Проблемы формирования институциональной и правовой среды для развития дистанционного образования в условиях реформирования системы образования

В редакции авторов

ПРОБЛЕМЫ ФОРМИРОВАНИЯ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОЙ И ПРАВОВОЙ СРЕДЫ ДЛЯ РАЗВИТИЯ ДИСТАНЦИОННОГО ОБРАЗОВАНИЯ В УСЛОВИЯХ РЕФОРМИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ ОБРАЗОВАНИЯ В.Е.Бочков, заведующий кафедрой «Экономика, менеджмент качества и инвестиций» Института дистанционного образования, кандидат технических наук, профессор Т.Н. Мартынова, юрисконсульт по нормативно-правовому обеспечению дистанционного образования Московского государственного индустриального университета С.А. Кочерга, начальник Управления кадрового и правового обеспечения Московского государственного университета статистики, экономики и информатики На необходимость создания инфраструктуры образования для развития «такой инновационной среды, которая поставит производство новых знаний «на поток» …» и на необходимость поддержки высших учебных заведений, «которые реализуют инновационные программы» обратил внимание в ежегодном Послании Федеральному Собранию Президент Российской Федерации В.В.Путин 10 мая 2006 года [1]. Разработка стратегии развития инновационной инфраструктуры профессионального образования на основе управления знаниями в образовательных учреждениях и в системе образования в целом связаны с рядом ключевых проблем в области формирования организационных процессов и механизмов: 1) создания новых знаний работниками в структурных подразделениях образовательных учреждений; 2) обеспечения обмена и использования знаний на разных уровнях структур образовательного учреждения и отраслевой организационной иерархии; 3) формирования и подержания базы знаний образовательного учреждения; 4) мотивации профессорско-преподавательского и других категорий персонала (например, административно-управленческого) к добровольному сотрудничеству при обмене знаниями. Мобильность современных общественных преобразований обуславливает острую актуальность задачи постоянного повышения квалификации даже для специалистов высокого уровня. Именно система непрерывного и открытого образования, главной составляющей которой является дистанционное обучение с использованием технологий e-learning, открывает возможности для удовлетворения возрастающих интеллектуальных потребностей. В настоящее время наблюдается все большая интеграция усилий в этой области не только представителей различных учебных заведений, но и разных государств. В образовании как нигде действует принцип «не закрытость и жесткая конкуренция, а сотрудничество и обмен знаниями и опытом», соблюдение которого обеспечивает формирование 1

коокурентной модели образовательного рынка и непременно обеспечит эффективное решение существующих проблем. В связи с актуальностью формирования эффективных механизмов развития инновационной инфраструктуры профессионального образования на основе процессов и механизмов управления знаниями, в системе образования можно выделить функции субъектов системы управления по иерархическим уровням: ¾ основные функции образовательного учреждения заключаются 9 в развитии знаний, создаваемых профессорско-преподавательским и другими категориями персонала с помощью организационных методов, 9 в формировании базы коллективного знания образовательного учреждения, доступной всем работникам и обучающимся; ¾ а основная функция общественно-государственных органов управления системой образования - в создании соответствующей институциональной инфраструктуры, социальных и экономико-правовых контекстов, способствующих обмену знаниями на разных уровнях организационной иерархии как внутри образовательных учреждений, так и вовне их – между субъектами социального коокурентного рынка образования и конкурентного рынка труда. Успешность выполнения образовательными учреждениями основных функций во многом определяется тем, насколько они обладают необходимым объемом прав. Последовательное сокращение объема прав и ограничение полномочий государственных и муниципальных учреждений образования произошло с принятием Бюджетного кодекса. Произошел переход к повышению финансовой дисциплины в планировании и расходовании бюджетных средств, казначейскому исполнению операций с бюджетными средствами, была принята новая, детализированная классификация бюджетных расходов, в соответствии с которой производится бюджетное финансирование учреждений и утверждение сметы их расходов, операции по внебюджетным доходам и расходам учреждений переведены на казначейское исполнение. Данная ситуация привела к тому, что государственные и муниципальные образовательные учреждения фактически выступают в условиях рыночных отношений как объекты публичного управления, зависящие от объемов бюджетносметного финансирования. Но финансирование образовательных учреждений по сметам осуществляется без увязки с результатами деятельности получателей средств, что не создает стимула к более рациональному использованию ресурсов, воспроизводит затратный тип хозяйствования. Сегодня можно выделить ряд факторов, повышающих актуальность законодательного обеспечения процессам развития образовательного пространства в России: ¾ Благополучие и безопасность государства, успехи и результаты его развития существенным образом стали зависеть от уровня образованности и интеллектуального потенциала его граждан. В ходе научно-технического прогресса эта зависимость возрастает. Это обстоятельство предъявляет высокие требования к законодательной организации условий для формирования институ2

циональной среды, устойчивого и управляемого развития сферы образования и образовательной среды. ¾ Созданы предпосылки для построения общего европейского образовательного пространства при сохранении особенностей и достижений национальных образовательных систем. Это означает, что Россия должна занять в этой системе свое место. Исходя из исторической роли России и ее потенциала это место предопределено - стать лидером в области не только подготовки профессионалов в различных отраслях деятельности, но и в создании мощных и устойчивых процессов развития сознания граждан. ¾ Развитые страны усиливают конкурентную борьбу за лидерство в мировой системе образования, что в современном обществе является одним из наиболее эффективных инструментов влияния на международные события. В связи с чем, необходимость участия отечественных образовательных учреждений в этой борьбе и в процессах развития различных взаимодействий образовательных систем обостряется, а формирование стратегических ресурсов обеспечения конкурентных преимуществ на международном рынке образования в виде современных образовательных технологий, образовательных сетей, актуализированного информационно-образовательного контента; которые позволяют осуществлять эффективное распространение академических фундаментальных теоретических знаний и практико-ориентированных деятельностных знаний при освоении различного вида образовательных программ, становиться наиболее актуальным. В связи с высокими темпами социально-экономического развития государства актуализируется значение принципа непрерывного образования граждан, предполагающего рост образовательного потенциала личности в течение всей жизни на основе использования системы государственных и общественных институтов и в соответствии с потребностями ее индивидов, корпоративных структур - социальных партнеров учреждений образования и общества в целом. Для каждого гражданина России вне зависимости от возраста, национальности и места проживания должны быть реализованы на практике реальные возможности получения необходимых знаний для обеспечения качественной жизнедеятельности на всех ступенях и уровнях образования: дошкольного; общего образования (начального, основного, среднего (полного)); профессионального образования (начального, среднего, высшего); дополнительного образования (для взрослых и детей); послевузовского профессионального образования (аспирантуры, докторантуры, повышения квалификации и профессиональной переподготовки). Законом Российской Федерации "Об образовании", определены основополагающие принципы формирования и развития отечественной системы образования: 9 непрерывность и преемственность процесса образования; 9 интеграция системы высшего и послевузовского профессионального образования Российской Федерации при сохранении и развитии достижений и

3

традиций российской высшей школы в мировую систему высшего образования; 9 конкурсность и гласность при определении приоритетных направлений развития науки, техники, технологий, а также подготовки специалистов, переподготовки и повышения квалификации работников; 9 государственная поддержка подготовки специалистов, приоритетных направлений научных исследований в области высшего и послевузовского профессионального образования. Развитие идей непрерывного образования в конце 20 века и возникновение в начале 21-го сетевой парадигмы образования обострили актуальность проблемы совершенствования системы профессионального образования, поставив ее в ряд проблем жизнеобеспечения граждан. Быстрые изменения в социальных и экономических отношениях в глобальном масштабе сегодня требуют создания особых нормативно-правовых условий для формирования в образовательных процессах гибких образовательных траекторий, обеспечения адекватной реакции системы профессионального образования на динамично изменяющиеся потребности личности, корпоративных структур предпринимательской среды, общества, экономики; придания образовательной среде открытого характера по отношению к новым образовательным технологиям, новым организационным решениям, к новым формам и методам реализации процесса образования. Дистанционные образовательные технологии стали рассматриваться как эффективное средство решения социально-экономических проблем в нашей стране в конце второй половины прошлого столетия. Начиная с конца восьмидесятых - начала девяностых годов экономическая ситуация складывалась таким образом, что значительная часть жителей разных достаточно отдаленных регионов, желавших поступить в столичный вуз, не имели возможности это сделать в связи с тяжелым материальным положением. Это обстоятельство способствовало фактическому ограничению конституционных прав граждан России, которые заключаются в обеспечении гарантий каждому гражданину права на получение образования на конкурсной основе в любом государственном или муниципальном образовательном учреждении России. В начале 90-х годов прошлого столетия, учитывая реальные тенденции развития мировой системы образования, ряд прогрессивных российских вузов вплотную подошли к осознанию необходимости внедрения в образовательный процесс дистанционных образовательных технологий. Одним из первооткрывателей в этой области был негосударственный вуз Международный институт менеджмента "ЛИНК", который в 1992 году на практике использовал Британский опыт организации учебного процесса по дистанционной технологии, возникший на основе обобщения, развития и совершенствования практики заочного обучения советской высшей школы в первой половине - средине 20-го столетия. Он в течение полугода организовал региональную сеть центров дистанционного обучения в 15 российских городах. 4

В связи с этим, необходимо остановиться на опыте применения технологий дистанционного обучения в Российской Федерации, которые стали востребованными в силу сложившейся к началу 90-х годов социальной обстановки в стране. Проведенный в это время мониторинг рынка образовательных услуг в регионах России показал следующую картину [2]: 9 не менее 36,5 млн. российских граждан в возрасте от 18 до 45 лет (более трети взрослого населения) имели актуализированные образовательные потребности; 9 из них более половины хотели бы получить профессиональное образование; 9 около половины нуждались в получении дополнительного образования, в том числе, профессиональная переподготовка по направлениям и специальностям высшего образования была необходима почти 2 миллионам человек ежегодно. 9 более 70% были бы готовы в той или иной мере оплачивать свое обучение. Происходящие структурные изменения в экономике, социальной и политической жизни в период 1993-2000 г.г. требовали переподготовить по всем направлениям технического, гуманитарного и социально-экономического профессионального образования около 40 млн. человек. Примерно 2/3 взрослого населения страны до 1997 г. не были охвачены никакими формами дополнительного образования. В этой непростой ситуации с получением образования, особенно высшего, находились наши соотечественники в странах СНГ и Прибалтики. Эти проблемы усугубляются такими традиционными для России факторами, как рассосредоточенность по обширным территориям контингента, нуждающегося в обучении, и неравномерность территориального распределения учебных заведений высшего и среднего профессионального образования. Начиная с 1994 года, активная работа российских государственных вузов проводиться в направлении целенаправленного использования в учебном процессе дистанционных образовательных технологий в качестве организационного инструментария решения конкретных задач. Такие задачи были поставлены, например, постановлением Правительства Российской Федерации от 31 августа 1994 г. №1064 «О мерах по поддержке соотечественников за рубежом», приказом Госкомвуза России от 25.10.94 г. №1048 «О программе заочного обучения соотечественников» и другими более поздними приказами. Функции головного вуза по организации заочного (дистанционного) обучения специалистов из числа лиц русскоязычного населения за рубежом в октябре 1994 года были возложены Госкомвузом России на Московский автомобилестроительный институт (ныне Московский государственный индустриальный университет – ГОУ МГИУ). В тоже время существующая в России система профессионального образования даже теоретически не была способна удовлетворять образовательные потребности в таких объемах. Так, в результате высокого конкурса в высшие учебные заведения каждый год около 1,5 млн. абитуриентов оставалось за пределами высшей школы. Имела место и неудовлетворенность населения качест5

вом образования. Сравнительный анализ охваченности населения высшим образованием на тот период времени в некоторых странах, близких к России по ряду геополитических параметров, показывал: ¾ дипломированные специалисты в Японии составляли 40% населения, ¾ в Финляндии - около 20%, ¾ в России - 7,6%. Предстоящий переход для развитых стран в ХХI веке к постиндустриальному, информационному обществу в качестве одной из предпосылок предполагает, что не менее 40-50% населения страны должны обладать высшим профессиональным образованием. Таким образом, в тот период времени для России существовала глобальная проблема расширения доступа населения к получению высшего профессионального образования. С другой стороны, в 60-е годы ХХ века в индустриально развитых странах началась настоящая революция в области информатизации и коммуникаций, которая подготовила их переход по существу в новую цивилизационную эпоху информационное общество или, как его сейчас называют, - общество знаний. Этот переход потребовал разработки новых подходов к управлению и развитию системы образования, в основе которых можно обозначить следующие базовые положения: ¾ обеспечение открытости для всех желающих повысить свой образовательный ценз вне зависимости от социального и имущественного положения, места жительства, возраста и других обстоятельств; ¾ гибкость в выборе содержания, форм и продолжительности образовательного процесса, учитывающая индивидуальные особенности и потребности каждого обучающегося; ¾ фундаментализация образования. Как видно из приведенных принципов реформирования системы образования, которые обуславливают переход к информационному обществу, система должна существенно отличаться от традиционной. Поэтому вторая важная проблема российского образования заключалась в осуществлении перевода системы образования на качественно новый уровень, связанный с комплексной информатизацией всех ее компонентов и изменением организационных, дидактических и материально-технических основ действующей образовательной системы. Верно оценив перспективы применения дистанционных образовательных технологий в российской системе образования, Коллегия Госкомвуза России приняла решение от 09.06.1993 г. “О создании системы дистантного образования в Российской Федерации”. В этом решении, в частности, отмечалось: • «существует значительное число исследовательских и образовательных структур, которые имеют разработки программного обеспечения дистанционного образования;

6

• сеть образовательных учреждений дистантной формы, в которых используются новейшие технические средства и информационные технологии для доставки учебных материалов и информации непосредственно потребителю независимо от его местопребывания, должна стать неотъемлемым элементом системы высшего образования России; • широкомасштабная система дистанционного образования может быть эффективной только при определенном уровне централизации ее основных структурных элементов и сочетании такой централизации с самостоятельностью ее региональных центров, поэтому данная система должна иметь общегосударственный характер и управляться через Госкомвуз России; • в качестве базы формирования дистантного образования может быть выбрано заочное образование, популярность которого в стране не уменьшается; • новую дистантную форму обучения целесообразно осуществлять параллельно, предоставив ей и традиционной форме заочного обучения условия естественного соревнования». В этом решении Коллегии следует выделить важное положения о централизованном характере управления системой дистанционного образования и введение новой формы обучения - дистантной. Таким образом, ещё в 1993 году Госкомвуз России принял решение о необходимости введении дистанционной формы получения образования, которая должна была реализовываться в рамках единой системы дистанционного образования. К сожалению, на уровне федерального образовательного законодательства этого не произошло и спустя почти полтора десятилетия. Именно с 1994 года ряд вузов России (МЭСИ, СГИ, МГИУ, МИМ «ЛИНК», МГУ, МГОУ, МПГУ, МГСУ, МАИ (ТУ), СЗГЗТУ, СПГАСиЭ, ТГУ, ЧГУ, ЮРГУ, ДГУ, МИБиУ, ММАП, МГУС и др.) начинают разворачивать практическую работу в городах на территории Российской Федерации и государств, бывших республик Советского Союза (на территории стран СНГ и Прибалтики): создается достаточно солидная учебно-методическая база, организуются зарубежные территориально-обособленные структурные подразделения и совместные образовательные учреждения. Программа развития российской системы дистанционного образования была более широко и развернуто представлена в Концепции единой системы дистанционного образования. Концепция создания и развития единой системы дистанционного образования разрабатывалась в соответствии с постановлением Госкомитета России по высшему образованию от 31.05.1995 г. №6 “О состоянии и перспективах создания единой системы дистанционного образования в России”. Ее основные положения формулируются следующим образом: «Концепция создания и развития единой системы дистанционного образования основана на высокой социальной значимости дистанционного образования, учете сформировавшихся потребностей в нем и наличия у России необхо7

димого кадрового педагогического, научно-технического и научнометодического потенциала и финансовых возможностей. Под дистанционным образованием в настоящей концепции понимается комплекс образовательных услуг, предоставляемых широким слоям населения в стране и за рубежом с помощью специализированной информационнообразовательной среды, базирующейся на средствах обмена учебной информацией на расстоянии (спутниковое телевидение, радио, компьютерная связь и т.п.). Важно подчеркнуть, что в данной концепции дистанционное образование рассматривается как одна из форм непрерывного образования, которая призвана реализовать права человека на образование и получение общественно апробированной информации в виде научных знаний. В качестве главных целей создания системы дистанционного образования определялись следующие: ¾ «предоставление школьникам, студентам, гражданским и военным специалистам, безработным, самым широким кругам населения в любых районах страны и за ее рубежами равных образовательных возможностей, ¾ повышение уровня образования за счет более активного использования научного и образовательного потенциала ведущих университетов, академий, институтов, лидирующих отраслевых центров подготовки и переподготовки кадров, центров повышения квалификации, других образовательных учреждений». Система дистанционного образования позволяет реализовать как основные образовательные программы различного уровня, так и программы дополнительного образования. Единая система дистанционного образования не является антагонистичной по отношению к существующим очным и заочным системам обучения. Она естественным образом интегрируется в эти системы, совершенствуя и развивая их, способствует усилению интеграции разнообразных образовательных структур и развитию непрерывного образования граждан. За счет создания мобильной образовательной среды и сокращения удельных затрат на одного обучаемого в 2-3 раза в сравнении с традиционными системами образования система дистанционного образования обеспечит принципиально новый уровень доступности образования при сохранении его качества. Дистанционное образование является очень перспективной формой образования для широких слоев населения России в XXI веке. Прошедший в 1996 году в Москве Конгресс ЮНЕСКО подтвердил, что многие страны видят дальнейшее развитие национальных образовательных систем в направлении использования и развития дистанционных образовательных технологий. Учитывая упомянутые обстоятельства, Министерством образования Российской Федерации в июле 1997 года по инициативе столичных вузов (МЭСИ и СГА) было принято решение о проведении эксперимента в области дистанционного обучения в сфере профессионального образования. Цель этого эксперимен8

та заключалась в обеспечении организационной и технологической отработки функционирования такой системы образования, в которой жители любого населенного пункта нашей страны и ближнего зарубежья могли бы получать образование в любом высшем учебном заведении России, не покидая пределы той местности, в которой они проживают. В дальнейшем к этому эксперименту присоединились ещё 16 учреждений высшего профессионального образования различных организационно-правовых форм из разных регионов России. Ряд вузов, начиная с 1998 года (МЭСИ, СГИ, МГИУ, МИМ «ЛИНК», ТГУ и др.), осуществляют ежегодные выпуски высококвалифицированных специалистов из числа русскоязычного населения по образовательным программам различного уровня и направленности, которые реализуются с применением дистанционных образовательных технологий на территориях постсоветского экономико-политического пространства. Качество подготовки этих специалистов неоднократно подтверждалось результатами Государственной итоговой аттестации и их успешным трудоустройством, как на территории этих стран, так и в других странах, в том числе ЕС. Вузам - участникам начатого Всероссийского эксперимента - приходилось действовать в "правовом вакууме", так как в этот период полностью отсутствовало нормативно-правовое регулирование дистанционных технологий обучения. До 5 апреля 2001 года1 действующие нормы образовательного законодательства не предусматривали даже возможности действий образовательных учреждений вне места своего нахождения, за исключением филиалов. Подготовка к подведению итогов эксперимента осуществляется, начиная с 2000 года, и завершается в июне 2002 года на Коллегии Минобразования России. Полученный различными образовательными учреждениями опыт в ходе эксперимента позволяет коллективно разработать серию предложений по изменению, дополнению и дальнейшему совершенствованию российской нормативно-законодательной базы в направлении легализации инновационных моделей организации обучения и новых образовательных технологий на основе конструктивного сочетания различных дистанционных образовательных технологий, широкого применения информатизации и средств телекоммуникации. Пятилетний эксперимент позволил запустить процессы нормотворчества, которые в ближайшей перспективе должны привести в соответствие законодательные и нормативные акты, принятые в гражданско-правовом обороте, регулирующем сферу образования, c существующими реалиями, связанными с интенсивными эволюционными технологическими изменениями в сфере образования. Развитие открытого дистанционного образования на основе методов обучения, основанных на использовании современных технологических достижениях с высокой степенью охвата и дальнодействия, должно способствовать укреплению международных позиций России, поскольку под воздействием научнотехнического прогресса, образование становится инструментом взаимопроникновения не только знаний и технологий, но и различных форм капитала (и не 1

Дата утверждения Правительством Российской Федерации Типового положения об образовательном учреждении высшего профессионального образования (высшем учебном заведении) Российской Федерации.

9

только финансового, но и научного, интеллектуального и человеческого), инструментом ведения успешной конкурентной борьбы за рынки, в том числе, трудовых и интеллектуальных ресурсов при решении геополитических задач. Достоинства дистанционного образования становятся очевидными, а развитие системы открытого дистанционного образования приобретает особую актуальность для образовательной системы России под воздействием процессов, связанных с продолжением экономических реформ, выдвигающих новые требование к образованию, внедрением современных технологий образования, с ростом международной интеграции в образовании при усилении конкуренции на мировых рынках образования. Сегодня достаточно большое количество российских вузов различных организационно-правовых форм ведут образовательную деятельность с использованием дистанционных образовательных технологий, как на территории России, так и за рубежами нашей страны. Последнее, чаще всего, связано с предоставлением образовательных услуг благодаря использованию дистанционных образовательных технологий в тех или иных объемах совместно с зарубежными партнерами. Для проведения критического анализа российского нормативнозаконодательного обеспечения развития дистанционного образования и реализации экспортных возможностей образовательных учреждений, а также оценки правоприменительной практики в международной деятельности российских университетов в области предоставления образовательных услуг по доступу к качественному учебному процессу, достаточно остановиться более подробно на практическом опыте любого из перечисленных выше университетов. Анализ практического опыта разработки и апробации моделей организации учебного процесса вузов по результатам подведения итогов Всероссийского эксперимента по дистанционному обучению в области профессионального образования, зафиксированный, одобренный и рекомендованный для широкого использования на Коллегии Минобразования России в 2002 году, позволил определить группу вузов - лидеров по масштабности и широте применения дистанционных образовательных технологий при организации образовательного процесса, в составе которой были названы такие вузы, как СГА, МЭСИ, МГИУ, МИМ «ЛИНК» и ВЗЭФИ. Полученный опыт, послужил основой разработки и принятия основных положений, закрепивших в 2002-2003 годах в образовательном законодательстве и в нормативной правовой базе норм применения дистанционных образовательных технологий в организации образовательного процесса. Наработанные методики и технологии дистанционного обучения в ходе проведения Всероссийского эксперимента позволили многим вузам в корне изменить подходы к формированию стратегии развития образовательной деятельности, в основе которой была положена сетевая парадигма профессионального образования. В центре образовательного процесса, реализуемого сетевыми образовательными учреждениями, находится потребитель – студент распределенного университета, который имеет возможность получать доступ к качествен10

ному образовательному процессу, не зависимо от времени и места своего нахождения. Общими для всех обучающихся в распределенном университете, независимо от географического места их пребывания, являются главные компоненты образовательного процесса – единая информационная образовательная среда, информационная база, электронная информационная система учета учебной деятельности, кадры преподавателей- консультантов, прошедших сертификацию. Идея распределенного университета полностью отвечает гуманистическим тенденциям развития общества и прогрессу технологий в ХХI веке. Нельзя не учитывать и международный аспект поднимаемой проблемы. Практическая реализация концепции распределенного университета явится образовательной инновацией мирового уровня и послужит правовым и технологическим фундаментом для крупномасштабного экспорта российского образования по принципу «обучения на месте проживания». Особенно значимым для сетевых образовательных учреждений, как правило, имеющих развитую сеть территориально-обособленных структурных подразделений и региональных партнерских организаций, являются положения, определяющие их функции, права и правила ведения взаимосвязанной образовательной деятельности, которая строится и охватывает помимо учебнометодической, информационно-коммуникационной и технологической базы образовательного учреждения ещё и материальную базу этих структурных подразделений. Фактически действующие в настоящее время нормативно-правовые акты запрещают ведение совместной образовательной деятельности образовательным учреждениям, находящимся в отношениях партнерства. Образовательное учреждение может реализовывать образовательные программы с использованием ДОТ через сеть своих обособленных подразделений (филиалы)2. Правила ведения образовательной деятельности в широком географическом пространстве только посредством филиалов создают серьезные трудности воплощению самой идеи открытого образования как доступного образования для всех, принуждением к проведению аттестаций и выдаче документов лишь в самом образовательном учреждении. Между тем, международная практика демонстрирует ряд успешных схем ведения образовательной деятельности, при которой поощряются и поддерживаются различного рода союзы, альянсы, консорциумы и т.п., а не ограничивают образовательную деятельность лишь филиалами образовательного учреждения. Однако, существующая нормативно-правовая база в области дистанционного образования далека от совершенства. Сегодня ведение образовательной деятельности с применением дистанционных образовательных технологий регламентируется единственным нормативным документом - Порядком использования дистанционных образовательных технологий, утвержденным приказу Министерства образования и науки РФ от 6 мая 2005г. №137. В соответствии с этим нормативным документом образова2

См.: Порядок использования дистанционных образовательных технологий. /Приложение к приказу Министерства образования и науки РФ от 6 мая 2005г. №137 «Об использовании дистанционных образовательных технологий».

11

тельное учреждение вправе использовать дистанционные образовательные технологии (ДОТ) не только при реализации образовательных программ любого уровня, но и при всех формах получения образования или при их сочетании. ДОТ также могут быть использованы при проведении образовательным учреждением различных видов учебных, лабораторных и практических занятий, практик (за исключением производственной практики), текущего контроля и промежуточной аттестации обучающихся. Вместе с тем, этот документ существенно ограничивает развитие образовательной среды в России. Так, например, распределенная образовательная деятельность с применением современных образовательных технологий не требует жесткой привязки количества обучаемых к учебным площадям, а ведение текущей и итоговой аттестации студентов могла бы проводиться в информационной образовательной среде, с обязательной идентификацией личности обучаемого. Действующее правовое поле определяет дистанционное обучение не как отдельную форму освоения образовательных программ наряду с очной, очнозаочной, заочной и экстернатом (что на наш взгляд совершенно неверно), а как совокупность образовательных технологий. Дистанционные образовательные технологии в соответствии с действующими нормами представляют собой целенаправленное опосредованное или не полностью опосредованное взаимодействие обучающегося и преподавателя в образовательном процессе, который осуществляется независимо от места их нахождения и распределения во времени, на основе педагогически организованных информационных технологий, прежде всего, с использованием средств телекоммуникации. Такое решение, во-первых, существенно сужает возможности дистанционного обучения и образования, принуждая его трансформироваться, находить «место» и «оправдание» внутри существующих форм обучения. Во-вторых, это способствует сдерживанию развития сложившихся форм обучения, к которым привыкли многие традиционные образовательные учреждения и которые за годы серьезных перемен в образовании во многом изменились и переросли себя. Речь идет о закономерных процессах развития образовательной среды, которые привели к появлению новых образовательных моделей, типа «открытое образование», «смешанное образование», «гибкое образование» и других, которые в законодательном поле не отражены, а развитие их не стимулируется и не поддерживается. Законодательно-правовым полем по-прежнему сохраняется система пересчета объема образовательных программ, образовательных кредитов и прочего в аудиторных часах, имеющих значение лишь для очных форм обучения. Известно, что мировая практика всюду демонстрирует закономерное движение в сторону увеличения самостоятельной работы обучающихся с непрерывно совершенствующимися учебно-методическими материалами, что лишает понятие «аудиторных часов» прежнего смысла. Кроме того, при развитии дистанционного образования, активных методов обучения, смешанных образовательных моделей этот устаревший подход «пересчета» перестал адекватно отражать существо образовательного процесса и способствует чрезмерной формализации оценок результатов и качества образования. 12

Следовательно, применение информационных технологий требует изменения содержания и порядка лицензирования и решения целого ряда организационно-методических и правовых вопросов. В этой связи существует ряд проблемных вопросов, которые должны найти разрешение при реформировании законодательного обеспечения модернизации российского образования, в том числе: • не раскрыто в гражданско-правовом обороте содержание понятия «дистанционное образование»; • не внесены соответствующие изменения в законодательные акты; • отсутствуют нормативные документы, регламентирующие ведение образовательной деятельности с использованием современной информационной образовательной среды, в том числе, вне места нахождения образовательного учреждения и места нахождения его филиалов; • не возможным оказалось сокращение лицензионных нормативов для вузов, использующих дистанционные образовательные технологии в полном объеме, что сводит на «нет» преимущества программ: доступность и экономичность; • не предусмотрены особенности предмета и содержания экспертизы, проводимой в отношении образовательных учреждений, использующих дистанционные образовательные технологии; • отсутствуют лицензионные нормативы, аккредитационные показатели и порядок процедур оценки качества подготовки выпускников при комплексной проверке вуза, использующего дистанционные образовательные технологии; •

отсутствуют нормативные документы, регламентирующие организацию труда преподавателей и работников вуза, в том числе нормирование их труда в системе дистанционного образования.

Требования к содержанию и качеству образования всех ступеней устанавливаются государственными образовательными стандартами. Однако, законами не предусматривается та периодичность и тот механизм обновления стандартов, которые соответствовали бы современным темпам обновления объективных требований к результатам образования и обучения. Несмотря на правовую легализацию применения в практике российской системы образования дистанционных образовательных технологий, до сих пор не принята соответствующая полноценная нормативно-правовая база, обеспечивающая эффективное использование дистанционного обучения, а формы организации получения и обновления знаний практически не изменились. Совершенствование нормативно-правовой базы российского образования, которая призвана обеспечивать развитие новых форм и технологий организации процесса образования, практически прекратилось в 2003 году. Более того, приказом Министерства образования и науки РФ от 6 мая 2005 г. №137 «Об использовании дистанционных образовательных технологий» были отменены та разра13

ботанная нормативно-правовая база [12, 13], которая была не без недостатков, но хоть как-то позволяла регламентировать и обеспечивать процесс ведения образовательными учреждениями дистанционного образования. На наш взгляд концепцию развития правовой системы в области образования, направленной на формирование институциональной и правовой среды дистанционного образования необходимо выстраивать в следующей последовательности: 1. Анализ существующей законодательной базы с точки зрения адекватности ее правового поля сложившейся конструктивной практике ведения образовательной деятельности с учетом современной типологии существующих образовательных учреждений, организационных моделей профессионального образования и образовательных технологий в рамках современных парадигм и подходов к организации и управлению образовательной деятельностью. 2. Выполнение исследовательских прогнозов развития образовательных потребностей и образовательных технологий, которые могут повлиять на облик правового поля, рассчитываемого на обозримую перспективу. 3. Анализ и коррекция существующей законодательной базы с точки зрения соответствия ее положений будущему перспективному развивающемуся облику системы отечественного образования. 4. Сравнительный анализ законодательной базы с аналогами международного уровня, ее доработка и гармонизация с учетом национальных приоритетов. 5. Анализ законодательной базы с точки зрения внутренних концептуальных противоречий. 6. Разработка рекомендации по реформированию российской национальной образовательной системы и совершенствованию основ правового регулирования дистанционного, дополнительного и непрерывного образования. 7. Организация внешней экспертизы рекомендаций и доработка окончательного предложения по законодательному обеспечению модернизации российского образования в современных условиях. В заключение необходимо высказать предположение о том, что дистанционные образовательные технологии, по-видимому, как образовательная инновация, закрепленная в образовательном законодательстве, уже исчерпала свой потенциал для обеспечения процессов развития институциональной и правовой среды открытого дистанционного образования. Но она сыграла в своё время очень важную роль, обеспечив формирование новой типологии образовательных сетей в российском образовании, обеспечила возникновение нового типа образовательных учреждений - сетевых образовательных учреждений, консорциумов сетевых образовательных учреждений и университетских научнообразовательных сетевых комплексов. Следующий шаг при совершенствовании правовой среды, по нашему мнению, должен быть связан с закреплением на законодательном уровне возникшего нового явления – нового типа сетевых образовательных учреждений. Которые существенно и принципиально отлича14

ются от традиционных учреждений образования по своей миссии, предназначению в общественном производстве, реализуемым целям, решаемым задачам, организационным моделям, подходам к формированию стратегий развития, используемым механизмам и процессам управления распределенными образовательными системами и получаемым результатам. ЛИТЕРАТУРА: 1. Послание Президента Российской Федерации В.В.Путина Федеральному Собранию Российской Федерации от 10.05.2006: http://www.kremlin.ru/appears/2006/05/10/1357_type 63372 type63374 type82634_105546.shtml 2 .Тихонов А.Н. Политика в области развития дистанционного обучения и текущее состояние научно – образовательных телекоммуникационных сетей./В сб.: Политика открытого и дистанционного обучения в Европейском Союзе и Российской Федерации: уроки, перспективы и сотрудничество; проект ТАCIS: Развитие образовательных связей и инициатив в области высшего и профессионального образования – М.: ДЕЛФИ, 2001. 8. Закон РФ от 10.07.92 №3266-1 «Об образовании». 9. Федеральный закон от 22.08.96 г. №125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». 10. Инструктивное письмо Минобразования РФ от 3 июля 1998 г. N 41 «О дистанционном обучении в среднем и высшем профессиональном образовании». 11. Приказ Минобразования РФ от 13 января 1999 г. №46 «Об утверждении и введении в действие Инструкции о порядке выдачи документов государственного образца о высшем профессиональном образовании, изготовлении, заполнении и хранении соответствующих бланков документов». 12. Приказ Минобразования РФ от 25 марта 2003 г. N 1155 «Об утверждении Положения об итоговой государственной аттестации выпускников высших учебных заведений Российской Федерации». 13. Приказ Минобразования России от 26 августа 2003 г. № 3387 утверждающий «Перечень документов, представляемых на лицензионную экспертизу образовательными учреждениями среднего, высшего, дополнительного профессионального образования и их филиалами, использующими дистанционные образовательные технологии для реализации образовательных программ частично или в полном объеме». 14. Порядок использования дистанционных образовательных технологий./Приложение к Приказу Министерства образования и науки РФ от 6 мая 2005 г. №137 «Об использовании дистанционных образовательных технологий».

15