Государственное управление и экономическая политика

НАЦИОНАЛЬНЫЙ ФОНД ПОДГОТОВКИ КАДРОВ

БАЙКАЛЬСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ ЭКОНОМИКИ И ПРАВА

В.А.ЕЛЬКИН Н.В.ЕЛЬКИНА

ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ И ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА Учебное пособие Подготовлено при содействии НФПК ─ Национального фонда подготовки кадров в рамках Программы «Совершенствование преподавания социальноэкономических дисциплин в вузах» Инновационного проекта развития образования

Иркутск

Издательство БГУЭП 2003

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

УДК 339.13.434.017 ББК 65.9 Е 56

Е 56 Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика. - Иркутск: Изд-во БГУЭП, 2003.- 304 с.

ISBN 5-7253-0628-3

Излагаются задачи и функции органов государственной власти в области регулирования экономических отношений на территории. Предлагаются основные направления развития социальноэкономической политики в РФ и применения мер государственного воздействия на развитие экономических систем. Разделы 1.1, 1.2, 1.3, 2.4, 3.4, 3.6, 4.1, 4.2, 8.1, 8.2, 8.3, 9.2, 9.3, 10.2, приложение 1 подготовлены Елькиным В.А., введение, разделы 1.2, 2.1, 2.2, 2.3, 3.1, 3.2, 3.3, 3.4.,3.5, 4.3, 5, 6, 7, 8.4, 9.1, 10.1, 10.3, 10.4, приложения 2,3,4 Елькиной Н.В. Предназначено для студентов специальности «Экономическая теория», аспирантов и практических работников. ББК: 65.9 ISBN 5-7253-0628-3

© Елькин В.А., Елькина Н.В., 2003 © Национальный Фонд Подготовки Кадров, 2003 © Издательство БГУЭП, 2003

2

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

ОГЛАВЛЕНИЕ Введение ..................................................................................................... 1.Методология государственного управления ................................... 1.1. Основы методологии государственного управления………... 1.2. Варианты государственного воздействия на социальноэкономические процессы .................................................................. 1.3. Цели и задачи экономической и социальной политики государства .........................................................................……............... 2. Организация государственного управления ................................... 2.1.Формы правления в государстве ................................................ 2.2.Органы исполнительной власти Российской Федерации ........ 2.3.Органы государственной власти в субъектах Российской Федерации .......................................................................................... 2.4. Совершенствование государственного управления………… 3.Методы определения перспектив развития экономики ...…........... 3.1. Экономическое и социальное прогнозирование развития территории ........................................................................................ 3.2. Планирование экономического и социального развития территории ..............…….................................................................. 3.3. Программно-целевой метод управления экономикой …...... 3.4. Балансовый метод ....................................................….............. 3.5. Бюджетное регулирование ...................................…............... 3.6. Моделирование в государственном управлении и регулировании экономики .......................................................………….... 4. Регулирование масштабов производства и структурных сдвигов в экономике .........................................................................…………... 4.1.Определение масштабов производства и темпов развития экономики .......................................................................................... 4.2. Характеристика основных сложившихся пропорций в стране и регионе ............................................................................……... 4.3. Государственное регулирование структурных сдвигов в экономике.........................................................................……......... 5. Государственный учет деятельности организаций .............…....... 5.1. Регистрация юридических лиц.........................................…..... 5.2. Лицензирование отдельных видов деятельности …......…..... 6. Государственное регулирование деятельности организаций .…... 6.1.Сущность налоговой системы. Функции налогов .....…......... 6.2. Государственный заказ...................................................…....... 6.3. Антимонопольная политика государства .......................…..... 7. Государственное регулирование охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов ......................... 3

5 9 9 14 21 28 28 34 38 42 49 49 52 55 60 68 73

88 88 111 116 119 119 125 134 134 143 151 157

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

7.1. Экологическая политика государства…….………………… 7.2. Экологическая экспертиза…………….…………………….... 8. Государство как непосредственный организатор производства. 8.1. Границы деятельности государства ………………………… 8.2. Виды и роль государственных предприятий .............…...….. 8.3.Стратегия развития хозяйствующего субъекта……………………………..……………..........................….... 8.4. Государственное регулирование деятельности должника... 9. Государственная политика приватизации государственных и муниципальных предприятий .................................................….......... 9.1. Цели, этапы и способы приватизации ....................….…......... 9.2. Ход и основные итоги приватизации государственной собственности в РФ и Иркутской области ............................……...... 9.3. Влияние институциональных преобразований на основные макроэкономические показатели ..............……………...…............ 10. Социальная политика государства ................................................. 10.1.Основные цели и задачи социальной политики государства 10.2.Социальная поддержка населения. Реальные доходы населения. Критерии малообеспеченности граждан .......……............ 10.3.Социальная поддержка нетрудоспособных и малообеспеченных слоев населения ............................................………..…… 10.4. Государственное регулирование рынка труда ...................... 10.4.1. Виды безработицы. Уровень безработицы ........................ 10.4.2. Прогнозирование тенденций развития рынка труда. Социальные гарантии занятости населения ................…................... Основные термины и понятия .................................................................. Литература………………………… ......................................................... Приложение 1. Основные показатели развития территориальноэкономической системы ........................................................................... Приложение 2. О лицензировании отдельных видов деятельности .... Приложение 3. Перечень полных и сокращенных наименований федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации………………………………………………………………………... Приложение 4.Контрольные задания для проверки знаний.................

4

157 162 165 165 167 182 186 201 201 205 212 229 230 233 254 260 260 263 267 277 281 291

297 301

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

Введение «Государственное управление и экономическая политика» является учебной дисциплиной общеэкономического значения, тесно связанной с другими предметами, предусмотренными в учебных планах для студентов экономических специальностей вузов. «Государственное управление и экономическая политика» опирается на экономическую теорию, статистику, конституционное и гражданское право, финансы, экономику предприятий. Предметом изучения дисциплины «Государственное управление и экономическая политика» являются методы, формы, способы управления и регулирования экономики государственными структурами в разных аспектах деятельности общества. Объект изучения – экономические системы различного масштаба и уровня развития. Вопрос о роли государства в рыночном хозяйстве до сих пор вызывает дискуссию у экономистов. В зависимости от исходных теоретических подходов предусматривается большее или меньшее воздействие государства на экономические процессы. В настоящее время можно выделить два основных направления экономической мысли – кейнсианское и неоклассическое. Применение в разных странах той или иной модели рыночной экономики имеет свои отличительные особенности. Это обусловлено уровнем развития производительных сил, историческими и национальными условиями. Совокупность мер государственного воздействия на социальноэкономические процессы выбирается в зависимости от конкретной сложившейся ситуации и на основе анализа факторов, ее определяющих. Ограничение свободной рыночной деятельности, произошедшее в России в 1917 году, привело к тому, что ведущей функцией государственного управления до проведения современной реформы в России было централизованное планирование, охватывающее как материальное производство (промышленность, сельское хозяйство, транспорт, связь, строительство, материально-техническое снабжение), так и непроизводственную сферу (просвещение, здравоохранение, науку и культуру). Процесс становления рыночной экономики в Российской Федерации предусматривает формирование законодательной базы, в результате которого происходит правовое оформление правил поведения субъектов рынка. Степень ее устойчивости определяется, во-первых, наличием отработанного гражданского законодательства и, во-вторых, реальностью его примене5

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

ния в тех условиях, для которых оно предназначено. Можно создать хорошие юридические документы, но не сформировать условий для их применения. Основной проблемой здесь является отсутствие экономикоправовой свободы действий и незащищенность хозяйствующих субъектов. Экономико-правовые свободы включают беспрепятственное осуществление гражданских прав субъектами хозяйственной деятельности, в том числе: 1. Неприкосновенность собственности. 2. Невмешательство в частные дела. 3. Свободу и равенство участников экономических отношений. 4. Свободу перемещения товаров, услуг и финансовых средств. 5. Восстановление нарушенных прав. 6. Судебную защиту прав субъектов экономической деятельности. Важнейшим условием экономической свободы является равенство, автономия и имущественная самостоятельность участников хозяйственной деятельности. Выработка «общих правил игры» в экономике не противоречит свободе предпринимательства, а только укрепляет сложившуюся систему, вводит и формирует рамки, в которых свобода деятельности не ведет к появлению ее неустойчивости, расшатыванию или краху. Государственное управление экономикой основывается на познании и использовании объективных экономических законов развития общества. Назначение государства заключается в обеспечении эффективной работы рынка. В открытой экономике главной проблемой государственного управления и регулирования является достижение внутреннего и внешнего равновесия функционирования трех рынков: товарного, денежного и валютного. В мировой практике управления принято различать активную и пассивную государственную экономическую политику. Первая из них предполагает относительную неизменность заранее объявленных целевых ориентиров, принимающих форму нормативных экономических показателей (индикаторов). Пассивная макроэкономическая политика – это политика «свободы действий», она означает отсутствие каких-либо количественных рамок, предусматривает в каждом конкретном случае по мере необходимости то или иное вмешательство в экономику Правительства и Центрального банка. Опыт макроэкономического регулирования в развитых индустриальных странах свидетельствует о неоспоримых преимуществах «игры по правилам» перед произвольной политикой. Справедливый и эффективный рынок не создается сам собой, а является следствием обоснованной государственной экономической политики. Государственная политика – результат деятельности органов государст6

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

венной власти и управления, отражающая общественный строй и экономическую структуру страны. Различают экономическую, бюджетнофинансовую, денежно-кредитную, валютную, ценовую государственную политику. Недостатки рыночной системы могут корректироваться государством. Однако существует предел такого вмешательства, за которым начинаются диспропорции в рыночным механизме, снижается эффективность производства. Тогда возникает необходимость в разгосударствлении экономики, избавлении ее от чрезмерного государственного воздействия. Расширение самостоятельности товаропроизводителей, формирование рыночной инфраструктуры, переход от административно-командной системы к регулированию требуют выработки новых подходов к территориальному управлению экономикой. Ведущими проблемами регионального развития являются: разработка и реализация государственной политики, учитывающей интересы субъектов Российской Федерации и муниципалитетов, направленной на создание им равных стартовых условий для перехода к рыночным отношениям; рациональное размещение производительных сил, совершенствование форм и методов управления комплексным социально-экономическим развитием территории; выработка мер экономического стимулирования увеличения доходных статей бюджета. Характер региональной политики должен различаться в зависимости от уровня управления. В масштабе страны эта политика, разрабатываемая центральными органами власти при активном участии субъектов РФ, должна предусматривать рационализацию и взаимовыгодность территориального разделения труда в условиях сохранения единого экономического пространства; разработку предложений по освоению новых территорий, природные ресурсы которых имеют общегосударственное значение и не могут быть вовлечены в хозяйственный оборот силами одного региона; обеспечение выравнивания уровней развития субъектов РФ и проведение согласованной экологической политики; разработку мероприятий по ликвидации последствий различного рода катастроф. Роль государства в экономике разнообразна: стабилизационные меры, закупка товаров и услуг, антимонопольное регулирование, стремление к социально справедливому распределению доходов и другие направления экономической и социальной политики в зависимости от поставленных целей. Государство может осуществлять макроэкономическое регулирование совокупного спроса и предложения. Вмешательство государства в экономическую жизнь общества происходит двумя путями: административным и экономическим. До настоящего времени являются недостаточно изученными вопросы, связанные с обеспечением их разумного сочетания, с обоснованием преобладания одного направления воздействия над другим в отдельные периоды жизни российского общества. 7

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

Освоение курса «Государственное управление и экономическая политика» осуществляется с помощью применения ряда основополагающих методов и принципов. Метод системного подхода предполагает, что объект изучения всегда необходимо рассматривать вместе с его внешними экономическими связями. Учет воздействия внешней экономической среды обязательное условие анализа и прогнозирования развития страны в целом и ее регионов. Успешная работа государственных органов управления возможна только тогда, когда им известны: 1. Цель развития страны (региона) в оперативном плане и на стратегическую перспективу. 2. Ограничения, возникающие при достижении цели. 3. Условия, необходимые для реализации поставленных целей. В этом смысле, экономическая модель развития страны (региона) многофакторная и является продолжением современной теории экономического роста. В условиях рынка поведение хозяйствующих субъектов в экономической среде носит, как правило, стохастический, случайный характер. Поэтому важен принцип динамического подхода, который предусматривает то, что все экономические действия объекта изучения должны рассматриваться не одномоментно, а в динамике, то есть за ряд лет. Принцип вариантного подхода к решению экономических задач утверждает, что для объективного рассмотрения любого экономического вопроса необходимо рассчитать несколько вариантов возможных решений и выбрать наиболее оптимальное из них. Балансовый метод в экономике широко используется для увязки, стыковки параметров, способствует установлению обоснованных пропорций между отраслями, регионами и предприятиями. Наиболее распространенным видом балансов являются бюджеты всех уровней. Балансовый метод основной метод планирования, прогнозирования и экономикоматематического моделирования развития различных объектов. Немаловажное значение для экономических обоснований имеет метод экономических нормативов. Особенности современного этапа развития экономики позволяют сделать вывод о важности изучения курса «Государственное управление и экономическая политика». Учебное пособие подготовлено для высшего и послевузовского образования, предназначено для студентов экономических специальностей вузов, в частности для специальности «Экономическая теория», аспирантов по экономическим специальностям, а также для практических работников.

8

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

1. Методология государственного управления - Основы методологии государственного управления - Варианты государственного воздействия на социальноэкономические процессы - Цели и задачи экономической и социальной политики государства 1.1. Основы методологии государственного управления Экономическая свобода граждан - главная цель и достижение рыночной экономики. Экономически свободный гражданин должен обладать достаточным количеством денежных средств в запасах и иметь стабильный поток доходов для того, чтобы не испытывать стесненность со стороны внешней среды обитания. Степень достижения этой цели есть показатель зрелости развития рыночных отношений на той или иной территории. О самой рыночной экономике много говорят и пишут за последнее время. При этом обычно забывается, что она имеет как свои положительные, так и отрицательные стороны. К преимуществам рыночной экономики, безусловно, следует отнести ее способность к саморазвитию и выявлению привлекательных сфер вложения капиталов для получения наивысших экономических результатов. В то же время в период ее становления и до того момента, когда ситуация на рынках приходит в оптимальное равновесие, обычно возникают многочисленные проблемы, требующие вмешательства государственных структур. Даже после полного формирования цивилизованных экономических отношений на большинстве рынков хозяйственная система такого рода не лишена недостатков, к которым, прежде всего, относятся: 1. Субъективизм в распределении и перераспределении доходов граждан. 2. Нерациональное использование природных ресурсов. 3. Игнорирование производства общественных благ, в том числе развитие фундаментальных научных исследований. 4. Слабый учет состояния охраны природной окружающей среды и требований по ее улучшению. 5. Отсутствие гарантий на доходы, жилье и занятость. 6. Неопределенность и стихийность действий на рынках хозяйствующих субъектов, что приводит к неравномерности развития экономики, инфляции, болезненному решению многих проблем на основе эмпирического анализа и запаздывания принятия решений в общенациональном масштабе. 7. Цикличность развития экономики.

9

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

Кроме того, важно понять, что в нынешнем, относительно благополучном виде, рыночная экономика сформировалась не сразу, а в процессе эволюции и благодаря удачной конъюнктуре отраслевой направленности, совпавшей с очередным витком достижений науки и техники, как это, например, произошло в странах Юго-Восточной Азии. Немалую роль при этом играет правильное понимание соотношения свободы и необходимости в экономике. Только свободная от ограничений экономика при определенных условиях может привести к образованию конкурентной среды, способной к саморазвитию и саморегулированию. Экономическая свобода включает, прежде всего, суверенитет хозяйствующих субъектов, что означает: 1. Свободу выбора вида предпринимательской деятельности. 2. Свободу заключения договоров купли-продажи товаров и услуг. 3. Свободу определения финансовых и ресурсных источников для организации предпринимательской деятельности. 4. Свободу использования доходов и результатов бизнеса по своему усмотрению. 5. Свободу объявления формы собственности на принадлежащее хозяйствующим субъектам имущество. Свобода выбора поведенческих решений для человека существовала всегда. Вместе с тем, философское и историческое понимание этого вопроса обычно сводится к тому, что само понятие свободы не является абсолютным. В частности, Л.Н. Гумилев сформулировал категорию «полосы свободы», когда у любого разумного существа выбор оказывается не так уж и велик, если он мечтает выжить в этом мире, полном опасностей и тревог. По его мнению: «Специфика «свободы» состоит только в том, что человек может делать выбор между решением правильным или ошибочным, причем в последнем случае его ожидает гибель. Значит, свобода выбора - отнюдь не право на безответственность. Наоборот, это тяжелый моральный груз ответственности не только за себя и свое потомство, но и за свой коллектив, своих друзей, за идеи, формирующие его культуру и даже идеалы, ради которых стоит жить... Груз ответственности настолько тяжел, что его может облегчить только сознательный отказ от совести ... но тогда его существование будет недолгим, не более двух - трех поколений»1. Та же ситуация наблюдается и в экономике. Например, рыночная экономика с совершенным типом конкуренции предполагает: - неограниченное количество участников хозяйственной деятельности; - свободный доступ на рынки и, как следствие, свободную конкуренцию среди покупателей и продавцов; - мобильность факторов производства; 1

Гумилев Л.Н. Древняя Русь и Великая степь. М.: Мысль, 1989. С.600 10

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

- наличие всего объема информации у участников конкуренции; - однородность одноименных товаров и невозможность каждого участника влиять на цены и объемы продаж. Перечисленные выше требования представляют идеальный вариант развития экономики. На практике такого состояния хозяйственной деятельности никогда не наблюдалось и очевидно невозможно в силу ее стохастичности. Поэтому в реальной жизни большинство рынков, из которых состоит экономика, принято называть работоспособными (операционными) рынками. Непременными условиями функционирования таких рынков являются: - многообразие форм собственности на права и имущество; - наличие организованной рыночной инфраструктуры. Для рынка товаров и услуг элементами инфраструктуры являются товарные биржи, рекламные и маркетинговые организации, наличие оптовой и розничной торговли. На финансовом рынке - это фондовые и валютные биржи, наличие рынка денег и ценных бумаг. Рынок факторов производства предполагает формирование рынков труда, земли и капиталов со всеми их атрибутами - биржами, банками и другими обслуживающими организациями. Таким образом, вся экономика состоит из множества рынков, на каждом из которых присутствуют свои объекты и субъекты хозяйственной деятельности. Вступая во взаимодействие, они (субъекты) временно становятся агентами рынка и в качестве таковых способны совершать экономико-правовые действия в виде сделок, договоров или заказов по производству, приобретению и продаже имеющихся товаров и услуг в собственных интересах. Здесь необходимо уточнить один немаловажный момент. Дело в том, что в некоторых официальных и научных источниках время от времени появляются высказывания о рынке как едином целом. Кроме того, бытует мнение, что рыночные отношения возникают, формируются и функционируют только в сфере обращения. Например, в законе РФ «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» сказано, что «товарный рынок - сфера обращения товара, не имеющего заменителей или взаимозаменяемых товаров на территории Российской Федерации или ее части, определенной исходя из экономической возможности покупателей приобрести товар на соответствующей территории и отсутствие этой возможности за ее пределами» (статья 4). С данной точкой зрения нельзя согласиться, поскольку это противоречит действительности и представляет проблему, таким образом, будто прибыль создается вне сферы производства. Это не так. Все сферы деятельности равны по своему значению. Все они участвуют в едином хозяйственном процессе и формирова11

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

нии доходов. Их невозможно отделить друг от друга без ущерба общему делу. Каждая сфера выполняет свою роль в единой системе рыночных отношений, а сама система от этого становится только более устойчивой. Поэтому более правомерным будет согласиться с мнением ученых, которые считают, что «рынок (market) - всякий институт или механизм, который сводит вместе покупателей (предъявителей спроса) и продавцов (поставщиков) конкретного товара или услуги»2. Следовательно, каждый рынок, в широком смысле слова, представляет собой систему экономических отношений по поводу производства, купли-продажи и потребления тех или иных благ. Наличие развитой инфраструктуры говорит об уровне зрелости и организованности хозяйствующих субъектов. Если на территории нет развитой инфраструктуры, то экономика теряет способность к саморегулированию, и тогда результаты деятельности субъектов рынка направляются не на ее развитие, а на потребление благ основными владельцами имущества или теми, кто временно распоряжается имуществом по поручению собственников. Абсолютная свобода действий на рынках такая же утопическая идея, как и построение идеального общества в реальной жизни. Такое состояние ведет к ослаблению экономических связей между хозяйствующими субъектами, возможному их разрыву и, в конечном счете, разрушению всей экономики. Трудно говорить об устойчивости экономической системы вообще. Экономическая система может быть более устойчивой или менее устойчивой в конкретный момент времени. Где-то она уже сложилась, отлажена или не испытывала серьезных потрясений. Где-то экономическая система еще только формируется или существует в явно деформированном виде. Саморегулирование экономики возможно только тогда, когда она сама имеет системный характер. Системная целостность экономики определяется долгосрочным синтезом монополизма и конкуренции. Рыночная экономика формируется в законченную систему лишь в результате образования в ее недрах общественных регуляторов конкурентного поведения экономических субъектов, способных обеспечивать и воспроизводить гарантии свободы экономической деятельности каждому из ее участников. Такие гарантии обусловлены практической невозможностью монополизации экономики отдельными экономическими субъектами или их группировками. Таким образом, налицо объективная необходимость сознательного ограничения некоторых экономических свобод хозяйствующих субъектов с тем, 2

Макконнелл К.Р., Брю С.Л. Экономикс: Принципы, проблемы и политика. В 2 т.: Пер. с англ. Т. 1. М.: Республика, 1992. С.61. 12

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

чтобы вся система стала более устойчивой. Субъекты рыночной деятельности на определенном этапе развития были вынуждены сформулировать необходимые правила поведения в виде законов и этических норм, устраняющие произвол в хозяйственной жизни. В результате все хозяйствующие субъекты стали более свободными в рамках общей более устойчивой экономической системы. Соблюдение принципа «полосы свободы» получило свое подтверждение в сфере экономики на практике. Выработка «общих правил игры» в экономике не противоречит свободе предпринимательства, а только укрепляет сложившуюся систему, вводит и формирует рамки, в которых свобода деятельности не ведет к появлению ее неустойчивости, расшатыванию или краху. Первыми такую опасность осознали американцы в 1890 году и сформулировали закон Шермана об ограничении монопольной деятельности на рынках. Сначала законодательно были запрещены горизонтальные, а затем ограничены и вертикальные слияния крупных фирм и корпораций. Выводы, сделанные тогда в США, привели к положительным результатам и получили дальнейшее развитие на практике. Государственное управление экономики основывается на познании и использовании объективных экономических законов развития общества. В зависимости от исходных теоретических подходов речь идет о большей или меньшей вовлеченности государства в экономические процессы. В настоящее время можно выделить два основных направления экономической мысли – кейнсианское и неоклассическое. Дж. Кейнс относится к одним из основных теоретиков системы государственного регулирования экономики. Выявляя устойчивые связи между экономическими процессами и явлениями, государство, по мнению сторонников Кейнса, имеет возможность вырабатывать и реализовывать экономическую политику по сглаживанию негативных процессов стихийного рынка на основе не только косвенного, но и прямого воздействия путем создания «эффективного спроса» с помощью различных методов государственного регулирования. Ряд экономистов неоклассического направления (М. Фридмен и др.) ориентированы в своих теориях только на косвенное воздействие государства, предлагают уменьшить рамки его вмешательства до минимума, видя в нем противодействие саморегуляции рынка и источник кризисов в экономике. В неоклассической теории в свою очередь получили развитие два течения: теория экономики предложения и монетаризм, отличающиеся лишь направлениями косвенного регулирования со стороны государства.

13

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

1.2. Варианты государственного воздействия на социальноэкономические процессы Существует множество вариантов социально-экономического развития территориальных систем. Причем, внутри страны по районам наблюдаются существенные различия в скорости протекания данных процессов. Такие различия определяются многочисленными внешними и внутренними факторами. Направление вектора развития определяется степенью социальной ориентации поведения экономики, то есть тем, в чьих интересах, в первую очередь, осуществляется ее функционирование. Укрупнено можно выделить два типа моделей рыночной экономики – либеральную и социально ориентированную.3 Основными характеристиками либеральной модели являются: − высокая доля частной собственности; − государственное регулирование, главным образом сосредоточенное на макроэкономических процессах; − государственная социальная защита, распространяющаяся только на нищих и обездоленных. В странах с высоким уровнем развития такая модель, несмотря на большую разницу в доходах различных групп населения, позволяет обеспечить достойный уровень жизни большинству граждан. И даже малообеспеченные жители имеют приемлемые, исходя из критериев менее развитых стран, условия существования. В государствах с невысоким уровнем развития при либеральной модели рыночной экономики возможна резкая поляризация по уровню жизни богатой и бедной части населения при незначительном среднем классе. Для социально ориентированной рыночной модели, автором которой по праву считается Л. Эрхард, характерны: − смешанная экономика; − государственное регулирование не только макроэкономических процессов, но и отдельных сфер деятельности хозяйствующих субъектов; − гарантированный государством определенный уровень социальной защиты населения в сфере здравоохранения, образования, культуры, обеспечения жильем; − регулирования занятости населения; − государственное регулирование доходов и цен на отдельные товары и услуги. 3

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и регулирование экономики. Иркутск: Изд-во Иркут.экон.акад., 1995. С. 9-10. 14

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

Применение в разных странах той или иной модели рыночной экономики имеет свои отличительные особенности (см. вставку). Выбор системы государственного воздействия на социально-экономические процессы осуществляется в зависимости от конкретной ситуации в стране и на основе анализа факторов, ее определяющих.

Вставка Основными элементами экономической системы являются социальноэкономические отношения, базирующиеся на формах собственности на ресурсы; организационные формы хозяйственной деятельности; хозяйственный механизм, т.е. способ регулирования деятельности на макроэкономическом уровне; экономические связи между хозяйственными субъектами. Рыночная система функционирует в качестве механизма, посредством которого индивидуальные решения и предпочтения предаются гласности и координируются. Тот факт, что товары и услуги производятся, а ресурсы предлагаются в условиях конкуренции, означает, что существует много самостоятельно действующих покупателей и продавцов каждого продукта и ресурса. В результате экономическая власть широко рассеяна. Роль правительства ограничивается защитой форм собственности и установлением надлежащей правовой структуры, облегчающей функционирование рынков. Командную экономику характеризуют общественная собственность практически на все материальные ресурсы и коллективное принятие экономических решений посредством централизованного планирования. Все крупные решения, касающиеся объема используемых ресурсов, структуры и распределения продукции, организации производства, принимаются центральным органом. Предприятия функционируют на основе государственных директив. Основные социально-экономические соотношения, в том числе между средствами производства и предметами потребления, устанавливаются централизованно. Кроме деления экономических систем по типам, в каждой системе существуют еще и свои национальные модели организации хозяйства, свойственные данной стране и основанные на уровне экономического развития, исторических, культурных, бытовых традициях. Так, американская модель построена на всемерном поощрении пред-

15

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

принимательской активности, «обогащения» наиболее активной части населения. Для уменьшения социальной напряженности малообеспеченным группам населения гарантируется приемлемый уровень жизни за счет частичного перераспределения национального дохода. Эта модель основана на социально-культурных особенностях нации — массовой ориентации на достижение личного успеха. Японская модель характеризуется определенным отставанием уровня жизни населения от роста производительности труда. За счет этого достигается снижение себестоимости продукции, повышение ее конкурентоспособности на мировом рынке. С целью поощрения предпринимательской активности не принимаются серьезные меры по контролю за имущественным расслоением. Существование такой модели возможно при исключительно высоком развитии национального самосознания, приоритете интересов нации над интересами конкретного человека, готовности населения идти на определенные материальные жертвы ради благосостояния страны. Шведская модель отличается сильной социальной политикой, направленной на сокращение имущественного неравенства за счет перераспределения национального дохода в пользу наименее обеспеченных слоев населения. Главным содержанием данной модели является сохранение основных средств производства в частном владении при отторжении от капитала права распоряжения доходами. Государство располагает всего четырьмя основными фондами, зато доля государственных расходов находится на уровне 70 % ВВП, причем более половины из них направляется на социальные цели. Естественно, это возможно только в условиях высокой нормы налогообложения. Германская модель экономики исходит из того, что в центре преобразований находится человек с его интересами как свободная личность, сознающая свою ответственность перед обществом. Выполняя определенные функции, человек извлекает пользу для себя, для семьи и своей социальной группы. Функцией государства является обеспечение хорошо отлаженной конкуренции. Наибольшее внимание при этом уделяется мелким и средним предприятиям. Источник: Государственное регулирование экономики и социальный комплекс: Учеб. пособие для вузов / В.А. Пикулькин, Ю.М.Дурдыев, В.Э. Комов и др. Под ред. Т.Г. Морозовой, А.В. Пикулькина/ Всерос. Заоч. Фин.- экон. ин-т. М.: Финстатинформ, 1997, С. 8-9.

Современная либеральная рыночная экономика как система имеет свои специфические особенности: - образование единого рыночного пространства на основе межотраслевых и межрегиональных связей; - преобладание неценовых методов конкуренции над ценовыми; 16

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

- законодательное и экономическое централизованное регулирование конкурентных отношений на товарных рынках, направленное на противодействие недобросовестной конкуренции; - вовлечение населения в конкурентные отношения как результат развития акционерной и других коллективных форм собственности; - единство, противоположность и сосуществование монополии и конкуренции. В Российской Федерации идет процесс формирования рыночной экономики. Исторически рыночные отношения распространялись благодаря увеличению размеров поля экономической деятельности и вовлечению все большего количества благ в состав объектов рынка. Объектами экономической деятельности в РФ законодательно признаны: - вещи, в том числе деньги и ценные бумаги, иное имущество, включая имущественные права (например, право собственности); - работы и услуги; - информация; - результаты интеллектуальной деятельности, в том числе исключительные права на них (интеллектуальная собственность); - другие нематериальные блага. В странах с развитой рыночной экономикой все вновь появляющиеся блага, как правило, становятся объектами хозяйственной деятельности. В России и странах СНГ данный процесс только набирает силу. Это выражается в том, что некоторые объекты гражданских прав вообще изъяты из оборота или ограничены в обороте (ограниченно оборотоспособные объекты). До сих пор ряд товаров и услуг юридически не являются объектами рынка (недра и т.д.), а иные из них только продекларированы как возможные объекты купли-продажи, но фактически таковыми не являются. Важно также и то, что в структуре производства РФ до сих пор значительную долю занимают так называемые «общественные блага». Предоставление их по-прежнему осуществляется бесплатно или поровну на каждого жителя страны. Субъекты рынка - это самостоятельные хозяйственные единицы, предназначенные для производства товаров и услуг с целью их реализации и отражающие интересы определенных групп и слоев населения (фирмы, домохозяйства, государство, общественные организации). Они выражают интересы собственников имущества, участвующих в рыночной деятельности. Основными экономическими субъектами рынка (по общепринятой юридической терминологии) являются: 1. Домашние хозяйства. 17

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

2. Частный сектор: - фирмы; - корпорации. 3. Государственный и муниципальный сектор: - федеральная власть; - субъекты Федерации; - муниципалитеты; - унитарные предприятия и учреждения. 4. Общественные организации потребителей. 5. Союзы и ассоциации предпринимателей. Экономические отношения формируются с того момента, когда субъекты рынка, выступая в качестве его основных агентов, начинают реализовывать свои интересы в виде имущественных сделок над объектами рыночной деятельности. Это состояние на первом этапе носит хаотический характер. Система остается неустойчивой до того момента, пока субъекты рынка не осознают, что такое положение не выгодно большинству участников хозяйственного процесса, а случайные потери от неорганизованной хозяйственной деятельности слишком высоки. Возникает потребность в структурах, которые взяли бы на себя ответственность за регулирование отношений между субъектами рынков. Сами они готовы делегировать часть своих прав с тем, чтобы сосредоточиться на основных своих задачах по производству и реализации товаров и услуг. Таким образом, в недрах первоначально стихийного рынка зарождается потребность его организации в общих интересах. Появляются первые требования и признаки системности происходящих процессов. Все операционные рынки экономической системы объединяются в зависимости от сферы применения ресурсов на три основные, частично пересекающиеся группы рынков: - рынок товаров и услуг; - рынок факторов производства; - рынок финансовых средств. Каждый из них, в свою очередь, делится на субрынки по следующим признакам: 1. По экономическому назначению объектов (сырьевой рынок, рынок ценных бумаг, рынок труда, рынок промышленных товаров, рынок услуг и т. д.). 2. По географическому положению (местный, региональный, межрегиональный, республиканский, федеральный, мировой). 3. По отраслям (нефтяной, лесной, металлургический и т.д.). 4. По степени ограничения конкуренции (совершенный и несовершенный: олигополистический, монополистический и т.д.). 18

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

5. По характеру продаж (оптовый, мелкооптовый, розничный). Развитость экономической системы определяется наличием и работоспособностью всех трех групп рынков на территории. Если они не сбалансированы или нет условий для их нормального функционирования, то любое случайное воздействие на систему приводит к значительным трансакционным издержкам субъектов рынка в виде невыполнения обязательств, срыва сделок, нарушения договоров, замедления товарных и финансовых потоков. Резюмируя все сказанное, можно констатировать, что рынок - это особая система экономических отношений между хозяйствующими субъектами, позволяющая совершать им свободные сделки по организации производства и реализации продуктов в собственных интересах. Любой рынок обладает определенными свойствами экономической среды. Экономическая среда может обладать конкурентными свойствами, но может и не обладать ими. В первом случае ее принято называть конкурентной рыночной средой или просто рыночной средой. Рыночная среда - это такое состояние совместной деятельности хозяйствующих субъектов на территории, которое характеризуется наличием условий для свободного применения всех имеющихся в их распоряжении ресурсов с целью эффективного их использования в собственных интересах. Рыночная среда - это своего рода способ организации агентов рынка в процессе производства и реализации товаров, ресурсов и услуг. Первоначально участники экономической деятельности вынуждены самостоятельно договариваться между собой о правилах производства и реализации товаров. В этот период роль координирующих органов обычно выполняют общественные организации типа Союза промышленников и предпринимателей, разного рода ассоциации и т.д. В дальнейшем субъекты рынка делегируют часть прав по организации рыночной среды профессиональным и постоянно действующим регулирующим органам. Как правило, ими становятся государственные органы управления. В этих условиях рыночная среда приобретает организованный характер. Часть рынков, в основном теневых, несмотря на бесперспективность данного направления регулируется отнюдь не государством, а организованной преступностью. При делегировании части прав по организации рыночной среды профессиональным и постоянно действующим регулирующим органам состояние рыночной среды принято называть организованным рынком в отличие от неорганизованного стихийного рынка. Организованный рынок это высоко информированный рынок, в котором действия субъектов осуществляются по определенным, заранее оговоренным и одобренным всеми участниками правилам, что позволяет им избежать недобросовестной конкуренции и неоправданных потерь. Только конкурентная рыночная среда 19

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

способна к саморазвитию и саморегулированию. В этом ее коренное отличие от других состояний экономической среды. Полноценная рыночная среда всегда конкурентна. Она независима от агентов рынка. Придание ей статуса конкурентной рыночной среды позволяет обеспечить потребителю свободу выбора наиболее эффективных с его точки зрения благ по приемлемым ценам. Общая классификация рыночной среды приведена на рисунке 1.1. Основными параметрами рыночной среды являются следующие: 1. Наличие продавцов. 2. Наличие покупателей. 3. Платежеспособный спрос как внешнее выражение отсутствия бюджетных ограничений покупателей или предельная величина способностей хозяйствующих субъектов к осуществлению покупок. 4. Наличие условий для продавцов заключать свободные торговоэкономические сделки, осуществлять продажу своей продукции, а также иметь возможность заявлять о необходимых потребностях в товарах и услугах. 5. Наличие свободных экономических связей между субъектами рынка, в том числе: - свободной информации о состоянии рынков, включая статистическую информацию; рекламную информацию, в том числе рассылочнопочтовую; встречи, ярмарки, выставки, биржи; информационные и компьютерные сети; прямые связи; слухи и случайная информация; - возможности свободной доставки товаров и услуг на любой рынок, не ограниченный транспортными связями; Экономическая среда

Нерыночная (административноуправляемая) среда Рыночная среда

Конкурентная рыночная среда

Неконкурентная рыночная среда

Организованная конкурентная рыночная среда

Неорганизованная конкурентная рыночная среда

Рис. 1.1. Общая классификация рыночной среды

20

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

- отсутствия незаконных ограничений на производственнохозяйственную деятельность в рамках данной территории; - свободы экономического выбора и независимость покупателей; - защищенного законом права частной собственности на производимые и приобретаемые товары, ресурсы и услуги. Реализация основных параметров рыночной среды приводит, как правило, к возникновению конкуренции между хозяйствующими субъектами, что является внешним выражением наличия или отсутствия полноценной рыночной среды. В этом случае наступает качественное изменение в состоянии рыночной среды. Она становится способной к саморегулированию и саморазвитию в интересах большинства населения данной территории. При отсутствии полноценной рыночной среды деятельность основных агентов рынка осуществляется обычно в интересах только той части населения, которая обладает правом собственности на эти хозяйствующие субъекты или имеет доступ к распределению основных ресурсов. В экономической среде идет постоянная борьба между заинтересованными группами хозяйствующих субъектов, стремящимися к сохранению своего лидирующего положения и переводу состояния рыночной среды из конкурентной в неконкурентную с тем, чтобы получить от этого определенные выгоды. Такое состояние единства и борьбы противоположностей нормальное явление, от которого выигрывает все население, если нет искусственно поддерживаемой экономической ситуации в пользу той или иной группы хозяйствующих субъектов. 1.3. Цели и задачи экономической и социальной политики государства Цели и задачи экономической и социальной политики государства зависят от того, какая в стране система, рыночная или распределительная. В распределительной экономике государство берет на себя все права и обязанности по производству и распределению товаров и услуг путем строгой централизации и распределения. Такая система показала свою неэффективность и не обеспечила решение главной цели - рост благосостояния общества. В рыночной экономике перед государством не стоят такие задачи, как непосредственное производство и распределение ресурсов, товаров и услуг, но от этого оно не в меньшей мере заинтересовано в росте благосостояния общества. Государственная политика должна реагировать на изменения в рыночной системе, иначе вместо стабилизации может возникнуть кризисная ситуация в экономике. Государству приходится постоянно корректировать степень своего влияния.

21

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

Вмешательство государства в экономику преследует определенные цели. Как правило, это корректировка «несовершенства» рыночного механизма по отношению к так называемым общественным товарам, которые потребляются коллективно. Например, содержание армии, милиции осуществляется обществом в целом. Рыночный конкурентный механизм не способен решить проблемы внешних эффектов. Это, прежде всего, связано с загрязнением окружающей среды, которое требует дополнительных затрат. Кроме того, рыночное распределение, справедливое с точки зрения законов рынка, приводит к резкой дифференциации доходов отдельных групп населения. Это может привести к социальным конфликтам. Необходимы усилия по сокращению уровня безработицы. Государство обязано взять на себя ответственность за создание равных условий для предпринимателей, для эффективной конкуренции, ограничивая власть монополий. Ему также принадлежит сфера фундаментальных научных разработок, потому что для предпринимателей это слишком рискованно, чрезвычайно дорого и, как правило, не приносит быстрых доходов. Задачей государства является создание правовой основы для принятия экономических решений. Государство разрабатывает и принимает законы, регулирующие предпринимательскую деятельность. Это сложнейшая задача, решение которой наталкивается на множество противоречий и осуществляется с учетом конкретных условий. Целенаправленная деятельность государства (в лице органов государственной власти и местного самоуправления) по использованию бюджетно-финансовой и денежно-кредитной систем для реализации задач экономической политики представляет собой бюджетно-финансовую политику. В зависимости от конкретной хозяйственной и политической ситуации, а также от стратегии экономического развития страны бюджетнофинансовая политика предусматривает разную степень перераспределения национального дохода через бюджет, больший или меньший уровень централизации финансовых ресурсов внутри бюджетной системы, усиление или ослабление регламентации использования бюджетных средств, приоритетность бюджетного финансирования тех или иных мероприятий, выбор путей достижения сбалансированности бюджетных доходов и расходов и т.д. Бюджетно-финансовая политика включает в себя налоговую политику (систему мероприятий, проводимых государством в области налогов) и тесно связана с денежно-кредитной, ценовой и валютной политикой. Денежно-кредитная политика - совокупность мероприятий в области денежного обращения и кредита, направленных на регулирование экономического роста, сдерживание инфляции, обеспечение занятости и выравнивание платежного баланса; служит одним из важнейших методов вме22

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

шательства государства в процесс воспроизводства. Одной из форм денежно-кредитной политики центральных банков, направленной на государственное регулирование экономики, является дисконтная политика. Она осуществляется путем повышения или понижения учетной ставки в целях воздействия на объем кредита в стране, темп инфляции, а также состояние платежного баланса и валютный курс. Валютная политика - совокупность экономических, правовых и организационных мер и форм, осуществляемых в области валютных отношений. В рамках текущей политики осуществляют оперативное регулирование рыночной конъюнктуры с помощью валютной интервенции, ограничений, субсидирования, диверсификации валютных резервов и т. д. Долговременная политика предполагает долгосрочные меры по последовательному изменению действующего механизма с помощью межгосударственных переговоров и соглашений, прежде всего, в рамках Международного валютного фонда, а также валютных реформ. Государственная экономическая политика, направленная на борьбу с инфляцией путем прямого ограничения заработной платы и ценового контроля, является политикой цен и доходов. Она основывается на концепции государства по изменению уровней цен с учетом динамики предложения и спроса. Для этого используются ресурсы госбюджета для регулирования экономики, создания конкурентной среды и устранения монополистических тенденций. В условиях развитого рынка и эффективной экономики ценовой политикой фирм становится стратегия низких издержек, которая связывает достижение конкурентных преимуществ с более низкими затратами на производство и сбыт продукции. В периоды стабильного развития экономики уменьшается влияние государства на экономические процессы, большее внимание уделяется социальному развитию. В периоды кризиса, спада производства государство концентрирует свою экономическую политику на стимулировании предпринимательства, инвестиционной активности. В бюджете возрастает доля социальных расходов на поддержку безработных и малоимущих, государство увеличивает число рабочих мест в целях сдерживания роста безработицы. При нарастании инфляционных процессов ограничение кредитноденежной массы достигается за счет роста учетной ставки, а также уменьшения непроизводительных расходов государства, социальных субсидий, различных дотаций. Рост налогов направлен на ограничение покупательной способности населения, что позволяет сбалансировать совокупный спрос и предложение. Рыночная система не может обойтись без вмешательства государства. Однако существует предел, за которым начинаются диспропорции в рыночным механизме, снижается эффективность производства. Тогда возни23

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

кает необходимость в разгосударствлении экономики, избавлении ее от чрезмерного государственного воздействия. Уровень эффективности функционирования рыночной среды в наиболее общем виде можно оценить по формуле

J эфф =

Э факт Э эт

; (1.1)

где J эфф - индекс относительного уровня эффективности функционирования рыночной среды; Э факт - фактический уровень состояния эффективности функционирования рыночной среды; Э эт - эталонный уровень состояния эффективности функционирования рыночной среды. В настоящее время такая оценка осуществляется эмпирически путем, через использование системы разного рода показателей, характеризующих состояние рыночной среды на территории, таких как: насыщенность рынка товарами, индексы цен, темпы инфляции, объемы продаж по группам товаров и т.д. В то же время необходимость объективного определения эффективности функционирования рыночной среды очевидна не только для населения и хозяйствующих субъектов, но и особенно для государственных органов управления. Вектор развития территориально-экономических систем может быть разным по направлению. Он обуславливается выбранной стратегией достижения поставленных целей. Его поведение неоднозначно. Особенно это касается ситуаций, когда нет согласованной экономической политики у различных собственников ресурсов на территории. Чаще всего так происходит в периоды нестабильности и ожидания перемен. Именно в это время возникает множество вариантов альтернативных способов управления происходящими процессами, каждый из которых жестко отстаивается той или иной группой собственников. Соблазн получения скорых результатов вводит органы государственной власти в заблуждение относительно методов проведения реформ. Причина тому - недостаточная изученность развития событий в системе координат «эффективность – справедливость». Задача правительств всех уровней вовремя разглядеть опасность выхода ситуации из-под контроля и сместить акценты своего поведения так, чтобы не только в период рецессии (спада) уделять большее внимание вопросам эффективности, но и при малейшей возможности компенсировать населению его потери на подъеме экономики. Если ожидания не оправдаются, то из-за недоверия властям владельцы ресурсов не станут инвестировать свои сбережения, будет наблюдаться уход от налогов и перевод доходов за пределы данной территории. Одновременно те регионы, где наблюдается ус24

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

тойчивый баланс эффективности и справедливости, при прочих равных условиях, будут более привлекательны для инвесторов. В каждый конкретный момент времени под воздействием мнений различных экономических групп населения в стране формируются определенные предпочтения, представленные внешне в виде кривых социального безразличия. Они отражают общепринятые в обществе допустимые пределы возможных ограничений тех или иных свобод собственников ресурсов в ущерб другим свободам. Кривые социального безразличия обычно формулируются представительными органами власти в виде правовых актов, стандартов проживания, экономических нормативов. Они не являются стабильными и подлежат пересмотру в зависимости от конкретной экономической ситуации. Вектор траектории развития территорий обосновывается правительством исходя из собственных политических возможностей, массы имеющихся под его контролем ресурсов, силы экономической власти. Политика правительства объявляется заранее в виде программы и обычно ассоциируется с автором, под чьим руководством она разработана. Так было с планом Маршалла, «рейганомикой», реформами Гайдара и т.д. Пересечение вектора развития страны и кривой социального безразличия дает общую оценку экономической ситуации на территории. Графически это представлено на рисунке 1.2. Кривая социального безразличия представляет собой такое сочетание социально-экономических свобод, которые обеспечивают допустимое с точки зрения основной массы населения равновесие уровней эффективности и справедливости в данный момент. Она показывает, какой частью экономической справедливости готово пожертвовать общество, чтобы добиться эффективного развития. Предпочтение тех или иных свобод может быть только в ущерб другим свободам. При этом либо растет эффективность функционирования системы, но основные доходы достаются узкому кругу лиц, либо наблюдается равномерное распределение доходов, что неизбежно ведет к снижению темпов экономического роста. Первый тип развития характерен для таких стран как США, Япония и их последователей, второй был применен в СССР. Как видно из этого рисунка, особым путем следуют Швеция и Китай. Шведская модель предполагает высокую эффективность экономики при значительном изъятии первичных доходов и сохранении уровня справедливости их последующим перераспределением в пользу нуждающихся. Китай проводит откровенную политику централизованного накопления капиталов и расширения экономических свобод граждан с тем, чтобы стимулировать их предпринимательскую деятельность. В сочетании с гарантиями безопасности это дает хорошие результаты в области личных доходов, однако, эффективность экономики КНР в целом пока недостаточна. 25

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

Равновесный уровень эффективности и справедливости предполагает такое развитие, когда прирост эффективности (∆Э) равен приросту справедливости (∆Спр) при распределении полученных экономических результатов между владельцами основных ресурсов, участвующих в данном процессе. Он получил название медианного (45°) вектора развития территориально-экономических систем, в каждой точке которого соблюдается условие: ∆Э = ∆Спр. Эф

США

Швеция

Эффективность

КНР

O

D

T4 T3 T2

45°

СССР T1

Справедливость

Спр

Рис.1.2. Траектории развития территориально-экономических систем где T1 , T2 , T3 , T4 – кривые социального безразличия развития территориально-экономических систем; OD – траектории экономического роста территориально-экономических систем.

Выдвинутая гипотеза, безусловно, нуждается в дальнейшем уточнении, однако она позволяет уже сейчас объяснить произошедшие за последние 10 лет процессы в России. Правительству Российской Федерации в 1991 году удалось убедить население в необходимости преобразований, ради которых следует пойти на определенные жертвы. Кривая социального безразличия переместилась из положения Т1 в положение Т2. В то же время вектор направления развития экономики перешел 45° барьер в надежде на быстрый рост эффективности (см. рис. 1.3.). Однако добиться стабильности не удалось, а 92% доходов от использования бывшего государственного имущества достались 15% «избранного» населения. Неудивительно, что большинство граждан Российской Федерации разочаровано итогами таких реформ.

26

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

Эффективность

Эф

Россия

B

45° T2 A G T1

E О

C

D

Справедливость

Спр

Рис. 1.3. Изменение траектории развития экономической системы в Российской Федерации до и после проведения реформ: где T1, T2 - кривые социального безразличия в Российской Федерации до и после проведения реформ; OA – траектория экономического развития РФ до экономических реформ; OB - траектория экономического развития РФ после начала экономических реформ.

Поскольку EG
Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

системы Российской Федерации во времени. Надо отдать должное руководству Российской Федерации, оно все с большим пониманием относится к невозможности проведения реформ исключительно денежно4 экономическими методами . Дальнейшее отстранение основной массы населения от участия в процессах реформирования экономики недопустимо. Отрадно отметить в связи с этим, что политика «здравого смысла» находит все большее понимание в верхних эшелонах власти страны. Вопросы для обсуждения и проверки знаний 1. Теоретические подходы к степени воздействия государства на экономические процессы. 2. Причины ограниченности возможностей государственного регулирования. 3. Объекты государственного управления. 4. Издержки государственного управления. 5. Классификация методов государственного управления, их сущность. 6. Основные элементы экономической системы. Разновидности экономических систем. 7. Государственное регулирование и свобода предпринимательства. 8. Основное различие либеральной и социально ориентированной моделей экономики. 9. Виды государственной политики. 10. Цели и задачи экономической и социальной политики государства.

2. Организация государственного управления рации -

Формы правления в государстве Органы исполнительной власти Российской Федерации Органы государственной власти в субъектах Российской ФедеСовершенствование государственного управления 2.1. Формы правления в государстве

В мировой практике сложились следующие формы правления в республиках: парламентская (например, Италия, Германия), президентская (например, США, Россия) и смешанная (например, Австрия, Португалия, Финляндия, Польша, Болгария).

4

Путин В. Россия на рубеже тысячелетия //Рос. газ. 1999. 31 дек. С. 4-5. 28

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

В президентской республике главой государства и исполнительной власти является президент. Достоинство такого типа республики состоит в Законодательная власть

Судебная власть

Председатель Центрального банка

Генеральный прокурор Высший Арбитражный Суд Верховный Суд Конституционный Суд

Назначение по представлению Президента РФ

Совет Федерации, Государственная Дума

Государственный Совет

Президент - глава государства

Председатель правительства Правительство

Назначение по представлению Президента Выражает недоверие Правительству

Исполнительная власть

Рис.2.1. Взаимосвязь федеральных органов власти РФ том, что, независимо от того, какие партии господствуют в исполнительной или законодательной власти, они вынуждены сотрудничать. Это придает устойчивость государственной системе управления. Кроме того, зарубежный опыт функционирования президентских республик свидетельствует о достаточно высоком уровне прав и свобод человека. 29

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

От формы республиканского строя зависит, в первую очередь, степень демократизации общественной жизни государства. В идеале парламентская республика предполагает передачу большей части полномочий коллективному органу высшей законодательной власти, подразумевает вовлечение в государственное управление значительного количества людей, практически исключает тоталитарное правление. Важнейшим условием эффективной работы парламентской республики является стабильность в обществе. Однако при такой форме правления в стране возможны частые правительственные кризисы. При смешанной форме правления в республике государство функционирует в основном по парламентскому типу. Президент избирается населением, обладает значительными полномочиями, но пользуется ими лишь в критических ситуациях. Согласно Конституции РФ, принятой всенародным голосованием 12 декабря 1993 г., Россия является государством с республиканской формой правления. В настоящее время сложился президентский тип республики. Взаимосвязь федеральных органов власти представлена на рисунке 2.1. Президент - глава всего Российского государства. Он определяет основные направления внутренней и внешней политики страны, активно участвует в законодательном процессе, обладая правом законодательной инициативы, подписания и опубликования законов, отлагательного вето. Многопартийная система позволяет создать механизм предгосударственного политического аккумулирования и обобщения социальных потребностей и интересов населения, их трансформации в политических программах, предлагаемых избирателям на президентских выборах. Федеральное Собрание выступает как представительный и законодательный орган России. С одной стороны, он представляет регионы, с другой стороны, - группы людей, объединенных политическими, гражданскими, религиозными убеждениями, системой мировоззрения. Федеральное Собрание полномочно принимать законы, документы, обладающие высшей юридической силой. В структуре Федерального Собрания две палаты: верхняя - Совет Федерации, нижняя Государственная Дума. Государственная Дума состоит из 450 депутатов, работающих на постоянной профессиональной основе. Нижняя палата, во-первых, сформирована из депутатов с мест (225 депутатов). Во-вторых, часть Государственной Думы (225 депутатов) представляет различные политические и иные гражданские объединения и движения, партии. Основная задача Государственной Думы - разрабатывать и принимать законы. Депутаты этой палаты заняты ежедневной кропотливой работой над текстами законов, тщательно отрабатывая в комитетах и комиссиях их 30

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

отдельные статьи. Совет Федерации собирается для одобрения принятых Государственной Думой законов и рассмотрения законопроектов по бюджету. Палаты заседают раздельно. Государственная Дума имеет право выражать недоверие Правительству. Однако Президент вправе как согласиться с этим решением и отправить Правительство в отставку, так и распустить саму Думу при условии, что она повторно в течение трех месяцев подтвердит свое нежелание работать с этим Правительством. Президент РФ назначает с согласия Государственной Думы председателя Правительства РФ. В случае отклонения парламентом трех кандидатур Президент РФ получает право самостоятельно назначать председателя, распускать Государственную Думу и назначать новые выборы. Президент РФ принимает решение об отставке Правительства РФ, по предложению председателя Правительства РФ назначает и освобождает его заместителей и федеральных министров, представляет Совету Федерации для назначения кандидатуры судей Конституционного суда, Верховного и Высшего арбитражного судов, Генерального прокурора. По процедуре, указанной в Конституции РФ, он может быть отрешен от должности Советом Федерации на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления. Принцип разделения властей не означает противопоставление их друг другу. Создаются структуры по увязке их работы: управление администрации Президента РФ по взаимодействию с Федеральным Собранием и общественными объединениями, полномочные представители Президента и Правительства в Федеральном Собрании. 1 сентября 2000 года Указом Президента за № 1602 в России был образован Государственный совет с совещательными функциями. Законодательными полномочиями этот орган не наделен, но все важнейшие направления государственной политики обсуждаются на Государственном совете, что позволяет более обоснованно принимать Президенту окончательные управленческие решения. Так 29 августа 2001г. под председательством Президента РФ состоялось заседание Госсовета, посвященное обсуждению проблем модернизации системы образования в России. Затрагивались вопросы введения 12-летки в школе, которая будет включать 10 лет общего образования и два года профильного, и связанную с этим проблему возраста, с которого следует начинать обучение в школе, чтобы сразу же не попадать в армию со школьной скамьи; введение единого госэкзамена и другие вопросы. По итогам заседания Госсовета Президент предложил внести корректировки в правительственную концепцию образования.

31

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

Субъекты законодательной инициативы: Президент РФ Совет Федерации Члены Совета Федерации Депутаты Государственной Думы Правительство РФ Законодательные (представительные) органы власти субъектов РФ Конституционный Суд РФ Верховный Суд РФ Высший Арбитражный суд РФ

З а к о н о п р о е к т

В случае отклонения закона Президентом и при повторном одобрении двумя третями голосов от общего числа членов Совета Федерации и Государственной Думы закон считается принятым

Государственная Дума

Совет Федерации

Президент ПодРФ писание

Закон

В случае отклонения закона Советом Федерации при повторном голосовании двумя третями голосов Государственной Думы закон считается принятым

Рис. 2.2. Схема принятия федеральных законов В настоящее время в стране насчитывается 723 субъекта законодательной инициативы, включая депутатов. Без координации их действий дублирование в разработке проектов законов неизбежно. Создана информационная база данных о том, где какой проект уже разрабатывается. Схема принятия федеральных законов представлена на рисунке 2.2. Разработка федеральных законов базируется на принципах: обеспечение единства экономического пространства на территории Российской Федерации; установление единых подходов, требований и условий к предмету и объекту законодательства, гласность и открытость, соблюдение законности. 32

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

Над некоторыми проектами комитеты Госдумы работают совместно с Правительством РФ. Создаются совместные группы. Согласование большинства подходов и вопросов еще на подступах к предстоящему законотворческому решению - тактика, вполне себя оправдывающая. Судебная власть

Президент РФ глава государства

Законодательная власть

Указы Президента Конституционный суд Верховный Суд Высший арбитражный Суд Республиканский суд Областной суд Городской суд Краевой суд Районный суд

Федеральное Собрание, законодательная власть субъектов РФ Правительство РФ, исполнительная власть субъектов РФ

Федеральные законы, законы субъектов РФ

Постановления, распоряжения и нормативные акты федерального Правительства и исполнительной власти субъектов РФ

Рис.2.3. Система государственных органов власти Министерства и ведомства, не имеющие согласно Конституции РФ права на законодательную инициативу, заинтересованы в тех или иных законопроектах. В министерствах создаются департаменты, взаимодействующие с парламентом. Они снабжают депутатов фактами и доводами в пользу того или иного законопроекта. 33

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

Согласно Конституции в России существуют два уровня государственной власти: федеральный и субъектов Федерации (рис.2.3). Местное самоуправление выделено в самостоятельный блок. Принцип баланса властей (законодательной, исполнительной, судебной) должен быть дополнен идеей четкого их разделения. Это предусматривает не только разграничение компетенций каждой из них, но и укрепление их полномочий. Судебная власть призвана разрешать споры, устранять конкретные противоречия и конфликты, стабилизировать ситуацию на основе единых норм функционирования общества. Россия - федеративное государство. Это предполагает единство основ государственного строя, равноправие субъектов Российской Федерации, верховенство федеральных законов, территориальную целостность государства. Закрепление федеративного характера российского государства требует дальнейшего совершенствования законодательства о разграничении предметов ведения и условиях взаимного делегирования полномочий от Федерации к субъекту или от субъекта к Федерации, разграничении функций, прав и обязанностей между федеральными органами и органами субъектов Федерации. 2.2. Органы исполнительной власти Российской Федерации Правительство Российской Федерации - высший орган государственного управления - обладает правом законодательной инициативы, занимается исполнением законов Российской Федерации и иных актов высшей законодательной власти. Правительство РФ - коллегиальный орган, возглавляет и обеспечивает согласованную деятельность органов государственного управления. Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации работают в тесном взаимодействии. Правительство РФ подотчетно Президенту РФ. Он может отменить акты Правительства РФ, если они противоречат Конституции РФ и законам Российской Федерации. По организационно-правовым формам центральные органы федеральной исполнительной власти подразделяются на министерства Российской Федерации, государственные комитеты Российской Федерации, федеральные службы, российские агентства, федеральные надзоры, федеральные комиссии. Государственный комитет Российской Федерации осуществляет межотраслевое регулирование. Его решения, носящие общенормативный характер, оформляются в виде постановлений. Председатель государственного комитета входит в состав Правительства РФ.

34

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

Федеральные службы, российские агентства, федеральные надзоры, федеральные комиссии осуществляют специальные исполнительные, контрольные, разрешительные или надзорные функции. Министерства выполняют исполнительные функции по отношению к порученной им отрасли или сфере деятельности. Классификацию их можно произвести по ряду признаков. По сфере деятельности выделяют министерства, действующие на территории всей страны или отдельной республики, входящей в состав Российской Федерации. По функциям различают министерства отраслевые (например, Министерство образования РФ, Министерство здравоохранения РФ и т.д.) и функциональные (Министерство Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства, Министерство по налогам и сборам и т.д.). Руководитель министерства Российской Федерации входит в состав Правительства РФ. Министерства принимают участие в подготовке правительственных решений. Они управляют находящимися в их подчинении государственными предприятиями и учреждениями. Руководители министерств и ведомств должны проводить общегосударственную политику. В настоящее время отраслевые министерства и ведомства основные свои усилия часто направляют на финансовое обеспечение работы предприятий, на получение кредитов, льгот. Ведомственный подход приводит иногда к тому, что не учитываются реальные возможности государственного бюджета. Основными функциями центральных экономических органов являются следующие: - разработка государственной стратегии социально-экономического развития страны; - координация и организация работ по формированию заказа на поставку продукции и выполнение работ для государственных нужд; - разработка стратегии в области инвестиционной политики, определение объемов централизованных капитальных вложений, анализ инвестиционной активности во всех секторах экономики и выработке мер по ее стимулированию; - разработка основных балансов в отраслевом и региональном разрезах; - координация разработки федеральных целевых комплексных программ. Структура органов власти в связи с задачами по совершенствованию руководства экономической реформой, сокращением многоступенчатости и экономией средств на управленческих расходах находится в стадии изменения. Часть органов власти реорганизуется или упраздняется и их функции возлагаются на другие структуры. Например, было ликвидировано Министерство социальной защиты России, которое должно было организовывать работу по трем важнейшим направлениям: защита семьи, ма35

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

теринства и детства, престарелых, инвалидов, нуждающихся в социальной поддержке государства. Его функции переданы созданному Министерству труда и социального развития (Минтруд России), то есть в настоящее время произошло укрупнение государственной структуры. Минтруд России комплексно рассматривает вопросы более широких групп населения. Ряд экологических ведомств было упразднено, а их функции были переданы Министерству природных ресурсов РФ, что вызвало недовольство со стороны защитников окружающей среды. Перечень федеральных органов исполнительной власти России, утвержденный Указом Президента РФ от 17 мая 2000 г. № 867, представлен в приложении 3 в таблице П3.1. В ходе административной реформы Указом Президента РФ от 11 марта 2003 г. были реорганизованы отдельные федеральные структуры исполнительной власти, одни федеральные службы упразднены, функции других перераспределены между существующими. Указом Президента РФ была упразднена Федеральная служба налоговой полиции, ее функции переданы в МВД. Расформировано Федеральное агентство правительственной связи и информации, его функции распределены между ФСБ и Минобороны. Указом Президента РФ создан новый Государственный комитет по контролю за незаконным оборотом наркотических и психотропных веществ. Ему переданы материально-техническая база и штатная численность ФСНП. При Минобороны создан Госкомитет по государственному оборонному заказу. На него возложены функции единого заказчика по обычным вооружениям. Распоряжением Администрации Президента РФ и аппарата Правительства РФ от 4 июля 2000 г. предложено использовать сокращенные наименования федеральных органов исполнительной власти в неофициальных документах, например, при подготовке проектов распоряжений Президента РФ, распоряжений Правительства РФ, в документах справочного характера и т.д. При разработке официальных документов, например, проектов указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, международных договоров, должны использоваться полные наименования федеральных органов исполнительной власти.

36

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

Вставка Основными задачами Комиссии Правительства Российской Федерации по сокращению административных ограничений в предпринимательстве и оптимизации расходов федерального бюджета на государственное управление являются: а) рассмотрение вопросов применения конкретных форм государственного регулирования предпринимательской деятельности и подготовка предложений о целесообразности их дальнейшего использования; б) подготовка предложений об упорядочении разрешительных и контрольных (надзорных) функций федеральных органов исполнительной власти, их подразделений и подведомственных государственных учреждений, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и должностных лиц, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), за исключением налоговой и финансовой сфер (далее именуются — уполномоченные органы и организации); в) организация эффективного взаимодействия федеральных органов исполнительной власти в вопросах разграничения разрешительных и контрольных (надзорных) функций уполномоченных органов и организаций; г) разработка предложений по совершенствованию конкретных форм и методов проведения разрешительных и контрольных (надзорных) процедур в целях защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора); д) разработка предложений о порядке финансирования уполномоченных органов и организаций; е) разработка предложений по оптимизации расходов федерального бюджета на государственное управление. Источник: Положение о Комиссии Правительства Российской Федерации по сокращению административных ограничений в предпринимательстве и оптимизации расходов федерального бюджета на государственное управление: Постановление Правительства РФ от 8 июня 2001 г. № 452 г.// Рос. газ. 2001. 27 июня. По мере осуществления экономической реформы может возникнуть необходимость в создании новых органов власти, на которые возлагаются задачи по формированию и реализации государственной политики на современном этапе. В целях координации деятельности федеральных органов исполнительной власти по устранению излишнего и неэффективного административного регулирования предпринимательской деятельности и повышения эффективности расходов федерального бюджета на государст37

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

венное управление Правительство Российской Федерации образовало Комиссию по сокращению административных ограничений в предпринимательстве и оптимизации расходов федерального бюджета на государственное управление. Задачи этой Комиссии представлены во вставке. В стране создается единая система исполнительной власти для осуществления полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Она образуется из органов исполнительной власти этих уровней. По вопросам местного самоуправления взаимодействие происходит с исполнительными органами власти городских и сельских поселений. Создание единой системы исполнительной власти позволяет выработать механизм реализации законов и принимаемых центром решений и преодолеть тенденции регионализации. Споры и конфликты между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления разрешаются с помощью согласительных процедур или в судебном порядке. 2.3. Органы государственной власти в субъектах Российской Федерации В состав Российской Федерации входят республики, имеющие свою конституцию и законодательство, края, области, города федерального значения, автономные образования, имеющие свой устав и законодательство. Включение территории и населения автономного округа в состав края, области отличает их взаимоотношения от отношений с другими субъектами Федерации. Население автономных округов вправе участвовать в выборах органов власти области, края наряду с населением других районов. Воспрепятствование в какой-либо форме участию населения автономных округов в таких выборах является нарушением принципа народовластия, а также избирательных прав граждан и противоречит Конституции Российской Федерации. Отношения субъектов Российской Федерации и центра поставлены на строго правовую основу. Конституцией РФ разграничены предметы ведения и полномочия субъектов РФ. Определено, что относится к исключительному ведению Российской Федерации, что к совместному ведению и что к исключительному ведению субъектов. Вне пределов ведения Российской Федерации и совместных полномочий субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной власти. Субъект Федерации является неотъемлемой составной частью России. Формирование территориально-экономических систем всегда было объектом изучения ученых (см. вставку). Фундаментальные принципы Конституции Российской Федерации обязательны для всех входящих в нее субъ38

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

ектов, они не могут приостанавливать на своей территории действие федерального законодательства. В противном случае произойдет превращение единой российской государственности из федерации в конфедерацию. Нужен предварительный контроль со стороны федеральных властей за соблюдением соответствия проектов учредительных актов субъектов РФ Конституции РФ. Система органов государственной власти в субъектах Федерации представлена на рисунке 2.4.

Государственная власть субъектов РФ Республика в Край составе РФ

Область

Город Автоном- Автономный федерального ная область округ значения

Законодательный (представительный) орган

Исполнительный орган

Рис.2.4. Государственная власть субъектов РФ В РФ определена компетенция законодательного (представительного) органа власти. Его наименование устанавливается с учетом исторических, национальных и иных особенностей и традиций самим законодательным (представительным) органом власти субъекта Федерации. К функциям законодательного (представительного) органа власти субъекта Федерации относятся: нормотворческая деятельность, утверждение бюджета и принятие отчета о его исполнении, контроль за выполнением собственных решений, связанных с распоряжением собственностью субъекта Федерации. Все организационные, кадровые, исполнительнораспорядительные функции осуществляют исполнительные органы власти. Структура законодательного (представительного) органа может быть построена по отраслевому принципу (комиссии по строительству, транспорту, промышленности, медицине, сельскому хозяйству и др.) или функциональному, что характерно для мировой парламентской практики.

39

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

Вставка Проблемам формирования территориально-экономических систем до недавнего времени уделялось существенное внимание главным образом со стороны академических ученых Сибирского отделения РАН. В Новосибирске существовала целая школа разработчиков этого направления под руководством таких выдающихся экономистов, как: Л. В. Канторович, А Г. Аганбегян, Т.И. Заславская, А. Г. Гранберг, Р.И. Шнипер, В.В. Кулешов и другие. Начало исследований в этой области экономических знаний связано с организацией первых «совнархозов» в СССР. После их ликвидации преобладающим стал отраслевой принцип управления. В конце 80-х годов некоторые авторы попытались реанимировать территориальный принцип управления экономическими системами под названием «региональный хозрасчет», но политический аспект проблемы возобладал и здесь, что не позволило реализовать его основные идеи на практике. Последующие трудности с финансированием фундаментальной науки в перестроечный период привели к откату российских ученых с передовых позиций в этом вопросе. Авторы склонны считать, что наработки сибирских ученых по развитию территориально-экономических систем не оценены по достоинству и до сих пор остаются невостребованными. Между тем проблема сочетания принципов отраслевого и территориального управления все более обостряется. Особенно это ощущается в настоящее время, когда чрезвычайно накалились экономические отношения местных органов власти с предприятиями, расположенными на подведомственных им территориях. К сожалению, интересы их настолько разнятся, что это может привести к серьезным экономическим противоречиям в будущем. Не решена эта проблема и на федеральном уровне. Источник: Шнипер Р.И. Регион: экономические методы управления. Новосибирск: Наука. Сиб. отд-ние, 1991. Рассмотрим проект варианта функциональной структуры Законодательного собрания, разработанный Институтом регионального законодательства Иркутской области. Комиссия по мандатам, регламенту и депутатской этике, контрольно-счетная комиссия рассматривают текущие вопросы, а комитет по государственному строительству и местному самоуправлению, комитет по бюджету, финансово-экономическому и налоговому законодательству, комитет по социально-культурному законодательству, комитет по законодательству о природопользовании и экологии занимаются законотворческой деятельностью. Коллегия выполняет организационные функции по подготовке сессии собрания и не имеет властных полномочий. Контрольно-счетная комиссия осуществляет контроль за рас40

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

поряжением (отчуждением) областной собственности, расходованием областных финансовых ресурсов, готовит заключения об исполнении администрацией областного бюджета и представляет их на рассмотрение Законодательного собрания. Высшее должностное лицо края, области, автономного образования, города федерального значения - глава администрации (губернатор). Он руководит органами исполнительной власти, является членом Государственного Совета. Глава администрации взаимодействует с органами законодательной (представительной) власти края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа в соответствии с принципом разделения властей. Законодательный (представительный) орган края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа заслушивает главу администрации по вопросам исполнения законов субъектов Федерации, бюджета, реализации целевых программ и планов социально-экономического развития соответствующей территории. Глава администрации входит в единую систему исполнительной власти в России. Он обладает правом законодательной инициативы в соответствующем законодательном (представительном) органе. Глава администрации подписывает и обнародует законы, принятые законодательным (представительным) органом края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа. Законы могут быть возвращены главой администрации в законодательный орган края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа для повторного рассмотрения. Если при повторном рассмотрении закон принят в прежней редакции не менее чем двумя третями голосов от общего числа депутатов соответствующего законодательного (представительного) органа субъекта РФ, глава администрации должен его подписать. За главой администрации остается право опротестовать решение законодательного (представительного) органа края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа в судебном порядке. Законодательный орган края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа может обратиться к главе администрации об отмене, о внесении изменений и дополнений в акты органов исполнительной власти, если они противоречат законам соответствующих субъектов Федерации. В структуру исполнительного органа власти области, края, автономной области, автономного округа, города федерального значения входит комитет по экономике. Он занимается вопросами руководства социально41

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

экономическим развитием региона, выступает координатором в реализации хозяйственной реформы на территории. Комитет по экономике выполняет следующие функции: - с участием комитетов, отделов и управлений администрации проводит комплексный анализ развития экономики региона, его ресурснопроизводственного потенциала; - разрабатывает стратегию социально-экономического развития и размещения производительных сил региона; - совместно с подразделениями администрации разрабатывает прогнозы и программы социально-экономического развития территории и осуществляет контроль за их реализацией; - совместно с финансовыми органами разрабатывает прогноз и план поступления и использования финансовых ресурсов; - участвует в разработке материальных, финансовых, трудовых балансов и балансов денежных доходов и расходов населения; - участвует в реализации государственной политики в области демографии, занятости, доходов населения; - участвует в реализации государственной внешнеэкономической политики; - вносит предложения по экономическим вопросам функционирования и развития подведомственной территории в Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации; - оказывает методическую и практическую помощь местным органам власти в разработке прогнозов и программ социально-экономического развития городов и районов, участвует в экспертизе генеральных планов городов, технико-экономическом обосновании проектов и схем районной планировки. Комитет по экономике имеет право получать на безвозмездной основе от предприятий, учреждений и организаций, расположенных на подведомственной территории, сведения, необходимые для анализа. Для разработки прогнозов на договорной основе он может привлекать специалистов различных учреждений, служб, высших учебных заведений, созывать межведомственные совещания для рассмотрения вопросов социальноэкономического развития территории. 2.4.Совершенствование государственного управления Основными экономическими агентами рыночной среды, регулируемой государством, являются следующие группы участников хозяйственной деятельности: 42

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

1. Потребители. 2. Поставщики. 3. Посредники. 4. Государственные органы управления. Агенты рынка - это качественное состояние субъектов рынка, при котором они выполняют определенную роль в процессе совершения сделок по производству и реализации товаров и услуг. Все они вступают в определенные экономические отношения по поводу исполнения прав собственности на принадлежащие им товары, услуги и ресурсы. Государственные органы управления, создающие условия для взаимодействия участников рыночных отношений

Рыночная среда

Производители

Посредники

Потребители

товаров и услуг

(сфера обращения товаров и услуг)

(домохозяйства, государство и фирмы)

Рис. 2.5. Взаимодействие основных субъектов рынка на территории при формировании рыночной среды Порядок и правила экономических взаимоотношений устанавливает государство, которое через уполномоченные органы осуществляет регулирование и контроль за состоянием рыночной среды. Государственные органы управления должны быть независимы от хозяйствующих субъектов и предназначены выражать интересы всего населения, проживающего на данной территории. Схематично взаимодействие субъектов рыночной среды можно представить рисунком 2.5. Государственное управление состоянием рыночной среды - необходимый аспект успешного ее функционирования. Отсутствие такого воздействия приводит экономику к хаосу и неэффективному использованию ресурсов. Поэтому, как и всякая другая система управления, она должна 43

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

быть подчинена определенным правилам построения. На рисунке 2.6 дано схематичное представление о сложившейся системе управления рыночной средой.

Э эт

Р ИСП

Э факт ИЗМ

РС Вход

Выход

t

Рис. 2.6. Государственная система управления рыночной средой: где РС - объект управления: рыночная среда; УГС - управляющая государственная система: государственные органы управления; ИЗМ - измерительный элемент системы управления; Р - регулирующий элемент системы управления; ИСП - исполнительный элемент системы управления; Э факт - фактические показатели эффективности функционирования рыночной среды, полученные в результате анализа ее состояния; Э эт - заданное (эталонное или нормативное) значение основных показателей эффективности, которых необходимо добиться в процессе управления. Как видно из приведенной схемы, для функционирования системы управления рыночной средой необходимо иметь надежно работающий блок регулирования, основной функцией которого является обеспечение высокого уровня надежности и эффективности работы объекта управления. Использование методов системного подхода применительно к управлению состоянием рыночной среды приводит к выводу о необходимости трансформации данной схемы в более развернутый вид, как это показано на рисунке 2.7. Таким образом, решение проблемы успешного функционирования рыночной среды региона в интересах большинства населения территории возможно лишь при определенных условиях, в том числе при наличии свободной и доступной информации, возможности ее компетентного анализа 44

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

для принятия квалифицированных управленческих решений и своевременного воздействия на объект управления. Одной из важных составных частей деятельности государства по совершенствованию управления является отработка структуры органов государственной власти. А Б В

IV

V

А Б В

III

Объект управления

II

I

Рыночная среда Вход

Выход

t

Рис. 2.7. Система государственного управления рыночной средой где А - потребители; Б - посредники; В - производители; I - информационная подсистема сбора и обработки данных; II - подсистема измерения состояния рыночной среды; III - подсистема оценки и анализа состояния рыночной среды; IV - подсистема принятия управленческих решений; V - подсистема регулирующего воздействия на рыночную среду. Для устранения дублирования отдельных функций, определения места органа власти в системе управления, установления ответственности подразделений за конечные результаты деятельности используется метод структуризации целей. Он предусматривает количественное и качественное обоснование системы целей государственного управления и регулирования экономики и анализ устройства государственной власти с точки зрения соответствия этой системе. Анализ целей, развертывание их в иерархическую систему являются важным этапом рационального построения структуры органов государственного управления и регулирования экономики.

45

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

Эффективен при построении системы управления также нормативный метод, который включает разработку и применение нормативов по составу и содержанию функций, численности работников по функциям, типу организационной структуры. Критериями построения структуры аппарата управления при применении этого метода выступают: норма управляемости, степень централизации функций, количество уровней управления, число звеньев, размеры подразделений, порядок подчиненности, взаимосвязи подразделений. Для обеспечения высокой результативности процесса совершенствования системы органов управления необходимо, чтобы указанные выше методы опирались на основополагающие принципы этой работы. Принцип комплексности предусматривает совершенствование системы органов во взаимосвязи с развитием всех элементов управления: целей, функций, техники управления. Принцип соответствия уровня осуществления экономической реформы уровню развития аппарата управления является важным условием ускорения процесса намеченных преобразований в стране. Принцип сбалансированности обязанностей, прав и ответственности каждого органа управления предусматривает создание условий эффективного их функционирования. Изменения в структуре Правительства должны исходить из необходимости формирования центральной исполнительной власти, которая отвечала бы проводимому этапу экономической реформы, потребностям становления российского рынка. Структура Правительства России должна соответствовать рыночной логике экономической децентрализации при сохранении сильных позиций государства в тех сферах, которые определяют стабильность, национальную безопасность и социальную защищенность населения. Структура Правительства должна давать возможность проводить в жизнь реформаторскую политику Президента и Правительства. Задача Правительства не командовать отраслями и предприятиями, а определять экономическую политику, способствовать становлению рыночных отношений между свободными товаропроизводителями. В целях совершенствования информационного обеспечения принимаемых управленческих решений должен проводиться анализ и прогнозирование экономической и социально-политической ситуации в стране и ее отдельных регионах, деятельности представительных органов государственной власти, состояния науки, образования, культуры и искусства, целесообразно осуществлять экспертизу нормативных документов, представляемых Президенту РФ, разрабатывать проекты нормативных документов, предложения и рекомендации.

46

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

Управление государственной службы является самостоятельным структурным подразделением центрального аппарата Министерства экономического развития и торговли РФ. Основными задачами Управления являются участие в подготовке и проведении реформы государственной службы в федеральных органах исполнительной власти и экспериментов на государственной службе в органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации; участие в подготовке и проведении административной реформы; разработка и внедрение современных методов управления персоналом. Эффективная, четкая и слаженная деятельность государственного аппарата зависит во многом от определения компетенции каждого органа управления. Устанавливая с помощью правовых норм компетенцию своих органов, государство производит «разделение труда» между ними и в то же время обеспечивает согласование их усилий, определяет роль каждого структурного подразделения в выполнении функций государства, очерчивает пределы, формы и методы их воздействия на работу хозяйствующих субъектов, на поведение граждан. Структура органов управления определяется сочетанием отраслевого и территориального принципов управления. Территориальный подход позволяет повысить эффективность производства за счет концентрации строительства, совместного создания дорог, единых источников водоснабжения, общего градостроительного комплекса. Территориальный подход позволяет уточнить отраслевые прогнозы с точки зрения воздействия на окружающую среду, обеспечения проектов рабочей силой, природными ресурсами. На уровне субъекта РФ должна осуществляться региональная политика, способствующая прогрессивным структурным сдвигам в экономике территории, подведомственной субъекту РФ, ускорению развития слаборазвитых районов, регулированию размещения производительных сил. Для этого могут использоваться экономические рычаги (налоговые льготы, дифференцирование ставки платы за природные ресурсы и др.). Органы местного самоуправления наделены правами по определению и реализации региональной политики на низовом уровне. Они призваны обеспечивать комплексное социально-экономическое развитие территории. К основным вопросам местного значения относятся жилищнокоммунальное хозяйство и благоустройство территории, транспортные перевозки местного значения, бытовое и торговое обслуживание, муниципальное здравоохранение и образование, социальная поддержка населения, охрана общественного порядка, охрана окружающей природной среды, развитие физической культуры и спорта, исторических и культурных традиций местного населения. 47

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

В условиях разграничения полномочий чрезвычайно важной становится координация региональной политики на всех территориальных уровнях при разработке целевых комплексных социально-экономических программ, региональных аспектов концепции и основных направлений экономического и социального развития страны, региональных прогнозов. В России, стране со сложной территориальной структурой и федеративным устройством, необходимо иметь разветвленную многоуровневую систему региональных, социальных, экономических исследований различной целевой направленности, взаимосвязанных с прогнозами, программами, планами, разработанными в целом для страны. Необходимо обеспечение единства действий федеральных и региональных органов, основанных на программе реформ, предусматривающих создание единого экономического пространства России, свободу перемещения на ее территории капиталов, товаров и услуг, рабочей силы, единство разработки и осуществления финансово-кредитной, налоговой политики, регулирования денежной системы, политики ценообразования. Решения региональных органов могут нейтрализовать на местах действия федеральных властей, поэтому необходима координация и согласованность действий на федеральном и региональном уровнях, в том числе и местного самоуправления. Задача федеральных органов власти и управления и соответствующих органов субъектов РФ - находить оптимальные пути совместных действий. Вопросы для обсуждения и проверки знаний 1. Характеристика каждой формы республиканского строя. 2. Система органов государственной власти РФ. 3. Методы и основополагающие принципы совершенствования системы органов управления. 4. Структура Федерального Собрания в Российской Федерации. 5. Отраслевой и территориальный принципы управления, их сущность. 6. Взаимосвязь федеральных органов власти. 7. Схема принятия федеральных законов. 8. Основные функции центральных экономических органов. 9. Вопросы, входящие в компетенцию Комиссии Правительства Российской Федерации по сокращению административных ограничений в предпринимательстве и оптимизации расходов федерального бюджета на государственное управление. 10. Система государственного управления рыночной средой. 11. Органы государственной власти в субъектах Федерации.

48

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

3. Методы определения перспектив развития экономики - Экономическое и социальное прогнозирование развития территории - Планирование экономического и социального развития территории - Программно-целевой метод управления экономикой - Балансовый метод - Бюджетное регулирование - Моделирование в государственном управлении и регулировании экономики 3.1. Экономическое и социальное прогнозирование развития территории Прогноз - научно обоснованное предвидение возможных состояний объекта в будущем. Процесс разработки прогнозов называется прогнозированием. По времени упреждения прогнозы делятся на: - оперативные (до 1 месяца); - краткосрочные (от 1 месяца до 1 года); - среднесрочные (от 1 года до 5 лет); - долгосрочные (от 5 до 15-20 лет); - дальнесрочные (более 15-20 лет). Оперативные прогнозы основаны на предположении, что в прогнозируемом периоде не произойдет существенных изменений в исследуемом объекте. Краткосрочные прогнозы в значительной мере ориентированы на количественные перемены. Средне- и долгосрочные прогнозы исходят как из количественных, так и из качественных изменений. Дальнесрочные прогнозы учитывают, в основном, качественные преобразования в исследуемом объекте. Различают следующие взаимодополняющие друг друга методы прогнозирования: - экспертный метод; - экстраполяция; - моделирование; - нормативный метод. Основными функциями социально-экономического прогнозирования территории являются: - анализ социальных и экономических процессов и выявление сложившихся тенденций развития территории; - определение альтернатив развития; - обоснование выбора пути развития территории. Территориальные прогнозы разрабатываются как в целом по стране, так и по крупным регионам и более мелким территориальным образованиям. Виды прогнозов в 49

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

зависимости от выбранного направления исследования развития территории делятся на: - демографические; - социальные; - экономические; - прогнозы наличия и использования природных ресурсов; - экологические; - прогнозы развития науки и техники; - отраслевые; - региональные. Каждое из этих направлений прогнозирования имеет свою специфику, свой определенный, в известной степени автономный, объект. Вместе с тем все они взаимосвязаны и между ними существуют прямые и обратные связи. Разработке экономических прогнозов предшествуют прогнозы использования природных ресурсов, научно-технического прогресса, демографические, социальные. Прогнозы развития науки и техники, природных ресурсов, демографические характеризуют перспективный научный потенциал и ресурсы, необходимые для развития региона. Демографические прогнозы позволяют получить перспективную информацию о численности населения в регионе, его половозрастном составе, численности и структуре семей, трудовых ресурсах, их территориальном размещении, направлениях и интенсивности миграции населения и трудовых ресурсов. Прогнозы использования природных ресурсов рассматривают возможности вовлечения их в хозяйственный оборот. Важное место среди них имеет прогноз земельного фонда, обобщающий информацию о характере землепользования в перспективе. Экологические региональные прогнозы рассматривают состояние природной среды и комплекс мероприятий по снижению (предотвращению) негативного влияния хозяйственной деятельности на окружающую природную среду. Социальные прогнозы характеризуют изменения в уровне жизни населения, в частности в объеме и структуре платежеспособного спроса и потребления населения, отражающего как сложившиеся закономерности их формирования, так и современные представления о рациональном потреблении; в денежных доходах населения, источниках их формирования и распределения по группам населения; в уровне и динамике цен; в развитии отраслей непроизводственной сферы. Отраслевые прогнозы ориентированы на информацию об объеме продукции отрасли, о сдвигах в техническом уровне ее производственного ап50

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

парата; удельных капитальных затратах на производство основных видов продукции; сырьевой базе отрасли; производственно-квалификационном уровне кадров отрасли. Макроэкономический прогноз включает прогнозы: использования национального дохода (конечного общественного продукта) и его распределения на ресурсы потребления и накопления, производства валового внутреннего продукта и его структуры, структурный (межотраслевой и межрегиональный) прогноз. На основе совокупности вышеперечисленных прогнозов разрабатывается сводный прогноз по соответствующей территории. В нем содержатся: - сведения о роли региона в экономике страны; - общая характеристика региона; - данные о связи с другими регионами; - выявленные закономерности и тенденции экономического и социального развития региона. Результатом регионального комплексного прогноза является концепция развития региона, определяющая направления возможного (вариантного) решения его сложных проблем. Разработка прогнозов базируется на ряде принципов. Принцип системности означает, что социально-экономический комплекс территории рассматривается, с одной стороны, как единый объект, с другой стороны, как совокупность относительно самостоятельных направлений (блоков) прогнозирования. Системность предполагает также регулярность составления прогнозов при одновременной ориентировке на разные временные горизонты. Принцип адекватности объекту прогнозирования означает, прежде всего, максимальное приближение модели к устойчивым существенным закономерностям и тенденциям развития региона. Принцип целенаправленности прогнозирования связан с необходимостью обоснования перехода от сложившихся тенденций к траектории развития, в большей мере соответствующей долгосрочным целям. Современное прогнозирование эволюционирует в направлении отхода от одновариантного предсказания. Предвидение различных возможных сценариев развития вытекает из принципа, в соответствии с которым общество может выбрать из различных вариантов, имеющих неодинаковые последствия. Таким образом, современное прогнозирование многовариантно. Разработка прогнозов состоит из следующих этапов: ретроспективный анализ развития объекта; установление срока, на который составляется прогноз, и определение целей; разработка вариантов достижения целей; оценка вариантов; выбор варианта. 51

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

На первом этапе осуществляются сбор, обработка и систематизация статистической информации, характеризующей уровень развития региона, его место, роль и значение в экономике страны. На втором этапе в виде гипотез задаются цели. Разработка вариантов достижения целей является основной стадией прогнозирования. Для разного уровня задач прогноза определяется система критериев, в соответствии с которыми выбирается вариант для реализации. 3.2. Планирование экономического и социального развития территории Цель планирования - устранить отрицательный эффект неопределенности и изменчивости функционирования объекта, сосредоточить внимание на главных задачах и облегчить контроль за ходом развития объекта. Планирование социального и экономического развития территории означает определение задач, путей, параметров будущего состояния такой сложной, постоянно развивающейся системы как страна (субъект РФ, муниципалитет). Результатом планирования является система планов (долгосрочных, среднесрочных и краткосрочных). В ходе долгосрочного планирования определяются общие цели и стратегия. Основная задача среднесрочного планирования - выбор средств для достижения поставленных целей. Краткосрочное планирование направлено на решение текущих задач. При разработке плана экономического и социального развития формируется бюджет (финансовый план), который служит руководством и средством контроля над будущими операциями. Разработка скользящих планов позволяет осуществлять в них своевременные корректировки для достижения намеченных целей при появлении непредвиденных обстоятельств. Территориальное планирование совершенствуется в следующих направлениях: - вместо жесткого директивного плана разрабатывается и формируется система социально-экономических ориентиров, носящих рекомендательный характер; - основой планового управления социально-экономическими процессами на территории становятся прогнозы и целевые комплексные программы; - социально-экономические ориентиры основываются на экономической заинтересованности исполнителей в выполнении предусмотренных в плане мероприятий; - территориальное планирование не противоречит интересам экономической самостоятельности хозяйствующих субъектов. 52

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

Социально-экономические ориентиры позволяют выбирать пути решения производственно-технических, социально-экономических и экологических задач, не теряя из виду интересы комплексного развития хозяйства территории, приемлемую для всех субъектов хозяйствования стратегию и тактику с учетом социально-экономических и экологических нагрузок. Социально-экономические ориентиры следует рассматривать как многообразную систему, регулирующую процесс сочетания интересов различных субъектов. Важнейшими блоками этой системы являются: - ориентиры, характеризующие воспроизводственные, функциональные, социально-экономические, экономико-демографические и экономикоэкологические пропорции; - ориентиры, характеризующие региональные и межрегиональные проблемы, подлежащие решению в рассматриваемой перспективе; - ориентиры, характеризующие направления формирования элементов социально-экономического потенциала региона; - ориентиры, определяющие параметры социального развития, уровня и качества жизни населения; - ориентиры, связанные с экономическими рычагами регулирования и управления социально-экономическими процессами. В системе социально-экономических ориентиров выделяются два взаимосвязанных уровня: - ориентиры, характеризующие внешние связи региона; - внутрирегиональные ориентиры, определяющие поведение участников регионального воспроизводственного процесса с учетом задач, связанных с развитием и функционированием социально-экономической среды. Внешние ориентиры указывают географию, емкость и конъюнктуру мирового и отечественного рынка. Ориентиры, связанные с государственными заказами, защищают интересы государства при реализации социальных и экономических программ. К внутрирегиональным ориентирам относятся оценки тенденций и перспектив развития социально-экономического потенциала региона для того, чтобы все производители имели возможность строить свои хозяйственно-экономические планы на основе достоверного знания о состоянии и возможностях этого потенциала. Разработка стратегии государственного управления и регулирования экономики включает следующие этапы: долгосрочная концепция формирования важнейших общеэкономических пропорций; среднесрочный прогноз развития экономики; индикативный текущий план стабилизации экономики, включающий меры воздействия на её развитие; система оперативного мониторинга, построенная на принципе «раннего обнаружения» на макроуровне возникающих в экономике проблем. 53

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

Комплекс регуляторов, встроенных в эту стратегию государственного воздействия на экономику, предусматривает оперативную их корректировку в зависимости от складывающейся конкретной ситуации. С учетом состояния экономики России и длительности переходного периода концепция долгосрочного развития должна быть конкретизирована в программе структурной перестройки экономики. Это необходимо для того, чтобы определить важнейшие макроэкономические и территориальные пропорции, увязанные с целями этого периода. Одновременно разрабатываются подходы к формированию финансово-бюджетной политики. В процессе выработки экономической стратегии государственного управления и регулирования важная роль отводится индикативному планированию. Необходимость разработки такого плана в нашей стране заключается в том, что он может использоваться как системный индикатор хода осуществления радикальной экономической реформы. Индикативный план определяет круг проблем, по которым разрабатываются комплексные программы. Кроме того, в случае возникновения необходимости устранения диспропорций на основе индикативного плана вносятся корректировки в уже реализуемые программы. Прогнозная оценка возможной степени сбалансированности совокупного спроса и предложения, охватывающая как рынок средств производства и предметов потребления, так и рынок труда и капитала, служит основой для разработки мер по использованию конкретных экономических регуляторов государственного воздействия. Система индикаторов раннего обнаружения диспропорций в экономике применяется для внутригодового скользящего мониторинга основных пропорций формирования валового внутреннего продукта и национального дохода. Это позволяет не только оперативно прогнозировать последствия реализации проводимой краткосрочной экономической политики, но и заблаговременно выявлять возможность обострения диспропорций в экономике. В структуру индикативного плана целесообразно включить три важнейших блока показателей: - общеэкономические индикаторы, отражающие основные пропорции и структурные сдвиги в экономике, а также основные факторы их формирования; - показатели целевого воздействия государства на формирование отдельных отраслей, сфер и региональных структур экономики; - важнейшие экономические регуляторы государственного воздействия на пропорции и тенденции развития страны. Формирование системы индикаторов предъявляет определенные требования к системе учета и отчетности. С одной стороны, реформирование 54

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

системы учета и отчетности должно происходить в соответствии с реально протекающими в экономике процессами, с другой стороны, необходимо обеспечить сопоставимость с показателями прошлых лет. Обобщающие индикаторы развития экономики: - численность населения; - валовой внутренний продукт (валовой национальный продукт); - объем промышленной продукции; - валовая продукция сельского хозяйства во всех категориях хозяйств; - объем инвестиций за счет всех источников финансирования; - размер инфляции; - розничный товарооборот; - прибыль по всем видам деятельности; - доходы и расходы на душу населения; - численность лиц, имеющих статус безработного; - экспорт; - импорт; - дефицит бюджета. 3.3. Программно - целевой метод управления экономикой Методология программно-целевого подхода предполагает, что для достижения поставленной цели должна быть разработана комплексная программа, содержащая ряд мероприятий, увязанных по ресурсам, исполнителям и срокам выполнения, и финансируемая за счет специально выделенных средств. Разработка программы имеет определенную последовательность: - определение проблемы и анализ исходного состояния изучаемого объекта; - формирование комплекса целей программы; - определение множества мероприятий по реализации программных целей; - анализ допустимых вариантов реализации программы и выбор из них наиболее эффективного; - окончательная детальная проработка выбранного варианта, оформление и представление программы заказчику. На этапе определения проблемы, характеризуемой сопоставлением желаемого и существующего состояний, проводится анализ, способствующий очерчиванию границ разрабатываемой программы. Следующий этап разработки программы связан с построением комплекса программных целей и выявлением их взаимосвязей. Достаточно отработанным методом является построение дерева целей. В качестве его ос55

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

новы фиксируется общая цель программы, которая разделяется на подчиненные ей частные цели. Правило построения дерева целей состоит в том, что общую цель программы делят на взаимодополняющие друг друга функциональные цели. По мере продвижения от корня дерева функциональные цели сменяются объектными. Функциональные цели выражают обобщенные потребности, сформированные независимо от средств и способов их удовлетворения. Объектные цели отражают конкретные средства и способы достижения общей цели. Особенностью объектных целей является их относительная взаимозаменяемость и подчиненность более общим функциональным целям. Общая цель может достигаться разными способами и средствами или при разном их соотношении. Построение дерева целей продолжается до тех пор, пока частные объектные цели не удается выразить в виде количественно измеряемых показателей - целевых нормативов. Целевые нормативы являются количественно выраженными целями, определяемыми на основе имеющихся представлений относительно желательных значений соответствующих параметров. Важное требование, предъявляемое к целевым нормативам, состоит в том, чтобы по ним можно было получать фактические данные, необходимые для контроля за ходом реализации программы. При построении дерева целей осуществляется их ранжирование. Оно состоит в том, что всем целям, лежащим на одном уровне, т.е. подчиненным достижению одной цели более высокого уровня, должны быть присвоены оценки, отражающие значимость каждой из них. Эти оценки могут определяться разными методами. Чаще всего используют метод экспертных оценок. Дерево целей программы служит основанием для осуществления множества мероприятий, потенциально обеспечивающих реализацию программы. Из множества вариантов мероприятий, реализующих программу, должны быть выбраны наиболее эффективные. Анализ вариантов может осуществляться с помощью экспертных оценок и с использованием экономико-математических моделей. Комплекс целей программы может быть реализован посредством различных вариантов программных мероприятий. Альтернативные варианты программы отличаются выделенными подпрограммами и элементами. В свою очередь, на уровне элементов программы также возникает вариантность, которая объясняется различиями в использовании ресурсов в силу их взаимозаменяемости, возможных технологических способов, что находит свое отражение в сравнении вариантов программ по срокам и по количественным значениям конечных показателей. Эта вариантность фик56

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

сируется в структуре программной матрицы разбиением соответствующего столбца на «конкурирующие» способы. Система управления программой представляет собой совокупность органов, наделенных определенными полномочиями, которые осуществляют руководство программой и ее выполнение. Основная проблема в организации системы управления программой заключается в обеспечении четкого распределения функций по принятию решений, а также ответственности между органами и руководителями, реализующими программу. При принятии федеральных программ принимается постановление Правительства Российской Федерации (см. вставку). В нем указывается в соответствии с каким федеральным законом принята данная программа. Констатируется факт ее утверждения и выделения под нее средств из федерального бюджета. В постановлении Правительства РФ различным министерствам даются задания, связанные с принятием и реализацией федеральной целевой комплексной программы. В нем определяется кто будет осуществлять контроль за реализацией программы. В рассматриваемом во вставке случае контроль возложен на Министерство финансов Российской Федерации. Если ранее уже было принято постановление Правительства Российской Федерации по решаемой проблеме, то оно признается утратившим силу. Обязательно в постановлении указывается с какого времени оно вступает в силу. Подписывает его Председатель Правительства Российской Федерации.

57

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

Вставка Постановление Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2000 г. № 1006 г. Москва «О Государственной программе погашения в 2001-2004 годах государственного внутреннего долга Российской Федерации по государственным долговым товарным обязательствам» В соответствии с Федеральным законом «О внесении изменений и дополнений в статью 3 Федерального закона «О государственных долговых товарных обязательствах» Правительство Российской Федерации постановляет: 1.Утвердить Государственную программу погашения в 2001—2004 годах государственного внутреннего долга Российской Федерации по государственным долговым товарным обязательствам (далее именуется — Программа). Выполнение Программы осуществляется в пределах средств, предусматриваемых на эти цели в федеральном бюджете на соответствующий год. 2. Министерству финансов Российской Федерации: предусмотреть в проектах федерального бюджета на 2001 —2004 годы средства, необходимые для выполнения Программы; заключить соглашение со Сберегательным банком Российской Федерации о порядке выплаты денежной компенсации по государственным долговым товарным обязательствам и их выкупа. 3. Министерству финансов Российской Федерации, Министерству экономического развития и торговли Российской Федерации и Государственному комитету Российской Федерации по статистике ежеквартально определять средние потребительские цены на товары народного потребления (за исключением легковых автомобилей), указанные в облигациях государственных целевых беспроцентных займов.

58

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

4. Министерству финансов Российской Федерации, Министерству экономического развития и торговли Российской Федерации и Министерству промышленности, науки и технологий Российской Федерации ежеквартально определять по согласованию с заводами-изготовителями стоимость легковых автомобилей, указанных в облигациях государственных целевых беспроцентных займов, целевых расчетных чеках и на счетах по действующим целевым вкладам. 5. Министерству финансов Российской Федерации и Министерству экономического развития и торговли Российской Федерации в месячный срок разработать и утвердить порядок расчета денежной компенсации за производимые за пределами Российской Федерации или снятые с производства легковые автомобили, указанные в облигациях государственных целевых беспроцентных займов, целевых расчетных чеках и на счетах по действующим целевым вкладам. 6. Контроль за реализацией Программы возложить на Министерство финансов Российской Федерации. 7. Признать утратившим силу постановление Правительства Российской Федерации от 16 января 1996 г № 33 «О мерах по реализации Федерального закона «О государственных долговых товарных обязательствах» (Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, №4, ст.289). 8. Настоящее постановление вступает в силу с 1 января 2001 г. Председатель Правительства Российской Федерации М. Касьянов Источник: О Государственной программе погашения в 2001-2004 годах государственного внутреннего долга Российской Федерации по государственным долговым товарным обязательствам: Постановление Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2000 г. № 1006 г. // Рос. газ. 2001. 5 янв. В зависимости от уровня разработки программы делятся на федеральные и региональные. Федеральные целевые программы направлены на решение приоритетных социально-экономических, научно-технических, природоохранных и других важнейших проблем, на согласование федеральных и региональных задач, комплексную разработку мероприятий. Если инициатором разработки федеральной программы выступает Президент Российской Федерации, ей может быть присвоен статус президентской. Такие программы касаются решения особо важных общегосударственных задач. 59

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

Для организации работ по выполнению федеральных целевых программ Правительство РФ утверждает государственных заказчиков. При реализации на территории Иркутской области федеральных и региональных программ координируются действия Правительства РФ, министерств и ведомств РФ и администраций Иркутской области и УстьОрдынского Бурятского автономного округа. 3.4. Балансовый метод Сущность балансового метода заключается в увязке потребностей и ресурсов, выявлении возможных несоответствий и диспропорций. В государственном управлении и регулировании экономики используются следующие группы балансов: - балансы, определяющие исходные ориентиры основных пропорций экономического развития; - балансы, выступающие в качестве инструмента проверки внутренней сбалансированности разработанных планов и программ; - балансы, отражающие фактически сложившиеся пропорции экономического развития. Данные группы балансов связаны между собой и имеют важное значение в процессе государственного управления и регулирования экономики. Первая группа балансов позволяет обосновать пропорции на перспективный период. Далее эти предварительные расчеты уточняются на основе мероприятий, предусмотренных в планах и программах. Балансы, разрабатываемые на основе статистической отчетности, являются базой для определения основных мероприятий по развитию хозяйства на дальнейшую перспективу. По содержанию балансы можно разделить на следующие группы: материальные, стоимостные, трудовые. Материальные балансы используются для координации и увязки производства и потребления конкретных видов продукции. Для отдельных продуктов они разрабатываются в натуральном выражении. При составлении сводных материальных балансов применяются как условнонатуральные единицы измерения, так и денежная оценка. Материальные балансы разрабатываются в целом по стране , в территориальном разрезе (по крупным экономическим районам, краям, областям, по республикам в составе Российской Федерации), в отраслевом разрезе, по производственным и торговым организациям. Они являются важнейшим методом обоснования производственной программы, направлений развития межрайонных, межотраслевых и внешнеэкономических связей. При помощи стоимостных балансов формируются пропорции в распределении национального продукта и национального дохода, доходов и 60

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

расходов государства, доходов и расходов населения, а также организациий. В целях обоснования перспектив развития экономики применяются стоимостные балансы: баланс производства, распределения и конечного использования национального дохода, баланс производства и использования национального продукта, государственный бюджет, баланс национального богатства. Наибольшую доля в национальном богатстве занимают минеральносырьевые и лесные ресурсы (см. вставку).

Вставка Структура национального богатства: основной капитал, материальные оборотные средства и запасы, домашнее имущество населения, лесные ресурсы, пашни и сельскохозяйственные угодья, минеральносырьевые ресурсы. По оценке института экономики РАН на начало 1997г. материальные оборотные средства и запасы составили 3 квадриллиона рублей, домашнее имущество населения – 9 квадриллионов рублей, лесные ресурсы – 300 квадриллионов рублей, пашни и сельскохозяйственные угодья – 5 квадриллионов рублей, минерально-сырьевые ресурсы оценены Академией естественных наук в 1260 квадриллионов рублей, основной капитал по данным Госкомстата России в этот период равнялся 19,1 квадриллионов рублей. Итого с учетом всех элементов по полной восстановительной стоимости национальное богатство в текущих ценах на начало 1997 г. составляло 1596,1 квадриллионов рублей. Источник: Нестеров Л. Леса в национальном богатстве России //Вопросы статистики. 1997. №11. С.18. К стоимостным балансам относится также баланс денежных доходов и расходов населения. С его помощью устанавливается соотношение между денежными доходами населения, розничным товарооборотом, объемом платных услуг и сбережениями. Баланс денежных доходов и расходов населения используется с целью выработки методов государственного регулирования производства товаров народного потребления, предоставления различных услуг, а также формирования денежных доходов населения в целом и его отдельных групп. Баланс денежных доходов и расходов населения используется для определения платежеспособного спроса и реальных доходов населения.

61

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

Таблица 3.1 Схема баланса национального дохода Распределение и конечное использоРесурсы национального дохода вание национального дохода 1

2

1. Первичные доходы: 1.Производство национального 1.1. предприятий и хозяйств сферы дохода (чистая продукция отрас- материального производства лей материального производства) 1.2. работников в сфере материально2. Сальдо поступлений от внеш- го производства неторговых операций 2. Конечные доходы общества: 2.1. предприятий и хозяйств сферы материального производства 2.2. учреждений непроизводственной сферы 2.3. населения 3. Использование национального дохода: 3.1. фонд потребления 3.2. фонд накопления Баланс национального дохода представляет собой таблицу, показывающую источники формирования национального дохода и производящие его отрасли материального производства, формы распределения и перераспределения национального дохода и конечное использование его на потребление и накопление. Схема баланса приведена в таблице 3.1. В балансе произведенного и использованного валового национального продукта показываются, с одной стороны, валовое производство, с другой стороны, различные направления использования. Валовой национальный продукт может расходоваться на потребление, инвестиции и внешнюю торговлю. Баланс национального продукта связан с финансовым балансом, балансом трудовых ресурсов и межотраслевым балансом. Последний служит его важнейшим дополнением. Баланс произведенного и использованного национального продукта рассчитывается по следующим статьям: 1.Итого ресурсов: 1.1.производство валового национального продукта; 1.2.импорт товаров и услуг. 2. Итого использованного валового национального продукта: 2.1. личное потребление; 62

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

2.2. общественное потребление; 2.3. валовые инвестиции; 2.4. инвестиции на прирост запасов; 2.5. экспорт товаров и услуг. Балансы трудовых ресурсов характеризуют численность и состав трудовых ресурсов и их распределение. Схема сводного баланса трудовых ресурсов представлена в таблице 3.2. Таблица 3.2 Сводный баланс трудовых ресурсов Сводный баланс трудовых ресурсов Показатели 1 1. Трудовые ресурсы В том числе: Население в трудоспособном возрасте без неработающих инвалидов 1-й и 2й групп и лиц, получающих пенсию на льготных условиях Работающие лица старших возрастов и подростки до 16 лет 2.Распределение трудовых ресурсов а) По видам занятости: Занято в производственной и непроизводственной сферах Обучаются с отрывом от производства с 16 лет и старше Занято в домашнем и личном подсобном хозяйстве Безработные б) По отраслям и сферам производства - всего В том числе: Отрасли материального производства - всего Из них по отраслям Непроизводственная сфера - всего Из них по отраслям в) По общественным группам

Базисный период Всего 2

63

В том числе ГоСело род 3 4

Перспективный период В том числе Всего ГоСело род 5 6 7

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

Степень сбалансированности рабочих мест и трудовых ресурсов можно проследить с помощью сводного баланса рабочих мест и трудовых ресурсов, представленного в таблице 3.3. Таблица 3.3 Сводный баланс рабочих мест и трудовых ресурсов Базисный период

Показатели

Перспективный период

Количество рабочих мест рабочих и служащих - всего Трудовые ресурсы, занятые в производственной и непроизводственной сферах из них по видам предприятий Численность рабочих и служащих, требующаяся для укомплектования рабочих мест Степень сбалансированности количества рабочих мест и работающих Избыток (недостаток) рабочих мест на предприятиях, в организациях, учреждениях, расположенных на территории Итого избыток (недостаток) рабочих мест по территории Справочно: трудовые ресурсы по территории – всего Все перечисленные группы балансов связаны с межотраслевым балансом производства и распределения продукции. В межотраслевом балансе производства и распределения продукции находят отражение пропорции между отраслями экономики, между производством и потреблением, потреблением и накоплением, другие важнейшие слагаемые сводного экономического и социального характера. Баланс денежных доходов и расходов населения отражает ту часть валового национального дохода, которая поступает в распоряжение населения в форме денежных доходов. Баланс строится не только на федеральном, но и на местном уровнях. Сумма территориальных балансов отличается от федерального на величину финансовых потоков между субъектами Федерации, начисленных, но не полученных средств и т.п. Баланс денежных доходов и расходов населения (см. табл. 3.4) характеризует объем и структуру денежных доходов, расходов и сбережений населения. С его помощью исчисляются реальные и номинальные доходы и покупательная способность населения, а также распределяется население 64

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

по уровню доходов и доля населения, живущего ниже уровня бедности. Баланс денежных доходов и расходов населения является промежуточным этапом для построения системы макроэкономических показателей. «Превышение расходов над доходами» или «Превышение доходов над расходами» являются результирующими статьями баланса денежных доходов и расходов населения. В целом по стране эти статьи свидетельствуют об уменьшении или увеличении остатка наличных денег у населения. Таблица 3.4 Баланс денежных доходов и расходов населения Доходы

Расходы и сбережения

1

2

Оплата труда

Покупка товаров и оплата услуг

Доходы рабочих и служащих В том числе: предприятий и организаций, Покупка товаров во всех каналах реализации кроме оплаты труда Дивиденды

Оплата услуг и другие расходы

Поступления от продажи про- В том числе: дуктов сельского хозяйства − оплата жилья и коммунальных услуг − оплата бытовых услуг − услуги системы образования − расходы на путевки в санатории и дома отдыха, туризм и медицинские услуги − расходы на кино, театры и другие зрелища − расходы на все виды транспорта − оплата услуг связи прочие расходы

65

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

Продолжение таблицы 3.4 1

Пенсии и пособия Стипендии

Поступления из финансовой системы В том числе: − страховые возмещения − ссуды на индивидуальное жилищное строительство и другие цели − изменение задолженности по ссудам, выданным на потребительские цели − проценты по вкладам − выигрыши и погашения по замам − выигрыши по лотереям − изменение задолженности населения по покупке товаров в кредит ( прирост +, уменьшение -) − возмещение расходов инвалидам (на горючее, ремонт автомашин) − возмещение ущерба репрессированным гражданам

2

Обязательные платежи и добровольные взносы В том числе: − налоги и сборы − платежи на страхование − взносы в общественные и кооперативные организации − возврат ссуд − приобретение лотерейных билетов − проценты за товарный кредит − обязательные страховые взносы в Пенсионный фонд Прирост сбережений во вкладах и ценных бумагах В том числе: − прирост вкладов в учреждениях Сберегательного банка − прирост вкладов в коммерческих банках − приобретение облигаций − приобретение сертификатов РФ − прирост (уменьшение) средств физических лиц, депонированных в банках для расчетов с использованием пластиковых карт − приобретение акций предприятий

66

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

Окончание таблицы 3.4 1

2

Доходы населения от продажи Покупка жилых помещений иностранной валюты Прочие поступления Расходы населения на приобретение иностранной валюты В том числе: Деньги, отосланные по переводам (за − от продажи вещей через ко- вычетом полученных сумм) миссионные магазины и скупочным пунктам − от продажи утильсырья и др. (несельскохозяйственные заготовки) − другие доходы Деньги, полученные по переводам (за вычетом переведенных и внесенных сумм) Всего денежных доходов Всего денежных расходов и сбережений Превышение расходов над до- Превышение доходов над расходами ходами Баланс Баланс В субъектах РФ превышение расходов над доходами может означать как уменьшении остатка наличных денег у населения, так и расходование на данной территории денежных доходов, получаемых в других республиках, краях и областях. В субъектах РФ превышение доходов над расходами может означать не только прирост остатка наличных денег у населения, но и расходование за пределами данной территории денежных доходов, получаемых ее населением (см. табл.3.5). Таблица 3.5 Расчет соотношения между денежными доходами и расходами населения Субъект Субъект Показатели РФ «А» РФ «Б» 1

2

1.Поступило наличных денег в кассы Центрального банка России 2.Торговая выручка, сданная в Центральный банк России в предшествующем году, но зачисленная в начале отчетного года 67

3

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

Окончание таблицы 3.5 1

2

3

3.Торговая выручка, сданная в Центральный банк России в конце отчетного года, но зачисленная в начале следующего года 4.Сдано торговой выручки на территории других регионов 5.Поступило торговой выручки с территории других регионов 6.Итого поступило в кассы Центрального банка России с корректировкой на изменение переходящей торговой выручки и выручки, сданной на другой территории (1-2+3+4-5) 7.Выдано наличных денег из касс Центрального банка России 8.Превышение выдач наличных денег над поступлениями (7-6) 9.Превышение поступлений наличных денег над выдачами (6-7) 10.Прирост кассы предприятий и организаций за год 11.Уменьшение кассы предприятий и организаций за год 12.Превышение доходов населения над расходами населения 13.Превышение расходов населения над доходами населения Баланс является одним из источников для построения счетов сектора домашних хозяйств в системе национальных счетов на федеральном уровне. 3.5. Бюджетное регулирование Основу механизма бюджетного регулирования составляет организация целостной системы экономических отношений. Бюджетное регулирование это - совокупность механизмов, координирующих финансовые взаимосвязи. Они обеспечивают существование бюджетной системы в условиях целостности и единства федеративного государства. При этом предусматривается учет интересов участников бюджетного процесса в решении финан-

68

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

совых проблем, возникающих при закреплении определенного порядка бюджетного устройства и управлении бюджетным процессом страны. Бюджет является основным инструментом проверки сбалансированности, соответствия прихода и расхода экономических ресурсов. В зависимости от экономического субъекта, применительно к денежным средствам которого, составляется бюджет, различают государственный (федеральный и субъектов Федерации), местный (муниципальный) и семейный (потребительский) бюджеты. Федеральный бюджет является одним из наиболее обобщающих балансов, характеризующих состояние экономики страны, устойчивость ее финансового положения. Превышение расходов по федеральному бюджету над доходами свидетельствует о дефиците бюджета. Величина дефицита бюджета характеризует состояние государственных финансов и оказывает влияние на развитие инфляционного процесса. Изъятие из обращения части избыточной денежной массы, выпущенной в период инфляции, сопровождаемое общим снижением уровня цен в стране называется дефляцией. Она реализуется путем повышения учетных банковских ставок, увеличения налогов, расширения продажи государственных ценных бумаг и с помощью других мер. В федеральном бюджете находит отражение соотношение доходов и расходов государства на предстоящий год и исполнение его за истекший год. Федеральный бюджет составляется Правительством РФ, а принимается после четырех чтений Государственной Думой, одобряется Советом Федерации, подписывается Президентом РФ. Составляя значительную часть государственных финансов, федеральный бюджет играет важнейшую роль в реализации государственной социально-экономической политики и в системе макроэкономического регулирования. В процессе исполнения федерального бюджета Счетная палата Федерального Собрания контролирует полноту и своевременность денежных поступлений, фактическое выделение бюджетных ассигнований в сравнении с законодательно утвержденными показателями федерального бюджета, выявляет отклонения и нарушения, проводит их анализ, вносит предложения по их устранению. Счетная палата ежеквартально по установленной форме представляет Федеральному Собранию РФ оперативный отчет о ходе исполнения федерального бюджета, в котором приводятся фактические данные о формировании доходов и произведенных расходах в сравнении с утвержденным федеральным Законом о федеральном бюджете на текущий год. Квартальная форма отчета утверждается Государственной Думой по согласованию с Советом Федерации. Принцип единства бюджетной системы обеспечивается: 69

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

1. Единой правовой базой. 2. Едиными бюджетными классификациями, используемыми на всей территории РФ. 3. Единством формы бюджетной документации (учетной, отчетной, статистической и т. д.). 4. Предоставлением с одного уровня бюджета на другой статистической и бюджетной информации, необходимой для составления консолидированных бюджетов соответствующих уровней, а также согласованными принципами бюджетного процесса и единством денежной системы. Для бюджетной деятельности должен выдерживаться принцип гласности, который обеспечивается, во-первых, открытым всесторонним обсуждением бюджетов на предстоящий год и итогов исполнения бюджетов прошедшего года и, во-вторых, доведением до всего общества конкретных показателей бюджетов и итогов их исполнения. Бюджетная система является сбалансированной по вертикали в том случае, если расходные полномочия, закрепленные за каждым ее уровнем, в целом отвечают бюджетным ресурсам, которыми располагают соответствующие власти для исполнения этих расходных полномочий. В 90-е годы бюджетный федерализм в России развивался в направлении усиления децентрализации. Единство бюджетной системы основано на взаимодействии бюджетов всех уровней, осуществляемом через использование регулирующих доходных источников, создание целевых и региональных бюджетных фондов и их частичное перераспределение. Несмотря на некоторые колебания, все же происходило снижение уровня централизации совокупных финансовых ресурсов с 1993 г. вплоть до 1999 г. Параллельно шло перераспределение расходного бремени в сторону бюджетов территорий, причем темпами, опережающими децентрализацию доходов. На бюджеты субъектов Федерации и местного самоуправления была переложена значительная часть расходов в социальной сфере. При этом соответствующего подкрепления их финансовыми ресурсами не было. Начиная с 1999 г. четко обозначилась противоположная тенденция повышение степени концентрации финансовых ресурсов государства на федеральном уровне. В понятие межбюджетных отношений включаются взаимоотношения между различными уровнями власти по поводу: − разграничения расходных полномочий и ответственности между органами власти и управления разных уровней; − разграничения налоговых полномочий и доходных источников между органами власти и управления разных уровней; − бюджетного выравнивания и распределения финансовой помощи.

70

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

Для проведения этих разнообразных мер государство прибегает главным образом к фискальной и кредитно-денежной политике. Фискальную политику можно определить как политику, проводимую путем манипулирования государственными доходами (прежде всего налогами) и расходами. Кредитно-денежная политика - это политика, проводимая путем регулирования денежной массы в обращении и кредитной сферы. Оба эти направления тесно связаны друг с другом. В зависимости от конкретной хозяйственной и политической ситуации, а также от стратегии экономического развития страны бюджетнофинансовая политика предусматривает разную степень перераспределения национального дохода через бюджет, больший или меньший уровень централизации финансовых ресурсов внутри бюджетной системы, усиление или ослабление регламентации использования бюджетных средств, приоритетность бюджетного финансирования тех или иных мероприятий, выбор путей достижения сбалансированности бюджетных доходов и расходов и т.д. Государственные расходы считаются одним из важных элементов макроэкономической политики. Параметры бюджетной обеспеченности на душу населения являются основанием для принятия решений о распределении федерального фонда поддержки регионов и осуществлении на этой основе политики «выравнивания», отнесения тех или иных регионов к донорам или реципиентам. Государственные расходы состоят из государственных закупок и трансфертных платежей. Государственные закупки представляют собой, как правило, приобретение общественных товаров (затраты на оборону, строительство и содержание школ, автодорог, научных центров и т.д.). Трансфертные платежи - это выплаты, перераспределяющие налоговые доходы, полученные от всех налогоплательщиков, определенным слоям населения в виде пособий по безработице, выплат в связи с инвалидностью и т.д. Нужно заметить, что государственные закупки вносят вклад в национальный доход, в то время как трансферты не используют ресурсы и не связаны с производством. Государственные закупки приводят к перераспределению ресурсов от частного к общественному потреблению товаров. Они дают возможность гражданам пользоваться общественными товарами. Трансфертные платежи имеют другое значение: они изменяют структуру производства товаров индивидуального потребления. Суммы, взятые в виде налогов у одних слоев населения, выплачиваются другим, как правило, менее обеспеченным членам общества. Однако те, кому предназначаются трансферты, тратят эти деньги на иные товары, чем и достигается изменение структуры потребления.

71

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

Другим важным инструментом государственной политики является налогообложение. Налоги - это один из источников бюджетных средств. В государствах с рыночной экономикой взимаются различные виды налогов. Одни из них носят прямой характер действия на объект налогообложения, например, подоходный налог. Другие косвенным образом воздействуют на экономику, например, акцизы. Неналоговый доход государства - денежные средства, поступающие в распоряжение государства через взимание неналоговых платежей. Основанием уплаты для них является совершение компетентными органами определенных действий (предоставление тех или иных прав, выполнение работ, услуг). Особенностью неналоговых платежей является то, что для них характерен признак целевой направленности в использовании поступлений по ним. Виды неналоговых платежей: − платежи за использование природных ресурсов и недр; − платежи за предоставление государственными органами услуг (государственная пошлина, таможенная пошлина, иные пошлины, лицензионные и регистрационные сборы); − страховые и иные платежи юридических и физических лиц, в основе которых лежат конкретные государственные программы социального или экономического характера (отчисления, производимые юридическими и физическими лицами в различные социальные и другие внебюджетные фонды - Пенсионный фонд РФ и т. д.); − неналоговые доходы от выпуска и размещения государственных ценных бумаг и проведения государственных лотерей; − доходы от приватизации государственной собственности (с расширением объектов, подлежащих приватизации, увеличиваются и доходы от ее осуществления); − доходы штрафного характера (штрафы, пени, неустойки и т. п.); − другие доходы и сборы (поступления по взысканным сокрытым доходам, суммы кредиторской и депонентской задолженности с истекшими сроками исковой давности, гербовый сбор, сбор за использование наименований «Россия», «Российская Федерация» и образованных на их основе слов и словосочетаний и др.). Субвенционная форма регулирования предполагает предоставление государственных субсидий или налоговых льгот отдельным отраслям либо хозяйствующим субъектам. К их числу обычно относят отрасли, формирующие общие условия для формирования общественного капитала (инфраструктуры ). На основе субсидий может оказываться поддержка и в сфере науки, образования, подготовки кадров, и в решении социальных программ. Существуют также специальные или целевые субсидии, которые предусматривают расходование средств бюджета по строго опреде72

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

ленным программам. Доля субвенций в ВНП развитых стран составляет 510 процентов. Выделяя субсидии, снижая налоговые ставки, государство тем самым изменяет распределение ресурсов, и субсидируемые отрасли получают возможность возмещать издержки, которые невозможно покрыть по рыночным ценам. Государственными органами управления может использоваться механизм дотирования. Дотация - это: - государственное пособие гражданам и организациям для покрытия убытков или других целей; - денежные средства, выделяемые из бюджета хозяйствующим субъектам, у которых затраты на производство и реализацию продукции не покрываются получаемыми доходами, а также на поддержание относительно низких poзничных цен на отдельные товары, реализуемые населению; - денежная сумма, выделяемая из бюджета вышестоящего уровня в случае недостаточности закрепленных и регулирующих доходов для формирования минимального бюджета нижестоящего территориального уровня. Выделение дотации осуществляется в порядке бюджетного регулирования на безвозмездной и безвозвратной основе, а ее использование не имеет целевого назначения. 3.6. Моделирование в государственном регулировании экономики Современная макроэкономика проводит анализ, состоящий из трех этапов. На первом этапе исследователи пытаются представить на теоретическом уровне процесс принятия решений отдельными фирмами и домашними хозяйствами, исходя при этом из упрощающей анализ предпосылки о существовании репрезентативной фирмы и репрезентативного домашнего хозяйства, являющихся чем-то вроде среднего типичного хозяйствующего субъекта. Затем, используя научный инструментарий, изучают поведение такой типичной фирмы в различных экономических условиях. На втором этапе посредством агрегирования, или, другими словами, сложения всей совокупности решений, принятых индивидуальными домашними хозяйствами и фирмами, анализируются общеэкономические тенденции для того, чтобы предсказать поведение экономики в целом. На третьем этапе, собирая и анализируя фактическую макроэкономическую информацию, исследователи проверяют с помощью фактических данных, имеет ли теория реальный смысл. Эти данные могут быть использованы для проверки существования гипотетических зависимостей, соответствующих количественных измерений, объяснения развития экономики в прошлом, а также для аргументации того или иного прогноза на будущее.

73

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

Основоположником макроэкономического моделирования, бесспорно, считается Дж. Кейнс, который в 1936 году опубликовал свою главную работу под названием «Общая теория занятости, процента и денег». Именно после признания этой книги политиками были созданы основы государственного регулирования экономики и образованы такие международные институты, как МВФ и МБРР, призванные управлять глобальными финансовыми потоками. Дж. Кейнс неоднократно отмечал, что сумма сбережений представляет собой совокупный результат действия множества отдельных потребителей, а величина инвестиций – совокупный результат действия индивидуальных предпринимателей, эти две величины должны быть равны между собой, поскольку каждая из них равна превышению дохода над потреблением. Решение вопроса о том, потреблять или не потреблять, действительно зависит от индивидуума; так же обстоит дело и с решением вопроса инвестировать или нет. При обычном словоупотреблении под инвестированием понимают покупку отдельным лицом или корпорацией какого-либо имущества, старого или нового. Иногда этот термин ограничивают покупкой ценных бумаг на фондовой бирже. Но можно также говорить об инвестициях при покупке, например, дома или машины, а также при накоплении запасов готовой продукции или незавершенного производства. Вообще говоря, новые инвестиции в отличие от реинвестиций означают покупку капитального имущества всякого рода за счет дохода. Поэтому инвестиции, определенные таким образом, включают всякий прирост ценности капитального имущества независимо от того, состоит ли последнее из основного, оборотного или ликвидного капитала. «Никто не может сберечь, не приобретая при этом активов в какой-либо форме, будь то наличные деньги, долговые обязательства или капитальные блага; никто не может также приобрести имущества, которым бы он раньше не владел, если только имущество равной стоимости не окажется вновь произведенным либо же, если ктонибудь другой не расстанется с имуществом той же ценности, которым он располагал раньше. Отсюда следует, что совокупное сбережение индивидуума, о котором идет речь, и всех других, вместе взятых, неизбежно должно быть равным текущим новым инвестициям» 5. Математически, C – линейная функция потребления, зависящая от дохода, по Кейнсу, равна: C = a + b⋅Y, (3.1) где С – потребительские расходы; 5

Кейнс Дж. М. Общая теория занятости, процента и денег: Пер. с англ. /Под общ. ред. А.Г. Милейковского и И.М. Осадчей. М.: Прогресс, 1978. С.144. 74

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

a – автономное (не зависящее от дохода) потребление; b – предельная склонность к потреблению, или доля прироста дохода, которая дополнительно потребляется; Y –доход. Геометрически b выражается углом наклона графика потребления C на рисунке 3.1.

С

C = a+b⋅Y d

a Yd

Рис. 3.1. Кейнсианская функция потребления Средняя склонность к потреблению АРС = C/Y. Если С определяется так, как представлено выше, то АРС = a/Y +b и уменьшается с ростом дохода. Саймон Кузнец, однако, показал, что на длинных интервалах времени величина C/Y = const. В частности, для США за период с 1869 по 1930 год средняя склонность к потреблению составила 0,87. Yd – располагаемый доход (доход после внесения налоговых отчислений), определяемый по формуле: Yd = Y – T, (3.2) где T – налоги. В закрытой экономике (когда агентами рынка являются только фирмы и домашние хозяйства; деятельность государства пассивна, связь с внешним миром отсутствует, ВВП и ВНП совпадают) доход равен: Y = C + I + G, (3.3) где I – инвестиции; G – чистые государственные расходы (за вычетом доходов государства - Т).

75

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

Ставка процента здесь всегда принимает такое равновесное значение, при котором инвестиции равны сбережениям. В частично открытой экономике резиденты любой страны могут свободно ссужать и занимать деньги по некоторой мировой ставке процента. Если она больше внутренней, то часть сбережений уйдет за рубеж, если мировая ставка процента меньше внутренней, то часть инвесторов будет привлекать свободные средства из-за рубежа. В первом случае страна становится международным кредитором, во втором – международным должником. В полностью открытой экономике деятельность государства активна, имеются тесные связи страны с внешним миром, наблюдается различие ВВП и ВНП, доход равен: Y = C + I + G + Ex – Im, (3.4) где Ex – экспорт; Im – импорт. Местные территориально-экономические системы являются открытыми, поскольку они действуют в рамках одного и того же экономикоправового поля конкретной страны. Более того, здесь возможны свободные перемещения товаров, услуг, денег, капиталов, доходов и рабочей силы. Отличие состоит в том, что многие переменные в территориальных моделях являются заданными извне, например, валютный курс, процентные ставки ЦБ, таможенные платежи, минимальная зарплата, денежная масса, федеральные налоги, государственные расходы, инфляция и т.д. Их вероятностные уровни определяются в результате решения макроэкономических моделей. Внутренними переменными являются: расходы местного консолидированного бюджета, трудовые ресурсы, основные фонды, объем природных ресурсов, местные налоги и т. д. С помощью них региональные власти оказывают управленческие воздействия на экономическую ситуацию. Сбережения (S) определяются как доход за вычетом потребления. Располагаемый доход может определяться не только на уровне домашних хозяйств (располагаемый личный доход), но и экономики в целом. Валовой национальный располагаемый доход получается путем суммирования ВНП и чистых трансфертов из-за рубежа, т.е. трансфертов, полученных от «остального мира» (дарения, пожертвования, гуманитарная помощь и пр.) за вычетом аналогичных трансфертов, переданных за рубеж. Валовой национальный располагаемый доход используется для конечного потребления и национального сбережения. Тождество сбережений и инвестиций для закрытой экономики, в которой отсутствует государственный сектор, представляется следующим образом: 76

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

C + I ≡ C + S, или I ≡ S, (3.5) где C – потребление; I – инвестиции; S – сбережения. Это простое тождество усложняется с введением в анализ государства и внешнего мира. Совокупные сбережения (S) делятся на частные (Sp), государственные (Sg) и сбережения внешнего мира (Sr): S = Sp + Sg + Sr.. (3.6) Частные сбережения равны сумме доходов (Y), трансфертов (TR), процентов по государственному долгу (N) за вычетом налогов (T) и потребления (C): Sp = (Y + TR + N – T) – C. (3.7) Государственные сбережения определяются как: Sg = (T – TR – N) – G. (3.8) Сбережения государства, если они являются положительной величиной, составляют бюджетный излишек (профицит). Если же они отрицательны, это свидетельствует о наличии бюджетного дефицита (BD): BD = - Sg . (3.9) Сбережения внешнего мира в самом простом определении равны доходу, который внешний мир получает за счет импорта данной страны (IM), минус затраты на ее экспорт (X): Sr = IM – X, или Sr = -Xn . (3.10) Сбережения внешнего мира могут быть использованы для покупки финансовых активов, для сокращения внешней задолженности, и тогда формируется приток капитала в страну. Равенство сбережений и инвестиций выполняется для экономики в целом, но не обязательно для каждого из секторов (частного, государственного, внешнего мира). Например, инвестиции могут расти и при сокращении частных и государственных сбережений за счет роста притока капитала из-за границы. Sp + Sg + Sr = (Y + TR + N – T) – C + (T – TR – N) – G + (-Xn); Sp + Sg + Sr = Y – C – G - Xn; S = I. (3.11) С другой стороны, падение дохода, вызванное уменьшением уровня занятости, если оно заходит достаточно далеко, может привести даже к превышению потребления над доходом не только у отдельных лиц и организаций, использующих для потребления финансовые резервы, накопленные ими в лучшие времена, но и у правительства, которое может оказаться втянутым, вольно или невольно, в бюджетный дефицит или, например, ас-

77

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

сигновать средства на помощь безработным за счет полученных взаймы денег. Растущий совокупный спрос ведет к увеличению выпуска продукции по старым ценам, но постепенно начинают расти издержки, так как высокий спрос на первичные ресурсы в условиях их ограниченности объективно повышает цены на них – растет стоимость рабочей силы, сырье, материалы, расходы на содержание оборудования. Все это ведет к росту цен на готовую продукцию и, следовательно, к снижению совокупного спроса и объемов выпуска продукции. Постепенно экономика приходит к равновесию, но в условиях более высоких цен. Обратная ситуация должна вести к снижению цен на готовую продукцию, однако в реальной экономике это не всегда дается так легко как их повышение. Поэтому обратное равновесие устанавливается также при более высоких ценах, чем прежде, хотя и не в такой степени. Таким образом, в классической модели макроэкономического равновесия пересечение кривых совокупного спроса и совокупного предложения определяет равновесный объем выпуска и уровень цен в экономике. Согласно классической экономической теории, основным фактором, определяющим динамику сбережений и инвестиций, является ставка процента, так как ее рост якобы ведет к большему объему сбережений. По Кейнсу, основным фактором, определяющим динамику потребления и сбережений, является величина располагаемого дохода домашних хозяйств. Сберегается та часть доходов домашних хозяйств, которая остается после осуществления всех потребительских расходов. Влияние ставки процента здесь вторично. В то же время динамика инвестиций определяется, прежде всего, динамикой процентных ставок за кредит. Соотношение размеров потребления и сбережений относительно стабильно в долгосрочной перспективе, когда государство не вмешивается в экономику. Если потребительские расходы, как первый компонент совокупного спроса, относительно стабильны, то второй компонент - инвестиции, наоборот изменчивы. Первый определяется традициями и сложившимся уровнем «жизненного стандарта», второй зависит от многих факторов экономического и неэкономического характера, таких как экономические ожидания, нерегулярность инноваций, разные сроки службы оборудования и т.д. Дж. Кейнс призывал к созданию системы встроенных стабилизаторов, которая бы позволила ослабить эффект мультипликации автономных расходов путем относительного снижения величины предельной склонности к потреблению. Основная идея Кейнса в том, чтобы стимулировать рост инвестиций со стороны всех хозяйствующих субъектов, включая домашние хозяйства. 78

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

Если одновременно с ростом сбережений возрастут и инвестиции, то спад производства не возникнет. В структуре производства будут преобладать инвестиционные товары, что создаст хорошие условия для экономического роста, но может относительно ограничить уровень текущего потребления населения. Потенциальный ВНП (экономический потенциал) – объем производства при полной занятости ресурсов. Полная занятость ресурсов предполагает поддержание доли незагруженных производственных мощностей на уровне 10-20 % и естественного уровня безработицы в размере 5-7%. P

Уровень цен

AS P0 А AD

Y0 ≠ Yr

Y Доход, выпуск

Рис.3.2. Кейнсианская модель макроэкономического равновесия

где Yr - потенциально возможный доход (выпуск), при котором достигается полная занятость и максимальное использование факторов производства и уровня технологии; Y0 - равновесный доход (выпуск); P0 – равновесный уровень цен. Дж. Кейнс сумел доказать, что равновесие в экономике достигается не в точке максимально возможного потенциала, а на отметке ниже его, поскольку мотивы действий домашних хозяйств и фирм не совпадают. Инвестиции фирм не совпадают с объемами сбережений домохозяйств (см. рис. 3.2). Если S > I, сбережений много, но стимулы к инвестированию недостаточны (такой случай характерен для богатых стран). Если S < I, сбережений мало, их не хватает для инвестиций (такой случай характерен для бедных стран).

79

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

В этом случае придется выбирать между возможностью экономического роста в будущем при относительном ограничении текущего потребления и (или) повышением текущего потребления ценой ухудшения долгосрочного экономического роста. Откровенно противоположной точки зрения в этом вопросе придерживался М. Фридмен. Им были проведены эмпирические исследования, результаты которых практически противоречили выводам Дж. Кейнса. Многие теоретики-экономисты 50-х годов, такие как С. Кузнец, Р. Голдсмит, Ф. Модильяни, Р. Фридмен, благодаря широким эмпирическим исследованиям, стали рассматривать потребление как функцию не только от дохода, но и от накопленного капитала (богатства). М. Фридмен изучал спрос на деньги по аналогии со спросом на другие блага, как зависящий от следующих основных факторов: величины совокупного капитала, доходности каждого вида вложения капитала, вкусов и предпочтений потребителей. В отличие от И. Фишера, считавшего деньги средством обращения и платежа, М. Фридмен рассматривал их как капитальный актив. Капитал же может принимать различные формы (вложение в акции, человеческий капитал и т.д.). М. Фридмен исходил из того, что каждый потребитель, имеющий определенное количество денег, формирует так называемый «портфель активов», то есть инвестирует свои средства в различные виды активов. В модели М.Фридмена главным импульсом, нарушающим равновесие на денежном рынке, является непредсказуемое увеличение предложения денежной массы. В результате этого, хозяйственные агенты пересматривают структуру своих «портфелей активов». Они увеличивают спрос на одни активы и уменьшают его на другие, что в свою очередь приводит к росту цен на одни активы и уменьшению на другие и, следовательно, к снижению доходности первых, то есть к снижению ставки процента. Это стимулирует спрос на ссудный капитал. И в результате процентная ставка начинает расти. Однако по прошествии времени она вновь возвращается на равновесный уровень. Таким образом, передача импульсов от денежной массы на уровень номинального дохода происходит через изменение уровня цен. Потребители подстраиваются к изменившемуся уровню денежной массы в обращении и цен посредством изменения своего «наличного баланса», чтобы их потребление не претерпевало серьезных изменений. Исходя из вышеизложенного, в классических моделях рыночная ставка процента является внешней переменной и устанавливается на денежном рынке относительно независимо от равновесия товарного рынка. Основной целью анализа экономики, проведенного впоследствии Дж. Хиксом, было 80

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

объединение товарного и денежного рынков в единую систему. В результате, рыночная ставка процента превратилась во внутреннюю переменную, и ее равновесная величина отражает теперь динамику экономических процессов, происходящих не только на денежном, но и на товарных рынках. Созданная Дж. Хиксом в 1937 году модель IS-LM (инвестиции – сбережения, предпочтение ликвидности – деньги) – модель товарноденежного равновесия, позволяющая выявить экономические факторы, определяющие функцию совокупного спроса. Кривая IS – кривая равновесия на товарном рынке. Во всех точках кривой IS соблюдается равенство инвестиций и сбережений, а сам термин IS отражает это равенство (Investment = Savings). Кривая LM – кривая равновесия на денежном рынке. Во всех точках кривой LM спрос на деньги равен их предложению. Термин LM отражает это равенство (Liquidity Preference = Money Supply). Равновесие в модели достигается в точке пересечения кривых IS и LM (см. рис.3.3).

Ставка процента

R

LM

Rr IS

Доход, выпуск

Yr

Y

Рис.3.3. Модель макроэкономического равновесия Дж. Хикса на товарном и денежном рынках где Rr - равновесная ставка процента; Yr – равновесный уровень дохода. Модель Дж. Хикса позволяет найти такие сочетания рыночной ставки процента (R) и дохода (Y), при которых одновременно достигается равновесие на товарном и денежном рынках. Поэтому модель IS-LM является дальнейшей конкретизацией классической модели AD-AS. В то же время IS-LM – модель отражает только одну часть полной AD-AS модели, а именно кривую совокупного спроса AD. Для создания другой части полной AD-AS модели требуется анализ рынка труда. 81

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

Если предположить, что номинальная заработная плата и цены являются абсолютно гибкими, то это ведет к построению неоклассического рынка труда и соответственно к неоклассической AS – модели. При ее построении используют производственную функцию Кобба-Дугласа, а сама AS – кривая имеет положительный наклон. На практике, однако, номинальная заработная плата недостаточно изменчива. Это связано с разными причинами, прежде всего такими, как жесткая позиция профсоюзов на рынке труда, действием законов о минимальной заработной плате, стремлением фирм удержать хорошо работающий персонал и т.д. В итоге график AS приобретает более пологий характер кейнсианского типа. В краткосрочном периоде эта модель похожа на кейнсианскую, в долгосрочном - на классическую. Неоклассическая модель относится к длинному прошлому времени и служит для анализа прошедших событий. Кейнсианская модель макроэкономического равновесия относится к короткому будущему времени и применяется для прогнозирования. В открытой экономике главной проблемой государственного регулирования является достижение внутреннего и внешнего равновесия. Сложность состоит в обратном воздействии переменных друг на друга, а также в том, что однократное воздействие обычно сопровождается мультипликативным эффектом, проявляющимся как в краткосрочном, так и в долгосрочном периоде. Внутреннее равновесие предполагает баланс спроса и предложения на уровне полной занятости при незначительной инфляции. Внешнее равновесие связано с поддержанием нулевого сальдо платежного баланса в определенном режиме валютного курса. Фактически поддержание внешнего и внутреннего равновесия касается функционирования трех рынков: товарного, денежного и валютного. Особенности открытой экономики сводятся к следующему: 1. Для достижения двух независимых целей, например внутреннего и внешнего равновесия, требуются, по крайней мере, два независимых инструмента экономической политики. 2. Открытая равновесная экономика имеет не один, а два пути расходования сбережений: увеличение собственного капитала и покупка иностранных активов. 3. Интеграция стран в современном мире привела к тому, что экономическое благополучие перестало определяться размерами территории и емкостью внутреннего рынка той или иной страны. Теоретически проблема внутреннего и внешнего равновесия рассматривается путем построения модифицированной модели IS-LM с добавлением к ней третьей кривой BP, показывающей равновесие платежного баланса. Модель для открытой экономики, получившая название MF, впервые была построена Р. Манделлом и М. Флемингом в 1962 году. 82

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

Построение MF – модели осуществляется в три шага: сначала строится IS – кривая, затем LM – кривая и, наконец, BP – кривая. Построение IS – кривой в открытой экономике несколько отличается от того, как она строится в закрытой модели. Условие равновесия на товарном рынке в открытой экономике имеет более сложный вид. Кривая IS здесь более крутая. Причина состоит в частичной утечке средств через импорт. Построение LM – кривой такое же, как и в закрытой модели. Полученная IS-LM – модель представляет собой часть MF – модели. Вид ее отличается от обычной IS-LM – модели из-за взаимодействия между денежным и валютным рынком. Остается построить график BP, а затем и всю IS-LM-BP – модель. Кривые IS и LM всегда пересекаются в точке внутреннего равновесия. Что касается кривой BP, то первоначально она может либо пройти через эту точку, либо нет. В первом случае возникает общее равновесие открытой экономики, во втором – в ней возникают силы, сдвигающие ее текущее состояние в направлении к общему равновесию. Приспособительный процесс зависит от типа обменного курса и степени мобильности капиталов. Различают четыре основных случая построения MF – модели: для большой и малой мобильности капиталов, для фиксированного и гибкого обменного курса валюты. Данная модель, основанная на принципе «распределения ролей», с небольшими модификациями использовалась многими странами, проводившими стабилизационную политику с помощью займов МВФ. Способы достижения внутреннего и внешнего равновесия показывают, что определенное сочетание фискальной и монетарной политики позволяет поддерживать как внутренний, так и внешний баланс. Задача состоит в том, чтобы определить степень воздействия фискальной и монетарной политики на их поддержание. Р. Манделл и М. Флеминг обнаружили, что кредитно-денежная и бюджетно-налоговая политика оказывают различное относительное воздействие на внутреннее и внешнее равновесие. Они показали, что при фиксированном обменном курсе монетарная политика имеет сравнительное преимущество в регулировании платежного баланса, а фискальная – в регулировании внутреннего равновесия, то есть фактически имеется два инструмента политики для реализации двух целей. В этом случае правительство вынуждено распределить полномочия и закрепить ответственность за достижение определенных целей за разными органами управления. Обычно денежно-кредитная политика (внешнее равновесие) поручается Центральному банку, а бюджетно-налоговая (внутреннее равновесие) – Министерству финансов. Общее равновесие может быть достигнуто, если эти органы действуют относительно независимо, без прямой координации. Иное распределение полномочий приведет лишь к негативному результату и все большему удалению экономики от равновесного со83

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

стояния. Верное распределение ролей должно основываться на принципе классификации эффективного рынка Р. Манделла, в соответствии с которым каждая задача должна ставиться перед тем управляющим органом, чьи инструменты имеют относительно большее влияние на ее решение. Стандартная модель, применяемая в программах экспертами МВФ, содержит 3 цели и 3 инструмента. Бюджетно-налоговая политика увязывается с внутренним балансом, реальный валютный курс – со счетом текущих операций, а денежная политика – с объемом резервов иностранной валюты. В данном случае цель «внешний баланс» делится на две составляющие – счет текущих операций и уровень валютных резервов. При этом используют три правила: 1. Если инфляция слишком высока, следует уменьшить бюджетный дефицит (первичный дефицит). 2. Если велик дефицит счета текущих операций, необходимо понижение реального обменного курса. 3. Если резервы иностранной валюты слишком малы или сокращаются слишком быстро, следует ужесточить денежную политику. Такая увязка целей и инструментов не является исчерпывающей и представляется как основная, которая может быть дополнена другими мерами. Проверка действенности модели внешнего и внутреннего равновесия осуществляется с помощью расчета показателя динамики внутренней задолженности по формуле

Δλ = λ ⋅ (r − n) + p − s ,

(3.12)

где λ - отношение долга к ВНП; r – реальная ставка процента; n – темп прироста реального ВНП; p – первичный дефицит как доля ВНП (бюджетный дефицит); s – отношение эмиссионного дохода (прирост денежной массы за счет инфляции и эмиссии, связанной с ростом реального выпуска продукции) к ВНП. Эмиссионный доход определяется исходя из планируемых темпов экономического роста, нормативного показателя инфляции и оценочного значения скорости обращения денег. Процентная ставка устанавливается такой, чтобы избежать оттока капитала за рубеж. Допустимые темпы роста показателя доли долга в ВНП принимаются равными нулю (∆λ = 0). Бюджетный дефицит должен быть таким, чтобы равенство сохранялось, а инструменты экономической политики должны обеспечивать устойчивость динамики внутренней задолженности страны. Оценка динамики внешней задолженности в аналитических материалах МВФ определяется показателем доли внешнего долга в объеме экспорта. 84

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

Практически IS-LM – модель может быть использована не только для характеристики государственной экономической политики, но и для анализа последствий внешних изменений экономической конъюнктуры в результате стихийных бедствий или роста цен на энергоносители. Однако важно знать, что IS-LM – модель носит приблизительный характер и не может дать полного представления о последствиях проводимой государством экономической политики. Спонтанные сдвиги в экономике трудно выявить вовремя и невозможно предотвратить имеющимися средствами государственного регулирования. Кроме того, экономисты не располагают достаточными эмпирическими данными относительно вида кривых IS и LM, необходимыми для выбора количественных мер по стабилизации экономики. Необходимы специализированные эконометрические модели, основанные на глубоких концептуальных представлениях и содержащих сотни и тысячи уравнений с конкретными числовыми значениями параметров, которые определены на основе поведения экономики в прошлом. В силу своей сложности такие модели могут существовать только в компьютерной форме. Основные недостатки макроэкономических моделей, как считает В.Н. Костюк6, следующие: 1. Модели неполны, они учитывают только равновесные параметры, хотя в жизни экономические процессы далеки от условий равновесия. 2. Модели концептуальны и не учитывают многие экономические условия и закономерности. Часто внутри моделей не учитывается взаимное влияние одних параметров на другие. 3. Неточности в оценке основных экономических показателей. Прежде всего, это связано с необходимостью проведения многолетних статистических наблюдений и обеспечения условий сопоставимости исходных данных во времени, что не всегда возможно и очень трудоемко. Зарубежные исследователи используют в своих прогнозах более практичные эконометрические модели, а также «индекс опережающих показателей» – 11 рядов статистических данных, включающих сводные курсы акций, количество выданных лицензий на строительство, численность строящихся самолетов и кораблей, контракты на приобретение оборудования и т.д. 4. Отсутствие доступной информации не позволяет учесть влияние дополнительных факторов, что искажает реальную экономическую действительность и приводит к ошибочным выводам даже при использовании теоретически верных макроэкономических моделей. 5. Ошибки экономического прогнозирования неизбежны. Это объясняется влиянием «человеческого фактора», так как любые решения претво6

Костюк В.Н. Макроэкономика: Курс лекций. М.: Центр, 1998. С.367. 85

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

ряются в жизнь людьми, личные интересы которых нередко отличаются от общественных. Несовершенство макроэкономических моделей непосредственно сказывается на различиях в подходах к проведению государственной экономической политики. Даже если такие модели построены, и органы управления получили необходимую информацию для определенных действий, это не значит, что их ответные шаги будут адекватными. Причины здесь таковы 7: - Органы управления не всегда принимают экономические решения на основе приоритета общественных интересов, чаще они действуют исходя из своих собственных корпоративных целей. - Ответственные руководители часто действуют интуитивно, не имея четкого представления о стратегических целях, не владеют, в достаточной степени, экономическими инструментами для претворения поставленных целей в жизнь. - В практической деятельности органов власти имеет место запаздывание при внедрении управленческих решений. Это связано с наличием внешних и внутренних временных лагов. Внутренний лаг - это время от начала обнаружения дестабилизирующего воздействия до момента принятия ответных мер. Внешний лаг отражает промежуток времени от момента принятия решения до появления результатов воздействия. Суммарная продолжительность внешних и внутренних лагов составляет от 0,5 до 2 лет. Отсутствие опыта компетентного руководства приводит к тому, что за это время состояние экономики может измениться и результат проводимой политики будет прямо противоположен ожидаемому. Применение макро- и мезоэкономических моделей в практике управления экономическими процессами носит ограниченный характер. Неизбежная абстрактность постановки задач и отсутствие достоверных исходных данных ведут к запаздыванию регулирующих воздействий на объект управления, а также свидетельствуют о том, что макроэкономическое моделирование все больше превращается в «чистую науку», оторванную от реальной экономической жизни. Новое осмысление деятельности государственных органов управления говорит о необходимости и более продуктивном использовании ими обычных аналитических моделей, призванных стать инструментом оперативного управления, на основе которых должны приниматься важнейшие управленческие решения. Однако движение в этом направлении предполагает усиление регулирующей роли правительств всех уровней в сфере экономики, что не всегда приветствуется, прежде всего, по политическим мотивам. Между тем, регулирующее воз7

Там же, С.369. 86

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

действие государственных органов управления, особенно в социальноэкономических вопросах не вызывает сомнений в большинстве стран с рыночной экономикой. Зарубежной экономической наукой доказано, что вмешательство государства в управление обязательно, проблема лишь в определении степени такого вмешательства и ответственности за его последствия 8. В связи с этим, в мировой практике управления принято различать активную и пассивную государственную экономическую политику. Первая из них характерна для неокейнсианства, вторая принадлежит классической школе. В кейнсианской модели фискальная политика рассматривается как наиболее эффективное средство макроэкономической стабилизации, поскольку государственные расходы оказывают непосредственное воздействие на величину совокупного спроса и являются важнейшей составляющей номинального ВНП. В классической модели фискальной политике отводится второстепенная роль по сравнению с монетарной, а основным уравнением является уравнение обмена. Проведение качественной стабилизационной политики осложняется и чисто субъективными причинами: - отсутствием отработанных бюджетно-налоговых, кредитноденежных и других макроэкономических механизмов воздействия на ситуацию; - изменчивостью и непредсказуемостью экономических ожиданий; - сильнейшим политическим влиянием на экономику и проблемой доверия к властям. Активная макроэкономическая политика получила название «политики твердого курса» или «игры по правилам». Пассивная названа политикой «свободы действий». Первая из них предполагает неизменность заранее объявленных целевых ориентиров, принимающих форму нормативных экономических показателей (индикаторов). Пассивная макроэкономическая политика «свободы действий» означает отсутствие каких-либо количественных рамок и оперативное вмешательство в экономику Правительства и Центрального банка в каждом конкретном случае. Опыт макроэкономического регулирования в развитых индустриальных странах свидетельствует о неоспоримых преимуществах «игры по правилам» перед произвольной политикой. Вопросы для обсуждения и проверки знаний 1.

Классификация прогнозов по временному критерию.

8

Лившиц А.Я. Введение в рыночную экономику. М.: Изд-во «Станкин», 1992. С.101103. 87

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16.

Основные функции и методы прогнозирования. Взаимосвязи между видами прогнозов. Сводный прогноз, его содержание. Принципы, на которые опирается разработка прогнозов. Этапы разработки прогнозов. Цель планирования, разновидности планов. Сущность балансового метода, виды балансов, их взаимосвязь. Сущность бюджетного регулирования. Единство бюджетной системы. Характеристика этапов разработки комплексной программы. Процесс государственного управления и регулирования экономики с использованием моделирования. Кейнсианская модель макроэкономического равновесия. Модель макроэкономического равновесия Дж. Хикса на товарном и денежном рынках. Суть активной макроэкономической политики. Проблемы макроэкономического моделирования.

4. Регулирование масштабов производства и структурных сдвигов в экономике - Определение масштабов производства и темпов развития экономики - Характеристика основных сложившихся пропорций в стране и регионе - Государственное регулирование структурных сдвигов в экономике 4.1. Определение масштабов производства и темпов развития экономики Экономический рост, в известном смысле, можно рассматривать как долгосрочный аспект динамики совокупного предложения по обеспечению потенциального выпуска продукции. Анализ его факторов и закономерностей является одним из центральных в макроэкономической теории. Роль производственных функций в экономике остается до конца невыясненной. Здесь нет противоречия, если принять во внимание основные положения теории экономической эффективности, которой до сих пор уделяется недостаточное внимание. Это и понятно, поскольку в странах со сложившейся рыночной экономикой нет актуального спроса на решение этой проблемы. Выгодность бизнеса определяется рентабельностью производства, а все остальное вторично. В переходной экономике такой определенности нет, поэтому и проблема существует более остро. На самом деле, эффективность развития экономических систем как научная проблема наблюдается везде, но решение ее чаше всего осуществляется фирмами са88

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

мостоятельно. Результаты таких решений видны, когда фирма расширяет или сворачивает производство, нанимая при этом дополнительный персонал и создавая новые предприятия на свой страх и риск. В наиболее общем виде эффективность производства рассчитывается по формуле:

Эф =

Y , K, L, T

(4.1)

где Y – выпуск продукции, объем продаж, доход от реализации; K – количество вовлеченного в оборот капитала; L – количество трудовых ресурсов, занятых при производстве данного объема продукции; T – технологическая оснащенность процесса производства, определяемая уровнем развития научно-технического прогресса общества. В числителе формулы фиксируется результат производства, который определяется издержками, спросом и ценами. Краткосрочное предложение обычно оперативно реагирует на цену спроса, подстраивая под него текущий выпуск. Тем не менее, колебания выпуска происходят вокруг временного тренда, значение которого обусловлено не только издержками и спросом, но и всей величиной применяемых ресурсов, то есть параметрами, представленными в знаменателе формулы экономической эффективности. Таким образом, долговременный экономический рост отражает взаимодействие всех макроэкономических величин, участвующих в процессе формирования эффективного производства. Экономический рост считается экстенсивным, если он осуществляется за счет привлечения дополнительных ресурсов и не меняет среднюю производительность труда в обществе. Интенсивный рост связан с совершенствованием технологии производства, повышением профессионально - образовательного уровня рабочей силы, эффективностью управления, мобильностью использования ресурсов, грамотной экономической политикой правительства. Экономический рост нужен не сам по себе, а в связи с тем, как он способствует повышению благосостояния населения, поэтому качественная оценка роста часто дается через оценку динамики потребления. Кейнсианские модели роста основаны на использовании инвестиций, с помощью которых можно успешно управлять макроэкономическими процессами. Наиболее известной кейнсианской моделью экономического роста является модель Е. Домара и Р. Харрода, созданная в 1939 году. В качестве основного уравнения роста используется выражение: G = s:Ck, (4.2) где G - темп роста национального дохода; s - доля сбережений (S) в национальном доходе (Y); 89

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

Ck – капиталоемкость. В более развернутом виде изменение национального дохода общества зависит от следующих факторов:

S К S/Y S Y s⋅Y = = ⋅ = , : (4.3) Y Y К/Y Y К К где s = S/Y – доля сбережений в национальном доходе; К/Y – капиталоемкость, отношение капитала к размеру производимой продукции; или в приростной форме: ∆s ⋅ ∆Y Y ∆s ∆Y = = ∆s ⋅ ∆ = , (4.4) ∆К К ∆Кем где ∆Кем = ∆К/∆Y – рост капиталоемкости. Чем больше величина чистых сбережений, тем больше размер инвестиций и темп экономического роста. Чем выше капиталоемкость, тем ниже темп экономического роста. При постоянной норме сбережений капитала и постоянной капиталоемкости наблюдается устойчивое постоянное изменение темпа роста национального дохода: G =

∆ J НД =

∆JН , ∆JK

(4.5)

где ∆ J нд - изменение темпа роста национального дохода; ∆ J н - изменение темпа роста доли накоплений; ∆ J к - изменение темпа роста капиталоемкости. Иными словами, постоянная доля сбережений в составе доходов ведет к ситуации, когда прирост национального дохода будет определяться размерами инвестиций в экономику. По существу, это модель роста экономики на основе бережливости и инвестиционной активности субъектов рынка. Кейнсианские модели роста применялись в основном в 40 - 50 годы и отвечали уровню развития производительных сил того времени, однако они имели существенные недостатки, которые не позволили успешно использовать их в дальнейшем. Собственно говоря, первоначально они и не создавались как модели экономического роста, целью Е. Домара, например, было дать расширительную трактовку краткосрочной кейнсианской модели макроэкономического равновесия. Поэтому в них использовались упрощенные линейные производственные функции В. Леонтьева без учета влияния технического прогресса на развитие производительных сил. Кроме того, факторы модели не были взаимозаменяемыми, а равновесие явно неустойчиво, поскольку соблюдение условий гарантированного темпа роста скорее случайность, чем правило.

90

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

Учитывая эти недостатки, американский экономист Р. Солоу9 в 1957 году создал неоклассическую модель экономического роста на основе степенной производственной функции Кобба-Дугласа с взаимозаменяемыми факторами. Традиционно совокупное предложение можно выразить аналитически посредством производственной функции, выражающей зависимость совокупного дохода от затрат труда и капитала: Y = F(K, L, T). (4.6) Р. Солоу предположил, что производственная функция имеет особый вид, а изменение в технологии производства приводит к одинаковому изменению трудовых и капитальных ресурсов. Y = T • F(K, L), (4.7) где Y – совокупный доход; K – затраты капитала; L – затраты труда; T –инновационные изменения. Выбор функции F произволен, за исключением того, что ее аргументы неотрицательны. Достоинство производственной функции заключается в том, что она позволяет рассматривать экономику со стороны совокупного предложения. К недостаткам можно отнести неопределенность вида производственной функции и невозможность с ее помощью характеризовать экономику со стороны совокупного спроса. Изменение в доходе зависит от: - темпа технического прогресса; - темпа прироста капитала; - темпа прироста объема вложенного труда. Эмпирические данные свидетельствуют, что доля труда составляет примерно 75%, а доля капитала - 25% суммарного выпуска.

отсюда:

ΔY  ΔK   ΔL  ΔT = α , (4.8)  + (1 − α ) + Y K L T    

ΔT ΔY  ΔK   ΔL  = − α  − (1 − α )  , (4.9) T Y  K   L  где α - доля капитальных издержек в составе совокупного дохода; (1-α) – доля издержек на рабочую силу в составе совокупного дохода. 9

Роберт Солоу (р. 1924). Массачусетский технологический институт. США. Главная работа: «Вклад в теорию экономического роста». Получил Нобелевскую премию в 1987 году за теоретическую разработку проблем экономического роста. 91

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

Из вышеприведенных формул видно, что ∆T/T есть часть темпа прироста дохода, которая не может быть объяснена изменением затрат факторов (так называемый «остаток Р. Солоу») и которая, следовательно, представляет собой долю совокупного дохода, произведенную за счет технологических и иных изменений (инноваций различного рода). Он включает в себя ту часть экономического роста, которая обусловлена факторами, не поддающимися прямым измерениям. Вопрос об интерпретации этого остатка до сих пор остается проблемой. Например: ∆Y/Y = 3,1%, ∆K/K = 2,5%, ∆L/L = 1,5%, α = 0,25. Тогда: ∆T/T = 3,1% - 0,25×2,5% - (1 - 0,25) ×1,5% = 1,35%. Для развитых стран именно технологическая составляющая образует основу экономического роста. Так, за 1909-1949 гг. совокупный доход в США на одного работающего удвоился. При этом только 12% этого роста были получены за счет увеличения капитала, остальные 88% пришлось на так называемый «остаток Р. Солоу». Это характерно для всех развитых стран, однако в развивающихся странах картина обратная10. Последующие исследования показали, что «остаток Р. Солоу» неоправданно завышен. Кроме непосредственного влияния последствий технологических изменений, в него включают такие факторы, как профессиональное образование, человеческий капитал, законодательный фактор, размещение производительных сил, расходы на НИОКР, внедрение компьютерных новшеств, открытость экономики, развитость отношений собственности и т.д. Другой моделью Р. Солоу, созданной им несколько ранее, в 1956 году, является модель анализа сбережений, накопления капитала и экономического роста. Исходная формула взаимосвязей этих факторов выглядит следующим образом:

Y Y K = ⋅ , L K L

(4.10)

y = T ⋅ ∫ (k),

(4.11)

Тогда:

где Y/L – совокупный доход на одного работающего (y); Y/K – производительность капитала (T); K/L – капиталовооруженность труда (k).

10

Костюк В.Н. Макроэкономика: курс лекций. М.: Центр, 1998. С. 163.

92

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

Поскольку предельная производительность капитала снижается, график функции имеет падающий вид, а k* - характеризует устойчивое состояние экономики. Не приводя детальные математические расчеты, перечислим основные Y/L

(d+n)k Накопление sƒ(k) Сбережения

K/L

k*

Рис.4.1. Производственная функция Р. Солоу в расчете на душу населения

выводы, полученные Р. Солоу. Ключевым в его модели является уравнение накопления капитала: Δk = sq − (n + d)k , (4.12) или

Δk = sq − nk - dk ,

а, при ∆k = 0:

sq = (n + d)k;

sq = nk + dk,

(4.13) (4.14)

где ∆k – рост капитала на одного работающего; n =∆L/L – темп роста численности рабочей силы; k = K/L – капиталоемкость на душу населения; d – доля амортизации в составе сбережений; nk – затраты капитала, необходимые для оснащения новых рабочих мест; dk – сумма сбережений, необходимая для замены выбывшего капитала; sq – сбережения на душу населения. Уравнение Р. Солоу 4.13 показывает, что рост капитала на одного работающего равен сбережениям на душу населения минус затраты капитала, необходимые для оснащения новых рабочих мест, возникающих в связи с ростом населения (nk), и минус затраты на покрытие расходов, связанных с выбытием имеющегося капитала (dk). Первые затраты идут на расширение капитала (K), вторые – на рост фондовооруженности (K/L). 93

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

Устойчивый темп роста (в формуле 4.14) будет соблюдаться при условии равенства сбережений и их расходования на расширение капитала при росте фондовооруженности равном нулю (∆k = 0). На графике рисунка 4.1 – это пересечение прямой (n + d)k и кривой сбережений sƒ(k). В этом случае все сбережения уйдут на оснащение дополнительных рабочих мест. Выводы, полученные Р. Солоу, прямо противоположны классическим теориям экономического роста. Оказалось, что устойчивый темп роста не зависит от величины сбережений в долгосрочном периоде. Свободная экономика обладает внутренними свойствами восстанавливать равновесное состояние в длительной перспективе. В то же время, размеры сбережений существенно влияют на среднедушевой уровень доходов граждан. Высокие темпы роста экономики и населения противоречат повышению уровня доходности и, наоборот, обеспечение высоких темпов роста среднедушевых доходов снижают темпы роста экономики. Единственным условием ускорения темпов роста экономики в устойчивом состоянии, по мнению Р. Солоу, является технический прогресс. Заслуживает внимания решение проблемы учета роста производительности труда, предложенное Р. Солоу. Он предположил, что влияние технического прогресса непосредственно сказывается на умножении вложенного труда в производство произведенного продукта. В этом случае производственная функция выглядит следующим образом: Y = F (K, TL), (4.15) где T – технологические изменения, приводящие к росту производительности труда L, вклад которого возрастает (умножается). Общее количество вложенного труда, определяемое теперь как TL, называют эффективным вложенным трудом. Следовательно, к темпу роста численности работающих n добавляется прирост за счет технологических изменений: ∆T/T = θ. Таким образом, эффективный труд растет за счет роста численности и за счет производительности труда одного работающего с темпом n + θ. В устойчивом состоянии совокупный доход на эффективного рабочего не меняется, однако на одного реального работающего возрастает со скоростью θ. Дальнейшие исследования в этом направлении, проведенные Р. Лукасом, показали, что Солоу явно недооценил эффект производительного использования капитала. В реальной жизни увеличение уровня сбережений дает не только временный рост экономики, но и способствует увеличению темпов ее развития в устойчивом состоянии.

94

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

Таблица 4.1 Взаимное влияние темпов роста основных макроэкономических показателей при нейтральном уровне технического прогресса Соотношение темпов роста основных параметров экономики Высокий темп роста Низкий темп роста Высокий темп роста экономики доходов населения Низкий темп роста Высокий темп роста Низкий темп роста экономики доходов населения Главной заслугой Р. Солоу, по мнению авторов, является то, что он впервые указал на прямую зависимость результатов эффективности функционирования экономических систем от количества, видов и оснащенности рабочих мест, которые созданы обществом. В конечном счете, именно этот компонент определяет устойчивое развитие и благосостояние населения той или иной территории. Методологические основы построения детерминированных экономических моделей и обоснование результативных показателей дали возможность продолжить поиск факторов влияния на искомый аргумент. В качестве последнего могут быть рекомендованы: Абсолютные показатели: − сумма личных доходов населения территории; − масса чистого личного дохода (потребительской прибыли) населения территории. Удельные показатели: − средний личный доход на одного жителя территории или одно домохозяйство; − средний чистый личный доход (потребительская прибыль) на одного жителя территории или одно домохозяйство. Относительные показатели: − доходность; − потребительская рентабельность. К сожалению, результативные показатели только констатируют сложившееся положение вещей. Они не в состоянии показать причинноследственные связи с факторами, обусловливающими их экономическое поведение в пространстве и времени. Использование таких показателей в управлении ограничено. В этом их главный недостаток. Объективно являясь следствием действия определенных факторов, они лишь дают повод для размышлений и принятия экспертных оценок. Аналитиков же гораздо больше интересует характер воздействия факторов на результат, желательно в количественной и качественной интерпретации.

95

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

Модель факторной системы - это математическая формула, выражающая реальные связи между анализируемыми явлениями; в наиболее общем виде она может быть представлена следующим образом:

y = f (x 1 , x 2 , ... , x n ) ,

(4.16)

где y - результативный признак; xi - факторные признаки. Поскольку выпускаемая на территории продукция, как это видно из рисунка 4.2, создается фирмами, домохозяйствами и государством, то ее объем определяется двумя основными факторами: − количественным; − качественным. В формализованном виде эту зависимость можно представить как: P = (K, E) , (4.17) где Р - результативный признак; К - количественный факторный признак; Е - качественный факторный признак. Например, для абсолютных результативных показателей в качестве первого, количественного фактора выступают производительные рабочие места, а в качестве второго фактора – эффективность их функционирования. Оба этих фактора связаны между собой произведением и потому не могут существовать один без другого. Если один из них равен нулю, то и произведение отсутствует. Поскольку «раздел» продукции проходит под покровительством органов государственной власти на территории, то благосостояние населения есть следствие верности проводимой ими экономической политики. Рост результативных показателей в этом случае свидетельствует об успехах управленческого воздействия и о компетентности региональных менеджеров. Естественно, при этом необходимо отделить внешние, объективные факторы, влияющие на экономическую обстановку. Если внешние воздействия одинаково отрицательны для всех хозяйствующих субъектов, следовательно, степень противодействия им будет отражать грамотность проводимой политики на местном уровне. Общепризнанно, что основными и важнейшими экономическими функциями правительств всех уровней является поддержание на территории: − стабильности; − эффективности; − справедливости11. 11

Paul A. Samuelson, William D. Nordhaus. Macroeconomics. McGraw-Hill, 1989. 96

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

Разумное сочетание факторных признаков деятельности территориально-экономических систем и целевой функции органов управления в данном случае не только желательно, но и обязательно для правильного решения поставленной задачи. Необходимо так выстроить причинноследственные связи, чтобы они учитывали (по возможности) все аспекты жизненных ценностей на территории. Для этого придется еще раз вернуться к изложенным ранее вопросам движения финансовых потоков. Резиденты территории, используя местные ресурсы, осуществляют выпуск продукции ради того, чтобы в процессе ее раздела обеспечить себе устойчивое развитие с целью дальнейшего получения еще более высоких доходов. Часть доходов, как это видно на рисунке 4.2, они вынуждены оставлять собственникам ресурсов, в том числе населению территории. При этом большинство домашних хозяйств не выполняют производственных функций, и является потребительскими. Они пополняют свои доходы от взаимодействия с хозяйствующими субъектами или сами занимаются предпринимательской деятельностью, становясь экономически независимыми. Территориальные органы управления играют здесь роль арбитра, устанавливающего правила игры на экономическом поле. Следовательно, то, в каком экономическом состоянии находятся потребительские домашние хозяйства, определяет компетентность местных органов власти. Другой вопрос, как и в какой мере органы государственного управления справляются со своими основными функциями. Ответ на него можно получить только методами факторного анализа. Что касается относительных, результативных показателей, то и факторы, их определяющие, также являются относительными. Действуя по этой схеме, все время придется оперировать коэффициентами, индексами и другими аналогичными параметрами. С одной стороны, это упрощает проблему сопоставимости экономических явлений, с другой - требует более тщательной проработки деталей и качественной интерпретации полученных выводов. Число факторов в моделях зависит от масштабов рассматриваемой проблемы. Для простых административных систем достаточным является использование трехфакторных моделей. Для сложных региональных макроэкономических систем более обоснованными в применении будут пяти и шестифакторные модели. Дальнейшее их усложнение нецелесообразно, поскольку это ведет к резкому повышению трудоемкости расчетов без адекватной отдачи.

97

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

Территориально-экономическая система Потребительские домохозяйства

Фирмы

Доходные домохозяйства

Результаты

Государство

функционирования

Валовой выпуск продукции (V) Валовой региональный продукт (Y) Чистый региональный продукт (RY) Региональный доход (RYd)

Личные доходы граждан (LY=C+S+Nal) Располагаемые личные доходы граждан (RLY=C+S)

Чистый личный доход граждан (M)

Рис. 4.2. Формирование личных доходов населения в процессе функционирования территориальных экономических систем

98

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

Не все факторы моделей работают полноценно. Это объясняется рядом объективных причин, таких как: - отсутствие достоверных статистических данных; - недостатки учета; - слабая законодательная база и т.д. Особенно это касается качественных факторов. Поэтому некоторые из них могут быть свернуты в один наиболее характерный показатель, отражающий существо проблемы без ущерба для ожидаемых выводов. Перейдем к конструированию факторных территориально - экономических моделей с учетом правил их построения и вышеизложенных доводов. Успешное развитие территориально-экономических систем определяется взаимодействием двух основных групп факторов, включающих следующие параметры: 1. Количественные: − численность населения территории; − численность трудоспособного населения территории; − число имеющихся производственных рабочих мест; − оснащенность рабочих мест; − занятость населения. 2. Качественные: − экономическая эффективность функционирования рабочих мест; − совершенство распределительных отношений на территории. Теснота связей в данном случае является прямой, а степень взаимодействия факторов в системе позволяют отнести ее к мультикативному типу моделей. Количественная оценка влияния изменения факторов на результат осуществляется в формализованном виде с использованием формул, схем, рисунков, графиков и таблиц. Например, простейшие факторные системы определения таких абсолютных результативных показателей, как масса чистого личного дохода (потребительской прибыли) и сумма личных доходов, представлены формулами 4.18 и 4.19.

M = N ⋅

M , N

(4.18)

где М – масса чистого личного дохода населения территории (потребительской прибыли); N – количество производственных рабочих мест.

LY = N ⋅

LY N

,

где LY – сумма личных доходов граждан. 99

(4.19)

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

Удельные показатели среднего чистого личного дохода (потребительской прибыли) и личных доходов на душу населения (полная модель) даны в формулах 4.20 и 4.21:

M N M , = ⋅ Ln Ln N

(4.20)

где M/L н – средний чистый личный доход (потребительская прибыль) на душу населения; L n – общая численность населения; N/L n – число производственных рабочих мест, приходящееся на одного жителя территории; M/N – потребительская рентабельность рабочих мест.

LY N LY , = ⋅ Ln Ln N

(4.21)

где LY/L n – средний личный доход на душу населения; LY/N – средняя доходность производственных рабочих мест. Относительные показатели: Доходность населения - отношение чистого личного душевого дохода (потребительской прибыли - M) к личному доходу граждан (LY) (неполная модель):

M Y M = ⋅ , LY LY Y

(4.22)

где LY – среднедушевые личные доходы граждан на территории; Y – валовой региональный продукт на душу населения; Y/LY – оборот среднедушевых личных доходов граждан; M/Y – потребительская рентабельность оборота. Здесь количественным фактором служит число оборотов личных доходов населения, а качественным – потребительская рентабельность валового выпуска продукции на территории. Рентабельность текущих затрат:

M Y M = ⋅ , Cm Cm Y

(4.23)

где Y/Cm – число оборотов текущих затрат; M/Y – потребительская рентабельность оборота. Изложенные выше двухфакторные модели несложно развернуть в трех, четырех и пятифакторные модели. Так, например, трехфакторная модель средней доходности населения будет выглядеть следующим образом:

100

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

M V Y M = ⋅ ⋅ , LY LY V Y

(4.24)

где V – валовой выпуск продукции на территории; V/LY – количество оборотов личных доходов граждан; Y/V – доля валового регионального продукта в выпуске; M/Y – потребительская рентабельность валового регионального продукта. Рентабельность текущих затрат:

V Y M M , = ⋅ ⋅ Cm V Y Cm

(4.25)

где V/Cm – число оборотов текущих затрат; Y/V - доля валового регионального продукта в выпуске; M/Y – потребительская рентабельность валового регионального продукта. Как видим, и доходность, и рентабельность текущих затрат зависят от одних и тех же факторов: − количества оборотов; − доли ВРП в составе валового выпуска; − потребительской рентабельности ВРП. Что касается абсолютных и удельных показателей потребительской прибыли, то трехфакторные модели их формирования выглядят следующим образом:

V M ⋅ , N V M N V M = ⋅ ⋅ , Ln Ln N V

M = N ⋅

(4.26) (4.27)

четырехфакторные модели:

V Y M ⋅ ⋅ , N V Y M N V Y M = ⋅ ⋅ ⋅ , Ln Ln N V Y

M = N ⋅

(4.28) (4.29)

пятифакторные модели:

M = N ⋅

V Y LY M ⋅ ⋅ ⋅ N V Y LY

101

, (4.30)

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

M N V Y LY = ⋅ ⋅ ⋅ L n L n N V Y

⋅

M LY

, (4.31)

четырехфакторная модель доходности:

M V Y RY M = × × × , LY LY V Y RY

(4.32)

пятифакторная модель доходности:

M V Y RY LY M = ⋅ ⋅ ⋅ ⋅ , (4.33) LY LY V Y RY LY четырехфакторная модель потребительской рентабельности:

V Y RY M M , = ⋅ ⋅ ⋅ C m V Y RY Cm

(4.34)

пятифакторная модель потребительской рентабельности:

M V Y RY LY M , = ⋅ ⋅ ⋅ ⋅ Cm C m V Y RY LY

(4.35)

Трехфакторные модели формирования суммы личных доходов граждан и их производства на душу населения определяются по формулам:

V LY ⋅ , N V N V LY = ⋅ ⋅ , Ln N V

LY = N ⋅

LY Ln

(4.36) (4.37)

четырехфакторные модели:

V Y LY ⋅ ⋅ , N V Y N V Y LY = ⋅ ⋅ ⋅ , Ln N V Y

LY = N ⋅

LY Ln

(4.38) (4.39)

пятифакторные модели:

V Y RY LY ⋅ ⋅ ⋅ , (4.40) N V Y RY N V Y RY LY = ⋅ ⋅ ⋅ ⋅ , (4.41) Ln N V Y RY

LY = N ⋅

LY Ln

Все изложенные модели имеют много общего. Масса чистого личного дохода населения той или иной территории (М) определяется количеством 102

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

действующих производственных рабочих мест, занятостью населения, производительностью рабочих мест, совершенством распределительных отношений между работниками и работодателями, а также потребительской рентабельностью полученных доходов. Наличие рабочих мест и занятость населения отражают стабильность экономической ситуации на территории. Производительность труда на них фиксирует эффективность осуществляемых видов деятельности, а остальные факторы - справедливость распределительных отношений, характерных для данного периода времени и анализируемых экономических событий. Таким образом, становится возможным не только определить среднее значение чистого личного дохода на одного жителя и доходность проживания на территории, но и выявить количественное влияние факторов стабильности, эффективности и социальной справедливости в рамках происходящих экономических процессов. Более того, это открывает широкое поле деятельности для дальнейших исследований по совершенствованию экономических функций региональных органов государственной власти. Из всей совокупности предложенных зависимостей наиболее наглядными являются двух - трехфакторные модели. Общая численность населения территории

:

Масса чистого личного дохода граждан на территории

Количество производственных рабочих мест

:

Количество производственных рабочих мест

×

Чистый личный доход на душу населения

Рис. 4.3. Схема взаимодействия факторов при формировании чистого личного дохода на территории

На рисунке 4.3 «Схема взаимодействия факторов при формировании чистого личного дохода на территории» видно, как осуществляется процесс формирования чистого личного дохода в двухфакторной модели, но 103

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

расчеты, произведенные с ее помощью, отражают в основном только итоговые события. Это объясняется незначительным масштабом обзора экономических явлений. В данном случае лишь устанавливается уровень чистого личного дохода и то, как он сформировался. Для выяснения причин надо расширить ареал исследований, то есть выйти за пределы потребительской системы и взглянуть на происходящие события с точки зрения производства. Именно там закладываются основы благополучия домашних хозяйств и населения в целом. В таблице 4.2 приведен расчет влияния факторов при формировании среднедушевого чистого личного дохода на примере обычного домохозяйства в Иркутской области. Из таблицы видно, что изменение величины чистого личного дохода обусловлено только одним фактором - ростом личных доходов работающих и относительным отставанием текущих расходов. Количественный фактор не сработал. Причинно-следственные связи здесь завуалированы. Поэтому в аналитической работе использование таких моделей ограничено. В дальнейшем придется ориентироваться на трех - шестифакторные модели, хотя они и более сложны для применения. Таблица 4.2 Расчет влияния факторов при формировании чистого личного дохода на основе двухфакторной модели для репрезентативного домохозяйства из 4 человек в Иркутской области* Показатели

В среднем в меЕд. изм. сяц Изменеза период: ние, % базис- расчетный ный

1

2

Исходные данные: Общая сумма личных доходов граждан руб. Общая численность проживающих чел. Количество производственных рабочих мест р. м. Среднедушевой личный доход руб./чел. Себестоимость проживания одного жителя руб./чел. Общие минимальные затраты на проживание руб.

104

3

4

5

3 000 4

4 000 4

133,33 100,00

2 750

2 1 000

100,00 133,33

600

700

116,67

2 400

2 800

116,67

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

1

2

Общая сумма чистого личного дохода граждан руб. Чистый личный доход на одного жителя руб./чел. Факторы изменения личных доходов: Численность производственных рабочих мест на одного проживающего р.м./чел. Средний личный доход на одно рабочее место руб./р.м. Произведение факторов руб./чел. Факторы изменения чистого личного дохода: Численность производственных рабочих мест на одного проживающего р.м./чел. Средний чистый личный доход на одно рабочее место руб./р.м. Произведение факторов руб./чел. *Цифры доходов и расходов - условные

3

Окончание таблицы 4.2 4 5

600

1 200

200,00

150

300

200,00

0,5

0,5

100,00

1 500 750

2 000 1 000

133,33 133,33

0,5

0,5

100,00

300 150

600 300

200,00 200,00

Вовлечение в факторный процесс производственной системы кардинально меняет расстановку сил и аналитических возможностей. Из всей совокупности моделей удобнее пользоваться формулами 4.18, 4.19, 4.20, 4.21, 4.22 и 4.23, а дальнейший анализ осуществлять через объем выпуска продукции (ВП) или валовой региональный продукт (ВРП) и количественные факторы моделей. Эти модели, с одной стороны, более просты и наглядны, с другой - позволяют объединить в факторную систему главные функции административных органов власти на территории. Экономическая интерпретация влияния количественного фактора модели на аргумент сводится к следующему. Численность рабочих мест может быть представлена не только их количеством, но и стоимостью оснащения, поскольку каждое рабочее место представляет собой производственный комплекс, оборудованный основными фондами и насыщенный оборотными средствами. Поэтому количественный фактор в модели формируется, с одной стороны, под влиянием расходов на оборудование рабочих мест:

105

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

Стабильность

Эффективность

Справедливость

Наличие рабочих мест и занятость населения Масса чистого личного дохода населения

Выработка продукции, рассчитанная на основе ВП (ВРП) Доля чистого личного дохода граждан в составе ВП (ВРП)

Рис. 4.4. Взаимодействие экономических факторов при использовании в территориальном анализе трехфакторной модели

N N K , = ⋅ Ln K Ln

(4.43)

где K – оснащенность рабочих мест в виде стоимости основных и оборотных фондов, необходимых для их нормального функционирования; N/K – фондоотдача (капиталоотдача) каждого рубля фондов в виде количества созданных рабочих мест на территории; K/L n – фондовооруженность (капиталовооруженность) на душу населения. С другой - зависит от структуры и численности трудоспособного населения:

N N L = ⋅ Ln Lz L

z t

⋅

Lt , Ln

(4.44)

где N - количество производственных рабочих мест на территории; L n - общая численность населения территории; L t - численность трудоспособного населения территории; L z - численность занятого населения производительным трудом; N/L n - количество рабочих мест на душу населения территории; N/L z - количество рабочих мест, приходящихся на одного занятого производительным трудом; L z/L t - занятость трудоспособного населения; L t/L n - доля трудоспособного населения в общей численности населения территории.

106

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

Общее влияние указанных параметров образует систему вторичных факторов, определяющих количество и оснащенность производственных рабочих мест региона:

N N K L = ⋅ ⋅ Ln K L z L

z

⋅

t

L t , L n (4.45)

Безусловно, существует разрыв между числом трудоспособного населения и числом занятых, однако влияние этого фактора предмет особого исследования. В несколько упрощенном виде, когда отношение L z/L t = 1, влияние количественных факторов можно представить формулой (4.46):

N K L N = ⋅ ⋅ K Lz L Ln

z

,

(4.46)

n

Р. Солоу при обосновании своих моделей исходил из предпосылки, что население и численность работающих равны между собой, а экономическая система является закрытой (Lz = Lt = Ln). Если это так, то расчеты действительно будут весьма приблизительными. В данном случае к основному уравнению (4.42) добавлено другое (4.46), с помощью которого можно учесть влияние инвестиций и других вторичных факторов, необходимых для развития региональной экономики. Таким образом, общее уравнение факторной системы формирования массы чистого личного дохода на одного жителя территории имеет следующий вид: M/Ln = N/Ln ⋅ V(Y)/N ⋅ LY/V(Y) ⋅ M/LY; (4.47) где N/Ln = N/K ⋅ K/Lz ⋅ Lz/Ln (4.48) Если объединить эти две формулы, получим шестифакторную модель производства удельной потребительской прибыли на территории, представленную уравнением 4.49: M/Ln = N/K ⋅ K/Lz ⋅ Lz/Ln ⋅ V(Y)/N ⋅ LY/V(Y) ⋅ M/LY; или: Mn = Nk ⋅ Kz ⋅ Lzn ⋅ V(Y)n ⋅ LYv(y) ⋅ Mly; (4.49) где Mn = M/Ln – чистый личный доход на одного жителя территории; Nk = N/K – количество производственных рабочих мест, приходящееся на единицу производственных фондов (фондоотдача в единицах рабочих мест); Kz = K/Lz – стоимость производственных фондов на одного занятого производительным трудом (фондовооруженность); 107

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

Lzn = Lz/Ln – доля занятых производительным трудом в составе общей численности населения территории (занятость населения); V(Y)n = V(Y)/N – объем выпуска продукции или ВРП, приходящийся на одно производительное рабочее место (эффективность); LYv (y) = LY/V(Y) – доля личных доходов граждан в составе объема выпускаемой продукции (или ВРП) на территории (справедливость распределения доходов); Mly = M/LY – потребительская рентабельность личных доходов граждан на территории (рентабельность личных доходов). Первые три сомножителя являются количественными, а остальные качественными факторами модели. Общее число относительных переменных равняется семи. Рассмотрим, какие практические результаты можно получить, если провести количественную оценку влияния изменения основных факторов на аргумент по итогам использования данной модели. Расчеты, приведенные в приложении 1 таблицах П.1- П.4, показывают, что в краткосрочный период времени чистый личный доход населения в большей степени зависит от качественных факторов, в частности от эффективности функционирования производственной системы и распределительных отношений на территории. В долгосрочный период на первый план выходят количественные факторы, такие как занятость населения и наличие достаточного количества стабильно действующих производственных рабочих мест. Таблицы П.1 и П.2 представляют собой примеры горизонтальных сравнений влияния факторов на региональную систему, а данные таблиц П.3 и П.4 показывают возможность проведения вертикального анализа данных. Кроме того, в них представлены прогнозные показатели и возможность применения методов сценарного подхода в территориальноэкономическом планировании. Например, согласно данным таблицы П.1 чистый личный доход на одного жителя Иркутской области в 1997 году вырос по сравнению с 1996 годом на 14%. Это обусловлено, прежде всего, превышением темпов роста валовых личных доходов граждан над увеличением текущих затрат на проживание (10% против 6%). Система факторов влияния на результирующий показатель в индексной форме выглядит следующим образом: Jmn = Jkf ⋅ Jqf = Jn ⋅ Jk ⋅ Jl ⋅ Jy ⋅ Jly ⋅ Jm = 1,14 = 1,047 ⋅ 1,098 = (1,06 ⋅ 0,95 ⋅ 1,04) ⋅ (1,32 ⋅ 0,8 ⋅ 1,04); (4.50) где Jmn – индекс изменения чистого личного дохода на душу населения в год; Jkf – индекс изменения количественных факторов влияния; 108

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

Jqf – индекс изменения качественных факторов влияния; Jn – индекс изменения количества производственных рабочих мест; Jk - индекс изменения фондооснащенности работающих; Jl – индекс изменения занятости населения; Jy – индекс изменения эффективности функционирования рабочих мест; Jly – индекс изменения доли личных доходов в составе ВРП; Jm - индекс изменения рентабельности личных доходов. Причины недостаточного роста чистого личного дохода населения состоят в том, что: - произошло снижение оснащенности рабочих мест (и как следствие их фактической производительности) с 271 тыс. рублей до 259 тыс. рублей; - доля личных доходов в составе ВРП уменьшилась с 65% до 53%. Если бы удалось сохранить эти два параметра на прежнем уровне, то рост чистого личного дохода на одного жителя мог составить 51% в год. Представленный в таблице П.5 более реальный прогноз поведения территориально-экономической системы Иркутской области в 2000 году, свидетельствует о возможном росте чистого личного дохода на 40%, однако, для этого необходимо сохранить фондовооруженность и занятость на прежнем уровне, а весь прирост результатов обеспечить за счет изменения качественных факторов. Все это означает, что у государственных органов управления имеется множество альтернатив поведения в той или иной экономической ситуации. Вместе с тем, проведенные исследования позволяют сформулировать систему экономических индикаторов, которыми вправе воспользоваться органы управления территорий для достижения главной цели - роста уровня экономического благосостояния населения. Такими важнейшими индикаторами могут быть следующие социально-экономические параметры. I. Исходные (первичные): 1. Численность населения территории. 2. Численность домашних хозяйств на территории. 3. Личные доходы населения (личные располагаемые доходы). 4. Текущие расходы населения на проживание. 5. Структура и дифференциация населения (домашних хозяйств). 6. Домашнее богатство граждан. 7. Инвестиции хозяйствующих субъектов и сбережения населения. 8. Численность и структура производственных рабочих мест. 9. Численность трудоспособного населения. 10. Численность населения занятого производительным трудом. 109

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

11. Виды деятельности на территории по уровню доходности. 12. Выпуск продукции на территории. 13. Валовой региональный продукт. 14. Производственные фонды. II. Результирующие (вторичные): 1. Чистый личный доход населения территории. 2. Фондовооруженность. 3. Фондоотдача. 4. Занятость населения. 5. Производительность рабочих мест. 6. Доля личных доходов в составе выпуска продукции или ВРП. 7. Рентабельность личных доходов граждан. Первичные параметры должны отслеживаться регулярно и быть основным содержанием состава баз данных, на основе которых рассчитываются вторичные (результирующие) индикаторы. Последние формируют итоговую аналитическую информацию, поступающую в органы государственной власти для принятия обоснованных управленческих решений. Воздействие государственных органов управления на конкретные социальноэкономические показатели позволит вывести проблему регулирования на новый качественный уровень. Основные этапы данного процесса следующие: − макроэкономический анализ; − формирование и регулирование эффективного совокупного спроса на территории с помощью методов макромаркетинговых исследований; − государственное регулирование совокупного предложения со стороны территориально-экономических систем (макроменеджмент). Цель макроэкономического анализа - оценить и нейтрализовать негативное влияние внешних факторов. Выше рассмотрены основные положения концепции формирования основных факторов, влияющих на развитие территориально-экономических систем. Государственное регулирование выявленных параметров и оценка деятельности местных властей с помощью важнейших индикаторов позволит избежать некоторых ошибок управления и сгладить негативные социальные тенденции, способствовать выводу экономики из кризиса, росту благосостояния населения и повышению эффективности общественного производства.

110

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

4.2. Характеристика основных сложившихся пропорций в стране и регионе Структура экономики определяется уровнем развития научнотехнического прогресса в стране. Она отражает строение экономики, соотношение ее подсистем, пропорции и взаимосвязи между ними. Кризисная ситуация в стране так или иначе связана с нерациональной экономической структурой, требующей своевременной ее перестройки. В практике хозяйственной жизни принято выделять следующие виды экономических структур: 1. Общая или воспроизводственная. 2. Территориально-производственная. 3. Функционально-отраслевая. Общая структура - это деление экономики на производственную и непроизводственную сферы. Сейчас в Российской Федерации доля производственной сферы составляет 42% от валового внутреннего продукта, а производство услуг и чистые налоги - 58%. К платным услугам относятся бытовые, коммунальные и жилищные услуги, услуги пассажирского транспорта, связи, часть услуг культурных, спортивных, медицинских и образовательных учреждений. Отраслевая структура экономики состоит из крупных сфер: промышленности, строительства, транспорта, банковской сферы и т.д., которые, в свою очередь, подразделяются на определенные группы. Так, промышленность делится на 19 комплексных отраслей, объединяющих отрасли и подотрасли. Функциональная структура может не совпадать с отраслевой. Так, например, топливно-энергетический комплекс включает предприятия различных отраслей: энергетики, угольной, лесной, нефтедобывающей промышленности и ряда других. Функциональная структура строится по целевому назначению для решения крупных экономических проблем в масштабах всей страны. Территориальная структура РФ предполагает экономикогеографическое деление производительных сил на: − макроэкономические зоны; − федеральные округа; − территориально-производственные комплексы; − промышленные узлы. Вся территория России в экономическом плане делится на две макроэкономические зоны: 1. Европейская часть РФ и Урал (около 25% территории, 75% населения, 25% запасов сырья, воды, энергии).

111

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

2. Сибирь и Дальний Восток (почти 75% территории, 25% населения, 75% запасов сырья, леса воды, энергии). Территорию РФ принято делить на 7 федеральных округов (таблица 4.3). Каждый из них включает территориально-производственные комплексы, экономические районы и промышленные узлы. В последние годы в экономике РФ в результате использования целевых программ возникли такие производственные образования как межотраслевые территориальнопроизводственные комплексы и финансово-промышленные группы. Эти формы организации производства позволят через рыночные механизмы преодолеть отраслевые барьеры и сконцентрировать ресурсы на решении важнейших и наиболее выгодных задач. Таблица 4.3 Деление территории РФ на федеральные округа

Наименование федеральных округов Российской Федерации

Северо - Западный Центральный Приволжский Северо-Кавказский Уральский Сибирский Дальневосточный

Город, где Место фе- Место федерасполодерального рального окжено округа в РФ руга в РФ по представидоле пропо числентельство ности насе- мышленного Президенпроизводства ления та РФ Санкт5 5 Петербург Москва 1 2 Нижний 2 1 Новгород Ростов-на3 6 Дону Екатерин6 3 бург Новоси4 4 бирск 7 Хабаровск 7

Основными принципами формирования межотраслевых комплексов являются следующие: концентрация производства за счет компактного размещения нескольких смежных предприятий на относительно небольших территориях, близких к источникам сырья, энергии и потребителям конечной продук-

112

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

ции, значительно снижает затраты на их строительство, освоение и выведение на проектную мощность; совместное использование сырья, ресурсов, инфраструктуры и социальной сферы внутри межотраслевых комплексов (МОК); сокращение сроков выпуска конечной продукции за счет быстрой доставки, надежности и ритмичности поставок между предприятиями, входящими в межотраслевой комплекс. Все это дает более высокую рентабельность и обеспечивает вывоз за пределы МОК только готовой продукции. Наиболее значимыми для РФ являются следующие межотраслевые комплексы: − топливно-энергетический; − металлургический; − машиностроительный; − химико-лесной; − агропромышленный; − строительный; − оборонно-промышленный. В Иркутской области созданы и функционируют 4 межотраслевых территориально-производственных комплекса: Ангаро-Иркутский; БратскоУсть-Илимский; Саянский; Верхне-Ленский. Опыт создания МОК показывает, что они способствуют стремительному развитию производительных сил на данной территории и резкому повышению благосостояния проживающего там населения. Государство содействует структурной перестройке экономики и повышению конкурентоспособности российских фирм и объединений предприятий, прежде всего на внешних рынках. Постановлением Правительства РФ от 16 января 1995 года утверждена Программа содействия формированию финансово-промышленных групп (ФПГ). Создан Реестр ФПГ Российской Федерации. ФПГ все больше приобретают облик транснациональных формирований, кооперируясь с предприятиями СНГ, хозяйственные связи с которыми были нарушены с началом реформ и за последние годы начали восстанавливаться. В рейтинге по Российской Федерации Иркутская область находится на 14 месте по общему объему ВРП и на 10 месте по величине ВРП на душу населения. Итоги развития экономики Иркутской области за последние несколько лет приведены в таблице 4.4. Статистические данные свидетельствуют о том, что область медленно, но все же выходит из полосы структурного кризиса и постепенно осваивает правила поведения в рыночной экономике, ищет свои пути развития и рациональное сочетание экономической свободы и необходимости. 113

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

Таблица 4.4 Основные социально-экономические показатели Иркутской области12 Показатели

1990

1995

1 2 3 Численность постоянного населения (на конец года), тыс. человек 2807,9 2789,4 Естественный прирост, убыль(-) населения: всего, тыс. человек 17,3 -11,2 на 1000 населения 6,1 -4,0 Среднегодовая численность занятых в экономике, тыс. человек 1356,7 1160,0 в том числе на предприятиях негосударственных форм собственности … 588,9 Общая численность безработных на конец года, тыс. человек … 121,4 в том числе официально … 40,8 зарегистрированных Валовой региональный продукт 1) всего, млрд. рублей (с 1998 г. - млн. руб.) … 34301 на душу населения, тыс. рублей (с 1998 г. – рублей) … 12251 Основные фонды в экономике по полной балансовой стоимости (на конец года), млрд. рублей (с 1998г.- млн. руб.) 3) Объем промышленной продукции, млрд. рублей (с 1998 г. - млн. руб.)

40,2 128381

10,5

30116

12

1999

2000

2001

4

5

6

2001 в %к 2000 7

2742,1

2728,8

2712,9

99,4

-12,6 -4,6

-12,8 -4,7

-12,0 -4,4

94 94

1137,5

1145,4

1164,8

102

675,3

676,8

694,9

103

199,7

159,7

147,6

92

27,3

24,1

24,5

102

81338

106909

…

1052)

29513

38999

…

1062)

304468

366685

412076

1124)

69122

87984

105129

104

Иркутская область в цифрах за 2001 год. Иркутск, Госкомстат РФ, Иркутский областной комитет государственной статистики, 2002, С.12-13. 114

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика Показатели Продукция сельского хозяйства, млрд. рублей (с 1998 г. - млн. руб.) в том числе: продукция растениеводства продукция животноводства Инвестиции в основной капитал, млрд. руб. (с 1998 г. - млн. руб.) Ввод в действие жилых домов, тыс.кв. м общей площади Грузооборот транспорта общего пользования, млрд. т/км Оборот розничной торговли, млрд. рублей (с 1998 г - млн. руб.) Объем платных услуг населению, млрд. рублей (с 1998 г. - млн. руб.) Прибыль, убыток (-) крупных и средних предприятий экономики, млрд. рублей (с 1998 г. - млн. руб.) Денежные доходы населения: всего, млрд. руб. (с 1998 г. - млн. руб.) в среднем на душу населения в месяц, тыс. рублей (с 1998 г. – руб.) Денежные расходы населения, млрд. рублей (с 1998 г. – млн. руб.) Среднемесячная заработная плата занятых в экономике, тыс. рублей (с 1998 г. – рублей) Средний размер назначенных месячных пенсий, с учетом компенсаций, тыс. рублей (с 1998 г. - рублей)

1990

1995

1999

2000

2001

2001 в %к 2000

2,0

4120

10578

11090

16216

104

0,6 1,4

2093 2027

5196 5382

5157 5933

7811 8405

108 102

5,9

5116

8089

10814

13718

106

1512

553

296

186

183 65

99

137

46

51

59

…

10060

33009

41525

50247

104

0,8

2455

6032

7769

10812

107

2,5

6931

9201

11871

13340

112 4)

19444 56311 5)

75032

90234

1204)

7,6

110

0,222

580

17035)

2281

2758

1214)

7,2

15843

484135)

64183

78358

1224)

0,351

738

1972

2695

3643

1354)

0,118

271

564

851

1153

1354)

115

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика Показатели Прожиточный минимум (в среднем на душу населения в месяц), тыс. рублей (с 1998 г. – рублей) Внешнеторговый оборот – всего, млн. долларов США в том числе: Экспорт Импорт Изменение цен и тарифов (декабрь в % к декабрю предыдущего года) на потребительском рынке в промышленности в строительстве в сельском хозяйстве на грузовом транспорте на предприятиях связи

1990

1995

1999

2000

2001

2001 в %к 2000

…

344

908

1019

16966)

Х

…

3818

2653

3267

2907

89

… …

2884 934

2139 514

2714 553

2460 447

91 81

… … … … … …

239,9 254,9 х х 214,1 х

132,8 169,1 144,9 158,9 118,8 126,9

121,8 113,7 126,9 135,4 135,4 108,5

116,9 111,1 116,6 114,6 126,6 108,2

х х х х х х

1)

Валовой региональный продукт (ВРП) является аналогом на региональном уровне показателя валового внутреннего продукта (ВВП), рассчитываемого на федеральном уровне для экономики страны в целом, но не тождествен ему 2) 2000 к 1999 3) С учетом проводимых переоценок 4) В фактически действующих ценах 5) С 1999 г. изменена методология расчета денежных доходов и расходов 6) Данные расчетные, по новой методологии

4.3. Государственное регулирование структурных сдвигов в экономике Отбор наиболее перспективных производств и сокращение неэффективных не могут быть проведены только с помощью рыночного механизма. Нужна структурная политика, опирающаяся на экономическую политику государства. В основных положениях государственной селективной структурной политики выдвинуты цели - сочетание поддержки выбранных групп предприятий с развитием рыночных отношений и экономической свободы предпринимателей. Переливу капитала в приоритетные сферы должны служить не только финансы, кредиты, но и налоговая система, административные рычаги и коммерческая инициатива. К приоритетным сферам государственной поддержки отнесены топливно-энергетический комплекс, нефтепереработка, продовольствие, 116

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

транспорт, конверсия, научно-технический потенциал. В отличие от России, где сохранен отраслевой принцип отбора объектов государственной поддержки, другие постсоциалистические страны Восточной Европы поставили во главу угла рыночную конкурентоспособность. Причем само понятие конкурентоспособности вовсе не предполагает какие-то особые характеристики продукции. Это, прежде всего, способность предприятия занимать, удерживать и по возможности расширять собственные ниши на отечественном и международном рынках. Именно рыночная выживаемость - основной критерий для оказания помощи. Во многих случаях неконкурентоспособность, ведущая к потере рынков, вызвана относительно высокими издержками производства. Поэтому государство должно подходить тщательно не только к отбору тех, кого имеет смысл поддерживать, но и к самим методам этой поддержки. В хозяйственном организме все связано. В нем нет лишних сфер и отраслей. Все отрасли и сферы хозяйствования одинаково важны, все должны нормально функционировать. Эта задача, внешне выглядящая безнадежной, тем не менее, вполне решаемая, так как приоритетом является устранение диспропорций. Для функционирования любой системы одинаково важны все элементы, из которых она состоит. Но такой принцип равенства отнюдь не распространяется на причины, мешающие развитию. Среди этих помех обычно бывает главная, ключевая, устранение которой нормализует деятельность всего хозяйства, создает для нее благоприятные условия. Поиск и устранение ключевых помех во всех отраслях хозяйственного организма и является содержанием структурной политики государства в условиях рыночной экономики. Например, ключевая проблема в сфере производства продовольствия потери. Они составляют 30-40% от произведенного объема. Причины потерь для каждого вида продовольствия различны. Соответствующими причинам должны быть и меры. Подобные ключевые звенья - кандидаты в приоритеты государственной поддержки, государственной структурной политики - есть в каждой производственной сфере. В условиях перехода к рынку приоритеты государственной структурной политики - это те проблемы, устранение которых позволит отрасли избавиться от государственной поддержки, стать самостоятельной. Вопрос о выравнивании ценовых пропорций между отраслями естественных монополий и регулировании на этой основе обменных отношений в экономике должен стать стержнем всей дальнейшей экономической политики государства. Последовательно проводя политику либерализации экономики и расширения областей использования рыночных отношений, 117

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

государство должно позаботиться о своих долговременных экономических интересах. Путем обоснованного установления тарифов на продукцию и услуги естественных монополий государство может регулировать важнейшие ценовые пропорции. Это может быть осуществлено на основе, например, соглашений по сдерживанию роста цен, заключаемых под контролем государственных органов между отраслями, относящимися к естественным монополиям. Для обеспечения населения продуктами питания производятся закупки продовольствия (в основном импортного), расходуется валюта, продукты, как правило, с длительным сроком хранения, а поэтому не всегда свежие и качественные. В то же время сельские жители в глубинке не могут сдать выращенный скот, не знают, что делать с излишками молока, овощей. С целью устранения сложившейся межотраслевой диспропорции создаются продовольственные корпорации, разрабатываются программы сотрудничества сельского хозяйства с перерабатывающей промышленностью. В целях обеспечения структурных преобразований в экономике, необходимых для создания эффективного, конкурентоспособного, высокотехнологичного производства на Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации возложена обязанность разработки Федеральной программы структурной перестройки. Федеральная программа базируется на основе подготовленных министерствами и ведомствами Российской Федерации, органами исполнительной власти территорий отраслевых и региональных программ. При формировании отраслевых и региональных программ определяются необходимые средства и источники их покрытия, а также выдвигаются предложения о мерах государственного воздействия на процесс структурной перестройки. При разработке программ структурной перестройки экономики используются концепция структурной политики и материалы прогноза социально-экономического развития страны, субъектов Федерации и муниципалитетов. Министерства и ведомства Российской Федерации, органы исполнительной власти субъектов Федерации выявляют государственные унитарные предприятия, подлежащие перепрофилированию или реорганизации. Мероприятия по государственной поддержке новых перспективных направлений развития экономики должны быть тщательно обоснованы. Целевые комплексные программы по решению проблем и развитию отдельных производств, отраслей и регионов разрабатываются как составные части общей Федеральной программы структурной перестройки экономики России. В отраслевых и региональных программах структурной перестройки предусматривается перечень инвестиционных проектов с указанием источников их финансирования. 118

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

Вопросы для обсуждения и проверки знаний 1. 2. 3. 4. 5.

Факторы экономического роста. Показатели, используемые для измерения экономического роста. Модели экономического роста, их ограниченность. Направления структурной политики в настоящее время. Негативные моменты сложившейся структуры экономики.

5. Государственный учет деятельности предприятий - Регистрация юридических лиц - Лицензирование отдельных видов деятельности 5.1. Регистрация юридических лиц В экономически развитых странах ежегодно значительная часть вновь созданных фирм, как правило, закрывается. Это результат естественного отбора, оставляющий на поверхности лишь тех, кто способен выжить в жестких условиях рыночной экономики. В нашей стране, как и во всякой другой, прежде чем начать собственное дело, его необходимо зарегистрировать. Организации только тогда считаются учреждёнными и приобретает права юридического лица, когда они прошли государственную регистрацию. Это необходимо для того, чтобы: - поставить на учёт деятельность юридических лиц, работающих на территории РФ; - обеспечить их нормальную работу на законной правовой основе; - дать возможность юридическим лицам достойно выполнять свои обязательства перед государством; - при необходимости оказывать им поддержку в развитии отечественного экономического потенциала в интересах всего населения. Федеральный закон №129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц» принят Государственной Думой 13 июля 2001 г., одобрен Советом Федерации 20 июля 2001 г., подписан Президентом Российской Федерации 8 августа 2001 г. Дата вступления в действие - 1 июля 2002г. Государственная регистрация юридических лиц осуществляется при их создании, реорганизации и ликвидации, при внесении изменений в их учредительные документы и при ведении единого государственного реестра юридических лиц. Деятельность незарегистрированного юридического лица запрещена. В реестре предприятий указываются наименование («фирма»), род деятельности, место нахождения, наличие филиалов, фамилия владельца, название прокуристов (доверенных лиц), прекращение деятельности в результате ликвидации или банкротства. Перечень содержащихся сведений и доку119

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

ментов о юридическом лице в государственном реестре представлен в таблице 5.1. Таблица 5.1 Сведения и документы, содержащиеся в государственном реестре юридических лиц Организационные Наименование Особенности Изменения, особенности обра- функционирования происходящие и место нахозования юридичеюридического лиждение юрис юридического лица ца дического лица ским лицом -Наименование -Организационно-Сведения об уч-Дата регистюридического правовая форма редителях юриди- рации изменелица (полное, -Способ образоваческого лица ний, внесенсокращенное, ния юридического -Копии учрединых в учредифирменное) лица (создание или тельных докумен- тельные до-Адрес (место реорганизация) тов юридического кументы юринахождения) -Сведения о право- лица дического липреемстве — для -Размер уставного ца юридических лиц, капитала -Способ пресозданных в резуль- -Должность лица, кращения деятате реорганизации имеющего право тельности иных юридических без доверенности юридического лиц, для юридичедействовать от лица (путем ских лиц, в учреди- имени юридичереорганизации тельные документы ского лица или путем ликоторых вносятся -Сведения о ликвидации) изменения в связи с цензиях, полученреорганизацией, а ных юридическим также для юридиче- лицом ских лиц, прекративших свою деятельность в результате реорганизации В Российской Федерации ведется государственный реестр, содержащий сведения о создании, реорганизации и ликвидации юридических лиц и соответствующие документы. Государственный реестр содержит систематизированную на федеральном уровне информацию. Предоставление содержащихся в государственном реестре сведений осуществляется за плату. Паспортные данные физических лиц и идентификационные номера налогоплательщиков могут быть предоставлены только по запросам органов

120

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

государственной власти в соответствии с их компетенцией, причем бесплатно. Записи вносятся в государственный реестр на основании документов, представленных заявителями при государственной регистрации юридических лиц и внесении изменений в государственный реестр. Каждой записи присваивается государственный регистрационный номер, и для каждой записи указывается дата внесения ее в государственный реестр. Регистрация осуществляется по заявочному типу. Документы предоставляются лично заявителем (уполномоченным лицом) или направляются по почте. Государственная регистрация осуществляется в срок не более чем пять рабочих дней со дня представления документов. Регистрация юридических лиц возложена в Российской Федерации на налоговые органы. Заявителю выдается расписка в получении документов с указанием перечня и даты их получения регистрирующим органом. Расписка выдается в день получения документов регистрирующим органом. При поступлении в регистрирующий орган документов, направленных по почте, расписка высылается в течение рабочего дня, следующего за днем получения документов регистрирующим органом, по указанному заявителем почтовому адресу с уведомлением о вручении. Государственная регистрация организации — юридический акт уполномоченного федерального органа исполнительной власти, осуществляемый посредством внесения в государственный реестр сведений о юридических лицах. За регистрацию взимается госпошлина. Для регистрации юридического лица учредитель должен представить заявление, учредительные документы, решение о его создании, свидетельство об уплате госпошлины. Если до принятия Федерального закона №129ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц» решение о регистрации предприятия или отказе в этом должно было быть принято не позднее чем в месячный срок с момента подачи указанных документов, то в настоящее время предусматривается законом сократить этот период до пяти рабочих дней со дня представления документов в регистрирующий орган. Форма заявления утверждается Правительством РФ. Отказ в регистрации возможен, если учредительные документы не соответствуют требованиям законодательства Российской Федерации, или нарушен порядок создания юридического лица. Отказ в регистрации по другим причинам является незаконным и может быть обжалован в арбитражном суде.

121

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

Таблица 5.2 Документы для государственной регистрации юридического лица

Регистрации создаваемого юридического лица

1 Заявление, подписанное заявителем, о государственной регистрации

Решение о создании юридического лица в виде протокола, договора или иного документа в соответствии с законодательством Российской Федерации Учредительные документы юридического лица (подлинники или нотариально удостоверенные копии)

Регистрации юридического лица, создаваемого путем реорганизации 2 Заявление, подписанное заявителем, о государственной регистрации каждого вновь возникающего юридического лица, создаваемого путем реорганизации Учредительные документы каждого вновь возникающего юридического лица, создаваемого путем реорганизации (подлинники или нотариально удостоверенные копии) Решение о реорганизации юридического лица

Государственна я регистрация изменений, вносимых в учредительные документы юридического лица 3 Подписанное заявителем заявление уведомление о государственной регистрации внесении изменений в учредительные документы

Государственная регистрация ликвидации юридического лица в случае в связи с ликвидацией применения юридического процедуры банкротства лица 4 Заявление, подписанное заявителем, о государственной регистрации

Решение о вне- Ликвидацисении измене- онный баланс ний в учредительные документы юридического лица

Изменения, вносимые в учредительные документы юридического лица

122

Документ об уплате государственной пошлины

5 Определение арбитражного суда о завершении конкурсного производства

Документ об уплате государственной пошлины

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

1 Выписка из реестра иностранных юридических лиц соответствующей страны происхождения или иное равное по юридической силе доказательство юридического статуса иностранного юридического лица

2 Договор о слиянии или присоединении в случаях, предусмотренных федеральными законами

3 Документ об уплате государственной пошлины

Окончание табл.5.2 4 5

Документ об уп- Передаточный лате государстакт или разделивенной пошлины тельный баланс Документ об уплате государственной пошлины

Перечень документов для государственной регистрации юридического лица представлен в таблице 5.2. Выделены различных случаи: создание юридического лица, его реорганизация и ликвидация, регистрация изменений, вносимых в учредительные документы. При государственной регистрации создаваемого юридического лица в состав документов входит заявление, но в зависимости от вида регистрации в нем должны найти отражение те или иные сведения. Так, при регистрации создаваемого юридического лица в заявлении подтверждается, что представленные учредительные документы соответствуют установленным законодательством Российской Федерации требованиям к учредительным документам юридического лица данной организационно-правовой формы, что сведения, содержащиеся в этих учредительных документах, иных представленных для государственной регистрации документах, заявлении о государственной регистрации, достоверны. При регистрации юридического лица, создаваемого путем реорганизации, дополнительно сообщает123

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

ся, что передаточный акт или разделительный баланс содержит положения о правопреемстве по всем обязательствам вновь возникшего юридического лица в отношении всех его кредиторов, все кредиторы реорганизуемого лица уведомлены в письменной форме о реорганизации, в установленных законом случаях вопросы реорганизации юридического лица согласованы с соответствующими государственными органами и (или) органами местного самоуправления. При государственной регистрации в связи с ликвидацией юридического лица в заявлении подтверждается, что соблюден установленный федеральным законом порядок ликвидации юридического лица, расчеты с его кредиторами завершены, и вопросы ликвидации юридического лица согласованы с соответствующими государственными органами и (или) муниципальными органами в установленных федеральным законом случаях. При государственной регистрации изменений, вносимых в учредительные документы юридического лица, в заявлении подтверждается, что изменения, вносимые в учредительные документы юридического лица, соответствуют установленным законодательством Российской Федерации требованиям, что сведения, содержащиеся в этих учредительных документах и в заявлении, достоверны. При государственной регистрации предъявляется учредительный договор или решение о создании юридического лица. Обычно на собрании учредителей оформляется протокол, в котором указывается состав присутствующих, избирается председатель и секретарь, поручается кому-либо оформление учредительных документов, избирается директор предприятия, подписывается учредительный договор и утверждается устав предприятия. Учредительные документы юридического лица предоставляются или в подлиннике, или нотариально удостоверенные копии. К учредительным документам целесообразно прилагать эскиз печати создаваемого предприятия. Устав юридического лица - это свод правил, регулирующий организацию и порядок его деятельности. Он утверждается учредителями, а для государственных и муниципальных предприятий, где доля государственной и муниципальной собственности более 50%, - учредителями совместно с трудовым коллективом. В уставе определяются: собственник, наименование, местонахождение, предмет и цели деятельности, органы управления, порядок образования имущества, условия реорганизации и прекращения деятельности юридического лица. В устав могут включаться и другие условия создания и особенности его деятельности, если они не противоречат действующему законодательству. Существуют типовые формы уставов и специализированные юридические фирмы, разрабатывающие такого рода документы по заказам учредителей или заинтересованных лиц. 124

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

Весь этот пакет документов предоставляется в регистрирующий орган. Юридическое лицо должно быть зарегистрировано независимо от его организационно-правовой формы по месту учреждения. Пакет документов проверяют, соответствуют ли они законодательству и типовым требованиям к оформлению такого рода документов. Если есть замечания, то документы возвращаются на доработку. При постановке на учет в управлении статистики вновь учреждаемому юридическому лицу присваиваются статистические коды следующих видов: СООГУ - код, отражающий форму собственности регистрируемого юридического лица; СОАТО - код, указывающий место нахождения юридического лица; ОКОНХ - код, отражающий виды деятельности юридического лица; ОКПО - код общероссийского классификатора предприятий и организаций. Регистрирующий орган не позднее одного рабочего дня с момента государственной регистрации выдает (направляет) заявителю документ, подтверждающий факт внесения записи в государственный реестр. Свидетельство о регистрации – документ регистрирующего органа о регистрации юридического лица. В ходе работы организации может возникнуть необходимость в ее перерегистрации. Как правило, это связано с изменением основных параметров, таких как: - юридический адрес; - виды деятельности; - состав учредителей; - величина уставного капитала (не ранее одного года с момента учреждения). Перерегистрация предприятия (организации) осуществляется на основе подписанного заявителем уведомления о внесении изменений в учредительные документы. В случае изменения юридического адреса регистрирующий орган вносит в государственный реестр соответствующую запись и пересылает регистрационное дело в регистрирующий орган по новому месту нахождения юридического лица. 5.2. Лицензирование отдельных видов деятельности Лицензия - официальный документ, разрешающий и определяющий условия осуществления указанного в нем вида деятельности в течение установленного срока. Процесс лицензирования отдельных видов деятельности начал осуществляться в РФ с принятием Постановления Правительством РФ 24 декаб125

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

ря 1994 г. N 1418, в нем был утвержден перечень видов деятельности, на производство которых требуется лицензия, а также список органов, уполномоченных на ведение лицензирования. Методическое обеспечение работы этих органов выполняло Министерство экономики РФ (название в соответствии с номенклатурой того времени). 25 сентября 1998 года был принят Федеральный закон № 158-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, № 39, ст. 4857), в который неоднократно вносились дополнения и изменения (Федеральный закон от 26 ноября 1998 года № 178-ФЗ «О внесении дополнений в Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» (Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, №48, ст. 5853); Федеральный закон от 22 декабря 1999 года № 215ФЗ «О внесении дополнений в статью 17 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» (Собрание законодательства Российской Федерации, 1999, № 52, ст. 6365); Федеральный закон от 22 декабря 1999 года № 216-ФЗ «О внесении дополнения в статью 17 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» (Собрание законодательства Российской Федерации, 1999, № 52, ст. 6366); Федеральный закон от 12 мая 2000 года № 69-ФЗ «О внесении изменения в статью 17 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» (Собрание законодательства Российской Федерации, 2000, № 20, ст. 2104); статью 2 Федерального закона от 29 декабря 2000 года № 169-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» и Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» (Собрание законодательства Российской Федерации, 2001, №1, ст. 21). Необходимость совершенствования законодательства о лицензировании связана с устранением излишних барьеров на пути развития предпринимательства. В результате был разработан новый Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» № 128-ФЗ, который принят Государственной Думой 13 июля 2001 года, одобрен Советом Федерации 20 июля 2001 года, подписан Президентом Российской Федерации 8 августа 2001 года. Так как необходимо привести в соответствие с данным Федеральным законом другие нормативно-правовые акты, то он вступает в силу по истечении шести месяцев со дня его официального опубликования. На основе закона разрабатываются положения о лицензировании конкретных видов деятельности. С целью уменьшения барьеров на пути развития предпринимательства в законе № 128-ФЗ был значительно сокращен перечень лицензируемых видов деятельности. Критерием отнесения к ним тех или иных работ, услуг, прежде всего, стало то, что контроль за процессом их осуществления, 126

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

а так же регулирование сложно осуществлять иными методами, кроме как лицензированием (см. рис.5.1). Перечень лицензируемых видов деятельности приведен в приложении 2. Перечень критериев лицензирования отдельных видов деятельности ⇒ ⇒ ⇒ ⇒ ⇒ ⇒

Большая вероятность нанесения ущерба правам, законным интересам граждан Большая вероятность нанесения ущерба здоровью граждан Большая вероятность нанесения ущерба обороне и безопасности государства Большая вероятность нанесения ущерба культурному наследию народов Сверхдоходные виды деятельности Вовлекающие в оборот имущество неограниченного круга лиц

Рис. 5.1. Критерии определения лицензируемых видов деятельности Лицензирование осуществляется государством в целях обеспечения защиты интересов потребителей, безопасности продукции и услуг, повышения качества обслуживания населения, соблюдения градостроительных, экологических и санитарных норм. Порядок ведения лицензионной деятельности представлен на рисунке 5.2. Лицензирующие органы ведут реестры лицензий. Их информация является открытой для ознакомления с ней. Она может предоставляться в виде выписок о конкретных лицензиатах физическим и юридическим лицам за плату. Действие данного закона ограничено и не распространяется на ряд видов деятельности. Их лицензирование осуществляется по отдельному законодательству, с учетом отраслевых особенностей. Разработаны отдельные федеральные законы, распространяемые на: - деятельность кредитных организаций; - деятельность, связанную с защитой государственной тайны; - деятельность в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции; - деятельность в области связи; - биржевую деятельность; - деятельность в области таможенного дела; - нотариальную деятельность; - страховую деятельность; - деятельность профессиональных участников рынка ценных бумаг; - осуществление внешнеэкономических операций; 127

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

- осуществление международных автомобильных перевозок грузов и пассажиров; Заявитель Документы Государственный орган, выдающий лицензии Соответствие условиям ведения лицензионной деятельности

Нет

Отказ в ведении деятельности

Да

Нет

Лицензия

Соответствие условиям регистрации

Окончание срока действия лицензии, реорганизация, изменение информации о заявителе

Да Деятельность заявителя на основе лицензии Контроль деятельности государственным органом, выдавшим лицензию Нет

Нарушения

Рис.5.2. Порядок ведения лицензионной деятельности

- приобретение оружия и патронов к нему; 128

Да

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

- использование результатов интеллектуальной деятельности; - использование орбитально-частотных ресурсов и радиочастот для осуществления телевизионного вещания и радиовещания (в том числе вещания дополнительной информации); - использование природных ресурсов, в том числе недр, лесного фонда, объектов растительного и животного мира; - деятельность, работы и услуги в области использования атомной энергии; - образовательную деятельность. Лицензии на отдельные виды деятельности выдаются на федеральном и региональном уровнях. Сфера их действия может распространяться на страну в целом или территорию отдельного субъекта Федерации. Федеральный орган исполнительной власти или орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации имеет право выдавать лицензии, действующие на территории РФ. Однако, если лицензия предоставлена лицензирующим органом субъекта Российской Федерации, то при работе в иных субъектах Российской Федерации лицензиат должен уведомить их лицензирующие органы. Федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут передавать им осуществление своих полномочий по ведению реестра лицензий, предоставлению, приостановлению действия, аннулированию, возобновлению действия лицензий, контрольные функции, переоформление документов, подтверждающих наличие лицензий. Лицензии выдаются отдельно на каждый вид деятельности. Ведется реестр лицензий. Сведения о лицензиях, полученных юридическим лицом, представляются лицензирующими органами не позднее пяти рабочих дней с момента принятия соответствующего решения в органы, осуществляющие государственную регистрацию хозяйствующего субъекта. Юридическое или физическое лицо может быть владельцем лицензий на нескольких видов деятельности. Лицензия выдается в одном экземпляре. Лицензиат имеет право на получение ее дубликатов. Дубликаты указанного документа предоставляются лицензиату за плату, равную плате, установленной за предоставление информации, содержащейся в реестре лицензий. Утерянная лицензия переоформляется в течение десяти дней со дня получения лицензирующим органом соответствующего заявления. В случае преобразования юридического лица, изменения его наименования или места его нахождения, либо изменения имени или места жительства индивидуального предпринимателя лицензия также переоформляется. За переоформление документа, подтверждающего наличие лицензии, взимается 129

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

плата. При переоформлении документа, подтверждающего наличие лицензии, лицензирующий орган вносит соответствующие изменения в реестр лицензий. Работы или услуги должны выполняться только получившим лицензию юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, передача ее никому не допускается. Срок действия лицензии определяется в зависимости от желания соискателя (в установленных законом пределах), длительности технологического (производственного) цикла, хозяйственного оборота, необходимости инвестиций в расширенное воспроизводство и срока их окупаемости, характера экономических связей. В соответствии с федеральным законом «О лицензировании отдельных видов деятельности» 2001 г. срок действия лицензии не может быть менее чем пять лет. По окончании срок может быть продлен на основании заявления лицензиата. Кроме того, по отдельным видам деятельности может быть предусмотрено даже бессрочное действие лицензии. Порядок приобретения и оформления лицензий: I. Лицензии выдаются по заявкам соискателей юридическим и физическим лицам лицензирующим органом. II. Соискатель лицензии подает заявление о предоставлении лицензии по установленной форме, в которой: - для юридического лица указывается наименование и организационно-правовая форма, место его нахождения; для физического лица - фамилия, имя, отчество, место жительства, данные документа, удостоверяющего личность; - вид деятельности (в соответствии с перечнем) и ее специализация; - срок, на который запрашивается лицензия; дата подачи заявки, ее регистрационный номер и подпись соискателя; иные данные в зависимости от специфики деятельности. Местом управления личным предприятием является место пребывания физического лица, являющегося владельцем этого предприятия. Если единственными участниками личного предприятия являются супруги, то местом управления предприятием признается место их пребывания. Если супруги имеют различные места пребывания, местом управления личным предприятием является место пребывания того из супругов, который фактически управляет этим предприятием. Если один из супругов не является налоговым резидентом РФ, а второй является таким резидентом, местом управления предприятием признается место пребывания второго супруга. Если управление предприятием осуществляется управляющим (другим предприятием или физическим лицом), действующим в соответствии с договором или решением о назначении, местом управления предприятием 130

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

признается соответственно место деятельности управляющего предприятия или место пребывания управляющего физического лица. III. К заявке соискателя прилагаются: 1) копии учредительных документов, заверенные нотариусом; копия свидетельства о государственной регистрации юридического лица (с предъявлением оригиналов в случае, если копии не заверены нотариусом) — для юридического лица; копия свидетельства о государственной регистрации гражданина в качестве индивидуального предпринимателя (с предъявлением оригинала в случае, если копия не заверена нотариусом) — для индивидуального предпринимателя; 3) документ, подтверждающий оплату рассмотрения заявления; 4) копия свидетельства о постановке соискателя лицензии на учет в налоговом органе (с предъявлением оригинала в случае, если копия не заверена нотариусом); 5) сведения о квалификации работников соискателя лицензии; 6) в зависимости от специфики деятельности в положении о лицензировании соответствующего вида деятельности предусматривается представление иных документов, в частности: а) свидетельство о профессиональной пригодности соискателя при лицензировании медицинской, ветеринарной практики, фармацевтической и автотранспортной деятельности; б) справка органов стандартизации и метрологии о соответствии видов деятельности (работ, услуг) стандартам качества и безопасности, например, по медицинской практике (метрологическое обеспечение). IV. Лицензия должна содержать: наименование органа, выдавшего её, наименование и юридический адрес её владельца (организационноправовая форма юридического лица), фамилия, имя, отчество, место жительства, данные документа, удостоверяющего личность, — для индивидуального предпринимателя, вид деятельности, идентификационный номер налогоплательщика, условия его осуществления (дату и срок действия лицензии), место осуществления данного вида деятельности, регистрационный номер. V. Вопрос о выдаче лицензии должен рассматриваться со дня подачи заявки в течение не более 6 дней в соответствии с Федеральным законом «О лицензировании отдельных видов деятельности» 2001 г. № 128-ФЗ (в ранее действующем законодательстве допускался срок в 30 дней). Отказ в выдаче лицензии может быть обжалован в судебном порядке. При изменении наименования, адреса или банковских реквизитов владельца лицензии без изменения вида деятельности лицензия подлежит перерегистрации в органе, который её выдал. Основанием для отказа в выдаче лицензии являются: 131

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

- наличие в документах, представленных заявителем, недостоверной или искаженной информации; - отрицательное экспертное заключение, установившее несоответствие условиям, необходимым для осуществления соответствующего вида деятельности и безопасности. Не допускается отказ в выдаче лицензии на основании величины объема продукции (работ, услуг), производимой или планируемой для производства соискателем лицензии. При получении лицензии соискатель вносит лицензионный сбор. Лицензионный сбор - плата получателей лицензий (лицензиатов) за использование предмета лицензионного соглашения с продавцом лицензий (лицензиаром). Виды лицензионного сбора определены в законе: за рассмотрение лицензирующим органом заявления о предоставлении лицензии, за предоставление лицензии, за переоформление документа, подтверждающего наличие лицензии. Средства от лицензионного сбора в зависимости от органа, выдающего лицензию, зачисляются в соответствующие бюджеты, за счет средств которых содержится орган, уполномоченный на ведение лицензионной деятельности. Обязательным для физических и юридических лиц, осуществляющих лицензируемые виды деятельности, является соблюдение требований по: - нормативным документам, регламентирующим соответствующий вид деятельности (правила, нормы, инструкции); - санитарным, экологическим нормам; - стандартам качества, безопасности. Для контроля за соблюдением условий лицензирования до принятия федерального закона № 128-ФЗ вводился контрольный талон. Контролирующие органы и другие государственные органы, на которые законодательством Российской Федерации возложена проверка соответствующей лицензионной деятельности, осуществляемой юридическими и физическими лицами, в ходе контроля за соблюдением лицензионных условий выявленные нарушения фиксировали в контрольном талоне. Орган, выдавший лицензию: - должен осуществлять проверку соблюдения лицензионных условий; - вправе инициировать прекращение или приостановление действия лицензии. За осуществление деятельности без лицензии хозяйствующие субъекты несут ответственность. Уплата штрафа не освобождает от необходимости получения лицензии в установленном порядке. Лицензия может быть аннулирована решением суда на основании заявления лицензирующего органа. Одновременно с подачей заявления в суд 132

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

лицензирующий орган вправе приостановить действие указанной лицензии на период до вступления в силу решения суда. Право на пользование лицензией прекращается: - по истечению установленного в лицензии срока её действия; - при отказе владельца лицензии от осуществления лицензионной деятельности; - при передаче лицензии другому юридическому или физическому лицу; - если в течение срока действия лицензии из-за нарушения лицензионных условий нанесен ущерб правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов Российской Федерации; - если в течение установленного срока (не может превышать шесть месяцев) после приостановления действия лицензии не устранены выявленные нарушения; - если несоблюдение лицензионных условий привело к смертельному исходу у потребителей. Право на пользование лицензией может быть приостановлено в следующих случаях: - представление владельцем лицензии соответствующего заявления об отказе от нее; - выявление недостоверности информации, содержащейся в документах, представленных на лицензирование; - наличие некачественных товаров; - - нарушение санитарных и экологических норм; - нарушение нормативных документов, регламентирующих соответствующий вид деятельности. Действие лицензии может быть приостановлено до устранения выявленных нарушений в течение установленного срока. В случае неустранения указанных нарушений лицензия аннулируется. О прекращении или приостановлении действия лицензии её владелец информируется в письменном виде органом, выдавшим лицензию. Лицензиат обязан уведомить в письменной форме лицензирующий орган об устранении им нарушений, повлекших за собой приостановление действия лицензии. Лицензирующий орган, приостановивший действие лицензии, принимает решение о возобновлении ее действия и сообщает об этом в письменной форме лицензиату в течение трех дней после получения соответствующего уведомления и проверки устранения лицензиатом нарушений, повлекших за собой приостановление действия лицензии. Плата за возобновление действия лицензии не взимается. Срок действия лицензии на время приостановления ее действия не продлевается. 133

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

Решение о приостановлении действия лицензии или ее лишении может быть обжаловано в судебном порядке. Вопросы для обсуждения и проверки знаний 1. Назначение и содержание государственного реестра юридических лиц. 2. В каких случаях необходима государственная регистрация юридического лица? 3. Причины, приводящие к отказу в регистрации предприятия. 4. Документы, необходимые для государственной регистрации создания юридического лица. 5. Документы, необходимые для государственной регистрации реорганизации юридического лица. 6. Документы, необходимые для государственной регистрации ликвидации юридического лица. 7. Документы, необходимые для государственной регистрации изменений, вносимых в учредительные документы. 8. Цель лицензирования. Критерии отнесения отдельных видов деятельности к лицензируемым. 9. Срок действия лицензии, критерии по которым он определяется. 10. Порядок приобретения и оформления лицензии. 11. Случаи, в которых происходит отказ в выдаче лицензии или приостановление права на пользование уже выданной лицензии.

6. Государственное регулирование деятельности организаций - Сущность налоговой системы. Функции налогов - Государственный заказ - Антимонопольная политика государства. 6.1. Сущность налоговой системы. Функции налогов Налогообложение является важнейшим методом экономического управления, через который государство оказывает непосредственное воздействие на деятельность хозяйствующих субъектов. Налоги выполняют ряд взаимосвязанных функций. Фискальная функция связана с тем, что за счет налогов пополняется доходная часть государственного бюджета. Следующая функция направлена на стимулирование и регулирование масштабов, темпов развития и структурных сдвигов в экономике. Государство, 134

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

разрабатывая систему налогообложения, учитывает перспективы экономической политики и с ее помощью оказывает влияние на организацию и ведение хозяйственной деятельности. Третья функция налогообложения связана с перераспределением национального дохода. В законодательном порядке государство в виде налогов изымает часть получаемых производителем доходов, которые затем перераспределяет посредством бюджета, чтобы содержать непроизводственную сферу: аппарат управления, армию, службы порядка и безопасности, культуру, образование, здравоохранение, науку. Принципы построения и организации взимания налогов определяется государственными законодательными актами. Следует различать: субъекты налогообложения (налогоплательщиков), объекты налогообложения (облагаемый доход, имущество), единицу обложения (единицу измерения объекта налога), налоговую ставку (норму налогообложения) и налоговый оклад (сумму налога с одного объекта), налоговые льготы. Принцип налогообложения – это некоторые общие требования, которым должна удовлетворять налоговая система. Впервые принципы налогообложения были сформулированы А.Смитом в его четырех правилах обложения: 1) «подданные государства должны давать на содержание правительства каждый по возможности - целесообразно своей относительной платежеспособности, то есть соразмерно доходу, которым он пользуется под покровительством правительства»; 2) налог «должен быть определенным, а не произвольным; срок платежа, способ и размер его - все должно быть ясным и точным»; 3) налог должен взиматься в сроки и способом, наиболее удобным для плательщика; 4) издержки взимания налогов должны быть минимальными. Налоговая система устанавливается в каждой стране законодательно. Ее формирование осуществляется исходя из двух принципов: функционального и территориального. В соответствии с функциональным назначением выделяют налоги с физических и юридических лиц. С территориальных позиций устанавливаются налоги, поступающие в федеральный бюджет, в бюджеты субъектов Федерации и в распоряжение местных органов власти. Налогообложение, при котором один и тот же доход облагается налогом в двух или нескольких странах, считается двойным налогообложением. Обычно доход какого-либо лица, полученный им в разных странах мирах, облагается налогом в стране местопребывания этого лица. Кроме того, доходы такого лица могут облагаться налогом в других странах, в которых они возникают либо в форме процентов, либо в результате коммерческой 135

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

деятельности. В результате появилось большое количество договоров (соглашений о двойном налогообложении), заключенных между различными странами с целью уберечь доходы своих резидентов от двойного налогообложения. Основными методами освобождения от двойного налогообложения являются следующие: − освобождение по соглашению, когда от налогообложения полностью или частично освобождаются доходы некоторых категорий; − кредитное соглашение, в соответствии с которым налог, уплаченный в одной стране, рассматривается как предоставленный кредит в другой стране; − договор о вычитании, по которому полученный за рубежом доход в целях налогообложения уменьшается на сумму уже выплаченного за рубежом налога; − если соглашения о двойном налогообложении не существует, налоговые органы в некоторых странах разрешают записывать сумму уплаченного за рубежом налога в кредит счета против соответствующей национальной задолженности. В РФ действует порядок, при котором сумма прибыли, полученная за пределами РФ, включается в общую сумму прибыли, подлежащую налогообложению в РФ. Суммы налогов на прибыль, полученную за пределами РФ, уплаченные предприятиями за границей в соответствии с законодательствами других государств, засчитываются при уплате налога на прибыль в РФ. При этом размер засчитываемой суммы не может быть больше суммы налога на прибыль, подлежащей уплате в РФ по прибыли, полученной за границей. Основными элементами налоговой системы являются виды налогов и подходы к их начислению - налоговые ставки и налоговая база. Налоговая база и порядок ее определения (исчисления) устанавливаются применительно к каждому налогу (сбору), это стоимостная, физическая характеристика объекта налогообложения. Например, облагаемый доход - часть валового дохода юридических и физических лиц, подлежащих обложению налогом. Облагаемый доход определяется путем вычета из валового дохода налогоплательщика установленных законом скидок и льгот. Если налогоплательщик получает доход в натуральной форме в виде товаров (работ, услуг), то они учитываются в составе доходов налогоплательщика как стоимость этих товаров (работ, услуг) на день получения такого дохода, исчисленная исходя из их рыночных (тарифов), а при государственном регулировании тарифов на эти товары (работы, услуги) - исходя государственных регулируемых розничных цен. При этом в стоимость товаров (работ, услуг) включается соответствующая сумма налога на добавленную стоимость, для акцизных товаров и соответствующая сумма акцизов. 136

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

Вставка Акцизы - вид косвенного налога, преимущественно на предметы массового потребления, а также услуги; включаются в цену товаров или тарифы на услуги. Акцизами облагаются следующие товары: этиловый спирт из всех видов сырья (за исключением коньячного или спирта сырца), спиртосодержащие растворы, алкогольная продукция, пиво, табачные изделия, ювелирные изделия, нефть (включая газовый конденсат), автомобильный бензин, легковые автомобили (за исключением автомобилей с ручным управлением), а также отдельные виды минерального сырья. Сборщиками акцизов фактически выступают те, кто или производят подакцизные товары, или оказывают облагаемые услуги. Ставки акцизов на товары бывают трех видов: 1) единые – для товаров, сорта которых внутри группы мало отличаются по качеству и ценам (соль, спички, сахар); 2) дифференцированные - для товаров, классифицируемых по различным качественным признакам: цвету, крепости и т.п. (вина, ткани и т. д.); 3) средние - для однородных товаров, сорта которых имеют разный уровень цен (табачные изделия). По способу взимания делятся на индивидуальные и универсальные. 1. Индивидуальные акцизы устанавливаются на отдельные виды товаров и услуг и взимаются по твердым ставкам с единицы измерения товара (услуг). 2. Универсальные акцизы взимаются с валового оборота. Сроки и порядок уплаты налога при реализации подакцизных товаров: 1) этилового спирта из всех видов сырья, спиртосодержащих растворов, алкогольной продукции, пива, автомобильного бензина, масел для дизельных и карбюраторных двигателей, дизельного топлива, включая произведенные из давальческого сырья: не позднее 15-го числа текущего месяца за первую декаду месяца; не позднее 25-го числа текущего месяца - за вторую декаду месяца; не позднее 5-го числа следующего за отчетным месяца - за остальные дни отчетного месяца; 2) подакцизных товаров, не указанных выше, ежемесячно и в срок не позднее 20-го числа следующего месяца. Налогоплательщики обязаны представить в налоговый орган по месту учета налоговую декларацию не позднее 20-го числа месяца, следующего за отчетным.

137

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

П

По

Е

О

Но

Н

Рис.6.1. Кривая Лаффера где Н - налоговая ставка на доходы; П - общая сумма налоговых поступлений; Но - ставка налога, обеспечивающая максимальный уровень налоговых поступлений; По - максимальный уровень налоговых поступлений; Е - пороговое значение в динамике кривой. Налоговая ставка представляет определенную долю дохода, подлежащую перечислению в бюджет. На рисунке 6.1 приведена кривая Лаффера, показывающая, что по мере роста налоговых ставок (Н) общая сумма поступлений в бюджет (П) растет лишь до определенного размера. При этом значению ставки Но соответствует максимальный объем финансовых средств, отчисляемых в бюджет По в виде налогов. После прохождения значения Е последующее увеличение ставок Н ведет не к росту налоговых поступлений, а к их сокращению, в силу того, что дальнейшее увеличение налогов подрывает заинтересованность предпринимателей в наращивании объемов производства. Зависимость величины налогов от вида налогообложения представлена на рисунке 6.2. Построение налоговых ставок может базироваться на следующих подходах. Прогрессивный налог - налог, средняя ставка которого 138

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

возрастает по мере роста дохода налогоплательщика и снижается по мере сокращения этого дохода. Пропорциональный налог - налог, средняя ставка которого остается неизменной при росте или сокращении дохода налогоплательщика. Регрессивный налог - налог, средняя ставка которого снижается по мере увеличения дохода налогоплательщика и, наоборот, растет по мере снижения его дохода. Различают прямые и косвенные налоги. Прямые налоги взимаются государством непосредственно с доходов и имущества физических и юридических лиц. Главную роль среди них играют подоходный налог с населения и налог на прибыль. Косвенные налоги – это налоги на товары и услуги, оплачиваемые в цене товара или включаемые в тариф. Собственник товара или лицо, оказывающее услуги, является сборщиком налога, а конечным его плательщиком является потребитель. В отличие от прямых налогов они непосредственно не связаны с получаемым доходом или имуществом налогоплательщика. Пример косвенного налога приведен во вставке. Д

Д

1

2

3

Н О Рис.6.2.Зависимость величины налогов от вида налогообложения

где Д - доход налогоплательщика; Н - налоговая ставка; 1 - рост налогов при пропорциональном налогообложении; 2 - рост налогов при прогрессивном налогообложении; 3 - рост налогов при регрессивном налогообложении. Размер налоговой ставки устанавливается законодательно. Государство заинтересовано в установлении таких ставок, которые, с одной стороны, не сковывали бы предпринимательскую активность, с другой стороны, обеспечивали бы достаточное поступление средств в бюджет. Министерство по налогам и сборам, Министерство финансов, Министерство экономического развития и торговли, Министерство труда и социального развития, Мини139

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

стерство юстиции России разрабатывают предложения по совершенствованию налоговой системы, позволяющие повысить эффективность ее регулирующего воздействия на экономику и обеспечить полноту поступления налогов в бюджет, вносят их на рассмотрение в Правительство РФ, а затем в Государственную Думу. Объем начисляемых налогов находится в зависимости не только от величины ставки, но и от размера налоговой базы. Формы предоставления льгот могут быть самыми различными. В одних случаях используются более низкие процентные ставки, в других - полное освобождение от какоголибо вида налога или сокращение налоговой базы. Целевые налоговые скидки и льготы ориентированы на поощрение деятельности организаций в направлениях, желательных государству. Основная цель этих льгот - социальная защита населения, стимулирование научно-технического прогресса, содействие развитию малого бизнеса, расширение масштаба инвестиций. В условиях кризиса налоговая политика государства направлена на поддержание развития отраслей, составляющих основу развития экономики. Налоговые льготы могут, с одной стороны, использоваться как стимулятор экономического роста, с другой – поддержка видов деятельности, связанных с реализацией отдельных направлений государственной стратегической политики. Например, следующие виды доходов по действующему законодательству не подлежат налогообложению: − от религиозных организаций (объединений); − общественных организаций инвалидов; − специализированных протезно-ортопедических предприятий; − от производства технических средств профилактики инвалидности и реабилитации инвалидов; − от производства продукции традиционных народных промыслов малочисленных народов, культурно-просветительских учреждений; − доходы (дивиденды и проценты), полученные по государственным облигациям и иным государственным ценным бумагам; − доходы от процентов по кредитам, предоставленным Правительству РФ, ЦБ РФ и Банку внешней торговли РФ или под их гарантии. Мировая практика свидетельствует о том, что изъятие у налогоплательщика до 30% его дохода является тем рубежом, за которым начинается процесс сокращения инвестиций в экономику. Если же налоги лишают предприятие и население 40-50% и даже большей доли доходов, это ведет к ликвидации стимулов для предпринимательской инициативы и расширения производства. Кроме того, чем выше предельные ставки налогов, тем сильнее стремление налогоплательщика уклониться от них. Касаясь фискальной функции налоговой системы России, необходимо отметить, что при множественности налогов и высоких ставках основных 140

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

из них, эта система не обеспечивает в полной мере потребности в средствах на финансирование расходов государства. В действующем законодательстве не решены проблемы выполнения налогами распределительной функции. Бюджетная система не имеет законченной схемы закрепления налогов за различными уровнями. Используется практика регулирования доходной части субъектов Федерации и местных органов власти путем установления отчислений от федеральных налогов в бюджеты нижестоящих уровней. Государственная налоговая служба России (Министерство по налогам и сборам) относится к центральным органам государственного управления страны и подчиняется Президенту РФ и Правительству РФ. Органы государственной налоговой службы Российской Федерации составляют единую систему контроля за соблюдением налогового законодательства. Структура органов включает центральный аппарат государственной налоговой службы и налоговые инспекции по республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономным образованиям, районам, городам (за исключением городов районного подчинения) и районам в городах, которые являются юридическими лицами. Главной задачей государственной налоговой службы РФ является контроль за соблюдением законодательства о налогах, правильностью их исчисления, полнотой и своевременностью внесения в бюджеты различных уровней. Ее центральный аппарат участвует в разработке налоговой политики, проверяет соответствие нормативных документов, издаваемых министерствами и ведомствами, действующему налоговому законодательству, разрабатывает формы налоговых расчетов, отчетов, деклараций и других документов, связанных с исчислением и уплатой налогов и других платежей в бюджет, а также формы отчетов государственных налоговых инспекций. Комплексная проверка проводится налоговыми органами в плановом порядке, а также при ликвидации организаций или в случае их банкротства. В этом случае проводится полная проверка начисления и уплаты налогов и других обязательных платежей за весь период деятельности предприятия или со времени завершения предыдущей комплексной проверки. По заданиям вышестоящих налоговых органов на основании оперативной информации, предоставленной правоохранительными органами, в ходе встречных проверок проводится тематическая налоговая проверка. В ходе тематических проверок исследуются отдельные вопросы финансовохозяйственной деятельности, порядок бухгалтерского учета отдельных операций и т.п., например учет валютных операций, результатов внешнеэкономической деятельности, порядок налогообложения средств, полученных безвозмездно от других организаций. 141

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

Государственные налоговые органы производят в министерствах и ведомствах, на предприятиях, в учреждениях и организациях проверку документов, связанных с исчислением и уплатой налогов и других платежей в бюджет. В случае непредставления затребованных документов приостанавливаются операции проверяемых субъектов по расчетным и другим счетам в банках и иных финансово-кредитных учреждениях. Результаты проверки государственной налоговой службой предприятий, учреждений, организаций оформляются актами, в которых отмечаются выявленные нарушения налогового законодательства и даются указания об их устранении, а также внесении причитающихся сумм в бюджет. Руководители государственных налоговых инспекций имеют право налагать на должностных лиц предприятий, учреждений, организаций и граждан, виновных в административных правонарушениях, штраф, а в случае необходимости передавать дела правоохранительным органам. В случае просрочки обязательств взимается пеня. По общему правилу она устанавливается в виде процента от суммы (цены) просроченного обязательства и начисляется на каждый день просрочки. Период начисления пени может быть ограничен определенным сроком, после чего предусматривается взыскание разового штрафа. Может быть установлен и предельный размер пени в твердой сумме или за весь период начисления в процентах к стоимостному выражению просроченного обязательства. К пени применяются общие правила о неустойке. Государственная налоговая служба взаимодействуют с государственными органами власти субъектов РФ и местного самоуправления, контроле за правильностью и своевременностью внесения налогов и других обязательных платежей, координации работы по сбору необходимой информации для составления бюджетов соответствующих территорий. Обязательна постановка на учет в налоговом органе хозяйствующих субъектов. Министерство по налогам и сборам Российской Федерации ведет реестр налогоплательщиков. Юридические лица регистрируются в настоящее время не в регистрационных палатах местных органов власти, а в налоговых органах. Хозяйствующие субъекты получают справку для представления в банк или кредитное учреждение для открытия счета. Если банк открывает счет без уведомления налогового органа, то на руководителя как предприятия, так и банка налагается административный штраф. Налоговые органы проводят активные меры по работе с налогоплательщиками, осуществляет контроль за сроками уплаты налогов и обязательных платежей. В марте 1992 г.была создана в России налоговая полиция. Появилась она сначала при Государственной налоговой службе РФ на правах Главного управления налоговых расследований. 15 июля 1993 г. Вступил в дейст142

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

вие Закон РФ «О федеральных органах налоговой полиции Российской Федерации». На базе управления был создан Департамент налоговой полиции РФ. В декабре 1995 г. Департамент был переименован в Федеральную службу налоговой полиции Российской Федерации. В задачи этой государственной службы входили: выявление и предупреждение преступлений в налоговой сфере, обеспечение безопасной деятельности налоговых инспекторов, а также выявление и пресечение коррупции в налоговых органах. Органы налоговой полиции могли: производить розыскные мероприятия, дознание; осуществлять проверки налогоплательщиков; приостанавливать операции налогоплательщиков по счетам в банках и кредитных учреждениях на срок до одного месяца в случаях не предоставления документов, связанных с исчислением и уплатой налогов; беспрепятственно входить в любые производственные, складские, торговые и иные помещения независимо от форм собственности и места их нахождения, используемые налогоплательщиками для получения доходов (прибыли), и обследовать их; вызывать лиц для получения объяснении, справок, сведений; налагать административный арест на имущество юридических и физических лиц с последующей реализацией этого имущества в установленном порядке в случаях невыполнения указанными лицами обязанностей по уплате налогов, сборов и других обязательных платежей в соответствующий бюджет и т. п. В марте 2003 г. в ходе административной реформы Указом Президента РФ Федеральная служба налоговой полиции Российской Федерации упразднена, а ее функции переданы в МВД. 6.2. Государственный заказ В зависимости от характера организации изготовления товаров, степени и формы централизованного вмешательства в процессы производства, распределения и потребления выделяют две группы товаров (услуг): - общественные блага; - частные товары и услуги. Производство товаров для общественных нужд полностью или частично финансируется, контролируется, а иногда и организуется государством. Частные товары и услуги производятся хозяйствующими субъектами на условиях самофинансирования. Государство, как субъект хозяйствования, решает стоящие перед ним задачи в рамках средств, имеющихся в его распоряжении. Экономической базой выполнения государством хозяйственных функций являются централизованные денежные средства, а также находящиеся в его собственности основные производственные и непроизводственные фонды. Госзаказ - это договор государства с хозяйствующими субъектами на изготовление и поставку продукции, оказание услуг того или иного вида. 143

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

Ряд экономических, социальных, экологических и оборонных задач из-за масштабности и общенациональной значимости нецелесообразно решать на уровне хозяйствующего субъекта, поэтому государство берет на себя обеспечение страны общественными благами. Для этого государство в рамках имеющихся у него средств разрабатывает целевые комплексные программы, предусматривающие осуществление системы мероприятий, среди которых одно из центральных мест занимают госзаказы. Признаками госзаказа являются конкретность, платность, приоритетность. Государственный орган, размещающий заказ, определяет параметры запроса, сроки его выполнения, формы и методы доведения продукции до потребителя. Источником финансирования выступает в зависимости от вида заказа бюджет соответствующего уровня и внебюджетные фонды. Конкурентность госзаказов является одним из важнейших условий успешного использования этого инструмента управления. Вместо принципа директивности должен применяться принцип приоритетности. Конкурсное размещение заказов базируется на экономической заинтересованности в их выполнении. Госзаказ может быть использован как экономический и как административный метод государственного управления. В экономике советского государства уже с начала 20-х гг. госзаказ стал чисто административным методом хозяйствования. Механизм его формирования, доведения до исполнителей, реализации базировался на централизованном директивном народнохозяйственном плане и впоследствии был заменен на плановые задания хозяйствующим субъектам. В начальный период экономической реформы решением июньского Пленума ЦК КПСС (1987 г.) госзаказ был введен в практику государственного управления, но неотработанность механизма его формирования и распределения привела к тому, что он мало чем отличался от директивного планового задания. Во-первых, доля госзаказа в производственной программе предприятий была чрезмерно большой. Во-вторых, он охватывал широкую номенклатуру выпускаемой в стране продукции. В-третьих, при его размещении не использовалась конкурсная система, применялся принцип обязательности исполнения госзаказа всеми государственными предприятиями. Госзаказ на начальном этапе реформы выполнял роль административного метода воздействия на экономику, поэтому возникла необходимость повысить его экономические функции. Госзаказ является одним из инструментов воздействия на совокупный общественный спрос. Государство увеличивает объем заказов в периоды кризиса и депрессии, уменьшает в годы подъема во избежание перепроизводства и тем самым регулирует экономические циклы. Госзаказ используется для создания государственных фондов различных товаров, для реше144

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

ния крупномасштабных стратегических задач, проведения долгосрочной структурной политики. Это дает возможность государству противостоять структурным кризисам. Государственный заказ является формой прямой государственной поддержки перспективных проектов и программ. Через него государство может облегчить хозяйствующим субъектам освоение новой продукции, создать надежный рынок ее сбыта. Кроме того, получение госзаказа повышает престиж товарной марки фирмы. Выгодность получения государственных ассигнований на закупку продукции и финансирование науки порождает в рыночной экономике достаточно сильную конкуренцию за них. Хозяйствующие субъекты и отрасли, ориентированные на получение госзаказа, с одной стороны, в значительной степени зависят от изменений в экономической стратегии страны, с другой стороны, за счет государственной поддержки они имеют возможность обеспечить техническое и технологическое опережение конкурентов, что придает им устойчивость при диверсификации производства на случай сокращения госзаказа. Государственный заказ разрабатывается в рамках федеральной целевой программы по определенному направлению в соответствии с законом Российской Федерации «О поставках продукции и товаров для федеральных государственных нужд». Государственный заказ осуществляется в виде: - закупки продукции для государственных нужд; - кредитования разработок и внедрения новых технологий; - кредитования строительства производственных и непроизводственных объектов. Государственный заказ не может быть реализован в виде дотаций из государственного бюджета на покрытие убытков хозяйствующих субъектов. В соответствии с законом Российской Федерации «О поставках продукции и товаров для федеральных государственных нужд» разработку федерального государственного заказа осуществляет Правительство Российской Федерации совместно с ведомствами, предприятиями, общественными и другими заинтересованными организациями. Размещение и реализацию его осуществляет государственный заказчик или заказчик, определяемый Правительством Российской Федерации на конкурсной основе. Возможности эффективного регулирующего воздействия госзаказа ограничиваются целым рядом причин. Прежде всего, его объем зависит от величины госбюджета и внебюджетных целевых фондов, не имеющих достаточных средств для того, чтобы решить все назревшие общенациональные задачи. Кроме ограниченности централизованных денежных средств государства существует проблема контроля над выполнением предприятиями условий, которыми может сопровождаться госзаказ. За счет государственной поддержки у них высвобождаются ресурсы, используемые 145

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

для диверсификации товарной структуры производства. Это затрудняет контроль за расходованием государственных средств. Федеральные государственные нужды представляют собой потребности Российской Федерации в продукции, необходимой для решения задач жизнеобеспечения, обороны и безопасности страны, для выполнения федеральных и межгосударственных целевых программ. Поставки продукции для этих целей финансируются из федерального бюджета и внебюджетных источников. Поставки для региональных нужд определяются исходя из потребности субъектов Российской Федерации в продукции, необходимой для решения задач жизнеобеспечения регионов и выполнения региональных целевых программ (пример регионального заказа приведен во вставке). Они финансируются за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников. Если федеральные целевые программы в качестве составных частей включают межрегиональные и региональные программы, то производится совместное финансирование из средств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации. Государственными заказчиками по обеспечению поставок продукции для федеральных государственных нужд могут быть федеральный орган исполнительной власти, федеральное казенное предприятие или государственное учреждение, утверждаемые Правительством Российской Федерации. Они получают из федерального бюджета необходимые средства и путем заключения контрактов размещают заказы на предприятиях, в организациях и учреждениях. В контракте предусматриваются форма контроля со стороны государственного заказчика за ходом работ, оказание консультативной и другой помощи поставщику. Государственный заказчик несет ответственность за реализацию федеральных целевых программ и обеспечение федеральных государственных нужд. При этом он не вмешивается в оперативно-хозяйственную деятельность предприятий, выполняющих заказ, но может вносить изменения в государственный контракт или прекращать его действие, возмещая поставщикам понесенные ими убытки.

146

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

Вставка В целях регулирования размещения областных государственных заказов в сфере образования, на основании статьи 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статьи 447 Гражданского кодекса Российской федерации, Закона области «Об областном бюджете на 2001 год», Закона области «О поставках товаров, выполнении работ, оказании услуг для государственных нужд Иркутской области», руководствуясь статьей 33 Устава области, утверждено Положение о проведении открытого конкурса на право заключения государственного контракта на поставку компьютерной техники для учреждений образования Иркутской области, а также доставку, монтаж и наладку компьютерной техники, поставляемой в рамках «Соглашения о совместной деятельности по компьютеризации сельских учреждений основного и среднего (полного) общего образования Иркутской области». Заказчиком (организатором конкурса) выступает главное управление общего и профессионального образования администрации Иркутской области. ТРЕБОВАНИЯ К УЧАСТНИКАМ КОНКУРСА В конкурсе могут принимать участие хозяйствующие субъекты, отвечающие следующим требованиям: - имеющие опыт работы на рынке компьютерной техники не менее 3 лет; - располагающие кадрами, имеющими достаточную квалификацию для последующего гарантийного обслуживания оборудования; - имеющие собственные оборотные средства или основные фонды на сумму, обеспечивающую реальную возможность и гарантии исполнения заключаемого государственного контракта; - не имеющие задолженности по платежам в бюджет и внебюджетные фонды на дату подачи конкурсной заявки; - не находящиеся в процессе ликвидации, не признанные несостоятельными (банкротами). Организатор конкурса обязан отстранить участника от участия в конкурсе на любом этапе его проведения в случае предоставления участником конкурса недостоверных сведений о его соответствии установленным организатором конкурса требованиям.

147

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

ТРЕБОВАНИЯ К ЗАЯВКАМ К заявке прилагается: а) конкурсное предложение, включающее в себя цену, с учетом НДС; характеристики предлагаемого оборудования, сроки гарантийного обслуживания, которое подается в запечатанном конверте и рассматривается в день проведения конкурса; б) учредительные документы, сведения о почтовых и банковских реквизитах участника конкурса; документы, подтверждающие опыт работы участника конкурса на рынке компьютерной техники (рекомендательные письма, отзывы клиентов); свидетельства и сертификаты, подтверждающие квалификацию фирмы и ее сотрудников, штатное расписание; в) копия бухгалтерского баланса за последний отчетный период, предшествующий дате проведения конкурса, заверенная налоговым органом; справку ГНИ об отсутствии задолженности по платежам в бюджет и внебюджетные фонды на последнюю отчетную дату, предшествующую конкурсу; г) сертификаты соответствия качества предлагаемого оборудования российским и международным стандартам; д) сведения, подтверждающие, что хозяйствующий субъект не находится в процессе ликвидации, не признан несостоятельным (банкротом). Документы, указанные в п.п. б)-г) подаются в открытом виде и рассматриваются организатором конкурса до подведения итогов конкурса. В случае несоответствия документов требованиям, предъявляемым к претендентам, заявка не принимается и возвращается претенденту вместе со всеми представленными документами с обязательным его письменным уведомлением об отклонении от участия в конкурсе. ИЗВЕЩЕНИЕ О КОНКУРСЕ Извещение о конкурсе должно быть опубликовано заказчиком в средствах массовой информации не позднее чем за 30 дней до его проведения. Извещение о конкурсе должно содержать сведения: о наименовании и об адресе Заказчика (организатора конкурса); о виде конкурса, его предмете, о времени и месте проведения конкурса; об условиях государственного контракта (стоимость закупки, сведения о виде и количестве поставляемых товаров и месте их доставки; о сроках поставок товаров); о требованиях к участникам конкурса, установленных организатором конкурса; о порядке и месте получения конкурсной документации; 148

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

о порядке, месте и сроках подачи заявок на участие в конкурсе; об определении лица, выигравшего конкурс; о сроке заключения государственного контракта с победителем конкурса. ПОРЯДОК ПОДАЧИ И РАССМОТРЕНИЯ ЗАЯВОК Заявка на участие в конкурсе с прилагаемыми к ней документами подается (указывается адрес) Все заявки регистрируются в журнале регистрации, выдается расписка в получении заявок с указанием даты и времени их подачи. Заявки подаются в течение 30 дней со дня опубликования извещения о проведении конкурса в средствах массовой информации. Заказчик обязуется не разглашать сведения об участниках конкурса, составляющие их служебную или коммерческую тайну. Документы участников конкурса, указанные в п.п. б)-г), рассматриваются конкурсной комиссией до процедуры вскрытия конвертов с заявками. ОПРЕДЕЛЕНИЕ ПОБЕДИТЕЛЯ КОНКУРСА Победителем конкурса будет признан участник, чьё предложение, по заключению конкурсной комиссии, является лучшим, исходя из требований конкурсной документации. Вскрытие конвертов с конкурсными предложениями и принятие решения о победителе конкурса осуществляется конкурсной комиссией по результатам рассмотрения конкурсных предложений в соответствии с требованиями конкурсной документации. Решение о победителе конкурса принимается простым большинством голосов присутствующих членов комиссии. В случае равенства голосов, председатель конкурсной комиссии имеет право решающего голоса. При выборе победителя учитываются минимальная цена, требования к поставляемой технике, возможные сроки поставки и сроки предоставляемой гарантии, возможность обслуживания предлагаемой техники на территории области. Требования к компьютерной технике описаны в «Технических требованиях к вычислительной технике и программному обеспечению, поставляемым в учреждения образования Иркутской области». Все поставляемое оборудование, включая комплектующие, должно быть протестировано поставщиком, снабжено соответствующей технической документацией и иметь срок гарантии не менее 2-х лет. Результаты конкурса должны быть опубликованы организатором конкурса в средствах массовой информации не позднее чем через 20 дней со дня определения его победителя. С победителем конкурса в течение 7 дней после объявления его побе149

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

дителем заключается государственный контракт (договор) на поставку компьютерной техники для учреждений образования Иркутской области. В случае, если победитель конкурса уклонился от подписания государственного контракта на поставку, или станут известны факты его несоответствия требованиям, предъявляемым к участникам конкурса, либо выяснится, что представленные им сведения недостоверны, решение конкурсной комиссии о победителе аннулируется и победителем признается участник конкурса из числа оставшихся, предложивший, по мнению членов конкурсной комиссии, лучшие условия поставки. Данное решение оформляется протоколом комиссии. Все возникшие разногласия должны разрешаться путем переговоров между сторонами, либо в судебном порядке в соответствии с действующим законодательством РФ. Источник: Положение о проведении открытого конкурса. Продукция, производимая по заказу, должна соответствовать государственным стандартам. Государственный заказчик имеет право отказаться от оплаты при предъявлении некачественной продукции или при нарушении требований, установленных государственным контрактом. Одно из требований государственного заказа заключается в том, что при его выполнении предусматривается использовать продукцию отечественного производства, за исключением случаев, когда изготовление аналогичных видов продукции в стране невозможно или экономически нецелесообразно. Государственный контракт может заключаться через открытый или закрытый конкурс. Проведение конкурсов включает следующие этапы: объявление торгов, выбор претендента, заключение контракта. При подаче нескольких заявок контракт заключается с подрядчиком, запросившим наименьшую плату. Максимально допустимая цена назначается заранее государственным заказчиком. Претенденты присылают свои заявки, не зная этой цены. Для проектов, отличающихся повышенной сложностью или важностью, кроме цены рассматриваются обоснования претендентов по выполнению технологических и других условий их реализации. Закрытый конкурс отличается тем, что государственный представитель, ответственный за данный заказ, осуществляет выбор претендента на основе неформализованных переговоров. Такой подход может быть использован при проведении опытно-экспериментальных или исследовательских работ, при отсутствии претендента в результате открытых процедур поиска исполнителя, в случае высокой срочности заказа или его секретности.

150

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

Для федеральных казенных предприятий Правительство Российской Федерации может использовать условие обязательного заключения государственных контрактов на поставку продукции для федеральных государственных нужд. Федеральные и региональные органы исполнительной власти при разработке государственных программ предусматривают возможность участия в их реализации малых негосударственных предприятий. С этой целью предусматривает формирование информационной системы, включающей сведения о возможности участия малых негосударственных предприятий в реализации государственных программ и выполнении заказов для государственных нужд, а также информацию о малых негосударственных предприятиях, видах их деятельности и производимых товарах, работах, оказываемых услугах. Хозяйствующие субъекты, занимающие доминирующее положение на товарных рынках, не имеют права отказаться от заключения государственных контрактов, если размещение заказа не приводит к убыткам от производства этой продукции. При необоснованном отказе от заключения государственного контракта поставщик уплачивает покупателю штраф в размере стоимости продукции, определенной в проекте контракта. При несвоевременном выполнении государственного контракта поставщик уплачивает неустойку. Она взыскивается до фактического выполнения заказа. Кроме уплаты неустойки поставщик должен возместить понесенные покупателем убытки. 6.3. Антимонопольная политика государства Антимонопольная деятельность государства является одной из важнейших областей приложения государственного вмешательства в экономику. Регулирование развивается в двух направлениях. На тех немногих рынках, где условия препятствуют эффективному функционированию отрасли при конкуренции, то есть в так называемых естественных монополиях, государством создаются общественные регулирующие органы для контроля за их экономическим поведением. На большинстве других рынков, где монополия не стала необходимостью, общественный контроль принял форму менее жесткого антимонопольного законодательства. Естественная монополия возникает в тех случаях, когда не возможно обеспечить при современном развитии научно-технического прогресса доставку продукции из других районов по техническим причинам или экономической целесообразности. При чистой монополии одна фирма может обеспечивать спрос на рынке, имея более низкие издержки на единицу продукции, достигаемые за счет масштаба производства. Это характерно

151

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

для предприятий, где для достижения низкой цены необходима крупномасштабная деятельность. Для обеспечения приемлемого поведения таких монополий могут использоваться два варианта: государственная собственность и государственное регулирование. Для естественных монополий обычно устанавливается «справедливый» доход, то есть цена, равная средним валовым издержкам. Таким образом, цель отраслевого регулирования состоит в том, чтобы защитить общество от рыночной власти естественных монополий путем регулирования цен и качества обслуживания. Однако это влечет за собой отсутствие стимула предприятия к снижению издержек. Но необходимо использовать прямое регулирование только там, где это не приводит к снижению эффективности производства. Регулирование не должно применяться в случаях, когда конкуренция может обеспечить лучшее обеспечение общества продукцией. Другим видом контроля являются антитрестовские законы. Эта форма контроля имеет богатую историю. В 1890 г. был принят знаменитый закон Шермана, запрещающий любые виды сговора и любые попытки монополизации какой-либо отрасли. Однако эта формулировка была довольно размыта, что не позволяло четко определить преступление. Следующим шагом был закон Клейтона от 1914 г. В принципе он был продолжением закона Шермана и лишь уточнял некоторые его пункты. В том же году была создана Федеральная торговая комиссия. В ее компетенцию входит контроль за исполнением вышеназванных законов, а также расследование нечестных действий по своей инициативе. Закон о Федеральной торговой комиссии расширил диапазон незаконного поведения и предоставил независимому антитрестовскому органу полномочия для проведения расследований. Большое количество антимонопольных законов и различных уточнений к ним доказывают, что процесс совершенствования антимонопольного законодательства играет чрезвычайную важность роль для развития общества. Действительно, бесконтрольная монопольная власть может принести существенные убытки обществу применением не честной конкуренции, что вызовет банкротства мелких производителей, недовольство потребителей высокими ценами, а нередко и плохим качеством товаров, отставание в научно-техническом прогрессе и много других негативных последствий. Но, с другой стороны, антимонопольные законы не должны карать крупных производителей, не использующих незаконных методов конкурентной борьбы. Если это условие не будет выполнено, то у предпринимателей значительно сократятся стимулы к развитию предприятий и выпуску большего объема продукции. Таким образом, государство выступает в роли арбитра, который избирает оптимальное (и наиболее эффективное) соотношение между монополиями и конкурентными отраслями. В различ152

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

ные периоды истории для различных стран это соотношение было разным, корректируемым под особенности развития экономики, и государство должно умело и эффективно использовать этот механизм. Антимонопольная политика государства включает: - запрет на ограничение самостоятельности организаций и предпринимателей в области производства и реализации товаров и услуг; - запрет на установление исключительных условий для деятельности отдельных хозяйствующих субъектов; - отмену монополистических соглашений; - запрет конкурирующим фирмам договариваться о ценах; - контроль на рынке ценных бумаг за приобретением акций конкурирующих фирм; - запрет действий, относящихся к недобросовестной конкуренции; - разделение компаний-монополистов; - стимулирование развития малого и среднего бизнеса; - контроль за процессами создания, реорганизации и ликвидации хозяйствующих субъектов; - контроль за ходом приватизации предприятий-монополистов. Для осуществления функций по ограничению монополистической деятельности на товарных рынках образованы Министерство по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства Российской Федерации и его территориальные управления. Эти органы наделены широкими полномочиями в области развития конкуренции. Они осуществляют контроль за созданием, слиянием, ликвидацией, преобразованием хозяйствующих субъектов, за соблюдением законодательства по защите прав потребителей, разрабатывают мероприятия и организуют их реализацию по защите прав потребителей, проводят предупредительную работу и пресекают монополистическую деятельность и недобросовестную конкуренцию, имеют право давать предписания о принудительном разделении предприятия-монополиста, расторжении или изменении договоров, соглашений, актов, противоречащих антимонопольному законодательству, содействуют развитию конкуренции и предпринимательства. Министерство по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства Российской Федерации координирует разработку и реализацию отраслевых и региональных программ демонополизации, участвует в формировании международных программ по проведению антимонопольной политики и защите прав потребителей. Одна из наиболее важных задач государственного регулирования экономики при становлении и функционировании рынка - предотвращение проявлений монополизма. С этой целью разрабатываются программы демонополизации в целом по стране, а также в отраслевом и региональном 153

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

разрезах. Успех мероприятий по ограничению монополистической деятельности во многом зависит от общего состояния экономики страны, формирования рыночной инфраструктуры, тесно связан с такими процессами, как оздоровление денежно-финансовой системы, либерализация ценообразования. При разработке государственной программы демонополизации выделяют три вида монополий: естественная, разрешенная и временная. Естественная монополия характерна для отраслей, в которых создание конкурирующей среды, в том числе путем ввоза продукции на рассматриваемый географический рынок, невозможно или экономически неэффективно на современном этапе. Отрасли, защищенные от конкуренции в законодательном порядке в интересах государства или региона на определенный срок в соответствии со сложившейся экономической ситуацией, относятся к разрешенной монополии. Временная монополия наблюдается в отраслях, в которых доминирующее положение хозяйствующего субъекта определяется временным отсутствием конкуренции. В программе демонополизации предусматривается по отношению к естественным и разрешенным монополиям более жесткое, чем в других сферах экономики, регулирование: госзаказ, контроль за качеством товаров и услуг, за ценами и тарифами. С учетом специфики соответствующих отраслей разрабатываются эффективные меры по созданию конкуренции временным монополиям. Программа демонополизации экономики способствует развитию конкуренции и рыночных отношений и имеет следующие направления: - совершенствование системы управления, устранение тех ее звеньев, которые способствуют сохранению монопольных отношений; - создание организационного и правового механизма выявления и ликвидации монополизма в экономике; - изменение производственной структуры на основе разукрупнения и диверсификации существующих производств; - выявление приоритетных направлений развития предпринимательства, создание конкурентной среды и реализация отраслевых и региональных программ демонополизации; - определение методов воздействия со стороны государства на создание конкурентной среды (инвестиционная, налоговая и бюджетная политика). Антимонопольным законодательством доминирование рассматривается в двух аспектах: положение хозяйствующего субъекта на рынке и его способности ограничивать конкуренцию. Этапы установления доминирующего положения хозяйствующего субъекта на рынке определенного товара представлены на рисунке 6.3. Для определения параметров товарных рынков используются: 154

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

• данные государственной статистической отчетности, характеризующие деятельность хозяйствующих субъектов; • сведения о результатах хозяйственной деятельности, информация, полученная Министерством по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства РФ и его территориальными управлениями непосредственно от хозяйствующих субъектов; • данные выборочных опросов покупателей, характеризующие покупательские предпочтения; • критерии и барьеры взаимозаменяемости товаров; • критерии определения географических границ товарного рынка; • данные товароведческой экспертизы, подтверждающие или отрицающие взаимозаменяемость товаров при формировании товарных групп; данные ведомственных и независимых информационных центров и служб о состоянии, структуре и объемах товарных рынков, участии в товарообороте отдельных производителей и покупателей продукции.

Определение границ товарных рынков Доля хозяйствующего субъекта на конкретном товарном рынке Анализ поведения хозяйствующего субъекта по ограничению конкуренции Мероприятия по ограничению монополистической деятельности Рис.6.3. Этапы установления доминирующего положения хозяйствующего субъекта на рынке определенного товара Согласно методическим рекомендациям определения соответствующего географического рынка и доминирующего положения на нем хозяйствующего субъекта при определении границ товарных рынков учитываются взаимозаменяемость товара, форма его сбыта, размер географического рынка. Взаимозаменяемость товара рассматривается с двух сторон. Вопервых, с точки зрения потребления в товарную группу включаются продукция и услуги с сопоставимыми потребительскими свойствами. Во155

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

вторых, взаимозаменяемость по производству возникает в том случае, когда другие хозяйствующие субъекты легко могут перейти на производство изучаемой группы товаров. При выяснении формы сбыта товара учитывается, как он реализуется (через посредников, собственные фирменные магазины, по госзаказу), какие при этом используются цены. Размер географического рынка зависит от особенностей производства и потребления товара, возможности транспортировки, срока хранения и ряда других факторов. Законодательно определен только нижний предел доли хозяйствующего субъекта на товарном рынке, выше которого его положение считается доминирующим. Министерство по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства имеет право ежегодно устанавливать предельную величину доли хозяйствующего субъекта на рынке определенного товара. Кроме выявления количественной стороны доминирующего положения хозяйствующего субъекта анализируется его поведение с точки зрения ограничения конкуренции. Государством не допускается недобросовестная конкуренция: введение потребителей в заблуждение относительно свойств и характера изготовления товара, самовольное использование чужого товарного знака, получение, использование или разглашение информации, относящейся к коммерческой тайне, без согласия владельца. В государственной программе демонополизации по результатам расчетов и анализа доминирующего положения хозяйствующих субъектов разрабатываются мероприятия по предупреждению или пресечению нарушений антимонопольного законодательства, по финансированию расширения производства и созданию параллельных структур, лицензированию отдельных видов деятельности, по регулированию экспортно-импортных операций. Вопросы для обсуждения и проверки знаний Функции, выполняемые налогообложением. Потенциальное воздействие роста налогов на спрос и предложение. Зависимость, описываемая кривой Лаффера. Виды налогообложения. Прямые и косвенные налоги. Сущность стимулирующей и сдерживающей бюджетно-налоговых политик. 7. В чем проявляется заинтересованность предприятия в получении госзаказа? 8. Контракт на поставку продукции для государственных нужд. Различие открытого и закрытого конкурсов. 9. Закон Шермана.

1. 2. 3. 4. 5. 6.

156

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

10. Меры, используемые Министерством по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства, при проведении антимонопольной политики. 11. Естественные монополии.

7. Государственное регулирование охраны окружающей cреды и рационального использования природных ресурсов - Экологическая политика государства - Экологическая экспертиза 7.1. Экологическая политика государства Экологическая политика государства заключается в создании гармонических отношений между природой и обществом, в обеспечении здоровой и безопасной среды жизни населения при социально-экономическом развитии хозяйства территории, в осуществлении рационального использования природных ресурсов с сохранением возможностей оптимального функционирования природных комплексов. Она базируется на следующих принципах: - принцип профилактики; - принцип ответственности; - принцип общности интересов. Экологическая политика государства опирается на систему платного природопользования. Например, в таблице 7.1 приведены ставки налога на добычу полезных ископаемых. Налогоплательщики, осуществившие за счет собственных средств поиск и разведку разрабатываемых ими месторождений полезных ископаемых или полностью возместившие все расходы государства на поиск и разведку соответствующего количества запасов этих полезных ископаемых и освобожденные по состоянию на 1 июля 2001 года в соответствии с федеральным законодательством от отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы при разработке этих месторождений, уплачивают налог в отношении полезных ископаемых, добытых на соответствующем лицензионном участке, с коэффициентом 0,7. Налогообложение производится по налоговой ставке 0 процентов при добыче: 1) полезных ископаемых в части нормативных потерь полезных ископаемых. Нормативными потерями полезных ископаемых признаются фактические потери полезных ископаемых при добыче, технологически связанные 157

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

с принятой схемой и технологией разработки месторождения, в пределах нормативов потерь, утверждаемых в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации; Таблица 7.1 13 Ставки налога на добычу полезных ископаемых Виды добытых полезных ископаемых

Ставка (в процентах)

1

2

Калийные соли Торф Руды черных металлов Фосфоритовые руды

3,8 4,0 4,8 4,0

Горно-химическое неметаллическое сырье (за исключением калийных солей, апатит-нефелиновых и фосфоритовых руд) Соль природная и чистый хлористый натрий Радиоактивные металлы Уголь каменный, уголь бурый и горючие сланцы Теплоэнергетические и промышленные воды Неметаллическое сырье, используемое в основном в строительной индустрии Горнорудное неметаллическое сырье Битуминозные породы Подземные минеральные воды Другие полезные ископаемые, не включенные в другие группировки Кондиционный продукт пьезооптического сырья, особо чистого кварцевого сырья и камнесамоцветного сырья Редкие металлы, как образующие собственные месторождения, так и являющиеся попутными компонентами в рудах других полезных ископаемых 13

5,5 5,5 5,5 4,0 5,5 5,5 6,0 6,0 7,5 6,0 6,5 8,0

О внесении изменении и дополнений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие законодательства Российской Федерации, а также о признании утративших силу отдельных актов законодательства Российской Федерации: ФЗ № 126-ФЗ // Рос. газ.2001.10 авг., С.34, 39. 158

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика Окончание таблицы 7.1 2

1

Золото Природные алмазы, другие драгоценные и полудрагоценные камни Драгоценные металлы (извлечение драгоценных металлов из коренных (рудных), россыпных и техногенных месторождении с получением концентратов и других полупродуктов, содержащих драгоценные металлы), а также драгоценные металлы, являющиеся полезными компонентами многокомпонентной комплексной руды, за исключением золота Цветные металлы Газ горючий природный из газовых месторождений и газовый конденсат из газоконденсатных месторождений Нефть, газовый конденсат из нефтегазоконденсатных месторождений Многокомпонентная комплексная товарная руда, а также полезные компоненты комплексной руды, за исключением драгоценных металлов

6,0 8,0

6,5

8,0 16,5 16,5 8,0

2) попутного газа; 3) попутных и дренажных подземных вод, не учитываемых на государственном балансе запасов полезных ископаемых, извлечение которых связано с разработкой других видов полезных ископаемых, и извлекаемых при разработке месторождений полезных ископаемых, а также при строительстве и эксплуатации подземных сооружений; 4) полезных ископаемых при разработке некондиционных (остаточных запасов пониженного качества) или ранее списанных запасов полезных ископаемых (за исключением случаев ухудшения качества запасов полезных ископаемых в результате выборочной отработки месторождения). Отнесение запасов полезных ископаемых к некондиционным запасам осуществляется в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации; 5) полезных ископаемых, остающихся во вскрышных породах, в отвалах или в отходах перерабатывающих производств в связи с отсутствием в Российской Федерации промышленной технологии их извлечения, а также добываемых из вскрышных пород, отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств (в том числе в результате переработки нефтешламов) в пределах нормативов содержания полезных иско159

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

паемых в указанных породах и отходах, утверждаемых в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации; 6) подземных вод из контрольных или резервных скважин при проведении планового контроля за их работоспособностью, наличие и обеспечение работоспособности которых устанавливается федеральным органом исполнительной власти; 7) минеральных вод, используемых исключительно в лечебных и курортных целях без их непосредственной реализации (в том числе после обработки, подготовки, переработки, розлива); 8) подземных вод, используемых исключительно в сельскохозяйственных целях, включая орошение земель сельскохозяйственного назначения, водоснабжение животноводческих ферм, животноводческих комплексов, птицефабрик, садоводческих, огороднических и животноводческих объединений граждан. Поддерживание устойчивых темпов экономического и социального развития страны в значительной мере связано с состоянием природной среды и уровнем использования природно-ресурсного потенциала. К основным направлениям государственной политики в области охраны окружающей среды, прежде всего, относится международное сотрудничество в решении глобальных экологических проблем, таких как озоновый слой, парниковый эффект, защита океана. Не менее важны и региональные проблемы - Байкал, Каспийское море, Волга. Одним из основных направлений, отраженных в плане действий Правительства Российской Федерации, является охрана здоровья населения. Подход к использованию природных ресурсов и предотвращению загрязнения окружающей среды с государственных позиций связан с сочетанием текущих и перспективных интересов, учетом масштабов производства, степени утилизации его отходов. Должна быть создана целостная система воздействия на уровень и эффективность ресурсопотребления с помощью имеющихся у государства экономических рычагов и стимулов. Изучение экологической обстановки представляет материал для анализа влияния планируемых производств на окружающую среду, определения целесообразности размещения предприятий той или иной отрасли в конкретном регионе. В Иркутской области размещение крупных промышленных предприятий, медленное совершенствование технологий производства и технологии очистки выбросов и сбросов вредных веществ привели к тому, что в списке неблагополучных городов России значатся Иркутск, Ангарск, Братск, Зима, Усолье-Сибирское и Шелехов. В условиях перехода к рыночной экономике возрастает значение программно-целевых методов управления ресурсопользованием и экологиче160

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

ским развитием на всех уровнях: в масштабе страны, в пределах региона и на предприятиях. Комплексное представление об охране окружающей среды и рациональном природопользовании базируется на анализе системы «хозяйство - природа», на единой методике ее исследования. Программы, включающие эколого-экономические проблемы и направленные на осуществление природоохранных мероприятий, являются в большинстве случаев региональными разработками, основанными на схемах развития производительных сил, районной планировки, охраны природных ландшафтов, использования и охраны земель, воздуха, вод и пр. Природоохранные и восстановительные мероприятия обосновываются как с экологической, так и с хозяйственной точки зрения. В этих программах рассматриваются проблемы рационального использования минерально-сырьевых, топливноэнергетических, водных и земельных ресурсов, анализируются тенденции экономического развития, предлагается комплекс природоохранных мероприятий. В Иркутской области выполняются следующие программы: агроэкологическая; по восстановлению и защите лесов, по улучшению состояния окружающей среды; санитарно-эпидемиологической обстановки и здоровья населения города Братска; эколого-экономическая программа «Байкал». До настоящего времени не создана единая система показателей, позволяющих комплексно оценить состояние окружающей среды. Такая оценка должна учитывать экологические, экономические и социальные последствия изменения окружающей среды. Экологические параметры определяют порог содержания вредных веществ, увеличение которого приводит к отрицательному влиянию на здоровье людей, животных, растительный мир. Такими показателями являются предельно допустимая концентрация и предельно допустимые выбросы (сбросы) вредных веществ. Экономическая оценка качества окружающей среды связана с выявлением устойчивых зависимостей между состоянием окружающей среды и результатами производственно-хозяйственной деятельности. В этом случае состояние окружающей среды рассматривается как естественный фактор возможностей развития производства. Негативное воздействие загрязненной окружающей среды на здоровье населения является серьезным социально-экономическим последствием развития общества. Медико-экологический анализ состояния здоровья позволяет выявить, с одной стороны, наличие содержания вредных веществ техногенного происхождения в окружающей среде, а с другой - тенденции в динамике здоровья населения. При неблагоприятной экологической об161

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

становке экономические затраты на медицинские мероприятия и ущерб от нетрудоспособности могут составлять значительные суммы. 7.2. Экологическая экспертиза Задача государственного контроля природоохранной деятельности предприятий заключается в выявлении экологически неблагоприятных зон и участков, степени загрязнения окружающей среды, виновников сверхнормативных выбросов и сбросов вредных веществ. По результатам контроля на нарушителей налагаются установленные законом санкции. Государственная экологическая экспертиза проводится с целью проверки соответствия хозяйственной и иной деятельности требованиям экологической безопасности общества. Государственная экологическая экспертиза осуществляется: - экспертными комиссиями, образованными Министерством природных ресурсов Российской Федерации и его подразделениями на местах; - межотраслевыми экспертными комиссиями, создаваемыми природоохранными органами с Министерством здравоохранения Российской Федерации, органами санитарно-эпидемиологического надзора Российской Федерации, других заинтересованных министерств и ведомств. Государственной экологической экспертизе подлежат: - предплановые материалы, проекты генеральных планов застройки (развития) городов и территорий, в том числе территорий свободных экономических зон и территорий с особым режимом природопользования и ведения хозяйственной деятельности; - технико-экономические обоснования и проекты на строительство, реконструкцию, развитие, техническое перевооружение, ликвидацию предприятий, объектов, зданий и сооружений независимо от их сметной стоимости и принадлежности; - проекты комплексных схем охраны и использования земельных, водных, лесных и других природных ресурсов; - материалы комплексного экологического обследования участков территорий для последующего придания им правового статуса особо охраняемого природного объекта, зоны экологического бедствия или зоны чрезвычайной экологической ситуации, иной особо охраняемой природной зоны, а также программы по реабилитации данных территорий; - материалы, обосновывающие экологические требования к новой технике, сырью, комплектующим и веществам, оказывающим воздействие на состояние окружающей природной среды, в том числе закупаемым за рубежом;

162

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

- материалы по созданию совместных с иностранными фирмами предприятий, деятельность которых связана с использованием природных ресурсов; - материалы экологических обоснований лицензий и сертификатов; - проекты нормативно-технической и инструктивно-методической документации в части охраны окружающей природной среды и рационального использования природных ресурсов. Экспертиза материалов, представленных на государственную экологическую экспертизу, завершается составлением заключения экспертной комиссии, в котором должна быть дана оценка и сделаны выводы о допустимости и возможности принятия решения о реализации объекта экологической экспертизы. Положительное заключение экспертной комиссии является одним из обязательных документов для открытия финансирования и кредитования реализации объекта экологической экспертизы. В случае вынесения экспертной комиссией отрицательного заключения материалы по объекту экспертизы могут быть доработаны в соответствии с изложенными в заключении замечаниями и предложениями экспертной комиссии и представлены на повторное рассмотрение. Заключение экспертной комиссии обязательно для всех юридических лиц и граждан. Контроль за исполнением требований этого заключения осуществляют органы государственного экологического контроля. Основным направлением деятельности природоохранных органов является оценка проектов новых объектов, с одной стороны, с запрещением их строительства в случае, когда не обеспечивается достаточная экологическая надежность, с другой стороны, поддержка предпринимательства, способствующего оздоровлению окружающей среды. На территории Иркутской области в отвалах и хранилищах размещена значительная часть твердых отходов. Общая площадь организованных мест для хранения и захоронения отходов составляет более 2500 гектаров земли. Отрицательное воздействие производственно-хозяйственной деятельности может быть нейтрализовано путем: - переработки отходов в товарную продукцию с применением экологически чистых технологий; - повышения степени комплексной переработки природных ресурсов. Одним из условий привлечения предпринимательства к природоохранной деятельности является создание экологического информационного центра. Информационные материалы по каждому объекту должны включать следующие сведения: - источник и характер экологического ущерба; - характеристика местных условий в зоне объекта, которые могут повлиять на принятие решения о строительстве предприятия; 163

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

- возможные профили малых предприятий, обеспечивающие оздоровление окружающей среды; - рекомендуемые типовые технологические и строительные решения. Формирование сведений о предприятиях и местных условиях, в которых они расположены, должно начинаться с составления экологической карты региона с нанесением на нее всех экологически неблагоприятных объектов, с приведением по каждому из них показателей: характер и объем вредных выбросов в водоемы, количество имеющихся отходов, неиспользованный резерв по рубкам, превышение против нормы загрязнения воздушного бассейна и т.п. Для развития предпринимательства должна предоставляться информация о свободных производственных площадях, незавершенных стройках, наличии резервного жилого фонда, объектов социальной инфраструктуры, свободных трудовых ресурсах, транспортных условиях. В большинстве случаев для нейтрализации экологического ущерба в конкретном месте расположения предприятия может быть предложено несколько возможных профилей малых предприятий, обеспечивающих оздоровление окружающей среды. В последнем блоке сведений должен даваться полный набор возможных типовых решений по всем технологическим процессам. При этом по каждому из них, обеспечивающему оздоровление окружающей среды, указываются: технологические схемы, строительные решения, основные технико-экономические показатели, включая потребность в сырьевых и материальных ресурсах, рабочей силе, капиталовложениях. В настоящее время широкое привлечение малого и среднего бизнеса, ориентированного на технологии, способствующие оздоровлению окружающей среды, является одним из основных направлений работы по улучшению экологической обстановки в регионе. Вопросы для обсуждения и проверки знаний 1. Дайте определение государственной экологической политике. 2. Принципы проведения государственной экологической политики. 3. Издержки, которые терпит общество от загрязнения окружающей среды. 4. Государственный подход к использованию природных ресурсов. 5. Задача государственного контроля природоохранной деятельности хозяйствующих субъектов. 6. Материалы и проекты, которые необходимо подвергать государственной экспертизе. 7. Государственные органы, проводящие экологическую экспертизу.

164

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

8. Меры, используемые для относительной нейтрализации отрицательного воздействия производственно-хозяйственной деятельности. 9. Привлечение предпринимательства к природоохранной деятельности.

8. Государство как непосредственный организатор производства -

Границы деятельности государства Виды и роль государственных предприятий Стратегия развития хозяйствующего субъекта Государственное регулирование деятельности предприятия должника 8.1. Границы деятельности государства

Вмешательство государства в экономику требует значительных расходов. Они включают в себя как прямые затраты, так и косвенные. Прямые затраты состоят из подготовки законодательных актов и контроля за их исполнением. Косвенные затраты – это затраты со стороны фирм, которые должны исполнять государственные инструкции и отчетности. Кроме того, считается, что государственные регламентации снижают стимул к нововведениям, к вхождению новых конкурентов в отрасль. По оценкам американских специалистов, государственное воздействие на экономическую жизнь приводит к падению темпов роста приблизительно на 0,4 % в год14. В силу субъективизма и бюрократически затянутого принятия решений государственное вмешательство иногда влечет за собой потери. В связи с этим в последние годы возник интерес к дерегулированию экономики и приватизации. Дерегулирование предполагает снятие законодательных актов, которые сдерживают вхождение потенциальных конкурентов на рынок, устанавливают цены на определенные товары и услуги. Например, в США в 80-е годы дерегулирование затронуло грузовой автотранспорт, железнодорожный и воздушный виды транспорта. В результате снизились цены, и улучшилось обслуживание пассажиров. Американскому обществу дерегулирование грузовых перевозок, воздушного и железнодорожного транспорта принесло выгоду, оцениваемую соответственно в 39-63 млрд. дол., 15 млрд. дол. и 9-15 млрд. дол. в год15. Государственное предпринимательство осуществляется в тех областях, где частные фирмы не заинтересованы в хозяйственной деятельности в 14

15

Lipsey R., Steiner P., Punlis D. Economics, N.Y. 1997, p.422. Economic Report of the President, Wash., 1998, p.188. 165

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

связи с низкой рентабельностью, огромными вложениями средств и высоким риском. Основное отличие от частного предпринимательства состоит в том, что первоочередная цель государственного предпринимательства состоит не в получении дохода, а в решении социально-экономических задач, таких как обеспечение необходимых темпов роста, сглаживания циклических колебаний, поддержание занятости, стимулирование научнотехнического прогресса и т.д. Государство поддерживает нерентабельные предприятия и отрасли хозяйства, которые жизненно важны для воспроизводства. К проблемам, решаемым государственным предпринимательством, относятся предоставление населению льгот в различных областях социальной инфраструктуры, помощь жизненно важным науко- и капиталоемким отраслям экономики в целях ускорения научно-технического прогресса и укрепления на этой основе позиций страны в мировом хозяйстве, проведение региональной политики - строительство в экономически отсталых районах промышленных предприятий, создание рабочих мест, охрана окружающей среды путем внедрения безотходных технологий, строительства очистных сооружений, развитие фундаментальных научных исследований, производство товаров, являющихся по закону государственной монополией. Предприятия под прямым государственным управлением (казенные предприятия) достаточно жестко контролируются со стороны государственных органов в вопросах производства, политики цен, заработной платы, финансов. Одновременно государство оказывает им ограниченную финансовую поддержку. Государство регламентирует хозяйственную деятельность казенных предприятий, определяет их оргструктуру, назначает руководителей, устанавливает цены и тарифы, заключает трудовые соглашения. Все расходы по ликвидации федерального государственного предприятия, на базе которого создается казенное, а также расчеты с его кредиторами производятся за счет средств федерального бюджета. При этом предусматриваются меры социальной защиты работников ликвидируемого федерального государственного предприятия. Запрещается сокращение рабочих мест по сравнению с количеством работавших на момент принятия решения о ликвидации и отказ в приеме на работу его работников. По сравнению с частными государственные предприятия являются менее эффективными. Государственное предприятие всегда отстает от частного в степени хозяйственной самостоятельности. В деятельности госпредприятия присутствуют как рыночные, так и нерыночные, идущие от государства мотивы. За ними могут стоять политические цели, которые не имеют никакого отношения к рыночному поведению (стремление увеличить поступления в бюджет, желание сохранить штаты и повысить заработную плату и т.д. ). 166

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

Политические мотивы переменчивы, это осложняет работу предприятий. Как правило, государственные предприятия не готовы к рыночному соперничеству, поскольку рассчитывают не только на себя, но и на особое отношение со стороны власти (дотации, налоговые льготы, гарантии сбыта в рамках госзаказов). У государственных предприятий нет обязательств перед акционерами, банкротство казенным предприятиям обычно не грозит. Все это негативно сказывается на динамике затрат и цен, скорости освоения новых технологий, качестве организации производства и т.д. На государственных предприятиях в сложное положение часто попадают их работники. Замораживание зарплаты может стать одной из мер правительственной политики, направленной на преодоление чрезвычайных ситуаций. 8.2. Виды и роль государственных предприятий Как известно, согласно законам, принятым в РФ, в стране действуют предприятия следующих основных видов собственности: 1) Государственные предприятия, необходимые для осуществления задач РФ в целом (вузы, научные учреждения, предприятия оборонного комплекса, МВД и ФСБ, предприятия связи, культуры, здравоохранения). Как правило, они финансируются более чем на 50% из бюджета и включают: а) Унитарные предприятия: − коммерческие; − казенные предприятия. б) Акционерные общества с государственным участием. 2) Муниципальные предприятия, имущество которых принадлежит местным органам власти (городские и районные предприятия, городской транспорт, коммунальные предприятия). 3) Предприятия, находящиеся в собственности общественных объединений и организаций (партий, фондов, церкви). 4) Частные предприятия (акционерные, ТОО, единоличные и семейные фирмы). Кроме того, само государство является учредителем ряда государственных компаний, запрещенных к приватизации. Общее число государственных предприятий (без муниципальных) в Иркутской области сократилось с 2017 в 2000 году до 1965 в январе 2001 года и увеличилось до 2082 в 2002 году (см. табл.8.1). Выделяют следующие основные виды государственных предприятий: − предприятия, не входящие в состав государственных органов, но управляемые ими в административном порядке, они не подлежат приватизации;

167

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

− государственные предприятия, подлежащие акционированию и функционирующие на коммерческих началах. Управление ими осуществляется с помощью пакетов акций приватизируемых предприятий. В настоящее время Правительство РФ проводит реформу государственных предприятий. Все государственные предприятия по степени управляемости делятся на три категории: 1) находящиеся под прямым государственным управлением (казенные); 2) государственные предприятия на полном коммерческом расчете (на праве хозяйственного ведения ГКП); 3) акционерные предприятия, где государству принадлежит контрольный пакет или «золотая акция». Государственные и приравненные к ним предприятия отличаются от других: 1) Целью своей деятельности (удовлетворение потребностей населения в товарах и услугах первой необходимости или защитой национальных интересов граждан РФ через госзаказ). 2) Экономическими результатами работы предприятий. Они могут быть как рентабельными, так и заведомо убыточными (временно убыточными). 3) Распределением полученных доходов, которые делятся между бюджетом и работниками предприятия и направляются обычно на дополнительную оплату их труда, уплату налогов и благотворительность. Основные виды предприятий представлены на рис.8.1. Государство как субъект хозяйствования решает стоящие перед ним задачи в рамках средств, имеющихся в его распоряжении. Экономической базой выполнения государством хозяйственных функций являются централизованные денежные средства, а также находящиеся в его собственности основные производственные и непроизводственные фонды. Унитарные предприятия являются коммерческими структурами, но не наделены правом собственности на имущество, они находятся в государственной или муниципальной собственности. Унитарные предприятия могут быть двух видов. Во-первых, основанные на праве хозяйственного ведения. Во-вторых, созданные на праве оперативного управления (федеральное казенное предприятие). Государство и местные органы власти по отношению к государственным коммерческим предприятиям, основанным на праве хозяйственного ведения, решают вопросы об их создании, реорганизации и ликвидации, определяют направления их деятельности, назначают директора, контролируют использование по назначению и сохранность переданного им имущества, имеют право на получение части прибыли от этого имущества. 168

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

Государственные предприятия на полном коммерческом расчете имеют широкую самостоятельность и те же права, что и частные предприятия, за исключением права назначать руководителя и осуществлять операции с имуществом. Таблица 8.1 Распределение предприятий по формам собственности (на 1 января; единиц)16 Показатели Всего по области в том числе по формам собственности: федеральная собственность субъектов РФ муниципальная собственность общественных организаций частная смешанная собственность иностранных юридических лиц смешанная с российским и иностранным участием собственность потребительской кооперации

В%к В%к 2001 итогу итогу

2000 43604

2002

В%к итогу

100 46035

100 49537

100

1596

3,7

1573

3,4

1680

3,4

421 4556

1,0 10,4

392 4902

0,9 10,6

402 5191

0,8 10,5

5,1 2596 70,3 35333 7,8 3536

5,2 71,3 7,1

2119 30649 3714

4,9 2328 70,2 32370 8,6 3595

134

0,3

168

0,4

195

0,4

388

0,9

380

0,8

388

0,8

…

…

327

0,7

216

0,4

16

Иркутская область в цифрах за 2001 год: Статистический сборник. Иркутск: Госкомстат РФ, Иркутский областной комитет государственной статистики, 2002. С.76.

169

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

Государство и муниципалитеты

Частные лица

Унитарные предприятия Государственные коммерческие предприятия на праве хозяйственного ведения

Государственные предприятия на праве оперативного управления, казенные предприятия

Акционерные общества с государственным участием

Частная собственность

Государственная собственность Предприятия, не подлежащие или ограниченно подлежащие приватизации

АО, ТОО, ИП

Предприятия, подлежащие приватизации

Рис.8.1. Виды государственных предприятий РФ Казенные предприятия учреждаются государственными органами управления. Они самостоятельно реализуют продукцию, но государство несет ответственность за результаты их деятельности. Если они испытывают финансовые трудности, их убытки возмещаются из бюджета через субсидии, дотации, льготные кредиты. У прибыльных казенных предприятий государство может изымать часть прибыли для финансирования нерентабельных и покрытия других бюджетных расходов. Создание казенных заводов, фабрик, хозяйств является формой санации ограниченного круга государственных предприятий. К казенным относятся предприятия федеральной собственности, которые не могут ориентироваться на чисто коммерческие цели, в силу чего государство ограничивает их самостоятельность. Кроме того, некоторые предприятия не в состоянии быстро приспособиться к рыночным условиям и вместе с тем в течение определенного периода времени должны быть сохранены. Их функционирование связано с обеспечением стабильности экономики и обороноспособности страны, решением социальных вопросов, а также с предоставлением относительно недорогих услуг на базе естественной монополии. 170

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

Создаваемый на базе ликвидированного федерального государственного предприятия казенный завод (фабрика, хозяйство) является его правопреемником по ранее выделенным федеральным средствам. Без согласия Правительства Российской Федерации или уполномоченного им органа казенное предприятие не может создавать дочерних предприятий, выступать в качестве учредителей предприятий, учреждений, организаций, а также отчуждать закрепленное за ним государственное недвижимое имущество, сдавать его в аренду или пользование, использовать его в качестве предмета залога. Оно может получать кредиты только при наличии гарантий Правительства Российской Федерации. Акционерные общества под контролем государства работают на основе законодательства об акционерных обществах, управление ими осуществляется только через представителей государства в их руководящих органах и в пределах прав, ограниченных пакетом государственных акций. В отличие от казенных предприятий акционерные общества с государственным участием работают в конкурентной среде наряду с хозяйствующими субъектами частного сектора. Их основной задачей является производство пользующейся спросом продукции и получение на этой основе прибыли. Акционерные общества с государственным участием составляют в настоящее время значительную долю в структуре хозяйствующих субъектов, поэтому они оказывают ощутимое влияние на уровень экономического развития страны, структуру и объем национального производства. Построение системы управления ими является актуальным направлением экономической реформы. Для работы в органах управления акционерных обществ (товариществ и иных предприятий смешанной формы собственности), акции (доли, паи) которых закреплены в федеральной собственности, назначаются представители государства. Ими могут быть государственные служащие или иные граждане, кроме избранных в представительные органы государственной власти или местного самоуправления. Государственные служащие назначаются по решению Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти или Российского фонда федерального имущества. Договор с гражданами на представление интересов государства заключается Министерством имущественных отношений Российской Федерации, Российским фондом федерального имущества или их территориальными органами. В собственности Российской Федерации находится свыше 4 800 пакетов акций акционерных обществ и иных организаций со смешанной формой собственности, представляющих базовые отрасли народного хозяйства. По величине доли в уставном капитале акционерных обществ акции, находящиеся в федеральной собственности, распределяются следующим 171

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

образом: более 50% -831, от 25 до 50% - 2004, до 25% -1400, «золотая акция» - 631. (см. табл. 8.2). Можно констатировать, что государство осуществляет полный контроль около 30% акционерных обществ с федеральной долей. В остальных обществах государство действует как простой акционер. Государство управляет принадлежащими ему акциями через институт своих представителей. Их число составляет на сегодня около 2000 человек. Из них – 92 % являются работниками отраслевых министерств и ведомств, 8% – работниками Минимущества России, МАП России, Министерства финансов Российской Федерации, Российского фонда федерального имущества. Таким образом, институт представителей государства на 100 % состоит из федеральных служащих различных должностных рангов: от министров до главных специалистов. Таблица 8.2 Доля государства в акционерном капитале предприятий базовых отраслей народного хозяйства Доля в акционерном капитале более 50 % от 25% до 50 % до 25 % Специальное право – «золотая акция»

Количество предприятий 831 2 004 1 400 631

Закрепляя акции в федеральной собственности, Правительство Российской Федерации преследует, прежде всего, стратегические цели общегосударственного и социального характера, которые могут вступать в противоречие с коммерческими интересами акционерного общества. Поэтому получение дивидендов по закрепленным акциям не является основной целью управления ими. Тем не менее, государство обязано осуществлять эффективную дивидендную политику. Присутствие представителей государства в органах управления акционерных обществ не всегда сказывается на эффективности их работы. Деятельность некоторых АО наносит прямой ущерб государству. Это выражается в уклонении от уплаты налогов, незаконной передаче собственности подставным структурам, необоснованном увеличении количества акций, что приводит к потере государством контрольного пакета. С этой целью предусматривается: 1) передать часть контрольных пакетов акций отраслевым министерствам; 172

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

2) более широко привлекать к управлению государственным имуществом на правах доверия коммерческие структуры; 3) создать специальные компании по управлению государственной собственностью, где сосредоточить компетентные кадры управляющих и обеспечить им достойное вознаграждение за эту работу; 4) начать подготовку государственных менеджеров высшей квалификации. Фонд имущества Иркутский области также участвует в управлении государственной собственностью приватизированных предприятий федеральной и областной подчиненности. Наиболее крупные из них представлены в таблице 8.3. Работники фонда или доверенные лица принимают участие в собраниях акционеров, где представляют интересы государства пакетом голосующих акций. Руководители государственных предприятий назначаются на конкурсной основе. Отбор кандидатов осуществляется по представленным ими проектам развития предприятия. Они могут содержать предложения по оживлению деятельности предприятий на базе его технического перевооружения или структурной перестройки производства, изменения объемов выпуска продукции и улучшения ее качества, снижения затрат. Государство в ряде случаев в условия конкурса может включать дополнительные элементы: сохранение рабочих мест, поддержание и развитие социальной инфраструктуры. По итогам конкурса выявляется победитель, с которым заключается контракт. В нем определяются обязанности руководителя по выполнению заявленного плана, пределы полномочий руководителя, оплата его труда и формы ответственности за невыполнение принятых обязательств. Таблица 8.3 Участие Иркутского областного фонда имущества в деятельности АО Наименование Руссия – Петролеум Связь – Инвест Сибсервис Интервостоклес

Доля областного фонда имущества, % 12,5 16,7 50,0 61,9

С руководителями федеральных государственных предприятий контракт заключает Правительство Российской Федерации или уполномоченный им федеральный орган исполнительной власти. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации заключают контракты с ру-

173

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

ководителями государственных предприятий, находящимися в их собственности. Руководитель несет ответственность за нарушение контракта, за экономические результаты деятельности предприятия, сохранность и целевое использование имущества. В целях экономического стимулирования оговаривается его доля в прибыли предприятия, определяемая после отчислений в бюджеты всех уровней (тантьема). Внедрение контрактных отношений предполагает создание соответствующих организационных структур. Конкурсы проводятся комиссиями, формируемыми на базе комитетов по управлению государственным имуществом с привлечением к этой работе профсоюзов, экспертов, представителей союза предпринимателей. Органы государственного управления организуют конкурсы на замещение вакантных должностей, осуществляют инструктивное и методическое руководство и общий контроль за состоянием дел в госсекторе, анализируют и обобщают результаты деятельности этого сектора, разрабатывают направления его дальнейшего развития. В случае передачи государственных акций в доверительное (трастовое) управление руководителю государственного предприятия, ему предоставляется определенный объем полномочий для успешного осуществления предпринимательского проекта. Органы государственного управления, выступающие учредителями, утверждают устав предприятия. В дальнейшем они не вмешиваются в его деятельность, сохраняя право вето по таким вопросам, как внесение изменений и дополнений в устав, принятие решений относительно организационно-правовой формы и ликвидации предприятия, приватизации. Кроме того, органы государственного управления осуществляют контроль за финансовым состоянием предприятия и ходом выполнения предпринимательского проекта. Право управления собственностью может временно передаваться от одного хозяйствующего субъекта к другому. Временный переход права управления собственностью на имущество для организации фирмы в ряде случаев бывает более выгоден, чем постоянное его приобретение. Поэтому многие из них, особенно на стадии становления, используют такую форму организации предприятий как аренда. Таким образом, фирма в каждый конкретный момент может иметь часть собственности в постоянном пользовании, а часть во временном на условиях аренды. Для некоторых из них арендованное имущество это большая часть основных фондов. После начала приватизации арендное движение претерпело существенные изменения. Теперь отпала необходимость аренды предприятий, поскольку собственность непосредственно перешла в руки коллективов. Сейчас в аренду передается недвижимость, основные фонды, другие ценности, в частности, торговая марка ведущих фирм, их секреты, интеллектуальная собствен174

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

ность. Тем не менее, основные принципы аренды сохраняют свои преимущества. Аренда необходима и выгодна там, где предприятия не в состоянии приобрести то или иное дорогостоящее оборудование, землю, помещения, ноу-хау. Многие ведущие авиакомпании мира начинали свою деятельность с аренды самолетов, эта же практика применяется и в России. По мере укрепления своих финансовых позиций предприятия могут постепенно выкупить оборудование в свою собственность и стать ее полноправными хозяевами. Основные отличия арендой формы организации предприятий следующие: − отношения между арендатором и арендодателем строятся на добровольных началах и юридически оформлены в виде договора; − арендатор временно распоряжается как средствами производства, взятыми в аренду, так и доходами от их использования; − после выполнения условий договора права собственности на имущество могут, по взаимной договоренности, перейти к арендатору. В аренду могут быть переданы: − земля и другие природные ресурсы; − отдельные здания, помещения, техника, инвентарь, инструмент и другое имущество; − торговые знаки, марки и интеллектуальная собственность фирм. Арендаторами могут быть отечественные и совместные предприятия, международные организации, российские и иностранные граждане. Арендаторы могут образовывать союзы, ассоциации, консорциумы, концерны и другие объединения. Арендатор может полностью или частично выкупить арендованное имущество, если это не противоречит закону. Условия и сроки выкупа определяются договором аренды. Срок аренды, права собственности, арендная плата также устанавливаются в договоре. Арендный подряд стал основой, на которой позднее сформировалось понятие госзаказа предприятий. Формами аренды являются: а) без выкупа имущества или интеллектуальной собственности; б) с выкупом арендованного имущества. Аренду имущества без выкупа принято называть лизингом. В этом случае составляется договор на определенный срок, по истечению которого арендатор обязан вернуть имущество собственнику. Аренда с выкупом предполагает смену собственника после истечения срока договора, если стоимость имущества полностью оплачена арендатором и выполнены все необходимые условия. Аренду интеллектуальной собственности и рекламных продуктов называют франчайзингом (франшизой). Известные фирмы с охотой идут на 175

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

предоставление своей торговой марки в аренду, когда это не грозит падением их престижа. В то же время они строго следят за соблюдением договоров франчайзинга и при малейшем их нарушении прекращают арендные отношения. Предприятия, действующие на принципах аренды, наряду с арендной платой выплачивают налоги, так же как и другие хозяйствующие субъекты. Сдача имущества в аренду может осуществляться на конкурсной основе и является существенным источником пополнения бюджетных средств на местном уровне (при сдаче в аренду муниципальной недвижимости и производственных помещений). Выполнение взаимных обязательств по договору аренды регулируется штрафными и другими санкциями. Арендная плата может устанавливаться: 1) в абсолютной сумме; 2) относительной величиной на единицу выпускаемой продукции в натуральном или денежном выражении; 3) в процентном отношении к объему реализованной продукции. Арендная плата, как правило, устанавливается с нарастанием по годам с учетом инфляции или в твердой валюте с последующим пересчетом в рубли по текущему курсу. В состав арендной платы включаются: 1) сумма амортизационных отчислений на полное восстановление основных фондов; 2) амортизационные отчисления на капитальный ремонт, если обслуживание основных фондов осуществляет арендодатель; 3) арендный процент, который определяется по согласованию с собственником имущества, но не ниже банковского процента по долгосрочным вкладам. В случае выкупа арендованного имущества до истечения им амортизационного срока оставшаяся часть арендной платы (доамортизация) выплачивается из прибыли предприятия. Обычно сроки договора аренды имущества составляют 5-10 лет, а для земли и недвижимости колеблются от 5 до 50 лет. Размер арендной платы может определяться по каждой единице передаваемого оборудования. Поломка их по вине арендатора также возмещается из его прибыли. Арендное предприятие имеет право сдавать в субаренду материальные ценности, входящие в состав арендованного имущества, если иное не предусмотрено в договоре. Если арендный коллектив нанес ущерб арендодателю своими действиями, то он возмещает его, не снижая при этом своих первоначальных обязательств. Арендный процент - это часть прибыли арендатора, которую он вынужден передать собственнику имущества, так как в противном случае тому 176

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

будет выгоднее оставить ее у себя и использовать по назначению, либо заложить в банк, получая гарантированный банковский доход в виде ссудного процента. Арендный процент определяется по формуле ( Фн + Фк) СБПд АП = × , (8.1) 2 100 где АП - величина арендного процента за расчетный период; Фн - стоимость имущества (основных фондов) на начало расчетного периода; Фк - стоимость имущества (основных фондов) на конец расчетного периода; СБПд - средний банковский процент по долгосрочным вкладам. Доамортизация - это дополнительные затраты, возникающие в случае ускоренного износа основных фондов за более короткий срок при выкупе арендуемого имущества. Она осуществляется из прибыли и определяется по формуле ДА = АПд - АП - А, (8.2) где ДА - доамортизация основных фондов из прибыли; АПд - общая величина арендной платы по договору; АП - сумма начисленного арендного процента; А - величина амортизационных отчислений в обычных условиях по действующим нормативам. В любом случае размер арендной платы и условия платежей специально обсуждаются заинтересованными сторонами и являются предметом договора между арендатором и арендодателем. Так, в состав арендной платы могут включаться основные платежи (амортизация, арендный процент, отчисления в бюджет) и прочие платежи: на содержание подразделений предприятия культурного и бытового назначения, ссуды, дотации, отчисления в централизованные фонды и т.д. Государственная собственность сдается в аренду в виде: 1) имущественных комплексов; 2) объектов недвижимости (здания, сооружения, нежилые помещения). Арендодатели, унитарные государственные предприятия, действуют с согласия территориального комитета по управлению имуществом и соответствующего отраслевого органа, особенно когда это касается собственности МВД, ФСБ, МО. Продолжительность аренды имущества может носить краткосрочный характер на срок до 1 года и долгосрочный - на срок до 15 лет. Проект договора аренды включает расчет размера арендной платы. Размер арендной платы может быть пересмотрен по требованию одной из сторон в случае изменения рыночных цен или других обстоятельств. Выкуп арендованного имущества может быть осуществлен только по раз177

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

решению территориального комитета по управлению госимущества. Сдача в аренду государственного имущества в виде нежилых помещений не влечет передачи права собственности на них. Территориальный комитет государственного имущества контролирует использование по прямому назначению сданного в аренду объекта. Арендодатель обязуется осуществлять коммунальное и техническое обслуживание, капитальный ремонт, контроль за выполнением договора. Арендатор должен содержать имущество в исправном состоянии, застраховать его, соблюдать санитарные и противопожарные нормы, возмещать арендодателю в установленный срок фактические расходы за коммунальные услуги и техническое обслуживание помещений, своевременно производить за свой счет текущий внутренний ремонт, вовремя вносить арендную плату. Арендатор не имеет право без письменного разрешения комитета по управлению госимущества и арендодателя сдавать помещения в субаренду. В случае использования помещений не по прямому назначению, арендодатель вправе увеличить арендную плату в 5 раз до устранения нарушения. Оценочная стоимость сданных в аренду помещений уточняется арендодателем исходя из их фактического состояния по результатам инвентаризации, реально складывающихся цен, а также других факторов. Плата при аренде недвижимости определяется в зависимости не от размера амортизации, а от другого оценочного показателя - стоимости строительства 1 кв. метра площади помещения, которое сдается в аренду. Формула расчета арендной платы (Ап) в этом случае выглядит так: Ап = S × Сс × Км × Кт × Кэ × Крп × Кд × Киз , (8.3) где Сс - размер стоимости строительства 1 кв. м на дату произведения расчета (рублей); S - площадь строения (помещения), кв. м, в т.ч.: − подвалы __________(кв. м); − полуподвалы ______(кв. м); − чердак (мансарда) __(кв. м); Км - коэффициент качества строительного материала: кирпич 0.8; дерево кирпич 0.6; дерево 0,5; железобетон и прочие 0.7; Кт - коэффициент типа строения: − административное 0.9; − производственное или складское: − отапливаемое 0.7; − неотапливаемое 0.5; − прочее 0.8;

178

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

Кэ - коэффициент административно-территориальной экономической оценочной зоны. Крп - коэффициент размещения помещения: отдельно стоящее строение 1; встроенно-пристроенная часть 0,8; чердак (мансарда) 0,4; полуподвал 0,35; подвал 0,3; Кд - коэффициент вида деятельности устанавливается в соответствии с дополнительным положением (для банков 0,4, гостиниц 0,37, складов 0,35, предприятий торговли 0,25, предприятий общественного питания 0,22, коммунально-бытовых предприятий 0,1 и т.д.); Киз - коэффициент износа (в %). Цена нежилых помещений в жилых домах увеличивается в 2 раза, а если это отдельно стоящее здание, то в 3 раза. Порядок расчета арендной платы следующий: 1. Размер стоимости строительства 1 кв. м (Сс) на дату произведения расчета ____________________________________________________руб. 2. Площадь строения (помещения) (S)_____________________(кв. м), в т.ч.: подвалы _________________________________________(кв. м); полуподвалы__________________________________________(кв. м); чердак (мансарда)______________________________________(кв. м); 3. Ставка арендной платы за 1 кв. м в год с учетом коэффициентов:_______________________________________________________руб. _______________________________________________________руб. _______________________________________________________руб. _______________________________________________________руб. 4. Арендная плата: Сумма платежей:____________________________________ руб. в год. НДС ___________________________________________________ руб. Применение данной методики, с одной стороны, упрощает расчеты арендной платы, с другой, способствует возникновению ряда проблем, снижающих объективность и результативность ее использования. Вопервых, достаточно сложно в условиях отсутствия постоянной и надежной информации определить точную среднюю стоимость строительства одного квадратного метра помещения, сдаваемого в аренду. Во-вторых, методика не стимулирует к аренде помещений фирмы, занимающиеся производством продукции. В-третьих, затруднен выкуп арендованного имущества. Вчетвертых, недостаточен учет стоимости земли под арендуемым строением, хотя нормативная цена земли в обязательном порядке включается в цену объекта недвижимости. В целом, методика, применяемая в настоящее время для расчета величины арендной платы Минимуществом, требует доработки и дальнейшего совершенствования. 179

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

Хозяйственный доход

Производственный доход от основной деятельности по реализации продукции, товаров и услуг

Амортизация

Коммерческий доход от использования имущества предприятия

Доход от основной деятельности

От сдачи имущества в аренду

Выручка от продажи акций и других ценных бумаг АО Дивиденды по акциям других АО

На реновацию

ФОТ Доли, паи в других АО и ТОО Прибыль

На капитальный ремонт

Штрафы, пени, неустойки

Прочие доходы

Рис.8.2. Формирование хозяйственного дохода самостоятельного коллективного предприятия При организации самостоятельного коллективного предприятия оно выходит из подчинения отраслевого органа управления и становится предприятием с частной или смешанной формой собственности. Данное предприятие не имеет административно-хозяйственного подчинения, строит все отношения с государственными органами управления на основе налогов, госзаказа, контрактов и договоров, а в своей производственнохозяйственной деятельности руководствуется только законами РФ.

180

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

В результате хозяйственной деятельности акционерного предприятия формируется хозяйственный доход, состав которого приведен на рис.8.2. По итогам года акционеры имеют право на часть прибыли от владения собственностью в виде дивидендов. Размер дивидендов предельными нормами не ограничивается. Высшим органом управления АО (ТОО) является общее собрание или конференция работников-совладельцев организации. Между собраниями деятельностью руководит Совет управляющих и президент Совета. Они избираются по конкурсу. Кроме того, избирается исполнительный директор, его заместители и аппарат управления (см. рис. 8.3). Участие государства осуществляется через своего представителя в Совете, который имеет количество голосов, пропорциональное доле собственности государства в общем объеме имущества предприятия. Коллективное предприятие имеет право выпускать разрешенные законодательством ценные бумаги, может создать внешнеторговую фирму и самостоятельно выходить на внешний рынок со своей продукцией. Для этого оно должно иметь внешнеторговую лицензию. Наблюдательный Совет

Собрание акционеров

Контрольноревизионная комиссия

Правление Председатель правления Исполнительный директор

Президент Совета

Заместители

Заместители

Аппарат управления

Аппарат управления

Рис.8.3. Структура управления собственностью самостоятельного коллективного предприятия В США из 15 млн. предприятий 3 млн. - корпорации, то есть акционерные общества. Они производят 90% валового дохода всех предприятий 181

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

США. Большинство из них вновь созданные АО, как правило, они диверсифицированы, организованы по типу концернов и являются транснациональными компаниями. Аналогичная ситуация с развитием коллективных предприятий наблюдается и в других странах рыночной экономики ЮВА, Европы, Америки. Все акционерные общества по способу их создания делятся на вновь создаваемые и преобразуемые в ходе приватизации (рис. 8.4).

Акционерные общества Преобразование из государственных и муниципальных предприятий в процессе приватизации

Вновь создаваемые

Рис. 8.4. Классификация акционерных обществ по видам Акции трудового коллектива и акции предприятий являются средством мобилизации финансовых средств и не меняют формы собственности предприятий. В АО акции выпускаются на весь уставный фонд. По акциям АО дивиденды выплачиваются по итогам года за счет прибыли. В случае недостатка прибыли привилегированные акции оплачиваются из резервного фонда. 8.3. Стратегия развития хозяйствующего субъекта Антикризисное управление организацией строится из того, что ее деятельность - это, прежде всего, выполнение функций в соответствии с уставом. Основными функциями хозяйствующего субъекта принято считать следующие: 1. Производственная - создание или производство товаров и услуг высокого качества для удовлетворения спроса покупателей на соответствующем сегменте рынка. 2. Экологическая - сохранение окружающей среды и ненанесение ей ущерба. 3. Социальная - сохранение условий для воспроизводства рабочей силы и реализация основных интересов работников. 182

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

Развитие хозяйствующего субъекта осуществляется в процессе его производственно-хозяйственной деятельности. Финансовыми источниками развития являются: − прибыль; − амортизационные отчисления; − кредиты; − средства от продажи ценных бумаг; − другие финансовые поступления. Уровень и темпы развития хозяйствующего субъекта во многом зависят от предпринимательских способностей его руководящих работников по оперативному управлению деятельностью фирмы. В связи с этим важна не только стратегия, но и тактика поведения хозяйствующего субъекта на рынке. Под воздействием конъюнктуры рынка и в целях повышения эффективности производства в процессе работы происходит изменение производственной и организационной структуры предприятия. Стратегическое развитие предприятия происходит обычно так, как это показано на рис.8.5. Стратегическое поведение предприятия на рынке бывает нескольких видов: − стратегия сокращения достигается удалением с рынков продуктов труда, не пользующихся спросом и не дающих прибыли; − стратегия удерживания состоит в сохранении рыночной доли на прежнем уровне; − стратегия «сбора плодов» обеспечивает непродолжительное достижение успеха (прибыли) без долгосрочной перспективы на некоторых, временно успешно функционирующих рынках; − стратегия упрочения заключается в усилении положения на рынке, увеличении доли рынка за счет успешной конкуренции и развития предприятия на этой основе. В процессе жизнедеятельности может измениться месторасположение предприятия, постановка целей, объект предпринимательства, правовая форма предприятия. Кроме того, может произойти изменение состава собственников, организационной формы предприятия (объединение, раздел) и т.д. Деятельность предприятия должна быть диверсифицирована с тем, чтобы повысить устойчивость получения доходов и снизить риск банкротства. Изменение структуры ни в коей мере не должно вести к увеличению штатов управленческих работников опережающими темпами по сравнению с ростом объемов продаж.

183

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

Создание

Развитие предприятия Становление

Кризис

Укрепление

Закрытие

Изменение структуры

Изменение целей

Добровольная ликвидация

Изменение объекта деятельности

Смена местоположения

Банкротство

Изменение правовой формы

Объединение, деконцентрация, разделение

Изменение потенциала Изменение владельцев

Замещение факторов производства

Расширение, сохранение, свертывание

Реорганизация

Рис.8.5. Стратегическое развитие предприятия во времени В стратегическом плане развитие предприятия может происходить следующими основными путями: 1. Собственное развитие, использование НИОКР на основе собственных идей и научных исследований. Этот путь требует большого расхода времени, средств и связан с определенным риском. 184

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

2. Привлечение специалистов-профессионалов со стороны, имеющих готовые идеи и опыт работы в данной области бизнеса. Данное направление развития дает существенную экономию времени, затрат на НИОКР, но требует высокой оплаты труда специалистов по управлению. 3. Лицензионное производство товаров после приобретения соответствующих прав. Требует высоких затрат на покупку лицензий, значительно снижает риск использования капиталов и дает широкий доступ к передовым технологиям. 4. Совместные исследования и разработки с другими фирмами. 5. Участие в инновационных проектах. 6. Дополнительное приобретение оборудования и комплектующих материалов для расширения производства. 7. Покупка аналогичных предприятий, расширение цехов, приобретение дополнительного оборудования или его аренда. Тактика поведения предприятия на рынке заключается в обоснованном выборе поставщиков и покупателей продукции с тем, чтобы обеспечить наиболее эффективное использование имеющихся ресурсов фирмы. Варианты стратегического развития предприятия

Расширение

• • • •

Аренда Слияние Создание дочерних предприятий Собственное расширение предприятия

Свертывание

Сохранение

• • •

Рационализация Содержание в исправности Недопущение свертывания

• • • • •

Сдача в аренду Консервация Сокращение работ Частичная продажа Ликвидация

Рис.8.6. Варианты стратегического развития предприятий Номенклатура производимой продукции предприятия в краткосрочный период должна соответствовать требованию рентабельности производства. Своевременное снятие с производства невыгодной продукции - обязательное требование грамотной тактики поведения руководителей фирмы. В то же время необходимо знать экономическую структуру рынков товаров, на которых действует данное предприятие, и заранее готовиться к возможному расширению производства. Наращивание выпуска рентабельной про185

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

дукции требует инвестиций в долгосрочной перспективе, поэтому в тактическом плане выгоднее использовать методы снижения текущих издержек для обеспечения сбалансированности производственной программы. Насыщенность и объем совокупного рынка не являются постоянными, платежеспособный спрос также подвижен. Инертность производства состоит в том, что ответная реакция предприятий на конъюнктуру рынка задерживается на некоторое время, это дает возможность менеджерам проявить свои тактические способности. Те предприятия, которые более оперативно реагируют на рыночный спрос, имеют приемлемые издержки производства продукции, выигрывают в тактике поведения и добиваются высоких результатов. Кроме того, принято считать, что основными являются варианты стратегического развития предприятий, представленные на рисунке 8.6. 8.4. Государственное регулирование деятельности должника В деятельности хозяйствующего субъекта возможен кризис неплатежеспособности из-за неблагоприятной ситуации на рынке. Основными причинами кризиса могут быть: 1. Внутренние недостатки в деятельности хозяйствующего субъекта . 2. Внешние объективные причины. К числу первых относятся: − высокие требования коллектива по заработной плате; − устаревшее оборудование; − неудачный выбор поставщиков сырья, материалов и комплектующих; − высокие косвенные расходы. Внешними причинами кризиса хозяйствующего субъекта могут быть: − инфляция; − банкротство поставщиков или потребителей основной массы продукции; − появление дешевого аналогичного импортного продукта на внутреннем рынке; − изменения в законодательстве; − политические причины; − другие внешние причины (забастовки, штрафы, санкции, стихийные бедствия, судебные решения, нечестная конкуренция товаропроизводителей). Если кризисные явления непродолжительны и их можно устранить за срок до 2-3-х месяцев, то следует считать кризис преодоленным. Искусст186

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

во управляющего состоит в том, чтобы найти пути выхода из кризиса с наименьшими потерями. Для этого необходимо: 1. Провести срочный экономический анализ причин кризиса. 2. Определить возможные направления выхода из кризиса. 3. Выбрать наиболее приемлемые из них. 4. Осуществить данные меры на практике, сформировав инициативную группу «кризис-менеджеров». В число срочных кризисных мер экономического характера могут входить: − поиск кредиторов и спонсоров; − сокращение численности неосновного персонала, распродажа оборудования, сдача имущества в аренду; − привлечение средств акционеров; − выявление новых поставщиков и рынков сбыта продукции; − снижение трудоемкости работ, себестоимости продукции и повышение производительности труда. Методические указания по проведению анализа финансового состояния организаций, разработанные Федеральной службой России по финансовому оздоровлению и банкротству, устанавливают порядок проведения сотрудниками ФСФО России аналитической работы при выполнении экспертизы и составлении заключений по соответствующим вопросам, проведении мониторинга финансового состояния хозяйствующих субъектов, осуществлении иных функций ФСФО России. Основной целью проведения анализа финансового состояния организаций; является получение объективной оценки их платежеспособности, финансовой устойчивости, деловой и инвестиционной активности, эффективности их деятельности. Для проведения анализа финансового состояния организаций используются данные следующих форм их финансовой отчетности: бухгалтерский баланс (форма № 1 по ОКУД); отчет о прибылях и убытках (форма № 2 по ОКУД); отчет о движении денежных средств (форма № 4 по ОКУД); приложение к бухгалтерскому балансу (форма № 5 по ОКУД); другие данные, получаемые ФСФО России при проведении мониторинга финансового состояния организаций. Для проведения анализа финансового состояния организаций используются следующие показатели, характеризующие различные аспекты деятельности организации: 1. Общие показатели: среднемесячная выручка (К1); доля денежных средств в выручке (К2); 187

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

среднесписочная численность работников (КЗ). 2. Показатели платежеспособности и финансовой устойчивости: степень платежеспособности общая (К4); коэффициент задолженности по кредитам банков и займам (К5); коэффициент задолженности другим организациям (Кб); коэффициент задолженности фискальной системе (К7); коэффициент внутреннего долга (К8); степень платежеспособности по текущим обязательствам (К9); коэффициент покрытия текущих обязательств оборотными активами (К10); собственный капитал в обороте (К11); доля собственного капитала в оборотных средствах (коэффициент обеспеченности собственными средствами) (К12); коэффициент автономии (финансовой независимости) (К 13). 3 Показатели эффективности использования оборотного капитала (деловой активности), доходности и финансового результата (рентабельности): коэффициент обеспеченности оборотными средствами (К 14); коэффициент оборотных средств в производстве (К15); коэффициент оборотных средств в расчетах (К 16); рентабельность оборотного капитала (К 17); рентабельность продаж (К 18); среднемесячная выработка на одного работника (К19). 4 Показатели эффективности использования внеоборотного капитала и инвестиционной активности организации: эффективность внеоборотного капитала (фондоотдача) (К20); коэффициент инвестиционной активности (К21). 5 Показатели исполнения обязательств перед бюджетом и государственными внебюджетными фондами: коэффициенты исполнения текущих обязательств перед бюджетами соответствующих уровней (К22-К24); коэффициент исполнения текущих обязательств перед государственными внебюджетными фондами (К25); коэффициент исполнения текущих обязательств перед Пенсионным фондом Российской Федерации (К26). Порядок расчета и анализа показателей финансового состояния организаций: 1. Среднемесячная выручка (К1) рассчитывается, как отношение выручки, полученной организацией за отчетный период, к количеству месяцев в отчетном периоде.

188

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

Валовая выручка организации по оплате К1 = ————————————— , (8.4) Т где Т - кол-во месяцев в рассматриваемом отчетном периоде. Среднемесячная выручка вычисляется по валовой выручке, включающей выручку от реализации за отчетный период (по оплате), НДС, акцизы и другие обязательные платежи. Она характеризует объем доходов организации за рассматриваемый период и определяет основной финансовый ресурс организации, который используется для осуществления хозяйственной деятельности, в том числе для исполнения обязательств перед фискальной системой государства, другими организациями, своими работниками. Среднемесячная выручка, рассматриваемая в сравнении с аналогичными показателями других организаций, характеризует масштаб бизнеса организации. 2. Доля денежных средств в выручке (К2) организации рассчитывается, как доля выручки, полученной в денежной форме, по отношению к общему объему выручки. Денежные средства в выручке К2 = ———— . (8.5) Валовая выручка организации по оплате Доля денежных средств отражает уровень бартерных (зачетных) операций в расчетах и в этой части дает представление о конкурентоспособности и степени ликвидности продукции организации, а также об уровне менеджмента и эффективности работы маркетингового подразделения организации. От величины этого показателя в значительной мере зависит возможность своевременного исполнения организацией своих обязательств, в том числе исполнение обязательных платежей в бюджеты и внебюджетные фонды. 3. Среднесписочная численность работников (КЗ). Данный показатель определяется в соответствии с представленными организацией сведениями о среднесписочной численности работников и соответствует строке 850 приложения к бухгалтерскому балансу (форма №5 по ОКУД). 4. Степень платежеспособности общая (К4) определяется, как частное от деления суммы заемных средств (обязательств) организации на среднемесячную выручку. (стр.690 + стр.590) (форма №1) К4 = ———————————— . K1

189

(8.6)

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

Данный показатель характеризует общую ситуацию с платежеспособностью организации, объемами ее заемных средств и сроками возможного погашения задолженности перед её кредиторами. Структура долгов и способы кредитования организации характеризуются распределением показателя «степень платежеспособности общая» на коэффициенты задолженности по кредитам банков и займам, другим организациям, фискальной системе, внутреннему долгу. Перекос структуры долгов в сторону товарных кредитов от других организаций, скрытого кредитования за счет неплатежей фискальной системе государства и задолженности по внутренним выплатам отрицательно характеризует хозяйственную деятельность организации. 5. Коэффициент задолженности по кредитам банков и займам (К5) вычисляется, как частное от деления суммы долгосрочных пассивов и краткосрочных кредитов банков и займов на среднемесячную выручку. (стр.590 + стр.610) (форма №1) К5 = ———————————— . (8.7) K1 6. Коэффициент задолженности другим организациям (Кб) вычисляется, как частное от деления суммы обязательств по строкам «поставщики и подрядчики», «векселя к уплате», «задолженность перед дочерними и зависимыми обществами», «авансы полученные» и «прочие кредиторы на среднемесячную выручку. Все эти строки пассива баланса функционально относятся к обязательствам организации перед прямыми кредиторами или ее контрагентами. (стр.621 + стр.622 + стр.623 + стр.627 + стр.628) (форма №1) К6 = —————————————————— . (8.8) K1 7.Коэффициент задолженности фискальной системе (К7) вычисляется, как частное от деления суммы обязательств по строкам «задолженность перед государственными внебюджетными фондами» и «задолженность перед бюджетом» на среднемесячную выручку. (стр.625 + стр.626) (форма №1) К7 = ———————————— . (8.9) K1 8. Коэффициент внутреннего долга (К8) вычисляется, как частное от деления суммы обязательств по строкам «задолженность перед персоналом организации». «задолженность участникам (учредителям) по выплате доходов», «доходы будущих периодов», «резервы предстоящих расходов», «прочие краткосрочные обязательства» на среднемесячную выручку.

190

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

(стр.624 + стр.630 + стр.640 + стр.650 + стр.660) (форма №1) К8 = ——————————————————— . (8.10) K1 Степень платежеспособности общая и распределение показателя по виду задолженности представляют собой значения обязательств, отнесенные к среднемесячной выручке организации и являются показателями оборачиваемости по соответствующей группе обязательств организации. Кроме того, эти показатели определяют, в какие средние сроки организация может рассчитаться со своими кредиторами при условии сохранения среднемесячной выручки, полученной в данном отчетном периоде, если не осуществлять никаких текущих расходов, а всю выручку направлять на расчеты с кредиторами. 9.Степень платежеспособности по текущим обязательствам (К9) определяется, как отношение текущих заемных средств (краткосрочных обязательств) организации к среднемесячной выручке. стр.690 (форма №1) К9 = ———————————— . (8.11) K1 Данный показатель характеризует ситуацию с текущей платежеспособностью организации, объемами ее краткосрочных заемных средств и сроками возможного погашения текущей задолженности организации перед ее кредиторами. 10. Коэффициент покрытия текущих обязательств оборотными активами (К 10) вычисляется, как отношение стоимости всех оборотных средств в виде запасов, дебиторской задолженности, краткосрочных финансовых вложений, денежных средств и прочих оборотных активов к текущим обязательствам организации. стр. 290 (форма №1) К 10 = —————— . (8.12) стр. 690 (форма №1) Данный коэффициент показывает, насколько текущие обязательства покрываются оборотными активами организации. Кроме того, показатель характеризует платежные возможности организации при условии погашения всей дебиторской задолженности (в том числе «невозвратной») и реализации имеющихся запасов (в том числе неликвидов). Снижение данного показателя за анализируемый период свидетельствует о снижении уровня ликвидности активов или о росте убытков организации.

191

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

11. Собственный капитал в обороте (К11) вычисляется, как разность между собственным капиталом организации и ее внеоборотными активами. K11 = (стр. 490 − стр. 190) (форма №1). (8.13) Наличие собственного капитала в обороте (собственных оборотных средств) является одним из важных показателей финансовой устойчивости организации. Отсутствие собственного капитала в обороте организации свидетельствует о том, что все оборотные средства организации, а также, возможно, часть внеоборотных активов (в случае отрицательного значения показателя) сформированы за счет заемных средств (источников). 12. Доля собственного капитала в оборотных средствах (коэффициент обеспеченности собственными средствами) (К12) рассчитывается, как отношение собственных средств в обороте ко всей величине оборотных средств. (стр. 490 − стр. 190) (форма №1) К12 = ———————————— . (8.14) стр. 290 (форма №1) Показатель характеризует соотношение собственных и заемных оборотных средств и определяет степень обеспеченности хозяйственной деятельности организации собственными оборотными средствами, необходимыми для ее финансовой устойчивости. 13. Коэффициент автономии (финансовой независимости) (К13) вычисляется, как частное от деления собственного капитала на сумму активов организации. стр. 490 (форма №1) К13 = ———————————— . (8.15) (стр. 190 + стр.290) (форма №1) Коэффициент автономии, или финансовой независимости, (К13) определяется отношением стоимости капитала и резервов организации, очищенных от убытков, к сумме средств организации в виде внеоборотных и оборотных активов. Данный показатель определяет долю активов организации, которые покрываются за счет собственного капитала (обеспечиваются собственными источниками формирования). Оставшаяся доля активов покрывается за счет заемных средств. Показатель характеризует соотношение собственного и заемного капитала организации. 14. Коэффициент обеспеченности оборотными средствами (К14) вычисляется путем деления оборотных активов организации на среднемесячную выручку и характеризует объем оборотных активов, выраженный в среднемесячных доходах организации, а также их оборачиваемость.

192

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

стр.290 (форма №1) К14 = ————————— . (8.16) K1 Данный показатель оценивает скорость обращения средств, вложенных в оборотные активы. Показатель дополняется коэффициентами оборотных средств в производстве и в расчетах, значения которых характеризуют структуру оборотных активов организации. 15. Коэффициент оборотных средств в производстве (К15) вычисляется, как отношение стоимости оборотных средств в производстве к среднемесячной выручке. Оборотные средства в производстве определяются, как средства в запасах с учетом НДС минус стоимость товаров отгруженных. (стр.210 + стр.220) - стр.215 (форма №1) К15 = ——————————— . (8.17) K1 Коэффициент оборотных средств в производстве характеризует оборачиваемость товарно-материальных запасов организации. Значения данного показателя определяются отраслевой спецификой производства, характеризуют эффективность производственной и маркетинговой деятельности организации. 16. Коэффициент оборотных средств в расчетах (К16) вычисляется, как отношение стоимости оборотных средств за вычетом оборотных средств в производстве к среднемесячной выручке. (стр.290 - стр. 210 - стр. 220 + стр. 215) (форма №1) К16 = ————————— . (8.18) К1 Коэффициент оборотных средств в расчетах определяет скорость обращения оборотных активов организации, не участвующих в непосредственном производстве. Показатель характеризует, в первую очередь, средние сроки расчетов с организацией за отгруженную, но еще не оплаченную продукцию, то есть определяет средние на которые выведены из процесса производства оборотные средства, находящиеся в расчетах. Кроме того, коэффициент оборотных средств в расчетах показывает, насколько ликвидной является продукция, выпускаемая организацией, и насколько эффективно организованы взаимоотношения организации с потребителями продукции. Он отражает эффективность политики организации с точки зрения сбора оплаты по продажам, осуществленным в кредит. Рассматриваемый показатель характеризует вероятность возникновения сомнительной и безнадежной дебиторской задолженности и ее списания в результате непоступления платежей, т.е. степень коммерческого риска.

193

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

Возрастание данного показателя требует восполнения оборотных средств организации за счет новых заимствований и приводит к снижению платежеспособности организации. 17. Рентабельность оборотного капитала (К17) вычисляется, как частное от деления прибыли, остающейся в распоряжении организации после уплаты налогов и всех отвлечении, на сумму оборотных средств. стр. 160 (форма №2) К17 = ————————————— . (8.19) стр. 290 (форма №1) Данный показатель отражает эффективность использования оборотного капитала организации. Он определяет, сколько рублей прибыли приходится на один рубль, вложенный в оборотные активы. 18. Рентабельность продаж (К18) вычисляется, как частное от деления прибыли, полученной в результате реализации продукции, на выручку организации за тот же период. стр. 050 (форма №2) К18 = ————————————— . (8.20) стр. 010 (форма №2) Показатель отражает соотношение прибыли от реализации продукции и дохода, полученного организацией в отчетном периоде. Он определяет, сколько рублей прибыли получено организацией в результате реализации продукции на один рубль выручки. 19. Среднемесячная выработка на одного работника (К19) вычисляется, как частное от деления среднемесячной выручки на среднесписочную численность работников. К1 К19 = ————————————. (8.21) (стр. 850) (форма №5) Этот показатель определяет эффективность использования трудовых ресурсов организации и уровень производительности труда. Выработка дополнительно характеризует финансовые ресурсы организации для ведения хозяйственной деятельности и исполнения обязательств, приведенные к одному работающему в анализируемой организации. 20. Эффективность внеоборотного капитала (фондоотдача) (К20) определяется, как отношение среднемесячной выручки к стоимости внеоборотного капитала: К1 К20 = ———————————— . (8.22) (стр. 190) (форма №1) Показатель характеризует эффективность использования основных средств организации, определяя, насколько соответствует их общий объем 194

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

масштабу бизнеса организации. Значение показателя эффективности внеоборотного капитала, меньшее, чем значение аналогичного среднеотраслевого показателя, может характеризовать недостаточную загруженность имеющегося оборудования, в том случае если рассматриваемый период организация не приобретала новых дорогостоящих основных средств. В то же время чрезмерно высокие значения показатели эффективности внеоборотного капитала могут свидетельствовать как о полной загрузке оборудования и отсутствии резервов, так и о значительной степени физического и морального износа устаревшего производственного оборудования. 21. Коэффициент инвестиционной активности (К21) вычисляется, как частное от деления суммы стоимости внеоборотных активов в виде незавершенного строительства, доходных вложений в материальные ценности и долгосрочных финансовых вложений на общую стоимость внеоборотных активов. (стр. 130 + стр. 135 + стр. 140) К21 = ————————————— (форма №1). (8.23) (стр. 190) Данный показатель характеризует инвестиционную активность и определяет: объем средств, направленных организацией на модификацию и усовершенствование собственности и на финансовые вложения в другие организации. Неоправданно низкие или слишком высокие значения данного показателя могут свидетельствовать о неправильной стратегии развития организации или недостаточном контроле собственников организации за деятельностью менеджмента. 22. Коэффициенты исполнения текущих обязательств перед федеральным бюджетом (К22), бюджетом субъекта Российской Федерации (К23), местным бюджетом (К24), а также перед государственными внебюджетными фондами (К25) и Пенсионным фондом Российской Федерации (К26) вычисляются, как отношение величины уплаченных налогов (взносов) к величине начисленных налогов (взносов) за тот же отчетный период: налоги (взносы) уплач. Кi = ——————————, (8.24) налоги (взносы) начисл где i = 22, 23,24,25,26. Эти соотношения характеризуют состояние расчетов организации с бюджетами соответствующих уровней и государственными внебюджетными фондами и отражают ее платежную дисциплину. «Кризисный менеджмент» применяется с согласия коллектива акционеров, которые утверждают план оздоровления деятельности предприятия 195

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

по предложению инициативной группы и санкционируют меры жесткого выхода из кризиса вплоть до изменения его структуры и увольнения работников. В случае затяжного кризиса, выразившегося в неплатежеспособности хозяйствующего субъекта, наступает стадия его банкротства. Действие федерального закона от 26 октября 2002 года, N 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» распространяется на граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, а также на юридические лица, за исключением казенных предприятий, учреждений, политических партий и религиозных организаций. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены данным федеральным законом, применяются нормы международного договора Российской Федерации. Под несостоятельностью (банкротством) хозяйствующего субъекта понимается признанная арбитражным судом его неспособность рассчитаться по долговым обязательствам и (или) по уплате обязательных платежей. Обязательные платежи - налоги, сборы и иные обязательные взносы в бюджет соответствующего уровня и государственные внебюджетные фонды. Признаком несостоятельности (банкротства) является приостановление текущих платежей, если должник не обеспечивает выполнение требований кредиторов в течение трех месяцев со дня наступления сроков их исполнения. Кредиторы - лица, имеющие по отношению к должнику права требования по денежным и иным обязательствам, об уплате обязательных платежей, о выплате выходных пособий и об оплате труда лиц, работающих по трудовому договору. Начисленные за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательства неустойки (штрафы, пени), проценты за просрочку платежа, убытки, а также иные имущественные и (или) финансовые санкции, в том числе за неуплату обязательных платежей, не учитываются при определении наличия признаков банкротства должника. Дела о несостоятельности (банкротстве) рассматриваются арбитражным судом на основании заявления должника, конкурсного кредитора или уполномоченного органа, если требование к должнику в совокупности превышает сумму, установленную законом от 26 октября 2002 года, N 127ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)». В качестве уполномоченных органов выступают федеральные органы исполнительной власти, а также органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, представляющие в деле о банкротстве и в процедурах банкротства требования по уплате обязательных платежей и по денежным обязательствам соответствующего уровня. 196

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

Для возбуждения дела о банкротстве по заявлению конкурсного кредитора, а также уполномоченного органа по денежным обязательствам принимаются во внимание требования, подтвержденные вступившим в законную силу решением судебных органов. Требования уполномоченных органов об уплате обязательных платежей принимаются во внимание для возбуждения дела о банкротстве, если они подтверждены решением налогового и (или) таможенного органов о взыскании задолженности за счет имущества должника. Дело о банкротстве может быть возбуждено арбитражным судом, если имеются признаки банкротства, а требования к должнику - юридическому лицу в совокупности составляют не менее ста тысяч рублей, к должникугражданину - не менее десяти тысяч рублей. В отношении должника - юридического лица могут применяться следующие меры: наблюдение, финансовое оздоровление, внешнее управление, конкурсное производство, мировое соглашение. При рассмотрении дела о банкротстве должника-гражданина перечень процедур включает в основном конкурсное производство и мировое соглашение. Наблюдение - процедура банкротства, применяемая к должнику в целях обеспечения сохранности имущества, проведения анализа его финансового состояния, составления реестра требований кредиторов и проведения их первого собрания. Финансовое оздоровление - процедура банкротства, применяемая к должнику в целях восстановления его платежеспособности и погашения задолженности в соответствии с составленным графиком. Внешнее управление - процедура банкротства, применяемая к должнику в целях восстановления его платежеспособности. Конкурсное производство процедура банкротства, применяемая к должнику, признанному банкротом, в целях соразмерного удовлетворения требований кредиторов. Мировое соглашение - процедура банкротства, применяемая на любой стадии рассмотрения дела о банкротстве в целях прекращения производства по делу о банкротстве путем достижения соглашения между должником и кредиторами. Федеральный закон от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» содержит ряд существенных изменений в области законодательного регулирования процедур банкротства. Банкротство перестает быть необратимым процессом. В начале должен быть пройден судебный порядок взыскания долга. Суд применяет весь арсенал методов: арест и распродажу имущества, запрет на осуществление сделок, не прибегая к банкротству. Применяется досудебная санация. Это меры по восстановлению платежеспособности должника, принимаемые собственником имущества должника - унитарного предприятия, учредителями (участниками) должника, кредиторами и иными лицами в целях предупрежде197

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

ния банкротства. Предусмотрена возможность возврата из конкурсного производства во внешнее управление при наличии реальной возможности восстановления платежеспособности, проведение дополнительной эмиссии акций в ходе внешнего управления при условии согласия собственника должника. Сведения о банкротстве публикуются в официальном издании, определенном Правительством Российской Федерации. Возмещение расходов, связанных с опубликованием сведений, осуществляется за счет имущества должника. В случае отсутствия у должника имущества, достаточного для возмещения расходов на опубликование, оно осуществляется за счет средств кредитора, обратившегося с заявлением о возбуждении в отношении должника дела о банкротстве. При проведении процедур банкротства обязательному опубликованию подлежат сведения о введении наблюдения, о признании должника банкротом и об открытии конкурсного производства, о прекращении производства по делу о банкротстве. В случае, если количество кредиторов должника превышает сто или их количество не может быть определено, обязательному опубликованию подлежат также сведения о начале каждой процедуры банкротства, применяемой в отношении должника. На основании решения собрания кредиторов или комитета кредиторов сведения, подлежащие обязательному опубликованию, могут быть опубликованы также в иных средствах массовой информации. Опубликованные сведения должны содержать: наименование должника и его адрес, наименование арбитражного суда, принявшего судебный акт, дату принятия такого судебного акта и указание на наименование введенной процедуры банкротства, а также номер дела о банкротстве должника; фамилию, имя, отчество утвержденного арбитражного управляющего и адрес для направления ему корреспонденции, а также наименование соответствующей саморегулируемой организации и ее адрес; установленную арбитражным судом дату следующего судебного заседания по рассмотрению дела о банкротстве; иную информацию. Арбитражный управляющий (временный, административный, внешний или конкурсный) должен соответствовать определенным требованиям. Это - гражданин Российской Федерации, утверждаемый арбитражным судом для проведения процедур банкротства и являющийся членом одной из саморегулируемых организаций. Временный управляющий утверждается арбитражным судом для проведения наблюдения, административный - для проведения финансового оздоровления, внешний - для проведения внешнего управления, конкурсный - для проведения конкурсного производства. Документ, удостоверяющий соответствие требованиям представленной для утверждения кандидатуры арбитражного управляющего, представля-

198

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

ется в арбитражный суд саморегулируемой организацией арбитражных управляющих, членом которой он является. Кандидат в арбитражные управляющие должен быть зарегистрирован в качестве индивидуального предпринимателя, иметь высшее экономическое или юридическое образование или по специальности, соответствующей сфере деятельности должника, иметь знания для проведения процедур банкротства, что подтверждается сдачей теоретического экзамена по программе подготовки арбитражных управляющих и стажировкой сроком не менее шести месяцев в качестве помощника арбитражного управляющего. Организация и проведение теоретического экзамена по программе подготовки арбитражных управляющих осуществляются комиссией, формируемой на условиях равного представительства федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации, и образовательным учреждением. Организация и проведение стажировки гражданина Российской Федерации в качестве помощника арбитражного управляющего осуществляются саморегулируемыми организациями арбитражных управляющих. Обязательно наличие у кандидата определенного стажа работы на должностях руководителей организаций в соответствующей отрасли экономики (не менее чем два года). Руководящей работой признается работа в качестве руководителя юридического лица или его заместителя, а также деятельность в качестве арбитражного управляющего. В случае, если исполнение полномочий утвержденного арбитражным судом арбитражного управляющего связано с доступом к сведениям, составляющим государственную тайну, такой арбитражный управляющий должен иметь или получить допуск к государственной тайне. Он не должен иметь судимости и не быть заинтересованным лицом по отношению к должнику или кредиторам. Не могут быть утверждены арбитражным судом в качестве временных, административных, внешних или конкурсных управляющих претенденты, которые не имеют заключенных договоров страхования ответственности на случай причинения убытков лицам, участвующим в деле о банкротстве. Договор страхования ответственности признается формой финансового обеспечения ответственности арбитражного управляющего и должен быть заключен на срок не менее чем год с его обязательным последующим возобновлением на тот же срок. Минимальная сумма финансового обеспечения (страховая сумма по договору страхования) не может быть менее чем три миллиона рублей в год. Арбитражный управляющий в течение десяти дней с даты его утверждения арбитражным судом по делу о банкротстве должен дополнительно застраховать свою ответственность на случай причинения убытков лицам, участвующим в деле о банкротстве, в размере, за199

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

висящем от балансовой стоимости активов должника по состоянию на последнюю отчетную дату, предшествующую дате введения соответствующей процедуры банкротства, а именно: • три процента балансовой стоимости активов должника, превышающей сто миллионов рублей, при балансовой стоимости активов должника от ста до трехсот миллионов рублей; • шесть миллионов рублей и два процента балансовой стоимости активов должника, превышающей триста миллионов рублей, при балансовой стоимости активов должника от трехсот миллионов рублей до одного миллиарда рублей; • двадцать миллионов рублей и один процент балансовой стоимости активов должника, превышающей один миллиард рублей, при балансовой стоимости активов должника более чем один миллиард рублей. Саморегулируемая организация арбитражных управляющих должна иметь компенсационный фонд или общество взаимного страхования, которые формируются исключительно в денежной форме за счет взносов членов в размере не менее чем пятьдесят тысяч рублей на каждого члена. На средства компенсационных фондов или имущество общества взаимного страхования не может быть обращено взыскание по обязательствам саморегулируемой организации, а также по обязательствам арбитражных управляющих, если возникновение таких обязательств не было связано с осуществлением предусмотренной федеральным законом от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» деятельности. Вопросы для обсуждения и проверки знаний 1. Общие черты и различия унитарных предприятий и акционерных обществ с государственным участием. 2. Группы товаров и услуг, игнорируемые частным сектором. 3. Несостоятельность государственного сектора, его неэффективность с экономической точки зрения. 4. Процесс назначения руководства государственного предприятия. 5. Органы, заключающие контракт с управляющими государственных предприятий. 6. Варианты стратегического развития предприятий. 7. Основными причинами кризиса неплатежеспособности хозяйствующих субъектов. 8. Характеристика процедур банкротства. 9. Требования, предъявляемые к арбитражному управляющему.

200

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

9. Государственная политика приватизации государственных и муниципальных предприятий - Цели, этапы и способы приватизации - Ход и основные итоги приватизации государственной собственности в РФ и Иркутской области - Влияние институциональных преобразований на основные макроэкономические показатели 9.1. Цели, этапы и способы приватизации Приватизация - продажа государственных предприятий частным лицам или организациям - направлена на повышение хозяйственной рациональности. Она вызвана тем, что государственные предприятия оказываются убыточными и неэффективными. Западные экономисты подчеркивают, что государственный сектор не дает такого мощного стимула к снижению издержек и получению прибыли, как это делает частное предпринимательство. Для предпринимателя - одно из двух: прибыль или убытки. Если частное предприятие терпит убытки долгое время, то оно закрывается. Государственному же предприятию оказывается помощь, поэтому оно может не стремиться к повышению своей рентабельности. Это еще раз доказывает, что государственное вмешательство нужно только там, где оно жизненно необходимо. Во всех остальных случаях рынок более эффективно решит поставленные экономические задачи. Государство берет на себя ответственность за развитие ряда сфер общественной деятельности. К ним относятся: - наука и часть научных исследований, требующих значительных капитальных вложений; - социальная сфера: государству принадлежит большая часть школ, больниц, спортивных сооружений, высших учебных заведений; - центральные эмиссионные банки, ряд кредитных учреждений; - значительные земельные участки; - военные объекты, административные здания, тюрьмы и т.п. В Государственной программе приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации определены объекты и предприятия, находящиеся в федеральной собственности, приватизация которых запрещена и приватизация которых осуществляется по решению Правительства РФ. Выделяются объекты и предприятия федеральной собственности, приватизация которых осуществляется по решению Минимущества России с учетом мнения отраслевых министерств; объекты и предприятия государственной и муниципальной собственности, приватизация которых проводится в соответствии с программами субъектов РФ и мест-

201

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

ными программами приватизации. Последнюю группу составляют объекты и предприятия, подлежащие обязательной приватизации. Предусмотрены следующие способы приватизации: - продажа акций акционерных обществ открытого типа, созданных в процессе приватизации; - продажа предприятий на аукционах; - продажа предприятий по коммерческому конкурсу (в том числе с ограниченным составом его участников); - продажа пакетов акций акционерных обществ по инвестиционному конкурсу; - продажа имущества (активов) действующих, ликвидируемых и ликвидированных предприятий, а также незавершенных строительством объектов на аукционах и по конкурсу; - выкуп арендованного имущества, продажа предприятий товариществам; - продажа долей (паев, акций), находящихся в государственной и муниципальной собственности, на аукционах, по коммерческому конкурсу, в том числе с ограниченным составом участников. Процесс приватизации осуществляется в России в несколько этапов. Чековый этап характеризовался широким привлечением населения. Гражданин России имел возможность вложить свой ваучер в акции предприятий, инвестиционных чековых фондов. В результате первого этапа осуществлено временное массовое перераспределение прав собственности, созданы предпосылки для формирования рынка ценных бумаг и системы институциональных инвесторов в виде чековых инвестиционных фондов и других структур. Не все задачи программы приватизации, принятой в 1992 г., выполнены. Прежде всего, не достигнуты цели, связанные с повышением эффективности деятельности предприятий через приватизацию и социальной защитой населения. При проведении приватизации небольших предприятий розничной и оптовой торговли, предприятий бытового обслуживания и сферы услуг основные проблемы связаны с возможным изменением товарного профиля. Прямо воздействовать на использование объектов, проданных с аукциона или выкупленных трудовым коллективом на основании договора аренды с правом выкупа, государство уже не может. Единственным законным способом не допустить нежелательного перепрофилирования является приватизация объектов по конкурсу. При несоблюдении условий договора, возможно, его расторжение или использование штрафных санкций. Критерий выявления победителя коммерческого конкурса в виде открытых аукционных торгов - наивысшая цена при выполнении определенных условий.

202

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

Условиями конкурса по продаже объектов торговли и бытового обслуживания могут быть: - сохранение профиля работы на конкретный период с указанием объемных показателей; - обслуживание определенных категорий населения; - сохранение числа занятых и обеспечение сложившихся социальных гарантий работникам приватизируемого предприятия на 1 год; - определенный размер инвестиций в приобретаемый объект. Для участия в конкурсе необходимо представить конкурсной комиссии комплект следующих документов: - заявку на участие в конкурсе; - платежные документы, подтверждающие оплату залога в сумме 10% от начальной цены объекта и специального сбора. Юридические лица дополнительно представляют нотариально заверенные копии учредительных документов, декларацию о составе участников акционерного общества (товарищества) и распределении уставного капитала; физические лица - справку налоговой инспекции, если их вклад в рублях превышает 5000 установленных законодательством минимальных размеров месячной оплаты труда. При приватизации объектов торговли и бытового обслуживания денежные средства перечисляются на расчетный счет Фонда муниципального имущества. Предварительный осмотр каждого объекта производится платно по приглашению конкурсной комиссии и заканчивается за пять дней до продажи объекта. В отделе конкурсов Фонда муниципального имущества можно получить платные консультации и познакомиться с документами (товарооборот, объемы реализуемой продукции и т.д.). Приватизация по инвестиционному конкурсу - это продажа в частную собственность принадлежащих государству пакетов акций акционерных обществ, когда критерием выбора победителя является наибольший объем инвестиций. При подведении итогов конкурса объем инвестиций определялся как текущая стоимость предложенного участником объема инвестиций в рублях, дисконтированная с учетом периода их внесения по ставке рефинансирования Центрального банка РФ, действующей на дату подведения итогов конкурса. Текущая стоимость инвестиций определяется по формуле

Vобщ = V0 +

V1 V2 Vn + + ... + , (1 + J) (1 + J) 2 (1 + J) n (9.1)

где Vобщ - текущая стоимость предложенного участникам объема инвестиций;

203

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

V0 - сумма инвестиций, предполагаемая к внесению в месячный срок (нулевой период инвестирования) с момента заключения договора куплипродажи по итогам конкурса; V1 - сумма инвестиций, предложенная участником к осуществлению в первый период инвестирования, установленный условиями конкурса, за исключением V0; V2 - сумма инвестиций, предложенная участником к осуществлению во второй период инвестирования, установленный условиями конкурса; Vn - сумма инвестиций, предложенная участником к осуществлению в последний (n-й) период инвестирования, установленный условиями конкурса; J - ставка рефинансирования Центрального банка России, действующая на дату подведения итогов конкурса (месячная, квартальная или годовая в зависимости от установленного базового периода осуществления инвестиций); n - номер периода осуществления инвестиций. Согласно Положению об инвестиционном конкурсе по продаже пакетов акций акционерных обществ, созданных в порядке приватизации государственных и муниципальных предприятий, конкурс является открытым по составу участников и закрытым по форме подачи заявок. Условиями конкурса предусматривается осуществление объемов предложенных им инвестиций (в денежной и иной форме) в срок не более трех лет с момента заключения договора купли-продажи пакета акций. Кроме того, в месячный срок с момента заключения договора купли-продажи по итогам конкурса необходимо внесение денежными средствами не менее 20 % от общего объема инвестиций на расчетный счет предприятия-эмитента, в том числе 0,5 % от этой суммы в равных долях - на счета соответствующего комитета по управлению имуществом и фонда имущества. Приобретаемый пакет акций оплачивается по номинальной стоимости. В качестве дополнительных условий могут быть соблюдение сроков внесения инвестиций и погашение просроченной кредиторской задолженности предприятия эмитента в размерах и в сроках, которые предусмотрены планом приватизации предприятия. По пакетам акций акционерных обществ, образованных на базе предприятий, относящихся к федеральной собственности, продавцом выступает Российский фонд федерального имущества или его отделения на местах. По пакетам акций акционерных обществ, созданных на базе предприятий, относящихся к государственной собственности субъекта РФ, продавцом являются соответствующие фонды федерального имущества, а при их отсутствии - комитеты по управлению имуществом.

204

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

Продавец образует конкурсную комиссию, в которую входят на постоянной основе по одному представителю от соответствующего комитета по управлению имуществом, фонда имущества и финансового органа. Трудовой коллектив предприятия, Министерство по антимонопольной политике или его территориальные органы имеют право направить для участия в конкурсную комиссию по одному представителю с правом совещательного голоса. Из числа поданных заявок конкурсная комиссия отбирает заявку, содержащую предложения об установлении максимального объема инвестиций, определенного по текущей стоимости. Составляется протокол об итогах конкурса. После утверждения протокола в течение трех дней продавцом и победителем конкурса подписывается договор купли-продажи. 9.2. Ход и основные итоги приватизации государственной собственности в РФ и Иркутской области В Основах Гражданского Законодательства СССР от 31.05.91 г. № 2211-1 была предусмотрена только государственная, личная собственность и собственность юридических лиц. Основы преобразования отношений собственности были установлены в законе РФ от 3.06.91 г. № 1531 «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации». Основная цель приватизации – «создание эффективной, социально ориентированной рыночной экономики». На этом этапе Законодательство Российской Федерации о приватизации государственных и муниципальных предприятий состояло из законов Российской Федерации «О собственности в Российской Федерации», «О предприятиях и предпринимательской деятельности» и уже упомянутого Закона № 1531. В России в ходе первого этапа реформ решались три основные задачи. Первая из них, количественная, обеспечила получение следующих результатов. Более половины (62%) валового национального продукта производится на негосударственных предприятиях. В 1991-1992 годах сменили государственную форму собственности на частную 46,8 тыс. предприятий, в 1993 году 41,7 тысячи. В 1994 году 24 тыс. предприятий, однако при этом стоимость приватизированных предприятий была в 2,6 раза больше, чем за весь период с 1991 по 1993 год. Всего к 1 января 1998 года приватизировано 127 тыс. предприятий, из них 31 тыс. предприятий стали акционерными обществами. Осталось в федеральной собственности - 4 866 пакетов ценных бумаг, в том числе 631 «Золотая акция». Вторая задача - организация выкупа земельных участков под предприятиями. Третья важнейшая задача - это совершенствование системы управления государственной собственностью путем использования пакетов ценных бумаг и через прямое управление казенными предприятиями. 205

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

Таблица 9.1 Основные показатели приватизируемых предприятий17 Показатели 1

Число предприятий (объектов), включенных в заявку на приватизацию – всего, единиц в том числе по формам собственности: муниципальная субъектов Российской Федерации федеральная Стоимость имущества – всего, млрд. рублей (с 1998г. – млн. рублей) в том числе по формам собственности: муниципальная субъектов Российской Федерации федеральная Остаточная стоимость основных средств - всего, млрд. рублей (с 1998г.млн. рублей) в том числе по формам собственности: муниципальная субъектов Российской Федерации федеральная Списочная численность работников (на дату подачи заявки на приватизацию), тыс. человек За год, предшествующий приватизации, млрд. руб. (с 1998г.- млн. рублей): объем продукции (работ, услуг) прибыль убыток

17

1995

2000

2001

2

3

4

80

49

63

70 2 8 35,5

48 1 21,7

63 108,8

11,3 4,7 19,5 9,2

17,1 4,6 21,3

84,7 24,1 50,1

4,3 0,2 4,7

16,7 4,6

26,0 24,1 -

10,3

0,04

0,3

62,3 7,9 1,8

1,3 0,5

47,7 2,0 0,06

Иркутская область в цифрах за 2001 год: Статистический сборник. Иркутск: Госкомстат РФ, Иркутский областной комитет государственной статистики, 2002. С.77. 206

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

В современной приватизационной модели заложены два основных принципа: 1) инвестиционная ориентация продаж; 2) возможность приобретения контрольного пакета акций приватизируемого предприятия. Итоги приватизации в Иркутской области за 1995-2001 гг. показаны в таблице 9.1. Современная структура приватизированных предприятий по формам собственности и способам приватизации в Иркутской области приведена в таблицах 9.2 и 9.3. Через аукционы в 2001 г. состоялась продажа акций 90,5 % предприятий, через коммерческий конкурс – 9,5%. В 2001 г. было приватизировано в Иркутской области 63 предприятия муниципальной собственности. Масштабы приватизации отличаются от принятых на начальном этапе этого процесса. Всего за время чековой приватизации было проведено 467 специализированных чековых аукционов, наибольшее число в 1994 году 235. Таблица 9.2. Структура приватизированных предприятий (объектов) по формам собственности 18 Показатели

1995

Число приватизированных предприятий (объектов)- всего, единиц в том числе по формам собственности: муниципальная cубъектов Российской Федерации федеральная

2000

2001

219

49

63

193 2 24

48 1

63 -

Акции 6 крупнейших предприятий области были проданы на всероссийских чековых аукционах. Это акции БЛПК, БрАЗа, ИАПО, Коршуновского ГОКа, АНХК, Усольехимпрома. В результате проведения чековых 18

Иркутская область в цифрах за 2001 год: Статистический сборник. Иркутск: Госкомстат РФ, Иркутский областной комитет государственной статистики, 2002. С.77.

207

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

аукционов было продано государственного имущества на сумму 4,9 млрд. рублей. Соотношение участников региональных чековых аукционов было следующим: − 32% - физические лица; − 68% - юридические лица. Максимальное увеличение продажной цены акции от номинала составило 331,4 раза (АО «Молоко» г. Усолье-Сибирское). Ряд предприятий, чьи акции выставлялись на продажу, вообще не имели спроса и остались невыкупленными (только в 1994 году было отменено 60 денежных аукциона). В 1993 году из 6 конкурсов, один был инвестиционным, остальные коммерческие. В 1994 году было проведено 12 конкурсов, из них уже 10 инвестиционных, 2 коммерческих и 1 денежный аукцион. Таблица 9.3. Структура приватизированных предприятий (объектов) по способам приватизации 19 Показатели Структура приватизированных предприятий (объектов) по способам приватизации, в процентах к итогу: акционирование продажа на аукционах коммерческий конкурс инвестиционный конкурс выкуп арендованного имущества продажа имущества ликвидированных предприятий и незавершенных строительных объектов продажа недвижимости продажа земли продажа предприятий-должников прочие

19

1995

2000

2001

100 30 5 17 1 19

100 86 10 2 -

100 90,5 9,5 -

28 -

2

-

Иркутская область в цифрах за 2001 год: Статистический сборник. Иркутск: Госкомстат РФ, Иркутский областной комитет государственной статистики, 2002. С.77.

208

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

Наиболее инвестиционно привлекательными предприятиями, акции которых выставлялись на коммерческие инвестиционные конкурсы, были предприятия, указанные в таблице 9.4. Те коллективы, которые заключили договоры до 01.07.1991 года, имели право выкупить имущество по номинальной стоимости. Если учесть то, что реальные цены большинства предприятий были явно занижены, можно сказать, что большая часть имущества была выкуплена почти бесплатно. К сожалению, поспешность проведения первого этапа приватизации сказалась на эффективности данного процесса. Это привело к тому, что многие министерства и ведомства в настоящее время зачастую не имеют перечня подведомственных им предприятий, не ведут учет приватизируемого имущества. Финансово-хозяйственная деятельность подведомственных предприятий не анализируется в полной мере отраслевыми министерствами и ведомствами, а, значит, и не контролируется ими. В результате этого подведомственные предприятия самостоятельно распоряжаются федеральным имуществом, зачастую в ущерб федеральным интересам. Доходы от первого этапа приватизации оказались незначительными. На этом сказалось занижение первоначальной оценки приватизируемого имущества. Отрицательную роль сыграло форсирование темпов приватизации. В итоге, предложение предприятий и объектов недвижимости существенно превысило платежеспособный спрос, который, к тому же, был неравномерен по территориям. Отсюда, и цены на конкурсах и аукционах оказались значительно ниже того уровня, чем мог быть обеспечен при рациональных, с точки зрения платежеспособного спроса, темпах приватизации. Поступление средств от приватизации и их распределение в 19952001 годах приведены в таблицах 9.5 и 9.6. Таблица 9.4. Инвестиции, полученные предприятиями в результате приватизации Предприятие (АО)

Инвестор

Пакет акций, %

Объем инвестиций, тыс. $ 300,0

Иркутсккабель

5,0

АОЗТ «Профиль»

Ангарскцемент

19,0

АООТ «Торговый дом «Ариг-Ус» (Улан-Удэ)

309,9

ТОО «Таласс» АОЗТ «Ренова» АОЗТ «Росинвестнефть»

480,0 560,0 3 963,5

Иркутский керамический завод СибВАМИ Иркутск-Байкал

20,0 20,0 15,0

209

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

Таблица 9.5. Поступление средств от приватизации и их распределение (миллионов рублей; с 1998 г. - тысяч рублей)20 Показатели Получено средств от приватизации Распределено из поступившей выручки от продажи имущества приватизированных предприятий (после выплаты средств работникам) из них: в федеральный бюджет в бюджет региона в местные бюджеты другие направления Получено инвестиций по заключенным договорам от продажи акций АО

1995

2000

2001

33954

45372

169342

33775

45372

169188

10693 5034 7254 10794

4968 2411 19235 18758

1250 13524 148372 6042

-

-

-

Рассмотрим влияние институциональных преобразований в стране и Иркутской области на основные параметры развития экономических систем. На начальном этапе приватизации акционирование предприятий стало возможно благодаря существенным льготам, предоставляемым трудовым коллективам при приватизации. Продажа по коммерческому конкурсу производилась, в основном, в отношении предприятий с небольшой стоимостью уставного капитала. В большинстве случаев по коммерческому конкурсу был продан 100% пакет акций. В отношении договоров приватизации по инвестиционному конкурсу можно сделать заключение, что были проданы пакеты акций, позволяющие осуществлять реальный контроль над предприятием. Подавляющее большинство договоров приватизации в Иркутской области было заключено до 1995 г. В этот и последующий период были приватизированы наиболее эффективно работающие предприятия. За годы массовой приватизации в области сменили собственника 2299 предприИркутская область в цифрах за 2001 год: Статистический сборник. Иркутск: Госкомстат РФ, Иркутский областной комитет государственной статистики, 2002. С.78.

20

210

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

ятий. Наибольший удельный вес в числе приватизированных предприятий занимают муниципальные предприятия. Самым распространенным способом приватизации является акционирование и продажа по коммерческому конкурсу - 18% и 10% соответственно к общему числу приватизированных предприятий. В условиях весьма низкой информационной осведомленности потенциальных частных собственников - граждан и низкой покупательной способности это объясняется следующими причинами. Таблица 9.6. Структура распределения средств от приватизации Показатели Распределено из поступившей выручки от продажи имущества приватизированных предприятий (после выплаты средств работникам) из них: в федеральный бюджет в бюджет региона в местные бюджеты другие направления Получено инвестиций по заключенным договорам от продажи акций АО

1995

2000

21

2001

100,0

100,0

100,0

31,7 14,9 21,4 32,0

11,0 5,3 42,4 41,3

0,7 8,0 87,7 3,6

-

-

-

В результате реформ к настоящему времени в Иркутской области собственность распределилась по основным формам так, как это явствует из таблицы 8.1. Количественное соотношение имущественных объектов таково, что подавляющая часть из них относится к негосударственным формам собственности. Большинство предприятий и организаций сменило свой институциональный статус. Сейчас главными организационно-правовыми формами хозяйствующих субъектов являются АО и ТОО (см. таблицу 9.7). Теперь уже можно твердо констатировать, что собственность перешла из одного качественного состояния в другое.

Иркутская область в цифрах за 2001 год: Статистический сборник. Иркутск: Госкомстат РФ, Иркутский областной комитет государственной статистики, 2002. С.78.

21

211

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

Таблица 9.7 Распределение предприятий по организационно-правовым формам (на 1 января; единиц)22 Показатели Всего по области в том числе: государственные муниципальные общественные и религиозные организации индивидуальные и частные предприятия и организации хозяйственные общества и товарищества из них: акционерные общества крестьянские, (фермерские) хозяйства прочие ... данных не имеется.

В%к В%к В%к 2001 2002 итогу итогу итогу 43604 100,0 46035 100,0 49537 100,0 2000

1222 4466

2,8 10,2

… …

… …

… …

… …

1313

3,0

1615

3,5

1850

3,7

4188

9,6

…

…

…

…

36,6 19757

40,0

22074

50,6 16860

22074

50,6

3197 7144

4056

7,3 2561 16,5 24999

8,8

4232

8,5

5,6 2474 54,3 25456

5,0 51,3

9.3. Влияние институциональных преобразований на основные макроэкономические показатели Для анализа эффективности институциональных преобразований необходимо определить ее критерии. С целью анализа использовались две группы показателей, абсолютные и относительные. Абсолютные: 1. Общие макроэкономические показатели развития экономики, в том числе: − абсолютный объем валового внутреннего продукта или ВРП; − ВВП (ВРП) на душу населения; − физический объем производства; − структура ВРП; Иркутская область в цифрах за 2001 год: Статистический сборник. Иркутск: Госкомстат РФ, Иркутский областной комитет государственной статистики, 2002. С.75.

22

212

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

− структура экономики по отраслям; − производительность труда (ВРП на одного занятого в экономике); − износ применяемого оборудования; − рост (снижение) инвестиций (капитальных вложений); − доля капитальных вложений в составе ВРП. 2. Показатели, отражающие изменение уровня жизни населения на территории: − номинальные денежные доходы населения; − реальные денежные доходы населения; − доля доходов граждан в ВРП; − численность и доля бедного населения; − коэффициент К. Джини; − соотношение доходов 10% богатого и 10% бедного населения территории; − численность безработных; − прожиточный минимум; − индекс нищеты. Относительные: 3. Показатели, применяемые для анализа факторных экономических систем, в том числе: − «формула Дюпона»; − двухфакторная модель зависимости ВРП К. Макконнелла и С. Брю. 4. Финансовые коэффициенты: − коэффициент текущей ликвидности; − рентабельность выпуска продукции; − рентабельность активов; − рентабельность собственного капитала; − доля прибыли в объеме продаж; − коэффициент трансформации; − финансовый леверидж. Сложность сопоставления уровня ВРП за ряд лет, в течение которых происходило перераспределение собственности, объясняется, в первую очередь, инфляционными процессами в России. Если для Российской Федерации в целом рассчитан индекс-дефлятор, то для отдельных регионов такие расчеты не производятся. Применение же общероссийского индексадефлятора становится, вряд ли возможным (темпы инфляции не всегда совпадают с индексом цен, также необходимо учитывать и районный коэффициент). Косвенным показателем может служить динамика отраслевой структуры ВРП. Увеличение доли какой-либо отрасли в общей массе ВРП показы213

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

вает наибольшую эффективность данной отрасли среди других. Также возможно рассмотреть динамику физического объема выпуска отраслей субъекта Федерации и сравнить ее со средними российскими показателями. Кроме того, в анализе эффективности управления собственностью было предпринято следующее допущение: наиболее реальным измерителем эффективности управления областной государственной собственностью является доля (и ее динамика) доходов от использования государственной собственности в доходах бюджета области. Таким образом, становится возможным оценить конечные результаты деятельности предприятий, пакеты акций которых закреплены в областной государственной собственности. Исходя из целей приватизации (создание слоя частных собственников), необходимо измерить и результаты деятельности негосударственных предприятий. В качестве анализируемого показателя использован объем закрепленных федеральных и областных налогов, взимаемых по итогам деятельности областных предприятий, а именно: − налог на добавленную стоимость; − налог на прибыль (доход) организаций; − налог с продаж. Анализ поведения экономических систем осуществляется с помощью разного рода экономических моделей. Он позволяет оценить влияние количественных и качественных факторов на результирующий показатель. В качестве такой модели предложено использовать модель К.Р. Макконнелла и С. Брю. Зависимость ВРП от первичных факторов трактуется формулой:

Y = AN ⋅

Y , (9.2) AN

где AN – численность экономически активного населения Иркутской области; Y – валовой региональный продукт, созданный на территории Иркутской области; Y/AN – производительность труда, достигнутая на территории за анализируемый период. При проведении более детального анализа работы хозяйствующих субъектов выделены отрасли, наиболее характерно отражающие специфику экономики региона. Наряду с рассмотрением движения собственности на этих предприятиях представляется чрезвычайно важным провести укрупненный финансово-экономический и управленческий анализ с тем, 214

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

чтобы получить объективную информацию об эффективности их работы в интересах населения области. Поэтому деятельность наиболее крупных предприятий области, вне зависимости от доминирующей формы собственности на них, проанализирована с помощью так называемой «формулы Дюпона», а результаты ранжированы по убыванию показателей:

NP K

=

NP V

⋅

V A , ⋅ A K (9.3)

где NP- чистая прибыль (строка 140 – строка 150 баланса); Kсобственный капитал (раздел IV – раздел III – строка 244 – строка 252 баланса); Vвыручка (продажи) (строка 010 баланса); Aактивы (строка 399 баланса). Тогда: NP/K - коэффициент отношения чистой прибыли к собственному капиталу предприятия (рентабельность собственных средств); NP/V - коэффициент чистой прибыли; V/A коэффициент трансформации; A/K финансовый леверидж. В рейтинге по Сибирскому федеральному округу в 2000 г. Иркутская область находилась на третьем месте по общему ВРП на душу населения (рис.9.1). Из этого, однако, не следует, что Иркутская область благополучна в социально-экономическом смысле. В нашем регионе высока стоимость жизни, тяжелые природно-климатические условия и т.д. Но, несмотря на это, показатель ВРП в значительной степени отражает уровень экономического развития региона. Другим показателем эффективности приватизации на региональном уровне, исходя из ее генеральной цели, может служить также индекс физического объема производства. Об эффективности перераспределения собственности свидетельствуют изменения отраслевой структуры физического объема производства (см. таблицы 9.8, 9.9, 9.10). По результатам проведенного финансово-хозяйственного анализа приватизированных предприятий можно сделать вывод, что приватизация не оправдала себя как фактор повышения эффективности предприятий. С начала реформ произошел спаду производства. Так, в 1997 г. индекс физического объема производства промышленной продукции Иркутской области составил 47% от уровня 1990 г. (среднероссийские данные - 48% от 215

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

уровня 1990 г.). В 1999 году он несколько повысился и достиг 54,4%. В 2001 г. в Иркутской области как и в большинстве субъектов Федерации Сибирского федерального округа индекс физического объема валового регионального продукта был ниже, чем в 2000 г. (рис.9.1). 3

1

2 4

5 6 7 8 9 10

11

Республика Хакасия

Республика Тыва

Республика Бурятия

Республика Алтай

Читинская область

Томская область

Омская область

Новосибирская область

Кемеровская область

Алтайский край

Красноярский край

12

Иркутская область

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13

Рис.9.1.Рейтинг регионов Сибирского федерального округа по объему ВРП на душу населения в 2000 году23 Анализ деятельности предприятий Иркутской области после приватизации показал, что наилучшие результаты достигнуты на предприятиях цветной металлургии, где индекс объема производства в 2001 году составил 107% к уровню 1990 г. Во многом их эффективность обусловлена низкими ценами на электроэнергию в регионе (индекс объема производства электроэнергии – 75%). В целом по области спад производства в сырьевых отраслях, ориентированных на экспорт, был значительно ниже, чем в обрабатывающих отраслях. Наихудшие показатели - на предприятиях обрабатывающей сферы (например, легкая промышленность – 10% к уровню 1990 г.), их продукция оказалась неконкурентоспособной на рынке, насыщенном дешевыми импортными заменителями (табл.9.9). Данные о динамике объемов производства по отраслям свидетельствуют об усилении сырьевой ориентации Иркутской области.

Иркутская область в цифрах за 2001 год: Статистический сборник. Иркутск: Госкомстат РФ, Иркутский областной комитет государственной статистики, 2002. С.16.

23

216

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

Таблица 9.8 Влияние институциональных преобразований на основные макроэкономические показатели Иркутской области за 1993-1999 годы Показатели 1 Доля государственной собственности в основных фондах Валовой региональный продукт Валовой региональный продукт на одного занятого в год Валовой региональный продукт на душу населения в год Объем производства (к 1990 году) Доля капитальных вложений в ВРП Доля доходов бюджета от использования государственного имущества

Ед. изм. 2

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

3

4

5

6

7

8

9

%

39,7 22,1 22,3 20,1 27,8 26,5 26,3 млн. руб. 2 436,1 12 279 34 301 46 098 56 083 64 033 93 042 тыс. руб.

1,927 10,299 29,923 41,097 48,335 56,581 83,065

тыс. руб.

0,868

4,388 12,337 16,580 20,263 22,701 33,065

%

72,1

62,3

63,1

54,1

46,8

46,8

52,0

%

20,0

15,3

14,9

14,4

10,0

8,8

9,0

%

-

0,022

0,158

0,233

0,199

0,300

1,015

Следует отметить, что в результате реформирования собственности произошло резкое разделение предприятий по уровню их эффективности. высокоэффективными стали предприятия сырьевых отраслей, ориентированные на экспорт, вне зависимости от их форм собственности. Предприятия, занятые в обрабатывающих секторах экономики, в основном, убыточны. Сложившаяся ситуация характерна для всей Российской Федерации. В настоящий момент экономика страны живет за счет природных богатств. Особенностью российских реформ является то, что наравне с приватизацией небольших предприятий была произведена приватизация естественных монополий, которые и представляют сырьевые отрасли. В дореформенный период сырьевые монополии составляли основу экономики России, являлись базой наполнения бюджета. Приватизация монополий сырьевого комплекса привела к многократному снижению доходов государства от этой собственности, что и стало главной причиной резкого падения уровня жизни работающих - бюджетников. Государство, владея контрольными пакетами акций сырьевых монополий, назначая их управляющих, имеет при этом мизерные доходы от этой собственности.

217

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

С 1994 г. по 1999 г. доля доходов бюджета Иркутской области от имущества, находящегося в государственной собственности, была в пределах 0,02 - 1% от общей величины доходов бюджета (см. таблицу 9.10). Таблица 9.9 Индексы производства продукции по отраслям промышленности (1990 = 100)24 Отрасли Вся промышленность в том числе: добывающая обрабатывающая из них по отраслям: электроэнергетика топливная нефтеперерабатывающая угольная черная металлургия цветная металлургия химическая и нефтехимическая машиностроение и металлообработка лесная, деревообрабатывающая и целлюлозно-бумажная промышленность строительных материалов легкая текстильная швейная кожевенная, меховая и обувная пищевая пищевкусовая мясная и молочная рыбная

2001 в % к 2000 104

1995

2000

2001

64

58

61

58 66

53 59

55 61

105 103

83 66 68 60 60 88

75 39 29 58 46 105

75 38 28 61 51 107

100 99,0 98 104 110 102

41

21

21

99,4

44

37

47

127

71

67

69

103

27 28 29 32

7 9 11 11

6 10 12 12

90 108 109 110

20 49 51 46 178

4 44 52 32 24

4 47 58 31 26

93 107 111 98 107

Иркутская область в цифрах за 2001 год: Статистический сборник. Иркутск: Госкомстат РФ, Иркутский областной комитет государственной статистики, 2002. С.108.

24

218

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика 115

2000

проценты

2001 110

105

Республика Хакасия

Республика Тыва

Республика Бурятия

Республика Алтай

Читинская область

Томская область

Омская область

Новосибирская область

Кемеровская область

Алтайский край

Красноярский край

Иркутская область

100

Рис.9.2. Индекс физического объема промышленного производства в Сибирском федеральном округе. (в % к предыдущему году)25 О величине налоговых поступлений свидетельствует тот факт, что в последние годы на территории собирается около 80% налогов от запланированной величины. Необходимо отметить, что это связано с постоянным уменьшением налогооблагаемой базы вследствие системного кризиса экономики и выводом предприятий из-под налогообложения (например, регистрация их за пределами области). Для предприятий всех форм негосударственной собственности характерно образование оборотного капитала путем уклонения от налогообложения. Уход в теневой сектор экономики решает еще одну проблему, явившуюся результатом перераспределения собственности - снижение рентабельности обрабатывающих отраслей. В целях анализа фактической эффективности деятельности предприятий Иркутской области комитетом государственной статистики осуществляется расчет рентабельности активов и выпуска продукции хозяйствующими субъектами территории. Поскольку определение этих индикаторов в разрезе форм собственности не проводится, для дальнейшего анализа могут быть использованы показатели рентабельности продукции и активов предприятий по отраслям экономики.

Иркутская область в цифрах за 2001 год: Статистический сборник. Иркутск: Госкомстат РФ, Иркутский областной комитет государственной статистики, 2002. С.108.

25

219

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

Таблица 9.10 Динамика доходов бюджета Иркутской области от имущества, находящегося в государственной собственности* (тыс. руб.) Показатели

1994

1995

Доходы бюджета

624 907

1007 797

1996

1997

2634 406 2894 303

1998

1999

3 093 409

2374 631

Доходы от имущества, находящегося в госу24 097 9 268 5 772 5 862 1 588 138,6 дарственной собственности Доля доходов от имущества, находящегося в госу1,015 0,300 0,199 0,223 0,158 0,022 дарственной собственности, % *Рассчитано по данным, приведенным в Законах о бюджете Иркутской области за 1994-1999 годы.

Методика расчета включает определение таких важнейших экономических параметров как: 1. Коэффициент текущей ликвидности - отношение фактической стоимости находящихся в наличии у предприятий (организаций) оборотных средств к наиболее срочным обязательствам предприятия в виде краткосрочных кредитов и займов, кредиторской задолженности (нормальное ограничение - 200%). 2. Рентабельность выпуска продукции - соотношение между величиной прибыли и затратами на производство и реализацию продукции (работ, услуг). 3. Рентабельность производства (активов) - соотношение прибыли (убытка) и актива баланса. Итоговые результаты расчетов представлены в таблицах 9.11 и 9.12. В результате анализа приведенных данных можно сделать вывод, что за рассматриваемый период времени большинство отраслей промышленности снизили показатели рентабельности продукции и активов, исключение составляют лишь машиностроение и металлообработка. В промышленности строительных материалов и пищевой эти показатели возросли в 2001 году по сравнению с 2000 г., но ниже, чем в 1995 г. Рентабельность активов в целом по экономике 3,5 %, в промышленности 3,7%, причем отрицательная величина наблюдалась в топливной промышленности, черной металлургии, химической и нефтехимической промышленности, в про220

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

мышленности строительных материалов равен нулю. Показатель платежеспособности (коэффициент текущей ликвидности) возрастает с 2000 г., кроме транспортной отрасли, но и здесь после падения наблюдается рост в 2001 г. Кроме статистического анализа, проводится исследование финансового состояния крупнейших предприятий Иркутской области. При этом применяется следующая методика: из всей массы хозяйствующих субъектов выделено 141 наиболее значимое предприятие для развития Иркутской области. Рассчитывается коэффициент рентабельности как отношение чистой прибыли к собственному капиталу предприятия. Таблица 9.11 Платежеспособность предприятий и организаций отдельных отраслей экономики (в процентах)26 Отрасли Всего в том числе: промышленность сельское хозяйство строительство транспорт

Коэффициент текущей ликвидности 1995 1999 2000 2001 118,9 75,7 79,9 90,1 122,4 193,1 111,7 97,4

78,4 95,6 93,8 41,0

85,0 98,3 97,3 39,3

98,6 101,7 119,9 42,6

По результатам анализа все крупные предприятия делятся на группы: 1) Коэффициент положителен, предприятие имело чистую прибыль в отчетном году, величина аналитического показателя «собственный капитал» положительна (прибыльные предприятия). 2) Коэффициент отрицателен, предприятие имело убытки в отчетном году, величина аналитического показателя «собственный капитал» положительна (предприятие может восстановить свою финансовую устойчивость). 3) Коэффициент положителен, предприятие имело убытки в отчетном году, величина аналитического показателя «собственный капитал» отрицательна (предприятие близко к банкротству).

26

Иркутская область в цифрах за 2001 год: Статистический сборник. Иркутск: Госкомстат РФ, Иркутский областной комитет государственной статистики, 2002. С.90. 221

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

Таблица 9.12 Рентабельность продукции и активов предприятий и организаций по отраслям экономики* (в процентах)27 Рентабельность Рентабельность Отрасли продукции активов 1995 2000 2001 1995 2000 2001 1

Всего Промышленность в том числе: электроэнергетика топливная из нее угольная черная металлургия цветная металлургия химическая и нефтехимическая машиностроение и металлообработка лесная, древообрабатывающая и целлюлознобумажная промышленность строительных материалов пищевая Строительство Сельское хозяйство Транспорт

2

3

4

5

6

7

20,0 25,6

12,5 14,6

12,1 9,4

7,5 10,9

3,9 6,3

3,5 3,7

35,6 38,6 40,3

28,9 3,6 -1,0

13,8 5,2 2,5

8,0 8,5 9,1

9,7 0,7 -1,6

5,1 -2,5 -6,5

23,9

0,4

-2,2

6,6

-3,4

-7,3

31,1

21,5

14,6

31,6

10,7

1,9

11,0

5,1

0,1

12,0

3,6

-3,1

32,8

18,4

19,3

7,3

-1,8

14,5

24,4

16,4

4,3

6,8

17,7

2,6

25,6 16,8 26,9 -1,9 13,0

-2,7 11,3 10,5 4,6 23,9

3,4 14,3 10,7 8,3 38,5

8,7 24,1 16,0 1,5 5,5

-4,1 11,2 4,7 2,3 3,9

0,0 15,8 5,6 3,9 5,0

* Знак ( - ) означает убыточность

27

Иркутская область в цифрах за 2001 год: Статистический сборник. Иркутск: Госкомстат РФ, Иркутский областной комитет государственной статистики, 2002. С.89. 222

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

Дальнейшие исследования проводятся таким образом, чтобы разделить хозяйственные общества и товарищества по убыванию аналитических финансовых коэффициентов. Некоторые итоги анализа приведены ниже. 1. Коэффициент доли прибыли в объеме продаж – рентабельность хозяйственной деятельности (Кдп = Чистая прибыль/Продажи). Отражает финансовые результаты деятельности предприятий и их использование. В числе предприятий с наиболее высоким показателем Кдп - предприятия пищевой промышленности (15 - 25%). Это и неудивительно, данная отрасль характеризуется высокой скоростью оборачиваемости оборотных средств и коммерческой маржой. Наиболее низок данный коэффициент на предприятиях лесозаготовительной промышленности и у прочих убыточных предприятий (-100 ÷ -500%). 2. Коэффициент трансформации – ресурсоотдача (Ктр = Продажи/Активы). Отражает состояние актива баланса. Показатель наиболее высок в пищевой промышленности (200 - 250%), характеризующейся низкой фондоемкостью и незначителен на крупных промышленных предприятиях (0 - 10%), обладающих большим количеством фондов, использование которых оставляет желать лучшего. 3. Финансовый леверидж – структура авансированного капитала (Леверидж = Активы/Собственный капитал). Отражает состояние пассива баланса. Значение коэффициента довольно высоко у подавляющего большинства исследуемых предприятий, даже без учета знака. Это значит, что многие предприятия ведут довольно рискованную финансовую деятельность и их зависимость от финансового климата весьма велика. Наибольшее значение коэффициента - у предприятий химической и нефтехимической промышленности (в среднем - 500%). Немаловажные для анализа данные могут быть получены путем сопоставления суммы убытка промышленных предприятий по отраслям с долей таких предприятий в общем их числе (см. таблицу 9.13). Сумма убытков в 2001 г. по сравнению с 2000 г. уменьшилась в машиностроении и металлообработке, производстве строительных материалов, пищевой промышленности, на транспорте. Форма собственности имущества предприятий, пока, не оказывает определяющего влияния на результаты их финансовой деятельности. Очевидно, системный кризис в экономике настолько глубок, что ожидать существенного положительного воздействия институциональных преобразований на эффективность работы хозяйствующих субъектов придется еще очень долго. Практически все предприятия имеют проблемы с продажами своей продукции, своевременностью ее оплаты, вынуждены привлекать значительные заемные средства. Убыточность предприятий определяется

223

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

не формой собственности, а их отраслевой принадлежностью и общей конъюнктурой рынка. Таблица 9.13 Удельный вес убыточных предприятий и сумма убытка по основным отраслям экономики Иркутской области28 Отрасли 1 Всего Промышленность в том числе: электроэнергетика топливная из нее угольная черная металлургия цветная металлургия машиностроение и металлообработка химическая и нефтехимическая лесная, деревообрабатывающая и целлюлозно-бумажная производство строительных материалов легкая пищевая Сельское хозяйство Строительство Транспорт

Доля убыточных Сумма убытка; предприятий, в % от млрд. руб., их общего числа с 1998 г. – млн. руб. 1995 2000 2001 1995 2000 2001 2

3

4

5

6

7

38 33

47 55

46 53

868 383

2950 1510

5278 3151

14 20 33 50 33

35 50 100 60 33

47 56 60 100 47

2 0,5 0,5 2 5

68 120 120 110 76

114 952 806 167 459

26

56

60

52

392

182

25

28

57

165

44

469

49

68

61

78

273

553

21 40 19 40 21

72 48 54 33 38

33 51 41 33 40

7 6 11 60 19

111 22 151 171 201

60 60 54 235 229

59

57

12

408

246

47

Иркутская область в цифрах за 2001 год: Статистический сборник. Иркутск: Госкомстат РФ, Иркутский областной комитет государственной статистики, 2002. С.90.

28

224

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

Далее приведены итоги исследования деятельности предприятий некоторых отраслей по предложенной ранее методике факторного анализа (таблица 9.14). Таблица 9.14 Итоги анализа некоторых хозяйствующих субъектов Иркутской области по финансовым коэффициентам, % Наименование предприятия

ОАО «БрАЗ» АООТ Зиминский канифольно-экстракционный завод Учреждение УК-272/2 ОАО «Ангарская нефтехимическая компания» ОАО «Сибирский силикон» ОАО «Саянскхимпром» ОАО АЗКИОС АООТ «Усольехимпром» ОАО АЗАУ ОАО АЗП Ангарское учебно – производственное предприятие ВОС ОАО «Сибреактив» ОАО «Пластик» Завод «Химик» ОАО «Братскнефтепродукт» ОАО «АЗБХ»

Рента- Доля чис- Коэффи- Финанбельность той прициент совый собствен- были в трансфор- левеного капи- объеме мации ридж тала продаж (V:A) (NP:K) (NP:V) (A:K) 18 17 100 105 -5 19

-15352 9

0 73

135 295

-66 -44 -20 -16 -15 -12 -7

-84 -44 -37 -43 -28 -68 -7

24 44 16 31 23 10 86

327 229 347 115 227 170 128

-6

-112

5

108

-5 0 3 9,7 60

-34 0 2 1,7 13

12 126 86 255 95

118 120 156 224 473

Наиболее грамотную финансово-экономическую политику проводит ОАО «БрАЗ», его формула Дюпона выглядит так: NP:K = 17,9 = NP:V ⋅ V:A ⋅A:K = 17⋅1,00⋅1,05

225

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

Данное предприятие с низким уровнем риска, на нем, судя по приведенным данным, сложилась удачная структура авансируемых средств при относительно высокой доле прибыли в объеме продаж. Расположенное здесь же предприятие «Братскнефтепродукт» использует заемных средств в 2,5 раза больше чем собственный капитал, имеет высокий коэффициент трансформации и, как следствие, значительно ниже уровень рентабельности. Для данного предприятия «дюпоновская» модель имеет вид: NP:K = 9,7 = NP:V ⋅ V:A ⋅ A:K = 1,7⋅2,55⋅2,24 Что касается других предприятий, то они функционируют, в основном, за счет заемных средств и, следовательно, осуществляют рискованный бизнес. Участие государства в управлении собственностью до сих пор остается пассивным. Из 100 предприятий, акции которых находятся в управлении Фонда имущества Иркутской области, пакет всего 22 предприятий позволяет оказывать Фонду реальное участие в управлении (25%+1 акция). Большинство из этих предприятий находятся в критическом финансовом состоянии, и их продукция не является «общественными товарами». Передача пакетов акций данных объектов Фонду имущества предполагала возможность дальнейшей приватизации, но заинтересованные инвесторы до настоящего момента не найдены. В отношении объектов государственной собственности важно отметить следующее. На региональном уровне государственного управления собственностью не существует жестких критериев, позволяющих однозначно относить хозяйствующий субъект к учреждению либо к государственному унитарному предприятию. Такое разграничение позволило бы более четко определить, является ли данная хозяйственная единица объектом выпускающим «общественные товары», или она подлежит приватизации. Количество унитарных предприятий весьма значительно, однако их деятельность не всегда отвечает интересам государства. В число действующих унитарных предприятий зачастую входят хозяйствующие субъекты, подлежащие приватизации, но не приватизированные по ряду причин (в основном в силу низкой ликвидности имущества). Количество неплатежеспособных унитарных предприятий непрерывно растет из-за недостатков в управлении и бесконтрольности со стороны государства. Резюмируя все сказанное, можно констатировать, что: - отсутствуют четкие критерии необходимости создания и функционирования унитарных предприятий; - количество унитарных предприятий не соответствует возможностям государства по управлению ими; - деятельность унитарных предприятий, как правило, неэффективна; 226

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

- низкая эффективность деятельности унитарных предприятий приводит к существенному недополучению доходов в бюджет. Анализ данных об использовании имущества, закрепленного за учреждениями, показал, что значительная его часть используется в коммерческих целях (в том числе путем передачи в субаренду). При этом доходы от использования имущества не перечисляются и не учитываются в бюджете. Органы исполнительной власти, имеющие подведомственные учреждения, не организуют учет объектов недвижимого имущества, закрепленных за этими учреждениями, и не проводят мероприятия по повышению эффективности использования зданий и сооружений. Главной целью проведения экономических реформ является качественное изменение уровня жизни населения. Уровень жизни необходимо рассматривать во взаимосвязи с общеэкономическими показателями, а также потребительским спросом, ценами, инфляцией, ставками по кредитам и другими параметрами. Доходы населения являются ключевыми факторами, определяющими уровень жизни. Поэтому, к числу важнейших показателей, характеризующих влияние реформирования собственности, относятся изменения в структуре денежных доходов населения и валового регионального продукта, в частности доля в нем личных доходов граждан. Сводные данные о влиянии институциональных изменений на основные показатели уровня жизни населения приведены в таблице 9.15. Как показывает анализ, реформа отношений собственности негативно сказалась на экономических показателях уровня жизни основной массы населения. Доходы от владения собственностью явно не соответствуют рациональным ожиданиям граждан, поверившим в необходимость экономических преобразований. Все основные показатели уровня жизни населения в Иркутской области, пока, имеют тенденцию к снижению, вслед за сокращением доли государственной собственности. Поиск эффективного собственника продолжается. Очевидно, что десятилетний лаг времени отдачи от экономических преобразований, наконец, преодолен. Появились первые признаки окончания спада производства. Задача органов государственного управления в этих условиях состоит в том, чтобы добиться реального роста жизненного уровня граждан и вовлечь активную часть населения в процесс дальнейшего реформирования экономики. Факторный анализ прироста ВРП с помощью модели К. Макконнелла и С. Брю по Иркутской области показал, что он, в основном, достигнут за счет повышения степени эксплуатации, уменьшающегося числа работающих и роста незанятой части активного населения. Сильнейшее воздействие инфляционных процессов, к сожалению, не позволяет использовать принятые в мировой практике критерии оценки 227

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

уровня жизни населения. Проведенные расчеты «индекса нищеты» свидетельствуют о том, что он почти на 100% зависит от темпов инфляции и не отражает реального положения вещей. Таблица 9.15 Влияние институциональных изменений на основные показатели уровня жизни населения Иркутской области за 1992-1999 годы Ед. Показатели изм. 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 Доля государственной собственности в основных фондах Валовой региональный продукт на душу населения в год Доходы граждан на душу населения в год (цены 1999 года) Доля доходов граждан в ВРП Реальные доходы граждан на душу населения (1990 г. =100%) Доля бедного населения в общей численности Численность безработных на конец года Расслоение населения (коэффициент К. Джини)

%

39,7

22,1

22,3

тыс. руб.

0,87

4,39

12,34 16,58 20,26 22,70 33,07

2,69

6,946 9,716 12,05 12,82 20,07

тыс. руб. 0,60

20,1

27,8

26,5

26,3

%

69,8

61,6

56,8

58,9

58,6

55,1

58,8

%

36,5

60,5

65

72

80

71

75,5

%

24,0

31,9

27,7

24,8

24,2

23,4

33,0

тыс. чел.

81,6

88,1

83,9

157,1 199,3 169,3 165,0

отн. ч.

0,39

0,45

0,427 0,375 0,407 0,411 0,403

228

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

Итак, можно констатировать, что все это время наблюдается устойчивая тенденция расслоения населения на собственников и наемных работников. Доходы от владения собственностью незначительны у большинства граждан. 90% таких доходов сосредоточены в руках пятой части населения страны. До тех пор, пока реальные доходы не будут связаны с эффективностью производства и сохранится практика их изъятия в пользу незначительной группы номинальных собственников, успех реформ невозможен. Таким образом, анализ основных территориально-экономических параметров показал, что произошедшие с 1990 года перемены не были социально ориентированы. В стране не сформировался средний класс. Вместо этого произошла резкая дифференциация населения по доходам, потребительским расходам и имущественному положению. Полноценная конкурентная рыночная среда не была создана, высок уровень теневой экономики, а доля поступлений от владения собственностью незначительна как в личных бюджетах домохозяйств, так и в консолидированных бюджетах территорий. Эффективность производства на предприятиях определяется не формой собственности, а отраслевой принадлежностью и конъюнктурой рынка. Рентабельность большинства отраслей в Иркутской области постоянно снижается. Наметившийся экономический рост в 1999 – 2001 году неустойчив и, пока, не может служить основанием для оптимизма (табл.9.9). Одной из причин такого положения является дезориентация управленческих структур, осуществляющих выбор методов и направленность проведения реформ. Настало время пересмотреть концепцию развития территориально-экономических систем в сторону создания социального рыночного хозяйства. Только в этом случае правительства всех уровней смогут рассчитывать на поддержку основной массы населения и обеспечить экономическую безопасность подведомственных им территорий. Вопросы для обсуждения и проверки знаний 1. Способы приватизации, предусматриваемые действующим законодательством. 2. Критерии выбора того или иного способа приватизации. 3. Этапы приватизации в России, их характеристика. 4. Способы продаж акций на втором этапе приватизации. 5. Анализ институциональных изменений в экономике.

10. Социальная политика государства - Основные цели и задачи социальной политики государства - Социальная поддержка населения. Реальные доходы населения. Критерии малообеспеченности

229

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

- Социальная поддержка нетрудоспособных и малообеспеченных слоев населения - Государственное регулирование рынка труда - Виды безработицы. Уровень безработицы - Прогнозирование рынка труда. Социальные гарантии занятости 10.1. Основные цели и задачи социальной политики государства Главной целью социальной политики государства является создание каждому трудоспособному гражданину условий, позволяющих ему своим трудом и предприимчивостью поддерживать его собственное благополучие и благосостояние семьи, при усилении адресности социальной поддержки со стороны государства (в первую очередь, слабо защищенных групп населения). Социальная политика в период кризисного развития направлена на снижение темпов инфляции, предотвращение падения уровня жизни населения. С учетом этого намечено осуществить переориентацию экономики на удовлетворение потребностей человека. Основные задачи социальной политики государства заключаются, во-первых, в создании экономических и правовых условий, стимулирующих активную трудоспособную часть общества к высокопроизводительному труду, во-вторых, в сохранении основных социальных гарантий населения, в-третьих, в соблюдении соотношения между доходами активной части населения и нетрудоспособных граждан. Для реализации поставленных целей и задач выделяются следующие приоритетные направления социальной политики: 1. Предотвращение снижения реальных доходов населения. По мере экономической стабилизации осуществляется поэтапный переход по приближению минимального размера оплаты труда и пенсий к прожиточному минимуму. Усиливается адресный характер социальной помощи. 2. Обеспечение сочетания интересов предпринимателей, наемных работников и нетрудоспособных граждан. По отношению к предпринимателям государство создает условия, стимулирующие их деятельность по развитию эффективного, прибыльного производства товаров и услуг. В условиях рыночной экономики важное значение имеет защита социальных прав человека. В Конституции РФ закреплены два основных принципа: вопервых, труд свободен, во-вторых, принудительный труд запрещен. В соответствии с ними каждый человек имеет право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию; право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены, на вознаграждение не ниже установленного законом минимального размера оплаты труда, а также на защиту от безработицы. Законодательно 230

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

устанавливаются продолжительность рабочего времени, выходные и праздничные дни, продолжительность отпуска. Для нетрудоспособных граждан устанавливаются нормы социального обеспечения и обслуживания, которые позволят обеспечить им приемлемый уровень жизни. Государство берет под свою защиту семью, материнство и детство, гарантируя социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей. 3. Реформирование социальной сферы - здравоохранения, образования, культуры, жилищного хозяйства. Конституция РФ закрепила право человека на лечение. Программа государственных гарантий обеспечения граждан Российской Федерации медицинской помощью определяет виды услуг, предоставляемой населению бесплатно. Финансирование Программы осуществляется за счет средств бюджетов всех уровней, средств обязательного медицинского страхования и других поступлений. Программа включает в себя базовую программу обязательного медицинского страхования, объемы медицинской помощи, порядок формирования подушевых нормативов финансирования здравоохранения, обеспечивающих предоставление гарантированных объемов медицинской помощи. Программа разработана исходя из нормативов объемов медицинской помощи, которые являются основой для формирования расходов на здравоохранение в бюджетах всех уровней и в соответствующих фондах обязательного медицинского страхования. К субъектам обязательного медицинского страхования относятся: граждане, страхователи, страховые медицинские организации, медицинские учреждения. Реализацию государственной политики в области обязательного медицинского страхования обеспечивают Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования. При обязательном медицинском страховании населения субъекта Федерации: страхователем неработающего населения является администрация района, города; страхователями работающего населения являются предприятия, учреждения, организации независимо от форм собственности и иные хозяйствующие субъекты. Страховыми медицинскими организациями, осуществляющими обязательное медицинское страхование, могут выступать юридические лица, являющиеся самостоятельными хозяйствующими субъектами с любыми предусмотренными законодательством РФ формами собственности, обладающие необходимым для осуществления медицинскoгo страхования уставным фондом и организующие свою деятельность в соответствии с действующим законодательством. Страховые медицинские организации осуществляют обязательное медицинское страхование на некоммерческой основе. 231

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

Страховая медицинская организация каждому застрахованному или страхователю выдает полис обязательного медицинского страхования. На территории субъекта РФ действует страховой медицинский полис обязательного медицинского страхования единого образца. В страховом полисе указывается номер договора страхования и срок его действия. При обращении за медицинской помощью застрахованные обязаны предъявлять страховой медицинский полис вместе с документом, удостоверяющим личность. Граждане России имеют право на получение дошкольного, среднего общего и среднего профессионального образования. Желающие могут бесплатно получить среднее специальное и высшее образование, выдержав вступительные конкурсные экзамены. Важнейший вопрос для общества - обеспечение жилищных прав граждан. Для его решения предусматривается отработка механизмов ипотеки, жилищных субсидий, жилищных сертификатов, создание фонда муниципального жилья, предоставляемого гражданам с невысоким уровнем дохода. Расширение объема платных услуг в этой сфере должно быть постепенным и сопровождаться изменениями в политике доходов с тем, чтобы возрастающие расходы компенсировались через рост оплаты труда, пенсий и других социальных выплат. 4. Распределение прав и ответственности за разработку и реализацию социальной политики между центром, субъектом РФ и местной властью. 5. Формирование механизма, стимулирующего привлечение денежных средств населения для развития производства, сферы услуг, предпринимательства. 6. Государственное регулирование уровня безработицы. В переходный период не исключено применение административных запретов на увольнения в регионах, где масштабы безработицы превысят социально допустимый уровень, определяемый исходя из специфики хозяйства территории и возможностей фонда занятости. 7. Активизация работы по переобучению и переквалификации кадров с использованием сети учреждений профессионально-технического, среднего специального и высшего образования. По важнейшим социально-экономическим вопросам на федеральном уровне между Правительством России, полномочными представителями общероссийских объединений профсоюзов и работодателей заключаются генеральные соглашения. В них определяются обязательства сторон в области занятости населения, поэтапного повышения социальных гарантий граждан, социальной защиты наиболее уязвимых слоев населения, реализации социально-экономических программ. Соглашения могут заключаться на уровне субъектов Федерации между администрацией (республикан232

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

ским правительством) и представителями объединений профсоюзов и работодателей субфедерального масштаба. Начиная с 1992 г. заключаются трехсторонние отраслевые (тарифные) соглашения между органами государственного управления, соответствующими профсоюзами и представителями собственников (работодателей). В этих соглашениях предусматриваются взаимные обязательства сторон, регулирующие социальнотрудовые отношения в области организации, оплаты труда, социальных гарантий, найма и увольнения работников, обеспечивающие повышение эффективности, укрепление трудовой дисциплины, предотвращение трудовых конфликтов, направления социально-экономического развития отраслей. Для решения определенных социально-экономических проблем, связанных с территориальными особенностями, могут заключаться специальные соглашения между соответствующими профсоюзами (объединениями профсоюзов), иными уполномоченными работниками представительными органами, работодателями (объединениями работодателей) и органами исполнительной власти. 10.2. Социальная поддержка населения. Реальные доходы населения. Критерии малообеспеченности Уровень жизни представляет собой степень развития и удовлетворения потребностей живущего в обществе человека. По рекомендации ООН уровень жизни измеряется системой показателей, характеризующих здоровье, уровень потребления, занятость, образование, жилищные условия, социальное обеспечение. Важнейшим обобщающим измерителем уровня жизни населения выступают его реальные доходы как денежное измерение всех благ, получаемых в течение данного периода в расчете на душу населения. Вследствие инфляционных процессов возникает необходимость оценки этих доходов с корректировкой на индекс цен. Реальные доходы населения составляют часть национального дохода страны, непосредственно используемую на потребление и накопление населения. Расчет реальных доходов выполняется в следующем порядке: - определяются номинальные доходы как сумма денежных и натуральных доходов населения и материальных затрат учреждений сферы обслуживания; - устанавливаются конечные доходы населения путем вычета из номинальных доходов оплаты услуг, платежей и взносов государству и в общественные организации, а также прироста денежных сбережений; - исходя из индексов цен на товары и услуги устанавливаются реально используемые доходы в сопоставимых ценах; 233

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

- путем деления реально используемых доходов на численность населения определяются реальные доходы в расчете на душу населения; - полученные показатели реальных доходов населения сравниваются с соответствующими данными базисного периода, и исчисляется индекс роста (снижения) реальных доходов населения в процентах. Для обоснования динамики реальных доходов населения на перспективу производятся расчеты различных вариантов этого показателя в зависимости от: - темпов изменения и объема используемого национального дохода; - соотношения между фондом потребления и фондом накопления в используемом национальном доходе; - соотношения между потреблением населения и потреблением в сфере науки и управления в общем фонде потребления. Прирост реальных доходов рассматривается в двух аспектах. Вопервых, определяется прирост доходов, необходимый для обеспечения потребностей населения в сложившихся условиях. Во-вторых, рассчитываются средства, необходимые для проведения в перспективном периоде мероприятий по повышению уровня жизни населения. Наряду с расчетами реальных доходов населения производятся расчеты общего объема потребления материальных благ и услуг. В отличие от реальных доходов населения, общий объем потребления материальных благ и услуг включает услуги сферы обслуживания по полной их стоимости, а не только материальные затраты. В любом государстве независимо от строя и экономического положения выделяется такая категория как малообеспеченное население. Этот контингент ограничивается теми, кто по объективным причинам лишен способности к самообеспечению. Необходимость в определении границ минимального потребления стала реальностью на рубеже 19-20 веков. Определение минимальных границ потребления в России началось с 1917 года. В этом году специальный согласительный орган в Петрограде установил в апреле месяце минимум для взрослых мужчин в размере пяти рублей, а женщин - 4 рублей. С весны 1918 года силами официальных статистических органов с помощью ученых начали регулярно производиться расчеты прожиточного минимума по различным категориям населения: рабочим, служащим и крестьянским домохозяйствам. В 1956 году НИИ труда после длительного перерыва приступил к расчетам прожиточного минимума как в среднем для всего населения, так и для населения, проживающего в разных регионах страны. Примерно через пять-десять лет бюджеты пересматривались в связи с изменением потребностей в материальных благах и цен на них. 21 мая 1991 г. Президентом 234

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

СССР был подписан Указ «О минимальном потребительском бюджете». В документе содержалось постановление о введении в практику осуществления социальной политики использования минимальных потребительских бюджетов (МПБ), которые должны разрабатываться по единой методологии в целом по стране, республикам, регионам и использоваться как социальные нормативы при прогнозировании изменений уровня жизни населения, определении минимальных размеров заработной платы, пенсий, пособий, стипендий и других социальных выплат, а также расходов государства на питание в больницах, интернатах, школах, дошкольных и других учреждениях социальной сферы Существует несколько критериев определения малообеспеченности: - минимальный потребительский бюджет; - бюджет прожиточного минимума; - минимальная заработная плата; - рациональный потребительский бюджет. Минимальный потребительский бюджет представляет собой социальный минимум, он включает расходы на потребление товаров и услуг для удовлетворения основных физиологических и социально-культурных потребностей человека. Минимальный потребительский бюджет рассчитывается в нашей стране с 1918 г. Стоимостная оценка минимального потребительского бюджета должна пересматриваться не реже одного раза в год с учетом роста индекса потребительских цен, а состав потребительской корзины - не реже одного раза в пять лет. Расчет производится для групп населения, различающихся по своему социальному положению и составу. Минимальный потребительский бюджет применяется при прогнозировании изменения уровня жизни населения, определении минимального душевого дохода, минимального размера заработной платы, пенсий, пособий, стипендий и других социальных выплат, а также расходов государства на питание в больницах, интернатах, школах и других учреждениях социальной сферы. Минимальный потребительский бюджет - это баланс доходов и расходов, позволяющий определить стоимость материального обеспечения жизни тех групп населения, которые располагают минимальным доходом. Он является важнейшим комплексным нормативом, включающим отдельные научно - обоснованные минимальные нормы и нормативы по продуктам питания, основным непродовольственным товарам и платным услугам. Расходы на питание определяются на основе физиологических норм, нормы на непродовольственные товары - исходя из срока эксплуатации, расходы на оплату жилья и коммунальные услуги - исходя из санитарных норм.

235

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

Минимальный потребительский бюджет может включать более 200 товаров и услуг, в том числе 75 продуктов питания, 40 предметов одежды и обуви, 82 наименования мебели и посуды, товаров культурно-бытового и хозяйственного назначения, предметов санитарии и гигиены, 7 видов услуг (оплата жилища, коммунальных услуг, детских дошкольных учреждений, услуг связи, бытовых услуг, транспорта, отдыха). Нормы и нормативы по продуктам питания, основным непродовольственным товарам и платным услугам, принятые в России, отличаются от нормативов развитых стран. Например, действующие нормы питания характерны для углеводистой модели, а большинство развитых стран перешли на белково-витаминные модели питания. Бюджет прожиточного минимума - это физиологический минимум, который включает самые необходимые минимальные потребности в материальных благах и услугах. Прожиточный минимум рекомендуется рассчитывать не только в среднем на душу населения или семью, но и отдельно для детей до 15 лет, трудоспособных граждан, пенсионеров. Такие расчеты позволяют формировать прожиточный минимум практически для любых по составу типов семей: супружеская пара с детьми и без детей, материодиночки и т.п. Прожиточный минимум выражает стоимость потребительской корзины, которая обеспечивает на нижнем уровне поддержание активного физиологического состояния человека. Он рассчитывается на основе продуктов питания, сбалансированных по калорийности и содержанию основных пищевых веществ, включает расходы на непродовольственные товары, платные услуги, налоги, обязательные платежи и сборы. Расходы на питание определяются на основе физиологических норм, разработанных институтом питания АМН России; расходы на непродовольственные товары, услуги, налоги определяются в процентном отношении к расходам на продовольствие, выявленным в результате обследования бюджетов домашних хозяйств о фактической структуре расходов у 10% наименее обеспеченного населения. Величина прожиточного минимума определяется по следующей формуле:

Сminj = Cfi + Cgi + C si + C ti (10.1) где Сminj – величина прожиточного минимума i-ой возрастной группы населения; Cfi - стоимостная оценка продуктового набора (минимальной продовольственной «корзины») i-ой возрастной группы населения;

236

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

Cgi – стоимостная оценка потребления непродовольственных товаров iой возрастной группы населения; Csi – стоимостная оценка жилищно-коммунальных и транспортных услуг i-ой группы населения; C ti - расходы на налоги i-ой возрастной группы населения. a

Cfi = ∑ Qji × Рj, (10.2) j =1

где Qji – норматив потребления j-го продукта питания i-ой возрастной группы населения; Рj – цена j-го продукта питания; J -число товаров, цены на которые регистрируются для расчета прожиточного минимума. Основной целью установления государством минимальной заработной платы является предоставление лицам, работающим по найму, необходимой социальной защиты по оплате труда. Она рассматривается как нижняя граница, как основа всей системы оплаты труда. Месячная оплата труда работника, отработавшего полностью определенную на этот период норму рабочего времени и выполнившего свои трудовые обязанности, не может быть ниже установленного законом минимального размера оплаты труда. Подходы к определению уровня минимальной заработной платы, совокупности потребностей, которые она должна обеспечивать, отличаются в разных странах в зависимости от их экономического положения. В одних странах минимальная заработная плата доведена до прожиточного минимума, в других предполагается их сближение лишь в перспективе. В России минимальная заработная плата установлена пока в пределах, не обеспечивающем поддержание хотя бы физиологического уровня жизни. В социальной программе Правительства РФ предусмотрено постепенное поднятие минимальной заработной платы до прожиточного минимума. Кроме бюджета прожиточного минимума и минимального потребительского бюджета, целесообразно рассчитывать рациональный потребительский бюджет. Он формируется на основе не минимальных, а рациональных норм потребления, является ориентиром при определении средней заработной платы и выступает в качестве эталона, к которому следует стремиться. Доходы населения Российской Федерации в соотношении с потребительскими ценами являются ключевыми показателями, определяющими уровень жизни, и, прежде всего, возможности текущего потребления населения. В ходе современных реформ структура и динамика доходов претерпели наибольшие изменения, как это видно из таблицы 10.1. Реальные показатели (доходы населения, заработная плата, пенсия) исчисляются путем 237

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

деления индексов изменения номинальных показателей на индекс потребительских цен за соответствующий временной период. В результате либерализации цен и инфляции реальные денежные доходы растут медленнее номинальных. Таблица 10.1 Изменение основных номинальных и реальных показателей уровня жизни (в процентах к предыдущему году)29 Показатели Средняя заработная плата номинальная реальная Среднедушевой денежный доход номинальный реальный Прожиточный минимум Численность населения с доходами ниже прожиточного минимума

1995

1999

2000

2001

2,4 р. 85

143,3 82

136,6 112

135,2 113

2,6 р. 91 3,4р.

163,1 93,1 181

134,0 109,5 112

120,9 100,9 167

134

82

142

194

Ситуация с доходами населения по сравнению с дореформенным периодом изменилась коренным образом. Если ранее происходил фактически прямой контроль государства над доходами населения путем воздействия государства на оплату труда, то сегодня наблюдается либерализация движения большей части доходов. Государственное регулирование заработной платы в настоящее время, по существу, ограничивается поддержанием минимально допустимого уровня оплаты труда и установлением ставок разрядов Единой тарифной сетки с периодической их индексацией. Косвенные методы регулирования денежных доходов населения, такие как налогообложение, обязательное страхование и другие находятся пока в стадии формирования. Анализ показывает, что в период становления рыночной экономики происходит перераспределение в структуре денежных доходов населения в сторону увеличения доли доходов от предпринимательской деятельности и собственности при одновременном снижении удельного веса доходов в виде оплаты труда. В Иркутской области структура денежных доходов за 1995-2001 гг. представлена в таблице 10.2 и на рисунке 10.1. За рассматриваемый период Иркутская область в цифрах за 2001 год: Статистический сборник. Иркутск: Госкомстат РФ, Иркутский областной комитет государственной статистики, 2002. С.45.

29

238

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

доля социальных трансфертов существенно не изменилась, при этом в 1999 г. уменьшилась доля оплаты труда на 10, 9%, в то же время доходы от собственности и предпринимательской деятельности в этот год значительно выросли (11,1 %), в 2000 и 2001 гг. доля доходов от собственности и предпринимательской деятельности несколько снизилась при росте доли оплаты труда. Таблица 10.2 Структура денежных доходов населения Иркутской области (в процентах)30 Показатели Всего денежных доходов в том числе: оплата труда социальные трансферты доходы от собственности, предпринимательской деятельности и др.

1995

1999

2000

2001

100

100

100

100

51,1

40,2

40,6

45,1

12,1

11,9

11,6

13,0

36,8

47,9

47,8

41,9

К сожалению, статистика не разграничивает доходы от собственности и предпринимательской деятельности, хотя такая информация была бы чрезвычайно интересна и позволила бы сделать определенные выводы. В свою очередь, сами доходы от собственности и предпринимательской деятельности являются, в основном, результатом посреднических, финансовых и кредитно-денежных операций. Другими словами, эти доходы не отражают увеличение товарной массы, способствуют росту цен и усилению дифференциации доходов населения.

Иркутская область в цифрах за 2001 год: Статистический сборник. Иркутск: Госкомстат РФ, Иркутский областной комитет государственной статистики, 2002. С.46.

30

239

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

51,1%

1995

12,1% 36,8% 45,1%

2001

13% 41,9%

оплата труда социальные трансферты доходы от собственности, предпринимательской деятельности и др. Рис.10.1. Структура денежных доходов населения Иркутской области, % Анализ динамики и структуры доходов показывает, что по мере проведения экономических преобразований, формы и системы заработной платы все в меньшей мере выполняют свои основные функции - воспроизводственную и материального стимулирования. Таким образом, экономика переходного периода лишилась одного из самых мощных инструментов повышения эффективности производства товаров и услуг. Заработная плата росла, как правило, вне зависимости от результатов хозяйственной деятельности. Либерализация цен и ликвидация государственного регулирования заработной платы на начальном этапе реформ привели к резкому возрастанию ее дифференциации между отраслями экономики (см. таблицу 10.3). Наиболее высокая зарплата сложилась в Иркутской области в следующих отраслях: кредитование, финансы, страхование, промышленность, транспорт, геология и разведка недр, геодезия и гидрометеослужба. В то 240

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

же время, работники сельского хозяйства, образования, культуры и искусства получают только 40-50% от среднемесячной заработной платы в целом по Иркутской области. Таблица 10.3 Среднемесячная номинальная заработная плата работников по отраслям экономики (рублей)31 Отрасли 1995 1999 2000 2001 Всего в экономике Промышленность Сельское хозяйство Строительство Транспорт Связь Торговля, общественное питание; материально-техническое снабжение и сбыт, заготовки Информационно-вычислительное обслуживание Геология и разведка недр, геодезия и гидрометеослужба ЖКХ, непроизводственные виды бытового обслуживания населения Здравоохранение, физическая культура и социальное обеспечение Образование Культура и искусство Научные организации Кредитование, финансы, страхование Управление

738368 924505 367165 843493 1021302 772854

1972 2750 757 2012 2947 2008

2695 3799 969 2774 3687 2764

3643 5114 1422 3702 5033 3835

552711

1306

1732

2211

1139919

1210

2249

3486

515858

1507

2553

4200

676927

1529

1934

2550

500721 462785 416290 501322 1076716

1166 1027 989 1399 3852

1520 1361 1167 2449 6387

2110 1928 1625 3214 8982

734276

2228

3062

3842

В Иркутской области отмечается значительная дифференциация заработной платы и по территориальному признаку. Это объясняется двумя основными факторами: отраслевой специализацией конкретного района и его географическим положением, которое определяет величину заработной платы. В северных районах с развитой добывающей промышленностью, заработная плата значительно превышает среднеобластной уровень. Так, в Бодайбинском районе она в 1,5 раза была выше, чем в среднем по области, и в 3,4 раза больше зарплаты в Аларском районе, где сельское хозяйство является приоритетной отраслью экономики. Иркутская область в цифрах за 2001 год: Статистический сборник. Иркутск: Госкомстат РФ, Иркутский областной комитет государственной статистики, 2002. С.47.

31

241

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

Социально-экономическое расслоение российского общества нарастает. Методы проведения анализа известны - это, прежде всего, социологические исследования, опросы и анкетирование. Одним из экономических методов анализа является расчет коэффициента социального расслоения Коррадо Джини (см. табл. 10.4). Сущность этого коэффициента состоит в том, что он показывает, насколько отличается имущественное положение разных социальных групп граждан друг от друга. При полном равенстве коэффициент близок к нулю, при полном неравенстве - к единице. Чем ближе коэффициент Джини к единице, тем больше вероятность социального взрыва. До начала реформы величина этого показателя была незначительной. Сейчас ситуация изменилась. Наблюдается устойчивая тенденция роста имущественного неравенства общества, а, следовательно, и возможности возникновения социальных конфликтов. Таблица 10.4 Динамика коэффициента К.Джини в Иркутской области Показатели

1992

1993

1994

1995

1996

Коэффициент социального расслоения

0,28

0,39

0,45

0,43

0,375 0,407 0,411 0,403

1997

1998 1999

Рассчитано по: Социально-экономическое положение Иркутской области. Иркутск: Иркутский областной комитет государственной статистики, 1998. № 12.

Таблица 10.5 Удельный вес населения Иркутской области с низким уровнем доходов, %32 Показатели Удельный вес населения с доходами ниже прожиточного минимума, в % к общей численности населения

1995

1999

2000

2001

32,3

31,1

25,7

36,7

Анализ данных за последние три года выявил существенные сдвиги, произошедшие в структуре низкодоходного населения. Наиболее полно социально-экономическое расслоение общества характеризуют ряды расИркутская область в цифрах за 2001 год: Статистический сборник. Иркутск: Госкомстат РФ, Иркутский областной комитет государственной статистики, 2002. С.44.

32

242

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

пределения, построенные на основе данных выборочных обследований бюджетов населения, проводимых областным комитетом по статистике Иркутской области. Удельный вес населения Иркутской области с доходами ниже прожиточного минимума приведена в таблице 10.5. Интенсивность процесса поляризации доходов, происходящего в обществе, можно проследить на основании динамики фондового (децильного) коэффициента дифференциации, полученного сравнением средних доходов 10 процентов наиболее и наименее обеспеченного населения. Таким образом, несмотря на негативные явления, такие как, увеличение численности низкодоходного населения и опережающий рост потребительских цен по сравнению с ростом доходов, наметился и ряд положительных сдвигов: - начался прирост численности населения в группах с более высоким уровнем доходов; - появились предпосылки к сокращению неоправданной дифференциации доходов различных социальных групп населения; - складывается благоприятная ситуация для формирования устойчивой социальной группы со средними и относительно высокими доходами, что в конечном счете должно явиться основным фактором, стабилизирующим уровень жизни населения области в целом. Из 30 административных территорий Иркутской области, представивших данные о низкодоходном населении, наиболее острая ситуация сложилась в Заларинском районе, где 92,9 процента населения имеют доход ниже величины прожиточного минимума. Менее острая ситуация сложилась в городах: Иркутске (39,2 процента), Братске (39 процентов), УсольеСибирском (38,8 процента) и районах: Мамско-Чуйском (39 процентов), Усть-Илимском (35,5 процентов), Братском (34 процента), Нижнеилимском (32,1 процента), Слюдянском (25,7 процента). Самый низкий процент малообеспеченных сложился в Казачинско-Ленском районе - 20 процентов от общей численности населения, проживающего в данном районе. Обобщение данных городских и районных администраций позволило выделить ряд причин, оказавших влияние на увеличение численности низкодоходного населения: - рост числа безработных и временно не работающих в связи с приостановкой (закрытием) производства на некоторых предприятиях области; - низкий размер пенсий, пособий, других социальных выплат, а также несвоевременность их выплаты; - в некоторых районах области в таких отраслях, как образование, культура, торговля, здравоохранение, сельское хозяйство среднемесячная заработная плата ниже величины прожиточного минимума;

243

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

- превышение темпов роста цен на основные продукты питания, непродовольственные товары, услуги над темпами роста заработной платы. Таблица 10.6 Номинальные денежные доходы и расходы населения Иркутской области (млрд. рублей; с 1998 г – млн. рублей)33 Доходы Расходы: на покупку товаров и оплату услуг обязательные платежи и добровольные взносы накопление сбережений во вкладах и ценных бумагах покупка валюты изменение средств на счетах физических лиц - предпринимателей покупка жилых помещений деньги, отосланные по переводам изменение задолженности по кредитам (+; -) Прирост денег у населения

1995 19444,2

1999 56311,4

2000 75032,1

2001 90233,5

12875,5

40167,9

50533,4

62679,2

1380,4

3217,3

4356,6

5794,6

835,7 681,0

1303,4 2881,2

1869,0 4137,9

2441,6 4489,2

… 12,9

689,8 91,4

3005,9 206,4

2585,2 283,3

57,7

61,8

73,7

84,5

-36,1

-42,4

-175,2

-416,7

3637,1

7941,0

11024,4

12292,6

Официальная статистическая отчетность ведет учет номинальных денежных доходов и расходов населения. Наибольшая часть расходов приходится на покупку товаров и оплату услуг. Несмотря на то, что доля продуктов питания в расходах имеет тенденцию к снижению, тем не менее, это самая большая величина в структуре потребительских расходов (в 1995 г. – 50,5% в 2001г. – 44,1 %) . На покупку жилых помещений в 1995 г. было истрачено всего 0,07% всех расходов, в 2001 г. - 0,31%. (см. таблицы 10.6, 10.7, 10.8). Иркутская область в цифрах за 2001 год: Статистический сборник. Иркутск: Госкомстат РФ, Иркутский областной комитет государственной статистики, 2002. С.48.

33

244

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

Надо отдать должное, в последние несколько лет учет использования доходов ведется более подробно, как это видно из таблицы 10.6, 10.7. Динамика денежных доходов населения в значительной мере определялась ситуацией на валютном и финансовом рынках. Наметившаяся в 1997 году финансовая стабилизация в России была нарушена осенью 1998 года августовским кризисом. Предпринимаемые органами государственной власти и местного самоуправления меры по выполнению основных направлений экономической реформы не привели к достижению высокого жизненного уровня населения. Таблица 10.7 Структура потребительских расходов населения (по материалам выборочного обследования домашних хозяйств населения; в процентах)34

Показатели Потребительские расходы, всего в том числе на: продукты питания (включая питание вне дома) алкогольные напитки непродовольственные товары оплату услуг

1995

1999

2000

2001

100

100

100

100

50,5 2,4

50,2 3,3

48,0 3,2

44,1 2,9

35,5 11,6

33,0 13,5

35,9 12,9

36,7 16,3

По сравнению со среднемировым, качество жизни населения Иркутской области остается еще очень низким (см. табл.10.1 и 10.9). Так, при уровне цен на промышленные товары и продукты питания, близком к мировым, средняя заработная плата в промышленности составляет менее 200 долларов, хотя в Сибири для обеспечения нормального воспроизводства человеческого капитала она должна быть, по крайней мере, не ниже 800 долларов США в месяц. Иркутская область в цифрах за 2001 год: Статистический сборник. Иркутск: Госкомстат РФ, Иркутский областной комитет государственной статистики, 2002. С.49.

34

245

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

Переход к рыночным отношениям сопровождается сложными и противоречивыми процессами, затрагивающими в первую очередь уровень благосостояния населения страны. Одним из параметров благосостояния являются текущие затраты на воспроизводство рабочей силы и другие потребительские расходы граждан. Соотношение среднедушевых денежных доходов и величины прожиточного минимума в Иркутской области за 1995-2001 годы приведено в таблице 10.9. Методы расчета прожиточного минимума различаются по странам. В странах Европейского Сообщества «порогом бедности» считается величина, равная половине «медианного» (среднего) дохода населения страны. В некоторых странах, в частности в США, в аналогичных расчетах применяется метод, при котором оценивается стоимость специально сконструированного продовольственного набора и далее, исходя из условного соотношения между величиной прожиточного минимума и стоимостью данного набора как «три к одному», определяется сама величина прожиточного минимума. Однако необходимо иметь в виду, что фактические расходы на питание в средней американской семье не превышают 15% всех потребительских расходов. В странах Европейского Сообщества расходы на питание также составляют от 16 до 20%. Восточноевропейские страны для определения низшей границы заработной платы, минимальных пенсий, а также для выявления бедствующей части населения, как правило, используют социальный минимум, кроме Венгрии, где по-прежнему применяется прожиточный минимум. В России существует несколько вариантов расчета данного показателя, исходящих от ведомств, занимающихся этой проблемой: Государственного комитета по статистике РФ, Министерства труда и социального развития РФ, Всероссийского центра уровня жизни. Важным моментом в методологии исчисления потребительского бюджета является предположение, что малообеспеченные, бедные люди, имеют более или менее нормальные жилищные условия. Прожиточный минимум существенно зависит от методологии расчета. В подходах к формированию прожиточного минимума в международной и отечественной практике используют различные методы: - нормативный, когда определяются научно-обоснованные нормы минимального потребления; - статистический - по сложившимся объему и структуре потребления; - комбинированный - сочетание нормативного и статистического; - на основе экспертных оценок; - социологический метод.

246

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

Таблица 10.8 Структура использования денежных доходов населения Иркутской области 1993 - 2001годы, %35 Статьи расхода

1993

1994

1

2

3

1995 1996 4

5

1997

1998

2001

6

7

8

Расходы, всего 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 в том числе: - на покупку товаров и оплату услуг 65,40 63,9 65,3 65,70 67,1 71,99 69,46 - обязательные платежи и доброволь8,70 8,10 6,90 7,30 6,6 5,69 6,42 ные взносы - накопление сбережений во вкладах 2,71 1,14 0,9 6,80 3,40 2,40 5,40 и ценных бумагах 4,98 - покупка валюты 0,80 2,50 3,50 5,30 7,3 4,8 - покупка жилых помещений 0,02 0,07 0,15 0,2 0,31 - деньги, отосланные по переводам 0,40 0,33 0,33 0,37 0,22 0,09 - прочие расходы 0,5 0,36 2,41 - осталось на руках у населения 19,40 18,35 20,50 18,78 17,6 15,6 13,62 Каждая методика имеет свои преимущества и недостатки. НИИ труда при построении потребительского бюджета использовал в основном нормативный метод, НИЭИ - нормативно-статистический, Госкомстат РФ статистический. При сложившейся социально-экономической ситуации наиболее достоверным является нормативный способ построения потребительского бюджета. Но в случае отсутствия научно-обоснованных нормативов целесообразно использовать статистический метод или их сочетание, т.е. принимать решения исходя из конкретной ситуации. Поэтому в

Рассчитано по: Иркутская область в цифрах. Статистический сборник. Иркутск: Госкомстат РФ, Иркутский областной комитет государственной статистики, 1999. С.38. Иркутская область в цифрах за 2001 год: Статистический сборник.Иркутск: Госкомстат РФ, Иркутский областной комитет государственной статистики, 2002. С.48. 35

247

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

ходе дальнейших исследований целесообразно использовать комплексный подход к решению данной проблемы. Таблица 10.9 Соотношение среднедушевых денежных доходов и величины прожиточного минимума, раз36 Показатели Соотношение среднедушевых денежных доходов и величины прожиточного минимума, раз

1995

1999

2000

2001

1,7

1,9

2,2

1,6

Расчет прожиточного минимума осуществляется в соответствии с методическими рекомендациями, которые были разработаны Минтрудом России. Данные методические рекомендации предложены для практического использования при расчетах прожиточного минимума населения регионов. В их основу заложен нормативно-статистический метод (оценивается стоимость нормативного набора продуктов питания, а расходы на непродовольственные товары, услуги, налоги и т. д. определяются по доле в общих расходах, выявленных в результате бюджетного обследования 10% семей). Необходимо отметить, что стоимость жизни работающих и их семей существенно различается в зависимости от места проживания на территории Иркутской области в силу природно-климатических и экономических условий. Значительная по площади Иркутская область включает в себя более мелкие административно-территориальные единицы, различающиеся между собой условиями проживания, а, следовательно, и условиями формирования потребностей. Поэтому институтом географии СО РАН в целях территориального анализа потребностей населения была произведена группировка населенных пунктов Иркутской области. Зонирование ее территории осуществлялось на основе количественной оценки факторов, определяющих материальные и культурные потребности населения и их территориальную дифференциацию: природно-климатические условия, половозрастной состав населения, размер и структуру семей, плотность населеИркутская область в цифрах за 2001 год: Статистический сборник. Иркутск: Госкомстат РФ, Иркутский областной комитет государственной статистики, 2002. С.44.

36

248

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

ния и характер расселения, общий уровень культуры населения, его традиции, условия труда, национальные особенности быта. Итоговые результаты позволили выявить на территории Иркутской области три зоны, каждая из которых характеризуется примерно одинаковыми условиями жизни населения. К первой зоне относятся центральные и южные районы области, ко второй - районы, которые по природноклиматическим условиям приравниваются к районам Крайнего Севера, к третьей - районы Крайнего Севера. Бюджет прожиточного минимума, дифференцированный по зонам Иркутской области, рассчитывается с помощью коэффициентов пересчета (таблица 10.10). Для более полной и глубокой характеристики уровня жизни, а также процесса расслоения населения по уровню денежных доходов наряду с прожиточным минимумом применяется минимальный потребительский бюджет в качестве границы дохода, обеспечивающего потребление более высокого уровня. Таблица 10.10 Коэффициенты пересчета бюджета прожиточного минимума по зонам Иркутской области Зоны Иркутской области Центральные и южные районы Местности, приравненные к районам Крайнего Севера (Братский, Жигаловский, Качугский, Нижнеилимский, Усть-Илимский, Усть-Удинский, Чунский, Бодайбинский, Казачинско-Ленский, Киренский, МамскоЧуйский, Усть - Кутский ) Районы Крайнего Севера (Катангский)

Коэффициент пересчета 1,000

1,176 1,371

Итак, до 1992 года в качестве показателя, на основании которого определялся уровень бедности в нашей стране, использовался минимальный потребительский бюджет - социальный минимум. С началом экономических реформ, ухудшением социально-экономической обстановки и падением уровня жизни в стране, стал ощущаться дефицит финансовых ресурсов. В первую очередь это отразилось на социальной политике государства, финансирование проведения которой всегда осуществлялось по остаточному принципу. Именно тогда и был введен бюджет прожиточного минимума - физиологический минимум. Результатом введения этого показателя стало резкое «сокращение» числа людей, живущих на пороге и за порогом бедности, т. е. доход которых был меньше прожиточного минимума 249

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

или равен ему. Естественно, объем денежных средств, необходимых для финансирования социальных программ государства, резко сокращался, а минимальный потребительский бюджет стал бюджетом более высокого достатка. Таким образом, ни бюджет прожиточного минимума, ни минимальный потребительский бюджет никогда на практике не использовались для оценки затрат на воспроизводство рабочей силы, так как несовершенство существующих в настоящее время методик их определения не позволяет проводить такую оценку на основании рассмотренных выше нормативов текущего потребления. Ассортимент товаров и услуг, включаемых в потребительскую корзину, различен не только в каждой стране, но и для каждого потребителя внутри страны и меняется с течением времени. Поэтому достаточно сложно провести сравнительный анализ уровня и стоимости жизни в различных странах, прежде всего из-за несовпадения ассортимента потребляемых материальных благ и услуг. Например, в потребительской корзине англичан планируются расходы на пищу для животных, что сразу делает несопоставимой ее с российской потребительской корзиной. Каждой стране присущ определенный тип питания. Так, в Аргентине, Новой Зеландии, США основной источник животного белка - мясо, в Японии - рыба. В Финляндии и Норвегии - молочные продукты. Таблица 10.11 Структура бюджета прожиточного минимума по социально-демографическим группам в среднем по России, % Статьи расходов

Питание Непродовольственные товары Услуги Налоги и другие платежи Итого расходов

Социально-демографические группы на душу Трудоспонаселения собное население 68,3 61,6

Пенсионеры 82,9

Дети 0-6 лет 7-15 лет 74,5 73,4

19,1 7,4

21,4 8,9

10,0 7,1

18,9 6,6

19,8 6,8

5,2 100

8,1 100

100

100

100

250

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

Структура бюджета прожиточного минимума по социальнодемографическим группам населения, сложившаяся в среднем по России к 2000 году, приведена в таблице 10.11. В 1992 году произошла подмена понятий и вместо социального прожиточного минимума (МПБ), который являлся основой для расчетов таких минимальных социальных нормативов, как минимальная заработная плата, минимальная пенсия, минимальные пособия, стал использоваться бюджет прожиточного минимума. В среднем по России структура прожиточного минимума на человека: 68% - стоимость продуктов питания, налоги - 7%, остальная часть расходы на услуги и товары народного потребления (25%). Изменение величины прожиточного минимума по Иркутской области приводится в таблице 10.12. Таблица 10.12 Прожиточный минимум в расчете на душу населения (тысяч рублей в месяц; с 1998 г. - рублей)37 В том числе: Период времени 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

Все население

Трудоспособное население 2,4 3.0 22,7 25,1 102,4 113,6 343,8 380,1 408,6 465,1 431,5 494,9 455,5 317,5 908,0 1026,0 1019,0 1162,0 1696,0 1851,0

Пенсионеры 1,7 15,3 69,0 234,9 280,4 297,0 314,4 628,0 704,0 1233,0

Дети до 7 лет 2,1 19,1 86,3 236,9 293,9 338,3 364,0 729,0 801,0 1624,0

Дети 7-15 лет 2,5 23,3 105,1 328,1 450,2 476,2 514,1 1038,0 1145,0 1624,0

Соотношение среднедушевых денежных доходов и БПМ, раз 1,9 2,2 2,2 1,7 2,0 2,3 2,3 1,9 2,1 1,6

Иркутская область в цифрах. Статистический сборник. Иркутск: Госкомстат РФ, Иркутский областной комитет государственной статистики, 1999. С.41; Иркутская область в цифрах за 2001 год: Статистический сборник. Иркутск: Госкомстат РФ, Иркутский областной комитет государственной статистики, 2002. С.46.

37

251

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

Проведенный анализ свидетельствует о том, что уровень жизни основной массы населения страны остается достаточно низким. Темпы роста потребительских цен превышают темпы роста денежных доходов населения. Меры по повышению минимальных размеров оплаты труда, пенсий, стипендий и пособий, увеличению заработной платы работникам бюджетной сферы оказались недостаточны. В результате этого показатели уровня жизни населения страны постоянно снижаются. Их необходимо рассчитывать дифференцированно по территории страны, но на единой методологической и методической основе. Таблица 10.13 Зонирование территорий России по интегральному показателю условий жизни населения Области, края, республики Зоны 1. 2. 3.

4.

5.

6.

7.

8.

Краснодарский край, Ставропольский край Республики: Калмыкия - Хальмг-Тангч, Дагестан, КабардиноБалкарская, Северная Осетия Брянская обл., Орловская обл., Рязанская обл., Калужская обл., Смоленская обл., Белгородская обл., Курская обл., Липецкая обл., Тамбовская обл., Воронежская обл., Республика Марий-Эл, Мордовская республика, Чувашская республика, Пензенская обл., Ростовская обл., Ульяновская обл., Республика Татарстан Владимирская обл., Ивановская обл., Нижегородская обл., Костромская обл., Вологодская обл., Московская обл., Тверская обл., Новгородская обл., Псковская обл., Ленинградская обл., Калининградская обл., Тульская обл., Ярославская обл., г. Москва, г. Санкт-Петербург Астраханская обл., Саратовская обл., Волгоградская обл., Самарская обл., Башкортостан, Оренбургская обл., Удмуртская республика, Челябинская обл., Курганская обл. Кировская обл., Архангельская обл., Республика Карелия, Алтайский край, Бурятская республика, Республика Тува, Кемеровская обл., Новосибирская обл., Омская обл., юг Тюменской обл., Свердловская обл., Пермская обл. Мурманская обл., Республика Коми, север Архангельской обл., Хабаровский край, Приморский край, Амурская обл., Читинская обл., юг Красноярского края, Томская обл., Иркутская обл. Республика Саха (Якутия), Магаданская обл., Камчатская обл., Сахалинская обл., север Тюменской обл., север Красноярского края 252

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

Такое зонирование было проведено Центральным НИИ экономики, его результаты представлены в таблице 10.13. Инструментом данного зонирования послужил анализ территориальных факторов, оказывающих наиболее значимое воздействие на социальные процессы и потребности населения. Дифференцированное воздействие факторов определяет региональные условия воспроизводства человеческого капитала, размер и состав обеспечивающих его жизненных средств. В большинстве стран, применяющих интегральный показатель условий жизни населения, определяются затраты на воспроизводство рабочей силы путем статистического обследования домохозяйств. Разница лишь в способах отбора обследуемых семей и в составе потребительской корзины. Более того, в основе перечня нормативов заложены принципы формирования жизненных стандартов той или иной страны. Формируемые таким образом затраты представляют собой текущие расходы домохозяйств на воспроизводство рабочей силы и другие первоочередные потребности. По поводу состава нормативов и цен можно спорить, но факт остается фактом, в них учтены различия в затратах для взрослых и детей, совместное использование имущества, произведено природно-климатическое зонирование, ряд других моментов. Если назвать вещи своими именами, то, по существу, это усредненная величина себестоимости проживания на конкретной территории какой-либо страны, сложившаяся в данный период времени. Обычно текущие затраты потребления утверждаются властями, публикуются в печати. Это и есть законодательное утверждение функции общественного благосостояния (по Бергсону), о чем упоминалось ранее. Признавая нормативные текущие затраты себестоимостью проживания на территории, остается решить какова же их величина. Наиболее научно обоснованным уровнем таких затрат является бюджет прожиточного минимума. Разумеется, процесс бюджетирования неоднозначен. Можно добавить в перечень нормативов еще ряд пунктов, и будет казаться, что мы приближаемся к истине, но еще что-то не учли. Однако этот путь бесперспективен, так как нельзя обязать государство и работодателей платить за рабочую силу выше ее реальной себестоимости. Цена рабочей силы определяется на рынке труда и зависит от эффективности ее функционирования. Если рабочая сила не дает должной отдачи, применение ее невыгодно. Только тогда, когда функционирование трудовых ресурсов будет экономически оправданно, можно рассчитывать на существенный рост цены рабочей силы и, как следствие, повышение затрат на ее воспроизводство. Таким образом, первичными в этой схеме являются затраты на воспроизводство имеющейся рабочей силы, а доходы выступают источниками покрытия этих затрат. 253

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

Кроме денежных источников, существуют заемные и натуральные источники покрытия затрат на рабочую силу. Наличие таких источников значительно, особенно в последнее время, хотя и раньше они играли значительную роль в экономике домохозяйств. По оценкам Минтруда РФ, доля расходов, покрываемых за счет натуральных источников, составляет 1020% в зависимости от региона РФ. В южных регионах она больше указанной цифры, в северных – меньше 5 %. Не все домохозяйства используют натуральные источники в равной мере, но влияние их существенно. Большинство населения имеет личные подсобные хозяйства, дачи и садовые участки. Если бы не это, нынешний кризис неплатежей уже давно поставил бы страну на грань социальной катастрофы. Многие домохозяйства, особенно в сельской местности, вообще лишены на протяжении ряда лет денежных источников доходов и ведут натуральный образ жизни. Такие домохозяйства, как, впрочем, и все другие, только в менее явной форме, состоят из нескольких рабочих мест, каждое из которых создает продукцию сразу в натуральном виде или сначала в виде зарплаты, а затем потребляют ее для поддержания своей работоспособности. Текущие расходы на потребление являются основой себестоимости рабочей силы и нормального функционирования домохозяйств. Главный вывод из сказанного: текущие расходы домохозяйств могут не соответствовать доходам и то, что в обычной ситуации называется бюджетным дефицитом неприменимо к таким хозяйствующим субъектам, как домашние хозяйства граждан. 10.3. Социальная поддержка нетрудоспособных и малообеспеченных слоев населения Система пособий формируется на двух уровнях: федеральном и региональном. На каждом из них решаются специфические, но взаимосвязанные задачи. На федеральном уровне реализуется право гражданина на минимальный размер государственной помощи. На региональном уровне систему помощи отдельным группам населения следует увязывать с уровнем их нуждаемости, размером регионального прожиточного минимума, экономическими возможностями регионов и демографической ситуацией в каждом из них. Например, социальная программа Иркутской области направлена на социальную поддержку малоимущих слоев населения, прежде всего семей с детьми, студентов, пенсионеров и инвалидов. Пособие - одна из форм материального обеспечения населения. Назначается оно при заболеваниях, при потере работы и другие. Эти случаи рассматриваются как социально-страховые риски. Наряду со страховыми существуют и пособия, связанные с определенными событиями, стимулируемыми государством, к которым относятся пособия по беременности и 254

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

родам, в связи с рождением ребенка, по уходу за ребенком до законодательно определенного возраста, ежемесячное (семейное) пособие на содержание ребенка до 16 лет (учащихся общеобразовательных учреждений - до окончания ими обучения). По форме выплаты пособия подразделяются на единовременные и периодические. Для управления средствами государственного социального страхования создан Фонд социального страхования Российской Федерации. В него входят следующие структуры: региональные отделения, управляющие средствами государственного социального страхования на территории субъектов РФ; центральные отраслевые отделения, распоряжающиеся средствами государственного социального страхования в отдельных отраслях хозяйства; филиалы отделений, создаваемые региональными и центральными отраслевыми отделениями по согласованию с председателем фонда. Основными задачами Фонда социального страхования являются: - обеспечение гарантированных государством пособий по временной нетрудоспособности, беременности и родам, при рождении ребенка, по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет, на погребение, санаторно-курортное лечение и оздоровление работников и членов их семей, а также на другие цели государственного социального страхования, предусмотренные законодательством; - участие в разработке и реализации государственных программ охраны здоровья работников, мер по совершенствованию социального страхования; - осуществление мер, обеспечивающих финансовую устойчивость фонда; - разработка совместно с Министерством труда и социального развития РФ и Министерством финансов РФ предложений о размерах тарифа страховых взносов на государственное социальное страхование; - организация работы по подготовке и повышению квалификации кадров для системы государственного социального страхования; - обмен опытом с зарубежными службами и международными организациями по вопросам социального страхования. Средства фонда социального страхования РФ образуются за счет страховых взносов работодателей и граждан, занимающихся предпринимательской деятельностью, доходов от инвестирования временно свободных средств фонда, добровольных взносов юридических и физических лиц, ассигнований из республиканского бюджета РФ на покрытие расходов в связи с предоставлением льгот лицам, пострадавшим вследствие аварии на

255

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

Чернобыльской атомной электростанции и на других атомных объектах, а также в других установленных законом случаях. В целях пенсионного обеспечения в России созданы государственный и негосударственные пенсионные фонды. Различают распределительную и накопительную пенсионные системы. При распределительной системе пенсионеры получают деньги на свое содержание от другого поколения работников, пришедшего им на смену, и уровень доходов пенсионеров полностью зависит от экономического благополучия именно этого поколения, на которое они никак повлиять уже не могут. При накопительной системе пенсионеры самостоятельно в течение всей трудовой деятельности накапливают средства, необходимые для получения в пенсионном возрасте регулярной пенсии. Пенсия - регулярные денежные выплаты, предоставляемые гражданам при достижении определенного возраста, наступления инвалидности, в случае потери кормильца, а также за выслугу лет и особые заслуги перед государством. Различают следующие виды пенсий: - дополнительная пенсия - надбавка к низкой пенсионной ставке, не обеспечивающей прожиточного минимума; - минимальная пенсия - установленный государством и периодически пересматриваемый минимальный размер пенсии по старости в РФ; - персональная пенсия - пенсия, устанавливаемая лицам, имеющим особые услуги перед государством в области государственной, общественной и хозяйственной деятельности или выдающиеся заслуги в области культуры, науки и техники, а в случае смерти этих лиц - членам их семей. Пенсии персональные назначаются по достижении общеустановленного пенсионного возраста (60 лет мужчинами, 55 - женщинам) либо при наступлении инвалидности, а тем, кто имеет право на пенсию по старости на льготных условиях, - по достижении льготного пенсионного возраста; - пенсия по инвалидности - пенсия, устанавливаемая в связи с длительной или постоянной фактической утратой трудоспособности (инвалидности). Условия и нормы пенсионного обеспечения зависят от ряда обстоятельств - характера трудовых отношений или службы, иной деятельности, причин наступления инвалидности. Пенсия по инвалидности рабочим и служащим назначается при наступлении инвалидности I, II и III группы. Условия назначения пенсии различаются в зависимости от причины инвалидности: при наступлении и вследствие трудового увечья или профзаболевания пенсия назначается независимо от длительности трудового стажа: если инвалидность явилась следствием общего заболевания, то для назначения пенсии требуется, как правило, определенный общий трудовой стаж; 256

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

- пенсия по случаю утраты кормильца семьи - пенсия, назначаемая нетрудоспособным членам семьи умершего, которые находились ранее на его иждивении. Нетрудоспособными членами семьи обычно признаются: дети, братья, сестры и внуки умершего, не достигшие 16 лет (учащиеся - 18 лет); родители и переживший супруг, достигшие престарелого возраста либо являющиеся инвалидами; один из родителей или супруг, занятый уходом за детьми, братьями, сестрами и умершего кормильца; - пенсия по старости - пенсия устанавливается работникам, достигшим определенного возраста и при наличии соответствующего трудового стажа. Принципы индивидуального (персонифицированного) учета в пенсионном страховании: • единства и федерального характера государственного пенсионного страхования в РФ; • всеобщности и обязательности уплаты страховых взносов в Пенсионный фонд РФ и учета сведений о застрахованных лицах; • доступности для каждого застрахованного лица сведений о нем, которыми располагают органы Пенсионного фонда РФ, осуществляющие индивидуальный (персонифицированный) учет; • использования сведений о застрахованных лицах, которыми располагают органы Пенсионного фонда РФ, исключительно для целей пенсионного обеспечения; • соответствия сведений о суммах страховых взносов, представляемых каждым плательщиком для индивидуального (персонифицированного) учета, сведениям о фактически перечисленных этим плательщиком суммах страховых взносов в органы Пенсионного фонда РФ; • осуществления индивидуального (персонифицированного) учета в процессе всей трудовой деятельности застрахованного лица и использования данных указанного учета для назначения пенсии согласно пенсионному законодательству РФ. Органом, осуществляющим индивидуальный (персонифицированный) учет в системе государственного пенсионного страхования, является Пенсионный фонд РФ. Индивидуальный лицевой счет застрахованного лица должен содержать следующие сведения: • страховой номер; • фамилию, имя и отчество; • фамилию, которая была у застрахованного лица при рождении; • дату рождения; место рождения; • пол; 257

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

• адрес постоянного места жительства; • серию и номер паспорта или удостоверения личности, дату выдачи указанных документов, на основании которых в индивидуальный лицевой счет включены сведения; • гражданство; • номер телефона; • периоды трудовой и иной общественно полезной деятельности, включаемые в общий стаж для назначения государственной трудовой пенсии, а также специальный стаж, связанный с особыми условиями труда, работой в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, выслугой лет, работой на территориях, подвергшихся радиоактивному загрязнению; заработную плату или доход (за каждый месяц страхового стажа), на которые начислены страховые взносы в Пенсионный фонд РФ в соответствии с законодательством РФ; • сумму заработка (за каждый месяц страхового стажа), который учитывается при назначении трудовой пенсии; • сумму начисленных данному застрахованному лицу страховых взносов (за каждый месяц страхового стажа), включая страховые взносы за счет работодателя и страховые взносы самого застрахованного лица; • периоды выплаты пособия по безработице; • периоды военной службы и другой приравненной к ней службы, включаемые в общий трудовой стаж; • сведения о назначении (перерасчете), индексации и начислении пенсии. Содержащиеся в индивидуальном лицевом счете застрахованного лица сведения систематически уточняются и дополняются в процессе трудовой деятельности застрахованного лица. Индивидуальный лицевой счет застрахованного лица хранится Пенсионным фондом РФ в течение жизни застрахованного лица, а после его смерти – в течение срока, предусмотренного порядком хранения пенсионных дел. Сведения, содержащиеся в индивидуальных лицевых счетах застрахованных лиц, относятся к категории конфиденциальной информацией. Свидетельство государственного пенсионного страхования - персональный официальный документ, содержащий страховой номер и анкетные данные застрахованного лица в соответствии с индивидуальным лицевым счетом застрахованного лица. Лицо, впервые поступившее на работу по трудовому договору, получает страховое свидетельство государственного пенсионного страхования по месту работы. Несовершеннолетние, не достигшие четырнадцати лет, не могут быть субъектами государственного пенсионного страхования, за исключением несовершеннолетних, получающих пенсию по случаю потери кормильца. Гражданин, самостоятельно 258

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

уплачивающий страховые взносы в Пенсионный фонд РФ, получает страховое свидетельство непосредственно в органе Пенсионного фонда РФ по месту своей регистрации в качестве плательщика страховых взносов государственного пенсионного страхования. В случае утраты страхового свидетельства государственного пенсионного страхования застрахованное лицо, работающее по трудовому договору, обязано в течение месяца со дня утраты страхового свидетельства государственного пенсионного страхования обратиться к работодателю с заявлением о его восстановлении; работодатель должен передать это заявление в соответствующий орган Пенсионного фонда РФ вместе с документом, подтверждающим страховой номер индивидуального лицевого счета застрахованного лица. Гражданин, самостоятельно выплачивающий страховые взносы в Пенсионный фонд РФ, обязан в течение месяца со дня утраты страхового свидетельства государственного пенсионного страхования обратиться по месту своей регистрации в качестве плательщика страховых взносов государственного пенсионного страхования с заявлением о его восстановлении. Застрахованное лицо, не работающее по трудовому договору и не зарегистрированное в качестве плательщика страховых взносов государственного пенсионного страхования, обязано в течение месяца со дня утраты страхового свидетельства государственного пенсионного страхования обратиться заявлением о его восстановлении в орган Пенсионного фонда РФ по месту жительства. Орган Пенсионного фонда РФ по заявлению застрахованного лица об утрате страхового свидетельства государственного пенсионного страхования в течение месяца со дня обращения на основании открытого на него индивидуального лицевого счета выдает ему дубликат указанного страхового свидетельства через работодателя или лично; для решения этого вопроса орган Пенсионного фонда РФ вправе потребовать от застрахованного лица дополнительную информацию, подтверждающую его личность и сведения, содержащиеся в его индивидуальном лицевом счете. Наряду с мерами по совершенствованию системы пенсионного обеспечения необходимо усилить работу по обслуживанию отдельных групп населения, нуждающихся в государственной социальной поддержке. Для социального обслуживания семей с детьми создаются территориальные социальные службы и специализированные центры (социальной помощи семье и детям; психолого-педагогической помощи семье и детям; помощи детям, оставшимся без попечения родителей и др.). Для пожилых людей наиболее актуальным является развитие различных форм обслуживания на дому работниками отделений социальной защиты населения. Для мало-

259

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

обеспеченных используются различные виды натуральной помощи, прежде всего через предоставление бесплатных обедов. Резко обостряются в настоящее время проблемы инвалидов, которые оказались одной из наименее защищенных категорий населения. В сложившейся ситуации возрастает необходимость проведения мер по организации медицинской и социально-трудовой реабилитации инвалидов, укреплению материально-технической базы учебных заведений для этой категории населения. Вопросы для обсуждения и проверки Основные направления социальной политики в РФ. Основные государственные социальные программы, их сущность. Необходимость государственного регулирования социальной сферы. Показатели, выступающие измерителем уровня жизни населения. Виды, состав и структура доходов населения. Прогнозирование развития социальной защиты населения. Цель расчета минимального потребительского бюджета, прожиточного минимума. 8. Роль установленной государством минимальной заработной платы в социальной сфере. 9. Рациональный потребительский бюджет. 10. Назначение Фонда обязательного медицинского страхования и задачи, связанные с его деятельностью. 11. Назначение Фонда социального страхования и задачи, связанные с его деятельностью. 12. Виды пенсий. Назначение Пенсионного фонда.

1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.

10.4. Государственное регулирование рынка труда 10.4.1. Виды безработицы. Уровень безработицы Безработица является одной из острых социальных проблем любого общества. Чтобы смягчить последствия безработицы, оказать населению необходимую помощь и поддержку, государство принимает меры по увеличению занятости трудоспособных членов общества, издает нормативные акты по решению данной проблемы. Законодательством РФ определены основные принципы государственной политики в области занятости населения, правовые, экономические и организационные условия по реализации права граждан на труд. Для организации использования высвобождающегося трудового потенциала в обеспечении социальной защищенности населения созданы территориальные службы занятости. Они занимаются не только поиском рабочих мест и трудоустройством, но и регулируют процессы занятости на 260

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

территории, ведут профориентационную работу, подготовку и переподготовку кадров, организуют общественные работы, выплачивают пособия по безработице, подбирают рабочие места в других районах и помогают с переселением. Безработными признаются трудоспособные граждане, не имеющие работы и заработка, проживающие на территории Российской Федерации, занимающиеся поиском работы и готовые приступить к ней. Безработным может быть гражданин, достигший 16 лет, являющийся трудоспособным. Инвалиды первой и второй групп, которым назначена пенсия, не могут быть отнесены к данной категории граждан. Лица, получающие пенсию по третьей группе инвалидности, должны представить в службу занятости рекомендацию ВТЭК к возможным видам работ. Обращение гражданина в центры занятости должно происходить по месту жительства. В законе определено понятие подходящей работы. Ею считается работа, которая соответствует профессиональной пригодности работника с учетом его прежнего трудоустройства, состояния здоровья, транспортной доступности. В случае невозможности предоставления гражданину подходящей работы из-за отсутствия необходимой квалификации служба занятости может предложить ему пройти переподготовку. В службе занятости он может получить информацию о наличии вакантных мест, об оплате и условиях труда, о возможности профессиональной переподготовки, о порядке и условиях регистрации в качестве безработного. Одновременно с признанием гражданина безработным ему назначается пособие. Его размеры дифференцируются в зависимости от стажа работы, уровня оплаты труда по месту прежнего трудоустройства. При анализе рынка труда выделяют три вида безработицы: - фрикционная, когда работник по собственному желанию покидает свое рабочее место и пытается найти другое; - циклическая, вызванная периодическими спадами в экономике; - структурная, связанная с естественным для экономики отмиранием старых отраслей и появлением новых. Реорганизация предприятий на рыночных началах неизбежно повлечет процессы интенсификации труда и производства, закрытие неэффективных предприятий, структурные изменения в экономике. Все это вызовет изменения и в структуре занятости, сопряженные с высвобождением работников. Без организации оперативного перераспределения рабочей силы неизбежно возникает безработица как следствие несогласованности процессов высвобождения и трудоустройства.

261

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

На рынке труда в связи со сменой места работы постоянно не занята определенная часть работающих. Эту безработицу можно считать обусловленной естественными издержками подвижности на рынке труда. Циклический и структурный виды безработицы в настоящее время в значительной мере носят скрытый характер. Скрытая безработица - это внутренний резерв рабочей силы, удерживаемый на предприятиях, в учреждениях и организациях. Условия низкого уровня безработицы представлены на рисунке 10.2.

Условия низкого уровня безработицы Стабильное развитие экономики

Активная политика государства в сфере занятости

Создание системы правовой поддержки трудовых прав граждан

Наличие мобильной рабочей силы, адаптирующейся к структуре рабочих мест

Рис.10.2. Условия низкого уровня безработицы Уровень безработицы рассчитывается по формуле

Уб =

Б • 100, (10.1) Тн

где Уб - уровень безработицы; Б - число безработных; Тн – численность экономически активного населения. Расчет частичной (скрытой) безработицы осуществляется по формуле

У = С - С • К , (10.2) где У - частичная (скрытая) безработица, чел.; С - среднесписочная численность работников, чел.; К - коэффициент частичной (скрытой) безработицы. Коэффициент частичной (скрытой) безработицы рассчитывается:

К=

Рс , (10.3) Рн 262

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

где Рс - существующий режим работы на предприятии, чел.-час.; Рн - нормальный режим работы на предприятии, чел.-час.; остальные обозначения прежние. 10.4.2. Прогнозирование рынка труда. Социальные гарантии занятости Важнейшей функцией государственной службы занятости является прогнозирование рынка труда. Методика прогнозирования рынка труда состоит из двух частей. В первой из них определяется численность работников, пополняющих рынок труда. Во второй проводится расчет направлений использования рабочей силы, поступающей на рынок труда. Пополнение рынка труда будет в ближайшее время происходить за счет высвобождения работников. На этот процесс будут оказывать влияние такие факторы, как банкротство предприятий, структурные изменения, сокращение кадров, экологические ограничения на деятельность отдельных предприятий. Пополнение рынка труда будет происходить за счет выпускников 8 (9)х и 10 (11)-х классов общеобразовательных школ, предполагающих идти работать в производственную или непроизводственную сферы, а также молодежи, нигде не работающей и не учащейся, отчисленных из учебных заведений дневной формы обучения, выпускников дневных отделений, испытывающих затруднение с устройством на работу по окончании учебного заведения. Переход на рыночную экономику вызовет рост числа молодежи, которой будет необходимо содействие службы занятости при трудоустройстве. На основе данных отделов внутренних дел МВД РФ определяется численность лиц, освободившихся из мест лишения свободы, которым требуется трудоустройство. При переходе к рынку число лиц, обратившихся в службу занятости по причине текучести кадров, уменьшается. Это связано с тем, что большинство работников будет увольняться по собственному желанию после того, как заблаговременно подыщет себе работу. Рынок труда могут пополнить беженцы, прибывшие из других регионов. Резервом на вовлечение в рынок труда могут быть неработающие инвалиды третьей группы в трудоспособном возрасте и трудоспособные лица в трудоспособном возрасте длительное время не работающие. Расчет направлений использования рабочей силы, составляющей рынок труда, предполагает определение: - численности лиц, трудоустраивающихся самостоятельно; - численности лиц, которые обратятся в службу занятости; 263

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

- численности лиц, которым потребуется переподготовка и смена профессии; - численности лиц, которые будут трудоустроены при содействии службы занятости; - численности лиц, которым необходимо выплачивать пособие по безработице. В соответствии с прогнозом рынка труда проводятся расчеты: - затрат на обучение и переподготовку высвобождаемых работников и незанятого населения; - затрат на финансирование общественных работ; - затрат на выплату пособий по безработице; - затрат на содержание службы занятости; - затрат на создание дополнительных рабочих мест для социально слабозащищенных категорий населения. В целях осуществления мероприятий программы социальной защиты населения должно быть предусмотрено необходимое материальнотехническое обеспечение. Финансирование мероприятий, связанных с обеспечением занятости населения, оказания помощи гражданам в трудоустройстве, организации работы по профориентации и профобучению, выплаты пособий по безработице и других направлений, предусмотренных программой занятости населения, осуществляется за счет бюджетных средств. Предприятия представляют в государственную службу занятости информацию о наличии вакантных рабочих. При прекращении деятельности предприятия уволенным работникам гарантируется соблюдение их прав и интересов в соответствии с законодательством Российской Федерации. Прекращение деятельности предприятия по экологическим причинам может осуществляться в виде его ликвидации, реорганизации, перепрофилирования с целью уменьшения воздействия на окружающую среду. При перепрофилировании предприятия на выпуск неродственной продукции необходимо обеспечить работникам, не желающим менять место жительства, получение новой специальности и рабочее место. Работники, желающие сохранить профессию, столкнутся с проблемами трудоустройства, предоставления жилья по новому месту жительства. Им компенсируются расходы, связанные с переездом и перевозкой вещей. Службы занятости населения предлагают бесплатные услуги для граждан, желающих найти работу или сменить профессию: - содействие в трудоустройстве на постоянное или временное рабочее место; - трудоустройство студентов и подростков от 14 лет на период каникул; 264

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

- повышение квалификации; - получение новой профессии; - поддержка предпринимательства; - психологическая поддержка и профориентация; - консультации юристов по вопросам труда и занятости; - социальная поддержка в виде пособия по безработице на период поиска работы. Центр занятости населения предлагает бесплатные услуги для работодателей: 1. Частичная компенсация расходов по оплате труда трудоустроенных граждан, особо нуждающихся в социальной защите: - молодых специалистов; - длительно безработных; - лиц предпенсионного возраста; - инвалидов; - многодетных и одиноких родителей; - военнослужащих и членов их семей, - освобожденных из мест лишения свободы. 2. Организация и финансирование общественных работ, индивидуальный подбор специалистов на имеющиеся у работодателей вакантные места. 3. Размещение объявлений о наличии вакантных мест в информационном зале, в компьютерной базе данных. Центр занятости населения оказывает содействие: 1. В переселении граждан и членов их семей для трудоустройства в сельской местности. Семье, заключившей договор о переселении в сельскую местность для постоянной работы, предоставляется право: - на получение за счет средств федерального бюджета единовременного денежного пособия на каждого члена семьи; -на компенсацию стоимости проезда железнодорожным транспортом, а в местностях, не имеющих этого вида сообщения, другими видами транспорта, и провоза домашнего имущества весом до пяти тонн на семью от прежнего места жительства до места вселения; - на получение отдельного жилого дома (квартиры) с надворными постройками и приусадебным участком на условиях, предусмотренных договором, который заключается между переселяющейся семьей и хозяйством вселения или органом местного самоуправления; на бронирование сроком на три года жилой площади (кроме приватизированной) по месту проживания до переселения.

265

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

2. В переезде безработных граждан для трудоустройства в другой местности. Безработные граждане, желающие переехать а другую местность для трудоустройства, в центре занятости населения (по месту жительства) могут получить информацию: • о наличии вакансий и свободных рабочих мест в организациях, расположенных в другой местности; • о характере, режиме, условиях труда и квалифицированных требованиях; • о льготах, предоставляемых работникам этих организаций. Безработным гражданам, переезжающим в другую местность для трудоустройства на временную, сезонную работу или работу вахтовым методом, компенсируется стоимость проезда до места работы и обратно (по окончании трудового договора), а также – суточные. Условия и порядок переселения, предоставления жилья и трудоустройства устанавливаются Правительством РФ при условии переселения внутри республики. При выезде в другие страны - в порядке, определенном межгосударственными соглашениями. Вопросы для обсуждения и проверки знаний Виды безработицы, их сущность. Причины и необходимость регулирования рынка труда. Факторы спроса и предложения на рабочую силу. Программы содействия занятости. Факторы, влияющие на уровень, динамику занятости Экономическое прогнозирование и его роль в государственном регулировании. 7. Формы государственной поддержки безработных. 8. Методы обеспечения рациональной занятости. 9. Органы управления занятостью населения, рынком труда, их функции

1. 2. 3. 4. 5. 6.

266

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

Основные термины и понятия Акцизы - вид косвенного налога, преимущественно на предметы массового потребления, а также услуги; включаются в цену товаров или тарифы на услуги. Баланс - система показателей, характеризующая какое-либо явление путем сопоставления или противопоставления отдельных его сторон. Баланс трудовых ресурсов - баланс, определяющий наличие трудовых ресурсов, их распределение и использование. Баланс денежных доходов и расходов населения - баланс, характеризующий объем, источники денежных доходов, а также объем, структуру денежных расходов и сбережений населения. Балансовая модель - экономико-математическая модель, характеризующая равенство между поступлением и распределением некоторого ресурса. Бюджетный дефицит - превышение paсходов бюджета (государственного, муниципального) над доходами. Бюджетный процесс - регламентированный законодательством порядок составления, рассмотрения, утверждения и исполнения государственного и местных бюджетов. Бюджетно-финансовая политика - целенаправленная деятельность государства (в лице органов государственной власти и местного самоуправления) по использованию бюджетно-финансовой и денежно-кредитной систем для реализации задач экономической политики. Бюджетнофинансовая политика включает в себя налоговую политику и тесно связана с денежно-кредитной, ценовой и валютной политикой. Валовой внутренний продукт (ВВП) – один из обобщающих экономических показателей, выражает совокупную стоимость произведенную внутри страны в рыночных ценах (производство материальных благ и выполнения различных услуг предприятиями, учреждениями и организациями материального производства и непроизводственной сферы). Валовой национальный продукт (ВНП) - один из обобщающих экономических показателей, отражает единство всего народного хозяйства, производства материальных благ и выполнения различных услуг предприятиями, учреждениями и организациями материального производства и непроизводственной сферы. Валовой национальный продукт отличается от валового внутреннего продукта на величину доходов от экономической деятельности, полученной из-за границы, за вычетом аналогичных доходов, переданным другим странам. Валютная политика - совокупность экономических, правовых и организационных мер и форм, осуществляемых в области валютных отношений. В рамках текущей валютной политики осуществляют оперативное ре267

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

гулирование валютно-рыночной конъюнктуры с помощью валютной интервенции, валютных ограничений, валютного субсидирования, диверсификации валютных резервов и т. д. Долговременная валютная политика предполагает долгосрочные меры по последовательному изменению валютного механизма с помощью межгосударственных переговоров и соглашений, прежде всего, в рамках международного валютного фонда, а также валютных реформ. Величина прожиточного минимума - стоимостная оценка потребительской корзины, включающей минимальный набор продуктов питания, непродовольственных товаров, услуг, а также налоги, обязательные платежи и сборы. Выплата пособия по временной нетрудоспособности - денежные выплаты рабочим и служащим за счет отчислений на социальное страхование. Основанием для выплаты пособий являются больничные листы, выдаваемые лечебными учреждениями. Размер пособия по временной нетрудоспособности зависит от стажа работы работника и его среднего заработка при непрерывном стаже работы. Гербовый сбор - налог, взимаемый государством с некоторых видов сделок (например, с ценными бумагами), за регистрацию соглашений и документов. Название пошло от покупаемых у государственных органов либо гербовой бумаги, на которой оформлялась сделка, либо гербовой марки, которая приклеивалась к оформляемым документам. Государственный бюджет - смета доходов и расходов государства на определенный период, чаще всего на год, составленная с указанием источников поступления государственных доходов и направлений расходования средств. Государственный заказ - заказ на покупку товаров, оказание услуг, проведение НИОКР, выдаваемый от имени органов государственного управления, финансируемый из государственного бюджета и направляемый на удовлетворение общегосударственных нужд; выдается, как правило, на условиях конкурса. Государственная политика - деятельность органов государственной власти и государственного управления, отражающая общественный строй и экономическую структуру страны. Денежно-кредитная политика - совокупность мероприятий в области денежного обращения и кредита, направленных на регулирование экономического роста, сдерживание инфляции, обеспечение занятости и выравнивание платежного баланса; служит одним из важнейших методов вмешательства государства в процесс воспроизводства. Дефицит баланса - превышение его расходной части над доходной частью баланса. 268

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

Дисконтная политика - одна из форм денежно-кредитной политики Центрального банка, направленная на государственное регулирование экономики. Осуществляется путем повышения или понижения учетной ставки в целях воздействия на объем кредита в стране, темп инфляции, а также состояние платежного баланса и валютный курс. Дефляция - изъятие из обращения части избыточной денежной массы, выпущенной в период инфляции, сопровождаемое общим снижением уровня цен в стране. Дотация для поддержания уровня цен - федеральные или региональные дотации организациям для поддержания оптовых или розничных цен на уровне, установленном органом управления, предоставившем дотацию. Заказчик - покупатель (юридическое лицо, страна), обратившаяся к поставщику с заявкой на поставку какого-либо товара и/или выполнение каких-либо услуг. Золотая акция - акция с особым правом голоса, которое в определенных условиях в течение оговоренного при выпуске срока (обычно до 3-х лет) предоставляет ее владельцу возможность налагать вето на решения собрания акционеров о внесении изменений в устав акционерного общества, о его реорганизации или ликвидации, о его участии в других предприятиях или объединении предприятий, о передаче в залог или аренду, продаже или отчуждении иными способами имущества, остающегося в собственности государства. Коммерческий конкурс - одна из форм проведения торгов. Выигравшим коммерческий конкурс является лицо, которое по заключению конкурсной комиссии, заранее назначенной организатором торгов, предложило лучшие условия. Комплексное налогообложение - система различных налоговых сборов с одного объекта налогообложения. Конкурсные кредиторы - кредиторы по денежным обязательствам, за исключением уполномоченных органов, граждан, перед которыми должник несет ответственность за причинение вреда жизни или здоровью, морального вреда, имеет обязательства по выплате вознаграждения по авторским договорам, а также учредителей (участников) должника по обязательствам, вытекающим из такого участия. Лицензия — специальное разрешение на осуществление конкретного вида деятельности при обязательном соблюдении лицензионных требований и условий, выданное лицензирующим органом юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю. Лицензируемый вид деятельности — вид деятельности, на осуществление которого на территории Российской Федерации требуется получение лицензии в соответствии с настоящим федеральным законом. 269

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

Лицензирование — мероприятия, связанные с предоставлением лицензий, переоформлением документов, подтверждающих наличие лицензий, приостановлением и возобновлением действия лицензий, аннулированием лицензий и контролем лицензирующих органов за соблюдением лицензиатами при осуществлении лицензируемых видов деятельности соответствующих лицензионных требований и условий. Лицензионные требования и условия - совокупность установленных положениями о лицензировании конкретных видов деятельности требований и условий, выполнение которых лицензиатом обязательно при осуществлении лицензируемого вида деятельности. Лицензирующие органы — федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие лицензирование в соответствии с федеральным законом. Лицензиат — юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, имеющие лицензию на осуществление конкретного вида деятельности. Лицензионный сбор - плата получателей лицензий (лицензиатов) за использование предмета лицензионного соглашения. Компетентные органы могут выдавать лицензии на осуществление внешнеторговых операций, на право деятельности в качестве инвестиционных институтов и фондовых бирж, на аудит, на производство бланков ценных бумаг, на их ввоз в РФ, коммерческим банкам на осуществление ими банковских операций, страховым организациям на осуществление страховой деятельности. наиболее широко лицензионный сбор используется при лицензировании экспорта и импорта товаров, сырья, обеспечивая контроль государства за внешнеэкономическими связями, за использованием валютных средств. Льготное налогообложение - порядок взимания (или невзимания) налогов с лиц, пользующихся налоговыми льготами. Льготы - предоставление кому-либо преимуществ, частичное освобождение от выполнения установленных правил, обязанностей или облегчение условий их выполнения, например, налоговые льготы. Материальный баланс - баланс, предназначенный для распределения материальных ресурсов (металла, цемента, горючего и т.д.) или их совокупности (сводный баланс) по нескольким потребителям, исходя из различных источников поступления этих ресурсов. Материальный баланс может составляться на уровне предприятия, региона, страны и т.д. Минимальный потребительский бюджет - стоимость набора минимальных благ и услуг, соответствующего прожиточному минимуму. Место нахождения юридического лица - определенный местом государственной регистрации юридический адрес, указываемый в учредительных документах. 270

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

Место пребывания физического лица - место, где это лицо фактически проживает, а при невозможности установить такое место - место, где это лицо зарегистрировано в установленном порядке, либо место, указанное в паспорте или ином удостоверении личности. Минимальная пенсия - установленный государством и периодически пересматриваемый минимальный размер пенсии по старости в РФ. Министерство - центральный орган государственного управления, ведающий отдельной отраслью хозяйства или управления. Модель - копия или аналог изучаемого процесса, предмета или явления, отображающая существенные свойства моделируемого объекта, с точки зрения цели исследования. Мораторий - приостановление исполнения должником денежных обязательств и уплаты обязательных платежей. Налог - обязательный платеж, взимаемый государством с физических и юридических лиц. Налоговая база – стоимостная или физическая характеристика объекта налогообложения. Налог на добавленную стоимость - система налогообложения товаров на сумму стоимости, добавленной на каждом этапе их производства, обмена или перепродажи. Процентная ставка различается в зависимости от вида продукции. Налог на прибыль - один из основных видов налогов. Объектом обложения является валовая прибыль. Плательщиками налогов являются все коммерческие организации, юридические лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность. Некоммерческие организации, если они осуществляют предпринимательскую деятельность, также платят налог на прибыль, полученный от такой деятельности. В течение квартала плательщик осуществляет авансовые платежи по этому налогу. Окончательная сумма налога определяется плательщиками самостоятельно по твердым ставкам в % к налогооблагаемой прибыли на основании данных бухгалтерского учета по кварталам нарастающим итогом исходя из фактически полученной прибыли, отраженной в балансе, за вычетом ранее произведенных авансовых платежей налога. Налогообложение - законодательно установленный порядок взимания налогов. Объектом налогообложения являются: прибыль (доход); стоимость определенных товаров; стоимость, добавленная обработкой; имущество юридических и физических лиц; передача имущества (дарение, продажа, наследование); операции с ценными бумагами; отдельные виды деятельности и другие объекты. Необлагаемый минимум - величина объекта налогообложения, ниже которой объект налогом не облагается. 271

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

Оперативный контроль за исполнением федерального бюджета - контроль за выполнением закона о федеральном бюджете. Пенсия - регулярные денежные выплаты, предоставляемые гражданам при достижении определенного возраста, наступления инвалидности, в случае потери кормильца, а также за выслугу лет и особые заслуги перед государством. Пенсия по инвалидности - пенсия, устанавливаемая в связи с длительной или постоянной фактической утратой трудоспособности (инвалидности). Условия и нормы пенсионного обеспечения зависят от ряда обстоятельств - характера трудовых отношений или службы, иной деятельности, причин наступления инвалидности. Пенсия по случаю утраты кормильца семьи - пенсия, назначаемая нетрудоспособным членам семьи умершего, которые находились ранее на его иждивении. Нетрудоспособными членами семьи обычно признаются: дети, братья, сестры и внуки умершего, не достигшие 16 лет (учащиеся - 18 лет); родители и переживший супруг, достигшие престарелого возраста либо являющиеся инвалидами; один из родителей или супруг, занятый уходом за детьми, братьями, сестрами или внуками, умершего кормильца, не достигшими восьми лет, если он не работает; дед и бабушка (при отсутствии лиц, которые обязаны по закону их содержать). Пенсия по старости - пенсия устанавливается работающим по достижении определенного возраста (55 лет -женщины и 60 лет- мужчины) и при наличии соответствующего трудового стажа. Пенсионный фонд - 1. государственный либо негосударственный страховой фонд, созданный для страхования по старости; 2. государственный внебюджетный фонд, находящийся в федеральной собственности России, в целях пенсионного обеспечения населения. Пеня - разновидность неустойки, применяемая в случае просрочки договорных и иных обязательств. Персональная пенсия - пенсия, устанавливаемая лицам, имеющим особые заслуги перед государством в области государственной, общественной и хозяйственной деятельности или выдающиеся заслуги в области культуры, науки и техники, а в случае смерти этих лиц - членам их семей. Персональные пенсии назначаются по достижении общеустановленного пенсионного возраста (60 лет - мужчинами, 55 - женщинами) либо при наступлении инвалидности, а тем, кто имеет право на пенсию по старости на льготных условиях, - по достижении льготного пенсионного возраста. Подакцизный вид минерального сырья - разновидности минерального сырья, облагаемые акцизами. Подакцизными видами минерального сырья являются: нефть, включая газовый конденсат; природный газ.

272

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

Полис обязательного медицинского страхования - документ, выдаваемый страховой медицинской организацией каждому застрахованному в порядке, установленном договором обязательного медицинского страхования. Пособие по безработице – денежная помощь трудоспособному гражданину в трудоспособном возрасте при условии регистрации его на бирже труда в качестве безработного. Прогрессивный налог - налог, характеризующийся повышением ставки с увеличением базы налогообложения. Пропорциональный налог - налог, который взимается по единой ставке при любом размере дохода. Величина платежа пропорциональна сумме дохода. Профицит – положительное сальдо бюджета. Прямой налог - обязательный платеж, который взимается государством непосредственно с доходов и имущества физических и юридических лиц. Потребительский бюджет - баланс денежных доходов и расходов семьи, характеризующий сложившийся уровень жизни различных групп населения. Рациональный потребительский бюджет - общественно необходимый, рациональный норматив потребления населением различных материальных благ (продуктов питания, одежды, предметов культуры и быта, жилища и другие) и услуг культурно-бытового назначения. Разрабатывается для различных социально-демографических групп населения, служит для определения перспектив развития социально-экономической политики государства. Реальный доход - количество товаров и услуг, которое отдельное лицо или группа могут купить на свой номинальный доход в течение определенного периода с поправкой на изменение уровня цен. Регистрация организации - юридический акт, удостоверяющий право юридического лица осуществлять деятельность. Регрессивный налог- налог, ставка которого уменьшается с ростом величины объекта налогообложения. Регулирующий орган - федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий контроль за деятельностью саморегулируемых организаций арбитражных управляющих. Реестр лицензий — совокупность данных о предоставлении лицензий, переоформлении документов, подтверждающих наличие лицензий, приостановлении и возобновлении действия лицензий и об аннулировании лицензий. Реестр предприятий - официальный и доступный для всеобщего обозрения список организаций. В нем указываются именование («фирма»), 273

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

род деятельности, место нахождения, наличие филиалов, фамилия владельца, название прокуристов (доверенных лиц), прекращение деятельности в результате ликвидации или банкротства. Саморегулируемая организация арбитражных управляющих - некоммерческая организация, которая основана на членстве, создана гражданами Российской Федерации, включена в единый государственный реестр саморегулируемых организаций арбитражных управляющих и целями деятельности которой являются регулирование и обеспечение деятельности арбитражных управляющих. Сбалансированность бюджета - паритетное соотношение между расходными и доходными статьями бюджета. Сбор - обязательный платеж предприятий, организаций, учреждений и отдельных лиц за услуги, оказываемые им государственными органами. Свидетельство - документ, удостоверяющий юридический факт, причем только такой, который согласно закону или иному правовому акту должен быть обязательно подтвержден документом установленной формы (например, свидетельство государственного пенсионного страхования). Свидетельство государственного пенсионного страхования - персональный официальный документ, содержащий страховой номер и анкетные данные застрахованного лица в соответствии с индивидуальным лицевым счетом застрахованного лица. Свидетельство о регистрации – документ регистрирующего органа о регистрации юридически лица. Скрытый налог - налог, непосредственно не выплачиваемый потребителем, но включенный в установленную для него цену (зачастую без ведома потребителя). Примером скрытого налога может служить таможенная пошлина. Соискатель лицензии — юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, обратившиеся в лицензирующий орган с заявлением о предоставлении лицензии на осуществление конкретного вида деятельности. Социальная выплата - пособие по беременности и родам; единовременное пособие при рождении ребенка; ежемесячное пособие на период отпуска по уходу за ребенком до достижения им до установленного законом возраста; ежемесячное пособие на ребенка до установленного законом возраста. Социальный налог - группа целевых налогов, уплачиваемых работодателями, работниками и предпринимателями в специализированные социальные фонды: Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования, Фонд обязательного медицинского страхования. Общее между этими платежами то, что они рассчитываются на единой базе. С 1 января 2001 года страховые взносы, существующие в настоящее время и уплачиваемые в 274

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ и Фонд обязательного медицинского страхования заменяются единым социальным налогом (взносом). Срок действия договора страхования - время, предусмотренное условиями страхования, в течение которого действует страховая ответственность страховщика - его обязанность выплатить страхователю при наступлении страхового случая страховое возмещение или страховую сумму. Страховая медицина - медицина, расходы на которую покрываются за счет специальных страховых фондов. Форма организации таких фондов может быть обязательной и добровольной. Источники образования страховых фондов, финансирующих медицину: средства государственного бюджета, предпринимателей и взносы работающих. Часть страховых фондов, создаваемая за счет государственных средств, направляется на покрытие расходов, связанных с оказанием медицинской помощи ограниченных видов, в том числе неотложной. Субъект медицинского страхования - субъекты, действующие в медицинском страховании. К ним относятся: граждане, страхователи, страховые медицинские организации, медицинские учреждения. Счет пенсионного страхования, индивидуальный - счет участника государственного пенсионного страхования с постоянным страховым номером, содержащим контрольные разряды, которые позволяют выявлять ошибки, допущенные при использовании этого страхового номера в процессе учета для персонального учета отчислений в Пенсионный фонд. Унитарное предприятие - коммерческая организация, не обладающая правом собственности на закрепленное за ним имущество. Унитарное предприятие может быть государственным или муниципальным, соответственно имущество унитарного предприятия находится в государственной или муниципальной собственности, оно принадлежит ему на правах хозяйственного ведения или оперативного управления. Уставный фонд - сумма средств или оценка стоимости материальных и нематериальных ценностей, предоставляемых учредителями создаваемому предприятию, акционерному обществу и т.д. в целях формирования собственных основных и оборотных средств для его нормального функционирования. В уставный фонд могут зачисляться: здания, сооружения, оборудование, права пользования землей, природными ресурсами, а также другие имущественные права (в том числе на использование изобретений, ноухау, денежные средства в валютах стран-партнеров и свободно конвертируемой валюте). Федеральный налог - налог, который взимается Правительством РФ на основании государственного законодательства страны. Федеральные налоги (сборы) зачисляются в федеральный бюджет или федеральные внебюд275

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

жетные фонды и являются источниками доходов федерального бюджета (внебюджетного фонда). Фонд обязательного медицинского страхования – фонд, предназначенный для реализации государственной политики в области обязательного медицинского страхования граждан как составной части государственного социального страхования. Фонд социального страхования - государственный внебюджетный фонд, находящийся в федеральной собственности России, создается в целях гарантированного финансирования выплат пособий по временной нетрудоспособности, беременности и родам, при рождении ребенка, по уходу за ребенком до установленного законом возраста, санаторно-курортного лечения и оздоровления трудящихся и членов их семей, а также для других целей социального страхования. Целевой налог - форма мобилизации государством средств на проведение определенных мероприятий. Экспертная оценка – основанные на профессиональном опыте описательные, качественные, приблизительные количественные оценки процессов, явлений, не поддающихся в принципе или в данной ситуации непосредственному измерению, строгому расчету методами точных наук или иными нормативными инструментами. Экспортная дотация - средства, выделяемые из государственного бюджета экспортерам в целях поощрения вывоза товаров.

276

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

Литература Аверин А.Н. Органы законодательной и исполнительной власти в федеральном государстве. М.: АНХ-Дело Лтд,1995. 2. Агапова Т.А., Серегина С.Ф. Макроэкономика: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. / Под общей редакцией проф., д.э.н. А.В.Сидоровича. М.: МГУ им. М.В. Ломоносова, Изд-во «Дело и Сервис», 1999. 3. Агапова Т.А. Бюджетно-налоговое регулирование в переходной экономике: макроэкономический аспект. М., 1998. 4. Албегова И.М., Емцов Р.Г., Холопов А.В. Государственная экономическая политика. М., 1998. 5. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. М.: Юрид. лит.,1997. 6. Аткинсон Э.Б., Стиглиц Дж. Э. Лекции по экономической теории государственного сектора: Учеб.: Пер. с англ. /Под ред. Л.Л. Любимова. М.: Аспект Пресс, 1995. 7. Бандурин В. В., Кузнецов В. Ю. Управление федеральной собственностью в условиях переходной экономики. М.: Наука и экономика, 1999. 8. Бернстайн Л.А. Анализ финансовой отчетности: теория, практика и интерпретация: Пер. с англ. /Научн. ред. перевода И.И. Елисеева. Гл. редактор серии Я.В. Соколов. М.: Финансы и статистика, 1996. 9. Берталанфи Л. фон. Общая теория систем: Обзор проблем и результатов //Системные исследования: ежегодник. М., 1969. 10. Государственное регулирование экономики и социальный комплекс: Учеб. пособие для вузов / В.А. Пикулькин, Ю.М. Дурдыев, В.Э. Комов и др. Под ред. Т.Г. Морозовой, А.В. Пикулькина /Всерос. заоч. фин-экон. ин-т. М.: Финстатинформ, 1997. 11. Государственная власть и предприятие: от команды к партнёрству /Под ред. Ю.М. Осипова. М.: Междунар. отношения, 1991. 12. Гражданский кодекс Российской Федерации. Ч.1, 2. М.: Юристъ, 1998. 13. Гумилев Л.Н. Древняя Русь и Великая степь. М.: Мысль, 1989. 14. Гэлбрейт Дж. Экономические теории и цели общества. М.: Прогресс, 1976. 15. Жеребин В.М., Романов А.Н. Экономика домашних хозяйств. М.: Финансы, ЮНИТИ, 1998. 16. Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и регулирование экономики. Иркутск: Изд-во Иркут. экон. акад., 1995. 1.

277

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

Инвестиционный рейтинг российских регионов. 1998-1999 годы. Подготовлен консалтинговой группой «Эксперт-География» //Эксперт. 1999. №39. 18. Иркутская область в цифрах за 2001 год: Статистический сборник. Иркутск: Иркутский областной комитет государственной статистики, 2002. 19. Кейнс Дж.М. Общая теория занятости, процента и денег. М: Издво «Прогресс», 1978. 20. Костюк В.Н. Макроэкономика: Курс лекций. М.: Центр, 1998. 21. Леонтьев В. Экономические эссе. Теории, исследования, факты и политика/ Пер. с англ. М.: Политиздат, 1990. 22. Лившиц А.Я. Введение в рыночную экономику. М.: Станкин, 1992. 23. Макарова Г.Н. Командно-административный монополизм и его модификации в условиях постсоциалистической экономики. Иркутск: Изд-во Иркут. ун-та, 1994. 24. Макконнелл К.Р., Брю С.Л. Экономикс: Принципы, проблемы и политика. В 2 т.: Пер. с англ. Т. 1. М.: Республика, 1992. 25. Макконнелл К.Р., Брю С.Л. Экономикс: Принципы, проблемы и политика. В 2 т.: Пер. с англ. Т. 2. М.: Республика, 1992. 26. Макмиллан Ч. Японская промышленная система /Пер. с англ.; Под общ. ред. О.С. Виханской. М.: Прогресс, 1988. 27. Математика и кибернетика в экономике. Словарь-справочник. Изд. 2-е, перераб. и доп. /Под ред. Н.П. Федоренко, Л.В. Канторовича. М.: Экономика, 1975. 28. Майер Э. Контроллинг как система мышления и управления: Пер. с нем. М.: Финансы и статистика, 1993. 29. Международная Организация Труда. Конвенции и рекомендации 1957-1990. Тома 1-2. Конвенция 117. Международное бюро труда. Женева. 30. Мескон М., Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента /Пер. с англ. М.: Дело, 1992. 31. Налоговый кодекс Российской Федерации. Часть первая и вторая. М : ООО «ТК Велби», 2002. 32. Нестеров Л. Леса в национальном богатстве России //Вопросы статистики.1997.№11. 33. О внесении изменении и дополнений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие законодательства Российской Федерации, а также о признании утративших силу отдельных актов законодательства Российской Федерации: ФЗ, № 126-ФЗ // Рос. газ. 2001. 10 авг. 17.

278

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

О государственной регистрации юридических лиц : ФЗ, №129-ФЗ //Рос. газ. 2001. 10 авг. 35. О Государственной программе погашения в 2001-2004 годах государственного внутреннего долга Российской Федерации по государственным долговым товарным обязательствам: Постановление Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2000 г. № 1006 г. // Рос. газ. 2001. 5 янв. 36. Ойкен В. Основные принципы экономической политики: Пер. с нем. /Общ. ред. Л.И. Цедилина, К. Херманн-пиллата. М.: Прогресс, 1995. 37. Олейник А. Институциональная экономика. Домашнее хозяйство и другие организационные структуры: Учеб. пособ. //Вопросы экономики. 1999. №12. 38. О лицензировании отдельных видов деятельности: ФЗ, № 128-ФЗ //Рос. газ. 2001. 10 авг. 39. О несостоятельности (банкротстве) : ФЗ, № 127-ФЗ //Рос. газ. 2002. 2 нояб. 40. Пиндайк Р., Рубинфельд Д. Микроэкономика / Сокр. пер. с англ. М.: Экономика, Дело, 1992. 41. Положение о Комиссии Правительства Российской Федерации по сокращению административных ограничений в предпринимательстве и оптимизации расходов федерального бюджета на государственное управление: Постановление Правительства РФ от 8 июня 2001 г. № 452 г.// Рос. газ. 2001. 27 июня. 42. Путин В. Россия на рубеже тысячелетия //Рос. газ. 1999. 31 дек. 43. Россия в цифрах: Краткий статистический сборник /Госкомстат России. М.: Финансы и статистика, 2001. 44. Рохчин В.Е., Знаменская К.Н. Стратегическое территориальное планирование в современной России: проблемы и первоочередные задачи научного обеспечения. СПб: ИРЭ РАН, 2000. 45. Рыночная экономика: Учебник: В 3 т. Под ред. А.Д. Смирнова. М.: Соминтэк, 1992. 46. Сакс Дж. Д., Ларрен Ф.Б. Макроэкономика. Глобальный подход: Пер. с англ. М.: Дело, 1996. 47. Самаруха В.И., Таксир К.И. и др. Концепция развития производительных сил Иркутской области на период 1993 - 2005 годы. Т.1. Иркутск, 1993. 48. Самуэльсон П. Экономика. М.: НПО, АЛГОН, ВНИИСИ, 1992. 49. Солодков В.Т. Теоретические основы демонополизации экономики региона: (на примере предприятий Иркутской области). Иркутск: Изд-во Иркут. экон. акад., 1995. 34.

279

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

Стиглиц Дж. Ю. Экономика государственного сектора: Пер. с англ. М.: Изд-во МГУ: ИНФРА-М, 1997 51. Тамбовцев В. Теоретические вопросы институционального проектирования. //Вопросы экономики. 1997. №3. 52. Таундсен Р. Секреты управления. М.: БДЧ,1991. 53. Философский энциклопедический словарь. М.: ИНФРА-М, 1997. 54. Хейне Пол. Экономический образ мышления.2-е изд., стереотип /Пер. с англ. М.: Дело, 1993 . 55. Худокормов А.Г. История экономических учений. М.: ИНФРА-М, 1998. 56. Ценообразование и рынок /Пер. с англ.; Под общ. ред. Е.И. Пунина, С.Б. Рычкова. М.: Прогресс, 1992. 57. Цуканов И. Доходы приплывают по морям и океанам //Рос. газ. 1999. 27 авг. 58. Шнипер Р.И. Регион: экономические методы управления. Новосибирск: Наука. Сиб. отд-ние, 1991. 59. Эклунд К. Эффективная экономика - шведская модель /Пер. со швед. М.: Экономика, 1991. 60. Экономическая теория / Под ред. А.И. Добрынина, Л.С. Тарасевича: Учебник для вузов. СПб: Изд. СПбГУЭФ, Изд. «Питер Паблишинг», 1997. 61. Lipsey R., Steiner P., Punlis D. Economics, N.Y. 1997, p.422. 62. Economic Report of the President, Wash., 1998, p.188. 63. Jörn Altmann. Wirtschaftspolitik: eine praxisorientierte Einführung. 7. Auflage. - Stuttgart: Lucius und Lucius, 2000.692 S. 64. Jörn Altmann. Arbeitsbuch Volkswirtschaftslere / Wirtschaftspolitik. 3. Auflage. – Stuttgart; Jena, 1995.234 S. 65. Mussel, Gerhard: Grudfragen der Wirtscharftspolitik / von Mussel Gerhard und Jürgen Pätzold .-München: Vahlen, 1993. 210 S. 66. Manfred E. Streit. Theoie der Wirtschatsрoltik Manfred E. Streit - 5., neubearb. u. erw. Aufe.-Düsseldorf, 2000 (wisu-texte). 464S. 67. Stiglitz J. T. Economics of public sector. 1988. 68. The North Atlantic Cooperation. http://www.nato.int. 69. Urban Policy and Economic Development /An Agenda for the 1990s /The World Bank. Washington, D. C. 1991. 70. Paul A. Samuelson, William D. Nordhaus. Makroeconomics. McGraw-Hill, 1989. 71. Wirtscharftspolitik: eine Einführung in demokratische und instrumentelle Wirtscharftspolitik/ von Ulrich Teichmann.-3. Auflage.-München: Vahlen, 1989. 335 S. 72. http://www.rg.ru/oficial/spravka/Perechen/Index.shtm 50.

280

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

Приложение 1

Основные показатели развития территориальноэкономической системы Таблица П.1 Расчет влияния производственных факторов на развитие территориальноэкономической системы Иркутской области за 1996 - 1997 г.

Показатели 1 Численность населения, всего Численность занятого населения Количество производственных рабочих мест Среднегодовая стоимость производственных фондов, всего Сумма валовых доходов (ВРП) на одно рабочее место в месяц Сумма валовых доходов (ВРП) на одно рабочее место в год Сумма личных доходов граждан на душу населения в месяц Сумма личных доходов граждан на душу населения в год Средняя себестоимость проживания на одного жителя в месяц

1996

1997

3

4

5

6

Индекс изменения 7

Ln

2780,30

2767,80

-12,50

1,00

Lz

1121,70

1160,30

38,60

1,03

тыс. ед.

N

1300,00

1359,60

59,60

1,05

млн. руб

K

304215,0

300029,0

-4186,00

0,99

тыс. руб./ Yms/ ед. N

2,96

3,89

0,94

1,32

тыс. руб./ ед.

35,46

46,72

11,26

1,32

тыс. руб./ LYms чел. /N

0,91

1,00

0,09

1,10

тыс. руб./ чел. LY/N

10,92

12,05

1,14

1,10

тыс. руб./ Cms/ чел. Ln

0,41

0,43

0,02

1,06

Ед. Усл. изм. обоз. 2 тыс. чел. тыс. чел.

Y/N

281

Отклонение

Абсолютное влияние факторов 8

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

Окончание таблицы П.1 1 Средняя себестоимость проживания на одного жителя в год Масса валового дохода населения территории (ВРП), всего Масса личных доходов населения территории Затраты на проживание, всего Масса чистого личного дохода населения в год Чистый личный доход на одного жителя в год Количество рабочих мест на единицу фондов Стоимость фондов на одного занятого Доля занятых в общей численности Валовой доход (ВРП) на одно рабочее место Доля личных доходов в составе ВРП Доля чистого личного дохода в составе личных доходов Общее влияние факторов

2

3

4

5

6

7

тыс. руб./ чел.

Cm/ Ln

4,90

5,18

0,27

1,06

млн. руб.

Y

46098,00

63514,00

17416,0

1,38

LY

30350,87

33363,06

3012,19

1,10

Cm

13632,37

14331,67

699,30

1,05

16718,50

19031,39

2312,89

1,14

6,01

6,88

0,86

1,14

0,004

0,005

0,000

1,06

0,39

271,21

258,58

-12,63

0,95

-0,32

Lzn

0,40

0,42

0,02

1,04

0,26

Yn

35,46

46,72

11,26

1,32

1,58

LYy

0,66

0,53

-0,13

0,80

-1,26

Mly

0,55

0,57

0,02

1,04

0,21

Mn

6,01

6,88

0,86

1,14

0,86

млн. руб. млн. руб.

млн. руб. M тыс. руб./ чел. M/ln ед./ тыс. руб. Nk тыс. руб./ чел. Kz чел./ чел. тыс. руб./ ед. руб./ руб. руб./ руб. тыс. руб./ чел.

282

8

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

Таблица П.2 Расчет влияния производственных факторов на развитие территориальноэкономической системы Иркутской области за 1992 - 1997г.г. Показатели

1 Численность населения, всего Численность занятого населения Количество производственных рабочих мест Среднегодовая стоимость производственных фондов, всего Сумма валовых доходов (ВРП) на одно рабочее место в месяц Сумма валовых доходов (ВРП) на одно рабочее место в год Сумма личных доходов граждан на душу населения в месяц Сумма личных доходов граждан на душу населения в год Средняя себестоимость проживания на одного жителя в месяц Средняя себестоимость проживания на одного жителя в год

Индекс изменения

Абсолютное влияние факторов 8

1992

1997

Отклонение

3

4

5

6

7

Ln

2866,0

2767,80

-98,20

0,97

Lz

1308,4

1160,30

-148,10

0,89

тыс. ед.

N

1200,0

1359,60

159,60

1,13

млн. руб.

K

868,00

300029,0 299161,0

Ед. Усл. Изм. обозн. 2 тыс. чел. тыс. чел.

345,66

тыс. руб./ Yms ед. /N

0,03

3,89

3,86

150,48

тыс. руб./ ед. Y/N

0,31

46,72

46,40

150,48

тыс. руб./ LYm чел. s/N

0,00

1,00

1,00

218,37

тыс. руб./ LY/ чел. N

0,06

12,05

11,99

218,37

тыс. руб./ Cms/ чел. Ln

0,00

0,43

0,43

172,60

тыс. руб./ Cm/ чел. Ln

0,03

5,18

5,15

172,60

283

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

Окончание таблицы П.2 1 Масса валового дохода населения территории (ВРП), всего Масса личных доходов населения территории, всего Затраты на проживание, всего Масса чистого личного дохода населения в год, всего Чистый личный доход на одного жителя в год Количество рабочих мест на единицу фондов Стоимость фондов на одного занятого Доля занятых в общей численности Валовой доход (ВРП) на одно рабочее место Доля личных доходов в составе ВРП Доля чистого личного дохода в составе личных доходов

2

3

4

млн. руб.

Y

372,53

63514,00 63141,47

170,49

158,20

33363,06 33204,86

210,89

85,98

14331,67 14245,69

166,69

72,22

19031,39 18959,17

263,51

млн. руб. LY млн. руб. Cm млн. руб. M тыс. руб./ чел. M/ln ед./ тыс. руб. Nk тыс. руб./ чел. Kz чел./ чел. Lzn тыс. руб./ ед. Yn руб./ руб. LYy

руб./ руб. Mly тыс. Общее влияние руб./ факторов чел. Mn

5

6

7

8

0,03

6,88

6,85

272,86

1,38

0,00

-1,38

0,00

-2090,85

0,66

258,58

257,92

389,77

2092,35

0,46

0,42

-0,04

0,92

-0,48

0,31

46,72

46,40

150,48

5,82

0,42

0,53

0,10

1,24

0,01

0,46

0,57

0,11

1,25

0,01

0,03

6,88

6,85

272,86

6,85

284

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

Таблица П.3 Прогноз влияния производственных факторов на развитие типичного домохозяйства Иркутской области на 1999 - 2000 г.г. Показатели

1 Численность населения, всего Численность занятого населения, всего Количество производственных рабочих мест Среднегодовая стоимость производственных фондов, всего Сумма валовых доходов (ВРП) на одно рабочее место в месяц Сумма валовых доходов (ВРП) на одно рабочее место в год Сумма личных доходов граждан на душу населения в месяц Сумма личных доходов граждан на душу населения в год Средняя себестоимость проживания на одного жителя в месяц Средняя себестоимость проживания на одного жителя в год

Индекс Абсолютизмененое влияние ния факторов 7 8

1999

2000

Отклонение

4

5

6

0,004

0,005

0,001

1,25

Lz

0,002

0,003

0,001

1,50

тыс. ед.

N

0,002

0,003

0,001

1,50

млн. руб

K

0,30

0,40

0,10

1,33

тыс. руб./ Yms ед. /N

3,00

4,00

1,00

1,33

тыс. руб./ ед. Y/N

36,00

48,00

12,00

1,33

тыс. руб./ LYm чел. s/N

1,50

2,00

0,50

1,33

тыс. руб./ LY/ чел. N

18,00

24,00

6,00

1,33

тыс. руб./ Cms/ чел. Ln

0,87

0,96

0,09

1,10

тыс. руб./ Cm/ чел. Ln

10,44

11,52

1,08

1,10

Ед. Усл. изм. обозн. 2 3 тыс. чел. Ln тыс. чел.

285

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

Окончание таблицы П.3 1 Масса валового дохода населения территории (ВРП), всего Масса личных доходов населения территории, всего Затраты на проживание, всего Масса чистого личного дохода населения в год, всего Чистый личный доход на одного жителя в год Количество рабочих мест на единицу фондов Стоимость фондов на одного занятого Доля занятых в общей численности Валовой доход (ВРП) на одно рабочее место Доля личных доходов в составе ВРП Доля чистого личного дохода в составе личных доходов Общее влияние факторов

2

3

4

5

6

7

млн. руб.

Y

0,072

0,144

0,072

2,00

0,072

0,120

0,048

1,67

0,042

0,058

0,016

1,38

0,062

0,032

2,06

12,48

4,92

1,65

0,01

0,00

1,13

1,39

133,33

-16,67

0,89

-1,39

млн. руб. LY млн. руб. Cm

млн. 0,030 руб. M тыс. руб./ чел. M/ln 7,56 ед./ тыс. руб. Nk 0,01 тыс. руб./ чел. Kz 150,00

8

чел./ чел. Lzn тыс. руб./ ед. Yn

0,50

0,60

0,10

1,20

2,08

36,00

48,00

12,00

1,33

2,60

руб./ руб. LYy

1,00

0,83

-0,17

0,83

-1,56

0,42

0,52

0,10

1,24

1,80

7,56

12,48

4,92

1,65

4,92

руб./ руб. Mly тыс. руб./ чел. Mn

286

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

Таблица П.4 Прогноз влияния производственных факторов на развитие Слюдянской районно-экономической системы Иркутской области в 2000 году Показатели

1 Численность населения, всего Численность занятого населения, всего Количество производственных рабочих мест Среднегодовая стоимость производственных фондов, всего Выпуск продукции на одно рабочее место в месяц Выпуск продукции на одно рабочее место в год Сумма личных доходов граждан на душу населения в месяц Сумма личных доходов граждан на душу населения в год Средняя себестоимость проживания на одного жителя в месяц Средняя себестоимость проживания на одного жителя в год

Усл. Ед. обизм. озн. 3

1999

2000

Отклонение

4

5

6

Индекс Абсолютное измене влияние ния факторов 7 8

2 тыс. чел.

Ln

47,00

48,00

1,00

1,02

тыс. чел.

Lz

14,80

15,00

0,20

1,01

тыс. ед.

N

15,80

16,30

0,50

1,03

1964,00

2100,00

136,00

1,07

4,05

4,13

0,08

1,02

тыс. руб./ ед. V/N

48,61

49,52

0,90

1,02

тыс. руб./ LYm чел. s/N

1,10

1,30

0,20

1,18

тыс. руб./ LY/ чел. N

13,20

15,60

2,40

1,18

тыс. руб./ Cms/ чел. Ln

0,80

0,90

0,10

1,13

тыс. руб./ Cm/ чел. Ln

9,60

10,80

1,20

1,13

млн. руб K тыс. руб./ Vms ед. /N

287

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

Окончание таблицы П.4 1 Объем выпускаемой продукции на территории (ВП), всего Масса личных доходов населения территории, всего Затраты на проживание, всего Масса чистого личного дохода населения в год, всего Чистый личный доход на одного жителя в год Количество рабочих мест на единицу фондов Стоимость фондов на одного занятого Доля занятых в общей численности Выпуск продукции (ВП) на одно рабочее место Доля личных доходов в составе ВП Доля чистого личного дохода в составе личных доходов

2

3

млн. руб.

V

5

6

768,11

807,16

39,05

1,05

620,40

748,80

128,40

1,21

451,20

518,40

67,20

1,15

M

169,20

230,40

61,20

1,36

M/ Ln

3,60

4,80

1,20

1,33

Nk

0,01

0,01

0,00

0,96

-0,17

Kz

132,70

140,00

7,30

1,05

0,26

млн. руб. LY млн. руб. Cm млн. руб. тыс. руб./ чел. ед./ тыс. руб. тыс. руб./ чел.

4

7

8

чел./ чел. Lzn тыс. руб./ ед. Vn

0,31

0,31

0,00

0,99

-0,04

48,61

49,52

0,90

1,02

0,09

руб./ руб. LYv

0,81

0,93

0,12

1,15

0,60

0,27

0,31

0,03

1,13

0,46

3,60

4,80

1,20

1,33

1,20

руб./ руб. Mly тыс. Общее влияние руб./ факторов чел. Mn

288

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

Таблица П.5 Прогноз влияния производственных факторов на развитие территориально-экономической системы Иркутской области на 2000 г. Показатели

1 Численность населения, всего Численность занятого населения, всего Количество производственных рабочих мест Среднегодовая стоимость производственных фондов, всего Сумма валовых доходов (ВРП) на одно рабочее место в месяц Сумма валовых доходов (ВРП) на одно рабочее место в год Сумма личных доходов граждан на душу населения в месяц Сумма личных доходов граждан на душу населения в год Средняя себестоимость проживания на одного жителя в месяц Средняя себестоимость проживания на одного жителя в год

Усл. Ед. обизм. озн. 3

1997

2000

4

5

Откло- Индекс Абсолютное неизменевлияние ние ния факторов 6 7 8

2 тыс. чел.

Ln

2767,80

2767,80

0,00

1,00

тыс. чел.

Lz

1160,30

1160,30

0,00

1,00

тыс. ед.

N

1359,60

1400,00

40,40

1,03

млн. руб

K

300029,0 300029,0

0,00

1,00

тыс. руб./ Yms ед. /N

3,89

5,30

1,41

1,36

тыс. руб./ ед. Y/N

46,72

63,60

16,88

1,36

тыс. руб./ LYm чел. s/N

1,00

1,70

0,70

1,69

тыс. руб./ LY/ чел. N

12,05

20,40

8,35

1,69

тыс. руб./ Cms/ чел. Ln

0,43

0,90

0,47

2,09

тыс. руб./ Cm/ чел. Ln

5,18

10,80

5,62

2,09

289

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

Окончание таблицы П.5 1 Масса валового дохода населения территории (ВРП), всего Масса личных доходов населения территории, всего Затраты на проживание, всего Масса чистого личного дохода населения в год, всего Чистый личный доход на одного жителя в год Количество рабочих мест на единицу фондов Стоимость фондов на одного занятого Доля занятых в общей численности Валовой доход (ВРП) на одно рабочее место Доля личных доходов в составе ВРП Доля чистого личного дохода в составе личных доходов

2

3

млн. руб.

Y

млн. руб. LY млн. руб. Cm млн. руб. M тыс. руб./ чел. M/ln ед./ тыс. руб. Nk тыс. руб./ чел. Kz

4

5

6

7

63514,00 89040,00 25526,0

1,40

33363,06 56463,12 23100,1

1,69

14331,67 29892,24 15560,6

2,09

19031,39 26570,88 7539,49

1,40

8

6,88

9,60

2,72

1,40

0,005

0,005

0,000

1,03

0,28

258,58

258,58

0,00

1,00

0,00

чел./ чел. Lzn тыс. руб./ ед. Yn

0,42

0,42

0,00

1,00

0,00

46,72

63,60

16,88

1,36

2,48

руб./ руб. LYy

0,53

0,63

0,11

1,21

1,18

0,57

0,47

-0,10

0,82

-1,20

6,88

9,60

2,72

1,40

2,72

руб./ руб. Mly тыс. Общее влияние руб./ факторов чел. Mn

290

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

Приложение 2 О лицензировании отдельных видов деятельности: ФЗ, № 128-ФЗ// Рос.газ. 2001. 10 авг. Статья 17. Перечень видов деятельности, на осуществление которых требуются лицензии. 1. В соответствии с настоящим Федеральным законом лицензированию подлежат следующие виды деятельности: разработка авиационной техники, в том числе авиационной техники двойного назначения; производство авиационной техники, в том числе авиационной техники двойного назначения; ремонт авиационной техники, в том числе авиационной техники двойного назначения; испытание авиационной техники, в том числе авиационной техники двойного назначения; технических средств, предназначенных для негласного получения информации индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность; деятельность по изготовлению защищенной от подделок полиграфической продукции, в том числе бланков ценных бумаг, а также торговля указанной продукцией; разработка вооружения и военной техники; производство вооружения и военной техники; ремонт вооружения и военной техники; утилизация вооружения и военной техники; торговля вооружением и военной техникой; производство оружия и основных частей огнестрельного оружия; производство патронов к оружию и составных частей патронов; торговля оружием и основными частями огнестрельного оружия; торговля патронами к оружию; экспонирование оружия, основных частей огнестрельного оружия, патронов к оружию; коллекционирование оружия, основных частей огнестрельного оружия, патронов к оружию; разработка и производство боеприпасов; утилизация боеприпасов; выполнение работ и оказание услуг по хранению, перевозкам и уничтожению химического оружия; эксплуатация взрывоопасных производственных объектов; эксплуатация пожароопасных производственных объектов; эксплуатация химически опасных производственных объектов; 291

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

эксплуатация магистрального трубопроводного транспорта; эксплуатация нефтегазодобывающих производств; переработка нефти, газа и продуктов их переработки; транспортировка по магистральным трубопроводам нефти, газа и продуктов их переработки; хранение нефти, газа и продуктов их переработки; реализация нефти, газа и продуктов их переработки; деятельность по проведению экспертизы промышленной безопасности; производство взрывчатых материалов промышленного назначения; хранение взрывчатых материалов промышленного назначения; применение взрывчатых материалов промышленного назначения; деятельность по распространению взрывчатых материалов промышленного назначения; производство пиротехнических изделий; деятельность по распространению пиротехнических изделий IV и V класса в соответствии с государственным стандартом; деятельность по предупреждению и тушению пожаров; производство работ по монтажу, ремонту и обслуживанию средств обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений; деятельность по эксплуатации электрических сетей (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя); деятельность по эксплуатации газовых сетей; деятельность по эксплуатации тепловых сетей (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя); проектирование зданий и сооружений 1 и II уровней ответственности в соответствии с государственным стандартом; строительство зданий и сооружений 1 и II уровней ответственности в соответствии с государственным стандартом; инженерные изыскания для строительства зданий и сооружений 1 и II уровней ответственности в соответствии с государственным стандартом; производство маркшейдерских работ; деятельность по реставрации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры); геодезическая деятельность; картографическая деятельность; выполнение работ по активному воздействию на гидрометеорологические процессы и явления;

292

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

выполнение работ по активному воздействию на геофизические процессы и явления; деятельность в области гидрометеорологии и смежных с ней областях; фармацевтическая деятельность; производство лекарственных средств; производство медицинской техники; деятельность по распространению лекарственных средств и изделий медицинского назначения; авиационной техники двойного назначения; ремонт авиационной техники, в том числе авиационной техники двойного назначения; испытание авиационной техники, в том числе авиационной техники двойного назначения; деятельность по распространению шифровальных (криптографических) средств; деятельность по техническому обслуживанию шифровальных (криптографических) средств; предоставление услуг в области шифрования информации; разработка, производство шифровальных (криптографических) средств, защищенных с использованием шифровальных (криптографических) средств информационных систем, телекоммуникационных систем; деятельность по выдаче сертификатов ключей электронных цифровых подписей, регистрации владельцев электронных цифровых подписей, оказанию услуг, связанных с использованием электронных цифровых подписей, и подтверждению подлинности электронных цифровых подписей; деятельность по выявлению электронных устройств, предназначенных для негласного получения информации, в помещениях и технических средствах (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя); деятельность по разработке и (или) производству средств зашиты конфиденциальной информации; деятельность по технической защите конфиденциальной информации; разработка, производство, реализация и приобретение в целях продажи специальных технических средств; деятельность в области гидрометеорологии и смежных с ней областях; фармацевтическая деятельность; производство лекарственных средств; производство медицинской техники; деятельность по распространению лекарственных средств и изделий медицинского назначения; 293

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

техническое обслуживание медицинской техники (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя); деятельность по оказанию протезно-ортопедической помощи; культивирование растений, используемых для производства наркотических средств и психотропных веществ; деятельность, связанная с оборотом наркотических средств и психотропных веществ (разработка, производство, изготовление, переработка, хранение, перевозки, отпуск, реализация, распределение, приобретение, использование, уничтожение), внесенных в Список II в соответствии с Федеральным законом «О наркотических средствах и психотропных веществах»; деятельность, связанная с оборотом психотропных веществ (разработка, производство, изготовление, переработка, хранение, перевозки, отпуск, реализация, распределение, приобретение, использование, уничтожение), внесенных в Список III в соответствии с Федеральным законом «О наркотических средствах и психотропных веществах»; деятельность, связанная с использованием возбудителей инфекционных заболеваний; производство дезинфекционных, дезинсекционных и дератизационных средств; перевозки морским транспортом пассажиров; перевозки морским транспортом грузов; перевозки внутренним водным транспортом пассажиров; перевозки внутренним водным транспортом грузов; перевозки воздушным транспортом пассажиров; перевозки воздушным транспортом грузов; перевозки пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более 8 человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя); перевозки пассажиров на коммерческой основе легковым автомобильным транспортом; перевозки грузов автомобильным транспортом грузоподъемностью свыше 3,5 тонны (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя); перевозки железнодорожным транспортом пассажиров (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения

294

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя и без выхода на железнодорожные пути общего пользования); перевозки железнодорожным транспортом грузов (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя и без выхода на железнодорожные пути общего пользования); сюрвейерское обслуживание морских судов в морских портах; погрузочно-разгрузочная деятельность на внутреннем водном транспорте; погрузочно-разгрузочная деятельность в морских портах; погрузочно-разгрузочная деятельность на железнодорожном транспорте; деятельность по осуществлению буксировок морским транспортом (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя); деятельность по техническому обслуживанию воздушного движения; деятельность по техническому обслуживанию воздушных судов; деятельность по ремонту воздушных судов; деятельность по применению авиации в отраслях экономики; деятельность по техническому обслуживанию и ремонту подвижного состава на железнодорожном транспорте; деятельность по техническому обслуживанию и ремонту технических средств, используемых на железнодорожном транспорте; деятельность по обращению с опасными отходами; организация и содержание тотализаторов и игорных заведений; оценочная деятельность; туроператорская деятельность; турагентская деятельность; деятельность по продаже прав на клубный отдых; негосударственная (частная) охранная деятельность; негосударственная (частная) сыскная деятельность; заготовка, переработка и реализация лома цветных металлов; заготовка, переработка и реализация лома черных металлов; деятельность, связанная с трудоустройством граждан Российской Федерации за пределами Российской Федерации; деятельность по разведению племенных животных (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя);

295

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

деятельность по производству и использованию племенной продукции (материала) (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя); публичный показ аудиовизуальных произведений, если указанная деятельность осуществляется в кинозале; воспроизведение (изготовление экземпляров) аудиовизуальных произведений и фонограмм на любых видах носителей; аудиторская деятельность; деятельность инвестиционных фондов; деятельность по управлению инвестиционными фондами, паевыми инвестиционными фондами и негосударственными пенсионными фондами; деятельность специализированных депозитариев инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов и негосударственных пенсионных фондов; деятельность негосударственных пенсионных фондов; деятельность по производству элитных семян (семян элиты); производство табачных изделий; деятельность по изготовлению и ремонту средств измерений; осуществляемая в море деятельность по приемке и транспортировке уловов водных биологических ресурсов, включая рыб, а также других водных животных и растений; деятельность по хранению зерна и продуктов его переработки; космическая деятельность; ветеринарная деятельность; медицинская деятельность. 2. Перечень работ и услуг по космической деятельности, ветеринарной деятельности и медицинской деятельности устанавливается положениями о лицензировании указанных видов деятельности. 3. Введение лицензирования иных видов деятельности возможно только путем внесения дополнений в предусмотренный настоящим Федеральным законом перечень видов деятельности, на осуществление которых требуются лицензии.

296

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

Приложение 3 Таблица П3.1 Перечень полных и сокращенных наименований федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации38 Полное наименование

Сокращенное наименование

1

2

1.Федеральные министерства Министерство Российской Федерации Минатом России по атомной энергии Министерство внутренних дел РосМВД России сийской Федерации Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвыМЧС России чайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий Министерство Российской Федерации по антимонопольной политике и подМАП России держке предпринимательства Министерство Российской Федерации по делам печати, телерадиовещания и МПТР России средств массовых коммуникаций Министерство Российской Федерации по налогам и сборам Министерство здравоохранения Российской Федерации Министерство имущественных отношений Российской Федерации Министерство иностранных дел Российской Федерации Министерство культуры Российской Федерации Министерство обороны Российской Федерации

38

МНС России Минздрав России Минимущество России МИД России Минкультуры России Минобороны России

http://www.rg.ru/oficial/spravka/Perechen/Index.shtm с учетом изменений в связи с Указом Президента РФ от 11 марта 2003 г. 297

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

Продолжение таблицы П3.1. 1

2

Министерство образования РоссийМинобразование России ской Федерации Министерство по делам федерации, Минфедерации России национальной и миграционной политики Российской Федерации Министерство природных ресурсов МПР России Российской Федерации Министерство промышленности, науМинпромнауки России ки и технологий Российской Федерации Министерство путей сообщения МПС России Российской Федерации Министерство Российской Федерации Минсвязи России по связи и информатизации Министерство сельского хозяйства Минсельхоз России Российской Федерации Министерство транспорта Российской Минтранс России Федерации Министерство труда и социального Минтруд России развития Российской Федерации Министерство финансов Российской Минфин России Федерации Министерство экономического развиМинэкономразвития тия и торговли Российской Федерации России Министерство энергетики Российской Минэнерго России Федерации Министерство юстиции Российской Минюст России Федерации 2. Государственные комитеты Российской Федерации Государственный комитет Российской Федерации по физической культуре, спорГоскомспорт России ту и туризму Государственный комитет Российской Госкомрыболовство РосФедерации по рыболовству сии Государственный комитет Российской Федерации по стандартизации и метролоГосстандарт России гии 298

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

1 Государственный комитет Российской Федерации по статистике Государственный комитет Российской Федерации по строительству и жилищнокоммунальному комплексу Государственный таможенный комитет Российской Федерации Государственный комитет по государственному оборонному заказу Государственный комитет по контролю за незаконным оборотом наркотических и психотропных веществ

Продолжение таблицы П3.1. 2 Госкомстат России Госстрой России ГТК России Не имеет Не имеет

3. Федеральные комиссии России Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг Федеральная энергетическая комиссия Российской Федерации

ФКЦБ России ФЭК России

4. Федеральные службы Государственная фельдъегерская служба Российской Федерации Служба внешней разведки Российской Федерации Федеральная архивная служба России Федеральная служба геодезии и картографии России Федеральная служба железнодорожных войск Российской Федерации Федеральная служба земельного кадастра России Федеральная служба безопасности Российской Федерации Федеральная служба России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды

299

ГФС России СВР России Росархив Роскартография ФСЖВ России Росземкадастр ФСБ России Росгидромет

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

Окончание таблицы П3.1. 2

1 Федеральная служба России по фиФСФО России нансовому оздоровлению и банкротству Федеральная служба охраны РоссийФСО России ской Федерации Федеральная пограничная служба РосФПС России сийской Федерации Федеральная служба специального Спецстрой России строительства Российской Федерации 5. Российские агентства Российское авиационно-космическое Росавиакосмос агентство Российское агентство по боеприпасам Росбоеприпасы Российское агентство по обычным РАВ вооружениям Российское агентство по системам РАСУ управления Российское агентство по судостроеРоссудостроение нию Российское агентство по патентам и Роспатент товарным знакам Российское агентство по государстРосрезерв венным резервам 6. Федеральные надзоры России Федеральный горный и промышленГосгортехнадзор России ный надзор России Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности Госатомнадзор России 7. Иные федеральные органы исполнительной власти Главное управление специальных проГУ СП грамм Президента Российской Федерации Государственная техническая комиссия при Президенте Российской ФедераГостехкомиссия России ции Управление делами Президента Российской Федерации

300

Не имеет

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

Приложение 4 Контрольные задания для проверки знаний Вариант 1 Вопросы: 1.Роль государства в зависимости от модели рыночной экономики. 2.Назначение лицензирования отдельных видов деятельности предприятий, организаций, учреждений. Тест 1.Анализируется состояние прогнозируемого объекта в прошлом, выявляется устойчивая тенденция в развитии объекта и переносится на будущее - это метод разработки прогнозов: 1. Экспертиза. 2. Экстраполяция. 3. Нормативный метод. 4. Моделирование экономических процессов. Тест 2. Госзаказ осуществляется в виде: 1.Закупки продукции для государственных нужд. 2.Кредитования научных разработок и внедрения новых технологий. 3.Кредитования строительства производственных и непроизводственных объектов. 4.Покрытия убытков нерентабельных предприятий. 5.Покупки пакета акций на аукционе. Тест 3.Увеличение ставок налогов приводит к: 1.Уменьшению совокупного предложения. 2.Увеличению совокупного спроса. 3.Увеличению объемов производства. Задача. Найти необходимые, достаточные и менее достаточные качества, отраженные в матрице (см. табл. П3.1), вместо вопросов поставить недостающие цифры. Таблица П3.1 К1 К2 К3 К4 Итого 1 К1 2 1 0 ? 0 ? 0 К2 0 ? К3 1 2 1 1 ? 1 ? К4 2 2 ? Итого ? ? ? ? ?

301

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

Вариант 2 Вопросы: 1.Государственное регулирование охраны окружающей среды. 2.Прогнозирование и планирование экономического и социального развития территории. Тест 1. С чем связаны интенсивные факторы: С количественным ростом вовлекаемых в хозяйственный оборот ресурсов. С повышением эффективности использования каждой единицы ресурсов. Тест 2. Подберите из приведенного перечня черты, характерные для либеральной модели рыночной экономики: Высокая доля частной собственности. Высокий уровень социальной защиты населения. Высокие темпы экономического развития. Государственное регулирование макроэкономических процессов. Незначительное расслоение общества по доходам. Тест 3. К административным методам государственного регулирования относятся: 1. Регистрация юридических лиц. 2. Лицензирование отдельных видов деятельности. 3. Налогообложение. 4. Кредитный механизм. Задача Найти темпы роста валового внутреннего продукта в процентах к предыдущему году в сопоставимых ценах. Исходные данные для расчета приведены в таблице П3.2. Таблица П3.2 Базисный ПрогнозПоказатели период ный период Индекс-дефлятор ( в разах к предыдущему году) 1,2 Валовой внутренний продукт в текущих ценах, млрд. р. 15,8 17,39

302

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

Вариант 3 Вопросы: 1.Система органов государственной власти. 2. Программно-целевой метод управления экономикой. Тест 1. Госзаказ - это форма__________ регулирования хозяйственных связей. а) Прямого. б) Косвенного. Тест 2. Уровень реальных доходов населения повышается при: 1.Снижении уровня цен. 2.Увеличении уровня цен. 3.Уменьшении совокупного спроса. Тест 3. Дотация из государственного бюджета влечет за собой: 1. Увеличение совокупного спроса. 2. Снижение уровня налогообложения. 3. Рост цен. Задача Государство дотирует содержание жилищно-коммунальной сферы на 30%. Функция предложения жилищно-коммунальных услуг с учетом дотации задана уравнением Qs = - 4+Р, функция спроса на услуги задана уравнением Qd = 20 - Р, где Qs - объем предложения услуги; Qd - объем спроса на услугу; Р - цена единицы услуги. Спрогнозировать последствия принятых нормативных актов.

303

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика

Учебное издание Елькин Владимир Анатольевич Елькина Надежда Васильевна

ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ И ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА

Учебное пособие Издается в авторской редакции

ИД № 060318 от 26.11.01 Подписано в печать 21.01.03. Формат 62×84 1/16. Бумага офсетная. Печать трафаретная. Усл. печ. л. 19,0. Уч.-изд. л. 21,7. Тираж 1000 экз. Заказ 2402.

Издательство Байкальского государственного университета экономики и права 664003, Иркутск, ул. Ленина, 11. Отпечатано в ИПО БГУЭП.

304