Основы конституционного строя России: замысел и его реализация

Сергеев А.А. Основы конституционного строя России: замысел и его реализация // Право и государство: теория и практика. – 2014. № 2. – С. 39 – 44. Тип: статья в журнале - научная статья Язык: русский Номер: 2 (110) Год: 2014 Страницы: 39-44 ЖУРНАЛ: ПРАВО И ГОСУДАРСТВО: ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА Издательство "Право и государство пресс" ISSN: 1815-1337

Основы конституционного строя России: замысел и его реализация Сергеев Алексей Аронович, доктор юридических наук. В статье анализируются основы конституционного строя России, закрепленные в главе 1 Конституции РФ 1993 года. Конституционный замысел сопоставляется с его практической реализацией в политико-правовой системе современного российского государства. Ключевые слова: конституционализм, демократическое государство, правовое государство, федерализм, местное самоуправление. The article analyzes the basics of the constitutional system of Russia set forth in Chapter 1 of the Constitution of Russian Federation of 1993. The constitutional idea is mapped to its practical implementation in the political and legal system of the modern Russian state. Keywords: constitutionalism and democratic state, rule of law, federalism, local self-government. Двадцатилетний юбилей Конституции РФ возобновил дискуссию об основах конституционного строя как нормативно закрепленных принципах и реалиях правовой действительности. Было сказано немало красивых и правильных слов о ценности идеологии конституционализма. Нельзя отрицать, что действующая Конституция способствовала стабилизации политикоправовой системы России и оказалась достаточно устойчивым правовым

2 документом. Однако не стоит и впадать в романтизм, преувеличивая влияние Конституции на реальное состояние российского государства и общества. К сожалению, это состояние сегодня в гораздо большей степени зависит от цены барреля нефти на мировом рынке, чем от провозглашаемой правовой доктрины. Мы живем в стране, где День Конституции перестал быть государственным праздником. Высшее руководство страны в программных документах и заявлениях упоминает необходимость соблюдения Конституции, особенно тогда, когда подчеркивает недопустимость своеволия отдельных членов общества или звеньев в механизме государственного управления. Однако при этом обычно не ставятся цели развертывания демократического потенциала Конституции, воплощения в жизнь ее идей. Качественное отличие нынешней политической ситуации от той, что складывалась двадцать лет назад, формирует мнение о неактуальности проблем, на решение которых было направлено внимание разработчиков Конституции. Парадокс состоит в том, что сегодня к Конституции РФ как гарантии прав и свобод нередко апеллируют те, кто не голосовал за нее в 1993 году, поскольку не симпатизировал тогда силам, которые в обход парламентских процедур и в нарушении установленного законом порядка вынесли на всенародное голосование проект нового Основного закона. Конституционный Суд РФ вывел из принципа государственного суверенитета вывод о том, что Российская Федерация на каждом конкретном этапе развития своей государственности самостоятельно корректирует установленный ею государственно-правовой механизм1. Видимо, в российской практике никакое писаное право не способно сдерживать такую коррекцию в тех случаях, когда правовые предписания не угадывают главный вектор развития, неточно или не в полной мере отражают реальные запросы. По истечении двадцати лет уже можно делать некоторые выводы о соответствии заявленных конституционных целей объективному положению дел, степени достижения этих целей, сбывшихся и несбывшихся ожиданиях конституционалистов. Что же показывает сегодня анализ основ конституционного строя России?

1

Постановление Конституционного Суда РФ от 21.12.2005 № 13-П.

3 Демократическое государство Демократического политического режима в сегодняшней России нет. Это очевидно для всех, кто не принимает участия в его имитации2, в обслуживании официальной идеологемы (когда отсутствие демократического режима пытаются выдать за особую его форму: «социалистическая демократия», «суверенная демократия» и т.п.). Есть умеренный авторитаризм, который по возможности стремится к ненасильственным методам управления, учету мнения населения и защите общего блага. Выборы не предполагают возможности смены власти демократическим путем, однако голосование на них выполняет функцию индикатора общественного мнения. Представительные органы формируются с установленной периодичностью, но не играют существенной роли в государственном управлении. Права и свободы дозированно даются гражданам и могут ограничиваться в тех случаях, когда это признается целесообразным. Приверженцы либеральных ценностей сетуют на недемократизм руководителей государства или даже резко критикуют их деятельность. Однако социологические опросы со всей очевидностью показывают, что значительная часть общества сегодня вполне готова к переходу от умеренного к явно выраженному авторитаризму, к полному отказу от провозглашенных в Конституции либеральных идей. Лучшими правителями XX века опрошенные Левада-Центром россияне назвали Брежнева и Сталина. Абсолютное большинство респондентов выступает за применение смертной казни и одобрительно относится к предложениям о дополнительных ограничениях прав подозреваемых в совершении преступлений. Значительная часть опрошенных считает возможным или даже необходимым ограничение прав человека по признакам национальности и расы (ограничение проживания в России или ее отдельных регионах, влияния в органах власти и экономике представителей тех или иных наций и народов). Идеи сильного государства, социальной защищенности и безопасности явно доминируют в сознании большинства участников опросов над ценностями свободы и демократии.

2

См.: Денисов С.А. Имитация конституционного строя в России // Конституционное и

муниципальное право. 2012. № 10. С. 2-8.

4 Само общество (в усредненной позиции большинства) сегодня более категорично отвергает либеральные идеи, чем руководители государства. Как тут не вспомнить слова Н.А. Бердяева о том, что «народная воля может захотеть самого страшного зла, и демократический принцип ничего не может возразить против этого. В демократическом принципе нет никаких гарантий того, что осуществление его не понизит качественный уровень человеческой жизни и не истребит величайшие ценности… Суверенный народ может отнять у человека всё, что захочет, что найдет нужным для своего блага»3. Сегодняшнее руководство страны, упрекаемое в недемократизме, является гораздо более либеральным, чем сам демос-суверен. И если оно станет во всем следовать желаниям большинства, вряд ли это приблизит Россию к идеалам конституционализма. Правовое государство Практика государственного управления свидетельствует о том, что суверенная власть стремится сегодня действовать по закону и требует его обязательного соблюдения от иных уровней власти, суверенитетом не обладающих. Однако допускается игнорирование закона и общих правовых принципов, если это признается суверенной властью необходимым и целесообразным. Общество возлагает свои надежды чаще не на абстрактный закон, а на справедливого правителя. Конституционные нормы не воспринимаются в правоприменительной практике и общественном сознании как нормы прямого действия. Не обеспечен реальными механизмами реализации принцип примата международного права. Более того, все чаще это принцип искусственно противопоставляется доктрине государственного суверенитета. Между тем надуманность такого противопоставления очевидна. Россия как суверенное государство самостоятельно выбирает международные конвенции, к которым она намерена присоединиться, и вправе имплементировать их в свою правовую систему как в полном объеме, так и с оговорками. Не обеспечен и приоритет федеральных конституционных законов над федеральными законами. Например, запрос Уполномоченного по правам 3

Бердяев Н.А. Философия неравенства. Берлин, 1923. С. 133.

5 человека, сделанный на основании Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», встречает отказ в предоставлении информации со ссылкой на Федеральный закон «О персональных данных»4. Стоит отметить, что авторы Конституции РФ не угадали те вопросы, по которым (в силу их особой значимости и потребности в повышенной стабильности) должны приниматься федеральные конституционные законы. Такие законы, принятые на основании указания Конституции, на практике не играют заметной роли. Масштабные боевые действия велись на территории России без введения военного или чрезвычайного положения в соответствии с одноименными Федеральными конституционными законами. Не действует Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации». Не Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации», а Указ Президента РФ о структуре федеральных органов исполнительной власти является правовым фундаментом исполнительной власти. Между тем не имеют статуса конституционного закона Федеральные законы «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», хотя они и провозглашают исключительность своего предмета регулирования и приоритет в его пределах над иными федеральными законами (чему следует практика). И все-таки нельзя отрицать, что за последние двадцать лет Россия продвинулась по пути построения правового государства. Хотя это движение и не было равномерно поступательным. Растет массив и качество законодательства, регулирование становится более конкретным, а нормы – более четкими и определенными. Наполняется реальным содержанием принцип исключительности предмета регулирования закона; подзаконный акт, ограничивающий 4

права

и

свободы

или

устанавливающий

налоговое

См.: Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2012

год // Российская газета, 29.03.2013.

6 обязательство, перестает считаться нормальным явлением. Появляются действенные гарантии реализации прав и свобод. Достаточно назвать лишь право на обращение в органы власти в электронной форме, административные регламенты предоставления государственных услуг, презумпцию открытости любой информации о деятельности государственного аппарата и гарантии ее получения гражданами, механизмы досудебного обжалования решений органов власти5 и другие новеллы. Можно привести немало примеров, свидетельствующих о том, что правовое государство в России еще не построено. Тем не менее для исторически короткого срока в двадцать лет определенный прогресс налицо. В этом видится стремление России интегрироваться в лоно мировой цивилизации, принять общепризнанные стандарты жизни общества на основе права. Республиканская форма правления и разделение государственной власти Существующую модель российского государства точнее всего назвать самодержавием с отдельными элементами современной цивилизации. Законодательная власть все более походит на придаток власти исполнительной. Чего стоит только практика обращений депутатов Государственной Думы к Президенту и Правительству с просьбами внести в Думу законопроекты, направленные на решение тех или иных вопросов, и изложением их желаемого содержания. Самостоятельность судебной власти понимается на практике почему-то не как подчинение судов закону, а как закрытость судов от влияния общества, кастовость судебной системы, исключающая проникновение «чужих» в его ряды. Сегодня государственный механизм вернулся к такой концентрации власти в одних руках, какой не было, пожалуй, с момента смерти Сталина и принятия его политическими наследниками отдельных мер по обеспечению коллегиальности в руководстве страной. Невзирая на нормы писаного права, Россия выстраивает традиционную для нее модель единоначалия в управлении, апробированную вековой историей. Отход от традиций самодержавия нередко влек для России 5

Федеральные законы от 27.07.2010 № 227-ФЗ, от 27.07.2010 № 210-ФЗ, от 09.02.2009

№ 8-ФЗ, от 03.12.2011 № 383-ФЗ.

7 дезинтеграцию, потерю управляемости, социальные катаклизмы. Это наблюдалось и в Смутное время XVII века, и в период русской революции 1917 г., и во времена «перестройки» конца XX века. Поэтому вполне понятен конформизм значительной части общества, фактическое одобрение традиционной для национального сознания модели власти. За прошедшие двадцать лет, несомненно, произошло укрепление институтов государства. И это в целом положительно оценивается в обществе (хотя либеральная интеллигенция и т.н. «креативный класс», формирующий информационное пространство Интернета, нередко оценивают это отрицательно). В теории устойчивости (которая относится к числу точных наук, поскольку опирается на аппарат высшей математики) есть такое понятие – «устойчивость в малом». Это когда система может долго находиться в устойчивом состоянии, успешно преодолевая малые возмущающие воздействия, стремящиеся нарушить равновесие. Однако первый же «серьезный шторм» приведет к потере устойчивости, т.е. разрушит систему или необратимо переведет ее в качественно иное состояние. Тревожит то, что сегодняшние институты власти устойчивы в малом подобно партийносоветским институтам прошлого (которые были достаточно рационально организованы и обладали устойчивостью, но как показало время – лишь в малом). Сегодняшние институты по-прежнему опираются не на механизмы конституционно-правовой саморегуляции, не на правовые традиции и гражданское общество, а на модель личной власти, которая не бывает вечной. И это, на наш взгляд, является главной угрозой для основ конституционного строя, для российского государства и общества. Рыночная экономика Конституция РФ не использует термин «рыночная экономика», но имплицитно провозглашает российскую экономику рыночной, устанавливая три ключевых принципа: свободу экономической деятельности, поддержку конкуренции и недопущение монополизма, защиту собственности. Сегодня на основе Конституции создано достаточно развитое, адекватное реальным потребностям и непрерывно развивающееся гражданское законодательство

8 Российской Федерации. Практика в данном случае следует провозглашенной конституционной доктрине. Вместе с тем государство пока еще достаточно часто использует рычаги «ручного управления» экономикой, откровенно нерыночные приемы регулирования. Современная экономическая доктрина неоднозначно оценивается в общественном сознании. Это связано в первую очередь с тем, что далеко не каждый россиянин нашел свое место в современной модели рынка. Да и сама российская экономика еще не стала самодостаточной, слишком зависима от спроса на энергоресурсы на мировом рынке. Поэтому пока нельзя утверждать, что гарантирована стабильность ее правовых основ и исключена возможность их радикальной трансформации. В развитии правовых подходов к регулированию экономики сегодня отчетливо прослеживаются две тенденции. С одной стороны, создаются дополнительные гарантии прав субъектов предпринимательской деятельности и новые механизмы защиты этих прав. Государственное лицензирование отдельных видов деятельности заменяется саморегулированием; сокращается количество разрешительных механизмов при допуске товаров на рынок и при открытии нового бизнеса; происходит либерализация сферы технического регулирования, обязательная сертификация заменяется декларированием соответствия; создаются основанные на конкуренции и иных рыночных подходах механизмы бюджетного финансирования социальной сферы; расширяется арсенал средств защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Эти меры должны устранить излишние административные барьеры, повысить инвестиционную привлекательность экономики. С другой стороны, указанные либеральные меры сочетаются с совершенствованием антимонопольной и налоговой политики, механизмов ценообразования, государственного регулирования инвестиционной, внешнеэкономической, банковской деятельности, рынка ценных бумаг и т.д. При этом речь не идет об отказе от идей рыночной экономики, огосударствлении финансовых потоков и подавлении частной инициативы. Своей задачей федеральный законодатель видит нахождение разумного баланса идей свободного развития рынка и императивного воздействия государства на экономические отношения. Принципы юридического равенства сторон, свободы договора и автономии воли участников экономических отношений

9 сочетаются с принципами государственного регулирования рынка, защиты публичных интересов и социальной направленности экономической деятельности. И в этом Россия придерживается общемировой тенденции. Социальное государство Оценка степени реализации этого принципа чаще всего бывает критической: низкие пенсии, социальные пособия и зарплаты бюджетников, значительное расслоение общества по уровню доходов. Однако очевидно, что дело не столько в правовом принципе, сколько в финансовых возможностях государства. Конечно, механизмы сглаживания социального неравенства сегодня не демонстрируют своей эффективности. Но каков может быть экономический результат усиления налогового бремени на успешный бизнес и имущие социальные группы – предсказать трудно. Даже в странах с правосознанием, проникнутым идеями солидаризма, это порой вызывает обратный эффект: отток капиталов, уход экономики в тень, сокращение числа рабочих мест. Между тем следует отметить, что принцип социального государства является сегодня не просто лозунгом, а реальным регулятором конституционных, социальных и финансовых правоотношений. Вот лишь несколько примеров. Действующая модель разграничения компетенции содержит жесткий запрет на осуществление органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления за счет средств своих бюджетов каких-либо полномочий без прямого разрешения на это в федеральном законе. Однако из этого запрета сделано одно принципиальное исключение: дополнительные меры социальной поддержки для отдельных категорий граждан могут вводиться без прямого указания федерального закона. Законодательство устанавливает четкий принцип: органы власти, исполняющие полномочия, делегированные с иного уровня власти, несут ответственность за это в пределах полученных субвенций. Однако устойчивая судебная практика игнорирует это в тех случаях, когда региональные или муниципальные власти не исполняют делегированные социальные обязанности со ссылкой на недостаточность субвенций. Социальные права граждан, а не правила межбюджетных отношений имеют приоритет для судов.

10 Важнейшим императивом для законодателя стала недопустимость отказа государства от ранее принятых на себя социальных обязательств. Принцип социального государства обычно берет верх при его коллизии с иными основами конституционного строя6. И это не случайно. Вопрос о социальных правах граждан не может быть безразличен для политической власти, поскольку от него зависит спокойствие в обществе и, следовательно, стабильность власти. Федеративное государство Россия никогда не была подлинно федеративным государством, хотя на разных этапах своего развития стремилась к разумной и взвешенной политике в отношении покоренных народов. Крутые повороты истории ставили под угрозу целостность империи (1917-19 гг., начало 1990-х), после чего в период стабильности доминировал курс на централизацию. Конституция 1993 г. выразила надежду на то, что Россия сможет стать федерацией. Однако коллизии имеются уже в самом ее тексте. Республики названы государствами (ч. 2 ст. 5), однако государственным суверенитетом не обладают. Конституция провозглашает верховенство федеральных законов на всей территории страны (ч. 2 ст. 4), но при этом допускает существование некой мифической сферы исключительного ведения субъектов РФ, где законы субъектов РФ имеют приоритет перед федеральными законами (ч. 4, 6 ст. 76). Практика преодолела коллизии путем признания неделимости суверенитета и формирования конституционного обычая игнорировать существование норм ст. 73 и ч. 4, 6 ст. 76 Конституции, хотя Конституционный Суд не мог сказать о таком обычае прямо7. Попытка скопировать X Поправку к Конституции США8

6

См.: Постановления Конституционного Суда РФ от 24.05.2001 № 8-П, от 15.05.2006

№ 5-П и др. 7

Определение от 25.12.2003 № 452-О.

8

Полномочия, не делегированные Соединенным Штатам, остаются за штатами либо

за народом.

11 не оказалась удачной, федеральное законодательство устанавливает закрытый перечень полномочий субъектов РФ9. Конституция не указала способ формирования органов исполнительной власти субъектов РФ, очевидно, не желая ограничивать самостоятельность регионов в решении этого вопроса. Такой пробел обернулся чехардой: свободные выборы глав исполнительной власти, назначение (с «присягой» депутатского корпуса наместнику под угрозой роспуска), несвободные выборы с т.н. «фильтром», возможность назначения как альтернативы выборам. Сегодня способ обретения высшим должностным лицом субъекта РФ своих полномочий уже не столь принципиален. Бюджетная модель, заместившая Конституцию в деле определения принципов децентрализации государственной власти в России, оставила региональным органам роль агентов Центра, приводных ремней в деле реализации его политики. Местное самоуправление Вопреки конституционной доктрине местное самоуправление оказалось не самостоятельным уровнем народовластия, а элементом единой социальной политики государства. Задача построения справедливых правил бюджетного выравнивания потребовала унификации территориальной организации местного самоуправления и структуры его органов10. Несамодостаточность большей части территории страны усугубляет противоречие между идеями социального выравнивания и самоуправления. Российское государство и его граждане живут за счет «проедания» стратегического потенциала, в частности, невозобновимых природных ресурсов. Без этого общество не может обустроить территорию проживания, решить коммунальные проблемы, обеспечить прожиточный минимум каждому своему члену. В сложившихся условиях местный бюджет выполняет функцию денежного фонда, посредством которого государство как распорядитель 9

Ст. 263 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах

организации

законодательных

(представительных)

и

исполнительных

органов

государственной власти субъектов Российской Федерации». 10

Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации

местного самоуправления в Российской Федерации».

12 природных ресурсов, иного национального достояния и получатель ренты дотирует нужды несамодостаточного населения. Идея самостоятельности муниципальной власти отторгается массовым сознанием. Граждане желают, чтобы центральная власть отвечала за коммунальное хозяйство (и тотчас появляется профильное федеральное Министерство). Обособление местного самоуправления от государственной власти воспринимается как уход государства от исполнения своих обязанностей, снижение уровня гарантий социальных прав. Такие настроения населения в свою очередь подталкивают государственных должностных лиц к вторжению в муниципальные прерогативы, ограничению самостоятельности местного самоуправления. И всё-таки практика реализации Конституции РФ, введенной в действие двадцать лет назад, не дает повода для пессимизма. Прошедшие годы подтвердили очевидный факт: Конституция не может изменить объективные условия, в которых существует страна. Однако несомненно и то, что гуманистический потенциал, заложенный в основы конституционного строя России, стремится оказывать положительное влияние на действительность.