Государственно-частное партнерство в образовании: Сборник статей

УДК 338.46:[373.5+378](470+571)(082.1) ББК 74.5я43+65.497.4(2Рос)-551я43 Г72

Серия: Ученые труды факультета государственного управления МГУ им. М. В. Ломоносова Н а у ч н ы е р е д а к т о р ы: д. э. н., проф. О. П. Молчанова, д. и. н., проф. А. Я. Лившин

Г72

Государственно-частное партнерство в образовании : [сборник] / Научные редакторы О. П. Молчанова, А. Я. Лившин. — М. : КДУ, 2009. — 242 с. : табл., ил. ISBN 978-5-98227-667-4 В книге «Государственно-частное партнерство в образовании» представлены резуль­ таты проведенного коллективом специалистов факультета государственного управления МГУ имени М. В. Ломоносова междисциплинарного исследования существующих в нашей стране форм и механизмов государственно-частного партнерства в образовании, на основе рассмотрения международного опыта показаны направления их эффективного развития. Особое внимание авторы уделили анализу экономических механизмов ГЧП в образовании; анализу состояния и перспектив развития ГЧП, создаваемых с целью интенсификации инновационной деятельности на базе организаций среднего и высшего профессионального образования; рассмотрению ГЧП в качестве одной из наиболее перспективных форм межсекторного взаимодействия; раскрытию ГЧП как инструмента развития образовательных программ; рассмотрению государственно-частного партнерства как объекта социологиче­ ского анализа. Издание предназначено для преподавателей социально-гуманитарных наук, студентов и аспирантов, изучающих управленческие дисциплины, научных сотрудников, работников сферы государственного и муниципального управления, организаций социальной сферы. УДК 338.46:[373.5+378](470+571)(082.1) ББК 74.5я43+65.497.4(2Рос)-551я43

ISBN 978-5-98227-667-4

© Факультет государственного управления МГУ им. М. В. Ломоносова, 2009 © Оформление. Макет. Издательство «КДУ», 2009

Оглавление Введение.................................................................................................................................................

5

Глава I Экономические механизмы ГЧП в образовании..........................................

9

1.1. Аренда и концессия — актуальные направления развития ГЧП в образовании.. 1.1.1. Понятие и отличительные признаки государственно-частного партнерства......................................................................................................................... 1.1.2. Характерные особенности аренды в рамках ГЧП в образовании.................... 1.1.3. Сущность концессии и ее применимость в сфере образования........................ 1.1.4. Российские особенности проектов партнерств и их дальнейшие перспективы........................................................................................................................ 1.2. Кооперационные механизмы управления имуществом в образовании................... 1.2.1. Особенности управления имуществом образовательных организаций в ГЧП в России и за рубежом....................................................................................... 1.2.2. Выпуск ценных бумаг как механизм управления имуществом в ГЧП в сфере образования......................................................................................................... 1.2.3. Особенности соинвестирования в ГЧП в сфере образования........................... 1.2.4. Возможности использования государственных гарантий и налоговых кредитов при управлении имуществом в ГЧП в сфере образования............. 1.3. Государственно-частное партнерство в системе финансового управления образованием................................................................................................................................ 1.4. Гранты как форма поддержки образования в рамках межсекторного социального партнерства.......................................................................................................... 1.4.1. Зарубежный опыт грантовой поддержки образования....................................... 1.4.2. Нормативно-правовая база грантовых программ в России............................... 1.4.3. Грантовая поддержка образования: международные и федеральные гранты................................................................................................................................... 1.4.4. Региональные и муниципальные гранты.................................................................. 1.4.5. Частные и корпоративные гранты.............................................................................. 1.4.6. Перспективы развития грантовой деятельности в России................................ 1.5. Образовательное кредитование как механизм государственно-частного партнерства...................................................................................................................................

9 9 11 13 17 19 19 24 34 37 41 64 64 67 69 72 73 74 74

Глава II Государственно-частное партнерство в инновационной деятельности образовательных организаций................................................ 83

2.1. Технопарк как механизм ГЧП в инновационной сфере................................................ 88 2.2. Особая экономическая зона технико-внедренческого типа . ...................................... 92 2.3. Центр трансфера технологий.................................................................................................. 95 2.4. Ресурсные центры ...................................................................................................................... 109

Глава III ГЧП как межсекторное социальное партнерство в образовании.......... 121

3.1. Развитие механизмов корпоративной социальной ответственности (КСО) как формы межсекторного взаимодействия и социального партнерства в модернизации системы профессионального образования........................................ 121



Оглавление

3.2. Институты общественного участия в контексте межсекторных механизмов поддержки образования............................................................................................................ 3.2.1. Институты общественного участия: роль и место в развитии ГЧП................ 3.2.2. Международный опыт развития институтов общественного участия в управлении образованием.......................................................................................... 3.2.3. Нормативно-правовая база и организационные формы институтов общественного участия в России................................................................................ 3.2.4. Органы общественного участия в системе высшего профессионального образования......................................................................................................................... 3.2.6. Механизмы общественного участия в средних общеобразовательных учреждениях....................................................................................................................... 3.2.7. Перспективы развития общественного участия в управлении образованием......................................................................................................................

147 147 148 151 153 159 160

Глава IV ГЧП как инструмент развития образовательных программ.................... 163

4.1. ГЧП в управлении содержанием образовательных программ.................................... 4.2. Зарубежный опыт ГЧП в развитии содержания образования.................................... 4.3. Формы ГЧП в процессе создания и реализации программ профессионального образования................................................................................................................................... 4.3.1. Партнерские отношения на рынке образовательных услуг............................... 4.3.2. Грантовые программы бизнеса..................................................................................... 4.3.3. Ярмарки социальных и культурных проектов........................................................ 4.3.4. Институты общественного взаимодействия и участия в сфере профессионального образования................................................................................ 4.3.5. Научно-производственная практика.......................................................................... 4.3.6. Развитие сервисной инфраструктуры, реализующей посреднические функции между рынком труда и профессиональным образованием............. 4.3.7. Независимая оценка качества образовательной деятельности.........................

163 172 178 178 180 182

183 192 194 203

Глава V Социологический анализ развития государственно-частного партнерства в сфере образования...................................................................... 217

5.1. Государственно-частное партнерство в сфере образования как объект социологического анализа....................................................................................................... 5.2. Методы социологического исследования развития государственно-частного партнерства в сфере образования ........................................................................................ 5.3. Программа социологического мониторинга развития государственно-частного партнерства в сфере образования.......................................................................................... Список литературы............................................................................................................................ Сведения об авторах..........................................................................................................................

217 223 229 237 241

Введение О. П. Молчанова В условиях становления общества, основанного на знаниях, развития инновационной экономики значительно возрастает значение сферы образования для социальноэкономического развития страны. Роль в современном обществе отрасли образования определяется тем, что в ней формируются компетенции, создаются и распространяются знания — ключевые ресурсы современного общества. Эффективность функционирования сферы образования все в возрастающей степени определяет успех социально-экономического развития. В качестве стратегического направления, способного оказать позитивное влияние на качество экономического роста, в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года отмечается развитие сектора социальных услуг на принципах государственно-частного партнерства. Мировая практика показывает, что наиболее активно государственно-частные партнерства развиваются в инфраструктурных отраслях, в том числе в отраслях социальной инфраструктуры, к которым относится образование. Так, в аналитическом обзоре Е. А. Семеновой показано, что в наиболее развитых странах государственно-частное партнерство гораздо чаще, чем в каких-либо других областях, используется в образовании и здравоохранении. Одной из причин этого является необходимость активного взаимодействия государства и бизнеса при разработке и реализации масштабных программ и проектов, направленных на решение актуальных социально-экономических проблем. Как правило, ключевыми достоинствами такого партнерского сотрудничества являются, с одной стороны, привлечение дополнительных финансовых средств и других ресурсов, повышение гибкости и эффективности управления, а с другой — уменьшение суммарных рисков, получение дополнительных гарантий. В литературе существует множество определений государственно-частного партнерства (ГЧП). Однако дать единое всеобъемлющее определение государственно-частному партнерству представляется проблематичным. Характер государственно-частных партнерств зависит от множества факторов, таких как степень развития рыночных отношений, национальные особенности, отраслевая специфика и других. Для раскрытия сущности государственно-частного партнерства важно выявить его ключевые характеристики или признаки, позволяющие разграничить ГЧП с другими типами взаимодей­ ствий государства и бизнеса. Так, Комитет Организации экономического сотрудниче­ ства и развития по научной и технологической политике в качестве основных признаков государственно-частного партнерства выделил следующие: • участниками партнерства являются как государственные, так и частные организации; • взаимоотношения сторон носят партнерский, равноправный характер; • отношения сторон партнерства зафиксированы в официальных документах (контрактах, договорах и т. п.); • партнеры имеют общие цели, для достижения которых они объединяют свои вклады; • получение и использование совместных результатов основано на распределении между партнерами соответствующих расходов и рисков. Таким образом, важной отличительной чертой ГЧП является то, что при этом типе взаимодействий государство в лице своих уполномоченных органов не реализует власт

Семенова Е. А. Партнерство государства и бизнеса в интересах инновационного развития в странах ОЭСР / Аналитические обзоры РИСИ. М., 2007. Вып. № 4 (17).  Public-private Partnership for Innovation: Policy Rationale, Trends and Issues. Organization for Economic Cooperation and Development, 2003.



Введение

ные отношения, а выступает в роли партнера при достижении совместно с представителями бизнеса общественно значимых целей. Поэтому, например, быстро развивающийся в последние годы в нашей стране институт государственного заказа, по нашему мнению, не может быть отнесен к ГЧП, поскольку между государством и бизнесом при формировании и размещении государственного заказа складываются преимущественно отношения типа «заказчик — исполнитель». Основной целью данного сборника статей явился анализ и систематизация всех существующих­ в настоящее время в нашей стране форм и механизмов государственночастного партнерства в образовании, выявление на основе рассмотрения международного опыта направлений их эффективного развития. Представляется целесообразным классификацию существующих форм и механизмов ГЧП в образовании основывать на следующих критериях. Форма государственночастного партнерства в значительной степени определяется тем, что является объектом управления, на который направлены инициативы (усилия, действия) партнерства. Поэтому в качестве основных форм ГЧП в образовании можно выделить институцио­ нальную форму, когда объектом управления, на который направлены инициативы парт­ нерства, является организация или отдельное ее структурное подразделение, и программно-проектную форму, при которой объектом управления является программа или проект (табл. 1). Таблица 1. Классификация форм и механизмов ГЧП в образовании Форма ГЧП

Механизмы ГЧП в образовании

Финансовые

Институциональная (объектом управления, на который направлены инициативы партнерства, является организация, структурное подразделение)

Программно-проектная (объектом управления, на который направлены инициативы партнерства, являются программа, проект)

Эндаумент-фонд (ФЦК)

Образовательный кредит

Концессия Аренда

Государственные и муниципальные гарантии Гранты

Лизинг

Займы

Налоговые кредиты

Стипендиальные программы

Образовательный ваучер Выпуск акций, векселей Организационноадминистративные

Институты общественного участия (общественные, управляющие, попечительские, наблюдательные и иные советы) Технопарки ОЭЗ технико-внедренческого типа Центры трансфера технологий Ресурсные центры Ассоциации выпускников

Ярмарки проектов (образовательных и др.) Совместные программы (в том числе грантовые) Аккредитация программ и другая независимая оценка качества Научно-производственная практика Стажировка преподавателей на предприятиях Разработка стандартов и нормативов (на программы)

Аккредитация образовательных организаций Рейтинги Правовые

Договоры на управление имуществом (концессионные соглашения, контракты на управление)

Инвестиционный контракт

Введение



В основе выделения отдельных механизмов ГЧП лежат особенности методов, по­ средством которых реализуются партнерские инициативы (усилия, действия). В качестве основных типов механизмов ГЧП в образовании выделены финансовые, организационно-административные и правовые механизмы государственно-частных партнерств. В рамках такого подхода к классификации форм и механизмов ГЧП в образовании в качестве основных финансовых механизмов, применяемых для развития институциональной формы партнерств, в данной работе рассмотрены эндаумент-фонд, концессия, аренда, лизинг, налоговые кредиты, образовательный ваучер и др. В качестве ключевых финансовых механизмов при программно-проектной форме ГЧП выделены образовательный кредит, государственные и муниципальные гарантии, гранты, займы, стипендиальные программы. Важную роль в решении социально-экономических задач, стоящих перед сферой образования, играет эффективное развитие организационно-административных механизмов ГЧП, к которым отнесены институты общественного участия (общественные, управляющие, попечительские, наблюдательные и иные советы), различные технопарковые структуры, создаваемые при вузах (центры трансфера технологий, инкубаторы и технопарки), другие институты инновационной инфраструктуры, ассоциации выпускников. В рамках программно-проектной формы ГЧП в образовании активно развиваются такие организационно-административные механизмы, как аккредитация образовательных программ и другие виды независимой оценки качества образовательных услуг, совместные программы, научно-производственная практика и др. В условиях динамичных процессов модернизации системы российского образования успешное развитие государственно-частных партнерств в этой сфере в значительной степени определяется совершенствованием правовых механизмов, таких как договоры на управление имуществом (концессионные соглашения, контракты на управление), инвестиционный контракт. Данная классификация форм и механизмов ГЧП во многом определила структуру данного сборника. Коллектив авторов статей сборника состоит из специалистов, аспирантов и студентов факультета государственного управления Московского государ­ ственного университета имени М. В. Ломоносова, представляющих различные научные области (экономистов, политологов, социологов, историков), что подчеркивает междисциплинарность проведенного исследования. В ходе работы члены исследовательского коллектива стремились выработать единый методологический подход к анализу проблем развития государственно-частных партнерств в социальной сфере. Представляется, что сделаны первые шаги в решении этой актуальной теоретической и практической управленческой проблемы. В настоящее время трудно говорить о консенсусе в решении целого ряда задач, авторы нередко придерживаются достаточно различных позиций (например, относительно самого понятия ГЧП). Это подчеркивает необходимость и важность продолжения исследований по данной теме. В представленных пяти главах содержатся основные результаты, полученные на данном этапе работ. Первая глава посвящена анализу экономических механизмов государственно-частных партнерств в образовании. В качестве отдельных блоков выделен анализ договорных и кооперационных форм управления имуществом в образовании, рассматриваются механизмы ГЧП в системе финансового управления, отдельное внимание уделено грантовой поддержке и образовательному кредитованию. Предметом анализа второй главы являются состояние и перспективы развития государственно-частных партнерств, создаваемых с целью интенсификации инновационной деятельности на базе организаций среднего и высшего профессионального образования. В третьей главе государственно-частное партнерство рассматривается в качестве одной из наиболее перспективных форм межсекторного взаимодействия или межсекторного социального партнерства. Такая расширительная перспективная трактовка сущности ГЧП делает актуальным анализ развития механизмов корпоративной социальной



Введение

ответственности, чему посвящена первая часть третьей главы. В контексте межсекторных механизмов поддержки образования рассмотрены в данной работе и институты общественного участия в системе общего и профессионального образования различных уровней. Во многом новаторской является постановка проблем, связанных с ГЧП как инструментом развития образовательных программ (четвертая глава). Авторы всесторонне анализируют возможности применения различных механизмов ГЧП для управления содержанием образовательных программ. Рекомендации по их совершенствованию основаны на анализе зарубежного опыта применения ГЧП с целью актуализации и развития содержания образования. Одной из исследовательских целей в рамках данной работы было рассмотрение государственно-частного партнерства как объекта социологического анализа (пятая глава). Авторы рассматривают возможные подходы к реализации этой цели, обосновывают целесообразность использования отдельных методов социологического исследования для анализа развития ГЧП в сфере образования. В рамках эмпирического подхода предложена программа проведения социологического мониторинга развития ГЧП в сфере образования. Коллектив авторов факультета государственного управления Московского государ­ ственного университета имени М. В. Ломоносова планирует продолжить исследования государственно-частных партнерств в социальной сфере и приглашает коллег из других вузов и научных школ к сотрудничеству в данной области.

Глава I

Экономические механизмы ГЧП в образовании

1.1. Аренда и концессия — актуальные направления развития ГЧП в образовании

И. В. Логунцова 1.1.1. Понятие и отличительные признаки государственно-частного партнерства В целях формирования грамотной экономической политики, повышения инновационной активности, конкурентоспособности, а также противодействия негативным последствиям мирового финансового кризиса в современной России представляется целесообразным создание условий для эффективного взаимодействия государства и част­ного бизнеса. В настоящее время практически все ключевые министерства и ведом­ ства принимают участие в развитии различных механизмов государственно-частного партнерства (ГЧП). При этом Россия опирается на оправдавшую себя практику западных стран. Другими словами, в сложившейся экономической и политической ситуации анализ и разработка новой для страны методологии хозяйственных отношений на основе партнерства государства и бизнеса является актуальной задачей как в теоретическом, так и в практическом плане. На наш взгляд, можно предложить следующее определение ГЧП. Государственно-частное партнерство — кооперация государства и частного сектора на основе объединения материальных и нематериальных ресурсов преимущественно в сферах, для которых характерна неэффективность государственного управления, в результате чего появляется синергетический эффект. Исходя из опыта западных стран, эксперты выделяют следующие отличительные признаки ГЧП. ♦ Как правило, достаточно длительные сроки действия соглашений о партнерстве. ♦ Смешанные формы финансирования проектов (за счет частных инвестиций, дополненных государственными финансовыми ресурсами или же совместное инвестирование нескольких участников). ♦ Наличие конкурентной борьбы между потенциальными участниками контракта. ♦ Разделение ответственности между партнерами в соответствии с их задачами. Государство устанавливает цели проекта, определяет стоимостные и качественные параметры, осуществляет мониторинг на этапе реализации. Частный партнер берет на себя оперативную деятельность на разных стадиях проекта (разработка, строительство и эксплуатация, управление и т. д.). ♦ Разделение рисков между участниками партнерства на основе соответствующих договоренностей сторон. В современном мире одним из лидеров в использовании механизма ГЧП является Великобритания, где в конце 90-х годов прошлого века оформилась так называемая Private Financing Initiative («Частная финансовая инициатива»). Суть данного меха

Государство и бизнес: институциональные аспекты. М., 2006. С. 40.

10

Глава I

низма заключается в привлечении частных инвестиций для строительства крупных государственных объектов. Компенсация расходов частного партнера осуществляется впоследствии или за счет доходов от эксплуатации, или за счет платежей из бюджета. Очень часто инвестор привлекается к дальнейшей эксплуатации объекта и организации его деятельности. Объектами данного механизма ГЧП могут выступать и образовательные учреждения. По данным ОЭСР, партнерство с бизнесом в сфере управления госсобственностью позволяет Великобритании сокращать 15–20 % государственных расходов. При этом наибольший объем капиталовложений в проектах ГЧП наблюдается в области транспортной инфраструктуры Великобритании. Что касается сферы образования, то она, с одной стороны, характеризуется большим количеством сделок, но с другой — на сравнительно небольшие суммы. Причина заключается в том, что в образовательной сфере существует необходимость строительства или реконструкции значительного количества отдельных объектов (школ, других образовательных учреждений), в то время как в области транспортной инфраструктуры речь идет о капиталоемких проектах, таких как, например, тоннель под Ла-Маншем или Лондонское метро. В системе англо-саксонского права государство — такой же партнер в коммерческих сделках, как и любой другой. При этом суд, рассматривая дела, не делает разницы между частной компанией и государством и выносит решения в зависимости от того, кто какие имеет обязательства и каким образом должен их исполнить. Кроме того, в связи с активным развитием ГЧП в Великобритании появилась новая практика, в соответствии с которой государственные чиновники выступают в роли покупателей услуг частного сектора и разработчиков правил и норм поведения, адекватных условиям рыночного развития подведомственных им учреждений и видов деятельности. В целях проработки концептуальных вопросов ГЧП правительство и ведомства создают консультационные компании и контролирующие организации. На государственном уровне получил признание тот факт, что существуют сферы, где частный сектор работает лучше всего, и для государства целесообразно заключить соответствующий контракт с тем или иным инвестором. На сегодняшний день частная финансовая инициатива эффективно применяется не только в Великобритании, но и в таких странах, как Канада, Франция, Нидерланды, Португалия, Ирландия, Норвегия, Финляндия, Австралия, Япония, Малайзия, США, Сингапур. В зарубежной практике ГЧП зачастую облегчает выход на мировые рынки капиталов, активизирует привлечение иностранных инвестиций в реальный сектор экономики. ГЧП также влияет на развитие экономики регионов, где оно способствует развитию местных­ рынков капитала, товаров, услуг. Государственно-частное партнерство имеет широкий спектр различных механизмов, которые позволяют создавать, использовать в хозяйственных целях государственное и муниципальное имущество и управлять им. Частный инвестор, как правило, сам обеспечивает финансирование проекта по критериям экономической целесообразности. По многим типам проектов он уже имеет значительный опыт оптимальной организации работ, что позволяет точнее оценить риски, вести работы экономически более рационально. Предполагается, что каждый из партнеров использует свои сильные стороны в максимальной степени. Анализ наиболее распространенных финансовых механизмов ГЧП, применяемых для развития институциональной формы ГЧП в сфере образования (таких как аренда и концессия), будет представлен ниже. При этом необходимо отметить, что при исследовании различных проблем сотрудничества государства и бизнеса данному аспекту, не­смотря на большую практическую значимость, пока уделяется чрезвычайно мало внимания.

Экономические механизмы ГЧП в образовании

11

1.1.2. Характерные особенности аренды в рамках ГЧП в образовании Согласно действующему российскому законодательству, по договору аренды арендодатель обязуется предоставить арендатору имущество за плату во временное владение и пользование или во временное пользование. Плоды, продукция и доходы, полученные арендатором в результате использования арендованного имущества по договору, являются его собственностью (ст. 606 ГК РФ). Субъектами договора аренды являются арендодатель и арендатор. В соответствии с ГК РФ арендодателем имущества может быть его собственник либо иное лицо, управомоченное законом или собственником сдавать имущество в аренду. Что касается арендатора, то в этом качестве могут выступать всякий дееспособный гражданин или организация, являющаяся юридическим лицом. Особенность арендных отношений между государством и частным бизнесом состоит в том, что на определенных договором условиях происходит передача частному партнеру государственного или муниципального имущества во временное пользование и за определенную плату. Договоры аренды предполагают возвратность предмета арендных отношений. При этом правомочие по распоряжению имуществом сохраняется за соб­ ственником и не передается частному партнеру. Объектом аренды может быть любое имущество (вещи), которое в процессе использования не теряет своих натуральных свойств: земельные участки, природные объекты, предприятия и другие имущественные комплексы, здания, сооружения, оборудование, транспортные средства и т. п. Что касается недвижимого имущества, то в договоре аренды в обязательном порядке должно быть указано конкретно, какое недвижимое имущество передается в аренду: его адрес, расположение (этаж, номер комнаты по плану и фактический и т. п.), метраж, состояние имущества. Неотъемлемой частью договора аренды является приложение о передаваемом в аренду имуществе («Ведомость о составе передаваемого в аренду недвижимого имущества»). В данном приложении передаваемое в аренду имущество подлежит подробному описанию. С практической точки зрения важным является вопрос о том, на какие органы государственного управления возложены функции по управлению и распоряжению государственным имуществом, в том числе путем сдачи его в аренду. При частичной передаче арендатору инвестиционных обязательств, важно обеспечить эффективную координацию между органами власти и арендатором в вопросах инвестиционного планирования. Так, например, частный партнер может нести ответ­ ственность за содержание, капитальный ремонт и восстановление основных фондов, а арендодатель — за их модернизацию и развитие. Особого внимания заслуживает отдельный вид договорных арендных обязательств — договор лизинга. Согласно ст. 665 ГК РФ договор финансовой аренды (договор лизина) — гражданско-правовой договор, в соответствии с которым арендодатель обязуется приобрести в собственность указанное арендатором имущество у определенного им продавца и предоставить арендатору это имущество за плату во временное владение и пользование для предпринимательских целей. В случае договора лизинга лизингополучатель всегда имеет право выкупа государ­ ственного или муниципального имущества. Согласно арендной схеме частный партнер окупает инвестиции за счет эксплуатации, выплачивает арендную плату за пользование объектом и, как правило, несет проект­ ные риски. Что касается лизинговой деятельности, то в современных российских условиях она направлена на повышение инвестиционной активности, прежде всего в производственных отраслях, что важно в условиях дефицита традиционных источников финансирования капитальных вложений.

12

Глава I

Основными документами, регулирующими лизинговые отношения в России, яв­ ляются Гражданский кодекс РФ, а также Федеральный закон от 29 октября 1998 г. № 164-ФЗ «О финансовой аренде (лизинге)». Итак, лизинговые отношения оформляются лизинговым договором. В правоотношениях лизинга задействованы три участника: продавец имущества, лизингодатель и лизингополучатель. Лизинговое имущество используется лизингополучателем в предпринимательских целях на условиях, определенных договором. При этом лизинговое имущество является собственностью лизингодателя на весь срок действия лизингового договора. По истечении срока действия договора возможны следующие варианты: лизингополучатель возвращает имущество лизингодателю, стороны заключают новый договор лизинга, лизингополучатель приобретает имущество по остаточной стоимости. Лизингополучатель обеспечивает сохранность лизингового имущества, его страхование, несет все расходы по содержанию лизингового имущества в рабочем состоянии, техническому обслуживанию и ремонту, если иное не предусмотрено договором. Получить имущество по лизингу часто бывает проще, чем ссуду на его приобретение, в связи с тем что лизинговое имущество выступает в качестве залога. Договор лизинга более гибкий, чем, например, ссуда, поскольку предоставляет возможность обеим сторонам выработать удобную схему выплат. Стоит заметить, что лизинговые платежи относятся на издержки производства лизингополучателя и таким образом снижают налогооблагаемую прибыль. Эти же средства не выводятся единовременно из оборота лизингополучателя, принося дополнительную прибыль. Кроме того, производители имущества получают дополнительные возможности сбыта своей продукции. Следует обратить внимание на то, что большинство исследователей лизинговых отношений исходят из того, что договор лизинга представляет собой отдельный вид договора аренды. Как уже было сказано, согласно п. 11 ст. 39 ФЗ «Об образовании» от 10 июля 1992 г. № 3266-1 образовательное учреждение вправе выступать в качестве арендатора и арендодателя имущества. Согласно п. 4 ст. 27 ФЗ РФ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ сдача в аренду государственным высшим учебным заведением закрепленных за ним объектов собственности осуществляется без права выкупа с согласия ученого совета высшего учебного заведения по ценам, которые не могут быть ниже цен, сложившихся в данном регионе. Государственные вузы вправе самостоятельно, без согласования с соответствующим территориальным управлением Федерального агентства по управлению федеральным имуществом, заключать договоры аренды федерального недвижимого имущества (зданий, сооружений, помещений и т. п.). При этом образовательные учреждения не вправе сдавать в аренду земельные участки, если­ иное не предусмотрено в договоре с соответствующим земельным коми­ тетом. В соответствии с требованиями российского законодательства вузы не обязаны заключать трехсторонние договоры аренды, где арендодателем является соответствующий орган Федерального агентства по управлению федеральным имуществом, а образовательное учреждение — только балансодержателем. Вузы не должны также согласовывать договоры аренды в органе по управлению федеральным имуществом. Рассматривая аренду в сфере образования в рамках ГЧП, стоит отметить, что, как правило, аренда представляет собой наем имущества, соответствующее состояние которого должен поддерживать арендодатель. Однако же арендным договором можно предусмотреть обязанности арендатора по приумножению и обновлению арендованного имущества. Для российской экономики, нуждающейся в притоке капитальных вложений, это является важным фактором.

Экономические механизмы ГЧП в образовании

13

1.1.3. Сущность концессии и ее применимость в сфере образования Концессия (концессионное соглашение) — наиболее развитый в западных странах и в то же самое время сложный (с точки зрения распределения рисков и отношений между партнерами) механизм государственно-частного партнерства (ГЧП). Концессия предполагает, что инвестору (концессионеру) предоставляются права на хозяйственное использование государственной или муниципальной собственности при условии уплаты государству или муниципальному образованию концессионной платы, определенной договором. Одно из обязательных условий соглашения — осуществление концессионером инвестиций в целях улучшения передаваемого или создания нового имущества с последующей его передачей в государственную или муниципальную соб­ ственность. Достоинством данного механизма ГЧП является то, что государству не приходится тратить деньги налогоплательщиков на создание объектов государственной и муниципальной инфраструктуры — строительство ведется за счет концессионера. В. Варнавский, один из ведущих специалистов по ГЧП, выделяет следующие преимущества концессии. ♦ Долгосрочный характер соглашений, что позволяет осуществлять стратегическое планирование. ♦ Частный сектор обладает определенной свободой в принятии административнохозяйственных и управленческих решений. ♦ Государство имеет достаточно рычагов воздействия на концессионера в случае нарушения им условий концессии, а также в случае необходимости защиты общественных интересов. Существующие трактовки концессии как экономической категории разнообразны. В. Варнавский выделяет ряд ее существенных характерных признаков. ♦ Предметом концессии всегда является государственная или муниципальная соб­ ственность, а также монопольные виды деятельности государства либо муниципального образования. ♦ Одним из субъектов концессионного соглашения является государство или муниципалитет (в лице соответствующих органов исполнительной власти). ♦ Цель концессии — удовлетворение общественных нужд и потребностей. ♦ Концессия всегда имеет договорную основу — концессионное соглашение. ♦ Концессия основана на возвратности предмета соглашения. ♦ Предмет концессии предоставляется частному партнеру за плату, определяемую в соглашении. 21 июля 2005 г. в России был принят Федеральный закон «О концессионных соглашениях» № 115-ФЗ (далее — Закон), который разрабатывался более 12 лет. В мировой практике целью внедрения законодательства о концессиях является создание гарантированных условий привлечения инвестиций для освоения существующего или создания нового государственного или муниципального имущества (объекта концессии), которое имеет большое социально-экономическое значение. Учитывая, что в большинстве случаев объектом концессии являются социально и стратегически важные социальные активы, закон, с одной стороны, должен гарантировать их бесперебойную работу и соответствие установленным требованиям. Однако, с другой стороны, государство выступает также и наиболее заинтересованной стороной в заключении концессионного соглашения и в привлечении ресурсов  Варнавский В. Г. Государственно-частное партнерство в России: проблемы и перспективы // Отечественные записки. 2004. № 6.  Варнавский В. Г. Партнерство государства и частного сектора: формы, проекты, риски. М., 2005. С. 21–22.

14

Глава I

частного партнера. По этой причине Закон «О концессионных соглашениях» должен обеспечить частному инвестору привлекательные и безопасные условия вложения своих средств в государственное имущество. Если же в законе нарушен баланс интересов, то это может привести к злоупотреблениям как со стороны государства, так и со стороны бизнеса. Пострадавшей стороной в обоих случаях будет конечный потребитель услуг. Важно отметить, что с помощью механизма концессии используется уже имеющееся или создается новое имущество. Кроме того, пополняется федеральный или муниципальный бюджет за счет налоговых отчислений и других выплат. Интерес бизнеса к концессионным соглашениям возможен тогда, когда они с приемлемыми рисками позволяют обеспечить необходимую норму доходности во вложенный капитал. По этой причине концессионные соглашения должны быть длительными для обеспечения возврата вложенных инвестиций. Правовая природа концессионного соглашения предполагает, что в нем могут содержаться элементы различных договоров, предусмотренных гражданским законода­ тельством. Прежде всего, речь идет о договорах подряда, аренды, а также оказания услуг. К отношениям сторон применяются правила гражданского законодательства о договорах, элементы которых содержатся в концессионном соглашении, если иное не вытекает из специального закона о концессиях. Кроме того, концессионные соглашения могут попадать­ в сферу регулирования земельного, градостроительного законодатель­ ства. Объектом концессионных соглашений является недвижимое имущество, входящее в состав имущества, прямо перечисленного в Законе. Данный перечень является закрытым, что делает невозможным применение норм Закона к тем видам имущества, которые в перечень не включены (п. 1 ст. 4 Закона). Так, например, в пп. 14 п. 1 ст. 4 Закона сказано, что объектом концессионного соглашения является недвижимое имущество, входящее в состав объектов образования, культуры, спорта, объектов, используемых для организации отдыха граждан и туризма, иных объектов социально-культурного назначения. В западных странах концессионные соглашения первоначально применялись при сооружении автострад, автостоянок, обеспечении централизованным теплоснабжением. В настоящее время данные соглашения получили распространение в области национальной обороны, образования, кабельного телевидения и в других инфраструктурных сферах. В России механизм концессии создавался в первую очередь для привлечения в объекты инфраструктуры и жилищно-коммунального хозяйства частных инвестиций. Однако, в Законе «О концессионных соглашениях» так и не были четко определены права сторон концессии — концессионера и концедента. Безусловно, Закон содержит ряд важнейших для развития ГЧП положений. Так, например, в нем консолидированы существенные условия проекта в рамках одного договора, что облегчает дальнейшую работу по проекту. Однако же, применяя Закон к реальным ситуациям в российских условиях, можно констатировать, что он содержит целый ряд недостатков и неясностей. Например, отсутствует механизм разделения возможных рисков между сторонами. Особенностью правового регулирования концессионных соглашений в РФ является жесткая заданность условий таких соглашений и одновременно недостаточная регламентация действий государственных органов исполнительной власти в процессе отбора концессионеров, заключения и исполнения соглашения. Критики Закона также отмечают то, что он в неравной степени защищает интересы государства и частного сектора. По этой и другим причинам на практике до недавнего времени Закон оставался бездействующим. Ситуация изменилась 30 июля 2008 года после внесения в Закон изменений (Федеральный закон № 108-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О концесси-

Экономические механизмы ГЧП в образовании

15

онных соглашениях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации»), что, по мнению экспертов, сделало наконец концессионные проекты выгодными для частного сектора. Прежде всего расширились права концессионеров. Так, например, движимое и недвижимое имущество, которое создано и (или) приобретено концессионером при осуществлении деятельности, предусмотренной соглашением, и не входит в состав иного передаваемого концедентом концессионеру имущества по соглашению, является соб­ ственностью концессионера, если иное не установлено соглашением. В качестве способа обеспечения выполнения обязательств по концессии инвестор теперь сможет использовать не только банковскую гарантию, но и другие, менее дорогие инструменты страхования риска неисполнения обязательств и передачи прав по договору банковского вклада. До принятия поправок в Закон Налоговый кодекс не регулировал ни порядок уплаты концессионером НДС, ни предоставление ему вычета по этому налогу. Теперь же НДС взимается с реализуемых в рамках концессионных соглашений работ, товаров и услуг. За концессионером закрепляется право на вычет по закупкам, осуществленным для реализации соглашения. Кроме того, поправки предоставляют государству право передать бизнесу отдельные полномочия, связанные с концессиями (например, проведение конкурса по выбору концессионера). Касательно конкурсного отбора участников в концессионных соглашениях стоит отметить, что в данном принципе заложен значительный потенциал повышения эффективности проектов ГЧП. Так, например, необходимо провести всесторонний экономический анализ заявок, особенно в случае проведения торгов за концессию. Конкурсы и торги должны быть открытыми с большим количеством участников. При этом государство должно исключать монопольное, а иногда и коррупционное влияние на результаты конкурсов со стороны крупных компаний-претендентов. Если цель государства заключается в сокращении государственных расходов, то основными критериями при отборе будут финансовые. Если же основное требование к проекту — улучшение обслуживания населения, то в качестве главных критериев могут быть показатели качества производимых работ. В соответствии с внесенными в Закон изменениями решена и существовавшая ранее проблема императивного характера типовых концессионных соглашений. Теперь концессионные соглашения могут содержать не урегулированные этими типовыми соглашениями и не противоречащие законодательству РФ и конкурсной документации условия, т. е. типовое соглашение отныне имеет рекомендательный характер. Следует отметить, что утверждено типовое концессионное соглашение в отношении объектов образования (Постановление Правительства РФ от 11 ноября 2006 г. № 671 «Об утверждении типового концессионного соглашения в отношении объектов образования»), которое определяет объект соглашения, порядок владения, пользования и распоряжения объектами имущества, предоставляемыми концессионеру, порядок внесения платы по соглашению, порядок осуществления концедентом контроля за соблюдением условий соглашения, условия его изменения и прекращения и т. д. Во многих западных странах концессии привлекают значительные частные инвестиции в модернизацию экономической, жилищно-коммунальной и социальной инфраструктуры. Концессионные соглашения позволяют реализовывать конкретные инвестиционные проекты. Другими словами, речь идет о проектном финансировании: об оценке денежных потоков и определении дохода концессионера. В настоящее время российское законодательство практически не регулирует распределение рисков в связи с осуществлением проектного финансирования. Таким образом, большинство рисков может возлагаться на ту или иную сторо­ну. При этом важно соблюдение следующего правового принципа — риск должна принимать

16

Глава I

на себя та сторона, которая способна в большей степени влиять на соответствующие обстоятельства или же минимизировать негативные последствия после проекта. В мире насчитывается около десятка различных типов (моделей) концессий. В международной практике наиболее часто встречаются следующие. ♦ BOT (“Build — Operate — Transfer” или «Строительство — эксплуатация — передача»). В соответствии с контрактом объект строится и эксплуатируется концессионером и в установленный срок переходит в собственность концедента. ♦ BOOT (“Build-Own-Operate-Transfer” или «Строительство — владение — эксплуатация — передача»). Согласно контракту объект строится и эксплуатируется концессионером и переходит в собственность концедента после окончания контракта. ♦ BTO (“Build-Transfer-Operate” или «Строительство — передача — эксплуатация»). В соответствии с контрактом объект строится концессионером, принимается концедентом в собственность по завершении строительства, эксплуатируется концессионером. ♦ BOO (“Build-Own-Operate” или «Строительство-Владение-Эксплуатация»). Объ­ект строится и эксплуатируется концессионером. При этом он остается в соб­ ственности концессионера, который связан с концедентом обязательством, эксплуатируя объект, оказывать определенный комплекс услуг в соответствии с установленными стандартами. ♦ DBO (“Design-Build-Operate” или «Проектирование — строительство — эксплуатация»). Основное отличие перечисленных выше моделей друг от друга заключается в факте и времени перехода объекта концессионного соглашения в собственность концедента. Как отмечают специалисты, ФЗ «О концессионных соглашениях» позволяет применять в России две из указанных схем, широко применяемых в зарубежных странах, — BTO и DBO. Модель BTO концептуально близка ФЗ «О концессионных соглашениях», что касается похожего решения вопросов, связанных с собственностью на объект соглашения. Модель DBO, в свою очередь, не увязана с отношениями собственности и носит технический характер. Это позволяет применять ее в России без какой-либо адаптации. Как отмечают эксперты, одной из важных проблем развития такого механизма ГЧП, как концессионные соглашения, является отсутствие комплексного подхода. Государ­ ство сосредоточилось в основном на законодательных вопросах, не уделяя должного внимания экономическим и социальным проблемам, механизму функционирования концессий. Кроме того, стоит заметить, что число специалистов в России, способных профессионально составлять концессионные соглашения, очень мало. Тем не менее реализация проектов ГЧП путем заключения концессионных соглашений дает государству новые возможности для решения системных проблем. При этом частный сектор получает механизм привлечения долгосрочных инвестиций, подкрепленный серьезными гарантиями. Представляется, что современный опыт ГЧП подтверждает реальность перспектив и экономическую эффективность осуществления проектов в сфере образования на основе концессий. Так, например, в Германии в 2005 г. одно из подразделений строительной компании Hochtief подписало контракт, по которому оно будет финансировать, реставрировать Центр профессионально-технического обучения в г. Леверкузене и затем управлять им. Центр включает в себя три комплекса зданий и причислен к разряду исторических  Смирнов Е. Б., Чурбанов А. Е. Концессионные соглашения в России в контексте международного опыта [Электронный ресурс] // Режим доступа: www.strategy-center.ru/page.php?vrub=in f&vid=881, свободный.

Экономические механизмы ГЧП в образовании

17

памятников. Стоимость контракта оценивается примерно в 70 млн евро. Компания будет управлять школами почти 30 лет, включая период строительства. Представители Hochtief рассчитывают, что объем ее проектов строительства школ, административных зданий и больниц в рамках проектов ГЧП к 2009 г. составит около 20 млрд евро. Что касается аналогичного опыта Великобритании, то можно привести пример компании Balfour Beatty. Летом 2004 г. компания объявила, что достигла договоренности о реализации проекта, инициированного Образовательным советом Северного Ланаркшира в Шотландии. Данный проект предполагает осуществить на условиях концессии строительство 21 новой школы в течение 31 года. Компания собирается инвестировать в проект 8 млн фунтов стерлингов. Предполагается, что расходы на капитальые работы составят 140 млн фунтов стерлингов, а долгосрочный доход от услуг — 100 млн фунтов стерлингов. Говоря о концессионных соглашениях в сфере образования в России, можно выделить следующие перспективные направления: создание, а также реконструкция объектов недвижимости (зданий, строений, сооружений), находящихся в государственной собственности, и осуществление конкретного вида образовательной деятельности с использованием данного имущества в течение срока, предусмотренного договором. Плата, вносимая концессионером, может представлять собой определенную сумму платежей, перечисляемых периодически или единовременно в соответствующий бюджет; установленную долю продукции, доходов, полученных концессионером в результате осуществления образовательной деятельности; передачу государству в собственность имущества, находящегося в собственности концессионера. Согласно мнению большинства ученых и экспертов, концессии являются одними из самых развитых, комплексных и перспективных механизмов ГЧП. 1.1.4. Российские особенности проектов партнерств и их дальнейшие перспективы Итак, при выборе того или иного механизма ГЧП следует учитывать, какие обязательства появляются у сторон, как защищаются их интересы законом, как распределяются риски, а также правоприменительную практику. При сравнении концессии и аренды можно отметить явные преимущества концессии с точки зрения мотивации участников. Так, скажем, если компания принимает на себя риск инвестиций, то она будет заинтересована экономить воду и снижать утечки для сокращения не только эксплуатационных затрат, но и капитальных расходов (путем оптимизации мощностей). Если же речь идет об аренде, то иногда бывает сложно стимулировать контрагента содержать основные фонды в надлежащем состоянии. При отсутствии закрепления в контракте требований к возвращаемым в конце срока контракта основным производ­ ственным фондам предприятие не будет иметь стимулов к их бережной эксплуатации. Если же такие требования прописаны в контракте, то это приводит к дополнительным затратам времени и усилий. Концессионные соглашения предполагают более сильные стимулы к адекватному содержанию основных фондов, т. к. оператор является одновременно и инвестором. Главной особенностью рассмотренных механизмов ГЧП является то, что одной из сторон выступает властный субъект — публично-правовое образование, которое руководствуется интересами общественного блага, необходимостью удовлетворения общественных потребностей. Другой же стороной договора выступает предприниматель, вступающий в договорные отношения с целью извлечения прибыли. Еще одна характерная черта — предметом договора выступают объекты публичной собственности. Амунц Д. М. Государственно-частное партнерство. Концессионная модель совместного участия государства и частного сектора в реализации финансовых проектов // Справочник руководителя учреждений культуры. 2005. № 12. С. 16–24. 

18

Глава I

Наличие публичных аспектов в рамках ГЧП приводит к тому, что публичная сторона имеет возможность применения административных рычагов, например, в вопросах утверждения проектной документации, проверок контрольных органов, что делает подобные проекты менее предсказуемыми и более рискованными для бизнеса. Возникающие в рамках проектов ГЧП риски частного сектора можно разделить на следующие группы: • риски, связанные с работой государственных органов власти; • риски, связанные с участием государства в качестве партнера в проектах ГЧП; • бизнес-риски проектов ГЧП; • риски, связанные с протестами населения, общественных и международных организаций. Данное обстоятельство является сдерживающим фактором на пути привлечения частного капитала к финансированию объектов социальной инфраструктуры, в том числе в сфере образования. Как полагают эксперты, на сегодняшний день в России складывается во многом уникальное понимание государственно-частного партнерства. С одной стороны, разработка и нормативно-правовое обеспечение собственных механизмов ГЧП идет не менее интенсивно, чем в зарубежных странах. Однако сложность заключается в том, что их приходится развивать одновременно с формирующимся институциональным фундаментом и с определением самой концепции ГЧП. По данным компании Deloitte&Touche, Россия еще находится в самом основании возрастающей «кривой готовности» государств к реальному внедрению механизмов ГЧП (Deloitte Research: Closing Infrastructure Gap, 2007 г.). Согласно исследованию, проведенному Ассоциацией менеджеров в 2006 г., в котором представителей компаний попросили оценить, в каких сферах в России ГЧП будет наиболее эффективным, наибольшее количество голосов получили такие объекты, как транспортная инфраструктура (64,8 % опрошенных) и жилищно-коммунальное хозяй­ ство (55,1 %). Область образования вызвала интерес у 14,2 % респондентов, опередив, в свою очередь, такие сферы, как культура (10,8 %) и спорт (10,2 %). Что касается социально-политического аспекта, то со стороны частного сектора имеются опасения по поводу возможного усиления роли государства и его вторжения в бизнес­-среду. Кроме того, в ситуации предполагаемых экономических потерь госу­ дарство может увеличить налоги, что негативно отразится на интересах частного сек­ тора. В связи с этим возникает вопрос: можно ли достигнуть повышения эффективности другим путем? Многие эксперты считают, что сами по себе частные предприятия не более эффективны, чем общественные и государственные во многих отраслях, особенно социальной сферы. Однако, как показывает мировой опыт, на этапе структурных преобразований в экономике государственным предприятиям и учреждениям выгодно ГЧП. С помощью ГЧП реализуются программы социально-экономической модернизации. Но для этого прежде всего необходима соответствующая эффективная законодательная база, в которой должны быть четко сформулированы принципы и технологии взаимодействия государства и бизнеса. Однако, по данным Всемирного банка, во всем мире более 50 % проектов ГЧП при реализации сталкиваются с системными проблемами. У каждой страны на этот счет своя специфика. В России они связаны с неэффективным использованием государственной собственности частными партнерами и нерациональным расходованием бюджетных средств. Стоит отметить и недостаточную информированность участников о возможных механизмах ГЧП и способах их оптимизации. Одной из ключевых проблем, с которыми сталкиваются все государства, развивающие ГЧП, является проблема выработки процедур и стимулирования процессов, которые обеспечивают эффективность функционирования ГЧП.

Экономические механизмы ГЧП в образовании

19

В данной связи может быть полезным рассмотрение опыта Канады, где специалисты Министерства по муниципальным делам сформулировали несколько условий, при которых создание партнерств путем объединения активов и управленческих навыков институтов общества (муниципалитетов) и частного сектора является экономически целесообразным: • проект не может быть реализован только за счет финансирования и профессиональной компетенции местных органов власти; • с участием частного партнера качество и уровень услуг будут выше, чем в случае когда местные органы власти предоставляли бы их самостоятельно; • участие частного партнера позволяет сократить сроки реализации проекта или предоставления услуги; • пользователи услуг являются сторонниками привлечения частного партнера; • существует конкурентная борьба между потенциальными участниками проекта со стороны частного бизнеса; • результаты деятельности по проекту можно легко измерить и оценить; • сотрудничество местных органов власти и частного бизнеса позволяет активизировать инновационный процесс; • имеется позитивный опыт партнерств между местными органами власти и частным сектором. Еще одна острая проблема, характерная для современной России, — нехватка специалистов и отсутствие практического опыта составления долгосрочных инвестиционных контрактов. В государственных органах власти, как правило, отсутствуют методики по составлению договоров с длительными сроками окупаемости инвестиций. Для обеспечения эффективного функционирования системы государственно-частного партнерства большое значение имеет повышение квалификации государственных и муниципальных служащих. На начальной стадии освоения моделей ГЧП необходимо уделить особое внимание успешному опыту западных стран. Представляется целесообразным проведение международных сопоставлений эффективности проектов по ГЧП. Россия имеет преимущество в выборе механизмов ГЧП перед другими странами, которое заключается в том, что рыночные преобразования начались в ней только в конце ХХ столетия. По этой причине и реформы системы образования, диктуемые глобализацией экономики, информатизацией, широким распространением информационных технологий, происходят у нас значительно позднее, чем во многих западных странах. Поэтому у России существует уникальная возможность использовать накопленный опыт этих стран в реформировании образовательной системы в сфере партнерства государства и бизнеса. Важно отобрать наиболее действенные модели применительно к со­ временным российским условиям. 1.2. Кооперационные механизмы управления имуществом в образовании

Е. Н. Жаворонкова 1.2.1. Особенности управления имуществом образовательных организаций в ГЧП в России и за рубежом Управление имуществом образовательных учреждений при реализации различных механизмов ГЧП направлено в первую очередь на формирование эффективного инструментария воздействия на финансовые и нефинансовые активы учреждений профессионального образования. Участие учреждений профессионального образования в механизмах государственно-частного партнерства часто требует кардинального изменения

20

Глава I

системы управления УПО, прорыва в концептуальном плане. Прежде всего, учреждения профессионального образования сталкиваются с необходимостью использования рыночных механизмов в управлении имуществом учреждений, применения актуальных технологий стратегического, финансового, инвестиционного управления. Вместе с тем инструментарий управления имуществом УПО должен учитывать социальную направленность деятельности учреждений профессионального образования. На наш взгляд, существующие механизмы государственно-частного партнерства в области управления имуществом образовательных учреждений можно классифицировать по типам организационно-экономических моделей ГЧП. 1. В контрактных механизмах ГЧП 1.1. Договоры на управление имуществом (концессионные соглашения, контракты на управление, аренда, лизинг, соглашения о разделе продукции) 1.2. Договоры на обеспечение операционной деятельности (поставка продукции для государственных нужд, контракты технической помощи, контракты на выполнение работ и оказание общественных услуг) 1.3. Банковский кредит 2. В кооперационных механизмах ГЧП 2.1. Выпуск ценных бумаг (акций, векселей) 2.2. Соинвестирование 3. В прочих механизмах ГЧП 3.1. Государственные гарантии 3.2. Инвестиционные налоговые кредиты В настоящее время среди выделенных механизмов ГЧП в области управления имуществом учреждений профессионального образования (УПО) наиболее распространены те, что относятся к контрактным механизмам ГЧП. Реже всего встречаются механизмы ГЧП, относимые к выпуску ценных бумаг и характеризующиеся высоким рыночным риском. Среди кооперационных и прочих механизмов ГЧП в большей степени в России и за рубежом встречаются соинвестирование (инвестиционные контракты и совместные предприятия) и предоставление государственных налоговых гарантий. В ряде стран Запада признается совместная ответственность государства и различных коммерческих организаций за профессиональное обучение и занятость. При этом строятся такие системы взаимодействия государства и бизнеса, которые характеризуются различной степенью участия государства и частных партнеров в национальных системах образования и обучения. В ряде случаев участие коммерческих организаций в финансировании учреждений профессионального образования регулируется законодательством. Чаще всего наблюдается «косвенный» механизм такого участия коммерческих организаций в национальных системах образования и обучения посредством уплаты специальных налогов, взносов, сборов. Вместе с тем в сфере образования широко распространены такие механизмы взаимодействия государства и бизнеса, как оплаченный учебный отпуск и создание в рамках­ коллективных договоров специальных фондов, действующих как фонды обучения. Выделяют следующие схемы финансирования образования, распространенные в западных странах: • обеспечение налоговых поступлений в бюджет, используемых государством впо­ следствии для финансирования образования (формируется преимущественно путем налогов, взносов, выплат из фонда оплаты труда коммерческих организаций); • «налоговый щит», т. е. освобождение коммерческих организаций от налогов или снижение их уровня, в том числе за счет установления минимальных инвестиций работодателя на обучение (преимущественно в виде процента от фонда оплаты труда);

Экономические механизмы ГЧП в образовании

21

• налоги-гранты —

собираемые налоги распределяются между организациями, реализующими программы обучения по направлениям, которые признаны приоритетными государством и/или отраслью.

Первая схема обычно используется в странах, испытывающих нехватку государ­ ственных средств, и является наиболее надежным источником финансирования обучения. Кроме того, при исчислении налога на нужды образования в качестве налоговой базы могут использоваться разные финансово-экономические показатели (фонд оплаты труда, стоимость производства и экспорта, стоимость рабочих контрактов и т. д.). Например, во Франции коммерческим организациям вменяется в обязанность участие в финансировании начального и непрерывного профессионального обучения по­ средством уплаты специального налога на «ученичество», средства от которого могут быть как уплачены в бюджет, так и израсходованы компаниями на заработную плату обучающимся, на гранты центрам обучения, на обучение молодежи и т. п. Как правило, для распоряжения средствами, полученными от налога на «ученичество», коллективными договорами предусмотрено создание Уполномоченных объединенных управлений по сборам (УОУС). УОУС управляются советами, в состав которых входят представители работодателей и профсоюзов. УОУС осуществляют свою деятельность под руковод­ ством национальных органов управления профессиональным обучением. Механизм освобождения от налогов удобен тем, что организации-работодатели избавлены от необходимости уплаты налога в бюджет, финансовые ресурсы остаются в распоряжении организации. Контроль над реализацией данной схемы обязательного финансирования образования возложен либо на Министерство труда, либо на налоговые службы. Например, для вовлечения коммерческих организаций в финансирование учреждений профессионального образования во Франции предусмотрено государственное финансирование программ обучения проблемных групп преимущественно за счет предоставления налоговых льгот организациям, активно участвующим в обучении. Косвенная схема финансирования образования существует и в Дании. Государствен­ ное финансирование начального и непрерывного обучения в Дании составляет четвертую часть корпоративного финансирования, осуществляемого за счет обязательных взносов. Все коммерческие организации Дании платят обязательный взнос, средства которого направляются на финансирование начального профессионального обучения. Часто средства от такого взноса рефинансируются организацией для погашения стоимости обучения на предприятии, при этом формируется смешанная система финансирования непрерывного обучения как за счет привлечения средств работодателей, так и за счет средств работников предприятий. Реализация механизма налогов-грантов предполагает создание специальных фондов, способствующих обучению и трудоустройству безработных (в результате сокращения производства, закрытия предприятий или роста производительности труда). Средства фондов формируются преимущественно из взносов организаций — членов фонда пропорционально уровню начисляемой заработной платы. Такой механизм финансирования образования распространен в Швеции. В России из трех выделенных схем обязательного финансирования образования частично действует лишь принцип «налогового щита», но не в традиционной форме, а посредством отнесения расходов на обучение на расходы, связанные с производством и реализацией, и уменьшение тем самым налогооблагаемой базы (в итоге — уменьшение налога на прибыль). Анисимов П. Ф. Финансирование профессионального образования за рубежом / П. Ф. Анисимов, В. М. Демин, О. Н. Олейникова. М., 2001.  Там же.  Там же.  Пункт 23 статьи 264 части 2 Налогового кодекса РФ. 

22

Глава I

Существующее российское законодательство ограничивает возможности использования образовательными учреждениями современных рыночных подходов, механизмов и инструментов управления имуществом. В настоящее время значительная часть российских учреждений профессионального образования (УПО) сталкиваются с большим количеством факторов, ограничивающих их самостоятельность при принятии решений в сфере управления финансами и имуществом УПО. В данном случае на самостоятельность УПО наибольшее влияние имеют следующие факторы: • организационно-правовая форма УПО; • собственник (учредитель) УПО; • источники финансирования деятельности УПО. На современном этапе для большинства УПО характерна такая организационноправовая форма, как «образовательное учреждение». Учредителями российских образовательных учреждений могут выступать органы государственной власти и местного самоуправления, российские и иностранные организации всех форм собственности и их объединения, российские и иностранные общественные и частные фонды, общественные и религиозные организации, граждане Российской Федерации и иностранные граждане. В зависимости от состава учредителей образовательные учреждения могут быть государственными, муниципальными, негосударственными. Статус образовательного учреждения в том числе определяет собственника его имущества и основной источник финансирования его деятельности. Например, имущество федерального государственного образовательного учреждения находится в федеральной собственности и финансируется за счет средств федерального бюджета. Негосударственное образовательное учреждение (НОУ) не получает средства из бюджета, осуществляет деятельность преимущественно на средства, полученные от коммерческой деятельности, может быть собственником своего имущества. Имущество государственного или муниципального образовательного учреждения в целях обеспечения образовательной деятельности в соответствии с его уставом закрепляется за ним как объект права собственности, находящийся в оперативном управлении. Вместе с тем государственное и муниципальное образовательное учреждение несет ответственность перед собственником за сохранность и эффективное использование имущества, закрепленного за таким учреждением. По нашему мнению, еще одним фактором, ограничивающим хозяйственную самостоятельность образовательных учреждений, является бюджетное финансирование. Система бюджетного финансирования в России организована по принципу нормативного бюджетного подушевого финансирования. В настоящее время объем бюджетного финансирования образовательного учреждения зависит от статуса учреждения и количества слушателей на бюджетных местах и не имеет градаций по специальностям. Однако потребности в финансировании различны по типу специальностей. Например, себе­ стоимость подготовки слушателей по техническим специальностям, как правило, выше, чем по гуманитарным специальностям, поскольку требуется больше средств для закупки специального оборудования, содержания лабораторий и стендов. Кроме того, образовательные учреждения не могут пользоваться свободно своими доходами, например, от аренды недвижимости и неиспользуемого оборудования. В результате образовательные учреждения могут испытывать недостаток средств на обновление материально-технической базы, учебных материалов и т. д. Получение дополнительного финансирования деятельности образовательного учреждения возможно путем привлечения дополнительных финансовых ресурсов (так называемых внебюджетных средств) за счет предоставления платных дополнительных образовательных и иных услуг, добровольных пожертвований и целевых взносов физи 

Закон РФ «Об образовании» от 10 июля 1992 г. Статья 41 Закон РФ «Об образовании» от 10 июля 1992 г.

Экономические механизмы ГЧП в образовании

23

ческих и юридических лиц. Как правило, привлечение образовательным учреждением дополнительных средств не влечет за собой снижение нормативов и абсолютных размеров бюджетного финансирования и является дополнительным источником финансовых ресурсов. Вместе с тем образовательные учреждения обладают большей независимостью при принятии решений по управлению финансовыми ресурсами, полученными от предоставления платных дополнительных образовательных и иных услуг, а также при управлении имуществом, приобретенным за счет внебюджетных средств. На наш взгляд, при реализации различных механизмов ГЧП существующие имущественные отношения между образовательными учреждениями и их собственниками значительно ограничивают самостоятельность образовательных учреждений и увеличивают степень контроля над деятельностью образовательного учреждения со стороны учредителя. Однако контроль над деятельностью образовательного учреждения со стороны учредителя в то же время снижает риски потери (порчи, отчуждения и т. д.) государственного имущества. Ввиду отсутствия у образовательных учреждений опыта использования рыночных механизмов управления имуществом контроль над деятельностью образовательного учреждения является обоснованной мерой. Представляется, что в целом существующая нормативно-законодательная база регулирования деятельности образовательных учреждений существенно ограничивает возможности использования в рамках ГЧП современных рыночных подходов, механизмов и инструментов управления имуществом образовательных учреждений. Без внесения изменений в действующее законодательство российские образовательные учреждения не смогут воспользоваться в полной мере преимуществами от реализации основных механизмов государственно-частного партнерства и особенно от реализации механизмов ГЧП в области управления имуществом образовательных учреждений. Например, управление собственным капиталом (выпуск акций) и привлечение заемного финансирования путем выпуска векселей в рамках действующей нормативно-законодательной базы возможны лишь в УПО в форме автономных учреждений. Однако и для отече­ ственных АУ незначительный опыт акционирования и выпуска долговых ценных бумаг существенно ограничивает управление капиталом УПО. Действующее российское законодательство в большей степени позволяет использовать различные виды соинвестирования как механизм ГЧП, что дает возможность субъектам частного сектора арендовать имущество образовательных учреждений и использовать его в соответствии с установленными целями и на условиях, выгодных для всех сторон: субъектов частного сектора, образовательных учреждений, органов государственной власти и местного самоуправления. Автономные учреждения в отличие от государственных и муниципальных учреждений обладают большей свободой в отношении переданного им имущества и в осуществлении поставленных перед ними целей, закрепленных в уставе автономного учреждения. Вовлечение в деловой оборот образовательных учреждений в форме АУ применительно к рассматриваемым механизмам государственно-частного партнерства создает новые условия в области управления имуществом образовательных учреждений в частности и предоставляет новые возможности для развития образования в целом. Вместе с тем переход образовательных учреждений к форме автономных учреждений и их вовлечение в государственно-частное партнерство может способствовать возникновению ряда проблем. Одна из них видится в отсутствии у большинства образовательных учреждений достаточного коммерческого опыта, практики использования рыночных механизмов управления образовательными учреждениями, навыков применения актуальных технологий стратегического, финансового, инвестиционного управления. Решение такой проблемы видится в тесном взаимодействии образовательных учреждений с субъектами частного сектора и прежде всего со своими партнерами — уча­ стниками ГЧП. 

Федеральный закон от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях».

24

Глава I

Еще одной возможной проблемой является конфликт интересов при распределении доходов и прав на активы между автономным учреждением, государственным/муниципальным органом и субъектом частного сектора. При переходе госпредприятий к рыночным отношениям наибольшие опасения вызывает возможность сохранения госпредприятиями своих ресурсов и прозрачное распределение между участниками ГЧП доходов и прав на активы. Для нивелирования данной проблемы на операции с недвижимым имуществом и особо ценным имуществом АУ, приобретенным за счет средств госучредителя, законодательством налагаются ограничения, и АУ не может свободно распоряжаться таким имуществом. Таким образом, включение в механизмы государственно-частного партнерства специальных мер по защите интересов участников ГЧП является первоочередной задачей. Преимуществами в данном случае обладают механизмы государственно-частного парт­ нерства в области управления имуществом, которые включают рыночные рычаги со сформировавшимися инструментами, методами и технологиями взаимодействия участ­ ников. 1.2.2. Выпуск ценных бумаг как механизм управления имуществом в ГЧП в сфере образования Выпуск ценных бумаг часто является для организации единственно возможным способом формирования источников финансирования инвестиционных проектов, в том числе для функционирующей организации дополнительным источником финансирования может быть новая эмиссия акций. В рамках данного механизма ГЧП следует различать специфику выпуска акций и выпуска векселей в управлении имуществом УПО. Выпуск акций

Выпуск акций способствует обеспечению эффективного взаимодействия учреждения профессионального образования и субъекта частного сектора в процессе реализации механизма ГЧП на основе юридического оформления правоотношений. Кроме того, выпуск акций позволяет более прозрачно распределить риски организаций — участников ГЧП и их выгоды, более четко разграничить их права и обязанности. Данный механизм ГЧП способствует расширению взаимодействия субъектов частного сектора и УПО на взаимовыгодной основе в таких областях, как НИОКР, а также, что не менее важно, в их коммерциализации, реализации результатов НИОКР. Участие субъектов ГЧП обусловлено возможностью получения как экономических выгод, так и выгод неэкономического характера. В зарубежной практике выпуск акций получил распространение как ГЧП институционального характера, основанного на создании самостоятельного объекта под проект. При этом встречаются два вида таких объектов: совместное предприятие (англ. Joint Venture, нем. Kooperationsmodell) и специальная компания (Special Purpose Vehicle — SPV). Совместное предприятие находится в ведении государственного и частного парт­ неров, а специальная компания — под доминирующим контролем субъекта частного сектора. В российской практике выпуск акций в рамках ГЧП не распространен в связи с наличием высоких рисков, значительными законодательными ограничениями на участие в нем УПО. Ключевая цель реализации механизма выпуска акций состоит в создании акционерного общества (ОАО или ЗАО) при участии УПО и субъектов частного сектора, осуществляющих предпринимательскую деятельность в области образования, выполнении научных исследований и разработок, управления активами общества и т. д. Однако достижение данной цели не должно противоречить социальным функциям УПО. 

Методические рекомендации по оценке эффективности реализации различных форм и механизмов ЧГП по всем уровням профессионального образования [Электронный ресурс] // Режим доступа: www.partner-fin. ru/u/metod-recomend-ocenka-effekt.pdf, свободный.

Экономические механизмы ГЧП в образовании

25

На наш взгляд, целесообразно выделить два подхода к выпуску акций как механизму управления имуществом организаций — участников ГЧП. 1. Создание организаций с акционерной организационно-правовой формой (ЗАО и ОАО) и приобретение (или распределение) акций таких организаций организациями — участниками ГЧП: УПО и субъектами частного сектора (рис. 1). 2. Акционирование организаций — участников ГЧП (субъектов частного сектора) или дополнительная эмиссия акций субъектов частного сектора — участников ГЧП. При этом УПО имеет преимущество при приобретении (или распреде­ ле­нии) выпущенных акций организаций частного сектора — участников ГЧП (рис. 2). Учреждение профессионального образования

согласие учредителя

Государственный/ муниципальный орган

Субъект частного сектора

вклад в уставный капитал собственного имущества

Организации смешанных государственно-частных форм собственности x Открытые акционерные общества x Закрытые акционерные общества Рис. 1. Модель создания организаций смешанных форм собственности в ГЧП

УПО (в форме АУ) 51 % акций

Субъекты частного сектора 49 % акций

Принятие решений об использовании имущества акционерного общества

51 % голосов

49 % голосов

Организации смешанных государственно-частных форм собственности x Открытые акционерные общества x Закрытые акционерные общества Рис. 2. Модель управления имуществом акционерного общества в рамках ГЧП

Одной из разновидностей первого подхода является разрешенное законодатель­ ством Российской Федерации создание организаций смешанных форм собственности. Примером такой организации может быть акционерное общество, в котором «золотая акция», контрольный пакет акций может быть закреплен за органами государственной власти и местного самоуправления. Такие смешанные государственно-частные формы собственности возможны и для УПО. Данный механизм предполагает создание организации акционерной формы для осуществления образовательной или иной деятельности, учредителями которой выступают органы государственной власти и местного

26

Глава I

самоуправления­ и субъекты частного сектора. Доходы от деятельности такой организации будут использоваться ЗАО (или ОАО) в соответствии с его уставными целями. Создание организаций смешанных частно-государственных форм собственности невозможно для федеральных государственных образовательных учреждений. Согласно российскому законодательству, организации такой организационно-правовой формы не могут использовать средства, полученные от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, на создание других организаций и покупку ценных бумаг, если это не предусмотрено федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год. Для муниципальных образовательных учреждений закон не запрещает участие в создании смешанных государственно-частных форм собственности. В случае создания организаций государственно-частных форм собственности соучредители осуществляют вклад имущества в уставный капитал создаваемого юридиче­ ского лица. Субъект частного сектора оплачивает свою долю в уставном капитале вновь создаваемого акционерного общества в порядке, установленном действующим законодательством. Если в создании нового юридического лица участвует бюджетное УПО, то орган государственной власти или орган местного самоуправления выступает собственником имущества УПО, предоставляемого для внесения в качестве вклада в уставный капитал создаваемого юридического лица. При этом принимается решение о включении данного объекта имущества в программу приватизации. Впоследствии собственник имущества УПО осуществляет процедуру приватизации данного объекта имущества посредством внесения данного объекта имущества в качестве вклада в уставный капитал создаваемого акционерного общества. В ряде случаев законодательство разрешает изменять условия приватизации имущества и включать в них ограничения на использование данного имущества (так называемые обременения приватизируемого имущества). В задачи соб­ ственника имущества УПО входит также принятие соответствующих нормативно-правовых актов и передача пакета акций вновь созданного юридического лица в оперативное управление УПО в установленном законом порядке. После оплаты взносов в уставный капитал соучредителями акционерного общества орган государственной власти или местного самоуправления как собственник имущества УПО передает свой пакет акций вновь созданного акционерного общества в оперативное управление УПО и заключает договор оперативного управления акциями с УПО. Порядок распределения доходов и рисков от осуществления деятельности созданного юридического лица определяется внутренними документами юридического лица и регулируется действующим законодательством. Если в создании нового юридического лица участвует автономное УПО, то орган государственной власти или орган местного самоуправления, являющийся учредителем автономного учреждения, дает согласие УПО на осуществление вклада части его имущества в уставный капитал создаваемого юридического лица в порядке, установленном действующим законодательством. Если стоимость имущества, передаваемого АУ в качестве вклада в уставный капитал нового акционерного общества, превышает 10 % балансовой стоимости его активов, то такая сделка признается крупной и она под­лежит­ обязательному рассмотрению наблюдательным советом автономного учреж­ дения. К факторам, определяющим возможность и успех реализации выпуска акций как механизма­ управления имуществом участников ГЧП, целесообразно относить следу­ ющие: 

Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества».  Федеральный Закон от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях».  Там же.

Экономические механизмы ГЧП в образовании • активное

27

сотрудничество государства с субъектами частного сектора по различным направлениям; • наличие имущества для передачи в уставный капитал создаваемого акционерного общества; • указание в уставе УПО на его право иметь на балансе акции акционерных обществ; • обеспеченность учебными и прочими площадями, необходимыми для реализации целей ГЧП; • наличие эффективной системы управления в УПО, инструментов мониторинга и контроля степени достижения целей ГЧП; • высокий уровень информационной открытости субъектов ГЧП. В общем виде модель создания организаций смешанных государственно-частных форм как механизма ГЧП в области управления имуществом УПО может быть представлена в виде схемы на рисунке 1. Эмиссия акций акционерных организаций смешанных государственно-частных форм собственности обладает рядом преимуществ по сравнению с прочими видами долгосрочного финансирования: • срок привлечения средств при эмиссии не ограничен; • дивиденды могут не выплачиваться, вся прибыль может быть реинвестирована, что в условиях роста является обычной практикой; • посредством эмиссии акций можно привлечь больше средств, чем, например, при банковских кредитах. Однако дополнительная эмиссия акций имеет не только преимущества, но и недостатки: • возможное увеличение числа акционеров и ограничение контроля, • право участия в прибылях новых акционеров; • получение кредитов. Выбор типа организаций смешанных государственно-частных форм собственности (ЗАО или ОАО) может определяться их возможностями по привлечению новых источников финансирования посредством эмиссии акций. В соответствии с законодатель­ ством закрытые акционерные общества могут распространять акции только среди своих акционеров — участников ГЧП. Как следствие — размер привлекаемых ЗАО средств меньше, чем у ОАО. Для ОАО, с одной стороны, характерна система подписки на акции, свободная и доступная всем участникам рынка (не только участникам ГЧП). Акционеры ОАО могут отчуждать принадлежащие им акции без согласия других акционеров общества, число которых законодательством не ограничивается. Отличительной особенностью ОАО является открытость ее финансовой отчетности для внешних пользователей вследствие ее обязательной публикации в СМИ. С другой стороны, ОАО как организации смешанных государственно-частных форм собственности обладают значительными преимуществами при привлечении финансовых ресурсов. Они могут продавать акции неограниченному кругу лиц, тем самым привлекая даже очень мелких инвесторов. Такие организации более надежны для кредиторов и инвесторов благодаря своей открытости. Особенности оформления правоотношений сторон при создании организаций с акционерной организационно-правовой формой. В рамках данного подхода учреждается новое юридическое лицо с акционерной организационно-правовой формой (ЗАО или ОАО). Учредители общества — участники ГЧП (УПО и субъект частного сектора) заключают между собой письменный договор о создании акционерного общества, определяющий порядок осуществления ими совместной деятельности по учреждению общества, размер уставного капитала общества, категории и типы акций, подлежащих размещению среди учредителей, размер и порядок их оплаты, права и обязанности учредителей по созданию

28

Глава I

общества. Одним из ключевых моментов на данном этапе является избрание органов управления общества. При этом необходимо принимать во внимание, что оптимальной является такая структура и состав органов управления общества, которая, с одной стороны, служит защите интересов участников ГЧП, с другой стороны, не препятствует принятию коллегиальных стратегических решений по управлению имуществом создаваемого общества. Одним из способов защиты имущества УПО как участника ГЧП является размещение блокирующего пакета акций (51 % обыкновенных акций) за УПО. В данном случае УПО будет обладать решающим голосом при принятии стратегических решений по управлению деятельностью созданного общества (см. рис. 2). В дальнейшем в случае увеличения уставного капитала общества размещение дополнительных акций целесообразно осуществлять таким образом, чтобы в распоряжении УПО находились 51 % обыкновенных акций. Для создаваемых в рамках ГЧП акционерных обществ закрытого типа размещение акций осуществляется посредством закрытой подписки. В данном случае механизм защиты имущества УПО может повторять механизм, используемый при создании ОАО, т. е. размещение блокирующего пакета акций (51 %) за УПО. Особенности оформления правоотношений сторон при акционировании организаций — участников государственно-частного партнерства. Особенностью второго подхода к выпуску акций является реализация механизмов ГЧП на базе существующих субъектов хозяйствования — участников ГЧП (рис. 3). При этом включение УПО в механизм ГЧП происходит путем приобретения акций субъекта частного сектора — участника ГЧП на бирже. ɋɭɛɴɟɤɬ ɱɚɫɬɧɨɝɨ ɫɟɤɬɨɪɚ x Ɉɬɤɪɵɬɨɟ ɚɤɰɢɨɧɟɪɧɨɟ ɨɛɳɟɫɬɜɨ x Ɂɚɤɪɵɬɨɟ ɚɤɰɢɨɧɟɪɧɨɟ ɨɛɳɟɫɬɜɨ

Ⱦɨɩɨɥɧɢɬɟɥɶɧɚɹ ɷɦɢɫɫɢɹ ɚɤɰɢɣ ɩɨɞɩɢɫɤɚ ɧɚ ɚɤɰɢɢ

ɍɉɈ (ɜ ɮɨɪɦɟ Ⱥɍ)

ɩɪɟɢɦɭɳɟɫɬɜɟɧɧɚɹ ɩɨɞɩɢɫɤɚ ɧɚ ɚɤɰɢɢ

ɋɭɛɴɟɤɬɵ ɱɚɫɬɧɨɝɨ ɫɟɤɬɨɪɚ ɢ ɦɢɧɨɪɢɬɚɪɧɵɟ ɚɤɰɢɨɧɟɪɵ

ɫɨɝɥɚɫɢɟ ɭɱɪɟɞɢɬɟɥɹ

Ƚɨɫɭɞɚɪɫɬɜɟɧɧɵɣ/ ɦɭɧɢɰɢɩɚɥɶɧɵɣ ɨɪɝɚɧ Рис. 3. Модель ГЧП при акционировании организаций-участников

Данный подход более рискованный для УПО и имеет ряд ограничений. Во-первых, при дополнительной эмиссии акций ОАО существующие акционеры имеют преимущества при приобретении размещаемых акций. Во-вторых, при дополнительной эмиссии акций существующего ОАО описанный выше механизм защиты имущества УПО часто не может быть реализован. Например, существующие акционеры воспользуются своими

Экономические механизмы ГЧП в образовании

29

преимуществами по приобретению размещаемых акций, и УПО не сможет реализовать подписку на акции, или блокирующий пакет уже сформирован ранее в результате сложившихся долей акционеров в уставном капитале. На практике возможно сочетание особенностей двух подходов, описанных выше. Подобное сочетание предполагает создание акционерных обществ на базе существующих субъектов хозяйствования, при условии что субъект частного сектора — участник ГЧП проводит IPO для достижения целей и задач ГЧП. В данном случае возможна реализация описанного механизма защиты имущества УПО, используемого при создании ОАО, т. е. закрепление блокирующего пакета акций (51 %) за УПО. Одним из аспектов деятельности акционерных обществ, создаваемых для реализации механизмов ГЧП, требующих раскрытия в кооперационных моделях управления имуществом участников ГЧП, является участие сторон в распределении доходов. Денежные потоки по распределению доходов между акционерами-участниками ГЧП могут быть представлены в виде схемы на рисунке 4. ɍɉɈ (ɜ ɮɨɪɦɟ Ⱥɍ)

ɋɭɛɴɟɤɬɵ ɱɚɫɬɧɨɝɨ ɫɟɤɬɨɪɚ

ɋɭɛɴɟɤɬ ɱɚɫɬɧɨɝɨ ɫɟɤɬɨɪɚ x Ɉɬɤɪɵɬɨɟ ɚɤɰɢɨɧɟɪɧɨɟ ɨɛɳɟɫɬɜɨ x Ɂɚɤɪɵɬɨɟ ɚɤɰɢɨɧɟɪɧɨɟ ɨɛɳɟɫɬɜɨ Ɏɢɧɚɧɫɢɪɨɜɚɧɢɟ (ɜ ɮɨɪɦɟ ɮɨɪɦɢɪɨɜɚɧɢɹ ɚɤɰɢɨɧɟɪɧɨɝɨ ɤɚɩɢɬɚɥɚ) Ⱦɟɧɟɠɧɵɣ ɩɨɬɨɤ ɨɬ ɮɢɧɚɧɫɨɜɨɣ ɞɟɹɬɟɥɶɧɨɫɬɢ (ɞɢɜɢɞɟɧɞɵ) ɢɥɢ ɢɧɨɟ ɢɦɭɳɟɫɬɜɨ

Рис. 4. Схема денежных потоков по распределению доходов между акционерами — участниками ГЧП

Согласно Закону «Об акционерных обществах» акционерное общество вправе по результатам первого квартала, полугодия, девяти месяцев финансового года выплачивать дивиденды по размещенным акциям. Дивиденды распределяются между акционерами — участниками ГЧП пропорционально величине пакета акций каждого акционера и чистой прибыли на одну акцию. Таким образом, выпуск акций как метод управления имуществом УПО является одним из ключевых механизмов финансирования инвестиционных проектов в рамках ГЧП. Управление имуществом УПО посредством создания организаций смешанных форм собственности обладает следующим рядом преимуществ. ♦ Большая гибкость при принятии управленческих решений и решений по управ­ лению имуществом. Имущество таких организаций может быть полностью использовано для достижения целей, ради которых оно создано (в том числе для получения дохода). В данном случае государственный/муниципальный орган, являющийся собственником части имущества одного из учредителей организаций смешанных форм собственности, не имеет права ограничения их деятельности. 

Федеральный закон от 26 декабря 1995 г. № 208-ФЗ «Об акционерных обществах».

30

Глава I ♦ Деятельность

таких организаций в большей степени ориентирована на рынок. В управлении деятельностью организации смешанных форм собственности возможно использование актуальных финансовых и управленческих технологий. ♦ Принятие коллегиальных решений по управлению имуществом УПО. Принятие стратегических управленческих решений в УПО смешанных форм собственности осуществляется на основании голосования учредителей с числом голосов, пропорциональных пакетам акций. Одним из ключевых вопросов управления имуществом УПО в целом и УПО как акционера в частности является разработка способов защиты имущества УПО как участника ГЧП. В рамках метода выпуска акций действенным механизмом защиты имущества УПО является закрепление блокирующего пакета акций (51 %) создаваемого акционерного общества за УПО. Выпуск векселей

Вексель является формой привлечения заемного финансирования и предполагает выпуск краткосрочных ценных бумаг для обеспечения краткосрочных финансовых по­ требностей организаций. В ГЧП данный механизм управления имуществом его участников направлен на увеличение объемов и источников финансирования деятельности УПО, развитие рыночных механизмов управления деятельностью УПО, расширение участия субъектов частного сектора в развитии образования. В зарубежной практике привлечение заемного финансирования некоммерческих организаций осуществляется в виде не облагаемых налогом муниципальных облигаций, так называемых мунис (munis). Такие облигации эмитируются муниципальными органами власти для финансирования деятельности некоммерческих организаций (больниц, медицин­ских центров и т. п.). Иногда эмитентами выступают сами некоммерческие организации. Выпуск векселей для финансирования уставных целей деятельности УПО, также как и в случае с выпуском акций, возможен лишь для автономных учреждений профессионального образования. В Федеральном законе «Об автономных учреждениях» нет прямого указания на возможность выпуска долговых ценных бумаг (векселей). Однако ФЗ разрешает АУ самостоятельно распоряжается своим имуществом, кроме недвижимого имущества и особо ценного имущества, приобретенного за счет средств учредителя. Вместе с тем АУ самостоятельно отвечает по всем своим обязательствам своим имуществом (кроме недвижимого имущества и особо ценного имущества, приобретенного за счет средств учредителя). Госучредитель АУ не несет ответственность по обязательствам автономного учреждения, а АУ, в свою очередь, не отвечает по обязательствам собственника имущества автономного учреждения. Таким образом, при выпуске векселей АУ самостоятельно отвечает по обязатель­ ствам по долговым ценным бумагам, а в качестве обеспечения долговых ценных бумаг АУ может использовать имущество, которым оно вправе распоряжаться самостоя­ тельно. Вексель представляет собой ценную бумагу, которая удостоверяет обязательство векселедателя выплатить определенную сумму векселедержателю. Погашение векселя происходит в строго заранее определенный срок. Вексель является кредитным инструментом (в соответствии с его основной экономической функцией). Российский вексельный рынок менее организован, чем фондовый рынок. Для этого есть свои причины: • часто вексель представляет собой результат закрытого соглашения (контракта) между кредитором и должником, и в силу этого его переход к новому кредитору возможен с большой предосторожностью; • способ перехода из рук в руки векселя отличен от способа смены владельца акции или облигации.

Экономические механизмы ГЧП в образовании

31

Особенностями векселя как инструмента привлечения средств для финансирования проектов являются: • абстрактный характер обязательств, выраженных векселем, т. е. в тексте векселя нет указаний на конкретную сделку, которая является основой выдачи векселя; • бесспорный характер векселя, обеспеченный вексельным правом, отдельным от права хозяйственного оборота; • безусловный характер обязательств по векселю; • вексель — это всегда денежное обязательство, выплаты происходят в денежной форме; • вексель — это всегда письменный документ; • вексель — это документ, имеющий строго установленные обязательные реквизиты, при нарушении одного из которых вексель превращается в обычную бумагу. В условиях рыночной экономики векселя обладают высокой ликвидностью, их принимают к оплате все филиалы банков, что соответственно повышает привлекательность этих бумаг. Как правило, вексель выпускается должником с целью трансформации долга в новую подвижную форму. В целом, исходя из особенностей деятельности организаций — участников ГЧП, в таких организациях могут возникнуть следующие виды долгов: 1) контрактный долг — долг, который образовался на основе контракта, одна из сторон которого становится кредитором. Кредитор требует от второй стороны, чтобы минимизировать риск невыполнения должником своих обязательств; 2) долг, образовавшийся на основе невыполнения (или не должного выполнения) обязательств. Главной целью реализации механизма управления имуществом субъектов ГЧП по­ средством выпуска векселей является привлечение ОУ заемных средств на следующие нужды: • формирование и развитие материально-технической базы УПО; • финансирование образовательных программ и проектов УПО; • финансирование НИОКР в образовательных учреждениях; • финансирование строительства, реконструкции учебных, административных и общехозяйственных зданий и сооружений УПО и т. д. Ключевыми задачами выпуска векселей как формы управления имуществом УПО могут выступать смягчение платежного кризиса, оздоровление несостоятельных организаций — участников ГЧП, реструктуризация их долгов. Исходя из особенностей деятельности организаций — участников ГЧП, возможны ситуации, в которых каждая из сторон ГЧП (субъекты частного сектора и УПО) может выступать как векселедателем, так и кредитором. Для организаций — участников ГЧП выпуск векселей может быть связан с решением следующих специфических задач. ♦ Выпуск векселей на основе обычного контракта. Такие векселя могут выпускаться в контрактных моделях ГЧП, например, при заключении договоров на обеспечение операционной деятельности (договоры на поставку продукции для государ­ ственных нужд, контракты технической помощи, контракты на выполнение работ и оказание общественных услуг). ♦ Выпуск векселей в результате переговоров о трансформации обычной просроченной задолженности в вексельную форму. Такие векселя также могут выпускаться в контрактных моделях ГЧП, но не для обеспечения конкретной сделки, а для погашения общей задолженности должника. В данном случае выпуск векселей направлен на оздоровление отношений между участниками ГЧП как должника и кредитора, способствует восстановлению платежеспособности должника и в ряде

32

Глава I

случаев служит взаимопогашению части задолженности или трансформации ее в акционерную форму. ♦ Выпуск векселей с целью привлечения краткосрочного капитала («бронзовые» векселя). Такой вексель служит банковским и финансовым инструментом мобилизации ресурсов, восполнения нехватки оборотного капитала посредством вексельного кредитования. Часто кредитору удобнее «конвертировать» долг в вексель, нежели обращаться в суд с претензией на должника. Во-первых, при обмене должник подтверждает обязательство вернуть долг (проявляет своеобразную лояльность к долгу и кредитору), что чрезвычайно важно, если должник и кредитор являются стратегическими партнерами и участниками ГЧП. Во-вторых, кредитор получает возможность использовать вексель для погашения своих обязательств. В-третьих, кредитор может продать вексель и получить деньги до истечения срока платежа. В-четвертых, кредитор может под залог векселя получить кредит в своем банке. Например, при выпуске первого вида векселей (на основе контракта), когда векселедателем выступает УПО в форме АУ, взаимоотношения участников ГЧП и денежные потоки, связанные с выпуском векселей и их погашением, могут быть представлены в виде схемы (рис. 5). ɍɉɈ ɜ ɮɨɪɦɟ Ⱥɍ (ɩɨɤɭɩɚɬɟɥɶ)

Ɂɚɤɥɸɱɟɧɢɟ ɤɨɧɬɪɚɤɬɚ ɧɚ ɨɛɟɫɩɟɱɟɧɢɟ ɨɩɟɪɚɰɢɨɧɧɨɣ ɞɟɹɬɟɥɶɧɨɫɬɢ

ɋɭɛɴɟɤɬ ɱɚɫɬɧɨɝɨ ɫɟɤɬɨɪɚ (ɩɪɨɞɚɜɟɰ)

ȼɵɩɭɫɤ ɜɟɤɫɟɥɹ

ȼɟɤɫɟɥɶ ɍɉɈ ɜ ɮɨɪɦɟ Ⱥɍ (ɞɨɥɠɧɢɤ)

ɍɱɟɬ ɜɟɤɫɟɥɹ

Ɍɪɚɞɢɰɢɨɧɧɵɟ ɦɟɯɚɧɢɡɦɵ ɢɫɩɨɥɶɡɨɜɚɧɢɹ ɜɟɤɫɟɥɹ

ɍɱɟɬ ɜɟɤɫɟɥɹ ɞɨ ɦɨɦɟɧɬɚ ɢɫɩɨɥɧɟɧɢɹ ɨɛɹɡɚɬɟɥɶɫɬɜ ɞɨɥɠɧɢɤɨɦ

Ɋɵɧɨɱɧɵɟ

ɉɪɨɞɚɠɚ ɜɟɤɫɟɥɹ ɞɨ ɢɫɬɟɱɟɧɢɹ ɫɪɨɤɚ ɩɥɚɬɟɠɚ ɩɨ ɜɟɤɫɟɥɸ

ɋɭɛɴɟɤɬ ɱɚɫɬɧɨɝɨ ɫɟɤɬɨɪɚ (ɤɪɟɞɢɬɨɪ)

ɦɟɯɚɧɢɡɦɵ

ɢɫɩɨɥɶɡɨɜɚɧɢɹ

Ɂɚɥɨɝ ɜɟɤɫɟɥɹ ɞɥɹ ɩɨɥɭɱɟɧɢɹ ɛɚɧɤɨɜɫɤɨɝɨ ɤɪɟɞɢɬɚ

ɜɟɤɫɟɥɹ

ɂɫɩɨɥɶɡɨɜɚɧɢɟ ɜɟɤɫɟɥɹ ɞɥɹ ɩɨɝɚɲɟɧɢɹ ɫɜɨɢɯ ɨɛɹɡɚɬɟɥɶɫɬɜ

Рис. 5. Схема денежных потоков при выпуске векселей и их погашении между участниками ГЧП

Если векселедателем (должником) выступает субъект частного сектора, а векселедержателем (кредитором) — УПО в форме АУ, то схема денежных потоков принципиально не изменяется. В таком случае субъекты описанных долговых отношений (УПО и субъект частного сектора) меняются ролями. При выпуске векселей, связанных с трансформацией просроченной задолженности, взаимоотношения участников ГЧП и денежные потоки, связанные с выпуском векселей и их погашением могут быть представлены в виде схемы на рисунке 5. В данном случае изменятся только обстоятельства, вызвавшие его появление. Причиной выпуска векселя

Экономические механизмы ГЧП в образовании

33

будут выступать не обязательства по конкретному контракту на обеспечение операционной деятельности, а общая задолженность УПО. В отечественной практике векселя, целью которых является привлечение кратко­ срочного капитала, чаще всего выпускаются банковскими или финансовыми учреждениями. Такой механизм управления имуществом УПО может использоваться для привлечения краткосрочных финансовых ресурсов и связан с восполнением нехватки оборотного капитала, необходимого для реализации целей и задач в ГЧП. Исходя из особенностей участников ГЧП, такая форма управления имуществом более характерна для субъектов частного сектора. В российском законодательстве нет прямого запрета на привлечение финансовых ресурсов УПО посредством выпуска векселей. В то же время, одним из ограничений, связанных с выпуском УПО векселей, целью которых является привлечение краткосрочного капитала, являются высокие рыночные риски. В связи с этим целесообразно, чтобы при привлечении ресурсов для финансирования оборотного капитала, необходимого для реализации целей и задач ГЧП, векселедателем выступал субъект частного сектора как участник ГЧП. В данном случае взаимоотношения участников ГЧП и денежные потоки, связанные с выпуском векселей и их погашением, могут быть представлены в виде схемы (рис. 6).

ɋɭɛɴɟɤɬ ɱɚɫɬɧɨɝɨ ɫɟɤɬɨɪɚ

ɉɨɬɪɟɛɧɨɫɬɶ ɜ ɞɨɩɨɥɧɢɬɟɥɶɧɨɦ ɮɢɧɚɧɫɢɪɨɜɚɧɢɢ ɨɛɨɪɨɬɧɨɝɨ ɤɚɩɢɬɚɥɚ ɞɥɹ ɪɟɚɥɢɡɚɰɢɢ ɰɟɥɟɣ ɢ ɡɚɞɚɱ Ƚɑɉ

ȼɟɤɫɟɥɶ

ȼɵɩɭɫɤ ɜɟɤɫɟɥɹ

ɋɭɛɴɟɤɬ ɱɚɫɬɧɨɝɨ ɫɟɤɬɨɪɚ (ɞɨɥɠɧɢɤ)

ɍɱɟɬ ɜɟɤɫɟɥɹ ɞɨ ɦɨɦɟɧɬɚ ɢɫɩɨɥɧɟɧɢɹ ɨɛɹɡɚɬɟɥɶɫɬɜ ɞɨɥɠɧɢɤɨɦ

ɉɪɢɨɛɪɟɬɟɧɢɟ ɜɟɤɫɟɥɹ

Ʉɪɟɞɢɬɨɪɵ x ɋɭɛɴɟɤɬɵ ɱɚɫɬɧɨɝɨ ɫɟɤɬɨɪɚ x ɇɄɈ

Ⱦɟɧɟɠɧɵɟ ɫɪɟɞɫɬɜɚ

Ɍɪɚɞɢɰɢɨɧɧɵɟ ɦɟɯɚɧɢɡɦɵ ɢɫɩɨɥɶɡɨɜɚɧɢɹ ɜɟɤɫɟɥɹ

ɍɉɈ ɜ ɮɨɪɦɟ Ⱥɍ

Ɋɵɧɨɱɧɵɟ

ɉɪɨɞɚɠɚ ɜɟɤɫɟɥɹ ɞɨ ɢɫɬɟɱɟɧɢɹ ɫɪɨɤɚ ɩɥɚɬɟɠɚ ɩɨ ɜɟɤɫɟɥɸ

ɦɟɯɚɧɢɡɦɵ

Ɂɚɥɨɝ ɜɟɤɫɟɥɹ ɞɥɹ ɩɨɥɭɱɟɧɢɹ ɛɚɧɤɨɜɫɤɨɝɨ ɤɪɟɞɢɬɚ

ɢɫɩɨɥɶɡɨɜɚɧɢɹ

ɜɟɤɫɟɥɹ

ɂɫɩɨɥɶɡɨɜɚɧɢɟ ɜɟɤɫɟɥɹ ɞɥɹ ɩɨɝɚɲɟɧɢɹ ɫɜɨɢɯ ɨɛɹɡɚɬɟɥɶɫɬɜ

Рис. 6. Схема денежных потоков при выпуске векселей для привлечения краткосрочного капитала

Вместе с тем организация, выступающая в качестве заемщика (УПО в форме автономного учреждения или субъект частного сектора), должна соответствовать следующим требованиям: 1) подтверждение платежеспособности и кредитоспособности заемщика; 2) наличие бизнес-плана или технико-экономического обоснования проекта, реализация которого потребовала привлечения заемного финансирования; 3) наличие аваля (поручителя) для обеспечения исполнения обязательств по век­ селю;

34

Глава I

4) дополнительные требования к заемщику, например высокий уровень экономического и управленческого потенциала. Для организаций частного сектора выполнение данных требований не представляет труда и определяется их деловой практикой. Для УПО выполнение части перечисленных выше требований может вызвать затруднения в силу отсутствия у них достаточного опыта коммерческой деятельности и применения современных рыночных механизмов, инструментов стратегического, инвестиционного, финансового управления и контроля. Вместе с тем представляется, что выполнение данных требований повышает эффективность управления имуществом УПО. Для выполнения требований, предъявляемых к УПО как к заемщику при выпуске векселей, могут привлекаться внешние консультанты или прочие субъекты — участники ГЧП. 1.2.3. Особенности соинвестирования в ГЧП в сфере образования Нормативно-законодательная база, регулирующая деятельность российских УПО, предоставляет возможность использовать соинвестирование как один из механизмов ГЧП. Соинвестирование дает возможность субъектам частного сектора осуществлять финансирование инвестиционных проектов, реализуемых с привлечением имущества УПО. В данном случае одной из главных задач при реализации такого механизма ГЧП является контроль за использованием имущества УПО в соответствии с установленными целями инвестиционного проекта. Соинвестирование является агрегированным механизмом ГЧП, в рамках которой целесообразно выделить следующие частные механизмы: • инвестиционный контракт (проект); • совместные предприятия. Инвестиционный контракт

Главной целью реализации инвестиционного проекта как механизма ГЧП является строительство и реконструкция зданий и сооружений УПО за счет средств субъектов частного сектора с целью их последующего использования для реализации уставных целей и задач УПО. К основным задачам реализации инвестиционных проектов в образовании, на наш взгляд, целесообразно отнести сохранение и развитие материально-технической базы УПО, создание нематериальных активов, минимизацию расходов на содержание, ремонт, реконструкцию объектов имущества УПО и их распределение между УПО и субъектами частного сектора. В зарубежной практике получили распространение инвестиционные проекты, основанные на концессии. В России данный механизм ГЧП получил недостаточно широкое распространение, но может применяться в отношении средних и крупных бюджетных ОУ с высоким уровнем обеспеченности помещениями и земельными участками. Инвестиционный проект предполагает вложение денежных средств, ценных бумаг и иного имущества (в том числе имущественных прав и иных прав, имеющих денежную оценку) в объекты предпринимательской и (или) иной деятельности в целях получения прибыли и (или) достижения иного полезного эффекта. Представляется целесообразным выделить следующие варианты вложений сторон инвестиционного проекта как механизма ГЧП: субъектом частного сектора осуществляется финансирование проекта за счет собственных или заемных средств, УПО предоставляет субъекту частного сектора права пользования имуществом УПО (зданиями, помещениями, сооружениями) на основе договора аренды, которое будет использоваться для реализации инвестиционного проекта. При соинвестировании участников ГЧП в совместные инвестиционные проекты по управлению имуществом, принадлежащим УПО на праве оперативного управления и находящимся в федеральной собственности, установлена конкурсная процедура. Если УПО — участник ГЧП является автономным учреждением, то имущество, являющееся

Экономические механизмы ГЧП в образовании

35

особо ценным или приобретенным за счет средств учредителя, может быть использовано при реализации инвестиционного проекта только с согласия собственника. К числу инвестиционных проектов, чаще всего встречающихся в рамках ГЧП, относят следующие проекты: • создание учебно-практических комплексов (учебно-практических зданий и сооружений); • строительство инфраструктурных комплексов (в том числе для ведения предпринимательской деятельности). К инвестиционным проектам в ГЧП могут относиться специальные контракты на строительство учебно-практических и инфраструктурных комплексов, полностью финансируемые за счет средств УПО и результаты которых используются УПО. Как правило, такие проекты в ГЧП выполняются по результатам конкурсного отбора застройщика, и их целесообразно относить к числу контрактных моделей ГЧП, а взаимоотношения участников ГЧП и денежные потоки, связанные с реализацией таких инвестиционных проектов, целесообразно рассматривать в соответствующем разделе. Для юридического оформления обязанностей сторон УПО и субъект частного сектора заключают договор аренды имущества, использование которого предполагается при реализации инвестиционного проекта. В договоре аренды прописываются обязательства субъекта частного сектора по финансированию создания имущественного объекта, а также порядок использования и права собственности сторон в отношении созданного имущества, необходимого для осуществления предусмотренной деятельности. Основная проблема реализации инвестиционных проектов связана с последующим использованием их результатов. Выделяют два возможных варианта. 1. УПО и субъект частного сектора совместно используют созданные комплексы (например, ОУ проводит в них учебно-практические занятия для студентов ОУ, а также организует практику и стажировки студентов и др.). В данном случае взаимоотношения участников ГЧП и денежные потоки, связанные с реализацией инвестиционного проекта, могут быть представлены в виде схемы на рисунке 7. 2. Субъект частного сектора самостоятельно использует созданные комплексы, а УПО участвует в распределении доходов от их использования (получает часть дохода в виде арендной платы). В данном случае взаимоотношения участников ГЧП и денежные потоки, связанные с реализацией инвестиционного проекта, могут быть представлены в виде схемы на рис. 8.

ɍɉɈ

ɋɞɚɱɚ ɜ ɚɪɟɧɞɭ ɢɦɭɳɟɫɬɜɚ, ɧɟɨɛɯɨɞɢɦɨɝɨ ɞɥɹ ɪɟɚɥɢɡɚɰɢɢ ɩɪɨɟɤɬɚ

ɋɭɛɴɟɤɬ ɱɚɫɬɧɨɝɨ ɫɟɤɬɨɪɚ

ɮɢɧɚɧɫɢɪɨɜɚɧɢɟ ɢɫɩɨɥɶɡɨɜɚɧɢɟ ɪɟɡɭɥɶɬɚɬɨɜ ɩɪɨɟɤɬɚ

ɢɫɩɨɥɶɡɨɜɚɧɢɟ ɪɟɡɭɥɶɬɚɬɨɜ ɩɪɨɟɤɬɚ

ɍɱɟɛɧɨ-ɩɪɚɤɬɢɱɟɫɤɢɟ ɢ ɢɧɮɪɚɫɬɪɭɤɬɭɪɧɵɟ ɤɨɦɩɥɟɤɫɵ Рис. 7. Инвестиционный проект с совместным использованием его результатов участниками ГЧП

Помимо инвестиционных проектов еще одним механизмом соинвестирования является создание совместных предприятий без образования юридического лица. В зарубеж-

36

Глава I

ной практике данный механизм ГЧП получил распространение как ГЧП институционального характера. Особенностью такого механизма является создание самостоятельного объекта под проект эндаумент-фонда или иного фонда. ɋɞɚɱɚ ɜ ɚɪɟɧɞɭ ɢɦɭɳɟɫɬɜɚ, ɧɟɨɛɯɨɞɢɦɨɝɨ ɞɥɹ ɪɟɚɥɢɡɚɰɢɢ ɩɪɨɟɤɬɚ

ɍɉɈ ɱɚɫɬɶ ɞɨɯɨɞɚ ɨɬ ɢɫɩɨɥɶɡɨɜɚɧɢɹ ɪɟɡɭɥɶɬɚɬɚ ɩɪɨɟɤɬɚ

ɋɭɛɴɟɤɬ ɱɚɫɬɧɨɝɨ ɫɟɤɬɨɪɚ ɢɫɩɨɥɶɡɨɜɚɧɢɟ ɪɟɡɭɥɶɬɚɬɨɜ ɩɪɨɟɤɬɚ

ɮɢɧɚɧɫɢɪɨɜɚɧɢɟ

ɍɱɟɛɧɨ-ɩɪɚɤɬɢɱɟɫɤɢɟ ɢ ɢɧɮɪɚɫɬɪɭɤɬɭɪɧɵɟ ɤɨɦɩɥɟɤɫɵ Рис. 8. Инвестиционный проект с использованием его результатов УПО Совместные предприятия

Согласно российской законодательной базе возможно создание совместных предприятий посредством договоров простого товарищества. Договоры простого товарище­ ства распространены в российской практике недостаточно широко. Такой механизм ГЧП возможен в отношении УПО как в форме ОУ, так и в форме АУ. Преимущества договора простого товарищества заключаются, на наш взгляд, в экономической и юридической прозрачности совместной деятельности УПО и субъектов частного сектора, в отсутствии сложных процедур регистрации договора простого товарищества и процедур согласования с учредителем УПО. Представляется, что договор простого товарищества как механизм ГЧП способствует более эффективному взаимодействию субъектов частного сектора и УПО в инновационных областях — НИОКР, разработке образовательных программ, реализации некоммерческих образовательных проектов и др. Согласно ст. 1041 ГК РФ по договору простого товарищества двое или несколько лиц обязуются соединить вклады и осуществлять совместную деятельность для извлечения прибыли или достижения иной цели. Вместе с тем закон ограничивает состав участников договора простого товарищества, целью которого является осуществление предпринимательской деятельности. Сторонами такого договора могут быть только индивидуальные предприниматели и/или коммерческие организации. Таким образом, вхождение УПО в состав участников договора простого товарищества возможно только в случае реализации совместных проектов, не связанных с извлечением прибыли и не являющихся предпринимательской деятельностью. Вкладом в договор простого товарищества субъектами частного сектора чаще всего выступают денежные средства и иное имущество. В свою очередь, УПО может вносить вклад в договор простого товарищества. Это может быть как имущество, так и профессиональные знания, навыки, умения, деловые связи и репутацию (рис. 9). Вклады, вносимые товарищами, предполагаются равными по стоимости, если иное не предусмотрено договором простого товарищества. Денежная оценка вкладов товарищей производится по соглашению между ними. Имущество, внесенное субъектами ГЧП, принадлежащее им на правах собственно­ сти, признается общей долевой собственностью товарищей. Каждый участник отвечает 

Гражданский кодекс РФ от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ.

Экономические механизмы ГЧП в образовании

37

по договорным обязательствам товарищества всем своим имуществом пропорционально стоимости его вклада в имущество товарищества. Каждый товарищ несет расходы и убытки товарищества пропорционально стоимости его вклада в общее дело. При прекращении­ договора простого товарищества имущество, переданное в общее пользование товарищей, возвращается товарищам, если иное не предусмотрено соглашением сторон. ɍɱɪɟɠɞɟɧɢɟ ɩɪɨɮɟɫɫɢɨɧɚɥɶɧɨɝɨ ɨɛɪɚɡɨɜɚɧɢɹ

ɫɨɝɥɚɫɢɟ ɭɱɪɟɞɢɬɟɥɹ

Ƚɨɫɭɞɚɪɫɬɜɟɧɧɵɣ/ ɦɭɧɢɰɢɩɚɥɶɧɵɣ ɨɪɝɚɧ

ɂɦɭɳɟɫɬɜɨ, ɡɧɚɧɢɹ, ɧɚɜɵɤɢ, ɪɟɩɭɬɚɰɢɹ ɢ ɬ. ɞ.

ɋɭɛɴɟɤɬ ɱɚɫɬɧɨɝɨ ɫɟɤɬɨɪɚ

ɂɦɭɳɟɫɬɜɨ

ɂɦɭɳɟɫɬɜɨ ɩɪɨɫɬɨɝɨ ɬɨɜɚɪɢɳɟɫɬɜɚ Рис. 9. Схема формирования имущества по договору простого товарищества

В рамках действующей нормативно-законодательной базы результаты, полученные от совместной деятельности по договору простого товарищества, признаются общей долевой собственностью товарищей и подлежат распределению пропорционально стоимости вкладов товарищей в общее дело. В сфере образования продуктом, получаемым по договору простого товарищества, часто является вновь созданная интеллектуальная собственность. Законодательством установлен порядок распределения совместно создаваемой интеллектуальной собственности по договорам простого товарищества либо пропорционально стоимости вкладов товарищей в общее дело, либо по соглашению сторон. В ряде случаев при заключении договора простого товарищества возможно использование презумпции, согласно которой все вклады сторон вне зависимости от вида вклада могут признаваться равными по стоимости. Соответствующим образом распределяется и создаваемая интеллектуальная собственность. Вне зависимости от специфики создаваемого совместно продукта — образовательных курсов и программ, некоммерческих образовательных проектов и т. д. — ключевая задача договоров простого товарищества как механизма ГЧП состоит в развитии социального партнерства в профессиональном образовании. При этом участие субъектов частного­ сектора в договорах простого товарищества зачастую обусловлено возможно­ стью получения неэкономических выгод и результатов, реализации социальной ответ­ ственности, формирования положительного имиджа, решения социальных задач. 1.2.4. Возможности использования государственных гарантий и налоговых кредитов при управлении имуществом в ГЧП в сфере образования Для субъектов частного сектора инвестиции в сферу образования означают не только возможность получения прибыли за счет использования вложенных средств, но и формирование положительной деловой репутации, статуса социального партнера,  Приказ от 29 января 1997 г. № 13 «О распределении интеллектуальной собственности в договорах на выполнение научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ и в договорах о совместной научно-технической деятельности, заключаемых между российскими и иностранными организациями».

38

Глава I

возможность получения будущих выгод путем вложений в подготовку высококвалифицированных кадров. Реализация инвестиционных проектов в сфере образования может потребовать от субъектов частного сектора значительных средств для инвестиционных вложений. Однако по сравнению с коммерческими инвестиционными проектами большинство инвестиционных проектов в сфере образования менее прибыльны для частных инвесторов. В зарубежных странах широкое распространение получили такие формы государ­ ственного стимулирования инвестиций в образование как государственные гарантии и налоговые кредиты. В России государственные гарантии в большей степени распространены в сфере строительства. Например, в рамках федеральной целевой программы «Жилище» региональным и муниципальным властям, а также предприятиям ЖКХ и застройщикам предоставляются государственные гарантии и частично субсидируются процентные ставки по кредитам на оснащение земельных участков. Государственные и муниципальные гарантии

Государственные гарантии являются новым механизмом обеспечения гражданскоправовых обязательств. Данный механизм состоит в выдаче гарантом (РФ, субъект РФ и муниципальное образование) письменного обязательства отвечать за исполнение лицом, которому дается государственная или муниципальная гарантия, обязательств перед третьими лицами полностью или частично. Порядок предоставления и условия государственных гарантий регламентируется Гражданским и Бюджетным кодексами, а также Постановлением Правительства РФ от 22 ноября 1997 г. № 1470. Субъекты РФ и муниципальные образования могут определять специальные условия предоставления государственных и муниципальных гарантий соответствующими нормативными актами. В качестве таких условий могут быть: требования к получателю гарантий, требования к наличию обеспечения по гражданско-правовым обязательствам и др. Выдача государственных гарантий осуществляется на конкурсной основе в пределах сумм, установленных годовым бюджетом, и оформляется соответствующим письменным соглашением. Дополнительной защитой гаранта является обязательная проверка финансового состояния получателя государственной гарантии. Такие проверки проводятся Министерством финансов Российской Федерации или иным уполномоченным органом. Особенностью государственных гарантий является субсидиарная ответственность в пределах­ суммы выданной гарантии с правом регресса к лицу, получившему га­рантию. На наш взгляд, развитие института государственных гарантий по обязательствам частного сектора, особенно в условиях кризиса и нестабильного рынка, будет стимулировать инвестиционную деятельность в сфере образования и способствовать привлечению частного капитала в социальную сферу. В частности, коммерческие организации, реализующие инвестиционные проекты в сфере профессионального образования, получат возможность обеспечения части своих обязательств за счет средств бюджета. Такого рода соинвестирование капитальных вложением и/или текущих затрат частных инвесторов позволит распределить ответственность и риски участников ГЧП. Вместе с тем развитие института государственных гарантий невозможно без упорядочения процедуры предоставления государственных гарантий. В первую очередь целесообразно определить ключевые направления реализации инвестиционных проектов в сфере профессионального образования, в отношении которых возможна выдача государственных гарантий. Вместе с тем упрощение процедуры получения государственных гарантий и разработка методики оценки эффективности инвестиционных проектов, реАнисимов П. Ф. Финансирование профессионального образования за рубежом / П. Ф. Анисимов, В. М. Демин, О. Н. Олейникова. М., 2001.  Гражданский кодекс РФ от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ. 

Экономические механизмы ГЧП в образовании

39

ализуемых в сфере профессионального образования, представляются не менее важными задачами, требующими решения. Инвестиционные налоговые кредиты

Инвестиции в сферу образования для субъектов частного сектора, с одной стороны, могут требовать значительных первоначальных вложений, с другой стороны, могут характеризоваться длительным периодом окупаемости проекта, отсутствием прибыли или отрицательным денежным потоком. Частично нивелировать подобные негативные стороны инвестиционных проектов в ГЧП, помимо описанных выше механизмов, может в том числе предоставление инвестиционных налоговых кредитов. В мировой практике под инвестиционным налоговым кредитом понимают часть/ долю стоимости инвестиций (обычно строго определенного рода), вычитаемую из суммы налоговых обязательств организации. Однако российское законодательство инве­ стиционный налоговый кредит определяет как изменение срока уплаты налога, при котором организации при наличии определенных законом оснований предоставляется возможность в течение определенного срока и в определенных пределах уменьшать свои платежи по налогу с последующей поэтапной уплатой суммы кредита и начисленных процентов. Инвестиционный налоговый кредит является разновидностью отсроченных налоговых платежей инвесторов. Срок инвестиционного налогового кредита согласно НК РФ может быть установлен от одного года до пяти лет. Чаще всего инвестиционный налоговый кредит предоставляется субъектам частного сектора по налогу на прибыль организации, а также по некоторым региональным и местным налогам. Инвестиционный налоговый кредит оформляется договором установленной формы между упол­ номоченным органом и этой организацией — получателем кредита. В течение срока действия договора об инвестиционном налоговом кредите организация вправе уменьшать платежи по соответствующему налогу за каждый отчетный период, но не более чем на 50 % от размера налога, исчисленного по общим правилам налогообложения, пока накопленная сумма неуплаченного налога не станет равной сумме кредита, предусмотренной соответствующим договором. При этом законодательство не ограничивает количество договоров­ по инвестиционному налоговому кредиту, заключенных организацией. Российское законодательство определяет требования, при соблюдении одного из которых субъекту частного сектора может быть предоставлен инвестиционный налоговый кредит. К таким требованиям относятся следующие: 1) проведение организацией научно-исследовательских или опытно-конструктор­ ских работ либо технического перевооружения собственного производства, в том числе направленного на создание рабочих мест для инвалидов или защиту окружающей среды от загрязнения промышленными отходами; 2) осуществление организацией внедренческой или инновационной деятельности, в том числе создание новых или совершенствование применяемых технологий, создание новых видов сырья или материалов; 3) выполнение организацией особо важного заказа по социально-экономическому развитию региона или предоставление ею особо важных услуг населению; 4) выполнение организацией государственного оборонного заказа. В НК РФ нет прямого указания на возможность получения инвестиционного налогового кредита субъектами частного сектора, реализующими в рамках ГЧП инвестиционные проекты в сфере образования. В то же время такие проекты можно отнести к внедренческой или инновационной деятельности, социально-экономическому­ развитию­ 

Налоговый кодекс РФ (НК РФ), часть 1, от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ.

40

Глава I

региона. В таком случае при их реализации использование механизма инвестицион­ ного налогового кредита определяется условиями и особенностями конкретного про­ екта. Размер инвестиционного налогового кредита для организаций, осуществляющих проведение научно-исследовательских или опытно-конструкторских работ либо техническое перевооружение собственного производства, в том числе направленное на создание рабочих мест для инвалидов или защиту окружающей среды от загрязнения промышленными отходами, может быть установлен на уровне 30 % стоимости приобретенного организацией оборудования, используемого на перечисленные цели. Для прочих организаций в случае выполнения ими указанных выше требований размер инвестиционного налогового кредита определяется по соглашению между уполномоченным органом и заинтересованной организацией. Для организаций инвестиционный налоговый кредит является возмездным, и по­ этому за его привлечение устанавливается плата в виде процентов. Ставка процента — от одной второй до трех четвертых ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации. На размер ставки в каждом конкретном случае влияют следующие аспекты договора об инвестиционном налоговом кредите: • источники погашения данного кредита; • залог; • ликвидность имущества или иных средств налогоплательщика; • срок кредита; • рентабельность организации-заемщика; • необходимость производства данного вида продукции; • учредители организации-заемщика и их доля собственности. Ставка рефинансирования Центрального банка Российской Федерации с 01.12.2008 г. составляет 13 %. Таким образом, процентная ставка по инвестиционному налоговому кредиту, устанавливаемая уполномоченным органом, не может составлять менее 6,5 % и более 9,75 %. В настоящее время процентные ставки по банковским кредитам в среднем установились на уровне 35–40 %. Таким образом, ставка от 6,5 до 9,75 % превращает налоговый кредит в достаточно привлекательный инструмент финансирования инвестиционных проектов в рамках ГЧП. В целом кооперационные механизмы ЧГП в области образования в настоящее время слабо развиты. Из рассмотренных механизмов ГЧП наибольшее распространение получило соинвестирование (инвестиционные контракты и совместные предприятия). Выпуск ценных бумаг, государственные гарантии и инвестиционные налоговые кредиты как механизмы ГЧП в области управления имуществом образовательных учреждений пока не получили широкого распространения. По нашему мнению, недостаточное развитие ГЧП в области управления имуществом УПО обусловлено рядом причин: • высокими рисками; • законодательными ограничениями; • отсутствием у УПО опыта использования рыночных механизмов в управлении имуществом. На наш взгляд, развитие кооперационных механизмов ГЧП в области образования является возможным направлением взаимодействия между государством и субъектами частного сектора. Одним из преимуществ кооперационных механизмов ГЧП является возможность получения внебюджетного дохода УПО. В условиях недостаточности бюджетного финансирования данный подход может стать ключевым источником формирования внебюджетных средств УПО для их последующего реинвестирования в реализацию социальной функции.

Экономические механизмы ГЧП в образовании 41 1.3. Государственно-частное партнерство в системе финансового управления образованием

А. В. Квашонкин В своем видении проблематики развития ГЧП (государственно-частного партнер­ ства) в системе общего, а также высшего, среднего и начального профессионального образования­ автор исходит из того, что оно является частью прописанного в «Концепции модернизации российского образования на период 2006–2010 года» курса на развитие государственно-общественной системы образования, свойственной странам с рыночной экономикой. «Активными субъектами образовательной политики, — говорится в документе, — должны стать все граждане России, семья и родительская общественность, федеральные и региональные институты государственной власти, органы местного самоуправления, профессионально-педагогическое сообщество, научные, культурные, коммерческие и общественные институты». Таким образом, в данной статье автор исходит из трактовки ГЧП в области образования как институционального и организационного альянса между государством и бизнесом в целях реализации общественно значимых образовательных проектов. В соответствии с международными стандартами Конституция РФ (ст. 43) гарантирует гражданам страны право на образование и предусматривает государственнообщественный характер образовательной системы во всех ее составляющих, включая финансовую сферу. Одним из важнейших факторов здесь является возможность граждан влиять на разработку и реализацию финансовой политики государства в образовательной области, направленной, как на формирование эффективной системы государ­ ственного финансирования образования, так и на разработку законодательной базы для благоприятного инвестиционного климата в области образования, способствующего расширению общественного участия (юридических и физических лиц, общественных организаций) в ее софинасировании и контроле за расходованием средств. В соответствии с источниками финансирование общего и профессионального образования на всех его уровнях делится на бюджетное и внебюджетное. Основным источником финансирования образования в целом по закону являются бюджеты муниципального, регионального и федерального уровней, управляемые соответствующими государственными структурами. Этот тип финансирования принято называть бюджетным. Общественное участие в финансировании образовательных учреждений связывается традиционно с системой внебюджетного финансирования на уровне различного рода коммерческой и некоммерческой деятельности самих образовательных учреждений, благотворительных средств, собираемых на решение тех или иных проблем образовательных учреждений заинтересованными лицами и организациями. Автор исходит из того, что деление системы финансирования образовательных учреждений на бюджетное и внебюджетное (из других источников) в целом не меняет его общественного характера. Государство, будучи одним из уровней системы общественного самоуправления, является частью общества, существует на деньги налогоплательщиков и призвано решать­ Государственно-частное партнерство в сфере профессионального образования (ГЧП) — система долгосрочных отношений между государством (субъектами, его представляющими) и субъектами частного сектора экономики по реализации проектов в сфере профессионального образования на основе объединения ресурсов и распределения рисков, доходов и затрат.  Всеобщая декларация прав человека (ст. 26); Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (ст. 13 и 14); Конвенция о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин (т. 10); Конвенция о правах ребенка (ст. 28 и 29); Европейская конвенция о правах человека и основных свободах (ст. 2 Первого протокола); Американская конвенция о правах человека (ст. 13 Дополнительного протокола к Американской конвенции о правах человека в сфере экономических, социальных и культурных прав; Африканская хартия прав человека и народов (ст. 17) и др. 

42

Глава I

его проблемы. В этом смысле гарантированная Конституцией РФ бесплатность дошкольного, основного общего, начального и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях таковой является лишь условно, ибо, будучи финансируемой из государственного бюджета, образовательная сфера в значительной мере оплачивается гражданами через систему налогов и является в силу этого платной (общественно финансируемой). То же самое относится и к государственной составляющей бюджетов учреждений системы общего и профессионального образования. При этом степень общественного контроля за бюджетными средствами, выделяемыми на образование, по сути, сведена к минимуму­ и фактически распоряжение ими является прерогативой политиков и чиновников. Внебюджетные средства, хоть и делятся на заработанные в рамках предпринимательской деятельности и полученные в ходе реализации некоммерческой деятельности образовательных учреждений, тем не менее, так же как и бюджетные поступления, в целом имеют общественный характер происхождения и должны направляться на совершенствование образовательного процесса, находиться под общественным контролем. По нашему мнению, придание системе финансового управления образованием государственно-общественного характера требует прежде всего создания механизмов, расширяющих возможности участия граждан в формировании общественного заказа на образовательные услуги, механизмов общественного участия в разработке государственного законодательства, направленного на улучшение инвестиционного климата в образовательной сфере, создания инструментов общественного влияния на формирование образовательных бюджетов разных уровней, механизмов участия граждан в софинансировании образовательной системы, а также разработки форм общественного контроля за целевым и эффективным использованием совокупного образовательного бюджета местной администрацией и администрацией учреждений системы общего, а также начального, среднего и высшего профессионального образования. Таким образом, анализируя различные механизмы ГЧП в системе финансового управления образованием, мы рассматриваем их как некие совместные государственнообщественные механизмы институционального и организационного характера, призванные улучшить финансирование различных уровней профессионального образования за счет бюджетных и внебюджетных средств и повысить общественный контроль за эффективностью­ использования совокупного бюджета образовательных учреждений. Помимо общественных палат разных уровней и общественного совета при Мини­ стерстве образования и науки решению этих задач могут помочь региональные государственно-общественные советы по образованию, общественные советы при департаментах и комитетах образования на местах, российский и региональные союзы ректоров вузов, региональные и отраслевые советы директоров вузов, региональные учебные округа (центры), профессиональные объединения и ассоциации, экспертные советы разных уровней, коллегии руководителей образовательных учреждений, ассамблеи советников и другие формы организации, заинтересованных в развитии системы общего и профессионального образования общественности. В совокупности с формируемыми в самих образовательных­ учреждениях и вокруг них аналогичными и иными формами общественного участия в управлении (общий совет, управляющий совет, попечительский совет и т. д.) эти институты могут и должны стать действенным механизмом продвижения интересов заказчиков на государственный уровень в различных составляющих системы управления профессиональным образованием, включая его эффективное финансиро­вание. Был создан приказом министра народного образования и науки от 28 декабря 2006 г. № 346 из представителей общественных объединений, СМИ, Российских академий наук, ученых и специалистов в области образования, науки и молодежной политики как постоянно действующий совещательный орган, призванный содействовать подготовке предложений, обеспечивающих принятие оптимальных решений по развитию образования, науки и молодежной политики в России, а также осуществлять общественную экспертизу новых законодательных актов Минобрнауки (собирается раз в квартал). 

Экономические механизмы ГЧП в образовании 43 Необходимым условием эффективной и слаженной работы этих и всевозможных иных, рождаемых конкретной практикой организационных форм общественного уча­ стия в различных составляющих финансового управления образованием является обеспечение их деятельности соответствующей законодательной базой, которая должна закрепить порядок их создания и характер деятельности, разделение полномочий и механизмы взаимодействия с государственными органами, компетенцию и юридическую ответственность. Действующее сегодня законодательство РФ, определяя достаточно четко структуру и функции федеральных, региональных и муниципальных органов власти, отвечающих за реализацию государственной политики в сфере образования (в том числе в ее финансовой части), очень слабо обеспечивает наличие общественной составляющей этой вертикали. Фактически нет ее в достаточной степени и на региональном и муниципальном уровнях. В существующей сегодня практике основными источниками внебюджетного финансирования учреждений профессионального образования являются: • деятельность, связанная с учебным процессом: платная образовательная деятельность, организация дополнительных образовательных услуг; организация учебнопроизводственной деятельности; • научно-исследовательская, научно-производственная деятельность; • деятельность, не связанная с образовательным процессом: управление имуществом, аренда, лизинг, контрактная деятельность, концессии, торговые и посреднические операции, операции с банковскими вкладами и ценными бумагами; производство товаров и услуг и т. д.; • благотворительные гранты от российских, международных и иностранных организаций и фондов; • пожертвования (взносы) юридических и физических лиц. Именно вокруг этих разрешенных законом, форм и выстраиваются сегодня механизмы ГЧП в финансовой сфере системы образования с поправками на ее различные уровни. Причем набор этих форм определяет конкретное образовательное учреждение исходя из своих правовых возможностей и экономической структуры региона, где оно находится в рамках осуществляемой им фандрайзинговой деятельности. На фоне укрепления экономической самостоятельности учреждений общего, начального, среднего и высшего профессионального образования в их различных формах происходит переход от бюджетно-сметной модели управления финансовыми ресурсами этих учреждений к так называемой корпоративной модели, предусматривающей создание в них эффективных структур финансового менеджмента, одной из главных задач В Федеральном законе «Об образовании» содержится всего несколько статей, создающих минимальную основу для формирования общественной составляющей в управлении (п. 6 ст. 2 «Принципы государ­ ственной политики в области образования», ст. 35 «Управление государственными и муниципальными образовательными учреждениями», ст. 36 «Управление негосударственным образовательным учреждением», пп. 2 ст. 38 «Государственный контроль за качеством образования в аккредитованных образовательных учреждениях», п. 4. ст. 50 «Права и социальная поддержка обучающихся воспитанников», п. 1 ст. 52 «Права и обязанности родителей».  Фандрайзинг — это, если перевести с английского, управленческая деятельность, направленная на согласование общественного спроса и предложения, система некоммерческого маркетинга, целью которого является не только привлечение материальных и денежных ресурсов из различных источников на реализацию миссии данной организации, но и приглашение к участию в ее деятельности всех заинтересованных и сочувствующих лиц.  Финансовый менеджмент в образовательных учреждениях – это прогнозирование, планирование, учет, анализ, регулирование и контроль финансового состояния ОУ с целью максимизации доходности и обеспечения приемлемого уровня рисков и ликвидности. Финансовый менеджмент охватывает управление доходами ОУ, привлеченными ресурсами, их размещение в финансовые активы, бюджетирование и контроль над расходами, формирование и распределение финансового результата деятельности ОУ, оптимизацию налоговых и других обязательных платежей, расчеты потребностей в инвестициях и их покрытия финансовыми источниками, управление финансовыми рисками, доходностью и ликвидностью на рынке образовательных и других услуг. 

44

Глава I

которых является активная фандрайзинговая деятельность на основе стратегиче­ского и текущего планирования деятельности образовательного учреждения. Фандрайзинговая деятельность некоммерческих организаций (НКО), коими по закону являются образовательные учреждения в РФ, разрешена и регламентируется рядом законов («О некоммерческих организациях», «О благотворительной деятельности», «Об общественных объединениях»), Налоговым кодексом РФ и др. Грамотный подход к планированию фандрайзинговой деятельности начинается с вопросов общего финансового планирования деятельности образовательного учреждения в направлении реализации его миссии и предполагает многоплановый анализ всех возможных источников финансирования образования, как отечественных так и зарубежных. В зависимости от итогов анализа выбираются приоритеты. Арсенал этих источников включает: • государственные бюджетные дополнительные средства (федеральные и муниципальные), выделенные на образовательные проекты; • финансовые ресурсы отечественных и зарубежных благотворительных фондов; • пожертвования юридических (коммерческих и некоммерческих организаций) и физических лиц; • средства, полученные в рамках некоммерческой и коммерческой деятельности самих ОУ. Работа с этими источниками и является фундаментом формирования различных механизмов государственно-частного партнерства в сфере финансового управления образованием. Одной из важнейших областей для развития институциональных и организационных механизмов ГЧП в финансировании образования является сфера благотворительности. Нормативно-правовая база. Благотворительная деятельность, в том числе в образовательной области, в Российской Федерации регламентируется Конституцией РФ, Гражданским кодексом РФ, Налоговым кодексом РФ а также рядом специальных законов на федеральном и региональном уровнях. Федеральное законодательство: Федеральный закон РФ «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» от 11 августа 1995 г. № 135-ФЗ; Федеральный Закон РФ от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» (с изменениями от 17 мая 1997 г.); Федеральный закон РФ «О некоммерческих организациях» от 12 января 1996 г. № 7 ФЗ; Федеральный закон РФ от 30 декабря 2006 г. № 275-ФЗ «О порядке формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций»; Федеральный закон РФ «О безвозмездной помощи (содействии) Российской Федерации и внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты Российской Федерации о налогах и об установлении льгот по платежам в государственные внебюджетные фонды в связи с осуществлением безвозмездной помощи (содействия) Российской Федерации»; Федеральный закон РФ «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений»; Федеральный закон РФ «О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения роди­ телей»; Федеральный закон РФ «О внесении изменений и дополнений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и в отдельные законодательные акты Российской Федерации»; Федеральный закон РФ «О внесении дополнений в Федеральный закон “О некоммерческих органи­ зациях”»; Федеральный закон РФ от 10 января 2006 г. № 18-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации»; Федеральный закон РФ от 31 декабря 2001 г. № 198-ФЗ «О внесении дополнений и изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации и в некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах и сборах»; Методические рекомендации по заполнению форм документов, представляемых в Федеральную регистрационную службу и ее территориальные органы; 

Экономические механизмы ГЧП в образовании 45 Анализ законодательной базы осуществления благотворительной деятельности в Российской Федерации с точки зрения развития механизмов ГЧП в сфере финансового управления профессиональным образованием показывает как ее несовершенство, так и несоответствие по многим ключевым параметрам успешным зарубежным моделям, несмотря на множество нововведений последних лет. Так, в российском законодательстве отсутствует характерное для ведущих стран разделение благотворительных НКО на PBO (Public Benefit Organization) и MBO (Mutual Benefit Organization). PBO — это организации, целью которых является общественная выгода, а ее услугами пользуются широкие общественные слои. Организации этого типа, как правило, имеют большие налоговые льготы. MBO служит интересам узкого круга пользователей ее услуг. Перечень изменений, предлагаемых Комиссией Общественной палаты РФ для внесения в закон «О бла­ готворительной деятельности и благотворительных организациях», Гражданский и Налоговый кодексы РФ. Распоряжения президента РФ: Распоряжение Президента РФ от 15 декабря 2006 г. № 628-рп. Рекомендации по использованию средств государственной финансовой поддержки некоммерческими организациями (НКО); Президент Российской Федерации. Указ от 12 августа 2002 г. № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих»; Распоряжение президента РФ от 24 декабря 1997 г. № 533-РП «Об утверждении Положения о Почетном дипломе Президента Российской Федерации за активную благотворительную и спонсорскую деятельность в области культуры и искусства»; Порядок представления и рассмотрения ходатайств о присуждении Почетного диплома Президента Российской Федерации за активную благотворительную и спонсорскую деятельность в области культуры и искусства. Документы правительства РФ: Распоряжение правительства от 13 сентября 2007 г. № 1227-р об утверждении прилагаемого перечня видов платной деятельности, которую вправе осуществлять некоммерческая организация — собственник целевого капитала, за исключением специализированной организации; Постановление правительства РФ от 15 апреля 2006 г. № 212 «О мерах по реализации отдельных положений федеральных законов, регулирующих деятельность некоммерческих организаций»; Приложение № 1 к постановлению Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2006 г. № 212 «Формы документов, необходимых для государственной регистрации некоммерческой организации»; Постановление правительства РФ «О льготах инвалидам и семьям, имеющим детей-инвалидов»; Правительство Российской Федерации. Постановление от 5 марта 2001 г. № 165 «Об утверждении перечня международных и иностранных организаций, получаемые налогоплательщиками гранты (безвозмездная помощь) которых, предоставленные для поддержки науки, образования, культуры и искусства в Российской Федерации, не подлежат налогообложению»; Постановление от 9 октября 1995 г. № 991 «О внесении изменений и дополнений в некоторые постановления правительства Российской Федерации по вопросам государственной поддержки молодежных и детских общественных объединений»; Постановление правительства Российской Федерации от 1 октября 2002 г. № 725 «Об утверждении положения о совете по грантам президента Российской Федерации для поддержки молодых Российских ученых и ведущих научных школ Российской Федерации. Правительство Российской Федерации». Документы министерств и ведомств: Министерство юстиции Российской Федерации. Приказ от 28 мая 1998 г. № 62 «Об усилении контроля за соответствием деятельности общественных объединений их уставным целям; Порядок организации работы по ведению государственного банка данных о детях, оставшихся без попечения родителей. Приказ; Министерство Российской Федерации по налогам и сборам. Приказ от 28 апреля 2001 г. № БГ-3-07/138 Москва «О внесении изменения и дополнений в Методические рекомендации по порядку исчисления и уплаты единого социального налога (взноса)»; Министерство культуры Российской Федерации. Приказ от 25 февраля 2000 г. № 134 «О включении в перечень международных и иностранных некоммерческих и благотворительных организаций (фондов), гранты (безвозмездная помощь) которых, представленные для поддержки российской культуры, освобождаются от уплаты подоходного налога с физических лиц (получателей грантов); Министерство науки и технологий Российской Федерации. Приказ от 10 января 2000 г. № 5 «Об утверждении перечня международных и иностранных учреждений, некоммерческих и благотворительных организаций(фондов), гранты(безвозмездная помощь) которых, представленные для поддержки россий­ ской науки, освобождаются от уплаты подоходного налога с физических лиц (получателей грантов); Министерство финансов Российской Федерации. Приказ от 29.08.2002 г. № 189 «Об образовании Рабочей группы по вопросам налоговой реформы»;

46

Глава I

В РФ при осуществлении налоговой реформы в 2002 г. благотворительная деятельность лишились многих налоговых льгот, в том числе были в основном ликвидированы налоговые вычеты для жертвователей. По новому закону граждане, делающие благотворительные взносы, имеют право на получение социального налогового вычета в сумме доходов, перечисляемых на благотворительные цели, лишь при оказании финансовой помощи организациям науки, культуры и образования, частично или полностью финансирующимся из государственных бюджетов разных уровней. Другими словами, весьма несущественные и отнюдь не стимулирующие благотворительность налоговые льготы ориентируют индивидуальных доноров на помощь государству. Филантропические взносы в независимые неправительственные организации никаких льгот не предусматривают. Не лучше обстоит дело и с корпоративной благотворительностью. Из Налогового кодекса РФ практически полностью исчезли льготы для организаций-доноров. Согласно второй части Налогового кодекса РФ благотворитель — юридическое лицо не может уменьшать налоговую базу по налогу на прибыль на суммы средств, перечисленных на благотворительные и иные общеполезные цели. Такая льгота может быть предоставлена только законами субъектов Российской Федерации и только в части сумм налога, зачисляемых в их региональные бюджеты, причем в пределах 4 %. Анализ «благотворительного» законодательства показывает, что основными его «проблемными зонами» являются: Письмо Управления МНС по г. Москве от 8 июня 2001 г. № 03-08/25390 «О налоговых льготах»; Письмо Управления МНС по г. Москве от 4 июля 2001 г. № 03-08/30118 «О налоговых льготах»; Министерство юстиции Российской Федерации. Письмо от 30 марта 1998 г. № 2024-ЕС; Министерство финансов Российской Федерации. Письмо от 30 августа 2000 г. № 16-00-14/623; Министерство финансов Российской Федерации. Письмо от 29 августа 2000 г. № 16-00-14/622; Министерство финансов Российской Федерации по налогам и сборам. Письмо от 3 ноября 2000 г. № ВГ-6-02/850 о порядке определения некоммерческими организациями с 1 января 2000 г. состава расходов, учитываемых при исчислении налогооблагаемой прибыли; Министерство финансов Российской Федерации 04-02-11. Государственная налоговая служба Российской Федерации № НП-4-02/16н. Письмо от 28 февраля 1996 г. о налогообложении хозяйственных обществ, созданных общественными организациями (фондами) и религиозными объединениями; Министерство финансов Российской Федерации по налогам и сборам. Письмо от 28 апреля 2000 г. № АП-6-08/333; Министерство финансов Российской Федерации. Письмо от 21 ноября 2000г. № 16-00-14/771. Региональное законодательство: Основные требования, предъявляемые к НКО и их деятельности по развитию гражданского общества в Российской Федерации, для получения рекомендации на оказание государственной поддержки; Комментарий к Закону города Москвы «О взаимодействии органов власти города Москвы с негосударственными некоммерческими организациями»; Модельный закон субъекта Российской Федерации «О формах поддержки некоммерческих организаций». Пояснительная записка; Закон Саратовской области «О благотворительной деятельности в Саратовской области»; Закон Приморского края «О благотворительной деятельности на территории Приморского края»; Закон города Москвы от 5 июля 1995 года № 11-46 «О благотворительной деятельности (с изменениями на 10 июня 1998 г.)»; Закон «О государственной политике Хабаровского края в сфере благотворительной деятельности»; Закон города Москвы «О взаимодействии органов власти города Москвы с негосударственными некоммерческими организациями»; Закон города Москвы «О внесении изменения в статью 9 Закона города Москвы от 29 ноября 2000 г. № 35 «О ставках и льготах по налогу на прибыль»; Закон Белгородской области. 15 июля 1999 г. № 70 «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях»; Закон г. Москвы от 29 ноября 2000 г. № 35 «О ставках и льготах по налогу на прибыль»; Закон Самарской области о благотворительной деятельности в Самарской области. Российская Федерация.  Еще совсем недавно, до 2001 г., в стране существовал и стимулировал корпоративную благотворительность налоговый вычет в размере 3–5 %. Причем эта льгота существовала по налогу в целом, а не только по его региональной составляющей.

Экономические механизмы ГЧП в образовании 47 • общий

рамочный характер, неопределенность важнейших понятий и формулировок в законах; • существование нескольких законов, одновременно регламентирующих благотворительную деятельность; • противоречивость отдельных законов и подзаконных актов, относящихся к одному и тому же объекту благотворительной деятельности (в том числе к благотворительным фондам); • отсутствие общей законодательной концепции в области благотворительности; • отсутствие четких механизмов реализации действующих законов на федеральном и региональном уровнях; • отсутствие единой стратегии поддержки благотворительных организаций со стороны государства на федеральном и региональном уровнях; • несформулированность четких приоритетов в области благотворительности; • отсутствие приоритета самой области благотворительности. Требуют законодательного решения: • проблема налогообложения благотворителей, отсутствие налоговых льгот; • проблема налогообложения благотворительных организаций; • проблема налогообложения благополучателей; • несовершенство системы учета и отчетности некоммерческих организаций, коими по закону являются благотворительные организации в разных юридически правовых формах; • отсутствие закона, регулирующего волонтерскую деятельность; • недостатки закона о социальной рекламе; • отсутствие законодательной государственной поддержки в области информирования общественности о благотворительной деятельности; • отсутствие четкой законодательной основы в области системы поощрения благотворительной деятельности, ее стимулирования; • проблема законодательного разграничения функций благотворительных организаций и государства; • проблема социальной незащищенности сотрудников благотворительных организаций. В целом пока создается впечатление, что современная законодательная база в обла­ сти благотворительной деятельности не способствует формированию механизмов ГЧП в финансовом управлении образованием, а, напротив, создает эффект «скрытого противостояния» государства и благотворительных организаций в этой сфере. Наиболее острую критику на уровне федерального законодательства вызывают проблемы непомерного налогообложения благотворительных организаций, а также отсутствие у них льгот по аренде помещений и коммунальным платежам. По сути, некоммерческие организации, коими по закону являются все виды благотворительных организаций, включая фонды, приравнены во всех этих сферах к коммерческим организациям. Другой важнейшей проблемой федерального законодательства является отсутствие налоговых льгот для жертвователей, отсутствие поддержки благотворителей со стороны государства. Такое положение в законодательстве делает занятие благотворительностью для коммерческого сектора просто непривлекательным, т. к. вместо льгот предусматривает дополнительную систему налогообложения. С этой точки зрения государственный тезис о необходимости развития корпоративной социальной ответственности (КСО) бизнеса не подкреплен законодательно механизмами финансовой заинтересованности последнего. Не менее серьезной проблемой налогового законодательства в сфере благотворительности, которая требует решения, является налогообложение благополучателей.

48

Глава I

Обложение­ налогами средств, получаемых в результате благотворительности благополучателем, не соответствует эффективным аналогичным зарубежным моделям. Вызывает критику благотворителей и экспертного сообщества законодательная система регистрации и отчетности благотворительных организаций. В большинстве зарубежных стран с эффективной моделью законодательства в этой сфере регистрация и финансовая отчетность носит максимально упрощенный характер, часто просто уведомительный. Большинство экспертов считают процедуру регистрации излишне усложненной и бюрократизированной и полагают, что «Росрегистрации» не стоит подменять налоговую инспекцию. Серьезной проблемой, по мнению экспертов, является фактическое отсутствие законодательной базы освещения благотворительной деятельности в средствах массовой информации, отсутствие законодательной поддержки социальной рекламы. Большинству благотворительных организаций сложно из-за высокой стоимости эфирного времени на равных с коммерческим сектором рекламировать свою деятельность. Законодательство не предусматривает льгот благотворительным организациям в рекламной деятельности ни по части ее стоимости, ни по части налогообложения, ни по части альтернативных каналов распространения информации о благотворительности. Следствием несовершенства законодательства в сфере благотворительности специалисты, по данным опроса представителей власти и благотворительных организаций, проведенного ЦИРКОН в 2008 г., считают: • отрицательное отношение широких социальных слоев к сфере благотворитель­ ности; • недоверие общества к благотворительным организациям; • чрезмерную бюрократизацию, мешающую благотворительным организациям реализовывать проекты в области образования; • фактор недостаточного финансирования благотворительных организаций (в том числе из-за недостатка государственной финансовой помощи и отсутствия заинтересованности у бизнеса). Общим итогом несовершенства законодательной базы благотворительности в РФ является­ отсутствие четкой правовой основы для эффективного выстраивания механизмов государственно-частного партнерства в области финансирования различных социально-значимых проектов, в том числе в области образования. Прежде всего нет четкого законодательного распределения в сфере социальной работы между государ­ ством и благотворительными организациями. Отсутствуют система социального заказа и механизмы государственного финансирования деятельности общественных и благотворительных организаций. Единственным законодательно оформленным механизмом государственного финансирования благотворительных организаций, дей­ ствующих в образовательной сфере, является система грантов. Главным недостатком этого механизма является то, что средства из федерального и муниципального бюджетов выделяются дискретно, под конкретные проекты, и, таким образом, отсутствует системное финансирование­ благотворительного сектора как основа долгосрочных механизмов ГЧП. В оценке регионального «благотворительного» законодательства мнения специали­ стов менее пессимистичны. Наиболее благополучно обстоят дела в Москве и Самаре. Чуть хуже в других регионах. Главными направлениями совершенствования регионального законодательства является расширение льгот благотворительным организациям, упрощение процедуры получения паспорта и т. п. Зарубежный опыт

Зарубежный опыт благотворительной деятельности в области образования неоднороден и имеет определенную специфику в соответствии с правовыми системами различных государств.

Экономические механизмы ГЧП в образовании 49 По данным аналитического обзора ОАО «Еврофинансы», этот опыт можно разделить на опыт стран общего права (на примере Англии и США) и опыт стран гражданского права (Европа — на примере Германии). В странах общего права (Англия) в соответствии с законом благотворительные организации (charity) определяются как институт, созданный для благотворительных целей и подлежащий контролю со стороны государства. Благотворительная организация может существовать в форме траста, компании или ассоциации. Органом надзора и контроля за благотворительными организациями является Комиссия благотворительных организаций. Все организации, имеющие годовой доход более 1000 фунтов либо имеющие в собственности недвижимость, либо обладающие целевым капиталом (эндаументом), подлежат обязательной регистрации и включению в Регистр благотворительных организаций. Помимо этого существует понятие foundation, не определенное четко в законодательстве. Оно рассматривается как самостоятельное юридическое лицо в виде благотворительного фонда или благотворительной организации. В США и Англии благотворительные фонды могут являться субъектами как публичного, так и частного права. Общественные фонды являются неправительственными некоммерческими организациями. Наиболее распространенным видом общественных фондов являются фонды, созданные на муниципальном уровне, — фонды местных сообществ. Возникнув в США в 1914 г., в настоящее время фонды местных сообществ активно развиваются в Велико­ британии. Фонды местных сообществ аккумулируют средства из различных источников (физических и юридических лиц, государственных и муниципальных органов) и расходуют их в соответствии с рекомендациями доноров. Причем средства различных доноров могут быть как объединенными в общий фонд, так и обособленными в отдельные фонды. Управление активами фонда, выдача грантов и иная финансовая деятельность находятся в руках менеджмента фонда. Частный благотворительный фонд определяется в Налоговом кодексе США как некоммерческая организация, освобожденная от налогообложения. Перечень (список) этих организаций включен в сам Налоговый кодекс. Как правило, частный благотворительный фонд обладает целевым капиталом (эндаументом). Эндаумент-фонд — это форма долгосрочного привлечения и использования средств на общественно значимые цели. Эндаумент-фонд создается за счет добровольных пожертвований и составляет неприкосновенный капитал, инвестируемый в финансовые активы и являющийся гарантией наличия денежных средств в будущем. Расходуемой частью являются лишь доходы от инвестируемой основной суммы эндаумента. В зарубежной практике эндаумент-фонд чаще всего создается в форме траста. В США законодательным документом, регулирующим деятельность эндаумент-фондов, является Закон «Об унифицированном разумном управлении институциональными фондами». Закон определяет эндаумент-фонд как «институциональный фонд либо его часть, которые не в полном объеме используются институтом в текущей деятельности в соответствии с условиями дара». Под институциональным фондом понимается фонд, который создается институтом исключительно в благотворительных целях. К институциональному фонду не относятся активы, используемые напрямую на благотворительные цели, а не с целью увеличения их стоимости или создания дохода; фонды, управляющим которых является попечитель — не институт; фонды, бенифициаром которых является не институт, заинтересованный в результатах деятельности фонда. 

Благотворительные фонды на рынке ценных бумаг. Аналитический обзор. Версия [Электронный ресурс]. // Режим доступа: www.eufin.ru, свободный.  Под институтом закон понимает благотворительную организацию, находящуюся в частной или государственной собственности, либо траст, который занимается помимо благотворительной деятельности также коммерческой, но коммерческая деятельность является второстепенной по отношению к благотворительной.

50

Глава I

Закон позволяет объединить имущество нескольких фондов для целей управления и инвестиций, а также делегировать внешнему агенту функции управления и инвестирования средств фонда. Многие университеты выпускают специальные указания с перечнем видов взносов в эндаумент и других пожертвований, которые могут быть приняты для формирования эндаумент-фонда. Следствием такой политики является создание в разных ситуациях различных эндаументов. Классические эндаумент-фонды создаются под специальный проект, на общие це­ ли (неограниченный фонд), под проект по рекомендации донора и в форме агентских фондов.­ Фонд под специальный проект создается в целях осуществления заранее определенного проекта или программы. Цель проекта устанавливается либо учебным заведением, либо донором. Неограниченный фонд не имеет ограничений в области расходования средств. Решение о направлениях расходования его средств принимается позднее. Фонд под проект по рекомендации донора — удобная для инвестора форма, позволяющая ему осуществлять вложение в фонд в удобное для него, с точки зрения получения налогового вычета, время и позволяющая определить направление расходования средств позднее. Доноры имеют право определения цели использования средств и стратегии их инвестирования. Агентскими называются фонды, которыми управляет специальная организация (управляющая компания) в интересах определенного учебного заведения, которая наряду с данным фондом управляет другими фондами. Помимо этого существуют срочные эндаументы, формируемые на определенный срок или под какое-либо условие, при достижении которых основная сумма фонда может быть израсходована. Разновидностью такого рода фондов являются фонды, предусматривающие постепенное расходование основной суммы эндаумента, а также фонды, создаваемые под покрытие дефицита оборотного капитала. Еще одной разновидностью эндаументов являются так называемые квази-эндаументы — фонды, создаваемые из собственных средств, но функционирующие по аналогии с эндаументами. Эти средства, вложенные в создание эндаументов, их собственники в любой момент могут израсходовать по своему усмотрению. Важной разновидностью эндаумент-фондов являются фонды «отсроченных вкладов». В этом случае средства, составляющие эндаумент, как и доход от них, поступают к бенефициару не сразу, а по истечении какого-либо фиксированного срока (например, срока жизни донора). Формами создания таких эндаументов являются трасты с последующим благотворительным имуществом, ведущие трасты, объединенные фонды доходов, фонды пожизненной ренты. Траст с последующим благотворительным имуществом осуществляет выплаты основателю фонда, а по истечении срока существования фонда накопленные средства передаются университету. (Существуют также юнитрасты, когда разовый платеж из доходов фонда в пользу университета устанавливается в процентном отношении от чистой рыночной стоимости активов траста, а также аннуитетные трасты, когда разовый платеж из доходов фонда в пользу университета устанавливается в фиксированной сумме.) Ведущий траст в течение жизни его основателя постоянно перечисляет средства бенефициару. После смерти основателя траста, его выхода на пенсию или по наступлении иного события средства фонда, а также накопленные доходы от инвестирования имуще­ ства фонда переходят в распоряжение наследников. В объединенный фонд дохода сводятся несколько фондов, и доход выплачивается как часть чистого дохода всего пула. При жизни донора фонд выплачивает ему постоянные аннуитетные суммы. Конечным бенефициаром является университет, который становится владельцем всего фонда и может при соответствующих оговоренных условиях получать выплаты от средств фонда еще при жизни донора.

Экономические механизмы ГЧП в образовании

51

Фонд пожизненной ренты представляет собой фонд, выплачивающий донору в течение его «срока жизни» постоянные аннуитетные суммы, расчитанные исходя из срока жизни донора. Бенефициарами являются несколько университетов или иных субъектов. В случае ликвидации тех или иных субъектов права дар переходит в распоряжение конечного­ бенефициара. По истечении «срока жизни»донора основная сумма эндаумента поступает в распоряжение либо университета, либо назначенной благотворительной организации, либо в иной фонд в соответствии с распоряжением, данным донором. Разновидностью данного вида фондов является отсроченный фонд пожизненной ренты, когда­ выплаты донору начинаются не сразу, а по истечении определенного времени. В отличие от стран общего права в ФРГ (стране гражданского права) благотворительное законодательство имеет свои особенности. Все инвестиционные фонды ФРГ делятся на публичные и специальные. На федеральном уровне отсутствует законодательное различие между понятиями благотворительного фонда и благотворительной организации (и то и другое характеризуется одним термином — stiftung). В отдельных федеральных землях действуют соб­ ственные законы о благотворительной деятельности. Благотворительные фонды в Германии могут быть созданы как юридические лица публичного или частного права или не иметь статуса юридического лица, являясь обособленной «имущественной массой», находящейся в управлении правоспособного субъекта. Наиболее распространенными являются правоспособные благотворительные фонды частного права. Их учредителем может быть как частное лицо, так и государственный (муниципальный) орган. При создании такого рода фондов требуется государственная регистрация. Несмотря на отсутствие в законе указания на минимальный размер капитала фонда на всех уровнях (федеральном, отдельных земель), регулирующие благотворительную деятельность органы традиционно исходят из ориентировочной суммы в 50 тыс. евро. Деятельность такого рода фондов наиболее прозрачна и регулируема. Большое число муниципальных благотворительных фондов в Германии создано именно в форме фондов частного права. В противоположность правоспособным неправоспособные благотворительные фонды не подотчетны государственным органам, регулирующим благотворительную деятельность. Они являются обособленным имущественным комплексом, который передается в доверительное управление определенному правоспособному субъекту на основе договора доверительного управления, дарения или завещания. Создание такого рода фондов оправдывает себя при небольших размерах его капитала (в среднем не больше 10 тыс. евро). Имея такие преимущества, как отсутствие отчетности и специальных органов управления, подобная правовая форма фонда подвержена финансовым рискам со стороны управляющей компании. Классификация большинства зарубежных фондов строится на их разделении по цели создания, способам достижения поставленных целей, правовому положению, кон­ струкции. В зависимости от цели создания зарубежные фонды делятся на фонды, созданные для выполнения частных целей, и фонды, созданные для осуществления общественно значимых целей.



тора.

Публичные фонды имеют неограниченный круг участников и ориентированы на розничного инвес-

 Фонды, в составе участников которых не может быть более 30 физических лиц, основными нвесторами здесь являются юридические лица (благотворительные организации, пенсионные кассы и т. д.).  Этот капитал дает возможность использовать на благотворительные цели 2 тыс. евро.  Деятельность ограничена местным уровнем и тесно связана с местными властями и общественными организациями.

52

Глава I

В зависимости от способа выполнения поставленных целей фонды делятся на оперативные (самостоятельно достигающие стоящие перед ними цели) и не оперативные (спонсирующие в рамках своей миссии третьих лиц). Правовая классификация фондов находится в прямой зависимости от правовой системы различных государств. В рамках происходящего процесса глобализации в стадии разработки находится вопрос создания единообразной для стран Евросоюза правовой модели европейского благотворительного фонда/благотворительной организации. На сайте центра европейских благотворительных организаций общее для Европы определение благотворительной организации/фонда дано в следующей формулировке: «обособленная некоммерческая организация с созданным надежным источником дохода (обычно, но не обязательно) в форме целевого капитала (эндаумента) либо капитала» с собственным органом управления, распределяющая «свои финансовые ресурсы на образовательные, культурные, религиозные, социальные и другие общественно полезные цели как путем поддержки ассоциаций, благотворительных фондов (charity), образовательных институтов или отдельных лиц, так и осуществляя собственные программы». В зависимости от конструкции фонды делятся на общественные (собирающие на реализацию своих целей пожертвования частных инвесторов), фонды благотворительных фондов (фонды, доверительно управляющие другими благотворительными фондами), объединенные фонды (включающие в себя как мелкие вклады, объединенные в фонд с общей политикой и совместным управлением, так и обособленные фонды с различными требованиями к управлению). Вариативность различных форм благотворительных организаций позволяет образовательным учреждениям различных уровней использовать наиболее удобные для них формы работы с физическими и юридическими благотворителями. Эксперты в области благотворительной деятельности отмечают достаточно низкий уровень информационной открытости большинства зарубежных благотворительных организаций. Это связано как с отсутствием равных критериев оценки имущества фондов, часть которого может быть представлена в неликвидной форме, так и с достаточно либеральной системой отчетности (большей частью это ежегодные отчеты в налоговые органы о финансовом состоянии благотворительного фонда с информацией о доходах, расходах, поступивших и выданных средствах). Структура имущества благотворительных фондов включает в себя различные виды активов, которые можно разделить на активы со стандартизированной обращаемостью (инструменты денежного рынка: облигации, акции, благородные металлы, торгуемые на бирже товары, деривативы, хеджевые фонды, паи и пр.) и активы с нестандартизированной обращаемостью (объекты недвижимости, прямые вложения, доли участия (включая закрытые фонды), предметы искусства, антиквариата, почтовые марки, монеты и т. д.). Минимальная величина имущества фонда сообразуется в различных странах с возможностью выполнения фондом своих уставных целей и зависит напрямую от сферы его деятельности. Общим фактором для всех зарубежных благотворительных фондов (организаций) является наличие системы льготного налогообложения и самих фондов, и их доноров. Так, в США от налога на прибыль и налога на имущество освобождаются как правоспособные, так и неправоспособные фонды, созданные и функционирующие исключительно в образовательных, научных, литературных, религиозных и иных общественно полезных целях. То же касается и частных благотворительных фондов при условии преЕсли в США такое деление имеет серьезное значение с точки зрения налогово-правового статуса фонда, то в Германии четкой границы между ними нет.  www.etc.bi.  Примером могут выступать фонды местных сообществ в Германии.  Управляемые фонды четко разделяются, их имущество обособляется, им управляют отдельно в соответствии с установленными целями расходования.  Некотируемые акции без права голоса, собрание картин и т. д. 

Экономические механизмы ГЧП в образовании

53

доставления в налоговую службу пакета документов с указанием сферы деятельно­сти фонда и его примерного бюджета. Вместо налога на прибыль (для обычной корпорации это 35 %) фонды выплачивают так называемый акциз, под которым может пониматься косвенный налог, лицензионный сбор и любой внутренний подоходный налог в размере 1–2 %. Благотворительные организации (фонды) Англии имеют особый льготный режим налогообложения на добавленную стоимость и освобождаются от налогов на прибыль по операциям с ценными бумагами, недвижимостью, иным имуществом, по процентам, полученным в банках, по предоставленным ссудам, если полученные от этих операций доходы направляются на благотворительные цели. При этом же условии активы благотворительных фондов подлежат налогообложению в размере не выше 20 % от обычной ставки налога на имущество по недвижимости. Похожей отчасти на американскую и английскую является модель льготного налогообложения благотворительных организаций (фондов) в ФРГ. Налоговыми льготами (освобождение­ от налога на прибыль, промыслового налога, налога на дарение и наследование, налога на землю и др.) здесь пользуются все (правоспособные и неправоспособные) благотворительные организации, получившие статус общественно полезных. Перечень требований к фонду (общественно полезных целей, в состав которых входит и образование) для получения этого статуса приведен в положении о налогах. Получившие такой статус организации платят налог на добавленную стоимость при управлении имуществом в размере 7 % при обычной ставке в 16 %. По статистике, 97,8 % фондов Германии пользуются системой льготного налогообложения. При этом в налоговом законодательстве проводится четкая граница между деятельностью благотворительных организаций, по которой ей предоставляются льготы, и деятельностью налогооблагаемой. В случае участия в коммерческой деятельности, предполагающей конкуренцию с подлежащими обложению налогом на прибыль и промысловым налогом другими предприятиями, все доходы от этой деятельности, превышающие определенную сумму (30 678 евро в год), облагаются налогом на общих основаниях с коммерческим сектором. Несмотря на требования Европейской комиссии унификации системы налогообложения местных и иностранных благотворительных организаций, фактически во всех странах существует система преференций в системе налогообложения фондов-рези­ дентов (местных) и фондов-нерезидентов (иностранных). Причем в Нидерландах и Польше преференциями пользуются иностранные некоммерческие благотворительные фонды. Обращает на себя внимание и зарубежная практика льготного налогообложения доноров. В Канаде доноры благотворительных организаций, работающих в области образования и науки, получают налоговые кредиты на прибыль. В 2006 г. по данным Федерации по гуманитарным и социальным наукам, средняя сумма налогового кредита доноров составила около 40 % от суммы благотворительного взноса в фонд. В США система льготного налогообложения доноров варьирует в зависимости от законов того или иного штата, но в целом также предусматривает механизм возмещения взноса в фонд, финансирующий университеты, некоммерческие частные колледжи и другие учебные заведения. К примеру, в штате Монтана донору возмещается 10 % суммы благотворительного взноса в виде того же налогового кредита. В Англии действует система «помощи донорам», предусматривающая, в частности, перечисление на средства фонда в дополнение к самому дару 28 % его суммы от налоговых органов в случае заполнения дарителем налоговой декларации. При этом сам даритель-налогоплательщик рассматривается как осуществивший дар за вычетом суммы налога (исходя из базовой ставки подоходного налога в 22 %). В случае если ставка подоходного налога донора превышает базовую, на основе годовой налоговой декларации  

www.etc.bi www.etc.bi

54

Глава I

донору может быть компенсирована разница между базовой и применяемой ставками, а также может компенсироваться налог на прирост капитала. Кроме того, донор освобождается от уплаты налога на наследование при передаче имущества благотворительному фонду. В ФРГ дарители также освобождены от выплаты налогов на дарение и наследование. Благотворители имеют право получить налоговые вычеты при внесении вложений в благотворительные фонды при расчете налоговой базы по налогам на доходы физиче­ ских и юридических лиц (корпораций), а также по промысловому налогу. Система вычетов вариативна и в зависимости от вида пожертвования колеблется от 20 450 до 307 000, а в перспективе до 750 000 евро. Важнейшим условием стабильной деятельности благотворительного фонда/энда­ умента в рамках заявленной миссии является грамотное размещение средств фонда на финансовых рынках. С этой целью в большинстве зарубежных фондов создается инвестиционный комитет численностью, как правило, не более шести человек, состоящий из членов правления и привлеченных специалистов (банкиров, инвестиционных менеджеров и т. д.). Инвестиционный комитет занимается вопросами планирования расходной политики, размещения активов (например, соотношения различных классов ценных бумаг), структуры организации фонда (соотношение количества внутренних и внешних управляющих), выбора инвестиционных менеджеров (как внутренних, так и внешних — отдел доверительного управления банка, взаимный фонд, независимая консультационная компания). В ведении инвестиционного комитета находятся вопросы контроля за результатами деятельности управляющих фонда, соблюдения ими инвестиционной политики и т. д. Благотворительный фонд должен правильно определить сочетание риска и доходности вложений. С одной стороны, капитал фонда должен в течение длительного времени сохранять свою ценность, что возможно достичь путем его помещения в надежные малоприбыльные активы, с другой стороны, для получения максимальной отдачи от вложений капитала на реализацию своих целей часть своих капиталов фонд должен размещать в высокоприбыльные, рискованные активы. Эффективная модель управления фондом в целях реализации его миссии представляет так называемый «магический треугольник», сторонами которого являются: а) общественная польза (преследование общественно полезных целей для получения налоговых преимуществ), б) надежность (выполнение целей создания, «вечность имущества», безопасность, сохранность вложений) и в) доходность (высокие текущие доходы). В зависимости от степени развития финансового рынка в различных странах благотворительные фонды используют в своей деятельности различные инструменты вложения средств: инструменты денежного рынка (депозиты, расчетные счета, краткосрочные финансовые вложения), долговые инструменты (конкретные облигации, фонды облигаций, индексные сертификаты), акции (конкретные акции, фонды акций и т. д.), деривативы (фьючерсы, форварды, опционы и т. д.), альтернативные инструменты (вложения с пониженным уровнем ликвидности и более высоким в сравнении с традиционными инструментами показателем соотношения доходность — риски: фонды недвижимости, конверсионные займы, привязанные к инфляции облигации, хеджевые фонды, прямые инвестиции, вложения в сырье, драгоценные металлы, предметы искусства и др.). В Европе (в частности, в ФРГ) в финансовой деятельности благотворительных фондов преобладают инструменты фиксированной доходности. Причиной такого положения является прописанное в законе требование сохранности капитала и снижение любых возможных рисков в управлении активами фондов.

При использовании данных инструментов рынка необходимо в обязательном порядке проводить их страхование.  Используются для страхования риска. 

Экономические механизмы ГЧП в образовании

55

В США, напротив, значительную часть вложений составляют вложения и инструменты долевого участия. В распределении вложений фондов целевого капитала университетов США более половины их суммы приходится стабильно на вложения в акции и только треть и менее этих вложений приходится на долю вложений в инструменты с фиксированной доходностью. Кроме того, в США в отличие от Европы, где этот процесс только начинается, широко распространена практика выпуска благотворительными фондами освобожденных от налога долговых ценных бумаг (облигаций с переменной и постоянной ставкой, коммерческих бумаг с переменной ставкой). Держатели этих облигаций освобождаются от налога на прибыль по полученным дивидендам и тем самым стимулируются к покупке данного вида ценных бумаг. В целом же в США прослеживается наращивание доли вложений средств благотворительных фондов в альтернативные инструменты финансового рынка (18 % в 2004 г. и 20 % в 2005 г.), а также усиление их интереса к международному финансовому рынку (вложения в иностранные акции составили 14 % в 2004 г. и 18 % в 2005 г.). В целом же можно сказать, что в зависимости от развитости и особенностей финансового рынка, особенностей «благотворительного» законодательства того или иного государства, в зависимости от сроков инвестирования благотворительные организации делят свой инвестиционный портфель на отдельные фонды (пулы) и работают с ним по принципу целесообразности хранить «финансовые яйца» в различных корзинах. По тому же принципу управляют своим совокупным инвестиционным портфелем и сами образовательные учреждения. К примеру, средний инвестиционный портфель американ­ ского университета включает: основной — эндаумент-пул (самый крупный пул, доход от которого реинвестируется), краткосрочный инвестиционный пул (денежные средства поступивших пожертвований, инвестиции на денежном рынке), высокодоходный пул (создан для пожертвований, требующих высоких первоначальных выплат, и включает агентские фонды, фонды отсроченных даров и фонды целевого капитала, доноры которых поставили условием их высокие доходы), отдельно инвестируемые пулы (доходы от продажи даров в виде ценных бумаг, фонды, доноры которых предъявляют особые требования к объекту инвестиций, фонды отсроченных даров). В соответствии с меняющейся на рынке ситуацией фактически ежегодно проводится ребалансировка портфеля фонда. По мере роста объемов постоянного капитала фондов во всем мире наблюдается тенденция передачи управления активами фонда профессиональным участникам рынка: банкам, инвестиционным компаниям, управляющим агентствам, консультантам. В США эта тенденция выражена наиболее ярко. Для небольших благотворительных фондов управляющие организации создают специальные фонды. Используется также и комбинированный вариант, когда в управлении имуществом фонда участвуют как внутренние, так и внешние менеджеры. В этом случае (например, Гарвардский университет) фонд имеет два портфеля, находящиеся в руках внешних и внутренних управляющих. В Европе в большей части фондов в управлении его активами задействованы внутренние менеджеры, но растет и доля внешних консультантов и управляющих. В 2004 г. в ФРГ более 30 % благотворительных фондов передали управление активами внешнему управляющему. Кроме того, инвестируемые активы благотворительных фондов могут быть объединены с целью совместного управления. Примером такого рода инвестирования может служить ряд инвестиционных фондов, созданных специально для благотворительных организаций Англии и Уэльса крупным благотворительным фондом Великобритании Charities Aid Foundation (CAF). Фонды освобождены от уплаты налогов на капитал, гербового сбора по ценным бумагам, а управление ими находится в руках крупных игроков рынка управления активами.

 Объем задолженности по освобожденным от налогов облигациям (за исключением облигаций, выпущенных больницами) не должен превышать 150 млн долларов.

56

Глава I

Эффективность инвестиций благотворительных фондов измеряется с помощью специально разработанных критериев управления активами, которые в разных странах включают различные показатели и приоритеты. Так, в США эти показатели включают: достижение заявленной доходности, сравнение полученной доходности с доходностью индекса, доходностью эталонного портфеля, доходностью аналогичных фондов. При больших объемах фонда достаточно часто устанавливаются целевые критерии для отдельных целевых фондов или классов ценных бумаг. Например, управляющие фондом целевого капитала Гарвардского университета устанавливают целевые критерии эффективности использования таких активов, как акции (США, развивающихся рынков, развитых рынков, прямые вложения), облигации (США, иностранные, высокодоходные, индексированные с учетом инфляции), товары, недвижимость. В Европе (ФРГ) большинство благотворительных фондов (62 % в 2004 г.) измеряют эффективность вложений исключительно путем сравнения запланированных показателей доходности с достигнутыми. На первое место здесь ставятся цели достижения абсолютной доходности. И только 30 % фондов используют в качестве критерия эффективности своей деятельности индекс или базисный портфель. Все чаще в качестве важных критериев оценки эффективности вложений благотворительных фондов выступают критерии ответственных инвестиций. Подобного рода инвестиции (этические, социальные, экологические) сами по себе выступают критериями ответственности фонда не только за результат своей деятельности в направлении заявленной миссии, но и за «чистоту» средств, поступающих на эти цели. Использующие эти критерии фонды, как правило, действуют в сфере образования и науки, религии и международных отношений, имеют либо давние традиции (старше 125 лет), либо достаточно молоды (не более 25 лет) и обладают наибольшим размером капитала. Примерами социально ответственных фондов на сегодня, по данным зарубежных аналитиков, можно считать фонд Форда, фонд Макартуров, фонд Рокфеллеров. Во главу угла своей инвестиционной политики эти фонды ставят принципы социальной справедливости, корпоративного управления и защиты окружающей среды. К сожалению, значительная часть благотворительных фондов до сих пор не используют в оценке своей финансовой деятельности этих критериев эффективности вложений. По данным расследования Los Angeles Times 2007 г. было установлено, что 41 % всех активов обследованных фондов целевого капитала были размещены в компаниях, чья деятельность вступает в противоречие с благотворительными целями организаций и социально ответственной философией. Это значит, что средства фондов размещены в компаниях, дающих более высокую доходность, но деятельность которых наносит ущерб окружающей среде, здоровью людей, допускает дискриминационную политику в кадровой сфере, нарушает трудовое законодательство и т. д. Иначе говоря, по словам эксперта по социально-выгодным инвестициям Пола Хоукена, «благотворительные фонды предоставляют средства группам, пытающимся спасти будущее, но своими инвестиционными вложениями они крадут его». Данная проблема мало исследована (начало было положено в 1996 г.) и имеет в активе самые разные точки зрения. Однако перспективность такого рода критериев в оценке финансовых вложений благотворительных фондов не вызывает сомнений. В долгосрочной перспективе социально ответственные инвестиции имеют все шансы оправдать себя. Инструментами достижения этих целей в финансовой политике фондов можно считать: «негативный отбор» (исключение инвестиций в определенные компании, экономические сектора и даже страны, чья деятельность противоречит принципам социально ответственных инвестиций), «позитивный  В качестве индекса-базы используются как хорошо распространенные, так и специфические индексы, как, например, индексы социально-ответственных инвестиций.  В качестве эталонного портфеля используется пассивный портфель, сформированный в соответствии с требуемыми характеристиками (показателями по риску и доходности).  www.etc.bi

Экономические механизмы ГЧП в образовании

57

отбор» (отбор финансовых инструментов компаний в пределах определенного класса на основе критериев их ответственности), «участие» (влияние на политику компании, используя права инвестора), «голосование по доверенности» (используется как дополнение к «участию», может быть как активным, так и пассивным). С целью повышения экономической эффективности и усиления социальной ответ­ ственности финансовой деятельности фондов во всем мире в последнее время создаются союзы, ассоциации управляющих фондов, переговорные площадки для их общения. В США это Группа финансовых директоров благотворительных фондов, включающая 170 фондов, в Европе — Группа управляющих благотворительными фондами, чьи активы составляют не менее 200 млн евро, а также многочисленные региональные союзы благотворительных фондов. Существует также кооперация между благотворительными фондами, инвесторами, пенсионными фондами, управляющими организациями с целью совместного осуществления ответственной политики в регионе. Российская практика. В соответствии с российским законодательством благотворительный фонд является одной из форм благотворительной организации наряду с общественными организациями (объединениями) и учреждениями и определяется как «не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная гражданами и (или) юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов и преследующая благотворительные, культурные, образовательные или иные общественно полезные цели». Существует также экономическое определение фонда как инвестиционного фонда, имеющего своей целью решение социальных проблем. Благотворительный фонд в РФ может быть только частным, ибо в соответствии со ст. 8 Закона «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» органы государственной власти и местного самоуправления не могут выступать учредителями благотворительных организаций. Примерами эффективно действующих в России благотворительных фондов явля­ ются на сегодня: фонд «Династия» (годовой бюджет около 3,6 млн долларов), фонд Потанина (годовой бюджет около 7 млн долларов), Фонд развития некоммерческих организаций «Школа НКО» (годовой бюджет около 11 млн долларов) и др. До 2007 г. эти фонды использовали свой общий капитал в течении года и не создавали фондов целевого капитала (эндаументов). Сегодня этот вопрос имеет законодательное подкрепление, находится на стадии рассмотрения руководством фондов, но не форсируется. Например, фонд Потанина в ближайшие годы не собирается создавать подобный фонд в силу того, что единственным его жертвователем является сам Потанин и недостатка в средствах фонд не испытывает. Другие фонды ставят перед собой задачу создания фонда целевого капитала для формирования прочных финансовых основ своей деятельности на долгосрочную перспективу, но испытывают проблемы с поиском жертвователей. С конца 90-х годов в РФ при финансовой поддержке Фонда помощи благотворительным организациям (Charities Aid Fondation) начали создаваться фонды местных сообществ. Концепция фонда местного сообщества предусматривает формирование неприкосновенного капитала для обеспечения долгосрочного финансирования его целевой деятельности, но не является обязательным условием. По оценкам экспертов, в России сегодня крайне немного фондов местных сообществ, имеющих целевой капитал. Примерами такого рода могут служить: Фонд Тольятти, Фонд Тюмени, Фонд Первоуральска и некоторые другие фонды местных сообществ. Годовой бюджет фонда позволяет благотворителям ежегодно или периодически оказывать местному сообществу помощь в решении социальных проблем (в том числе в области образования) на основе грантовых программ фонда, но не дает возможности осуществлять целевые долгосрочные инвестиции. Обладание целевым капиталом, а также именными фондами, созданными под Ст. 7 Закона «О некоммерческих организациях». Амбидер Л. Первый благотворительный капитал [Электронный ресурс] // Режим доступа: www. rusfond.ru/vesti/info/1202.html, свободный.  

58

Глава I

решение конкретных проблем, расширяет возможности как грантовой деятельности, так и целевого долгосрочного инвестирования образовательных программ как для специализированных, так и для неспециализированных на образовательной сфере благотворительных фондов. В качестве полезного опыта благотворительных фондов на базе самих образовательных учреждений на уровне общего образования можно назвать благотворительный фонд развития школы № 4 г. Черногорска «Возрождение» (Республика Хакасия), который был создан 25 мая 2001 г. по инициативе педагогической и родительской общественно­ сти. Основными задачами организации являются привлечение общественности к управлению школой, а также дополнительные источники для развития образования (в том числе через получение грантов), организация коммерческой деятельность. Главными результатами привлечения внебюджетных средств являются Благотворительный марафон и конкурс детских бизнес-проектов. Принятый 30 декабря 2006 г. Федеральный закон «О порядке формирования и использования целевого капитала некоммерческими организациями» дает возможность формирования в РФ такой перспективной формы неправоспособного благотворительного фонда, как фонд целевого капитала (эквивалент англо-саксонского эндаумента) Особенно важным следствием принятия закона является возможность создания фондов целевого капитала и использования доходов от него самими образовательными учреждениями. Статья 3 закона напрямую называет образование одним из приоритетных направлений для использования дохода от целевого капитала. На основе эндаументов во всем мире создаются и успешно работают частные благотворительные фонды, а также организации, которые в России традиционно считаются бюджетными учреждениями — школы, университеты, больницы, госпитали, музеи, библиотеки. В соответствии с законом целевой капитал — это «сформированная за счет пожертвований, внесенных жертвователем (жертвователями) в виде денежных средств, часть имущества некоммерческой организации, переданная некоммерческой организацией в доверительное управление управляющей компании для получения дохода, используемого для финансирования уставной деятельности некоммерческой организации или иных некоммерческих организаций». Важно помнить, что собственники целевого капитала (как правило, в форме НКО) не вправе использовать для формирования целевого капитала или его пополнения свои средства. На это могут быть направлены лишь сред­ ства жертвователя. Минимальный срок, на который формируется целевой капитал, составляет 10 лет (п. 11 ст. 6 Закона № 275-ФЗ). При этом минимальный размер целевого капитала составляет 3 млн рублей. Неприкосновенность целевого капитала достигается за счет разрешения расходовать в год не более 10 % составляющего его балансовую стоимость имущества. Необходимо оговориться, что в силу Закона № 276-ФЗ не все некоммерческие организации имеют право на формирование целевого капитала, а лишь созданные в организационно-правовой форме фонда, автономной некоммерческой организации, общественной организации, общественного фонда или религиозной организации. Переданный в управление управляющей компании целевой капитал размещается по усмотрению ее специалистов на рынке ценных бумаг и дает НКО ежегодный доход на осуществление ее уставной деятельности. Получателем же доходов от целевого капитала может быть любая некоммерческая организация, за исключением государственной корпорации, политической партии и общественного движения.  Ст. 2 Федерального закона от 30 декабря 2006 г. № 275-ФЗ «О порядке формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций».  Акционерное общество, общество с ограниченной (дополнительной) ответственностью, созданные в соответствии с законодательством Российской Федерации и имеющие лицензию на осуществление деятельности по управлению ценными бумагами.

Экономические механизмы ГЧП в образовании

59

До принятия закона о целевом капитале получение благотворительными организациями средств на формирование капитала, служащего источником их финансирования рассматривалось как внереализационный доход и при отсутствии значительных внереализационных расходов увеличивало налогооблагаемую базу по налогу на прибыль. После принятия закона и соответствующих изменений в налоговом законодательстве эндаумент-фонды были освобождены от уплаты налога на прибыль как при получении средств, так и при извлечении доходов от инвестирования. Кроме того, передача денежных средств некоммерческим организациям на формирование ими целевого капитала не облагается налогом на добавленную стоимость. Федеральный закон о целевом капитале предусматривает два способа формирования целевого капитала некоммерческими организациями. Первый способ формирования целевого капитала связан с тем, что некоммерческая организация — собственник целевого капитала является единственно возможным получателем дохода от его доверительного управления (схема 1). Ȼɥɚɝɨɬɜɨɪɢɬɟɥɶ (ɞɨɧɨɪ)

ɇɟɤɨɦɦɟɪɱɟɫɤɚɹ ɨɪɝɚɧɢɡɚɰɢɹ — ɫɨɛɫɬɜɟɧɧɢɤ ɰɟɥɟɜɨɝɨ ɤɚɩɢɬɚɥɚ ɐɟɥɟɜɨɣ ɤɚɩɢɬɚɥ (ɜ ɫɨɛɫɬɜɟɧɧɨɫɬɢ)

Ⱦɨɯɨɞɵ ɨɬ ɭɩɪɚɜɥɟɧɢɹ ɰɟɥɟɜɵɦ ɤɚɩɢɬɚɥɨɦ

ɍɩɪɚɜɥɹɸɳɢɟ ɤɨɦɩɚɧɢɢ

Схема 1

Этот вид эндаумент-фондов характерен в большей степени для вузов. Наиболее значительными по размеру в сфере образования считаются эндаументы университетов. Наличие эндаумента в университете обеспечивает для него стабильность исследовательских программ, а также возможность привлечения как лучших преподавателей, так и лучших студентов. Общий объем университетских эндаументов в США превышает 200 млрд долларов (для сравнения: в Англии эта величина — около 5 млрд долларов: фонды Оксфорда и Кембриджа составляют в сумме 4 млрд долларов, остальных британских университетов — еще 1 млрд долларов). Гораздо меньший опыт в мире, хотя он и имеется, у эндаументов, из которых финансируется школьное образование. В отличие от США и ряда стран Западной Европы, где законы об эндаументах существуют не одну сотню лет, в Российской Федерации только начинает формироваться традиция цивилизованной спонсорской поддержки организаций сферы культуры и образования. В РФ первый опыт организации эндаументов реализовали ведущие вузы страны: МГУ, МГИМО, ВШЭ-ГУ, факультет менеджмента СпбГу, Уральский университет, Южный университет. Одним из пионеров в создании фонда целевого капитала стал МГИМО. Фонд развития МГИМО был учрежден фондом Ассоциации выпускников МГИМО и двумя выпускниками вуза — Владимиром Потаниным и Анатолием Торкуновым (ректор МГИМО) 28 марта 2007 г. с начальным капиталом 3 млн рублей. По словам главного жертвователя — В. Потанина, фонд имеет диверсифицированный портфель, передан

Данные средства стали рассматриваться как целевые поступления.

60

Глава I

ный в управление нескольким управляющим компаниям. Отдельно отметим создание эндаумента в 50 млн долларов для проекта Московской школы управления «Сколково» (фонд целевого капитала школы был зарегистрирован 29 марта 2007 г., в числе учредителей шесть физических и восемь юридических лиц). Интерес к управлению этим эндаументом выразила УК «Тройка Диалог», которая и победила в конкурсе управляющих компаний. К управлению эндаументами других Вузов также привлечены УК «ВТБ — управление активами», УК «Финам Менеджмент» и ряд других крупных и авторитетных инвестиционных компаний, которые считают не только выгодным, но, главное, престижным управлять эндаументами вузов. Второй способ предполагает, что собственником целевого капитала является некоммерческая организация — собственник целевого капитала, которая создается и функционирует исключительно для целей формирования, передачи в управление и распределения доходов от инвестирования целевого капитала между иными некоммерческими организациями (схема 2). Ȼɥɚɝɨɬɜɨɪɢɬɟɥɶ (ɞɨɧɨɪ)

ɇɄɈ — ɩɨɥɭɱɚɬɟɥɢ ɞɨɯɨɞɚ ɨɬ ɰɟɥɟɜɨɝɨ ɤɚɩɢɬɚɥɚ (ɤɪɨɦɟ ɝɨɫɭɞɚɪɫɬɜɟɧɧɵɯ ɤɨɪɩɨɪɚɰɢɣ, ɩɨɥɢɬɢɱɟɫɤɢɯ ɩɚɪɬɢɣ ɢ ɨɛɳɟɫɬɜɟɧɧɵɯ ɞɜɢɠɟɧɢɣ)

ɋɩɟɰɢɚɥɢɡɢɪɨɜɚɧɧɚɹ ɨɪɝɚɧɢɡɚɰɢɹ ɭɩɪɚɜɥɟɧɢɹ ɰɟɥɟɜɵɦ ɤɚɩɢɬɚɥɨɦ ɐɟɥɟɜɨɣ ɤɚɩɢɬɚɥ (ɜ ɫɨɛɫɬɜɟɧɧɨɫɬɢ)

Ⱦɨɯɨɞɵ ɨɬ ɭɩɪɚɜɥɟɧɢɹ ɰɟɥɟɜɵɦ ɤɚɩɢɬɚɥɨɦ

ɍɩɪɚɜɥɹɸɳɢɟ ɤɨɦɩɚɧɢɢ Схема 2

Для данной формы закон вводит новое понятие: специализированная организация управления целевым капиталом. Специализированная организация управления целевым капиталом — это некоммерческая организация, собственник целевого капитала, созданная исключительно для формирования целевого капитала, использования, распределения дохода от целевого капитала в пользу иных получателей дохода от целевого капитала в порядке, предусмотренном законом. Представляется, что в общеобразовательной сфере целесообразно развивать именно такую форму взаимодействия между жертвователем денежных ресурсов (донором) и бенефециаром (конечным благополучателем является школа). Очевидно, что единичному общеобразовательному учреждению весьма непросто сформировать такой целевой капитал, доходы от которого покрывали бы большинство потребностей школы. Кроме того, как правило, школа не обладает возможностью применять для сбора средств и привлечения ресурсов необходимый высокотехнологичный инструментарий фандрайзинга. Следовательно, одним из важных параметров эффективности использования эндаументфондов для нужд школьного образования следует считать умение находить партнерскую некоммерческую организацию, которая может выступать в качестве организации по­

Экономические механизмы ГЧП в образовании 61 средника между образовательным учреждением и жертвователем, осуществлять налаживание результативных форм взаимодействия между школой и данной организацией. Следует обратить внимание, что установлено прямое ограничение в отношении ассоциаций, союзов, некоммерческих партнерств, потребительских кооперативов: данные организации не вправе формировать в собственность целевой капитал, но вправе быть благополучателями доходов от инвестирования целевого капитала. Таким образом, при принятии решения о формировании целевого капитала для нужд развития общеобразовательного учреждения следует четко видеть цели, для которых формируется эндаумент, а также определиться с организационно-правовой формой формирования и использования ЦК. При этом следует учитывать многие факторы, присущие организационно-правовому и налогово-регулятивному режиму существования в России той или иной формы НКО. Так, разные организационно-правовые формы имеют разные режимы налоговых льгот по тем или иным видам налогообложения. Следовательно, одним из первичных параметров эффективности необходимо считать наиболее оптимально выбранную организационно-правовую форму существования и использования эндаумента с учетом всех конкретных потребностей общеобразовательного учреждения, особенностей его взаимодействия со стейкхолдерами и специфики развития системы образования в данном регионе и в данном местном сообществе. Вопросу доверительного управления имуществом, составляющим ЦК, посвящена третья глава Закона № 275-ФЗ. Законом прямо предусматривается, что процесс инвестирования ЦК должен осуществляться управляющими компаниями (далее УК), профессионально осуществляющими такого рода деятельность. В отношении деятельности УК предусматривается ряд условий. Так, УК обязана вести отдельный учет по каждому переданному в доверительное управление целевому капиталу, а в случае если в управление передается несколько целевых капиталов, сформированных одной НКО, то для управления каждым ЦК заключается отдельный договор. Важным параметром повышения эффективности инвестирования средств эндаумента следует считать налаженность и результативность механизмов общественного контроля за управлением и использованием доходов от управления ЦК. В частности, первой главой Закона № 275-ФЗ предусмотрен такой инструмент общественного контроля, как совет по использованию целевого капитала, определены его функции и полномочия. В сфере школьного образования такой институт, реализующий важнейшую функцию независимого общественного контроля, должен обеспечить рост эффективности управления программами и проектами, осуществляемыми конечными благополучателями — общеобразовательными учреждениями. В специализированной организации функции совета по использованию ЦК осуществляет попечительский совет. Причем НКО, сформировавшая несколько ЦК, вправе создавать совет по использованию каждого целевого капитала. Важным параметром эффективности деятельности эндаумент-фондов является оптимизация состава совета по использованию целевого капитала и налаживание его эффективной и результативной работы. Совет формируется из числа представителей НКО — собственника целевого капитала, представителей получателей дохода от целевого капитала, жертвователей (их представителей), граждан и представителей юридиче­ ских лиц, имеющих весомые и неоспоримые достижения в области образования. Контроль со стороны жертвователей за использованием некоммерческой организацией целевого капитала и доходов от целевого капитала в соответствии с их назначением состоит в праве жертвователей получать информацию о формировании целевого капитала, доходе от доверительного управления ЦК, а также об использовании дохода от целевого капитала, в который жертвователем были внесены денежные средства. Как следствие, нарушение некоммерческой организацией — собственником целевого капитала условий об использовании переданных им денежных средств не по назначению предоставляет право жертвователем требовать отмены пожертвования. В целях недо-

62

Глава I

пущения подобных ситуаций для налаживания эффективного взаимодей­ствия между донором (жертвователем) и бенефициаром (конечным бенефициаром в случае общеобразовательной деятельности является школа) следует разработать оптимальные механизмы взаимодействия, отчетности и подотчетности. Таким образом, важнейшими параметрами эффективности деятельности эндаумент-фондов следует считать наличие устойчивых механизмов диалога и подотчетности бенефициара перед жертвователем, совместное определение оптимальных сфер использования доходов от ЦК, контроль за всем этапами прохождения денежных средств — от жертвователя до конечного потребителя — школы. Жертвователь, размер пожертвования которого составляет более 10 % балансовой стоимости имущества, составляющего целевой капитал, на последнюю отчетную дату, вправе потребовать включить себя или своего представителя в состав совета по использованию целевого капитала, а высший орган управления некоммерческой организацией в этом случае обязан принять положительное решение по такому требованию. Это положение законодательства должно неукоснительно применяться для создания гарантий позитивного взаимодействия между донором и благополучателем. Важным параметром эффективности функционирования эндаументов необходимо признать использование данного законоположения не только по букве, но и по духу, т. е. включение в состав управляющих и контрольно-надзорных институтов людей, заинтересованных в развитии школы, хорошо знакомых с проблематикой общеобразовательной сферы. Высший орган управления НКО может принимать решения об использовании различных форм пополнения целевого капитала. В частности, может быть принято решение о публичном сборе денежных средств (ст. 11 закона). В этом случае публичный сбор осуществляется на основании стандартной формы договора, предварительно одобренной советом по использованию целевого капитала и утвержденной высшим органом управления некоммерческой организации (организации-посредника между жертвователем и школой либо самой школы в случае ее регистрации в одной из предусмотренных для этого организационно-правовых форм). Таким образом, законодательством предусмотрена возможность активного использования фандрайзингового инструментария для пополнения целевого капитала. Исходя из этого, ключевым параметром эффективно­ сти эндаумент-фондов следут считать их возрастание в силу эффективного и умелого использования собственником ЦК различных форм и методов фандрайзинга — сбора средств и привлечения ресурсов в данный фонд целевого капитала. Несмотря на то что принятие закона о целевом капитале существенно расширило возможности формирования ГЧП в сфере развития общего и профессионального образования на базе благотворительности, здесь остается множество нерешенных проблем. Думается, что для стимулирования благотворительности в целом и благотворительно­ сти в области образования в частности необходимо шире применять международный опыт налогового стимулирования благотворительной деятельности. Такие международные налоговые­ стимуляторы для благотворительных организаций, как освобождение от налога на прибыль, налога на имущество при регистрации благотворительных организаций, выплачивание акциза в размере 1–2 % от прибыли, освобождение от налога на доходы, на прирост капитала, гербового сбора по операциям с ценными бумагами, пониженная ставка налога на имущество (Англия), освобождение от налога на доходы юридических лиц, промыслового налога, налога на дарение и наследование, земельных налогов (ФРГ), могут быть, с поправками на российскую специфику, широко применяться и в нашей стране. Сюда же следует добавить международный опыт стимулирования донора: освобождение от уплаты налога на наследование, возврат части налога при ставке выше базовой по налогу на доходы физических лиц, освобождение от налога на прирост капитала (Англия), налоговые вычеты по налогам на доходы физических лиц, юридических лиц, освобождение от промыслового налога, освобождение от налога на дарение и наследование (ФРГ), использование механизмов налогового кредита при уплате налога на прибыль (Канада) и т. д.

Экономические механизмы ГЧП в образовании 63 Опять же с поправкой на российскую специфику в своей финансовой деятельности отечественные благотворительные фонды могут использовать все имеющиеся в мировой практике модели «зарабатывания» денег на реализацию своей миссии: вложение средств в инструменты денежного рынка, акции, долговые инструменты, деривативы, альтернативные инструменты. Думается, что опыт США, где до сих пор преобладали вложения в более рисковые инструменты (акции и альтернативные инструменты), особенно в условиях мирового финансового кризиса, применим в нашей стране в меньшей степени, чем европейские модели, где предпочтение отдается надежным долговым инструментам и недвижимости (ФРГ). Есть смысл, особенно для благотворительных организаций, имеющих крупный финансовый портфель, делить его в соответствии с мировой практикой на отдельные пулы и инвестировать в соответствии с индивидуальными принципами. То же самое касается и организационной практики управления отдельными частями совокупного портфеля: частично собственными силами, частично через внешнего управляющего. Отсутствие длительных традиций и опыта благотворительности в нашей стране, склоняет чашу весов ко второй модели (что, в частности, и закреплено законодательно), но в перспективе возможно использование двойной системы управления активами фондов, для чего потребуется изменение законодательства. Заслуживает внимания и мировой опыт измерения эффективности вложений благотворительных фондов: достижение заявленной доходности, сравнение полученной доходности с доходностью индекса, с доходностью эталонного портфеля, с доходностью аналогичных фондов. Перспективным и заслуживающим отдельного внимания является такой критерий эффективности в деятельности благотворительных организаций в образовательной сфере, как принцип ответственных инвестиций, предусматривающий приоритет этических, социальных, экологических и тому подобных инвестиций. Несмотря на кажущуюся убыточность, в долгосрочном плане ответственные инвестиции имеют все шансы оправдать себя, и, без сомнения, за ними будущее. Важным направлением использования мирового опыта благотворительности в образовательной сфере является создание различных профильных союзов и ассоциаций благотворителей, а также платформ для общения управляющих благотворительными фондами как между собой, так и с представителями местных органов власти и самих образовательных учреждений. Такие контакты, безусловно, будут способствовать более эффективному развитию механизмов ГЧП в образовательной сфере на базе благотворительности. По мнению большинства экспертов, основными задачами совершенствования законодательства в благотворительной сфере как основы эффективной системы ГЧП в финансовом управлении общим и профессиональным образованием являются: • законодательная разработка концепции государственной политики в области благотворительности; • четкое законодательное оформление статуса благотворителя; • разработка закона о социальном заказе; • законодательное закрепление приоритета благотворительных организаций в системе госзаказа; • законодательное оформление приоритетов государства в благотворительной области (включая область образовательной деятельности); • законодательное распределение полномочий и обязанностей государственных структур (федеральных, региональных, муниципальных) по реализации «благотворительного» законодательства; • разработка адресного законодательства по видам благотворительной деятельно­ сти с определением льгот по налогообложению (включая образование); • разработка системы льготного налогообложения благотворителей (жертвователей); • разработка системы льготного налогообложения благотворительных организаций;

64

Глава I • законодательное

оформление льгот для благотворительных организаций по оплате аренды и коммунальным услугам; • законодательное оформление отказа от практики налогообложения благополучателей; • законодательное оформление добровольческой деятельности (обучение, стимулирование, поощрение); • законодательное обеспечение организации подготовки профессиональных кадров для благотворительных организаций, их социальной защиты, гарантий по оплате труда; • законодательное оформление разнообразных механизмов, позволяющих органам власти оказывать постоянную финансовую помощь благотворительным организациям в рамках ГЧП; • законодательное оформление льгот для благотворительных организаций в обла­ сти социальной рекламы (стоимость и налогообложение); • законодательное упрощение регистрации и системы отчетности благотворительных организаций; • унификация терминологии благотворительного законодательства; • упрощение системы благотворительного законодательства, сведение ее воедино; • законодательное оформление специального органа на федеральном уровне, уровне субъекта федерации для контроля за исполнением и совершенствованием законодательства и решения вопросов, связанных с развитием благотворительного сек­ тора. 1.4. Гранты как форма поддержки образования в рамках межсекторного социального партнерства

А. Ю. Полунов 1.4.1. Зарубежный опыт грантовой поддержки образования Грантовое финансирование научно-образовательной и социально-культурной сферы получает в настоящее время все большее распространение. Под грантами понимаются денежные выплаты (или иные материальные средства), выделяемые на реализацию конкретных проектов с обязательной последующей отчетностью в установленные сроки. Гранты выделяются на конкурсной основе. Широкому распространению грантов как инструмента­ поддержки научно-образовательной и социально-культурной сферы способствует их адресность, целевой характер, повышающие прозрачность расходования средств и облегчающие проверку эффективности их использования. «Срочный» характер грантов приобретает особое значение в условиях быстрой смены экономической конъюнктуры­, постоянного изменения запросов, предъявляемых рынком труда к системе образования. В этом отношении большую роль играет распространение модульно-компетентностной и проектно-целевой систем обучения. Конкурсный, сорев­новательный характер грантов соответствует принципам функционирования ры­ ночной экономики и способствует повышению конкурентоспособности грантополучателей. В настоящее время гранты приобретают все большее значение и как элемент налаживания межсекторного социального партнерства в сфере поддержки научно-образовательной и социально-культурной сферы Исторически грантовые схемы финансирования начали использоваться как инструмент деятельности частных и корпоративных благотворительных фондов. Наибольшее развитие система таких фондов получила в США, которые и сейчас являются лидером в сфере негосударственной поддержки образования, науки, культуры и социальной сферы. В качестве примера можно привести такие орга-

Экономические механизмы ГЧП в образовании 65 низации, как фонд Форда, Карнеги, Мак-Артуров, Ч. С. Мотта, Международный совет по научным обменам (IREX) и др. К настоящему времени в США существует около 50 тыс. благотворительных фондов, причем за последние 20 лет их количество удвоилось. Только в 2001–2003 гг. было основано 5,2 тыс. новых фондов. Ежегодные пожертвования на благотворительность в США сейчас достигают около 200 млрд долларов, и эксперты прогнозируют их дальнейший рост. В отличие от США большинство стран Европы (за исключением, пожалуй, Англии) пошли по пути развития государственной поддержки научно-образовательной и социально-культурной сферы. В настоящее время «социальное государство» в большинстве стран Европы перераспределяет через налоговые рычаги и социальные программы значительную часть национального дохода, оттеснив на второй план институты частной благотворительности­. Однако это не значит, что грантовые механизмы играют здесь незначительную роль. Наоборот, само государство охотно берет эти механизмы на во­оружение в рамках реализации своих социальных программ, рассчитывая таким образом­ повысить адресность, эффективность и прозрачность расходования своих средств. К настоящему времени в образовательной сфере большинства стран мира утвердился (или утверждается) принцип смешанного финансирования и сотрудничества различных социальных партнеров. В рамках этой системы государство во многих случаях берет на себя оплату организационных и образовательных услуг, осуществляемых иными организациями (частными школами, общественными ассоциациями и др.). Правительству удобнее осуществлять подобные выплаты в виде целевых ассигнований, близких или идентичных по форме грантам. Так, во Франции Министерство образования выделяет местным административным единицам так называемый децентрализационный грант на покрытие части текущих расходов по поддержанию системы образования. Остальная часть текущих расходов, а также оплата строительства и эксплуатации школ ложится на регионы (департаменты) и общины. Сходные по характеру гранты от правительства получают и муниципалитеты Финляндии (в этом случае преследуется цель сглаживания неравенства в сфере развития образования между отдельными административными единицами). В Чили с 1980 г. все школьное имущество и административный персонал переданы в распоряжение муниципалитетов. Последние получают ежемесячные гранты от правительства, рассчитанные в зависимости от количества учащихся, посещающих уроки в муниципальных школах. Важным объектом финансирования в рамках грантовых программ является поддержка учащихся, особенно высшей школы. Так, в США существует развитая система грантов и льготных (низкопроцентных) займов, выделяемых Министерством образования малоимущим студентам. Гранты Пелла (Pell grants) выплачиваются студентам (до уровня бакалавра), находящимся в тяжелом материальном положении. Размер гранта высчитывается на основании специального индекса, учитывающего финансовые возможности самого студента, доходы его семьи и др. В случае особых финансовых затруднений студент может рассчитывать на дополнительный образовательный грант (Supple­ mental educational opportunity grants), но его предоставление зависит от возможности софинансирования со стороны университета или колледжа. Формой материальной помощи, близкой по характеру к гранту, является льготный заем. В США существует целый ряд таких займов: Перкинса (Perkins loans), Стаффорда (Stafford loans), заем «Плас» (Plus loans) и дополнительные займы для студентов (Sup­ plemental loans for students). Льготный характер займов обусловлен пониженными процентами, отсрочками по выплатам и др. Займы могут выделяться как непосредственно­ студентам, так и их родителям. Государство выступает гарантом при предоставлении См.: WashingtonProFile. № 19 (250) (24 февраля 2003 г.). Алферов Ю. С. Источники и механизмы финансирования образования за рубежом // Педагогика. 2000. № 8. С. 85, 90; Фрумкин И. Д., Поляруш П. П. Частно-государственное партнерство в образовании: уроки международного опыта // Вопросы образования. 2008. № 8. С. 90.  

66

Глава I

займов, выделяемых банками и университетами. Наряду с государственными грантами и льготными займами в США существует и обширная сеть негосударственных форм поддержки студенчества (средства, выделяемые частными лицами, фондами, корпорациями и др.). В финансировании образовательных систем северного соседа США — Канады государство исторически играло значительно большую роль, но и здесь грантовая система нашла широкое применение. Дело в том, что с начала 1990-х гг. здесь происходит переход от преимущественно государственного к смешанному финансированию образования, вызванный экономическими трудностями правительства. В контексте подобных изменений текущая гарантированная поддержка учреждений образования и науки сменяется или дополняется системой разовых целевых выплат, выделяемых на конкурсной основе под конкретные проекты. Так, в 1998 г. правительством был основан внебюджетный Канадский инвестиционный фонд, финансирующий научные исследования по грантовой системе. В том же году был основан Канадский фонд нового тысячелетия (Canada Millenium Foundation), средства которого используются для выплаты грантов и стипендий студентам в зависимости от их успеваемости. Разумеется, грантовая поддержка студенчества не явилась абсолютно новым для Канады явлением. Еще с 1960-х гг. здесь действует программа льготных студенческих займов (Canada Students Loans), при назначении которых учитывается как успеваемость, так и материальное положение студента. Льготные займы предоставляются субъектами федерации (провинциями) на началах софинансирования с федеральным правитель­ ством. Условия возврата займа могут гибко варьироваться в зависимости от финансового положения выпускника. В отдельных случаях федеральное правительство продляет срок возврата займа, освобождает должника от выплаты процентов или даже «прощает» ему определенную долю основной части долга. Одной из особенностей действующей в Канаде грантовой системы является ее сочетание со «встречным» финансированием за счет семейных накоплений. С 1972 г. родители имеют возможность открывать в банках специальные именные счета, на которых аккумулируются средства на образование детей. Накопления на счетах освобождаются от налогов. В случае если накоплений все же не хватает на оплату обучения, вкладчики получают специальный грант от правительства. В 2004 г. учрежден особый образовательный бонус для детей из малообеспеченных семей. Правительство само открывает счета для таких детей и ежегодно перечисляет на них определенную сумму, а семья может дополнить образовавшиеся накопления из собственных средств. К числу форм финансирования образования, близких по характеру к грантам, относятся также так называемые образовательные ваучеры, выделяемые государством потребителям образовательных услуг (учащимся и их семьям). В этом случае государство не создает собственных образовательных учреждений, а «покупает» места в уже имеющихся школах. Потребители могут реализовать ваучер в рамках любого образовательного учреждения, прошедшего государственное лицензирование. В ряде стран ваучерная система получила широкое развитие. Так, в Швеции образовательным ваучером покрывается 85 % стоимости обучения в средней школе. Ваучерные схемы могут охватывать все население (как в Швеции), но чаще всего она предназначена для определенных целевых групп, прежде всего малоимущих. Такие схемы существуют в большинстве стран Латинской Америки. В этом случае, чтобы воспользоваться ваучером, соискатель должен пройти через строгую процедуру проверки, выявляющую реальные финансовые возможности­ его семьи, наличие необходимого предварительного образовательного уровня и др.  Каверина Э. Ю. Высшее образование в США: источники финансирования // США — Канада. Экономика, политика, культура. 2003. № 7. С. 95–101.  Немова Л. А. Канада: политика государства в сфере образования // США — Канада. Экономика, политика, культура. 2006. № 9. С. 96–101.

Экономические механизмы ГЧП в образовании 67 Близки по характеру к грантам и выплаты из бюджета, выделяемые правительством в адрес негосударственных школ. Такие выплаты осуществляется, если признано, что негосударственные образовательные учреждения играют важную общенациональную роль и их поддержание обходится правительству дешевле, чем учреждение собственных школ. Выплаты носят характер единовременных ассигнований, покрывающих определенную часть расходов негосударственных образовательных учреждений. Такая система существует в Германии, Дании, Нидерландах, Индии, во многих странах Латинской Америки и др. В целом можно сказать, что в разных странах мира грантовые программы являются важнейшим инструментом финансирования образования в рамках межсекторного социального партнерства. Как же обстоят дела в этой сфере в России? 1.4.2. Нормативно-правовая база грантовых программ в России Говоря о действующих в России системах грантового финансирования, необходимо отметить, что на пути их развития достигнуты определенные успехи, но в то же время существуют немалые сложности. Последние вызваны, в частности, недостаточной разработанностью нормативно-правовой базы грантовых механизмов финансирования. Подобная система оказалась для постсоветской России во многом непривычным новшеством, не имевшим аналогов в управленческой практике предшествующих десятилетий. Сами по себе гранты с их адресностью, «срочностью», целевым назначением были во многом антиподом советской системы финансирования, опиравшейся на принципы централизованного планирования, долгосрочности и уравнительности. Поэтому законодатель и субъекты правоприменения шли в трактовке понятия «грант» от конкретных случаев, что привело к дробности и зачастую противоречивости понимания этого термина в законодательстве. Одним из первых нормативно-правовых актов, вводивших понятие «грант», был Федеральный закон № 127-ФЗ от 23 августа 1996 г. «О науке и государственной научно-технической политике». Этот закон предусматривал возможность грантового финансирования инициативных исследовательских проектов специализированными внебюджетными фондами (Российский фонд фундаментальных исследований, Российский гуманитарный научный фонд, Фонд содействию малых форм предприятий в научнотехнической сфере, Федеральный фонд производственных инноваций). Финансирование выделялось на конкурсной основе. Грантом, в соответствии с законом, именовались денежные и иные средства, передаваемые безвозмездно и безвозвратно гражданами и юридическими лицами (в том числе иностранными) для проведения конкретных научных исследований на условиях, предусмотренных грантодателями. Дальнейшая конкретизация понятия «грант» была проведена в Налоговом кодексе Российской Федерации (ст. 251 в редакции, вступившей в силу с 1 января 2006 г.). Принятие Закона «О науке и государственной научно-технической политике», начало деятельности специализированных внебюджетных фондов существенно способ­ ствовали развитию грантовых программ на территории Российской Федерации. Однако в процессе их реализации возникли серьезные проблемы. Прежде всего, оказалось трудно квалифицировать отношения, возникающие при предоставлении гранта, с точки  Фрумкин И. Д., Поляруш П. П. Частно-государственное партнерство в образовании: уроки международного опыта. // Вопросы образования. 2008. № 8. С. 89–90, 97–98.  В Налоговом кодексе уточнено, что грантами считаются выплаты лишь тех организаций, которые вошли в перечень, утверждаемый правительством РФ. Уточнен список целей, на реализацию которых могут быть направлены грантовые программы. Указано, что гранты предоставляются на осуществление конкретных программ в области образования, искусства, культуры, охраны здоровья населения (направления: СПИД, наркомания, детская онкология, включая онкогематологию, детская эндокринология, гепатит и туберкулез), охраны окружающей среды, защиты прав и свобод человека и гражданина, предусмотренных законодательством РФ, социального обслуживания малоимущих и социально незащищенных категорий граждан, а также на проведение конкретных научных исследований. Подчеркнуто, что грантополучатель обязан предоставлять грантодателю отчет о целевом использовании выделенных средств.

68

Глава I

зрения их гражданско-правовой природы. Так, по отношению к конкурсам на выделение грантов контролирующие органы пытались применять нормы Закона № 97-ФЗ от 6 мая 1999 г. «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд». Однако, по замечанию юриста О. В. Гутникова, это является неправомерным, поскольку при предоставлении гранта средства выделяются не в качестве платы по возмездному договору на выполнение научно-исследовательских работ (каковым является государственный контракт), а для целевого безвозмездного финансирования инициативных проектов.  Попыткой уточнения правового статуса гранта стало толкование его как целевой адресной субсидии. Подобная трактовка содержится, в частности, в Положении о грантах на проведение молодыми учеными научных исследований в ведущих научно-педагогических коллективах высших образовательных учреждений и научных организаций Министерства образования РФ, утвержденном Приказом Министерства образования РФ от 18 декабря 2000 г. № 3705. В соответствии со ст. 1 Закона Московской области от 5 сентября 2002 г. № 93/2002/-ОЗ «О московских областных грантах» под московским областным грантом также понимается «субсидия, предоставляемая из средств областного бюджета на безвозмездной безвозвратной основе для выполнения отдельных особо значимых для Московской области некоммерческих проектов». Необходимо, однако, отметить, что толкование гранта как субсидии не согласуется с Бюджетным кодексом РФ. В соответствии с последним (ст. 6) под субсидией понимаются бюджетные сред­ства, предоставляемые бюджеты другого уровня, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов. При выделении же грантов долевое финансирование (софинансирование) может и не присутствовать. Если брать присут­ ствующие в Бюджетным кодексе определения, то грант в большей степени соответствует понятию субвенции. Широкому внедрению грантовых механизмов мешает и то, что в российском гражданском законодательстве не определено, к какому виду сделки относятся взаимоотношения между грантодателем и реципиентом. Самый близкий по характеру вид сделки, рассматриваемый в Гражданском кодексе, — это договор на проведение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ (ст. 38 ГК РФ). Однако такой договор является возмездной сделкой, что не соответствует основным признакам гранта (безвозмездность, безвозвратность). Другой близкий к гранту вид сделки — это договор пожертвования (ст. 582 ГК РФ). Однако и здесь существует ряд проблем. Прежде всего, в Гражданском кодексе указывается, что юридические лица (в отличие от лиц физиче­ ских) при получении пожертвований не обязаны использовать их в рамках определенного назначения. Это противоречит целевому характеру гранта. Кроме того, Гражданский кодекс существенно ограничивает круг юридических лиц — возможных получателей пожертвований. В настоящее время, по мнению экспертов, назрела необходимость внесения в Гражданский кодекс специального определения гранта и условий связанной с ним сделки. В кодексе должен быть предусмотрен более широкий круг возможных грантополучателей, нежели это указано в ст. 582. В рамках дополнения указанной статьи следует также подчеркнуть целевой характер гранта. Далее, необходимо указать, что договор о предоставлении гранта заключается в результате проведения конкурса на условиях, определяемых грантодателем, и в соответствии с требованиями, предусмотренными для Гутников О. В. Правовой статус гранта по законодательству Российской Федерации // Право и экономика. 2005. № 12. См. также веб-сайт www.zonazakona.ru/law/comments/57/.  Под субвенцией понимаются бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основе на осуществление определенных целевых расходов, в том числе на выделение грантов (ст. 6, п. 1 ст. 78 Бюджетного кодекса РФ).  В их число входят исключительно некоммерческие организации – учреждения (лечебные, учебные, научные, социальные, благотворительные и др.), а также фонды, общественные и религиозные организации. 

Экономические механизмы ГЧП в образовании 69 публичных конкурсов в Гражданском кодексе. Договор о предоставлении гранта может представлять собой особый вид пожертвования или разновидность договора дарения. 1.4.3. Грантовая поддержка образования: международныеи федеральные гранты Начало реализации грантовых программ на территории Российской Федерации в постсоветский период было связано с деятельностью зарубежных фондов, однако уже с середины 1990-х гг. к ним подключились российские организации. Первоначально, вероятно, подобная деятельность рассматривалась как возможность поддержать путем экстренных финансовых вливаний те сферы общественной жизни, которые с наибольшим трудом поддавались коммерциализации. В 1996 г. начали выплачиваться гранты президента РФ для поддержки творческих проектов в сфере культуры и искусства. За ними последовали гранты президента РФ молодым журналистам (1999), гранты театральным коллективам (2005), молодым ученым (2005) и др. Во второй половине 1990-х гг. начали действовать внебюдждетные фонды поддержки научной и научно-технической деятельности: Российский фонд фундаментальных исследований, Российский гуманитарный научный фонд, Фонд содействию малых форм предприятий в научно-технической сфере, Федеральный фонд производственных инноваций. Собственные гранты на поддержку социально-культурной и научно-образовательной деятельности начали также выплачивать отдельные ведомства (грант Министерства образования РФ молодым ученым на проведение научных исследований в педагогических коллективах, 2000) и правительство РФ в целом (грант для поддержки музыкальных коллективов, 2000, и др.). Постепенное внедрение грантовых программ, реализуемых внебюджетными фондами и органами власти РФ, создало почву для более широкого развития этого механизма финансирования науки, культуры, образования и социальной сферы, подключения к нему новых категорий грантодателей. Важным шагом на этом пути стала реализация проекта «Реформа системы образования», осуществлявшаяся в 2002–2006 гг. на средства Международного банка рекон­ струкции и развития в партнерстве с Министерством образования РФ. Администратором проекта в России выступил Национальный фонд подготовки кадров. В качестве пилотных регионов для реализации проекта были выбраны Чувашия, Самарская и Воронеж­ ская области. Целями проекта явились введение подушевого финансирования учебных заведений, а также развитие общественных форм управления образованием. Механизм финансирования проекта включал в себя выделение займов пилотным регионам (на принципах долевого участия с их стороны), а также выплату грантов на поддержку инициативных проектов.  Свидетельством более тщательной разработки в российском законодательстве положений, связанных с предоставлением грантов, является, по мнению О. В. Гутникова, принятый 4 мая 1999 г. Федеральный закон № 95-ФЗ «О безвозмездной помощи (содействии) Российской Федерации». В этом законе четко формулируется определение безвозмездной помощи и определяются цели, для достижения которых она может быть предоставлена. Так, под технической помощью (содействием) понимается вид безвозмездной помощи (содействия), предоставляемой в целях оказания поддержки в осуществлении экономической, социальной реформ и осуществления разоружения путем проведения конверсии, утилизации вооружения и военной техники, проведения радиационно-экологических мероприятий по обращению с радиоактивными отходами, отработанным ядерным топливом и другими ядерными материалами, ранее накопленными и (или) образующимися при эксплуатации и выводе из нее объектов мирного и военного использования атомной энергии, а также путем проведения исследований, обучения, обмена специалистами, аспирантами и студентами, путем передачи опыта и технологий, поставок оборудования и других материально-технических средств по проектам и программам, которые зарегистрированы в порядке, установленном правительством РФ. Под гуманитарной помощью (содействием) понимается вид безвозмездной помощи (содействия), предоставляемой для оказания медицинской и социальной помощи малообеспеченным, социально незащищенным, пострадавшим от стихийных бедствий и других чрезвычайных происшествий группам населения, для ликвидации послед­ствий стихийных бедствий и других чрезвычайных происшествий, расходы на транспортировку, сопровождение и хранение указанной помощи (содействия).

70

Глава I

Наряду с основной задачей проекта в его рамках был реализован ряд дополнительных грантовых программ, таких как «Оптимизация региональных систем начального профессионального образования в соответствии с потребностями рынка труда». В реализации программы приняли участие Ярославская область, Татарстан и другие регионы. Целями программы провозглашалось обеспечение равенства доступа к профессиональному образованию, приведение его содержания в соответствие с запросами потребителей и требованиями рынка труда и др. Учебные заведения, выигравшие гранты, получили возможность провести переобучение педагогических и управленческих кадров, организовать стажировку преподавателей в других регионах и за рубежом и др. Опыт реализации проекта «Реформа системы образования» и других грантовых программ был широко использован в рамках приоритетного национального проекта (ПНП) «Образование», осуществление которого началось в 2006 г. Реализация национального проекта, а также общие тенденции развития образования в России заставляют предположить, что роль грантов как механизма финансирования образовательных систем в дальнейшем будет возрастать. Об этом свидетельствуют отзывы целого ряда влиятельных аналитических центров. Так, в докладе «Российское образование 2020», подготовленном Государственным университетом «Высшая школа экономики» и Министерством образования и науки РФ, подчеркивается, что важнейшее место в системе обучения займет в ближайшем будущем модульно-компетентностный подход. В рамках подобного подхода базовое профессиональное образование будет дополняться краткими модульными курсами переподготовки для гибкой адаптации работника к запросам ранка труда. Финансировать подобную переподготовку удобнее всего путем разовых адресных выплат (грантов, субсидий, займов). Предполагается также, что негосудар­ственные учебные­ центры (корпоративные университеты, курсы и др.) станут полноправной ча­ стью системы профессионального образования. В этом случае они должны будут получать финансовую поддержку от государства, реализация которой, скорее всего, также будет происходить в форме грантов. Возвращаясь к ПНП «Образование», необходимо отметить, что его реализация предусматривает широкое использование грантовых механизмов. Предполагается выделение серии грантов — как федеральных, так и региональных и муниципальных (последние две категории — на началах софинансирования с мест и привлечения внебюджетных средств). К настоящему времени накоплен значительный опыт использования грантовых механизмов. В ходе реализации ПНП «Образование» на местах проводятся конкурсы образовательных программ. Гранты получают как отдельные учащиеся и учителя, так и учебные заведения в целом. Наряду с выплатой грантов по итогам конкурсов выплачиваются премии, присуждаются почетные звания и др. Целевым назначением грантов является развитие материально-технической базы учебных заведений, совершенствование программно-методического обеспечения, переподготовка преподавателей и администраторов, развитие институтов общественного участия в управлении образованием и др.

 Так, в Саранске за три года реализации ПНП «Образование» гранты различного уровня получили 149 педагогов, 115 учащихся и 51 учреждение образования города. В 2008 г. грантов президента РФ за высокое педагогическое мастерство удостоены 27 учителей города, грантов главы республики – 8 педагогов, администрации городского округа Саранск — 15. Кроме того, гранты президента РФ в размере 1 млн руб. получили пять городских школ. В Донском районе Тульской области в рамках национального проекта около 280 классных руководителей школ района получают денежное вознаграждение в размере, определенном федеральным законодательством. По итогам областного конкурсного отбора общеобразовательных школ, активно внедряющих инновационные образовательные программы, на получение грантов Президента РФ и губернатора Тульской области в число победителей в 2006 г. вошли два средних учебных заведения города Донского. По итогам конкурса лучших учителей в 2006 г. четверо удостоены гранта президента РФ и один учитель — гранта губернатора. По итогам конкурсов среди образовательных учреждений на соискание грантов муниципального образования г. Донской победителями стали три дошкольных общеобразовательных учреждения. В рамках нацпроекта в 2007 г. все общеобразовательные школы подключены к системе Интернет, 70 % из них имеют компьютерные классы.

Экономические механизмы ГЧП в образовании 71 Необходимость совершенствования подготовки кадров квалифицированных рабочих определила включение с 2007 г. в ПНП «Образование» нового направления — «Государственная поддержка учреждений начального и среднего профессионального образования, внедряющих инновационные образовательные программы». В рамках этого направления на конкурсной основе учреждениям начального и среднего профессионального образования выделяются гранты по 20–30 млн руб. Обязательным условием получения гранта является стопроцентное софинансирование со стороны предприя­ тия — партнера учебного заведения, бюджета региона, внебюджетных средств самого учебного заведения. В 2007 г. поддержку получили 76, в 2008-м — 72 учебных заведения. Общий размер грантов составил соответственно 1800 и 1798 млн руб., размер софинансирования — 1930 и 2241,3 млн руб. Средства грантов направляются на модернизацию образовательных программ в соответствии с запросами работодателей; внедрение инновационных методов обучения; переподготовку кадров преподавателей; укрепление сотрудничества с партнерами-работодателями и др. В целом, по замечанию сотрудника НФПК Т. М. Трофимовой, национальный проект выступает в качестве успешного «стартера» для запуска механизмов модернизации в системе образования. В то же время реализация грантовых программ в сфере профессионального образования связана с рядом серьезных проблем. Эксперты отмечают, что круг охваченных этими программами учебных заведений НПО и СПО слишком узок (около 150 из 6 тыс. существующих, т. е. примерно 2,5 %). Условие софинансирования зачастую отсекает средний и особенно малый бизнес от возможности участия в программах. Существуют сложности законодательного плана, связанные с правовой неразработанностью многих аспектов грантовой деятельности и ГЧП. Наконец, гранты по самой своей природе направлены на решение конкретных задач, однако проблемы профессионального образования нельзя решить без выработки общей стратегии развития этой сферы, долгосрочного планирования развития предприятий и др. Сложности, выявившиеся в ходе реализации программ грантовой поддержки про­ фессионального образования, являются частью проблем, возникающих на пути использования грантов как средства финансирования образовательных систем. Некоторые из этих проблем были озвучены на конференции «Тенденции развития образования: грантовые конкурсы как механизм развития образования» (Московская высшая школа социальных и экономических наук, 16–17 февраля 2007 г.). Участники конференции отметили неподготовленность потенциальных заявителей к участию в грантовых программах (неумение правильно писать грантовые заявки, отчеты и др.), остановились на сложностях технического характера (налаживание системы информации, перевода денег в регионы). Основные же проблемы связаны собственно с механизмами организации конкурсов и реализации грантовых программ как явления сравнительно нового для России. Каковы должны быть принципы выдвижения претендентов на участие в конкурсах, механизмы оценки заявок? Как обеспечить прозрачноть процедуры присуждения грантов и реализации грантовых проектов? Каким образом конкурсы грантов (в частности, реализуемые в рамках ПНП «Образование») будут сочетаться с традиционными механизмами оценки мастерства учителей (деятельность методических объединений, аттестации и др.)? Существуют также проблемы, связанные с исходным неравенством сельских и городских школ при участии в конкурсах и др. Очевидно, что решить все эти вопросы можно только в ходе дальнейшей практической реализации грантовых программ.  См.: Бутузов А. Невостребованное образование и бизнес без кадров [Электронный ресурс] // Режим доступа: pedsovet.org, свободный.  См. доклад Т. М. Трофимовой «Основные итоги реализации приоритетного национального проекта “Образование” по направлению: “Государственная поддержка учреждений начального и среднего профессионального образования, внедряющих инновационные образовательные программы» в 2007 году” на Всероссийской конференции «Российское профессиональное образование: опыт, проблемы, перспективы» (23–24 апреля 2008 г. ) [Электронный ресурс] // Режим доступа: www.edu.meks-info.ru/, свободный.  Бутузов А. Невостребованное образование и бизнес без кадров.

72

Глава I 1.4.4. Региональные и муниципальные гранты

Одним из важных источников опыта, на который опирается ПНП «Образование» в рамках реализации грантовых программ, является практика региональных и муниципальных конкурсов грантов, получившая к настоящему времени значительное развитие. Следует отметить, что грантовые программы, по оценке экспертов, являются важнейшим инструментом налаживания механизмов межсекторного взаимодействия и ГЧП на региональном и муниципальном уровнях. Для обеспечения эффективной работы таких механизмов необходимо четкое разделение намеченной для них работы на определенные этапы с детальным по возможности указанием обязательств партнеров; оформление работы механизмов ГЧП в виде определенных проектов и программ; четкое определение критериев эффективности, механизмов контроля; определение целей социального партнерства на основе принципов конкретности и измеримости. Подобный формат работы предполагает широкое использование грантовых выплат в силу присущей им адресности, целевого характера, обязательного наличия отчетности в четко указанные сроки и др. К настоящему времени, как отмечалось, в регионах России накоплен значительный опыт реализации грантовых программ — как осуществляемых самими органами власти, так и релизуемых в рамках механизмов ГЧП и межсекторного взаимодействия. Так, в Татарстане с 2006 г. действует грантовая программа республиканского правительства, нацеленная на подготовку, переподготовку и повышение квалификации специалистов различных профессий. Список востребованных специальностей регулярно обновляется с учетом запросов рынка труда. Ежегодно на реализацию программы выделяется около 100 млн руб. Получатели грантов (студенты, аспиранты, ученые вузов, преподаватели) могут получить образование или повысить квалификацию как в России, так и за ру­ бежом. Более скромными по размеру являются грантовые программы областных и город­ ских администраций. К их числу относятся конкурс грантов Управления образования и науки Белгородской области (выделяется около 2 млн руб. в год), конкурс админи­ страции Тверской области на получение грантов в сфере образования (около 3,3 млн руб. в год), конкурс Комитета по науке и высшей школе Санкт-Петербурга и др. Как и в случае с ПНП «Образование», получателями грантов могут выступать и учреждения (учебные заведения, муниципальные органы управления образованием), и физические лица (ученики, педагоги, исследователи и др.). Средства расходуются как собственно на модернизацию образования (разработка новых учебных программ, внедрение информационно-коммуникационных технологий, повышение квалификации преподавателей и др.) , так и на развитие межсекторного партнерства и ГЧП. В частности, грантами поддерживается создание органов общественного участия в управлении образованием. Развитие межсекторного партнерства представляет особую важность в связи с тем, что средств местной администрации зачастую оказывается недостаточно для реализации грантовых программ. В связи с этим многие из них осуществляются на условиях софинансирования. К их числу можно отнести региональные гранты Брянской области в рамках программы «Развитие гражданско-правового образования (2007–2009 гг.)», конкурс образовательных грантов в рамках «Программы развития системы образования г. Перми» и др. В качестве одной из задач последней программы указывается «интеграция усилий образовательных учреждений, общественных объединений, бизнеса», т. е., по сути дела, развитие действенных механизмов межсекторного партнерства. Особое развитие система образовательных грантов получила в Ханты-Мансийском автономном округе. Здесь создан «Фонд поколений», из средств которого выплачиваются гранты выпускникам средних школ, учреждений начального и среднего профессионального образования. Основанием для получения гранта является наличие красного  См.: Садков Н. О модели социального партнерства в регионах России // Общество и экономика. 2007. № 4. С. 124–132.

Экономические механизмы ГЧП в образовании 73 диплома, победа в конкурсе профессионального мастерства и др. При наличии гранта его обладатель получает возможность продолжить обучение в вузе. В целом необходимо еще раз подчеркнуть, что реализация грантовых программ, особенно на местном уровне, требует активного использования механизмов социального партнерства, привлечения к финансированию образования наряду с органами власти представителей бизнеса (отдельных доноров, фондов, представителей корпораций, бизнес-ассоциаций и др.). В последнее время коммерческий сектор активно подключается к реализации грантовых программ, и на его роли в этой сфере необходимо остановиться подробнее. 1.4.5. Частные и корпоративные гранты Грантовые программы, реализуемые в настоящее время бизнесом, достаточно многообразны. Условно их можно разделить на две категории. Первая — это гранты, близкие по характеру к инвестициям, т. е. к вложениям, от которых ждут конкретной экономической отдачи. Такие гранты выделяются корпорациями учащимся той специальности, в развитии которых заинтересован бизнес. Очень часто именно такие «профессиональные» гранты становятся важнейшей формой финансовой поддержки, которую оказывают бизнесмены — члены попечительского совета опекаемому вузу. В этом случае грантодатель ожидает, что получатели финансовой помощи со временем придут работать на его предприятие, а сам грант становится способом «привязать» к себе перспективного специалиста. В качестве примера можно привести грантовую программу компании «Стэп Лоджик», реализуемую с 2007 г. для студентов Московского института радиоэлектроники и автоматики (с последующим приглашением грантополучателей на работу). Близкими по характеру являются программы «Зарубежная практика студентов Норильского индустриального института» и «Будущее Севера», реализуемые Благотворительным фондом В. Потанина. Гранты и стипендии студентам «своих» специальностей выплачивает попечительский совет Российского государственного университета нефти и газа им. И. М. Губкина, а также органы общественного управления ряда других вузов. В 2006 г. стартовал проект «Рабочие нового поколения», подготовленный Россий­ ским союзом промышленников и предпринимателей (РСПП), Министерством образования и науки РФ, компанией «Базовый элемент» и фондом «Вольное дело». Механизм реализации проекта предполагает осуществление ряда выплат грантового характера (на разработку тренинговых программ по переобучению преподавателей и администраторов учебных заведений, развитие материально-технической базы учебных заведений, подготовку молодых рабочих, владеющих рядом смежных специальностей, и др.). Близкими по характеру к грантам являются льготные социально-образовательные кредиты, внедрением которых в жизнь занимается Рабочая группа по реформированию образования РСПП. В рамках разрабатываемой программы студенты будут получать средства «на жизнь» (социальный кредит) и возможность оплатить образование (образовательный кредит). Льготный характер кредита определяется отсутствием залога, низкими процентами и др. Наряду с грантами и близкими по характеру выплатами, увязанными с экономическими интересами работодателей, в рамках реализуемых бизнесом программ следует выделить еще одну категорию. Это более широкие по характеру и назначению выплаты, носящие, по сути, благотворительный характер. Реализацией подобных программ занимаются в первую очередь частные и семейные благотворительные фонды, которые начали возникать в России в последние годы. Так, упоминавшийся выше Благотворительный фонд В. Потанина реализует Федеральную стипендиальную программу, через которую за восемь лет существования фонда прошло около 10 тыс. человек. Выделяемые в рамках В рамках программы «Будущее Севера» студенты-старшекурсники, отобранные по конкурсу, проходят практику на предприятиях компании «Норникель». По результатам практики участникам программы начисляется стипендия, а в дальнейшем рассматривается вопрос о приглашении их на работу в компанию. 

74

Глава I

программы­ стипендии призваны «поддержать будущую деловую и интеллектуальную элиту, расширить возможности для ее самореализации». Для получения стипендиинужны не только отличные оценки, необходимо пройти тестирование и специальный игровой тур, в рамках которого выявляются лидерские качества соискателя, его способность к нестандартному мышлению, умение работать в команде и др. Получатели стипендий могут также подать заявки на получение гранта (через участие в зимних и летних школах, где проводят занятия преподаватели — получатели грантов фонда). Сферой деятельности фонда «Династия», основанного Д. Зиминым, является в первую очередь поддержка науки (прежде всего физики) через выплату стипендий студентам старших курсов, аспирантам и молодым ученым. Также предусмотрено предоставление ежемесячных пособий молодым кандидатам и докторам наук, поддержка учителей физики и математики в средних школах и профессиональных учебных заведениях, выплата грантов на проведение научных конференций, оплата постдокторских позиций для молодых российских ученых в Институте математических наук (Лондон) и др. Поддержка науки и талантливой молодежи, содействие развитию материально-технической базы учебных заведений и внедрению новых образовательных программ обозначены также в качестве задач фонда «Вольное дело», фонда имени Д. С. Лихачева и др. Эти и другие примеры говорят о постепенном становлении в России системы грантовой поддержки науки и образования, о формировании в этой области механизмов межсекторного социального взаимодействия и ГЧП. В то же время очевидно, что данная сфера находится в самом начале пути своего развития. 1.4.6. Перспективы развития грантовой деятельности в России Говоря о дальнейших перспективах развития грантовых программ в России, следует отметить, что в ближайшее время, видимо, встанет вопрос о необходимости определенного упорядочения этой сферы деятельности, повышения уровня самоорганизации всех участников грантовых программ. Важную роль здесь может сыграть создание Ассоциации грантодателей по образцу структур, существующих в большинстве зарубежных стран. Подобные ассоциации призваны объединить и скоординировать усилия грантодателей, принадлежащих к различным общественным секторам: представителей федеральных, региональных и муниципальных властей, бизнеса, фондов и др. Они также должны выработать Этический кодекс грантовой деятельности, разработать стандарты отчетности, процедуры проведения грантовых конкурсов и др. От государства ожидается уточнение налогового законодательства, касающегося грантовой деятельности, внесения четкого определения гранта и грантовой сделки в Гражданский кодекс и др. При соблюдении данных условий можно надеяться на то, что грантовые программы станут дей­ ственным инструментом поддержки образования в рамках механизмов межсекторного социального партнерства. 1.5. Образовательное кредитование как механизм государственно-частного партнерства

В. В. Солодов Фундаментальная роль образования в обществе и сложное сочетание утилитарных и социальных выгод от получения образования предопределяют активное соучастие различных сторон: государства, бизнеса, самих граждан — в финансировании образования. Для обозначения специфики образования обычно используется термин «квазиобщественное благо», которые позволяет подчеркнуть, с одной стороны, тот факт, что эконоНаряду с Федеральной стипендиальной программой фонд В. Потанина реализует также Северную стипендиальную программу (возможность для студентов-отличников с Севера обучаться в течение года в других регионах РФ), выплату стипендий школьникам — победителям международных олимпиад и др. 

Экономические механизмы ГЧП в образовании 75 мические выгоды от образования в значительной степени являются личными и делимыми. С другой стороны, «не все выгоды образования достаются только тем, кто за них заплатил, <…> невозможно целиком отстранить менее образованных людей от “выгод”, создаваемых более образованными». Соответственно попытка производить образование посредством исключительно рыночного механизма может привести к его недофинансированию, и целесообразным представляется сочетание индивидуальной и общественной платы за данное благо или, иными словами, государственно-частного партнерства. Другим теоретическим обоснованием государственно-частного характера финансирования образования является его отнесение к так называемым “мериторным благам”, спрос на которые со стороны частных лиц отстает от желаемого обществом и стимулируется государством. Иными словами, получатели образовательных услуг не видят всех преимуществ образования, и общество заинтересовано в том, чтобы стимулировать их к потреблению данного блага. На сегодняшний день финансирование высшего образования происходит по различным моделям, в которых основные заинтересованные стороны: государство, бизнес и граждане — участвуют в различных пропорциях. В наиболее общем смысле можно говорить о четырех основных моделях финансирования высшего образования: • ориентированной на рынок; • регулирующей рынок; • замещающей рынок; • вытесняющей рынок. Рыночная модель предполагает финансирование образования исключительно его пользователями, теми, которые могут и хотят за него платить. Модель регулируемого рынка характеризуется наличием законодательного регулирования рынков труда и обучения. В первую очередь данное регулирование направлено на стимулирование спроса, предложения и качества обучения. Рынко-замещающая модель предполагает финансирование образование через нерыночные механизмы, в первую очередь через налогообложение в сочетании с оплатой части стоимости образовательной услуги ее пользователями или иными заинтересованными сторонами (например, работодателем), Рынко-вытесняющая модель предполагает финансирование образования исключительно государством. Выбор той или иной модели финансирования образования связан с различными факторами, которые определяются национальной спецификой, однако в целом можно констатировать тенденцию распространения различных форм совместного финансирования образования различными заинтересованными сторонами. Среди наиболее распространенных механизмов сочетания личного вклада граждан и общественным финансированием можно отметить различные схемы дополнительного налогообложения, образовательные кредиты, а также финансирование обучения будущим работодателем. Одним из наиболее распространенных механизмов софинансирования образовательной услуги являются образовательные кредиты. Идея кредитов как альтернативного механизма финансирования образования была предложена М. Фридманом, который предписывал объединенную схему финансирования высшего образования: для оплаты своего обучения студентам вузов предоставляется государственный образовательный кредит, который они затем погашают через подоходный налог. При этом реализация данной схемы должны была в идеале привести к полному прекращению государственного финансирования высшего образования либо к существенному его сокращению. Блауг М. Экономическая мысль в ретроспективе. М., 1994. С. 550. Рубинштей А. Я. Экономика общественных преференций. Структура и эволюция социального интереса. Спб., 2008. С. 372.  Олейникова О. Н. Проблемы финансирования профессионального образования за рубежом // Среднее профессиональное образование. 2001. № 3.  Рубинштейн А. Я. Экономика общественных преференций. Структура и эволюция социального интереса. Спб., 2008. С. 373  

76

Глава I

В менее радикальной форме различные виды образовательных кредитов используются в различных странах для диверсификации источников финансирования образо­ вания. При этом в таких странах, как Китай, Швеция, Япония, образовательные кредиты являются основной формой финансирования высшего образования. В США, Велико­ британии, Австралии, Новой Зеландии, Нидерландах образовательные кредиты вводятся для постепенного замещения государственного финансирования платой за обучения и минимизации бюджетных расходов. Другие исследователи данной сферы отстаивают идею о том, что сокращение государственных расходов не должно быть основной целью внедрения системы образовательных кредитов, а основная идея их реализации заключается в придании системе финансирования многоканального характера, который позволит обеспечить большую справедливость и эффективность системе финансирования высшего образования. Так, при традиционной системе финансирования получение высшего образования одними людьми финансируется за счет всего общества, основную часть которого составляют люди, не имеющие высшего образования. В отличие от подобной системы кредитование образования при сохранении возможности получения высшего образования малообеспеченным слоям населения позволяет «привязать» оплату обучения к тому, кто был его получателем. В наиболее общем смысле можно выделить три основные разновидности образовательных кредитов: кредиты со стороны государства, учебных заведений и частных организаций. При этом государство включено в схему кредитования в первом случае в качестве кредитора, а в двух других — в качестве гаранта возврата кредита. Говоря о преимуществах образовательных кредитов, необходимо отметить, во-первых, повышение доступности качественного образования. Образовательный кредит позволяет компенсировать нехватку денежных средств и делает платное образование доступным для лиц, желающих получить высшее образование, но не имеющих материальных возможностей для этого. Другой важнейшей функцией образовательных кредитов является стимулирование рынка образовательных услуг. Привязка финансовых ресурсов к конкретным получателям образовательных услуг стимулирует конкуренцию между образовательными организациями. Кроме того, развитие системы кредитования способствует повышению платеже­ способного спроса на образование, что также стимулирует развитие конкуренции между вузами. Таким образом, образовательные кредиты направлены на укрепление обратной связи между учебным заведением и рынком труда, которая позволит быстро и эффективно развивать востребованные на рынке специальности и специализации, направляя инвестиции в новые образовательные продукты. Эта связь возникает на основе возрастающего спроса на получение образования со стороны студентов, а необходимость возврата полученных средств обусловит более ответственное отношение студентов к выбору специальности и процессу обучения. Еще одно важное преимущество развития системы образовательных кредитов и в целом диверсификации источников финансирования заключается в привлечении в высшие учебные заведения дополнительных финансовых ресурсов в виде платы за обучение от лиц, которым были предоставлены образовательные кредиты. Опосредованно повышение уровня финансирования вузов в сочетании с усилением конкуренции и привязкой к рынку труда приводит также к повышению качества образования, концентрации финансовых средств на наиболее востребованных, инновационных программах и программах более высокого качества. Важен также психологический аспект образовательных кредитов, поскольку они могут способствовать более ответственному отношению к учебе, за которую студенты платят из кредитных средств, возврат которых будет обеспечен из собственных доходов. Отдельные экономисты предлагают усилить эти стимулы, привязав размеры фактиче­ 

Высшее образование в России: правила и реальность / Под. ред. С. В. Шишкина. М., 2004. С. 100.

Экономические механизмы ГЧП в образовании 77 ских выплат по образовательному кредиту к академической успеваемости студентов во время обучения. Основными сторонами, которые принимают участие в функционировании механизма образовательных кредитов, являются (1) студенты, получатели образовательных услуг, (2) учебные заведения, (3) кредитные организации, (4) государства или общества в целом. При этом каждая из сторон имеет свою мотивацию для участия в данном механизме партнерства. Для студентов образовательный кредит открывает доступ к высшему образованию в случае низких доходов или же расширяет спектр учебных заведений. Для учебных заведений образовательный кредит позволяет, с одной стороны, расширить внебюджетное финансирование, а с другой — повысить общий уровень подготовки студентов. Дилемма увеличения доли платного образования, с одной стороны, и сохранения высокого уровня студентов, с другой, является одной из ключевых в современных условиях, и образовательные кредиты являются одним из реальных механизмов, позволяющих вузам привлечь высокоподготовленных, мотивированных, «сильных» студентов, которые не могут себе позволить оплачивать обучение сегодня. С другой стороны, уже упоминавшаяся личная заинтересованность в обучении, которая возрастает при переходе к отсроченной оплате обучения, очень важна для учебных заведений. Кредитные организации также заинтересованы участвовать в подобных схемах, по­ скольку они позволяют расширить клиентскую базу, сформировать позитивный образ социально ориентированной организации, а также повысить стабильность кредитной организации при условии активного участия государства в механизме образовательного кредитования. Перспективность образовательных кредитов для государства как представителя интересов общества в целом уже описывалась выше. И связана она в первую очередь с возможностью осуществления более эффективного и справедливого финансирования образовательных учреждений при одновременном повышении доступности высшего образования и стимулировании спроса на это важнейшее в современных условиях благо. Отличительной чертой образовательных кредитов, которая делает их привлекательным механизмом финансирования системы высшего образования, является (1) длительный срок представления займа, (2) относительно низкая процентная ставка по кредиту. При соблюдении данных условий одной из наиболее актуальных проблем для кредитных организаций, участвующих в системе образовательного кредитования, становится сокращение рисков невозврата кредита. Именно этот аспект, на наш взгляд, представляет собой ту сферу, в которой партнерство различных сторон может принести наиболее существенный результат. Рассматривая проблему обеспечения возврата кредитов, необходимо отметить, что в качестве гарантий возврата кредита традиционно рассматривается залог личного имущества, личный доход или поручительство третьих лиц. С учетом направленности образовательного кредита в первую очередь на малообеспеченные слои населения именно поручительство можно рассматривать в качестве наиболее перспективного меха­низма обеспечения возврата кредитов. Для развития системы образовательного кредитования основное значение имеют государственные гарантии, те ситуации, в которых государство предоставляет гарантии кредитным организациям по предоставляемым ими образовательным кредитам. В этом случае получатель образовательных услуг сам несет от­ветственность по своим кредитным обязательствам, однако в случае признания его неплатежеспособным, а также в некоторых других случаях ответственность по его обязательствам переходит на государство. К числу таких особых случаев как правило, отно­сится призыв на военную службу, академический отпуск или другие подобные обстоятельства. Характеризуя участие государства в качестве гаранта возврата  Darvish-Lecker T., Kahan An. Study Grant Schemes and Effort: An Economic Model // Bulletin of Econo­ mics Research. 1990. Vol. 42. C. 229–239.

78

Глава I

образовательного­ кредита, необходимо отметить, что, как правило, представляемая государством гарантия носит ограниченный характер. По сути, государство покрывает лишь часть рисков кредитной организации, возмещая определенную долю потенциальных убытков, при том что остальная их часть остается риском банка. Другой распространенной формой гарантирования возврата кредита со стороны государства является субсидирование лишь процентов по образовательному кредиту, а не самого долга, что облегчает заемщику возврат полученных средств. Также гарантии возврата кредита могут предоставляться через механизм страхования. Могут быть застрахованы такие риски, как утрата трудоспособности, временная потеря работы и т. д. Роль государства в системе образовательного кредитования не сводится лишь к гарантированию возврата образовательного кредита. Зачастую государство также возмещает кредитным организациям недополученный доход в результате более низкой ставки кредита по сравнению с рыночной. Кроме того, распространенной формой стимулирования образовательных кредитов является предоставление заемщику разного рода налоговых льгот на период погашения образовательного кредита. Большую роль государство играет и в формировании информационного обеспечения образовательного кредита, популяризации данной формы финансирования обучения и осуществлении иных косвенных мер поддержки системы образовательного кредитования. Рассматривая образовательный кредит в качестве одного из механизмов государ­ ственно-частного партнерства, необходимо отметить такую перспективную модель кредитования, как корпоративную. В данном случае оплата обучения осуществляется с участием третьей заинтересованной стороны — потенциального работодателя. Наиболее распространенная форма корпоративного образовательного кредита предполагает возврат кредита в так называемой натуральной или товарной форме. Такой образовательный кредит предполагает, что заемщик не несет расходов по выплате кредита и процентов, которые берет на себя работодатель, но обязуется отработать определенное время на том рабочем месте, куда выпускника направит государство или корпорация, заплатившая за его обучение. Менее распространенной, но чрезвычайно перспективной представляется модель кредитования, при которой помимо вуза и кредитной организации в схеме кредитования участвует координирующая компания, занимающаяся трудоустройством выпускников и выступающая дополнительным гарантом возврата кредита. В отдельных случаях такая компания может полностью брать на себя обязательства погашения образовательного кредита при условии дальнейшего «предоставления» перспективного выпускника заинтересованным работодателям. Еще одним механизмом участия крупных компаний в подобного рода партнерских схемах является предоставление субсидии или льготного кредита для получения образования сотрудникам или членам их семей. Поскольку в этом случае образовательные кредиты выдаются уже работающим сотрудникам, как правило, речь идет о различных формах дополнительного образования. Перспективной разновидностью образовательного кредита является возможность возврата займа в зависимости от получаемого дохода. В этом случае регулярные выплаты в счет погашения кредита автоматически рассчитываются исходя из заработной платы заемщика. Смена работы или сокращение дохода приведут к соответствующему изменению выплат по кредиту, не заставляя заемщика отказываться от выплаты займа. При использовании такой схемы выпускник, который не может трудоустроиться или теряет работу, сохраняет возможность выполнить свои долговые обязательства, они лишь переносятся на более поздний срок. Одним из способов реализации такой схемы возврата займа является дополнительное налогообложение лиц с высшим образованием. Это может быть введение специального дополнительного налога либо увеличение ставки существующих налогов. Подобное 

Высшее образование в России: правила и реальность / Под. ред. С. В. Шишкина. М., 2004. С. 104.

Экономические механизмы ГЧП в образовании 79 налогообложение может действовать в течении либо определенного периода, либо всей жизни, а также варьироваться в зависимости от стоимости обучения в том или ином вузе. При этом данная схема позволяет соотнести выплачиваемые заемщиком средства с уровнем его доходов и тем самым обеспечивает более справедливое взимание платы именно с тех лиц, которые в максимальной степени воспользовались преимуществами полученного высшего образования. Например, не будут ущемлены те выпускники вузов, которые работают в социально значимых отраслях (наука, образование, государственная служба) и получают при этом невысокие доходы, либо женщины, имеющие семью и детей и не имеющие возможности работать полный день. На практике такая схема применяется в Австралии и Новой Зеландии, где ставка специального налога составляет от 2 до 4 % от доходов лиц с высшим образованием. Данный дополнительный налог выплачивается до тех пор, пока не будет покрыта общая сумма займа на получение высшего образования. Возможны и различные смешанные схемы возврата образовательного кредита. Например, А. Я. Рубинштейн предлагает компенсировать часть государственных расходов на образование тем, что каждый выпускник, ставший наемным работником, и его работодатель вносят в соответствующей пропорции «возвратную плату» в государственный бюджет в период до 15 лет после окончания вуза. При этом размер «возвратной платы» должен устанавливаться в зависимости от дохода выпускника, так чтобы малооплачиваемые выпускники возвращали государству минимальную плату либо были от нее вовсе освобождены. В качестве важнейшей характеристики такой системы возврата полученного займа отмечает соучастие наемных работников (в виде более высокого подоходного налога) и работодателей (в виде отчислений в специальный фонд высшего образования) в возврате образовательного кредита. Важнейшей функцией образовательных кредитов является мотивация студентов к обучению. Для усиления данной функции может быть предложено установление зависимости между уровнем процентной ставки и успеваемостью студента. Например, студентам, окончившим семестр или год на отличные оценки, сумма займа может снижаться на несколько процентов или же наиболее успешные выпускники могут вообще освобождаться от возврата полученного займа. Система образовательного кредитования уже получила определенное развитие в России. Так, в Концепции модернизации российского образования на период до 2010 г., утвержденной распоряжением правительства Российской Федерации от 29.12.2001 г. № 1756-р, одним из главных способов достижения цели обеспечения доступности высшего образования для всех слоев населения и текущих и перспективных потребностей экономики и социальной сферы в профессиональных кадрах необходимой квалификации является­ формирование в системе российского образования экономических механизмов привлечения внебюджетных ресурсов, в том числе путем создания системы образовательного кредитования. В рамках реализации данного пункта Концепции модернизации российского образования в 2007 г. была начата реализация эксперимента по государ­ ственной поддержке предоставления образовательных кредитов студентам образовательных учреждений высшего профессионального образования, имеющих государ­ ственную аккредитацию (утвержден постановлением правительства РФ от 23 августа 2007 г. № 534). Цель эксперимента — отработка механизма государственной поддержки образовательного кредитования. Его участниками выступают Минобрнауки России, Рособразование, поручители, банки — участники эксперимента, государственные и негосударственные высшие учебные заведения, заемщики (студенты). По условиям эксперимента студентам может выдаваться три вида кредитов: на основное и дополнительное образование, а также на сопутствующие обучению расходы. Высшее образование в России: правила и реальность / Под. ред. С. В. Шишкина. М., 2004. С. 104. Рубинштейн А. Я. Экономика общественных преференций. Структура и эволюция социального интереса. Спб., 2008. С. 384–386.  

80

Глава I

При этом ставка нормативно ограничена 10 % годовых, с отсрочкой по выплатам основного долга и процентов на весь период обучения. За время проведения эксперимента запланировано предоставить до 7500 кредитов по каждому виду. При этом государство гарантирует компаниям-поручителям частичное возмещение невозвратов — до 10 % от общего количества выданных кредитов. На основе принятых заявок на участие от вузов и поручителей Рособразование утвердило 112 вузов, допущенных к эксперименту. Вузы, среди которых пять негосударственных, представляют все федеральные округа России. Кроме того, на основании поданных заявок был утвержден перечень из 8 компанийпоручителей, принимающих участие в эксперименте. Более 99 % общего количества кредитов будет выдаваться под поручительство компании «Крэйн» в рамках реализации программы образовательного кредитования «Кредо». Для получения кредита по данной программе студенту необходимо предоставить поручителю договор о контрактной форме обучения с вузом — участником эксперимента, а также заключить договор с поручителем о предоставлении поручительства и договор с банком — участником эксперимента об образовательном кредите. При положительном решении поручителя заемщик получает кредит, ставка по которому не будет превышать 10 % годовых. Время учебы считается льготным периодом, когда студент не обязан выплачивать ни проценты по кредиту, ни сумму основного долга. Эксперимент предусматривает, что после окончания вуза вы­ пускник должен погасить кредит и проценты в течение пяти лет. Образовательные кредиты самостоятельно реализуются и рядом коммерческих банков. Примером такого образовательного кредита может служить реализуемая Сберегательным банков России с 2000 г. программа выдачи образовательных кредитов. Получить этот кредит может любой гражданин РФ в возрасте от 14 лет, который хочет поступить в образовательное учреждение на коммерческой основе или уже учится в таком учреждении. Договор по кредиту банк может заключить с клиентом или созаемщиком, причем заемщиком может быть учащийся в возрасте от 18 лет, а созаемщиком — учащийся в возрасте от 14 лет и его представители, в числе которых родственники. При этом обязательное условие, чтобы заемщику или созаемщику до срока погашения кредита было бы не более 75 лет. Обязательное условие для получения кредита — страхование клиентом в пользу банка на весь срок кредитования передаваемого в залог имущества от рисков утраты или повреждения. Вторым обязательным условием для клиента является обеспечение возврата кредита в форме поручительства граждан, имеющих постоянный источник дохода, либо залог имущества. Срок образовательного кредитования — до 11 лет. Но по желанию заемщика на срок его обучения от начала до окончания может быть предоставлена отсрочка погашения основного долга, а вот что касается уплаты процентов, то ее отсрочка невозможна. Процентная ставка за пользование кредитом составляет 12 % годовых. Максимальная сумма кредита зависит от платежеспособности клиента и его созаемщиков, а также от обеспечения возврата кредита и стоимости обучения в соответствии с договором о подготовке специалиста за все время его обучения в учебном заведении. При этом максимальная сумма кредита не может превышать стоимости обучения в учреждении среднего профессионального образования или 90 % стоимости обучения в вузе, а оставшиеся 10 % клиент оплачивает сам из своих денежных средств. Что касается платежеспособности клиента, то банк может рассмотреть кроме основного дохода и дополнительные, в их числе доходы, полученные клиентом от занятий частной практикой, или доходы, полученные им на другом месте работы, или сумма пенсии, досрочно назначенная по старости или за выслугу лет клиента. Возможен вариант, когда за кредитом может обратиться будущий студент еще до сдачи вступительных экзаменов. В этом случае максимальный потолок займа банк определяет после того, как клиент предоставляет договор с вузом.  Описание приводится по официальным данным с сайта Сберегательного банка РФ [Электронный ресурс] // Режим доступа: www.prosber.ru/services/credits/obrazovanie.htm, свободный.

Экономические механизмы ГЧП в образовании 81 Погашать кредит и производить уплату процентов по займу клиент должен каждый месяц, но не позже его 10 числа. Если у клиента есть льготы по сроку погашения долга перед банком, то вносить проценты за пользование кредитом он должен каждый месяц, но не позже его 10 числа. Возможно и предоставление отсрочки погашения основного долга перед банком, правда, не больше чем на год. Такая отсрочка предоставляется, если учащийся или студент берет и оформляет академический отпуск или его призывают на воинскую службу. Но в этом случае общий срок кредитования увеличивается на срок взятой клиентом отсрочки. За все время обучения заемщику необходимо каждый семестр или год предоставлять документы учебного заведения об успешном прохождении нового периода обучения. А после окончания учебного заведения выпускник должен предъявить диплом об окончании обучения. Если выпускник устраивается на работу, то он должен предоставить справку с места работы или копию трудовой книжки, заверенную работодателем. Причем через полгода после своего трудоустройства клиент должен принести в банк еще и справку о размере удержаний и о своих доходах в этой организации. В то же время анализ существующих программ образовательного кредитования показывает, что в настоящее время образовательные кредиты продолжают пользоваться достаточно малой популярностью у студентов. Связано это с тем, что они недоступны для основной целевой аудитории — студентов из малообеспеченных семей, а российское государство и российский бизнес принимают недостаточное участие в поддержке кредитования образования. Во многом развитию системы образовательного кредитования в России мешают следующие ограничения. 1. Высокие процентные ставки — до 22 % годовых, в среднем 18–20 % годовых. При стандартном сроке образовательного кредита 10 лет уплата процентов увеличивает для заемщика заимствованную у банка сумму в 2–2,3 раза. Ежемесячный платеж при сумме кредита 15 тысяч долларов США (с отсрочкой погашения на время обучения) может максимально составлять около 500 долларов, а при кредите в 25 тыс. — 650 долларов. При таком уровне месячных платежей по кредиту заемщику сразу после выпуска из вуза надо получить работу с заработком не менее 1000 долларов США в месяц или рассчитывать на помощь своих род­ ственников. 2. Отсутствие отсрочки по уплате процентов в период обучения и невозможность взять кредит для оплаты сопутствующих расходов. 3. Сложности с обеспечением кредитов. Образовательный кредит предоставляется под услугу, имеющую нематериальную форму, а не под товар, который имеет материальную форму и может выступать предметом залога, а использование залога снижает риски долгосрочного кредитования. 4. Небольшой опыт предоставления «длинных» кредитов у российских банков. Банки, со своей стороны, не всегда осознают перспективы этой формы кредитования: образовательное кредитование может заложить базу для привлечения надежной клиентской базы на длительный срок. 5. Население не всегда психологически готово доверять банкам, особенно при всту­ плении с ними в длительные отношения. 6. Банки не всегда осознают перспективы этой формы кредитования: образовательное кредитование может заложить базу для привлечения надежной клиентской базы на длительный срок: получивший когда-то образовательный кредит студент в будущем придет в свой банк и за ипотечным, и за потребительским кредитом, и за кредитом на неотложные нужды.



Кредитование образования. Аналитический доклад. Институт Восточной Европы. М., 2006.

82

Глава I

Эти проблемы, приводящие к недоступности образовательных кредитов для большинства российских граждан, могут быть решены путем введения системы государ­ ственной поддержки данного вида кредитования, создания специальных механизмов по снижению рисков невозврата кредитов, расширения круга участников системы кредитования и мерами по популяризации образовательных кредитов. Отчасти решению данных задач должен служить реализуемый эксперимент по государственной поддержке кредитования, и ход его реализации, осложнившийся с ухудшением общей экономиче­ ской ситуации во второй половине 2008 г., должен показать жизнеспособность образовательных кредитов в их современной форме, а также приоритетность данного механизма государственно-частного партнерства в области образования.

Глава II

Государственно-частное партнерство в инновационной деятельности образовательных организаций

Н. В. Кожина М. В. Солодова А. М. Шестоперов Инновационная деятельность предполагает использование результатов научных исследований, опытно-конструкторских разработок либо иных научно-технических достижений для создания нового либо усовершенствованного продукта, нового или усовершенствованного технологического процесса, распространение полученных результатов, а также связанные с этим дополнительные научные исследования, разработки и опытно-конструкторские работы. Субъектами инновационной деятельности могут выступать как физические, так и юридические лица независимо от организационно-правовой формы и формы собственности, органы государственной власти и органы местного самоуправления. Как известно, государственное присутствие в определенных экономических сферах целесообразно, когда бизнес не может взять на себя ответственность за развитие этих сфер без опоры на государство (например, из-за длительных сроков окупаемости вложений) либо когда для развития этих сфер требуются значительные ресурсы. В инновационной деятельности присутствуют оба эти обстоятельства, что и обусловливает значительную роль государства. Вмешательство государства в инновационные процессы необходимо для создания у частного сектора стимулов к инновациям. В то же время было бы неправильно сводить решение проблемы «провалов» рынка в осуществлении инновационной деятельности только к одностороннему расширению прямого участия государства в инновационном процессе (в частности, посредством увеличения бюджетных вложений в приоритетные направления исследований и разработок). Эффективность инновационной деятельности в значительной мере зависит от тесного взаимодей­ствия государственного и частного секторов экономики. Конкретные формы и механизмы данного взаимодействия и призвано развивать государство, главный интерес которого состоит в том, чтобы под своим контролем добиться реализации социально значимых научно-технических и инновационных программ, а интерес бизнеса — в снижении коммер­ ческих рисков и сроков окупаемости инвестиций в инновации. Одним из способов организации инновационной деятельности на основе взаимодействия государства и бизнеса может выступить государственно-частное партнерство. Исключительная значимость государ­ственно-частных партнерств как эффективного инструмента реализации инновационной политики в настоящий момент широко признается многими странами ОЭСР. В целом понятие государственно-частного партнерства в инновационной сфере было определено в 2002 г. Комитетом ОЭСР по научной и технологической политике следующим образом: под государственно-частным партнерством понимаются «любые официальные отношения или договоренности на фиксированный или бесконечный период  Абрамешин А. Е., Воронина Т. П., Молчанова О. П., Тихонова Е. А., Шленов Ю. В. Инновационный менеджмент: Учебник для вузов / Под ред. О. П, Молчановой. М., 2001.  Критический анализ практики научно-технической инновационной деятельности и результатов коммерциализации технологий в Российской Федерации и в ЕС. М.: Проект «Наука и коммерциализация технологий» (EuropeAid/115381/C/SV/RU), февраль 2006 г.

84

Глава II

времени, между государственными и частными участниками, в котором обе стороны взаимодействуют в процессе принятия решения и соинвестируют ограниченные ресурсы, такие как деньги, персонал, оборудование и информацию, для достижения конкретных целей в определенной области науки, технологии и инноваций». Суть государственно-частного партнерства в инновационной сфере состоит в согласовании интересов государства и бизнеса, а также в координации их действий при доведении научных результатов до инноваций. В целом государственно-частное партнерство в инновационной сфере направлено на максимально эффективное использование ресурсов государственного и частного сектора для реализации инновационных проектов. Мотивация участия в партнерстве частного сектора экономики, как правило, связана с возможностями получения более высокой прибыли и новыми возможностями для развития инновационного бизнеса. При этом частные компании могут также присоединиться к государственно-частному партнерству с более специфической мотивацией, например для обеспечения доступа к дополнительному государственному финансированию, результатам исследований и разработок государственного сектора и его инфраструктуре. Мотивация участия в партнерстве государственного сектора обусловлена как общими, так и специфическими целями. К общим целям можно отнести: • обеспечение экономического роста и конкурентоспособности научно-технической продукции и услуг; • стимулирование инновационной активности производителей высокотехнологичной продукции и услуг; • создание новых наукоемких фирм и поддержку малых и средних инновационных предприятий; • привлечение внебюджетных источников финансирования; • повышение эффективности государственных расходов на исследования и разработки. Более специфические цели, как правило, включают в себя: • разработку ключевых технологий для федеральных государственных нужд; • вовлечение в экономический оборот и коммерциализацию результатов исследований и разработок, полученных с использованием средств государственного бюджета; • развитие инфраструктуры. Представители государственного и частного секторов экономики могут выступать в качестве партнеров на всех этапах инновационного процесса, в том числе на этапе принятия решения о проведении исследований, подготовки документации для участия в конкурсе, финансирования исследований и разработок, проведения исследований, управления проектом и коммерциализации его результатов. Однако в настоящее время государственный сектор, представленный государственными исследовательскими организациями, как правило, проявляет большую активность на этапе выполнения исследований и разработок, а частный — на этапах управления проектом. Особое место среди субъектов инновационной деятельности занимают учреждения среднего и высшего профессионального образования, т. к. именно у них имеются необходимые для этой деятельности ресурсы, включая соответствующее оборудование­, интеллектуальный капитал, научные кадры. Так, по данным Федеральной службы государ­ ственной статистики, более трети российских вузов выполняют научные исследования­  Public/private partnerships for inn ovation: policy ration ale, tren ds an d issues, OECD, 10–12 December 2002, Headquarters, Paris.  Золотых Н. И., Симонов Б. П. Государственно-частное партнерство в инновационной сфере. М., 2003. С. 4.  Там же.

ГЧП в инновационной деятельности образовательных организаций 85 и разработки. Одним из способов организации инновационной деятельности образовательных учреждений может выступать осуществление инновационной деятельности при взаимодействии с организациями частного сектора, т. е. на основе государственночастного партнерства. В качестве представителя частного сектора в данном случае может выступать как коммерческая организация, так и некоммерческая негосударственная организация (в том числе научная). Со стороны государственного сектора в качестве участ­ ника выступают учреждения среднего и высшего профессионального образования. В настоящий момент к наиболее распространенным организационно-административным механизмам государственно-частного партнерства при организации и осуществлении инновационной деятельности образовательных организаций можно отнести: • технопарки; • особые экономические зоны технико-внедренческого типа; • центры трансфера технологий; • ресурсные центры. Далее будет рассмотрен каждый из перечисленных механизмов, выделены основные тенденции и перспективы их развития. Для начала же попробуем кратко охарактеризовать процесс формирования правовых предпосылок для развития государственночастного партнерства в инновационной деятельности образовательных организаций в России. В целом в рассматриваемом процессе можно условно выделить три этапа. I. 1994–2000 гг. Данный период характеризовался интенсивным развертыванием инновационных научно-технических программ (далее также — НТП) в высшей школе, главным приоритетом которых стало формирование конкретных инфраструктурных объектов инновационной системы на базе крупнейших университетов, прежде всего технопарков. В 1997 г. инновационные программы Минобразования включали свыше 500 проектов. В программах приняли участие более 150 вузов и научных учреждений. Доля инновационных программ от общего объема затрат на вузовскую науку составила 12,1 %. Среди первых программ Министерства образования содержались также программы, ориентированные на развитие вузовских центров коммерциализации технологий, финансируемых из государственного бюджета, в том числе: • НТП «Поддержка новых экономических структур научно-технического предпринимательства и защита интеллектуальной собственности в высшей школе»; • НТП «Малое предпринимательство в науке и научном обслуживании высшей школы»; • НТП «Трансфертные комплексы, системы и оборудование». На данном этапе было принято важное решение для развития первых центров трансфера технологий — решение правительства РФ о создании фонда содействия развитию инновационной деятельности высшей школы (Фонд СИНД) от 25.12.1996 г. Источниками средств фонда являлись добровольные взносы, а цели его деятельности были определены уставом и включали следующее: • поддержка создания и развития инфраструктуры инновационной деятельности высшей школы; • финансовая поддержка на условиях безвозмездного целевого финансирования и беспроцентного займа инновационных программ и проектов по приоритетным направлениям науки и техники; Статистический сборник «Россия в цифрах, 2008 г. М., 2008. Шукшунова В. Е. Доклад «О некоторых достижениях и многих проблемах действующих вузовских технопарков России на сегодняшний день» на общем собрании Ассоциации «Технопарк» [Электронный ресурс] // Режим доступа: www.innovbusiness.ru/content/document_r_798FA8BC-F2B8-47CB-867F51B9E5126A60.html, свободный.  

86

Глава II • привлечение

инновационных структур и инвесторов к реализации инновационных научно-технических программ; • оказание поддержки организациям, входящим в систему высшей школы РФ, а также инновационным структурам, созданным с участием вузов. Одним из ключевых решений данного этапа стало также издание постановления правительства РФ от 03.02.1994 г. № 65 «О фонде содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической среде». Во многом благодаря данному постановлению в России уже в середине 1990-х гг. начался процесс создания малых наукоемких предприятий. II. 2001–2005 гг. В ходе данного этапа органами власти и управления в сфере образования и науки были приняты основополагающие правовые акты, имеющие непосредственное отношение к запуску механизмов государственно-частного партнерства в развитии инновационной деятельности. В целях успешной реализации научного потенциала вузов, привлечения внебюджетного финансирования научных исследований, коммерциализации вузовских научных разработок­ Министерство образования и науки РФ начало проводить ежегодные конкурсы по трем подпрограммам. Приоритетное значение имели конкурсы, организуемые в рамках реализации подпрограммы «Развитие инфраструктуры инновационного комплекса­» (в соответствии с приказом Министерства образования РФ от 04.02.2002 г. № 294 о научно-технической программе «Инновационная деятельность высшей школы»). Организаторами ежегодных межвузовских конкурсов стали ЮжноРоссий­ский государственный технический университет (Новочеркасск) и Ассоциация «Технопарк». Обязательные требования при подаче вузом конкурсной заявки определяли механизм государственно-частного партнерства при реализации проектов по созданию инновационной инфраструктуры вуза. Такими требованиями стали следующие: • в конкурсе могут принимать участие только вузы, находящиеся в ведении Мини­ стерства образования и науки РФ и являющиеся бюджетополучателями по разделу 06 бюджетной классификации; • проекты, выполняемые в интересах предприятий, ведомств, регионов, должны быть обеспечены долевым финансированием за счет собственных и самостоятельно привлеченных средств в размере не менее 60 % от общей стоимости про­ екта; • обязательное участие молодых ученых и студентов в разработке и выпуске научно-технической продукции, в выполнении инновационных проектов. Не менее важным нормативным актом с точки зрения правового статуса объектов инновационной инфраструктуры в вузах стало Постановление Правительства РФ от 17.09.2001 г. № 676 «Об университетских комплексах». «С целью повышения эффективности и качества образовательного процесса, использования интеллектуальных, материальных и информационных ресурсов для подготовки специалистов и проведения научных исследований… на базе университета может создаваться университетский комплекс, объединяющий образовательные учреждения, которые реализуют образовательные программы различных уровней, иные учреждения и некоммерческие организации или выделенные из их состава структурные подразделения… Финансирование образовательной и научной деятельности федеральных университетских комплексов осуществляется за счет средств федерального бюджета…» — говорится в постановлении. Еще одной особенностью данного периода стало нормативное закрепление долгосрочной государственной политики в инновационной сфере. Такие акты, как «Основы политики РФ в области развития науки и технологий на период до 2010 года и дальнейшую перспективу» (30.03.2002 г.), решение правительства РФ по вопросу «О стимулировании инновационной деятельности и внедрения в производство наукоемких техноло-

ГЧП в инновационной деятельности образовательных организаций 87 гий» (22.01.2004 г.), а также «Основные направления политики РФ в области развития инновационной системы на период до 2010 года» (05.08.2005 г.) , стали базовыми для будущего регулирования данной сферы. В 2005 г. был также принят Федеральный закон «Об особых экономических зонах в Российской Федерации», регулирующий вопросы создания и развития особых экономических зон, в том числе особых экономических зон технико-внедренческого типа. III. 2006–2008 гг. Несмотря на формирование концептуальных основ государственной политики в инновационной сфере в образовательных организациях в предыдущие периоды, объективно существовали различные правовые, организационные и мотивационные барьеры для вовлечения молодых исследователей и коллективов ученых вузов в научно-исследовательскую и опытно-конструкторскую деятельность. Действия государства в какой-то степени были направлены на устранение имеющихся ограничений. Так, например, Федеральный закон РФ от 19.07.2007 г. № 195 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в части формирования благоприятных налоговых условий для финансирования инновационной деятельности» немного улучшил ситуацию в области налогообложения инновационной деятельности, повысив мотивацию молодых исследователей для участия в разработках и коммерциализации наиболее успешных и конкурентоспособных из них. В рассматриваемом периоде также предпринимались попытки по созданию инфраструктуры для осуществления эффективной инновационной деятельности. Так, 10 марта 2006 г. Правительство РФ утвердило программу «Создание в Российской Федерации технопарков в сфере высоких технологий», предусматривающую общее государственное финансирование строительства сети технопарков в семи регионах РФ. В 2008 г. была принята федеральная целевая программа «Научные и научно-педагогические кадры инновационной России на 2009–2013 годы». В соответствии с положениями программы в процессе коммерциализации технологий, разработанных в высшей школе, и процессе вовлечения молодых кадров в предпринимательскую деятельность должны участвовать синхронно не только государство (финансовая поддержка наиболее перспективных исследователей, выявленных в ходе конкурсов) и вузы (проведение конкурсов научных разработок; предоставление технических, материальных, программных и иных средств для работы), но и представители бизнес-сообщества в различных формах. Такими формами могут быть: • формирование перечня наиболее востребованных направлений разработок (выполнение исследований по заказу промышленности); • совместное финансирование государственными и частными инвесторами процесса создания малых форм предприятий в научно-технической среде, созданных на основе разработки, научной идеи отдельного исследователя или коллектива исследователей. Таким образом, на основе описания процесса формирования нормативно-правовой базы для развития государственно-частного партнерства можно сделать следующие выводы: • в России формирование правовой базы в сфере инноваций началось не с создания различного рода стимулов к НИОКР внутри высшей школы, а с процесса по­ строения инновационной инфраструктуры, которая оказалось невостребованной в связи с отсутствием квалифицированных кадров в области правовой защиты и коммерциализации научно-исследовательских разработок вузов; мониторинга деятельности и статистики внедренных технологий, а также из-за низкой заинтересованности университетов в получении прибыли от созданной наукоемкой продукции; • правовое регулирование в сфере коммерциализации технологий разрозненно и в основном представляет собой попытки точечного решения проблем с помощью

88

Глава II отдельных целевых программ, финансируемых полностью из государственного бюджета и средств специализированных фондов; • нормативно-правовая база отстает от реально существующих тенденций в сфере коммерциализации технологий, что обусловливает низкий уровень развития механизма государственно-частного партнерства по линии «государство — вуз — предприятие». 2.1. Технопарк как механизм ГЧП в инновационной сфере

В регионах с развитым научно-техническим потенциалом ключевой проблемой, как правило, является отсутствие эффективной системы связей и кооперации между субъектами инновационной экономики, в качестве которых выступают научно-исследовательские организации (НИИ), учебные заведения, инновационные фирмы, органы государственной власти и местного самоуправления, финансовые организации. Одним из механизмов государственно-частного партнерства, направленных на формирование устойчивых взаимосвязей между субъектами инновационной экономики, выступает технопарк. В мировой и российской практике существует довольно большое количество неформальных определений понятия «технопарк». Широко известно официальное определение Международной ассоциации научных парков (International Association of Science Park, ISAP), согласно которому технопарком или научным парком считается организация, управляемая специально обученными профессионалами, основной целью которых является обеспечение роста ее активов путем содействия осуществлению инновационных разработок. Для достижения поставленной цели технопарк стимулирует обмен знаниями и технологиями между университетами, научно-исследовательскими институтами, компаниями и управляет этим обменом, способствует созданию и росту инновационных компаний, а также предоставляет другие услуги, способствующие созданию добавленной стоимости. Определение ISAP подчеркивает роль технопарков как объединений наукоемких производств и бизнес-структур для более эффективного использования научно-технологических ресурсов. Несмотря на наличие большого количества определений, в них можно выделить ряд общих черт. Как правило, под технопарком понимают научно-производственный территориальный комплекс, основная задача которого состоит в создании максимально благоприятной среды для развития малых и средних наукоемких инновационных фирм-клиентов. Технопарк представляет собой форму организации инновационной деятельности научных организаций, проектно-конструкторских бюро, учебных заведений, организаций инновационной инфраструктуры, производственных предприятий или их подразделений, компактно располагающихся на обособленной территории. Фактически технопарк — это организационно оформленная компактная территория, предназначенная для поддержки высокотехнологического бизнеса, обычно в определенной области. При этом поддержка осуществляется в форме предоставления малым и средним компаниям различного рода услуг (консультационных, маркетинговых, услуг аренды оборудования, юридических услуг, услуг по переподготовке специалистов и т. п.). Основной задачей, которая стоит перед технопарком, является содействие развитию научных исследований и разработок, внедрение результатов научной деятельности в производство, продвижение на рынок высокотехнологичной продукции предприятийклиентов. Технопарк — это своеобразная «фабрика», специализирующаяся на выпуске малых наукоемких фирм, а не на разработке новых технологий. В своей деятельности технопарк осуществляет взаимодействие с высшими учебными заведениями, научно-исследовательскими организациями и хозяйствующими субъ Государственно-частное партнерство в инновационных системах / Под общ. ред. С. Н. Сильвестрова М., 2008. С. 245.

ГЧП в инновационной деятельности образовательных организаций 89 ектами. Отличительной особенностью технопарков является их тесная связь с высшими учебными заведениями и научно-исследовательскими организациями, обладающими соответствующей инфраструктурой для инновационной деятельности. Как правило, технопарки образуются на основе совместных договоров, заключаемых между учебными заведениями (научно-исследовательскими организациями), хозяйствующими субъектами и органами государственной власти. При этом технопарк не должен подменять работу высших учебных заведений, НИИ, лабораторий, а должен обеспечить сотрудничество и взаимодействие между наукой, промышленным сектором, предпринимательством и региональными и местными властями, обеспечивая процесс коммерциализации исследований и разработок. Эти отношения являются партнерскими, а не конкурентными, поэтому технопарк представляет собой один из механизмов государственно-частного партнерства. Таким образом, задача технопарков состоит в коммерциализации созданных в НИИ, лабораториях, учебных заведениях технологии, в том числе с помощью «выращенных» малых и средних инновационных фирм. Иными словами, университеты, НИИ, лаборатории производят инновационные технологии, а технопарки — малые и средние фирмы. Наряду с этим технопарки должны решать такие задачи, как создание новых рабочих мест, развитие межрегиональных и международных связей в инновационной сфере, подготовка кадров для инновационной деятельности. Для создания технопарка, как правило, требуются большие инвестиции. Поэтому технопарки обычно создаются при совместном участии научных и образовательных организаций, предприятий, финансовых институтов, органов власти. При этом последние играют решающую роль в деятельности технопарков: от их финансовой и организационной поддержки во многом зависит успешное функционирование технопарков. Инициаторами создания технопарка выступают юридические лица — различные некоммерческие организации (например, высшие учебные заведения), органы государственного управления разных уровней (федерального, регионального) и местного самоуправления (мэрии, районные администрации). Их интересы, реализуемые путем создания технопарка, заключаются в получении возможностей инновационного развития определенной территории, использовании научно-исследовательского и технологического потенциала групп (или отдельных) организаций и предприятий, повышении уровня занятости населения и увеличении его доходов, достижении других общественно значимых целей. Инициаторы создания технопарка, как правило, не преследуют коммерческих целей (получение прибыли, рост капитализации). Поэтому их участие в технопарке ограничивается вложениями в капиталоемкую инфраструктуру (например, в инженерную инфраструктуру и т. п.). Инициаторы создания технопарка также предоставляют необходимую территорию, производственные и офисные площади и другие ресурсы для организации деятельности технопарка. Широкий состав инициаторов позволяет легче решать проблемы, препятствующие развитию технопарка. В целом для организации технопарка должно быть соблюдено несколько условий: • решение органов власти; • участие университета или иной научно-исследовательской организации; • участие хозяйствующих субъектов, организующих и финансирующих деятельность технопарка. В рамках государственно-частного партнерства инициаторы, как правило, участвуют в создании и обеспечении условий функционирования технопарка, но непосредственно не определяют значительную часть спектра предоставляемых им услуг. Государственная поддержка и стимулирование инвестиционной деятельности заключается в финансировании части инженерной, инновационной и социальной инфраструктуры технопарка за счет средств бюджета, а также в предоставлении определенных льгот резидентам технопарка.

90

Глава II

Инфраструктура технопарка, как правило, предполагает наличие совокупности офисных зданий, производственных помещений, оборудования, объектов инженерной и транспортной инфраструктуры. На ограниченной территории технопарка размещаются заинтересованные во взаимодействии друг с другом субъекты научно-технической, хозяйственной деятельности, которые совместно осуществляют инновационную деятельность. Основной структурной единицей технопарка является центр. В структуре технопарка могут быть представлены: • исследовательский центр; • научно-технологический центр; • консультационный центр; • информационный центр; • маркетинговый центр; • технологическая (промышленная) зона. Каждый из центров технопарка предоставляет набор специализированных услуг. Такими услугами могут быть: поиск и предоставление информации, юридические консультации, маркетинговые исследования, управленческое консультирование и др. Наличие разноплановых центров в структуре технопарка способствует развитию новых инновационных предприятий, пользующихся преимуществами системы коллективных услуг. В состав технопарка в качестве отдельного структурного элемента может входить инкубатор или бизнес-инкубатор. Управление технопарком осуществляет управляющая организация технопарка. Управляющая организация технопарка должна привлекать и размещать клиентов на территории технопарка, обеспечивать предоставление им услуг и управлять технопарком. История технопарков берет свое начало с 50-х гг. прошлого столетия, когда в США для стимулирования инновационной деятельности был организован научный парк Стэнфордского университета. Распространение идеи создания технопарков за пределы экономически развитых стран началось в 80-е гг. прошлого века. Новая форма стимулирования инновационного процесса стала популярной не только в США и Европе. Технопарки стали создаваться в Сингапуре, Австралии, Бразилии, Индии, Японии, на Ближнем Востоке и в странах Азиатского региона. Мировой опыт показывает, что технопарки вносят существенный вклад в развитие инновационной сферы, одним из основных результатов их деятельности является стимулирование роста высокотехнологичных секторов. Технопарки являются привлекательным местом для инновационных компаний, т. к. они: • предоставляют возможности для обмена информацией и идеями; • создают благоприятные условия для развития предпринимательства; • создают новые возможности для ведения бизнеса; • обеспечивают условия доступа к необходимой для осуществления инновационной деятельности инфраструктуре; • создают положительные синергетические эффекты от взаимодействия учебных заведений, органов власти и частных компаний. В конце 80-х — начале 90-х гг. прошлого века начался процесс формирования первых технопарков в России. В 1990 г. Госкомитет СССР по народному образованию формирует и начинает реализовывать программу по созданию и развитию технопарков. Основная часть первых отечественных технопарков создавалась на базе университетов и высших учебных заведений. При этом на начальном этапе становления уровень развития инфраструктуры в технопарках был очень низким. На данном этапе технопарки Роль инновационно-активных территорий в формировании национальной инновационной системы России / Под ред. А. П. Сысоева. М., 2008. С. 142.  Там же. С. 131–132. 

ГЧП в инновационной деятельности образовательных организаций

91

не представляли­ собой реально действующие структуры, инициирующие, создающие и поддерживающие инновационные разработки, и в большинстве случаев являлись одним из подразделений учебных заведений. В этот период процесс создания технопарков носил в значительной степени спонтанный характер. Первый технопарк был открыт в 1990 г. в Томске. В настоящее время в законодательных и нормативных правовых актах РФ отсут­ ствует определение понятия «технопарк», хотя упоминание о необходимости создания технопарков и поддержке их деятельности встречается во многих нормативно-правовых актах, в том числе на уровне федеральных законов. На федеральном уровне в настоящее время еще не сформировалась целостная нормативная правовая база, регламентирующая инновационную деятельность, включая вопросы создания и функционирования технопарков. Это обстоятельство оказывает негативное влияние на процесс становления и развития инновационной системы России. В отсутствие нормативной правовой базы многие регионы пошли своим собственным путем, принимая собственные нормативные правовые акты, направленные на поддержку инновационно-инвестиционной деятельности, в том числе технопарков. Так, например, в Воронежской области в 2006 г. принят Закон «О технопарках в Воронежской области». Данный закон определяет порядок и условия присвоения статуса технопарка, а также правовые основы государственной поддержки технопарков в регионе. В дальнейшем аналогичные законы и программы были приняты и в других регионах РФ, в том числе в Саратовской, Самарской, Томской, Тюменской областях, Республиках Башкортостан и Татарстан. Российский технопарк, как правило, представляет собой акционерное общество, учредителями которого являются: • владелец помещений, передаваемых технопарку (как правило, органы государ­ ственной власти или местного самоуправления); • банк, выделяющий средства на обустройство инфраструктуры технопарка; • учебное заведение, заинтересованное в реализации инновационных исследований и разработок. Анализ состава технопарков, проведенный Ассоциацией «Технопарк» в 2007 г., показал, что 92 % технопарков в России созданы при высших учебных заведениях, 4 % — на базе отраслевых или академических НИИ и 4 % — на базе промышленных предприятий. По данным Министерства образования и науки РФ в настоящий момент в России функционирует порядка 76 университетских технопарков. Необходимо отметить, что постепенный рост количества технопарков в различных регионах РФ продолжается, а идеи технопарка становятся популярными и понятными в регионах. Для формирования адекватной современным требованиям инновационной инфраструктуры в 2006 г. распоряжением правительства РФ была одобрена государ­ ственная программа «Создание в Российской Федерации технопарков в сфере высоких технологий». Тем не менее следует отметить, что большая часть отечественных технопарков по качеству инфраструктуры и объему предоставляемых услуг в настоящий момент существенно уступают зарубежным аналогам. Они еще не играют той роли, которую играют технопарки США, Великобритании, Франции, Китая, Финляндии. Анализ функционирования деятельности технопарков показывает, что часть технопарков пока еще остаются формальными структурами, которые на практике только недавно начали разворачивать свою деятельность, а суммарные обороты компаний, входящих в технопарки, как правило, являются небольшими. В то же время ряд российских технопарков постепенно находит свои ниши в инновационной деятельности. За счет созданных технопарков фактически были сформированы основы системы инновационной под­ держки предпринимательства. Привлечение частных компаний к созданию технопарков на условиях государственно-частного партнерства представляется перспективным направлением дальнейшего развития данной формы организации инновационной деятельности.

92

Глава II 2.2. Особая экономическая зона технико-внедренческого типа

Особым экономическим зонам, способствующим развитию отраслей высоких технологий и производству новых видов продукции, образовательному развитию регионов, созданию новых высококвалифицированных рабочих мест, отводится значительная роль в решении задач по привлечению инвестиций, диверсификации российской экономики и выводу ее на инновационный путь развития. Особые экономические зоны (далее также — ОЭЗ) являются одним из довольно распространенных в мире инструментов государственной экономической политики. ОЭЗ создаются для достижения разных целей — в зависимости от типа ОЭЗ и условий каждой конкретной страны. ОЭЗ — ограниченные участки территории (как правило, от одного до нескольких квадратных километров) с особым режимом осуществления предпринимательской деятельности — отличаются от других мер региональной экономиче­ ской политики тем, что создаются не только (а в ряде случаев и не столько) для стимулирования социально-экономического развития отдельных регионов, но и для достижения общеэкономических целей. ОЭЗ создаются в целях развития обрабатывающих отраслей экономики, высокотехнологичных отраслей, производства новых видов продукции, транспортной инфраструктуры. Особый режим осуществления предпринимательской деятельности может включать в себя следующее: • особый порядок налогообложения компаний — участников ОЭЗ; • действие режима свободной таможенной зоны; • особый порядок деятельности органов государственного контроля на территории ОЭЗ. Целями создания ОЭЗ с точки зрения государства могут являться: • дополнительное привлечение отечественных и иностранных инвестиций, передовых технологий в экономику; • содействие выравниванию уровня экономического развития регионов; • развитие высокотехнологичных отраслей промышленности и сферы услуг; содействие переводу российской экономики на инновационный путь развития; • создание новых рабочих мест для высококвалифицированного персонала; • развитие экспортной базы; • импортозамещение; • апробация новых методов менеджмента и организации труда. Целями создания ОЭЗ с точки зрения инвесторов и организаций-резидентов экономических зон могут выступать: • освоение новых рынков сбыта; • приближение производства к потребителю; • минимизация затрат, связанная с льготными таможенным и налоговым режимами; • получение доступа к инфраструктуре; • использование более дешевой рабочей силы. ОЭЗ выступают одним из организационно-административных механизмов государственно-частного партнерства. Как правило, ОЭЗ создаются благодаря совместной инициативе органов власти и частных компаний на специально выбранных территориях, обладающих необходимой инфраструктурой. При этом финансирование создания и развития инфраструктуры ОЭЗ осуществляется за счет средств компаний — непосред­ ственных участников особой экономической зоны, а также средств государственного бюджета. В свою очередь, государство предоставляет компаниям — резидентам ОЭЗ особые преференции и льготы.

ГЧП в инновационной деятельности образовательных организаций

93

В России ОЭЗ являются одним из инструментов федеральной инвестиционной политики. При этом более конкретные цели создания ОЭЗ зависят от их типов. Деятельность ОЭЗ в России регулируется Федеральным законом от 22.07.2005 г. № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации», постановлениями правитель­ ства РФ и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами. В соответствии с федеральным законодательством выделяются следующие типы ОЭЗ: • промышленно-производственные зоны (создаются для развития обрабатывающих отраслей экономики); • технико-внедренческие зоны; • портовые зоны; • туристско-рекреационные зоны. Решение о создании ОЭЗ на территориях субъекта РФ и муниципального образования принимается правительством РФ и оформляется постановлением правитель­ ства РФ. Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ совместно с исполнительно-распорядительными органами муниципальных образований подает в правительство РФ заявку на создание ОЭЗ с обоснованием целесообразности и эффективности ее создания для решения задач федерального, регионального и местного значения. Отбор заявок на создание ОЭЗ осуществляется на основе конкурсного отбора. Организатор конкурса — Министерство экономического развития РФ — принимает решение о проведении конкурса, утверждает его результаты и конкурсную документацию. Участниками конкурса признаются высшие исполнительные органы государственной власти субъектов РФ совместно с исполнительно-распорядительными органами муниципальных образований, подавшие заявку на участие в конкурсе и допущенные к конкурсному отбору. Все названные ранее типы ОЭЗ (за исключением портовых) создаются на 20 лет, и этот срок не подлежит продлению. Портовые ОЭЗ создаются на 49 лет. Разработка единой государственной политики в сфере создания и функционирования ОЭЗ возлагается на федеральный орган исполнительной власти — Федеральное агентство по управлению ОЭЗ и его территориальные органы. Для координации деятельности органов власти и хозяйствующих субъектов и контроля за расходованием бюджетных средств, выделяемых на создание и развитие ОЭЗ, создается наблюдательный совет ОЭЗ. Для осуществления деятельности на территории ОЭЗ и получения статуса резидента ОЭЗ организация должна быть зарегистрирована на территории муниципального образования, в границах которого расположена ОЭЗ, и должна заключить с ор­ га­нами управления ОЭЗ соглашения об осуществлении деятельности на территории ОЭЗ. Наиболее ярко выраженная инновационная направленность характерна для дея­ тельности технико-внедренческих ОЭЗ. Организации — резиденты технико-внедренче­ ских ОЭЗ специализируются на осуществлении технико-внедренческой деятельности, в том числе создании и реализации научно-технической продукции, доведении ее до промышленного применения, включая изготовление, испытание и реализацию опытных партий, а также создании программных продуктов, систем сбора, обработки и передачи данных, систем распределенных вычислений и оказании услуг по их внедрению и обслуживанию. В настоящее время в России в соответствии с Федеральным законом «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» приняты решения о создании 16 ОЭЗ. При этом технико-внедренческие зоны создаются в четырех регионах, в том числе в Москве (Зеленоград), Московской области (Дубна), Санкт-Петербурге и Томске.

94

Глава II

Создание на территории субъектов РФ и муниципальных образований техниковнедренческих ОЭЗ осуществляется на основании решений правительства РФ, принимаемых по результатам проведения открытого конкурса по отбору заявок на создание данных зон. Одним из ключевых критериев для оценки целесообразности создания технико-внедренческой ОЭЗ выступает уровень развития на территории предполагаемой технико-внедренческой ОЭЗ образовательных учреждений высшего профессионального образования и научных организаций, ведущих научные исследования и разработки по предполагаемому профилю технико-внедренческой зоны. Образовательные учреждения могут участвовать в деятельности ОЭЗ в качестве одного из партнеров организаций — резидентов ОЭЗ. Необходимо отметить, что при взаимодействии организаций — резидентов ОЭЗ и образовательных учреждений может применяться целый комплекс форм и механизмов организации государственно-частного партнерства. Например, образовательные учреждения совместно с организациями — резидентами ОЭЗ могут осуществлять сотрудничество по следующим направлениям: • реализация совместных научно-исследовательских проектов на базе создаваемых структурных подразделений (лабораторий, научно-исследовательских, технологических центров); • реализация совместных научно-исследовательских проектов без создания отдельных структурных подразделений (например, заключение договоров на выполнение научно-исследовательских работ); • создание организационных структур, содействующих созданию новых юридиче­ ских лиц (например, создание технопарков, центров трансфера технологий и т. д.); • финансирование предприятием-партнером дополнительного образования (например, создание в вузах дополнительных специализаций, ориентированных на потребности предприятий — резидентов ОЭЗ, разработка новых дисциплин и спецкурсов, дополнительная целевая подготовка специалистов под конкретное предприятие и т. п.). Рассмотрим далее практику создания отдельных технико-внедренческих ОЭЗ в России. В 2006 г. все создаваемые на территории РФ технико-внедренческие зоны начали активную деятельность по привлечению крупных инвесторов и регистрации организаций — резидентов зон и планированию территорий под застройку. В 2007 г. за счет средств государственных и муниципальных бюджетов было начато строительство объектов инфраструктуры. ОЭЗ в Зеленограде будет специализироваться на разработке и внедрении инновационных технологий в области микроэлектроники, телекоммуникаций, связи и других смежных отраслей. ОЭЗ в Санкт-Петербурге будет осуществлять научно-исследовательские разработки в сфере информационных технологий и аналитического приборостроения. Основной специализацией технико-внедренческой ОЭЗ в г. Дубна являются информационные и ядерно-физические технологии. Данная ОЭЗ формируется на базе Объединенного­ института ядерных исследований. В настоящее время продолжается процесс рассмотрения бизнес-планов потенциальных организаций — резидентов зоны. В ОЭЗ планируется разместить высокотехнологичные отечественные и зарубежные компании. Победа Томска в конкурсе по созданию технико-внедренческих ОЭЗ явилась результатом долговременной и целенаправленной работы органов государственной власти Томской области и органов местного самоуправления. Как известно, город обладает большим потенциалом для высокотехнологичного инновационного развития. В настоящее время в Томске образовано около 300 малых и средних предприятий инновационного­  Роль инновационно-активных территорий в формировании национальной инновационной системы России / Под ред. А. П. Сысоева. М., 2008. С. 103.

ГЧП в инновационной деятельности образовательных организаций

95

бизнеса. При этом часть инновационных предприятий формируется вокруг высших учебных заведений города. Преподаватели, научные сотрудники, аспиранты и студенты активно участвуют в деятельности таких предприятий. Кроме того, необходимо отме­ тить, что Томский государственный университет и Томский университет систем управления и радиоэлектроники входят в первую десятку лучших инновационных университетов России. Основными направлениями развития ОЭЗ Томска были выбраны информационно-коммуникационные и электронные технологии, новые материалы и нанотехнологии, биотехнологии и медицинские технологии. Следует признать, что Россия пока еще значительно отстает в развитии правовых, организационно-экономических и финансовых инструментов развития ОЭЗ как механизма государственно-частного партнерства в инновационной деятельности образовательных организаций. Тем не менее с созданием технико-внедренческих ОЭЗ возникла реальная возможность появления прорывных инновационных технологий в различных производственных сферах. Являясь механизмом государственно-частного партнерства, технико-внедренческие зоны открывают хорошие возможности для более полной реализации научно-технического и инновационного потенциала отдельных субъектов РФ и их муниципальных образований за счет совместного использования ресурсов государства и частного сектора. Как показывает существующий опыт, небольшие технико-внедренческие зоны могут создаваться и на внебюджетные средства или с привлечением внебюджетных средств. В этой связи развитие государственно-частного партнерства при создании техниковнедренческих зон представляется довольно перспективным направлением. Это позволит увеличить количество ОЭЗ и тем самым повысить значимость этого инструмента осуществления инновационной политики. 2.3. Центр трансфера технологий Центры трансфера технологий (далее также — ЦТТ) являются одним из наиболее значимых и самых многочисленных элементов инновационной инфраструктуры в России. Стратегической целью всех ЦТТ является коммерциализация (трансфер) технологий, или передача результатов исследований и разработок, знаний в виде технической документации или в устной форме для практического применения. При этом целями передачи результатов научных разработок может быть не только их коммерческое, но и некоммерческое использование (распространение и обмен знаниями, поиск новых направлений исследований и т. д.). В этом смысле центр трансфера технологий, иногда также называемый центром коммерциализации технологий, представляет собой отдельную организацию или структурное подразделение (вуза, НИИ и т. п.) , ориентированное на создание дохода от использования результатов научных исследований, выполненных в государственных научных организациях и частных компаниях. Разнообразие целей, для достижения которых создаются ЦТТ, велико и зависит от региона присутствия, приоритетных направлений инновационной политики на региональном уровне, информационных, финансовых, технических, программных, административных и иных средств, имеющихся в распоряжении ЦТТ, а также от организационной формы ЦТТ (структурное подразделение вуза или самостоятельное юридическое лицо). Тем не менее могут быть выделены общие цели функционирования ЦТТ. К общим целям функционирования ЦТТ можно отнести следующие. ♦ Интеграция науки и промышленности путем активизации трансфера технологий, образования и содействия развитию малых форм предприятий в научно-техниче­ ской сфере. Лукша О., Сушков П. Центр коммерциализации технологий – организационное развитие: как создать, управлять, организовать мониторинг и оценку деятельности // Наука и коммерциализация технологий. 2006. С. 10. 

96

Глава II ♦ Получение

заказов на технологические разработки для научных организаций, коллективов ученых вузов от промышленных предприятий с целью содействия развитию наукоемких производств и отраслей. ♦ Создание научно-технической информационной среды путем сбора и структурирования данных о приоритетных направлениях научно-технического развития и об инвесторах для финансирования инновационных проектов, а также путем организации информационных и научно-практических мероприятий, публикации сборников, научно-технических обзоров. ♦ Методическое обеспечение деятельности специализированных отделов коммерциализации в вузах, академических институтах, а также оказание им консалтинговых услуг по проблемам трансфера технологий и услуг экспертизы научных разработок, патентного аудита. ♦ Представление интересов разработчиков инновационного продукта в региональных и федеральных органах власти с целью получения поддержки, в том числе финансовой. Тип базового для ЦТТ учреждения, как показывает практика, оказывает влияние скорее не на характер выполняемых функций, а на объем решаемых задач, поскольку определяет доступность кадровых, материально-технических, финансовых ресурсов для его работы. Так, например, в задачи, решаемые центрами коммерциализации технологий при вузах, обычно входят: • отбор и оценка вузовских разработок, обладающих коммерческим потенциалом; • патентные и маркетинговые исследования; • охрана различных видов интеллектуальной собственности и ноу-хау; правовая помощь в случае нарушения прав патентообладателей и недобросовестной конкуренции; • подготовка лицензионных соглашений, контрактов на оказание инженерно-консультационных услуг, договоров о научно-техническом и производственном сотрудничестве и т. п.; • оценка интеллектуального вклада в создаваемые совместные предприятия; • управление созданными фирмами для коммерциализации результатов научных исследований и разработок. На сегодняшний день законодательство, регулирующее деятельность в сфере трансфера технологий, находится в стадии формирования. Так, например, в 2008 г. вступила в силу четвертая часть Гражданского кодекса РФ, регулирующая вопросы интеллектуальной деятельности и защиты авторских прав. В конце 2008 г. был принят Федеральный закон «О передаче прав на единые технологии». Отсутствие соответствующих нормативных правовых актов не помешало возникновению в России тенденции к организации ЦТТ на основе механизма государственно-частного партнерства. В то же время правовые основы для создания институциональных альянсов между вузовскими ЦТТ, федеральными и региональными органами власти, а также бизнесом в России до сих пор не созданы. Следствием этого является то, что они создаются на основе нормативно-правовой базы, регулирующей инновационную деятельность в России в целом, а также на основе целевых программ стимулирования роста объемов промышленного производства или технического перевооружения в отдельных регионах. Отсутствие единых стандартов замедляет процесс становления ЦТТ как инструмента повышения конкурентоспособности продукции российской экономики. Мировая практика доказала эффективность создания ЦТТ с обязательным учетом интересов и приоритетов как минимум трех акторов: государства в лице органов власти Офисы трансфера технологий. Справочная информация [Электронный ресурс] // Режим доступа: www.innovbusiness. ru/content/document_r_2D11BDB0-2140-42FC-BDCB-B643FA4331F7.html, сво­ бодный. 

ГЧП в инновационной деятельности образовательных организаций

97

и управления, бизнес-сообщества различных отраслей и инновационного научно-технического сектора в лице вузов, академий наук, исследовательских институтов. Это делает возможным рассматривать ЦТТ как один из механизмов государственно-частного партнерства. Рассмотрим подробнее потенциальные интересы ключевых сторон в использовании ЦТТ. Применение механизма государственно-частного партнерства в процессе налаживания трансфера технологий через вузовские ЦТТ позволяет органам власти и управления решать целый комплекс задач, например: • совместное формирование приоритетных направлений инновационных исследований путем ведения мониторинга запросов на выполнение конкретных НИОКР и вовлечения заинтересованных высокотехнологичных предприятий в начальные стадии инновационного цикла; • повышение научного потенциала вузов и внедрение клиентоориентированного подхода в осуществлении университетских исследований, когда учитываются реальные запросы промышленности и государства в наукоемкой продукции; • решение проблемы трудоустройства молодых специалистов; • снижение нагрузки на государственный бюджет, использование системы гибкого адресного софинансирования вузовских НИОКР. Система учета интересов и потребностей предприятий России в модернизации производства, повышении конкурентоспособности выпускаемой наукоемкой продукции, в целевой подготовке университетами специалистов до недавнего времени была слабо развита. Ряд особенностей появления вузовских ЦТТ в России не способствовал их эффективной работе и не создавал стимулов поддерживать вузовские НИОКР со стороны бизнеса. Во-первых, создание вузовских ЦТТ происходило «сверху» по воле федеральных органов власти из-за острой необходимости. В научной среде, однако, сложилось определенное отношение к трансферу технологий, когда ни перед вузами, ни перед отдельными коллективами разработчиков не ставилась задача коммерциализировать свои разработки. Государство финансировало их, оно же и занималось задачей доведения результатов разработки до производства и продвижением продукта на рынке в случае необходимо­сти. Предприятия также были демотивированы заниматься трансфером технологий по причинам­ несоответствия направлений НИОКР высшей школы потребно­ стям бизнеса. Во-вторых, созданию ЦТТ в России препятствовали различные административноправовые барьеры. Причиной тому было то, что все объекты интеллектуальной собственности на изобретения, профинансированные из федерального бюджета, принадлежали государству. Традиционно в связи с большими рисками частные инвесторы не были заинтересованы вкладывать свои средства в исследования начальных стадий. Высшие учебные заведения в России изначально рассматривались органами федеральной и региональной власти как приоритетные базовые учреждения для создания объектов инновационной инфраструктуры, включая центры трансфера технологий, по следующему ряду причин. ♦ В большинстве регионов именно вуз является практически единственным интеллектуальным ресурсом территории, помогающим власти решать региональные проблемы. В связи с этим только вузы могут обеспечить предприятия высококвалифицированными специалистами для новых исследований. ♦ Традиционно вузы в России характеризуются высоким уровнем сотрудничества с научно-исследовательскими организациями и другими вузами, что означает . Малиновский А. Центры трансфера технологий — звено между наукой и бизнесом [Электронный ресурс­] // Режим доступа: www.subcontract.ru/Docum/DocumUplShow.asp?DocumUplID=1074, свободный. 

98

Глава II практическую возможность выполнять коллективные инновационные проекты в интересах предприятий одного или нескольких регионов. Кроме того, кооперация ЦТТ различных вузов обеспечивает совместное формирование приоритетных направлений НИОКР в рамках треугольника «государство — вуз — бизнес», сокращая разрыв между научным сектором и потребностями бизнеса и государства в инновационной сфере. ♦ Вузы в большинстве регионов России имеют многолетний опыт стратегического партнерства с частными и государственными предприятиями (выполнение НИОКР по заказу промышленности), т. е. вокруг них традиционно идет процесс образования инновационных поясов малых и средних предприятий. ♦ Взаимодействие вузов с промышленностью одновременно повышает конкуренто­ способность результатов научно-технических разработок и качество преподавания, а также способствует вовлечению молодых научных кадров в научно-техническое предпринимательство.

Попробуем охарактеризовать современное состояние ЦТТ в России, а также рассмотреть примеры лучшей российской и зарубежной практики функционирования вузовских ЦТТ как механизма государственно-частного партнерства, направленного на повышение инновационного характера высшего образования. Итак, работы по созданию первых центров трансфера технологий в России начались только в 2003 г., тогда как механизм коммерциализации результатов университетских научных разработок в западных странах уже был отлажен и работал как часы. В 2003 г. Минпромнауки РФ поддержало создание первых шести ЦТТ, в 2004 г. — еще 18. В 2005 г. Роснаукой и Рособразованием было поддержано более 40 ЦТТ, в 2006 г. — еще 20 ЦТТ, а также проекты по созданию сетей ЦТТ в Южном и Приволжском федеральном округах и ЦТТ высшей школы. Всего к 2008 г. насчитывается более 150 ЦТТ, действующих в различных организационно-правовых формах и на базе различных учреждений (вузов, отраслевых институтов, академических и научных организаций, региональных отделений РАН и др.). Первые центры ЦТТ полностью финансировались из федерального бюджета, всего в размере 183 млн руб., в среднем по 2,13 млн руб. на создание одного ЦТТ (2003– 2006 гг.). В ряде регионов, администрации которых объявили о готовности обеспечить софинансирование процесса создания ЦТТ из регионального бюджета, средства для финансирования так и не поступили. По данным Федерального агентства по науке и инновациям, за 2006 г. наибольшее число ЦТТ было создано на базе высших учебных заведений (университетов, институтов, академий), наименьшее число — на базе институтов РАН и отраслевых НИИ. Основным направлением коммерциализации технологий ЦТТ стало создание малых инновационных предприятий. Уровень финансового самообеспечения ЦТТ составил в среднем 25–30 %, что говорит о необходимости дополнительной государственной поддержки ЦТТ в будущем. Описывая первые шаги по созданию ЦТТ в вузах России и СНГ, следует отметить совместную российско-американскую программу «Фундаментальные исследования в области естественных наук и высшее образование» (BRHE — Basic Research and Higher Education), благодаря которой заметно активизировался процесс коммерциализации интеллектуальной собственности высшей школы. Программа была направлена на внедрение в российские региональные университеты высокопрофессиональных научно-образовательных центров (НОЦ), основными задачами которых были:  Шепелев Г. В. Проблемы инновационной инфраструктуры [Электронный ресурс] // Режим доступа: www.miiris.ru/events/transf_tech.php, свободный.  Шепелев Г. В. Итоги развития центров трансфера технологий в 2005 году [Электронный ресурс] // Режим доступа: ric.istu.edu/statii/?0002, свободный.

ГЧП в инновационной деятельности образовательных организаций

99

• разработка

новых программ и методов, развивающих и объединяющих передовые научные исследования и учебный процесс; • развитие экспериментальной базы и оборудования для проведения современных научно-исследовательских работ и учебного процесса; • развитие связей в области науки и образования с другими организациями, включая институты Российской академии наук, российские и зарубежные университеты, промышленные предприятия; • предоставление специальных возможностей для молодых ученых и исследователей на конкурсной основе в виде грантов. Программа управлялась совместно Министерством образования и науки РФ и Американским фондом гражданских исследований и развития для независимых государств бывшего Советского союза (CRDF, www.crdf.org). Финансирование программы происходило по следующей модели: 50 % финансирования было предоставлено из американ­- ских источников за счет грантов, выделенных CRDF со стороны фонда Джона Д. и Кэтрин Т. МакАртуров и корпорации Карнеги (Нью-Йорк), 25 % финансирования программы выделялось из собственного бюджета Министерства образования РФ и 25 % предоставлялось университетами-участниками, региональными или местными администрациями и иными российскими источниками. В настоящее время программа BRHE продолжает действовать, объединяя 16 НОЦ российских университетов. Знаковыми событиями в рамках деятельности НОЦ на первых этапах являлись ежегодные конференции, посвященные следующим проблемам коммерциализации университетской интеллектуальной собственности: • правовая база интеллектуальной собственности университета; • политика университетов в сфере коммерциализации интеллектуальной собственности; • создание российской национальной организации менеджеров по передаче технологий университетов; • выбор оптимальной организационной модели центров передачи технологий в вузах и важнейшие аспекты управления ЦТТ. Несмотря на то что первые ЦТТ в России создавались на базе высших учебных заведений, по мере развития данного компонента инновационной инфраструктуры стало очевидным, что для вузов задача коммерциализации технологий являлась неподъемной из-за отсутствия у них экономической самостоятельности. В связи с этим в России была взята другая точка отсчета: создание ЦТТ по окружному принципу. Многие из созданных таким образом ЦТТ впоследствии стали осуществлять поддержку центров коммерциализации в вузах. Следует отметить, что первые вузовские ЦТТ часто не учитывали приоритетные направления инновационно-ориентированных исследований и занимались коммерци­ ализацией не самых перспективных научных разработок. В связи с этим центры трансфера технологий в России, созданные на базе высшей школы и других научных учреждений (например, НИИ), начали объединяться в сети центров трансфера технологий. Так, в августе 2006 г. была организована Сеть трансфера технологий высшей школы  Офисы трансфера технологий. Справочная информация [Электронный ресурс] // Режим доступа: www.innovbusiness. ru/content/document_r_2D11BDB0-2140-42FC-BDCB-B643FA4331F7.html, свободный.  Офисы трансфера технологий. Справочная информация [Электронный ресурс] //. Режим доступа: www.innovbusiness. ru/content/document_r_2D11BDB0-2140-42FC-BDCB-B643FA4331F7.html, сво­ бодный.  Шепелев Г. В. Состояние и перспективы развития центров трансфера технологий // Наука и инновации в регионах России [Электронный ресурс] // Режим доступа: regions.extech.ru/left_menu/shepelev.php, свободный.

100

Глава II

(далее также — СТТ ВШ) (www.uttn.ru), которая финансировалась специально созданной структурой­ — Фондом содействия развитию инновационной деятельности высшей школы­. СТТ ВШ объединяет на добровольной основе независимые организации (вузы, НИИ), создающие научный продукт и ведущие работы по коммерциализации результатов научно-технической деятельности. Миссией данной сети является содействие вовлечению вузов в лице их структурных подразделений и ЦТТ как самостоятельных юридических лиц в коммерческий оборот. Объединение университетских ЦТТ в сети коммерциализации технологий именно высшей школы — явление чисто российское, хотя впервые подобные сети (IRC — Innovation Relay Centers) были созданы в 1995 г. в Европе при поддержке Европей­ской Комиссии, а сегодня такие сети активно работают в США, Китае, Мексике и других странах. Однако их целью является партнерство не столько вузовских ЦТТ, сколько интеграция деятельности других объектов инновационной инфраструктуры, таких как технологические парки, инновационные агентства, торговые палаты, научно-исследовательские институты. В России эти задачи выполняет Российская сеть трансфера технологий (Russian Technology Transfer Network — RTTN), созданная в 2002 г. и функционирующая автономно от СТТ ВШ. Основные направления деятельности СТТ ВШ могут дать представление о практической реализации механизма стратегического государственно-частного партнерства в процессе развития ЦТТ высшей школы. В 2008 г. Федеральное агентство по науке и инновациям совместно с Фондом СИНД, СТТ ВШ и Санкт-Петербургским государственным электротехническим университетом («ЛЭТИ») разработало «Методические рекомендации по организации сбора данных о тематике запросов на НИОКР инновационных предприятий». Главная цель методических рекомендаций — организация работ вузовских ЦТТ, объединенных в сеть трансфера технологий высшей школы по следующим направлениям: • сбор и анализ запросов отечественных предприятий в инновационно ориентированных разработках в регионах; • формирование и поддержка баз данных запросов; • поиск исполнителей запросов в своем вузе, а в случае несовпадения научных направлений вуза с тематикой запроса — поиск исполнителей по базе результатов научно-технической деятельности (РНТД); • формирование на основании заявок предприятий кадрового сопровождения основных этапов инновационного цикла продвижения научно-технической продукции; • развитие межвузовской и межрегиональной кооперации. Сбор данных о тематике запросов предприятий и поиск исполнителей проводят ЦТТ вузов и СТТ ВШ с периодичностью раз в два года. Работа с предприятиями осуществляется в контакте с администрацией региона, которая информируется о целях и методах проведения работ по сбору данных о запросах, а также оказывает помощь в отборе пред­приятий для анкетирования, содействует формированию межрегиональных связей вузов. Для проведения сбора запросов предприятий разработаны специальные формы, по которым вузовские ЦТТ самостоятельно ведут работу с предприятиями в своих регионах. Технология проведения сбора запросов предприятий на выполнение НИОКР описана в методике. На рисунке 10 в виде заштрихованных частей схемы обозначены этапы, на которых происходит согласование приоритетов основных заинтересованных сторон — администрации региона, предприятия и вуза.  Лысенко В. С., Егоров С. А. Предпосылки и методологические основы создания и развития на Украине сети трансфера технологий // Математические машины и системы. 2008. № 1.

ГЧП в инновационной деятельности образовательных организаций

101

Ɂɚɤɥɸɱɟɧɢɟ ɚɝɟɧɬɫɤɨɝɨ ɞɨɝɨɜɨɪɚ ɦɟɠɞɭ ɐɌɌ ɢ ɜɭɡɚɦɢ ɪɟɝɢɨɧɚ ɨ ɩɨɫɪɟɞɧɢɱɟɫɤɢɯ ɭɫɥɭɝɚɯ

ɋɨɝɥɚɫɨɜɚɧɢɟ ɩɟɪɟɱɧɹ ɚɧɤɟɬɢɪɭɟɦɵɯ ɩɪɟɞɩɪɢɹɬɢɣ ɫ ɚɞɦɢɧɢɫɬɪɚɰɢɟɣ ɪɟɝɢɨɧɚ ɉɪɨɜɟɞɟɧɢɟ ɚɧɤɟɬɢɪɨɜɚɧɢɹ ɩɪɟɞɩɪɢɹɬɢɣ

I ɗɌȺɉ

ɋɛɨɪ ɚɧɤɟɬ ɨ ɌɁ

ɉɨɢɫɤ ɢɫɩɨɥɧɢɬɟɥɟɣ ɡɚɩɪɨɫɨɜ ɫɪɟɞɢ ɜɭɡɨɜ ɜ ɫɜɨɟɦ ɜɭɡɟ

ɜ ɞɪɭɝɢɯ ɜɭɡɚɯ ɪɟɝɢɨɧɚ

Ɂɚɤɥɸɱɟɧɢɟ ɤɨɧɬɪɚɤɬɚ ɫ ɩɪɟɞɩɪɢɹɬɢɹɦɢ ɧɚ ɜɵɩɨɥɧɟɧɢɟ ɇɂɈɄɊ

II ɗɌȺɉ

Ɂɚɤɥɸɱɟɧɢɟ ɤɨɧɬɪɚɤɬɚ ɫ ɩɪɟɞɩɪɢɹɬɢɹɦɢ ɧɚ ɜɵɩɨɥɧɟɧɢɟ ɇɂɈɄɊ

Ɂɚɩɪɨɫɵ, ɧɟ ɧɚɲɟɞɲɢɟ ɢɫɩɨɥɧɢɬɟɥɟɣ ɜ ɪɟɝɢɨɧɚɯ ɉɨɢɫɤ ɋɟɬɶɸ ɌɌ ȼɒ ɜ ɛɚɡɟ ɊɇɌȾ ɜɨɡɦɨɠɧɵɯ ɢɫɩɨɥɧɢɬɟɥɟɣ ɡɚɩɪɨɫɨɜ

Ɉɩɪɟɞɟɥɟɧɢɟ ɧɚ ɛɚɡɟ ɊɇɌȾ ɨɞɧɨɝɨ ɢɥɢ ɧɟɫɤɨɥɶɤɢɯ ɢɫɩɨɥɧɢɬɟɥɟɣ ɡɚɩɪɨɫɨɜ

Ɂɚɩɪɨɫɵ, ɧɟ ɧɚɲɟɞɲɢɟ ɢɫɩɨɥɧɢɬɟɥɟɣ ɜ ɛɚɡɟ ɊɇɌȾ

ȼɵɛɨɪ ɜɭɡɚ- ɢɫɩɨɥɧɢɬɟɥɹ ɢ ɩɪɨɜɟɞɟɧɢɟ ɩɟɪɟɝɨɜɨɪɨɜ ɨ ɡɚɤɥɸɱɟɧɢɢ ɤɨɧɬɪɚɤɬɚ ɧɚ ɇɂɊ ɢ ɈɄɊ

Ɉɛɴɹɜɥɟɧɢɟ ɨɬɤɪɵɬɨɝɨ ɤɨɧɤɭɪɫɚ ɧɚ ɌɁɉ, ɧɟ ɧɚɲɟɞɲɢɯ ɢɫɩɨɥɧɢɬɟɥɟɣ ɜ ɛɚɡɟ ɊɇɌȾ

Рис. 10. Схема стратегического партнерства Источник: Методические рекомендации по организации сбора данных о тематике запросов на НИОКР инновационных предприятий

102

Глава II

Финансирование работ ЦТТ по сбору данных о тематике запросов, поиск их исполнителей и оформление контракта осуществляются на основе двусторонних договоров между ЦТТ и регионом либо на основе двусторонних договоров между ЦТТ и вузом — исполнителем работ. Сформированная по инициативе российских вузов новая форма сотрудничества высшей школы с предприятиями ведущих отраслей промышленности и администрацией регионов, получившая название «стратегическое партнерство», обладает рядом объективных достоинств, в том числе: • создание полноценной системы мониторинга запросов высокотехнологичных предприятий во всех регионах; • формирование многоуровневой системы выбора приоритетных направлений НИР и ОКР вузов в соответствии с запросами отраслей и регионов; • содействие развитию инфраструктуры малых научно-инновационных фирм и кадровое обеспечение коммерциализации технологий. В российской практике вузовских ЦТТ, несмотря на медленные темпы их развития, существуют примеры успешного сотрудничества центров трансфера технологий с органами власти и бизнес-структурами. Устойчивый механизм такого взаимодействия в России законодательно не оформлен, что позволяет сторонам относительно свободно в рамках соглашений устанавливать различные условия государственно-частного партнерства, практика применения которых не всегда детализирована и часто не может быть использована другими центрами. Рассмотрим далее примеры работы ЦТТ лидирующих в области эффективного трансфера технологий отечественных университетов, определив сильные стороны конкретных форм трехстороннего сотрудничества. Одним из таких примеров является деятельность ЦТТ Дальневосточного государ­ ственного технического университета (ДВГТУ). ДВГТУ является ведущим вузом Приморского края по организации и реализации научно-технических и инновационно-технологических направлений деятельности, обладает значительным научно-техническим потенциалом, обширными международными и региональными связями и ведет активную инновационно-предпринимательскую деятельность (перечень инновационных проектов вуза представлен на сайте центра www.rapec.ru/projects.htm). В рамках мероприятий ФЦНТП «Исследования и разработки по основным направ­ лениям развития науки и техники на 2002–2006 гг.» по инициативе Федерального агент­ ства по науке и инновациям в 2005 г. на базе вуза был создан Центр трансфера российских технологий и научно-технического сотрудничества со странами — членами АТЭС (далее — «ТехноРАТЭС», www.rapec.ru). Центр осуществляет взаимодействие с ведущими вузами и научными организациями региона, а также с московским НП «Национальное агентство технологической поддержки предпринимательства “Интех”». Основная задача центра «ТехноРАТЭС» состоит в содействии эффективному научно-техническому и инновационно-технологическому сотрудничеству России с АТЭС. Уже на этапе презентации «ТехноРАТЭС» в феврале 2006 г. на видеоконференции Москва — Владивосток принимали участие специалисты посольств стран — членов АТЭС, представители науки, образования и бизнеса, включая порядка 30 представителей предприятий малого бизнеса России, проекты которых предлагаются для распространения через созданный центр в страны АТЭС (рис. 11). Продолжением и расширением усилий ДВГТУ по развитию инновационно-технологического сотрудничества России и АТЭС в 2007 г. стала победа проекта ДВГУ на конкурсе в рамках приоритетного национального проекта «Образование». Суть проекта заключалась в разработке и реализации инновационной образовательной программы «Развитие Дальневосточного образовательного научно-технологического центра для формирования инновационного терминала России в АТР».

ГЧП в инновационной деятельности образовательных организаций

103

Рис. 11. Структурная схема Дальневосточного образовательного научно-технологического центра для формирования инновационного терминала России в АТР. Источник: Инновационно-образовательная программа ДВГТУ [Электронный ресурс] // Режим доступа: iop.fentu.ru, свободный.

Среди целей инновационной образовательной программы были выделены: 1) развитие системы трансфера российских технологий и знаний посредством специальной инфраструктуры в страны АТР, создание и развитие «Инновационного терминала России в АТЭС»; 2) создание на Дальнем Востоке крупного образовательного и научно-технологического центра инновационной экономики, вовлекающего в свою деятельность представителей высшей школы во всех субъектах Дальневосточного федерального округа, российского и зарубежного бизнеса. В 2003–2008 гг. в ДВГТУ была создана инновационная инфраструктура для ре­ гулярного трансфера на российские и зарубежные рынки технологий, включающая в себя: • Центр научно-технического и инновационно-технологического сотрудничества России и АТЭС; • Центр трансфера технологий Дальневосточного федерального округа; • Центр коммерциализации и трансфера технологий ДВГТУ; • Представительство университетских центров трансфера технологий; • Сеть трансфера технологий, включающую Центр «ТехноРАТЭС», Китайский ЦТТ АТЭС, Тайваньский ЦТТ, Таиландский Форсайт-центр, Мексиканский ЦТТ АТЭС. Важно отметить, что реализация инновационной образовательной программы, в хо­ де которой происходило формирование инновационной инфраструктуры, основывалось

104

Глава II

на принципах софинансирования государством, вузом и его партнерами затрат на закупку научного оборудования для внедрения в учебный процесс, лабораторные работы, затрат на учебно-методическое и программное обеспечение, а также затрат на оплату стажировок и переподготовку преподавателей и сотрудников университета. Интересен также опыт ДВГТУ в практике организации взаимовыгодного сотрудничества с промышленными предприятиями по созданию совместных учебно-научно-инновационных центров и реализации наукоемких коммерческих проектов. В частности, в настоящее время на базе кафедры гидротехники и НПО «Гидротекс» успешно функционирует Учебно-научно-исследовательский комплекс (УНИК) «Гидротехника». УНИК объединяет образовательное учреждение, научно-исследовательский и проектно-конструкторский институт, научно-производственную компанию и представляет, таким образом, интегрированную инновационную структуру, реализующую полный цикл инновационной деятельности на университетской платформе. В целом, давая оценку деятельности ДВГТУ, можно отметить его интегрирующую роль в развитии инновационной деятельности Дальневосточного федерального округа. Наряду с проектами по развитию разнообразной инновационной инфраструктуры в университете регулярно проводятся открытые школы-семинары по программе «УМНИК» «Коммерциализация НИОКР по приоритетным направлениям развития экономики: ИТС, энергетика и энергоснабжение, рациональное природопользование, индустрия наносистем и наноматериалов». Данная программа нацелена на формирование у молодых ученых, аспирантов и студентов вузов Дальневосточного федерального округа компетенций в области инновационного предпринимательства, бизнес-планирования, привлечения финансирования и продвижения инновационной продукции на рынок. Достоинствами используемых ДВГТУ инструментов развития государственно-частного партнерства в процессе формирования вузовской инфраструктуры для трансфера технологий являются: • внедрение при финансовой поддержке государства каналов трансфера на разных уровнях с целью создания интегрированной системы коммерциализации технологий для целого региона и привлечения российских и иностранных частных инвестиций; • активное привлечение предприятий региона к участию в тендерах на поставку оборудования, программного и транспортного обеспечения для снабжения вузовской инфраструктуры; • повышение инновационного потенциала вуза посредством создания интегрированных учебно-научно-инновационных центров, которые используют для исследований совместные кадровые, материально-технические ресурсы, а также инструменты коммерциализации и успешно привлекают дополнительные финансовые ресурсы со стороны заинтересованных частных компаний. В последнее время одним из активно развивающихся способов достижения целей инновационного развития региона в России начала выступать кластерная форма интеграции группы взаимодействующих стратегических партнеров. Далее будет рассмотрен пример успешного построения кластера в Пензенской области, инфраструктура которого следующая: • структура управления кластером, включающая совет директоров участвующих в кластере предприятий, органов региональной власти и исполнительного директора;  Аналитическая справка по состоянию инновационного развития Приморского края [Электронный ресурс] // Режим доступа: www.febras.ru/zip_for_site/far_east_innov/analysis_primorye, свободный.  Результаты работы совета ректоров вузов г. Пензы [Электронный ресурс] // Режим доступа: www. svrec.pnzgu.ru/files/sv_vzaim_rfbs.pdf, свободный.

ГЧП в инновационной деятельности образовательных организаций

105

• образовательное учреждение (Пензенский государственный университет — ПГУ); • обрабатывающие предприятия нескольких секторов производства; • научно-исследовательские организации и малые инновационные предприятия; • cервисные и консалтинговые предприятия; • торговые сети и маркетинговые предприятия, обеспечивающие продвижение про-

дукции на внешние и внутренние рынки.

Основой для создания такого рода кластера является активная деятельность ведущего вуза Пензенской области, каким является ПГУ, направленная на развивитие сотрудничества и партнерских отношений как с другими перспективными вузами федерального округа, так и с высокотехнологичными предприятиями региона. Так, в 2006 г. был создан консорциум «Учебно-научно-производственный комплекс содействия инновационному развитию региона», а в число стратегических партнеров ПГУ вошел ряд федеральных унитарных предприятий (ОАО «Радиозавод», ОАО «Пензхиммаш», ФГУП «Электроприбор», и др.). Форма консорциума является лишь первой, без каких-либо юридических обязательств, ступенью в процессе интеграции участников в организационную форму кластера. В рамках консорциума, а потом и кластера действует вся инновационная инфраструктура ПГУ, включая ЦТТ университета. Такая форма обладает рядом преимуществ: • гибкой структурой, объединяющей определенных партнеров под конкретный проект; • минимальные затраты как для предприятий, так и для высшей школы, т. к. происходит выгодный обмен всеми ресурсами; • особые принципы взаимоотношений между партнерами: партнеру нельзя приказать, его можно убеждать и заинтересовывать выгодой, поэтому союз почти всегда является взаимовыгодным, а не обременяющим и вынужденным. ЦТТ ПГУ в первый год своего существования выиграл конкурс в рамках федеральной целевой научно-технической программы «Исследование и разработки по приоритетным направлениям науки и техники» на 2002–2006 гг. и получил средства из государственного бюджета на собственное развитие. В ведении ЦТТ как базовой структуры кластера, занимающейся коммерциализацией разработок, находятся следующие направления деятельности: • оценка коммерческого потенциала технологий и разработок, предложенных коллективами ученых университета или предприятиями; • определение стратегии коммерциализации и поиск потенциальных партнеров, проведение переговоров с ними; • развитие партнерства с бизнесом, государственными и общественными организациями; • организация участия в выставках, проведение презентаций, семинаров, конференций; • сопровождение создания малых форм предприятий в научно-технической среде (фонд Бортника, или Фонд содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической среде, уже профинансировал ряд заявок ПГУ по созданию шести малых инновационных компаний в размере 750 тыс. руб. на каждое предприятие в первый год). Кроме того, ЦТТ ПГУ вошел в число 17 победителей конкурса фонда Бортника по отбору региональных центров-партнеров для участия в проекте “Gate2RuBIN”. Проект  Результаты работы совета ректоров вузов г. Пензы [Электронный ресурс] // Режим доступа: www. svrec.pnzgu.ru/files/sv_vzaim_rfbs.pdf, свободный.

106

Глава II

Gate2RuBIN (Gate To Russian Business Innovation Network — Шлюз к российской бизнес-инновационной сети) ставит своей целью развитие сотрудничества в сфере высоких технологий между научными организациями России, Европейского союза и инновационными компаниями. Создание такой инфраструктуры позволит как российским, так и европейским малым и средним наукоемким предприятиям и организациям получать информационную и консультационную поддержку при выходе на внешние рынки продукции и технологий. В связи со сравнительно крупными достижениями в области содействия созданию и развитию малых инновационных предприятий ЦТТ ПГУ в рамках Gate2RuBIN также занимается реализацией проекта «Организация и проведение методической, консалтинговой, информационной поддержки в сфере международного трансфера технологий и научно-технического сотрудничества для малых инновационных предприятий в Пензенской области». Целевыми группами данного проекта являются как крупные производственные предприятия Пензенской области (ФГУП «Пензенский научноисследовательский электротехнический институт», ФГУП «Электроприбор», ФГУП «НИИ физических измерений»), так и созданные ЦТТ ПГУ инновационные предприятия. Конкретными формами поддержки предприятий со стороны ЦТТ ПГУ являются: • повышение информированности указанных предприятий о законодательных условиях, рынках и возможностях государственной поддержки международной бизнес-кооперации России и ЕС; • выявление перспективных проектов путем технологического аудита и поиск партнеров для международного технологического сотрудничества с данными предприятиями на основе постоянного мониторинга потребностей; • выработка рекомендаций для государственных структур по улучшению механизмов поддержки международного сотрудничества с партнерами ЦТТ ПГУ; • развитие деловых контактов с целью установления долгосрочного и взаимовыгодного технологического сотрудничества с целевыми группами ЦТТ ПГУ. Таким образом, ЦТТ ПГУ развивает свои формы государственно-частного партнер­ ства на пути роста инновационного потенциала области посредством трансфера инноваций, технологий и знаний. Федеральные и региональные органы власти участвуют в этом процессе через: • разработку целевых и научно-технических программ и последующее финансирование на конкурсной основе крупных инновационных проектов университета, а также заявок ЦТТ ПГУ на создание малых инновационных предприятий; • инициирование создания механизмов поддержки процессов коммерциализации­ технологий вузов, в частности Фонда Бортника, Фонда СИНД, Российского агентства поддержки малого и среднего бизнеса, а также Российской сети трансфера технологий, сертифицированным членом которой является ЦТТ ПГУ; • учет рекомендаций ведущего в Пензенской области ЦТТ ПГУ по совершенствованию целевых программ, законодательства, форм трехстороннего участия в трансфере технологий, инноваций от университета в промышленность. Для отдельных крупных промышленных предприятий Пензенской области и малых инновационных компаний, учрежденных ПГУ, созданы благоприятные условия для их активного вовлечения в процесс инновационного предпринимательства. В частности, формами участия могут выступать:

Центр трансфера технологий Пензенского государственного университета [Электронный ресурс] // Режим доступа: www.ctt-pgu.ru/ctt/gate2rubin.php, свободный.  Там же. 

ГЧП в инновационной деятельности образовательных организаций

107

• стратегическое партнерство в рамках консорциума университетских учебно-науч-

но-исследовательских комплексов, а в случае юридического оформления — в рамках кластеров, где предприятие может участвовать в управлении; • долгосрочное стратегическое партнерство отдельного предприятия с университетской инновационной инфраструктурой, включая подачу заявок в ЦТТ ПГУ с России и ЕС, получения консультационной помощи по законодательным условиям международной бизнес-кооперации; • участие в мероприятиях, проводимых ЦТТ ПГУ, таких как инновационный форум, проект Gate2RuBIN, и получение от него регулярной адресной информационной поддержки. Рассмотрим далее лучшие зарубежные практики применения механизма государ­ ственно-частного партнерства при создании и развитии ЦТТ высшей школы. Консорциумы в инновационной сфере распространены не только в России, но и в ряде европейских стран, хотя они и имеют свои особенности в сравнении с отечественными аналогами. Одним из наиболее успешных примеров стимулирования коммерциализации технологий в европейской практике на основе консорциумов является программа создания и развития агентств по использованию патентов (Patentverwertungagenturen, PVA) в Германии. Рассмотрим далее порядок деятельности и цели PVA, а затем подробнее охарактери­ зуем одну из 20 моделей PVA-MV AG, реализованную в федеральной земле Мекленбург. В связи с недостатком ресурсов, пригодных к внедрению результатов исследований, патентов и опыта эффективного управления процессом коммерциализации, которые испытывали многие научные организации и университеты Германии, в 2001 г. Федеральным министерством образования и науки было принято решение разработать концепцию развития агентств по использованию патентов (PVA). PVA призваны помогать организовывать и поддерживать сотрудничество между несколькими государственными НИИ, университетами, отдельными учеными в сфере коммерциализации результатов научных исследований. Общий бюджет компании составил 51 млн евро, значительная часть которых была затрачена на повышение квалификации и тренинг персонала в области патентования и коммерциализации, а также мероприятия по организации сети агентств по использованию патентов и обмен опытом между ними, в частности на построение сети. В федеральной земле Мекленбург в рамках программы было создано агентство PVA-MV AG в организационно-правовой форме акционерного общества, при этом 100 % акционерного капитала принадлежало частной компании Inno AG. В соответствии с программой планируется, что в дальнейшем консорциум университетов и НИИ будет принимать участие в управлении PVA-MV, владея 49 % акционерного капитала. Организационная модель, представленная на рисунке 12, отражает взаимоотношения учредителя, участников-бенефициаров и PVA-MV AG. Миссией агентства является организация эффективного управления процессом коммерциализации для девяти региональных университетов и НИИ. Правовая основа взаимодействия состоит из двух соглашений. 1. «Соглашение о взаимодействии», на основе которого консорциум действует как заказчик услуг у PVA-MV и получает государственное финансирование из средств программы по коммерциализации и регионального бюджета в размере 50 на 50 %. Предполагается, что в дальнейшем доля собственных средств консорциума и других источников финансирования будет увеличиваться. Лукша О., Сушков П. Центр коммерциализации технологий — организационное развитие: как создать, управлять, организовать мониторинг и оценку деятельности // Наука и коммерциализация технологий. 2006. С. 55. 

108

Глава II Ɉɪɝɚɧɢɡɚɰɢɨɧɧɚɹ ɮɨɪɦɚ ɚɝɟɧɬɫɬɜɚ PVA-MV AG (Ƚɟɪɦɚɧɢɹ)

Рис. 12. Организационные взаимоотношения участников (49 и 51 % — процент акционерного капитала) Источник: О. Лукша, П. Сушков. Центр коммерциализации технологий — организационное развитие: как создать, управлять, организовать мониторинг и оценку деятельности // Наука и коммерциализация технологий, 2006.

2. «Соглашение о целях», на основе которого оказываются услуги участникам консорциума со стороны PVA-MV. Бенефициарами в данной модели PVA-MV являются девять региональных университетов и научных институтов и более 3000 ученых-исследователей. Цели должны быть выражены в конкретных показателях (например, количество детальных анализов заявок, заключенных контрактов, созданных предприятий, оформленных патентов и др.). PVA-MV выставляет счет за свои услуги на основании этих показателей и соответствующих трудозатрат десяти постоянных консультантов. Управление в рамках консорциума осуществляется управляющим комитетом, состоящим из представителей университетов и НИИ. К ключевым услугам, оказываемым PVA-MV, относятся: • анализ и оценка рыночного использования результатов НИР, которые проходят экспертизу на выявление рыночного потенциала и патентных возможностей; • патентная поддержка, включающая весь набор услуг по получению патента и субсидируемая в рамках программы государством; • выработка стратегии коммерциализации, например, продажа патента, лицензирование, создание старт-ап-компании или поиск промышленных партнеров; • содействие созданию старт-ап-компаний, в том числе консалтинговая поддержка, управление и привлечение финансовых ресурсов; при этом создаваемые компании финансируются как государством, так и специальным «посевным фондом» для инвестирования. Результаты деятельности PVA-MV AG в 2002–2004 г. оценивались по показателям, позволяющим дать оценку деятельности не только конкретного агентства, но и используемого механизма государственно-частного партнерства. Для оценки PVA обычно используются следующие критерии: • количество оформленных патентов; • количество заключенных контрактов; • количество созданных старт-ап-компаний на основе полученных результатов исследований и оформленных патентов. Для оценки выбранного механизма государственно-частного партнерства применяются следующие критерии:

ГЧП в инновационной деятельности образовательных организаций

109

• объем

привлеченного дополнительного финансирования (так, благодаря деятельности PVA-MV для консорциума было привлечено 50 млн евро в форме контрактов на исследования, лицензионных платежей и т. д.); • степень влияния на процессы интеграции между разрозненными исследователями в схожих предметных областях — усиление или ослаблении кооперации; • стимулирующий потенциал созданной модели взаимодействия партнеров в противовес их пассивному участию; • универсальная применимость модели взаимодействия партнеров, возможность копирования лучших практик в других регионах страны; • степень обеспечения равенства сторон партнерства в вопросах согласования интересов и внесения предложений по совершенствованию условий и схем взаимодействия. Примененные в Германии механизмы государственно-частного партнерства имеют свою специфику, оказывающую влияние на эффективность процесса коммерциализации инноваций и технологий университетов. Среди достоинств используемых в Германии механизмов ГЧП можно выделить: • надежные гарантии развития и финансовой обеспеченности такого важного звена инновационной деятельности высшей школы, как коммерциализация технологий и инноваций; • концептуальная продуманность механизма, обеспечивающая гарантированную прибыль для частных компаний — организаторов агентств, высокую заинтересованность университетов в профессиональной профинансированной государством и коммерческим сектором помощи при трансфере технологий; • прозрачный механизм взаимодействия участников как существенный фактор для координации государством; • институциональное оформление агентств, профессионально оказывающих услуги высшей школе и способствующих концентрации усилий и ресурсов университетов на наиболее актуальных разработках; • высокая мотивация университетов к трансферу собственных технологий посред­ ством предусмотренного программой участия в акционерном капитале и соответ­ ственно управлении PVA наряду с частным предприятием; • стимулирование процессов кооперации и интеграции университетов, отдельных разработчиков и НИИ в решении задач коммерциализации результатов собственных НИР и ОКР. Однако, несмотря на детальную оценку в ходе экспертизы рыночной привлекатель­ ности результатов исследований университетов, при реализации рассмотренных механизмов ГЧП существует ряд недостатков, связанных с отсутствием порядка учета и согласования потребностей промышленности региона до проведения исследований непосредственно: PVA-MV оказывает услуги исключительно научным организациям: университетам, НИИ, отдельным разработчикам. Отечественные ЦТТ и их сети, наоборот, на настоящий момент делают акцент на взаимодействии с предприятиями, поскольку в исследованиях рынка всегда существует значительная доля субъективности. Кроме того, система постоянного мониторинга запросов предприятий, активно формируемая в России, способствует экономии времени, ресурсов и гарантирует высокую степень востребованности результатов НИОКР, реализуемых вузами. 2.4. Ресурсные центры В современных условиях важнейшим фактором эффективной инновационной деятельности­ является наличие развитой информационной инфраструктуры, позволяющей различным организациям и отдельным исследователям максимально полно

110

Глава II

использовать­ потенциал имеющихся баз данных и иных информационных ресурсов. При этом логика развития инновационной системы позволяет сделать вывод, что для поддержания и развития такой информационной инфраструктуры недостаточно усилий одного государства, важно участие всех заинтересованных сторон: (1) государства, заинтересованного в придании развитию общества инновационной траектории, (2) инновационных, исследовательских, учебных организаций — основных производителей и потребителей информационных ресурсов в рамках инновационной деятельности, (3) коммерческих организаций, заинтересованных в практической реализации инновационных идей. Одним из ключевых элементов инновационной инфраструктуры, обеспечивающих ее межсекторный характер, можно считать ресурсные центры. Само понятие ресурсного центра не всегда понимается однозначно, и существуют различные подходы к его определению. Так, согласно одному из часто используемых «широких» определений ресурсный центр — это форма объединения, интеграции и концентрации ресурсов от различных собственников (государства, работодателей, образовательных организаций, физических лиц). Очень важно подчеркнуть, что ресурсный центр объединяет самые разнообразные источники информации, в чем и заключается существенное отличие ресурсного центра от большинства информационных ресурсов, существующих в первую очередь в сети Интернет. По распространенной в России практике ресурсный центр (отраслевой комплекс, центр коллективного пользования, базовый колледж, профессиональный лицей, учебное объединение и т. п.) создается собственником (учредителем) ресурсов на инициативной основе, как правило, на базе наиболее продвинутого государственного учреждения профессионального образования, объединяя, присоединяя ресурсы других образовательных учреждений. Зачастую используется и более узкое определение ресурсного центра как подразде­ ления, созданного на базе наиболее продвинутого образовательного учреждения (как правило, учреждения начального или среднего профессионального образования), имеющего опыт экспериментальной деятельности. Целью деятельности таких ресурсных центров в «узком смысле» является предоставление материальной базы для обучения учащихся других однопрофильных учреждений начального и среднего профессиональ­ ного образования. Ресурсный центр создается за счет концентрации финансовых и материальных ресурсов из государственного источника без образования нового юридического лица. Таким образом, в этом случае речь идет о совместном использовании не информационных, а материально-технических ресурсов. Несмотря на наличие различных подходов к определению ресурсного центра, мы будем исходить из более широкой трактовки данного термина и рассматривать ресурсный центр как важнейший элемент информационной инфраструктуры, позволяющий за счет концентрации информации из различных источников более эффективно осуществлять инновационную деятельность или же применять в практической деятельности ее результаты. Создание ресурсных центров в России связано с реализацией Концепции модернизации российского образования до 2010 г., которая предполагала создание новых институтов, дополняющих уже существующую инфраструктуру образовательной и инновационной системы. В связи с этим в качестве актуальной задачи было объявлено создание единого информационного пространства на всей территории страны, закрепленное в федеральной целевой программе «Развитие единой образовательной информационной среды (2001–2005 гг.) (далее также — ФЦП РЕОИС). Основной задачей РЕОИС являлось формирование информационно-технологической инфраструктуры системы образования и расширение использования новых информационных и телекоммуникаци Никитин М. В. Ресурсный центр как функциональная модель непрерывного профессионального образования» (методическая рекомендация для системы повышения квалификации). М., 2004.

ГЧП в инновационной деятельности образовательных организаций

111

онных технологий в учебном процессе. В связи с этим центральное место в реализации программы заняли ресурсные центры (далее также — РЦ), ориентированные на обеспечение комплексного сопровождения результатов, полученных в ходе выполнения ФЦП РЕОИС. РЦ стали создаваться с 2002 г. на основе открытых конкурсов в рамках ФЦП РЕОИС при поддержке администраций субъектов РФ на базе ведущих образовательных учреждений. В настоящее время сеть РЦ представлена 33 региональными ресурсными центрами и четырьмя специализированными, последние осуществляют централизованное обеспечение региональных центров, органов управления и учреждений образования по отдель­ ным направлениям развития ЕОИС. Система ресурсных центров представляет собой многоуровневую территориальную структуру. 1. Федеральные отраслевые специализированные ресурсные центры (ОСРЦ), создаваемые на базе ведущих вузов и научно-исследовательских институтов отрасли. 2. Региональные окружные ресурсные центры (РЦФО), создаваемые на базе ведущих университетов отрасли в регионах, являющихся центрами федеральных округов. 3. Региональные ресурсные центры (РРЦ, РИЦ, РЦИО), создаваемые в других субъектах Федерации на базе наиболее развитых с точки зрения информатизации учреждений образования. 4. Межрайонные, муниципальные и межшкольные методические ресурсные центры (МРЦ и ММЦ), создаваемые для информационного обеспечения и технической поддержки информатизации образовательных учреждений общего и начального профессионального образования. Создание и функционирование ресурсных центров основано на следующих основных принципах: 1) концентрация дефицитных высокостоимостных ресурсов от различных соб­ ственников-соучредителей для воспроизводства квалифицированных рабочих кадров и повышения качества рабочей силы; 2) сетевая организация обучения для расширения доступа к ресурсам на основе выбора образовательной программы, вида профессиональной деятельности, способа обучения и механизма софинансирования образовательной потребности; 3) непрерывность профессионального обучения на основе формирования системы постоянной адаптации индивидов к меняющимся условиям профессиональной деятельности, удовлетворения их индивидуализированных образовательных по­ требностей, в том числе для достижения определенного социального статуса, что позволяет объединить обучающихся различных возрастных групп, изучающих определенный вид профессиональной деятельности. К основным функциям ресурсных центров можно отнести следующие: 1) реализация профессионального (практического) обучения различных возрастных групп граждан по сложным и новым профессиям, специальностям, видам профессиональной деятельности; 2) профессиональный отбор, формирование профессиональной кадровой элиты для кадрового обеспечения высокотехнологичных производств, ведение регионального реестра победителей конкурсов профессионального мастерства;

По данным Федерального агентства по образованию [Электронный ресурс] // Режим доступа: www. ed.gov.ru/edusupp/informedu/rc/1737/, свободный.  Савинова А. А. Организационно-правовые проблемы и перспективы деятельности региональных ресурсных центров. М., 2004.  Никитин М. В. Практиоориентированная концепция ресурсных центров в системе начального профессионального образования. М., 2004. 

112

Глава II

3) проведение маркетинговых исследований территориального рынка трудовых ресурсов и образовательных услуг, осуществление прогнозно-аналитической деятельности по изучению конъюнктуры регионально-муниципального рынка труда, определение рейтинга профессий (специальностей); 4) организация проведения независимой от государственного учреждения НПО итоговой аттестации по профессии с присвоением квалификационных разрядов на основе личных заявлений выпускников этих училищ (техникумов, колледжей) с выдачей соответствующих аттестационных документов; 5) расширение возможностей по увеличению охвата профессиональным обучением различных возрастных групп населения (обучение взрослых, профессиональная ориентация, профессиональное консультирование, технологическое обучение учащихся общеобразовательных школ, обучение лиц с ограниченными возможностями здоровья и др.); 6) повышение профессиональной квалификации, прежде всего для мастеров производственного обучения, переквалификация, переподготовка, второе (дополнительное) профессиональное образование, стажировка, ученичество, организация параллельного и дистанционного обучения по профессии, развитие системы дополнительных образовательных услуг, в том числе для работников учреждений профессионального образования; 7) разработка модульных учебных программ, учебно-методического, программного, тестового обеспечения, в том числе развитие новых педагогических, информационных технологий профессионального обучения, интернет-образование; 8) разработка модельных профессиональных (отраслевых) стандартов, квалификационных требований по новым видам профессиональной деятельности, в том числе региональных и муниципальных компонентов образовательных стандартов, разработка и апробация сопряженных учебных планов и программ; 9) экспертиза новых учебных тренажеров, лабораторного оборудования, технических средств обучения, инструмента, приборов; 10) координация деятельности работодателей по диагностике их потребностей в рабочей силе, проведение рекрутинговой и консалтинговой деятельности, определение количественных объемов подготовки и разработка конкурсной процедуры на реализацию заказа на подготовку квалифицированной рабочей силы; 11) обеспечение потребителей понятными статистическими и информационными материалами, формирование библиотеки современной литературы. Например, к основным видам деятельности Тюменского регионального ресурсного центра информатизации относятся: • консультирование по аппаратным средствам вычислительной техники; • разработка программного обеспечения и консультирование в этой области; • обработка данных; • деятельность по созданию и использованию баз данных и информационных ресурсов; • техническое обслуживание и ремонт офисных машин и вычислительной тех­ ники; • прочая деятельность, связанная с использованием вычислительной техники и информационных технологий; • оказание консультационных, информационных услуг, услуг связи, в том числе передача данных; • оказание образовательных услуг; • рекламная деятельность;

ГЧП в инновационной деятельности образовательных организаций

113

• деятельность в области передачи (трансляции) и распространение программ теле-

видения и радиовещания; • формирование медиацентров, электронных депозитариев и библиотек коллективного пользования; • информационная и научно-методическая поддержка образовательного про­ цесса; • освоение информационных технологий нового поколения, включая информационные технологии реального времени, высокопроизводительные вычисления и высокоскоростной обмен информацией, использование распределенных вычислительных ресурсов, в том числе сетевых; • исследование направлений развития информационных и телекоммуникационных технологий, создание методологии интеграции информационных систем различного уровня, создание и внедрение информационно-аналитических интегрированных систем для учебного процесса, научной деятельности и управления, создание научно-исследовательских лабораторий удаленного доступа; • разработка, реализация и сопровождение информационных ресурсов в сферах образования и науки, в том числе программных продуктов, электронных обучающих средств и баз данных; • создание, реализация и сопровождение веб-сайтов, электронных СМИ и электронной коммерции; • оказание услуг и проведение работ, связанных с обеспечением информационной безопасности; • проведение сравнительного анализа и сертификации программных продуктов, баз данных и других информационных ресурсов, технических средств вычислительной техники и телекоммуникаций; • проведение научно-исследовательских, опытно-конструкторских, технологиче­ ских, проектных и производственных работ; • проектирование и эксплуатация телекоммуникационных сетей, узлов, линий и систем связи; • организация и осуществление выставочной деятельности по пропаганде новых информационных технологий; • содействие развитию учебного телевидения в регионе; • осуществление видов деятельности, связанных с созданием и ведением географических информационных систем (ГИС) регионального и специального назначения: проектирование, составление и издание общегеографических, политико-административных и других тематических карт и атласов многоотраслевого назначения, учебных картографических пособий; • проведение работ по сертификации информационно-программных средств учебно-научного назначения; • выполнение копировально-множительных и полиграфических работ; • обучение и переподготовка кадров, оказание консультационных услуг, повышение квалификации педагогических и научных работников и обслуживающего персонала в сфере новых информационных технологий (далее также — НИТ); • создание специализированных демонстрационных залов коллективного пользования новых информационных технологий в целях их использования в системе непрерывного образования, обмена опытом и получения новейшей информации в сфере НИТ и лицензионных чистых продуктов; • создание и сопровождение баз данных субъекта РФ и муниципальных образований с возможностью удаленного доступа;

114

Глава II

• участие в создании необходимого материально-технического обеспечения образо-

вательных учреждений и других организаций для апробации и отработки НИТ; • научно-методическое руководство и координация работ в сфере информатизации образования, содействие формированию и развитию единой информационной образовательной среды в Российской Федерации и ее интеграции в глобальное информационное пространство, обеспечение широкого телекоммуникационного доступа к информационным ресурсам системы образования; • научно-методическая и организационная поддержка региональных образовательных сред как структурных элементов единой образовательной информационной среды; • организация и методическое обеспечение новых методов обучения с использованием современных средств коммуникаций, включая дистанционные образовательные технологии и открытое образование с привлечением к преподаванию лучших отечественных специалистов; • интеграция информационных и сетевых технологий в учебный процесс образовательных учреждений всех типов и уровней; • мониторинг процессов внедрения информационных технологий в учебный процесс образовательных учреждений всех типов и уровней; • методическая поддержка экспериментальных площадок, апробирующих информационные технологии при проведении единого государственного экзамена; • организация и поддержка дискуссий, видеоконференций, олимпиад, форумов и др.; • создание на базе единой образовательной информационной среды системы профессионального общения работников образования; • оказание технической поддержки при модернизации компьютеров, установке новых программных средств, обслуживании каналов доступа в Интернет. Получателями услуг ресурсных центров могут быть образовательные учреждения профессионального образования различного уровня. Кроме того, услугами ресурсного центра могут пользоваться другие физические и юридические лица, не относящиеся к образовательной системе. По своим размерам ресурсные центры группируются в крупные, средние и малые. Критический анализ первого опыта функционирования РЦ (опыт Московского региона, Самарской, Ярославской, Тамбовской областей, Республик Чувашия, Коми и др.), позволил­ определить четыре основных аспекта функционирования ресурсных цен­тров: • развитие отрасли (работодатели концентрируют материальную базу в территориальном ресурсном центре отраслевой направленности); • развитие технологии (создаются условия для освоения, совершенствования новых (критических, прорывных) технологий, которые формируют новый способ производства и развиваются на межотраслевой, межтерриториальной основе (венчурный ресурсный центр)); • развитие инфраструктуры (создаются условия для постоянного воспроизводства мастеров профессионального обучения, рабочих традиционных профессий для обеспечения ритмичности функционирования всех отраслей экономики); • обеспечение социализации (создаются условия для усиления кооперативных связей, упрощения коллективного доступа в интересах формирования гражданского общества).  Никитин М. В. Практикоориентированная концепция ресурсных центров в системе начального профессионального образования. М., 2004.

ГЧП в инновационной деятельности образовательных организаций

115

Ресурсный центр может выступать в качестве: • самостоятельного государственного учреждения (предприятия) федерального или регионального уровня; • структурного подразделения высших учебных заведений (подведомственных организаций) либо их филиалов; • структурного подразделения департаментов (управлений) администраций субъектов РФ, курирующих науку и образование на территории региона. Наиболее эффективной моделью распределенного ресурсного центра на первом этапе развития ЕОИС признана модель ресурсного центра, созданного на базе вуза в качестве структурного подразделения (головной ресурсный центр или ядро), с четким разделением функций и проектов между различными учреждениями образования (базовыми центрами или подцентрами) на основе договоров о частичной передаче функций ресурсного центра. Предполагается, что в качестве организационной формы такого взаимодействия вузов станет равноправная форма взаимодействия головного центра и базовых центров на основе простого товарищества. Кооперация вузов также предполагает создание консорциумов. По форме собственности ресурсные центры могут быть: 1) в государственной форме собственности, когда в ресурсные центры реорганизуются образовательные учреждения с одним государственным учредителем (соб­ ственником); 2) в кооперативно-долевой форме собственности, когда социальные партнеры создают ресурсные центры на основе соучредительства и софинансирования; 3) в муниципальной собственности; 4) в смешанной форме собственности, когда внутри отдельных форм собственности соединяются черты разных форм собственности. Здесь в рамках отдельной формы сочетаются различные типы главных правомочий по управлению собственностью, оплате труда, получению доходов; 5) в комбинированной. В поисках повышения эффективности функционирования ресурсных центров возникает необходимость объединения различных форм соб­ ственности при сохранении каждой из них своего особого содержания. В результате образуются комбинированные формы, к которым можно отнести некоммерческие корпорации, образовательные консорциумы, негосударственные агентства и т. п. Комбинированными могут быть не только формы собственности, но и отношения собственности. Каждый из соучредителей ресурсного центра, представляющий ту или иную форму собственности, делегирует такой объем своих полномочий, который не ведет к утрате базового качества каждой из форм собственности. В ходе своей деятельности ресурсный центр может взаимодействовать с: • Министерством образования и науки Российской Федерации; • Государственным научно-исследовательским институтом информационных образовательных технологий «ГНУ “ГОСИНФОРМОБР Минобразования России”» (головная организация сети ресурсных центров); • Государственным научно-исследовательским институтом информационных технологий и телекоммуникаций «Информика» (системный интегратор и оператор отраслевой телекоммуникационной сети сферы образования RUNNET);  Никитин М. В. Практиокориентированная концепция ресурсных центров в системе начального профессионального образования. М., 2004.

116

Глава II

• Региональным

ресурсным центром, выполняющим функции интегратора на территории федерального округа как юридическое лицо (либо вуз, на базе которого он создан);

• отраслевым

специализированным ресурсным центром как юридическое лицо (либо вуз, на базе которого он создан);

• вузом

или департаментом образования, на базе которых созданы ресурсные центры как структурные подразделения;

• ресурсными

реждений;

центрами, созданными в виде государственных образовательных уч-

• образовательными

учреждениями (пользователи), вступающими в определенные отношения с вышеперечисленными субъектами взаимодействия.

На рисунке 13, представлена схема взаимодействия ресурсных центров Тамбовской области.

Рис. 13. Схема взаимодействия ресурсных центров РЕИОИС Тамбовской области Источник: интернет-сайт Тамбовского регионального ресурсного центра РЕИОИС trrc.tambov.ru

Структура взаимодействия Кемеровского ресурсного центра представлена на рисунке 14. Рассматривая модель управления ресурсным центром, необходимо отметить, что наиболее часто руководство деятельностью ресурсного центра осуществляется Координационными советами (рис. 15).

ГЧП в инновационной деятельности образовательных организаций

Ɇɢɧɢɫɬɟɪɫɬɜɨ ɨɛɪɚɡɨɜɚɧɢɹ ɊɎ

Ʉɨɥɥɟɝɢɹ ɚɞɦɢɧɢɫɬɪɚɰɢɢ Ʉɟɦɟɪɨɜɫɤɨɣ ɨɛɥɚɫɬɢ

Ⱦɟɩɚɪɬɚɦɟɧɬ ɨɛɪɚɡɨɜɚɧɢɹ ȺɄɈ

117

ɋɨɜɟɬ ɪɟɤɬɨɪɨɜ ɜɭɡɨɜ Ʉɟɦɟɪɨɜɫɤɨɣ ɨɛɥɚɫɬɢ

Ⱦɟɩɚɪɬɚɦɟɧɬ ɧɚɭɤɢ ɢ ɩɪɨɮɟɫɫɢɨɧɚɥɶɧɨɝɨ ɨɛɪɚɡɨɜɚɧɢɹ ȺɄɈ

Ʉɨɨɪɞɢɧɚɰɢɨɧɧɵɣ ɫɨɜɟɬ ɩɨ ɩɪɨɛɥɟɦɚɦ ɢɧɮɨɪɦɚɬɢɡɚɰɢɢ ɨɛɪɚɡɨɜɚɧɢɹ Ʉɟɦɟɪɨɜɫɤɨɣ ɨɛɥɚɫɬɢ

Ɇɭɧɢɰɢɩɚɥɶɧɵɟ ɩɨɞɪɚɡɞɟɥɟɧɢɹ ɊɊɐ

Ʉɟɦɟɪɨɜɫɤɢɣ ɨɛɥɚɫɬɧɨɣ ɪɟɫɭɪɫɧɵɣ ɰɟɧɬɪ (ɄɈɊɐ)

Ɉɛɪɚɡɨɜɚɬɟɥɶɧɵɟ ɭɱɪɟɠɞɟɧɢɹ

ɋɩɟɰɢɚɥɢɡɢɪɨɜɚɧɧɵɟ Ɋɐ Ⱦɪɭɝɢɟ ɨɪɝɚɧɢɡɚɰɢɢ

Рис. 14. Организационно-структурная модель взаимодействия Кемеровского областного ресурсного центра с субъектами информатизации Кемеровской области Источник: Отчет о работе Кемеровского областного центра новых информационных технологий за 2005 г.

Ʉɨɨɪɞɢɧɚɰɢɨɧɧɵɣ ɫɨɜɟɬ ɩɨ ɢɧɮɨɪɦɚɬɢɡɚɰɢɢ ɩɪɢ ɚɞɦɢɧɢɫɬɪɚɰɢɢ Ɉɪɟɧɛɭɪɝɫɤɨɣ ɨɛɥɚɫɬɢ Ⱦɟɩɚɪɬɚɦɟɧɬ ɨɛɳɟɝɨ ɢ ɩɪɨɮɟɫɫɢɨɧɚɥɶɧɨɝɨ ɨɛɪɚɡɨɜɚɧɢɹ Ɉɪɟɧɛɭɪɝɫɤɨɣ ɨɛɥɚɫɬɢ

Ɋɟɝɢɨɧɚɥɶɧɵɣ ɪɟɫɭɪɫɧɵɣ ɰɟɧɬɪ (ɜ ɈȽɍ)

ȼɵɫɲɢɟ ɭɱɟɛɧɵɟ ɡɚɜɟɞɟɧɢɹ

ɈɈɂɉɄɊɈ

Ɋɟɝɢɨɧɚɥɶɧɵɣ ɰɟɧɬɪ ɞɢɫɬɚɧɰɢɨɧɧɨɝɨ ɨɛɪɚɡɨɜɚɧɢɹ

ɋɨɜɟɬ ɪɟɤɬɨɪɨɜ

Ⱥɫɫɨɰɢɚɰɢɹ «Ɉɪɟɧɛɭɪɝɫɤɢɣ ɭɧɢɜɟɪɫɢɬɟɬɫɤɢɣ (ɭɱɟɛɧɵɣ) ɨɤɪɭɝ»

Ʉɨɦɩɶɸɬɟɪɧɵɟ ɮɢɪɦɵ

Ȼɢɛɥɢɨɬɟɤɢ

ɋɪɟɞɧɢɟ ɫɩɟɰɢɚɥɶɧɵɟ ɭɱɟɛɧɵɟ ɡɚɜɟɞɟɧɢɹ

Ɍɟɪɪɢɬɨɪɢɚɥɶɧɵɟ ɪɟɫɭɪɫɧɵɟ ɰɟɧɬɪɵ (ɦɭɧɢɰɢɩɚɥɶɧɵɟ ɨɪɝɚɧɵ ɨɛɪɚɡɨɜɚɧɢɹ ɢ ɲɤɨɥɵ) Рис. 15. Организационная структура для создания ЕОИС Оренбургской области

118

Глава II

Предложения по составу совета могут представлять советы ректоров и директоров, органы управления образованием, региональные ассоциации образовательных учреждений, если они имеют четкую и работоспособную структуру. Утверждение состава совета должно производиться представителями органов государственной власти, прямо отвечающих за интеграционные процессы в сфере информатизации образования. Общее управление деятельностью сети ресурсных центров осуществляет Мини­ стерство образования России или головная организация сети ресурсных центров, которой министерство может делегировать свои права; а также совет ректоров вузов, интегрированных в рамках ЕОИС, и структурные подразделения, которые входят в региональный ресурсный центр. Например, Кемеровский областной ресурсный центр был создан как структурное подразделением Кемеровского государственного университета при содействии Мин­ образования России и администрации Кемеровской области. Центр организационно состоит из дирекции и пяти управлений. 1. Управление коммуникаций, безопасности и технической поддержки, в задачи которого входят: • оказание услуг связи образовательным учреждениям и другим организациям, расположенным на территории Кемеровской области; • организационное и техническое обеспечение политики информационной безопасности; • реализация единой технической политики в части оснащения образовательных учреждений средствами информатизации и сетевыми ресурсами; • внедрение и обслуживание аппаратно-программных средств ЕОИС; • обеспечение широкого телекоммуникационного доступа к информационным ресурсам системы образования; • оказание технической поддержки в обслуживании каналов доступа в Интернет, установке новых программных средств, модернизации оборудования; • программно-техническая поддержка систем сетевого тестирования и контроля знаний, систем дистанционного обучения, экспериментальных площадок, апробирующих информационные технологии при проведении единого государственного экзамена, экспериментальных площадок открытого образования. 2. Управление дистанционного обучения, подготовки и переподготовки кадров, в задачи которого входят: • организация и методическое обеспечение новых форм обучения с использованием современных средств коммуникаций, включая дистанционное обучение, с привлечением к преподаванию лучших отечественных специалистов; • интеграция и внедрение информационных и сетевых технологий в учебный процесс образовательных учреждений всех уровней; • методическая поддержка экспериментальных площадок открытого образования; • проведение подготовки и переподготовки кадров в области НИТ; • организация системы дистанционной подготовки и переподготовки кадров и повышения квалификации в области НИТ. 3. Управление разработки и тиражирования учебных информационных и программных ресурсов, в задачи которого входят: • информационно-аналитическое обеспечение и методическая поддержка по методологии, методике и программно-техническим способам разработки и использо Жожиков А. В. Региональные аспекты формирования информационной культурно-образовательной среды в сети Интернет. Якутск, 2004.  Официальный сайт Кемеровского областного ресурсного центра [Электронный ресурс] // Режим доступа: rrc.kemsu.ru/about/index.htm, свободный.

ГЧП в инновационной деятельности образовательных организаций

119

вания учебных электронных изданий в образовательных учреждениях всех уровней; • программно-техническая разработка и создание учебных электронных изданий, локальных и сетевых систем тестирования и контроля знаний; • организационно-техническое и нормативное обеспечение, сертификация, тиражирование и распространение учебных электронных изданий и программных продуктов; • содействие созданию отраслевой системы стандартизации, сертификации и регистрации информационных образовательных ресурсов и средств их разработки. 4. Управление мониторинга информационных ресурсов, в задачи которого входят: • программно-техническое обеспечение, администрирование и поддержка серверов; • создание и поддержка регионального фонда учебных и других электронных изданий (депозитарий); • разработка, программно-техническая и информационная поддержка регионального научно-образовательного и других образовательных и специализированных порталов. 5. Информационно-консалтинговая служба: • оказание консультационных услуг; • консультационная поддержка учащихся и преподавателей всех уровней, населения региона по практическому использованию аппаратных и программных средств информатизации; • организация и поддержка дискуссий, видеоконференций, олимпиад, форумов и др.; • создание на базе единой образовательной информационной среды профессионального общения работников образования. Партнерами ресурсных центров могут выступать: • администрация региона и ее структурные подразделения; • местные органы власти; • коммерческие предприятия, в том числе банки; • некоммерческие организации, например центры занятости; • индивидуальные предпринимател и т. д. Финансирование ресурсных центров на первом этапе осуществлялось за счет средств из бюджета и внебюджетных фондов, которые в первую очередь расходовались на: • создание электронных средств обеспечения и поддержки учебного процесса и организацию системы телекоммуникационного доступа к ним; • повышение квалификации и профессиональную переподготовку педагогических, административных и инженерно-технических кадров в области ИТ; • обеспечение учебных заведений общего и профессионального образования сред­ ствами информатизации и предоставление услуг по их сопровождению; • создание нормативной базы и организацию эффективного технического обслуживания. На сегодняшний момент финансирование ресурсных центров из федерального бюджета прекращено и происходит из средств, полученных от оказания услуг. Несмотря на то что ресурсные центры осуществляют деятельность уже более пяти лет, до сих пор существует ряд факторов, препятствующих созданию единой образовательной информационной среды. В частности, в настоящий момент отсутствует единое нормативно закрепленное понятие ресурсного центра, не сформирован единый перечень функций ресурсных центров, не определен статус окружных и региональных ресурсных центров.

120

Глава II

Другим проблемным фактором является характер финансирования уже созданных структур. По сути, поддержка со стороны центра в лице Министерства образования и науки РФ сводится в большинстве случаев к стимулированию создания ресурсных центров. Большинство центров остаются без существенной поддержки со стороны федеральных органов власти, что приводит если не к остановке работы центров, то к существенному замедлению выполнения тех задач, которые были на них возложены. Отдельные трудности функционирования ресурсных центров также обусловлены характером взаимодействия с территориальными органами управления образованием и связаны с отсутствием ясной и единообразной модели их финансирования.

Глава III

ГЧП как межсекторное социальное партнерство в образовании

3.1. Развитие механизмов корпоративной социальной ответственности (КСО) как формы межсекторного взаимодействия и социального партнерства в модернизации системы профессионального образования

А. Я. Лившин Государственно-частное партнерство в настоящее время нередко рассматривается в качестве одной из наиболее перспективных форм межсекторного взаимодействия, или межсекторного социального партнерства. В российской и зарубежной научной литературе сформировался подход, согласно которому современное общество способно успешно функционировать лишь при условии сбалансированного и устойчивого развития трех основных секторов (иногда к ним добавляется и так называемый четвертый сектор — совокупность домохозяйств). В наиболее часто обсуждаемой в наше время трехсекторной модели социально-экономической и властно-управленческой системы современного общества выделяются три специфические подсистемы. 1. Первая подсистема, основным элементом которой являются институты публичной власти. Эта подсистема включает ключевой институт — государство (первый, или государственный, сектор). К первому сектору можно также отнести экономические субъекты, находящиеся в государственной собственности и в своей деятельности решающие социальные, оборонные и прочие «нерыночные» задачи. 2. Вторая подсистема, в которую входят бизнес-структуры и коммерческие предприятия, предпринимательское сообщество и корпоративный сектор. Эта подсистема призвана в полной мере и последовательно реализовывать рыночные отношения, предпринимательские инновации. Это второй, или коммерческий, сектор. 3. Третья подсистема — гражданское общество, в организационном, социально-экономическом и гражданско-правовом контекстах представленная совокупностью некоммерческих организаций (третий, или некоммерческий, сектор). Организации третьего сектора, действуя в рыночной, конкурентной среде, получая в ряде случаев предпринимательский доход, не имеют извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и ориентированы на решение социальных проблем. Указанные сектора тесно и многогранно взаимодействуют, и гармоничность данного взаимодействия обеспечивает устойчивость развития общества. Очевидно, что в условиях существования указанных трех основных сторон выделяются три поля двухсекторного взаимодействия (государства и НКО, власти и бизнеса (включая механизмы ГЧП), третьего сектора и бизнеса). Кроме того, существует и играет исключительно важную роль в общественном развитии поле сотрудничества всех трех секторов. Анализ основных тенденций развития современного общества показывает, что сек­ тора в трехсекторной общественной модели не могут существовать сами по себе, изолированно друг от друга. Более того, оптимальной моделью развития современного общества является модель партнерства, реализуемого в различных формах и на всех уровнях.

122

Глава III

Наиболее полное и адекватное современным реалиям определение межсекторного социального партнерства (МСП) дает российский исследователь В. Н. Якимец: «МСП понимается как конструктивное (целенаправленное и «выгодное» каждому участнику и населению территории, где оно реализуется) взаимодействие организаций двух или трех секторов (государство, бизнес и некоммерческое сообщество), при решении социально значимых задач в рамках социального подпространства, образуемого в ходе сложного взаимовлияния ряда полей, возникающих из-за различия потенциалов и многообразия возможностей взаимодействующих организаций, отражающих специфику их структур, ресурсов, правил деятельности и норм поведения». А. С. Автономов придерживается несколько иного подхода. Он выделяет экономические и неэкономические формы межсекторного взаимодействия. При этом под совокупностью экономических механизмов взаимодействия понимается тот тип взаимодействия, в ходе реализации которого партнерами осваиваются инвестиции, денежные средства и иные ресурсы или взаимодействие осуществляется в целях использования какого-либо имущества, создания новых объектов собственности. Подобного рода механизмы межсекторного взаимодействия включают государственный (муниципальный) социальный заказ, практику предоставления государственных и муниципальных грантов, использование фондов местных сообществ и др. Ко второму типу — неэкономиче­ ским механизмам межсекторного социального взаимодействия — относится такое взаимодействие, которое не нацелено напрямую на выделение и освоение денежных средств в ходе совместной работы участников партнерства. Использование имущества, если таковое и происходит в рамках реализации механизмов межсекторного взаимодействия второго типа, выступает в качестве явления, вторичного по важности реализуемых социальных, общественно значимых целей и побочного по отношению к целям межсекторного взаимодействия в целом. Неэкономическими механизмами взаимодействия являются проведение совместных мероприятий, общественные советы, попечительские, наблюдательные и управляющие советы, лоббирование, информационное взаимодействие между секторами, публичные слушания и др. Как мы видим, межсекторное взаимодействие основано на принципах взаимодей­ ствия экономических и социальных субъектов разных секторов, которые участвуют в партнерстве на взаимовыгодных и равноправных основаниях. Между тем ряд авторов полагает, что экономические формы взаимодействия в рамках государственно-частных партнерств исходят из приоритетности интересов государства, постулируя необходимость сохранения ведущей роли первого сектора в межсекторных взаимодействиях. Так, нередко государственно-частное партнерство трактуется как особая, но при этом вполне полноценная замена приватизационных программ, позволяющая реализовать потенциал частнопредпринимательской инициативы, реализовать предпринимательскую инновацию, с одной стороны, и сохранить контрольные функции государства в социально значимых секторах экономики, с другой. В целом здесь нет противоречия с обозначенным выше принципом равноправия сторон в межсекторном взаимодействии. Акцент просто делается на социальной значимости и общественной полезности основных форм деятельности в рамках ГЧП, на том, что партнерства­ особенно целесообразны в принципиально важной для обеспечения устойчивого развития общества сфере построения и обновления социальной инфраструктуры. Социальное партнерство служит тому, чтобы наиболее результативно и полезно для общества организовывать социальный диалог, согласовывая интересы работников, работодателей и органов власти. О степени устойчивости и эффективности развития  Якимец В. Н. Межсекторное социальное партнерство: основы, теория, принципы, механизмы. М., 2004. С. 9–10.  Автономов А. С. Азбука лоббирования. М., 2004. С. 85.  См.: Варнавский В. Г. Партнерство государства и частного сектора: формы, проекты, риски. М., 2005. С. 34–37.

ГЧП как межсекторное социальное партнерство в образовании

123

как любого общества, так и международного сообщества в целом можно судить по тому, насколько активно ведется социальный диалог (в случае с международным сообще­ ством — в рамках международных институтов и форумов), насколько согласованно осуществляется взаимодействие социальных партнеров и насколько оно отражается в государственных решениях. Если говорить о России, то роль социального диалога — максимально эффективно обеспечить коммуникативное взаимодействие социальных партнеров в определении перспектив сотрудничества, выявлении проблем и «болевых точек» общественного развития, координации усилий для блага граждан России. Институты социального партнерства исключительно важны для устойчивого развития, они — важнейшие­ элементы гражданского общества, основа его полноценного функционирования. Таким образом, систему межсекторного социального партнерства можно представить как современную, соответствующую реалиям инновационного развития технологию общественного управления, суть которой заключается в том, что решения, оказывающие существенное влияние на функционирование и развитие ведущих институтов общества, а также затрагивающие интересы многих социальных субъектов, должны приниматься совместно властью (первым сектором), представителями предпринимательского сообщества и гражданского общества (вторым и третьим секторами). К такого рода решениям можно отнести следующие. ♦ Все характерные особенности властно-управленческой деятельности в современном постиндустриальном, ориентированном на инновационное развитие обществе (как в государстве в целом, так и в масштабах местных сообществ); устройство и порядок функционирования государственных и общественных институтов, оптимизацию процессов выработки и реализации решений в области социального управления. ♦ Наиболее эффективное управление общественными ресурсами, совместное межсекторное инвестирование данных ресурсов (бюджет, муниципальное и государ­ ственное имущество); эффективное партнерское оказание социальных услуг, на которые в современной экономике есть спрос, но отсутствует адекватное предложение со стороны лишь какого-либо одного из трех секторов. ♦ Реализацию стратегии устойчивого, учитывающего социальные и экологические параметры развития общества (местных сообществ), обеспечение гармоничного развития социальной инфраструктуры, включая систему образования, на основе социального диалога, взаимодействия всех стейкхолдеров и активизации общественного участия. ♦ Выработку и применение инновационных технологий управления, обеспечивающих устойчивое развитие общества (местных сообществ). Ключевую роль играют институциональные условия межсекторного социального партнерства. К ним можно отнести правовые, организационные, информационные и финансовые факторы, формирующие среду развития межсекторного партнерства. Готовность сторон вести диалогическое взаимодействие позволяет инициировать процесс создания социального партнерства, но обеспечить его стабильность и эффективность в стратегической долгосрочной перспективе возможно только при целенаправленном формировании стабильных и при этом рыночно ориентированных институциональных условий. Именно они позволяют снизить степень зависимости от субъективного фактора, от различных конъюнктурных обстоятельств и дают сторонам инструментарий, по­зволяющий достичь баланса интересов в межсекторном взаимодействии. С точки зрения оптимизации межсекторного социального взаимодействия государ­ ственно-частное партнерство призвано решать следующие приоритетные задачи.  См.: Материалы конференции «Приоритетные национальные проекты и государственно-частное партнерство», Москва, 20–21 апреля 2006 г.

124 ♦ Обеспечение

Глава III

весомого экономического эффекта, отдачи на вложенные средства (Value for Money). При этом важно достижение оптимального баланса между максимальным экономическим и максимальным социальным эффектом. В идеале экономический эффект должен в наибольшей степени усиливать позитивное социальное воздействие, и наоборот. ♦ Повышение эффективности управления социальной (в том числе образовательной) инфраструктурой. ♦ Концентрация инвестиций в ключевых для населения проектах в сфере общественного сектора. В сфере образования речь необходимо вести о максимизации инвестиционного потенциала тех образовательных учреждений и программ, которые наиболее эффективно связывают сферу образования с текущими и перспективными потребностями рынка труда. ♦ Передача экономических и инвестиционных рисков в частный сектор или оптимальное для общества распределение данных рисков. ♦ Привлечение частных инвестиций для осуществления приоритетных проектов развития производственной, научной и образовательной инфраструктуры, включая систему профессионального образования. Речь, в частности, может идти о мобилизации корпоративного инвестиционного потенциала для реализации Федеральной целевой программы развития образования (ФЦПРО). ♦ Стимулирование развития инноваций посредством конкуренции. Признавая государственно-частное партнерство важнейшим элементом межсекторного взаимодействия, необходимо выделить следующие сущностные признаки ГЧП, которые отличают его от других форм социального партнерства (межсекторного социального взаимодействия). ♦ Стороны ГЧП представлены как государственным, так и частным сектором экономики, а также, что не менее важно, некоммерческими организациями (НКО) и имеют права собственности на используемые ими в партнерстве активы и ресурсы. ♦ Четкий нормативно-правовой характер оформления программ и проектов. Взаимоотношения сторон в рамках ГЧП носят партнерский, т. е. равноправный характер, и зафиксированы в официальных нормативных документах (договорах, соглашениях, контрактах и др.). ♦ Основой данной формы межсекторного взаимодействия является совместная реализация конкретных проектов. Само партнерское взаимодействие формально зафиксировано по срокам и процедурам, характеризуется неким определенным, строго очерченным временным отрезком (продолжительностью). ♦ Стороны партнерства стремятся к объединению своих вкладов (ресурсов) для достижения целей конкретного проекта ГЧП и для установления стратегических партнерских отношений на перспективу. ♦ Стороны партнерства распределяют между собой расходы, обязательства и риски, а также участвуют в использовании полученных результатов (в том числе в распределении прибыли). ♦ Стороны ГЧП имеют согласованные цели и реализуют общественно значимые интересы. Исходя из вышеизложенного, можно сформулировать принципы взаимодействия субъектов ГЧП как сторон в межсекторном социальном партнерстве. Ключевыми принципами взаимодействия субъектов партнерств являются: • равенство сторон партнерств и согласованность их целей; • добровольность участия в социальном взаимодействии; • решение вопросов на основе консенсуса, т. е. учета и максимально возможного удовлетворения интересов и нахождения оптимального баланса интересов всех субъектов в ходе реализации согласительных процедур;

ГЧП как межсекторное социальное партнерство в образовании

125

• прозрачность социального взаимодействия (право на получение и предоставление

информации всеми партнерами), подотчетность и информационная открытость; • регулярность проведения обмена мнениями и интенсивных консультаций в ходе сотрудничества, диалогические принципы взаимодействия субъектов партнерства между собой и со всеми стейкхолдерами; • ответственность партнеров — как юридическая, так и моральная — за взятые при заключении партнерских соглашений обязательства. Следует также отметить базовые принципы государственно-частного партнерства, которые следует развивать в ходе реализации соответствующих программ развития межсекторного взаимодействия (включая программы корпоративной социальной ответственности). ♦ Принцип взаимной заинтересованности — межсекторное взаимодействие должно­ основываться на взаимовыгодности партнерства для всех заинтересованных сторон. Эффект от взаимодействия максимален, если каждая из сторон видит возмож­ ность достижения своих интересов только при содействии другой стороны. Си­ нергия целей и взаимных действий должна воплотиться в синергию результатов. ♦ Принцип паритетности — ни одна из сторон взаимодействия в рамках ГЧП не должна ставить перед собой цель склонить вторую сторону к деятельности против ее воли или в ущерб ее интересам. Организацию государственно-частных партнерств можно уподобить поиску взаимоприемлемого баланса интересов государств в международных отношениях: всякие односторонние, не считающиеся с интересами партнеров действия нарушают равновесие, разрушают отношения взаимоуважения и доверия, столь необходимые для успешной реализации программ и проектов. ♦ Принцип стратегичности (долгосрочности) регулирования — проекты, реализуемые в рамках взаимодействия государственного сектора и сферы предпринимательства, должны быть направлены на обеспечение достижения стратегических целей социального и инновационного развития страны, региона, местного сообщества. В этой связи большого внимания заслуживает концепция корпоративного гражданства, согласно которой социально ответственный бизнес руководствуется в своих действиях стратегическими установками обеспечения устойчивого развития страны. Государство при этом применяет весь комплекс функций планирования, организации, контроля и регулирования в строгом соответствии с первыми двумя принципами эффективного взаимодействия. В современной мировой научной литературе и в практике межсекторного взаимодействия утверждается понимание корпоративной социальной ответственности (КСО) как модели стратегической деятельности частного бизнеса, типологически относящейся к различным формам реализации государственно-частного партнерства. Принципы корпоративной социальной ответственности лежат в основе цивилизованного взаимодей­ ствия бизнеса, общества и государства в современном мире. Корпоративная социальная ответственность (гражданская ответственность бизнеса, корпоративное гражданство, социальные инвестиции, устойчивое развитие, развитие компаний в русле так называемого механизма Triple Bottom Line (TBL) и пр.) — это добровольное принятие компаниями дополнительных (не предписываемых законом) социальных, этических, природоохранных, инвестиционных и иных обязательств в областях, традиционно отнесенных к ведению государственных органов (включая сферу развития и модернизации системы образования всех уровней). В социальном отчете компании «Норильский никель» за 2007 г. следующим образом сформулированы принципы КСО бизнеса по отношению к обществу в целом: • производство необходимой обществу продукции наиболее эффективным способом с учетом интересов бизнеса и общества в объеме, качестве и ассортименте, соответствующих рыночному спросу;

126

Глава III

• безусловное соблюдение законодательств стран расположения предприятий, в том

числе в части уплаты налогов; • соблюдение требований международных соглашений, в том числе норм ведения бизнеса, выработанных международным сообществом; • использование ресурсосберегающих технологий, обеспечение экологической и промышленной безопасности производства; • реализация общественно значимых благотворительных проектов в социальной и природоохранной сферах на национальном и международном уровнях. Этот же отчет предлагает основополагающие принципы КСО бизнеса по отношению к местным сообществам: • предоставление рабочих мест населению территорий; • уплата налогов, формирующих местные и региональные бюджеты; • проведение социально ответственной реструктуризации приемлемым для местных сообществ способом; • реализация проектов, содействующих социально-экономическому развитию территорий и социальной сферы; • участие в проектах по охране окружающей среды; • оказание благотворительной помощи социально незащищенным категориям гра­ ждан. Социально ответственную компанию можно определить как компанию, действующую в соответствии с международно-признанными принципами социальной ответственности и осуществляющую в партнерстве с государством и третьим сектором комплекс программ в приоритетных для нее социальных направлениях, а также признающую международные стандарты КСО и стремящуюся к предоставлению социальной отчетности по международным стандартам. КСО — это взаимная ответственность всей компании, труда и капитала. Таким образом, КСО можно также охарактеризовать как добровольный, выходящий за рамки предписываемых законом требований вклад частного сектора в общественное развитие через механизм социальных инвестиций. Социальные инвестиции бизнеса — это материальные, технологические, управленческие и иные ресурсы, а также финансовые средства компаний, направляемые по решению руководства на реализацию социальных программ, разработанных с учетом интересов основных внутренних и внешних заинтересованных сторон (стейкхолдеров). Данные программы и проекты разрабатываются и реализуются с целью достижения компанией в рамках ее основной стратегии (хотя и не всегда и не просто измеряемого) социального и экономического эффекта. Активное поощрение и широкое распространение положительных примеров эффективного и созидательного партнерского взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, российских компаний, администраций регионов и местных сообществ может послужить первым шагом на пути решения насущных проблем модернизации россий­ ского образования. Можно отметить следующие факторы роста внимания к КСО в глобальном мас­ штабе. ♦ Повышение этического контроля общества над бизнесом. В развитых странах такой контроль существует давно и оказывает существенное влияние на деловую репутацию компаний и на их экономические показатели. В странах с развивающимися рынками он становится все более заметным фактором по мере роста прозрачности бизнеса. ♦ Причиной нынешней популярности КСО является глобализация информации, что повышает осведомленность инвесторов и финансовых институтов о деятельности компаний. Предпочтение отдается более устойчивому бизнесу с точки зрения как финансовых, так и социальных и экологических показателей.

ГЧП как межсекторное социальное партнерство в образовании

127

Сама концепция корпоративной социальной ответственности, как и непосредственно практическое осуществление программ КСО, предполагает высокий уровень взаимодействия со стейкхолдерами, важнейшим из которых является государство. По сути, вся деятельность бизнеса в рамках развития корпоративной социальной ответственности носит многосубъектный, партнерский характер. Деятельность по реализации КСО отвечает следующим сущностным признакам. 1. КСО по сути своей практической реализации полисубъектно и диалогично; парт­ нерство для реализации программ КСО в социальной и образовательной сферах образуется как минимум двумя сторонами (участниками), но может включать и большее их количество (принцип открытости для присоединения). 2. Деятельность в рамках реализации программ КСО предполагает творческий подход, вариативность подходов и многовекторность действий, самоорганизацию подсистем межсекторного взаимодействия при организации партнерств; партнерства являются самоорганизующимися до определенной степени. При этом особая роль принадлежит посредникам или модераторам, организующим процесс взаимодействия. В качестве подобных посредников, в частности, могут выступать организации некоммерческого сектора. Например, важную роль в настоящее время и особенно в перспективе могут сыграть целевые капиталы некоммерческих организаций, формируемые за счет средств корпоративных доноров и инвестируемые с целью получения дохода для поддержки образовательных программ. 3. КСО предполагает четкое оформление прав и обязательств сторон межсекторных взаимодействий, процедурную и юридическую оформленность взаимных обязательств; взаимоотношения сторон партнерства, как правило, фиксируются в официальных документах (договорах, соглашениях, контрактах, иных нормативных правовых актах). 4. КСО предполагает поддержание взаимовыгодного баланса интересов участников межсекторных взаимодействий; взаимоотношения сторон должны носить партнерский, т. е. равноправный, характер. 5. Политика корпоративного гражданства в рамках КСО предполагает, что стороны партнерства должны иметь общие цели, причем баланс интересов достигается на основе понимания социальной значимости межсекторного взаимодействия в формах корпоративной социальной ответственности. 6. КСО как межсекторное взаимодействие основано на развитии базового принципа социального капитала — доверия и гражданской солидарности; необходима достаточная степень взаимного уважения и доверия между партнерами, чтобы они могли работать вместе. Таким образом, КСО не только построена на социальном капитале, но и ведет к его приращению; государственно-частное партнерство в целом — эффективный способ увеличения социального капитала в условиях развития современной инновационной экономики. 7. КСО предполагает оптимальное распределение между сторонами межсекторного взаимодействия контроля, ответственности и рисков; партнеры должны быть готовы отказаться от определенной доли контроля над ситуацией — это несет с собой как риски, так и выгоды. 8. Поскольку КСО — это далеко не только благотворительность и филантропия, она предполагает различные формы софинансирования: стороны должны объединить свои вклады (ресурсы) для достижения общих целей. 9. Стороны партнерства должны не только распределять между собой расходы и риски, а также участвовать в использовании полученных результатов; корпоративная социальная ответственность, как и ГЧП в целом, построена на принципах взаимовыгодности. Для современных компаний во всем мире КСО в числе прочих решаемых с ее помощью стратегических задач является способом оптимизации своих социальных и экологических затрат. Для государства же развитие корпоративной социальной ответственности является способом увеличения социальных инвестиций бизнеса.

128

Глава III

10. Деятельность в рамках корпоративной социальной ответственности, как и ГЧП в целом, основана на проектно-программном принципе организации социального партнерства. Влияние программ корпоративной социальной ответственности на эффективность системы образования в России, ощутимое уже сейчас, может существенно возрасти в будущем. Социально ответственная компания — это еще и ответственный работодатель, заинтересованный в притоке кадров с необходимым уровнем и соответствующим запросам компании качеством подготовки. Компания, следующая стандартам КСО, дей­ ствует строго в соответствии с нормами трудового права, а зачастую и превосходит их, предоставляя сотрудникам дополнительное социальное обеспечение. Но не только в роли компаний в качестве ответственного работодателя заключается потенциал пози­тивного воздействия развивающейся КСО на показатели эффективности системы образования. Особо следует отметить перспективы увеличения на базе развития КСО инвестиций в человеческий капитал. В частности, следует развивать такое направление КСО, как корпоративные инвестиции в местные сообщества (CCI, Corporate Commu­ nity Investment). CCI — это совокупность способов, посредством которых компании делятся сво­ими ресурсами с местными сообществами, тем самым оказывая влияние на их устойчивое развитие, повышение образовательного уровня, улучшение профессионально-квалификационной структуры местного рынка труда, на формирование в них благоприятной социальной среды. Развитие инвестиций в человеческий капитал может осуществляться на базе как так называемой внутренней, так и внешней КСО. Внутренняя КСО включает: • всемерное содействие повышению образовательного и квалификационного уровня сотрудников, развитие системы корпоративных университетов, программ переподготовки и непрерывного обучения; • обеспечение на современном уровне безопасности труда; • стабильную выплату адекватной квалификации сотрудников заработной платы; • поддержание социально значимого уровня заработной платы; • дополнительное медицинское страхование; • помощь работникам в критических ситуациях. Внешняя составляющая КСО (направленная на деятельность в социальной среде) во многом определяется традициями и культурой, ментальностью страны. Кроме того, она исходит из универсальных подходов международного бизнеса, процессов глобализации и интернационализации, распространения общепризнанных стандартов устойчивого развития и корпоративной социальной ответственности. К компонентам внешней КСО относятся: • спонсорство и корпоративная благотворительность в широком смысле — как ответственность за будущие поколения; ответственность за будущие поколения предполагает наращивание инвестиций в образовательную сферу; • экологическая деятельность, превосходящая установленные в государстве стандарты; • взаимодействие с местным сообществом, властными структурами, активное участие в проектах на началах государственно-частного партнерства; • готовность участвовать в разрешении кризисных ситуаций на территории своей деятельности; • выпуск качественной продукции — ответственность перед потребителями; • содействие развитию некоммерческого сектора и гражданской экспертизы, социальному диалогу, транспарентности в обществе. Таким образом, КСО можно трактовать как важную характеристику бизнеса, необходимую для реализации различных форм государственно-частного партнерства.

ГЧП как межсекторное социальное партнерство в образовании

129

Внешние корпоративные социальные программы и проекты реализуются по сложившейся практике в рамках соглашений о государственно-частном партнерстве, о со­ циальном партнерстве или социально-экономическом сотрудничестве компаний с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. В таких соглашениях фиксируются, например, взаимные обязатель­ ства по сносу ветхого и аварийного жилья, строительство нового жилья, расходы на содержание переданных в муниципальную собственность объектов социально-бытового и культур­ного назначения, содержание муниципальных дорог и дорог общего назначения, создание новых рабочих мест и другие мероприятия в зависимости от договоренности сторон. Например, отчет о КСО компании «СИБУР» за 2006 г. упоминает о том, что региональная политика компания строится на поддержке партнерских отношений с федеральными и региональными властями, а также с органами местного самоуправления. Как следует из отчета, в ряде регионов, например в Кемеровской, Тюменской и Самарской областях, подписываются соглашения о социальном партнерстве, в которых закрепляются основные цели и задачи сотрудничества, определяются сферы и объекты совместной деятельности. В нефинансовом отчете, подготовленном в соответствии с принципами КСО и на основе международно-признанных стандартов, утверждается, что в своей региональной политике компания придерживается следующих приоритетов: • совместное участие в инвестиционных проектах на территории области; • развитие материально-технической базы предприятий; • социальные гарантии и занятость работников; • социально-экономическое развитие регионов; • рациональное использование природных ресурсов; • решение социальных и экологических вопросов. Возможность более активного участия бизнеса в инвестициях в человеческий капитал (включая социальные инвестиции в образовательную сферу) можно проанализировать на основе рассмотрения сложившихся в России моделей участия российских компаний в решение социальных проблем в целом. Эти модели распадаются на две группы: 1) модели социальных инвестиций; 2) коммуникативные модели. Модели социальных инвестиций в человеческий капитал включают: • проведение конкурсов (самостоятельно или в партнерстве с государственными органами), направленных на стимулирование проектов в области модернизации образования; • финансирование фондов местных сообществ. Это может стать важным способом расширения общественного участия в модернизации образования, что предусмотрено Федеральной целевой программой развития образования. Кроме того, речь идет о важной форме межсекторного социального партнерства; • стипендиальные программы для наиболее одаренных учеников и студентов, молодых ученых. Данная форма социальных инвестиций в образовательную сферу нацелена в первую очередь на стимулирование инновационного потенциала образовательной сферы, на формирование перспективных направлений и научнообразовательных школ. Стипендиальные программы, как правило, связаны с расширением горизонтов стратегического планирования компаний, с потребностью более эффективно управлять человеческими ресурсами. На основе развития стипендиальных программ можно добиться формирования более качественного профессионально-квалификационного состава трудовых ресурсов, увеличения высокотехнологической составляющей в экономике, развития «экономики знаний»;

130

Глава III

• программы

стратегических интервенций. Стратегические интервенции предполагают развитие программ партнерства с органами государственной власти, проф­ союзами, общественными организациями, политическими партиями и иными институтами гражданского общества, предусматривающие значительные качественные изменения в социальной и культурной среде. Стратегические интервенции представляют собой долгосрочные, масштабные мероприятия в области образования, культуры, в целом в сфере социальной деятельности компаний. В рамках стратегических интервенций целесообразно развивать в регионах масштабные программы профессиональной подготовки и переподготовки кадров в соответ­ ствии с задачами формирования эффективного рынка труда, внедрения гибких и адаптивных форм непрерывного образования, комплексного развития социальной инфраструктуры. Компании заинтересованы в том, чтобы не только качество социальной среды в их регионах присутствия в целом было высоким, но и гармонично и эффективно развивались региональные рынки труда.

Российским компаниям следует форсировать переход на международные стандарты КСО. Эти стандарты прямо или косвенно учитывают параметры эффективной занятости, особенно в контексте инвестиций в человеческий капитал. Данный подход определялся тем, что современная экономика развитых стран диктует необходимость идти не по экстенсивному, а по интенсивному пути формирования рынков труда. Действительно, особенности постиндустриального развития, переход от экономики, основанной на массовом индустриальном производстве, к приоритетности сектора услуг, информационных технологий и экономике знаний предъявляют иные, более высокие требования к уровню подготовки, квалификации, мобильности и адаптивных способностей рабочей силы. В этих условиях инвестирование в человека, повышающее качество рабочей силы, дает наибольшую отдачу для общества в целом. Интенсивный характер развития рынков труда, таким образом, означает в первую очередь его капиталоемкость в отношении инвестиций в человеческий капитал. Переход к интенсивному типу развития рынка труда предопределяется необходимостью для российских компаний максимально эффективного использования имеющихся трудовых ресурсов. Эта задача обусловливает поиски бизнесом в партнерстве с государством, на основе реализации программ КСО и ГЧП, путей наилучшей интеграции пожилых людей, молодежи и женщин в рынок труда. Современный рынок труда должен быть эластичным и способствующим успешной интеграции групп, представля­ ющих естественный резерв его развития. В частности, сочетание образования с трудовой практикой является эффективным способом облегчения перехода от учебы к трудовой деятельности и уменьшения безработицы среди молодежи. Однако во всех высокоразвитых странах усложнение производственного цикла, развитие наукоемких технологий требуют все более квалифицированных работников, в связи с чем средний возраст молодежи, вступающей на рынок труда, существенно вырос за счет более длительного периода, необходимого для профессионального обучения. К специфике России, например, относится то, что структура профессионального образования заметно смещена в пользу высшей школы. С начала 1990-х гг. число вузов в нашей стране возросло в два раза, а численность студентов — в 2,3 раза. Доля лиц с высшим образованием среди занятого в экономике населения составляет сегодня 23,5 %. С одной стороны, резкий рост числа высокообразованных молодых специалистов — благо для современной высокотехнологичной экономики. Однако потребности рынка труда в новых трудовых кадрах с начальным и средним профессиональным образованием, например в квалифицированных рабочих, мастерах, техниках, работниках индустрии питания и сферы сервиса, при этом удовлетворяются не полностью. Это свидетельствует о необходимости лучше ориентировать структуру предоставляемых образовательных услуг на потребности национального и региональных рынков труда, всемерно развивать, в частности, среднее профессиональное образование, лучше информировать молодежь

ГЧП как межсекторное социальное партнерство в образовании

131

о профессиях и специальностях, пользующихся спросом. Учитывая сокращение рабочей силы, важно обеспечить более ранний выход молодежи на рынок труда. При этом следует вести профессиональную подготовку молодых людей не только в образовательных учреждениях, но и на рабочих местах, поощряя к этому работодателей. В качестве важной задачи можно назвать создание программ профессиональной ориентации молодежи, стимулирования системы профессиональных и производственных практик в период обучения. Российским компаниям необходимо усиливать внутреннюю составляющую КСО, способствующую развитию показателей «безопасной гибкости» на рынке труда, что во многом обеспечивается образовательными стратегиями, реализуемыми государством в партнерстве с бизнесом. Очевидно, что речь идет о гармоничном сочетании гибкости рынка труда с его безопасностью. Гибкость рынка труда означает степень, в которой занятость и/или рабочее время (адаптируемость трудозатрат) или заработная плата (адаптируемость затрат на рабочую силу) способны соответствовать экономическим изменениям. Различают внешнюю и внутреннюю гибкость рынка рабочей силы. Первая относится к смене места работы, предполагающей новое трудоустройство у нового работодателя, затрагивая, таким образом, вопросы текучести рабочей силы и ее географической мобильности. Внутренняя гибкость связана во многом с реализацией программ внутренней КСО. В частности, речь идет о смене работы в рамках структуры одного предприятия. Также выделяют количественную гибкость и функциональную гибкость. Количественная гибкость затрагивает изменения численности занятых в экономике, а функциональная гибкость, в свою очередь, отражает изменения занятости и мобильно­ сти в рамках одного предприятия. Гибкая защищенность (flexicurity) является своего рода компромиссом между различными элементами системы занятости и социальной защиты. Данный компромисс необходим для достижения оптимального баланса между гибкостью рынка труда и гарантиями занятости. Достижим этот компромисс может быть только на основаниях межсекторного социального партнерства, в условиях эффективной реализации программ ГЧП, затрагивающих достижение качественных параметров эффективного рынка труда. В условиях глобализации и возросшей международной конкуренции становится все более очевидно, что без конкурентоспособных предприятий, способных привести свою рабочую силу в соответствие с количественными и качественными требованиями рынка (которые все больше ужесточаются), эффективность занятости будет низкой. Но не менее важно, чтобы работники имели достаточные гарантии занятости и уровня дохода для того, чтобы сохранялась высокая мотивация к профессиональной и территориальной мобильности, к повышению производительности, к непрерывному образованию в течение всей жизни. Бизнесу следует наращивать усилия по развитию социальных инвестиций, особен­но в сфере образования и совершенствования социальной инфраструктуры. Фундаментальным содержанием социальной ответственности современных компаний явля­ется системная организация их взаимодействия как с обществом в целом, так и с местными сообществами в регионах присутствия компаний. Традиционная практика ограничения социальной вовлеченности компаний лишь участием в спонсорстве, благотворительно­ сти и филантропии уже давно устарела, не отвечает современным подходам. Ведущие со­временные социально ответственные корпорации далеко выходят за рамки привычной по прошлым десятилетиям «классической» филантропии — денежной или иной ресур­ сной помощи в виде пожертвований от компании благотворительным, образовательным, социальным, культурным организациям. Сутью сформировавшегося в последнее десятилетие нового подхода является взгляд на социальную роль компании как на активную политику участия в жизни общества, глубокую вовлеченность в его развитие, т. е.  См.: Каз С., Нешпорова А. Трансформация рынков труда в Центральной и Восточной Европе. Баланс между эластичностью рынка и защищенностью работников. Международное бюро труда, 2005. С. 9.

132

Глава III

взгляд на компанию как на социально ответственного «корпоративного гражданина». Социальные и экологические задачи при этом становятся частью основной стратегии компании, глубоко интегрированы в цели и задачи данной стратегии. Подобный подход включает не только традиционную материальную и финансовую помощь, в частности, профессиональным образовательным и общеобразовательным учреждениям из прибыли компании. В него входит и участие работников корпорации в оказании разнообразной поддержки обществу, системе образования как его важнейшему элементу и активное вовлечение компании в обсуждение и решение жизненно важных вопросов модернизации профессионального образования на территории, где работает компания, и даже участие компании в многостороннем и многоканальном фандрайзинге — привлечении как средств других благотворителей, так и ресурсов из государственных бюджетов разных уровней для реализации совместных образовательных проектов на началах государ­ ственно-частного партнерства. Социальные инвестиции компаний в систему профессионального образования разных уровней могут подразделяться на следующие виды. ♦ Прямые инвестиции в социально значимые образовательные и научные проекты (в форме социальных инвестиций), которые могут окупиться, повлиять на ситуацию на рынке труда в направлении придания ему большей гибкости и эффективности, оптимизации его профессионально-квалификационной структуры. ♦ Денежные пожертвования в фонды целевых капиталов образовательных учреждений, филантропические взносы на реализацию грантовых образовательных программ, на решение тех или иных задач модернизации образовательного процесса и развития образовательных учреждений. ♦ Предоставление бесплатно времени своих сотрудников, включая даже уровень топменеджмента компаний, в частности, для консультирования сотрудников и администраторов образовательных учреждений по вопросам экономической стратегии учреждений профессионального образования. Например, очень важно организовать консультативную помощь по вопросам привлечения внебюджетных средств в образовательные учреждения, по вопросам оптимизации управления в системе профессионального образования разных уровней. ♦ Поощрение вовлеченности работников управляющего звена компаний в попечительские, наблюдательные и управляющие советы учреждений профессионального образования всех уровней. ♦ Пожертвования товаров или услуг на нужды учреждений системы профессионального образования. ♦ Поощрение возможности работникам жертвовать деньги на образовательные проекты из своей зарплаты (многие компании добавляют корпоративные средства к пожертвованиям своих работников). ♦ Использование влияния компании для продвижения той или иной социально значимой образовательной программы, решения той или иной проблемы модернизации системы профессионального образования в регионе присутствия компании. ♦ Развитие партнерских проектов сфере образования в рамках межсекторного взаимодействия; при этом частный сектор является ведущим инвестором, но действует на основе софинансирования, паритетности, взаимовыгодности. Влиятельная некоммерческая организация, развивающая и изучающая принципы КСО — London Benchmarking Group (Великобритания), представляет модель политики участия бизнеса в жизни общества в виде треугольника, в основе которого находится непосредственная деятельность компаний, приносящая пользу обществу по сути своей деятельности: через производство и продажу товаров и услуг. На вершине треугольника — отдельные благотворительные акции компании (рис. 16). 

Companies in Communities. CAF, Kings Hill, Kent, 1999.

ГЧП как межсекторное социальное партнерство в образовании

133

ɍɱɚɫɬɢɟ ɤɨɦɩɚɧɢɢ ɜ ɠɢɡɧɢ ɨɛɳɟɫɬɜɚ:

ɛɥɚɝɨɬɜɨɪɢɬɟɥɶɧɨɫɬɶ ɢɧɜɟɫɬɢɰɢɢ ɜ ɨɛɳɟɫɬɜɨ ɤɨɦɦɟɪɱɟɫɤɢɟ ɢɧɢɰɢɚɬɢɜɵ ɩɪɟɞɩɪɢɧɢɦɚɬɟɥɶɫɤɚɹ ɞɟɹɬɟɥɶɧɨɫɬɶ Рис. 16. Модель политики участия бизнеса в жизни общества

При этом под инвестициями в общество (социальными инвестициями) понимаются главным образом целевые долгосрочные программы, направленные на решение одной или нескольких важных общественных проблем, выбранных компанией в качестве приоритетных. Многие социально ответственные компании в мире выбирают в качестве таких приоритетных сфер содействие развитию образования и реализацию образовательных проектов на основе межсекторного социального партнерства. Под благотворительностью в данном контексте понимается несколько более узкая и специализированная деятельность — помощь со стороны бизнес-сообщества в ответ на фандрайзинговые усилия (обращения с просьбой о выделении ресурсов) организаций социального сектора: благотворительных организаций, иных социально ориентированных НКО, школ и университетов, больниц и т. д. Нас в данном случае более всего интересуют­ механизмы выделения ресурсов организацией-донором (социально ответственной компанией) бенефициарам (благополучателям) из числа учреждений профессионального образования для реализации тех или иных проектов, повышающих качество образования, ориентирующих его на содействие инновационному пути развития России. Под коммерческими инициативами понимаются программы, которые могут принести коммерческую выгоду компании, вписываются в целом в ее стратегию, но прежде всего являются важными для местного сообщества с позиций его устойчивого социального развития. Именно такие программы во всем мире, включая современную Россию, называют социальными инвестициями. Нередко программы социальных инвестиций осуществляются в партнерстве с государством и с некоммерческими организациями, становясь основой существующей в данном регионе структуры межсекторного социально партнерства. Теория межсекторного социального партнерства исходит из того, что развитие рыночных отношений означает ту или иную степень «оголения» государством социального поля. Следовательно, компенсаторную функцию призваны выполнить организации второго и третьего секторов в партнерском сотрудничестве с государством. В области практической политики речь идет о переходе от патерналистской, сугубо «затратной» модели развития образования и иных элементов социальной сферы к взгляду на образование как на инвестиционно-привлекательную отрасль, грамотные вложения в которую дают неоспоримый социальный эффект, улучшая и социальную среду, и бизнес-климат в регионах присутствия компаний.

134

Глава III

Несмотря на то что КСО, как отмечалось, далеко не сводится к благотворительности, последняя по-прежнему является важным фактором устойчивого развития общества, укрепления основ демократического сознания, особенно в долгосрочной, стратегической перспективе. В настоящее время, по данным ВЦИОМ, благотворительностью занимаются более 80 % российских компаний, причем пожертвования 30 наиболее крупных из них составляют 1,5 млрд долларов США в год. 23 частных фонда ежегодно выделяют более 70 млн долларов на гранты и стипендии. Расходы крупных и средних российских компаний на благотворительность и социальные программы составляют от 8 до 36 % от чистой прибыли, в то время как аналогичные расходы западных компаний колеблются на уровне 0,5–1 %. Общий объем благотворительных пожертвований 23 крупнейших российских доноров в пять раз превышает объемы иностранной гуманитарной и технической помощи. Политика КСО позволит создать институциональные условия для повышения открытости и прозрачности благотворительной деятельности, усиления подотчетности фондов и «эндаументов» (целевых капиталов некоммерческих организаций). Эффективные системы подотчетности могут быть выстроены лишь на основе постоянного партнерского взаимодействия со всеми заинтересованными сторонами (в первую очередь это государство, местное сообщество, общественные организации). В целом от развития КСО выигрывают все заинтересованные стороны, поскольку в ходе этого процесса культивируются новые гражданские ценности, воспитывается необходимая для развития российской демократии культура социального партнерства, создаются внутренние, естественные механизмы противодействия коррупции. КСО, способствуя процессу модернизации образования, является одним из важных механизмов перехода к инновационной модели развития. Российский союз промышленников и предпринимателей в 2004 г. выразил социальную миссию бизнеса в Социальной хартии российского бизнеса: «Свою социальную миссию мы видим в достижении устойчивого развития самостоятельных и ответ­ ственных компаний, которое отвечает долгосрочным экономическим интересам бизнеса, способствует достижению социального мира, безопасности и благополучия граждан, сохранению окружающей среды, соблюдению прав человека». Этим документом устанавливаются общие социальные и этические принципы деятельности российского бизнеса. В их числе в качестве ключевых приоритетов бизнеса провозглашены принципы обеспечения здоровья и безопасности труда работников, признания трудовых прав работников, включая право на достойное вознаграждение труда, предотвращения любых форм дискриминации и принудительного труда, поддержки участия работников в решении принципиальных вопросов развития предприятий. В Социальной хартии провозглашаются также принципы экономической и финансовой устойчивости предприятий, обеспечения качества продукции, экологической безопасности, участия в развитии местного сооб­ щества. В этой связи следует приветствовать инициативы РСПП и бизнес-сообщества по обновлению Социальной хартии российского бизнеса в целях ее дальнейшего продвижения и более широкого использования в практической деятельности компаний. Политика КСО, интегрированная в более общую задачу развития межсекторного социального партнерства, должна быть выстроена таким образом, чтобы предоставить в распоряжение всех заинтересованных сторон и групп влияния современный комплекс инструментов и механизмов достижения задач повышения эффективности и конкурентоспособности. Это позволит обеспечить необходимые институциональные условия для устойчивого развития всех сфер жизни общества, для глубокой модернизации системы образования с использованием механизмов государственно-частного партнерства. Российским компаниям перспектива усиления внимания к КСО даст устойчивые конкурентные преимущества путем формирования долгосрочной стратегии развития, поскольку:

ГЧП как межсекторное социальное партнерство в образовании

135

• повышает

лояльность к ним общества и органов власти; особый эффект для позитивного позиционирования компаний в социальном пространстве дает поддержка образования, важность которого понимается и разделяется всем обществом; • снижает репутационные риски и риски конъюнктурных или стратегических ошибок, позволяет избежать опасных для бизнеса конфликтных решений; в научной литературе, в частности, были высказаны мнения об особо позитивном влиянии практик ксо на репутацию компаний в условиях экономических кризисов, о том, что социально отвественные компании менее подвержены кризисным влияниям; таким образом, проекты компаний по развитию своего вклада в систему образования являются существенным элементом репутационного менеджмента; • является мощным инструментом развития корпоративной культуры, сплачивает коллектив компании вокруг социально значимых целей, повышает лояльность и заинтересованность персонала, исключает внутренние конфликты, трудовые споры и т. д.; • формирует благоприятную и предсказуемую, т. е. просчитываемую и прогнозируемую, социально-политическую и социально-экономическую среду внешнего окружения, создает комфортные условия ведения бизнеса и соответственно повышает инвестиционную привлекательность корпорации; • повышает конкурентоспособность среди других работодателей в отношении дефицитных квалифицированных трудовых ресурсов; • существенно дополняет маркетинговые стратегии, позволяя целенаправленно культивировать общественные ценности и формировать лояльность массового потребителя, воспитывая в них приверженность производимым компанией товарам и услугам и создавая новые виды товаров и услуг в соответствии с их ожиданиями; • способствует снижению бюрократических издержек развития бизнеса, повышает прозрачность взаимоотношений с органами власти, противодействует коррупционному влиянию со стороны отдельных чиновников. Усиление корпоративной социальной ответственности приводит к сокращению операционных издержек компаний, что также благотворно влияет на рынок труда. Каковы факторы снижения операционных издержек? • Устойчивость компании увеличивается с ростом доверия на рынке (возрастание социального капитала). • Рост доверия происходит при более высоком уровне транспарентности и подотчетности, снижении коррупции. • Отчетность в рамках так называемой системы показателей TBL развивается в условиях высокой рыночной конкуренции, при соединении добровольных стандартов и бенчмаркинга. Чем выше конкуренция, тем выше уровень КСО. Из сказанного вытекает, что максимальная прозрачность и добровольные обязательства, взятые на себя компанией в социальной сфере, приводят к улучшению конкурентоспособности компаний. При этом в рамках КСО происходит синергия социального эффекта (social value added, т. е. вклада деятельности компании в решение социальных проблем местного сообщества в целом или определенной группы внутри этого сообще­ ства) и экономического эффекта (business value added — пользы, которую реализация социальных программ приносит основной деятельности компании). Очень важным итогом деятельности в рамках КСО является улучшение репутации и рост доверия со стороны основных стейкхолдеров. Для федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной вла­сти субъектов Российской Федерации политика КСО способствует повышению эффектив См.: Kotler Ph., Lee N. Corporate Social Responsibility: Doing the Most Good for Your Company and Your Cause. Hoboken, New Jersey, 2005. P. 14–15.

136

Глава III

ности реализации стратегий устойчивого социально-экономического развития страны и регионов, поскольку позволяет произвести следующие действия. ♦ Привлечь предпринимательский потенциал частного сектора к подготовке и реализации государственной социальной политики и социально-экономических программ на условиях социального партнерства. Это особенно важно в образовательной сфере, до сих пор испытывающей влияние недофинансирования и дефицит эффективного управления на всех уровнях. ♦ Улучшить инвестиционный, макроэкономический климат в стране в целом и в отдельных регионах и создать благоприятную социальную и политическую среду. ♦ Снизить проектные риски при выборе ответственных партнеров или подрядчиков, повысить уровень взаимного доверия в проектах государственно-частного партнерства. ♦ Улучшить результативность, прозрачность и подотчетность управления сложными проектами, включая проекты в образовательной сфере, перенять у бизнеса передовые технологии администрирования, повысить качество государственных услуг и осуществить более широкое внедрение адресного, клиентоориентированного подхода. ♦ Повысить гармоничность и диалогичность взаимоотношений с деловым сообще­ ством, снизить коррупционное давление на принятие управленческих решений. ♦ Эффективно решать образовательные проблемы, формировать благоприятную социальную среду обитания и тем самым решать глобальные вопросы качества жизни населения. ♦ Обеспечить безопасность национальных (в том числе региональных и местных) интересов, адекватную и своевременную реакцию социума на вызовы глобализации, в том числе со стороны глобального рынка труда; формировать и успешно закреплять высококвалифицированные научные и образовательные кадры. В России, по мере развития теории и практики корпоративной социальной ответ­ ственности постепенно растет понимание места и роли социальных инвестиций бизнеса в образовательную сферу как части межсекторного партнерства. Следует в этой связи отметить вклад Ассоциации менеджеров России в разработку оснований для совместной деятельности в этой сфере предпринимательского сообщества и власти. Новые подходы, в частности, отразились в документе Ассоциации менеджеров России «Актуальные вопросы развития корпоративной социальной ответственности. Позиция менеджеров по корпоративной ответственности», принятом в 2007. В нем констатируется, что с целью обеспечения потребностей национальной экономики в квалифицированной рабочей силе разработку перспективных государственных планов подготовки кадров необходимо осуществлять с обязательным учетом требований бизнеса к формированию государ­ ственного образовательного заказа. Ассоциация менеджеров подчеркивает, что в системе высшего профессионального образования основное внимание сегодня уделяется подготовке кадров по так называемым общим специальностям, что создает для молодежи барьеры при входе на рынок труда. Необходимо разумно сочетать общую и специализированную подготовку кадров с высшим образованием. Документ также исходит из того, что в стране слабо развита система непрерывного образования, которая должна быть адресована работникам средних трудоспособных возрастов с целью повышения их квалификации и поддержания конкурентоспособности на рынке труда. Практически не ведется стационарная подготовка рабочих кадров (средний возраст рабочих на большинстве предприятий составляет 53–55 лет). Имеет место недостаточность финансирования и упадок системы профессиональной ориентации и подготовки. На повестке дня — возрождение системы профессионального технического образования, создаваемой на новых рыночных принципах и технологиях, повышение престижа рабочих профессий, внедрение новых форм профориентационной работы.

ГЧП как межсекторное социальное партнерство в образовании

137

Что же предлагает Ассоциация менеджеров в контексте корпоративной социальной ответственности? В документе отмечается, что исправить ситуацию можно следующим образом. 1. Повысить интерес работодателей к созданию базовых кафедр компаний в профильных высших учебных заведениях, соучредительству и участию в управлении учебными заведениями. Определенный эффект можно получить посредством мер экономического стимулирования учебных заведений по трудоустройству выпускников по полученным в вузе специальностям. 2. Уже сегодня следует рассмотреть возможности разработки региональных и мест­ ных программ развития системы профессионально-технической подготовки с участием бизнеса, поэтапного увеличения бюджетного финансирования центров такой подготовки и создание механизмов привлечения финансовых средств работодателей. 3. Для обеспечения доступности получения качественного профессионального образования молодежью требуется развитие образовательного кредитования, в котором могли бы участвовать бизнес, общественные институты и другие структуры гражданского общества. 4. В целях поддержки высших учебных заведений, обеспечивающих высокое качество подготовки специалистов по дефицитным для бизнеса специальностям, целесообразно шире использовать возможности его участия в попечительских советах, создавать условия формирования целевых капиталов (эндаументов) для улучшения материальной и финансовой базы этих вузов. Особая роль в развитии КСО, включая корпоративную социальную ответственность в образовательной сфере, принадлежит международным стандартам нефинансовой отчетности. Глобальный договор ООН содержит общие, генеральные принципы, которыми обязана руководствоваться каждая социально ответственная компания. В свою очередь, руководство по отчетности в области устойчивого развития, разработанное Глобальной инициативой по отчетности (GRI) при поддержке и активном участии сотен крупнейших корпораций в мире предлагает практический и эффективный, признанный во всем мире инструмент подготовки нефинансовых отчетов. Рекомендации по отчетности устойчивого развития (Sustainability Reporting Gui­ delines) — это руководство, разработанное Глобальной инициативой по отчетности. GRI тесно связана с концепцией устойчивого развития. Это означает, что она основана на идее нахождения оптимального баланса между потребностями нынешнего поколения в экономическом благосостоянии, благоприятной окружающей среде и социальном благополучии и аналогичными потребностями будущих поколений. Подготовка отчетности в области устойчивого развития подразумевает анализ экономического, экологического и социального влияния деятельности компании, а также производимых ею товаров и услуг на внешнюю среду в широком смысле этого слова — от экологической среды до социальной. Одно из основных отличий и преимуществ GRI состоит в том, что это руководство позволяет использовать рекомендации по подготовке социальной отчетности не сразу, а поэтапно. Компания, которая только встает на путь развития программ КСО и подготовки отчетности об устойчивом развитии, может на первых порах использовать лишь общие, базовые принципы документа. Также GRI предусматривает возможность на начальных этапах подготовки отчета только по одной или нескольким областям деятельности с постепенным распространением на другие сферы. Еще один общепризнанный международный стандарт корпоративной социальной ответственности — AA 1000 (1999) — разработан Институтом социальной и этической отчетности (Institute of Social and Ethical Account Ability). Этот стандарт предусматривает интеграцию социальных аспектов в организацию бизнеса, в стратегию компании. Важнейшая идея стандарта — повышение подотчетности бизнеса обществу и прозрачности его деятельности за счет правильно организованного вовлечения стейкхолдеров­,

138

Глава III

максимального учета их мнения и позиций при анализе деятельности компании и по­ следующем принятии управленческих решений. По сути, стандарт ориентирован на выявление путей оптимизации межсекторного социального партнерства в рамках совер­ шен­ствования программ КСО. Согласно требованиям стандарта AA 1000 основными этапами процесса социальной отчетности являются планирование (идентификация заинтересованных сторон, определение/уточнение ценностей и задач компании и др.), отчетность (выявление наиболее актуальных вопросов, определение индикаторов оценки, сбор и анализ информации), подготовка отчета и проведение аудита внешней организацией. Стандарт SA 8000 (1997) был разработан Агентством по аккредитации Совета по экономическим приоритетам (Council on Economic Priorities Accreditation Agen­cy — CEPAA). Методологической основой стандарта SA 8000 являются принципы, заложенные в международных конвенциях МОТ (Международной организации труда), в частности, в той части, где они касаются реализации концепции достойного труда, недопустимости принудительного и детского труда, обеспечения равной оплаты мужского и женского труда, техники безопасности, здравоохранения и т. д. Признанные во всем мире стандарты задают минимальные требования к содержанию отчета и процедурам сбора и агрегирования данных. Эти стандарты устанавливают, что социальный отчет должен отражать миссию компании, ее стратегические цели, основные параметры корпоративной социальной политики, ключевые показатели деятельности компании в таких областях, как трудовые отношения, безопасность труда и охрана здоровья персонала, охрана и восстановление окружающей среды, внешние (ориенти­рованные на общество) и внутренние (корпоративные) социальные программы и проекты. Такая информация позволяет инвесторам, акционерам, органам власти, местным сообществам и другим заинтересованным группам составить более полное представление о намерениях компании, ее стратегических перспективах и качестве ее управления. РСПП с августа 2006 года ведет Национальный регистр нефинансовых (социальных) отчетов российских компаний, целями которого являются: • создание единой информационной базы о корпоративных нефинансовых отчетах, доступной для заинтересованных сторон; • систематизация, обобщение и распространение опыта нефинансовой отчетности; • содействие повышению информационной открытости деятельности компаний, развитию добровольной нефинансовой отчетности; • организация информационной поддержки социально ответственных действий делового сообщества. По состоянию на конец октября 2008 г. в Национальный Регистр внесены нефинансовые отчеты 63 компаний, зарегистрировано 144 отчета, которые выпущены в период начиная с 2000 г. В их числе: экологические отчеты (ЭО) — 28, социальные отчеты (СО) — 89, отчеты в области устойчивого развития (ОУР) — 27 (табл. 2). Следует отметить определенные проблемы развития социальной отчетности в со­ временной России. Так, например, РСПП отмечает, что с методической точки зрения сравнить отчеты российских компаний непросто, учитывая, что совпадение качест­- венных и количественных показателей, если и возникает, то случайно и не носит устой­чивого характера. В итоге сколько-нибудь обоснованные выводы о вкладе компании в развитие­ общества сделать трудно. Внешней аудитории предъявляются от­ дельные удачные примеры, но нет общего языка и платформы, нет агрегированной информации, которая помогла бы оценить вклад частного сектора в экономическое и социальное развитие страны, что было бы полезно прежде всего для самого бизнеса. Тем не менее социальные­ отчеты становятся все более важным инструментом развития межсекторного­ социального партнерства, ориентированного на модернизацию образо­ вания.

ГЧП как межсекторное социальное партнерство в образовании

139

Таблица 2. Распределение отчетов по отраслевой принадлежности компаний (на 27 октября 2008 г.) Отраслевая принадлежность компаний

Число компаний

Количество отчетов ОУР

СО

ЭО

Итого

Нефтегазовая

11

15

6

13

34

Электроэнергетика

19

5

24

5

34

Металлургическая и горнодобывающая

10

6

14

0

20

Химическая, нефтехимическая, парфюмерная

2

0

5

0

5

Деревообрабатывающая, целлюлозно-бумажная

4

0

4

9

13

Производство пищевых продуктов

2

0

8

0

8

Финансы и страхование

7

0

18

0

18

Жилищно-коммунальное хозяйство

2

0

3

0

3

Образование, здравоохранение

2

0

3

0

3

Транспорт

2

0

3

1

4

Прочие виды услуг

1

0

1

0

1

Некоммерческие организации

1

1

0

0

1

ВСЕГО

63

27

89

28

144

Конкретные формы и мероприятия по развитию межсекторного социального партнерства в рамках механизмов КСО, ориентированных на поддержку профессионального образования, можно проиллюстрировать на основе анализа социальных отчетов россий­ ских компаний за последние годы. Так, социальный отчет компании «ЛУКОЙЛ» за 2005–2006 гг. свидетельствует о том, что в 2006 г. на базе Тюменского государственного нефтегазового университета был создан современный учебно-производственный комплекс, включающий буровую установку, комплекс оборудования по добыче нефти и газа, а также вспомогательное оборудование для практической подготовки будущих специалистов нефтегазового комплекса. При поддержке компании осуществляется создание технопарка в Тюмени, основной специализацией которого станут инновации в нефтегазовом секторе. С началом работы технопарка Тюмень станет одним из главных центров принятия решений в сфере нефтегазодобывающего сектора. Данный пример показывает возрастающее внимание передовых российских компаний к проектам КСО по стимулированию перехода к «экономике знаний», в том числе в добывающих отраслях. Одновременно компания решает задачи по подготовке для себя высококвалифицированных кадров, по приданию большей эффективности региональному рынку труда. Социальная отчетность по международным стандартам КСО в той части, где говорится о вкладе компаний в развитие образования, наиболее красноречиво свидетельствует о том, что КСО является неотъемлемой частью общекорпоративных стратегий. Социальные инвестиции в образовательную сферу ориентированы на формирование сейчас и на перспективу кадрового резерва необходимой профессионально-квалификационной структуры, причем направленной на применение высоких технологий во многих отраслях экономики. Социальный отчет компании «ЛУКОЙЛ» также свидетельствует о развитии компанией грантовых программ — важной составной части КСО в сфере поддержки образования. В частности, десять выпускников школ Астраханской области получили гранты на обучение в Астраханском государственном техническом университете. Библиотека нефинансовых отчетов [Электронный ресурс]. Официальный сайт Российского союза промышленников и предпринимателей // Режим доступа: rspp.ru/Default.aspx?CatalogId=2257, свободный.  Более подробно о грантах и стипендиальных программах см. главу I. 

140

Глава III

Не отказываются российские компании и от проверенных временем филантропических программ в образовательной сфере. Анализ социальных отчетов показывает, что благотворительные программы имеют приоритетную ориентацию на поддержку общего либо начального профессионального образования. Так, «ЛУКОЙЛ-ПЕРМЬ» систематически оказывает благотворительную помощь различным учреждениям образования Пермского края. Средства поступают и через программу социального инвестирования (только в 2006 г. на средства нефтяников были построены школы в селе Калинино Кунгурского района, школа-интернат в селе Фоки Чайковского района и другие объекты), и через корпоративный конкурс социальных и культурных проектов. На средства грантов создаются компьютерные классы, организуется летний отдых детей, реализуются интересные педагогические идеи. Кроме того, ООО «ЛУКОЙЛ-ПЕРМЬ» оказывает адресную благотворительную поддержку педагогам и ученикам, учреждениям образования Пермского края. В течение 2004–2006 годов только в рамках адресной помощи на поддержку таких объектов в Перми и Пермском крае было направлено более 18,7 млн руб. В 2006 г. оказана поддержка школе Большебукорского сельского поселения Чайковского района, Пермской православной классической гимназии, Пермскому государственному техническому университету. Интересные формы социальных инвестиций в образовательную сферу развивает компания «РУСАЛ». В частности, речь идет о программе «Внешний резерв». Как свидетельствует социальный отчет за 2005–2006 гг., с 2003 г. компания сотрудничает с профильными учебными заведениями в области подготовки квалифицированных кадров по специальностям, связанным с металлургией. В рамках программы «Внешний резерв» лучшие студенты этих учебных заведений становятся обладателями именных стипендий. Участники программы приглашаются в штат компании сразу после окончания учебного заведения. Стать участником программы может любой студент с хорошей успеваемостью, регулярно посещающий занятия, своевременно сдающий экзамены и зачеты, активно занимающийся научно-техническим творчеством и принимающий участие в общественной жизни учебного заведения. Таким образом, речь идет об обозначившемся в рамках развития КСО приоритетном направлении: передовые российские компании заботятся о своем кадровом резерве, влияя на систему высшего профессионального образования через программы именных стипендий, грантов, профессиональной ориентации, воздей­ствия на содержательный процесс обучения. 40 человек из первого набора по программе «Внешний резерв» 2003 г. уже завершили свое бучение, 33 из них успешно работают на предприятиях компании «РУСАЛ». Если на начальном этапе в рамках программы выплачивалось 27 стипендий, а стипендиальный фонд составлял 39 тыс. руб. в месяц, то к 2007 г. число стипендиатов возросло до 73, а размер стипендиального фонда — до 93 тыс. руб. в месяц. В настоящее время более 250 студентов четвертого и пятого курсов четырех высших и двух средних специальных учебных заведений Красноярска, Братска, Новокузнецка и Ачинска проходят двухлетнюю переподготовку по экономике, управлению, иностранному языку, изучают дополнительные технические дисциплины, сдают экзамены и стажируются на заводах компании. Теорию студентам помогают осваивать преподаватели учебных заведений, а практическую сторону профессии они изучают под началом опытных сотрудников компании, которые становятся кураторами стажировки и руководителями дипломных работ. Способных выпускников компания поддерживает и после вуза — в аспирантуре. В 2006 г. для подготовки внешнего резерва были разработаны курсы дистанционного обучения. Учебные ресурсы, размещенные в СДО (системе­ дистанционного обучения) Красноярского государственного университета цветных металлов и золота, Иркутского государственного технического университета и Сибир­ского государственного индустриального университета, доступны любому студенту этих учебных заведений. В соответствии с замыслами руководства компании в дальнейшем программа «Внешний резерв» будет запущена и в профильных учебных заведениях­ других городов присутствия «РУСАЛ». Планируется также организовать

ГЧП как межсекторное социальное партнерство в образовании

141

специальную программу стажировок преподавателей, чтобы они могли изучить осо­ бенности производства и технологии в ходе практики непосредственно на заводах компании. Очевидно, что масштабные программы КСО в образовательной сфере, подобные программе «Внешний резерв», могут осуществляться лишь на основе партнерства с администрациями соответствующих государственных вузов, с региональными органами власти. Осуществление КСО требует налаживания эффективного диалога со стейкхолдерами компании, а подобные комплексные программы подготовки кадрового резерва максимально диалогичны, предусматривают создание сетей межсекторного взаимодей­ ствия. Примером эффективности программ КСО в области поддержки образования служит деятельность АФК «Система». Социальный отчет компании за 2006 г. описывает принципы и механизмы организации, итоги реализации за этот год программы «Наука и образование». Корпоративный благотворительный фонд «Система» был учрежден в 2004 г. для централизованного управления социальными инвестициями компаний, входящих в АФК «Система». Как следует из социального отчета, фонд осуществляет пошаговую программу поиска юных талантов, поддержку научно-технического творчества молодежи. Кроме того, он выделяет гранты и присуждает стипендии способным студентам, высококлассным преподавателям и перспективным научным работникам, реализует совместные образовательные проекты с учебными и научными заведениями, а также активно содействует внедрению разработок студентов и молодых ученых в промышленное производство. Как отмечалось, в целях эффективного осуществления социальных инвестиций, компания разработала так называемую пошаговую программу сотрудничества в сфере образования. Эта программа является одним из примеров успешной комплексной деятельности в области инвестиций в человеческий капитал, осуществляемой на парт­нерских основаниях в рамках межсекторного взаимодействия и ориентированной на инновационное развитие. Социальный отчет описывает механизм программы. Первый шаг — это поиск талантов. В рамках этой задачи благотворительный фонд «Система» совместно с МГУ имени М. В. Ломоносова, МГТУ имени Н. Э. Баумана, Московским физико-техническим университетом и другими вузами создает и поддерживает школьные научные и технические кружки и творческие лаборатории, где талантливые молодые люди могут реализовать свои способности. Задача второго шага — поддержка талантов. В этой сфере усилия корпорации направлены на поддержку студентов и молодых ученых. Благотворительный фонд «Система» предоставляет целевые стипендии и гранты наиболее одаренным студентам и молодежным творческим коллективам, содействует в развитии учебно-лабораторной базы университетов, содействует внедрению инновационных технологий обучения, одновременно помогая совершенствовать традиционные методы образования. Задачи третьего шага связаны с внедрением разработок в практику. Благотворительный фонд «Система» оказывает содействие студентам и молодым ученым по внедрению разработанных проектов в промышленное производство. Кроме того, фонд помогает в создании инновационных баз данных, обеспечивает молодых ученых и специалистов грантами на продолжение перспективных разработок. Компания также осуществляет обширную стипендиальную программу. Как и в пре­ дыдущих примерах, данная стипендиальная программа является ярким образцом реализации принципов современного понимания корпоративной социальной ответственно­сти, поскольку является неотъемлемой частью основной стратегической линии компании. Стипендиальная программа, как вытекает из социального отчета, направлена на оказание финансовой и моральной поддержки лучшим студентам механико-математических, физических, экономических факультетов, факультетов вычислительной математики и кибернетики, государственного управления и социологии. Количество стипендий устанавливается приказом президента АФК «Система» ежегодно, исходя из потребности компании в молодых специалистах соответствующего профиля. Стипендия назнача-

142

Глава III

ется наиболее способным студентам 3–6-х курсов дневных отделений и аспирантам ведущих высших учебных заведений, достигшим отличных результатов в учебе и имеющим намерение­ после завершения учебы поступить на работу в компании корпорации «Система», а также победителям всероссийских и международных студенческих научно-технических конкурсов. Более половины стипендиатов — студенты МГТУ имени Н. Э. Баумана. Большинство из них в настоящее время работают на предприятиях АФК «Система». Корпорация «Система» выступила спонсором 17-го ежегодного соревнования молодых ученых, которое проходило в МГТУ с 17 по 21 сентября 2005 г. 126 молодых исследователей и изобретателей из 35 стран мира представили на суд экспертного совета 79 инновационных проектов и изобретений. Соревнования молодых ученых — уникальная возможность для талантливых молодых исследователей и изобретателей встретиться с зарубежными коллегами, заявить о себе, внести свой вклад в науку. В состязании участвуют проекты, представляющие самые разные области науки — от медицинских исследований до работ в области исследования космоса, математики и общественных наук. Интересно, что в отчет по КСО АФК «Система» включено то, что в 2006 г. АФК «Система» одной из первых в России компаний открыла на базе МГУ имени М. В. Ломоносова свой корпоративный университет — Высшую школу управления и инноваций. Основная задача Высшей школы — подготовка специалистов и менеджеров для предприятий, работающих в сфере высоких технологий, прежде всего компаний АФК «Система». Как отмечено в отчете, рассчитанная на два года учебная программа «Инновационный менеджмент» разработана преподавателями МГУ имени М. В. Ломоносова в сотрудничестве со специалистами ОАО АФК «Система». Среди базовых дисциплин — «Современные проблемы менеджмента», «Финансовый менеджмент», «Маркетинг», «Организационное поведение», «Информационные технологии и ресурсы управления». В рамках соглашения, подписанного в июле 2006 г. между МГУ имени М. В. Ломоносова и АФК «Система», Благотворительный фонд корпорации оснастил аудитории корпоративного университета уникальным интеллектуальным оборудованием, а также мебелью, оргтехникой, лингафонными системами и др. Для студентов Высшей школы управления и инноваций предусмотрен цикл стажировок в зарубежных бизнес-школах и корпорациях. В рамках программы слушатели школы участвуют в тренингах и мастер-классах, которые проводят топ-менеджеры корпорации «Система». Интерес также вызывает проект создания технического лицея. Как явствует из социального отчета, в 2003 г. в школе № 227 Северного административного округа г. Москвы начали работать 9-й и 10-й профильные лицейские классы, созданные по инициативе руководства АФК «Система». Весной 2006-го состоялся первый лицейский выпуск. Все выпускники поступили в высшие учебные заведения, причем 80 % ребят выбрали технические вузы. В немалой степени такого успеха удалось достичь благодаря тому, что к преподаванию основных дисциплин (физики и математики) были привлечены специалисты из Московского авиационного института, Московского автодорожного института. Информатику в лицейских классах преподают аспиранты из МГУ и МАИ, а факультативный курс «Введение в специальность» читают сотрудники АФК «Система» — доктора и кандидаты наук. Еще одним интересным примером нефинансовой отчетности в области КСО является социальный отчет ООО «Газпром добыча Ямбург» за 2007 г. В частности, заслуживает внимания программа поддержки образования, названная «Уверенность в будущем». Как следует из отчета, программа заключается в целенаправленной профориентации молодых людей, их дальнейшей целевой подготовке в высших и средних специальных учебных заведениях, сопровождающейся прохождением производственной и преддипломной практики в компании. Таким образом, программа ориентирована на придание рынку труда большей емкости и эластичности на основе облегчения интеграции молодежи в систему региональной занятости, в первую очередь на предприятиях компании.

ГЧП как межсекторное социальное партнерство в образовании

143

В рамках данной программы допускается прохождение практики в дочернем обществе в том числе и теми студентами, которые обучаются не за счет корпорации, а на свои собственные средства. При этом прохождение практики для данной категории студентов возможно исключительно в том случае, если они пройдут конкурс документов — средний балл по зачетной книжке должен быть не менее четырех. Все участники программы после окончания четвертого курса и в период прохождения практики в дочернем обществе компании могут принять участие в процедурах оценки в так называемых «Ассессмент-центрах» (АЦ). С учетом рекомендаций АЦ с победителями заключается соглашение, гарантирующее последующее трудоустройство в дочернее общество. Программа, как и другие подобные мероприятия в рамках развития корпоративной социальной ответственности, реализуется на принципах межсекторного социального партнерства. Как явствует из социального отчета, участниками программы являются студенты профильных образовательных учреждений (30,5 % всех практикантов обучается в Тюменском государственном нефтегазовом университете, далее Уфимский го­ сударственный нефтяной технический университет — 20 %, на третьем месте — Россий­ ский государственный университет нефти и газа — 16 %). Интересный опыт развития КСО в образовательной сфере обобщен в социальном отчете компании «СИБУР» за 2006 г. Уже четыре года дочернее общество «СИБУР Холдинга» — ОАО «Воронежсинтезкаучук» сотрудничает с кафедрой «Машины и аппараты химических производств» Воронежской государственной технологической академии. Предприятие направляет на обучение нескольких абитуриентов, а на выпускном курсе оплачивает специальную подготовку будущих инженеров, которым читают спецкурсы, обеспечивают производственную практику, профильные темы для курсовых и дипломных работ. Особый интерес вызывает следующий пилотный проект компании. Как явствует из отчета, в 2006 г. начался перевод пятикурсников Воронежской государственной технологической академии в Московскую государственную академию тонкой химической технологии имени М. В. Ломоносова для целевой подготовки по запросу ОАО «Воронежсинтезкаучук». Два года студенты будут обучаться в Москве по специальности «Химическая технология высокомолекулярных соединений», одновременно с этим проходя практику на «Воронежсинтезкаучуке». Стимулом к реализации указанной программы явилось то, что в ВГТА, в отличие от московского вуза, не обучают по указанной специальности. Данный проект интересен как пример партнерства компании одновременно с несколькими вузами, образующими своеобразный консорциум. Как следует из отчета, компания также активно сотрудничает с учреждениями среднего профессионального образования — колледжами, училищами, техникумами. Студенты, обучающиеся на инженерных и химических специальностях вузов, расположенных в регионах работы компании, проходят на ее предприятиях производственную практику. Такая практика приносит обоюдную выгоду: будущие специалисты могут успешно решить проблему своего трудоустройства, а предприятия — пригласить хорошо зарекомендовавшего себя практиканта на работу. В 2006 г. на предприятиях компании прошли практику 3854 студента. Число принятых на работу выпускников вузов составило 1324 человека. Логика построения корпорацией «СИБУР» программ корпоративной социальной ответственности в образовательной сфере исходит из того, что технологии, использующиеся в химическом производстве, меняются каждые четыре-пять лет, т. е. значительно быстрее, чем в других отраслях промышленности. Химики должны успевать за техническим прогрессом, для чего им необходимо регулярно повышать квалификацию. В «СИБУРе» создается единая система подготовки кадрового резерва и повышения квалификации работников предприятий, которая позволит снизить расходы и потери 

«Центры оценки».

144

Глава III

компании, связанные с обучением персонала. Как следует из социального отчета, на 15 предприятиях «СИБУРа» есть свои учебные центры или классы. А в ноябре 2006 г. на базе Казанского государственного технологического института открылся первый центр корпоративного обучения. Компания видит его основные функции следующим образом — находить пути применения фундаментальных отраслевых знаний и научного потенциала вузов для подготовки и переподготовки работников предприятий холдинга, организовать повышение квалификации инженерно-технических работников по профессиональным вопросам деятельности, а управленческого персонала — по различным аспектам менеджмента на предприятиях отрасли. Центр занимается также разработкой общеотраслевых и специализированных программ обучения с учетом потребностей и специфики предприятий. «СИБУР» планирует создать еще несколько центров корпоративного обучения. Анализ социального отчета компании «Норильский никель» за 2007 г. показывает, что КСО в области поддержки образования осуществляется в нескольких взаимосвязанных направлениях. Во-первых, это деятельность по развитию собственного корпоративного университета, определяемая компанией, как следует из отчета, как важный элемент стратегии по усилению конкурентоспособности, в первую очередь в части развития персонала в соответствии с корпоративными стандартами. В отчете говорится, что Университет имеет лицензии на обучение кадров по 240 рабочим профессиям, на профессиональную подготовку специалистов по 38 программам и семи направлениям подготовки в сфере управления, финансов, информационных технологий и т. д., а также государ­ ственную аккредитацию с правом выдачи документов об образовании государственного образца. Во-вторых, компания наращивает сотрудничество с ведущими государственными вузами, в частности с Институтом горного дела, геологии и геотехнологии Сибирского федерального университета. Значительная часть специалистов высшего и среднего управленческого звена горно-геологических подразделений ОАО «ГМК «Норильский никель» представлена выпускниками этого института. Институт активно участвует, что отражено в социальном отчете, в реализации таких ориентированных на подготовку высококвалифицированных кадров программ «Норильского никеля», как «Профессиональный старт», «Стажер», «Будущее Севера». В 2007 г. в рамках этих программ на предприятиях компании проходили производственную практику 55 студентов горно-геологических и металлургических специальностей Сибирского федерального университета. Особое внимание обращается на последнюю из перечисленных программ. В социальном отчете указывается, что в 2007 г. многие студенты Института горного дела, геологии и геотехнологии Сибирского федерального университета, кроме того, что работали на комбинате, приняли участие в социальных мероприятиях и конкурсных проектах, проводимых в рамках совместной программы Благотворительного фонда Владимира Потанина и компании «Норильский никель» — «Будущее Севера». Из 200 студентов, представлявших 14 российских вузов, 41 — студенты института. В числе награжденных победителей из 60 человек — 21 студент этого учебного заведения. В отчете говорится и о сотрудничестве Института горного дела, геологии и геотехнологии Сибирского федерального университета с компанией «Норильский никель» в области осуществления научных исследований для нужд компании, в частности выполнения лицензированных проектных работ различной сложности для горнодобывающих предприятий. Как следует из отчета по КСО компании, в 2007 г. были сделаны опре­деленные шаги по увеличению объемов НИОКР, выполняемых указанным учебным заведением. В частности, осуществлялась работа по разработке нормативной документации для рудника «Комсомольский», велись работы по совершенствованию систем закладки очистных горных выработок. В программе развития института до 2010 г. предусмотрено создание проблемных научных и проектных лабораторий, в которых студенты под руководством высококвалифицированных преподавателей будут заниматься решением реальных производствен-

ГЧП как межсекторное социальное партнерство в образовании

145

ных научно-практических задач, предусмотренных планами НИОКР компании, что, как следует из отчета, повысит качество подготовки специалистов и определит успешную их адаптацию и закрепление на производстве. Развитие КСО компании «Норильский никель» предусматривает также партнер­ство со средними профессиональными учебными заведениями. В частности, в отчете раскрываются особенности взаимодействия с профессиональным училищем № 105 Норильска, открытым в 1990 г. За 18 лет училище подготовило свыше 5 тысяч молодых рабочих для предприятий Норильского промышленного района. За эти годы компания стала для училища стратегическим партнером, который помогает определить содержание обучения, найти современные его формы и обеспечить материальную базу. С 2005 г. началось перепрофилирование профессиональных училищ — по заказу Заполярного филиала ОАО «ГМК “Норильский никель” были открыты новые профессии по приоритетной отрасли экономики региона (добыча и переработка полезных ископа­емых). Для обеспечения кадровых потребностей «Норильского никеля» между Агентством профессионального образования и науки администрации Красноярского края и компанией в августе 2006 г. было заключено Соглашение о сотрудничестве в сфере подготовки квалифицированных молодых рабочих. Данное соглашение предусматривает формирование целевого заказа компании и организацию в училищах Норильска подготовку по рабочим профессиям в соответствии с заказом. А на основании заключенного соглашения была принята Целевая программа по подготовке молодых рабочих на базе ПУ № 105 для обеспечения потребности в персонале предприятий группы «Норильский никель» на 2007–2009 гг. Интересный опыт КСО в сфере поддержки образования содержит отчет об устойчивом развитии и корпоративной социальной ответственности компании «Татнефть» за 2007 г. Как и в предыдущих случаях, КСО указанной компании в данной сфере направлена на формирование системы непрерывного образования, нацеленной на обеспечение основного профильного производства образованным, высокопрофессиональным и эффективно работающим персоналом. Можно в этой связи сделать обобщающий вывод: в целом большинство крупных российских компаний, реализующих программы КСО и отчитывающиеся по ним в соответствии с международными стандартами, обеспечивают достаточно эффективную и органичную интеграцию своей социальной ответ­ственности в образовательной области с основной бизнес-стратегией через подготовку необходимых кадров. Это касается и компании «Татнефть», обладающей уникальными условиями для обучения и развития всех категорий работников. Как следует из отчета, в настоящее время в ОАО «Татнефть» сложилась и успешно функционирует система профессионального образования, включающая подготовку и повышение квалификации рабочих, специалистов, менеджеров высшего и среднего звена управления. Подготовка и повышение квалификации рабочих осуществляются в НОУ «Центр подготовки кадров — Татнефть», обладающем современной материально-технической базой и богатейшим опытом обучения рабочих кадров. Специалисты проходят обучение в Российском государственном университете нефти и газа имени И. М. Губкина, Институте повышения квалификации Минэнерго Российской Федерации, Альметьевском государственном нефтяном институте и в других профильных институтах. Перспективных работников, прошедших конкурсный отбор, компания ежегодно направляет на обучение в Некоммерческое образовательное учреждение «Институт нефтегазового бизнеса» по программе «Нефтяной и газовый бизнес». Интересен опыт внутренней КСО компании, касающейся развития системы обучения, переподготовки кадров, в целом инвестиций в человеческий капитал. Из отчета следует, что приоритетным направлением политики управления персоналом в компании является многосторонняя и последовательная подготовка руководителей высшего и среднего­ звена управления. Особое внимание уделяется приобретению практиче­ ского опыта управления с учетом специфики ОАО «Татнефть». Поэтому большинство руководителей­ компании в своем карьерном развитии проходят ступени от рядового

146

Глава III

сотрудника до менеджера высшего звена. Отчет исходит из того, что политика управления персоналом в компании основана на преемственности руководителей всех звеньев управления и реализуется в программах подготовки и продвижения кадрового резерва. С первых дней работы сотрудника компания осуществляет мониторинг проявления лидерских качеств и навыков, необходимых руководителю. Оценка персонала также служит основой для выявления сотрудников, обладающих высоким управленческим потенциалом. Для них разрабатываются специальные программы обучения и индивидуальные программы развития, включающие краткосрочные курсы, стажировки, участие в проектах и получение дополнительного (второго) высшего образования. В 2007 г. профессиональную подготовку и повышение квалификации прошли 25 208 сотрудников компании, что составляет 62 % от общей численности. В отчете напрямую говорится, что средства, направленные на обучение персонала (в 2007 г. на эти цели было направлено 85,3 млн руб.), компания «Татнефть» рассматривает как инвестиции в человеческий капитал, которые обеспечат ей конкурентное преимущество и устойчивое развитие в будущем. Интересен опыт партнерства компании «Татнефть» с образовательными учреждениями. Как следует из отчета компании по корпоративной социальной ответственности, «Татнефть» развивает учебные центры, открывает базовые кафедры в учебных заведениях, организует производственную практику для студентов. С лучшими студентами ОАО «Татнефть» заключает ученические договоры. Компания выплачивает им стипендию, организует производственную практику, обеспечивает подъемными при устройстве на работу. В 2007 г. такие договоры заключены с 28 студентами Казанского государственного университета имени В. И. Ульянова-Ленина и Казанского государственного технического университета имени А. Н. Туполева. Однако особое значение, как следует из отчета, ОАО «Татнефть» придает подготовке специалистов в Альметьевском государственном нефтяном институте (АГНИ), большинство выпускников которого приходят на предприятия компании. Главные специалисты ОАО «Татнефть» участвуют в государственных аттестационных комиссиях по защите дипломных проектов. Для студентов-старшекурсников организуется производ­ ственная и преддипломная практика, оказывается помощь в подготовке курсовых и дипломных работ. При поддержке «Татнефти» на кафедрах института созданы уникальные лабораторные комплексы с использованием информационных технологий. В отчете констатируется, что в 2007 г. компания учредила 30 именных стипендий с годовым фондом в 1 млн руб. для поощрения студентов, отличившихся в учебе и научной работе. Начиная с 2002 г., ОАО «Татнефть» ежегодно предоставляет возможность студентам АГНИ, оставшимся без попечения родителей, отдохнуть на черноморском побережье. В 2007 г. в Анапе отдохнули 20 студентов. В целом анализ многих отчетов российских компаний в области развития КСО показывает, что открытая корпоративная нефинансовая отчетность по международным стандартам постепенно становится нормой. Компании все больше осознают свой вклад в социальное и экологическое развитие регионов и местных сообществ. Однако в гораздо меньшей степени социальные отчеты, в отличие от утвердившейся зарубежной практики, выполняют важнейшую функцию взаимодействия с заинтересованными сторонами, поиска единомышленников и потенциальных партнеров в местном сообществе. Интерактивность процесса подготовки и обсуждения отчета, вопросы и пожелания заинтересованных сторон, как показывает зарубежный опыт, позволяют оценить эффективность достижения поставленных перед отчетностью целей, корректировать пути их достижения, развивать самые эффективные формы диалога со стейкхолдерами. Более того, организация активного диалога с заинтересованными сторонами помогает компании наладить устойчивые взаимоотношения и тем самым снизить риски, выяснить предпочтения важных для нее групп (органы власти и государственного управления, структуры местного самоуправления, потребители, партнеры, общественные организации, образовательные­ учреждения). Обеспечение обратной связи, реакция и подготовка дополнительной ин-

ГЧП как межсекторное социальное партнерство в образовании

147

формации — это работа всех структур внутри компании, которая требует заметного времени и сил. Но важность ее не ниже, чем важность подготовки исходных материалов. Не выполняют пока в полной мере социальные отчеты и функцию улучшения внутрикорпоративного управления, стимулирования в компании обсуждения путей придания ей большей социальной направленности. В идеале отчетность должна развивать обмен информацией и взаимодействие между обособленными подразделениями и функциональными направлениями внутри компании, она позволяет организовать процесс обратной связи с персоналом. Помимо решения этих важных задач, открытая нефинансовая отчетность способствует повышению результативности управления (систем менеджмента). Все эти задачи пока еще не решаются при помощи социальных отчетов даже наиболее передовых в сфере развития КСО российских компаний. Отрадным фактом является то, что отчетность в области устойчивого развития, объединяющая информацию об экономической, экологической и социальной результативности организаций, во все возрастающей степени включает данные об образовательных программах компаний, реализуемых в партнерстве с государством, и в ряде случаев со структурами третьего сектора. В этой части открытых нефинансовых отчетов в наибольшей степени отражается специфика межсекторного взаимодействия и государственно-частного партнерства как деятельности по развитию социальной ответственности российских компаний. Стороной партнерства в этом случае, как правило, выступают государственные учреждения профессионального образования и региональные органы государственного управления (местного самоуправления), отвечающие за развитие образования. Как свидетельствуют социальные отчеты, партнерство носит взаимовыгодный характер: компании активно включаются в подготовку необходимых для них профессиональных кадров, а образовательные учреждения при помощи бизнеса модернизируют свою материально-техническую базу, получают дополнительные возможности внебюджетного финансирования. Осуществление программ КСО стимулирует и благотворительную деятельность в области образования, в том числе осуществляемую на началах межсекторного социального партнерства. 3.2. Институты общественного участия в контексте межсекторных механизмов поддержки образования

А. Ю. Полунов 3.2.1. Институты общественного участия: роль и место в развитии ГЧП Создание и развитие институтов общественного участия относится к числу важнейших механизмов реализации государственно-частного партнерства (ГЧП) в сфере образования. К числу институтов общественного участия относятся общественные, управ­ляющие, попечительские, наблюдательные и иные советы, создаваемые при учебных заведениях. Создание институтов общественного участия позволяет подключать к развитию системы образования представителей разных общественных секторов — педагогов и учащихся самих учебных заведений, родителей, общественных и государственных деятелей, работодателей, предпринимателей и др. Каждый из заинтересованных лиц (стейкхолдеров) призван внести свой вклад в развитие образовательной системы — привлечь материальные и финансовые ресурсы, обеспечить инвестиции и заказы на выполнение исследовательских работ, помочь с профессиональной ориентацией и трудоустройством выпускников. Деятельность институтов общественного участия позволяет также отстаивать интересы учебных заведений в органах власти, шире ознакомить общественность с результатами их деятельности, создать благоприятный имидж учебного заведения в средствах массовой информации и др. С точки зрения механизмов управления учебным заведением функционирование органа общественного участия является элементом внутреннего «разделения властей», позволяющего обеспечить про­

148

Глава III

зрачность расходования­ привлеченных средств, оценку качества подготовки выпускников и др. Необходимость эффективного функционирования институтов общественного уча­ стия в рамках ГЧП во многом вытекает из самой природы этой формы социального сотрудничества. По замечанию специалиста в сфере развития ГЧП экономиста М. Дерябиной, партнерство находится «на границе частного и государственного секторов», а в такой «пограничной» зоне настоятельно требуется наличие открытой переговорной площадки, механизма общественного контроля и согласования интересов стейкхолдеров. Можно согласиться с М. Дерябиной в том, что пределы перегруппировки прав и обязанностей государства в рамках ГЧП постоянно смещаются, и для отслеживания данных смещений нужен постоянный мониторинг настроений различных групп населения. Следует только добавить, что инструментом подобного отслеживания может служить не только специальный мониторинг, но и повседневная текущая работа институтов общественного участия. В России задача развития подобных институтов особенно актуальна, поскольку здесь граница между частным и государственным в рамках ГЧП представляется весьма неопределенной. Так, успешной реализации закона о концессиях (2005) препятствует недостаточная защищенность прав концессионеров в рамках существующего законодательства. Практика функционирования институтов общественного участия позволит более четко наметить эту границу, она предотвратит «перекладывание» партнерами друг на друга груза ответственности и рисков. Наконец, развитие ГЧП нередко предполагает создание сложных, в том числе холдинговых, структур, деятельность которых также связана с наличием институтов общественного контроля и согласования интересов. 3.2.2. Международный опыт развития институтов общественного участия в управлении образованием Создание сложных управленческих структур, использующих механизмы ГЧП, заметно в последнее время в различных сферах общественной жизни, в том числе в образовании. Явление это носит международный характер. Связано оно с тем, что во многих странах правительства испытывают недостаток бюджетных средств для финансирования возрастающих объемов обучения. Необходимость привлечения внебюджетного финансирования определяется и изменением взгляда на природу образования, особенно профессионального. Оно рассматривается не только как общественное благо, но и как источник­ дополнительного дохода для работодателей (за счет увеличения производительности труда, повышения квалификации рабочей силы). В связи с этим пред­ ставляется логичным, чтобы работодатели вносили в развитие образования свой вклад. Наконец, в финансировании учебных заведений все более активно участвуют непосредственные потребители образовательных услуг — сами учащиеся и их семьи. В связи со становлением подобной, многоканальной или смешанной, системы финансирования  Дерябина М. Государственно-частное партнерство: теория и практика // Вопросы экономики. 2008. № 8. С. 66, 77.  Дерябина М. Ук. соч. С. 70–71, 76, 68. Следует отметить, что многие претензии, предъявляемое бизнесом к действующим в настоящее время формам межсекторного социального взаимодействия и ГЧП, могли бы быть сняты путем широкого развития институтов общественного участия. Так, представители бизнеса часто жалуются на «диктат» со стороны государственных органов, их стремление «переложить на бизнес значительную часть экономического бремени социальных затрат». Со стороны же общества часто фиксируется «отсутствие четких позиций, запросов» в адрес российских компаний. Каналом определения таких запросов, донесения их до бизнеса и налаживания равноправного диалога между бизнесом и властью и могли бы стать институты общественного участия. Они, кроме того, помогли бы корпорациям более широко информировать общество о своей социальной работе, разъяснять ему исходные принципы этой работы, повысить адресность оказываемой социальной помощи и др. (См.: О социальной работе бизнеса. Материалы международной конференции, организованной ассоциацией менеджеров // Общество и экономика. 2004. № 11. С. 45, 50, 51, 67, 69 и др.).

ГЧП как межсекторное социальное партнерство в образовании

149

неизбежным представляется широкое развитие органов общественного участия при учебных заведениях. Подобное развитие представляется также необходимым в связи с тем, что государ­ ство, даже если оно играет ведущую роль в финансировании системы образования, все чаще отдает реализацию важных образовательных услуг на аутсорсинг общественным организациям и коммерческим структурам. Примером может служить организация Fe y Alegria, действующая в Испании и ряде стран Латинской Америки. Она берет на себя обучение учителей и управление школами, в то время как государственная власть и местные общины строят и поддерживают школьные здания, выплачивают зарплату учителям и др. Распространенным является и аутсорсинг вспомогательных услуг (школьное питание, благоустройство территории и др.). Использование всех этих механизмов требует создания действенных институтов общественного участия. По замечанию И. Д. Фрумкина и П. П. Поляруша, «залогом успешного частно-государственного партнерства является гибкость государственных структур и их большая прозрачность, которая может быть достигнута, если деятельность частно-государственного партнерства находится под контролем местных сообществ». К настоящему времени институты общественного участия являются неотъемлемым элементом образовательных систем в большинстве стран мира. Так, при средних учебных заведениях Дании существуют школьные конференции, в Германии — школьные формы, школьные комиссии и школьные сообщества, во Франции — советы школы и Управляющие советы, в Нидерландах — согласительные советы и др. Функции и полномочия данных учреждений значительно разнятся. В ряде стран (Голландия, Норвегия, Германия, Австрия и др.) они обладают совещательными правами по отношению к школьной администрации. В других странах (Франция, Италия, Дания) школьные советы совместно с администрацией отвечают за текущую работу учебного заведения, Наконец, довольно распространенной является ситуация, когда руководство школой осуществляют именно органы общественного участия и самоуправления. Подобная система существует в Ирландии, Англии, Финляндии и др. Состав институтов общественного участия варьируется в зависимости от их полномочий. Общим правилом является участие в них представителей педагогического персонала, родителей и в большинстве случаев учащихся. Там, где общественные советы непосредственно управляют учебным заведением (самостоятельно или вместе с администрацией), в их состав обычно входят также представители местных властей. Это характерно для школьных советов Англии, Франции, Финляндии и др. В Англии, Финляндии и ряде других стран членами школьных советов могут быть также представители бизнеса, работодателей, эксперты и все заинтересованные в развитии образования. Соотношение представительства педагогического персонала и иных стейкхолдеров (учащихся, родителей, общественности, работодателей и др.) также варьируется, но, как правило, здесь соблюдается паритетность. Сотрудничество стейкхолдеров в рамках институтов общественного участия, как правило, обеспечивает эффективное управление школьным образованием. Однако эта система, как и любая другая, не свободна от недостатков. В качестве примера можно назвать Канаду, где до конца 1990-х гг. большинство функций по управлению школами, в том числе и определение содержания образования, входило в компетенцию местных школьных управлений. В этих выборных органах преобладали не учителя и государ­ственные чиновники, а представители местной общественности. Школьные советы позволили решить ряд важных проблем функционирования системы образования (привлечение внебюджетных средств, обеспечение большей прозрачности их расходования и др.), но в то же время их деятельность привела к серьезным недостаткам. Так, существовали  Фрумкин И. Д., Поляруш П. П. Частно-государственное партнерство в образовании: уроки международного опыта // Вопросы образования. 2008. № 8. С. 88–89, 93.  Общественное участие в управлении школой. Школьные советы / Сост. А. А. Пинский. М., 2004. С. 5–30. См. также материалы веб-сайта: www.boards-edu.ru.

150

Глава III

значительные различия в программах обучения различных школ. Это побудило власти некоторых субъектов федерации (провинций) провести в конце 1990-х гг. реформы по унификации школьных программ, более четкому размежеванию полномочий попечителей и представителей органов власти в сфере образования. Если общественные советы в средних школах разных стран существенно различаются по функциям и объему полномочий, то институты общественного участия в высших учебных заведениях, как правило, выступают в качестве реальных центров управления. К их функциям, как правило, относится: • определение стратегических задач и миссии университета; • осуществление образовательной политики (анализ учебных планов и исследовательских программ, объема и профиля подготовки студентов и др.); • контроль за ключевыми назначениями, включая назначение главы университета (ректора, президента и др.); • контроль за материальными средствами (утверждение бюджета университета и принятие других стратегических финансовых решений; решения о продаже, залоге и других действиях с университетским имуществом; привлечение инвестиций и др.); • взаимоотношения с органами государственной власти и общественностью; • разрешение внутриуниверситетских конфликтов. Значительные полномочия, предоставляемые университетским советам, придают особую важность вопросу об их составе. В число членов совета наряду с представителями студенчества и преподавательской корпорации входят видные бизнесмены, общественные деятели, руководители различных благотворительных фондов. Большую роль в составе совета, как правило, играют выпускники университета, а также представители корпораций, так или иначе связанных с университетом (доноры, спонсоры, инвесторы, заказчики исследовательских работ и др.). В университетах США одной из особенностей попечительских советов является широкое участие в них представителей органов власти. Так, в состав попечительского совета Университета штата Калифорния входит ряд бывших официальных лиц (губернатор штата, его заместитель, спикер ассамблеи штата, управляющий штата по народному образованию и др.). Губернатор штата по должности является председателем попечительского совета. Говоря о роли общественных советов в налаживании ГЧП и других форм межсекторного социального взаимодействия, необходимо упомянуть и о структурах, существующих в сфере среднего профессионального образования ряда стран. Структуры эти, как правило, носят региональный и субрегиональный характер. В качестве примера можно привести национальные организации профессионального образования и обучения, действующие в Нидерландах. Данные структуры получают значительные полномочия по управлению профессиональным образованием, хотя действуют как субъекты частного права (фонды и ассоциации). Национальные организации включают в свой состав основных стейкхолдеров профессионального образования — представителей промышленных предприятий, бизнеса, профсоюзов и самих учебных заведений. Социальное партнерство реализуется либо путем непосредственного включения основных стейкхолдеров­ в руководящие­ органы национальных организаций, либо путем обязательных консультаций с ними.  Немова А. Л. Канада: политика государства в сфере образования // США — Канада. Экономика, политика, культура. 2006. № 9. С. 87–88.  Иванов А. Г., Авджян Г. Д., Нистоцкая М. С. Мировой опыт функционирования наблюдательных и попечительских советов университетов // Университетское образование. 2002. № 2 (21). См. также материалы веб-сайта: www.school-citizen.ru.  Можно также отметить, что в попечительский совет Принстонского университета по должности входит губернатор штата Нью-Джерси, в попечительский совет Йельского университета – губернатор и генерал-губернатор штата Коннектикут и др.

ГЧП как межсекторное социальное партнерство в образовании

151

Государство, как было отмечено, фактически делегирует национальным организациям важнейшие полномочия в сфере управления профессиональным образованием. К числу таковых относится определение содержания обучения, разработка профессиональных квалификаций и стандартов профессионального образования, переобучение безработных, организация производственной практики студентов на промышленных предприятиях, обучение без отрыва от производства и др. Два последних вида деятельности осуществляются за счет работодателей, стимулом для которых выступают предоставляемые государством налоговые льготы. 3.2.3. Нормативно-правовая база и организационные формы институтов общественного участия в России Задача расширения общественного участия в управлении образованием встала перед российскими властями еще в начале 1990-х гг., будучи неразрывно связана с происходившими в стране социально-экономическими изменениями. Советская система организации образования, характеризовавшаяся преобладанием авторитарно-административных методов управления, вступала в противоречие с процессами становления гражданского общества, правового государства и рыночной экономики. В новых условиях требовалось теснее связать систему образования с запросами общества, стремительно распадавшегося на ряд групп с разными запросами, интересами, требованиями к системе образования и др. Становление рыночной экономики делало необходимой и более тесную увязку образовательных программ с потребностями экономики, запросами рынка труда. Наконец, в обстановке экономического кризиса 1990-х гг. остро стоял вопрос о привлечении ресурсов общества к развитию системы образования, переживавшей финансовые проблемы. Попыткой отразить указанные запросы стал Федеральный закон № 3266-1 «Об образовании», принятый 10 июля 1992 г. Закон 1992 г. провозглашал государственно-общественный характер управления образованием, вводил автономию образовательного учреждения (ОУ) и предусматривал создание в ОУ органов общественного участия и самоуправления в форме попечительского совета (ПС) и ряда других структур. В то же время закон не определял ни базового состава, ни компетенции органов общественного участия, передав решение указанных вопросов в руки ОУ (соответствующие параметры должны были быть определены в уставе ОУ). Самое же главное, закон 1992 г. давал возможность учредителю и админи­ страции ОУ делегировать органам общественного участия полномочия, но не позволял возлагать на них реальную ответственность за принятые решения. Последняя практиче­ ски целиком лежала на администрации. В связи с этим администрация отводила органам общественного участия главным образом «декоративную» роль, а общественность, в свою очередь, неохотно участвовала в деятельности ПС. Подобному развитию событий способствовала и характерная для 1990-х гг. ситуация социально-политической нестабильности и экономического кризиса. Столкнувшись с неудачей попыток привлечь общество к более активному содей­ ствию системе образования, руководство страны предприняло ряд шагов, важнейшими из которых стало принятие указа президента РФ от 31 августа 1999 г. № 1134 «О дополнительных мерах по поддержке общеобразовательных учреждений Российской Федерации» и постановления Правительства РФ от 5 июня 1999 г. № 650 «Об утверждении примерного Положения о Попечительском совете образовательного учреждения». Основные положения указанных документов были развиты в письме Министерства образования от 24 марта 2000 г. № 15–13ин/15–11 «О попечительском совете вуза». Принятые в 1999–2000 гг. нормативно-правовые акты уточняли компетенцию и состав органов общественного участия в управлении образованием. Главной задачей этих органов провозглашалось привлечение целевых взносов и добровольных пожертвований на развитие учебного заведения и общественный контроль за их использованием. Кроме того, к компетенции органов общественного участия относилось принятие мер

152

Глава III

по улучшению условий труда работников учебного заведения, развитие его материально-технической базы, организация массовых внешкольных мероприятий и др. В состав органа­ общественного участия должны были входить «участники педагогического процесса» (учащиеся, работники учебного заведения, родители) и «иные лица, заинтересованные в развитии образовательного учреждения». Нормативно-правовые акты 1999–2000 гг. также определяли порядок организации и регламент деятельности органа общественного участия, порядок его взаимодействия с администрацией. Вместе с тем полномочия органа общественного участия вновь определялись в весьма расплывчатой форме. Он мог «содействовать», «рекомендовать», но почти никогда — «принимать решения». В этих условиях деятельность органа общественного участия в основном сводилась к привлечению средств на нужды школы. Однако и в этой сфере возможности органа общественного участия значительно сократились после принятия Бюджетного кодекса 2003 г., значительного ужесточившего порядок управления внебюджетными средствами. Нельзя сказать, что принятие актов 1999–2000 гг. прошло совершенно бесследно. В ряде учебных заведений были созданы эффективные органы общественного уча­ стия, которые не просто привлекали средства, а участвовали в их распределении и в управлении школой или вузом вместе с администрацией. Решающую роль здесь играли особенности ситуации, складывавшиеся в конкретном учебном заведении (готовность администрации учебного заведения идти на сотрудничество с органами самоуправления, активность представителей общественности и др.). Однако в целом уровень общественного участия в управлении образованием оставался недостаточно высоким. Пытаясь найти­ выход из положения, заинтересованные лица использовали различные возможности, предоставляемые российским законодательством для независимых общественных организаций. Одним из вариантов стало создание институтов общественного участия в виде некоммерческой организации (НКО) на основе Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (в редакции от 2 февраля 2006 г.). Создававшийся как некоммерческая организация, орган общественного участия (попечительский совет и др.) получал свободу в области привлечения, аккумулирования средств и распоряжения ими. Конкретными организационно-правовыми формами этой структуры могли быть: общественная организация, орган общественной самодеятельно­ сти, некоммерческое партнерство, автономная некоммерческая организация, некоммерческий фонд. Будучи независимой некоммерческой организацией, орган общественного участия должен был руководствоваться в своей деятельности собственным уставом, а его состав определяться его учредителями. В этом случае, однако, возникала определенная опасность «отдаления» органа общественного участия от учебного за­ведения, которую надо было минимизировать путем заключения двусторонних договоров. К настоящему времени необходимость активизации общественного участия в управлении образованием подчеркивается в ряде документов, призванных определить стратегические направления развития образовательной системы. К их числу относятся Национальная доктрина образования в Российской Федерации, одобренная по­ становлением Правительства Российской Федерации от 4 октября 2000 г. № 751; Федеральная целевая­ программа развития образования на 2006–2010 гг., утвержденная по­становлением Правительства Российской Федерации от 23 декабря 2005 г. № 803; Концепция модернизации российского образования на период до 2010 г., одобренная распоряжением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2001 г. № 1756-р. Развитие общественного участия в управлении образованием предусмотрено также в Программе реализации­ Приоритетного национального проекта «Образование» на 2007–2009 гг. Из числа нормативно-правовых актов последних лет, указывающих на необходимость создания органов общественного участия в системе образования, следует назвать также Типовые положения образовательных учреждений начального и среднего про-

ГЧП как межсекторное социальное партнерство в образовании

153

фессионального образования. Активизации общественного участия в управлении образованием (особенно профессиональным) должен способствовать и принятый в декабре 2007 г. Федеральный закон № 307-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в целях предоставления объединениям работодателей права участвовать в разработке и реализации государственной политики в области профессионального образования». 3.2.4. Органы общественного участия в системе высшего профессионального образования Развитие органов общественного участия в учреждениях высшего образования достигло к настоящему времени заметных успехов, но в то же время сталкивается и с существенными проблемами. В принципе, понимание необходимости создания подобных органов и развития социального партнерства возникло в российских вузах достаточно рано, практически одновременно со стартом рыночных реформ в российской экономике (начало 1990-х гг.). По словам А. И. Владимирова, ректора Российского государственного университета нефти и газа имени И. М. Губкина, в советское время для «отраслевых» вузов попечителями фактически были профильные министерства, «хотя узаконенного института попечительства в нашей стране не существовало». С конца 1980-х гг., когда был взят курс на децентрализацию управления экономикой, отлаженные механизмы встроенности вузов в структуру соответствующих отраслей промышленности начали давать сбои, а затем и вовсе разрушились. «Никто уже не оценивал реальную потребность отрасли в молодых специалистах и не формировал госзаказ на их подготовку, оказывались без финансирования многие вузовские отраслевые научно-исследовательские лаборатории». Заменить собой разрушенные институты в известной степени и были призваны органы общественного участия. К настоящему времени те или иные органы общественного участия (чаще всего попечительские советы) существуют во многих российских вузах. В большинстве случаев они рассматриваются не просто как инструмент привлечения дополнительного внебюджетного финансирования и иной материальной помощи, но и как средство всестороннего развития вуза. Описание целей и задач органа общественного участия в большин­стве вузов не ограничивается спонсорской поддержкой (привлечение дополнительных средств, строительство и ремонт зданий, закупка оборудования, социальная защита преподавателей и студентов и др.). За попечителями признаются также право и обязанность влиять на содержание образования (в частности, для его более тесной увязки с потребностями рынка труда); оценивать качество подготовки выпускников (через уча­ стие в приеме экзаменов, работе государственных аттестационных и экзаменационных комиссий); участвовать в определении объемов и профиля выпускаемых специалистов; содействовать развитию научно-исследовательских работ в университете, интеграции науки и производства; представлять университет в общественных организациях и государственных органах, СМИ, на международном уровне и др. В ряде случаев попечители сами участвуют в учебной работе университета (проведение мастер-классов и др.). Чрезвычайно часто указывается на содействие попечителей организации производственной практики, профориентации и трудоустройству выпускников. Формулировка миссии и стратегических целей деятельности органов общественного участия в большинстве университетов отражает широкий взгляд на их предназначение. Постановление правительства Российской Федерации от 14 июля 2008 г. № 521 «Об утверждении Типового положения об образовательном учреждении начального профессионального образования» и постановление правительства Российской Федерации от 18 июля 2008 г. № 543 «Об утверждении Типового положения об образовательном учреждении среднего профессионального образования (среднем специальном учебном заведении)».  Здесь и далее материалы об органах общественного участия взяты с веб-сайтов соответствующих учебных заведений. 

154

Глава III

Указывается, что эти органы призваны способствовать повышению конкурентоспособности университета на рынке образовательных услуг, повышать инновационный характер их деятельности, способствовать становлению университета как центра не только обучения, но и оказания экспертно-консультационных услуг. Часто в качестве самостоятельной цели деятельности органов общественного участия называется «развитие общественно-гражданских форм управления образованием». Однако не все из декларируемых целей и задач органов общественного участия получают в деятельности университетов одинаковое развитие. Одной из причин подобной ситуации является то, что до сих пор далеко не все стейкхолдеры высшего образования сознают необходимость участвовать в органах общественного управления вузами. Это связано как с ограниченностью прав общественных советов при учебных заведениях (подробнее речь об этом пойдет ниже), так и с неумением потенциональных работодателей просчитывать ситуацию на перспективу, заботиться о стратегическом развитии своих предприятий. В связи с этим многие вузы были вынуждены создавать попечительские советы ad hoc, для решения конкретных (чаще всего неот­ложных) проблем. Так, попечительский совет Губкинского университета был создан в 1991 г. в обстановке кризиса, связанного с разрушением советской экономики и болезненным становлением новых рыночных структур. Одной из первых мер совета была выплата экстренных взносов на материальную поддержку студентов и преподавателей, организацию производственной практики. Попечительский совет Санкт-Петербургского государственного университета телекоммуникаций (СПбГУТ) был создан в 1999 г. на волне разразившегося годом ранее финансово-экономического кризиса. Университет, по словам его администрации, переживал тогда сложные времена — «миллионные долги по энергоносителям, коммунальным платежам, долги в Пенсионный фонд, за­ долженности по зарплате и т. д.». Ректор привлек в попечительский совет влиятельных выпускников университета, которые помогли привлечь средства и расплатиться с долгами­. В некоторых случаях факт наличия попечительского совета отражает тесную связь университета с определенной отраслью, тем или иным органом власти и др. Так, попечительский совет Московского государственного строительного университета был создан при поддержке правительства Москвы для более тесной интеграции научного потенциала университета в реализуемые этим органом власти строительные программы. Совет возглавил первый заместитель мэра Москвы, в его состав вошли руководители крупнейших строительных организаций города. Состав попечительского совета Сибирского федерального университета отразил особый характер этого вуза как специального проекта правительства России. В состав совета вошли президент Российской Федерации, министр образования и науки, руководитель Федерального агентства по образованию и другие высокопоставленные должностные лица, в также руководители Красноярского края, главы крупнейших государственных и частных корпораций («Базэл», Росатом), лидеры общественных организаций (РСПП, «Деловая Россия»), председатель Сибир­ ского отделения Российской академии наук и др. Несмотря на декларируемую широту целей и задач, основное место в деятельности органов общественного участия все же занимают мероприятия, связанные с материальной поддержкой вузов. Это может быть и решение конкретных, «разовых» задач (ремонт аудиторий, проведение юбилея, оборудование компьютерного класса и др.), и осуществление более долговременных программ. В рамках последних спонсоры-попечители выплачивают стипендии, гранты и премии студентам и преподавателям, финансируют заграничные стажировки, издание учебников, подписку на периодические издания и создание баз данных, оплачивают учебу в университете наиболее одаренных выпускников средних школ, иногда — помогают преподавателям в решении жилищных проблем. Сами по себе все эти мероприятия играют положительную роль, но они редко оказываются увязаны с реальным участием попечителей в управлении университетом, определением стратегии его развития, влиянием на содержание образования и др. Чаще всего имеет

ГЧП как межсекторное социальное партнерство в образовании

155

место материальная поддержка университета «извне», носящая филантропический характер. Подобное понимание функций попечительского совета существенно ограничивает потенциал органов общественного участия. Даже если совет и не воспринимается преимущественно как орган привлечения внебюджетного финансирования, его задачи могут ограничиваться какой-либо одной из функций, потенциально входящей в его компетенцию. Так, попечительский совет социологического факультета Государственного университета Высшая школа экономики (ГУ-ВШЭ) возник после того, как существенно расширился круг «потребителей» выпускников факультета. Наряду с организациями, проводящими маркетинговые исследования и изучающими общественное мнение, сюда вошли крупные промышленные корпорации и IT-компании. Встала задача более тесной увязки объемов и характера подготовки специалистов с запросами работодателей, и из множества возможных инструментов решения этой проблемы руководство факультета выбрало создание органа общественного участия. «Так или иначе, нам нужно общение с работодателями, и мы подумали, почему попечительский совет не может стать такой площадкой?» — заявил декан факультета А. Ю. Чепуренко. Представляется логичным, что при подобном подходе, когда задачи органа общественного участия понимаются прежде всего как оказание материального содействия вузу и помощи в трудоустройстве его выпускников, большинство в составе попечительских советов занимают представители бизнеса. Так, попечительский совет Губкинского университета (27 человек) целиком состоит из руководителей крупных нефте- и газодобывающих корпораций («Газпром», «Лукойл», «Сибнефть» и др.). Состав попечительского совета социологического факультета ГУ-ВШЭ ограничивается представителями «заказчиков» («Левада-Центр», «Базэл», «Северсталь», «Норникель», АФК «Система», «Евросеть» и др.). В органы общественного участия университетов, специализирующихся на сфере телекоммуникаций (СПбГУТ и Московский технический университет связи и информатики) вошли преимущественно руководители соответствующих корпораций («Ростелеком», МГТС, МТС и др.). Исключение в первом случае составляет один представитель науки (академик Российской академии наук), во втором — представитель общественной организации («Российский фонд истории связи»). Вторым после бизнесменов по численности элементом в составе попечительских советов вузов являются представители органов власти, что также вполне объяснимо с точки зрения практических потребностей вузов. Муниципальные, региональные и федеральные чиновники способны лоббировать интересы вузов в государственном аппарате, влиять на их бюджетное финансирование, принятие соответствующих нормативно-правовых актов и др. Представители власти могут возглавлять органы общественного участия (так, председатель попечительского совета Владивостокского государственного университета экономики и сервиса — губернатор Приморского края) или просто играть в них значительную роль. Так, в попечительском совете Ярославского государственного университета семь членов из 18 представляют государственные структуры (мэр Ярославля, его заместитель, заместитель губернатора Ярославской области, председатель областной думы, руководители местных отделений Федерального казначейства и Центрального банка, командир одной из воинских частей). Наряду с ними в попечительский совет вошли представители бизнеса (10 человек), общественных организаций (два человека) и представитель университета (проректор). Три человека представляют органы власти в попечительском совете университета г. Переславля (мэр города, председатель городской думы, глава муниципального округа). Наряду с ними присутствуют представители бизнеса и самого университета (по четыре человека). Наличие, наряду с определенными достижениями, и несомненных проблем на пути становления общественного участия в развитии высшего образования заставляет поставить вопрос о причинах такого явления. Важнейшей из них представляется ограниченность прав органов общественного участия в государственных вузах, обу­ словленная особенностями современного законодательства и сложившейся практикой.

156

Глава III

В большинстве­ университетов администрация с точки зрения объема полномочий явно доминирует над органами общественного участия. Последние, как правило, создаются по решению ученого совета университета и на основании выработанного им Положения, включают в свой состав представителей вуза или даже возглавляются им. В положениях о попечительских советах большинства вузов подчеркивается, что они действуют «в тесном контакте с ректоратом и ученым советом», а их решения имеют для администрации «консультативный и рекомендательный характер». Ограниченность прав органов общественного участия по отношению к администрации подчеркивается и их финансовой несамостоятельностью. В большинстве случаев средства, собираемые советом, аккумулируются на расчетном счете университета. Следует отметить, что во многих университетах положение о попечительском совете, не предоставляя данным органам реальной самостоятельности, предусматривает или прямо требует от попечителей вносить финансовый вклад в развитие университета. Речь идет о вступительных и членских взносах, а также о целевых взносах на развитие определенных программ. В ряде университетов попечительский совет располагает и управляет независимым фондом, созданным как особая некоммерческая организация. Однако в таком случае происходит определенное «отдаление» органа общественного участия от университета, которое приходится восполнять путем заключения особых договоров и др. Новые перспективы для активизации общественного участия в финансовом обеспечении учебных заведений открывает недавно принятый закон о целевых капиталах (эндаументах). Ограниченность прав органов общественного участия, мешающая им вносить полноценный вклад в развитие высшего образования, постепенно осознается как серьезная проблема, требующая решительных мер для своего исправления. В этом направлении уже сделаны первые шаги. Так, попечительскому совету Сибирского федерального университета дано право предлагать кандидатуру ректора. В сочетании с определенным ограничением прав ректора по отношению к попечительскому совету (участвует в его заседаниях только с правом совещательного голоса) это создает серьезную основу для развития внутриуниверситетского «разделения властей». Предполагается проведение существенных изменений и в статусе попечительского совета Ульяновского государ­ ственного университета. Планируется привлекать его членов к участию в выборах ректора, обсуждению и принятию университетского бюджета, ввести некоторых из них в состав ученого совета. Можно предположить, что подобные меры будут способствовать активизации органов общественного участия. Вместе с тем нельзя исключать и сложно­ стей с правовым обоснованием подобных изменений, вероятности возникновения конфликтов между попечителями и университетской администрацией. Если широкое развитие органов общественного участия в государственных вузах наталкивается на ограничения, налагаемые законодательством, то в негосударственных школах и вузах такие препятствия отсутствуют. Поэтому во многих из подобных учебных заведений органы общественного участия располагают значительными полномочиями. Так, попечительский совет негосударственного Европейского университета в Санкт-Петербурге утверждает в должности ректора, рассматривает и утверждает ежегодные отчеты о деятельности университета и основные статьи бюджета на предстоящий финансовый год. Первый состав совета был сформирован учредителями университета, после чего он стал самостоятельным органом, регулярно обновляющим свой состав путем кооптации. Очевидно, что такая модель открывает значительно более широкие возможности для общественного участия в управлении университетом. Представляется, что более широкое внедрение этой модели в жизнь будет способствовать активизации социального партнерства в деле развития образования.  Председателем попечительского совета МТУСИ является президент университета. Во ВлГУЭС ректор является сопредседателем попечительского совета (наряду с губернатором). В Ярославском государственном университете в состав Попечительского совета входит первый проректор, являющийся его секретарем. В Сибирском федеральном университете ректор имеет право принимать участие в заседаниях попечительского совета с совещательным голосом.

ГЧП как межсекторное социальное партнерство в образовании

157

3.2.5. Механизмы общественного участия в системе начального и среднего профессионального образования Необходимость налаживания механизмов межсекторного партнерства, актуальная для всех уровней образовательной системы, наиболее отчетливо, пожалуй, проявляется в сфере начального и среднего профессионального образования. Это связано, с одной стороны, с растущими запросами работодателей на кадры квалифицированных рабочих, а с другой — со все более заметным старением оборудования и преподавательских кадров в сфере начального и среднего профессионального образования. В настоящее время общепризнанно, что стоящие перед профессиональным образованием проблемы можно решить только при участии всех заинтересованных в его развитии сторон — органов власти, педагогов, учащихся и их родителей, работодателей, представителей смежных уровней образовательной системы (вузов и средних школ). Речь идет о налаживании механизмов заказа на специалистов со стороны предприятий, об организации производственной практики студентов, о возможности работодателей оказывать воздействие на содержание программ обучения, об их участии в оценке качества подготовки выпускников, в определении профессиональных квалификаций, сертификации и др. Развитие органов общественного участия призвано также разъяснить общественности, студентам и их родителям смысл производимых в сфере профессионального обучения преобразований, обеспечить их заинтересованное участие в этих мерах. Среди руководителей системы профессионального образования крепнет понимание того, что материальная поддержка учебных заведений со стороны работодателей должна носить характер не просто благотворительных взносов, а капиталовложений, в связи с чем учебные заведения должны повысить свою инвестиционную привлекательность в глазах партнеров. Достичь этого можно повышением прозрачности расходования средств, привлеченных учебным заведением, сближением образования с запросами работодателей, с потребностями рынка труда. Тогда работодатели будут активнее участ­ вовать в обновлении материально-технической базы учебного заведения, социальной поддержке студентов и преподавателей, что привлечет в учебные заведения новые квалифицированные кадры, в том числе с производства, и будет способствовать дальнейшему повышению их инвестиционной привлекательности. Для решения указанных задач в настоящее время создаются органы общественного участия как на уровне отдельных учебных заведений профессионального образования, так и на региональном (субрегиональном) уровне. Подобные органы во многом аналогичны по своим задачам органам межсекторного партнерства, существующим в сфере профессионального образования зарубежных стран. Так, в Кемеровской области с 2004 г. действуют территориальные координационные советы по профессиональной подготовке рабочих кадров. К настоящему времени создано 19 городских и восемь районных координационных советов. В функции советов, состоящих из представителей основных стейкхолдеров профессионального образования, входит: • формирование заказа на подготовку специалистов и доведение его до учебных заведений; • привлечение внебюджетных средств в учебные заведения; • корректировка образовательных программ; • отстаивание интересов профессионального образования в государственных учреждениях; • содействие организации производственной практики студентов и их последующему трудоустройству. Важной функцией координационных советов является сотрудничество с мелким и средним бизнесом, которому в ряде случаев трудно сформулировать свой запрос на специалистов и донести его до соответствующих учебных заведений. По словам руководителей Департамента образования и науки Кемеровской области, наличие органов межсек-

158

Глава III

торного партнерства особенно важно для тех регионов, где нет одного доминирующего производителя, являющегося основным потребителем профессиональных кадров. Учреждения, близкие по характеру к координационным советам Кемеровской области, существуют к настоящему времени в целом ряде российских регионов. Так, в Пензенской области создан государственно-общественный координационный совет по подготовке квалифицированных кадров при областном правительстве. В его состава входят представители органов власти, объединений профсоюзов и работодателей, а также образовательных учреждений. В республике Карелия действует совет директоров образовательных учреждений среднего профессионального образования и Межотраслевой совет при Министерстве экономического развития республики. Регулярно проводятся круглые столы с участием работодателей и служб занятости. Руководством Новосибирской области в «Концепции инновационного развития профессионального образования на 2008–2012 гг.» поставлена задача создания отраслевых консультативных советов профессионального образования. Данные органы должны включать в себя представителей работодателей и их ассоциаций, отраслевых союзов и др. Советам предполагается поручить организацию заключения договоров на подготовку специалистов между предприятиями и учебными заведениями, определение требуемых от специалиста компетенций и др. Постепенное развитие подобных органов общественного участия говорит об осознании стейкхолдерами профессионального образования необходимости развития ГЧП и межсекторного взаимодействия в этой сфере. Наряду с региональными и субрегиональными органами межсекторного партнер­ ства довольно широкое развитие получило и учреждение органов общественного участия непосредственно при учебных заведениях. Лидируют в этой сфере учреждения инновационного характера, связанные с подготовкой особо востребованных специалистов, участвующие в федеральных и региональных грантовых конкурсах и др. К числу таких учебных заведений относится, например, Курский государственный политехнический колледж, выигравший в 2008 г. грант по конкурсу инновационных программ учреждений начального и среднего профессионального образования в рамках приоритетного национального проекта «Образование». Для реализации полученного гранта в колледже создан координационный совет программы, в который вошли члены совета колледжа, попечительского совета, представители работодателей и др. Еще одним примером может послужить попечительский совет Санкт-Петербургского колледжа «Высшая банков­ ская школа». В его составе 15 человек, в том числе пять — от государственных структур, шесть — от бизнеса, по одному представителю от общественных организаций и образовательных учреждений и два работника колледжа (директор и его заместитель). Довольно широкое развитие получило создание органов общественного участия при учреждениях профессионального образования в Республике Карелия. Попечительские советы имеют здесь возможность оказывать влияние на содержание учебных программ, они организуют переподготовку преподавателей, способствуют внедрению информационно-коммуникационных технологий в процесс обучения и др. Попечительские советы учреждений профессионального образования Кемеровской области включают в свой состав членов территориальных координационных советов, что обеспечивает взаимодей­ ствие этих двух уровней системы общественного участия. Члены советов, помимо того, что содействуют финансированию образовательных учреждений, участвуют в оценке качества подготовки выпускников, оказывают воздействие на содержание образования, организуют производственную практику, способствуют трудоустройству выпускников, участвуют в формировании заказа на подготовку специалистов. А. В. Сьянов, начальник управления начального и среднего профессионального образования департамента образования и науки Кемеровской области; М. Б. Вагоровский, начальник отдела среднего профессионального образования департамента образования и науки Кемеровской области «О работе территориальных координационных советов по развитию отношений социального партнерства учреждений профессионального образования с предприятиями отраслей экономики Кемеровской области». См. веб-сайт Кузбасского регионального института развития профессионального образования www.krirpo.ru. 

ГЧП как межсекторное социальное партнерство в образовании

159

В Новосибирской области согласно «Программе инновационного развития профессионального образования на 2008–2012 гг.» поставлена задача широкого развития общественного участия в управлении образованием, а с этой целью — более четкого определения правового статуса органов общественного участия (попечительских советов). Последним предполагается доверить участие в формировании перечня платных услуг, оказываемых учебным заведением; решении кадрового вопроса; контроле за расходованием средств учебного заведения и др. Указанные явления говорят о постепенном развитии общественного участия в управлении профессиональным образованием. Однако в этой сфере существуют и серьезные проблемы. Одна из них заключается в том, что социальные партнеры (прежде всего работодатели) все же воспринимаются во многих случаях как доноры или спонсоры. Так, в типовом уставе учебного заведения начального профессионального образования Алтайского края задачи попечительского совета сводятся к привлечению внебюджетных средств, помощи в улучшении условий труда преподавателей, развитию материально-технической базы учебного заведения, организации внешкольных мероприятий и благоустройству территории. В «Концепции развития профессионального образования Ленинградской области на 2006–2010 гг.» предусматривается создание попечительских советов и управляющих советов учебных заведений «для привлечения дополнительных средств и повышения эффективности их расходования». Среди стратегических целей Санкт-Петербургского колледжа «Высшая банковская школа» на первое место поставлено «создание эффективных механизмов привлечения и вложения благотворительных средств в организацию образования». Функции органа общественного участия в этом случае во многом сводятся к донорству, филантропии, что значительно ограничивает его потен­ циал. Другой проблемой является ярко выраженная зависимость многих институтов общественного участия от органов власти. Достаточно часто встречается ситуация, когда положение об органах общественного участия разрабатывается и вводится в действие администрацией учебного заведения без участия общественности. Нередко органы власти утверждают не только председателя органа общественного участия, но и весь его состав. Можно предположить, что такая ситуация вызвана стремлением одновременно и активизировать общественное участие в управлении образованием, задействовать механизмы межсекторного партнерства, и соблюсти интересы государства — учредителя учебного заведения. Очевидно, однако, что такая двойственность создает серьезные препятствия на пути становления действенных механизмов межсекторного взаимодействия и ГЧП. В целом можно констатировать, что дальнейшее участие в управлении образованием невозможно без проведения серьезной разъяснительной и организационной работы среди стейкхолдеров образовательных учреждений, а также без решения существенных проблем правового характера. 3.2.6. Механизмы общественного участия в средних общеобразовательных учреждениях Наряду с региональными и субрегиональными органами межсекторного партнер­ ства, ориентированными в первую очередь на развитие профессионального образования, довольно значительное распространение получили и структуры более широкого характера­, охватывающие также общеобразовательные учебные заведения. Так, в Ханты-Мансийской автономной области в 2006 г. был принят Закон «О государственно-общественном управлении в сфере образования». Им предусмотрено создание школьных управляющих советов и общественных советов по школьному образованию на региональном и муниципальном уровне. Управляющие и общественные советы имеют право принимать участие в лицензировании и аттестации школ, других формах оценки качества­ образования. Вводится публичная отчетность школ и всей системы образо­ вания.

160

Глава III

В Республике Бурятия в 2002 г. был создан Союз попечителей образовательных учреждений, в состав которого вошли члены правительства и депутаты народного собрания республики, доноры, а также представители общественности. Члены Союза привлекают внебюджетные средства на развитие образования, участвуют в контроле за их расходованием, оказывают влияние на содержание образования и привлечение в школы педагогического персонала. Состав Союза формируется путем кооптации. В отборе кандидатур принимают участие президент и правительство республики, а также представители педагогического сообщества. В состав Союза привлекаются не только реальные или потенциальные доноры из числа предпринимателей, но и лица, обладающие необходимыми экспертными знаниями, видные представители местного сообщества и др. Организация регионального уровня (Ассоциация попечительских советов учреждений образования) создана еще в 2000 г. в республике Саха (Якутия). Созванный в том же году I Форум попечителей принял Концепцию развития попечительского движения в республике. Спустя год был утвержден региональный закон «О попечительской деятельности в Республике Саха (Якутия)». В республике действует трехуровневая система попечительского движения: Ассоциация попечительских советов — Координационные центры попечительских советов улусов и городов — попечительские советы образовательных учреждений, отдельные меценаты. В Самарской области в настоящее время действуют муниципальные попечительские советы и межмуниципальные общественные советы. В компетенцию межмуниципального общественного совета входит участие в формировании образовательных программ; независимая экспертиза качества подготовки выпускников; выработка предложений по финансированию учебных заведений; контроль за соблюдением прав учеников, учителей и родителей в учебных заведениях; формирование фондов развития учебных заведений в муниципальных образованиях. В состав межмуниципального общественного совета входят представители местного самоуправления, доноры и другие лица, участвующие в развитии образования. Членом такого совета по должности является руководитель территориального управления образованием. На уровне учебных заведений в Самарской области предусмотрен регулярный созыв конференций из представителей педагогического персонала, старшеклассников, родителей и общественности. Конференция избирает совет образовательного учреждения и его председателя (сопредседателем является директор образовательного учреждения). В компетенцию совета входит привлечение внебюджетных средств и контроль за их использованием; анализ спроса на образовательные услуги; решение вопросов внутришкольной дисциплины; защита прав учащихся, педагогического персонала и родителей; утверждение отчета директора; подготовка (совместно с администрацией) ежегодного публичного доклада о деятельности образовательного учреждения. Предполагается, что в сферу интересов совета могут входить самые разные виды деятельности. Вместе с тем решения его носят рекомендательный характер. 3.2.7. Перспективы развития общественного участия в управлении образованием Важным этапом в развитии институтов общественного участия должен стать эксперимент по введению школьных управляющих советов (ШУС), начатый в 2004 г. Министерством образования и науки РФ в семи регионах страны (Краснодарский край, Республика Карелия, Южный административный округ г. Москвы, а также Московская, Калининградская, Тамбовская и Ярославская области). Эксперимент касается в первую очередь общеобразовательных школ, но может оказать существенное влияние на всю систему образования. Организационной основой проведения эксперимента является создание Федеральной рабочей группы при Министерстве образования и науки РФ, а также региональных и муниципальных рабочих групп. Регионам, муниципалитетам и школам предоставлена максимальная свобода в выборе конкретных форм создания

ГЧП как межсекторное социальное партнерство в образовании

161

ШУС. Вместе с тем Федеральной рабочей группой разработаны Методические рекомендации, которые в определенной степени являются нормативной основой проведения эксперимента и определяют основные черты создаваемых в рамках эксперимента органов школьного самоуправления. Согласно Методическим рекомендациям ШУС должен стать не органом «внешнего попечения» о школе (каковыми являлись большинство попечительских советов), а действенной структурой школьного самоуправления. Ядро ШУС формируется путем выборов от основных групп «школьного населения» — родителей, работников учебного заведения и учеников (старшеклассников). В методических рекомендациях предусмотрены конкретные квоты представительства для каждой из вышеуказанных групп, позволяющих сбалансировать их интересы в процессе управления школой. Так, представители от родителей должны составлять не меньше трети и не более половины состава совета, представители работников учебного заведения — не более четверти. В состав ШУС по должности входят директор образовательного учреждения и представитель учредителя образовательного учреждения (работник органа управления образованием, муниципалитета и др.). В то же время ни тот ни другой не может быть председателем ШУС. После того как завершаются выборы в ШУС, сформированное таким образом ядро школьного самоуправления привлекает (кооптирует) в свой состав представителей «внешнего мира». В их число могут входить представители муниципальных и региональных органов исполнительной власти, депутаты всех уровней, предприниматели и другие работодатели, работники высшей школы, общественных организаций и СМИ, авторитетные представители местного сообщества и др. Количество кооптированных членов не должно превышать четверти всего состава ШУС. В методических рекомендациях специально подчеркивается, что кооптированные члены должны не только выступать в качестве спонсоров, но и содействовать развитию образовательного учреждения своими знаниями, навыками, информационной поддержкой и др. Важную роль при создании ШУС играет вопрос об их реальных управленческих полномочиях (напомним, что именно отсутствие таковых во многом обусловило недееспособность создававшихся ранее органов общественного участия). Предполагается, что создаваемые в настоящее время ШУС будут располагать значительными полномочиями. В сфере организации функционирования школы они (совместно со школьной администрацией) имеют право: • устанавливать режим занятий (продолжительность учебной недели, время начала и окончания занятий и др.); • вводить или отменять школьную форму; • контролировать соблюдение условий обучения и воспитания. В рамках организации обучения в школе ШУС согласует с администрацией образовательного учреждения содержание «школьного компонента» образовательной программы, профиль обучения в старших классах, выбор учебников из числа рекомендованных министерством. Заметные полномочия предоставляются ШУС и в финансово-хозяй­ ственной сфере. Он содействует привлечению в школу внебюджетных средств и утверждает смету их расходов. ШУС также согласует по представлению директора школы бюджетную заявку на предстоящий финансовый год и схемы бюджетного финансирования. В перспективе предполагается привлечь ШУС к распределению стимулирующей части оплаты труда учителей, а также дать право участвовать в оценке качества образования, в привлечении и увольнении педагогических работников. К полномочиям ШУС относятся также разработка и принятие локальных нормативных актов школы («Кодекс поведения учащихся», «Положение о порядке оказания дополнительных платных образовательных услуг» и др.). Перечень полномочий ШУС должен быть изложен в Уставе школы, зарегистрированном и утвержденном учреди См.: Методические рекомендации по развертыванию и организации деятельности Управляющих советов / Под ред. А. И. Моисеева. М., 2005.

162

Глава III

телем образовательного учреждения. Порядок действий ШУС должен быть подробно описан в «Положении об Управляющем совете». Передача в руки ШУС значительных полномочий со всей остротой ставит вопрос о взаимоотношениях этого органа школьного самоуправления с администрацией образовательного учреждения. Разработчики эксперимента достаточно осторожно подошли к этой проблеме. Даже в рамках эксперимента ШУС, при всей широте своих полномочий, по большей части не принимает самостоятельные решения, а согласовывает их с администрацией. Очевидно, что для изменения положения в этой сфере необходима корректировка действующего законодательства. Подготовка такой коррекции является одной из задач проводимого ныне эксперимента. В его рамках предполагается накопить необходимый материал в сфере правоприменения и административной практики, инициировать принятие новых актов локального, муниципального и регионального законодательства и на этой основе подготовить внесение изменений в законодательство федеральное. Серьезной проблемой, возникающей в ходе эксперимента, является установление правильного соотношения между ШУС и уже существующими органами школьного самоуправления (родительский комитет, совет старшеклассников, педагогический совет). Большинство указанных структур могут существовать на правах комиссий и рабочих групп ШУС. Так, попечительский совет может быть преобразован в финансово-экономическую комиссию ШУС. Что касается Педагогического совета, то он может работать в контакте с ШУС, проводить с ним совместные заседания и др. В целом же необходимо отметить, что создание эффективно действующих ШУС может стать важным шагом в развитии общественного участия в управлении образованием, который окажет влияние на все уровни образовательной системы.

 О первых результатах реализации эксперимента см.: Вариативные модели школьных управляющих советов в России: создание, деятельность, сопровождение / Под ред. А. И. Моисеева. М., 2005; Инновационное управление муниципальной системой образования Советского района г. Красноярска (анализ и обобщение опыта) / Под ред. О. Д. Головиной, Е. Ю. Зимина, А. А. Седельникова. Красноярск, 2005.

Глава IV

ГЧП как инструмент развития образовательных программ

Г. Л. Купряшин А. С. Ложкина Т. С. Суворова А. С. Царенко 4.1. ГЧП в управлении содержанием образовательных программ В условиях модернизации управления и стремительного развития технологий и по­ требности в новых умениях и квалификациях, актуализирующих необходимость поддержания конкурентоспособности как экономики в целом, так и отдельных отраслей и предприятий, меняется роль государства в организации и управлении профессиональным образованием. Кроме того, профессиональное образование рассматривается в контексте ценностных основ общества, основанного на знаниях. На основе опыта проведения многосекторальной политики в области знаний стала очевидной потребность в формировании новых или расширенных механизмов институциональной координации и взаимодействия. Более того, в условиях глобализации в мире требуются более активные усилия по обеспечению увязки национальных образовательных институтов управления с международными. В России уже складывается система начального и среднего специального образования, система подготовки специалистов для работы на конкретном производстве (корпоративные учебные заведения), высшего образования на уровне бакалавриата, магистратура для подготовки высокопрофессиональных кадров, аспирантура для подготовки научных кадров и система МБА для подготовки управленческого звена в бизнесе. Постепенно центральным звеном образовательного процесса становится не образовательное учреждение, а образовательная программа, что позволяет говорить о возможности конкурса программ и децентрализации управления подготовкой специалистов. Помимо институционального развития и наращивания конкурентного потенциала новые аспекты получает вопрос о роли индивида и гражданского общества в образовательном процессе. Профессиональное образование как элемент целостной системы общества знаний должно отвечать чаяниям людей, а не только интересам отдельно взятых секторов экономики, обеспечивая определение, изучение, критическую оценку и возможную корректировку намеченных технократами образовательных целей. Это требует постоянного поиска новых механизмов участия индивида как члена общества, выполняющего различные функции производителя, конечного пользователя, посредника и участника процесса принятия решений. Современное «хорошее управление» постулирует создание сетей знаний как средство вовлечения местных и низовых организаций и поощрения демократических каналов принятия решения на пути создания новых коалиций партнеров и налаживания взаимодействия. Отсюда все возрастающее значение преподавательского, академического сообщества, его объединения в специальные некоммерческие ассоциации, способные четко формулировать и работать для реализации профессиональных интересов работников учебных заведений. В современном мире образовательные программы не замыкаются рамками фиксированных лет обучения, необходимых для получения соответствующего диплома. Роль

164

Глава IV

постоянного обучения возрастает не только в связи с непрерывными технологическими новациями экономики знаний, но и как ответ на вызовы социальных изменений и глобализации. В этой связи общепринятой в развитых странах мира стала стратегия обучения в течение всей жизни, охватывая в процессе своей реализации не только учебные заведения, но и предприятия и компании. Одновременно значительно возрастает роль граждан и их ответственность за собственное обучение. Не менее важно сформировать культуру обучения в течение всей жизни. Вместе с тем экономика знаний сталкивается в быстро развивающихся странах, к которым мы относим и Россию, с проблемой государственных приоритетов в содержании профессиональной образовательной подготовки, учитывая как финансовые, так и временные ресурсные ограничения. В частности, российское профессиональное образование сталкивается с серьезным концептуальным противоречием, оставшимся еще с советских времен. В начальном и среднем специальном образовании нет ясных структурных предпочтений при соотнесении функций общей социализации и собственно профессиональной подготовки учащихся. Для освоения некоторых относительно простых рабочих профессий приходится затрачивать достаточно много времени, получая знания, выходящие за рамки конкретной совокупности навыков. В большинстве развитых стран начальное профессиональное образование более дифференцировано по времени и очевидно акцентирует обучение профессиональным навыкам, оставляя социальные функции начальному, среднему общему и частично высшему образованию. Последнее, являясь многоступенчатым, глубокую профессионализацию делает задачей магистратуры, а задача бакалавриата — формирование общенаучных и коммуникативных компетенций, являющихся важнейшим элементом социализации молодого человека. Отсюда приоритеты государственной политики, в том числе в сфере стандартизации образовательных программ, должны концентрироваться именно на уровне подготовки бакалавров, а работодателям, в свою очередь, следует особое внимание уделять содержанию обучения магистров, где образовательный процесс должен быть чрезвычайно адаптивен рыночным потребностям. В этой связи знаменательно быстрое развитие корпоративных учебных центров, включая как средние специальные учебные заведения (колледжи), так и университеты. Они достаточно успешно сочетают узкопрофессиональные и социальные задачи. В них наряду с профессиональной подготовкой сотрудники компании изучают опыт и получают знания, накопленные конкретной корпорацией, что дает возможность формировать единую корпоративную культуру организации и закрепить ее уникальную систему ценностей. Новые идеи единения профессионализации и социализации в образовательном контенте нашли отражение при реализации компетентностного подхода, в рамках которого должны встретиться интересы сторон: тех, кто использует — потребляет — квалификации выпускников образовательных программ, и тех, кто их эти программы формирует и осуществляет. В данном контексте компетентностный подход — это не что иное, как рамочная конструкция, реализующая формализацию движения от «цели» к «результату» в образовании, причем в таком виде, который можно измерить на аттестационных испытаниях. Речь, по сути, идет о создании общего языка между академическими кругами, работодателями и выпускниками по поводу качества результатов обучения, проблемы «погружения» высшей школы в рынок, обеспечения «прозрачности» в системе меновых отношений на «рынке образования» и на «рынке труда», обеспечения их совместимости, интернационализации рынка труда и образования. Причем вряд ли стоит ожидать, что работодатели придут и скажут, чему и как надо учить. Скорее предметом договоренности могут стать результаты обучения как итог процессов модернизации содержания образовательных программ, включающих: • раскрытие основы этого «языка» в терминах общих (универсальных) и профессиональных (предметно-специализированных) компетенций;

ГЧП как инструмент развития образовательных программ

165

• обеспечение возможности перерывов в обучении на базе введения «двухцикловой

(двух-, трехуровневой) системы высшего образования и образования в течение жизни»; • актуализацию освоения учебными заведениями новых типов результатов образования, выходящих за рамки профессиональных знаний, умений и навыков, находящих свое применение в широких контекстах трудоустраиваемости и граждан­ ственности; • модульную форму образовательного процесса, обеспечивающего формирование соответствующих компетенций и развития системы накопления и переноса кредитов; • активную роль работодателей в стандартизации образовательных программ; • создание и ведение баз данных по имеющимся образовательным программам, рейтингование программ. В определенной степени эти новые требования к содержанию образовательного процесса нашли отражение в Концепции модернизации образования на период до 2010 г., акцентирующей способы управленческого воздействия государства на образование как важнейший социальный институт. В соответствии с Концепцией современное Российское государство постулирует развитие отечественного образования как открытой и единой государственно-общественной системы, в которой неуклонно расширяется участие общества в выработке, принятии и реализации политико-правовых и управленческих решений, выделяются и согласовываются государственная и общественная составляющие в деятельности всех управленческих структур в сфере образования. Представленные в Концепции цели могут быть достигнуты за счет широкого использования современных инструментов управления, а именно: разработки стандартов начального, среднего и высшего профессионального образования (далее — НПО, СПО, ВПО) на основе компетентностного подхода; внедрения системы внутренней оценки качества профессионального образования; осуществления стратегического управления в учебных заведениях; перехода вузов и колледжей к матричной организационной структуре; формирования коллегиальных органов внутриорганизационного управления; формирования центров передовых технологий и малых стартовых предприятий на базе образовательных учреждений, создания веб-порталов и др. Все эти управленческие инструменты хорошо вписываются в модель межсекторного взаимодействия государства, бизнеса и гражданского общества, реализация которой дает новые ресурсные возможности, а также коммуникативные и административные инструменты повышения качества и рыночной гибкости образовательных процессов. Чтобы обеспечить развитие образовательного потенциала в соответствии с требованиями времени, следует отказаться от пассивной реакции государства на складывающиеся обстоятельства. Необходима согласованная образовательная политика на основе сближения целей государственных органов власти, бизнес-структур и гражданского общества, взаимодополняемости и синхронизации их действий. Актуальность новых подходов к выработке и реализации государственной образовательной политики определяется продолжающимися негативными тенденциями в профессиональном образовании на всех его уровнях. Следует констатировать наличие разрыва между профессиональным образованием и потребностями экономики. В результате имеется устойчивое несоответствие квалификации выпускников потребностям рынка, социально-экономическому развитию регионов как по качеству, так и по количеству специалистов. Сегодня далеко не все вузы могут обеспечить студентам получение практического опыта, и зачастую молодые специалисты оказываются неготовыми к решению практических задач. Известно, что в России затраты на переобучение нового сотрудника составляют около 40 % от стоимости подготовки работника, тогда как за  Концепция модернизации российского образования на период до 2010 года [Электронный ресурс] // Режим доступа: www. edu.ru/db/mo/Data/d_02/393.html, свободный.

166

Глава IV

рубежом они не превышают 15 %. Поэтому российские предприятия несут ощутимые издержки от недостатка прикладной подготовки, а основная задача высшего профессионального образования решается не полностью. Современным российским вузам необходимы вложения в расширение практического применения интеллектуального потенциала преподавателей вузов и, конечно, студентов. Прошедшие годы показали, что основной недостаток отечественной системы профессионального образования — ее недостаточная гибкость, что отражается в том, что она не отвечает и в нынешнем ее виде неспособна отвечать наступившим изменениям в экономике. Устарели многие образовательные программы, нет обоснованного прогноза потребности в кадрах. Отсутствует необходимая мобильность преподавателей и учащихся, нет четких критериев оценки качества образовательных программ, налицо несоответствие большинства действующих образовательных стандартов требованиям работодателя. Очевидно, что взаимодействие государства, бизнеса и образовательных учреждений в формировании стандартов, в улучшении содержания учебных программ, совместное­ участие в экспертизе качества образования, разработке программ по повышению квалификации преподавательского состава является приоритетным в развитии государ­ ственно-частного партнерства. Необходимо участие работодателей в мониторинге определения потребностей экономики в профессиональных кадрах, что позволит более компетентно и системно сформировать государственный заказ на подготовку кадров в системе профобразования. Следует приветствовать и участие работодателей непосред­ ственно в определении содержания образовательных программ. Федеральная целевая программа развития образования на 2006–2010 гг. (далее — ФЦПРО) среди основных направлений достижения стратегической цели обеспечения качества обра­зования выделяет задачи, имеющие непосредственное отношение к роли ГЧП в управлении содержательным компонентом профессионального образования. 1. Развитие новых форм и механизмов оценки и контроля качества деятельности образовательных учреждений, в том числе с привлечением общественности и профессиональных объединений. 2. Внедрение моделей государственно-общественного управления в образовательных учреждениях, способствующих развитию институтов общественного участия в образовательной деятельности как важного условия открытости и инвестиционной привлекательности сферы образования, что оценивается, в частности, через увеличение удельного веса образовательных учреждений, имеющих попечительские, управляющие общественные советы. 3. Внедрение механизмов взаимодействия учреждений профессио­нального образования и работодателей, обеспечивающих привлече­ние в сферу образования дополнительных материальных, интеллек­туальных и иных ресурсов. Более того, на наш взгляд, повышение роли работодателей в подготовке профессиональных кадров недостаточно ограничивать традиционной задачей привлечения дополнительных ресурсов в сферу образования. Необходимо подчеркнуть актуальность экспертизы образовательных программ, проводимой работодателями, и значимость разработки при участии работодателей, общественных и профессиональных объединений образовательных стандартов нового поколения. Участие работодателей — необходимое условие при разработке государственных образовательных стандартов профессиональ­ ного образования третьего поколения, подчеркивается в постановлении правительства РФ от 21 января 2005 г. №36 «Об утверждении Правил разработки, утверждения и введения в действие государственных образовательных стандартов начального профессио Инновации российского высшего образования [Электронный ресурс] // Режим доступа: www. humanities.edu.ru/db/msg/83677, свободный.  Концепция Федеральной целевой программы развития образования на 2006–2010 гг. [Электронный ресурс] // Режим доступа: www.dvgu.ru/umu/Mo_RF/concept/con1_02.htm, свободный.

ГЧП как инструмент развития образовательных программ

167

нального, среднего профессиональ­ного, высшего профессионального и послевузовского профессионального образова­ния». Повышение роли работодателей включает также развитие государственно-общественных консультаций и общественный мониторинг состояния и развития образования. Решение этих задач предполагает выделение конкретных форм ГЧП, используемых в управлении содержательным компонентом профессионального образования и определение их роли и места в межсекторном партнерстве, выстраиваемом для развития образовательного потенциала страны и ее регионов, а также определение основных условий повышения результативности взаимодействия образовательных учреждений с организациями бизнеса. Причем если для государственных образовательных учреждений такое партнерство дает стимулы к поиску новых, конкурентоспособных и востребованных образовательных программ, улучшению материально-технической базы обучения и уровня подготовки обучающихся, то компании кроме хорошо обученных профессионалов получают поддержку и доверие власти, формируют позитивный имидж и создают условия для лоббирования собственных интересов. Таким образом, взаимодействие компаний и образовательных учреждений должно выстраиваться как межсекторное партнерство, т. е. выступать конструктивной интеграцией акторов, представляющих различные сектора (организации бизнеса, образовательные учреждения, государственные органы власти) при решении социально значимых проблем, обеспечивающей синергетический эффект от «сложения» разных ресурсов, выгодное каждой из сторон. Реализация такого партнерства может обеспечить конструктивные и позитивные изменения для общества в целом. Кроме того, межсекторное партнерство не просто стимулирует повышение активности его участников при решении проблем развития образования, но и «привлекает» для их решения внебюджетные ресурсы. Например, поучителен опыт «Норникеля», где используются ранняя профориентация, производственная практика студентов для ускорения вхождения молодых специалистов в производственный процесс. В результате удалось сократить сроки дообучения выпуск­ ников вузов: в настоящее время этот срок удалось снизить с 1,5 года до восьми месяцев. Учитывая, что молодые люди, окончившие высшие или средние специальные учебные заведения, сегодня фактически не имеют доступа к рабочим местам, совместно с органами службы занятости Норильска, Красноярского края, Мурманской области разработаны специальные программы «Рабочая смена» и «Стажеры», которые дают возможность молодым людям получать работу на предприятиях компании. На основе открытого конкурса создаются учебные места со специальными программами обучения и адаптации. За год прием по этой программе составляет около 450 работников, которые по уровню подготовки и желанию работать превосходят тех, кто привлекается в рамках свободного найма. Особое внимание уделяется перспективной молодежи, подготовке будущих «инноваторов», способных дать новые импульсы развитию производства. Вместе с тем анализ практики ГЧП показывает, что органы государственной власти, разрабатывая основные направления образовательной политики, изначально сужают возможности партнерства, традиционно воспринимая частные компании лишь как основного потребителя результатов работы образовательных учреждений и возможного дополнительного источника финансирования образовательных программ. Однако такой подход не соответствует сегодняшним задачам и потенциальным возможностям использования механизмов ГЧП в управлении образовательным процессом. Так, велико значение работы представителей работодателя в наблюдательных советах вузов и колледжей, их непосредственного участия в процессах подготовки и аттестации образовательных программ, а также в согласовании стратегии развития образовательного учреждения и существующего на рынке труда спроса.

 Голодец О. «Норильский никель»: направления социальной ответственности // Социальная ответ­ ственность компаний. Эффективные технологии управления социальными инвестициями. М., 2005. С. 19.

168

Глава IV

Потенциальные возможности ГЧП отражает многообразие его форм в создании и реализации содержательного компонента программ профессионального образования. Среди этих форм можно выделить следующие: • гранты, получаемые и реализуемые на партнерских основаниях органами государственного управления и организациями предпринимательского сектора; • ярмарки образовательных программ, проводимые с использованием механизмов ГЧП; • учебно-методические объединения (УМО), попечительские и управляющие советы, консультационные комиссии и советы по выработке политики в сфере кадрового обеспечения экономики; • экспертные советы и группы, дающие возможность обеспечить каналы участия работодателей в совершенствовании обучения и осуществлении научно-исследовательских разработок на уровне конкретных учебных заведений; • прямые заказы работодателей на специальную кадровую подготовку с финансовым обеспечением, что отражает взаимодействие между учреждениями профессионального образования и работодателями по линии соответствия образовательных программ текущим и перспективным требованиям рынка труда; • комиссии с участием работодателей, привлекаемых для проведения независимой оценки качества образовательной деятельности образовательных учреждений и образования граждан, аккредитации и аттестации образовательных программ; • ассоциации выпускников как институт обратной связи между образовательными учреждениями и практикой профессиональной деятельности. Представленные формы ГЧП можно сгруппировать по критериям включенности в образовательный процесс или оценку его результатов. Такой подход позволяет выделить два важнейших направления профессионального образования независимо от его уровней. Первое направление — это совместная деятельность с бизнес-сообществом по совершенствованию учебных планов и программ в части: • разработки учебных планов организаций ВПО с учетом потребностей работода­ телей; • корректировки содержания учебных программ на основе экспертного обсуждения с участием представителей гражданских организаций и предпринимательских структур; • выбора тем курсовых и дипломных проектов с ориентацией на конкретных заказчиков из числа потенциальных работодателей; • разработки программ прохождения производственных стажировок и практики студентов учреждений ВПО; • актуализации содержания НПО и СПО: разработка новых курсов на основе текущих и перспективных тенденций развития рынка труда, совместной подготовки программ, учебных и методических пособий, обучающих учеников современным производственным системам и новым технологиям; • совместной разработки форм обучения в учреждениях НПО и СПО, максимально сближающих подготовку рабочих и технологов с реальной производственной и эксплуатационной практикой. Второе направление — это совместная деятельность государственных органов, образовательных учреждений, предпринимательского сообщества и ассоциаций работодателей, структур общественного участия в управлении образованием прежде всего в разработке соответствующих стандартов и нормативов: • разработка государственных образовательных стандартов; • разработка стандартов требований к уровню компетенции (квалификации) выпускника;

ГЧП как инструмент развития образовательных программ

169

• формирование заказа на обучение и трудоустройство выпускников; • аттестация обучающихся на соответствие определенному уровню профессиональ-

ной квалификации; • проведение открытых конкурсов профессионального мастерства; • разработка и выполнение государственного (регионального) заказа и нормативных требований по обеспечению работодателей кадрами по уровням профессиональной квалификации. Эти два содержательных (деятельностных) направления анализа программ профессионального образования позволяют достаточно конкретно показать пути возможного развития форм социального партнерства для повышения качества выпускаемых специалистов и одновременно выявить основные проблемы и риски форм и механизмов ГЧП в профессиональном образовании, определить меры, стимулирующие бизнес участвовать в межсекторном взаимодействии. Однако для использования выделенных форм партнерства на практике наряду с деятельностным необходим проектный подход, позволяющий четче представить последовательные этапы создания и реализации профессиональной образовательной программы. На первом этапе образовательное учреждение (или объединение учреждений), опираясь на поддержку попечительского совета, ассоциации выпускников, других социальных партнеров, должно вызвать интерес у конкретных бизнес-структур к учас­тию в образовательной программе, акцентируя профессиональную подготовку, позволяющую ее выпускникам работать в компании, а представителям компании — знакомиться с передовыми достижениями науки. На втором этапе целесообразно создать общественный совет по образовательной программе с включением заинтересованных представителей академического сообщества и бизнеса. На следующем этапе необходимо создать компетентностную модель специалиста, соответствующую государственным образовательным стандартам и адаптированную к потребностям работодателей, а также проанализировать кадровый потенциал заинтересованных в программе образовательных учреждений для реализации создаваемой образовательной программы. Кроме того, важно выяснить востребованность выпускников проектируемой образовательной программы и ее возможную популярность среди абитуриентов. Четвертый этап создания образовательной программы может включать подготовку учебно-методических комплексов по дисциплинам, входящим в образовательную программу с выделением взаимосвязанных с моделью специалиста компетенций, а также выделение образовательных модулей и определение кредитов за их освоение. На этом этапе важно, чтобы представители работодателей дали оценку предполагаемых форм и требований академической отчетности, внесли свои предложения по возможностям участия в этой работе, особенно в период аттестации выпускников. Общественный совет должен утвердить содержание и академическую отчетность проектируемой образовательной программы. Пятый этап обеспечивает информационное сопровождение образовательной программы, включающее размещение программы на интернет-сайте, представление образовательной программы в УМО вуза и, наконец, утверждение образовательной программы на ученом совете. Процесс создания образовательной программы по направлению бакалавриата или магистратуры должен опираться на обмен информацией, противопоставление различных точек зрения и согласование позиций. Поэтому его организация должна быть основана на принципах широкого общественного участия. Предлагаемые этапы организации интерактивной процедуры разработки образовательных программ ориентированы на активизацию участия бизнеса и различных организаций академического сообщества в этом процессе через представительство в специально создаваемых структурах и использование современных коммуникационных техно­логий.

170

Глава IV

Данный интерактивный механизм, ориентированной на взаимодействие и основанный на принципе участия социальных партнеров в качестве разработчиков образовательных программ, вовлекает их представителей, в том числе преподавателей-практиков, в сам процесс обучения, повышает их заинтересованность в результатах образовательного процесса, а также вероятность софинансирования. Если соотнести логику формирования контента образовательной программы и формы ГЧП, используемые в данном процессе, то можно представить этапы образовательного проекта в виде таблицы, отражающей развитие партнерства в образовательном процессе (табл. 3). Таблица 3. Этапы образовательного проекта Этап

Цель работы на этапе

Основные мероприятия

Результат работы на этапе

1. Выявление проблем, решаемых с помощью ГЧП

На основе модели образовательной программы и проекта ее создания выбрать задачи, которые могут и должны быть реализованы в рамках ГЧП

Определение социальной значимости и инвестиционной привлекательности объекта Постановка образовательных целей проекта

Постановка целей и задач участвующих в образовательном проекте партнеров

2. Выбор формы проекта ГЧП

Определить вид системы договоров, обеспечивающих достижение целей, поставленных на этапе 1

Определение требований к управлению, в том числе организационной структуре

Определение формы (возможных форм) реализации ГЧП

3. Разработка дополнительных условий партнерства

Подтвердить (повысить) инвестиционную привлекательность образовательной программы

Определение схемы финансирования Определение требований к технологии образовательного процесса

Понимание целей и задач партнера — предпринимательской структуры Разработка проекта соглашения в части основных условий

4. Определение мероприятий контроля

Разработать программу реализации и критериев результативности проекта

Определение индикаторов выполнения проекта Определение сроков и технологии оценки качества результатов

Разработка проекта соглашения в части процедур контроля

5. Определение требований постпроектного функционирования программы

Прогнозировать функционирование образовательной программы после окончания соглашения о партнерстве (устойчивость проекта)

Оценка необходимых техники и технологии Определение требований к преподавательским и административным кадрам и управлению

Прогнозирование ресурсного обеспечения образовательной программы по окончании соглашения о партнерстве

Кейсы Пример взаимодействия организаций бизнеса и региональных государственных органов: реализация федеральной программы подготовки управленческих кадров В осуществлении профессиональной переподготовки менеджеров большая роль принадлежит Федеральной программе подготовки управленческих кадров (президентской программе), реализуемой в соответствии с указом президента РФ от 23 июля 1997 г. № 774 и постановлением правительства РФ № 1164. Стратегической целью Программы является создание федерального резерва высококвалифицированных, компетентных руководителей и формирование управленческого потенциала, способного обеспечить развитие предприятий всех отраслей экономики России. При этом использование управленческого потенциала происходит на той территории, где работает менеджер. Механизм реализации программы предполагал постепенное формирование активного партнерства на уровне территории между региональными государственными органами, организациями бизнеса и образовательными учреждениями, реализующими программы профессиональной переподготовки для менеджеров на конкурсной основе при общественной их аккредитации. За период реализации программы в ее формате трижды происходили изменения, которые влияли на степень активности при взаимодействии компаний и государственных органов власти региона, поскольку были связаны:

ГЧП как инструмент развития образовательных программ

171

1) с вовлечением субъекта Федерации в программу как активного участника — региональные админи­ страции стали выступать одной из сторон заключаемого договора на профессиональную переподготовку (заказчиком) и при этом финансировать реализацию образовательной программы в размере 30 % средств подготовки слушателя; 2) с включением для ряда менеджеров в образовательную программу как ее обязательной части стажировки на ведущих российских предприятиях; 3) с финансовым участием компаний, направляющих менеджеров в программу, в реализации образовательной ее части. Такой формат предопределяет возможности для партнерства предпринимательской среды региона и образовательных учреждений за счет следующих факторов. Во-первых, выполнение выпускных аттестационных работ слушателями осуществляется по материалам направившей его в программу компании и нацелено на управление изменениями в этих компаниях. В этом случае преподаватели, руководящие выпускной работой, не только детально знакомятся с проблемами предприятий, но и активно включаются в процесс их управленческого консультирования. Во-вторых, процесс организации российских стажировок был возложен на вуз, представители которого работают со слушателем по подбору принимающего предприятия и помогают проанализировать полученные за период стажировки результаты. При этом переговоры с представителями компаний для уточнения их ожиданий и мотивации предоставляют вузу возможность формирования общего видения ключевых направлений развития бизнеса, улучшать имидж образовательного учреждения в предпринимательской среде региона и осуществлять генерацию новых идей, направленных на совершенствование образовательных программ профессиональной переподготовки. В-третьих, в настоящее время ряд регионов в рамках реализации программы осуществляет организацию «командной» переподготовки, когда в рамках одного набора проходит обучение команда управленцев одного предприятия или руководителей предприятий одной отраслевой принадлежности. В данном случае происходит не только обучение, но и обмен опытом, т. е. формируется база последующих инноваций. Пример взаимодействия ассоциаций бизнеса, гражданского общества, крупных компаний и федеральных органов исполнительной власти: реализация совместного проекта в НПО и СПО В декабре 2006 г. стартовал совместный проект «Рабочие нового поколения», подготовленный Российским союзом промышленников и предпринимателей, Министерством образования и науки РФ, «Компанией «Базовый элемент» и фондом «Вольное дело». Цель проекта — разработка и апробация новых моделей начального профессионального (НПО) и среднего профессионального (СПО) образования, способных обеспечить подготовку рабочих и техников нового поколения с последующим распространением успешного опыта в рамках системы НПО и СПО. Проект реализуется на принципах государственно-частного партнерства. Для концептуальной проработки вопросов, возникающих в ходе проекта, координации действий и систематизации внедряемых изменений создается экспертный совет проекта с участием представителей департамента государственной политики и нормативно-правового регулирования в сфере образования Минобрнауки РФ и Федерального агентства по образованию. Проект финансируется благотворительным фондом «Вольное дело». Также со стороны РСПП и компании «Базовый элемент» в проект передаются дополнительные управленческие ресурсы. Выполнение проекта обеспечит финансирование внедрения ряда актуальных разработок министерства в ходе модернизации системы НПО и СПО, которые интегрируют успешный опыт образовательных учреждений и российский корпоративный опыт и передовые зарубежные практики. Реализация первого этапа (декабрь 2006 — декабрь 2008 гг.) запланирована по шести направлениям. 1. Актуализация содержания образования НПО и СПО: разработка 10–15 новых курсов, программ, учебных и методических пособий, обучающих учеников современным проектам производственных систем (среди них — «бережливое производство»), новые материалы, курсы и программы по 5–7 профессиям машиностроения, максимально сближающие подготовку рабочих и технологов с реальной производственной и эксплуатационной практикой. 2. Внедрение новых организационно-экономических механизмов управления и финансирования: апробирование одного многоуровневого ресурсного центра профессиональной подготовки и переподготовки; разработка и внедрение ключевых бизнес-процессов, связанных с маркетингом учебных заведений; проведение эксперимента по апробации механизма многоучредительства образовательных учреждений НПО и СПО. 3. Развитие кадрового потенциала и актуализация технологий обучения: разработка и реализация тренинговых программ для администрации и преподавателей учебных заведений; разработка и реализация на электронных носителях 3–5 обучающих курсов по новым организационно-экономическим механизмам управления и финансирования учебным заведением; внедрение технологий модульного обучения и тренингов в учебный процесс. 4. Оптимизация профессионально-квалификационной структуры подготовки и сертификация квалификаций: подготовка 5–6 профессиональных стандартов по ключевым рабочим профессиям в области машиностроения как основы для образовательных стандартов; обоснование и внедрение новых специальностей­

172

Глава IV

и специализаций; построение образовательных стандартов на базе профессиональных; общественная профессиональная аккредитация учебных программ; 5. Выпускники: выпуск на базе учебных заведений — участников проекта в 2008 г. около 100 молодых рабочих, владеющих двумя-тремя смежными специальностями, инструментами и пониманием систем «бережливого производства», со сроком полной адаптации к производственным реалиям не более месяца. 6. Развитие материально-технической базы учебных заведений: оценка потребностей и содействие в обновлении и замене учебно-производственного оборудования пяти учебных заведений. Все разработанные в ходе проекта курсы, программы и учебно-методические материалы будут апробированы и подготовлены к тиражированию в масштабах системы НПО, СПО за счет бюджета проекта.

Внедрение различных форм ГЧП в подготовку и реализацию обучающих программ в сфере профессионального образования требует последовательных и целенаправленных действий от государственных и коммерческих организаций, гражданского общества, однако основная роль, безусловно, остается за государством, его политикой, использу­ ющей механизмы стимулирования и проектирования ГЧП в образовательном процессе. Большинство упомянутых выше форм государственно-частного партнерства находятся в России в зародышевом состоянии. Отсюда вполне понятен интерес, проявляемый к опыту зарубежных стран. Это дает возможность сравнить и выявить приемлемые механизмы ГЧП для России, дать рекомендации по совершенствованию практики их использования. 4.2. Зарубежный опыт ГЧП в развитии содержаниЯ образованиЯ В европейских государствах социальное партнерство активно реализуется в управлении содержательным компонентом профессионального образования. Основными его задачами являются: • определение содержания образования, повышение качества учебных планов и программ, формирование единого европейского пространства для дистанционного обучения; • определение условий и целей разработки профессиональных квалификаций и базовых профессиональных умений; • осуществление профессиональной ориентации (выявление связей между общим образованием и профессиональным обучением); • определение сроков обучения; • подготовка преподавательского состава; • организация и осуществление производственного обучения. Работодателям и их организациям принадлежит значительная роль в развитии социального партнерства в сфере профессионального образования. Они выполняют следующие функции: 1) лоббирование собственных интересов в рамках классической модели плюрализма интересов; 2) участие в разработке квалификационных требований и профессиональных стандартов; 3) формирование приоритетов обучения на рабочем месте; 4) участие в формировании государственной политики и принятии решений в области профессионального образования; 5) участие в разработке образовательных программ; 6) определение требований к содержанию обучения и к итоговой оценке.  Олейникова О., Муравьева А. Социальное партнерство в сфере профессионального образования в странах Европейского союза // Высшее образование в России. 2006. № 6. С. 114.

ГЧП как инструмент развития образовательных программ

173

Необходимо подчеркнуть, что ключевая роль работодателей не означает, что они всегда являются инициаторами социального диалога, степень их инициативности определяется традициями, производственными отношениями, региональной спецификой, социально-экономическим развитием. В результате распространения и внедрения социального взаимодействия с учетом специфики каждого субъекта в европейских странах сформировались три управленче­ ские модели, разница между которыми в основном определяется спецификой ГЧП в образовательном процессе. 1. Модель ограниченной роли государства Ярким примером данной модели является Великобритания, где большое влияние на государственную образовательную политику в области НПО и СПО оказывает бизнес, которому лучше всего известны потребности рынка труда. Кроме того, велика роль местных органов в определении содержания образовательных программ, прежде всего посредством обозначения уровня квалификационных стандартов. Исходя из этого, выстраивается следующая схема участников социального партнерства: Бизнес, предприятия

Местные органы власти

Организации НПО, СПО

Социальное партнерство в области НПО и СПО в Великобритании осуществляется преимущественно местными органами власти, обучающими организациями и организациями, представляющими интересы предприятий. Бизнес-сообщество принимает участие в установлении объема и качества начального и среднего профессионального образования, государство определяет только уровни квалификационных стандартов, однако здесь следует отметить, что Правительство осуществляет мощный контроль за качеством образования. В рамках существования данной модели могут создаваться совместные органы, объединяющие профсоюзы и работодателей в форме «профессиональных комитетов» и «отраслевых комитетов», «комитетов по профессиональному обучению» с равным представительством обеих сторон. В частности, за последнее время были созданы отраслевые квалификационные советы, в которых объединяются усилия работодателей в рамках отраслей и их консолидация на национальном уровне. В дальнейшем советы объединяются в сеть, получившую название квалификационная сеть для бизнеса, чья деятельность регулируется Агентством по формированию квалификаций для отраслей. Главной задачей советов является обеспечение промышленности квалификационными работниками высокого уровня, необходимыми для повышения конкурентоспособности экономики и реализации профессиональных устремлений граждан. Отраслевые советы, в свою очередь, должны оказывать влияние на государство и сферу образования, для того чтобы все отрасли получили доступ к необходимым квалификациям. На настоящий момент в Великобритании создано и лицензировано более 20 советов, в ведении которых находится около двух третей всей трудовой сферы Великобритании. Советы представляют интересы и потребности своих отраслей, в то время как функции агентства состоят в регулировании, развитии и продвижении сети.  Олейникова О., Муравьева А. Социальное партнерство в сфере профессионального образования в странах Европейского союза // Высшее образование в России. 2006. № 6. С. 116.

174

Глава IV

К настоящему моменту сложилось три модели советов: • организации, практически совпадающие с ранее существовавшими отраслевыми организациями; • организации, сформировавшиеся на базе слияния национальных советов по обучению, которые взяли на себя более широкие обязательства в соответствующей отрасли (основная группа); • совершенно новые организации. На современном этапе сформулирована задача заключения так называемых отраслевых соглашений по квалификациям. Эти соглашения должны стать механизмом сотрудничества между работодателями и государством в области развития квалификаций, необходимых для отраслей путем повышения роли работодателей в определении потребностей в обучении и формировании вариативных траекторий обучения. Планы деятельности советов предусматривают различные мероприятия как на стратегическом уровне, так и в формате конкретных проектов и мероприятий на местах. В целом их можно сгруппировать следующим образом: • разработка национальных стандартов профессий и совершенствование национальной системы квалификаций; • анализ существующих возможностей обучения и предоставление информации о наличии возможностей обучения; • развитие услуг в области сопровождения профессиональной карьеры/обучения. Таким образом, в Великобритании происходит постоянный поиск путей и способов совершенствования социального партнерства в сфере НПО и СПО. Новые подходы свидетельствуют о преодолении регионального принципа и перехода на отраслевой принцип и об участии государства в процессах повышения качества умений в интересах экономики и граждан в целом. Опыт создания и функционирования отраслевых советов представляет определенный интерес для развития российского ГЧП. Аналоги отраслевых советов начинают развиваться на федеральном и региональном уровнях российского государственного управления. Данные организации активно, совместно с местными властями, разрабатывают программы обучения, в первую очередь ориентированные на конкретные предприятия, принимают участие в аттестации образовательных учреждений, вырабатывают формы сотрудничества, привлекают к преподаванию специалистов, в том числе иностранных. 2. Модель активного участия государства в планировании и реализации программ начального и среднего профессионального образования Типичный пример применения данной модели — практика управления образовательными программами во Франции. В этой стране государственный контроль наиболее ярко проявляется в административном управлении начальным профессиональным образованием. В нем участие бизнеса и организаций гражданского общества ограничивается работой в трехсторонних консультативных органах, действующих при национальных, региональных и местных органах власти. Однако в последнее время наблюдается активизация социального партнерства, что, в частности, нашло отражение в возрождении программы «Ученичество», представляющей собой пример сложной системы, координирующей деятельность государственных институтов регулирования образовательной сферы и структур бизнеса. Смысл данной программы в разделении процесса образования на традиционное обучение в профессиональных школах и практически ориентированную подготовку на промышленных предприятиях. Содержание образовательной программы является итогом совместных решений государственных, профессиональных и бизнес-организаций, а ее реализацией занимаются рыночные институты, например промышленные предприятия. Не отказываясь полностью от регулирования процесса профессионального образования и обучения, французские центральные государственные органы делегируют все

ГЧП как инструмент развития образовательных программ

175

больше полномочий региональным структурам и активно привлекают к разработке и реализации образовательной политики социальных партнеров в виде профессиональных ассоциаций, торгово-промышленных палат, профсоюзов и т. д. В целом можно отметить переход во Франции от модели жесткого государственного регулирования к модели социального партнерства, предполагающей создание многочисленных многосторонних комиссий, имеющих не только консультативные, но и властные полномочия. На национальном уровне во Франции ключевую роль играют две структуры, работа которых строится на основе принципов социального партнерства. 1. Действует постоянная комиссия Национального совета по управлению профессиональным обучением, состоящая из представителей работодателей, профсоюзов и 12 министерств. Она является консультативным органом при разработке основных вопросов национальной политики в области профессионального образования. Постоянная комиссия руководит 26 выборными региональными советами профессионального обучения, в каждый из которых входят: префект региона, президент Регионального совета, по пять представителей от работодателей и профсоюзов, один — из Федерации национальных союзов работников образования, один — от государственных учебных заведений, один — от торгово-промышленной палаты и два представителя от общественных организаций. 2. Функционирует координационный комитет региональных программ ученичества и профессионального обучения, состоящий из представителей государственных органов, бизнеса, профсоюзов и региональных советов. Задача комитета — координировать разработку политики на региональном уровне. Кроме того, существует 21 консультативная профессиональная комиссия, занимающаяся разработкой квалификационных требований для государственных профессиональных дипломов. Каждая из этих комиссий соответствует крупному сектору экономики. Одновременно в каждом министерстве для обеспечения связи профессионального образования с рынком труда созданы специальные комиссии по труду. Социальные партнеры активно участвуют в разработке новых видов сертификатов, а также национальных дипломов. При разработке национальных дипломов Министерство образования консультируется с отраслевыми профессиональными комитетами, состоящими из представителей министерств, представителей родителей и социальных партнеров и представителей соответствующей отрасли. Участие этих комитетов обеспечивает качественные критерии оценки профессиональной квалификации. Любой член комитета может внести предложения по обновлению дипломов и учреждению новых. 3. Модель государственного регулирования в деятельности частных компаний и организаций, занимающихся профессиональным образованием и обучением Наиболее характерные примеры данной модели — это профессиональные образования в Германии, Нидерландах и Дании. Так, в Германии социальное партнерство является одним из важнейших элементов двухсторонней системы профессионального образования и переквалификации в рамках федерального государства, предполагающего четкое и законодательно закрепленное распределение обязанностей между федеральным правительством и землями. За развитие профессионального обучения традиционно отвечает целый ряд структур и институтов федерального и регионального уровней: • «ответственные организации» (государственные структуры, отвечаю­щие за обучение на предприятиях), представленные промышленными, торговыми и отрасле­ вы­­ми палатами и различными федеральными и земельными органами управления государственного сектора; • комитеты вышеуказанных организаций по профессиональному обучению; • земельные комитеты по профессиональному обучению; • земельные министерства (министерства труда, финансов и реже культуры), которые осуществляют контроль над «компетентными организациями» и принимают решения о предоставлении финансовой поддержки обучения на предприятии;

176

Глава IV

• федеральный институт профессионального образования и обучения; • федеральная служба по вопросам труда.

Федеральное правительство отвечает за регулирование начального и непрерывного профессионального обучения на предприятиях, правил приема на обучение, выработку образовательных требований по медицинским специальностям, проведение исследований в области рынка труда и разработки новых специальностей и т. д. Земельные органы власти имеют законодательные полномочия и права в области начального и среднего профессионального образования. Земельное законодательство касается образования в учебных заведениях, включая профессиональные училища и частные школы. При этом некоторые полномочия в сфере образования земельные органы в рамках­ реализации принципа субсидиарности передали на федеральный уровень, например­, обеспечение гарантии свободы преподавания, выбора профессии и места обучения. Социальные партнеры активно участвуют в разработке квалификационных требований профессионального образования. На региональном (земельном) уровне проводится первичное изучение потребностей в необходимых профессиональных образовательных программах, на основе которых Федеральный институт профобразования (BIBB) готовит необходимые документы по структуре и содержанию программы, механизмах ее подготовке и реализации. Затем объединения работодателей, профсоюзов, федерального и земельных правительств достигают соглашение по координаторам новых программ и процедурам администрирования. Далее соответствующее министерство и BIBB дорабатывают документы. Причем чем более профессионально ориентирован курс обучения, тем большее участие в разработке квалификационных требований к его выпускникам принимают работодатели. В Нидерландах ведущую роль в формировании содержания образования играют национальные организации по профессиональному образованию и обучению. Созданы 22 национальные организации профессионального образования и обучения, которые представляют интересы государства, работников и работодателей и осуществляют взаимодействие между рынком труда и профессиональным образованием и обучением, также они имеют право разрабатывать учебные материалы. Национальные организации формируются из представителей промышленности и бизнеса, Конфедерации профсоюзов Нидерландов и системы образования. В двух третях национальных организаций все категории социальных партнеров представлены непосредственно в руководящих органах, а в одной трети партнерство осуществляется в рамках обязательных консультаций с представителями сфер образования, бизнеса и промышленности. Задачи, которые национальные организации уполномочены решать по организации профессионального образования и обучения, дают достаточно полное представление о системном и комплексном характере их деятельности. Национальные организации во­ влечены в: • формирование содержания профобразования; • качество профобразования; • разработку курсов для повышения квалификации работников (например, при появлении нового оборудования); • изучение потребности в повышении квалификации в рамках компаний; • разработку долгосрочных планов обучения; • организацию производственного обучения в системе профобразования. Разработка квалификаций осуществляется следующим образом: сначала социальные партнеры определяют профили профессии, затем они обсуждаются с представителями  Олейникова О., Муравьева А. Социальное партнерство в сфере профессионального образования в странах Европейского союза // Высшее образование в России. 2006. № 6. С. 117.

ГЧП как инструмент развития образовательных программ

177

сферы образования и после этого становятся ориентирами конечной модели специали­ ста. Национальные организации участвуют в определении «выходных квалификаций», т. е. образовательных стандартов обучения, приводящего к получению квалификации. В разработке «выходных квалификаций» также участвуют колледжи. Разработанные национальными организациями «выходные квалификации» подлежат утверждению Министерством образования, которое предварительно согласует их с Советом по рынку труда и образованию. Участие социальных партнеров в разработке структуры квалификаций является естественной гарантией того, что обучение ведется именно тем профессиям, которые востребованы на рынке труда. Подготовкой стандартов среднего профессионального образования занимаются 22 национальные организации, каждая из которых осуществляет мониторинг развития своего образовательного сектора, регулирует обновление образовательного контента квалификаций, а также образовательные стандарты в отрасли. Разработка стандартов и квалификаций состоит из двух этапов. На первом определяются профили профессий. Для этого используются эмпирические обследования, видео­ конференции или конференции экспертов. На втором — социальные партнеры по секторам осуществляют разработку профилей профессионального образования совместно с представителями учебных заведений профессионального образования. Эти профили по сути являются эквивалентом понятия квалификация. Здесь следует особо выделить различие между профилем профессии и профилем профессионального образования. Профиль профессии разрабатывается социальными партнерами и отражает ситуацию в профессиональной области. На его основании социальные партнеры и представители сферы образования разрабатывают профиль профессионального обучения (квалификации), который может охватывать несколько профилей профессий. Таким образом, объем квалификации устанавливается посредством консенсуса между сферой труда и сферой образования. Таким образом, государство в Нидерландах устанавливает рамочные контуры возможных профессиональных образовательных программ, которые конкретизируют­ ся определенными субъектами образования и рынка труда, т. е. социальными партне­ рами. Национальные организации обеспечивают качество квалификационной структуры, осуществляя постоянное взаимодействие и консультирование компаний, непосред­ ственно предоставляющих обучение; специалистов из сферы промышленности и торговли и инновационных центров по отраслям. В рамках организации производственного обучения национальные организации определяют потребности в обучении и производят аккредитацию компаний по установленным критериям качества. Национальные организации по профессиональному образованию и обучению объединены в Ассоциацию национальных организаций СОLО. Таким образом, опыт социального партнерства ряда европейских стран в управлении содержательным компонентом профессионального образования можно представить в виде таблицы 4. Еще одной формой ГЧП, получившей распространение на Западе, являются научнопроизводственные практики, в результате которых формируется программа обучения с учетом потребностей работодателя, привлекаются специалисты, повышается уровень подготовки выпускников. Таким образом, можно говорить о том, что социальное партнерство выступает способом достижения баланса интересов всех участвующих на рынке образовательных услуг субъектов на принципах равноправия и справедливости. Студенты заинтересованы в социальных гарантиях и престижном, конкурентоспособном образовании; государство — в гарантированном формировании и исполнении заказа на подготовку профессиональных кадров; бизнес-сообщество — в притоке образованных и хорошо подготовленных к жизни и работе специалистов.

178

Глава IV

Таблица 4. Опыт социального партнерства ряда европейских стран в управлении содержательным компонентом профессионального образования Великобритания

Франция

Германия

Нидерланды

Модель

Государство играет незначительную роль

Доминирующая государственная роль

Государство определяет общие рамки (двухсторонняя модель )

Государство определяет общие рамки

Организа­ ционные формы

Профессиональные комитеты Отраслевые комитеты по профессиональному обучению

Консультативные советы Консультативные комиссии

Отраслевые государ­ ственные структуры Комитеты по профессиональному обучению Земельные комитеты

Национальные организации Конфедерации Комитеты по профессиональному обучению

Национальные структуры

Отраслевые советы по вопросам квалификаций Сеть по квалификациям для бизнеса Агентство по формированию квалификаций для отраслей

Постоянная комиссия Национального со­вета по управлению профессиональным обучением Координационный комитет региональных программ профессионального обучения Консультативная профессиональная комиссия Комиссия по труду

Комитеты по про­ фессиональному обучению Земельные комитеты по профес­ сиональному обуче­ нию Земельные министерства Федеральный институт профессионального образования и обучения Федеральная служба по вопросам труда

Национальные организации по профессиональному образованию и обучению Ассоциация национальных организаций СОLО Конфедерация профсоюзов Нидерландов

4.3. Формы ГЧП в процессе создания и реализации программ профессионального образования 4.3.1. Партнерские отношения на рынке образовательных услуг Сравнительный анализ моделей социального партнерства в европейских странах дает основания полагать, что для отечественной системы профессионального образования наиболее адекватна вторая (французская) модель, характерной чертой которой является значительное регулятивное воздействие центральных и региональных властных госструктур на содержание и оценку обучающих программ. Вместе с тем образовательные инициативы (новые обучающие программы и требования к выпускникам) являются скорее прерогативой бизнеса, чем государства. Работодатели и их организации способны влиять на формирование системы образования, лоббируя собственные интересы во властных структурах, участвуя в разработке квалификационных требований, профессиональных стандартов, образовательных программ. И в тех случаях, когда предприниматели предоставляют финансовые ресурсы и контролируют их использование, они включаются в попечительские советы, могут определять содержание обучения и предъявлять требования к его результатам. В качестве примера активной позиции бизнеса можно привести План мероприятий по организации социального партнерства в подготовке квалифицированных кадров для социально-экономического комплекса Санкт-Петербурга на период до 2010 г. между Комитетом по образованию и Союзом промышленников и предпринимателей (работодателей) города. Этот план, в частности, включает: • совместную работу по подготовке квалифицированных кадров, переподготовке и обучению работников предприятий;

ГЧП как инструмент развития образовательных программ

179

• совместное

участие в ярмарках трудовых ресурсов Санкт-Петербурга, выставках, конкурсах; • организацию производственного обучения и практики учащихся; • стажировку и повышение квалификации преподавателей спецдисциплин на предприятиях города; • участие предпринимателей в попечительских советах образовательных учреждений; ♦ разработку регионального компонента образовательного стандарта рабочих профессий; ♦ участие работодателей в аттестационных (экзаменационных) комиссиях. Особой формой ГЧП в сфере высшего и послевузовского профессионального образования выступают учебно-методические объединения высших учебных заведений, научно-методические, научно-технические и другие советы и комиссии. Основными задачами учебно-методических объединений являются участие в разработке проектов государственных образовательных стандартов и примерных учебных планов, координация действий научно-педагогической общественности вузов, представителей предприятий, учреждений и организаций в обеспечении качества и развития содержания высшего и послевузовского профессионального образования, разработка предложений по структуре отнесенной к их компетенции областей высшего и послевузовского профессионального образования и содержанию основных образовательных программ. В состав учебно-методического объединения на добровольных началах в качестве его членов входят научно-педагогические и другие работники государственных высших учебных заведений и негосударственных вузов, имеющих государственную аккредитацию, в которых реализуются основные образовательные программы по направлени­ ям подготовки (специальностям) высшего и послевузовского профессионального образования, относящимся к компетенции УМО, а также предприятий, учреждений и организаций, действующих в системе высшего и послевузовского профессионального образования и заинтересованных в совершенствовании подготовки специалистов по соответствующим направлениям подготовки (специальностям). В задачи УМО как государственно-общественных органов управления высшей школой входят разработка и обновление квалификационных требований к выпускникам вузов, проектов государственных образовательных стандартов высшего професси­ онального образования, примерных учебных планов и программ, координация действий научно-педагогической общественности вузов, предприятий, учреждений и органи­за­ ций в совершенствовании содержания высшего образования и обеспечении его каче­ ства. Уже на стадии разработки квалификационных характеристик многие УМО активно взаимодействуют с заинтересованными предприятиями и организациями в поисках согласованных моделей подготовки специалистов. Вместе с тем в деятельности УМО существует достаточно большое число недостатков. Так, структура УМО в некоторых областях знаний была нарушена, особенно в области экономики и управления, когда одна и та же специальность относилась к двумтрем УМО, а на базе отдельных вузов создавались несколько УМО. До сих пор не завершена работа по формированию региональных учебно-методических центров. Требует решения вопрос о распространении деятельности УМО на систему среднего профессионального образования. Однако в целом УМО стали неотъемлемой частью управления системой высшего профессионального образования и важной формой ГЧП, позволяющей связать требования рынка труда и представления академического сообщества.  См.: Типовое положение об учебно-методическом объединении высших учебных заведений Россий­ ской Федерации, утвержденное приказом Минобразования России от 17 апреля 2001 г. № 1742[ix].

180

Глава IV

Таким образом, определенные формы государственно-частного партнерства начинают активно использоваться в управлении профессиональным образованием в России. Используя опыт развитых стран, бизнес, образовательные учреждения и государство создают совместные образовательные программы, реализуемые на партнерских основаниях органами государственного управления и организациями предпринимательского сек­тора. 4.3.2. Грантовые программы бизнеса Под грантом понимается присуждение средств конкретному лицу или организации с целью финансирования благотворительной деятельности, направленной на решение местных, национальных или глобальных социальных проблем. Гранты могут выделяться как в объеме, достаточном для покрытия всех расходов по поддерживаемому виду деятельности, так и при условии равного или частичного финансирования (часто по утвержденной формуле) из собственных средств или иных источников. Большинство благотворительных организаций выдают гранты на конкурсной основе (competitive grants). Можно выделить следующие наиболее распространенные виды безвозмездного, безвозвратного финансирования, т. е. грантов. 1. Финансирование академических программ, предполагающих обучение в какомлибо учебном заведении в течение определенного срока. Они могут быть долгосрочными (от 1 до 3 лет) и краткосрочными (от нескольких недель до нескольких месяцев). Академические программы могут проводиться на территории России или за рубежом. Финансирование может покрывать все расходы на проживание, питание, дорогу, или часть расходов оплачивает сам грантополучатель. Гранты на участие в конференциях, летних школах и студенческих конгрессах относят к одним из подвидов финансирования академических программ. Такие кратко­ срочные программы достаточно популярны среди студентов. Гранты, или финансовая помощь, могут выдаваться либо всем участникам, либо только участникам из дотационных регионов. Как правило, такие источники финансирования покрывают участие в конференции, питание и проживание. Иногда части участников оплачивается проезд до места проведения конференции. 2. Гранты на проведение исследований. Обычно предоставляются на небольшой срок (несколько месяцев). Предполагают общение с коллегами из других регионов, работу в библиотеках, доступ к ресурсам университетов. Обычно выдаются аспирантам и докторантам, уже работающим над каким-либо исследованием и способным доказать необходимость проведения исследовательских работ за границей или в других регионах своей страны. 3. Гранты на поездки (travel grants). В данном случае грант покрывает транспортные расходы на конференцию, семинар, учебу. 4. Гранты на разработку небольшого проекта (создание ассоциации, разработку курса лекции, проведение семинаров по теме и т. д.) — малые гранты (small grants). Покрывают расходы на аренду или закупку оборудования, подбор материала, приглашение специалистов из других регионов, заработную плату сотрудников. Иногда также покрываются расходы на участие в конференциях. Грантовые программы являются неотъемлемой частью развития большинства западных вузов. Они позволяют вузам адаптироваться к быстрым изменениям и не терять свою привлекательность как центров знаний, повышая свою конкурентоспособность на рынке образовательных услуг за счет максимально быстрого изучения и внедрения управленческих новшеств и перспективных разработок. Грантовые программы имеет длительную и богатую историю, за время которой было создано значительное число фондов, некоммерческих организаций с целью поддержания и развития образовательных учреждений, продвижения инноваций. Была отработана и

ГЧП как инструмент развития образовательных программ

181

сформирована система взаимодействия между грантодающими организациями, грантополучателями и государством. Среди крупных международных фондов, которые внесли значительный вклад в развитие образовательной деятельности можно выделить фонд Форда, фонд Мак Артуров, фонд Гумбольдта, программу Фулбрайта и др. Например, целью Международной программы стипендий фонда Форда является создание нового поколения социально-ориентированных лидеров путем предоставления двух- и трехгодичных стипендий выпускникам высших учебных заведений для продолжения образования в учебных заведениях различных стран. Большую популярность получила программа Фулбрайта, предоставляющая гранты на обучение, проведение научных исследований, чтение лекций и стажировку в любом университете, библиотеке, архиве США. Гранты присуждаются по итогам открытого конкурса по всем специальностям. Как отмечают большинство выпускников программы, учеба за границей дала им новый взгляд на свою страну, возрос их интерес к международной политике, к мировым проблемам. Анализ российской практики грантовой деятельности в сфере образования показывает, что она получила развитие в следующих направлениях: • разработка учебных программ, курсов; • написание учебной и научной литературы; • стажировки студентов, преподавателей, административного персонала в западных вузах, повышение квалификации; • организация научных конференций; • студенческие обмены, приглашение лекторов из зарубежных университетов; • организация и осуществление совместных проектов; • стипендии отличникам. Зарубежные грантовые программы активно реализуются в нашей стране. В частности, программа Фулбрайта проводит грантовые конкурсы для выпускников вузов и аспирантов с целью обучения в университетах США для получения степени МА (Master of Arts) или с целью проведения научно-исследовательской работы в университетах и архивах США для кандидатской диссертации. Программа Fulbright Senior Specialist позволяет российским образовательным учреждениям приглашать на конкурсной основе лекторов из университетов США сроком от двух до шести недель. Например, каждой весной исторический факультет Московского государственного университета имени М. В. Ломоносова принимает в своих стенах американских профессоров — стипендиатов особой программы Fulbright Distinguished Chair — с семестровым лекционным курсом по истории Соединенных Штатов Америки. Таким образом, грантовые программы способствуют развитию отношений между учебными заведениями, установлению новых научных контактов, расширяют знания в области методологии научных исследований, преподавания. Как показывает практика, большая часть грантовых средств в России формируется из зарубежных источников и распределяется международными организациями. Однако с каждым годом все активнее в благотворительную деятельность включаются созданные российским бизнесом некоммерческие организации (фонды). Например, активной грантодающей организацией является Благотворительный фонд В. Потанина, выдающий гранты студентам Норильского индустриального института для финансирования зарубежной практики. Кроме того, этот фонд предоставляет гранты молодым преподавателям государственных вузов страны, сочетающим учебную и научную деятельность, Официальный сайт фонда Форда [Электронный ресурс] // Режим доступа:www.iie.ru/ifp/ свободный. Официальный сайт программы Фулбрайт [Электронный ресурс] // Режим доступа: www.fulbright. ru/ru, свободный.  Официальный сайт Благотворительного фонда В. Потанина [Электронный ресурс] // Режим доступа: www.fund.potanin.ru, свободный.  

182

Глава IV

выделяет стипендии студентам-отличникам на конкурсной основе, финансирует инновационные научные проекты. Приоритетом фонда Д. Зимина «Династия» является поддержка российской фундаментальной науки и ее популяризация в обществе. Одним из приоритетных направлений деятельности фонда «Новая Евразия» является поддержка общего и профессионального образования, а также развитие высшего образования. В рамках развития данных направлений фонд проводит конкурсы для обучения в докторантуре в университетах стран Европейского союза, Ближнего и Среднего Востока, Азии, Австралии и Северной Америки в области гуманитарных и социальных наук. Таким образом, российские некоммерческие организации играют значительную роль в развитии образования, способствуют его модернизации, поднимают престиж российского общего и профессионального образования в мире. Следует подчеркнуть, что участие в грантовых программах принимают не только столичные, но и региональные вузы, а некоторые фонды отдают им в своих программах преимущества. Следует отметить, что большинство грантовых программ направлены на развитие высшего образования, что объясняется большей долей заинтересованности крупного бизнеса в сотрудничестве с вузами, а не с начальными и средними образовательными учреждениями. Объясняется это прежде всего тем, что такие компании, как РЖД или «Газпром», создают корпоративные профессиональные учебные заведения для подготовки молодых рабочих. Кроме того, у администрации и преподавателей средних технических учебных заведений нет опыта подачи заявок на получение гранта, они плохо информированы о существующих грантовых программах. 4.3.3. Ярмарки социальных и культурных проектов Одной из форм ГЧП, дающих возможность реализовать гражданскую инициативу, являются ярмарки социальных и культурных проектов, проводимые в нашей стране с 2000 г. Целью проведения ярмарок является объединение усилий федеральных органов государственной власти, органов власти субъектов Федерации и местного самоуправления, общественных объединений, деловых кругов, российских и международных благотворительных фондов, средств массовой информации в решении многообразных социальных проблем. Среди российских регионов, где регулярно и успешно проходят ярмарки социальных и культурных проектов, выделяется Приволжский федеральный округ. Так, программа Окружной ярмарки «Тольятти-2002» была сформирована с учетом образовательных приоритетов данного федерального округа. Ключевой идеей номинации «Образовательная и кадровая политика» было развитие гражданских институтов и их поддержка в области образования и кадровой политики. В рамках номинации поддерживались проекты, направленные на развитие общественного управления образованием, создание новых моделей экономики образования (модели формирования бюджета образовательного учреждения, муниципального бюджета образования, нормативы финансирования); развитие содержания образования (общественная экспертиза качества образования, семейное и домашнее обучение, дополнительное образование, дистанционное обучение, внедрение новых моделей профессиональной подготовки кадров для социальной сферы и образования); создание общественных институтов кадровой и образовательной политики. В ходе ярмарок трудовых ресурсов в Санкт-Петербурге, которые играют большую роль в формировании государственного заказа города на профессиональную подготовку кадров и обеспечении потребностей предприятий квалифицированными работниками,  Официальный сайт фонда Д. Зимина «Династия» [Электронный ресурс] // Режим доступа: www. dynastyfdn.com/zimin, свободный.  Официальный сайт фонда «Новая Евразия» [Электронный ресурс] // Режим доступа: www.neweurasia. ru, свободный.

ГЧП как инструмент развития образовательных программ

183

организации заключают договора с образовательными учреждениями начального и среднего профессионального образования на подготовку необходимых кадров. В целом ярмарки значимы для привлечения бизнеса, некоммерческих организаций к разработке профессиональных образовательных программ, специфичных для данного региона, как по запросам работодателей, так и по интересам молодых людей. Проблемы ярмарок, как и многих других форм ГЧП, заключаются в отсутствии единой нормативноправовой базы, неотработанности механизмов проведения конкурсов проектов. Наряду с ярмарками интересной формой является конкурс социальных проектов некоммерческих организаций, проводимый в виде аукциона. Такой конкурс включает публичную защиту социальных проектов и проведение открытого аукциона проектов с участием потенциальных доноров из представителей местного бизнеса. Достоинства конкурса-аукциона в длительном и более тесном партнерстве коммерческой организации, финансирующей проект, и некоммерческой организации, выполняющей проект. Здесь бизнес-партнер имеет возможность осуществлять регулярный мониторинг проекта, эффективность расходования средств, предоставлять консультативную, организационную, техническую и иную поддержку в течение всего срока реализации проекта. 4.3.4. Институты общественного взаимодействия и участия в сфере профессионального образования Важнейшим институтом общественного участия в образовательном процессе является попечительский совет, создающий возможность создать новые каналы для диалога образовательного учреждения с властью и гражданского общества с образовательным учреждением. В идеале Попечительский совет может выполнять следующие функции: • социальную, включающую привлечение представителей разных групп населения к решению вопросов образования; • экономическую, включающую привлечение дополнительных источников финансирования; • политическую, включающую проведение государственной образовательной политики через чиновников — членов совета. В российской и зарубежной образовательной практике органы общественного управления при определенном многообразии форм обладают двумя отличительными признаками: • в них входят представители общественности (родители, бизнесмены, представители местной власти, религиозные деятели); • данные советы полномочны принимать стратегические решения, касающиеся деятельности образовательного учреждения, т. е. имеют управленческие полномочия. Именно эти две ключевые особенности позволяют утверждать, что попечительские советы наряду с административно-государственной системой управления обеспечивают реализацию нормы о «демократическом, государственно-общественном характере управления образованием», которое зафиксировано в Законе «Об образовании». Институт попечительских советов в различных странах в последние годы динамично развивается. Как отмечалось в документах Совета Европы, общую тенденцию их развития можно усмотреть во все большем сдвиге «от консультирования и содействия — к принятию решений». Собственно государственно-административная модель управления образовательных учреждением (техническим училищем или вузом) в современном мире постепенно трансформируется в институт гражданского общества. Федеральный закон РФ «Об образовании», ст. 2, п. 6. Советы и другие формы участия общественности в системах образования стран Европейского союза. Комиссия ЕС, «Эвридика», 1996.  

184

Глава IV

Однако данная тенденция, как отмечает ряд исследователей, пока не нашла должного отражения в современных российских учебных заведениях, где общественность не обладает управленческими полномочиями. Определяющие управленческие решения, включая содержание обучения, критерии оценивания, материальное и финансовое обеспечение, кадры и т. п., в абсолютном большинстве принимаются директором или ректором, учредителем и вышестоящими уровнями государственного управления. Единственный выход из создавшейся негативной ситуации — это введение института общественного управления образовательными учреждениями, т. е. создание условий для их трансформации в институты гражданского общества. В противном случае сфера образования все больше и больше будет отставать от социальных процессов, т. к. «скорость трансформации общества существенно превысила скорость трансформации системы образования». Подобное положение дел в сфере образования, безусловно, нуждается в самых серьезных изменениях. Необходимо закрепление демократического, государственно-общественного характера управления образованием. В первую очередь это означает создание четких правовых норм и организационных условий, обеспечивающих включение в процессы принятия значимых для жизни техникума, факультета или вуза решений новых субъектов, как правило, избираемых и не входящих в систему внутриорганизационной и вышестоящей линейной администрации. На высших уровнях законодательной и исполнительной власти в сфере образования осознана необходимость качественного изменения характера управления. Именно на законодательной стороне дела сегодня необходимо сделать основной акцент, поскольку на данный момент нормы, относящиеся к общественному участию в управлении, недостаточно подробно прописаны в законодательстве. В настоящее время необходимо наметить четкую стратегию и конкретную тактику практических шагов по реализации замыслов и идей введения государственно-общественного управления образованием. При этом следует реально оценивать накопившийся отечественный опыт в данной сфере, который пока нельзя считать «готовым» и уже сложившимся. Разумеется, в российских учебных заведениях была определенная традиция участия различных общественных органов в управлении общеобразовательными учреждениями. Но главный вопрос остается открытым — придание этим органам не только консультативных, но и реальных управленческих властных полномочий. Основываясь на зарубежном опыте, стоит предложить следующие шаги совершен­ ствования системы попечительских советов. 1. В целях реализации интересов всех заинтересованных сторон (учащихся, родителей, государства, общества, образовательного учреждения) создается совет общеобразовательного учреждения, являющийся коллегиальным органом самоуправления, осуществляющим в соответствии с уставом принятие решений по отдельным вопросам, относящимся к компетенции учебного заведения. 2. Деятельность совета основывается на принципах добровольности участия в его работе, коллегиальности принятия решений, гласности. 3. Совет создается при помощи процедур выборов и кооптации. В совет могут входить представители следующих сторон и категорий граждан: • родители (законные представители) учащихся данного учреждения; • представители образовательного учреждения; • обучающиеся и/или выпускники данного образовательного учреждения; • работодатели, деятельность которых связана с данным образовательным учреждением; Пинский А. А. Общественное участие в управлении школой: Школьные советы. М., 2004. С. 7. Разработка и реализация комплексного социологического мониторинга реализации хода модернизации управления образованием. М.: Московская школа социальных и экономических наук Академии народного хозяйства при Правительстве РФ, 2002.  

ГЧП как инструмент развития образовательных программ • граждане,

185

прославившиеся своей общественной, культурной, научной и иной деятельностью в сфере образования (лидеры мнений), а также представители местного самоуправления — приглашаются методом кооптации. 4. Члены совета образовательного учреждения работают на общественных началах и в интересах общества. 5. К функциям совета образовательного учреждения относится: • определение основных направлений развития образовательного учреждения; • содействие созданию в учреждении оптимальных условий и форм организации образовательного процесса; • контроль за соблюдением надлежащих условий обучения, воспитания и труда в образовательном учреждении, сохранения и укрепления здоровья обуча­ ющихся, за целевым и рациональным расходованием финансовых средств образовательного учреждения; • участие в рассмотрении конфликтных ситуаций между участниками образовательного процесса в случаях, когда это необходимо; • утверждение плана стратегического развития образовательного учреждения; • установление режима работы образовательного учреждения; • введение (отмена) единой формы одежды для обучающихся в период занятий; • внесение изменений и дополнений к уставу образовательного учреждения и направление их на утверждение учредителю; • согласование компонента образовательного учреждения учебного плана по представлению руководителя образовательного учреждения; • согласование по представлению руководителя образовательного учреждения введения новых методик образовательного процесса и образовательных технологий; • рассмотрение по представлению руководителя образовательного учреждения сметы бюджетного финансирования и согласование сметы расходования средств, полученных образовательным учреждением от уставной приносящей доходы деятельности и из внебюджетных источников; • внесение предложений в части создания в учреждении необходимых условий для организации питания, медицинского обслуживания обучающихся, меро­ приятий по охране и укреплению здоровья обучающихся. Совет образовательного учреждения также может рассматривать и решать иные во­ просы, отнесенные к его компетенции уставом образовательного учреждения. Особо значимую роль попечительские советы играют в системе ВПО. Известно, что в соответствии с ФЦПРО предполагается разработать механизмы совершенствования форм и активизации участия профессиональных ассоциаций образовательных учреждений, педагогических и научных работников, родителей и общественных организаций в реализации государственной политики в области образования. С этой целью создаются попечительские советы вузов. Зарубежный опыт их создания и функционирования свидетельствует­, что они обладают исполнительной властью, являются законодательными органами, формулирующими организационную структуру и политику университета по широкому спектру вопросов, начиная от учебных программ и заканчивая порядком замещения вакантных должностей преподавателей и сотрудников вуза. Анализ ли­тературы по деятельности данных советов позволяет выделить их приоритетные функции. 1. Осуществление образовательной политики. Это главная обязанность попечительских советов, за которую они несут ответственность. Стратегические цели чаще всего имеют вид конкретных заявлений формулировки миссии, например «быть лучшим вузом страны по новым технологиям». О такой миссии заявил, в частности, университет Карнеги Меллон (США). Перспективное видение

186

Глава IV

университета обычно подкреплено задачами для каждого из факультетов университета, его библиотеки и других академических и административных структур. Так, попечительский совет университета штата Иллинойс несет ответственность за формулировку миссии университета, принимает меры для достижения поставленных целей, решения о количестве и природе факультетов, научных центров и других структурных подразделений университета, решает вопросы о специальностях и квалификациях, присваиваемых университетом. Содержание его деятельности в области образовательной политики охватывает такие ее аспекты, как анализ учебных планов, исследовательских программ, прогнозов о приеме в вуз, планов повышения квалификации профессорско-преподавательского состава, планов реконструкции и ремонта зданий и обновления оборудования, финансовых планов. Несколько иной спектр деятельности у попечительских советов российских университетов. Анализ положений о попечительских советах российских вузов свидетельству­ ет, что их предложения по решению наиболее важных вопросов образовательной полити­ ки носят рекомендательный характер. Так, один из пунктов положения о деятельности попечительского совета Европейского университета в Санкт-Петербурге гласит, что совет вносит на рассмотрение органов управления рекомендации по дальнейшему развитию университета. Попечительский совет Московского государственного университета леса рассматривает и разрабатывает рекомендации и предложения по решению таких наиболее важных вопросов деятельности университета, как: • подготовка специалистов, в том числе по прямым заявкам предприятий и организаций; • содействие в проведении производственных и преддипломных практик на предприятиях — попечителях университета; • финансовая поддержка научно-исследовательских работ в рамках тематики, предложенной попечителями; • содействие талантливым выпускникам в обучении за рубежом; • организация совместно с университетом зарубежных стажировок специалистов предприятий-попечителей за счет попечительского совета для последующей работы на этих предприятиях; • участие попечителей в открытии новых специальностей и специализаций и в подготовке инженерных и научных кадров. 2. Оценка и контроль деятельности. Это ключевая задача попечительских советов университетов США и Западной Европы. На практике она состоит в оценке деятельности административного руководства университета — его президента, руководителей административных служб, в оценке качества предлагаемых университетами учебных программ, в оценке эффективности использования физических и интеллектуальных ресурсов университета. В уставах отдельных университетов подчеркивается, что совет не может делегировать свое право на оценку деятельности какому-либо другому органу университета или внешнему институту. Весьма важно отметить, что подготовительный отчет готовится независимыми экспертами. Оценочная функция в нашей стране не является доминантной и сводится лишь к финансовой и юридической проверке деятельности университета в случае предъявления к нему со стороны органов государственной власти и управления, государственных и иных организаций и лиц претензий, могущих существенно повлиять на работу университета. Контроль осуществляется по следующим позициям. ♦ Выработка долгосрочных целей. За советом закреплено право принятия стратегических решений о перспективных направлениях развития университета. Это не означает, что роль администрации ограничена реализацией стратегии, разработанной попечительским советом. Ключевые решения разрабатываются совместно, но решающее слово остается за попечителем.

ГЧП как инструмент развития образовательных программ

187

♦ Контроль

за ключевыми назначениями. В отличие от многих российских университетов, где прерогатива избрания ректора принадлежит конференции профессорско-преподавательского состава, в США эта функция отдана попечительскому совету. Существенно ограничены полномочия ректора и в вопросах назначения на ключевые должности подразделений университета. Он обязательно консультируется с советом по вопросам назначения и увольнения должностных лиц университета, прежде всего деканов факультетов, а также всех преподавателей и сотрудников университета с многолетними контрактами. Как правило, представитель попечительского совета является членом комиссии по замещению ключевых вакантных должностей. ♦ Контроль за материальными средствами. В исключительной власти совета (в государственных вузах) находится продажа, залог и другие действия с имуществом университета; решения о принятии финансовых и других средств от доноров, а также политика привлечения инвесторов и доноров в целом. Совет утверждает бюджет университета и следит за его исполнением, в его полномочиях — стратегические финансовые решения. Ответственность совета в этой сфере настолько велика, что его права и обязанности по вопросам материальных и финансовых ресурсов оговариваются в специальных разделах положений о наблюдательных советах университетов. ♦ Внешний контроль. В данном случае совет проверяет, насколько цели структурных подразделений университета согласуются с общестратегическими. На практике подобный контроль осуществляется периодически в крупных подразделениях, возглавляемых вице-президентом университета. Критериями положительной оценки деятельности структурных подразделений университета являются соответствие их целей долгосрочным целям университета, реалистичность сроков достижения по­ ставленных целей, эффективность использования материального и интеллектуального потенциала, эффективность внутренней структуры подразделения университета и его администрации. Таковы в общих чертах функции попечительских советов отечественных и зарубежных университетов. Анализ их практической деятельности позволяет выделить четыре приоритетные сферы: 1) выработка миссии и стратегии университета; 2) определение правил, общих для всех студентов, преподавателей и других сотрудников университета; 3) академические вопросы; 4) управление материальными ресурсами университета. Кейсы Попечительские советы университетов штатов Иллинойс, Флорида и Калифорния Характеризуя деятельность попечительских советов университетов, целесообразно рассмотреть их структуру, состав и критерии отбора персонала. Анализ содержания положений о попечительских советах университетов свидетельствует о том, что их структура определяется теми целями и задачами, которые решает попечительский совет. Так, попечительский совет университета штата Иллинойс имеет весьма разветвленную структуру, состоящую из самостоятельных подразделений (рис. 17). Попечительский совет состоит из 13 членов, 11 из которых имеют право голоса. Девять человек назначаются губернатором штата на шестилетний срок и утверждаются сенатом штата Иллинойс. Три члена совета избираются на один год из числа студентов (по одному от каждого из кампусов университетов в Чикаго, Спрингфилде и Урбана-Кампэйн) путем референдума среди студентов. Решением губернатора один из представителей студентов в совете наделяется правом голоса, два других имеют совещательный голос. Губернатор штата также входит в совет. Члены попечительского совета состоят во всех постоянных комитетах. Председатель совета назначает кого-либо из членов совета возглавлять один из комитетов в течение года. Студенты, преподаватели и сотрудники университета, а также широкая публика имеют право обращаться к членам попечительского совета с любыми вопросами, касающимися деятельности университета,

188

Глава IV

в письменной форме. Однако заинтересованные группы и отдельные лица могут прийти на регулярное заседание совета по предварительному согласованию с секретариатом. Ʉɚɡɧɚɱɟɣ

ɂɫɩɨɥɧɢɬɟɥɶɧɵɣ ɤɨɦɢɬɟɬ: ɩɪɟɞɫɟɞɚɬɟɥɶ, ɞɜɚ ɱɥɟɧɚ

Ⱥɤɚɞɟɦɢɱɟɫɤɢɣ

ɉɨɩɟɱɢɬɟɥɶɫɤɢɣ ɫɨɜɟɬ (13 ɱɟɥɨɜɟɤ)

ɉɪɟɞɫɟɞɚɬɟɥɶ ɋɟɤɪɟɬɚɪɶ

ɉɨɫɬɨɹɧɧɵɟ ɤɨɦɢɬɟɬɵ

ɋɨɜɟɬɧɢɤ ɩɨ ɸɪɢɞɢɱɟɫɤɢɦ ɜɨɩɪɨɫɚɦ

ɋɩɨɪɬɢɜɧɵɣ

ɉɨ ɪɚɛɨɬɟ ɫ ɩɨɩɟɱɢɬɟɥɹɦɢ

ɋɟɤɪɟɬɚɪɢɚɬ

ɋɬɪɨɢɬɟɥɶɫɬɜɚ

ɋɬɭɞɟɧɱɟɫɤɢɣ

Ɏɢɧɚɧɫɨɜɵɣ

Ʉɚɞɪɨɜɵɣ

Ⱥɭɞɢɬɨɪɫɤɢɣ

ɋɨɜɟɬɧɢɤ ɩɨ ɮɢɧɚɧɫɨɜɵɦ ɜɨɩɪɨɫɚɦ

ɍɧɢɜɟɪɫɢɬɟɬɫɤɚɹ ɩɨɥɢɤɥɢɧɢɤɚ ɢ ɛɨɥɶɧɢɰɚ

Рис. 16. Структура попечительского совета университета штата Иллинойс (США) Попечительский совет разрабатывает положение о деятельности университета, в котором детально оговорены все аспекты управления университетом, включая структуру университета, права и обязанности структурных подразделений; порядок законодательной деятельности университета; условия замещения вакантных должностей преподавателей и других сотрудников университета; вопросы финансовой поддержки исследований, финансовой помощи студентам, а также вопросы защиты интеллектуальной собственности, патентов. Кроме положения попечительский совет разрабатывает нормативные акты, объединенные под названием «Общие правила деятельности университета». Эти нормативные акты предписывают структуру, права и обязанности вспомогательных служб университета; дают расшифровку различным видам деятельности, уточняют условия распоряжения собственностью университета. Изменения в «Общих правилах деятельности университета» являются компетенцией попечительского совета, они вносятся после согласования с президентом университета и сенатом. В качестве еще одного примера можно рассмотреть попечительский мовет Международного университета штата Флорида. Он состоит из 13 человек: шесть из них назначаются губернатором, пять назначаются Советом Управляющих, один является председателем Совета факультета и один является президентом студенческой ассоциации Международного университета Флориды. Члены совета выбираются сроком на пять лет; председатель совета факультета и президент ассоциации студенческого совета Международного Университета Флориды назначаются сроком на год. Совет данного университета выбирает пять комитетов. Комитет финансов и аудита несет ответственность за контроль всех финансовых дел университета. Он рассматривает бюджет и ассигнование фондов университета, вносит свои предложения в совет, предоставляет совету соответствующие отчеты. Комитет управления и системы вознаграждения рассматривает и рекомендует совету установление зарплаты и других условий труда президента, проводит оценку стоимости работы президента и предоставляет необходимые материалы для рассмотрения и утверждения ее в совете, а также занимается вопросами управления в университете, как это предписывает совет. Комитет, ответственный за интеграцию университета, рассматривает и рекомендует Совету шаги, которые необходимо предпринять для наилучшего функционирования университета как системы, обладающей структурой и управлением (данный комитет распускается при завершении очередного этапа преобразования университета). Комитет образовательной политики и студенческих дел отвечает за контроль над всеми направлениями деятельности, связанными с образовательными и студенческими делами университета. Он должен рассматривать новые и существующие программы, исследования и преподавание. В сферу его деятельности входят: кадровая политика (набор и сохранение наиболее перспективных членов факультетов); свобода и ответ­ ственность в образовании; кодекс поведения и соответствующие взыскания за нарушение университетских правил. Этот комитет также направляет в совет соответствующие рекомендации. Комитет по правительственным отношениям ответственен за содействие президенту и ректору в развитии и внедрении плана по продвижению интересов университета на федеральном уровне, уровне штата и местном уровне правительства. В попечительский совет университета Калифорнии входят 26 человек, 18 из которых назначаются губернатором штата на 12-летний срок. Кроме того, в совет входит один студент, выбираемый членами совета

ГЧП как инструмент развития образовательных программ

189

на год, и семь бывших официальных лиц (губернатор, его заместитель, спикер ассамблеи, управляющий штата по народному образованию, президент и его заместитель ассоциации выпускников университета и президент университета). Губернатор официально является президентом Попечительского совета, но руководит на практике им вице-президент, которого выбирают ежегодно. Совет выбирает комитеты: по аудиту, образовательной политике, финансам, здравоохранению, инвестированию и др. Важно заметить, что члены попечительского совета имеют статус добровольцев и потому не должны получать за свою деятельность вознаграждения. Возмещаются только ежедневные расходы и расходы, связанные с официальными командировками. Работа совета является конфиденциальной, за исключением тех случаев, когда сам совет разрешает открытую форму обсуждений. То есть информация, полученная членами совета, комитета или другими лицами (которые имеют к ней официальный доступ), относящаяся к конфиденциальной работе, не может быть передана другому лицу без соответствующего разрешения совета.

Следует отметить, что в последнее время наблюдается тенденция, когда в члены Попечительских Советов входят члены советов директоров крупных компаний. В связи с этим необходимо отметить актуальность положений Этических кодексов в уставах университетов, относящихся непосредственно к членам попечительских советов. Если член совета (его родственники или организация, к которой он имеет отношение) обладает финансовой или иной заинтересованностью, которая может повлиять на независимость, беспристрастность его суждений при выполнении служебных обязанностей в университете, то данная ситуация рассматривается как злоупотребление служебным положением. В этом случае член попечительского совета должен предоставить совету информацию о наличии какой-либо заинтересованности и воздержаться от голосования или обсуждения связанных с этим вопросов. Если же член совета не заявил о наличии существующего непосредственного или косвенного интереса, то совет может объявить о присутствии конфликта путем голосования и дальнейшего вынесения соответствующей резолюции. В этом случае член совета отстраняется от голосования по данной проблеме или же, согласно резолюции, не допускается к обсуждению вопроса. Кейс Попечительский совет Европейского университета в Санкт-Петербурге Структура попечительских советов отечественных университетов не имеет широко разветвленной сети функциональных подразделений (комитетов), а сами советы не обладают столь значительным спектром полномочий, как в США. Например, попечительский совет Европейского университета в Санкт-Петербурге (ЕУ СПб) формируется из видных общественных деятелей, приверженных делу развития образования и науки и гуманистическим ценностям. В состав попечительского совета входят и представители учредителей ЕУ СПб. Структура попечительского совета ЕУ СПб представлена на рисунке 18. ɉɨɩɟɱɢɬɟɥɶɫɤɢɣ ɫɨɜɟɬ (15 ɱɟɥɨɜɟɤ)

ɉɨɫɬɨɹɧɧɵɣ ɤɨɦɢɬɟɬ (3 ɱɟɥɨɜɟɤɚ)

Рис. 18. Структура попечительского совета Европейского университета (Санкт-Петербург) Совет избирает из числа своих членов председателя и заместителя председателя, один из которых является гражданином РФ, постоянно живущим в Санкт-Петербурге, а другой — гражданином другой страны. Председатель и заместитель председателя избираются на весь срок деятельности совета и могут быть освобождены от исполнения своих обязанностей по личной просьбе или при наличии веских оснований по решению 2/3 общего числа его членов. Совет формирует постоянный комитет, состоящий из председателя, заместителя председателя и одного из членов совета, избираемого в состав комитета сроком на один год. Один из членов постоянного комитета является представителем учредителя ЕУ СПб. На период между заседаниями совет передает постоянному комитету полномочия по осуществлению текущего контроля деятельности университета, по оказанию ему неотложной поддержки и по организации работы совета. Эффективность деятельности попечительских советов вузов во многом зависит от личных и про­ фессиональных качеств попечителей и от того, насколько они знают проблемы университета, обладают соответствующими полномочиями и компетенцией для оказания помощи в развитии университета. Так,

190

Глава IV

например, в состав попечительского совета ЕУ СПб входят семь докторов наук, два кандидата наук, лауреат Нобелевской премии, четыре представителя ведущих вузов США и Западной Европы, пять представителей органов государственного управления. Такое представительство позволяет совместить устремленность в будущее с одновременным пониманием наследия (традиций) университета, понять специфику образовательного процесса в регионе и роль университета в этом процессе.

Создание попечительских советов является воплощением принципов демократизации в управлении высшей школой. Зарубежная и отечественная высшая школа накопила определенный опыт деятельности таких советов. Его предлагается использовать и при создании попечительских советов других российских вузов. При этом важными содержательными аспектами должны стать следующие. 1. Количественный и качественный состав попечительского совета. Мировая практика свидетельствует, что он оптимален при наличии 13–15 членов, которые должны отличаться широтой взглядов, независимостью, способностью четко выражать свои мысли, иметь высшее образование и опыт работы, помогающий разрешению проблем и расширяющий возможности университета. Наличие в составе советов представителей студенчества с постоянной их ротацией позволит осуществлять более тесную связь со студенческими группами. Более того, это повысит защищенность данной социальной группы. Нецелесообразно включать в состав попечительского совета большое число представителей органов государственной власти (25 % в ЕУ СПб). Практика свидетельствует, что их должностные обязанности не позволяют принимать активное участие в работе советов. Более приемлемым представляется вариант, когда в состав попечительского совета входит глава субъекта Федерации, как, например, в США, где в попечительский совет входит губернатор штата. Безусловно, в составе совета должны быть представители бизнеса, лучше всего выпускники данного вуза или же заинтересованные в высококвалифицированных выпускниках данной специализации представители компаний, способные оказать финансовую поддержку и помочь в выработке востребованной рынком труда стратегии создания и развития образовательных программ. 2. Функции совета. В сложившихся условиях функционирования высшей школы в РФ стоит особое внимание обратить на передачу или же частичную передачу в ведение попечительских советов функции контроля над содержанием программ и курсов, предлагаемых университетом, включая разработку стандартов соответствия и качества программ и курсов факультетов. В данном контексте стоит остановиться более детально на нескольких формах государственно-частного партнерства, успешно функционирующих в западных вузах посредством попечительских советов. ♦ Организация производственных практик студентов и трудоустройство молодых специалистов по выбранным специальностям. Для реализации данного механизма в попечительские советы должны привлекаться работодатели, заинтересованные в дальнейшем трудоустройстве наиболее успешных выпускников к себе на предприятия. Заинтересованность бизнес-структур будет обусловлена тем фактором, что именно высокая квалификация персонала при развитии компетенций в четком соответствии с выбранной бизнес-стратегией может обеспечить компании существенные конкурентные преимущества. В условиях современной динамично изменяющейся экономики знания, умения и навыки персонала с течением времени теряют свою действенность. Функциональная неграмотность — неспособность работника эффективно выполнять свои профессиональные функции, несмотря на полученное образование, — стала следствием не только информационного бума, но и резко возросшей социальной динамики. Развитие компетенций персонала при реализации образовательных интересов компании может быть осуществлено различными способами: через оформление работодателем прямого заказа на обучение студентов определенным необходимым при дальнейшей работе навыкам и компетенциям (участие представителей бизнес-структур не только в препода-

ГЧП как инструмент развития образовательных программ

191

вании и проведении круглых столов со студентами, но и в составлении учебных программ для студентов); через организацию производственной практики студентов на возможном будущем месте работы; через внутрифирменную подготовку, базирующуюся на анализе существующего положения, оценке перспектив компании, формировании образа желаемого будущего, прогнозе и подготовке проектов изменений, подборе персонала, который будет обучаться и обучать. ♦ Организация зарубежных стажировок студентов в ведущие вузы и компании, посредством которых открывается возможность повысить их научные и профессиональные знания и навыки, получить представление о зарубежной деловой культуре, а российские предприятия, отправляющие их на стажировку, получают уникальную возможность превратить установленный деловой контакт в конкретное сотрудничество. ♦ Организация и проведение ярмарок вакансий (дней карьеры в вузах) с приглашением ведущих компаний, нуждающихся в высококвалифицированных специалистах конкретной отрасли. ♦ Привлечение студентов к участию в проведении и разработке региональных инновационных проектов. ♦ Участие в создании научно-производственных объединений, технопарков, открытие учебно-научных лабораторий совместно с предприятиями-попечителями для инновационной деятельности. Анализируя западный опыт деятельности попечительских советов в вузах, стоит отметить и некоторые моменты, которые в России могут не прижиться. Так, много проблем может возникнуть, если попечительский совет будет контролировать ключевые назначения университетов. Представляется, что существующая система замещения вакантных должностей более оптимальна и динамична. В соответствии с ней обеспечиваются гласность и альтернативность, свобода обсуждения всех кандидатур — от преподавателя до ректора университета. Анализируя хозяйственный аспект функций попечительского совета университета, необходимо четко определить спектр его полномочий. Данные полномочия могли бы включать в себя: • определение целей и способов использования имущества; • определение правил поведения студентов, преподавателей и других сотрудников университетов в отношении университетского имущества; • установление величины денежных платежей за услуги, оказываемые университетом; • оказание финансовой помощи студентам, присуждение премий, поощрений, персональных зарплат; • определение и осуществление инвестиционной политики университета, т. е. распоряжение имуществом и финансами университета для получения прибыли. Несмотря на значительные вариации, можно сказать, что попечительские советы выступают важным институтом современного гражданского общества. Они участвуют во всех сферах деятельности образовательного учреждения, сохраняя свою независимость и поддерживая независимость образовательного учреждения, определяют его образовательную политику и осуществляют связь между обществом и государством в области образования. В России институт общественного участия в последние годы начал активно развиваться, однако на данный момент осталось еще множество нерешенных проблем: 1) фактическое отсутствие целенаправленной ориентации регионального образовательного пространства на создание и развитие деятельности институтов общественного участия в управлении образованием (управляющие, попечительские, наблюдательные и иные советы) — не только со стороны органов государствен-

192

Глава IV

ного управления, но и со стороны личности, различных социальных и профессиональных групп; 2) пассивная позиция общественности, педагогических работников в вопросах формирования содержания и форм деятельности институтов общественного участия в управлении образованием; 3) отсутствие общественной оценки деятельности и качества результатов образовательных учреждений; 4) несоответствие существующей законодательной и нормативно-правовой базы современным требованиям, предъявляемым к деятельности институтов общественного участия в управлении образованием (законодательная неопределенность формы «попечительство»); 5) подмена формы участия общественности в управлении спонсорством (благотворительностью). Очень важно не просто помогать образовательному учреждению в решении финансовых вопросов, но и активно принимать участие в управлении образовательным компонентом. У государственных учреждений, бизнес-сообщества, представителей общественных объединений существует колоссальный потенциал, направить который следует на усовершенствование системы об­разования путем непосредственного участия в жизни образовательных учреждений; 6) сокращение бюджетного финансирования (обязательств бюджетов разного уровня) при возникновении внебюджетных (спонсорских) средств; 7) отсутствие у потребителей образовательных услуг навыков проектировочной деятельности (на основе знания теории и рефлексии последствий собственной деятельности), ведущей к системным изменениям в образовании. Изменения, происходящие последние 10 лет в России, изменили взаимоотношение системы образования и общества. Образовательные учреждения становятся более открытыми и строят свою деятельность в соответствии с запросами общественности. Общество, в свою очередь, стремится к реорганизации образования. Однако государственная система управления и неэффективные механизмы финансирования тормозят процесс реформирования. Многие вопросы, возникающие у образовательных учреждений, решаются без участия органов управления образования, а без установления взаимовыгодного государственно-частного партнерства очень тяжело вырастить и обучить достойное будущее страны. Установлением взаимовыгодного партнерства является формирование оптимальной модели управления, в которой будут четко распределены и согласованы компетенции и полномочия, функции и ответственности всех субъектов образовательной политики, прежде всего образовательного учреждения, государства и общества. Это связано с обеспечением открытости образования посредством формирования института общественного взаимодействия. 4.3.5. Научно-производственная практика В 2006 г. начал реализовываться совместный проект Российского союза промышленников и Предпринимателей, Министерства образования и науки РФ «Рабочие нового поколения». Таким образом, в стране была запущена в действие новая форма государственно-частного партнерства в процессе модернизации начального и среднего профес­ сионального образования. Цель проекта — разработка и апробация новых моделей начального профессионального и среднего профессионального образования, способных обеспечить подготовку рабочих и техников нового поколения с последующим распространением успешного опыта в рамках этих двух систем. В рамках проекта осуществляется оптимизация профессионально-квалификационной структуры подготовки и сертификация квалификаций — идет подготовка 5–6 профессиональных стандартов по

ГЧП как инструмент развития образовательных программ

193

ключевым рабочим профессиям в области машиностроения как основы для образовательных стандартов. В 2006–2008 г. проект реализовывался на базе пяти учебных заведений начального и среднего профессионального образования машиностроительного сектора в Нижнем Новгороде, Ярославле, Брянске. Бизнес активно ищет формы сотрудничества с образовательными учреждениями, т. к. для большинства предприятий России стоит реальная угроза дефицита кадров рабочих профессий. Одной из форм взаимодействия является активное сотрудничество в прохождении производственной практики учащимся на конкретном предприятии на основании соглашения, договора. Происходит адаптация содержания профессионального образования к специфике предприятия; изменение организации образовательного процесса; согласованный контроль учебных достижений студентов — будущих специалистов и др. Таким образом, происходит модернизация учебного процесса, который становится направленным на непосредственные запросы работодателя. В Германии практическая подготовка студентов составляет более 50 % от общего объема времени, отведенного на освоение специальности. Производственная практика проводится в рассредоточенном виде путем чередования обучения в колледже и работы на предприятии в течение всего года (не исключается и вечерний вариант обучения). Работодатели готовы к долгосроч­ ному сотрудничеству с учреждениями НПО, СПО при условии высокого качества подготовки специалистов, готовности и способности учебных заведений быстро реагировать на требования рынка и учитывать запросы предприятий при разработке учебных программ. Например, Пермский политехнический колледж уже давно сотрудничает с ОАО «Мо­ товилихинские заводы», и сейчас в учебном заведении на условиях софинансирования выпускаются специалисты пятого разряда, которые сразу приходят работать на предприятие. Столь высокий уровень подготовки достигается благодаря большому объему производственной практики, которая идет параллельно с обучением. В 2007 г. президент Российского объединения работодателей Пермского края «Сотрудничество» А. Г. Андреев подписал с правительством Пермского края соглашение о государственно-частном партнерстве в сфере формирования государственного регионального заказа и подготовки кадров в системе начального и среднего профобразо­ вания. Соглашение является основой для формирования государственного регионального задания на подготовку рабочих кадров и специалистов с начальным и средним профессиональным образованием и для создания системы управления качеством подготовки профессиональных кадров для экономики Пермского края. Так, Бюро Президиума РОР ПО «Сотрудничество» обратилось к вице-губернатору Пермского края, председателю департамента управления бюджетными учреждениями Е. В. Зыряновой с предложением рассмотреть вопрос о возможности бюджетного финансирования профессиональных учебных заведений (лицеев, училищ, колледжей, техникумов и т. д.) в части улучшения учебно-производственной базы посредством приобретения современного оборудования для подготовки рабочих специальностей (станочников, токарей, фрезеровщиков, операторов СПУ и т. д.). Было подготовлено предложение по эффективному взаимодействию сторон в целях развития профессионального образования края; организации разработки профессиональных стандартов с учетом мнения работодателей и современных требований в качестве основы для формирования государственных стандартов профессионального образования. Разработанная одним из образовательных учреждений модель социального партнерства позволила привлечь к сотрудничеству Западно-Сибирский металлургический комбинат, машиностроительные заводы, общественные организации, органы власти. Это позволило заключить долгосрочные договоры на подготовку рабочих кадров, обеспечить участие работодателей в организации образовательного процесса. На основе этого опыта

194

Глава IV

была разработана модель социального партнерства школ, профессионального лицея и промышленного предприятия по подготовке квалифицированных рабочих и специалистов (рис. 19).

ȼɧɟɞɪɟɧɢɟ ɜ ɨɛɪɚɡɨɜɚɬɟɥɶɧɵɣ ɩɪɨɰɟɫɫ ɩɪɨɮɟɫɫɢɨɧɚɥɶɧɨɝɨ ɥɢɰɟɹ ɫɨɜɪɟɦɟɧɧɵɯ ɧɚɭɱɧɨ-ɦɟɬɨɞɢɱɟɫɤɢɯ ɢ ɞɢɞɚɤɬɢɱɟɫɤɢɯ ɦɚɬɟɪɢɚɥɨɜ, ɧɨɜɵɯ ɢɧɮɨɪɦɚɰɢɨɧɧɵɯ ɬɟɯɧɨɥɨɝɢɣ. Ɋɚɡɜɢɬɢɟ ɭ ɩɪɨɮɟɫɫɢɨɧɚɥɶɧɨɩɟɞɚɝɨɝɢɱɟɫɤɢɯ ɪɚɛɨɬɧɢɤɨɜ ɦɨɬɢɜɚɰɢɢ ɤ ɢɫɫɥɟɞɨɜɚɬɟɥɶɫɤɨɣ ɢɧɧɨɜɚɰɢɨɧɧɨɣ ɞɟɹɬɟɥɶɧɨɫɬɢ

Ɉɛɟɫɩɟɱɟɧɢɟ ɫɨɨɬɜɟɬɫɬɜɢɹ ɨɛɪɚɡɨɜɚɬɟɥɶɧɨɝɨ ɩɪɨɰɟɫɫɚ ɦɧɨɝɨɭɪɨɜɧɟɜɨɝɨ ɨɛɪɚɡɨɜɚɬɟɥɶɧɨɝɨ ɭɱɪɟɠɞɟɧɢɹ ɫɨɜɪɟɦɟɧɧɵɦ ɬɪɟɛɨɜɚɧɢɹɦ ɨɛɪɚɡɨɜɚɧɢɹ ɢ ɪɚɛɨɬɨɞɚɬɟɥɟɣ (ɜ ɪɚɦɤɚɯ Ʉɨɧɰɟɩɰɢɢ ɦɨɞɟɪɧɢɡɚɰɢɢ ɪɨɫɫɢɣɫɤɨɝɨ ɨɛɪɚɡɨɜɚɧɢɹ ɧɚ ɩɟɪɢɨɞ ɞɨ 2010 ɝ.)

ɐȿɅȿȼȺə Ɉɛɧɨɜɥɟɧɢɟ ɫɢɫɬɟɦɵ ɧɚɭɱɧɨ-ɢɫɫɥɟɞɨɜɚɬɟɥɶɫɤɨɣ ɞɟɹɬɟɥɶɧɨɫɬɢ ɨɛɭɱɚɸɳɢɯɫɹ ɢ ɫɬɭɞɟɧɬɨɜ. ɍɱɚɫɬɢɟ ɪɚɛɨɬɨɞɚɬɟɥɟɣ ɜ ɪɚɡɪɚɛɨɬɤɟ ɫɨɞɟɪɠɚɧɢɹ ɨɛɪɚɡɨɜɚɬɟɥɶɧɵɯ ɩɪɨɝɪɚɦɦ ɜ ɫɨɨɬɜɟɬɫɬɜɢɢ ɫ ɪɚɡɜɢɜɚɸɳɢɦɫɹ ɩɪɨɢɡɜɨɞɫɬɜɨɦ Рис. 19. Целевая программа по созданию «Модели социального партнерства школ, профессионального лицея и предприятия по подготовке квалифицированных рабочих и специалистов для металлургии»

4.3.6. Развитие сервисной инфраструктуры, реализующей посреднические функции между рынком труда и профессиональным образованием Государственно-частное партнерство в сфере образования может проявляться в форме создания сервисных структур на базе учреждений высшего и среднего профессионального образования. В качестве примеров можно рассмотреть создание 1) бизнес-инкубаторов и 2) служб содействия трудоустройству выпускников. Первое место в мире по количеству бизнес-инкубаторов занимают США. В течение последних лет количество инкубаторов бизнеса здесь выросло в несколько десятков раз. После США наибольшее распространение они получили в Западной Европе. Концепция бизнес-инкубации возникла в 60-е годы ХХ века и получила широкое распространение в 80–90-х гг. в США, Канаде, Англии, большинстве стран Западной Европы. В Европе бизнес-инкубаторами называют специализированные структуры, обеспечивающие благоприятную среду для начинающих и развивающихся малых предприятий и оказывающие сервисные услуги. Более подробное определение предлагает относить к бизнес-инкубатору структуру, специализирующуюся на создании условий для возникновения и эффективной деятельности малых инновационных (венчурных) фирм, реализующих оригинальные научно-

ГЧП как инструмент развития образовательных программ

195

технические идеи. Это достигается путем предоставления этим фирмам финасовых, информационных, консультационных и иных услуг. Сроки деятельности малых предприятий на базе бизнес-инкубатора составляют от трех до пяти лет. Главная задача бизнес-инкубаторов — помочь тем, кто открывает соб­ ственное дело, особенно на начальной стадии. Наибольшую пользу предпринимателям в бизнес-инкубаторах приносят полная концентрация на предпринимательских задачах и снижение расходов на управленческий аппарат. В идеальном варианте это возможность войти в бизнес, используя опыт менеджеров и консультантов бизнес-инкубаторов, с одной стороны, и своих коллег по инкубатору — с другой, а также пройти соответствующее обучение. Наряду со льготными условиями аренды помещений особенностью бизнес-инкубаторов является сервисное обслуживание начинающих предпринимателей. Оно, как правило, включает следующие моменты: 1) подготовку учредительных документов и регистрацию юридических лиц; 2) централизованное бухгалтерское обеспечение для начинающих предпринимателей; 3) консультационные услуги, бизнес-планирование; 4) помощь в проведении маркетинговых исследований; 5) поиск инвесторов и посредничество в контактах с потенциальными деловыми партнерами; 6) поддержку при решении административных и правовых проблем (составление типовых договоров); 7) приобретение и предоставление информации по актуальным вопросам (например, специализированная печатная продукция); 8) повышение образовательного уровня по проблемам предпринимательской деятельности. Как уже отмечалось, наибольшее распространение, особенно после 1983 г. инкубаторы бизнеса получили в США. Согласно ряду источников, за последние десять лет их число выросло с нескольких десятков до 575, объединенных в Национальную ассоциацию инкубаторов бизнеса. Существует три причины, которые способствовали их быстрому распространению в США. ♦ Проблема возрождения приходящих в упадок городских центров и отдельных регионов. Инкубаторы, создаваемые в рамках этой схемы, открывались на свободных площадях заводов и фабрик, на месте бывших складов, школ, в восстановленных зданиях, в общем, в любых помещениях, которые можно было приспособить для формирования и выхаживания малого бизнеса. Эти инкубаторы выполняли в основном функцию создания новых рабочих мест и связаны главным образом с традиционными отраслями бизнеса. ♦ Поощрение инновационной деятельности и предпринимательской активности в университетах. Инкубаторы, появление которых было вызвано этой причиной, выполняли функцию поддержки наукоемкого предпринимательства. ♦ Инициативы по открытию инкубаторов, предпринятые для создания привлекательных условий частным инвесторам. Удобство инкубаторной схемы для венчурных предпринимателей состоит в том, что они по ряду параметров могут контролировать своих клиентов, одновременно создавая им условия для работы. Эти инкубаторы оказывают поддержку как фирмам высоких технологий, так и предпринимателям, занятым в иных сферах. Следует отметить, что чаще всего инкубаторы формируются по смешанной схеме, но по мере их развития тяготеют к специализации. В частности, создаются инкубаторы только для фирм, производящих программное обеспечение или работающих в области биотехнологии. Стремительное развитие и бурный рост числа бизнес-инкубаторов во многих странах мира доказывает эффективность использования этой модели для решения целого ряда задач, среди которых можно выделить следующие: • оздоровление экономической активности регионов, развитие внутренних рынков, диверсификация регионов; • рост числа малых предприятий, повышение их жизнеспособности, а следовательно, расширение налогооблагаемой базы регионов и государств;

196

Глава IV

• наиболее

полное использование ресурсов регионов, включая трудовые, производ­ ственные, технологические, природные и пр.; • повышение инновационной активности бизнеса в целом, внедрение новых технологий и ноу-хау; • создание и укрепление связей между малым бизнесом и другими секторами экономики (крупный бизнес, государственный, финансовый сектор и пр.), а также межрегиональных и международных связей, способствующих укреплению экономических систем; • рост занятости и уровня жизни населения. Существуют ассоциации бизнес-инкубаторов: например, в США — Национальная ассоциация бизнес-инкубаторов (NBIA); в Польше — Ассоциация бизнес- и инновационных центров, в России — Национальное содружество бизнес-инкубаторов (НСБИ). Инкубаторы малого бизнеса являются частью инфраструктуры поддержки малого предпринимательства, могут выступать как самостоятельно, так и как часть единой системы развития малых предприятий наряду с такими структурами, как технологические и научные парки, инновационные и бизнес-центры и пр., где бизнес-инкубатору отводится одна из ранних фаз развития малого предпринимательства. Бизнес-инкубаторы, созданные как самостоятельные структуры, чаще всего решают задачи, стоящие перед местными властями по развитию малого бизнеса в регионе. Бизнес-инкубаторы, которые входят в состав технопарков, располагаются, как правило, на базе крупных вузов или научных центров. Сфера малого бизнеса оказывает все большее влияние на развитие российской экономики и процессы ее стабилизации. При возрастающей напряженности на рынке труда малый бизнес остается основным источником создания рабочих мест. В РФ сложилась сложная ситуация с созданием и поддержкой малых предприятий: это запутанная система налогообложения; неадекватные механизмы изыскания средств на раскрутку и развитие бизнеса; низкая управленческая культура; рынки деловых услуг в стадии становления; распространение и разлагающее влияние коррупции и организованной преступности. Эти препятствия зачастую взаимозависимы и лишь усиливают друг друга, что делает необходимым принятие срочных мер в плане экономической политики. Российское малое предпринимательство нуждается во всесторонней поддержке, в том числе государственной. Ее главным инструментом является создание специальной сервисной инфраструктуры, обеспечивающей развитие малого и среднего бизнеса. Этим объясняется бурно растущий интерес к научно-технологическим паркам и инкубаторам бизнеса — структурам, целенаправленно ориентированным на стимулирование роста новых фирм. Одна из наиболее привлекательных черт инкубаторов малого бизнеса в современных российских условиях заключается в том, что они могут не только содействовать развитию предпринимательства в регионах, но также быть использованы как инструмент развития региональных производственных, интеллектуальных и других ресурсов, которые на сегодняшний день не нашли достойного применения в складывающейся рыночной системе. Модель бизнес-инкубации может быть приспособлена под решение таких актуальных для России задач, как развитие предпринимательства и конкурентной среды, создание рабочих мест и снижение социальной напряженности, разукрупнение производств и развитие определенных отраслей промышленности в сфере малого бизнеса, развитие недвижимости и ресурсов. В настоящее время назрела необходимость изучения и систематизации накопленного в России опыта развития предпринимательства с использованием механизмов бизнесинкубации, подведения промежуточных итогов практической деятельности и решения ряда теоретических, методических и организационных проблем, а также изучения и создания методик адаптации наиболее интересного западного опыта, с целью выработки

ГЧП как инструмент развития образовательных программ

197

единого подхода и практических рекомендаций, которые позволят сущест­венно сократить риски, повысить эффективность работы создающихся инкубаторов бизнеса. Частично эта задача решается Национальным содружеством бизнес-инкубаторов (НСБИ), которое в настоящее время насчитывает 65 бизнес-инкубаторов и организаций, поддерживающих развитие малого предпринимательства в России. НСБИ регулярно проводит семинары по подготовке кадров для организации БИ в регионах, организует выставки, готовит методические материалы, предоставляет информационную поддержку по вопросам поддержки малого предпринимательства. Национальное содружество бизнес-инкубаторов было создано еще в 1997 году и объединило объединило бизнес-инкубаторы и объекты инфраструктуры поддержки малого предпринимательства (технопарки, учебно-деловые центры, инновационно-технологические центры и др.), а также предприятия, чья деятельность связана с созданием и развитием малых предприятий. К основным направлениям деятельности НСБИ относится: • выполнение консультационных, внедренческих, маркетинговых, проектных, социологических, аналитических и научно-исследовательских работ; • содействие в организации подготовки и переподготовки кадров, повышения квалификации и управленческого уровня руководителей, специалистов и работников БИ через организацию семинаров, тренингов в Москве и регионах; • обеспечение информационного обмена между членами БИ, содействие в решении проблем региональных бизнес-инкубаторов, создание рынка техноло­гий малого бизнеса, обобщение и распространение опыта работы бизнес-инкубаторов; • защита прав и законных интересов членов партнерства и всех заинтересованных лиц, представление их интересов на всех уровнях государственного и негосудар­ ственного управления. НСБИ изучает и систематизирует накопленный в России опыт развития предпринимательства с использованием механизмов бизнес-инкубации, оказывает консалтинговую поддержку инициативным группам по созданию бизнес-инкубаторов, региональным и муниципальным администрациям, что позволяет существенно сократить риски, повысить эффективность работы новых инкубаторов бизнеса и тиражировать удачный российский опыт в регионах страны. Анализируя опыт других государств, можно отметить, что, например, китайская система бизнес-инкубации существенно отличается от американской в первую очередь весомой государственной поддержкой развития бизнес-инкубаторов в Китае. Около 90 % бизнес-инкубаторов, которые существуют в Шанхае, — это или муниципальные бизнес-инкубаторы, или такие, которые получают государственную поддержку в виде инвестиций в строительство помещений для инкубаторов бизнеса и создания и развития их инфраструктуры. К сожалению, у нас такая государственная поддержка практически отсутствует. Однако в действительности система бизнес-инкубации дает возможность решать именно государственные проблемы, в том числе социальные, связанные с развитием предпринимательства, способствует созданию новых рабочих мест и уменьшает безработицу. Опыт последних лет показывает, что в развитии и бизнес-инкубаторов, и малого бизнеса в целом заинтересованы в первую очередь муниципальные власти. Они наиболее восприимчивы к новым формам и методам стимулирования развития малого бизнеса и охотно изучают передовой опыт по этой тематике. В последние годы именно мэрии средних и малых городов просят помощи в вопросах создания и организации деятельности бизнес-инкубаторов. По мнению директора Национального содружества бизнес-инкубаторов Е. А. Сошниковой, для обеспечения успеха процесса бизнес-инкубирования требуется наличие как необходимых, так и достаточных условий. 

См. подробнее на официальном сайте: nsbi.vn-print.ru.

198

Глава IV

«Формулу успеха бизнес-инкубатора обеспечивают: 1) оптимальные площади (не менее 1500 кв. м); 2) ресурсы (стартовый капитал, оборудование); 3) компетентность административной команды и экспертов; 4) компетентность предпринимателей, строгий отбор проектов (из большого их количества) на размещение в бизнес-инкубаторе; 5) стабильность внешней среды» (рис. 20).

ɋɬɚɛɢɥɶɧɨɫɬɶ ɜɧɟɲɧɟɣ ɫɪɟɞɵ

ɋɬɚɪɬɨɜɵɟ ɪɟɫɭɪɫɵ

Ɉɩɬɢɦɚɥɶɧɵɟ ɩɥɨɳɚɞɢ

Ʉɨɦɩɟɬɟɧɬɧɚɹ ɤɨɦɚɧɞɚ (ɚɞɦɢɧɢɫɬɪɚɰɢɹ, ɷɤɫɩɟɪɬɵ, ɤɨɧɫɭɥɶɬɚɧɬɵ)

Ʉɨɦɩɟɬɟɧɬɧɨɫɬɶ ɤɥɢɟɧɬɨɜ Ȼɂ, ɫɬɪɨɝɢɣ ɨɬɛɨɪ ɩɪɨɟɤɬɨɜ

Рис. 20. Формула успеха бизнес-инкубатора Источник: Сошникова Е. А. Механизмы развития малого предпринимательства в России / Аналитический сборник. М.: Академия менеджмента и рынка, 2002.

На сегодня в РФ до сих пор не решен вопрос по обеспечению прощадями организаций, занимающихся поддержкой предпринимателей. Кроме того, наполнение каждого элемента формулы успеха реальным содержанием зависит и от квалификации людей, которые будут заниматься становлением бизнес-инкубатора. Кадровое обеспечение бизнес-инкубирования включает несколько составляющих: 1) обеспечение компетентными кадрами самих бизнес-инкубаторов (администрация, эксперты, консультанты); 2) кадровое обеспечение инкубируемых малых предприятий и обучение предпринимателей; 3) повышение компетентности государственных служащих и сотрудников организаций, поддерживающих предпринимательство. 1. От уровня компетентности персонала зависит то, насколько грамотно и правильно распорядится администрация бизнес-инкубатора предоставленными площадями и ресурсами, как быстро будут созданы оптимальные финансовые потоки, как доходные, так и расходные; когда бизнес-инкубатор достигнет точки безубыточности и сможет существовать без внешней спонсорской помощи.  Сошникова Е. А. О развитии бизнес-инкубаторов в России [Электронный ресурс] // Режим доступа: www.sbras.nsc.ru/np/vyp2002/kon04.htm, свободный.

ГЧП как инструмент развития образовательных программ

199

2. Обучение предпринимателей и кадровое обеспечение малых предприятий включает первичное знакомство с предпринимательской деятельностью, предоставление возможности самоопределиться, может ли тот или иной претендент на создание соб­ ственного предприятия взять на себя весь груз рисков и превратить свою бизнес-идею в действующее прибыльное предприятие. Кроме первичного обучения необходимо перманентное (постоянное) повышение квалификации предпринимателей и персонала их предприятий в области финансов, маркетинга и сбыта, менеджмента и других дисциплин рыночной экономики. Сюда же относится помощь бизнес-инкубатора в подборе кадров для вновь создаваемого предприятия, правильное соотношение штатных единиц и функций, выполняемых ими. Компетентность предпринимателей, зрелость и качество проектов, представляемых ими на размещение в бизнес-инкубаторе, тоже являются одной из главных составляющих успешной деятельности самого бизнес-инкубатора. 3. Компетентность государственных служащих, которые ответственны на муниципальном, региональном и федеральном уровнях за развитие экономики и малого бизнеса, а также компетентность работников организаций, с которыми соприкасается в своей деятельности малое предприятие: банки, фонды, общества взаимного кредитования, лизинговые компании и др. Именно они формируют внешнюю среду, в которой существует малое предприятие, занимаются вопросами законодательства, финансово-кредитной, имущественной и информационной поддержки предпринимательства. Практика бизнес-инкубирования показывает, что процесс кадрового обеспечения предпринимательства специфичен. Как уже упоминалось, малые предприятия в начальный период деятельности не могут позволить себе приобретение «дорогих» кадров на рынке труда, т. е. в очень короткое время встает вопрос о дообучении и повышении квалификации менеджеров, бухгалтеров, сбытовиков, маркетологов и других специалистов. В их обучении, как правило, не могут присутствовать длительные курсы с отрывом от производства, т. к. штатные единицы на малом предприятии малочисленны, не дублируют друг друга и сотрудникам сложно замещать друг друга при длительных периодах обучения. Консультации переплетаются с учебным процессом, последний имеет явно выраженную практическую направленность, проводится в виде деловых игр, тренингов, с большим количеством самостоятельно изучаемых элементов. По возможности такие занятия проводятся прямо в бизнес-инкубаторе, зачастую в вечернее время или в выходные дни. В настоящее время большинство бизнес-инкубаторов имеют в своем пакете услуг краткосрочные курсы по таким дисциплинам, как основы предпринимательской деятельности, бизнес-планирование, различные аспекты менеджмента, маркетинг, составление плана маркетинговой деятельности. Таким образом, можно отметить значимость использования существующих ресурсов образовательных учреждений и создания на их основе сервисных структур, в частности бизнес-инкубаторов. Использование ресурсов вузов может в разы повысить эффективность деятельности подобных структур, при этом вуз получает дополнительное финансирование, которое уменьшает госрасходы на его содержание, предоставляет возможно­ сти развития материально-технической базы. Профессорско-преподавательский состав учебного заведения может проводить апробацию методических и методологических разработок. С другой стороны, снимаются проблемы бизнеса в создании предприятий с нуля. В качестве примеров можно привести бизнес-инкубаторы в Иркутске и Москве. Кейс Бизнес-инкубаторы Иркутского государственного технического университета и Московского государственного института международных отношений (университета) В 2007 г. управляющей компанией Иркутского инновационного бизнес-инкубатора выбран Иркутский государственный технический университет. Иркутский инновационный бизнес-инкубатор — это объект 

См.: www.istu.edu/ru.

200

Глава IV

инфраструктуры, осуществляющий поддержку субъектов малого предпринимательства на ранней стадии их деятельности. Целью создания Иркутского инновационного бизнес-инкубатора стало стимулирование создания новых предприятий в инновационной и высокотехнологической сферах. Иркутский инновационный бизнес-инкубатор обеспечивает предоставление в пользование нежилых помещений по договору аренды (в первый год аренды — не более 40 % от минимальной ставки арендной платы, установленной администрацией Иркутской области для аренды нежилых помещений, находящихся в областной государственной собственности) и оборудования по договору безвозмездного пользования. Он оказывает офисные, консультационные и информационные услуги, повышение квалификации и обучение персонала субъектов малого предпринимательства. Отбор субъектов малого предпринимательства по предоставлению им нежилых помещений в Иркутском инновационном бизнес-инкубаторе проводится конкурсной комиссией, создаваемой администрацией Иркутской области. Бизнес-инкубатор Московского государственного института международных отношений МИД РФ (Университета МГИМО) начал свою работу в сентябре 2007 г. В связи с этим у студентов и выпускников МГИМО возникла возможность опробовать свои силы в построении собственного бизнеса. Задача консультантов, инвесторов и партнеров состоит в создании всех условий для успешной коммерциализации бизнес-проектов. По идее создателей, «бизнес-инкубатор — это инструмент экономического развития, предназначенный для ускорения роста и успешной самореализации начинающих и уже состоявшихся предпринимателей посредством предоставления им комплекса ресурсов и услуг по поддержке и развитию их бизнес-проектов». Основной задачей бизнес-инкубатора является создание успешно работающей организации, которая, пройдя через этапы развития, сможет обрести финансовую жизнеспособность и организационную самостоятельность. Имеет место аккумулирование интеллектуальных ресурсов преподавателей МГИМО, выпускников-практиков, студентов МГИМО, что даст возможность создать единую партнерскую сеть под брендом МГИМО. Предусмотрено сотрудничество с российскими и зарубежными организациями, имеющими сходные цели и направленность. В том числе важной составляющей может стать привлечение инвесторов.

Развитие бизнес-инкубирования в системе высшего профессионального образования призвано помочь решить проблему подготовки новых российских инновационных кадров. Отсутствие достаточного количества подготовленных специалистов в области инновационного предпринимательства является серьезным препятствием для развития экономики России. Нельзя ожидать, что национальные инновационные кадры, отвечающие современным задачам, в достаточном количестве вырастут сами собой. В связи с этим перед российской системой высшего образования стоит задача подготовки специалистов, способных и готовых работать в инновационном секторе экономики. Как видно из повседневной жизни, для качественного образования недостаточно только одной теоретической подготовленности специалистов, необходимо также научить будущих выпускников высших учебных заведений практической деятельности. Эффективное функционирование бизнес-инкубатора имеет место в случае, если: 1) обеспечена поддержка центральных и местных органов власти; 2) в основе работы лежит принцип неприбыльности, но при этом деятельность самоокупаема; 3) правильно сформирован пакет услуг; 4) подобран квалифицированный управленческий персонал; 5) располагаемые источники финансирования достаточны для становления и роста бизнеса. Одна из наиболее привлекательных черт инкубаторов малого бизнеса в современных российских условиях заключается в том, что они могут не только содействовать развитию предпринимательства в регионах, но и быть использованы как инструмент развития региональных, производственных, интеллектуальных и других ресурсов, которые на сегодняшний день не нашли достойного применения в складывающейся рыночной системе. Национальное содружество бизнес-инкубаторов насчитывает к настоящему времени 65 организаций почти в 40 регионах России. Несомненно, они могут стать опорой для осуществления в регионах мероприятий, предусмотренных региональными и федеральными программами развития предпринимательства. Учитывая опыт предыдущих лет, 

См. подробнее сайт бизнес-инкубатора: bi.mgimo.ru.

ГЧП как инструмент развития образовательных программ

201

отметим, что именно на базе бизнес-инкубаторов теория проверяется практикой и в общем комплексе объединяются обучение и консалтинг для малого бизнеса. В заключение хотелось бы отметить, что в число рекомендаций VII Всероссий­- ской конференции представителей малых предприятий «Инновации и развитие малого бизнеса» вошли следующие: 1) (Министерству экономического развития и торговли Российской Федерации совместно с Торгово-промышленной палатой Российской Федерации, НП «Национальное содружество бизнес-инкубаторов») разработать предложения по нормативному и правовому обеспечению деятельности бизнес-инкубаторов, включая разработку положений, пакета типовых договоров, предложений по совершен­ ствованию действующего законодательства в части создания благоприятных условий для бизнес-инкубирования малых предприятий; 2) (Министерству образования и науки Российской Федерации, Федеральному агентству по науке и инновациям при разработке и реализации Федеральной целевой программы развития инновационной дея­ тельности) рассмотреть возможность развития специализированных технологических бизнес-инкубаторов на базе научных и образовательных учреждений. Предпринятые в этом направлении шаги смогут облегчить партнерство бизнеса и государства в подобных инициативах. Второй формой создания сервисных структур на базе образовательных учреждений стала служба содействия трудоустройству (ССТ). Часто можно встретить также такие названия, как «центр содействия занятости», «центр карьеры», «отдел по содействию в трудоустройстве и связям с выпускниками» и т. п. В большинстве случаев она является структурным подразделением университета, которое входит в учебно-методическое управление. В своей деятельности служба руководствуется Федеральными законами «Об образовании», «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», нормативными документами конкретного университета (уставом университета, решениями ученого совета и собственно положением о ней). Целью создания подобных структур является обеспечение социальной защиты учащихся, студентов и выпускников учреждений профессионального образования, совершенствования подготовки специалистов в условиях рыночной экономики и адаптации их к рынку труда, содействия трудоустройству студентов и выпускников учреждений профессионального образования, развития и профессионального роста молодых специалистов. К основным направлениям работы службы, как правило, относят: • создание и ведение базы данных студентов и выпускников; • создание и ведение базы данных вакансий работодателей; • организацию презентаций, дней карьеры, ярмарок вакансий и других аналогичных мероприятий, направленных на содействие временному и постоянному трудоустройству; • обучение студентов технологиям поиска работы, переговорам с работодателями, планированию карьеры; • оказание помощи студентам и выпускникам в составлении резюме; • своевременное обеспечение выпускников информацией по имеющимся вакансиям; • сбор информации о результатах работы по трудоустройству студентов и выпускников; • сбор отзывов работодателей по качеству подготовки студентов; • оказание содействия в организации стажировок студентов; См. подробнее о конференции: conferece7.rcsme.ru/. Ср. спектр наименований: rabota.udsu.ru/; job.kgsu.ru/; careermgimo.ru/; www.timacad.ru/departments/ otdel_vip/; www.econ.msu.ru/cd/634 и пр.  

202

Глава IV

• проведение

комплексного консультирования студентов и выпускников в период поиска работы. Интересен опыт Белгородского университета. Так, непосредственное руководство содействием трудоустройству выпускников конкретной специальности или направления осуществляет декан факультета. А координацию деятельности подразделений в структуре образовательного учреждения — различные управления (кадрами, учебнометодическое, контроля за качеством образования и др.). При этом функция общего руководства деятельностью по содействию трудоустройству выпускников принадлежит ректору, но работу центра курирует проректор по учебной работе. Функции подразделений и функциональные обязанности сотрудников, участвующих в деятельности по содействию трудоустройству выпускников, утверждаются ректором или проректором. Для проведения аналитических исследований могут привлекаться внешние специалисты соответствующей квалификации на временной или постоянной основе. В целях содействия трудоустройству созданная структура призвана: • осуществлять маркетинговые исследования рынка труда, прогнозирование и проектирование направлений и уровней подготовки специалистов; • устанавливать с заказчиками договорные отношения на подготовку кадров специалистов; • согласовывать с заказчиками из числа государственных органов, организаций и учреждений перспективные планы по количеству и качеству подготовки и контрольные цифры приема; • привлекать заказчиков на подготовку кадров к проектированию профессиональных образовательных программ, направлений и специальностей; • моделировать квалификации, характеристики специалистов и проектировать профессиональные образовательные программы в соответствии с вызовами рынка труда; • осуществлять целевую контрактную подготовку специалистов; • обеспечивать маркетинговое сопровождение выпуска специалистов с помощью рекламных технологий; • инициировать деятельность общественных органов и организаций по трудоустройству студентов и выпускников; • осуществлять мониторинг деятельности выпускников и поддержку их профессиональной деятельности (консалтинг, повышение квалификации, информационное обеспечение). На сегодняшний день при поддержке совета ректоров вузов Москвы и Московской области создана Ассоциация служб содействия трудоустройству московских вузов. Ее целью явилось объединение усилий разрозненных служб содействия трудоустройству, координация их работы, выработка единых подходов к решению стоящих перед ними задач, обеспечение работодателя возможностью оперативной связи с интересующим его вузом. Для работодателя это также возможность получения услуг, сходных с предлагаемыми рекрутинговыми компаниями, кадровыми агентствами, при этом представляется возможность обеспечения презентаций компаний в вузах, их реклама. Процесс получил развитие и на региональном уровне: структуры по содействию трудоустройству успешно функционируют в Архангельском государственном техническом университете, Белгородском, Пермском, Уральском государственных университетах и иных учебных заведениях субъектов РФ. Следует отметить, что как в случае с созданием бизнес-инкубаторов, так и при функционировании служб содействия трудоустройству имеет место обоюдная выгода бизнеса и государства. 

Список вошедших в члены ассоциации вузов см. на официальном сайте: www.uniportal.ru.

ГЧП как инструмент развития образовательных программ

203

4.3.7. Независимая оценка качества образовательной деятельности Структуры бизнеса выступают потребителем системы образования и крайне заинтересованы в повышении качества подготовки специалистов в учебных заведениях страны. Высокая квалификация выпускников, их умение применять теоретические знания, полученные в рамках инновационных программ обучения, на практике делают их не только ценным активом в конкурентной борьбе, но и предпосылкой создания долгосрочных конкурентных преимуществ на уровне как отдельной организации, так и национальной экономики. Участие частных структур в процессе контроля качества образовательной деятельности может осуществляться путем оценки, аккредитации, аттестации программ обучения, ранжирования учебных заведений. Со стороны государства уже предпринят ряд первичных шагов, направленных на создание основ долгосрочного и взаимовыгодного сотрудничества в сфере оценки качества образовательной деятельности. Следует отметить, что федеральная целевая программа развития образования (ФЦПРО 2006–2010) поставила ряд задач, имеющих непосред­ ственное отношение к механизмам ГЧП в управлении содержательным компонентом профессионального образования, в число которых, в частности, вошла задача развития новых форм и механизмов оценки и контроля качества деятельности образовательных учреждений, в том числе с привлечением общественности и профессиональных объединений, а также повышение роли работодателей в подготовке профессиональных кадров, включая экспертизу образовательных программ, проводимую работодателями и разработку при участии работодателей, общественных и профессиональных объединений образовательных стандартов нового поколения. Сюда можно отнести также развитие государственно-общественных консультаций и общественный мониторинг состояния и развития образования. Участие работодателей признано необходимым условием при разработке государственных образовательных стандартов профессионального образования третьего поколения, что подчеркивается в постановлении правительства РФ от 21 января 2005 года № 36 «Об утверждении Правил разработки, утверждения и введения в действие государственных образовательных стандартов начального профессионального, среднего профессионального, высшего профессионального и послевузовского профессионального образования». Со своей стороны представителями бизнеса в рамках национального проекта «Образование» были предложены следующие инициативы: 1) разработать независимую систему рейтингования вузов; 2) изменить организационно-правовые формы образовательных учреждений (чтобы спонсоры могли участвовать в управлении ими); 3) предоставить налоговые льготы работодателям, оказывающим поддержку вузам; 4) разработать новый законопроект о государственной поддержке образовательного кредитования; 5) создать Национальное агентство развития профессиональных квалификаций. Решение этих задач предполагает выделение специальных механизмов ГЧП в управлении содержательным компонентом профессионального образования и определение их роли и места в межсекторном партнерстве, выстраиваемом для развития образовательного потенциала страны и ее регионов, а также определение основных предпосылок повышения эффективности взаимодействия образовательных учреждений с организациями бизнеса. Разработка механизмов взаимодействия в процессе оценки качества образования должна производиться на основе серьезного изучения опыта, накопленного в странах Европы и в США, где уже достаточно давно широко используются различные методы оценивания образовательных программ, а именно «оценка, аккредитация, аудит и ранжирование». Оценка — наиболее общий термин для характеристики обеспечения качества, одна­ко довольно часто она рассматривается параллельно другим методам, таким как, например, См.: Акматов А. А. Оценка качества образования: обзор международного опыта [Электронный ресурс] // Режим доступа: www.edc.in.kg/conference1/13.doc, свободный; Вульфсон Б. Л. Стратегия развития образования на Западе на пороге ХХI века. М.: Изд-во УРАО, 1999; материалы Soros education. 

204

Глава IV

аудит. Существует несколько видов оценки, наиболее распространенных в зарубежной практике. Первой можно выделить «оценку предмета» — она акцентируется на качест­ ве определенного предмета, как правило, по всем программам, где этот предмет преподается. Второй тип оценки — «оценка программы» — она фокусируется на деятельности в рамках учебной программы. Третий — «оценка учебного заведения» — здесь изучается качество работы вуза, его организация, финансовые вопросы, управление, материальнотехническая база, а также преподавательская и исследовательская работа. Последний вид — «оценка темы» — изучает качество или практику конкретной образовательной темы, например, консультации студентов. Партнерство с бизнесом возможно на этапе разработки критериев оценки. Наиболее распространенными оценками, используемыми и в Европе, и в США, являются оценки образовательных программ и учебного заведения. В качестве метода оценки аккредитация особенно активно применяется в европей­ской системе обеспечения качества образования. Согласно европейской сети по обеспече­нию качества высшего образования аккредитация должна признавать (или не признавать), что программа университета или собственно учебное заведение отвечают необходимым стандартам. Помимо этого аккредитация включает в себя оценку на основе ранжирования, данные основываются на критериях качества, это всегда либо «да» (соответствует), либо «нет». Аудит — это метод, в рамках которого должны быть оценены сильные и слабые стороны механизмов, обеспечивающих качество образования, которые распространены в оцениваемом учебном заведении. Делается это в основном для того, чтобы обеспечить мониторинг и улучшить деятельность вуза, преподавание и организацию. Традиционно аудит наиболее распространен в Великобритании и Ирландии. Ранжирование (рейтингование) является элементом оценки, в ходе которого сравниваются результаты по предметам, программам, учебным заведениям или темам. Основными принципами, на которых строится оценка, являются самостоятельность и независимость от государства и других вузов в выборе процедур оценки, применение самооценки, внешняя оценка экспертами и открытое опубликование отчетов. В рамках европейской системы оценки качества эта модель получила название четырехступенчатой. Экспертная группа чаще всего состоит из представителей университетов, а также представителей предметной области, международных экспертов, в некоторых случаях выпускников и студентов плюс профессиональных организаций. В задачу внешних оценщиков входит проведение опросов, осмотр учебных классов и материальной базы, встреча с руководством и изучение документации. Второй момент касается самооценки. Почти все университеты считают, что повышение качества образования является их основной целью, для достижения которой активно используется самооценка. Она имеет несколько целей, среди которых составление документации, положительно влияющая на дальнейшее развитие вуза, а также создание основы для дальнейшего совершен­ ствования. Чаще всего в процесс самооценки включены руководители и преподаватели учебных заведений. Следует отметить, что зарубежный опыт неоднороден, можно говорить о существовании европейской и американской систем оценки качества высшего образования. Для начала следует отметить, что в западных странах существует также деление по признаку наличия или отсутствия в государстве органов государственного управления образовательным процессом. В странах, где присутствуют органы государственного управления и регулирования высшего образования, такие как Министерство образования/просвещения, основной акцент в оценивании делается как раз на этих структурах, которые являются системами внешней оценки образовательного процесса. Внутренней оценке, а так Quality Procedures in European Higher Education. European Network for Quality Assurance [Электронный ресурс] // Режим доступа: www.enqa.net/texts/procedures.pdf, свободный.  Quality Assurance Implication s of New Forms of Higher Education. European Network for Quality Assu­ rance [Электронный ресурс] // Режим доступа: www.enqa.net/texts/newforms.pdf, свободный.

ГЧП как инструмент развития образовательных программ

205

же самооценке уделяется гораздо меньше внимания. В то же время страны, где системы государственного управления высшим образованием играют гораздо меньшую роль, на первый план выходит как раз самооценка. Помимо этого присутствует оценка образования профессиональными экспертами или же общественными представите­лями. Основное отличие европейских систем оценки высшего образования от американской основывается на полномочиях правительства в формулировке конечных целей оценивания, определении ключевых ступеней, а также в организации образовательного процесса после применения результатов оценки. Это кажется логичным, так как различия в оценивании часто основываются на начальных условиях государств, институциональных и культурных традициях, а также национальными дискурсами в рамках проводимых политик. Образовательная политика не является исключением. Так, в странах, где система образования достаточно централизованна, оценка проводится с подачи государственных ведомств, при отсутствии такой системы задача возлагается либо на сами университеты, либо на внешних экспертов. В США основная роль отводится самим университетам, причем во многих есть соб­ ственные оценочные центры, и независимым оценочным организациям. В Америке данный вид оценивания развит очень сильно, существует даже целая серия журналов, по­ священная сугубо проблеме оценивания высшего образования. Особенностью американской системы оценки является развитие системы самооценки. Этот факт связан с тем, что до недавнего времени контроль над университетами со стороны администрации штатов и государственных органов в целом был достаточно слабым. Рассмотрим схему оценки американского университета на примере требований Ассоциации университетов региона Средних Штатов. Комиссией по высшему образованию Средних Штатов разработаны и опубликованы два документа: 1) «Общая схема для оценки результатов» (второе издание, 1996 г.); 2) «Параметры успеваемости в высшем образовании и стандарты аккредитации» (1994 г.). На основе этих документов региональной ассоциации и происходит подготовка университетов к аккредитации. Данные документы не представляют собой конкретной регламентированной программы оценки университета. Наоборот, принципиальная специфика аккредитации по-американски состоит в том, что, несмотря на стандартность самой процедуры аккредитации, Ассоциация по высшему образованию оставляет за каждым университетом и колледжем исключительное право определять оптимальную стратегию и способы ее проведения. Каждый американский вуз, который планирует проведение оценки и аккредитацию, должен разработать свою концептуальную схему, свою стратегию и программу оценки, свою методику и план ее реализации в соответствии с собственной миссией, целями и университетскими ресурсами. При этом в любом случае применяется вузом собственная или заимствованная стратегия и методика оценки — этот процесс оценки должен быть совместным трудом преподавателей, администрации университета и студентов. Согла­- сно американским стандартам аккредитации оценка применяется в следующих основных сферах: 1) качество академических и иных учебных программ; 2) институциональная (общеуниверситетская) эффективность; 3) отчетность и общественная ясность процессов и процедур. Оценка качества образования является, по существу, составной частью процесса преподавания­ и получения знаний, она способствует проведению критического само­ анализа образовательного процесса, основанного на фактических данных. То есть недостаточно только проводить оценку качества, данные оценки должны применяться, чтобы вуз и преподаватели могли улучшить реальное качество образования. При этом, по мне См.: Процедуры оценки качества в европейском высшем образовании. Исследование ЕСОК [Электронный ресурс] // Режим доступа: www.iseg.ru, свободный; Quality Assurane: A Reference System for In dicators and Evaluation Procedures. European Association of Universities [Электронный ресурс] // Режим доступа: www.eua.be/eua/jsp/en/upload/ELU_En.1082042243703.pdf, свободный.

206

Глава IV

нию Комиссии по высшей школе, из данных, полученных в процессе оценки, могут быть даны ответы на следующие вопросы. 1. Разработал ли вуз программы, помогающие преодолеть недостатки в освоении требуемых навыков? 2. Исследовал ли вуз влияние отбора перечня и последовательности курсов на учебные результаты студентов? 3. Насколько успешно студенты усваивают знания и навыки, передаваемые при обучении по общеобразовательным и специальным курсам? 4. Пересмотрен ли учебный план, если результаты оценки показывают, что такой пересмотр обоснован? 5. Разработал ли вуз программы, способствующие личному социальному росту студентов? Перечень выделяемых вопросов может быть расширен. Важным аспектом оценивания в вузах США является понимание того, что оценивание — это основа для постоянного совершенствования. В идеальных условиях оценивание является частью каждодневной деятельности, поддерживается администрацией, служит основанием для внутриуниверситетских реформ, рассматривается преподавателями как профессиональная обязанность. Комитет по высшей школе Ассоциации университетов региона Средних Штатов (США) предлагает вузам следующие основополагающие принципы оценки. 1. Оценивание должно быть многоуровневым, а главным компонентом его должны стать образование и развитие студентов. Данный принцип предполагает использование различных методов к определению качества образования. Хорошо зарекомендовали себя в Америке тесты по общему образованию после двух лет обучения и тесты по фундаментальным и специальным дисциплинам после четырех лет обучения. Однако суще­ ственное значение имеет и анкетирование — методы оценки, обеспечивающие сходные индикаторы качества образовательных программ: оценка студентами содержания курсов и качества преподавания; степень удовлетворения студентов качеством образовательной программы; степень их личного развития; степень участия студента в образовательных программах; степень участия студента в академических и дополнительных мероприятиях; оценки преподавателями друг друга; оценка достижений и деятельности выпуск­ ников. 2. Программы по оценке должны включать исследования и анализ результатов оценки. Результаты оценки должны быть интерпретированы, проанализированы и сохранены. Так, оценка принесет пользу и в будущем, когда будут сравнены результаты различных по времени оценок. 3. Программы по оценке должны быть реалистичны. Очевидно, что оценка должна начинаться с реалистичными ожиданиями в плане осуществления намеченных целей. Цели университета должны соответствовать его ресурсам. 4. В оценке должны максимально использоваться существующие данные исследований. Многие вузы начали успешные программы по оценке, проанализировав полезную информацию, которая уже была в университете, со временем постоянно расширяя сбор информации. 5. Результаты оценивания должны принести выгоды, оправдывающие затраты вуза на него. Основная выгода от результатов оценки в том, что она представляет информацию, которая в других случаях недоступна, но необходима для принятия решений. Обычно университеты сталкиваются со следующими затратными статьями: создание инструментария оценки (тесты, анкеты, вопросники, обзоры и т. д.) в университете или приобретение его извне; администрирование, применение инструментария оценки среди студентов и преподавателей; анализ оценки и распространение результатов; координация мероприятий по оценке. В оценке университета главную роль играет оценка основных образовательных сек­торов: 1) общее образование (общеобразовательная программа); 2) специализация;

ГЧП как инструмент развития образовательных программ

207

3) подготовительная программа (для поступающих в университет студентов); 4) личное и общественное развитие студента; 5) послевузовское и профессиональное образование. Говоря об экспертных оценках, важно отметить, что в США профессиональные обществен­ ные организации, такие как ассоциации медиков или юристов, играют важную роль, они строго оценивают программы университетов, т. к. заинтересованы в поднятии престижа своих профессий и получении специалистов, уверенно ориентирующихся в их поле. В Европе такие ассоциации появились позже, но сейчас их количество увеличивается. Если основными способами оценки в рамках американской системы являются оценка вузов профессиональными экспертами, оценка через специализированную аккредитацию и самооценка, то в рамках Европы это оценивание и аккредитация, часто со стороны государственных агентств (например, Финский совет по оценке высшего образования (Finnish Higher Education Evaluation Council), Национальный Комитет по оценке Франции (Comite Nationale d’Evaluation), Национальное агентство высшего Образования Швеции (National Agency for Higher Education (Hogskoleverket), Научный Совет Германии (Wissenschaftsrat). Вышестоящими структурами часто являются государственные структуры: Министерство народного образования, научных исследований и технологий Франции, Министерство образования и науки Латвии и т. п. Например, в Германии, где Министерство просвещения, регулирующее деятельность высших учебных заведений, существует с ХIХ в., весьма сильны традиции государственного контроля за высшей школой, а сами профессора и преподаватели являются государственными служащими. Во Франции за образовательную политику отвечает министерство народного образования, научных исследований и технологий. Однако деятельность высших учебных заведений оценивается Национальным экспертным комитетом, который создан по закону о высшем образовании и существует с 1984 г. Главная задача данного комитета заключается в оценке деятельности высших учебных заведений. Этот национальный орган контроля и оценки высшего образования, подчиняется только президенту и не зависит ни от каких управленческих структур. Экспертный комитет регулярно собирает информацию о деятельности высших учебных заведений и ежегодно направляет президенту отчет о своей работе и о положении дел в сфере высшей школы. Важно то, что во Франции результаты университетских проверок и оценок широко публикуются и дают возможность не только государству, но и обществу судить об академическом уровне того или иного высшего учебного заведения. Данный механизм отражает исторически сложившуюся централизованную систему французского высшего образования. В скандинавских странах (Швеция, Дания, Норвегия, Финляндия) системы оценки высшей школы также изначально определялись правительством. В этих странах существует большое разнообразие в способах внешней оценки. В Швеции, например, основной упор делается на помощь учебным заведениям в разработке соответствующих инфраструктур. В Норвегии основное внимание уделяется оценке самого образовательного процесса и учебных программ. Причем процесс оценки проводится организациями, финансово поддерживаемыми правительством уже после того, как произведена самооценка учебного заведения. В Финляндии также сочетается сторонняя оценка и самооценка учебных заведений. Применяются и выборочные проверки отдельных структур со стороны внешних наблюдателей. В Дании проверка проводится внешними организациями, финансируемыми правительством. При этом самооценка высших учебных заведений основывается также на информации, получаемой не самим учебным заведением, а внешними экспертами. В Англии процесс оценки высшего образования постепенно сдвигается от организаций, финансируемых правительством, в сторону того, что можно назвать самооценкой. Однако это еще не процесс, специально проводимый учебным заведением в целях улучшения работы; самооценка в этом контексте является подготовкой к подтверждению получения официальной оценки для убеждения сторонних наблюдателей и привлечения дополнительного финансирования.

208

Глава IV

В Великобритании за последние годы произошли определенные изменения в системе контроля за университетами. Деятельность Агентства по контролю за качеством вызывала замечания, и поэтому сегодня для определения качества, уровня и рейтинга английские университеты в первую очередь обращаются в различные общественные советы экспертов, которые осуществляют независимый аудит. Как правило, аккредитируются те вузы, которые уже сделали не менее трех выпусков. При этом в Велико­ британии также возросло значение самооценки университетов, проводимой внутренними университетскими структурами, специально организованными для таких целей. Итак, в европейских странах преобладает государственная система оценки высшего образования. Можно привести немало свидетельств эффективности такой государственной системы. Во Франции, например, следует отметить существование так называемого государственного знака качества, которым обладают те высшие школы, которые признает государство. Высшие школы, в которых Министерство народного образования осуществляет контроль обучения, могут выдавать дипломы, «завизированные» министерством, что свидетельствует, по европейским понятиям, о качестве высшего образования. Этот «знак качества» особенно важен, поскольку только дипломы, имеющие такую государственную отметку, признаются во всех европейских странах. Однако в мире имеются и другие тенденции в развитии оценки и контроля качества высшего образования. По мнению некоторых экспертов, имеет место усиление тенденции к большему развитию и распространению процессов самооценки. Так, во Франции происходит переход от оценки, первоначально построенной на принципах централизации, к процессу самооценки, тесно связанному с самим учебным заведением. В скандинавских странах, где оценка всегда являлась требованием правительства, процесс развития оценки высшего образования также идет в сторону самооценки и вовлечения в процесс оценки самого высшего учебного заведения. В Финляндии процесс оценки высшего образования все больше сдвигается в сторону полной ответственности учебных заведений за регуляцию собственной деятельности, при которой правительство играет вспомогательную роль. В Испании на основе экспериментов, проводившихся в течение нескольких лет, в 90-е г. начато применение системы оценки, базирующейся на самооценке, где особое внимание уделяется анализу образовательного процесса, организации управления на уровне университета. Однако наибольшее развитие система самооценки университетов получила в США. Это связано с тем, что источники власти и контроля в американских университетах иные, нежели в европейских странах. В США огромное многообразие высших учебных заведений сочетается со значительной слабостью государственного контроля качества их работы. Американское высшее образование контролируется преимущественно самими учебными заведениями. Департамент образования в США никогда не имел такого значения как, например, Министерство просвещения в Германии. Реальная административная и финансовая власть в американских университетах принадлежит попечительским советам (в государственных университетах финансы предоставляет штат). Именно этим Попечительским советам администрацией штата (где находится университет) поручается осуществлять контроль работы университета. И хотя в 90-е г. наметилось усиление контроля над университетами со стороны администрации многих американских штатов, особенно в отношении лицензирования частных учебных заведений и образовательных программ, основой оценки и контроля высшего образования в Америке по-прежнему остается саморегуляция. Основанием американской системы саморегуляции является желание улучшить систему образования путем оценки, проводимой на уровне всего учебного заведения. Существует несколько способов такой оценки. Во-первых, оценка через аккредитацию учебного заведения по регионам специаль­ ными организациями, обладающими четко сформулированными стандартами и требованиями к периодичной самооценке и оценке со стороны внешних наблюдателей. Вовторых, оценка через специализированную, построенную на оценке профессионального уровня аккредитацию образовательных программ, которая функционирует так же, как

ГЧП как инструмент развития образовательных программ

209

и соответствующая оценка этих программ внутри учебного заведения, однако организуется профессиональным союзом. В-третьих, оценка образовательных программ, полностью организованная самим университетом и нацеленная на улучшение его деятельно­ сти, на возможность перераспределения ресурсов и образовательных приоритетов. Таким образом, сравнительный обзор систем оценки высшего образования по ряду стран показывает, что имеются различные подходы к тому, каким образом и на каких основаниях вести оценку деятельности высших учебных заведений. 1. Система оценки высшего образования в тех странах, где имеются соответствующие государственные структуры, регулирующие развитие высшей школы. В этих случаях система оценки базируется на приоритете государственных органов, или структур, финансируемых правительством. При этом самооценке придается номинальное значение, а основные усилия прилагаются к проведению эффективной внешней оценки государственными органами либо общественными организациями. Такие системы оценок часто связаны с правительственным контролем, лицензированием, государственной аккредитацией, сравнением различных высших учебных заведений, распределением финансовых ресурсов и оказанием влияния на университеты. 2. Система оценки высшего образования, принятая в тех странах, где, по существу, органов государственного управления высшим образованием (в европейском смысле) нет. В этом случае преобладает процесс самооценки высших учебных заведений профессиональная или общественная оценка, направленная на внутренний анализ, на улучшение деятельности университетов. В широком плане исторически к странам, имеющим органы государственного управления высшей школой, относятся европейские страны (Германия, Франция, а также страны СНГ, воспринявшие европейские традиции высшего образования). А к странам, где преобладает процесс саморегуляции высшего образования, относятся в первую очередь США, а также те страны, которые стали следовать американским образцам высшей школы (Филиппины, Тайвань). Основное отличие европейских систем оценки высшего образования от американ­ ской заключается в полномочиях правительства, в формулировке целей оценки, в определении наиболее важных аспектов оценки, в способах принятия решений и, наконец, в самой организации образовательного процесса. В странах с централизованной системой образования функции оценки, аккредитации осуществляют соответствующие государ­ственные ведомства. Кроме того, в последние годы оценка все больше становится обла­стью ГЧП, когда государственные структуры тесно взаимодействуют с профессиональными ассоциациями работодателей и преподавателей с целью выработки критериев оценки и независимого аудита образовательных программ. Оценка высшего образования в странах Восточной Европы и СНГ В странах восточного европейского региона можно выделить следующие основные процедуры контроля качества образования со стороны государственных органов: лицензирование, оценка (аттестация), аккредитация. Лицензирование и аккредитация проводятся государственными или другими органами на основе заранее установленных критериев, а вузы или программы должны удовлетворять определенным минимальным требованиям. Оценка (аттестация) может основываться на источниках информации широкого спектра, и к ней могут быть привлечены как местные, так и приглашенные специалисты, ее главной целью могут быть как процессы, так и результаты, однако в целом упор на дифференцированное и детальное оценивание напоминает аккредитацию и лицензирование с их порогом минимальных требований. В Эстонии лицензирование и аккредитация учебных заведений осуществляется советом по оценке качества в высшем образовании. В состав совета входят ученые, представители профессиональных органов и организаций, занимающихся поддержкой­

210

Глава IV

научных­ исследований. Открывающиеся вузы должны отвечать установленным требованиям по вопросам, касающимся помещений, преподавательского состава и программ. Частные вузы дополнительно контролируются комитетом, который проверяет их соответствие образовательным и финансовым нормативам. По закону об университетах совет по оценке качества также занимается аккредитацией, которая должна проводиться по меньшей мере раз в семь лет и охватывает как программы, так и сами учебные заведения. То есть аккредитация, с одной стороны, подразумевает оценку качества программы, квалификацию преподавателей, уровень знаний студентов и эффективность учебного процесса, а с другой — оценивает деятельность вуза в целом. В Чехии имеется Агентство по аккредитации, которое занимается аккредитацией и регулярной оценкой системы высшего образования. Однако в Чехии, как и во многих других странах, школы высшего профессионального образования контролируются и оцениваются чешской Инспекцией школ. То есть здесь виден известный параллелизм в органах оценки. Кроме того, по собственной инициативе вузы могут быть оценены и независимыми экспертами. В Латвии аккредитация государственных и частных вузов проводится под контролем Министерства образования и науки по крайней мере раз в шесть лет в соответствии с нормативами, одобренными Кабинетом министров. Аккредитация вузов должна быть одобрена Советом по высшему образованию после консультаций с зарубежными экспертами и официально признана Министерством образования и науки. Министерство также публикует в газетах список аккредитованных учебных заведений и программ. В Словении, напротив, вузы совместно учреждают Комитет по оценке качества в высшем образовании и сами отвечают за надзор. В Польше в соответствии с законом вузы сами оценивают качество образования. При этом польский Совет по высшему образованию предлагает три уровня оценки: аккредитованный статус, базовый уровень качества и высший уровень качества. Процедура аккредитации также была введена в Венгрии и Хорватии. Так, в Хорватии каждые пять лет экспертная комиссия, назначаемая Министерством науки и техники, оценивает уровень качества и эффективности преподавания, а также научную и профессиональную деятельность. В целом следует отметить, что в странах Восточной и Центральной Европы современная система лицензирования, аттестации и аккредитации во второй половине 90-х гг., по сути, только создавалась и апробировалась. В определенной степени этот процесс не закончен и до сих пор. Основным интегральным процессом оценки высшего образования в странах Европы, Америки, а с недавнего времени и в странах Евразийского региона является процедура аккредитации. В США процедура аккредитации университетов, как уже отмечалось, не связана с деятельностью ни федеральных органов, ни правительства штатов, а соотносится с деятельностью региональных ассоциаций университетов и колледжей. Эти ассоциации имеют специальные комиссии по высшему образованию, которые и проводят процедуру аккредитации университетов, находящихся на территории региона. В Российской Федерации изначально сложилась система нескольких раздельных типов оценки, где процедура лицензирования отделена от процедуры аттестации. Однако, приказом Министерства образования РФ от 12 ноября 1999 г. № 864 в целях со­ вершенствования процедур оценивания деятельности вузов, утвержден новый порядок «комплексной оценки деятельности высшего учебного заведения, основанный на объединении­ процедур повторного (очередного) лицензирования, аттестации и государственной аккредитации». Данное решение является принципиальным и вносит упорядочение в сферу оценки, которая до последнего времени в РФ была раздроблена. В России разработана модель комплексной оценки вуза, которая складывается из трех процедур: повторное лицензирование; аттестация; аккредитация. Комплексная оценка предполагает принятие решения и выдачу полномочных документов на единый срок: лицензии на право образовательной деятельности и свидетельства о государ­ ственной аккредитации с перечнем программ, по которым учреждение получает право

ГЧП как инструмент развития образовательных программ

211

выдавать своим выпускникам документы об образовании государственного образца. Для органов Министерства образования и науки, обеспечивающих организацию внешней экспертизы, введение комплексной оценки потребовало: разработки единой программы комплексной оценки, чтобы избежать дублирования действий подкомиссий; обеспечения сбора полной информации в едином формате; сохранения основных принципов законодательства в подготовке отчетных материалов для принятия решений о лицензировании, об аттестации, о государственной аккредитации. В частности, при повторном (очередном) лицензировании осуществляется оценка условий организации образовательного процесса: организационно-правовых основ; материально-технической базы и учебных ресурсов (кадровое, информационное, техническое обеспечение); социальной инфраструктуры. Содержание аттестационной экспертизы — оценка самого образовательного процесса, соответствия содержания, уровня и качества подготовки специалистов требованиям государственных стандартов. Наконец, предметом процедуры государственной аккредитации являются: оценка эффективности и результативности деятельности учреждения образования; установление его государ­ ственного статуса; предоставление на определенный срок прав и полномочий в соответ­ ствии с законодательством. Однако следует подчеркнуть, что в РФ все три процедуры оценивания осуществляются в рамках Министерства образования и науки. Имеет смысл специально рассмотреть систему показателей аккредитации в России. Это тем более важно, что в России к необходимости государственной аккредитации высших учебных заведений пришли от традиционных процедур лицензирования и атте­ стации. Перечень показателей государственной аккредитации России утвержден приказом Министерства образования РФ от 29 июня 2000 г. № 1965 и содержит 11 показателей. По мнению экспертов, этот перечень на данный момент можно считать достаточным для интегральной оценки эффективности деятельности вуза и отнесения его к типу учреждений высшего профессионального образования и одной из видовых групп. Показатели государственной аккредитации в РФ разделены на две части: 1) показатели, определяющие статус учебного заведения по типу (статус «высшее учебное заведение»); 2) показатели, используемые для определения вида высшего учебного заведения (институт, академия, университет) (табл. 5). Таблица 5. Показатели государственной аккредитации в РФ Показатели, определяющие тип учебного заведения в РФ

Показатели государственной аккредитации, используемые для определения вида вуза (институт, академия, университет)

Содержание подготовки (структура и содержание реализуемых образовательных программ; соответствие учебных планов и программ учебных дисциплин требованиям государственных образовательных стандартов)

Спектр реализуемых основных образовательных программ (реализуемые образовательные программы и контингент студентов по профилям подготовки)

Качество подготовки (требования при приеме в вуз; организация учебного процесса; соответствие уровня подготовки обучающихся требованиям государственных образовательных стандартов)

Возможность продолжения образования по программам послевузовского и дополнительного профессионального образования (реализация программ послевузовского профессионального образования (аспирантура, докторантура), контингент аспирантов и (или) докторантов, соискателей ученой степени кандидата и (или) доктора наук; диссертационные советы; реализация образовательных программ, профессиональной переподготовки и (или) повышения квалификации кадров)

Продолжение 

212

Глава IV

Таблица 5 (продолжение) Показатели, определяющие тип учебного заведения в РФ

Показатели государственной аккредитации, используемые для определения вида вуза (институт, академия, университет)

Информационно-методическое обесНаучные исследования (спектр наук, в рамках которых выпечение образовательного процесса полняются научные исследования; объем финансирования и (состояние библиотечного фонда; состо- результативность научных исследований) яние учебно-информационного фонда) Информатизация вуза (наличие средств вычислительной техники и применение их в учебном процессе, научной деятельности и управлении вузом)

Научно-методическая работа (изданные монографии; изданные учебники и учебные пособия с грифами государственных органов управления образованием, других государственных органов исполнительной власти, учебно-методических объединений)

Материально-техническая база (наличие условий, оборудования, приборов, кабинетов и аудиторий для осуществления образовательного процесса)

Качественный состав научно-педагогических кадров (преподаватели с учеными степенями и (или) званиями; преподаватели — доктора наук и (или) профессора). Следует отметить, что приказом Министерства образования РФ от 8 ноября 2000 г. этот показатель дополнен еще одним существенным критерием: процент преподавателей, работающих в вузе на полную ставку (штатные преподаватели)

Социальная поддержка студентов (наличие условий для проживания обучающихся в общежитиях, медицин­ ского обслуживания, питания и занятий спортом)

Таковы в настоящее время в РФ утвержденные показатели, на основе которых проводится государственная аккредитация вузов. Однако контроль и управление качеством образования требуют дальнейшего совершенствования. В одобренных правительством РФ приоритетных направлениях развития образовательной системы Российской Федерации отмечается, что необходимо «сформировать общенациональную систему оценки качества образования, получаемого гражданином, и реализуемых образовательных программ». Разрабатываемая Концепция оценки качества образования включает следующие разделы: внешняя оценка качества образования, внутренняя оценка качества образования, механизмы организации и проведения оценки качества образования, нормативно-правовое обеспечение общероссийской системы оценки качества образования (ОСОКО). При обсуждении проблемы оценки качества образования необходимо учитывать, что часто в дискуссиях по поводу общероссийской системы оценки качества образования (ОСОКО) не различают оценку знаний обучающихся и оценку деятельности образовательных учреждений, деятельности системы образования на муниципальном, региональном и федеральном уровнях. В число принципов построения системы оценки качества образования вошли в том числе, следующие: «осуществление внешней оценки структурами, функционально и ресурсно независимыми от системы управления образованием»; «широкое обсуждение в профессиональном сообществе содержания, процедур, технологий, инструментальных средств аттестационных и мониторинговых обследований». При этом можно выделить следующих основных пользователей информации, предоставляемой общероссийской системой оценки качества образования: обучающиеся и их родители; педагогические коллективы школ и преподаватели вузов; органы управления образованием и, безусловно, частные структуры — работодатели. К основным принципам отбора показателей для оценки качества образования можно отнести следующие: ориентация на требования внешних пользователей; учет  Болотов В. А. О создании общероссийской системы оценки качества образования в Российской Федерации [Электронный ресурс] // Режим доступа: www.vestnik.edu.ru/bolotov5.htm, свободный.

ГЧП как инструмент развития образовательных программ

213

потребностей системы образования; минимизация системы показателей с учетом по­ требностей разных уровней управления системой образования; инструментальность и технологичность используемых показателей (с учетом существующих возможностей сбора данных, методик измерений, анализа и интерпретации данных, подготовленности потребителей к их восприятию); оптимальность использования источников первичных данных для определения показателей качества и эффективности образования (с учетом возможности их многократного использования и экономической обоснованности); иерархичность системы показателей; сопоставимость системы показателей с международными аналогами; соблюдение морально-этических норм в отборе показателей. Следует отметить, что мгновенное создание системы, которая будет решать вышеназванные проблемы, невозможно. Поэтому необходимо максимально использовать существующие формы контроля качества образования. В рамках создания ОСОКО важно решить вопрос и о качестве профессионального образования. Хотя в профессиональном, как и в общем образовании, имеются определенные наработки, предстоит еще большая работа. Необходимо будет провести ряд комплексных исследований и усовершенствовать организационные механизмы, в частности, в области высшего профессионального образования. При этом в систему независимой оценки качества деятельности учреждений профессионального образования должны включаться не только работодатели, но и сами абитуриенты. Минобрнауки России и Рособрнадзор должны разработать и утвердить план создания общероссийской системы качества образования. Необходимо будет развивать существующие организационные структуры, механизмы и процедуры по следующим направлениям: — упорядочивание информационных потоков; исключение дублирования или повторных запросов в адрес образовательного учреждения на предоставление одной и той же информации. Вся информация, собираемая из первичных источников, должна быть доступна для официального использования на муниципальном, региональном и федеральном уровнях. Рейтинги Партнерство государства и частных структур в оценке системы образования ярко проявится в создании рейтингов учебных заведений. Одной из причин их создания мо­же стать отказ от уравнительного финансирования и определение группы лидеров — вузов, которые получат статус национальных. Отказ от уравниловки, от всеобщего равенства, введение градационного финансирования — идея замечательная, рейтинг — инструмент для ее реализации вроде бы вполне подходящий. В число параметров оценки предлагаемого частными кругами рейтинга входят следующие: 1) число предприятий, готовых принять выпускников, 2) число предприятий, на которые пришли выпускники, 3) число принятых выпускников, 4) доля от общего числа (%). Однако следует отметить, что существует рейтинг вузов, составляемый Минобрнауки на основе прежде всего затратных показателей, таких как, например, количество докторов наук в вузе или оснащение учебных аудиторий. Существующие частные инициативы (например, экспертный опрос, проведенный специально для журнала «Обучение & карьера» независимой аналитиче­ ской группой «Рейтинги высшей школы» в 2007 г.) могут оказаться весьма полезными в процессе разработки интегрального рейтинга образовательных учреждений. На наш взгляд, общественная сравнительная оценка (рейтинг) образовательного учреждения должна базироваться на следующих принципах: • независимости, основанной на защите прав конкретной личности на получение качественного образования; • добровольности, т. е. письменного обращения образовательного учреждения об участии в сравнительной оценке, добровольного предоставления сведений о своей международной деятельности и согласия на экспертную оценку предоставляемых сведений;

214

Глава IV

• преемственности в смысле включения в сравнительную оценку образовательных учреждений, законно признанных в своем государстве, и участия в экспертизе авторитетных в своей стране представителей образовательных учреждений; • ясности, последовательности и открытости критериев и процедур проведения сравнительной оценки; • объективности, обеспечиваемой высоким уровнем профессионализма и общей методической подготовкой экспертов, участием зарубежных экспертов в оценке предоставленных сведений; • открытости, предусматривающей возможность доведения результатов оценки до сведения заинтересованных лиц и организаций. В число сторон, участвующих в разработке наравне с Центром оценки качества образования Института содержания и методов обучения Российской академии образования, Министерством образования и науки Российской Федерации, Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки, представителями органов управления образованием субъектов РФ и различных региональных организаций, занимающихся проблемами образования, должны войти представители работодателей, Союза промышленников и предпринимателей, различных профсоюзных организаций. Общие принципы проведения оценочной деятельности в сфере образования в условиях вариативности, множественности уровней, объектов, направлений оценки должны получить свое закрепление в Федеральных законах «Об образовании», «О высшем и по­ слевузовском профессиональном образовании», в других нормативных правовых актах. В свою очередь, на муниципальном уровне должны сформироваться муниципальные механизмы оценки качества с учетом специфики задач, стоящих перед муниципальными образовательными системами, в условиях максимальной приближенности к деятельно­ сти конкретных общеобразовательных учреждений. Необходимо при этом обеспечить интегральный подход к оценке качества образования, основанный на наиболее полном и результативном взаимодействии гражданских институтов, профессионального сообщества и экспертов, работодателей. Следует как на региональном, так и на муниципальном уровнях определить основных потребителей образовательных услуг и разработать системы измерителей, необходимых различным типам пользователей. Так, для большинства работодателей могут быть важны измерители, свидетельствующие о готовности выпускников школ быстрее вливаться в региональный (местный) рынок труда, причем обладая квалификациями, максимально востребованными на данном рынке труда. Общественная экспертиза, таким образом, должна включать оценку качества обучения работодателями. В свою очередь, для такого потребителя образовательных услуг, как семьи, могут быть значимы измерители, демонстрирующие готовность школьников продолжать образование в вузах по перспективным, с точки зрения выпускников и их родителей, специальностям. В российских регионах следует осуществлять на постоянной основе мониторинговые исследования, диагностику и анализ качества образования на основе международных стандартов: Program for International Student Assessment (PISA), Trends in Inter­ na­tio­nal Ma­thematics and Science Study (TIMSS), развивать при участии гражданских институтов различные формы аттестационных процедур, содействовать созданию гибких стандартизированных инструментов оценки с учетом разнообразия типов профессиональных учебных заведений. Общественные институты должны максимально активно подключаться к мониторингу готовности профессиональных училищ к началу учебного года, строгого соблюдения санитарных и строительных норм, оснащенности учебного процесса необходимыми техническими средствами. Общественные институты должны принимать самое активное участие в формировании региональных нормативов качества образования. Для этого необходимо обеспечить высокий уровень взаимодействия с государственными структурами, включенными в формирование региональной образовательной политики. Кроме того, лишь при актив-

ГЧП как инструмент развития образовательных программ

215

ном участии гражданских структур в принципе возможно массовое применение мониторинговых процедур и объективной диагностики текущей успеваемости многих тысяч учащихся и эффективности учебного процесса в школах. Этого же требует переход на новые системы аттестации педагогов, аттестации и аккредитации общеобразовательных учреждений и образовательных программ. Взаимодействие независимых региональных аккредитационных центров на сетевой основе будет укреплять единое образовательное пространство России. Комплексный образовательный аудит является функцией, которая, как показывает мировой опыт, осуществляется по большей мере негосударственными структурами, разумеется, во взаимодействии с государственными институтами управления. Гражданские институты на уровне регионов и муниципалитетов должны стать центрами формирования эффективной системы образовательного консалтинга, направленного на повышение качества образования. Именно институты общественного участия способны стать центрами консолидации экспертного сообщества в целях разработки мониторинговых, оценочных и аттестационных процедур, организации гибкой системы образовательного консалтинга. Ассоциации выпускников Одной из форм развития государственно-частного партнерства можно назвать ассоциацию выпускников — общественную организацию, основанную на членстве, созданную на основе совместной деятельности для защиты общих интересов и достижения уставных целей объединившихся граждан. Ассоциация выпускников является добровольным самоуправляемым некоммерческим формированием; это общественная организация, призванная содействовать развитию управленческой культуры и формированию каналов взаимодействия образования и рынка. Изучение международного опыта показывает, что ассоциация выпускников (клуб выпускников — Alumni Club) является важной структурой образовательных учреждений, прежде всего профессионального образования. Выпускники налаживают через нее деловые контакты, реализуют совместные проекты, помогают друг другу в поиске работы. Многие абитуриенты, выбирая образовательное учреждение за рубежом, обращают внимание на наличие разветвленной базы выпускников. Студенты имеют тесный контакт с выпускниками, узнавая от них о компаниях, предлагают себя в качестве практикантов. Таким образом, члены ассоциации являются потенциальными работодателями, и, следовательно, они заинтересованы в развитии своей alma mater и принимают активное участие в формировании содержательного компонента образовательного процесса. Кроме того, выпускники заинтересованы в поддержании качества образования, престижа учебного заведения. Рассмотрение структур зарубеж­ ных профессиональных образовательных учреждений показывает, что при каждом западном вузе активно действует ассоциация выпускников. О значимости ассоциации выпускников для профессиональных образовательных учреждений говорят следующие данные: первый клуб выпускников Йельского университета (Yale University) был создан около 100 лет тому назад — тогда его членами были 600 человек. Сегодня в мире существует 170 клубов и ассоциаций выпускников Йеля. Данный опыт участия выпускников в разработке содержательного компонента образования применим и для школьного образования. Так, в частности, члены ассоциации принимают участие в разработке образовательных программ, участвуют в аттестации школ, преподавательского состава, выделяют стипендии лучшим ученикам, тем самым стимулируя повышение успеваемости.

 Moscow University Alumni Club [Электронный ресурс] // Режим доступа: www.moscow universityclub. com/home.asp?artId=2058, свободный.

216

Глава IV

В российской средней и высшей школе такие сообщества развиты пока очень слабо. Участие выпускников школ ограничивается поддержанием определенных образовательных программ, проектов, выделением премий и поощрений для лучших учеников. Однако в последнее время ассоциации выпускников активнее принимают участие в выработке программы по взаимодействию среднего и высшего образования для подготовки специалистов с учетом социально-экономического развития региона, потребностями рынка труда, что является очень важным. Наименее развит данный механизм государственно-частного партнерства для НПО и СПО. Что касается высшего профессионального образования, то здесь движение ассоциации выпускников получило развитие. Так, известными являются клубы выпускников МФТИ, МИФИ, МГУ имени М. В. Ломоносова, МГИМО (У) МИД. На основе анализа российского опыта участия ассоциации выпускников в разработке содержательного компонента образования можно выделить следующие формы взаимодействия: • подготовка научных, учебно-методических изданий; • организация производственных практик; • организация научных конференций, семинаров, дискуссий; • поддержание научных, социально-экономических и производственных проектов, относящихся к стратегии развития образовательного учреждения; • разработка учебных программ; • предоставление стипендий лучшим студентам, аспирантам, преподавателям; • участие в работе инспектирующих комиссий по оценке качества подготовки специалистов, продуктивности и эффективности научных исследований. Следует обратить внимание, что ассоциации создаются и активно работают не только в столичных вузах, но и в регионах. Например, можно отметить активную деятельность ассоциаций выпускников Томского политехнического института, Ростовского государственного университета в развитии своих alma mater. Кроме того, ассоциации выпускников являются активными инициаторами и участниками создания попечительских советов. Деятельность ассоциации выпускников происходит в соответствии с Гражданским кодексом РФ, Федеральным законом «Об общественных объединениях», действующим законодательством РФ и уставом. Ассоциации являются юридическими лицами, могут иметь в собственности обособленное имущество, самостоятельный баланс, расчетный и другие счета, в том числе валютный, в банках для хранения денежных средств и осуществления всех видов расчетных, кредитных и кассовых операций как на территории Российской Федерации, так и за ее пределами, круглую печать и штампы с собственным наименованием. Ассоциация может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и неимущественные права, исполнять обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. Ассоциация несет самостоятельную имущественную ответственность по своим обязатель­ ствам в пределах имущества, находящегося на балансе. Ассоциация выпускников как механизм государственно-частного партнерства является одним из перспективных способов взаимодействия государства, общественности и бизнеса. Однако пока данный механизм не получил того развития, какого он достиг в западных вузах.

Глава V

Социологический анализ развития государственно-частного партнерства в сфере образования

Е. В. Батоврина Е. М. Стырин 5.1. Государственно-частное партнерство в сфере образования как объект социологического анализа В самом общем виде социологический анализ представляет собой описание, объяснение и понимание социальной реальности, которые могут осуществляться как на основе эмпирических данных, собранных исследователями, так и на основе теорий, господствующих в различных отраслях социологической науки. История социологической мысли показала: последний, теоретический, подход долгое время пользовался приоритетом. Однако, в последние десятилетия ситуация изменилась: доминирующим в современной социологии стал синтезированный подход, предполагающий сочетание эмпирических данных и теоретических изысканий для наиболее полного и глубокого объяснения социальной реальности. Логика развития социологической науки определила подходы к социологическому анализу такого явления, как государственно-частное партнерство (далее — ГЧП). Первым, базисным, подходом к социологическому анализу ГЧП стал теоретический подход. Так, с точки зрения социологов, изучение феномена ГЧП в русле социологии тесно связано с изучением феномена социального партнерства, предпосылки социологического анализа и осмысления и ГЧП, и социального партнерства заложены видными представителями теоретической социологии Э. Дюркгеймом, М. Вебером, Т. Парсонсом, Б. Скиннером, Л. Болтански, Л. Тевено, Г. Блумбергом, Э. Гофманом, Дж. Хомансом, П. Блау, Ч. Кули, П. Сорокиным и др. Так, например, элементы идеологии социального и государственно-частного партнерства встречаются в концепции общественной солидарности Э. Дюркгейма. Э. Дюркгейм пишет о двух формах общественной солидарности: механической и органической, каждая из которых соответствует различным типам связей и отношений между людьми. Если механическая солидарность возникает вследствие сходства между людьми и характерна для архаичного, неразвитого общества, то органическая солидарность «возникает и существует в условиях развивающегося разделения труда, усиления дифференциации и различий между людьми, подчеркивает индивидуальность и личностное начало». Сущность органической солидарности заключается в объединении индивидуальностей в сплоченное общество на основе разделения труда. Разделение труда имеет как экономические, так и моральные преимущества. Выполняя различные функции, люди могут оказывать поддержку друг другу, способствовать развитию общества в целом.  См., напр.: Деникаева О. В. Противоречия формирования социального партнерства в современном образовании: региональный аспект. Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата социологических наук. Екатеринбург, 2005; Ионова О. Б. Социальное партнерство (опыт социологического анализа). М., 2004.  Зборовский Г. Е. История социологии. М., 2004. С. 174.

218

Глава V

Весьма значимую роль в формировании идеологии социального и государственночастного партнерства сыграли концепция общественного порядка и теория социального действия Т. Парсонса. Согласно концепции общественного порядка, важнейшими факторами интеграции и развития общества, обеспечения взаимного сотрудничества людей, их коллективов на основе учета и согласования их целей и потребностей являются нормы и ценности. Решающей детерминантой поддержания порядка в обществе, создания условий для взаимовыгодного сотрудничества, партнерства людей является «самоограничение людей, добровольное принятие ими норм и ценностей общества, а также все большая ориентация их выборов в процессе действий на нейтральность, достижение». Анализ теории социального действия Т. Парсонса позволяет сделать вывод, что одним из способов обеспечения добровольного принятия людьми норм и ценностей, необходимых для успешного сотрудничества, может стать целенаправленное формирование и развитие культурной подсистемы социальных действий. При этом основной акцент должен быть сделан на формировании в общественном сознании представлений о партнерстве и сотрудничестве как о желаемых и наиболее выгодных и для государства, и для граждан формах социального взаимодействия. Можно предположить, что подобный подход задаст определенный вектор осуществления социальных действий участниками общественных отношений, приведет к расширению практики социального и государ­ственночастного партнерства. Особое влияние на формирование идеологии социального и государственно-частного партнерства оказали теории социального обмена Б. Скиннера, Дж. Хоманса, П. Блау. Теории социального обмена «основываются на тех фактах, что в процессе взаимодей­ствия люди обмениваются друг с другом теми или иными экономическими ценно­стями — товарами, услугами, всевозможными ресурсами и просто вознаграждают друг друга вниманием, похвалой, любезностями». Данные теории позволяют, в частности, объяснить причины возникновения и развития отношений в рамках социального и государственночастного партнерства. Так, например, одним из объяснений могут послужить так называемые «Постулаты Хоманса», интерпретирующие социальное поведение. Дж. Хоманс выделяет следующие постулаты. 1. Постулат успеха: «Из всех возможных действий людей чем более вознаграждается конкретное действие индивида, тем более вероятно, что индивид воспроизведет его снова». 2. Постулат стимула: «Если в прошлом под влиянием конкретного стимула или совокупности стимулов индивид совершал действие, отмеченное вознаграждением, то чем больше похожи ныне задействованные стимулы на прошлые, тем вероятнее, что человек совершит аналогичное или подобное действие». 3. Постулат ценности: «Чем более ценным для человека является результат его дей­ ствия, тем более вероятно его воспроизведение». Анализ перечисленных, а также иных постулатов Дж. Хоманса позволяет предположить, что важнейшей причиной, источником возникновения и развития отношений в рамках социального и государственно-частного партнерства является их выгода для сторон участников отношений, ожидание, что данное взаимодействие будет сопровождаться тем или иным вознаграждением. Еще одно объяснение возникновения и развития отношений в рамках социального и государственно-частного партнерства представлено в работах П. Блау. С точки зрения

Кравченко С. А. Социология: парадигмы через призму социологического воображения. М., 2004. С. 431.  Там же. С. 362.  Homans G. C. Social Behavior: Its Elementary Forms. New York: Harcourt Brace Jovanovich, 1974. P. 16.  Ibid. P. 23.  Ibid. P. 25. 

Социологический анализ развития ГЧП в сфере образования

219

П. Блау, люди участвуют в социальном обмене для того, чтобы соответствовать нормам своей социальной группы. В качестве теоретической основы формирования идеологии социального и государ­ ственно-частного партнерства нельзя не назвать теорию социальной сети Р. Эмерсона, являющуюся идейным продолжением теорий социального обмена. Согласно теории социальной сети участниками социального взаимодействия могут быть как отдельные представители общества, индивиды, так и формальные группы, организации. При этом участники социального взаимодействия ориентированы на увеличение позитивной составляющей взаимодействия. Интересным наблюдением Р. Эмерсона является то, что некоторые участники социального взаимодействия и обмена вознаграждают не тех участ­ ников, от которых они получили блага или ресурсы, а иных акторов. Таким образом, Р. Эмерсон фактически объяснил механизм взаимодействия акторов в рамках отношений социального и государственно-частного партнерства. Анализ рассмотренных выше теорий позволяет сделать вывод, что в рамках теоретической социологии были заложены основы для изучения социального и государственночастного партнерства как разновидностей социального взаимодействия. Теоретические изыскания в данной области способствовали выявлению и объяснению причин участия различных акторов в партнерских отношениях, определению особенностей протекания этих отношений, формулированию предположений о способах целенаправленного включения акторов во взаимодействие в рамках социального и государственно-частного партнерства. Вместе с тем в ходе проведения исследований были выявлены существенные ограничения в применении теоретического подхода к социологическому анализу социального и государственно-частного партнерства, одним из которых оказалась возможность применения теоретического подхода лишь для решения общих, зачастую абстрактных задач. Так, в частности, социологический анализ государственно-частного и соци­ального партнерства в русле теоретического подхода ориентирован на описание и объяснение данных феноменов в целом, рассмотрение их как разновидностей социального взаимодействия, не предполагает решение конкретных, практически значимых задач, касающихся, например, оценки эффективности применения форм и механизмов социального­ и государственно-частного партнерства в различных сферах жизни общества. Выявление недостатков классического теоретического подхода к социологическому анализу государственно-частного партнерства способствовало постепенному изменению подходов к изучению ГЧП в рамках социологии. Важнейшей вехой в истории социальных исследований ГЧП стала выработка новых теорий, учитывающих социальные реалии, применимых для решения конкретных прикладных задач. С созданием данных теорий появились широкие возможности для изучения целого ряда аспектов ГЧП, перспектив и особенностей реализации ГЧП в различных сферах жизни общества, в том числе, в сфере образования. Примером одной из таких теорий может послужить теория социального капитала, значительный вклад в разработку которой внесли Дж. Коулмен и Б. Веллман.

Кравченко С. А. Социология: парадигмы через призму социологического воображения. М., 2004. С. 373.  Деникаева О. В. Противоречия формирования социального партнерства в современном образовании: региональный аспект. Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата социологических наук. Екатеринбург, 2005. С. 3.  Там же. С. 3.  Wellman B., Frank K. Network Capital in a Multi-Level World: Getting Support in Person al Commu­ni­ties // Social Capital: Theory and Research. Chicago: Aldine DeGruyter, 2001. P. 233–73; Coleman J. S. Social Ca­pi­tal in the Creation of Human Capital // The American Journ al of Sociology, Vol. 94, Supplement: Organizations and Institutions: Sociological and Economic Approaches to the Analysis of Social Structure, 1988. P. 95–120. 

220

Глава V

Социальный капитал — это потенциал взаимного доверия и взаимопомощи, основанный на межличностных социальных сетях. Участники социальной сети разделяют общие цели, организуют обмен ресурсами, а также совершают совместные действия по достижению поставленных целей. Важно отметить, что достичь желаемых результатов вне социальной сети участникам не представляется возможным. Теория социального капитала как нельзя лучше применима к проблемам ГЧП в образовании. Так, в качестве участников социальной сети могут рассматриваться учебные заведения высшего, среднего специального и начального образования, государственные структуры, курирующие вопросы образования, некоммерческие организации (фонды поддержки развития науки и образования, ассоциации выпускников и т. д.), а также коммерческие организации, работающие в тесном контакте с научно-экспертным сообществом, представителями органов власти. На базе теории социального капитала возможно осуществление мониторинга ситуации в проектах ГЧП в образовании, целью которого является выявление значимости, инициативности и мощности структур, находящихся в узлах сети, влияния промежуточных звеньев, связующих ключевые узлы, на силу связи. Иными словами, ориентация на положения теории социального капитала является основой для выявления устойчивости связи между акторами сети в проектах ГЧП в образовании. Еще один важный принцип, затрагиваемый теорией социального капитала, заключается в высоком уровне доверия между акторами сети, а также во взаимных обязательствах друг перед другом. С учетом данного принципа могут быть сформулированы рекомендации по выбору тех форм ГЧП в образовании, которые вызывают больше всего доверия у взаимодействующих акторов. Данный принцип также означает, что устойчивость проектов ГЧП в образовании определяется соответствием выбранной формы взаимодействия и степенью доверия участников сети, вступающих в отношения. В связи с этим решение вопроса о том, какой из финансовых механизмов в форме аренды, гранта, стипендиальной программы или иной формы наиболее надежен для взаимодействия вуза и коммерческой структуры, является особо значимой задачей мониторинга ГЧП в сфере образования. Наконец, значимым элементом в теории социального капитала является положение об общности понятийного аппарата, терминологии и системы целей для акторов, уча­ ствующих в социальной сети. Данное положение фактически означает необходимость мониторинга роли профессиональных сообществ, вырабатывающих общие формальные и неформальные правила взаимодействия для всех участников в ходе социологического анализа ГЧП в сфере образования. Итак, разработка теории социального капитала, а также других социальных теорий «нового поколения» стала важным шагом на пути к анализу актуальных проблем и решению практически значимых задач, связанных с применением ГЧП в сфере образования, с помощью социологического инструментария. Данный шаг соединил две ключевые вехи в истории социальных исследований ГЧП в сфере образования — исследования ГЧП в русле теоретического и эмпирического подходов. Действительно, следом за созданием теории социального капитала произошел переход к социологическому анализу ГЧП в сфере образования в рамках эмпирической социологии. В настоящее время эмпирический подход к изучению ГЧП в сфере образования является наиболее распространенным и актуальным. Анализ ГЧП в эмпирической социологии приобрел новые ориентиры. Внимание исследователей уделено решению целого ряда специальных вопросов, связанных с осоШвери Р. Теоретическая социология Джеймса Коулмена: аналитический обзор // Социологический журнал. 1996. № 1–2.  Мониторинг — это «система сбора, обработки, хранения и распространения информации о социальной системе или отдельных ее элементах, ориентированная на информационное обеспечение управления, позволяющая судить о состоянии объекта в любой момент времени и дающая прогноз его развития» (См.: Чагин С. С. Мониторинг региональных стратегий социального партнерства: Учебное пособие. М., 2007. С. 6.) 

Социологический анализ развития ГЧП в сфере образования

221

бенностями реализации партнерских отношений между государством и бизнесом в со­ временном мире. Среди них: 1) взаимодействие субъектов ГЧП; 2) роль субъектов ГЧП в повышении эффективности партнерства; 3) распространенность практики ГЧП; 4) перспективы и препятствия на пути применения ГЧП в различных сферах — в частности, в образовании. При изучении ГЧП в сфере образования, как показывает практика, приоритетом пользуется социологический анализ следующих проблем: 1) эффективность ГЧП в инновационной сфере в целом и в сфере образования в частности; 2) перспективы сотрудничества бизнес-сообщества и государства в сфере образования; 3) необходимость привлечения частных средств для финансирования образования; 4) взаимодействие образовательных учреждений и компаний-работодателей в рамках ГЧП. Последняя из перечисленных проблем пользуется наибольшим вниманием социологов. Так, по мнению В. А. Голованова, задачей изучения данного аспекта ГЧП является «установление взаимоотношений, адекватных рыночной действительности, между сферой образования и работодателями — потребителями подготовленных этой сферой кадров». Суть этих взаимоотношений должна состоять в том, что, с одной стороны, «сфера образования должна готовить кадры специалистов в соответствии с требованиями рынка, запросами предпринимателей на кадры в объемах и по составу специальностей, достаточных для всего разнообразия рынка страны»10. С другой — «работодатели должны принимать активное участие в выработке стратегии образования, контроле за его качеством, а также в его финансировании»11. Специфика объектов исследования определяет особенности социологического анализа проблем ГЧП в целом и ГЧП в сфере образования в частности. Эмпирический подход к социологическому анализу ГЧП в сфере образования предполагает обязательное использование эмпирических данных, методов их сбора и обработки, т. е., классической методологии социологических исследований. См., напр.: Шамаилов В. Б. Взаимодействие субъектов социально-трудовых отношений в системе социального партнерства. Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата социологических наук. М., 2003.  См., напр.: Ященко А. А. Социальное партнерство в России: социологический анализ (на материалах исследования опыта работы МОПО ОАО «Лукойл»). Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата социологических наук. М., 1999.  См.: Левитин И. Е. Теоретические аспекты партнерских отношений в экономике переходного периода: введение в теорию государственно-частного партнерства. Курс лекций. М., 2008.  См.: Государственно-частное партнерство в инновационных системах / Под ред. С. Н. Сильвестрова. М.: URSS, 2008.  Государственно-частное партнерство в инновационных системах / Под ред. С. Н. Сильвестрова. М.: URSS, 2008. С. 54–56.  См.: Государственно-частное партнерство в сфере науки и образования – основа сотрудничества регионов и бизнес-сообщества // Материалы ежегодной научно-практической конференции (13−14 декабря 2006 г.). Тверь, 2007.  Сарансов А. П. Государственно-частное партнерство в финансировании профессионального образования. Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук. Волгоград, 2006.  См.: Кубицкий С. И. Роль социального партнерства рынков образования и труда в современной России. М., 2006.  Там же. С. 85. 10 Там же. С. 85. 11 Там же. С. 85. 

222

Глава V

О широком распространении использования классической методологии социологических исследований при анализе проблем ГЧП свидетельствует множество примеров из российской и зарубежной практики. Так, в 2003–2004 гг. Секретариат организации по экономическому сотрудничеству (ОЭСР) провел углубленное изучение использования ГЧП в инновационной сфере таких стран, как Австралия, Австрия, Нидерланды, Франция и Финляндия. В качестве ключевого метода исследования был выбран анализ документов, прежде всего докладов о состоянии ГЧП в каждой отдельно взятой стране. Аналогичное исследование с использованием метода анализа документов провела Европейская экономическая комиссия ООН. Анализ документации по 48 проектам, реализуемым по схемам ГЧП, показал, что «80 % таких проектов было реализовано ниже предполагаемого бюджета, 60 % проектов было завершено ранее запланированного срока при улучшении сервиса и уменьшении платы за пользование». Изучение проблем ГЧП с использованием классической методологии социологических исследований проводится и в России. Например, в 2004 г. в рамках проекта «Анализ практики взаимодействия частного и общественного секторов в рамках территориального стратегического планирования», реализованного Леонтьевским центром при поддержке Московского общественного научного фонда (МОНФ), был проведен анкетный опрос администраций муниципальных образований, входящих в Клуб городов-стратегов. Анкета включала вопросы о распространенности практики ГЧП, ее связи со стратегическим планированием, оценке перспективности. Кроме того, запрашивалась информация об отдельных проектах ГЧП. Еще одним примером может послужить исследование О. В. Деникаевой, проведенное в рамках диссертационной работы. В целях выявления факторов, определяющих возникновение противоречий, влияющих на состояние и развитие партнерских отношений в сфере образования региона, были проведены: 1) анализ документов — нормативных правовых актов, регламентирующих отношения в сфере образования федерального и регионального уровня; 2) анкетирование 550 педагогов, 670 родителей, 1100 учащихся образовательных учреждений Свердловской области; 3) углубленные интервью с 28 руководителями муниципальных органов управления образованием Свердловской области. Результаты исследования, в частности, показали, что, «когда руководители предприятий являются социальными партнерами образования, ситуация радикально меняется, решается целый комплекс проблем». Итак, приведенные примеры подтверждают активное использование методологии социологических исследований при изучении проблем ГЧП. Принимая во внимание распространенность эмпирического подхода к социологическому анализу ГЧП в сфере образования, с одной стороны, и сложность, многогранность применяемой методологии — с другой, можно сделать вывод о необходимости детального изучения каждого отдельного метода социологических исследований на предмет возможностей его использования для анализа тех или иных аспектов ГЧП, в том числе проблем развития ГЧП в сфере образования. Рассмотрим методы социологического исследований развития ГЧП в сфере образования более подробно.

Ларин С. Н. Государственно-частное партнерство: зарубежный опыт и российские реалии // Государ­ ственно-частное партнерство в инновационных системах / Под ред. С. Н. Сильвестрова. М., 2008. С. 55.  Левитин И. Е. Теоретические аспекты партнерских отношений в экономике переходного периода: введение в теорию государственно-частного партнерства. Курс лекций. М., 2008. С. 55–56.  Деникаева О. В. Противоречия формирования социального партнерства в современном образовании: региональный аспект. Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата социологических наук. Екатеринбург, 2005. С. 14. 

Социологический анализ развития ГЧП в сфере образования

223

5.2. Методы социологического исследования развития государственно-частного партнерства в сфере образования Для социологического анализа развития ГЧП в сфере образования может быть использован целый ряд классических методов социологического исследования: интервью, анкетирование, кейс-стади и многие другие. Каждый из методов обладает особым научным потенциалом, его применение может сыграть решающую роль в получении необходимых эмпирических данных в определенный момент исследования. Таким образом, выбор методов социологического исследования развития ГЧП в сфере образования представляется сложной задачей. Ее решение возможно лишь при условии детального изучения перспектив и ограничений использования каждого отдельно взятого метода социологического исследования для анализа ГЧП. Точное число существующих методов социологического исследования в современной социологии не определено. Практически каждый социолог готов предложить собственную классификацию методов социологического исследования и в соответствии с ней определить их приблизительное количество. Наиболее распространенными классификациями методов социологического исследования представляются классификации В. А. Ядова и А. С. Готлиб. Рассмотрим их более подробно. С точки зрения А. С. Готлиб и В. А. Ядова, существующие методы социологического исследования можно разделить на две ключевые группы: количественные и качественные. Количественная методология представляет собой «такие методологию и исследовательские практики, при которых отправной точкой исследования являются теоретические гипотезы, которые в процессе исследования верифицируются», «при этом процедура верификации построена на использовании математики в качестве доказательства: на измерении социальных признаков, интересующих исследователя, и математическом анализе полученной исследователем информации». При использовании качественной методологии внимание исследователя сфокусировано «на частном, особенном в описании целостной картины социальных практик», «социолог осмысливает и интерпретирует особые формы локального социального существования людей, он обобщает свои наблюдения и переводит их на язык научных терминов для теоретической интерпретации скрытого социального смысла или механизмов функционирования данного аспекта социальной реальности». Обобщая точки зрения В. А. Ядова и А. С. Готлиб, можно выделить следующие количественные методы исследования: 1) прямое наблюдение; 2) анализ документов; 3) опросы. Под наблюдением в социологии понимают «прямую регистрацию событий очевидцем». При этом наблюдение как метод социологического исследования может иметь разновидности. В частности, выделяют: 1) контролируемое наблюдение (исследователь детально разрабатывает план и процедуру наблюдения, в соответствии с ними осуществляет наблюдение, четко фиксирует все полученные данные);  Ядов В. А. Стратегия социологического исследования. Описание, объяснение, понимание социальной реальности. М., 2003.  Готлиб А. С. Введение в социологическое исследование. Качественный и количественный подходы. Методология. Исследовательские практики: Учебное пособие. М., 2005.  Там же. С. 20.  Ядов В. А. Стратегия социологического исследования. Описание, объяснение, понимание социальной реальности. М., 2003. С. 390.  Там же. С. 395.  Там же. С. 194.

224

Глава V

2) неконтролируемое наблюдение (наблюдение осуществляется спонтанно, без заранее спланированной процедуры); 3) простое наблюдение (исследователь наблюдает события и явления «со стороны», не входя в социальную среду); 4) включенное наблюдение («наблюдение изнутри, когда исследователь на время наблюдения становится членом обследуемой группы, находится в непосредственном контакте с наблюдаемыми и принимает участие в их деятельности»). Анализ документов чаще всего предполагает использование приема контент-анализа. Контент-анализ — это «перевод в количественные показатели массовой текстовой (или записанной на пленку) информации с последующей статистической ее обработкой». Первым этапом контент-анализа обычно является выявление смысловых единиц — понятий, выраженных в отдельных терминах; тем, выраженных в смысловых абзацах; имен исторических личностей, политиков и т. п.; ссылок на какие-либо события и т. д. Затем осуществляется подсчет выявленных смысловых единиц, формулируются выводы. Опрос как метод социологического исследования имеет две ключевые разновидно­ сти: анкетные опросы и интервью. И те и другие, в свою очередь, также имеют множество видов. Выделяют следующие виды анкетных опросов: 1) открытые опросы (при ответе на вопросы исследователя респонденты высказываются в свободной форме); 2) закрытые опросы (при ответе на вопросы исследователя респонденты делают выбор из заранее заданных вариантов ответов); 3) полузакрытые опросы (комбинируют первую и вторую процедуры); 4) опрос по почте; 5) раздаточное анкетирование (опрос осуществляется по месту жительства или работы респондента) и др. Активно применяются на практике следующие виды интервью: 1) индивидуальное; 2) групповое; 3) очное; 4) телефонное; 5) экспертное (интервью со специалистом в интересующей исследователя сфере); 6) глубинное (детальное и длительное общение с респондентом по заданной теме); 7) нарративное (свободный рассказ респондента о тех или иных событиях из его жизни); 8) стандартизированное (интервью на основе заранее подготовленного интервьюером плана); 9) фокусированное (интервью, направленное на «извлечение информации о реакциях субъекта на заданное воздействие») и др. Рассмотренные количественные методы социологического исследования удобнее представить на рисунке 21.

 Социологическое исследование образования: методология и методика / Под ред. И. С. Урсу. СПб., 2003. С. 84.  Там же. С. 216.  Ядов В. А. Стратегия социологического исследования. Описание, объяснение, понимание социальной реальности. М., 2003. С. 230.

Социологический анализ развития ГЧП в сфере образования

225

Ʉɨɥɢɱɟɫɬɜɟɧɧɵɟ ɦɟɬɨɞɵ ɫɨɰɢɨɥɨɝɢɱɟɫɤɨɝɨ ɢɫɫɥɟɞɨɜɚɧɢɹ

Ɉɩɪɨɫɵ

Ⱥɧɚɥɢɡ ɞɨɤɭɦɟɧɬɨɜ

ɇɚɛɥɸɞɟɧɢɟ

Ʉɨɧɬɟɧɬ-ɚɧɚɥɢɡ ɂɧɬɟɪɜɶɸ

Ⱥɧɤɟɬɧɵɟ ɨɩɪɨɫɵ

Ʉɨɧɬɪɨɥɢɪɭɟɦɨɟ/ ɧɟɤɨɧɬɪɨɥɢɪɭɟɦɨɟ

ɉɪɨɫɬɨɟ/ ɜɤɥɸɱɟɧɧɨɟ

ɂɧɞɢɜɢɞɭɚɥɶɧɨɟ/ ɝɪɭɩɩɨɜɨɟ Ɉɬɤɪɵɬɵɟ/ɡɚɤɪɵɬɵɟ/ ɩɨɥɭɡɚɤɪɵɬɵɟ Ɉɩɪɨɫɵ ɩɨ ɩɨɱɬɟ/ ɪɚɡɞɚɬɨɱɧɨɟ ɚɧɤɟɬɢɪɨɜɚɧɢɟ

Ɉɱɧɨɟ/ ɬɟɥɟɮɨɧɧɨɟ

ɷɤɫɩɟɪɬɧɨɟ

ɧɚɪɪɚɬɢɜɧɨɟ

ɮɨɤɭɫɢɪɨɜɚɧɧɨɟ

ɝɥɭɛɢɧɧɨɟ

ɫɬɚɧɞɚɪɬɢɡɢɪɨɜɚɧɧɨɟ

Рис. 21. Количественные методы социологического исследования

Анализ работ А. С. Готлиб, В. А. Ядова, а также В. Ф. Бондаренко, И. С. Урсу, Ю. В. Рахмановой и др. позволил выявить следующие качественные методы социологического исследования: 1) этнографический; 2) кейс-стади; 3) устная история; 4) история жизни; 5) групповая дискуссия.  

2003.

Бондаренко В. Ф. Социологическое исследование: назначение, программа, реализация. М., 2008. Социологическое исследование образования: методология и методика / Под ред. И. С. Урсу. СПб.,

 Рахманова Ю. В. Социологическое исследование: методология, методика, техника: Учебное пособие. СПб., 2005.

226

Глава V

Использование этнографического метода исследования, как правило, предполагает анализ каждодневной жизни той или иной социальной группы с учетом ее норм, ценностей, языка, культуры. Источниками информации в этнографическом исследовании могут быть письма, личные документы, фотографии, образцы фольклора, а также групповые интервью. Применение метода кейс-стади чаще всего связано с необходимостью детально изучить отдельную замкнутую общность, труднодоступную для анализа другими методами. Известный английский исследователь кейс-стади Р. Йен дает следующее его определение как метода социологического исследования: «Это эмпирическое исследование, которое изучает определенный феномен в его реально существующем контексте, когда границы между феноменом и контекстом не отчетливы, и в котором используется множество­ разноплановых источников информации». Действительно, зачастую использование кейс-стади как метода социологического исследования влечет за собой применение целого ряда дополнительных методов, в том числе количественных: анкетных опросов, интервью, анализа документов. Устная история и история жизни — тесно связанные между собой методы исследования. И тот и другой методы направлены на получение устных свидетельств относительно событий, имевших определенную историческую значимость. При этом данные события могут рассматриваться как сквозь призму их переживания рассказчиком (устная история), так и сквозь призму их влияния на личную судьбу рассказчика, его биографию, а также жизнь его семьи (история жизни). Аналогично применению кейс-стади применение устной истории и истории жизни как методов исследования часто сопровождается использованием ряда количественных методов: интервью, анкетирования, анализа документов. Данный факт подчеркивает тесную связь количественных и качественных исследований, их взаимодополняемость. Наконец, метод групповых дискуссий или фокус-групп предназначен для выявления различий в понимании тех или иных событий, явлений, проблем группами людей. Обсуждение заданных тем ведет модератор, который стимулирует участников к спору, высказыванию своих мнений, отличных от уже предложенных. Аналогично количественным методам социологического исследования представим качественные методы на рисунке 22. Ʉɚɱɟɫɬɜɟɧɧɵɟ ɦɟɬɨɞɵ ɫɨɰɢɨɥɨɝɢɱɟɫɤɨɝɨ ɢɫɫɥɟɞɨɜɚɧɢɹ

ɗɬɧɨɝɪɚɮɢɱɟɫɤɢɣ ɦɟɬɨɞ

Ʉɟɣɫ-ɫɬɚɞɢ

Ƚɪɭɩɩɨɜɚɹ ɞɢɫɤɭɫɫɢɹ

ɍɫɬɧɚɹ ɢɫɬɨɪɢɹ

ɂɫɬɨɪɢɹ ɠɢɡɧɢ

Рис. 22. Качественные методы социологического исследования

Анализ количественных и качественных методов социологического исследования позволяет выявить их наиболее существенные признаки и отличительные черты. Так, существующие методы различаются: Ядов В. А. Стратегия социологического исследования. Описание, объяснение, понимание социальной реальности. М., 2003. С. 399.  Jin R. K. Case Study Research: Design and Methods. Newbury Park (CA): Sage, 1989. P. 50. 

Социологический анализ развития ГЧП в сфере образования

227

1) по направленности анализа (анализ общего или анализ частного, особенного); 2) по единицам анализа (анализ фактов, событий или субъективных ощущений, впечатлений); 3) по процедуре, логике анализа (дедуктивная — от общего к частному, индуктивная — от частного к общему); 4) по степени формализованности (с использованием или без использования заранее подготовленного плана и продуманной процедуры исследования); 5) по возможностям вовлечения респондентов в исследование (методы, позволяющие вовлечь в исследование широкую выборку респондентов, методы, ориентированные на вовлечение в исследования узкой выборки респондентов); 6) по возможностям анализа полученных результатов (методы, позволяющие получить данные, подлежащие быстрому анализу, методы, ориентированные на получение развернутых данных, подлежащих длительному анализу); 7) по процедуре исследования (методы очного и методы заочного исследования) и др. Перечисленные признаки и отличительные черты существующих методов социологического исследования, а также другие их особенности определяют возможности их использования для изучения развития ГЧП в сфере образования, задают границы их применения. Рассмотрим возможности и ограничения использования каждого количе­ ственного и качественного метода социологического исследования для анализа развития ГЧП в сфере образования (табл. 6). Таблица 6. Возможности и ограничения использования количественных и качественных методов социологического исследования для анализа развития ГЧП в сфере образования № 

Метод исследования

Возможности использования для анализа развития ГЧП в сфере образования

Ограничения по использованию для анализа развития ГЧП в сфере образования

1

Интервью

Существуют возможности применения для анализа развития ГЧП в сфере образования. Целесообразным представляется использование прежде всего глубинного и экспертного интервью. В качестве экспертов могут выступить руководители образовательных учреждений, фондов, департаментов ФАО, участвующие в ГЧП-проектах

Интервьюирование представителей целевой группы требует длительного согласования с топ-менеджментом организаций, участвующих в ГЧПпроектах. Велика вероятность отказа представителей целевой аудитории от участия в интервью ввиду высокой занятости. Анализ и интерпретация результатов интервью требуют существенных временных затрат

2

Анкетный опрос

Существуют возможности применения для анализа развития ГЧП в сфере образования. Наиболее актуальным представляется проведение анкетирования для выявления эффективности и перспектив применения различных механизмов ГЧП в сфере образования. Наиболее значимым для анализа ГЧП является применение открытых и полузакрытых анкет, так, полученные в ходе проведенного с их помощью исследования результаты обычно более информативны

Сложность в определении выборки респондентов. Сложности в распространении анкет среди представителей целевой аудитории. Отсутствие возможности уточнения неясных или неполных ответов респондентов

3

Анализ документов

Возможности применения для анализа развития ГЧП в сфере образования чаще всего отсутствуют. В отдельных случаях возможно ознакомление с договорами и соглашениями

Доступ к документам участников ГЧП-проектов чаще всего ограничен

Продолжение 

228

Глава V

Таблица 5 (продолжение) № 

Метод исследования

Возможности использования для анализа развития ГЧП в сфере образования

Ограничения по использованию для анализа развития ГЧП в сфере образования

организаций — участников ГЧП-проектов в целях выявления особенностей их взаимодействия 4

Наблюдение

Существуют возможности применения простого наблюдения для анализа развития ГЧП в сфере образования. Наблюдение целесообразно осуществлять одновременно с применением иных методов социологического исследования: интервьюирования, анкетирования и др.

Результаты, полученные в ходе простого наблюдения, чаще всего мало информативны. Применение включенного наблюдения затруднено, так как доступ в организации — участники ГЧП-проектов практически всегда ограничен

5

Кейс-стади

Существуют возможности применения для развития ГЧП в сфере образования. Прежде всего, предполагается комп­ лексное использование анкетирования и интервьюирования для изучения ситуации в конкретной общности — например, в одной организации — участнице ГЧП-проекта

Ограничение временных ресурсов. Сложности с доступом в организацию, являющуюся объектом исследования. Высокая занятость представителей организации — потенциальных респондентов

6

Этнографиче­ ский метод

Возможности применения для анализа развития ГЧП в сфере образования чаще всего отсутствуют.

В связи с ограничением доступа в организации, являющиеся участниками ГЧП-проектов, а также ограничением временных ресурсов каждодневное наблюдение за деятельностью в рамках ГЧП-проектов не представляется возможным

7

Устная история

Возможности применения для анализа развития ГЧП в сфере образования чаще всего отсутствуют. Один из немногих возможных вариантов применения — беседа с представителем организации, участвующей в ГЧП-проекте, стоящим у истоков данного проекта. Цель беседы — выявление причин, предпосылок участия организации в ГЧП-проекте, сравнение полученных результатов с первоначальными ожиданиями

Ограничение временных ресурсов. Отказ представителей организации, участвующей в ГЧП-проекте, от участия в исследовании ввиду высокой занятости, конфиденциальности интересующей исследователей информации. Отсутствие серьезного опыта участия в ГЧП-проектах у большинства российских учреждений и организаций.

8

История жизни

Возможности применения для анализа развития ГЧП в сфере образования чаще всего отсутствуют. Один из немногих возможных вариантов применения − беседа с представителем организации, участвующей в ГЧП-проекте, стоящим у истоков данного проекта. Цель беседы — выявление причин, предпосылок участия организации в ГЧП-проекте, сравнение полученных результатов с первоначальными ожиданиями

Ограничение временных ресурсов. Отказ представителей организации, участвующей в ГЧП-проекте, от участия в исследовании ввиду высокой занятости, конфиденциальности интересующей исследователей информации. Отсутствие серьезного опыта участия в ГЧП-проектах у большинства российских учреждений и организаций

9

Групповая дискуссия (фокусгруппа)

Существуют возможности применения для анализа развития ГЧП в сфере образования. Наиболее интересным представляется одновременное участие в групповой дискуссии представителей всех сторон ГЧП-проектов

Велика вероятность отказа представителей целевой аудитории от участия в групповой дискуссии ввиду высокой занятости. Сложности с определением времени проведения групповой дискуссии с учетом интересов всех сторон. Анализ и интерпретация результатов групповой дискуссии требуют существенных временных затрат

Социологический анализ развития ГЧП в сфере образования

229

Анализ информации, представленной в таблице, позволяет сделать вывод, что выбор методов социологического исследования развития ГЧП в сфере образования должен осуществляться с учетом: 1) цели и задач исследования, его объекта и предмета; 2) масштабности планируемого исследования; 3) планируемого размера выборки участников исследования; 4) характерных особенностей участников исследования; 5) времени, отведенного для проведения исследования и анализа полученных результатов; 6) информативности данных, получение которых запланировано в ходе исследования; 7) объективности и надежности данных, получение которых запланировано в ходе исследования. 5.3. Программа социологического мониторинга развития государственно-частного партнерства в сфере образования Наиболее перспективным с точки зрения проведения масштабных социологиче­ ских исследований развития ГЧП в сфере образования в русле эмпирического подхода представляется проведение социологического мониторинга, под которым понимают «систему сбора, обработки, хранения и распространения информации о социальной системе или отдельных ее элементах, ориентированную на информационное обеспечение управления, позволяющую судить о состоянии объекта в любой момент времени и дающую прогноз его развития». Проведение социологического мониторинга включает три ключевых этапа: 1) подготовительный этап, главной задачей которого является обеспечение всесторонней теоретической и методической основы исследования, определение научно обоснованной логики исследовательского поиска; 2) оперативный этап, в рамках которого осуществляется сбор данных; 3) научно-содержательный этап, ориентированный на подведение итогов исследования, обобщение и анализ полученных данных, формулирование выводов. С учетом данных этапов разрабатывается программа социологического мониторинга — «изложение его теоретико-методологических предпосылок (общей концепции) в соответствии с основными целями предпринимаемой работы и гипотез исследования с указанием правил процедуры, а также логической последовательности операций для их проверки». Программа социологического мониторинга обычно имеет следующую структуру. 1. Теоретико-методологический раздел, предназначенный для теоретического обоснования исследования, осмысления исследуемой проблемы, разработки и уточнения методики ее изучения. 2. Организационно-процедурный раздел, предназначенный для описания алгоритма практической реализации той теоретико-методологической концепции, которая была разработана в первом разделе программы. 

С. 6.

Чагин С. С. Мониторинг региональных стратегий социального партнерства: Учебное пособие. М., 2007.

Бондаренко В. Ф. Социологическое исследование: назначение, программа, организация. М., 2008. С. 12–17.  Ядов В. А. Стратегия социологического исследования. Описание, объяснение, понимание социальной реальности. М., 2003. С. 69.  Бондаренко В. Ф. Социологическое исследование: назначение, программа, организация. М., 2008. С. 24–27. 

230

Глава V

Теоретико-методологический раздел включает: 1) обоснование проблемы исследования и постановку цели; 2) определение объектно-предметной области исследования; 3) постановку задач исследования; 4) выдвижение гипотез исследования; 5) интерпретацию основных понятий исследования; 6) системный анализ объекта исследования; 7) построение концептуальной модели предмета исследования. В организационно-процедурный раздел, в свою очередь, входят: 1) проектирование, расчет и обоснование выборочной совокупности; 2) определение методов сбора информации; 3) разработка инструментария в соответствии с выбранными методами сбора социальной информации; 4) определение методов обработки и анализа данных; 5) выбор способов и приемов представления полученных результатов социологического мониторинга; 6) формулирование выводов и выработка рекомендаций. В соответствии с данной структурой и была разработана программа социологического мониторинга развития ГЧП в сфере образования. Рассмотрим ее более подробно. Необходимость проведения мониторинга

Механизм внедрения государственно-частного партнерства в Российской Федерации остается весьма новым инструментом, требующим дополнительного анализа. Анализ сводится прежде всего к выявлению объекта исследования: процесса взаимодействия всех участников по проблемам развития образования — учебных заведений, государ­ственных органов власти, представителей бизнеса и некоммерческих, общественных организаций, представителей политических партий. Предметом мониторинга является: общественное отношение и ожидание от внедрения механизма государственно-частного партнерства, а также определение первоочередных потребностей общества в сфере образования. Мониторинг представляет собой периодическую процедуру сбора, обработки и анализа информации об объекте исследования согласно системе показателей, свидетельствующей о прогрессе в эффективности и результативности основных свойств или состояния объекта. Для того чтобы принимать качественные управленческие решения в сфере образования, требуется достоверная информация о механизмах взаимодействия ключевых игроков в отрасли образования. Поэтому основной целью мониторинга в сфере государственно-частного партнерства в образовании является формирование информационной картины о предельно полно и ясно описанном на основе количественных и качественных показателей механизме развития ГЧП в образовании, а также об изменении качества результатов его внедрения. Основными задачами мониторинга в сфере ГЧП в образовании являются следующие. 1. Формирование полного и понятного всем участникам набора качественных и количественных показателей для измерения эффективности и результативности внедрения ГЧП в образовании. 2. Формирование полного списка категорий участников, которые должны принять участие в мониторинге (преподаватели, студенты, эксперты и т. д.). 3. Организация сбора социологических данных от всех участников ГЧП в образовании с целью выявления их отношения и реакции на изменения результатов применения механизмов ГЧП.  Бондаренко В. Ф. Социологическое исследование: назначение, программа, организация. М., 2008. С. 24–27.

Социологический анализ развития ГЧП в сфере образования

231

4. Формирование объективной оценки состояния развития ГЧП в образовании на основе набора показателей и выявленных свойств и особенностей применения ГЧП в России. 5. Выявление тенденций и прогнозирование дальнейшего развития ГЧП в образовании. 6. Определение барьеров и особенностей развития форм и механизмов ГЧП. Периодичность проведения мониторинга

Для того чтобы отследить происходящие изменения в результате применения механизмов ГЧП, требуется существенное время, равное установленному времени реализации и отчетности по совместным проектам ГЧП в образовании. Повторное проведение мониторинга должно зафиксировать существенные изменения, произошедшие не только в деятельности конкретных специалистов (преподавателей, государственных служащих и т. д.), но и в функционировании и результативности задействованных образовательных учреждений. Еще один фактор, который влияет на периодичность монито­ринга, — это скорость реформ в сфере образования, изменения в нормативно-правовой базе, регулирующей отрасль образования. На наш взгляд, в зависимости от широты исследуемых показателей оптимальным планом является ежегодная либо проводимая раз в два года организация мониторинга. Принятие за основу данного интервала является также оправданным с точки зрения соотношения затрачиваемых на мониторинг ресурсов и своевременности получаемой информации. Более частое проведение мониторинговых исследований не сможет добавить что-либо существенное к картине реформирования образования, однако увеличит стоимость всей программы в целом. Данная схема проведения мониторинга — раз в два года для всех регионов — по ситуации может быть дополнена организацией ряда внештатных исследований, например, в случае принятия тех или иных политических решений, резко меняющих весь ход образовательной реформы. Метод сбора социологических данных

Наиболее перспективным методом сбора данных на этом этапе является личное интервью. В условиях, когда до конца не определена система качественных и количественных показателей оценки результативности деятельности ГЧП в образовании, а также при отсутствии большого числа совместных проектов требуется выявить специальные знания, которые есть у небольшого числа экспертов и практиков-управленцев в сфере образования. Это та группа специалистов, которая практически занимается вопросами ГЧП. Подобные интервью являются ключевым способом сбора данных, а также определяют необходимость и параметры использования дополнительных методов сбора дан­ ных в рамках мониторинга. По возможности интервью должно быть максимально развернутым, позволяющим выявить знания эксперта по самому широкому кругу проблем ГЧП в образовании. Целевой аудиторией для взаимодействия в рамках интервью являются: руководители образовательных учреждений, директора фондов, поддерживающих науку и образование, наиболее компетентные независимые эксперты в сфере ГЧП, руководители департаментов Федерального агентства по образованию, Министерства образования и его региональных представительств, руководители или секретари ассоциаций выпускников вузов, руководители технопарков, ресурсных центров, участвующих в проектах в сфере образования. Основной сложностью реализации данного метода является высокая занятость представителей целевой аудитории, трудоемкость обработки результатов, использование ресурсов хотя бы двух квалифицированных специалистов со стороны организации, проводящей мониторинг. Метод непрямого интервью (раздача анкет, телефонный опрос, отправка анкеты по e-mail, заполнение анкеты на сайте организации, проводящей мониторинг), в отличие от личного интервью предполагает более формальные ответы на поставленные вопросы.

232

Глава V

Также высока вероятность того, что отвечающий на вопросы не принадлежит к предполагаемой целевой аудитории. Последнее справедливо, если нельзя проконтролировать, кому именно будут розданы анкеты (отсутствует личное общение). Данный метод подходит для выявления личного отношения целевой аудитории к процессам развития ГЧП. Анкета не должна содержать большое количество вопросов (15−20 вопросов оптимально). Представителями целевой аудитории в данном случае являются преподаватели и студенты образовательных учреждений, сотрудники некоммерческих организаций (фондов), в первую очередь рядовые сотрудники, а не руководители, представители общественности, родители студентов образовательных учреждений, участвующих или планирующих участвовать в ГЧП. Для ускорения обработки результатов наиболее эффективным является метод заполнения электронной анкеты на сайте организации, поскольку информация сразу попадает в электронный репозиторий, что облегчает ее обработку. Метод анализа вторичных данных. Необходимо воспользоваться результатами подобных опросов, которые проводились ранее по данной тематике. Анализ документов, отчетов и рекомендаций, которые могли быть разработаны ранее участниками процессов ГЧП в образовании, также возможен посредством анализа web-сайтов организаций. Данный анализ позволяет уточнить, скорректировать вопросы анкеты мониторинга, учесть особенности каждой организации для формирования с ней отношений сотрудничества. Основные принципы формирования репрезентативной выборки мониторинга

Сложность вопроса состоит в том, что помимо обеспечения выборки среди организаций, участвующих в ГЧП, требуется охватить мнение общественности: экспертов, студентов, преподавателей и т. д. Прежде всего рассмотрим выборку по регионам. Оптимально выбрать по одному региону из каждого федерального округа (всего семь регионов). Выбор региона при проведении самого первого этапа мониторинга может пасть на регион, где много примеров и проектов ГЧП в сфере образования. Вообще говоря, допуская гипотезу о быстром развитии ГЧП в образовании в течение короткого времени, можно выбирать регион, в котором результаты заведомо будут малы в том смысле, что в регионе проводится минимальное количество проектов ГЧП. Однако, повторяя мониторинг, на примере подобного региона можно будет быстрее заметить происходящие изменения. Тем не менее выбор региона, имеющего хотя бы минимальный опыт в сфере ГЧП в образовании, позволит получить больше аналитической информации. Минимально допустимое число регионов для мониторинга — это три региона в разных федеральных округах, отличающиеся между собой еще и социально-экономическими показателями. В каждом регионе требуется выделить от пяти до десяти коммерческих, некоммер­ ческих и образовательных учреждений, партнерствующих между собой в сфере обра­ зования. Скорее всего, выбор необходимо делать в региональных центрах, однако, если есть примеры в других населенных пунктах, этим также можно воспользоваться. В каче­ стве респондентов для личного интервью должны выступить руководители этих организаций, курирующих вопросы ГЧП. Примером может являться инновационный проект, в котором при поддержке государственных структур и/или фондов на основе технопарка с привлечением кадрового и научного потенциала вузов создается новый продукт или технология, направленная на усовершенствование системы образования региона (города). Интерес представляют вопросы бюджетирования проекта, организации механизма распределения результатов проекта, соответствие деятельности в рамках проекта сложившейся нормативно-правовой системе. В каждом учебном заведении нужно провести методом анкетрирования опрос десяти преподавателей, участвующих со стороны образовательного учреждения в проектах ГЧП, а также 30−40 студентов, 30−40 родителей студентов. Отдельно требуется опросить чиновников, курирующих вопросы ГЧП в региональном министерстве образования. Глубинное интервью — с региональным руководителем, анкетирование 3−5 задей­ ствованных со стороны министерства чиновников.

Социологический анализ развития ГЧП в сфере образования

233

Таким образом, в каждом регионе может быть задействовано от 400 до 600 человек, что представляется оптимальным. Последующий мониторинг предполагает по возможности сохранение данной выборки, для того чтобы проследить на ней качественные изменения. Организация работы по осуществлению мониторинга

На первоначальном этапе в организации мониторинга могут принять участие два специалиста-социолога, разрабатывающих анкету и проводящих личные интервью. Помимо них в работе участвует ИТ-специалист, отвечающий за наладку электронных каналов информационного обмена, а также специалист по статистической обработке и анализу данных. Если в регионах к распространению анкет будут привлекаться местные специалисты, то они должны быть проинструктированы о том, как следует проводить анкетирование. Для отладки механизма обратной связи предлагается интенсивно использовать информационные технологии, в том числе публикацию результатов мониторинга на сайте организации. Важной работой является привлечение респондентов к участию в мониторинге и их убеждение в значимости данной работы. На том же web-сайте организации представляется полезным организовать онлайн-дискуссии и консультации по обсуждению ключевых проблем, затрагиваемых в мониторинге. На данном этапе будет целесообразно воспользоваться технологиями Web 2.0, когда респонденты имеют возможность не только дискутировать в форуме, но и задавать вопросы экспертам, которые должны быть привлечены к участию в работе, а также вести свои собственные блоги с размышлениями на темы опросов. Это позволит исследователям получить дополнительные сведения и об отношении респондентов к проектам ГЧП в образовании, и об их инновационных идеях, а также фактологическую информацию о региональных особенностях развития ГЧП в образовании. Временные ресурсы, которые могут быть затрачены на сбор информации, находятся в пределах полутора месяцев. В зависимости от объема собранного материала и требований по детализации итогового аналитического отчета статистическая обработка данных и разработка экспертно-аналитического отчета может занять до двух месяцев. Важным этапом в организации работы является оценка организации самой системы мониторинга респондентами. Требуется учитывать реакцию респондентов и вносить изменения в процедуру, условия и содержание мониторинга для обеспечения максимально комфортного участия респондентов, что, в свою очередь, существенно влияет на качество получаемой информации. Ввод и обработка данных, формирование электронных ресурсов

Так как в результате сбора информации она поступает не только в электронном виде, но и в бумажном, требуются ресурсы по переводу информации в электронный вид. Выходом может стать формирование электронного шаблона анкеты для ввода данных. Для проверки ошибок ввода рекомендуется 10 % данных выборочно проверить. В качестве электронной базы данных могут выступить: MS Access, MS Excel, mySQL. Для статистического анализа предлагается использовать программы Statistica или SPSS. Анализ целевой аудитории

Очевидно, что в зависимости от степени знания пользователя о предметной области следует разрабатывать отдельные инструменты по сбору информации. Эксперты, руководители организаций, отвечающие за развитие ГЧП

Для подобных респондентов подходит личное интервью, которое должно охватывать максимально широкий круг вопросов. 1. Как давно вы стали использовать термин «государственно-частное партнерство (ГЧП)» применительно к сфере образования? 2. Какие ключевые события (предпосылки), на ваш взгляд, повлияли на появление термина ГЧП?

234

Глава V

3. Какие этапы становления механизмов ГЧП в сфере образования вы можете выделить? 4. В какой сфере профессионального образования вы развиваете ГЧП (высшее, среднее, начальное)? Как вы оцениваете успех ГЧП в каждой из сфер? 5. Какая квалификация и образование нужны менеджеру в сфере ГЧП? Нужно ли целенаправленно готовить специалистов-управленцев в сфере ГЧП? 6. Какие барьеры существуют в развитии ГЧП в России в сфере образования: а) законодательство (поясните, что именно недоработано); б) нежелание образовательных структур участвовать в проектах; в) бюрократические сложности работы со стороны государственных структур? г) неосведомленность потенциальных участников о возможностях ГЧП; д) неготовность (отсутствие ресурсов) коммерческих организаций в участии в ГЧП; е) другое. 7. Какие формы финансирования или помощи образовательным учреждениям используются в России? а) гранты; б) концессия; в) кредиты; г) лизинг; д) аренда; е) контракты (инвестиционные, другие); ж) эндаументы (другие инструменты фандрайзинга); з) другое (поясните, что именно). 8. Какие из вышеперечисленных форм финансирования являются для вашей организации наиболее надежными? 9. Какими механизмами осуществляется обратная связь в ГЧП? Есть ли у вас данные об удовлетворенности конечных потребителей результатов ГЧП? 10. Как измерять или оценивать эффективность использования ГЧП? Какие применяются показатели? 11. Что еще должно предпринять государство для дальнейшего развития механизмов ГЧП в сфере образования? 12. Приведите, пожалуйста, примеры проектов в сфере ГЧП в образовании, которые, на ваш взгляд, завершились или развиваются успешно? В чем залог успеха? 13. Кто, на ваш взгляд, должен быть основным генератором инициатив в сфере ГЧП в образовании? Как происходит на практике? 14. Приведите проекты, которые завершились или развиваются неуспешно. Почему так происходит? Преподаватели учебных заведений, студенты, представители общественности, государственные служащие, не занимающиеся напрямую проектами ГЧП

Основным инструментом для получения информации от данных респондентов является анкета, которую они могут заполнить в бумажном или электронном виде. Ниже представлены методические рекомендации по составлению анкеты для данной группы респондентов по вопросам развития ГЧП в образовании. В начале анкеты традиционно идет вступление, где указывается организация, проводящая исследование, его тема, цель и небольшая инструкция по заполнению анкеты. Первый блок вопросов посвящен выяснению, известно ли респонденту о существовании и возможностях ГЧП. Чтобы респонденту было понятно, о чем идет речь, необходимо дать краткое пояснение о сути и предназначении ГЧП в сфере образования либо в  формулировке вопроса, либо во вступлении к анкете. Если респондент ничего не слышал о механизмах ГЧП в образовании, то переходит к вопросам группы c).

Социологический анализ развития ГЧП в сфере образования

235

В вопросах группы c) важно очень четко проработать варианты ответов, они должны отражать отношение респондента как для себя лично, так и для своей организации, если таковая планирует участвовать в ГЧП. Сюда же можно включить проективные вопросы, например: «Как вы думаете, какие возможности ГЧП были бы для вас наиболее полезными в будущем?». Причем при формулировании вариантов ответа обязательно нужно перечислить все возможные проекты и формы участия в ГЧП, т. к. многие о них могут и не догадываться. По завершении этой группы вопросов респондент отсылается к фиксированию­ своих социально-демографических характеристик в разделе «Паспортичка». Знакомство с механизмами ГЧП в образовании еще ничего не говорит об их востребованности, поэтому согласно логике анкеты необходимо выяснить, является ли респондент фактическим участником или имеющим прямое отношение к ГЧП (блок b). Если да, то респондент в состоянии оценить уровень качества существующих проектов ГЧП (блок d). Другими словами, цепочка вопросов может быть построена следующим образом: «Если Вы участвовали в проектах ГЧП, то каких именно?», «Как вы их оцениваете?» (оценку можно проводить по специально разработанной шкале), «В каких дополнительных условиях вы нуждаетесь?» и т. д. Причем здесь также важно направить несколько вопросов на «рядовых» граждан и на представителей организаций (понятно, что их оценки существующего положения дел с ГЧП могут сильно различаться). Кроме того, эти вопросы должны быть очень тщательным образом продуманны и построены, чтобы охватить максимальное количество ситуаций и вариантов участия в ГЧП. Можно представить ситуацию, когда респондентам знакомы условия участия в проектах ГЧП, но они не могут или не хотят их использовать. В результате они работают традиционным образом, а ресурсы и возможности ГЧП используют не полностью. Для того чтобы все эти варианты разделить и зафиксировать при заполнении анкеты, можно использовать табличную форму вопроса, которая позволяет избежать громоздких формулировок и сэкономить место в анкете. В таком вопросе по вертикали перечисляются все возможные виды проектов или форм ГЧП, а по горизонтали — варианты ответов, например, «Не знаю проект», «Знаю, но не участвую», «Знаю и участвую». После во­ просов на оценку качества используемых и потенциальных форм ГЧП респондент также направляется к блоку «Паспортичка». Наконец, следующая содержательная линия в анкете касается тех респондентов, которые знают о существовании ГЧП вообще, но не участвуют в нем. В этой группе респондентов необходимо выяснить причины, по которым это происходит. Блок вопросов f) как раз и направлен на выяснение этих причин, а также проблем, возникающих при переходе к использованию механизмов ГЧП. Формулируя вопросы и варианты ответов к ним в этом блоке, следует опираться на гипотезы, выдвинутые на начальном этапе подготовки мониторинга относительно такого положения вещей. Возможными проблемами могут быть недоверие, желание работать по старинке, технические и юридические сложно­сти использования ГЧП, отсутствие практических навыков у граждан и сотрудников, недостаточная осведомленность о конкретных удобствах и преимуществах использования ГЧП, отсутствие необходимости вообще в таких механизмах работы у организации и т. д. Далее эти респонденты также переходят к «Паспортичке»: a) Известность ГЧП в образовании Знаю Не знаю b) Участие в проектах ГЧП в образовании Пользуюсь Не пользуюсь c) Группа вопросов на выяснение отношения к участию в проектах ГЧП в образовании d) Группа вопросов на оценку результатов проектов ГЧП в образовании f) Вопросы на выяснение причин неучастия в ГЧП «При каких условиях вы стали бы участвовать в ГЧП?»

236

Глава V

Анкета, составленная по описанной логике и имеющая ряд переходов от одного смыслового блока к другому в зависимости от ответов на отдельные вопросы, достаточно сложна для заполнения. И можно предположить, что часть заполненных самостоятельно респондентами анкет придется забраковать и не включать в анализ из-за того, что они неверно заполнены. Поэтому нужно найти способы уменьшения негативных сторон анкетирования по электронной почте. И проблему «сложной анкеты» можно решить следующим образом. Можно разбить проведение исследования на несколько этапов, а из одной анкеты разработать несколько. Например, первым этапом может стать рассылка анкет, направленных на выяснение известности и оценки количества фактических участников ГЧП. А вторую анкету, цель которой в оценке качества и уровня развития ГЧП, рассылать уже только тем, кто знаком с ГЧП. Стоит ли говорить, что такие анкеты будут гораздо проще и удобнее для заполнения, что уменьшит процент забракованных анкет, а также скажется на повышении процента их возврата вообще. Таким образом, влияние сложного инструментария на сбор данных в процессе мониторинга будет снижено. В заключение стоит отметить, что мониторинг является неотъемлемой частью анализа развития ГЧП в образовании. С некоторой периодичностью сообществу, работающему в сфере образования, необходимо корректировать свои знания о преобладании тех или иных форм ГЧП в образовании, об отношении различных социальных групп к развитию сети сотрудничающих структур, о причинах успехов и неудач проектов в сфере образования. Результаты мониторинга должны быть верифицированными, доступными широкой общественности, а также должны влиять на принятие решений в выборе форм и механизмов ГЧП. Внимательный анализ и учет результатов мониторинга позволит скорректировать ключевые цели развития партнерской сети в образовании для государ­ ственных «игроков», некоммерческих организаций, а также представителей бизнеса.

Список литературы 1. Автономов А. С. Азбука лоббирования. М.: ИРИС, 2004. 2. Акматов А. А. Оценка качества образования: обзор международного опыта [Электронный ресурс] // Режим доступа: www.edc.in. kg/conference1/13.doc, свободный. 3. Алферов Ю. С. Источники и механизмы финансирования образования за рубежом // Педагогика. 2000. № 8. 4. Амунц Д. М. Государственно-частное партнерство. Концессионная модель со­ вместного участия государства и частного сектора в реализации финансовых проектов // Справочник руководителя учреждений культуры. 2005. № 12. С. 16–24. 5. Белокрылова О. С. Взаимодействие бизнеса и власти в процессе формирования стратегии экономического развития регионов // Проблемы формирования государ­ ственных политик в России. М.: Научный эксперт, 2006. 6. Блауг М. Экономическая мысль в ретроспективе. М.: Нугешиинвест; Слово, 1994. 7. Болотов В. А. О создании общероссийской системы оценки качества образования в Российской Федерации [Электронный ресурс] // Режим доступа: www.vestnik.edu. ru/bolotov5.html, свободный. 8. Бондаренко В. Ф. Социологическое исследование: назначение, программа, реализация. М.: Изд-во Московского гуманитарного университета, 2008. 9. Бутузов А. Невостребованное образование и бизнес без кадров [Электронный ресурс] // Режим доступа: pedsovet.org, свободный. 10. Вариативные модели школьных управляющих советов в России: создание, деятельность, сопровождение / Под ред. А. И. Моисеева. М.: Готика, 2005. 11. Варнавский В. Г. Государственно-частное партнерство в России: проблемы и перспективы // Отечественные записки. 2004. № 6. 12. Варнавский В. Г. Концептуальные экономические и правовые основы концессионной деятельности // Полемика. 2002. № 13. 13. Варнавский В. Г. Партнерство государства и частного сектора: Теория и практика // Мировая экономика и международные отношения. 2002. № 7. 14. Варнавский В. Г. Партнерство государства и частного сектора: формы, проекты, риски. М.: Наука, 2005. 15. Вилисов М. В. Государственно-частное партнерство: политико-правовой аспект // Власть. 2006. № 7. 16. Вульфсон Б. Л. Стратегия развития образования на Западе на пороге ХХI века. М.: Изд-во УРАО, 1999. 17. Высшее образование в России: правила и реальность / Под. ред. С. В. Шишкина. М.: Независимый институт социальной политики; Поматур, 2004. 18. Голодец О. «Норильский никель»: направления социальной ответственности // Социальная ответственность компаний. Эффективные технологии управления социальными инвестициями. Материалы международной конференции. Москва, март, 2004 год. М.: Агентство социальной информации, 2005. 19. Государственно-частное партнерство в инновационных системах / Под ред. С. Н. Сильвестрова. М.: URSS, 2008. 20. Государственно-частное партнерство в сфере науки и образования — основа сотрудничества регионов и бизнес-сообщества // Материалы ежегодной научно-практической конференции (13−14 декабря 2006 г.). Тверь: Тверской ИнноЦентр, 2007. 21. Государство и бизнес: институциональные аспекты. Отв. ред. И. М. Осадчая. М.: ИМЭМО РАН, 2006. 22. Готлиб А. С. Введение в социологическое исследование. Качественный и количественный подходы. Методология. Исследовательские практики: Учебное пособие. М.: Флинта: МПСЦ, 2005.

238

Список литературы

23. Гутников О. В. Правовой статус гранта по законодательству Российской Федерации // Право и экономика. 2005. № 12. 24. Деникаева О. В. Противоречия формирования социального партнерства в со­ временном образовании: региональный аспект. Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата социологических наук. Екатеринбург, 2005. 25. Дерябина М. Государственно-частное партнерство: теория и практика // Вопросы экономики. 2008. № 8. 26. Ефимова Л. И. Некоторые модели государственно-частных партнерств: тенденции и зарубежный опыт // Вестник Евроазиатского транспортного союза. 2003. № 3 (10). 27. Жожиков А. В. Региональные аспекты формирования информационной культурно-образовательной среды в сети Интернет. Якутск: Издательство Якутского университета, 2004. 28. Зборовский Г. Е. История социологии. М.: Гардарики, 2004. 29. Иванов А. Г., Авджян Г. Д., Нистоцкая М. С. Мировой опыт функционирования наблюдательных и попечительских советов университетов // Университетское образование. 2002. № 2 (21). 30. Иванова Н. Наука в глобальной экономике // Отечественные записки. 2002. № 7 (8). 31. Инновационное управление муниципальной системой образования Советского района г. Красноярска (анализ и обобщение опыта) / Под ред. О. Д. Головиной, Е. Ю. Зимина, А. А. Седельникова. Красноярск: Гротеск, 2005. 32. Ионова О. Б. Социальное партнерство (опыт социологического анализа). М.: МАКС Пресс, 2004. 33. Каверина Э. Ю. Высшее образование в США: источники финансирования // США — Канада. Экономика, политика, культура. 2003. № 7. С. 95–101. 34. Каз С., Нешпорова А. Трансформация рынков труда в Центральной и Восточной Европе. Баланс между эластичностью рынка и защищенностью работников. Международное бюро труда, 2005. 35. Келс Г. Р. Процесс самооценки. Руководство по самооценке для высшего образования. М.: Московский общественный научный фонд; Издательский центр научных и учебных программ, 1999. 36. Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. (утверждена распоряжением правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р) [Электронный ресурс] // Режим доступа: db.inforeg.ru/norma/1662dse.pdf, свободный. 37. Концепция модернизации российского образования на период до 2010 г. [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://www.edu.ru/db/mo/Data/d_02/393.html, свободный. 38. Концепция Федеральной целевой программы развития образования на 2006 г. [Электронный ресурс] // Режим доступа: www.dvgu.ru/umu/Mo_RF/concept/con1_ 02.htm, свободный. 39. Кравченко С. А. Социология: парадигмы через призму социологического воображения. М.: Экзамен, 2004. 40. Кубицкий С. И. Роль социального партнерства рынков образования и труда в со­ временной России. М.: АТиСО, 2006. 41. Ларин С. Н. Государственно-частное партнерство: зарубежный опыт и российские реалии // Государственно-частное партнерство в инновационных системах / Под ред. С. Н. Сильвестрова. М.: URSS, 2008. 42. Левитин И. Е. Теоретические аспекты партнерских отношений в экономике переходного периода: введение в теорию государственно-частного партнерства. Курс лекций. М.: Академкнига, 2008. 43. Методические рекомендации по развертыванию и организации деятельности управляющих советов. / Под ред. А. И. Моисеева. М.: Готика, 2005.

Список литературы

239

44. Михеев В. А. Государственно-частное партнерство: политика и механизм реализации // Проблемы формирования государственных политик в России. М.: Научный эксперт, 2006. 45. Морозов Д. Интересы науки и бизнеса могут совпадать // Отечественные записки. 2002. № 7 (8). 46. Системы аккредитации за рубежом / Г. Н. Мотова, В. Г. Наводнов, В. Ж. Куклин, В. А. Савельев / Предисл. В. А. Зернова. М.: Научно-информационный центр государ­ ственной аккредитации, РосНОУ, 1998. 47. Национальный доклад «Риски бизнеса в частно-государственном партнерстве. М.: Ассоциация менеджеров, 2007. 48. Немова А. Л. Канада: политика государства в сфере образования // США — Канада. Экономика, политика, культура. 2006. № 9. 49. Носкова В. Н., Фомичев Ю. П., Шелгунов А. И. Государственно-частное партнер­ ство как форма взаимодействия государства и российского бизнеса в инновационной деятельности. М.: Международный фонд технологий и инвестиций, 2007. 50. Общественное участие в управлении школой. Школьные советы / Сост. А. А. Пинский. М.: Альянс-Пресс, 2004. 51. Олейникова О., Муравьева А. Социальное партнерство в сфере профессионального образования в странах Европейского союза // Высшее образование в России. 2006. № 6. 52. Пинский А. А. Общественное участие в управлении школой: Школьные советы. М.: Альянс Пресс, 2004. 53. Положение об общественной сравнительной оценке (рейтинге) образовательных учреждений в области международной деятельности: Документ // Инкорвуз: Информационный бюллетень. 1997. № 1 (20). 54. Процедуры оценки качества в европейском высшем образовании. Исследование ЕСОК. Международная стратегическая группа экспертов [Электронный ресурс] // Режим доступа: www.iseg.ru/sessions/s6/dieced.doc, свободный. 55. Разработка и реализация комплексного социологического мониторинга реализации хода модернизации управления образованием. М.: Московская школа социальных и экономических наук Академии народного хозяйства при Правительстве РФ, 2002. 56. Рахманова Ю. В. Социологическое исследование: методология, методика, техника: Учебное пособие. СПб.: Изд-во РГПУ им. А. И. Герцена, 2005. 57. Рубинштейн А. Я. Экономика общественных преференций. Структура и эволюция социального интереса. Спб.: Алетейя, 2008. 58. Садков Н. О модели социального партнерства в регионах России // Общество и экономика. 2007. № 4. С. 124–132. 59. Сарансов А. П. Государственно-частное партнерство в финансировании профессионального образования. Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук. Волгоград, 2006. 60. Семенова Е. А. Партнерство государства и бизнеса в интересах инновационного развития в странах ОЭСР / Аналитические обзоры РИСИ. Москва: Российский институт стратегических исследований, 2007. Вып. № 4 (17). 61. Смирнов Е. Б., Чурбанов А. Е. Концессионные соглашения в России в контексте международного опыта // Вестник ИНЖЭКОНа. Сер. «Экономика». 2007. № 2 (15). С. 56–70. 62. Советы и другие формы участия общественности в системах образования стран Европейского союза. Комиссия ЕС, «Эвридика», 1996. 63. Социологическое исследование образования: методология и методика / Под ред. И. С. Урсу. СПб.: РОИРО, 2003. 64. Фрумкин И. Д., Поляруш П. П. Частно-государственное партнерство в образовании: уроки международного опыта // Вопросы образования. 2008. № 8. 65. Чагин С. С. Мониторинг региональных стратегий социального партнерства: Учебное пособие. М.: Компания «Спутник +», 2007.

240

Список литературы

66. Шадриков В., Геворкян Е., Наводнов В., Мотова Г., Петропавловский М. О показателях государственной аккредитации вузов // Высшее образование в России. 2001. № 2. 67. Шамаилов В. Б. Взаимодействие субъектов социально-трудовых отношений в системе социального партнерства. Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата социологических наук. М., 2003. 68. Шамхалов Ф. И. Государство и экономика: власть и бизнес. М.: Экономика, 1999. 69. Шамхалов Ф. И. Государство и экономика: основы взаимодействия. Учебное пособие. М.: Экономика, 2005. 70. Швери Р. Теоретическая социология Джеймса Коулмена: аналитический обзор // Социологический журнал. 1996. № 1−2. 71. Ядов В. А. Стратегия социологического исследования. Описание, объяснение, понимание социальной реальности. М.: Добросвет, 2003. 72. Якимец В. Н. Межсекторное социальное партнерство: основы, теория, принципы, механизмы. М.: Эдиториал УРСС, 2004. 73. Ященко А. А. Социальное партнерство в России: социологический анализ (на материалах исследования опыта работы МОПО ОАО «Лукойл»). Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата социологических наук. М., 1999. 74. Benchmarking in higher education. European Network for Quality Assurance [Электронный ресурс] // Режим доступа: www.enqa.net/texts/benchmarking.pdf, свободный. 75. Boud D. The move to self-assessment: liberation or a new mechanism for oppression? Assessment in Higher Education. Central Queensland University, Australia. [Электронный ресурс] // Режим доступа: www.leeds.ac.uk/educol/documents/00002954.htm, свободный. 76. Coleman J. S. Social Capital in the Creation of Human Capital // The American Jour­ nal of Sociology, Vol. 94, Supplement: Organizations and Institutions: Sociological and Eco­ nomic Approaches to the Analysis of Social Structure, 1988. P. 95–120. 77. Companies in Communities. CAF, Kings Hill, Kent, 1999. 78. Darvish-Lecker T., Kahana N. Study Grant Schemes and Effort: An Economic Model // Bulletin of Economics Research. 1990. Vol. 42. C. 229–239. 79. Fostering Public-Private Partnership for Innovation in Russia. OECD Publishing, 2005. 80. Homans G. C. Social Behavior: Its Elementary Forms. New York: Harcourt Brace Jovanovich, 1974. 81. Jin R. K. Case Study Research: Design and Methods. Newbury Park (CA): Sage, 1989. 82. Kotler Ph., Lee N. Corporate Social Responsibility: Doing the Most Good for Your Company and Your Cause. Hoboken, New Jersey, 2005. 83. Public-private Partnership for Innovation: Policy Rationale, Trends and Issues. — Organization for Economic Cooperation and Development, 2003. 84. Quality Assurance: A Reference System for Indicators and Evaluation Procedures. European Association of Universities [Электронный ресурс] // Режим доступа: www.eua. be/eua/jsp/en/upload/ELU_EN.1082042243703.pdf, свободный. 85. Quality Assurance Implications of New Forms of Higher Education. European Net­ work for Quality Assurance [Электронный ресурс] // Режим доступа: www.enqa.net/texts/ newforms.pdf, свободный. 86. Quality Procedures in European Higher Education. European Network for Quality As­surance [Электронный ресурс] // Режим доступа: www.enqa.net/texts/procedures.pdf, свободный. 87. Wellman B., Frank K. Network Capital in a Multi-Level World: Getting Support in Personal Communities // Social Capital: Theory and Research — Chicago: Aldine DeGruyter, 2001.

Сведения об авторах Батоврина Екатерина Викторовна — к. с. н., старший преподаватель кафедры управления персоналом ФГУ МГУ имени М. В. Ломоносова, [email protected] Жаворонкова Елена Николаевна — к. э. н., ассистент кафедры финансового менеджмента ФГУ МГУ имени М. В. Ломоносова, [email protected] Квашонкин Александр Васильевич — к. и. н., доцент кафедры истории Российского государства ФГУ МГУ имени М. В. Ломоносова, [email protected] Кожина Наталия Викторовна — студентка ФГУ МГУ имени М. В. Ломоносова, [email protected] Купряшин Геннадий Львович — к. ф. н., доцент кафедры теории и технологий управления ФГУ МГУ имени М. В. Ломоносова, [email protected] Лившин Александр Яковлевич — д. и. н., профессор кафедры истории Российского государства ФГУ МГУ имени М. В. Ломоносова, [email protected] Логунцова Ирина Вячеславовна — к. э. н., старший преподаватель кафедры теории и технологий управления ФГУ МГУ имени М. В. Ломоносова, [email protected] Ложкина Анастасия Сергеевна — аспирантка кафедры истории Российского государства ФГУ МГУ имени М. В. Ломоносова, [email protected] Молчанова Ольга Петровна — д. э. н., профессор кафедры теории и технологий управления ФГУ МГУ имени М. В. Ломоносова, [email protected] Полунов Александр Юрьевич — к. и. н., доцент кафедры истории Российского государства ФГУ МГУ имени М. В. Ломоносова, [email protected] Солодов Владимир Викторович — к. э. н., старший преподаватель кафедры теории и технологий управления ФГУ МГУ имени М. В. Ломоносова, [email protected] Солодова Марина Владимировна — студентка ФГУ МГУ имени М. В. Ломоносова, [email protected] Стырин Евгенний Михайлович — к. с. н., докторант ФГУ МГУ имени М. В. Ломоносова, [email protected] Суворова Татьяна Сергеевна — аспирантка кафедры теории и технологий управления ФГУ МГУ имени М. В. Ломоносова, [email protected] Царенко Андрей Сергеевич — к. э. н., ассистент кафедры теории и технологий управления ФГУ МГУ имени М. В. Ломоносова, [email protected] Шестоперов Алексей Михайлович — аспирант кафедры теории и технологий управления ФГУ МГУ имени М. В. Ломоносова, [email protected]

Научное издание

Серия: Ученые труды факультета государственного управления МГУ им. М. В. Ломоносова

ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОЕ ПАРТНЕРСТВО В ОБРАЗОВАНИИ

Научные редакторы: О. П. Молчанова, А. Я. Лившин

Зав. ред. Игнатова Е. С. Ведущий редактор Климкин М. С. Корректор Юрьева В. И. Художник серии Новикова В. М. Компьютерная верстка Краснощековой Н. М. Директор издательства Чепыжов В. В. Подписано в печать 25.09.09. Формат 70×100/16. Бумага офсетная. Гарнитура «Петербург». Печать цифровая. Усл. печ. л. 19,51. Тираж 100 экз. Заказ № T-280. ООО «Издательство «КДУ», 119234, Москва, а/я 587. Тел./факс: (495) 9395732, 9394051. www.kdu.ru; email: [email protected] Отпечатано в типографии КДУ. Тел./факс (495) 9394036; email: [email protected]