Правовое обеспечение деятельности вузов

Журнал «Право и образование» (№ 6, 2005 год) http://www.lexed.ru/pravo/journ/ Правовое обеспечение деятельности вузов С.В. Барабанова, доцент Казанского государственного технологического университета, начальник отдела организационно-правового обеспечения Института дополнительного профессионального образования КГТУ, кандидат юридических наук, доцент Право на высшее профессиональное образование (далее – ВПО) как одно из социальных прав человека на рубеже веков встает в ряд актуальных проблем и мирового сообщества, и отдельных государств, и личности, так как обеспечивает важнейшие жизненные потребности и интересы, гарантирует достойный уровень жизни и свободное развитие. Это одно из значимых социально-экономических прав, закрепленных в соответствии с Декларацией прав и свобод человека и гражданина в Конституции Российской Федерации. Наряду с общедоступным и бесплатным дошкольным, основным (общим), начальным и средним профессиональным образованием государство гарантирует гражданам получение на конкурсной основе бесплатного высшего образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях. Обеспечение конституционного права граждан на ВПО должно формироваться с учетом особенностей и значения ВПО как важного социально-экономического института, учитывать двойственную природу права на образование, его «двойное назначение»: как средства удовлетворения потребностей личности в духовном развитии и системы подготовки профессиональных кадров для нужд экономики и социальной сферы. Поэтому организационно-правовыми составляющими системы обеспечения этого права являются: закрепленная в законе соответствующая функция государства, специализированные нормативно-правовые акты, структуры и формы управления системой ВПО, образовательные учреждения различных организационно-правовых форм, правовой статус участников образовательных отношений. Правовое обеспечение реализации права граждан на ВПО предполагает также регламентацию деятельности вузов. Сложность разносторонних отношений по поводу высшего образования обусловливает необходимость их единообразного регулирования в интересах наиболее полного удовлетворения общественных потребностей в деятельности этой системы. Задача может быть решена путем последовательного развития новой подотрасли административного права образовательного права, формирующегося на собственной нормативной основе. Принципы государственной политики в области образования, положенные в основу образовательного законодательства, закреплены в ст. 2 закона Российской Федерации «Об образовании» и дополнены в ст. 2

Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». Именно они должны рассматриваться как принципы образовательного права, на них следует ориентироваться при формировании нормативно-правовой базы высшего образования. Вместе с тем, в условиях провозглашенной вузовской автономии важным направлением совершенствования отношений в этой сфере является необходимая корректировка взглядов академического сообщества. Изменение парадигмы государственного управления образованием, переход от непосредственного управления к регулированию – не просто замена терминов, а качественное изменение содержания деятельности. Однако в регулировании вузовской жизнедеятельности по–прежнему необходимо сохранять административно-правовой подход, базирующийся на субординации, но допускающий координационные связи. Известное сокращение области непосредственного воздействия на подчиненные объекты – вузы – не означает их уход из правового поля, это лишь перевод в другую плоскость регулирования, определенная демократизация отношений по реализации права на высшее образование. В этом смысле автономия вуза созвучна принципу автономии воли в гражданском праве (см. ст. 2 Гражданского кодекса РФ). Правовыми средствами обеспечения деятельности российских вузов являются следующие составляющие механизма правового регулирования высшего образования: 1. Конституция Российской Федерации. Это не только ст. 43, которую традиционно упоминают в этом контексте, но и ст.8 о многообразии форм собственности и свободе экономической деятельности, ст. 34, гарантирующая свободу предпринимательства, ст. 44 о свободе научного и других видов творчества, преподавания, обеспечивающая академические свободы профессорско-преподавательского состава и научных сотрудников, а также право студентов на участие в культурной жизни и доступ к культурным ценностям и др.; 2. Федеральные законы «Об образовании» и «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». 3. Указы Президента Российской Федерации, оперативно разрешающие актуальные проблемы системы: «О первоочередных мерах по развитию образования в РСФСР»; «О неотложных мерах государственной поддержки студентов и аспирантов образовательных учреждений ВПО»; «О некоторых мерах по усилению государственной поддержки науки и высших учебных заведений»; «О некоторых мерах по усилению государственной поддержки молодых ученых – кандидатов наук и их научных руководителей». Причем некоторые указы, которые формально можно отнести к актам индивидуально-правового регулирования, также являются очень значимыми и способствуют возникновению новых правоотношений в сфере ВПО: «О Казанском государственном университете»; «О Дне российского студенчества» и др.

4. Постановления Правительства РФ, которыми утверждены такие важнейшие акты, как Государственный образовательный стандарт ВПО, Положение о лицензировании образовательной деятельности, Положение о государственной аккредитации высшего учебного заведения, Типовое положение об образовательном учреждении ВПО (вузе) РФ, Типовое положение о стипендиальном обеспечении и других формах материальной поддержки студентов государственных и муниципальных образовательных учреждений высшего и среднего профессионального образования, аспирантов и докторантов, Правила оказания платных образовательных услуг, Положение о порядке присуждения ученых степеней, Положение о порядке присвоения ученых званий. В ряду значимых для развития высшего образования - постановление Правительства РФ от 21.08.2001 г. № 606 «О конкурсном порядке размещения государственного задания на подготовку специалистов с ВПО», от 17.09.2001 г. № 676 «Об университетских комплексах»; от 14.01.2002 г. № 6 «О проведении в 2002–2003 гг. эксперимента по переходу на финансирование отдельных учреждений ВПО с использованием ГИФО» и др. В то же время, к примеру, такой значимый акт, затрагивающий конституционное право граждан на ВПО, - Порядок приема в вузы – утвержден не Правительством, а Минобразованием России, и только в привязке к федеральным вузам, учрежденным федеральными органами исполнительно власти. 5. Все большее значение для развития системы образования приобретают в последнее время Программы, Концепции и иные документы концептуального характера, такие, как Национальная доктрина образования в РФ, Концепция модернизации российского образования на период до 2010 г., Концепция государственной молодежной политики и др. К сожалению, в сфере высшего образования не существует какого-либо регламента, единообразия и обязательности в этой части (впрочем, как и в других отраслях российского законодательства). Однако, к примеру, Концепция участия Российской Федерации в управлении государственными организациями, осуществляющими деятельность в сфере образования, должна сыграть почти революционную роль в реформировании учреждений высшего образования, ее следствием будет существенное изменение и дополнение не только образовательного, но и гражданского законодательства. Необходимо нормативно закрепить роль и место концепций и программ в системе правовых актов РФ. 6. По-прежнему значительный объем нормативной базы высшего образования составляют ведомственные акты, издаваемые Минобразованием России - теперь Минобрнауки. В эту деятельность включились также Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки - Рособрнадзор и Федеральное агентство по образованию (ФАО). Следует признать, что традиции подзаконного регулирования образовательных отношений не удовлетворяют в полной мере задачам устойчивой защиты прав и законных интересов их участников. Это особенно наглядно проявляется в практике приема в вузы и проведения единого государственного экзамена,

использования государственных именных финансовых обязательств, сказывается на процедурах разработки и содержания государственного образовательного стандарта ВПО. Конституционное право граждан в основном должно поддерживаться федеральными законами. 7. Акты субъектов федерации. Следует подчеркнуть, что сфера ВПО отнесена к компетенции Российской Федерации (ст. 24 ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»). Тем не менее, к примеру, в законе Республики Татарстан «Об образовании» есть нормы, регулирующие вопросы высшего образования. Аналогичные законы приняты в целом ряде субъектов федерации: в Республиках Адыгея и Корелия, в Чувашской республике, в Ставропольском крае, Свердловской, Новгородской и Курганской областях и др. Однако представляется более целесообразным в субъектах федерации принимать специальные законы или иные нормативные акты в части дополнительных льгот или гарантий, представляемых системе за счет средств региона. Как отмечалось выше, субъекты федерации вправе устанавливать свой порядок приема в вузы, учрежденные за счет средств региона. Однако этим достаточно многочисленное число источников, регулирующих отношения в сфере высшего образования, не исчерпывается. В их состав включаются также нижеследующие акты правового регулирования. 8. Административные договоры. Хотя отношение к ним пока неоднозначное, в сфере ВПО они заключаются довольно активно. Это договоры между федерацией и ее субъектами по вопросам образования, между федеральным органом исполнительной власти и органами управления образованием субъекта федерации, между учредителем и вузом, а также между вузами и потребителями кадров, студентами и вузом, студентом и работодателем. 9. Акты государственно-общественных органов управления высшим образованием (Всероссийский союз ректоров, региональные Советы ректоров вузов, ассоциации вузов и др.). Впрямую не оказывают влияния на содержание нормативно-правового регулирования, хотя косвенное воздействие несомненно. Во многом именно позиция Союза и советов ректоров обусловливает неоднозначное отношение к ЕГЭ в регионах, не позволяя создать универсальную процедуру итоговой аттестации в школе и приема в вузы. 10. Локальные акты, принимаемые вузами в пределах их компетенции: уставы, положения, приказы ректора, решения Ученого совета и т.п., вплоть до расписания учебных занятий. В жизнедеятельности вузов, с учетом их автономии, играют большую роль, позволяя оперативно отражать происходящие изменения в отношениях в сфере высшего образования (как, например, бурное развитие института президентства в связи с достижением ректорами предельного возраста). Представляется целесообразным обобщать и распространять позитивные новации конкретных вузов, а также анализировать практику принятия решений и издания приказов,

нарушающих законодательство или противоречащих принципам образовательного права. Однако подобная деятельность не заложена в Положение о Минобрнауки. Поэтому уставы вузов в соответствии с установкой учредителя во многом копируют ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» и Типовое положение о вузе. А стандартизированный устав, не отражающий специфики конкретного вуза, позволяет через локальные акты видоизменять отношение к одним и тем же проблемам в зависимости от традиций факультета или кафедры, личности руководителя и прочих конъюнктурных моментов. К примеру, простой на первый взгляд вопрос – на какой кафедре должен писать дипломную работу студент, не урегулирован ни в уставах, ни в типовых документах, поэтому нередко студент не может изменить ранее выбранную тему диплома, писать диплом на непрофильной кафедре, выбирать научного руководителя и т.п. Не менее трудные «простые» вопросы – критерии отметок, количество допустимых пересдач во время сессии и т.д. 11. Правильность правоприменения в повседневной вузовской жизнедеятельности традиционно обеспечивается судебной практикой – решениями судов общей юрисдикции, арбитражных и конституционных судов. Эти акты играют важную роль в обеспечении законности в сфере ВПО и служат юридической гарантией прав граждан, позволяя не только защитить нарушенное субъективное право, но и вносить коррективы в нормативную базу высшего образования. Так, в соответствии с постановлением Конституционного Суда РФ от 27.12.1999 г. № 19-П по делу о проверке конституционности положений п.3 ст. 20 ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» в связи с жалобами граждан В.П. Малкова и Ю.А. Антропова, а также запросом Вахитовского районного суда г. Казани была отменена норма о предельном возрасте заведующего кафедрой. Однако нельзя не видеть и отрицательные последствия некоторых решений для системы. К примеру, по результатам рассмотрения заявления Чернышева С.А. о признании частично незаконными п. п. 38, 71 Положения о подготовке научно-педагогических и научных кадров в системе послевузовского профессионального образования в РФ стало возможным поступать в аспирантуру и докторантуру, даже не имея документа государственного образца о ВПО. Из-за отсутствия должного обобщения Верховным судом РФ и центральным федеральным органом управления образованием судебной практики по спорам в области ВПО решения судов не всегда единообразны, не всегда практика отражается в теории и содержании законодательства. Эту проблему также следовало бы принять во внимание Минобрнауки РФ. 12. Логическим завершением процесса развития образовательного законодательства, куда мы традиционно включаем весь нормативноправовой массив, регулирующий сферу высшего образования, должен был стать Кодекс РФ об образовании, проект которого обсуждался на Российском съезде ректоров. Однако его дальнейшая разработка отложена без объяснений.

В процессе исследования проблем высшего образования в современной России автором было отмечено, что тенденции правового регулирования этой сферы характеризует известная противоречивость, неизбежно сказывающаяся на одной из ключевых фигур образовательных отношений – на статусе студента. Так, в Республике Татарстан при рассмотрении двух аналогичных дел в Казани и Набережных Челнах были вынесены два противоположных решения. Согласно исковому заявлению, студенты требовали выдачи им диплома об окончании вуза, хотя у них имелась задолженность по оплате обучения. Правильное применение норм административного права и образовательного законодательства позволило судье в Казани обязать вуз выдать диплом, а затем в гражданско-правовом порядке взыскивать задолженность. В Набережных Челнах в соответствии с Гражданским кодексом РФ суд решил, что требование вуза об оплате справедливо, и отказал студенту в удовлетворении иска. Вот почему в развитых странах запада, несмотря на давние и прочные традиции демократии, достаточно жестко регламентируются образовательные отношения на уровне государства. В РФ статус конкретного студента, права и обязанности научно-педагогических сотрудников, объем правомочий и ответственности вузовских подразделений, сама внутренняя структура вуза во многом зависят от уровня демократии в отдельном образовательном учреждении. Представляется, что комплексное решение обозначенных проблем необходимо и возможно осуществить только в рамках специализированного кодекса.