Конституционно-правовые основы регулирования субъектами Российской Федерации в региональных политических процессах(Автореферат)

На правах рукописи Чистова Любовь Александровна

Конституционно-правовые основы регулирования субъектами Российской Федерации участия общественных объединений в региональных политических процессах

Специальность 12.00.02 - конституционное право; муниципальное право

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Тюмень - 2005

Работа выполнена на кафедре конституционного и муниципального права Института государства и права государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования "Тюменский государственный университет". Научный руководитель:

доктор юридических наук, профессор Сунцов Александр Павлович

Официальные оппоненты:

доктор юридических наук, профессор Кокотов Александр Николаевич заслуженный юрист Российской Федерации, кандидат юридических наук Серков Валерий Анатольевич

Ведущая организация

Южно-Уральский государственный университет (г. Челябинск)

Защита состоится 02 июня 2005 года в 16 часов на заседании диссертационного совета Д 212.274.06 при государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования "Тюменский государственный университет" по адресу: 625000, г. Тюмень, ул. Ленина, 38 (зал заседаний ученого совета).

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования "Тюменский государственный университет". Автореферат разослан "____" апреля 2005 года Ученый секретарь диссертационного совета доктор юридических наук, профессор

В.Д. Плесовских

2

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ Актуальность темы диссертационного исследования. Закрепленное в Конституции Российской Федерации 1993 года положение о высшей ценности человека, его прав и свобод является ключевым принципом деятельности государства и развития всей его правовой системы. Между тем переход этого конституционного положения из плоскости «декларации» в одну из форм реализации российского законодательства сопряжен со множеством противоречий. В достаточной степени актуально это положение и для реализации конституционного права каждого на объединение. Так, на федеральном уровне наметилась тенденция, направленная на ограничение

полномочий

общественных

объединений

по

выдвижению

кандидатов на выборные государственные и муниципальные должности. В то же время субъекты Федерации имеют право законодательного регулирования особенностей участия профсоюзов, молодежных общественных объединений и национально-культурных автономий в региональных политических процессах. Среди участников политических процессов в субъектах Российской Федерации, в механизме взаимодействия личности и государственных органов важную роль играют

региональные общественные объединения, т.е.

объединения, деятельность которых в соответствии с их уставными целями осуществляется в пределах территории одного субъекта Российской Федерации (далее - также РОО). Они, по мнению автора, способны консолидировать деятельность индивидов и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления. Вышеназванные предпосылками

для

обстоятельства проведения

выступают

научного

объективными

исследования

функционирования региональных общественных объединений

в

сфере

с позиции

конституционного права каждого на объединение.

3

Хотя в сфере деятельности общественных объединений занято более 2,5 млн. человек, Россия по числу общественных объединений на один миллион жителей значительно отстает от других стран. По оценкам экспертов, в России большая часть общественных объединений - 49% - осуществляет свою деятельность в социальной сфере, 37% - это общественно-гражданские объединения, 15% - производственные и 11% общественно-политические1. Кроме того, последние из указанных видов общественных объединений вместе с трансформацией (в законодательно установленные сроки) в общероссийские политические партии (в своем большинстве), потеряв поддержку региональных политических лидеров, превратились в столичные политические клубы, не имеющие должной организационной структуры, разработанной идеологии и социальной опоры, с лидерами, в значительной степени оторванными от интересов рядовых членов своей партии2. Это проявилось прежде всего в низкой явке избирателей на региональных и

местных

выборах,

что

в

конечном

счете

вынудило

Центральную

избирательную комиссию Российской Федерации разработать законопроект, предусматривающий в первом случае (на уровне региональных выборов) снижение минимального порога явки избирателей с 25% до 20% , а во втором – его

исключение

из

оснований

для

признания

местных

выборов

несостоявшимися. Одной из проблем, в решении которой необходима поддержка региональных молодежных общественных объединений и национальнокультурных автономий, является внешняя миграция. Правовая неподготовленность значительного числа молодых людей к тому, что для России существует объективная необходимость в пополнении 1

Шинелева Л.Т. Общественные неправительственные организации и власть. – М., 2002. – С. 131. 2 См.: Шершнев М.Л. Общественные объединения как форма социальной организации формирующегося гражданского общества в России //Безопасность. – 2003. № 1-2. С. 139149. 4

трудовых ресурсов за счет внешних мигрантов, а также безразличие большинства региональных национально-культурных автономий к судьбе прибывающих соотечественников в конечном счете проявились в стихийных националистических выступлениях молодежи с дальнейшим образованием неформальных движений, например скинхедов. В связи с этим исследование категорий "региональное молодежное общественное

объединение"

и

"региональная

национально-культурная

автономия" становится актуальной научной задачей. За последние десять лет в Российской Федерации был принят ряд законов и

других

нормативных

правовых

актов

субъектов

Федерации,

регламентирующих деятельность региональных общественных объединений. Однако в связи с отсутствием в анализируемой сфере четкого законодательного разграничения полномочий федерального центра и субъектов Федерации региональные нормативные правовые акты нередко имеют слишком широкие предметы регулирования, а также терминологические и иные несоответствия федеральному законодательству. В указанной ситуации назрела настоятельная необходимость в выявлении положительного опыта по законодательному регулированию особенностей создания и деятельности региональных общественных объединений, в разработке на основе научных исследований концепций модельных законов субъектов Федерации и предложений о внесении изменений и дополнений в федеральное законодательство. Одним из таких исследований является настоящая диссертация. Степень научной разработанности темы исследования. Отдельные аспекты деятельности общественных объединений выступали предметом исследований в рамках социологии, политологии и ряда юридических дисциплин. Однако в настоящее время необходимо проведение комплексного исследования

участия

региональных

общественных

объединений

в

политических процессах, происходящих в субъектах Российской Федерации.

5

Для изучения института общественных объединений в России автором использованы труды отечественных и зарубежных ученых. В частности, при выявлении сущностных особенностей общественных объединений диссертант опиралась

на исследования Авакьяна С.А., Алексеева С.С., Баглая М.В.,

Бахраха Д.Н., Богдановой Н.А., Витрянского В.В.,

Бойцова В.Я.,

Витрука Н.В.,

Брагинского М.В.,

Воеводина Л.Д.,

Гаджиева ГА.,

Залесского В.В., Иоффе О.С., Кабышева В.Т., Козловой Е.И., Кокотова А.Н., Кутафина О.Е., Лаптева В.В., Магазинера Я.М.,

Мерсияновой И.В.,

Невинского В.В., Нерсесянца В.С., Севрюгина В.Е., Тихомирова Ю.А., Толстого Ю.К.,

Хабриевой Т.Я.,

Чеботарева Г.Н.,

Чиркина В.Е.,

Эриашвили Н.Д., Ямпольской Ц.А. и других ученых советского и современного периодов развития юридической науки. В прямой постановке проблема конституционно-правовой основы регулирования субъектами Российской Федерации участия общественных объединений в региональных политических процессах в юридической науке не исследовалась. Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения,

связанные

с

созданием

и

деятельностью

региональных

общественных объединений. Предметом

настоящего

исследования

законодательство и нормативно-правовые акты Федерации,

регулирующие

создание

и

являются

федеральное

субъектов Российской

деятельность

региональных

общественных объединений, в том числе их участие в региональных политических процессах, а также

нормы, содержащиеся в уставах и

положениях РОО, нормотворческая практика региональных общественных объединений. Цель работы основана на актуальности исследуемой проблематики и заключается в выявлении сущностных черт региональных общественных объединений

как

самостоятельного

института

политической

системы,

определении роли региональных общественных объединений в политических 6

процессах в субъектах Российской Федерации и прежде всего региональных молодежных

общественных

объединений,

региональных

национально-

культурных автономий. Для достижения указанной цели поставлены следующие задачи диссертационного исследования: - рассмотреть предпосылки становления и особенности политических процессов в субъектах Российской Федерации; - определить круг субъектов обеспечения реализации конституционного права каждого на объединение и особенности законодательного регулирования этого права в федеральном и региональном законодательстве; -

установить

качественные

(сущностные)

черты

общественных

объединений с последующим уточнением на указанной основе определений "общественное объединение",

"региональное молодежное общественное

объединение" и "региональная национально-культурная автономия"; - изучить политические процессы в субъектах Федерации, в которых имеют право принимать участие РОО; - выявить проблемы и положительный опыт правового регулирования деятельности РОО в субъектах Российской Федерации и провести их анализ с позиции конституционного права; -

внести

предложения

по

совершенствованию

федерального

и

регионального1 законодательства в сфере регулирования конституционноправового статуса региональных общественных объединений. Методологическую основу диссертационного исследования составили современные положения теории познания. Для достижения цели, поставленной в работе, диссертантом применялись системно-структурный, диалектический, сравнительно-правовой, статистический, формально-логический, исторический методы, метод экспертного опроса, анкетирования, а также иные методы научного познания. 1

Под региональным законодательством понимается совокупность законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации. 7

Нормативная база исследования. В процессе подготовки работы проведен

анализ

международных федеральных Федерации,

положений

договоров,

законов, указов

Конституции

ратифицированных

решений

Президента

Российской

Федерации,

Российской

Федерацией,

Конституционного Российской

Суда

Федерации,

Российской

постановлений

Правительства Российской Федерации, конституций (уставов) и законов субъектов Российской Федерации, актов высших судебных органов Российской Федерации,

подзаконных

нормативно-правовых

актов

органов,

осуществляющих государственную регистрацию общественных объединений, а также

норм,

содержащихся

в

уставах

региональных

общественных

объединений и положениях о них. Эмпирическую основу диссертационного исследования составили материалы архивов управлений Министерства юстиции Российской Федерации по Тюменской области, Ханты-Мансийскому автономному округу – Югре, Ямало-Ненецкому

автономному

национальностей

Администрации

социально-экономическому

округу,

анализу

а

также

Тюменской и

комитета

области

общественным

и

по

делам

комитета

связям

по

аппарата

Губернатора Ханты-Мансийского автономного округа - Югры. Автором изучена законодательная практика 77 субъектов Российской Федерации, а также проведен экспертный опрос более ста депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и руководителей региональных общественных объединений. Научная новизна работы состоит в том, что она является одной из первых монографических работ в отечественной науке конституционного права, посвященных комплексному исследованию проблем конституционноправового

регулирования

деятельности

региональных

общественных

объединений в рамках современного законодательства, в том числе вопросов правового положения названных объединений, особенностей их создания и деятельности, их участия в политических процессах, происходящих в субъектах Российской Федерации. 8

На защиту выносятся следующие научные положения, содержащие новизну исследования: 1. Региональные общественные объединения, как институт гражданского общества, в своей деятельности должны учитывать следующие обстоятельства: - современная

политика Российского государства по установлению

общих принципов организации системы органов государственной власти направлена не столько на ограничение полномочий региональных лидеров губернаторов

(президентов

республик),

сколько

на

реализацию

конституционного положения о единой системе исполнительной власти

в

Российской Федерации и на обеспечение эффективной региональной политики; - представительство Президента Российской Федерации в федеральных округах сформировалось в действенный правовой институт, обеспечивающий эффективное воздействие на региональные политические процессы. 2. Особенность законодательного обеспечения в субъекте Российской Федерации конституционного права каждого на объединение заключается в том, что в уставе (конституции) субъекта Федерации, наравне

с правом

создавать на добровольной основе объединение (в целях реализации совместных потребностей посредством постоянной общественно полезной деятельности) и беспрепятственно выходить из объединения, необходимо закрепить следующие положения: - право вступать в действующие на территории субъекта Федерации региональные общественные объединения независимо от их вида и форм; - право давать оценку существующим общественным объединениям (на существование,

деятельность,

прекращение,

участие

в

общественно-

политической жизни) как одного из способов реализации конституционного права на объединение. 3. Современное федеральное законодательство не в полной мере учитывает то обстоятельство,

что правовое регулирование создания и

деятельности региональных общественных объединений – предмет совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, поскольку 9

право каждого на объединение не существует вне защиты прав и свобод человека и гражданина, защиты прав национальных меньшинств, обеспечения законности

и

правопорядка.

В

этой

связи

необходимо

установленного на федеральном уровне перечня

расширение

полномочий субъектов

Российской Федерации по законодательному регулированию права граждан на объединение и прав региональных общественных объединений. В частности, за субъектами Федерации должно быть закреплено право на установление дополнительных гарантий для женских общественных объединений. 4. На уровне устава (конституции) субъекта Российской Федерации необходимо

закрепить

некоторые

вопросы

статуса

региональных

статусом

региональных,

общественных объединений, в том числе: -

критерии

наделения

объединений

межмуниципальных, исходя из особенностей территориального устройства соответствующих субъектов Российской Федерации; - положение о том, что региональное молодежное общественное объединение – это объединение, созданное по инициативе молодых граждан в возрасте от четырнадцати до тридцати лет, состоящее преимущественно из таких лиц, сформировавших на аналогичных условиях выборные органы объединения, деятельность которого в соответствии с его уставными целями осуществляется

в

пределах

территории

одного

субъекта

Российской

Федерации. 5. Законодательное закрепление на федеральном уровне положения о нахождении этнической общности в состоянии национального меньшинства (на соответствующей территории) как одного из требований для создания национально-культурной автономии (далее также - НКА) не исключает создание региональной национально-культурной автономии представителями титульной или находящейся на соответствующей территории в состоянии национального большинства. На практике этот правовой запрет преодолевается за счет использования инициаторами создания таких НКА особенностей языка и культуры у этнических групп, территориально обособленных от других 10

представителей их национальности. Это в конечном итоге может привести к дроблению нации. В связи с чем обосновывается необходимость внесения изменений в федеральное законодательство. 6. Содержание законодательства субъектов Российской Федерации об общественных объединениях в значительной мере состоит из правовых норм, наделяющих

общественные

объединения

дополнительными

правами

и

гарантиями, в том числе правом законодательной инициативы, правом на участие в выборах, референдуме и отзыве выборных должностных лиц, а также правом на участие в работе Гражданского форума, общественных палат и других формах политических процессов в субъектах Российской Федерации. Такую практику следует оценить как положительную, требующую расширения и применения всеми субъектами Российской Федерации. 7. Перспективными организационно-правовыми формами региональных молодежных объединений следует признать молодежные

правительства,

молодежные парламенты и

созданные

при

законодательных

(представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации при условии развернутого законодательного регулирования на федеральном и региональном уровнях их статуса и основ деятельности как государственно-общественных объединений, не подлежащих государственной регистрации. 8. Важным средством развития институтов гражданского общества следует

рассматривать

законодательное

стимулирование

субъектами

Российской Федерации участия национально-культурных автономий в выборах, референдуме, отзыве выборных должностных лиц и других региональных политических процессах, а также установление в законах субъектов Федерации порядка членства и форм участия региональных общественных объединений в Гражданском

форуме,

общественных

палатах

субъектов

Российской

Федерации. 9. Повышение роли общественных объединений в региональных политических

процессах

предопределяет

принятие

дополнительно

к 11

Федеральному закону «О национально-культурной автономии» специальных законов субъектов Российской Федерации о региональных национальнокультурных автономиях, а также региональных молодежных общественных объединениях. 10. Предложения в федеральное и региональное законодательство, направленные на совершенствование правового регулирования РОО: - о наделении субъектов Российской Федерации правом принятия специальных

законов

региональных

о

женских

региональных

общественных

объединениях,

общественных

объединениях,

региональных

профсоюзных организациях; - о расширении перечня мероприятий региональных национальнокультурных

автономий,

которые

могут

финансироваться

субъектами

Российской Федерации. Практическая значимость работы заключается в том, что выводы и предложения, сформулированные в диссертации, могут применяться в практической деятельности законодательных (представительных) органов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации при принятии законов,

регламентирующих

порядок

образования

и

деятельности

региональных общественных объединений. В результате проведенного исследования сформулированы предложения о внесении изменений и дополнений в федеральное законодательство, а также в законы Тюменской области и Ханты-Мансийского автономного округа – Югры. Итоги проведенного исследования могут быть использованы в учебном процессе

в

юридических

"Конституционное

право"

вузах и

при

изучении

"Законодательство

учебных

субъектов

курсов

Российской

Федерации". Апробация

работы.

Диссертация

подготовлена

на

кафедре

конституционного и муниципального права Института государства и права Тюменского государственного университета, где проведено ее рецензирование и обсуждение. 12

Материалы международной,

работы

были

всероссийской

предметом и

обсуждения

межвузовской

также

на

научно-практических

конференциях, проводимых Тюменским государственным университетом, Тюменской областной Думой, Сургутским государственным университетом, а также на заседаниях Гражданского форума Тюменской области в 2002 - 2004 годах. Основные теоретические положения нашли отражение в восьми научных публикациях автора. Отдельные предложения автора по совершенствованию законодательства были использованы Тюменской областной Думой и Думой Ханты-Мансийского автономного округа- Югры при принятии нормативных актов о региональных молодежных общественных объединениях. Результаты диссертационного исследования были использованы автором в процессе проведения практических занятий в Югорском государственном университете, Сургутском государственном университете и в Тюменском государственном институте мировой экономики, управления и права. Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих

шесть

параграфов,

заключения,

списка

использованной

литературы и приложения. СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ Во введении обосновывается актуальность темы, указывается причина недостаточной разработанности проблемы, выделяются объект и предмет исследования, формулируются его цели и задачи, характеризуются методология и источники исследования, определяется научная новизна и раскрывается практическая значимость диссертации. Первая глава "Теоретико-правовые аспекты региональных политических процессов" состоит из трех параграфов. В

первом

параграфе

"Историко-правовые

аспекты

развития

региональных политических процессов в России" автором делается вывод о 13

том, что федеральное законодательство, принятое в последние годы, а также экономическая интеграция и естественное укрупнение субъектов Российской Федерации делают вполне очевидным тезис о реальности перехода в России от национально-территориальной федерации к территориальной федерации, при которой

этнический

фактор

в

региональных

политических

процессах

становится все менее значимым за счет возвращения субъектов Федерации в единое правовое пространство. Опыт

создания

территориях

России

свободной показал

экономической экономическую

зоны и

на

отдельных

политическую

неподготовленность политических лидеров отдельных субъектов Российской Федерации к экономической регионализации. Регионализация политических процессов в России и за рубежом позволяет утверждать, что лишь для очень незначительного количества приграничных российских регионов возможна трансрегиональная политическая и экономическая интеграция в той форме, в которой она осуществляется в современной Европе. Представительство Президента Российской Федерации в федеральных округах сформировалось в действенный правовой институт, обеспечивающий прежде

всего

эффективное

воздействие

на

политические

процессы,

происходящие в субъектах Российской Федерации (далее также - региональные политические процессы). Во втором параграфе "Политическая система, политический процесс и публичная сфера: соотношение понятий" на основе анализа категорий "политическая система", "политический процесс" и "публичная сфера" сформулированы следующие положения. В политической системе можно выделить четыре составляющие: – институты (государство или «элиты» партии, общественные объединения или заинтересованные группы); - политические нормы (которые могут быть отражены в той или иной мере в нормах права); 14

-

политический

режим

как

способ

функционирования

данной

политической системы; - политическую идеологию (которая может оказывать большее или меньшее воздействие на правовую идеологию и ценностные правовые нормы, закрепленные в Конституции Российской Федерации). В то же время политический процесс можно охарактеризовать как процесс становления, развития (эволюции) и инволюции политических систем. Говоря о факторах политического процесса в качестве обязательных, необходимо выделить следующие составляющие: - наличие пространства; - взаимодействие отдельных элементов политической системы при ее относительной стабильности; - сохранение политической системы через регулирование политических процессов. Публичная сфера, по мнению автора, – это та область, в рамках которой реализуются отношения между гражданским обществом (как системой по преимуществу горизонтально выстроенных структур, служащих формированию и защите групповых интересов) и политической властью. Политическая система, политический процесс и публичная сфера – явления

взаимно

пересекающиеся,

а

при

реформировании

общества

политическая система в значительной мере характеризуется качеством происходящих политических процессов. Так, применительно к субъектам Российской Федерации точнее будет вести речь о политических процессах и публичной сфере. Применительно к политическим процессам субъектов Российской Федерации

основными институтами публичной сферы сегодня являются

политические партии и общественные объединения. В юридической литературе как советского, так и постсоветского периодов существует значительное количество точек зрения относительно

15

понятия

"общественное

объединение".

Продолжительное

время

оно

рассматривалось в широком и собственном смыслах слова. Публичный характер деятельности общественных объединений признают и

современные

"…существование

конституционалисты. общественных

Так,

С.А. Авакьян

объединений

есть

одна

пишет: из

черт

конституционного строя Российской Федерации"1. Автор придерживается точки зрения, согласно которой общественное объединение

-

это

«добровольное,

самоуправляемое,

некоммерческое

формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения»2. Далее общественные объединения классифицируются по видам. В заключение автор делает вывод о том, что значительную роль в региональных политических процессах и развитии публичной сферы субъектов Российской Федерации могут и должны играть региональные общественные объединения. В

третьем

параграфе

"Разграничение

полномочий

Российской

Федерации и ее субъектов в сфере законодательства об общественных объединениях" обосновывается положение о том, что законодательство об общественных

объединениях

находится

в

сфере

совместного

ведения

Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (часть 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации). В этой связи стратегическая задача сегодняшнего дня состоит в том, чтобы определить конкретные, четкие полномочия Федерации и субъектов Федерации в рамках их совместной компетенции за счет разграничения федеральными законами предметов совместного ведения, установленных частью 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации. Сегодня это потенциально конфликтное поле следует минимизировать, 1

Авакьян С.А. Политический плюрализм и общественные объединения в Российской Федерации: конституционно-правовые основы. - М., 1996. С. 68. 2 Кокотов А.Н. Право общественных объединений и политических партий // Проблемы науки конституционного права. Екатеринбург: УрГЮА, 1998. С.136. 16

точно определив, где должны быть полномочия федеральных органов, а где субъектов Федерации. Иначе эта ситуация будет порождать новые споры и может использоваться противниками курса на укрепление самой Федерации. Такой подход можно именовать "рамочным". Установленная в 1996 году Конституционным Судом РФ и закрепленная в 1999 году Федеральным законом "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" интерпретация конституционного положения части 2 статьи 76 Конституции о праве субъектов Федерации на опережающее принятие законов в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, которая была подтверждена в 2003 году Федеральным законом от 4 июля 2003 года № 95-ФЗ1, имеет юридическое значение для законодательного регулирования отдельных видов региональных общественных объединений в той части, в какой эти виды общественных объединений не урегулированы в специальном Федеральном законе. Законодательство субъектов Российской Федерации об отдельных видах региональных общественных объединений, при наличии федеральных законов по таким видам объединений, должно осуществляться по остаточному принципу. Одновременно

необходимо

задействовать

такие

механизмы

совершенствования законотворческого процесса, которые, с одной стороны, нацелили бы федерального законодателя на эффективную работу по формированию основ правового регулирования в сфере совместного ведения, а с другой - направили бы законотворческую инициативу регионов в русло конструктивного сотрудничества с федеральным законодателем. В этой связи представляется перспективным: 1

Федеральный закон от 4 июля 2003 года № 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" //СЗ РФ, 2003, № 27 (ч. 2). Ст. 2709. 17

а) создание дополнительных организационно-правовых механизмов для более полной реализации законодательными органами субъектов Федерации их права законодательной инициативы, выработка более эффективных каналов для их влияния на законотворческую деятельность Государственной Думы и Совета Федерации; б) усиление вариативного характера федеральных законов в сфере совместного

ведения

и,

соответственно,

расширение

полномочий

для

регионального законодателя (то есть возможности выбора одного из вариантов правового регулирования при принятии закона субъекта Федерации). Особое внимание в рамках осуществляемой федеральным законодателем деятельности

следует

обратить

на

совершенствование

федерального

законотворчества, которое позволило бы преодолеть излишнюю жесткость правового регулирования в сфере совместной компетенции, а также исключило бы необоснованное затягивание с принятием федеральных законов в данной сфере. Вторая глава "Опыт и перспективы законодательного регулирования субъектами Российской Федерации деятельности региональных общественных объединений" состоит из трех параграфов. Первый параграф "Законодательство субъектов Российской Федерации о региональных общественных объединениях и основные направления его развития" посвящен активно развивающемуся в последние годы региональному законодательству, проблемы которого в полной мере коснулись и такой сферы регулирования общественных отношений, как деятельность общественных объединений. Проведенное

исследование

позволило

автору

определить,

что

практически во всех субъектах Российской Федерации на сегодняшний день приняты законы и иные нормативные акты в этой области. Примером могут служить правовые акты в сфере молодежной политики, социальной защиты инвалидов

и

деятельности,

иных

категорий

экологии,

незащищенных

взаимодействия

лиц,

благотворительной

общественных

объединений

с 18

органами государственной власти и местного самоуправления. По мнению руководителей региональных общественных объединений, выявленному

в

ходе

экспертного

опроса,

на

региональном

уровне

общественным объединениям проще реализовать свои права в вопросах совершенствования правовой базы, поскольку законодательство ряда субъектов РФ предоставляет общественным объединениям право законодательной инициативы. Основная часть из обозначенных нормативно-правовых актов связана с определением особенностей реализации прав общественных объединений в социальной, экономической и политической сферах деятельности, а также в сфере обеспечения безопасности граждан. Например, в сфере обеспечения безопасности граждан это такие правомочия общественных объединений, как право на: - общественный экологический контроль и охрану окружающей среды; - получение объективной информации и общественный контроль за выполнением норм, правил и нормативов в области обеспечения радиационной безопасности; - пропаганду знаний в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, а также на экологическое образование и просвещение населения; - обучение населения мерам пожарной безопасности и пропаганду пожарно-технических знаний; - осуществление мер по профилактике наркомании и токсикомании; -

защиту

нравственности,

а

также

осуществление

контроля

за

распространением и демонстрацией эротической продукции. Проведенный анализ законодательства субъектов Российской Федерации и экспертный опрос депутатов показывают, что общественные объединения указанными законами наделяются дополнительными правами и льготами в экономической и социальной сферах. Так, в последние годы в субъектах Федерации стали приниматься законы, 19

посвященные отдельным видам региональных общественных объединений. Это прежде всего молодежные региональные общественные объединения. Сегодня такие законы действуют в 29 субъектах Российской Федерации. Еще один из видов общественных объединений, деятельность которых в той или иной степени регулируется законами 60 субъектов Российской Федерации, – это национально-культурные объединения (автономии). Проведенное исследование позволило автору сделать вывод о том, что основная регулируемая сфера участия таких общественных объединений в региональных политических процессах – это их участие в выборах, референдуме, отзыве выборного лица, а также общественная экспертиза законопроектов и выработка рекомендаций по развитию гражданского общества1. Во

втором

региональных

параграфе

молодежных

"Правовое общественных

регулирование объединений"

деятельности на

основе

проведенного анализа автор делает вывод о том, что региональное молодежное общественное

объединение

-

это

добровольное,

самоуправляемое

некоммерческое формирование, созданное по инициативе молодых граждан в возрасте от четырнадцати до тридцати лет и состоящее преимущественно из таких граждан, объединившихся в результате их свободного волеизъявления на основе общности законных интересов, для осуществления совместной деятельности, направленной на удовлетворение духовных и интеллектуальных потребностей молодых граждан, их социальное становление и развитие, а также в целях защиты их прав и свобод на территории субъекта Российской Федерации. Изучение опыта развития региональных молодежных общественных объединений и экспертный опрос руководителей молодежных общественных объединений позволяют определить в качестве наиболее перспективных следующие молодежные объединения. 1

Федеральный закон от 4 апреля 2005 года № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» //Российская газета, 2005, 8 апреля. 20

Молодежные парламенты (палаты, советы), созданные при органах законодательной (представительной) власти. Данная организационная форма характеризуется тем, что молодежные парламенты создаются на основе решения

органа

утвержденного

законодательной

им

Положения.

власти

Являясь

и

действуют

на

общественным

основании

совещательным

(консультативным) органом, они участвуют в разработке нормативных правовых актов и иных документов в сфере государственной молодежной политики, осуществляют взаимодействие с соответствующими комитетами, комиссиями, депутатами органа законодательной власти. Молодежные

палаты,

общественные

советы

или

молодежные

правительства, созданные при органах исполнительной власти. Примеры создания подобных парламентских структур при главе администрации субъекта Российской Федерации (мэре города, органе по молодежной политике) получили

широкое

распространение.

Однако

понятие

"парламент"

подразумевает организацию взаимодействия с органами законодательной власти. Эффективнее, по мнению автора, при органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации создавать молодежные правительства институт молодых стажеров, получающих в процессе деятельности хорошую практику административной работы и привносящих в деятельность органов государственной власти субъектов Федерации свежие идеи. В данном случае молодежное правительство действует на основании постановления главы администрации (правительства) субъекта Российской Федерации, утверждающего его структуру, цели, задачи и функции. Оно в порядке,

установленном

регламентом,

участвует

в

работе

органов

исполнительной власти субъекта Федерации, реализует конкретные программы и проекты, направленные на решение социально значимых задач региона. При этом молодежное

правительство, согласно

правовым

актам

субъектов

Российской Федерации, формируется на основе открытого конкурса или в результате назначения, реже - путем проведения выборов, как правило, на 21

собраниях (конференциях). В заключение автор делает вывод о необходимости развернутого законодательного регулирования на федеральном и региональном уровнях статуса

и

основ

деятельности

таких

молодежных

объединений

как

государственно-общественных объединение, не подлежащее государственной регистрации. В третьем параграфе "Проблемы реализации прав региональных общественных объединений, созданных с учетом национальных (этнических) особенностей" автор отмечает, что практика законодательного регулирования в субъектах Федерации вопросов национальной самоорганизации началась после принятия

в

1991

году

Закона

Российской

Федерации

"О

местном

самоуправлении в Российской Федерации". Первоначально

в

региональном

законодательстве

по

существу

связывались понятия территориальное самоуправление и национальный фактор в единое целое1, что, как оказалось в дальнейшем, вряд ли было оправданно2. Положительным фактором регулирования национальных особенностей компактно проживающих этносов в Российской Федерации стало принятие Федерального закона от 17 июня 1996 года № 74-ФЗ "О национальнокультурной автономии" и соответствующих нормативных актов Правительства Российской Федерации, а также законов субъектов Российской Федерации о национально-культурных автономиях. Проведенное исследование позволило автору определить, что основное содержание

региональных

национально-культурных

законов автономий,

посвящено принципов

закреплению их

понятий

организации

и

деятельности, а также раскрытию содержания дополнительных прав и гарантий.

1

Хабриева Т.Я. Правовые и организационные основы национально-культурной автономии в Российской Федерации //Журнал российского права, 2003 г., № 7. 2 Хабриева Т.Я. Национально-культурная автономия: современные проблемы правового регулирования //Журнал российского права, февраль 2002 г., № 2. 22

Так, в законах субъектов Федерации имеются особенности закрепления определений национально-культурных автономий. Отчасти это вызвано существующими

в

юридической

литературе

дискуссиями

по

поводу

содержания анализируемого понятия и последовавшими в этой связи1 изменениями в федеральном законодательстве. Наиболее слабым в федеральном и региональном законодательстве является положение о субъектном составе национально-культурной автономии. Экспертный опрос руководителей НКА показывает, что национально-культурные автономии не заинтересованы в приеме новых членов. Это не вполне соответствует содержанию конституционного права каждого на объединение. У автора вызывают сомнения последние поправки2, внесенные в федеральное законодательство, предоставляющие право на создание НКА только гражданам, относящим себя к определенной этнической общности, находящейся в ситуации национального меньшинства на соответствующей территории (статья 1 Федерального закона № 74-ФЗ)3. На практике такое весьма спорное4 ограничение конституционного права каждого на объединение (статья 30 Конституции РФ) преодолевается и, по нашему мнению, в дальнейшем может легко преодолеваться за счет создания национально-культурных

автономий

представителей

этнических

групп

титульных наций. Так,

в

Волгоградской

национально-культурные

и

Иркутской

автономии.

Cреди

областях

созданы

представителей

казачьи татарской

1

Чиркин В.Е. Актуальное исследование о национально-культурной автономии //Журнал российского права, 2004 г., № 3. 2 Федеральный закон от 10 ноября 2003 года № 136-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О национально-культурной автономии" //СЗ РФ, 2003, № 46 (ч.1). Ст.4432. 3 Федеральной закон от 17 июня 1996 года № 74-ФЗ "О национально-культурной автономии" (ред. от 29.06.2004 г. № 58-ФЗ) //СЗ РФ, 1996, 3 25. Ст. 2965. 4 В научной литературе по этому вопросу преобладает иная точка зрения. См., например: Хабриева Т.Я. Национально-культурная автономия: современные проблемы правового регулирования //Журнал российского права, № 2, февраль, 2002 г.; Чиркин В.Е. Актуальное исследование о национально-культурной автономии //Журнал российского права, № 3, 2004 г. 23

национальности принято выделять1 астраханских татар, сибирских татар, казанских татар, крымских татар и другие этнические группы. Особый быт и образ жизни старообрядцев, проживающих на юге Тюменской области2, позволяет

ставить

вопрос

о

возможности

создания

старообрядческой

национально-культурной автономии. Аналогичные этнические особенности имеются и у других наций. Еще один вопрос, дискуссия по которому в результате существующей практики этнического дробления нации становится бессмысленной, – это возможность ограничения количества региональных национально-культурных автономий, создаваемых в субъекте Федерации представителями одной национальности. Так, в Хабаровском крае действуют Хабаровская краевая ассоциация корейцев, Хабаровский корейский национально-культурный центр "Единство", а также Лига корейцев Хабаровского края и Хабаровская краевая общественная организация "Ассоциация "Корейская культура"; в Томской области – Немецкая

национально-культурная

немецкий дом, а также

автономия

(региональная),

Русско-

общественное объединение российских немцев

"Возрождение"3. Таким образом, региональная национально-культурная автономия – это форма национально-культурного самоопределения, представляющая собой объединение, осуществленное на съезде или конференции делегатами двух или более4 местных национально-культурных автономий граждан, относящих себя к определенной этнической общности, находящейся в ситуации национального меньшинства на соответствующей территории, на основе их добровольной 1

См., например: Соколовский С.В. "Татарская проблема" во Всероссийской переписи населения (взгляд из Москвы). 2 Подробнее см.: Сидоров А.Л. Миграционные процессы в Тобольской губернии и их правовое регулирование //Основы регулирования внешней миграции в Тюменской области /Под ред. профессора И.П. Марова: Монография – Тюмень: Тюменская областная Дума. 2000. С. 3-32. 3 Национально-культурные объединения и центры в Томской области //Архив автора. 4 Статья 9 Закона Республики Коми от 9 декабря 1996 года № 41- РЗ "О национальнокультурной автономии" (ред. от 15.10.2001). 24

самоорганизации в целях самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры. Среди других положений Федерального закона № 74-ФЗ1, получивших детальную регламентацию в законах субъектов Российской Федерации, являются права национально-культурных автономий. Эти права автором классифицированы на три группы. Первая групп прав осуществляются при участии органов публичной власти: - право получать поддержку со стороны органов государственной власти на реализацию конкретных программ и проектов национально-культурного развития; право на обращение в органы государственной власти и управления; - право вносить предложения в федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления о создании классов, учебных групп в государственных, муниципальных образовательных учреждениях с обучением на русском языке и углубленным изучением национального (родного) языка, национальной истории и культуры и др. Вторая

группа

прав

направлена

на

информационное

обеспечение

деятельности национально-культурной автономии: -

право

на

создание

средств

массовой

информации

в

порядке,

установленном законодательством Российской Федерации, - право получать, издавать, распространять информацию на национальном языке. Третья группа прав связана с развитием национальной культуры, языка и самобытности. К ним относятся: - право сохранять и обогащать историческое и культурное наследие, иметь свободный доступ к ценностям национальных культур; - содействовать возрождению и развитию художественных народных 1

Федеральной закон от 17 июня 1996 года № 74-ФЗ "О национально-культурной автономии" (ред. от 29.06.2004 г. № 58-ФЗ) //СЗ РФ, 1996, 3 25. Ст. 2965. 25

промыслов и ремесел; - создавать образовательные и научные учреждения, учреждения культуры и обеспечивать их функционирование в соответствии с законодательством РФ; -

образовывать

негосударственные

(общественные)

дошкольные

учреждения или группы в таких учреждениях с воспитанием на национальном языке; -

создавать

учреждения

негосударственные

(общеобразовательные;

(общественные) начального,

образовательные

среднего

и

высшего

профессионального образования) на национальном языке; - разрабатывать учебные программы, издавать учебники, методические пособия, другую литературу, необходимые для обеспечения права на получение образования на национальном (родном) языке, и др. Федеральный закон "О национально-культурной автономии", другие федеральные законы и законы субъектов РФ не только закрепляют определенные

права

национально-культурных

объединений,

но

и

устанавливают материальные, организационные, правовые и иные гарантии этих прав. Осуществление права на национально-культурную автономию, как и реализация ею установленных законом прав, не должны наносить ущерб правам представителей других этнических общностей (часть 3 статьи 17 Конституции Российской Федерации). Закон "О национально-культурной автономии" не содержит отдельных положений об особых обязанностях автономии. Они закреплены Законом "Об общественных объединениях". Однако

отдельные

положения

Закона

"О

национально-культурной

автономии" свидетельствуют об определенных особенностях обязанностей, возложенных на национально-культурные автономии. Например, учитывать интересы

других этнических общностей, ограждать их от нанесения

возможного ущерба (вольного или невольного). Таким образом, разные аспекты проблемы национально-культурной 26

автономии, по мнению автора, должны решаться на правовом уровне. В этой связи важным является создание благоприятного климата для содружества представителей различных народов и их участия в Гражданском форуме, а также в таких региональных политических процессах, как выборы, референдум, отзыв выборного должностного лица, общественная экспертиза законопроектов и выработка рекомендаций по развитию гражданского общества экспертиза. В

заключении

диссертации

формулируются

общие

выводы

проведенного исследования.

По теме диссертации опубликованы следующие работы: 1. Чистова Л.А. Политическая система и публичная сфера: соотношение понятий //Сборник научных трудов. Выпуск 15. – Сургут: СурГУ, 2003. 0,5 п.л. 2. Чистова Л.А. Опыт законодательного регулирования региональных национально-культурных объединений //Проблемы социально-культурной адаптации мигрантов из стран СНГ в приграничных зонах Российской Федерации. - Тюмень: ТГУ , 2004. 0,8 п.л. 3. Чистова Л.А. К вопросу о роли общественных объединений в избирательной системе Российской Федерации //Вестник Тюменской областной Думы, 2003, № 10, 0,3 п.л. 4. Чистова Л.А. Опыт законодательного регулирования субъектами Российской Федерации региональных общественных объединений //Вестник Тюменской областной Думы, 2005, № 3. 0,4 п.л. 5. Мишунина Л.А., Чистова Л.А. и др. Административно-правовое регулирование режима пребывания иностранных граждан в Российской Федерации: Монография. – Тюмень: ТГУ, 2004. 11,25/2,8 п.л. 6. Сунцов А.П., Чистова Л.А. Правовые аспекты территориального общественного самоуправления //Материалы Совета Гражданского форума Тюменской области. – Тюмень, 2002. 0,2 п.л. 7. Сунцов А.П., Чистова Л.А. Законодательное обеспечение деятельности органов местного самоуправления Тюменской области //Вестник Тюменской областной Думы, 2003, № 1. 0,4 п.л.

27

8. Чистова Л.А. Проблемы и опыт решения в Ханты-Мансийском автономном округе социально-экономических вопросов законодательными средствами //Пять лет региональному законодательству: проблемы, опыт, перспективы. - Тюмень, Тюменская областная Дума, 1999. 0,35 п.л.

28