Образовательное нормотворчество и образовательные правоотношения в механизме правового регулирования отношений в сфере образования (теоретико-правовой аспект)

Журнал «Право и образование» (№ 4, 2006 год) http://www.lexed.ru/pravo/journ/ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ НОРМОТВОРЧЕСТВО И ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫЕ ПРАВООТНОШЕНИЯ В МЕХАНИЗМЕ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОТНОШЕНИЙ В СФЕРЕ ОБРАЗОВАНИЯ (ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ)1 Д.А. Ягофаров, профессор кафедры публичного права НОУ ВПО Гуманитарный университет (г. Екатеринбург), кандидат юридических наук, доцент В данной статье автором поставлена цель рассмотреть широко употребляемые в настоящее время понятия образовательного нормотворчества и образовательных правоотношений с позиций общеправового понятия «правовое регулирование». На наш взгляд, такой подход позволит обнаружить образовательноправовой проблематике, да и в общеправовой теории скрытые пока возможности, использование которых в наше время становится более чем актуальным. Вполне понятно, что в процессе изложения объективно приходится систематически обращаться к тем категориям и понятиям общей теории права, которые для профессиональных теоретиков права, казалось бы, очевидны (чего не скажешь, например, для представителей образовательной практики). Вместе с тем в статье предлагаются некоторые неординарные подходы, которые вполне обоснованно могут вызвать критику заинтересованных в развитии образовательного правовой темы на страницах нашего журнала. Заранее принимая конструктивно ориентированную критику, автор надеется, что степень дискуссионности нашего журнала еще более повысится, что трудно не приветствовать. Понятие и основные характеристики правового регулирования системы образования. Понятием «правовое регулирование» в теоретико-правовой литературе характеризуется целенаправленная, организованная, осуществляемая уполномоченными на то государственными и негосударственными органами, должностными лицами деятельность по упорядочению общественных отношений с помощью правовых средств, способов и механизмов2. Данное понятие отличается от близких к нему по содержанию понятий «правовое воздействие» и «правовое обеспечение». Если в понятии «правовое воздействие» отражается вся совокупность воздействий (психологическое, идеологическое, нравственное, нормативное, управленческое, организационное 1

Работа выполнена при финансовой поддержке РГНФ в рамках проекта РГНФ на 20042005 гг. «Образовательное нормотворчество и проблемы кодификации российского законодательства об образовании» № 04-03-00298а. 2 См.: Черданцев А.Ф. Теория государства и права: Учебник. М., 2003. С.306-315; Теория государства и права: учебник / Под ред. А.С. Пиголкина. М., 2005. С.456-462.

и др.) права на сознание и волю участников общественных отношений, то понятие «правовое обеспечение» характеризует собой создание и поддержание в необходимых пределах организационно-функциональных характеристик систем управления с помощью упорядочивающего воздействия всего арсенала юридических средств (правовых норм, нормативно-правовых актов, правоотношений, юридических фактов и т.д.). Очевидно, что правовое регулирование есть один из важнейших элементов и правового воздействия, и правового обеспечения различных систем управления, к которым и относится, в частности, система образования. Кроме того, понятие правового регулирования отражает, что особенно существенно, государственно-властный характер регулирования общественных отношений посредством издания уполномоченными государственными и негосударственными органами и должностными лицами юридических нормативных или индивидуальных велений. Это обстоятельство обусловлено тем, что в контексте позитивного правопонимания, а именно такое правопонимание является в настоящее время основным при раскрытии практических аспектов сущности и действия права в реальной жизни, эти веления выступают правовыми независимо от того, идет ли речь о нормативных актах (законах, подзаконных актах), или об актах, имеющих индивидуальный характер (принимаемых на основе нормативных актов правоприменительных актов – судебных решений, решений органов предварительного следствия или органов дознания, решений должностных лиц). Тем самым правовое регулирование есть особого рода комплексная юридическая деятельность по выработке и реализации именно таких правовых актов – нормативных и индивидуальных. В иерархии правовых актов ведущее место занимают, безусловно, нормативно-правовые акты. Поэтому при употреблении понятия «правовое регулирование» в первую очередь обычно имеют в виду именно выработку нормативных правовых актов. В последующем изложении именно так и будет трактоваться термин и понятие «правовое регулирование». Правовое регулирование как специфическая сложноорганизованная юридическая деятельность обладает рядом характеристик, к основным из которых в теоретико-правовой литературе обычно относят: а) предмет, б) метод, в) виды, г) способы, д) типы, е) стадии процесса и ж) механизм правового регулирования. Исходя из целей нашей статьи, все эти характеристики в данном случае нет необходимости рассматривать. Обратимся лишь к предмету, методу и механизму правового регулирования применительно к системе образования, поскольку именно они являются существенными в контексте решаемых здесь задач. Предмет правового регулирования. Предмет правового регулирования – определенный род (вид) общественных отношений, подлежащих правовому упорядочению. При этом термин «общественные отношения» в данном случае употребляется как в узком, так и в широком его значениях. В узком смысле общественные отношения есть те волевые социальные действия (акты), которые люди совершают, могут совершать либо должны совершать с целью обеспечить относительно устойчивые связи между собой. В более широком смысле обще-

ственные отношения трактуются как любые формы и институты социальных связей, посредством которых индивиды и их объединения удовлетворяют свои индивидуальные и общественно значимые потребности, реализуют и защищают соответствующие интересы. В этом смысле всякие социальные системы и подсистемы, в том числе система образования, есть одна из форм проявления и бытия общественных отношений. В теоретико-правовой литературе не принято обычно дифференцировать предмет правового регулирования с точки зрения выделения основного предмета и не основного (второстепенного). На наш взгляд, такая дифференциация и возможна, и необходимо. Но при этом не следует второстепенность трактовать как некую незначительность или факультативность. Напротив, не основной предмет или, точнее, отнесение того или иного вида (рода) подлежащих правовому регулированию отношений к числу не основных, не означает, что эти отношения как-то могут игнорироваться субъектами соответствующего вида правового регулирования. Здесь важно иметь в виду, что речь в данном случае идет лишь о том, что главный вектор правового регулятивного воздействия действительно направлен на главный вид (род) общественных отношений, представляющий основной интерес для правового регулирования. В то же время цели, задачи и другие элементы правового регулирования иных отношений должны соответствовать целям и задачам правового регулирования основного предмета. Поэтому не основные отношения более правильным будет назвать вспомогательными, т.е. отношениями, без надлежащего урегулирования (предварительного либо параллельного) которых будет невозможным и надлежащее (планируемое, требуемое, ожидаемое) урегулирование и основного вида (рода) отношений. Следуя таким рассуждениям, основным предметом правового регулирования следует признать систему образования как в целом, так и ее отдельные (группы) компоненты (институты), т.е. множество разнообразных образовательных подсистем и их составляющих, выражающихся в различного рода и вида образовательных отношениях. Такая трактовка обусловлена тем, что образовательные отношения в широком смысле внешне выражены в той или иной институциональной оболочке – подсистеме (участники образовательного процесса и их правовой статус, система органов управления образованием, система контроля за качеством обучения и т.д.). В узком же смысле, т.е. непосредственным предметом правового регулирования, в сфере образования выступают образовательные отношения в собственном смысле слова, т.е. процесс и результат осуществления людьми социальных актов по установлению между собой определенных образовательных связей. Иными словами, основным предметом правового регулирования в сфере образования выступают отношения, так или иначе связанные с главной целью образования как социального института – обеспечением посредством обучения и воспитания позитивной социализации. Такой тип отношения можно назвать преципионными отношениями (от лат. praecipue – преимущественно, особенно). Специфика образования в целом и общественных отношений в сфере образования, в частности, такова, что эти отношения не являются однозначно одно-

родными по своему содержанию и характеру, что обусловливает их и возможность, и необходимость урегулирования нормами различных правовых отраслей. К примеру, желание родителей повысить уровень знаний своего ребенка перед поступлением в высшее учебное заведение, обусловливает их стремление привлечь к этому либо возможности подготовительных курсов того или иного вуза, либо «нанять» репетитора. В обоих случаях родителям придется вступать как в педагогические, так и в финансовые и трудовые отношения с тем и другим субъектом оказания соответствующих образовательных услуг, хотя характер, прежде всего, именно финансовых и, тем самым, финансово-правовых, отношений будет, очевидно, различен. Именно такого типа отношения и будут вспомогательными, точнее сказать, сопровождающими основные отношения, которые уместно было бы назвать комиторными отношениями (от лат. comitor – сопровождать). Неоднородные образовательные отношения могут входить в разнообразных сочетаниях в различные подсистемы образовательной системы. Это приводит к тому, что одна и та же образовательная подсистема одновременно может регулироваться нормами различных отраслей права. Сказанное дает основание для выделения основных видов преципионных образовательных отношений как предмета правового регулирования. К ним в образовательно-правовой литературе (В.М. Сырых, В.И. Шкатулла, М.Ф. Федорова3) относятся: - педагогические отношения, т.е. образовательные отношения в собственном смысле слова. Это, прежде всего, отношения по обучению и воспитанию, складывающиеся между: а) образовательным учреждением в лице педагога (учителя) и обучающимся, б) отношения между лицом, занимающимся индивидуальной предпринимательской деятельностью и обучающимся и в) отношения между образовательным учреждением и педагогическим работником по поводу обучения и воспитания; - управленческие (административные) отношения, складывающиеся между: а) образовательным учреждением и органом управления образованием, б) органом местного самоуправления и органом государственной власти субъекта РФ по вопросам образования, в) органами управлениями различного уровня образовательного учреждения (ректорат и факультет, ректорат и ученый совет, факультет и кафедра, администрация школы и педагогический совет школы и т.п.); особую разновидность этих управленческих отношений представляют отношения учебно- и организационно-методического характера, содержание которых обусловлено уровнем образования, типом и видом образовательных учреждений, содержанием и характером управленческой компетенции органов управления образованием и др.; - трудовые отношения, складывающиеся между: а) образовательным учреждением, выступающим работодателем по отношению к педагогическому ра3

См.: Сырых В.М. Введение в теорию образовательного права. М., 2002; Федорова М.Ю. Образовательное право: Учеб. пособие для вузов. М., 2004; Шкатулла В.И. Образовательное право: Учебник для вузов. М., 2001.

ботнику и самим этим работником, б) органом управления образованием и его работниками; - гражданско-правовые отношения, в том числе и, прежде всего, имущественные отношения, складывающиеся: между: а) работниками образовательных учреждений, б) работниками и самим образовательным учреждением, в) образовательными учреждениями и другими организациями (органами управления образования различного уровня, общественными организациями и формированиями), г) образовательными учреждениями и гражданами; - финансовые отношения, которые складываются между: а) образовательным учреждением и учредителем, б) образовательным учреждением и бюджетом соответствующего уровня; в) образовательным учреждением и работником; - социальные отношения, складывающиеся по поводу установления и реализации социальных льгот, пособий, пенсий, стипендий участникам образовательных отношений; - земельные отношения, складывающиеся между образовательным учреждением как землепользователем и собственником земельного участка; - семейные отношения, складывающиеся в семье в связи и по поводу образования членов семьи и др. В литературе по образовательному праву настойчиво проводится мысль, что центром всей этой системы образовательных от ношений выступают педагогические отношения, поскольку именно они призваны способствовать педагогическому прогрессу как совокупности последовательных и взаимосвязанных действий педагогов и обучающихся, направленных на создание и прочное усвоение системы знаний, навыков и умений, как формирование способности применять их на практике (В.И. Шкатулла). Этим же автором высказывается убеждение, что есть все основания говорить не просто об образовательных отношениях и, тем самым, об образовательном праве, но и о педагогическом праве, предметом регулирования которого выступают именно и только педагогические отношения. Все же иные отношения (управленческие, трудовые, финансовые и др.) лишь вторичную, вспомогательную роль, поскольку их главная цель - обслуживание и/или обеспечение педагогических отношений. В данной связи представляется необходимым высказать ряд соображений. Во-первых, уже было высказано мнение относительно объективности существования двух типов отношений, подлежащий урегулированию возможностями права: преципионных (связанных непосредственно с организацией и управлением образовательной деятельности (образовательного, т.е. педагогического, процесса) и комиторных (связанных с необходимостью материального, кадрового, финансового и иного рода обеспечением деятельности по достижению образовательных целей и задач). Тем самым, можно (и даже необходимо), но с известной степенью научной корректности, говорить о первичных и вторичных отношениях, складывающихся в сфере образования. В этом плане мы в целом разделяем основное положение позиции В.И. Шкатуллы по данному вопросу. Во-вторых, оговорка о корректности в данном случае не лишняя и в том смысле, что однозначно утверждать о безусловной (абсолютной) первичности

педагогических отношений и, тем самым, о возможности и необходимости выделения педагогического права, все же было бы, по меньшей мере, преждевременно. Дело в том, что, нисколько не принижая роль и значимость собственно педагогических отношений как действительно смыслового ядра образования (обучение, воспитание, развитие индивидуума в целях его социализации), нельзя не понимать, эти отношения сами по себе вдруг не возникают и не реализуются. Ведь педагогические отношения возникают, изменяются и прекращаются в процессе педагогической деятельности, которая: а) всегда имеет момент своего начала (педагог получает официальный, т.е. юридически оформленный, доступ к образовательной деятельности); б) протекает в определенных временных и пространственных, устанавливаемых уже не собственно педагогическими отношениями, но нормами и нормативами, устанавливаемыми другими отраслями права (гражданским, трудовым и др.); в) подлежит оценке по определенным критериям (качества содержания и методики, трудоемкости, интенсивности и др.), также устанавливаемыми специальными нормами и нормативами. Кроме того, педагогические работники, скажем, получают определенную заработную плату, размер которой устанавливается вне рамок собственно образовательного (педагогического) права. Исходя из сказанного, искусственно разрывать педагогические отношения и иные – непедагогические - отношения и трудно, и нецелесообразно. Педагогические отношения лишь относительно могут рассматриваться как первичные, поэтому помещение педагогических отношений в центр всего комплекса отношений, складывающихся в сфере образования, возможно лишь с учетом сказанного выше. В то же время, и образовательная практика подтверждает это, здесь возможны ситуации двоякого рода. С одной стороны, педагогический труд (в том числе, естественно, и труд профессорско-преподавательского состава высших учебных заведений), в настоящее время оценивается в плане оплаты этого труда значительно ниже, чем он того заслуживает. В то же время работа лиц, осуществляющих организационно-управленческие и иные непедагогические функции (руководители различного ранга – ректоры (директора), заместители (проректоры), начальники управлений, отделов, служб образовательных учреждений, порой технические работники и т.д.) оценивается значительно выше. С другой стороны, имеет место и своего рода фетишизация педагогических отношений, особенно в тех случаях, когда педагогические работники, не имеющие достаточного жизненного и профессионального опыта, чрезмерно высоко (до высокомерия), социально неадекватно оценивают свой социальный и профессиональный статус, требуют соответствующего (прежде всего, в финансовом плане) отношения к себе. Все эти крайности приводят к противопоставлению, порою резким, педагогических работников и тех работников образования, которые не связаны непосредственно с осуществлением педагогической деятельности. Следствием такой «конфронтации» является отчетливо выраженный социальнопсихологический дискомфорт на разных уровнях и в различных элементах образовательной системы. Образовательная практика полна примерами такого

рода конфликтов самого разного масштаба. Помимо собственно отношений, складывающихся в системе образования, и выступающих в качестве предмета правового регулирования, есть немало иных компонент этой системы, также требующих регулирования правом. В данном случае мы ограничимся только их перечислением. К таким компонентам системы образования, в частности, относятся: - правовой статус участников (субъектов) образовательных отношений, включающий в себя их юридические права и обязанности, законные интересы и систему юридических гарантий прав и законных интересов; - правотворческая деятельность уполномоченных органов и лиц, обладающих образовательно-правовой компетентностью различного уровня (федеральные органы, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, образовательные учреждения); - выработка, принятие участниками образовательных отношений индивидуальных правовых (правоприменительных) решений (актов) в связи и по поводу реализации своих образовательных прав, свобод и законных интересов; - определение вида, меры, объема (размера) и порядка возложения юридической ответственности на субъектов образовательных правоотношений, виновных в совершении образовательных деликтов (правонарушений). Метод правового регулирования. Под методом правового регулирования в теории права понимается совокупность и различные сочетания своеобразных приемов юридического воздействия на общественные отношения определенного рода, которые характеризуют особенности использования применительно к этим отношениям специфического набора правовых средств. Иными словами, если предмет правового регулирования отвечает на вопрос, что подлежит правовому регулированию, то метод указывает на то, как, т.е. какими правовыми способами, с помощью каких правовых средств и приемов должно осуществляться это регулирование. В юридической литературе принято выделять два основных метода правового регулирования: императивный (властно-побудительный, командный, централизованный метод, или метод субординации) и диспозитивный метод (децентрализованный метод, т.е. метод, основанный на автономии воли и юридического равноправия сторон регулируемых правом отношений). Однако, в чистом виде оба эти метода в практике правового регулирования практически не встречаются. В различных отраслях права можно встретить самые различные сочетания этих методов, характеризующиеся разным «удельным весом» того или другого метода. Так, в административном праве отчетливо превалирует императивный метод, хотя в этой правовой отрасли есть место и для диспозитивного метода, когда «командный» метод уступает место автономии воли того или другого участника административно-правовых отношений (например, в соответствии с п.3 ст. 1.5. Кодекса об административных правонарушений РФ лицо, привлекаемое к административной ответственности, не обязано доказывать свою невиновность, подобное положение содержится и в ч.2 ст. 14 Уголовнопроцессуального кодекса РФ, в котором также преобладает императивный метод: «Подозреваемый или обвиняемый не обязан доказывать свою невинов-

ность»). Что же касается особенностей метода правового регулирования системы образования, то, как можно видеть, в силу множественности отношений, регулируемых различными отраслями права, здесь также возможны самые различные варианты сочетаний императивного и диспозитивного начал (методов), обусловливающих своеобразие устанавливаемого правового режима в тех или иных отношениях, характер юридических последствий принимаемых участниками образовательных отношений решений и т.д. Тем не менее, одной из важнейших особенностей метода правового регулирования в сфере образования является то, что при любом варианте сочетания императивного и диспозитивного начал характер каждого из них, особенно когда речь идет о регулировании именно и прежде всего педагогических отношений, неизбежно и обязательно (и это и есть императив) предполагает учет психолого-педагогических и нравственных особенностей взаимоотношений субъектов образовательного процесса. Механизм правового регулирования. Одним из важнейших понятий правовой науки, отражающим сущность, содержание и характер правового регулирования, помимо рассмотренных выше его предмета и метода, является понятие механизма правового регулирования (МПР). Под МПР в правовой науке принято понимать систему правовых средств, при помощи которой обеспечивается результативное правовое воздействие на общественные отношения в виде целенаправленной и протекающей в установленных организационных и процедурно-процессуальных формах деятельности уполномоченных субъектов права. Именно МПР в концентрированном виде характеризует все основные статические и динамические параметры содержания, процесса и результата правового регулирования общественных отношений, в том числе отношений в сфере образования. В число основных правовых средств, входящих в состав МПР, включаются: • правовые нормы, внешне выраженные в виде тех или иных нормативноправовых актов (законы, подзаконные акты и т.д.) как результатов нормо(право)творчества уполномоченных органов и лиц; • правоотношения (прежде всего, юридические субъективные права и обязанности), возникающие, изменяющиеся и/или прекращающиеся на основе юридических норм и в соответствии с ними между участниками общественных отношений; • юридические факты (опосредованные нормами права жизненные факты, обстоятельства, состояния, действия, детерминирующие возникновение, изменение и/или прекращение правовых отношений); • акты реализации субъектами права своих юридических субъективных прав и обязанностей, в том числе акты применения права (правоприменительные акты); Каждый из этих основных элементов МПР выполняет в процессе правового регулирования свои специфические функции. Так, нормы права, будучи основой, собственно юридической базой регулирования общественных отношений, «вводят», так сказать, специфический правовой режим, определяющий содержание и вектор правового поведения участников общественных отношений в

соответствии с той социально-правовой моделью, которая закреплена в норе права. Именно в правовой норме в сжатом виде потенциально представлены и все остальные элементы МПР (правоотношения, акты реализации), содержание которых в конечном счете определено именно содержанием нормы. Через следующий элемент МПР – правоотношения – происходит собственно воплощение нормы права в жизнь, поскольку правовое регулирование есть, в конечном счете, ни что иное, как осуществление участниками общественных отношений своих юридических прав и обязанностей, возникающих, прекращающихся и изменяющихся на основе юридических норм и в соответствии с ними. Юридические факты есть исключительно важный и «ответственный» элемент МПР, так как именно отнесение нормой права (или, иначе, законодателем или иным субъектом правотворчества) тех или иных социальных (жизненных) фактов, обстоятельств, состояний, поведения к числу юридически значимых, в значительной мере определяет цели, задачи, содержание, характер и результат правового регулирования. Если правоотношения есть свидетельство того, что участники общественных отношений, во-первых, точно определены и, во-вторых, обладают столь же точно определенными (в некоторых границах) юридически возможностями (правами) и обязанностями, то акты реализации прав и обязанностей есть юридически значимые результативные действия субъектов права. Именно этими действиями достигается главная цель правового регулирования - упорядочение общественных отношений. Эти действия осуществляются (реализуются) в нескольких формах: исполнение (обязанностей), соблюдение (запретов), использование (субъективных прав). Особая форма реализации – применение правовых норм (правоприменение), главной особенностью которого является его государственно-властный характер. Состав и действие механизма правового регулирования общественных отношений в сфере образования принципиально не отличается от МПР в других областях жизнедеятельности общества. Однако, специфика каждого типа, рода и вида отношений, подвергаемых правовому регулированию, так или иначе, отражается и на своеобразии соответствующего «своего» МПР. Поскольку образовательные отношения, как было показано, тоже обладают своей спецификой, достаточно отчетливо отличающей их от отношений в других сферах, есть необходимость обратить внимание на наиболее характерные особенности «образовательно-правового МПР», исходя из специфики основных элементов его состава. Нормы образовательного права и образовательное нормотворчество. Уместно подчеркнуть, что в самом общем плане норма права есть опосредованное и гарантируемое государственной волей властное общеобязательное и формально-определенное веление в виде установления или предписания (правила), выступающее исходным звеном права как социального регулятора и направленное на урегулирование общественных отношений определенного типа, рода или вида. К сфере образования такое определение применимо лишь в той степени, в какой образовательные отношения подлежат именно правовому уре-

гулированию. Уже отмечалось, что образовательные отношения есть отношения комплексные, включающие в себя педагогические, административные, трудовые, имущественные, и т.д. отношения. В этой же связи правовые нормы, осуществляющие регулирование образовательных отношений (или, иначе, нормы образовательного права) также обладает своими особенностями. Во-первых, само понятие «образовательно-правовая норма» («норма образовательного права») – понятие обобщенное, отражающее собой: а) комплексный характер правового регулирования образовательных отношений (образовательного права); б) «образовательную» специфику содержания и характера нормы той отрасли права, которая регулирует ту или иную сторону образовательных отношений (гражданского права, трудового права, административного права и т.д.). Другими словами, норма, скажем, трудового права, как бы «превращается» в норму образовательного права (точнее сказать, становится элементом последней) тогда и только тогда, когда и только когда она регулирует трудовые отношения между участниками образовательных отношений. Во-вторых, образовательно-правовые нормы в то же время обладают и собственным содержанием и характером в том смысле, что предметом их регулирования являются всякие отношения, прямо или опосредованно связанные с обучением и/или воспитанием различных категорий граждан. Иными словами, нормы образовательного права регулируют оба типа отношений, складывающихся в сфере образования – преципионные и комиторные. Под таким углом, во-первых, следует говорить не о различных нормах права, регулирующих эти два типа отношений в сфере образования, а о единой, общей норме (метанорме), содержание которой так или иначе обусловлено обеспечением достижения главных целей образования, и, во-вторых, структура такой образовательноправовой метанормы может быть представлена двумя частями: основной и особенной. Основная часть образовательно-правовой нормы отражает собой особенности тех элементов образовательного пространства (системы образования), которые объективно нуждаются в правовом урегулировании нормами различных отраслей права (субъекты образовательных отношений, управление образовательной системой, статус образовательного учреждения, элементы образовательной деятельности и т.д.). Именно эти особенности осуществляют «привязку» отраслевых юридических норм к сфере образования, придают им своеобразную «образовательно-смысловую» окраску. В основной части образовательно-правовой нормы всегда, так или иначе, отражаются те общие и главные цели и задач, для достижения и решения которых вообще осуществляется правовое регулирование образовательных отношений, а также наиболее существенные особенности (принципы, условия) этого регулирования. В этом плане основная часть есть статическая, постоянная часть образовательно-правовой нормы. Примером тому могут служить 43 Конституции Российской Федерации, статьи главы I «Общие положения» Закона РФ «Об образовании» и т.д. Особенная часть образовательно-правовой нормы характеризует собой ту

сторону образовательных отношений, которая связана с необходимостью урегулирования посредством конкретных норм той или иной отрасли права. При этом, с одной стороны, характер регулирования, скажем, нормами гражданского права договорных отношений, возникающих в сфере образования, практически не отличается от характера регулирования таких же отношений, возникающих в других сферах – строительстве, торговле и др. Но, с другой стороны, эти договорные отношения складываются именно в сфере образования, об исключительных особенностях которых уже говорилось. Поэтому смысл, цели, и содержание основной массы заключаемых в сфере договоров (речь идет, прежде всего, о договорах на обучение) носят одновременно и гражданско-правовой, и собственно образовательный (образовательно-правовой) характер. Что же касается, скажем, договоров на строительство зданий образовательных учреждений, их ремонт, сдачу части помещения в аренду, приобретение земельных участков под строительство дополнительных учебных или административных корпусов образовательного учреждения и т.п., то это, действительно, договоры, имеющие, так сказать, практически «чисто» гражданско-правовой характер. Но и здесь образовательные цели прямо или опосредованно сказываются на тех или иных элементах (условиях) договоров (особенности архитектурного проекта, сроки сдачи, соблюдение повышенных требований к безопасности образовательной деятельности, санитарным правилам и нормам и т.д.). Таким образом, в особенной части образовательно-правовой нормы отражаются те цели и задачи, которые преследуются и решаются конкретной отраслью права, «принимающей участие» в правовом регулировании образовательных отношений. Под таким углом особенная часть есть, с одной стороны, подвижная, динамичная часть образовательно-правовой нормы, поскольку в каждом конкретном случае речь всегда идет о действии нормы конкретной отрасли права, с другой же стороны она выполняет технологические функции, свойственные для «традиционных» материальных и процессуальных отраслевых норм. Таким образом, имеются, как представляется, достаточные основания утверждать, что образовательно-правовая норма – это не некая самостоятельная норма, как, скажем, норма трудового или административного права, а своего рода уникальное комплексное нормативное явление, обладающее, с одной стороны, всеми признаками нормы права, и, с другой стороны, направленное на урегулирование общих и особенных элементов системы образования. Такое представление об образовательно-правовой норме носит, как можно видеть, преимущественно теоретический характер. В практическом же отношении под нормой образовательного права целесообразно понимать всякую правовую норму (норму любой отрасли права), которая так или иначе направлена на урегулирование определенных элементов образовательной системы. В этом смысле, например, норма трудового права, регулирующая вопросы приема на работу педагогического работника, есть одновременно и норма образовательного права. Особенность такой нормы в данном случае в том, что содержание структурных элементов такой нормы трудового права должно в максимальной степени отражать особенности труда педагогического работника, что, нужно заметить, не всегда удается законодателю.

Обратим внимание еще на одно обстоятельство. В общей теории права основными критериями выделения групп норм права выступают обычно такие, как: а) принадлежность нормы к определенной отрасли права, б) юридическая сила нормы, в) содержание и г) характер правовых установлений и предписаний, д) функции права, е) срок действия и т.д. Применительно к образовательно-правовой норме все эти критерии остаются в силе. Вместе с тем необходимо учитывать и другие критерии. Основным специфическим критерием выступают элементы системы образования, в соответствии с которыми следует выделить нормы, регулирующие: а) образовательную политику государства; б) правовой статус субъектов образовательных правоотношений; в) компетенцию субъектов образовательного правотворчества; г) управленческие отношения между субъектами образовательной деятельности; д) правовую ответственность субъектов образовательных правоотношений и ряд других. Другим критерием является принадлежность нормы к тому или иному комплексному институту образовательного права. В соответствии с ним выделятся нормы, регулирующие: а) социальную защиту обучающихся (воспитанников), б) социальную защиту работников образования; в) финансовые, налоговые и иные отношения в сфере образования и т.д. Более частными критериями выступают: а) уровень образования, б) тип и вид образовательного учреждения, в) категории обучающихся и работников образования, г) особенности образовательного правотворчества, д) порядок рассмотрения споров в сфере образования и др. Образовательное нормо(право)творчество. Всякая норма права есть, как известно, продукт правотворчества (нормотворчества) уполномоченных на то государственных и/или негосударственных органов, должностных лиц. Причем этот продукт имеет вполне определенную внешнюю форму своего воплощения в виде нормативно-правовых актов того или иного вида – закона, подзаконного акта и т.д. Нормотворчество в сфере образования, не отличаясь в техникоюридическом отношении от всякой другой такого же рода деятельности в иных сферах, обладает, тем не менее, своими особенностями. 1. Одна из наиболее важных черт образовательного правотворчества обусловлена существованием (а) специфики федеративного устройства российского государства и, тем самым, выделением различных уровней (ступеней) образовательно-правовой правотворческой компетенции, и (б) наличием различных уровней образования (от дошкольного до послевузовского профессионального и дополнительного образования). При этом под образовательно-правовой компетенцией понимается совокупность предусмотренных законодательством прав и обязанностей, необходимых для результативного решения системой образования либо тем или иным ее субъектом (элементом, институтом) в рамках общественно-государственной образовательной поли-

тики своих образовательных задач и осуществления соответствующих функций. Анализ действующего российского конституционного и образовательного законодательства показывает, что в настоящее время в соответствии с принципом федерализма выделяются три основных уровня компетенции в области образовательного законотворчества (законодательства): конституционный, федеральный и региональный. В последующих разделах эти уровни рассматриваются предметно. 2. Специфика образовательного нормотворчества состоит и в том, что регулирование применения в сфере образования норм, например, административного права (вопросы управления образованием, контроль качества образования и др.), гражданского права (вопросы предпринимательской деятельности, собственности, организации, реорганизации образовательных учреждений), трудового права (порядок приема, вопросы заработной платы, социальные льготы и гарантии и др.) осуществляется в том же порядке, что и в соответствующей отрасли права. Так, например, в связи с тем, что гражданское право входит в предмет исключительного ведения Российской Федерации, законодательные органы субъектов Российской Федерации не могут принимать «своих» особых норм, регулирующих применения норм данной отрасли права в образовательной сфере, в том числе и по вопросам особенностей порядка создания, реорганизации, ликвидации образовательных учреждений или, например, ограничения конституционных прав и свобод граждан как субъектов образовательных правоотношений (ч.3 ст. 55 Конституции РФ). 3. Особенностью образовательного нормотворчества является и то, что статус, содержание и характер принимаемых образовательных нормативноправовых актов зависит от того, о регулировании какого именно уровня образования идет речь. По действующему законодательству (ст.ст. 18-26 Закона РФ «Об образовании») в российской системе образования и выделяются несколько уровней и ступеней образования, которым соответствуют образовательные программы – один из основных элементов системы образования (ст. 9). К ним пока законодательство относит: дошкольное образование; начальное общее образование; основное общее образование; - среднее (полное) общее образование; начальное профессиональное образование; среднее профессиональное образование; высшее профессиональное образование; послевузовское профессиональное образование; дополнительное образование. Для каждого из этих уровней (ступеней) и его направленности (гуманитарной, технической, медицинской и др.) характерны и особенности соответствующей образовательной деятельности (образовательного процесса) и предоставления образовательных услуг.4 Из данного перечня законодательством выделено несколько уровней (образовательных цензов), позволяющих завершившим обучение по тому или 4

В данном случае мы употребляем термины и понятия «образовательная деятельность» и «образовательный процесс» как однопорядковые, хотя полного совпадения их значения и содержания нет.

иному уровню получить документ об образовании установленного образца (ст. 27 Закона «Об образовании»). Таких образовательных цензов предусмотрено шесть: основное общее образование, среднее (полное) общее образование, начальное профессиональное образование, среднее профессиональное образование, высшее профессиональное образование, послевузовское профессиональное образование. Таковы наиболее существенные черты образовательного правотворчества. По мере изложения материала будет обращаться внимание и на другие его особенности. Отметим лишь то ключевое, на наш взгляд обстоятельство, что именно нормотворческая деятельность, будучи начальной стадией всего процесса правового регулирования, во многом предопределяет его результат и, тем самым, эффективность правового воздействия на систему образования. Образовательные правоотношения. Правоотношение - один из центральных элементов механизма правового регулирования общественных отношений. Именно правоотношение, его познание дает возможность конкретизировать субъектов, между которыми возникает правовая связь в виде корреспондирующих между ними субъективных прав и юридических обязанностей; именно правоотношение позволяет определить не только состав субъектов, но и их взаимное поведение по отношению к друг другу; наконец, возникнув, правоотношение всегда обеспечивается возможностью государственного принуждения. Все правоотношения, возникающие на основе норм права между субъектами системы образования, характеризуются такими же чертами. В то же время для них свойственна и своя специфика. Как уже отмечалось, в сфере образования складываются два основных типа общественных отношений: образовательные отношения в собственном смысле слова (преципионные или первичные) и отношения, непосредственно не связанные с осуществлением образовательной деятельности (образовательного процесса) – комиторные, т.е. вторичные, отношения. Соответственно, все правоотношения в сфере образования могут быть дифференцированы на две группы: образовательные (преципионные) правоотношения и правоотношения, складывающиеся в связи и по поводу организации и осуществления образовательной деятельности (образовательного процесса) – комиторные правоотношения. Образовательные правоотношения в собственном смысле слова (преципионные правоотношения) - особый вид общественных отношений, возникающих на основе норм образовательного права между обучающимися (или их законными представителями), образовательным учреждением и педагогическими работниками в связи с организацией, управлением и осуществлением образовательной деятельности (образовательного процесса) определенного уровня и направленности. Комиторные правоотношения - все иные правоотношения в сфере образования, складывающиеся на основе норм административного, гражданского, трудового, финансового и иных отраслей права, опосредованно обеспечивающих процесс и результат образовательной деятельности, в целом функционирования всей системы образования в соответствии с ее

главной целью и общественно-государственной образовательной политикой Основное внимание мы уделим в данном случае преципионным правоотношениям, поскольку именно они, как уже говорилось, являются первичными и смыслообразующими для правового регулирования всей системы образования. Как и всякое другое правоотношение, по своему составу оно складывается из объекта, субъектов и содержания. Основными объектами рассматриваемого типа правоотношения выступают: а) содержание, объем, уровень и характер приобретаемых обучающимся (учащимися) и передаваемых обучающими (педагогами) в ходе образовательной деятельности (образовательном процессе) или при оказании образовательных услуг знаний, умений, навыков (ЗУН), соответствующих требованиям государственного образовательного стандарта и образовательным программам соответствующего уровня и направленности образования; б) условия, обеспечивающие качество и эффективность образовательного процесса, т.е. учебной работы самого учащегося, труда педагога, организации учебно-воспитательного процесса со стороны образовательного учреждения и др.; в) качество обучения, выражающееся в соответствии установленным правовым требованиям процессу и результатам учебной работы учащихся и педагогическому труду учителя (преподавателя); г) качество воспитательной деятельности, выражающееся в обеспечении соответствия содержания и характера таких личностных черт учащихся, в частности, их социально-ценностных и правомерно направленных ориентаций и установок, которые соответствовали бы доминирующим в обществе позитивным моральным ценностям и нормам, выступающими своеобразными «стандартами» воспитанности гражданина. Субъектами преципионных правоотношений выступают участники образовательного процесса, вступающие между собой в правовую связь на основе того или иного нормативно-правового акта. Здесь нужно иметь в виду, что не всякий участник и не всегда становится субъектом конкретного вида правоотношений, точнее сказать, в одном случае участник образовательного процесса выступает субъектом правоотношения, в другом таковым не является. Скажем, учитель, ведущий урок, является, с одной стороны, субъектом преципионного отношения в том смысле, что начало и осуществление его педагогической деятельности опосредованы соответствующими нормативно-правовыми актами (он был принят на работу по приказу или по контракту, получает заработную плату в соответствии со своей квалификационной категорией и т.д.). С другой стороны, непосредственный педагогический процесс, связанный с выбором и применением педагогом собственных специфических форм, методов и методических приемов обучения, сопряженный с использованием и различных психологических приемов, установлением педагогико-психологических и нравственных отношений с учениками, непосредственно не регламентируется нормативными правовыми актами. В данном случае педагог лишь ориентируется на наиболее общие принципы, цели, положения и нормы, предусмотренные Консти-

туцией РФ, Национальной доктриной образования в Российской Федерации, Законом РФ «Об образовании», Концепцией модернизации российского образования. Все субъекты образовательных отношений могут быть в группы по различным критериям. Однако наиболее целесообразным представляется дифференциация субъектов на индивидуальные (ученик, учитель, студент, директор (ректор) образовательного учреждения) и институциональные (образовательные учреждения, их подразделения, органы управления образованием и т.д.). Но, во всяком случае, главной их юридической характеристикой, выражающей их именно правовое качество, т.е. именно как субъектов образовательных правоотношений, является их правосубъектность – предусмотренная действующим законодательством способность индивидуальных и институциональных участников образовательных отношений быть носителем образовательных субъективных юридических прав и юридических обязанностей. Именно содержание и особенности правосубъектности того или иного участника образовательных отношений в значительной, если не в определяющей, степени обусловливает и специфику их правового статуса, о чем более подробно говорится в последующих главах настоящего пособия. Как известно, правосубъектность всякого субъекта представляет собой органическое единство его двух правовых качеств – правоспособности и дееспособности. Если правоспособность есть предусмотренная правовыми нормами способность субъекта (индивида или организации) иметь юридические субъективные права и нести юридические обязанности, то дееспособность – предусмотренная правовыми нормами способность субъекта своими собственными (либо через своего законного представителя) осуществлять эти права и обязанности – использовать первые и выполнять вторые. Важно отметить, что в сфере образования и правоспособность, и дееспособность принадлежит только лично каждому индивиду, но не его законным представителям: никто не может получить образование (учиться) вместо кого-то. Законный представитель может представлять субъекта лишь в комиторных отношениях (например, в вопросах оплаты обучения, перевода родителями своего ребенка из одной школы в другую и т.п.), т.е. тех, которые предшествуют образовательному процессу, либо сопровождают и обеспечивают его. Данное обстоятельство, может быть, как никакое другое характеризует специфику образовательных правоотношений. В большинстве отраслей права правоспособность и дееспособность присутствуют у субъекта правоотношения одновременно. Так, в трудовом праве работник может осуществлять трудовую деятельность только своими действиями, лично. Трудоспособный человек является (признается) одновременно и дееспособным. Отсутствие же дееспособности по состоянию здоровья, либо возрасту означает и невозможность реализовать свою правоспособность, быть субъектом трудовых отношений. В гражданском праве допускаются ситуации, когда правоспособность и дееспособность «сосуществуют» не одновременно. Так, несовершеннолетние от 14 до 18 лет, а также малолетние (от 6 до 14 лет) обладают ограниченной дееспособностью (ст.ст. 26, 27, 28 ГК РФ). Полностью недееспособными, но

сохраняющими в то же время правоспособность, признаются в установленном гражданско-процессуальным законодательством психически больные лица, (ст.29 ГК РФ). Более того, суду разрешается ограничивать правоспособность лиц, злоупотребляющих алкоголем или наркотическими средствами и ставящими в тяжелое материальное положение семью (ст. 30 ГК РФ). В конкретных правоотношениях права недееспособных лиц реализуются действиями их родителей или иных законных представителей. Специфика образовательного права, помимо рассмотренных ранее особенностей, как раз и состоит в том, что в нем действуют оба варианта соотношения правоспособности и дееспособности (В.М. Сырых). Как и в гражданском праве, в сфере образовательных правоотношений вполне допускаются ситуации, когда правоспособность недееспособного лица (обучающегося, воспитанника), не достигшего совершеннолетия, реализуется действиями других лиц (родителей, законных представителей). Скажем, родители или иные законные представители несовершеннолетних детей до получения последними основного общего образования имеют право выбирать формы обучения, образовательные учреждения, в котором будет учится ребенок, защищать его права и интересы, принимать участие в управлении образовательным учреждением и т.д. В то же время действие гражданско-правовой составляющей соотношения правоспособности и дееспособности в области образовательного права ограничена. Например, обучающиеся (воспитанники) до достижения ими восемнадцатилетнего возраста признаются дееспособными по весьма широкому кругу образовательных отношений, связанных с обучением и усвоением образовательных программ. Они самостоятельно усваивают образовательные программы, имеют право на бесплатное пользование библиотеками, на участие в управлении образовательным учреждением, на уважение своего человеческого достоинства и др., а также могут и должны нести правовую ответственность за дисциплинарные проступки. Отметим и то обстоятельство, что правоспособность, равно как и дееспособность различных субъектов образовательных отношений, возникают поразному. Лицо, претендующее на ведение педагогической деятельности, и, тем самым, на получение (приобретение) статуса педагогического работника, может быть допущен к педагогической деятельности только после того, как у него будет соответствующий документ (диплом) об окончании педагогического училища (колледжа), педагогического вуза или получения университетского образования. Правоспособность же обучающихся возникает в разном возрасте на разных уровнях образования. Скажем, лицо будет иметь правоспособность студента вуза лишь после того, как он получит аттестат «зрелости» и на установленных законодательством основаниях поступит в высшее учебное заведение. Есть особенности и в образовательной дееспособности. Допустим, если психически больные лица признаются судом недееспособными, то они перестают быть дееспособными в области именно гражданско-правовых отношений. Однако, они же не лишаются при этом дееспособности в образовательных отношениях. Они вправе самостоятельно усваивать специальные образователь-

ные программы, а также получать доступную для них систему общих и профессиональных знаний, навыков и умений в системе коррекционного образования. Похожая ситуация имеет место с лицами, осужденными за совершение преступления и отбывающим наказание в местах лишения свободы (ст. 108 Уголовноисполнительного кодекса РФ). Как отмечается в литературе (В.М. Сырых), в области правового регулирования системы образования не применяется институт ограничения дееспособности лиц5. Дееспособные субъекты образовательного права не утрачивают этого свойства ни при каких обстоятельствах, так как никто не имеет права ограничить образовательную дееспособность ребенка (лица, не достигшего 18летнего возраста) под тем или иным предлогом. Даже в случае совершения несовершеннолетним преступления или иного противоправного деяния и его осуждения (по достижении 14-16 летнего возраста), скажем, к лишению свободы с отбытием наказания в воспитательной колонии, ему законодательством, как уже было сказано, предоставляются все необходимые условия для продолжения образования в условиях содержания в колонии. В определенных ситуациях, как правило, связанных с совершением деяний, причиняющих вред образовательным отношениям, либо обучающимся, граждане и иные лица могут лишаться права выступать субъектами образовательных правоотношений, то есть правосубъектности (т.е. и правоспособности, и дееспособности). К примеру, педагогическая деятельность может быть запрещена отдельным лицам по приговору суда или медицинским показаниям, по иным указанным в законе основаниям. Лицо, которому запрещено заниматься педагогической деятельностью, не признается субъектом данного вида образовательных отношений и в силу этого факта оно и не обладает дееспособностью, не может своими действиями приобретать права и обязанности, связанные с осуществлением педагогической деятельности. Совершеннолетние граждане и иные лица как субъекты образовательных отношений обладают одновременно и правоспособностью, и дееспособностью в полном объеме. Это означает, что предоставленные права субъекты реализуют только собственными действиями. Их неспособность осуществлять те или иные действия в области образования не восполняется, как отмечалось выше, действиями других лиц, в том числе их законными представителям и (родителями). Скажем, студент, не способный усвоить тот или иной курс, подготовить письменную работу, сдать итоговый или межсессионный экзамен и т.п., не имеет правовых оснований перепоручить исполнение этих своих обязанностей другим лицам. Будучи недееспособным в указанном смысле, такой студент становится одновременно и неправоспособным, поскольку лишается права продолжать образование, т.е. быть участником соответствующего вида образовательных отношений. Содержание всякого правового отношения, в том числе образовательного, 5

См.: Сырых В.М. Введение в теорию образовательного права. М., 2002; Правовое регулирование образовательной деятельности: Учеб. пособие / Под ред. проф. В.М. Сырых. М., 2000.

составляют субъективные юридические права (в юридической литературе они обычно обозначаются термином «субъективные права») и субъективные юридические обязанности. Субъективные права представляют собой предусмотренную содержанием правовых норм меру возможного (дозволенного) поведения субъектов в целях удовлетворения ими личных или общественно значимых потребностей и интересов. Юридическая обязанность есть предусмотренная правовыми норами мера должного (требуемого) активного либо пассивного поведения субъектов в интересах управомоченных лиц (т.е. лиц, выступающих носителями субъективного права). Пассивная обязанность носит название запрета (правового запрета).. Особой разновидностью юридической обязанности является юридическая ответственность - обязанность лица, виновного в совершении противоправного, наносящего ущерб общественным отношениям деяния претерпевать предусмотренные за это неблагоприятные последствия личного, имущественного и/или организационного характера. Отсюда понятна органическая связь субъективных прав и юридических обязанностей: как нет прав без обязанностей, так и нет обязанностей без прав. Каждому субъективному праву какого-либо субъекта соответствует и точно определенная юридическая обязанность другого субъекта (или нескольких либо неопределенного круга субъектов). Отметим еще одну важную черту субъективного права и юридической обязанности: и то, и другое обеспечены возможностью государственного принуждения, т.е. гарантированы государством. Совокупность взаимосвязанных и взаимобусловленных прав и обязанностей, присущих субъекту образовательных отношений, а также их гарантий осуществления, образуют правовой статус (образовательно-правовой статус) этого субъекта. При этом каждый субъект в зависимости от его вида (гражданин, юридическое лицо, государственный орган, орган местного самоуправления и др.), вида образовательных отношений и иных обстоятельств имеет особый правовой статус. В числе основных видов правовых статусов субъектов образовательных отношений можно выделить следующие: - обучающиеся; - родители обучающихся; - образовательные учреждения; - учредители образовательных учреждений; - органы управления образованием; - органы управления образовательным учреждением; - работники образовательного учреждения (педагогические работники, административные работники, учебный и технический вспомогательный персонал); - трудовой (педагогический и административный) коллектив образовательного учреждения; - общественные организации, действующие в образовательной сфере; - государство как субъект определения и осуществления образовательной политики.

Именно система и различные сочетания субъективных прав и юридических обязанностей между собой составляют ядро правового статуса определенного субъекта правоотношения.