоврядування: досудовому чи судовому, Ви вважаєте, що альтернативні підходи до їх розв’язання можуть бути застосовані більш ефективно? Які б Ви відзначили переваги та недоліки використання альтернативних способів розв’язання конфліктів при вирішенні публічно-правових спорів з органами місцевого самоврядування? У результаті анкетування, в якому взяло участь 15 учасників круглого столу, було з’ясовано, що про альтернативні способи вирішення конфліктів знають усі з опитаних. Серед можливих називали такі способи як медіація, переговори, примирення, посередництво, фасилітація, третейські суди. Також згадали ювенальну юстицію та 95

відновлюване правосуддя, мирові угоди в цивільному судочинстві, а також зазначили про поширене використання вказаних методів в інших видах судочинства, таких як кримінальне та цивільне. Крім вищезгаданих основних способів вирішення конфліктів, назвали й таку, як спеціально створена комісія при органі місцевого самоврядування для розв’язання спірних питань. Прикладом останньої може бути діюча комісія з вирішення земельних спорів при Львівській міській раді. Активно обговорювали питання про можливість запровадження спеціального органу при органі місцевого самоврядування, завдання якого полягало б у співпраці між конфліктуючими сторонами з метою вирішення спору в досудовому порядку. Таким органом може стати Уповноважений міської ради з прав людини (міський омбудсмен), правовий статус якого повинен бути врегульований Статутом територіальної громади міста Львова. Усі учасники наголошували на такій обов’язковій ознаці даного органу як неупередженість. Під час роботи круглого столу порушували питання про можливість врегулювання процедури використання альтернативних способів вирішення спорів на локальному рівні, шляхом прийняття відповідного рішення органом місцевого самоврядування. Такий акт мав би визначати процедуру їх використання в адміністративному судочинстві та в інших видах судочинства. Про альтернативні способи вирішення спорів в адміністративному судочинстві та про їх використання ніхто з учасників не згадував. Це насамперед свідчить про те, що, по-перше, самі учасники спору не завжди знають про можливість використання права на альтернативні способи вирішення спорів, і, по-друге, суд не завжди сприяє цьому. Один із учасників згадав процедуру адміністративного оскарження, яка, безумовно, має ряд переваг над судовим способом захисту громадянами своїх прав, однак яку аж ніяк не можна вважати альтернатиним способом вирішення спорів. 96

Було зазначено, що перед застосуванням альтернативних способів необхідно чітко відокремити «медіаційні справи» від «немедіаційних». Такі критерії, як і сама процедура альтернативного вирішення спорів, мали б бути чітко визначені на законодавчому або ж локальному рівні. Що стосується часу, коли доцільно використовувати альтернативні способи вирішення спорів, основна частина опитаних вказала на досудовий етап, тобто час до моменту звернення особи з позовом до суду. У декількох анкетах зустрічалися відповіді про доцільність і можливість їх застосування на обох етапах, досудовому і судовому. Проте, якщо про можливість використання диспозитивного права сторін на примирення прямо передбачено у нормах Кодексу адміністративного судочинства України, то питання медіації в адміністративному судочинстві законодавець на даний час залишив поза увагою. Серед негативів, недоліків використання альтернативних способів розв’язання конфліктів були названі такі, як взаємопоступки і недосягнення бажаного результату повною мірою, а також їх ненадійність, у плані правових наслідків їх виконання. Крім того, це і сама неготовність чиновників, посадових і службових осіб органів місцевого самоврядування та органів державної влади йти на такі поступки, обмежене коло випадків можливого застосування таких способів та їх недостатнє правове врегулювання. Одним із недоліків було названо також і небажання самих громадян чи юридичних осіб звертатися до органів влади щодо використання альтернативних способів вирішення спорів. Серед переваг використання таких способів вказані: економія часу та витрат, зниження стресової напруги сторін, гнучкість самих альтернативних способів вирішення спорів, а також можливість впливу сторін на результат – кінцеве рішення у справі, безумовно, виступає важливим аргументом на користь використання таких способів. При цьому стосунки сторін із конфліктуючих можуть перейти у партнерські, що надасть можливість співпрацювати у майбутньому, а 97

досягнутий за спільною згодою результат буде прийнятним для обох. За підсумками круглого столу та проведеного анкетування, можна зробити висновок, що на сьогодні, в умовах значного навантаження на адміністративні суди, особливо актуальним стає питання про використання альтернативних підходів до вирішення конфліктів фізичних та юридичних осіб з органами публічної влади. Незважаючи на те, що з часу прийняття КАС України пройшло понад три роки, більшість громадян й досі не знають про передбачені ним можливості добровільного, шляхом взаємних поступок, вирішення спорів. Окрім того, доцільно говорити про медіацію і в адміністративному судочинстві, як про ще одну можливість врегулювання існуючого спору.

Результати опитування суддів та представників органів місцевого самоврядування Під час реалізації проекту було проведене опитування представників суду та органів місцевого самоврядування на предмет їх обізнаності у сфері можливих способів захисту порушених прав в адміністративному судочинстві. Об’єктами опитування були наступні структурні підрозділи органів влади: Суди: 1. Львівський апеляційний адміністративний суд 2. Львівський окружний адміністративний суд 3. Галицький районний суд м. Львова 4. Залізничний районний суд м. Львова 5. Личаківський районний суд м. Львова 6. Сихівський районний суд м. Львова 7. Франківський районний суд м. Львова 8. Шевченківський районний суд м. Львова 9. Володимир-Волинський міський суд

Органи місцевого самоврядування: 1. Львівська міська рада: 1.1. юридичне управління 1.2. управління комунальної власності 1.3. управління природних ресурсів та регулювання земельних відносин 1.4. управління житлово-комунального господарства 2. Районні адміністрації м. Львова: 2.1. Галицька районна адміністрація м. Львова 2.2. Залізнична районна адміністрація м. Львова 2.3. Личаківська районна адміністрація м. Львова 2.4. Сихівська районна адміністрація м. Львова 2.5. Франківська районна адміністрація м. Львова 2.6. Шевченківська районна адміністрація м. Львова 3. Юридичне управління Тернопільської міської ради 4. Юридичний відділ Володимир-Волинської міської ради Волинської області 99

Упродовж грудня 2008 року експертами проекту за участю студентів, волонтерів юридичної клініки ЛНУ імені Івана Франка було проведено опитування суддів місцевих загальних судів міста Львова, міста Володимир-Волинський та спеціалізованих адміністративних судів. Зокрема, це: Личаківський районний суд – 7 суддів (всього 10 суддів); Галицький районний суд – 9 суддів (10); Сихівський районний суд – 7 суддів (8); Франківський районний суд – 10 суддів (10); Шевченківський районний суд – 10 суддів (12); Львівський окружний адміністративний суд – 6 суддів (11); Львівський апеляційний адміністративний суд – 14 суддів (14); Володимир-Волинський міський суд – 1 суддя. Судді Залізничного районного суду міста Львова відмовилися від опитування, посилаючись на велику завантаженість роботою цілого суду та нестачу часу на виконання подібних завдань. Опитування полягало в заповненні суддями опитувальних листів. Можна сказати, що судді практично у всіх випадках неохоче ставилися до їх заповнення, і тому студентамволонтерам необхідно було заповнювати самостійно листи тією інформацією, якою ділилися судді та їх помічники під час виконання своєї роботи. Опитувальний лист складався із 12 запитань: 1. З яких категорій справ проводиться попереднє судове засідання? Який відсоток справ складають ті, у яких проводиться попереднє судове засідання порівняно зі загальною кількістю розглядуваних справ? 2. Чи ставиться передусім мета з’ясування можливості врегулювання спору до судового розгляду справи при проведенні попереднього судового засідання? 3. За яким критерієм суддя відбирає справи, у яких вважає необхідним проведення попереднього судового засідання? 100

4. Чи роз’яснює суд сторонам можливості щодо примирення під час попереднього судового засідання? Яким чином? 5. Як саме фіксується подання клопотання до суду від сторін на предмет примирення? 6. Який відсоток справ завершується шляхом прийняття ухвали суду про закриття провадження у справі у зв’язку з примиренням сторін? 7. У яких категоріях справ суд найчастіше зупиняв провадження у справі відповідно до п. 4 ч. 1 ст. 156 КАС України для надання сторонам необхідного часу для узгодження умов примирення? 8. Чи оголошувалася перерва під час попереднього судового засідання для визначення сторонами умов примирення? Як часто? 9. Чи траплялися ситуації, коли ухвала про закриття провадження в адміністративній справі у зв’язку з примиренням оскаржувалася? Як часто? 10. Чи траплялися випадки винесення ухвали про поновлення провадження у справі, коли умови примирення однією зі сторін не виконувалися? Як часто? 11. Чи доцільно було б, на Вашу думку, закріпити в КАС України положення, яке б передбачало примусове виконання умов примирення сторін в адміністративному процесі? 12. Чи застосовуєте Ви у своїй практиці Рекомендацію REC (2001) 9 Комітету Міністрів Ради Європи державамчленам стосовно альтернатив судовому вирішенню спорів між адміністративними органами влади та приватними особами від 5 вересня 2001 року?

Результати опитування Аналізуючи відповіді, спостерігаємо, що попереднє судове засідання проводиться у всіх категоріях справ. У деяких анкетах респондентів можна було знайти відповідь, що дуже рідко воно не проводиться, інші ж писали, що на розсуд суду, тому приблизно у 50-70 % справ від усіх розглядуваних судом, таке засідання проводиться. 101

При цьому слід зазначити, що в адміністративному судочинстві, відповідно до положень КАСУ, проведення попереднього судового засідання не є обов’язком, а правом суду (ст. 111). Водночас, законодавець, надаючи такий розсуд суду, не визначає критеріїв, якими повинен керуватися суд при прийнятті рішення у кожній конкретній справі – проводити таке засідання чи ні. Тому, на сьогодні, в умовах значного навантаження на суди, актуальним буде внесення змін до КАСУ в частині, що стосується визначення критеріїв у справах для проведення попереднього судового засідання. Внесення таких уточнюючих коректив у чинне законодавство зумовлює сама судова практика, оскільки законодавець чітко визначив мету проведення попереднього судового засідання: з’ясувати можливості врегулювання спору до судового розгляду справи або забезпечити всебічне та об’єктивне вирішення справи протягом розумного строку. Що стосується питання: чи ставиться передусім мета з’ясувати можливості врегулювання спору до судового розгляду справи, більшість з опитаних відповідали, що так. Хоча траплялися анкети, де судді вважали, що попереднє судове засідання – це лише формальність, і тому потрібно відбирати справи згідно з положеннями КАС України. Проте, такий підхід, на нашу думку, є хибним, оскільки, як вже зазначалось, сторони втрачають можливість скористатись своїми правами на попередньому судовому засіданні, і крім того Кодекс не називає таких критеріїв для відбору справ. Якщо ж суд вважає, що у конкретній справі є можливість врегулювати спір до судового розгляду справи, то попереднє судове засідання проводиться. У такому твердженні є логіка. Так, наприклад, у справах про вибори таке засідання не проводиться з метою економії часу. Проте, на нашу думку, проведення попереднього судового засідання не можна зводити лише до таких категорій справ. Що стосується роз’яснювальної роботи, що веде суд в частині комплексу прав, яким наділяються сторони в процесі судового провадження, то її проводять в усній 102

формі, як правило на попередньому судовому засіданні під час з’ясування прав та відношення сторін до позову. Однак, це зводиться до зачитування комплексу прав сторін (ст. 51 КАСУ), на що сторони рідко звертають увагу і часто навіть не розуміють, про що йдеться. Так, наприклад, що стосується права на примирення, суд повинен не лише зазначити, що сторони мають право ним скористатися під час всього розгляду справи, а й підкреслити його переваги та недоліки, а також наслідки, які можуть бути, в разі прийняття сторонами рішення про примирення. Тому, суд має підвести сторони до прийняття такого рішення, зваживши перед тим всі «за» і «проти», і лише після цього можемо говорити про бажання самих сторін скористатися цим правом. Навіть якщо сторони досягли примирення чи на попередньому судовому засіданні, чи вже під час судового розгляду, то проблемним на практиці є питання фіксації подання до суду клопотання від сторін на предмет примирення. На відміну від судового розгляду справи, під час якого ведеться журнал судового засідання і здійснюється фіксація за допомогою звукозаписуючих технічних засобів, на попередньому судовому засіданні такий журнал не ведеться, а за його наслідками рішення не приймається. В анкетах респонденти в основному відповідали, що таке клопотання обговорюється всіма учасниками процесу, а потім ухвалою суду долучається до справи. Якщо таке клопотання подається письмово, то про це роблять запис у журналі чи протоколі судового засідання (до 01.01.2008 року). Дехто з опитаних вважає, що таке клопотання необхідно фіксувати в журналі вхідної чи загальної кореспонденції. У ряді анкет зазначалося, що таке клопотання потрібно фіксувати в ухвалі про закриття провадження, де також мають фіксуватися власне самі умови примирення. Підсумовуючи, можна зазначити, що відповідно до ст. 133 КАСУ, клопотання осіб, які беруть участь у справі, суд вирішує негайно після того, як буде заслухана думка інших присутніх у судовому засіданні осіб, які беруть участь 103

у справі, про що постановляється ухвала. Тому, у будьякому випадку, ведеться журнал судового засідання чи ні, здійснюється звукозапис чи ні, таке клопотання повинно бути зафіксоване протокольною чи процесуальною ухвалою про його прийняття. Відсоток справ, які б завершувалися примиренням сторін у судовій практиці досліджуваних судів, є дуже низьким. Принаймні більшість респондентів зазначали, що такі випадки практично відсутні. Дехто відповідав, що такий відсоток, порівняно з іншими розглядуваними справами, коливається в межах 0,5 – 1 %. Проте, навіть при такому малому відсоткові, лише в Личаківському районному суді м. Львова змогли віднайти справу (№2-577/2006 р.), яка розглядалася за правилами КАС України і завершилася примиренням сторін. У цій заяві, позивачі звернулися з позовом до міської ради про визнання недійсною і скасування ухвали Львівської міської ради. Проте, під час розгляду справи у суді, сторони зуміли знайти компроміс і погодили схему встановлених та узгоджених меж земельної ділянки, що є в обмеженому користуванні (відповідно до оскаржуваної ухвали міської ради частина земельної ділянки надавалася у користування третім особам, які у справі виступали на стороні відповідача). Що стосується інших справ, які б завершувалися примиренням у судах, студенти так і не змогли віднайти. Правда, деякі з суддів відповідали, що такі ухвали постановляються, наприклад у справах про поновлення на публічній службі тощо. Проте, у Франківському районному суді м. Львова матеріали таких справ так і не змогли надати для ознайомлення та аналізу, мотивуючи своє рішення тим, що інформація є конфіденційною і розголошенню не підлягає. Що стосується наступних питань, то у зв’язку з порівняно малим відсотком справ, які б завершувалися примиренням сторін, відповіді на ці питання втратили свою актуальність. У відповідях зазначали, що у судовій практиці майже відсутні 104

випадки зупинення провадження у справі для надання сторонам необхідного часу для узгодження умов примирення, чи оголошення перерви під час попереднього судового засідання для визначення сторонами умов примирення. Респонденти зазначали, що якщо сторони і зважаться на компроміс, то таке клопотання про примирення вони будуть готові представити судові на черговому судовому засіданні. Із відповідей суддів також було з’ясовано, що ухвала про закриття провадження в адміністративній справі у зв’язку з примиренням у їх судовій практиці не оскаржувалася, і так само вони не пригадують випадків, коли необхідно було приймати ухвалу про поновлення провадження у справі, в разі невиконання умов примирення однією зі сторін. Практично усі опитані судді відповіли, що, на їх думку, доцільно закріпити в КАС України положення, яке б передбачало примусове виконання умов примирення сторін в адміністративному процесі, так як є у цивільному процесі в частині примусового виконання ухвали про затвердження мирової угоди. Така ухвала суду про закриття провадження у справі у зв’язку з примиренням сторін має подаватися для примусового виконання у виконавчу службу, оскільки це спонукало б сторони дотримуватися досягнутих домовленостей, в тому числі виконувати зобов’язання. І лише в одному з опитувальних листів ми знайшли відповідь, де внесення таких змін до КАС України вбачається недоцільним, при цьому жодної аргументації наведено не було. Зазначалося лише, що при невиконанні однією зі сторін умов примирення цілком обгрунтованим є порядок, встановлений ч. 4 ст. 113 КАСУ. На останнє запитання, чи використовують у своїй практиці судді Рекомендацію REC (2001) 9 Комітету Міністрів Ради Європи державам-членам стосовно альтернатив судовому вирішенню спорів між адміністративними органами влади та приватними особами, усі судді відповідали, що ні. Однак, про її наявність знали майже всі, про що свідчить перелічення 105

альтернативних способів, які є у даній Рекомендації. Таку ситуацію судді аргументували відсутністю необхідного законодачого регулювання названих питань, особливо, що стосується використання медіації у публічно-правовій сфері, а також системи гарантій примусового виконання досягнутих умов примирення. Безумовно, стимулом до цього має бути високий рівень правової свідомості самих громадян та публічних службовців. Другий блок поставленого завдання складало опитування працівників органів місцевого самоврядування Львівської, Тернопільської та Володимир-Волинської областей стосовно їх поінформованості про можливості використання та застосування альтернативних способів вирішення публічноправових спорів на практиці. Представникам цих органів було запропоновано відповісти на наступні питання з опитувального листа: 1. У яких категоріях справ громадяни найчастіше звертаються до суду, оскаржуючи рішення, дії чи бездіяльність даного органу? 2. Чи траплялися у Вашій практиці випадки закриття провадження в адміністративній справі у зв’язку з примиренням сторін під час попереднього судового засідання? Якщо так, то у яких категоріях справ? 3. Якими мотивами керується орган місцевого самоврядування (його посадова чи службова особа) при прийнятті рішення про примирення з громадянином при публічноправовому спорі? Чи може такими мотивами виступати: вказівка керівника, небажання судового розгляду справи тощо? 4. Чи Ви б скористалися правом на примирення сторін при вирішенні публічно-правового спору в адміністративному суді? У якому випадку? 5. Чи можливо, на Вашу думку, використовувати альтернативні способи вирішення конфліктів у публічноправових спорах? Якщо так, то які? 106

6. Чи бажали б Ви скористатися послугами незалежних осіб при вирішенні публічно-правового спору? 7. Чи можна, на Вашу думку, на рівні прийняття акта локального характеру закріпити можливість використання альтернативних способів вирішення спорів у місті Львові?

Результати опитування Одержані відповіді часом були діаметрально протилежні, проте в цілому можна зробити такі висновки. Категорії справ, з якими громадяни звертаються до суду, залежать безпосередньо від органу, до якого звертаються. Щодо районних адміністрацій, найпоширенішими є такі категорії справ: визначення часток (зі співвласниками квартири померлих спадкодавців у спільному майні тощо); визнання права власності (на земельну ділянку, будинок, квартиру); зобов’язання вчинити певні дії (переробити документи на будинок, зареєструвати добудоване приміщення тощо); продовження строків (для прийняття спадщини); справи, які стосуються самочинного будівництва (оскарження розпорядження про демонтаж самочинного будівництва, надання дозволів на самочинне будівництво тощо); справи про опіку та піклування (найчастіше оскарження неправомірного припинення обов’язків опікуна). Стосовно управлінь Львівської міської ради, то все залежить від компетенції конкретного управління. Наприклад, Управління житлово-комунального господарства: – визнання права власності на житло; – оскарження рішення про видачу ордерів; – про визнання аварійності будинків; – про повернення житла; – про скасування рішення визначення оператора паркування.

107

Управління природних ресурсів та регулювання земельних відносин: – щодо виділення земельної частки у власність; – про збільшення частки земельної ділянки; – оскарження бездіяльності даного органу щодо здійснення контролю за переданням земельних часток у користування. Юридичне управління: – справи, які виникають із земельних спорів; – про відмову в реєстрації малих архітектурних форм. Управління комунальної власності: – оскарження нормативно-правових актів чи актів індивідуальної дії у сфері управління комунальною власністю; – оскарження рішень даного органу про передачу в оренду майна комунальної власності територіальної громади м. Львова; – оскарження рішень про умови відчуження комунального майна; – про приватизацію майна комунальної власності. Звичайно, не кожній з вищеперелічених справ можна запропонувати альтернативний спосіб вирішення спору. У Рекомендації Комітету Міністрів Державам-членам стосовно альтернатив судовому вирішенню спорів між адміністративними органами та приватними особами зазначено, що в провадженнях in rem (стосовно самої речі), у якому оспорюється правомірність адміністративного акту, виявляється, що розв’язати спір спроможні лише суди, які можуть визнати акт адміністративного органу влади недійсним (п. 67). Абсолютній більшості працівників не траплялися випадки закриття провадження в адміністративній справі у зв’язку з примиренням сторін під час попереднього судового засідання. Лише один респондент зазначив справу, провадження в якій було закрито у зв’язку з примиренням сторін (справа щодо припинення обов’язків опікуна (піклувальника)); ще 108

один відповів, що примирення сторін під час попереднього судового засідання найчастіше відбувається у справах щодо вирішення побутових спорів, які мають невелику матеріальну цінність у разі їх задоволення. На запитання, що є мотивом при прийнятті рішення про примирення, здебільшого відповідали однотипно: закон, внутрішнє переконання, досягення згоди між сторонами, врахування інтересів обох сторін, а також основних принципів законодавства, таких як верховенство права, законність та рівність. І лише респонденди однієї з районних адміністрацій погодилися, що на практиці вказівка керівника або небажання судового розгляду може бути мотивом для прийняття рішення про примирення. Більшість опитаних працівників скористалася правом на примирення сторін при вирішенні публічно-правового спору в адміністративному суді у випадку наявності на те вказівки в законі, дотримання прав та інтересів інших осіб, узгодження своє позиції з керівництвом, а також у випадку застосування такого примирення на практиці. На їхню думку, право на таке примирення було б доцільно використовувати у справах про виплату заробітної плати працівникам, і таким чином уникати судової тяганини. Усі опитані працівники беззаперечно погодилися з тим, що використання альтернативних способів вирішення конфліктів у публічно-правових спорах є не тільки можливим, але й необхідним. Такими способами вони назвали примирення та переговори, у разі підтримки таких способів вирішення по всій вертикалі влади та наявності необхідного правового регулювання. Проте варто відзначити, що примирення не є альтернативним способом вирішення публічно-правового спору, і вже передбачене КАС України, тому така відповідь працівників може свідчити лише про їхню недостатню компетентність і необізнаність із законодавством. У більшості випадків працівники органів місцевого самоврядування були категорично проти можливості скористатися послугами незалежних осіб при вирішенні 109

публічно-правового спору, тобто виступали проти посередництва у вирішенні спорів. Представники цих органів вважають, що сторони самостійно можуть владнати спір. Мабуть, це зумовлено недовірою до незалежних осіб. На думку більшості, можливість використання альтернативних способів вирішення спорів у місті Львові не може бути закріплена на рівні прийняття акта локального характеру. Ті працівники, які визнали таку можливість, не бачать у прийнятті необхідності, оскільки кажуть, що це вже передбачено чинним законодавством, але на практиці не застосовується. На їхню думку, доцільніше було б запровадити механізми ефективного використання вже закріпленої норми в КАС України. Така відповідь, знову ж таки, свідчить про недостатню обізнаність працівників, оскільки чинним законодавством встановлена тільки можливість примирення, яку не можна вважати альтернативним способом вирішення публічно-правових спорів.

ЦЕНТР ДОСЛІДЖЕНЬ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ

ПРАКТИЧНИЙ ПОСІБНИК

ВИРІШЕННЯ ПУБЛІЧНО–ПРАВОВИХ СПОРІВ

Літературний редактор – Орися Лещишин Художній редактор – Наталя Валько

Підписано до друку 08.07.09 р. Формат 60х84/16. Папір офсетний 70г/м2. Друк офсетний. Умов. друк. арк. 6,51. Наклад 500 пр. Замовлення №

Друк: ПП “КОЛО” (Свідоцтво серії ДК № 498 від 20.06.2001 року) вул. Бориславська, 8, м. Дрогобич, Україна, 82100. Тел/факс: +380 3244 2-90-60, 3-87-32, ел. пошта: [email protected] [email protected]