Études de politique fiscale de l'Ocde n°6 : Fiscalité et économie - Analyse comparative des pays de l'Ocde

FISCALITÉ Études de politique fiscale de l’OCDE

Fiscalité et économie Analyse comparative des pays de l’OCDE

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Études de politique fiscale de l’OCDE

Cette étude est la sixième d’une série produite par le Centre de politique et d’administration fiscales de l’OCDE. Elle s’appuie sur l’expérience récente d’un certain nombre de pays pour analyser quelques problèmes essentiels de politique fiscale qui se posent actuellement dans les domaines suivants : impôt sur les sociétés ; impôt sur le revenu des personnes physiques et cotisations de sécurité sociale ; impôt sur la consommation ; impôt sur la propriété et le patrimoine ; décentralisation des dépenses et pouvoirs fiscaux ; administration de l’impôt et application de la législation fiscale. La fiscalité est inévitable dans une économie moderne pour financer les dépenses publiques répondant à des objectifs économiques et sociaux fondamentaux. Toutefois, les pertes d’efficience qui résultent de l’impôt doivent être prises en compte lorsqu’on veut se prononcer sur les coûts et avantages des dépenses publiques à financer. L’image d’équité du système fiscal auprès du public, l’applicabilité pratique de la législation fiscale et le coût du respect des obligations fiscales sont autant d’autres aspects essentiels. Dans ce contexte, l’OCDE a examiné ces deux dernières années les systèmes fiscaux d’un certain nombre de pays Membres dans ses études économiques périodiques. Les analyses et les recommandations qui se dégagent de ces examens peuvent être riches en enseignements pour les autres pays de l’OCDE. On en trouvera la synthèse dans ce numéro.

Fiscalité et économie Analyse comparative des pays de l’OCDE FISCALITÉ

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www.SourceOECD.org www.oecd.org

ISBN 92-64-29544-5 23 2001 12 2 P

N° 6

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N° 6

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Études de politique fiscale de l’OCDE no 6

Fiscalité et économie ANALYSE COMPARATIVE DES PAYS DE L’OCDE

ORGANISATION DE COOPÉRATION ET DE DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUES

ORGANISATION DE COOPÉRATION ET DE DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUES En vertu de l’article 1er de la Convention signée le 14 décembre 1960, à Paris, et entrée en vigueur le 30 septembre 1961, l’Organisation de Coopération et de Développement Économiques (OCDE) a pour objectif de promouvoir des politiques visant : – à réaliser la plus forte expansion de l’économie et de l’emploi et une progression du niveau de vie dans les pays Membres, tout en maintenant la stabilité financière, et à contribuer ainsi au développement de l’économie mondiale ; – à contribuer à une saine expansion économique dans les pays Membres, ainsi que les pays non membres, en voie de développement économique ; – à contribuer à l’expansion du commerce mondial sur une base multilatérale et non discriminatoire conformément aux obligations internationales. Les pays Membres originaires de l’OCDE sont : l’Allemagne, l’Autriche, la Belgique, le Canada, le Danemark, l’Espagne, les États-Unis, la France, la Grèce, l’Irlande, l’Islande, l’Italie, le Luxembourg, la Norvège, les Pays-Bas, le Portugal, le Royaume-Uni, la Suède, la Suisse et la Turquie. Les pays suivants sont ultérieurement devenus Membres par adhésion aux dates indiquées ci-après : le Japon (28 avril 1964), la Finlande (28 janvier 1969), l’Australie (7 juin 1971), la Nouvelle-Zélande (29 mai 1973), le Mexique (18 mai 1994), la République tchèque (21 décembre 1995), la Hongrie (7 mai 1996), la Pologne (22 novembre 1996), la Corée (12 décembre 1996) et la République slovaque (14 décembre 2000). La Commission des Communautés européennes participe aux travaux de l’OCDE (article 13 de la Convention de l’OCDE).

Also available in English under the title: Tax and the Economy A COMPARATIVE ASSESSMENT OF OECD COUNTRIES

© OCDE 2002 Les permissions de reproduction partielle à usage non commercial ou destinée à une formation doivent être adressées au Centre français d’exploitation du droit de copie (CFC), 20, rue des Grands-Augustins, 75006 Paris, France, tél. (33-1) 44 07 47 70, fax (33-1) 46 34 67 19, pour tous les pays à l’exception des États-Unis. Aux États-Unis, l’autorisation doit être obtenue du Copyright Clearance Center, Service Client, (508)750-8400, 222 Rosewood Drive, Danvers, MA 01923 USA, ou CCC Online : www.copyright.com. Toute autre demande d’autorisation de reproduction ou de traduction totale ou partielle de cette publication doit être adressée aux Éditions de l’OCDE, 2, rue André-Pascal, 75775 Paris Cedex 16, France.

AVANT-PROPOS Cette étude est la sixième d’une série produite par le Centre de politique et d’administration fiscales de l’OCDE (qui a remplacé la Division des affaires fiscales en 2001). Cette série de publications a pour but de diffuser les travaux réalisés par le Secrétariat de l’OCDE dans le domaine de la politique et de l’administration fiscales. On trouvera à la dernière page une liste des études parues et à paraître. Dans ce numéro 6, on a rendu compte de l’évolution récente des politiques fiscales dans un certain nombre de pays Membres que l’OCDE a examinés ces deux dernières années dans ses Études économiques. Les analyses et recommandations découlant de ces examens peuvent être très précieuses pour les autres pays Membres de l’OCDE. On en a fait une synthèse dans ce numéro. Le texte principal fait état des problèmes qui se posent et dégage les principaux enseignements ; les effets de la fiscalité sur l’efficience économique sont étudiés dans une annexe. L’impôt est inévitable dans une économie moderne pour financer les dépenses publiques répondant à des objectifs économiques et sociaux fondamentaux. Il faut toutefois prendre en compte les pertes d’efficience liées à la fiscalité lorsqu’on veut se prononcer sur les coûts et avantages des dépenses publiques à financer. Parmi les autres facteurs importants, on citera l’image d’équité du système fiscal auprès du public, l’applicabilité pratique de la législation fiscale et le coût de respect des obligations fiscales. A la lumière de ces éléments, on trouvera dans cette étude une analyse de plusieurs questions essentielles de politique fiscale touchant aux domaines suivants : l’impôt sur les sociétés ; l’impôt sur le revenu des personnes physiques et les cotisations de sécurité sociale ; l’impôt sur la consommation ; l’impôt sur la propriété et le patrimoine ; la décentralisation des dépenses et des compétences fiscales ; l’administration de l’impôt et l’application de la législation fiscale. Ce numéro a été établi par Christopher Heady et Paul van den Noord, du Secrétariat de l’OCDE. Il a bénéficié des commentaires d’un grand nombre de sources, dont les délégués au Groupe de travail no 1 du Comité de politique économique chargé de l’analyse des politiques macroéconomiques et structurelles et au Groupe de travail no 2 du Comité des affaires fiscales sur l’analyse des politiques et statistiques fiscales. Il est publié sous la responsabilité du Secrétaire général.

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© OCDE 2001

TABLE DES MATIÈRES Chapitre 1.

Introduction ....................................................................................................................................................

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Chapitre 2.

L’évolution de la fiscalité et ses déterminants .........................................................................................

11

2.1. La charge fiscale .......................................................................................................................................................... 2.2. Structure de la fiscalité............................................................................................................................................... 2.3. Répartition des recettes et des prérogatives fiscales entre l’administration centrale et les administrations infranationales ......................................................................................................................

11 13

Notes .....................................................................................................................................................................................

19

Principes généraux orientant la politique fiscale ...................................................................................

21

3.1. Considérations d’efficience ....................................................................................................................................... 3.2. Considérations d’équité et arbitrage entre équité et efficience .......................................................................... 3.3. Applicabilité de la législation fiscale et respect des obligations fiscales...........................................................

21 22 25

Notes .....................................................................................................................................................................................

27

Réforme fiscale : champ d’application et solutions envisageables....................................................

29

Impôt sur les sociétés................................................................................................................................................. Impôt sur le revenu des personnes physiques et prélèvements de sécurité sociale....................................... Impôts sur la consommation...................................................................................................................................... Impôts sur la propriété et sur le patrimoine ........................................................................................................... Compétences en matière de dépenses et de fiscalité .......................................................................................... Administration et application de l’impôt.................................................................................................................

30 33 39 41 42 43

Notes .....................................................................................................................................................................................

46

Annexe : Caractéristiques des systèmes fiscaux influant sur l’efficience économique ................................................

47

Bibliographie ........................................................................................................................................................................

83

Études de politique fiscale de l’OCDE .............................................................................................................................

87

Liste 1. 2. 3. 4. 5. A.1. A.2. A.3.

31 32 36 38 41 54 64 69

Chapitre 3.

Chapitre 4. 4.1. 4.2. 4.3. 4.4. 4.5. 4.6.

des encadrés Imposition des dividendes : système classique et régime d’intégration......................................................... Régimes spéciaux pour l’impôt sur les sociétés .................................................................................................. Imposition globale ou duale des revenus............................................................................................................. Mesures fiscales d’encouragement de l’épargne retraite et de l’investissement dans le logement............ Internalisation des effets externes et protection de l’environnement ............................................................. Mesure des taux d’imposition marginaux effectifs des investissements des entreprises. ............................ Plafonds et planchers de cotisations de sécurité sociale ................................................................................... Régime fiscal des stock-options .............................................................................................................................

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Liste des tableaux 1. 2. 3. 4. 5. A.1. A.2.

Synopsis des principaux enjeux de la politique fiscale dans les pays examinés ........................................... Total des recettes fiscales (en % du PIB) ............................................................................................................... Recettes fiscales des principaux impôts en pourcentage des recettes fiscales totales, 1998 ....................... Attribution des recettes fiscales aux sous-secteurs de l’administration........................................................... Progressivité légale de l’IRPP pour le niveau de revenu de l’ouvrier moyen .................................................. Régime fiscal des retraites privées dans les pays de l’OCDE............................................................................ Actif financier et portefeuille des organismes de retraite ..................................................................................

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8 12 14 18 24 48 49

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Fiscalité et économie

A.3. A.4. A.5. A.6. A.7. A.8. A.9. A.10.

Régime fiscal des logements occupés par leur propriétaire dans les pays de l’OCDE .................................. Coins fiscaux marginaux effectifs dans l’industrie................................................................................................ Régime fiscal des dividendes et des plus-values sur actions............................................................................ Évolution estimée du chômage structurel sous l’effet de la variation du coin fiscal sur les revenus du travail ........................................................................................................................................ Barème de l’impôt sur le revenu des personnes physiques perçu par l’administration centrale ................ Taux d’imposition implicite en cas de poursuite de l’activité résultant des prestations aux personnes âgées, 1995...................................................................................................................................... Seuils de chiffre d’affaires pour l’assujettissement à la TVA .............................................................................. Recettes des taxes environnementales ................................................................................................................

50 53 55 62 66 70 73 75

Listes des graphiques 1. 2. 3. 4. 5. A.1. A.2. A.3. A.4.

Composition des recettes fiscales............................................................................................................................ Évolution de la composition des recettes fiscales................................................................................................. Recettes fiscales et dépenses des administrations infranationales .................................................................... Coin fiscal sur le travail, 2000 .................................................................................................................................... Efficacité de la taxe sur la valeur ajoutée, 1998 ...................................................................................................... Taux marginal légal global d’imposition du travail................................................................................................. Taux marginaux effectifs d’imposition des revenus du travail des ménages...................................................... Part de la TVA dans le total des impôts indirects dans les pays de l’OCDE ...................................................... Recettes des taxes environnementales par grandes bases d’imposition dans un certain nombre de pays de l’OCDE ...........................................................................................................

15 16 17 34 39 65 67 71 76

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Chapitre 1

INTRODUCTION Ces deux dernières années, l’OCDE a examiné les systèmes fiscaux d’un certain nombre de pays Membres – douze au total – dans les Études économiques, en se servant du même cadre analytique. Les pays concernés sont (dans l’ordre chronologique) : le Mexique, la Suisse, le Japon, la Pologne, l’Espagne, la République tchèque, la Norvège, la Corée, la Grèce, la Nouvelle-Zélande, l’Islande et le Portugal1 . En outre, avant cette série de travaux, des études ad hoc de la fiscalité ont été menées et présentées dans les Études économiques concernant le Canada (1997), l’Autriche (1998) et la Suède (1999). Si les problèmes auxquels se heurte la politique fiscale dans tous ces pays sont extrêmement différents (voir tableau 1), les recommandations formulées – dont certaines ont été adoptées depuis la publication des Études – et la logique qui les sous-tend peuvent être riches d’enseignements pour d’autres pays de l’OCDE2 Le présent document en fait la synthèse. Il va de soi que l’OCDE disposait déjà d’une quantité considérable d’informations et d’études dans le domaine de la politique fiscale, sur lesquelles le présent document a pu également s’appuyer. L’évolution des politiques fiscales, par exemple, est examinée dans les chapitres des Études économiques consacrés à la surveillance structurelle. De plus, la direction des affaires financières, fiscales et des entreprises a engagé un important programme d’analyse recouvrant tous les domaines de la fiscalité, tandis que la direction de l’éducation, de l’emploi et des affaires sociales a publié des études sur la fiscalité et l’emploi dans le cadre de ses travaux sur La stratégie pour l’emploi. Les principaux aspects de l’évolution des recettes fiscales, aussi bien globalement que par catégorie d’impôt et par niveau d’administration, et les principaux facteurs qui déterminent cette évolution sont abordés dans le chapitre 2. Les principes fondamentaux qui devraient présider à la conception de la politique fiscale sont ensuite traités dans le chapitre 3. Il s’agit d’un certain nombre de critères bien connus comme l’efficience, l’équité horizontale et verticale ainsi que l’applicabilité. Enfin, à partir de conclusions tirées des Études économiques et d’autres éléments venant les corroborer, le chapitre 4 présente un inventaire des recommandations en matière de politique fiscale. On trouvera dans l’annexe une évaluation plus détaillée de la capacité des systèmes fiscaux à collecter de façon efficiente les recettes publiques avec le minimum de distorsions économiques, cette évaluation comportant une analyse de l’impact économique de la fiscalité sur l’épargne, la formation de capital et l’organisation des entreprises, le marché du travail et les marchés de produits.

1. Se reporter également aux Études économiques de l’OCDE (les examens des systèmes fiscaux paraîtront prochainement pour les États-Unis et la Finlande). 2. Pour obtenir une meilleure couverture géographique, une étude approfondie des politiques fiscales dans les pays de l’UE concernés par l’analyse a été réalisée (voir Joumard, 2001). Elle s’intéresse tout particulièrement aux pays qui ne figurent pas dans la liste ci-dessus, et met en évidence un certain nombre de problèmes fiscaux qui sont propres à l’UE.

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Fiscalité et économie

Tableau 1.

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Synopsis des principaux enjeux de la politique fiscale dans les pays examinés

Autriche

Comme dans la plupart des autres pays de l’UE, l’ampleur des engagements pris sur le plan social a entraîné une augmentation du coût du travail. Parmi les autres problèmes qui doivent être traités, on citera d’une part les exigences d’une harmonisation de la fiscalité au sein de l’UE, en particulier en ce qui concerne les revenus mobiles du capital, et d’autre part la recherche d’un équilibre entre le souci de compétitivité internationale et le respect d’objectifs environnementaux au moyen des écotaxes.

Canada

Comme les pouvoirs publics ont retrouvé la maîtrise de la situation budgétaire, ils comptent saisir l’occasion pour remédier aux défaillances du système fiscal qui se sont accumulées au fil du temps. Les principaux problèmes qu’il s’agit de résoudre viennent des pressions croissantes exercées sur le système fiscal par la concurrence internationale résultant de la libéralisation des échanges commerciaux, en particulier avec les États-Unis. Il serait bénéfique d’harmoniser les systèmes fiscaux au niveau de l’État fédéral et des provinces.

Corée

La faiblesse de la pression fiscale en Corée reflète le manque relatif de protection sociale et la petite taille du secteur public dans son ensemble, situation qui ne se démarque pas cependant d’autres économies dotées d’un PIB par habitant comparable. Pourtant, le système fiscal provoque d’importantes distorsions et il est inéquitable et inutilement complexe ; il faut y remédier, d’autant que les dépenses publiques augmentent et que les bases d’imposition deviennent plus mobiles.

Espagne

Les réformes fiscales des dernières décennies ont doté l’Espagne d’un système fiscal moderne, lui permettant de financer le développement des services publics. Parallèlement, les pouvoirs publics se sont attachés à décentraliser les dépenses et la fiscalité, et des réformes ont été adoptées récemment pour simplifier le système et renforcer les incitations au travail, à l’épargne et à l’investissement. Toutefois, d’autres réformes pourraient être réalisées dans ces domaines.

Grèce

Pendant les années 90, la Grèce a connu la plus forte augmentation de la charge fiscale parmi les pays de l’UE, par suite de l’assainissement budgétaire lié à l’adhésion du pays à l’UEM. Mais, le système fiscal est dépassé, très complexe et opaque ; il comporte de généreuses déductions individuelles, une multitude d’incitations préférentielles à l’intention des entreprises et, de manière générale, la mise en application de la législation fiscale n’est pas suffisante.

Islande

Les initiatives de ces dernières années ont eu essentiellement pour but de préparer le pays à son adhésion à l’Espace économique européen et à simplifier le système fiscal. Néanmoins, la rente des ressources naturelles (pêche, énergie hydraulique et thermique) échappe en grande partie à tout impôt et la taxation des revenus du capital est compliquée par les possibilités d’arbitrage.

Japon

La pression fiscale du Japon étant la plus faible de tous les pays de l’OCDE, une réforme est plus que nécessaire pour augmenter considérablement les capacités de collecte des recettes. Pour y parvenir au moindre coût, il faut améliorer l’efficience et l’équité du système fiscal. Bien que la situation conjoncturelle actuelle ne facilite guère les choses, un sentiment général d’urgence pourrait inciter l’opinion publique à accepter une hausse des impôts.

Mexique

De tous les pays de l’OCDE, le Mexique est de loin celui qui a les plus faibles recettes fiscales par rapport à son PIB. Le manque de capacités de collecte – en raison de régimes spéciaux, d’exonérations et d’échappatoires – laisse peu de marge de manœuvre en termes de dépenses publiques, même lorsque les avantages sociaux qui pourraient en découler sont importants, notamment dans les domaines de l’éducation, de la santé, de l’infrastructure et de la lutte contre la pauvreté.

Norvège

Un système dual d’imposition des revenus, taxant les revenus du capital à un taux unique faible et les revenus du travail à des taux progressifs plus élevés, assure la neutralité vis-à-vis des sources de revenus du capital, mais incite aussi à l’optimisation fiscale du côté des travailleurs indépendants et des propriétaires de petites entreprises. Parmi les autres problèmes d’incitation figurent l’évaluation des actifs à des fins fiscales, le financement des autorités locales, les régimes fiscaux spécifiques pour le transport maritime et l’extraction de ressources énergétiques, ainsi que l’exonération de la TVA pour de nombreuses activités de services.

Nouvelle-Zélande

Après une réforme fiscale radicale durant les années 80, le système fiscal de la Nouvelle-Zélande est devenu l’un de ceux dont l’assiette est la plus large et qui sont les plus neutres et les plus efficients dans les pays de l’OCDE. Tout en ayant subi avec le temps une certaine érosion, il reste assez sain. Le principal problème consiste à réagir correctement aux pressions croissantes résultant du vieillissement et de la mobilité de plus en plus grande des bases d’imposition.

Pologne

La Pologne a pu éviter une crise budgétaire caractéristique d’autres économies en transition grâce à un système fiscal relativement efficace. En outre, ce système a largement contribué à la cohésion sociale en assurant le financement des retraites et il ne semble pas avoir porté préjudice aux entreprises ou dissuadé les investisseurs étrangers. Il nuit cependant à l’emploi et il est devenu de plus en plus complexe.

Portugal

Le système fiscal est encore victime d’un certain nombre de vestiges du passé, qui se traduisent par une complexité excessive entravant une administration efficiente de l’impôt et créant des échappatoires. Cependant, la réforme fiscale figure en bonne place dans les priorités des pouvoirs publics, également dans le but de faire face à la mobilité croissante des bases d’imposition à l’échelle internationale.

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Introduction

Tableau 1.

Synopsis des principaux enjeux de la politique fiscale dans les pays examinés (suite)

République tchèque

Bien que le système fiscal tchèque soit dans l’ensemble comparable à celui de nombreux pays de l’OCDE, plusieurs de ses caractéristiques reflètent les difficultés inhérentes au passage d’une économie à planification centrale à une économie régie par les mécanismes du marché. Les arriérés d’impôts sont importants et en augmentation et les travailleurs indépendants échappent dans une très large mesure à toute imposition. La TVA a été instaurée, mais son assiette est bien trop étroite. La protection sociale est onéreuse et a un effet dissuasif sur l’emploi.

Suède

La pression fiscale y est l’une des plus fortes des pays de l’OCDE, en raison de programmes sociaux très généreux. Néanmoins, le système d’imposition et d’avantages sociaux assurant une couverture « du berceau à la tombe » a fait l’objet d’un examen scrupuleux au cours des années 90. L’une des conclusions de cet examen a été que le système n’incitait pas au travail et décourageait l’esprit d’entreprise et l’épargne des ménages.

Suisse

Le système fiscal est façonné par sa structure fédérale fortement décentralisée. Cette caractéristique signifie que les autorités locales ont peu de marge de manœuvre pour proposer des services qui ne sont pas appréciés par les contribuables. Néanmoins, il s’avère difficile de conférer aux autorités fédérales des prérogatives fiscales dans des domaines où cela semblerait plus efficient. A l’heure où les mesures fiscales attirent des bases d’imposition mobiles de l’étranger, la Suisse fait l’objet de pressions constantes pour élargir l’accès des autorités fiscales étrangères aux renseignements fiscaux.

Source :

Études économiques de l’OCDE, plusieurs publications.

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Chapitre 2

L’ÉVOLUTION DE LA FISCALITÉ ET SES DÉTERMINANTS 2.1. La charge fiscale L’évaluation de la charge fiscale fait l’objet de controverses. L’indicateur auquel on a le plus souvent recours, le ratio impôts/PIB, n’est qu’approximatif, et ce pour toutes sortes de raisons1 : – Les structures institutionnelles diffèrent selon les pays, ce qui a de sensibles répercussions sur le ratio impôts/PIB qui est communiqué, sans que cela ait une grande incidence sur les charges que fait peser l’impôt. Il existe par exemple des différences, d’un pays à l’autre et dans le temps, au niveau de l’imposition des revenus de transfert, du volume des montants versés au titre de l’impôt par le secteur public lui-même et de la combinaison de subventions et de dépenses fiscales (exonérations, déductions et crédits d’impôt)2. – Certains impôts ont davantage de répercussions sur le comportement économique – autrement dit agissent davantage comme une « charge » – que d’autres. Il est par conséquent utile d’examiner la répartition des recettes fiscales en fonction du type d’assiette. Une interaction entre différents types d’impôts peut aussi se produire et entraîner des différences marquées entre les taux d’imposition marginaux effectifs auxquels sont soumis des groupes spécifiques, ce qui a une forte incidence sur leurs choix économiques. Ces taux d’imposition marginaux ont été calculés par l’OCDE et utilisés pour évaluer les systèmes fiscaux3. – La charge fiscale doit être évaluée dans un contexte plus large, notamment en prenant en compte la « charge » provenant de la réglementation qui contraint le secteur privé à fournir une protection sociale ou des biens et des services d’intérêt public à la place des pouvoirs publics. Cela étant, le ratio recettes fiscales/PIB est utile comme « facteur d’échelle » : dans la mesure où les systèmes fiscaux sont importants pour l’efficience économique, le coût qu’ils représentent est susceptible d’augmenter à mesure que les agents économiques sont davantage taxés. L’évolution des recettes fiscales en proportion du PIB dans les pays de l’OCDE depuis 1965 est présentée dans le tableau 2. On peut la résumer de la façon suivante : – On constate une progression persistante et pratiquement ininterrompue du ratio recettes fiscales/PIB depuis 1965 dans la plupart des pays de l’OCDE, même si des signes récents semblent indiquer que cette tendance à la hausse pourrait prendre fin. – Très peu de pays ont systématiquement résisté à cette évolution à long terme. Seuls les PaysBas ont actuellement un ratio d’imposition inférieur à son niveau de 1975, et, dans trois autres pays seulement, à savoir le Mexique, le Royaume-Uni et les États-Unis, les recettes fiscales ont évolué à peu près au même rythme que le PIB sur longue période. – Quelques autres pays, dont l’Irlande, le Japon, la Nouvelle-Zélande et la Suède, sont parvenus à réduire leur ratio d’imposition par rapport aux sommets atteints en 1985 ou 1990, mais pas dans des proportions importantes. Les seules données assez récentes dont on dispose pour les pays en transition semblent indiquer qu’ils enregistrent eux aussi une baisse de leurs recettes fiscales © OCDE 2001

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Fiscalité et économie

Tableau 2. Total des recettes fiscales (en % du PIB) 1965

1970

1975

1980

1985

1990

1995

1998

19991

Australie Autriche Belgique Canada République tchèque Danemark

22.4 33.9 31.1 25.9 – 29.9

22.9 34.9 35.7 31.2 – 40.4

26.6 37.7 41.6 33.1 – 41.4

27.4 39.5 43.1 32.0 – 44.0

29.1 41.6 46.3 33.1 – 47.4

29.3 40.2 43.1 36.1 – 47.1

29.4 41.5 44.8 35.7 40.1 49.4

29.9 44.4 45.9 37.4 38.3 49.8

– 44.3 45.4 – 37.5 50.6

Finlande France Allemagne2 Grèce3 Hongrie

30.3 34.5 31.6 18.2 –

32.5 35.1 32.9 20.9 –

37.7 36.9 36.0 21.0 –

36.2 40.6 33.1 24.0 –

40.0 43.8 32.9 28.6 –

44.7 43.0 32.6 29.4 –

45.0 44.0 38.2 31.7 42.4

46.2 45.2 37.0 35.7 38.7

46.5 46.0 37.7 37.1 37.0

Islande Irlande Italie Japon Corée

26.2 24.9 25.5 18.3 –

27.0 29.9 26.1 19.7 –

29.6 30.2 26.2 20.9 15.2

29.2 31.5 30.3 25.4 17.7

28.4 35.1 34.4 27.6 16.9

31.4 33.6 38.9 30.9 19.1

31.2 33.1 41.2 28.4 20.5

33.6 32.3 42.7 28.4 21.1

35.4 31.9 43.0 27.7 23.8

Luxembourg Mexique Pays-Bas Nouvelle-Zélande Norvège

27.7 – 32.8 24.7 29.6

28.9 – 37.1 27.4 34.9

39.6 – 43.0 31.1 39.9

40.8 16.2 43.4 33.0 42.7

45.3 17.0 42.4 33.6 43.3

40.8 17.3 42.8 38.1 41.8

41.9 16.6 42.0 37.6 41.5

41.5 16.0 41.0 35.2 43.6

42.1 16.5 40.3 – 41.8

Pologne Portugal Espagne Suède Suisse

– 15.8 14.7 35.0 19.6

– 19.8 16.9 39.8 22.5

– 21.3 19.5 43.4 27.9

– 24.6 22.9 47.1 28.9

– 27.1 27.6 48.3 30.6

– 29.6 33.0 53.7 30.9

39.9 32.7 32.8 47.6 33.5

37.9 34.2 34.2 52.0 35.1

– 34.5 35.1 52.1 35.1

Turquie Royaume-Uni États-Unis

10.6 30.4 24.7

12.5 37.0 27.7

16.0 35.4 26.9

17.9 35.4 27.0

15.4 37.7 26.1

20.0 36.0 26.7

22.6 35.2 27.6

28.6 37.2 28.9

31.8 36.6 –

Total OCDE Moyenne non pondérée Moyenne pondérée4

25.8 23.1

28.9 25.4

31.1 26.7

32.1 28.3

33.8 29.1

35.0 30.3

36.1 31.9

37.0 32.8

37.3 33.0

Union européenne Moyenne non pondérée Moyenne pondérée

27.8 29.1

31.2 31.6

34.1 33.4

35.8 34.6

38.6 36.8

39.2 37.7

40.1 39.4

41.7 40.3

42.1 40.7

1. 2. 3. 4.

Les chiffres pour 1999 sont des estimations. Allemagne unifiée à partir de 1991. Les chiffres pour 1998 et 1999 se fondent sur les informations communiquées par les autorités nationales. En utilisant les PIB de 1995 aux parités de pouvoir d’achat comme facteur de pondération. En 1998 et en 1999, la moyenne se réfère à l’année la plus récente pour laquelle des données sont disponibles Source : OCDE, Statistiques des recettes publiques, 1965-1999.

par rapport au PIB, même si ce phénomène peut être le reflet d’une « érosion » de leurs bases d’imposition face aux difficultés de la transition. – Les ratios d’imposition dans l’Union européenne, qui s’établissent en moyenne à 40 pour cent du PIB, sont généralement supérieurs à ceux que l’on rencontre ailleurs. En dehors de l’Europe, seuls le Canada et la Nouvelle-Zélande ont des ratios qui dépassent 30 pour cent du PIB.

12

Davantage de pays font actuellement état d’une baisse de leurs ratios d’imposition. Ce phénomène reflète en grande partie l’évolution des dépenses publiques4, même si le succès obtenu par de nombreux pays ayant su réduire leurs ratios de dépenses grâce à leurs efforts d’assainissement budgétaire des années 90 ne s’est pas encore traduit par une diminution effective des ratios d’imposition. En outre, la conjoncture favorable a stimulé les recettes fiscales mesurées en pourcentage du PIB, en dépit des baisses d’impôts appliquées dans de nombreux pays. © OCDE 2001

L’évolution de la fiscalité et ses déterminants

Plusieurs facteurs ont déterminé cette évolution ces dernières années dans les pays ayant fait l’objet d’un chapitre spécial sur la fiscalité dans les Études économiques : – La Grèce, le Portugal et la Suisse ont connu une progression de leur charge fiscale nettement supérieure à la hausse observée en moyenne dans les pays de l’OCDE. On peut considérer que ces pays, qui présentent tous des ratios d’imposition inférieurs à la moyenne des économies de l’OCDE, sont engagés dans un processus de convergence au sein de l’Europe. Une des raisons immédiates de l’augmentation en Suisse est la montée des dépenses publiques de sant é. Po ur la Gr èce et le P ortu gal, l’au gmen tation s’explique par le développement de systèmes de protection sociale et d’infrastructures plus conformes à ce que l’on trouve dans d’autres pays de l’Union européenne et, ces dernières années, par la nécessité de réduire les déficits pour répondre aux conditions d’adhésion à l’Union économique et monétaire (UEM). A plus long terme, compte tenu du financement par capitalisation du deuxième pilier de son système de retraite, la Suisse est moins exposée aux pressions qu’exerce le vieillissement de la population sur les dépenses publiques et la fiscalité. En revanche, le chapitre consacré à la Grèce laisse penser que de nouvelles pressions vont s’exercer dans le sens d’une plus lourde charge fiscale. – La Corée, l’Espagne, l’Islande et la Pologne ont connu un accroissement de leur charge fiscale proche de la moyenne de l’OCDE, même si la Pologne, comme d’autres pays en transition, a réduit cette charge ces dernières années5. Les chapitres consacrés à la fiscalité de la Corée et de l’Espagne montrent que ces pays seront confrontés à de fortes pressions en vue d’un alourdissement de la fiscalité ces prochaines années 6, mais aucune évolution similaire ne semble devoir se produire dans les autres pays de ce groupe. – Le Japon, le Mexique, la Nouvelle-Zélande et la République tchèque ont réduit leur charge fiscale depuis 1990, mais pour des raisons très diverses à partir de situations différentes. Au Mexique, le niveau général d’imposition a varié considérablement pour compenser l’instabilité des ressources non fiscales liées au pétrole. L’évolution légèrement en baisse au cours de la période reflète en l’occurrence, dans une certaine mesure, une volonté politique de réduire la TVA et les droits à l’importation, mais aussi les difficultés de développement de l’assiette fiscale. La baisse des impôts au Japon s’est faite en plusieurs étapes depuis 1994, surtout en réaction à la conjoncture. En revanche, les allégements de la fiscalité en Nouvelle-Zélande ont présenté une plus grande cohérence et reflètent une orientation précise des pouvoirs publics. En l’occurrence, la politique adoptée était de réduire le rôle de l’État dans l’économie, comme le montre la diminution brutale de la part des dépenses publiques dans le PIB. Il ressort des chapitres sur la fiscalité consacrés à ces pays que des pressions sur les dépenses dans le domaine de la protection sociale devraient inverser cette tendance à la baisse dans les prochaines années. La République tchèque, quant à elle, n’a pas su réduire son ratio de dépenses et les déficits budgétaires ont sans doute atteint un niveau insoutenable. 2.2. Structure de la fiscalité La répartition des recettes fiscales entre les principaux impôts dans les pays de l’OCDE en 1998 est présentée dans le tableau 3 7, tandis que le graphique 1 compare la structure de l’impôt entre les grandes économies de l’OCDE, à savoir les États-Unis, le Japon et l’Union européenne. La moyenne de l’OCDE montre que la majeure partie des recettes fiscales, soit plus de 80 pour cent, vient de trois sources principales : impôts sur le revenu, impôts sur les biens et services et cotisations de sécurité sociale (les autres prélèvements sur les salaires sont nuls ou très faibles dans la plupart des pays). C e pe n d an t , s e l o n le s p a y s, l a pa r t d e c e s t r o i s p r i n ci p a le s s o u r c e s de r e c e t t e s v a r ie considérablement. En particulier, l’Australie et la Nouvelle-Zélande ne prélèvent pas de cotisations de sécurité sociale. Il existe aussi des différences substantielles selon les pays en ce qui concerne la part de l’impôt sur le patrimoine, qui est généralement plus faible en Europe continentale © OCDE 2001

13

Fiscalité et économie

Tableau 3.

Recettes fiscales des principaux impôts en pourcentage des recettes fiscales totales, 19981 Impôts sur le revenu des personnes physiques2

Impôts sur les sociétés2

Cotisations sociales et autres mpôts sur les salaires

Patrimoine

Biens et services

dont : Consommation courante

Australie Autriche Belgique Canada République tchèque Danemark

43.3 22.5 30.7 38.5 13.6 51.6

15.2 4.8 8.5 10.0 9.7 5.6

6.6 40.3 31.5 15.8 44.1 3.9

9.5 1.3 3.2 10.4 1.5 3.6

25.5 27.9 24.9 24.7 31.0 33.2

8.5 18.7 15.3 14.0 17.1 19.6

Finlande France Allemagne Grèce (1997) Hongrie Islande Irlande Italie Japon Corée

32.3 17.4 25.0 13.2 16.8 35.2 30.9 25.0 18.8 20.1

9.0 5.9 4.4 6.4 5.6 3.4 10.7 7.0 13.3 12.2

25.2 39.5 40.4 32.3 36.2 8.3 13.8 29.5 38.4 11.4

2.4 7.3 2.4 3.8 1.6 7.1 5.2 4.8 10.5 11.4

30.7 26.6 27.4 41.0 39.0 45.9 38.7 27.4 18.8 40.5

18.5 17.5 17.9 22.6 23.5 28.9 22.2 14.2 8.9 16.5

Luxembourg Mexique3 Pays-Bas Nouvelle-Zélande Norvège

18.8 29.5 15.2 41.8 27.3

19.7 – 10.6 10.9 9.7

25.6 18.0 39.9 0.9 23.3

8.4 – 4.9 5.7 2.4

26.1 51.3 27.7 36.0 37.2

13.7 19.4 16.9 26.0 21.3

Pologne Portugal Espagne Suède Suisse

22.0 17.1 20.8 35.0 31.8

7.5 11.6 7.3 5.7 6.0

33.1 25.5 35.2 33.5 35.7

3.0 2.9 6.0 3.7 8.3

34.4 41.3 29.4 21.6 18.2

20.8 23.3 16.6 13.6 10.0

Turquie Royaume-Uni États-Unis

27.0 27.5 40.5

5.8 11.0 9.0

14.3 17.6 23.7

2.8 10.7 10.6

35.7 32.6 16.2

30.0 18.1 7.6

Total OCDE Moyenne non pondérée Moyenne pondérée4

27.1 30.0

8.9 9.1

25.6 28.2

5.4 8.3

31.3 23.2

17.9 12.5

Union européenne Moyenne non pondérée Moyenne pondérée4

25.6 23.9

8.7 7.1

28.9 32.7

4.7 5.4

30.2 28.8

17.5 17.2

Type d’impôt

1. Les rangées n’atteignent pas un total de 100, certains petits impôts n’étant pas pris en compte et les impôts généraux sur la consommation (principalement la TVA) étant une sous-catégorie des impôts sur les biens et les services. 2. La répartition de l’impôt sur le revenu entre l’impôt sur le revenu des personnes physiques et l’impôt sur les sociétés n’est pas la même selon les pays ; voir la note 8 du texte. 3. Le chiffre pour l’impôt sur le revenu des personnes physiques au Mexique regroupe les impôts sur les revenus des personnes physiques et des sociétés. 4. En utilisant les PIB de 1995 aux parités de pouvoir d’achat comme facteur de pondération. Le Mexique n’est pas inclus dans la moyenne de l’OCDE. Source : OCDE, Statistiques des recettes publiques, 1965-1999.

qu’a ille ur s. D an s l’e nse mble , l’U nio n e u ro pée n ne dé pe nd dava nt ag e des impô ts sur la consommation et des cotisations de sécurité sociale et moins de l’impôt sur le revenu des personnes physiques par rapport à la moyenne de l’OCDE. En revanche, les États-Unis prélèvent une part plus importante d’impôts sur le revenu des personnes physiques et d’impôts sur le patrimoine, mais une part plus réduite d’impôts sur la consommation et de cotisations de sécurité sociale. Le Japon est comparable aux États-Unis en ce sens que la part des impôts sur la consommation est limitée, mais il prélève bien moins d’impôts sur le revenu des personnes physiques, ce qu’il compense par un impôt sur les sociétés et des cotisations de sécurité sociale plus élevés.

14

Lorsque les ratios recettes fiscales/PIB ont augmenté, cela s’est fait pour la plus grande part sous forme d’un relèvement des cotisations de sécurité sociale (voir graphique 2), reflétant le développement des systèmes de protection sociale principalement financés par ces contributions. © OCDE 2001

L’évolution de la fiscalité et ses déterminants

Graphique 1. Composition des recettes fiscales1 Pourcentage du total des recettes fiscales, 1998 A. OCDE2 Patrimoine et autres 9%

B. Union européenne2 Bénéfices des sociétés 9%

Consommation 24 %

Patrimoine et autres 8%

Bénéfices des sociétés 7%

Revenu des personnes physiques 24 %

Consommation 30 %

Revenu des personnes physiques 30 %

Sécurité sociale 28 %

Sécurité sociale 32 %

C. États-Unis Patrimoine et autres 11 %

D. Japon Bénéfices des sociétés 9%

Consommation 16 %

Patrimoine et autres 11 %

Bénéfices des sociétés 13 %

Consommation 19 %

Revenu des personnes physiques 19 %

Revenu des personnes physiques 41 %

Sécurité sociale 24 %

Sécurité sociale 38 %

1. La répartition de l’impôt sur le revenu entre l’impôt sur le revenu des personnes physiques et l’impôt sur les sociétés n’est pas comparable d’un pays à un autre ; voir note 10 du texte. 2. Moyenne pondérée. Source : Statistiques des recettes publiques, OCDE, 1965-1999

L’accroissement de l’impôt sur le revenu des personnes physiques a également joué un grand rôle, même si la majeure partie de cette progression avait déjà eu lieu en 1975. Les impôts sur les sociétés et sur le patrimoine – sans doute plus freinés par la mobilité potentielle de leur assiette que les cotisations sociales – ainsi que l’impôt sur le revenu des personnes physiques ont augmenté plus modérément que les impôts sur les biens et les services. 2.3. Répartition des recettes et des prérogatives fiscales entre l’administration centrale et les administrations infranationales Les pays diffère nt dans le ur organisatio n fiscale du po in t de vue des rapports en tre l’administration centrale et les administrations infranationales8. Dans le cas d’une structure fédérale, et non d’un État centralisé, le niveau intermédiaire jouit d’une grande autonomie en matière fiscale. © OCDE 2001

15

Fiscalité et économie

Graphique 2.

Évolution de la composition des recettes fiscales En % du PIB

Cotisations sociales et autres prélèvements

Impôts sur le revenu des personnes physiques1

Impôts sur la consommation

Autres impôts, y compris sur le patrimoine

OCDE2

IRPP1

Union européenne2

45

45

40

40

35

35

30

30

25

25

20

20

15

15

10

10

5

5

0

0 1965

1975

1990

1998

1965

1975

États-Unis

1990

1998

Japon

45

45

40

40

35

35

30

30

25

25

20

20

15

15

10

10

5

5

0

0 1965

16

1975

1990

1998

1965

1975

1990

1998

1. La répartition de l’impôt sur le revenu entre l’impôt sur le revenu des personnes physiques et l’impôt sur les sociétés diffère d’un pays à l’autre ; voir la note 10 du texte. 2. Moyenne non pondérée. Source : OCDE, Statistiques des recettes publiques, 1965-1999.

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L’évolution de la fiscalité et ses déterminants

Dans la plupart des pays, les recettes fiscales attribuées aux échelons infranationaux d’administration ne suffisent pas à répondre à leurs obligations de dépenses et le solde est couvert au moyen d’emprunts et/ou de dotations de l’administration centrale, comme le montre le graphique 3. A cet égard, l’Espagne constitue une exception notable, car le Pays basque et la Communauté autonome de Navarre bénéficient d’un dispositif spécial qui les autorise à prélever la plus grande partie des impôts pour en rétrocéder ensuite une partie à l’administration centrale au titre des services qu’elle leur fournit. La part de l’impôt prélevé par les administrations infranationales dans le total des recettes fiscales est l’un des facteurs essentiels pour déterminer l’écart entre les recettes et les dépenses de ces administrations. La part des différents niveaux d’administration est présentée pour les pays de l’OCDE dans le tableau 4, où les États fédéraux figurent séparément des États centralisés. La part totale des administrations infranationales dans le total des recettes fiscales en 1998 est très variable ; elle va de 1 pour cent en Grèce et 2 pour cent en Irlande à 45 pour cent au Canada. Cependant, la part des recettes fiscales perçues par les niveaux infranationaux d’administration publique n’est pas le seul point important. Les avantages d’une autonomie fiscale pour ces administrations dépendent de leur capacité à faire correspondre leurs prestations pour la population locale à ses besoins et préférences. A cet effet, il faut qu’elles disposent des compétences ou des pouvoirs de contrôle nécessaires pour ajuster leurs recettes fiscales locales au coût de leurs prestations à la population locale. Une étude récente 9 a analysé les informations sur l’autonomie fiscale d’un échantillon de pays de l’OCDE. Elle conclut que, dans la plupart des pays, la majeure partie des recettes vient des impôts pour lesquels l’assiette et/ou le taux d’imposition sont contrôlés par les

Graphique 3.

Recettes fiscales et dépenses des administrations infranationales Part des recettes et dépenses hors transferts, 19971

Dépenses 0.8

Dépenses 0.8

0.7

0.7

0.6

CHE CAN GER

0.5 BEL SWE

0.4

0.1 NLD IRL

0.0 0.1

0.3 0.2

GBR GRC 0.0

0.4

ITA

PRT

0.1

JPN

ESP

FRA

0.2

0.5

DNK

FIN

AUT

0.3

USA

0.2

0.3

0.6

0.0 0.4

0.5

0.6

0.7

0.8 Recettes

Note : Les recettes comprennent les impôts directs et indirects perçus par les administrations infranationales et sont exprimées en pourcentage des recettes fiscales de l’administration centrale (hors cotisations de sécurité sociale). Les dépenses correspondent aux dépenses totales des administrations infranationales et sont exprimées en pourcentage des dépenses de l’administration centrale (hors cotisations de sécurité sociale et transferts en capital). 1. Pour l’Autriche, la Finlande, l’Irlande, les Pays-Bas, la Suède, la Suisse et le Royaume-Uni : 1996. Pour le Danemark, la Grèce, l’Italie et le Portugal : 1995. Source : Comptes nationaux de l’OCDE (susceptibles d’être révisés par suite de l’adoption du nouveau SCN par plusieurs pays), Statistiques des recettes publiques de l’OCDE, 1965-1999 et Comptes nationaux 1997, Banque nationale de Belgique, Bruxelles.

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Fiscalité et économie

Tableau 4.

Attribution des recettes fiscales aux sous-secteurs de l’administration En % du total des recettes fiscales Administration centrale ou fédérale

Administration d’un État ou d’un Land

Administrations locales

Administrations de sécurité sociale

1975

1985

1998

1975

1985

1998

1975

1985

1998

1975

1985

1998

80.1 51.7 64.3 47.6

81.4 48.9 62.6 41.2

78.4 52.7 36.7 41.0

15.7 10.6

14.9 13.1

32.5

36.0

18.0 9.3 23.3 36.3

4.2 12.4 4.8 9.9

3.7 10.7 5.1 9.3

3.5 10.2 4.9 8.9

– 25.3 30.9 10.0

– 27.2 32.2 13.5

– 27.8 35.1 13.7

Allemagne Mexique Suisse États-Unis

33.9

29.4 82.0 30.1 45.1

22.6

9.1

34.4

19.5 19.2

19.6 14.7

9.0 0.6 16.8 12.6

8.0

24.2 19.5

22.2 0.4 22.7 20.2

22.0

27.4 45.4

31.9 87.7 28.9 42.1

14.8 12.0

28.9 20.5

36.9 11.3 31.6 25.2

40.6 18.0 35.7 23.7

Moyenne non pondérée

50.1

53.1

49.4

17.9

16.2

18.5

10.7

8.5

7.8

21.4

22.2

24.3

Pays unitaires République tchèque Danemark Finlande France

68.8 56.6 51.5

68.9 55.8 47.5

43.9 64.9 52.6 43.6

29.9 23.6 7.6

28.6 22.4 8.8

11.9 32.0 22.2 10.6

1.2 19.8 40.8

2.5 21.8 43.8

44.1 3.1 25.2 45.8

1.1 4.5 22.9 2.0

29.5

35.6

– 13.4

– 13.9

11.7 25.4 17.6 6.3

45.9 29.0 0.9 29.1

34.9 30.3

Pays fédéraux Australie Autriche Belgique Canada

Grèce1 Hongrie Islande Irlande

67.1

63.1

81.3 79.1

81.4 83.8

Italie Japon Corée Luxembourg

53.2 45.4 89.0 64.3

62.7 43.7

Pays-Bas Nouvelle-Zélande Norvège Pologne

59.8 92.3 50.6

Portugal Espagne Suède Turquie Royaume-Uni

65.4 48.2 51.3

Moyenne non pondérée

68.8 62.5 77.1 86.8

3.4

1.3

18.7 7.5

18.6 2.3

58.8 36.2 71.4 68.1

0.9 25.6 10.1 6.6

2.3 26.0

52.6 93.5 59.7

56.5 94.2 59.4 58.8

1.2 7.7 22.4

2.4 6.5 17.7

3.0 5.8 18.3 9.0

39.0 – 27.0

44.9 – 22.7

40.5 – 22.2 32.3

67.0 48.0 58.1 69.1 78.2

0.0 4.3 29.2 11.2

3.5 11.2 30.4 10.2 10.6

6.1 17.0 30.8 16.6 3.9

34.6 47.5 19.5

71.1

70.6 47.8 54.1 75.5 71.1

17.7

25.9 41.0 15.6 14.3 18.3

26.9 35.0 11.1 14.3 17.9

64.4

64.6

63.0

12.3

12.3

13.3

23.2

23.1

23.7

67.0

6.6

26.4

30.1 33.0 – 11.2 29.5 38.4 11.1 25.6

1. Les chiffres pour 1998 et 1999 se fondent sur les données transmises par les autorités nationales. Source : OCDE, Statistiques des recettes publiques, 1965-1999.

administrations infranationales (AIN). Dans plusieurs des autres pays, une forte proportion des recettes provient d’impôts partagés sur lesquels les AIN ont un certain contrôle. Toutefois, parmi les pays sous revue, le Mexique, la Norvège, la Pologne et la République tchèque ont des systèmes où une part substantielle des recettes fiscales des AIN provient de sources sur lesquelles elles n’ont pas de contrôle formel.

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© OCDE 2001

L’évolution de la fiscalité et ses déterminants

NOTES 1. 2. 3. 4. 5. 6.

Voir OCDE (2000a). Voir par exemple Adema (2000). Voir par exemple OCDE (1991, 1994, 1999a et 1999b). Voir Atkinson et Van den Noord (2001). Pour la Pologne, cette conclusion se fonde sur les données contenues dans l’Étude économique de l’OCDE. Ce phénomène s’explique principalement par le développement de la protection sociale, qui va de pair avec le vieillissement, mais, en Corée, la perspective de la réunification avec la Corée du Nord pose des problèmes importants sur le plan de la fiscalité. 7. Une interprétation prudente des chiffres de ce tableau s’impose. La distinction entre l’impôt sur le revenu des personnes physiques (IRPP) et celui sur les sociétés peut être très trompeuse pour deux raisons. Tout d’abord, de nombreux pays de l’OCDE ont intégré dans une certaine mesure l’impôt sur le revenu des personnes physiques et l’impôt sur les sociétés, si bien qu’une partie de l’impôt sur les sociétés est reversé aux actionnaires sous forme de déduction de leur IRPP. Cela se traduit, dans les statistiques, par une réduction des recettes de l’IRPP, mais on pourrait tout aussi bien considérer qu’il s’agit d’une réduction des recettes provenant de l’impôt sur les sociétés. Ensuite, les pays de l’OCDE diffèrent en fonction du nombre d’entreprises constituées en société. Il est bien moins probable, par exemple, que des entreprises se constituent en société en Allemagne qu’aux États-Unis. Par conséquent, l’Allemagne affiche une part beaucoup plus faible de recettes fiscales provenant de l’impôt sur les sociétés, même si le niveau d’imposition des entreprises est supérieur. 8. On utilise généralement pour l’analyse économique de ces dispositifs l’expression « théorie du fédéralisme fiscal » ou « théorie du fédéralisme budgétaire », même si elle s’applique à la fois aux États centralisés et aux États fédéraux. Les deux travaux de référence à ce sujet sont : Oates (1972) et Bird (1986). 9. Voir OCDE (1999f).

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Chapitre 3

PRINCIPES GÉNÉRAUX ORIENTANT LA POLITIQUE FISCALE Les économies modernes de l’OCDE ont des objectifs économiques et sociaux fondamentaux qui nécessitent des dépenses publiques. Ces dépenses doivent être financées par l’impôt. Toutefois, comme la fiscalité a forcément des répercussions sur la plupart des aspects de l’activité économique, non seulement son niveau – et par conséquent le niveau des dépenses qui lui sont liées – mais aussi sa conception doivent faire l’objet d’un soin tout particulier. Trois éléments de la fiscalité sont extrêmement importants. Premièrement, dès lors que la fiscalité influe sur les incitations, elle peut modifier le comportement économique des consommateurs, des producteurs ou des travailleurs de sorte que l’efficience économique s’en trouve réduite. Cet impact doit être pris en compte lors de l’évaluation des coûts et des avantages des dépenses publiques qu’il s’agit de financer. Deuxièmement, la répartition de l’impact de l’impôt sur la population soulève des problèmes d’équité, ou de justice, auxquels il faut accorder un poids important même s’il en résulte des coûts en termes d’efficience économique. Troisièmement, l’applicabilité pratique de la législation fiscale et les coûts de respect des obligations fiscales constituent des thèmes de réflexion essentiels, d’autant que ces deux aspects sont fonction de l’efficience et de la perception de l’opinion publique quant à l’équité des systèmes fiscaux et qu’ils ont des répercussions sur cette efficience et cette perception. Comme on le verra plus en détail, le principal défi que doit relever la politique fiscale consiste à trouver le meilleur équilibre possible entre ces différents impératifs. 3.1. Considérations d’efficience La conception de la fiscalité est déterminée par le besoin de collecter des recettes et par des considérations d’efficience, d’équité et d’applicabilité. Si la seule préoccupation était de minimiser les pertes d’efficience liées à la fiscalité, les impôts devraient être de manière générale conçus de telle sorte qu’ils n’aient pas de répercussions sur le comportement des agents économiques. Plus particulièrement, les impôts seraient des montants forfaitaires ou frapperaient des bases d’imposition ne pouvant être influencées par les contribuables, comme les ressources naturelles et les terrains non exploités. Or, quand bien même un tel système fiscal éviterait de fausser les comportements économiques, il ne générerait très probablement pas de recettes suffisantes pour financer les dépenses socialement utiles sans créer de fortes inégalités. Un principe plus utile veut que le système fiscal soit aussi neutre que possible, autrement dit minimise la discrimination en faveur ou au détriment d’un quelconque choix économique. Dans la pratique, cela veut dire qu’il faut élaborer des systèmes fiscaux articulés essentiellement autour de larges bases de recettes et de dépenses et minimiser les différences entre les taux d’imposition qui peuvent être appliqués. En règle générale, en l’absence de considérations impérieuses allant dans le sens contraire (voir ci-après), on peut obtenir des gains d’efficience : i) en élargissant les bases d’imposition par l’élimination d’exonérations et de régimes spéciaux ; ii) en nivelant les barèmes d’imposition ; et iii) en intégrant ou en harmonisant les différents barèmes d’imposition pour éviter les possibilités d’arbitrage. Néanmoins, la neutralité ne doit pas être nécessairement la préoccupation primordiale ; il convient de prendre en compte d’autres facteurs, notamment : – Les pouvoirs publics peuvent avoir les moyens d’augmenter les capacités de collecte de recettes en taxant certains éléments plus que d’autres. A titre d’exemple, dans certaines circonstances, il © OCDE 2001

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Fiscalité et économie

peut être efficient de taxer plus lourdement les éléments qui sont relativement inélastiques par rapport aux prix1. – Il peut être souhaitable de recourir à la fiscalité pour améliorer la protection sociale en corrigeant les défaillances du marché. On peut ainsi être amené à taxer les biens jugés « mauvais », comme l’alcool, le tabac et les substances polluantes telles que les combustibles fossiles. Quand la demande pour de tels biens n’est pas élastique, les avantages en termes de recettes peuvent permettre de réduire par ailleurs des impôts qui entraînent des distorsions. Bien que des défaillances du marché puissent aussi justifier des allégements d’impôts pour des activités très bénéfiques sur le plan social (comme la R-D et la formation), les avantages doivent être évalués en tenant compte de la nécessité, dans d’autres secteurs, d’impôts plus élevés créant des distorsions. – Une différenciation de l’impôt entre les diverses administrations infranationales permet d’adapter l’offre de biens et de services publics à l’échelle locale aux préférences et aux conditions particulières, mais différentes, des populations – même si les points de vue divergent d’un pays à l’autre sur la possibilité de décentraliser utilement la fiscalité. – Les systèmes fiscaux influencent la répartition des recettes et peuvent contribuer à atteindre des objectifs d’équité. La perte de neutralité qui en résulte, notamment en raison d’une imposition progressive, peut entraîner des pertes d’efficience, mais également concourir à un sentiment d’équité du système. – Il faut minimiser le coût de respect des obligations fiscales, ce qui requiert des règles fiscales claires et l’absence de complexité inutile. Or, si le principe de neutralité aboutit souvent à plus de simplicité, dans certains cas y renoncer permet de simplifier davantage, par exemple en exonérant des revenus qui sont difficiles à évaluer comme les avantages non salariaux ou les loyers imputés. 3.2. Considérations d’équité et arbitrage entre équité et efficience L’équité est subjective, mais la perception qu’on en a revêt beaucoup d’importance. On peut la considérer de deux points de vue : – L’équité horizontale exige que les personnes se trouvant dans une situation économique comparable paient le même impôt. – L’équité verticale exige que les personnes bénéficiant de revenus plus élevés paient une plus forte proportion de leurs revenus en impôts. 3.2.1. L’équité horizontale L’équité horizontale peut être diversement interprétée, la notion de « situation économique comparable » pouvant être ambiguë. Certains systèmes fiscaux, par exemple, considèrent que le nombre d’enfants d’un ménage, ou la situation matrimoniale, est une différence fiscalement pertinente, tandis que d’autres non : par exemple dans ces systèmes, les personnes mariées font chacune leur propre déclaration, comme les célibataires. En outre, les attitudes évoluent au fil du temps : certains pays peuvent changer leurs règles fiscales en matière de revenu parce qu ’ils ne considèrent plus, par exemple, que les différences portant sur les charges d’intérêts en rapport avec un logement justifient des différences entre les impôts acquittés par des personnes disposant des mêmes reve nus. Cert ain s aspects des systè mes fiscau x pe uvent néan mo in s paraître trè s inéquitables ; ainsi le fait de favoriser certaines activités ou d’appliquer les règles de manière incohérente, de sorte que les charges fiscales pesant sur des personnes ayant les mêmes revenus et se trouvant dans des situations par ailleurs semblables sont très différentes.

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Une plus grande neutralité du système fiscal va habituellement de pair avec l’amélioration de l’équité horizontale. Par conséquent, dans la plupart des cas, une telle initiative ne devrait pas engendrer de conflit entre efficience et équité. A titre d’exemple, l’imposition de toutes les formes d’épargne au même taux non seulement limite les distorsions économiques, mais respecte aussi l’équité horizontale. De même, les efforts pour uniformiser le régime fiscal des différentes formes de © OCDE 2001

Principes généraux orientant la politique fiscale

financement des entreprises et des différents types de projets d’investissement, ainsi que les impôts sur la vente de différents produits de consommation, paraissent conformes à l’équité horizontale. Il reste cependant certaines ambiguïtés. Par exemple, la multiplicité des abattements pour l’impôt sur le revenu dans la plupart des pays, tout en n’étant manifestement pas neutre, peut être considérée comme favorable à l’équité horizontale, car elle tient compte de la situation financière spécifique des ménages. On peut cependant aussi la considérer comme une source d’inégalité horizontale, car elle entraîne des disparités entre les impôts payés par les divers ménages en fonction de différences liées à des choix délibérés, concernant par exemple la situation familiale, et n’a par conséquent pas lieu d’être2. De même, taxer les revenus de l’épargne à un faible taux uniforme, comme c’est aujourd’hui souvent le cas dans de nombreux pays de l’OCDE, peut être considéré comme un manque d’équité horizontale. Si c’est peut-être vrai d’un point de vue « statique », on peut aussi estimer que cela favorise l’équité horizontale d’un point de vue « dynamique », autrement dit en réduisant la discrimination entre les différents profils d’épargne et de consommation tout au long de la vie. 3.2.2. L’équité verticale L’équité verticale soulève de nombreux problèmes du même type, bien qu’en pratique il soit sans doute plus facile d’évaluer l’équité verticale que l’équité horizontale. Cela s’explique en partie par la possibilité d’effectuer des comparaisons entre les personnes disposant de revenus différents qui bénéficient du même ensemble d’allégements fiscaux (par exemple, parce qu’elles sont dans la même situation familiale et ont le même nombre d’enfants). Toutefois, certaines questions telles que la définition pertinente des revenus à prendre en compte influencent le jugement porté sur l’équité verticale, ou la progressivité, d’un système d’imposition. Par exemple, doit-on prendre en com pte le re ve n u glo bal o u simpl eme n t le r ev e nu impo sable ? Ou en co re , qu e ls t ype s d’allégements devraient être accordés selon les différentes catégories de dépenses ? La plupart des pays sont confrontés au fait que les taux réduits et les exonérations pour les revenus du capital, ainsi que la non-imposition ou la faible imposition des avantages non salariaux, limitent la progressivité effective évaluée en fonction de concepts de revenu plus larges. En outre, dans la plupart des pays, la progressivité de l’impôt sur le revenu des personnes physiques est réduite en termes effectifs, compte tenu des abattements et des déductions intervenant au taux marginal supérieur (surtout pour les logements occupés par leurs propriétaires) qui, dans de nombreux systèmes fiscaux, sont plus avantageux (en termes de subvention fiscale implicite) pour les contribuables les plus fortunés. Par conséquent, un impôt sur le revenu qui est progressif d’après la loi peut s’avérer moins progressif en termes effectifs. On peut définir des indicateurs d’équité verticale « légale » en comparant la proportion de revenus versés sous forme d’impôts par des personnes disposant de différents niveaux de revenu (voir tableau 5). Le concept fiscal pertinent à cette fin prend en compte à la fois l’impôt sur le revenu et les cotisations sociales, salariales et patronales3. Ce calcul tend à montrer que l’impôt sur le revenu est progressif dans tous les pays, même s’il l’est à des degrés très différents. Quant aux cotisations sociales salariales, elles sont soit neutres, soit dégressives, en particulier dans les tranches supérieures de revenu, ce qui peut traduire l’existence de planchers et de plafonds pour la part des cotisations sociales versées par les salariés et le fait que ces cotisations sont habituellement déductibles de l’impôt sur le revenu des personnes physiques4. Ces planchers et ces plafonds peuvent correspondre aux planchers et plafonds de prestations sociales applicables aux salariés, conformément au principe de l’assurance, et ne devraient donc pas être considérés, en théorie, comme agissant sur la progressivité de l’impôt. En pratique, cependant, dans la plupart des pays, le rapport entre le montant des cotisations sociales versées et le montant des prestations perçues n’est pas directement proportionnel, si bien que les salariés peuvent ressentir les cotisations sociales comme un impôt ordinaire sur le revenu. Il est frappant de constater que les effets combinés de l’impôt sur le revenu et des cotisations sociales se révèlent le plus progressifs dans les pays nordiques, au moins en haut de l’échelle des revenus, où l’éventail des revenus avant impôt est déjà extrêmement étroit. Il est intéressant de constater également que la Belgique et l’Irlande présentent des structures fiscales nettement progressives pour de nombreuses tranches de revenu, tandis que la France se distingue par © OCDE 2001

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Fiscalité et économie

Tableau 5.

Progressivité légale de l’IRPP pour le niveau de revenu de l’ouvrier moyen1 Salariés célibataires, 1998 Progressivité pour les bas salaires2

Australie Autriche Belgique Canada République tchèque Danemark Finlande France Allemagne Grèce Hongrie Islande Irlande Italie Japon Corée Luxembourg Mexique Pays-Bas Nouvelle-Zélande Norvège Pologne Portugal Espagne Suède Suisse Turquie Royaume-Uni États-Unis

Progressivité pour les hauts salaires2

Impôt sur le revenu

Cotisations salariales

Total3

Impôt sur le revenu

Cotisations salariales

Total3

7.0 6.3 9.6 5.7 2.1 6.4 8.1 5.1 7.1 1.4 8.8 10.2 6.3 5.1 2.2 1.3 6.4 6.2 0.8 1.2 4.3 1.9 4.2 6.0 2.6 3.4 4.5 3.8 2.5

0.0 0.0 1.0 0.2 0.0 –1.0 0.2 0.0 0.0 0.0 0.0 –0.1 3.2 0.0 0.0 0.0 0.0 0.2 4.9 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 –4.9 0.8 0.0

7.1 7.9 13.4 6.5 2.5 5.9 9.3 15.8 9.7 1.6 10.2 10.1 14.3 5.8 2.3 1.4 7.5 5.5 7.6 1.2 4.8 1.9 4.8 6.4 2.9 3.9 –6.8 5.2 2.8

6.3 3.9 5.2 5.1 1.8 6.6 5.4 3.0 5.1 2.7 5.2 8.5 7.6 3.1 2.9 1.3 5.9 4.2 9.4 3.2 5.5 0.8 3.7 2.6 7.3 3.0 3.3 1.6 4.0

0.0 0.0 0.1 –1.0 0.0 –0.4 0.1 –0.8 –1.2 0.0 0.0 –0.1 0.3 0.0 –0.8 0.0 0.0 0.4 –6.2 0.0 0.0 0.0 0.0 –0.1 –0.9 0.0 –1.9 –0.4 0.0

6.5 5.0 6.8 2.8 2.1 7.0 6.3 1.9 4.4 3.3 6.1 8.5 8.6 3.6 1.5 1.4 7.0 5.0 0.8 3.2 6.2 0.8 4.3 2.5 6.6 3.5 –1.5 1.2 4.4

1. Les chiffres les plus élevés signalent une plus forte progressivité ; les chiffres négatifs correspondent à un impôt dégressif. 2. La progressivité pour les « bas salaires » repose sur une comparaison entre la charge fiscale d’un salarié qui gagne le salaire d’un ouvrier moyen (OM) et celle d’un salarié qui gagne 67 % du salaire de l’OM, tandis que la progressivité pour les « hauts salaires » compare la charge fiscale d’un salarié à 167 % du salaire de l’OM avec celle d’un salarié qui perçoit le salaire de l’OM. La méthode utilisée peut être illustrée au moyen de la formule qui a servi à calculer la première colonne : si t67 est le taux d’imposition pour le salarié à bas salaire et t100 est le taux d’imposition pour l’ouvrier moyen, la progressivité pour les « bas salaires » = (((1 – t67)/(1 – t100)) – 1) × 100. La progressivité pour les hauts salaires est calculée de manière comparable, mais on a remis à l’échelle pour tenir compte de la plus grande disparité des salaires. 3. Les colonnes de totaux prennent en compte l’impact des cotisations sociales patronales et ne représentent donc pas uniquement le total de l’impôt sur le revenu et des cotisations sociales salariales. Source : OCDE, Les impôts sur les salaires, 1999.

une progressivité relativement forte pour les tranches de revenu inférieures à la moyenne. Néanmoins, comme on l’a déjà souligné, il faut se montrer prudent dans l’interprétation de ces calculs, étant donné qu’ils tiennent seulement compte des déductions, exonérations et crédits d’impôt à caractère normal.

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La législation fiscale de la plupart des pays est modérément axée sur la redistribution des revenus, mais on peut se demander si les objectifs de redistribution ne pourraient pas être atteints avec une perte en poids mort inférieure5, en accordant une aide ciblée en espèces ou en nature au lieu de la pléthore d’abattements et de déductions à laquelle ont droit de larges catégories de contribuables. L’un des inconvénients des prestations ciblées, c’est qu’elles peuvent décourager le travail. Il faut par conséquent trouver un compromis entre les effets désincitatifs de l’imposition progressive et ceux qui sont associés à des prestations ciblées. En revanche, les conditions de ce compromis peuvent être améliorées en ciblant partiellement l’aide en fonction de critères indépendants des revenus des ménages, comme le nombre d’enfants. Le même raisonnement vaut © OCDE 2001

Principes généraux orientant la politique fiscale

pour les taxes sur les ventes et sur la valeur ajoutée, qui comportent souvent des taux différents à des fins de redistribution que l’on pourrait atteindre par des transferts directs. Dans ce cas, le même effet de redistribution peut être obtenu avec une perte en poids mort inférieure en ayant recours à des transferts reposant entièrement sur des critères indépendants du revenu. 3.2.3. Arbitrage entre équité et efficience Les pouvoirs publics doivent souvent arbitrer entre les objectifs d’équité et d’efficience de la politique fiscale. Les exemples abondent de conflits entre l’équité et l’efficience pour la taxation d’activités génératrices de revenus. Plus particulièrement, le choix de barèmes d’imposition progressifs réduit l’inégalité verticale – du moins au niveau des taux légaux d’imposition (voir ci-contre) – mais accroît l’inefficience en limitant les incitations à utiliser les ressources en main-d'œuvre et en capital et peut favoriser l’évasion et la fraude fiscales. Ce conflit entre l’équité et l’efficience est d’ailleurs au cœur de nombreuses différences entre les pays de l’OCDE pour le choix des taux d’imposition. Cela ne veut évidemment pas dire qu’il n’y a pas de possibilité d’améliorer l’équité et l’efficience des systèmes d’imposition des revenus qui sont en place. Des impôts sur les revenus mal conçus peuvent fausser les comportements économiques sans jouer un grand rôle dans la redistribution des revenus, quel que soit le niveau d’imposition. En pareil cas, une réforme n’impliquera peut-être aucun arbitrage entre équité et efficience. 3.3. Applicabilité de la législation fiscale et respect des obligations fiscales Un impôt considéré de manière générale comme injuste ou arbitraire sur le plan de son incidence peut susciter chez le contribuable des réticences à respecter ses obligations fiscales. La neutralité est importante non seulement en raison de son impact positif sur l’efficience et sur l’équité horizontale, mais aussi parce qu’elle contribue à rendre les règles fiscales claires et simples à comprendre6 , réduisant à la fois les coûts d’administration et de respect de la fiscalité. La neutralité limite également l’incitation des contribuables à réorganiser leurs affaires financières afin de minimiser le montant de leurs impôts, et elle réduit les actions de groupes de pression et le contentieux que suscitent les décisions limites sur la qualification fiscale de certaines catégories de revenus ou de biens. Bien entendu, la relation entre l’équité et la neutralité d’une part et l’applicabilité d’autre part est à double sens. Ce n’est que par une exécution stricte et équitable qu’un système fiscal théoriquement souhaitable peut être à la fois équitable et neutre dans les faits. Cette considération contribue à souligner la prudence dont il faut faire preuve en interprétant les chiffres sur la progressivité légale de l’impôt sur le revenu dans le tableau 5. Non seulement ils ne tiennent compte que des allégements normaux, mais ils ne font pas ressortir la fraude fiscale. Un système efficient d’administration de l’impôt et de mise en œuvre des obligations fiscales est donc nécessaire. Il importe d’encourager le respect spontané des obligations fiscales en assurant un meilleur service aux contribuables, en particulier à la grande majorité qui est prête à payer l’impôt normalement dû. D’un autre côté, il faut des procédures efficaces d’exécution, qui s’accompagnent de sanctions frappant tous les contribuables essayant d’échapper à leurs obligations. Dans le même temps, les systèmes fiscaux se trouvent confrontés à la mobilité croissante des bases d’imposition à l’échelle internationale. Les progrès récents accomplis dans les technologies de la communication, les évolutions en cours dans le domaine des instruments financiers complexes et novateurs, ainsi que le développement des paradis fiscaux et des régimes préférentiels conçus pour attirer les capitaux mobiles, en particulier à caractère financier, créent une inégalité horizontale entre les contribuables et provoquent une mauvaise répartition du capital. Les États peuvent se trouver en concurrence pour attirer ces activités mobiles, mais il s’agit alors d’une concurrence différente de celle qui résulte des taux d’imposition généralement appliqués et qui a fait l’objet de nombreux ouvrages économiques. Ces ouvrages montrent que la concurrence fiscale peut être bénéfique, à la fois en limitant la tendance à des dépenses publiques excessives et en ménageant aux individus un choix entre différentes localisations, selon le niveau de prestation de services publics qu’ils souhaitent obtenir. Mais ce raisonnement ne vaut pas pour la concurrence fiscale dénuée de transparence ou © OCDE 2001

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discriminatoire, ou facilitant une utilisation abusive de la réglementation fiscale qui permet aux personnes physiques ou morales de réduire l’impôt qu’elles doivent sans pour autant ne plus résider dans une juridiction offrant un haut niveau de services publics. Bien souvent, les paradis fiscaux n’attirent guère d’activités réelles ; ils servent simplement à abriter le produit d’activités réelles exercées ailleurs. Outre les difficultés rencontrées pour imposer les revenus du capital, la plus grande mobilité de la main-d'œuvre qualifiée érode également une partie de l’assiette de l’impôt sur les revenus du travail (salariaux). De même, le développement du commerce électronique permet désormais aux consommateurs d’acheter au-delà des frontières des produits numérisés dans un environnement qui est pratiquement défiscalisé. Bien qu’ils soient encore embryonnaires, les indicateurs disponibles montrent que cette forme de commerce électronique ainsi que d’autres devraient connaître une expansion rapide7.

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Principes généraux orientant la politique fiscale

NOTES 1. En vertu du principe connu dans les ouvrages spécialisés sous le nom de « règle de Ramsey », la perte d’efficience ou la « charge excédentaire » est réduite lorsque le produit des taux d’imposition et des élasticités aux prix est égalisé entre tous les biens. 2. En dehors du choix de la structure de l’impôt, les considérations d’équité horizontale peuvent influencer le choix des bases d’imposition, bien qu’il ait là aussi une certaine ambiguïté. Par exemple, les pays qui cherchent à utiliser le revenu global (y compris, par exemple, les avantages non salariaux ou les plus-values) comme base d’imposition prédominante satisfont les personnes qui considèrent le revenu global comme le concept de revenu pertinent pour juger de l’équité horizontale des systèmes fiscaux. Pourtant, ils ne satisfont pas ceux qui considèrent la consommation, et non le revenu courant, comme un meilleur indicateur des conditions de vie et estiment par conséquent qu’imposer la consommation est plus conforme à l’équité horizontale. 3. Pour distinguer les problèmes liés à l’équité verticale de ceux relatifs à l’équité horizontale, le tableau 5 étudie le cas d’un type particulier de ménage : l’ouvrier moyen, célibataire et sans enfants. 4. Néanmoins, une progressivité limitée des cotisations de sécurité sociale ne signifie pas nécessairement un manque de redistribution des revenus, la redistribution dépendant également (sinon principalement) de la répartition des prestations sociales entre les différentes tranches de revenu. 5. Par perte en poids mort, on entend le bénéfice d’une prestation sociale à des personnes auxquelles elle n’était pas destinée à l’origine, ce qui représente par conséquent pour elles un gain exceptionnel. 6. Dans certains cas, comme l’imposition du revenu global, comprenant, entre autres, les revenus imputés et les avantages accessoires au salaire, l’équité horizontale peut nécessiter une législation complexe. 7. Voir OCDE (2000c).

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Chapitre 4

RÉFORME FISCALE : CHAMP D’APPLICATION ET SOLUTIONS ENVISAGEABLES A un degré variable d’un pays à l’autre, il est possible d’améliorer sur plusieurs points l’efficience des systèmes fiscaux dans les pays de l’OCDE. Ces améliorations peuvent être regroupées en quatre grandes catégories : – Premièrement, il est possible d’atténuer les distorsions des comportements économiques dues à la fiscalité. Il conviendrait à cet effet de réduire les désavantages fiscaux pour les travailleurs salariés, surtout dans plusieurs pays européens. En particulier, même si les réformes récentes vont dans ce sens, il faut encore réduire le coin fiscal élevé observé pour les salariés à bas revenu et pour les travailleurs qui se situent vers le haut de la distribution des revenus – de préférence en procédant parallèlement à un nouvel élargissement des bases d’imposition pour éviter une augmentation des taux marginaux auxquels sont soumis les salariés à revenu moyen. Ces mesures contribueraient à augmenter les chances des travailleurs peu qualifiés de trouver un emploi bien rémunéré, tout en atténuant, dans le cas des travailleurs hautement qualifiés, les activités d’optimisation et d’évasion fiscales qui vont à l’encontre des objectifs d’efficience économique et d’équité. La neutralité des systèmes fiscaux au regard du choix du financement de l’investissement, de l’organisation de l’entreprise et de sa localisation doit également être l’une des priorités de la réforme, afin d’atténuer des distorsions dans ces domaines, qui peuvent être très coûteuses. Pour compléter cette approche, il faudrait renforcer la neutralité de la fiscalité entre les divers instruments d’épargne. Il convient en outre de rationaliser le régime fiscal des travailleurs indépendants, afin qu’ils ne soient pas incités, pour les activités économiques à petite échelle, à exercer ces activités soit dans l’économie parallèle, soit dans le secteur des entreprises constituées en société, alors que la société n’est pas nécessairement le mode d’organisation optimal. – Deuxièmement, il est possible d’améliorer l’efficience des impôts destinés à corriger les défaillances du marché. Par exemple, il faudrait s’attacher à améliorer également l’efficacité de la fiscalité environnementale. – Troisièmement, il est possible d’améliorer l’équité des systèmes fiscaux. Les systèmes fiscaux des pays de l’OCDE ont été conçus pour percevoir des recettes destinées à financer les dépenses publiques, en tenant compte des objectifs d’efficience économique et de la volonté de redistribuer une partie des revenus et de la richesse aux plus démunis. Pour que le système fiscal n’aille pas à l’encontre des objectifs de redistribution des revenus, il doit être équitable du point de vue vertical, et donc faire en sorte que la population la plus aisée acquitte en impôts une plus forte proportion de ses revenus. Mais, dans la pratique, ce n’est pas toujours le cas, parce que les contribuables les plus aisés sont généralement mieux à même d’exploiter les possibilités d’évasion et de fraude fiscales. Surtout, l’équité n’est pas seulement une fin en soi ; elle peut également servir à mieux faire accepter et légitimer les systèmes fiscaux et à faciliter leur application. – Quatrièmement, il faut améliorer l’efficacité et l’efficience du recouvrement, de l’exécution et de l’administration de l’impôt. Une telle réforme préserverait et, dans certains cas, accroîtrait la capacité de recettes des systèmes fiscaux. Il convient, à cet effet, d’améliorer la coopération entre les autorités fiscales des différents pays, par le biais, notamment, d’un échange de renseignements efficace. © OCDE 2001

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Fiscalité et économie

Ces considérations ont donné lieu, dans les Études économiques, à un ensemble de recommandations de politique fiscale ayant trait à l’impôt sur les sociétés, à l’impôt sur le revenu des personnes physiques, aux prélèvements de sécurité sociale, à l’impôt sur la consommation et aux impôts sur la propriété et sur le patrimoine, ces recommandations touchant également la répartition verticale des compétences fiscales et l’administration de l’impôt. On trouvera ci-dessous une analyse de ces recommandations. Ces recommandations et les éléments sur lesquels elles s’appuient peuvent se révéler riches d’enseignements pour tous les pays Membres de l’OCDE. 4.1. Impôt sur les sociétés 4.1.1. Remédier à l’absence de neutralité à l’égard des modes de financement des investissements des entreprises La disparité des régimes fiscaux applicables aux diverses formes de financement des entreprises peut fausser à plusieurs égards la composition des instruments de financement de l’investissement des entreprises. Les distorsions potentielles tiennent à l’apparition de différents coins fiscaux entre le taux de rentabilité avant impôt au niveau de l’entreprise et le taux de rendement après impôt au niveau de l’investisseur final. Le fait que la double imposition des bénéfices distribués, d ’abord au niveau de l’entreprise puis au niveau de l’actionnaire, puisse se traduire, finalement, par un taux d’imposition élevé des fonds propres, suscite un débat déjà ancien. Les intérêts des emprunts étant déductibles de l’impôt sur les sociétés, les entreprises peuvent être incitées à financer leurs investissements par l’emprunt (emprunt bancaire et émission d’obligations) plutôt que par l’émission d’actions1. Cela peut accroître les risques d’insolvabilité et désavantager les petites entreprises et les jeunes pousses, qui ont moins de possibilités d’accès au financement par l’emprunt et bénéficient de conditions de crédit moins favorables, de sorte qu’elles dépendent davantage des fonds propres. Dans ce contexte, il serait sans doute souhaitable de rétablir l’équilibre en faveur du financement sur fonds propres. Certains pays l’on fait en accordant aux bénéficiaires de dividendes un crédit d’impôt correspondant à l’impôt sur les sociétés ayant frappé les dividendes distribués (voir encadré 1). Il s’agit là du système de l’imputation (appliqué en Australie, en Finlande, en France, au Mexique, en Nouvelle-Zélande et en Norvège), par opposition au système classique, qui ne prévoit pas de tels crédits. De surcroît, plusieurs pays appliquent des crédits d’impôt partiels, correspondant à une quote-part fixe des bénéfices des sociétés imputés ; c’est le cas, notamment, au Canada, en Corée, au Danemark, en Espagne, en Irlande, en Italie, au Portugal, au Royaume-Uni et en Turquie. Toutefois, les difficultés liées au système classique se sont estompées au fil des ans, car un facteur essentiel du déséquilibre en faveur de l’endettement – l’inflation – a quasiment disparu. De plus, la diminution, dans de nombreux pays, des taux de l’impôt sur les sociétés a entraîné un recul de la « valeur fiscale » des déductions d’intérêts2. Parallèlement, les allégements de la double imposition se font souvent de façon indirecte, en taxant les dividendes perçus par les personnes physiques à un taux uniforme peu élevé. De nombreux pays taxent les dividendes à un taux inférieur (uniforme) au titre de l’impôt sur le revenu des personnes physiques (Autriche, Belgique, Corée, Danemark, Hongrie, Islande, Italie, Japon, Pologne, République tchèque et Suède), alors que l’Allemagne a adopté récemment un système de « demitaux », selon lequel la moitié seulement des dividendes versés par des sociétés allemandes est prise en compte pour l’impôt sur le revenu des personnes physiques. Dans un pays, la Grèce, les dividendes ne sont pas soumis à l’impôt sur le revenu des personnes physiques.

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Les autorités fiscales de nombreux pays considèrent aujourd’hui que dans un monde où les flux transnationaux de capitaux se font librement, les crédits d’imputation risquent de ne pas parvenir à réduire le désé quilibre constaté e n faveu r du financement des entreprises par l’emprunt (voir encadré 1). De fait, si le taux de rendement requis avant impôt pour les actionnaires est fixé sur les marchés financiers internationaux et que les capitaux circulent librement d’un pays à l’autre, le fait de modifier unilatéralement le régime d’imposition des personnes ph ysiques ne permet probablement pas de modifier l’offre et la demande de capitaux propres. De plus, à défaut d’un nombre suffisant de conventions fiscales bilatérales cohérentes, les crédits d ’impôt peuvent désavantager les sociétés et les actionnaires étrangers. En conséquence, certains pays ont choisi de conserver le système classique (ou d’y revenir). De plus, en raison de la mondialisation, la structure © OCDE 2001

Réforme fiscale : champ d’application et solutions envisageables

Encadré 1.

Imposition des dividendes : système classique et régime d’intégration

Les bénéfices distribués (c’est-à-dire les dividendes) sont normalement taxés au niveau de la personne morale et au niveau de la personne physique. On considère souvent que cette « double imposition » fait peser une pression fiscale excessive sur les revenus des activités des sociétés. La double imposition fausse les décisions de financement des entreprises, en favorisant l’emprunt (les intérêts étant déductibles) par rapport à l’émission d’actions (les bénéfices distribués étant imposés à la fois au titre de l’impôt sur les sociétés et au titre de l’impôt sur le revenu des personnes physiques). Dans aucun pays de l’OCDE, les dividendes ne constituent une charge déductible pour les entreprises. En revanche, la plupart des pays allègent au moins en partie la double imposition par le biais de l’impôt sur le revenu des personnes physiques. Pour ce faire, plusieurs pays ont « intégré » leur impôt sur les sociétés et leur impôt sur le revenu des personnes physiques, de façon que l’impôt sur les sociétés acquitté par l’entreprise soit imputé en totalité ou en partie sur l’impôt dû par l’actionnaire au titre de l’impôt sur le revenu des personnes physiques (« crédit d’impôt »). D’autres pays, au contraire, ont conservé ou sont revenus à un système « classique » (c’est-à-dire sans intégration), mais procèdent à un allégement au moins partiel de la double imposition en taxant les dividendes à un taux plus faible (uniforme), cette taxation se substituant à l’impôt sur le revenu des personnes physiques. La décision de taxer les dividendes (et les bénéfices des sociétés) à un taux réduit dans le cadre du système classique, au lieu d’accorder un crédit d’impôt, s’appuie sur le raisonnement suivant : – Premièrement, s’il est vrai qu’une taxation intégrée des revenus peut améliorer la neutralité par rapport aux modes de financement des entreprises dans une économie fermée, le crédit d’impôt risque de fausser les flux transnationaux d’investissements. En particulier, sauf si les pays tiennent compte des crédits d’impôt des autres pays, ce qui peut exiger en pratique un vaste réseau de conventions fiscales bilatérales, ils peuvent exercer une discrimination à l’encontre des actionnaires non résidents des sociétés résidentes et à l’encontre des actionnaires résidents des sociétés non résidentes (en ne leur accordant pas de crédit d’impôt au titre de l’impôt sur les sociétés correspondant). – Deuxièmement, les régimes d’imputation accordent souvent un crédit d’impôt dit fictif, car il correspond à l’impôt légal et non à l’impôt effectivement acquitté par la société. Si l’on veut qu’il n’y ait ni sur-imputation, ni sous-imputation, il faudrait sans doute engager de lourdes dépenses d’administration et de mise en application. Les systèmes classiques évitent ces complications et sont donc considérés comme plus transparents. – Troisièmement, l’introduction d’un crédit d’impôt se traduit par une hausse du cours des actions, ce qui entraîne une plus-value exceptionnelle pour les actionnaires existants sans réduire automatiquement le coût du capital pour la société. – Quatrièmement, l’élimination de la double imposition au moyen d’un crédit d’impôt implique que l’on renonce à la possibilité d’abaisser l’impôt nominal sur les bénéfices si l’on veut obtenir un niveau donné de recettes. Or, le taux nominal de l’impôt sur les sociétés exerçant une fonction essentielle de signal, en particulier pour les investisseurs étrangers, les pays peuvent se montrer réticents à l’idée de mettre en place un crédit d’impôt. Ce raisonnement a joué un certain rôle en Allemagne, lorsqu’il a été décidé de ramener l’impôt sur les sociétés en 2001 de 45 à 25 pour cent et de mettre fin aux crédits d’impôt en 2002. Les crédits d’impôt seront remplacés par un « demi-taux », la moitié seulement des dividendes versés par des sociétés allemandes étant prise en compte pour l’impôt sur le revenu des personnes physiques. De plus, afin de ne pas désavantager les actionnaires investissant en actions étrangères, le régime du demi-taux est appliqué depuis le début de 2001 aux dividendes versés par les émetteurs d’actions non allemands. Depuis 1997, l’Italie laisse le choix entre le crédit d’impôt et une imposition des dividendes uniforme et à taux réduit. Elle a également mis en place, pour les sociétés, des réductions d’impôt pour les investissements financés par l’émission d’actions ou sur les bénéfices réinvestis, afin d’équilibrer le coût relatif de l’emprunt et des fonds propres pour le financement des investissements*. * La législation fiscale italienne qualifie ce régime « d’impôt dual sur le revenu », à ne pas confondre toutefois avec l’imposition duale des revenus évoquée dans l’encadré 3 ci-après. 31

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Fiscalité et économie

financière internationale des sociétés subit également l’influence du système fiscal par d’autres canaux. Le régime du report de l’impôt du pays d’origine frappant les revenus provenant d’activités exercées à l’étranger, qui est largement appliqué afin de soutenir la compétitivité des entreprises opérant dans les juridictions à faible fiscalité, encourage les entreprises à conserver des bénéfices à l’étranger3. 4.1.2. Élargir l’assiette de l’impôt sur les sociétés et assurer une taxation uniforme des sociétés Dans la plupart des pays, la législation relative à l’impôt sur les sociétés prévoit des allégements fiscaux spéciaux pour certaines activités ou implantations, comme notamment un amortissement accéléré pour les investissements dans des immobilisations incorporelles (la formation par exemple) et des allégements en faveur des créations d’emplois, des régions désavantagées ou des investissements directs étrangers. Habituellement, ces mesures sont destinées à remédier aux défaillances du marché ou à contribuer à la réalisation d’objectifs de politique sociale ou d’équité. Mais il est souvent difficile d’atteindre le but recherché en raison de possibilités d’arbitrage qui érodent l’assiette de l’impôt et faussent involontairement l’allocation des ressources. A titre d’exemple, les régimes fiscaux spéciaux destinés à diminuer les impôts acquittés par certaines entreprises (par exemple, le régime de « cantonnement ») peuvent gravement fausser la concurrence. Les mesures non fiscales abaissant le coût global des activités industrielles ou commerciales dans une région donnée, comme le développement des infrastructures ou la mise à disposition de moyens de formation, sont plus transparentes et peuvent avoir des effets positifs sur une plus longue durée (voir encadré 2). Les allégements fiscaux destinés à compléter ces mesures doivent être élaborés avec beaucoup de

Encadré 2.

Régimes spéciaux pour l’impôt sur les sociétés

Les pouvoirs publics sont souvent sollicités (par les entreprises) pour utiliser l’impôt sur les sociétés afin d’aider certaines industries ou activités, même si cela risque de rendre la fiscalité plus complexe et moins transparente, moins équitable et moins neutre. Par exemple, la législation relative à l’impôt sur les sociétés prévoit dans la plupart des pays des déductions, exonérations et crédits d’impôt spéciaux en faveur de l’investissement dans certaines zones géographiques. Généralement, on justifie ces dispositifs par la nécessité de remédier à des défaillances du marché dues, par exemple, à l’éloignement géographique et à une asymétrie de l’information aggravant les risques perçus, mais les avantages fiscaux ne sont peut-être pas le moyen le plus efficace de remédier à ces imperfections présumées. Alors que, par exemple, des infrastructures publiques et une valorisation du capital humain bien adaptées aux situations locales réduisent le coût des activités industrielles ou commerciales dans certaines régions, les avantages fiscaux n’auront vraisemblablement pas d’effets aussi durables. De plus, comme les avantages fiscaux régionaux s’appliquent en règle générale uniformément dans l’ensemble de la région, ils comportent un risque de dépense improductive, d’autant que ce seront les sociétés les plus rentables qui en tireront le plus de profit. Des problèmes connexes se posent du fait de l’utilisation de régimes spéciaux pour préserver les bénéfices des entreprises multinationales de l’impôt sur les sociétés applicable dans leur pays de résidence. Plusieurs pays, dont certains de ceux étudiés (Corée, Grèce, Norvège et Suisse), offrent des abris fiscaux de ce type. Ces régimes spéciaux peuvent éroder l’assiette de l’impôt de deux façons. Premièrement, le fait que certains pays n’échangent pas de renseignements avec les pays de résidence des sociétés concernées peut contribuer à dissimuler une fraude fiscale pure et simple. Deuxièmement, les entreprises peuvent bénéficier d’un report d’impôt en conservant leurs bénéfices sous un régime à fiscalité nulle ou faible au lieu de les soumettre au régime normal de leurs pays de résidence. Les possibilités de bénéficier d’un report sont fonction du pays de résidence de la société. Par exemple, la Nouvelle-Zélande n’accorde pas ce report, même pour les revenus d’exploitation (actifs) de l’entreprise, à moins que les revenus ne proviennent d’une « liste grise » de pays dans lesquels les avantages du report d’imposition sont limités. Toutefois, de nombreux pays autorisent les reports au titre de tous les revenus d’exploitation de l’entreprise et certains l’autorisent même pour les revenus passifs. Tout en entraînant des pertes de recettes, ces pratiques faussent les choix de localisation des investissements, notamment pour les pays qui peuvent être considérés comme de « proches substituts » du point de vue des entreprises multinationales ; elles créent également une inégalité horizontale entre les entreprises qui utilisent les régimes spéciaux et les autres. 32

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Réforme fiscale : champ d’application et solutions envisageables

précautions. L’instauration de régimes spéciaux pour l’impôt sur les sociétés est peut-être inévitable dans les pays où l’État tire une rente d’une ressource naturelle (comme en Islande ou en Norvège). Mais on pourrait utilement envisager d’autres méthodes pour percevoir cette rente, comme la mise aux enchères des droits d’exploitation. Si cela est impossible, les autorités fiscales doivent tout faire pour supprimer les avantages liés à la translation de l’impôt, par exemple en adoptant ou en renforçant les règles qui ont pour but de lutter contre les prix de transfert artificiels et contre la « sous-capitalisation » (c’est-à-dire un ratio emprunts/fonds propres excessif, destiné à obtenir une déduction maximale de la charge d’intérêts dans les pays à forte fiscalité). En revanche, les régimes fiscaux spéciaux qui ont pour objet de réduire l’impôt acquitté par les sociétés en fonction de leur type d’activité et/ou de la résidence de leurs actionnaires faussent sérieusement la concurrence, aussi bien sur le marché intérieur que sur les marchés internationaux (tel est le cas, par exemple, du régime de la navigation maritime en Grèce et en Norvège). C’est pourquoi les pays se voient recommander d’éliminer progressivement ces dispositifs. De toute façon, dans le cas des pays de l’Union européenne, ces régimes pourraient enfreindre les règles applicables aux aides d’État. En outre, les pays de l’OCDE sont convenus de réaménager les régimes de ce type pour les services mobiles, financiers et autres, s’ils sont considérés comme dommageables4. 4.1.3. Limiter les « régimes simplifiés » et les barèmes progressifs Outre les régimes spéciaux et déductions spéciales, plusieurs pays appliquent aux sociétés un barème à taux progressif ou un régime simplifié pour les plus petites d’entre elles (Canada, Corée, Espagne, États-Unis, France, Japon, Mexique, Pays-Bas, Portugal, Royaume-Uni et Suisse). Ces mesures sont destinées à compenser les difficultés qu’éprouvent les entreprises nouvelles ou de petite taille à financer leurs projets d’investissements et les coûts prohibitifs induits par la complexité des formalités administratives, et notamment par le respect de la législation fiscale. On peut également justifier un régime de faveur pour les petites entreprises dans la mesure où elles sont facilement sujettes à des défaillances du marché, par exemple en raison des imperfections du régime des brevets, qui pénalisent les jeunes pousses, du coût de mise en œuvre des réglementations (déséconomies d’échelle) et de l’accès limité des petites entreprises au capital-risque. L’introduction d’un barème à taux progressif pour l’impôt sur les sociétés obéit aussi, dans certains pays, à un souci d’équité, mais ce barème ne sera efficace à cet égard que dans la mesure où il y a corrélation entre la taille de la société et la situation patrimoniale relative de ses actionnaires. Malheureusement, un impôt progressif ou simplifié sur les sociétés peut en outre susciter des abus en incitant les plus grandes entreprises à se scinder en structures de plus petite taille pour des raisons fiscales, mais l’adoption de règles antifragmentation strictes peut permettre d’éviter de tels abus. 4.2. Impôt sur le revenu des personnes physiques et prélèvements de sécurité sociale 4.2.1. Alléger la pression fiscale sur les basses rémunérations Comme le montre l’analyse détaillée de la Stratégie pour l’emploi de l’OCDE, la lourde imposition des revenus salariaux, caractéristique des pays dotés d’un vaste système de sécurité sociale, creuse un écart très prononcé entre la rémunération effective du travail, du point de vue de l’employeur, et le salaire net effectif, du point de vue du travailleur5. Ce phénomène est particulièrement marqué dans plusieurs pays de l’Union européenne (voir graphique 4)6 . Dans la mesure où les relations entre les partenaires sociaux, les contraintes réglementaires et les dispositifs de transferts empêchent que ce « coin fiscal » soit supporté par les travailleurs, les entreprises sont incitées à réduire l’utilisation de main-d'œuvre. Cela peut se faire sous la forme d’un remplacement de travailleurs (généralement peu qualifiés) par d’autres facteurs de production, d’une réduction des activités ou d’une délocalisation dans les pays offrant des salaires inférieurs pour un niveau donné de qualification et de compétences. En revanche, lorsque l’impôt et les cotisations sociales sont répercutés sur les salaires, ils peuvent créer une contre-incitation à rechercher un emploi ou à travailler davantage – c’est-à-dire que l’effet de substitution est supérieur à l’effet de revenu dans l’arbitrage travail-temps libre. Si la législation fiscale © OCDE 2001

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Fiscalité et économie

Graphique 4. Coin fiscal sur le travail, 20001 Pourcentage des coûts bruts de main-d'œuvre2

Impôt sur le revenu des personnes physiques

Cotisations salariales de sécurité sociale

Cotisations patronales de sécurité sociale

Pourcentage 60

Pourcentage 60 50

50 40

40

Moyenne de l’OCDE3

30

20

20

10

10

0

0

Be lg iq H ue on Al g le rie m ag n Su e èd Fr e a Fi nce nl an de Ita Au lie tr Pa ich R ys e ép ub Da -Ba liq ne s ue m tc ark hè q Po ue lo g Tu ne rq Es uie pa N gne or vè g Lu G e xe rè m ce bo Po urg rtu C gal a Ét na d a R t s oy -U a au n m is eU n Su i is Irl se an d Is e la nd e Ja N po ou A ve us n lle tra -Z lie él an d C e or M ée ex iq ue

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1. Se réfère à une personne célibataire ayant le niveau de revenu de l’ouvrier moyen. Les données pour l’année 2000 sont basées sur une estimation du salaire de l’ouvrier moyen. 2. Salaire brut plus cotisations patronales de sécurité sociale. 3. Moyenne non pondérée. Source : OCDE, Les impôts sur les salaires, 1999-2000.

n’est pas correctement mise en application, les entreprises et les travailleurs peuvent également dériver vers l’économie « informelle ». Comme on l’a vu, certains pays de l’Union européenne sont particulièrement sujets à ces phénomènes, mais on constate également que les pays en transition comme la Pologne et la République tchèque connaissent eux aussi cette « pénalisation fiscale de l’emploi ». Il semble tout à fait prioritaire de remédier à ce problème en allégeant la pression fiscale sur le travail, à partir d’une évaluation approfondie de l’arbitrage entre le rendement social des dépenses publiques et le coût social de la fiscalité du travail. Craignant des coûts de main-d'œuvre excessifs, plusieurs pays de l’Union européenne (Belgique, Espagne, France, Pays-Bas et Royaume-Uni) ont diminué les cotisations sociales sur les bas salaires (voir à ce sujet Joumard, 2001). Ces mesures sont généralement jugées efficaces en termes de créations d’emplois pour les travailleurs peu qualifiés et elles peuvent effectivement améliorer l’équité verticale de la fiscalité et du système de sécurité sociale pour un coût budgétaire net relativement faible, voire nul.

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Quelques pays ont en outre mis en place des transferts en espèces au profit des travailleurs actifs dont le revenu (familial) est inférieur à un certain seuil. La Finlande, l’Irlande, la Grèce et, récemment, la France ont suivi l’exemple des États-Unis, du Royaume-Uni, de la Nouvelle-Zélande et du Canada. Ces transferts visent à alléger la pression fiscale7 sur les revenus les plus faibles, afin d’accroître l’activité, en particulier des bénéficiaires d’allocations chômage ou de prestations sociales. Ils permettent de favoriser efficacement l’offre de travail – notamment s’ils se conjuguent à un salaire minimum à un niveau raisonnable, car cela évite que ce soit l’employeur, et non le travailleur, qui profite du crédit d’impôt. Il faut néanmoins choisir soigneusement le niveau de ce salaire minimum si l’on veut minimiser ses effets sur la flexibilité du marché du travail. L’inconvénient est que l’incitation à une activité supplémentaire est moindre aux niveaux de revenu qui se situent dans la fourchette de réduction du crédit d’impôt (les transferts étant progressivement éliminés à mesure que les revenus se © OCDE 2001

Réforme fiscale : champ d’application et solutions envisageables

rapprochent du seuil fixé par la loi). Néanmoins, ce crédit d’impôt peut accroître globalement l’offre de travail si les personnes qui sont incitées à travailler sont suffisamment nombreuses par rapport aux travailleurs dont les revenus se situent dans la fourchette qui déclenche son élimination progressive. On peut parvenir à ce résultat si le dispositif est judicieusement conçu, mais l’élément essentiel à cet égard est la forme de la distribution des revenus (la tâche sera particulièrement ardue si une forte proportion de travailleurs perçoivent un revenu à peine supérieur au niveau des prestations sociales)8. 4.2.2. Réduire les taux légaux d’imposition et accroître la progressivité effective de l’impôt sur le revenu en élargissant son assiette La progressivité de l’impôt sur le revenu vise à améliorer l’équité verticale de cet impôt, mais elle incite également davantage à minimiser l’impôt dû, dans la mesure où les contribuables à hauts revenus peuvent bénéficier de déductions et abattements, notamment en se constituant une pension de retraite ou en acquérant un logement ou d’autres biens ouvrant droit à des avantages fiscaux9. De plus, même s’il ne s’agit pas encore d’un problème de grande ampleur, les titulaires de hauts salaires peuvent avoir une certaine propension à se déplacer vers les pays où les hauts revenus sont moins imposés. Si l’on maintient des taux marginaux d’imposition élevés dans de telles conditions, le système fiscal perd de son efficience sans y gagner beaucoup en équité. Il faudrait poursuivre l’effort entrepris pour réduire les taux marginaux d’imposition des revenus élevés tout en élargissant l’assiette par une limitation des déductions spéciales. L’imposition duale des revenus – en vertu de laquelle les dépenses en capital liées, par exemple, à l’acquisition d’un logement occupé par son propriétaire ne sont déductibles qu’à hauteur d’un taux faible uniforme d’imposition des revenus du capital, et non à hauteur du taux marginal supérieur d’imposition des revenus du travail – contribue quelque peu à l’élimination des distorsions dues à la progressivité de l’impôt, car elle diminue la « valeur fiscale » de ces déductions (voir l’encadré 3, qui présente une analyse de l’imposition duale des revenus, et l’encadré 4, concernant le régime fiscal des logements occupés par leur propriétaire). Toutefois, l’imposition duale des revenus n’est peut-être pas une panacée, car elle incite à convertir des revenus du travail lourdement taxés en revenus du capital faiblement taxés, en particulier dans le cas des propriétaires de petites entreprises. Elle nuit aussi à l’équité verticale, dans la mesure où les titulaires de revenus du capital sont plus fortunés que le reste de la population. C’est pourquoi les pays pratiquant l’imposition duale des revenus comme ceux pratiquant l’imposition globale devraient poursuivre l’action menée pour réduire le taux marginal supérieur d’imposition des revenus du travail, en particulier lorsque la distribution des revenus avant impôt est déjà relativement étroite et, qu’en conséquence, une redistribution des revenus par le biais du système fiscal n’est guère justifiée (c’est le cas, par exemple, des pays nordiques). En revanche, l’impôt sur le revenu a manifestement des effets redistributifs insuffisants, voire pervers, au Mexique et en Corée. Au Mexique, les faibles niveaux de revenu et la distribution très déséquilibrée des revenus posent de graves problèmes économiques et sociaux, comme la pauvreté, la malnutrition et le mauvais état de santé de larges couches de la population. Même si la fiscalité et les transferts sont axés sur ces problèmes, les résultats obtenus ne sont pas satisfaisants. Par exemple, le système mexicain comporte des crédits d’impôt récupérables pour les pauvres à des fins de redistribution des revenus, mais le taux d’utilisation de ces crédits d’impôt est faible compte tenu de l’importance de l’économie parallèle. La situation devrait s’améliorer à mesure que l’économie rattrapera dans le long terme le niveau de vie moyen de la zone de l’OCDE. Toutefois, plusieurs mesures fiscales pourraient être envisagées pour faciliter les progrès en ce sens, notamment un alourdissement de la fiscalité immobilière, la taxation des avantages accessoires au salaire et une mise en application plus rigoureuse de la législation fiscale (voir ci-après), parallèlement à un renforcement de l’aide sociale ciblée . L a Co rée con naît de s problèmes un pe u différen ts, la po litiqu e d’aménagement du territoire et une forte croissance économique ayant contribué à déséquilibrer très nettement la distribution des richesses. La progressivité du système fiscal telle qu’elle est prévue par la loi étant, par ailleurs, minée par un régime généreux de déductions et de crédits d’impôt, et pas des possibilités de fraude, elle ne corrige guère ce déséquilibre. Pour que le système fiscal coréen ait © OCDE 2001

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Fiscalité et économie

Encadré 3.

Imposition globale ou duale des revenus

A la fin des années 80 et au début des années 90, le Danemark, la Finlande, la Norvège et la Suède ont mis en place l’imposition duale des revenus. Tous les revenus du capital perçus par les ménages sont imposés à un taux unique proportionnel, égal au taux de l’impôt sur les bénéfices des sociétés ou proche de ce taux, alors que les revenus du travail sont taxés selon un barème progressif. Dans certains cas, l ’imposition duale des revenus fait appel à des crédits d’impôt pour éliminer la double imposition des dividendes au niveau de la personne morale et au niveau de la personne physique (voir encadré 1), de manière à assurer une pleine neutralité entre les diverses sources de revenus du capital. L’imposition duale des revenus se distingue donc d’une imposition globale des revenus, qui comporte un barème progressif applicable aux revenus des ménages de toutes sources. L’imposition duale des revenus a pour but d’établir un équilibre entre le souci d’équité et les recettes nécessaires, d’une part, et l’efficience et la neutralité, d’autre part. Les revenus du capital étant généralement concentrés dans les tranches supérieures de revenu, l’imposition duale peut se révéler contraire aux objectifs d’équité horizontale et verticale. Toutefois, avec une imposition globale des revenus, les charges d’intérêts (liées, par exemple, à un emprunt hypothécaire) sont normalement déductibles dans la tranche correspondant au taux marginal supérieur de l’impôt sur le revenu, alors qu’en cas d’imposition duale, cette déduction ne s’opère qu’avec application du taux (faible) de l’impôt sur les revenus du capital. Dès lors, une imposition duale des revenus peut être en fait aussi équitable qu’une imposition globale. En soumettant le capital à des taux plus faibles que le travail, on contribue à l’efficience, car le capital est plus mobile sur le plan international, son offre est plus élastique et son rendement en termes réels est plus sensible à l’inflation. En outre, un taux proportionnel atténue les distorsions quant au choix entre la consommation actuelle ou la consommation différée inhérent à l’imposition globale des revenus – en particulier si la taxation est lourde – et il favorise également la neutralité de l’impôt entre les diverses sources de revenus du capital. L’imposition duale des revenus présente essentiellement un inconvénient sur le plan de l’efficience : elle incite à convertir des revenus du travail en revenus du capital (la propension à cette conversion étant la plus forte pour les travailleurs indépendants et les petites sociétés). Les pays nordiques semblent avoir obtenu de bons résultats avec l’imposition duale des revenus. Leur petite économie ouverte privilégiant la redistribution et comportant un secteur public relativement vaste, ils se heurtaient à la difficulté de collecter des recettes d’une source mobile dans un environnement caractérisé par des taux marginaux d’imposition relativement élevés. Dans ces conditions, l’imposition duale des revenus constituait une solution pragmatique, intermédiaire entre l’imposition globale des revenus pure et simple et un impôt sur la consommation, qui permettait en outre de réduire au total les distorsions dues au système fiscal. Ces dernières années, pourtant, l’imposition duale a perdu une partie de sa neutralité dans certains pays nordiques. En particulier, le souci d’équité verticale a conduit la Norvège à relever les taux effectifs d’imposition des revenus sous forme de dividendes par rapport aux autres revenus du capital, tandis que la Suède a supprimé ses crédits d’impôt.

davantage d’effets redistributifs, tout en étant, dans une plus large mesure, conforme aux objectifs d’efficience et de respect des obligations fiscales, il faudrait en fait une vaste refonte. Relativement peu urgente tant que le niveau des dépenses publiques et le niveau global d’imposition restent faibles, cette réforme se fera plus pressante dès qu’entrera en jeu l’impact du vieillissement démographique. 4.2.3. Durcir le régime fiscal applicable au travail indépendant

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Le régime fiscal des travailleurs indépendants est souvent le talon d’Achille de l’impôt sur le revenu. Si les travailleurs indépendants sont plus lourdement taxés que les entreprises constituées en société, ils peuvent être fortement incités à opérer sous la forme d’une société. Mais, dans la plupart © OCDE 2001

Réforme fiscale : champ d’application et solutions envisageables

des pays examinés, les travailleurs indépendants sont soumis à de faibles taux d’imposition effectifs, parce qu’ils ont davantage de possibilités de tirer parti de déductions et de crédits d’impôt pour les dépenses considérées comme nécessaires à l’exercice de leur activité, qu’ils versent des cotisations sociales peu élevées ou qu’ils sous-déclarent leurs revenus à la faveur de la formule de l’autoévaluation et d’un contrôle laxiste. Il en résulte non seulement des pertes de recettes fiscales, mais aussi des inégalités horizontales et une organisation moins efficiente des activités industrielles. Il convient de taxer plus rigoureusement les travailleurs indépendants, surtout dans les pays où l’inobservation des dispositions fiscales pose un problème majeur, notamment en Grèce et en Corée, ou lorsque les cotisations sociales sont forfaitaires (Grèce) ou sont à taux réduit (République tchèque). Ces pays pourraient s’inspirer de l’expérience récente de l’Italie, qui a mis en place un système d’évaluation des revenus des travailleurs indépendants reposant sur des statistiques de référence. L’imposition duale de s re ve nus, telle qu’elle est appliquée e n Norvège et en S uède (voir encadré 3) pose un problème particulier, car les revenus du travail indépendant doivent être répartis entre les revenus du travail et les revenus du capital, taxés différemment. Étant donné que le taux légal d’imposition des revenus du travail est élevé, les travailleurs indépendants sont incités à convertir des revenus du travail en revenus du capital (dividendes). Dans certaines circonstances, ils ont même intérêt à se constituer en société. Les autorités fiscales de ces pays se sont efforcées de contrecarrer ces incitations en mettant en place un régime spécial de « sociétés fermées », les revenus totaux de l’entreprise étant répartis entre revenus du travail et revenus du capital selon un ensemble complexe de règles permettant de faire apparaître les revenus du travail. Mais il s’est révélé difficile de combler les lacunes du système, d’autant que certains groupes de pression ont obtenu des régimes dérogatoires. Comme on l’a indiqué précédemment, les pays qui appliquent l’imposition duale des revenus devraient rendre moins attrayante la constitution d ’une société en diminuant l’écart entre le taux légal et le taux effectif d’imposition des revenus du capital et des revenus du travail des travailleurs indépendants, surtout pour les rémunérations élevées. Il faudrait en outre que ces pays réduisent les possibilités de conversion des revenus du travail en revenus du capital, en suivant éventuellement l’exemple de l’Islande. 4.2.4. Améliorer la neutralité de l’impôt sur les revenus du capital Les disparités de l’imposition des revenus des personnes physiques selon les instruments d’épargne faussent la répartition de l’épargne, par exemple en favorisant les plans d’épargne-retraite privés, le logement ou d’autres formes de patrimoine matériel ou financier (voir encadré 4). Parmi les pays qui sont allés le plus loin dans l’élimination des éléments de non-neutralité de la taxation des revenus selon les instruments d’épargne, il faut citer la Nouvelle-Zélande, bien que des lacunes subsistent dans ce pays en l’absence d’un impôt sur les plus-values à une large assiette10. Les pays scandinaves examinés, à savoir la Suède et la Norvège, ont pris également d’amples mesures pour éliminer les distorsions dans ce domaine, en taxant toutes les sources de revenu du capital (y compris le revenu locatif imputé des logements occupés par leur propriétaire) à un taux similaire, quels que soient la source du revenu, le revenu lui-même ou les autres caractéristiques de l’investisseur final. Néanmoins, les ménages de tous les pays examinés sont incités à utiliser des dispositifs concernant le logement et la retraite (sauf dans le cas de la Nouvelle-Zélande) comme instrument d ’épargne privée à long terme. Cela limite considérablement les financements disponibles pour les investissements à risque et rendement plus élevés et il arrive fréquemment que certains intermédiaires financiers soient favorisés par rapport à d’autres. De plus, dans un grand nombre de pays, le taux d’imposition des plus-values diminue en fonction de la durée de détention du bien, ce qui se traduit par un effet d’immobilisation empêchant le redéploiement du capital à des fins plus productives. Les défaillances du marché ne permettent pas toujours de justifier ces distorsions. L’examen attentif des coûts et avantages de ces préférences fiscales devrait figurer parmi les priorités des autorités, notamment en Allemagne, en Autriche, en Corée, en Grèce, en Pologne, en République tchèque et en Suisse. La Nouvelle-Zélande, pour sa part, devrait mettre en place un impôt sur les plus-values à large assiette11. © OCDE 2001

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Fiscalité et économie

Encadré 4.

Mesures fiscales d’encouragement de l’épargne retraite et de l’investissement dans le logement

Les régimes de retraite, facultatifs ou obligatoires, qui bénéficient d’avantages fiscaux sont nombreux, l’Australie, le Danemark, le Luxembourg, la Nouvelle-Zélande et la Suède faisant figure d’exceptions notables. Le principal objectif à cet égard est d’éviter aux travailleurs le phénomène « d’aléa moral », c’est-à-dire la tentation de consommer une trop forte proportion de leurs revenus durant leur vie active et, une fois à la retraite, de « parasiter » le système de protection sociale. De plus, les pays confrontés à un grave problème de vieillissement de leur population peuvent considérer ces avantages fiscaux comme un bon moyen de faciliter la transition du régime de retraite par répartition vers celui de la retraite par capitalisation, en compensant partiellement la « double charge » pesant sur les travailleurs en activité, qui doivent financer à la fois les retraites d’aujourd’hui et celles de demain. Toutefois, il convient de peser sérieusement ces avantages au regard des risques de les voir manquer leur cible, car les allégements fiscaux peuvent bénéficier à des groupes qui ne sont pas exposés à l’aléa moral et dont les perspectives de retraite sont, moyennant un taux d’épargne raisonnable, nettement supérieures à celles du système de protection sociale. De plus, les régimes prévoyant des allégements fiscaux pour les instruments d’épargne offrent fréquemment des avantages fiscaux à certains intermédiaires financiers, alors que la conception de ces régimes devrait éviter de telles situations. L’accession à la propriété d’un logement constitue un autre secteur de prédilection pour les avantages fiscaux. Selon le principe de la neutralité, le revenu locatif perçu par le propriétaire-occupant d’un logement devrait être imputé à des fins fiscales, tandis que les plus-values devraient être imposables et les intérêts de prêts hypothécaires déductibles. Cependant, dans la plupart des pays, le revenu locatif n ’est que faiblement voire nullement imputé à des fins fiscales et/ou les plus-values réalisées par les propriétaires occupant leur logement ne sont pas imposables – même si les impôts immobiliers peuvent compenser en partie cette forme d’allégement fiscal. De plus, les intérêts de prêts hypothécaires ouvrent souvent droit à des déductions fiscales au taux marginal supérieur d’imposition. Il en résulte un avantage fiscal par rapport à la fiscalité de la plupart des formes de rémunération de l’épargne des personnes physiques, qui, dans plusieurs pays, sont imposées à des taux uniformes faibles, et par rapport aux intérêts des crédits à la consommation qui, d’ordinaire, ne bénéficient d’aucun avantage fiscal. Cela risque également de favoriser les titulaires de hauts revenus, qui, par comparaison, sont soumis à un taux marginal d’imposition relativement élevé et qui ont les moyens financiers nécessaires pour effectuer l’investissement ouvrant droit à la subvention fiscale. Les allégements fiscaux consentis aux propriétaires-occupants de logements peuvent, en fin de compte, se traduire par un déséquilibre au détriment du développement de la propriété à usage commercial et d’autres types d’investissements réalisés par les sociétés, pour lesquels les intérêts sont habituellement déductibles de l’impôt sur les sociétés (généralement d’un taux inférieur). Il n’existe que peu de solutions pour remédier à cette situation. Certains pays ont plafonné les déductions applicables aux intérêts de prêts hypothécaires, ou les ont supprimées tout en excluant le revenu locatif imputé de l’assiette de l’impôt sur le revenu des personnes physiques. Bien qu’elles contribuent à la simplicité de la législation fiscale et facilitent la discipline fiscale, les mesures de ce type induisent une asymétrie entre la fiscalité du revenu net du capital pour le logement et les autres formes de revenu du capital. Une autre solution – plus neutre mais aussi plus complexe – consiste à imputer une valeur locative et à taxer cette valeur locative, ainsi que toute plus-value (nette des intérêts de prêts hypothécaires) et toute autre forme de revenu du capital des personnes physiques, à un taux uniforme faible, en se rapprochant ainsi du système d’imposition duale des revenus adopté par les pays nordiques. Néanmoins, l’expérience des pays nordiques montre que le coût de transition lié à l’introduction d’un tel système, en termes de baisse des prix de l’immobilier et de problèmes de solvabilité en découlant, peuvent être élevés. De fait, quelle que soit la réforme du régime fiscal applicable aux propriétaires occupant leur logement, il convient de la mettre en place progressivement.

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Enfin, les flux d’épargne entre pays sont faussés par la multiplication des possibilités de fraude fiscale via certaines formes d’investissement transnationaux. Cette absence de neutralité entre les placements nationaux et étrangers à des fins d’épargne ne devrait pas exister lorsque la taxation est fondée sur la résidence, mais en pratique, cela nécessite des échanges de renseignements entre les pays d’origine de l’épargne et les pays où elle s’investit, échanges auxquels procèdent déjà souvent certains pays de l’OCDE et dont le principe a récemment été accepté par l’Union européenne. © OCDE 2001

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4.3. Impôts sur la consommation 4.3.1. Réduire les dérogations aux taux normaux de TVA Si tous les pays de l’OCDE, sauf un, ont mis en place une taxe sur la valeur ajoutée (TVA), la modulation des taux de TVA et les exonérations appliquées créent des éléments de non-neutralité dans la plupart des pays (à l’exception de la Nouvelle-Zélande). Cela se reflète, entre autres, dans les taux effectifs de TVA, qui sont faibles par rapport aux taux légaux normaux (voir graphique 5). L’application d’un taux faible ou nul et l’octroi d’exonérations peuvent être justifiés par des facteurs sociaux et historiques complexes et par la crainte qu’un impôt indirect ne frappe lourdement certaines catégories défavorisées, mais cela peut entraîner de lourdes pertes en poids mort, les profils de consommation des biens et services de base (auxquels s’appliquent généralement les taux réduits) présentant peu de disparités pour un large éventail de revenus. La mise en place d’une aide ciblée, sous la forme, par exemple, de coupons d’achat pour des produits de première nécessité, pourrait permettre d’éviter de telles pertes. Les exonérations de TVA dont bénéficient les petites entreprises sont destinées à faciliter la mise en œuvre des obligations fiscales, mais l’expérience récente de certains pays (comme l’Italie) montre qu’en assujettissant les petites entreprises (individuelles) à la TVA, on obtient en fait une meilleure conformité globale à la législation fiscale. La différenciation des taux peut également obéir à un objectif de politique industrielle (par exemple, favoriser le tourisme), ce qui correspond à une subvention indirecte non transparente, ou résulter purement et simplement de mesures ponctuelles de collecte de recettes. Ces problèmes sont communs, dans une certaine mesure, à la plupart des pays, mais certains d’entre eux se singularisent à cet égard. En Corée tout particulièrement, un grand nombre de redevances et de cotisations sont perçues de façon discrétionnaire et non transparente, le régime des droits d’accise étant par ailleurs complexe. De plus, de graves lacunes érodent l’assiette de la TVA et nuisent à sa neutralité, notamment le régime spécial applicable aux petites entreprises, la TVA à taux zéro pour les

Graphique 5. Pourcentage 120 .00

Efficacité de la taxe sur la valeur ajoutée, 1998 Pourcentage 120 .00

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Note : L’efficacité de la TVA est exprimée par le taux de TVA effectif en pourcentage du taux légal normal, le taux effectif correspondant aux recettes de la TVA divisées par l’assiette potentielle de la TVA (c’est-à-dire la consommation moins la TVA). L’efficacité de la TVA reflète l’ampleur de l’assiette de la TVA et le niveau de discipline fiscale. L’efficacité de la TVA en Nouvelle-Zélande dépasse 100 pour cent en raison des différences existant entre l’assiette de la TVA et la consommation effectives telles qu’elles ressortent des comptes nationaux. Source : OCDE, Statistiques des recettes publiques (2000), OCDE, Tendances des impôts sur la consommation (1999) et calculs de l’OCDE.

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Fiscalité et économie

« exportateurs indirects » et pour les intrants dans le secteur de l’agriculture et de la pêche, ainsi que l’exonération des produits agricoles. De toute évidence, la rationalisation de la structure des impôts indirects devrait être prioritaire en Corée. Au Mexique en Pologne et en République tchèque, la différenciation des taux de TVA paraît engendrer une perte importante en poids mort et fausser gravement l’allocation des ressources. Dans ces pays, il faudrait supprimer la taxation à taux zéro ou à faible taux, ou la limiter à quelques produits de première nécessité, tout en mettant en place des aides ciblées prenant la forme de prestations en espèces, de transferts monétaires et de coupons d’achat. 4.3.2. Abaisser les seuils d’assujettissement L’instauration de seuils de chiffre d’affaires déterminant l’assujettissement à la TVA vise à réduire les coûts d’application de la législation qui, sans cela, seraient supportés de façon disproportionnée par les petites entreprises et décourageraient les créations de sociétés. Deux pays, le Japon et le Mexique, appliquent néanmoins un seuil de chiffre d’affaires relativement élevé (environ 200 000 dollars des ÉtatsUnis), au-dessous duquel les sociétés ne sont pas assujetties à la TVA, ce qui veut dire que les petites entreprises restent à l’écart de ce dispositif fiscal. Il semble indispensable d’élargir l’assiette de la TVA en abaissant ce seuil de façon à couvrir ces petites entreprises, si l’on veut renforcer la légitimité du système fiscal, décourager la fraude par scission en petites unités et sous-déclaration du chiffre d’affaires et améliorer les effets de la fiscalité sur le plan de la redistribution des revenus et de l’allocation des ressources. Pour assujettir efficacement les petites entreprises de cette manière, il faudrait les soumettre à des règles comptables adéquates et intégrer les divers registres fiscaux, ce qui serait souhaitable en tout état de cause. 4.3.3. Assurer la neutralité de la fiscalité du commerce électronique Le commerce électronique continue de se développer rapidement, en révolutionnant de nombreux modèles d’activité des entreprises et en multipliant les possibilités d’échanges internationaux tout en accroissant le volume de ces échanges. Cette nouvelle façon d’opérer remet en cause certains principes bien établis de la politique fiscale et l’efficacité du recouvrement de l’impôt, en particulier lorsqu’il s’agit d’assurer la neutralité de l’impôt entre les opérateurs de commerce électronique et les entreprises plus traditionnelles. Il est essentiel que l’application de la fiscalité reste juste et cohérente et que ses résultats soient prévisibles au niveau international, afin de préserver la neutralité et de garantir une concurrence loyale. Les pays de l’OCDE travaillent, en partenariat avec les milieux d’affaires internationaux et un grand nombre d’économies non membres, à la mise en œuvre des Conditions cadres sur la fiscalité12 . Ces conditions cadres ont été acceptées au niveau international comme base de discussion. En résumé, elles mettent l’accent sur l’application, au commerce électronique, des principes et normes de fiscalité actuellement en vigueur, en assortissant toutefois ces normes d’éclaircissements et de précisions dans certains domaines. D’importants progrès ont déjà été réalisés afin de dégager le consensus international nécessaire à la bonne application des principes des conditions cadres, de manière que le commerce électronique puisse s’épanouir dans un environnement fiscal sain et sûr. 4.3.4. Mieux internaliser les effets externes dans la structure des taux d’imposition

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Pour la plupart des pays, les examens montrent qu’il serait possible de mieux internaliser les effets externes (environnementaux, notamment) des impôts indirects, ce qui constitue l’un des moyens pour que ces effets se reflètent dans les signaux du marché et les signaux de prix adressés à la fois aux consommateurs et aux producteurs (voir encadré 5). Pour encourager la mise au point et l’utilisation de technologies respectueuses de l’environnement et assurer l’application du principe « pollueur-payeur », il faudrait que les écotaxes soient liées aux dommages occasionnés aux tiers et soient donc perçues en proportion de la teneur en substances nocives pour l’environnement des intrants ou de la production ; on pourrait aussi poursuivre le même objectif en attribuant aux enchères des permis négociables. La plupart des autres solutions, comme l’octroi de subventions au titre de l’impôt sur les sociétés en cas d’utilisation d’équipements respectueux de l’environnement, ou en faveur de la R-D, ne doivent pas être considérées comme optimales, car elles obligeraient les entreprises à orienter dans une certaine direction (peut-être moins intéressante) leurs efforts de lutte contre la pollution et nécessiteraient l’application d’autres taxes qui fausseraient les décisions © OCDE 2001

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Encadré 5.

Internalisation des effets externes et protection de l’environnement

Tous les pays Membres de l’OCDE perçoivent des droits d’accise ou des redevances sur certains produits ou sur certains biens et services d’utilité publique, qui peuvent représenter de 30 à 70 pour cent des recettes totales de la fiscalité indirecte. Ces droits d’accise et redevances étant en fait prélevés dans une forte proportion sur la consommation d’énergie, on en est venu à les considérer comme un moyen d’internaliser les effets externes nocifs pour l’environnement et de décourager les activités économiques qui sont à l’origine de ces effets nocifs. De plus, depuis le début des années 90, plusieurs pays ont mis en place des réformes de la fiscalité dites écologiques, qui ont abouti à la restructuration des impôts en vigueur et à l’introduction de nouvelles écotaxes. Toutefois, l’un des principaux constats qui se dégagent des études par pays est que, globalement, la structure des taux des écotaxes est loin d’être optimale du point de vue de l’incitation à des comportements présentant un meilleur rapport coût-efficacité. En particulier : – la consommation industrielle d’énergie est généralement taxée bien plus faiblement que la consommation d’énergie des ménages, alors qu’il peut y avoir d’amples possibilités de réduction de la pollution dans l’industrie. Par exemple, dans la plupart des pays, l’essence sans plomb est plus fortement taxée que le gazole. De même, l’usage industriel de l’électricité et du gaz est généralement taxé à des taux bien plus faibles que la consommation des ménages ; – dans la plupart des pays, les gros pollueurs (agriculture, industries manufacturières à forte intensité énergétique) bénéficient d’un régime fiscal préférentiel et la structure des taux ne reflète guère la teneur en polluants de la consommation ou de la conversion de l’énergie. Souvent, le but est de protéger la compétitivité internationale des industries concernées, ce qui est particulièrement onéreux lorsque, pour des raisons géographiques, le transfert de la majeure partie des activités polluantes à l’étranger peut constituer en fait une solution présentant un bon rapport coût-efficacité. La politique fiscale dans le domaine de l’environnement se caractérise également par l’affectation de certaines recettes fiscales à des actions environnementales*. Cette affectation est un facteur de perte d’efficience. Lorsqu’un projet environnemental est valable, la source de financement ne devrait pas être un facteur motivant ou contraignant pour sa réalisation. De plus, cette affectation signifie qu’on renonce à la possibilité de réduire, dans d’autres domaines, des impôts qui ont un effet de distorsion, notamment ceux sur le travail. Par ailleurs, cette possibilité est sans doute moindre qu’on pourrait l’espérer, puisque la fiscalité environnementale contribue au coin fiscal sur le travail. Vu la relative immobilité du travail et la relative mobilité du capital, en particulier dans une économie ouverte, il est en effet tout à fait probable qu’en définitive ce soit le travail qui subisse l’incidence fiscale. Les réformes fiscales écologiques ne sont donc pas une panacée lorsqu’on veut régler certains problèmes qui se posent sur le marché du travail. * La base de données conjointe OCDE/UE sur les taxes environnementales recense 45 taxes et 106 redevances affectées dans 21 pays.

économiques. Dans la mesure où les pouvoirs publics souhaitent accorder des compensations financières aux entreprises, ils auraient tout intérêt à opter pour une solution qui ne fausse pas l’équilibre des incitations, à savoir une subvention forfaitaire (par exemple, via le maintien des droits acquis pour les niveaux antérieurs d’émission, au moyen de crédits d’impôt ou d’attributions gratuites de permis). Lorsqu’ils taxent l’utilisation ou l’émission de substances nocives, les pays pourraient gagner en efficience en s’efforçant de réduire les exemptions qui visent à protéger la compétitivité internationale des grands pollueurs. 4.4. Impôts sur la propriété et sur le patrimoine 4.4.1. Renforcer la fiscalité de la propriété immobilière Les biens immobiliers recèlent un potentiel considérable en termes de recettes, car il s’agit d’une des matières imposables les moins mobiles. De plus, l’impôt immobilier est facile à administrer, il peut être aisément conçu dans une optique de progressivité et il permet aux niveaux infranationaux © OCDE 2001

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d’administration de constituer leur propre base d’imposition (voir ci-dessous). Il est toutefois essentiel que la taxation des biens immobiliers soit neutre par rapport aux différents types de biens, comme les terrains non aménagés, les terres agricoles, les terrains urbains et les bâtiments. Dans la plupart des pays, la taxation des biens immobiliers, surtout pour les logements occupés par leur propriétaire, manque tout à fait de rigueur. Dans certains pays, une taxation correcte est pratiquement impossible, car il n’y a pas de registre foncier ou cadastral (Grèce et Pologne) ou ce registre est dépassé (Autriche, Espagne, France, Portugal, notamment). Dans le cas du Mexique, en particulier, il semblerait possible de taxer davantage les biens immobiliers en mettant en place des méthodes d’évaluation correctes, non seulement pour renforcer les bases d’imposition des collectivités (locales), mais aussi pour atténuer les problèmes d’équité du système fiscal. En Corée, la fiscalité foncière (notamment via l’impôt sur les successions13, l’impôt immobilier et les droits de mutation) favorise les terres agricoles par rapport aux terrains faisant l’objet d’un aménagement urbain, de sorte qu’au vu la situation géographique particulière de ce pays, les terrains sont utilisés de manière inefficace. Une réforme plus générale de la fiscalité du patrimoine et de la fiscalité immobilière pourrait se révéler particulièrement bénéfique, notamment en donnant plus de poids aux impôts immobiliers par rapport aux droits de mutation afin de faciliter les opérations d’aménagement tout en permettant aux administrations publiques d’en tirer la rente correspondante. 4.4.2. Revoir l’impôt sur le patrimoine net Certains pays de l’OCDE appliquent un impôt sur le patrimoine net (Allemagne, Espagne, Finlande, France, Islande, Luxembourg, Norvège, Pays-Bas, Suède et Suisse), bien que plusieurs d’entre eux aient envisagé de le supprimer. L’impôt sur le patrimoine net, qui taxe les actifs financiers et matériels des personnes physiques ou des personnes morales après déduction de leurs engagements financiers, obéit entre autres à des objectifs de redistribution des revenus, mais cette fonction redistributive est remise en cause par les efforts d’optimisation fiscale des titulaires de hauts revenus suscités par l’existence d’abris fiscaux. En particulier, l’impôt sur le patrimoine net incite les contribuables à gonfler leurs dettes, c’est-à-dire à souscrire des prêts pour investir dans des biens, en particulier immobiliers, bénéficiant d’avantages fiscaux ou sous-évalués. L’impôt sur le patrimoine net pourrait être remplacé par un alourdissement de la fiscalité immobilière, ce qui permettrait en outre d’éviter le coût élevé d’établissement de ce impôt. Plusieurs pays considèrent que les informations recueillies pour établir l’impôt sur le patrimoine net sont très utiles pour contrôler l’exactitude des déclarations de revenus en comparant le patrimoine d’une personne avec ses revenus, mais ces informations peuvent être obtenues par d’autres moyens. Tout bien considéré, les pays appliquant cet impôt pourraient utilement se demander s’ils ont intérêt à le maintenir. 4.5. Compétences en matière de dépenses et de fiscalité La décentralisation budgétaire peut se traduire par une amélioration du bien-être économique, car c’est au niveau local, et non au niveau national, qu’on peut le mieux répondre aux besoins et préférences de la population locale concernant de nombreux services publics. Tester les besoins locaux en services publics en se demandant si la population locale est prête à payer est souvent le moyen le plus efficace pour définir l’ampleur et la nature des programmes financés par les administrations publiques. A cette fin, on pourrait accorder aux administrations infranationales plus de souplesse pour modifier des niveaux de prestations publiques à la marge, en fonction des préférences locales, dès lors que des impôts locaux en constituent la contrepartie, de façon que le coût de ces prestations soit transparent pour les contribuables locaux – parmi les pays étudiés, il s’agit là d’une caractéristique essentielle du fédéralisme budgétaire de la Suisse. En revanche, la décentralisation présente un risque, car elle ne permet pas aux collectivités locales de mener une politique fiscale ou une politique de dépenses obéissant à des objectifs nationaux. Étant entendu que la répartition verticale des compétences fiscales résulte de la Constitution de nombreux pays et est donc difficilement modifiable, les observations suivantes peuvent contribuer à optimiser les avantages de la décentralisation de la fiscalité et à atténuer le plus possible ses inconvénients : 42

– Plusieurs formes d’imposition ne conviennent pas à un usage local. En particulier, il faudrait que les administrations locales utilisent le moins possible les impôts présentant les caractéristiques © OCDE 2001

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suivantes : mobilité de l’assiette ; objectifs redistributifs ; répartition inégale de l’assiette ; sensibilité aux économies d’échelle ; forte variabilité. Les autorités locales peuvent utiliser le plus efficacement les impôts assis sur la résidence (comme l’impôt sur la propriété) et les recettes non fiscales (les redevances, par exemple) levés sur les agents économiques en contrepartie des avantages que leur procurent les services publics locaux. Dans certains pays où les compétences en matière de dépenses sont très décentralisées, ces mécanismes sont insuffisants et les collectivités locales prélèvent d’autres impôts, parfois sur une base commune avec l’administration centrale. Dans la mesure où il y a ainsi partage des bases d’imposition, à plusieurs niveaux de l’administration, il y a lieu de coordonner la définition de l’assiette, la structure des taux et l’administration de l’impôt, afin de réduire les coûts de mise en œuvre et de recouvrement. – Des transferts de péréquation des impôts perçus au niveau national entre les collectivités locales pourraient être utilisés pour assurer un niveau minimum ou standard de services publics quelle que soit la capacité d’imposition de la collectivité locale. Ces transferts peuvent prendre l’une des formes suivantes : l’attribution directe d’une fraction des impôts perçus au niveau national, selon une certaine clé de répartition, ou des dotations directes de la part des niveaux supérieurs de l’administration. Toutefois, la règle de péréquation doit refléter une évaluation objective de la capacité locale d’imposition, en prenant en compte, par exemple, les facteurs démographiques et géographiques, et non l’impôt effectivement perçu. Ce faisant, il faut veiller à ce que les administrations infranationales ne pratiquent pas une politique restrictive d’occupation des sols, de façon à faire monter les prix du foncier pour accroître leurs ressources financières (aspect à surveiller en Espagne). 4.6. Administration et application de l’impôt 4.6.1. Réduire les coûts de respect des obligations fiscales Les coûts d’application de la législation fiscale pour les contribuables sont l’une des composantes de la « charge excédentaire » globale des systèmes fiscaux ; réduire cette charge excédentaire ne peut être que bénéfique en termes d’efficience et de bien-être économiques. En outre, plus les coûts d’application des dispositions fiscales sont faibles, plus les contribuables sont enclins à respecter la législation et plus les systèmes fiscaux sont à même de collecter des recettes et de redistribuer du pouvoir d’achat à ceux qui en ont le plus besoin, ce qui renforce la légitimité de l’impôt. Une mesure peut être très bénéfique à cet égard : simplifier la législation fiscale, en éliminant la pléthore de déductions spéciales et crédits d’impôts spéciaux qui caractérise les systèmes fiscaux de plusieurs pays étudiés, surtout les économies en transition, la Corée, la Grèce et le Portugal. Une autre mesure complétant la simplification de la législation fiscale consiste à instaurer de meilleures relations entre l’administration fiscale et le contribuable grâce à une politique faisant essentiellement appel à l’autodiscipline et reposant sur une personnalisation de l’aide, le soutien et les conseils aux contribuables. Cette orientation des réformes futures devrait être particulièrement bénéfique pour les pays où les contribuables n’ont pas suffisamment confiance dans l’administration fiscale, notamment le Mexique, la Corée, la Grèce et les économies en transition. C’est ce que s’efforcent de faire de plus en plus les administrations fiscales de nombreux pays, en tirant parti des nouvelles technologies de l’information pour améliorer le service aux contribuables, notamment en informatisant une série d’opérations (déclarations, paiement de l’impôt, etc.) (voir ci-après, à titre d’exemple, les progrès accomplis à cet égard en Italie). Une autre mesure de nature à réduire le coût de respect des obligations fiscales vise à remédier aux chevauchements entre les niveaux d’administration, surtout dans les pays où le niveau fédéral et le niveau local partagent certaines bases d’imposition, mais n’appliquent pas les mêmes barèmes et les mêmes procédures de recouvrement (voir ci-dessus). 4.6.2. Accroître l’efficience du recouvrement et de l’administration de l’impôt Les ressources utilisées par l’administration fiscale pour les opérations de déclaration et de recouvrement de l’impôt constituent une autre composante du coût de la fiscalité. En améliorant le rapport coût-efficacité de l ’administration de l’impôt, on dégagerait des ressources qui pourraient être © OCDE 2001

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affectées à des usages plus fructueux, comme la lutte contre la fraude. Certains pays, en particulier les économies en transition, la Corée, la Grèce et le Mexique, devraient donc en faire une priorité. Parmi les mesures envisageables pour obtenir un meilleur rapport coût-efficacité, on pourrait remédier aux chevauchements entre les administrations fiscales au niveau local et central dans les domaines suivants : liquidation et recouvrement de l’impôt et introduction ou développement des technologies modernes de l’information. Les technologies de l’information peuvent permettre aux administrations fiscales de traiter de gros volumes d’informations et elles multiplient les possibilités de détection de la fraude fiscale. Plusieurs pays ont rapidement progressé, par exemple, dans la déclaration d’impôt électronique via Internet et, dans certains cas, les résultats sont très impressionnants, à la fois en ce qui concerne le nombre de contribuables utilisant ce service et le coût de recouvrement de l’impôt et de respect des obligations fiscales14. La mise en œuvre efficiente et efficace de l’impôt sur la consommation se heurte manifestement à certaines difficultés en cas d ’opérations transnationales. Dans leur grande majorité, les transactions commerciales internationales sont soumises à un régime très simple pour l’impôt sur la consommation (généralement, les exportations sont taxées au taux zéro et la taxe est perçue à l’importation). Mais, dans certaines circonstances, l’application du principe de base de l’imposition sur le lieu de consommation peut se révéler problématique (comme pour les ventes par correspondance aux ÉtatsUnis) ou complexe (ce qui est le cas pour certains éléments du régime de TVA applicable dans l’Union européenne). Aux États-Unis, les régimes de taxe sur les ventes (au niveau des États) ont tendance à être inopérants dans le cas de transactions inter-États. En effet, le droit d’imposition de l’État du consommateur suppose généralement que le fournisseur ait une présence matérielle (rattachement) dans cet État. Or, ce critère n’est pas toujours rempli. C’est ainsi que, par exemple, les ventes par correspondance peuvent très souvent échapper à la taxe locale sur les ventes, parce que le fournisseur opérant dans un autre État n’est pas tenu légalement d’appliquer ni de comptabiliser cette taxe dans l’État du client. Les mesures prises pour remédier à cette faille, notamment par la mise en place de taxes d’utilisation reposant sur un régime d’autodéclaration, ne permettent que rarement de faire rentrer l’impôt attendu. Sur un autre plan, le régime de TVA applicable aux transactions au sein de l’Union européenne nécessite – puisqu’il n’y a plus de contrôles fiscaux aux frontières depuis l’achèvement du marché unique en 1993 – une réglementation spécifique des transactions entre États membres. Pour la majorité des transactions commerciales entre les entreprises assujetties à la TVA, cette réglementation assure la taxation sur le lieu de consommation, avec toutefois certains risques de fraude étant donné que, lors de leur circulation, les biens ne sont pas assujettis à la TVA. Mais la situation se complique lorsque des régimes spéciaux sont également nécessaires pour les transactions par correspondance avec les particuliers. Dans ce cas, les entreprises doivent se faire enregistrer dans l’État ou les États membres du consommateur lorsque la valeur de ces ventes dépasse certains seuils. On voit donc que, tout en fonctionnant assez bien dans l’ensemble, le régime interne de TVA de l’Union européenne comporte quelques éléments complexes qui alourdissent le coût de mise en œuvre des dispositions fiscales par les entreprises. 4.6.3. Lutter plus efficacement contre la fraude et l’évasion Dans certains pays, le phénomène d’érosion fiscale au profit de l’économie informelle est très répandu. Il est indispensable de « récupérer » ces bases d’imposition, en particulier lorsqu’il faut améliorer une prestation publique de biens et de services essentiels (santé, éducation) en l’état de sous-développement. Il existe dans tous les pays examinés une économie informelle, mais cette économie joue un rôle particulier dans plusieurs pays :

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– Au Mexique, l’économie informelle est très développée. Elle couvre peut-être entre un tiers et la moitié de la population en âge de travailler et elle est liée pour une grande partie à la pauvreté et aux carences des infrastructures administratives et économiques. Fiscaliser l’économie informelle ne devrait pas permettre de dégager énormément de recettes dans l’immédiat, © OCDE 2001

Réforme fiscale : champ d’application et solutions envisageables

puisque, pour l’essentiel, les travailleurs en cause auraient un revenu inférieur à la tranche de l’impôt sur le revenu à taux nul ou bénéficieraient de crédits d’impôt. Mais cette fiscalisation serait très importante du point de vue de la capacité de collecte de recettes du système fiscal au fur et à mesure du rattrapage économique. Elle contribuerait en outre à améliorer les effets de redistribution et la légitimité du système fiscal, dans la mesure où des revenus plus élevés seraient mis en évidence et seraient dès lors soumis à l’impôt. – La Pologne a hérité de l’ère de la planification socialiste une économie « au noir » de grande ampleur et les exonérations de TVA dont bénéficient d’importants secteurs d’activité (l’agriculture et la construction, par exemple) compliquent les contrôles fiscaux. De plus, le poids des formalités administratives imposées aux contribuables nuit au respect des obligations fiscales. Un régime simplifié de déclaration a été mis en place pour certaines catégories de contribuables, mais même ce régime simplifié demeure trop complexe. – En Grèce également, le recouvrement de l’impôt se heurte à l’existence d’un secteur informel de grande dimension. De plus, presque la moitié de la population active se compose de travailleurs indépendants, l’administration fiscale se montre inefficiente, le secret bancaire est efficacement préservé, il n’y a pas de registre foncier et on ne procède qu’à peu de recoupements entre les déclarations. La fiscalisation des activités informelles a compté parmi les grandes priorités, dans le contexte de la préparation à l’entrée dans l’Union économique et monétaire, et des progrès ont été enregistrés récemment dans le recouvrement de l’impôt. Il faudrait s’attacher à rendre le système fiscal plus transparent et plus robuste (c’est-à-dire que les modifications doivent être moins arbitraires, moins fréquentes et faire l’objet d’une meilleure communication) pour améliorer le respect des obligations fiscales. L’une des priorités devrait être en outre la mise en place d’un registre foncier national. Dans la plupart des autres pays, certains éléments de revenu, de consommation et de patrimoine échappent également dans une certaine mesure à l’impôt. Outre les pays qui viennent d’être mentionnés, l’administration fiscale rencontre généralement des difficultés pour faire respecter les obligations fiscales des travailleurs indépendants ; c’est le cas, notamment, en Espagne, au Japon, en Norvège et en Suède. Il faut signaler également l’existence de nombreux abris fiscaux en Autriche, sous la forme de comptes d’épargne anonymes (mais ces comptes pourraient être progressivement supprimés). En Suisse, les obligations fiscales des titulaires de dépôts résidents semblent bien respectées, mais il n’est pas possible d’inspecter les dossiers des banques du fait du secret bancaire (sauf en cas d’infraction pénale). En Corée, l’administration fiscale se heurte à de graves difficultés pour le recouvrement de l’impôt, car les contrôles sont peu nombreux et en diminution, le service au contribuable repose essentiellement sur le contact personnel, le traitement des déclarations d’impôt se fait selon des procédures très lourdes et les arriérés sont mal recouvrés. Dans la plupart de ces pays, des progrès pourraient être accomplis en introduisant un numéro d’identification fiscale pour empêcher la sous-déclaration des revenus, en créant un registre foncier qui permettrait d’évaluer correctement les biens immobiliers et, enfin, en supprimant l’imposition forfaitaire des travailleurs indépendants et en évaluant leurs revenus sur la base de véritables règles comptables. Parallèlement à ces mesures internes de recouvrement de l’impôt relatif aux opérations nationales, il faut que les pays coopèrent pour lutter contre la fraude et l’évasion fiscales dans le cadre d’opérations transnationales. On citera à cet égard le défaut de déclaration de revenus de placements d’épargne à l’étranger, le recours aux paradis fiscaux et à d’autres régimes préférentiels par les sociétés pour dissimuler leurs bénéfices aux autorités de leur pays de résidence et l’utilisation abusive des régimes de taxe sur les ventes en cas d’opérations transnationales. Ces problèmes sont examinés par l’OCDE et/ou l’Union européenne, surtout dans l’optique d’un meilleur échange de renseignements entre les autorités fiscales. De telles initiatives atténueraient les distorsions, seraient bénéfiques pour l’équité horizontale et, dans la mesure où ce sont surtout les individus relativement fortunés qui se livrent à ces pratiques abusives, contribueraient à plus d’équité verticale. © OCDE 2001

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Fiscalité et économie

NOTES

1. Les bénéfices réinvestis constituent également une source de financement, mais sont souvent peu abondants dans le cas des sociétés nouvellement créées ou en forte croissance. Ils sont habituellement soumis à un régime plus favorable que les émissions d’actions, car au-delà d’une certaine durée de détention des actions, les plus-values ne sont pas entièrement imposables au niveau des personnes physiques. 2. Un pays, l’Italie, a créé pour les entreprises un allégement fiscal concernant les investissements financés par une émission d’actions ou des bénéfices non distribués. 3. Cela veut dire, au moins dans le cas des revenus « actifs », que les pays n’appliquent le principe de taxation des sociétés résidentes sur leur revenu mondial que lorsque le revenu est effectivement rapatrié. 4. En mai 1998, l’OCDE a publié un rapport sur la concurrence fiscale dommageable (OCDE 1998). Le Luxembourg et la Suisse se sont abstenus lors de l’adoption de ce rapport au Conseil en avril 1998. Un Forum sur les pratiques fiscales dommageables a été ensuite créé. Ce Forum a défini les grandes lignes de l’action à mener contre les régimes préférentiels dommageables dans les pays Membres et a adopté une série de recommandations pour lutter contre les pratiques fiscales dommageables. Le 26 juin 2000, le Forum a publié une liste de 47 régimes fiscaux préférentiels potentiellement dommageables dans la zone de l ’OCDE. 5. Voir, par exemple, OCDE (1999c). 6. L’écart en termes de coin fiscal entre les pays serait même plus marqué si l’on prenait en compte la taxation de la consommation provenant des revenus salariaux, car les pays de l’Union européenne n’ont pas seulement la plus lourde imposition du travail, mais aussi la plus lourde taxation de la consommation. 7. Tous ces dispositifs réduisent le taux moyen d’imposition des bas salaires, mais ils ont des effets variés sur les taux d’imposition marginaux (pour une heure de travail supplémentaire). Au Royaume-Uni, le Working Families Tax Credit [crédit d’impôt pour les familles qui travaillent] augmente le taux marginal d’imposition du fait de la diminution progressive du crédit d’impôt. Aux États-Unis, l’Earned-income Tax Credit [crédit d’impôt au titre des revenus du travail] réduit le taux marginal d’imposition pour les travailleurs à très bas revenu, car le crédit d’impôt s’accroît en fonction du revenu, mais il augmente le taux marginal d’imposition pour les travailleurs dont le revenu est légèrement plus élevé, du fait de la suppression du crédit. 8. Voir, par exemple, M. Pearson et S. Scarpetta (2000) ; voir également d’autres articles de cet ouvrage. 9. C’est au nom de cette perte d’équité verticale qu’on fait généralement objection au remplacement de l’impôt sur le revenu par un impôt sur la dépense. On notera néanmoins que le régime fiscal pour certains actifs privilégiés qu’on observe dans les études par pays est souvent même plus avantageux que celui dont ces actifs bénéficieraient dans le cadre d’un impôt pur et simple sur la dépense. 10. On notera néanmoins qu'un impôt général sur les plus-values n'exonérant pas les plus-values sur les bénéfices non distribués accroît la non-neutralité de l'impôt sur les sociétés. 11. En 2000, l’Espagne a ramené la durée de détention requise de deux ans à un an, conformément aux recommandation de l’Étude économique. 12. Voir OCDE (2001), Paris. 13. Les examens par pays n’ont fait ressortir aucun élément concernant les avantages et les inconvénients d’un impôt uniforme sur les successions.

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14. En Italie, par exemple, 80 pour cent des déclarations d’impôt ont été traitées électroniquement en 2000 par le Service de déclaration et de paiement électroniques de l’administration fiscale, auquel les banques, les bureaux de poste et d’autres intermédiaires sont connectés. Certains pays de l’Union européenne, notamment l’Allemagne, l’Autriche, l’Espagne, la Finlande, la France, l’Italie et le Portugal, ont pris récemment ou envisagent des mesures de simplification du système fiscal qui contribuent également à réduire le coût de recouvrement de l’impôt et le coût d’application des dispositions fiscales, en particulier pour les petites entreprises.

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Annexe

CARACTÉRISTIQUES DES SYSTÈMES FISCAUX INFLUANT SUR L’EFFICIENCE ÉCONOMIQUE Introduction Le texte principal passe en revue les recommandations pratiques issues du processus de surveillance des politiques fiscales dans le cadre des Études économiques de ces deux dernières années. Ces recommandations, principalement exprimées en termes de réformes législatives à apporter à certains aspects des systèmes fiscaux, sont fondées sur la nécessité d’améliorer les interactions des différents éléments du système qui affectent les performances économiques. Ces recommandations reposent sur des analyses systématiques, parfois assez peu concrètes, de l’impact des systèmes fiscaux dans leur ensemble sur l’épargne, l’investissement, le marché du travail et les marchés des produits. L’objet de ces analyses est d’identifier les domaines problématiques et de stimuler la mise en œuvre de réformes concrètes. Cette annexe en fait la synthèse et rassemble, de manière comparative, de nombreuses informations concernant les systèmes fiscaux des pays de l’OCDE, tirées des bases de données de l’OCDE et des Études économiques. 1. Impact de la fiscalité sur l’épargne Les examens par pays n’ont pas apporté de preuves solides d’une incidence notable de la fiscalité sur l’épargne totale, mais il est certain que les systèmes fiscaux ne sont pas sans incidence sur certaines formes d’épargne et affectent donc la composition de l’épargne1. Ils faussent par conséquent les signaux du marché en ce qui concerne les véritables taux de rendement comparatifs de chacune de ces formes d’épargne et entraînent ainsi des pertes d’efficience. De plus, la mondialisation et la croissance correspondante des transactions financières internationales, tout en créant de nouvelles bases d’imposition, posent un problème fiscal grandissant, du fait de l’apparition de nouvelles possibilités de fraude et d’évasion fiscales. 1.1. Impact sur l’épargne totale L’épargne est la clé de voûte des performances économiques à moyen et long terme, car c’est l’ultime contrainte pesant sur l’investissement, qui, lui-même, est indispensable à la productivité et à la croissance économique. Selon certains auteurs, l’augmentation de la fiscalité et des dépenses publiques a sans doute fortement contribué à la tendance au déclin de l’épargne privée dans l’ensemble des pays de l’OCDE2. Cela peut s’expliquer par le fait qu’une fiscalité élevée réduit l’incitation à épargner (en diminuant le taux de rendement de l’épargne ou en fournissant une couverture publique contre la perte de revenus) et le flux de revenus dont l’épargne est issue (car elle augmente le coin fiscal sur les salaires)3. Mais les études par pays ne donnent pas vraiment l’impression que la fiscalité a un effet quantitatif très marqué sur le niveau de l’épargne totale. La Nouvelle-Zélande est le seul pays étudié qui semble avoir élaboré sa politique fiscale de manière à encourager l’épargne nationale, étant donné le déficit continu et considérable de sa balance des paiements courants. C’est notamment ce qui a motivé l’introduction (en 1986) de la TVA et le poids de cette taxe dans la composition de la fiscalité. Une telle évolution en faveur de l’impôt sur la consommation a été préconisée dans les ouvrages des spécialistes comme moyen de réduire la double imposition de l’épargne4. On pourrait argumenter que, pour une économie ouverte ayant accès aux marchés financiers mondiaux, comme la Nouvelle-Zélande, rien ne justifie que la politique économique se soucie du niveau de l’épargne nationale, puisque tout déficit d’épargne nationale pourra être comblé par des entrées d’épargne étrangère. Mais dans la mesure où la dette extérieure associe une prime de risque à ces entrées d’épargne étrangère, une action visant à augmenter le niveau de l’épargne nationale peut être justifié. Le Japon a également développé l’impôt sur la consommation en vue de stimuler l’épargne nationale et de se préparer au vieillissement de sa population ; de plus amples mesures en la matière sont nécessaires et envisagées. Mais, dans ces pays, l’approche générale reste éclectique – leurs systèmes fiscaux combinent des éléments de taxation de la consommation et du revenu – ce qui semble bien avisé étant donné les effets de redistribution des revenus résultant d’une évolution vers l’impôt sur la consommation5. 1.2. Impact sur la composition de l’épargne Les pays qui sont allés le plus loin dans l’élimination de la non-neutralité de l’impôt sur le revenu à l’égard des divers instruments d’épargne sont la Nouvelle-Zélande et les pays scandinaves étudiés, la Norvège et la Suède. Au début des années 90, la Norvège et la Suède ont adopté un système qui applique un impôt à toutes les sources de

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Fiscalité et économie

revenus du capital (notamment le revenu imputé de loyers pour les logements occupés par leur propriétaire) à un taux identique, quels que soient la source du revenu, le revenu ou les autres caractéristiques de l’investisseur final. En revanche, toutes les échappatoires n’ont pas disparu du système néo-zélandais, du fait de l’absence d’impôt sur les plus-values à large assiette et de la non-imposition des loyers imputés des propriétaires occupant leur logement6. Il est encore courant, dans la plupart des pays de l’OCDE, d’avoir recours à des mesures fiscales pour subventionner les régimes de retraite privés (notamment l’assurance vie). De fait, les avantages fiscaux dont bénéficie l’épargne retraite privée représentent l’une des principales dépenses fiscales, dépassent régulièrement 1 pour cent du PIB (Adema, 1999). Cette pratique revêt des formes variées, dont les plus courantes sont l’octroi de déductions fiscales pour les cotisations de retraite privée et l’exonération des revenus du placement, tandis que les prestations sont imposées (c’est ce qu’on appelle le traitement fiscal EET, dans lequel l’épargne initiale est exonérée, le revenu des actifs est exonéré, tandis que les prestations sont taxées, voir tableau A.1)7. Mais surtout, cette approche offre un traitement plus avantageux aux régimes de retraite qu’à d’autres formes d’épargne, qui sont normalement soumises à l’impôt lorsque l’épargne est placée (c’est-à-dire qu’on ne pratique pas de déduction au titre de l’impôt sur le revenu des personnes physiques) et lorsqu’un revenu de placement est obtenu, alors que la liquidation de l’investissement n’est pas soumise à l’impôt (traitement fiscal TTE, dans lequel l’épargne est taxée, le revenu du placement est taxé et les prestations sont exonérées)8. En outre, dans les pays qui appliquent le traitement fiscal EET, l’imposition lors du départ à la retraite est relativement faible. Seule une minorité de pays (Australie, Luxembourg, Nouvelle-Zélande, République tchèque et Suède) appliquent à l’épargne-retraite des variantes du traitement fiscal TTE, similaires au traitement des dépôts d’épargne, bien que même certains de ces pays continuent de subventionner, dans une certaine mesure, l’épargne-retraite privée9. Le Danemark est le seul pays qui applique un traitement ETT (épargne exonérée, revenu taxé et prestations taxées) très proche du traitement TTE. Bien que dans la plupart des pays les cotisations de retraite obligatoires (en particulier les cotisations aux régimes publics) et les cotisations volontaires bénéficient d’avantages fiscaux, les « incitations » n’entraînent les changements de comportement désirés que pour les cotisations volontaires. Néanmoins, les pouvoirs publics

Tableau A.1.

Contributions taxées ou exonérées

Taxation ou exonération du revenu du placement

T P/C

Retraite taxée ou exonérée Rente

Capital

T E

T P/T

T/E –

C E T E E

E E E T E

T T T T T

T T T T T

France Allemagne Hongrie Islande Irlande Italie Japon

E T/E D E E E E

E E E E E E E

T T E T T T T

E T/E E T T/E T T

Corée Luxembourg Mexique

T/E T/D T/D

T/E T E

E T T/E

E T/E T/E

Pays-Bas Nouvelle-Zélande Norvège Pologne Portugal

E T E E E/C

E T E E E

T E T T T

T E T – T

Espagne Suède Suisse Turquie Royaume-Uni États-Unis

E/C E E E E E

E T E E E E

T T T E T T

T – T E E T

Australie Autriche Belgique Canada République tchèque Danemark Finlande

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Régime fiscal des retraites privées dans les pays de l’OCDE

Note : C = crédit ; D = déductible ; E = exonéré ; T = taxé ; P = partiel. Source : Base de données fiscales de l’OCDE.

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Annexe

justifient les avantages fiscaux, même pour l’épargne-retraite obligatoire, de plusieurs manières. L’épargne-retraite qui est reversée sous forme de rente, après le départ à la retraite, n’est pas liquide et son rendement peut subir l’érosion de l’inflation. Par conséquent, il faut compenser ces inconvénients par des taux de rendement après impôt plus élevés. En outre, on peut difficilement défendre le fait que les particuliers soient obligés de souscrire à un régime d ’épargne-retraite privée, en plus du régime public de sécurité sociale, si l’on n’accorde pas des avantages fiscaux ou un quelconque soutien. Les pays qui souffrent du problème du vieillissement de la population et qui abandonnent le système de retraite par répartition au profit de la capitalisation peuvent considérer les avantages fiscaux comme un instrument utile pour compenser la « double charge » qui pèse sur les salariés en activité, dans l’obligation de financer les retraites à la fois actuelles et futures10. Mais la double charge de ces générations pourrait se justifier, car elles ont épargné en dépensant moins pour les enfants – c’est-à-dire qu’elles ont préféré avoir moins d’enfants que les générations précédentes et elles en ont bénéficié (Sinn, 1999)11. Le traitement favorable de l’épargne de longue durée à travers les régimes de retraite privés soulève plusieurs questions d’efficience économique. En accordant des avantages fiscaux aux régimes de retraite privés, les pouvoirs publics poursuivent plusieurs objectifs sociaux et économiques, mais on peut s’interroger sur l’efficacité de cette action. Avec ces avantages, on cherche principalement à encourager les ménages à épargner à long terme afin de s’assurer qu’ils soient moins sujets au phénomène d’aléa moral – c’est-à-dire qu’ils ne comptent pas exagérément sur le système de protection sociale lorsqu’ils seront plus âgés. Mais même si la tendance à l’aléa moral peut être réduite, les avantages fiscaux accordés aux régimes de retraite sont susceptibles d’induire de fortes pertes en poids mort, car le groupe qui en bénéficiera est beaucoup plus large que le groupe cible12. On constate également un effet indésirable sur la répartition des revenus puisque, dans la plupart des systèmes fiscaux, la « valeur fiscale » des déductions ou des exonérations est plus élevée pour les hauts revenus13. En outre, les incitations fiscales en faveur de l’épargne-retraite semblent avantager une catégorie particulière d’intermédiaires financiers (les prestataires d’assurance-retraite) par rapport aux autres prestataires, faussant ainsi la concurrence et encourageant la recherche de rentes. Ce système privilégie également les placements dans des actifs peu risqués (obligations d’État), qui occupent une place relativement importante dans le portefeuille de ces intermédiaires (voir tableau A.2), au détriment des petites entreprises (et des start-up), qui sont tributaires de capitaux à haut risque, notamment du capital-risque.

Tableau A.2.

Actif financier et portefeuille des organismes de retraite Portefeuille, en pourcentage des actifs2

Pour mémoire :

Actif financier en % du PIB1

Actions

Obligations et emprunts

Biens immobiliers

Espèces et dépôts

Actifs à l’étranger3

Capitalisation boursière, % du PIB4

Australie Autriche

30.7 1.2

48 11

27 75

8 2

17 12

16 20

153 17

Belgique Canada République tchèque Danemark Finlande

4.1 43.3 0.1 16.9 –

36 38 – 22 5

47 49 – 65 73

7 3 – 9 12

10 7 – 4 10

35 9 – 7 –

43 88 – 51 59

France Allemagne Grèce Islande Irlande Italie

– –2.9 11.9 66.5 – 2.9

14 11 – – 55 9

39 75 – – 35 26

7 11 – – 6 23

40 3 – – 4 6

5 6 – – 37 5

45 36 24 – 26 63

Japon Corée Luxembourg

– 1.8 18.2

27 – 20

61 – 70

2 2 0

3 – 10

7 – –

– – –

Pays-Bas Norvège Portugal Espagne Suède Suisse Royaume-Uni

102.0 6.5 10.1 2.0 2.4 75.1 77.5

23 – 10 4 32 13 80

67 – 72 82 47 52 11

9 – 3 1 8 20 6

2 – 15 13 13 15 3

17 – – 5 12 9 30

118 41 – 50 115 143 147

72.5

48

38

0

7

10

122

États-Unis

1. PIB de 1997 ou dernière année disponible. 2. 1994. 3. Les actifs étrangers sont compris dans les catégories précédentes. 4. 1997. Source : OCDE (1998c) Investisseurs institutionnels – Annuaire statistique, Banque mondiale.

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Fiscalité et économie

Tableau A.3.

Australie Autriche

Belgique Canada République tchèque

Régime fiscal des logements occupés par leur propriétaire dans les pays de l’OCDE Coût d’acquisition payé sur le revenu imposable ou déductible

Intérêts sur les emprunts pour l’acquisition payés sur le revenu imposable ou déductibles

T

T

PD

PD

D T

D T

T

D

T

D

T

D

T

T

T

T

T

PD

T

T

T T T T T D T T T D PC PC T T T T

T D T T D T D T D T PC/C PC/C D D T PD

T

D

Danemark

Finlande

France Allemagne

Hongrie Islande

Irlande Italie Japon Corée Luxembourg Mexique Pays-Bas Nouvelle-Zélande Norvège Pologne Portugal Espagne Suède Suisse Turquie Royaume-Uni États-Unis

Plus-values imposables ou exonérées

Revenu locatif imputé taxable ou exonéré

E E (si le logement est occupé par le propriétaire au moins 2 ans) E E E (si le logement est occupé par le propriétaire au moins 2 ans ) E (si le logement est occupé par le propriétaire au moins 2 ans ) E (si le logement est occupé par le propriétaire au moins 2 ans) E E (si le logement est occupé par le propriétaire au moins 2 ans) T E (si le logement est occupé par le propriétaire au moins 2 ans) T E T T/E T/E E E E E T/E E E T T/E E E E (si le logement est occupé au moins 2 ans, dans la limite d’un plafond)

E E T E E

T

E E E E E E E E E T E T E T T E E T T T E E

Note : D = déductible ; PC = crédit partiel ; PD = partiellement déductible ; E = exonéré ; T = taxé ; C = crédit. Source : Base de données fiscales de l’OCDE.

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Dans tous les pays examinés, le système fiscal encourage les ménages à utiliser leur logement comme instrument d’accumulation patrimoniale à long terme. La propriété d’un logement génère un revenu locatif imputé et peut donner lieu à des plus-values. Des problèmes fiscaux se posent donc à trois niveaux : l’acquisition du logement (qui équivaut à un placement financier), le loyer imputé et les plus-values (qui équivalent au rendement d’un investissement) et la liquidation du capital investi, lors de la vente du logement. Selon le critère de la neutralité fiscale, ces composantes devraient être soumises à l’impôt de la même manière que les autres investissements, selon une formule TTE ou ETT. Mais la plupart des pays appliquent une formule TEE (le coût d’acquisition n’est pas déductible de l’impôt sur le revenu des personnes physiques et est donc soumis à l’impôt, le revenu locatif imputé (après déduction des intérêts hypothécaires) et les plus-values sont exonérés et la cession du logement ne fait pas l’objet d’une imposition, voir tableau A.3). L’exonération fiscale du loyer imputé ou des plus-values implique donc que ce type d’investissement bénéficie d’un traitement fiscal plus avantageux que les investissements financiers (bien que les droits de mutation et les impôts immobiliers compensent en partie ce phénomène)14. En fait, dans certains pays, on accorde même une déduction fiscale ou un crédit d’impôt à l’occasion de l’acquisition d’un

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Annexe

logement (notamment au Mexique, en Pologne et en Espagne). Parallèlement, les pays qui taxent le revenu locatif imputé (après déduction des intérêts hypothécaires) le font à des taux effectifs d’imposition très avantageux, car la valeur locative est généralement sous-évaluée. Les avantages fiscaux associés au logement faussent l’allocation des ressources au bénéfice des logements occupés par leur propriétaire et donc au détriment d’éventuels usages plus productifs, et ils ont des conséquences discutables en terme de répartition. Si l’on considère les rendements traditionnels, il est évident que le rendement avant impôt des investissements immobiliers est sensiblement moins élevé que celui des actions, par exemple. Mais si l’on prend en compte les avantages fiscaux accordés au logement, les performances relatives après impôt du logement sont meilleures que celles d’autres formes d’épargne. Il apparaît clairement qu’un tel subventionnement fiscal du logement se traduit par un renchérissement du prix des logements. Les coûts de transaction (droits de timbre, commissions versées aux agents immobiliers) étant généralement proportionnels au prix des logements, cela absorbe des capitaux importants et réduit la mobilité géographique des facteurs de production (de la main-d'œuvre notamment). Ce constat se vérifie en Espagne et les effets d’immobilisation se font également sentir au Japon. En ce qui concerne la distribution des revenus, ces effets d’immobilisation induits par la fiscalité présentent principalement l’inconvénient de léser doublement les générations futures par un niveau élevé des prix de l’immobilier et par une taxation plus lourde et un niveau plus faible de dépenses publiques afin de financer les aides fiscales. Outre l’impôt sur le revenu, l’imposition du patrimoine immobilier et financier est à l’origine de graves distorsions de l’épargne dans plusieurs pays. En Autriche, l’usage généralisé des comptes d’épargne anonymes a joué un rôle déterminant dans le fait que les dépôts d’épargne échappent à l’impôt, entravant ainsi l’application des droits de succession. Le projet de suppression des comptes d’épargne anonymes devrait permettre de remédier à cette situation. En revanche, en Suisse, en Norvège et en Suède, les dépôts d’épargne, auxquels s’applique l’impôt sur le patrimoine, sont fortement imposés par rapport à d’autres formes d’épargne comme les biens immobiliers et les actions. En effet, dans les pays scandinaves, l’impôt sur le patrimoine vient contrecarrer les gains de neutralité obtenus grâce au système de l’impôt uniforme sur les revenus du capital. L’abolition de l’impôt sur le patrimoine pourrait être déterminante dans l’élimination de ces distorsions. Au Japon et en Corée, la taxation du foncier (notamment droits de succession, impôt immobilier et droits de mutation) avantage les terres agricoles par rapport aux terrains utilisés à des fins d’aménagement urbain, ce qui, compte tenu des caractéristiques géographiques de ces pays, ne constitue pas une utilisation efficace du foncier. En Corée, étant donné que les terrains appartiennent à un petit nombre de propriétaires très riches, l’imposition du patrimoine immobilier fait depuis longtemps l’objet de controverses. Par le passé, le maintien des taux d’intérêt à un faible niveau a poussé les prix à la hausse et la lourdeur de la réglementation a limité les terrains disponibles pour les opérations immobilières. Même s’il existe des impôts antispéculation – droits de mutation et impôts sur les plusvalues, à hauteur de 40 pour cent, si la durée de détention du bien immobilier est inférieure à deux ans – on peut se demander si ces mesures ont freiné la spéculation, car elles peuvent fort bien avoir accéléré la hausse des prix par effet d’immobilisation. Comme on l’a vu, une réforme massive de l’impôt sur le patrimoine et de la taxation des biens immobiliers est nécessaire en Corée. Cette réforme devrait notamment s’attacher à remplacer les droits de mutation par des impôts immobiliers, de manière à faciliter le développement territorial, tout en permettant aux pouvoirs publics d’en tirer profit. 1.3. Impact sur les flux d’épargne internationaux L’imposition des revenus de l’épargne placée dans des portefeuilles à l’étranger et des flux transnationaux d’intérêts et de dividendes suscite toute une série de questions importantes15. L’actuel système fiscal international, basé sur un réseau étendu de conventions fiscales bilatérales, accorde au pays d’origine (d’où provient le revenu) comme au pays de résidence (dans lequel le revenu est perçu) le droit d’imposer le revenu de l’investissement, avec différents mécanismes visant à éviter la double imposition16. Les droits d’imposition des revenus d’investissement de portefeuille reviennent toutefois très largement aux pays de résidence. Par exemple, la retenue à la source du pays de la source s’appliquant aux intérêts d’investissements de portefeuille est plafonnée à 10 pour cent selon le Modèle de convention fiscale de l’OCDE. Cela permet donc aux pays de percevoir des impôts sur les intérêts provenant des actifs étrangers d’investisseurs résidents, aux taux de l’impôt sur les sociétés et de l’impôt sur le revenu des personnes physiques, généralement supérieurs au taux de retenue à la source du pays d’origine. La différence qui existe entre le taux d’imposition du pays de la source (retenue à la source) et celui du pays de résidence (impôt sur le revenu) incite à la fraude fiscale, afin que le revenu ne soit pas soumis à l’impôt du pays d’origine, en faisant transiter ce revenu par un intermédiaire non imposable ou faiblement imposé, ou tout simplement en ne le déclarant pas aux autorités fiscales. Parallèlement, les investisseurs peuvent se tourner vers des titres obligataires non imposables ou donnant lieu à une faible retenue à la source afin de minimiser le montant total de l’impôt à payer. Face à ces difficultés, les pouvoirs publics ont eu différentes réactions. On a notamment pu constater, dans un certain nombre de pays nordiques, l’adoption de l’imposition duale des revenus17. L’imposition duale des revenus se caractérise principalement par la taxation des revenus du capital à un taux uniforme relativement faible, tout en taxant les revenus du travail (principalement les salaires et les transferts) selon un barème progressif. Agissant dans le même sens, plusieurs autres pays ont adopté des régimes spécifiques de taxation des revenus du capital

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Fiscalité et économie

(notamment la France, l’Espagne et l’Italie). L’imposition cédulaire des revenus du capital à un taux uniforme faible tient compte de l’incitation à l’évasion – dont les possibilités se multiplient – lorsque ces revenus sont soumis à un taux d’imposition relativement élevé et elle tient également compte du fait que l’adoption de l’imposition duale des revenus, en remplacement du régime d’imposition globale des revenus, peut améliorer la propension des contribuables à s’acquitter de l’impôt tout en permettant une réduction des coûts administratifs18. Les préoccupations croissantes liées à la fraude fiscale internationale ont été à l’origine d’une réaction concertée. Le Conseil de l’Union européenne a notamment adopté, en décembre 1997, un train de mesures fiscales comprenant, entre autres, une résolution sur l’imposition de l’épargne. Le projet de directive était fondé, à l’origine, sur ce que l’on appelle le « modèle de coexistence », qui prévoyait une retenue à la source de 20 pour cent sur les versements transnationaux d’intérêts à des résidents d’un autre État membre ou bien la communication d’informations relatives à ces versements aux autorités de l’État membre dans lequel réside l’investisseur. L’option de la retenue à la source, selon laquelle l’impôt ne s’applique pas lorsque le bénéficiaire effectif peut prouver que le revenu sera taxé dans son pays d’origine, a été soutenue par de nombreux pays de l’Union européenne. D’autres pays, qui ont exprimé leurs inquiétudes concernant la fuite de capitaux vers des centres financiers non européens, tout en reconnaissant l’efficacité potentielle d’une approche basée sur le lieu de résidence, ont considéré que l’échange de renseignements était un mécanisme qui répondait mieux au problème grandissant de l’imposition de l’épargne. Lors du Conseil ECOFIN des 26 et 27 novembre 2000, un compromis portant sur le contenu essentiel de la directive a été trouvé. L’élément principal est que tous les États membres devront échanger des renseignements sur les versement d’intérêts aux particuliers sept ans après l’entrée en vigueur de la directive. Entre-temps (au cours de la période appelée « période de transition »), les États membres autres que l’Autriche, la Belgique et le Luxembourg s’échangeront automatiquement des renseignements sur les versements d’intérêts, sans restrictions à la réciprocité. Au cours de la période de transition, l’Autriche, la Belgique et le Luxembourg appliqueront une retenue à la source non libératoire à un taux de 15 pour cent pour les trois premières années, puis à un taux de 20 pour cent durant les quatre dernières années. Néanmoins, les États membres qui appliquent une retenue à la source devront transférer 75 pour cent du produit de la retenue à l’État de résidence de l’investisseur. Le Conseil se prononcera, au plus tard le 31 décembre 2002, sur l’adoption et l’application de la directive, en fonction des garanties recherchées auprès d’autres pays clés (États-Unis, Suisse, etc.) et des territoires dépendants ou associés des États membres pour l’application de mesures équivalentes dans ces pays. Même si les garanties des centres financiers non européens et les progrès à réaliser dans l’application du Code de conduite (cf. Joumard, 2001) prévu par ces mesures fiscales constituent un élément essentiel, il s’agit d’un grand pas en avant. On notera à ce sujet qu’en janvier 2001 les États-Unis ont publié des projets de réglementation qui élargissent les obligations de communication d’informations concernant les intérêts de dépôts bancaires versés à des non-résidents établis dans d’autres pays signataires de conventions fiscales. 2. Impact de l’impôt sur le financement, l’organisation et la localisation des entreprises L’objectif principal des réformes fiscales entreprises dans les pays membres de l’OCDE pendant la deuxième moitié des années 80 était l’élargissement de l’assiette de l’impôt sur les sociétés et l’abaissement des taux légaux de cet impôt. L’abandon des mesures fiscales spéciales visant à encourager l’investissement des entreprises, notamment l’amortissement accéléré ou majoré des dépenses d’investissement, les crédits d’impôt fixes ou progressifs au titre de l’investissement, ainsi qu’une série d’incitations financières spéciales, s’est souvent fondé sur le constat que les moinsvalues de recettes et les pertes en poids mort liées à ces incitations annulaient les avantages potentiels des investissements supplémentaires résultant de l’allégement fiscal. Dans de nombreux pays, l’élargissement de l’assiette de l’impôt sur les sociétés continue d’être au centre des efforts de réforme. En Allemagne, par exemple, de nouvelles règles visant à réduire les déductions pour amortissement ont été introduites, notamment pour augmenter les recettes en vue de financer d’importantes baisses des taux d’imposition. Un tour d’horizon des réformes fiscales entreprises dans les années 90 montre, en fait, que de nombreux pays s’attachent à réduire les taux légaux d’imposition pour alléger la charge fiscale moyenne et marginale des sociétés. Mais les progrès constatés restent inégaux selon les pays Membres, ce qui se reflète, entre autres, dans le développement d’un important secteur d’activité international qui met une stratégie d’optimisation fiscale systématique au service des investisseurs finaux et des entreprises qui cherchent à réduire au minimum leur facture fiscale. 2.1. L’impact sur les décisions de financement des sociétés

52

On peut qualifier le système fiscal de neutre vis-à-vis des décisions de financement et d’investissement des entreprises dès lors qu’un certain flux de bénéfices avant impôt des sociétés génère le même revenu après impôt pour l’investisseur final, que ces revenus prennent la forme de paiements d’intérêts, de dividendes ou de plusvalues. En outre, cette condition devrait également s’appliquer aux biens en capital, comme l’immobilier à usage commercial, les biens d’équipement, les stocks ou les actifs incorporels. Le critère de neutralité fiscale requiert que le taux marginal effectif d’imposition (l’imposition marginale effective totale au titre de l’impôt sur les sociétés et de l’impôt sur le revenu des personnes physiques, exprimée en pourcentage du capital investi) soit le même pour tous les instruments de financement de l’investissement des entreprises. Dans la pratique, aucun des systèmes fiscaux

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Annexe

des pays Membres de l’OCDE ne satisfait pleinement au critère de neutralité, mais certains pays s’en approchent plus que d’autres. Dans la plupart des pays Membres, les taux marginaux effectifs d’imposition varient amplement selon les instruments de financement, le financement par l’emprunt étant généralement avantagé (tableau A.4 ; voir encadré A.1 pour les problèmes méthodologiques que pose la mesure des taux d’imposition marginaux effectifs présentés dans ce tableau). La double imposition des bénéfices distribués, au niveau de l’entreprise d’abord, puis au niveau de l’actionnaire, peut se traduire par un taux d’imposition cumulé des capitaux propres très élevé et décourager ainsi le financement par augmentation de capital. La déductibilité des intérêts d’emprunts de l’impôt sur les sociétés peut constituer une incitation pour les entreprises à financer leurs investissements par l’emprunt (crédit bancaire et émission d’obligations) plutôt que par augmentation de capital (émission d’actions), accentuant ainsi le risque d’insolvabilité des entreprises. Dans certains pays, les bénéfices non distribués bénéficient également d’un traitement plus avantageux que le financement par augmentation de capital, en raison du taux d’imposition plus faible des plus-values au niveau des personnes physiques, taux qui peut même être nul dans certains pays au-delà d’une certaine durée de détention des actions (Allemagne, Autriche, Belgique, Espagne, Grèce, Mexique, Nouvelle-Zélande, Pays-Bas, République tchèque et Suisse – voir tableau A.5). Le traitement préférentiel des bénéfices non distribués risque d’immobiliser les bénéfices au sein de la société, ce qui peut avoir des effets peu souhaitables sur la flexibilité des marchés financiers et le gouvernement d’entreprise. L’amplitude des taux d’imposition marginaux effectifs présentés dans le tableau A.4 reflète les différentes approches qui coexistent dans la zone de l’OCDE pour l’imposition des bénéfices distribués. Une minorité de pays Membres applique un système « classique » pur (les États-Unis, le Luxembourg, les Pays-Bas et la Suisse, voir tableau A.5). Avec cette approche, les bénéfices distribués sont imposés deux fois, d’abord au niveau de la société,

Tableau A.4.

Coins fiscaux marginaux effectifs dans l’industrie1 En pourcentage, 1999 Sources de financement2 Écart type

Australie Autriche Belgique Canada Danemark Finlande France Allemagne Grèce Islande Irlande Italie Japon Corée Luxembourg Mexique Pays-Bas Nouvelle-Zélande Norvège Portugal Espagne Suède Suisse Royaume-Uni États-Unis OCDE3 UE3

Bénéfices non distribués

Émissions d’actions

Emprunt

2.02 0.74 1.36 4.48 1.89 2.20 3.58 0.89 0.92 1.82 1.52 1.27 3.30 0.61 3.57 0.77 0.46 1.48 1.06 1.13 3.20 2.07 0.38 2.88 1.66 2.02 1.95

0.81 2.65 2.54 5.63 2.43 0.85 7.72 2.53 0.92 2.28 4.12 1.27 5.50 1.59 2.37 1.04 5.33 1.48 1.06 2.50 2.23 2.83 3.49 2.40 4.79 4.03 3.24

2.11 0.06 –0.60 1.98 2.49 0.85 0.67 1.28 –0.58 –0.08 0.69 0.39 –0.09 1.59 1.62 1.04 2.46 1.48 1.06 –0.25 1.65 0.77 1.81 1.55 1.42 1.09 1.01

0.59 1.10 1.29 1.52 0.27 0.64 2.89 0.70 0.71 1.02 1.46 0.41 2.30 0.46 0.80 0.13 2.00 0.00 0.00 1.12 0.64 0.85 1.27 0.55 1.54 1.23 0.91

1. Ces chiffres indiquent dans quelle mesure l’impôt sur les sociétés et l’impôt sur le revenu des personnes physiques influent (à la hausse ou à la baisse) sur le taux de rendement réel avant impôt que doit rapporter un investissement, sachant qu’un ménage peut bénéficier d’un taux de rendement réel de 4 % sur un dépôt à vue. Les impôts sur le patrimoine ne sont pas pris en compte. Voir OCDE (1991), L’imposition des bénéfices dans une économie globale : questions nationales et internationales, pour l’analyse de cette méthode. Les calculs se fondent sur les taux marginaux maximums de l’impôt sur le revenu des personnes physiques et un taux d’inflation de 2 %. 2. La moyenne pondérée utilise les coefficients de pondération suivants : machines 50 %, bâtiments 28 %, stocks 22 %. 3. Moyenne pondérée pour les pays ayant fourni des informations (coefficients de pondération basés sur les PIB et PPA de 1995). Source : Secrétariat de l’OCDE.

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Fiscalité et économie

Encadré A.1.

Mesure des taux d’imposition marginaux effectifs des investissements des entreprises.

Le calcul des taux d’imposition marginaux effectifs (TIME) des revenus de l’investissement selon le mode de financement, dont les résultats sont présentés dans le tableau A.4, utilise une méthode élaborée par Kings et Fullerton (1984) et élargie par l’OCDE (1991). Cette méthode part du principe que les investisseurs finaux (actionnaires et détenteurs d’obligations) bénéficient d’un certain taux de rendement réel après impôt. Afin de veiller à ce que ce taux soit le même pour tous les types de dépense d’investissement (machines, bâtiments et stocks) et modes de financement (obligations, augmentation de capital et bénéfices réinvestis), un certain taux de rendement réel avant impôt (ou coût du capital) est requis pour chacun de ces éléments au niveau de la société. Ce coût dépend, entre autres, du traitement fiscal des revenus du capital sous ses différentes formes, des dispositions légales en matière d’amortissement pour chacune des trois catégories de biens corporels considérées et des taux d’amortissement économique. En défalquant le taux de rendement après impôt du coût du capital, on obtient les coins fiscaux marginaux effectifs, qui peuvent être convertis en TIME en exprimant les coins en pourcentage du coût du capital. Cette méthode, malgré l’attrait de sa simplicité, repose sur des hypothèses assez audacieuses, qui appellent à la vigilance lors de l’interprétation des TIME. Notamment : – Les taux de rendement avant et après impôt ne sont valables que pour les investisseurs marginaux puisque les rendements inframarginaux ou les « rentes économiques » ne sont pas pris en compte. Cela permet de laisser de côté la plupart des complexités du système fiscal qui n’affectent pas l’investisseur marginal (et qui concernent les réserves et les déductions fiscales, par exemple). – Toute application particulière de la méthode, comme les calculs dont les résultats sont présentés dans le tableau A.4, nécessite la formulation d’hypothèses spécifiques. Dans le cas présent, on suppose que l’investisseur de référence est résident et soumis au taux marginal de l’impôt sur le revenu le plus élevé. Mais en fait, dans certains pays, l’investisseur type peut être une institution exonérée d’impôt, ce qui modifierait fondamentalement les résultats. De même, les TIME ne tiennent compte ni de l’imposition des non-résidents, ni des résidents investissant dans des actifs étrangers. Il en est de même pour les régimes d’amortissement spéciaux ou les règles de report en avant des pertes. – Afin de faciliter la comparaison entre les pays, plusieurs autres hypothèses ont été retenues pour le calcul des TIME. Les plus importantes, mais aussi les plus controversées, sont probablement celles qui présupposent des taux uniformes dans les différents pays pour l’inflation et le rendement réel avant imposition des personnes physiques. L’interprétation des résultats exige donc une grande prudence lorsqu’il s’agit de comparer les TIME de pays dans lesquels ces facteurs sont très différents. – En dernier lieu, des coefficients de pondération constants sont utilisés afin de combiner les TIME pour les machines, les bâtiments et les stocks en une valeur moyenne pour chaque source de financement. Le TIME de tout projet d’investissement spécifique divergera des résultats présentés dans le tableau A.4, dans la mesure où l’importance relative des diverses composantes du capital différera des coefficients de pondération.

puis lorsque les bénéfices après impôt sont versés aux actionnaires sous forme de dividendes, au niveau des personnes physiques, et ce au taux (marginal) du barème de l’impôt progressif sur le revenu des personnes physiques. En revanche, les intérêts payés sont imposés au niveau de l’investisseur final, mais déductibles au titre de l’impôt sur les sociétés.

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D’autres pays (Autriche, Belgique, Hongrie, Italie19, Japon, Pologne et Suède) utilisent également un système classique, mais appliquent un taux uniforme moins élevé aux dividendes – pour remplacer l’impôt sur le revenu des personnes physiques – afin de réduire la charge fiscale globale qui pèse sur les bénéfices distribués par les sociétés. Les autres pays ont allégé la double imposition en accordant un crédit à valoir sur l’impôt dû sur les dividendes, correspondant à une quote-part fixée en vertu de la loi de l’impôt payé par les sociétés qui versent les dividendes (système dit« d’imputation partielle », appliqué au Canada, en Corée, au Danemark, en Espagne, en Irlande, en Italie, au Portugal, au Royaume-Uni et en Turquie). Certains pays ont préféré l’imputation totale à l’imputation partielle (Finlande, France, Mexique, Nouvelle-Zélande et Norvège), alors que d’autres ont récemment abandonné cette formule (voir ci-après). Enfin, la Grèce a supprimé la double imposition en exonérant simplement les dividendes de l’impôt sur le revenu des personnes physiques20.

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Tableau A.5. Régime fiscal des dividendes et des plus-values sur actions 1998, contribuables résidents Taxation des plus-values (taux maximum d’imposition des personnes physiques, en pourcentage)2

Type d’impôt sur les sociétés1

Taxation des dividendes

Allemagne

Taux différenciés avec imputation totale

Dividendes assimilés à des revenus bruts ordinaires ou à des revenus ordinaires, avec une retenue à la source de 48.47 % donnant droit à un crédit d’impôt.

Taux : 0. Généralement, les plus-values réalisées dans le cadre de transactions privées effectuées par des personnes physiques résidentes ne sont pas soumises à l’impôt sur le revenu.

Australie

Imputation totale

Dividendes assimilés à des revenus ordinaires, avec un crédit d’imputation des dividendes de 36 % à valoir sur l’impôt dû sur les revenus ordinaires.

Taux : 48.5. Assimilées à des revenus ordinaires.

Autriche

Classique

Retenue à la source de 25 %, qui peut être libératoire, au choix du contribuable.

Taux : 0. En règle générale les plus-values ne sont pas incluses dans le revenu imposable.

Belgique

Classique

Retenue à la source de 15 %, qui peut être libératoire, au choix du contribuable.

Taux : 0. Les plus-values réalisées par les personnes physiques n’exerçant pas une activité commerciale ne sont, en principe, pas imposables.

Canada

Imputation partielle

Les dividendes versés par une société canadienne imposable sont majorés de 25 % et inclus dans les revenus. Le contribuable peut alors se prévaloir de crédits d’impôt fédéraux et provinciaux à hauteur d’environ 22 % du montant majoré.

Taux : 52. 75 % des plus-values, nettes des moins-values, sont incluses dans les revenus.

Corée

Crédit d’impôt partiel

Plusieurs traitements possibles : assimilation à des revenus ordinaires ; exonération ; retenue à la source libératoire de 20 %.

–

Danemark

Crédit d’impôt partiel

Retenue à la source libératoire de 25 %.

Taux : 40. Ce taux s’applique à une assiette fiscale résultant de la cession d’actions au-delà de Dkr 35 000.

Espagne

Déduction partielle des dividendes versés

Plusieurs traitements possibles : les dividendes peuvent être assimilés à des revenus ordinaires, exonérés ou soumis à une retenue à la source de 28.57 % donnant droit à un crédit d’impôt.

Taux : 56/0. Les plus-values sont assimilées à des revenus ordinaires. Lorsque la durée de détention est supérieure à 2 ans (pour les actions cotées), les plus-values nettes sont diminuées de 25 % par année de détention supplémentaire.

États-Unis

Classique

Dividendes assimilés à des revenus bruts ordinaires.

Taux habituel : 25. Les plus-values sont imposées au même taux que les revenus ordinaires, sauf si la durée de détention des actifs est supérieure à un an.

Finlande

Imputation totale

Dividendes assimilés à des bénéfices ordinaires avec une retenue à la source de 28 % donnant droit à un crédit d’impôt.

Taux : 28. Les revenus du capital ne sont soumis qu’à un impôt national sur le revenu de 28 %.

France

Imputation totale

Dividendes assimilés à des bénéfices ordinaires, avec une retenue à la source de 33.33 % donnant systématiquement droit à un crédit d’impôt à valoir sur l’impôt sur le revenu.

Taux : 26. Dans tous les cas, les plus-values sur la cession de titres sont imposées à un taux uniforme de 26 %. Ce taux correspond à un taux de base forfaitaire de 16 %, plus les surtaxes sociales (CSG, CRDS et prélèvement social).

Grèce

–

–

Taux : 0. Les plus-values résultant de la cession de biens meubles (autres que les valeurs de sociétés non cotées anonymes et à responsabilité limitée ) ne sont pas imposables. Annexe

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Régime fiscal des dividendes et des plus-values sur actions (suite) 1998, contribuables résidents

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Type d’impôt sur les sociétés1

Taxation des dividendes

Hongrie

Classique

Retenue à la source libératoire de 20 ou de 35 % selon une formule utilisant une échelle mobile.

Irlande

Imputation partielle

Dividendes assimilés à des revenus ordinaires ; crédit d’imputation partiel des dividendes de 21 % à valoir systématiquement sur l’impôt dû sur le revenu.

Islande

Déduction partielle des dividendes versés

Retenue à la source libératoire de 10 %.

Italie

Imputation totale ou partielle

12.5 % de retenue à la source libératoire ou 10 % de retenue à la source donnant droit à un crédit d’impôt à valoir sur l’impôt dû au titre des revenus ordinaires.

Japon

Classique

Luxembourg

Classique

Le taux d’imposition dépend du montant des dividendes versés par une société : ils peuvent être assimilés à des revenus ordinaires avec une retenue à la source de 20 % donnant droit à un crédit d’impôt ; retenue à la source libératoire de 35 % ; retenue à la source optionnelle de 20 %. Dividendes assimilés à des revenus ordinaires ; retenue à la source de 25 % donnant droit à un crédit d’impôt.

Mexique

Imputation totale

Norvège

Imputation totale

Nouvelle-Zélande

Imputation totale

Dividendes assimilés à des revenus ordinaires ; crédit d’imputation des dividendes de 34 % à valoir systématiquement sur l’impôt dû sur les revenus ordinaires. Dividendes assimilés à des revenus ordinaires ; retenue à la source de 28 % donnant droit à un crédit d’impôt.

Dividendes assimilés à des revenus ordinaires ; crédit d’imputation des dividendes de 33 % à valoir systématiquement sur l’impôt dû sur les revenus ordinaires.

Taxation des plus-values (taux maximum d’imposition des personnes physiques, en pourcentage)2

Taux : 20. Les plus-values sur les titres et les produits dérivés cotés sont imposées au taux uniforme de 20 %. En l’absence de justificatif du prix d’acquisition, 25 % du produit de la cession sont taxés. Taux : 40. Le taux d’imposition des plus-values est de 40 %. Pour les plus-values réalisées sur la cession d’actions d’entreprises commerciales non cotées détenues pendant au moins 3 ans, ce taux est de 26 %. Taux : 10. Les plus-values résultant de la cession d’actions détenues par des particuliers sont généralement incluses dans les revenus d’investissement imposables et sont soumises à un taux de 10 %. Les plus-values peuvent être exonérées d’impôt à hauteur de Ikr 341 377 au plus (Ikr 682 754 pour un couple) dès lors que la société a été agréée par la Direction générale des impôts . Taux : 12.5. Les plus-values nettes sur les actions et autres valeurs mobilières sont soumises à un impôt de substitution qui remplace l’impôt sur le revenu des personnes physiques. Pour les plus-values réalisées sur de petites participations, ce taux est de 12.5 %. Pour les sociétés cotées, un taux de 20 % est appliqué par l’administration centrale, augmenté d’un taux local de 6 %. Autrement, si la cession des actions est confiée à une maison de titres, une retenue à la source distincte est appliquée. Le taux principal de 20 % peut être appliqué à 5 % du produit de la cession. Taux : 46.6. Les plus-values ne bénéficient pas d’un traitement fiscal spécifique au Luxembourg ; les revenus de capitaux mobiliers sont intégrés aux revenus totaux des particuliers. Taux : 0. Les plus-values réalisées sur certaines actions ou sur d’autres valeurs mobilières négociées sur une bourse agréée ou un marché similaire sont exonérées d’impôt. Taux : 28. Il n’existe pas d’impôt spécifique sur les plus-values, mais elles sont incluses dans les revenus imposables. Pour ce qui est du calcul des plus-values réalisées sur la cession d’actions d’une société résidente, des règles spéciales sont appliquées visant à éviter la double imposition des bénéfices de la société et des dividendes versés à l’actionnaire. Taux : 0. Les plus-values sont exonérées d’impôt.

Fiscalité et économie

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Tableau A.5.

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Tableau A.5.

Régime fiscal des dividendes et des plus-values sur actions (suite) 1998, contribuables résidents

Type d’impôt sur les sociétés1

Taxation des dividendes

Taxation des plus-values (taux maximum d’imposition des personnes physiques, en pourcentage)2

Pays-Bas

Classique

Dividendes assimilés à des revenus ordinaires ; retenue à la source de 25 % donnant droit à un crédit d’impôt.

Taux : 0. En règle générale, les plus-values ne sont pas incluses dans le revenu imposable.

Pologne

Classique

Retenue à la source libératoire de 20 %.

Taux : 40. Les plus-values sont incluses dans l’assiette de l’impôt en tant que revenus d’investissement, revenus sur la vente de biens immobiliers ou bénéfices industriels et commerciaux

Portugal

Crédit d’impôt partiel

Retenue à la source de 25 %, qui peut être libératoire, au choix du contribuable.

Taux : 10. Les plus-values annuelles nettes résultant de la cession d’actions (plus-values de catégorie D) sont en principe soumises à un taux d’imposition libératoire de 10 % à moins que le cédant ne choisisse de les inclure dans ses revenus imposables.

République tchèque Déduction partielle des dividendes versés

Retenue à la source libératoire de 25 %

Taux : 0. Les plus-values réalisées sur la cession de titres détenus plus de 6 mois sont exonérées d’impôt.

Royaume-Uni

Imputation partielle

Dividendes assimilés aux revenus bruts ordinaires. Le contribuable bénéficie d’un crédit d’imputation des dividendes de 20 % à valoir sur l’impôt dû sur les revenus.

Taux : 40. Les plus-values réalisées par une personne physique sont ajoutées à ses revenus et sont taxées au taux de l’impôt sur le revenu.

Suède

Classique

Dividendes assimilés aux revenus du capital (30 %)

Taux : 30. En général, les plus-values réalisées par les particuliers sont incluses dans la catégorie des revenus du capital. Les revenus du capital sont imposés séparément à un taux uniforme de 30 % au niveau national (aucun impôt communal n’est perçu).

Suisse

Classique

Dividendes assimilés à des revenus ordinaires ; retenue à la source de 35 % donnant droit à un crédit d’impôt.

Taux : 0. Les plus-values sont exonérées d’impôt.

Turquie

Crédit d’impôt partiel

Dividendes assimilés à des revenus ordinaires ; retenue à la source de 10 % (pour la société cotée) ou de 20 %, donnant droit à un crédit d’impôt.

Taux : 55 (en 1997). Les revenus de capitaux mobiliers (actions et autres titres de sociétés) sont inclus dans les revenus imposables.

1. Types de système d’imposition des sociétés : le système classique n’accorde pas de crédit d’impôt aux actionnaires pour les impôts acquittés par les sociétés sur les dividendes distribués. Le système d’imputation totale accorde à l’actionnaire un crédit d’impôt équivalant à la totalité des impôts payés par la société sur les dividendes distribués (c’est-à-dire qu’il élimine la double imposition des dividendes) ; le système de crédit partiel laisse subsister une partie de la double imposition. Le système de taux différenciés applique un taux différent aux bénéfices distribués et aux bénéfices réinvestis (ces derniers peuvent être également imputés totalement ou partiellement). 2. Ces taux s’appliquent aux plus-values réalisées sur la cession de titres, à l’exception des transactions spéculatives (ou des durées de détention très courtes), aux plus-values réalisées sur la cession de participations importantes ou aux plus-values dérivées d’une activité commerciale normale. Source : Adapté de la base de données fiscales de l’OCDE. Les taux d’imposition des plus-values proviennent de sources nationales et du European Tax Handbook (1998).

Annexe

57

Fiscalité et économie

Il est important de souligner que le régime de crédit d’impôt ne concerne normalement que les résidents investissant dans des entreprises nationales, sauf dispositions spéciales dans le cadre de conventions fiscales bilatérales21. On peut reprocher à ce système d’être source de non-neutralité, dans la mesure où il prévoit un traitement différent pour les investisseurs étrangers effectuant des placements dans des sociétés locales et les investisseurs locaux investissant dans des sociétés étrangères. Hormis les distorsions des investissements directs étrangers qui résultent de cette non-neutralité au niveau international, que nous analyserons plus loin de façon plus détaillée, cela a encouragé les activités d’optimisation fiscale comme la cession d’actions dividende détaché22. Plusieurs pays européens, dont l’Allemagne, la France (proposition de loi) et la Suède ont abandonné le régime de crédit d’impôt ou envisagent de le faire23. On peut considérer que ces modifications visent à répondre aux problèmes de non-neutralité et d’optimisation fiscale évoqués plus haut. Cette solution pourrait également être privilégiée par rapport à l’extension du crédit d’impôt aux non-résidents, qui entraînerait des pertes trop importantes de recettes par rapport aux incitations à l’investissement prenant la forme d’une réduction du coût du capital. Dans le même temps, la limitation parallèle des allégements accordés aux actionnaires locaux permet de ne pas décourager les investisseurs étrangers, dans la mesure où l’allégement de la double imposition des actionnaires locaux a pour effet de diminuer les taux de rendement après impôt sur les sociétés (mais avant impôt sur les personnes physiques). Même si plusieurs pays ont (partiellement) supprimé la double imposition des dividendes, la double imposition des bénéfices réinvestis subsiste. Les bénéfices réinvestis sont imposés deux fois, car ils sont pris en compte dans les plus-values et sont donc taxés au niveau de l’investisseur final, dans la mesure où le système fiscal comporte un impôt sur les revenus du capital. Seule la Norvège a institué un crédit d’impôt pour ce type de double imposition grâce à la méthode dite « de correction en fonction de la valeur d’ouverture ». Cette dernière prévoit de ne taxer les plus-values que si l’augmentation de la valeur de marché de la société est supérieure à l’augmentation de l’encours des bénéfices réinvestis. La Nouvelle-Zélande, elle, a purement et simplement aboli l’imposition des plus-values réalisées sur les actions24. Les deux pays maintiennent le système d’imputation totale et appliquent (pratiquement) le même taux à toutes les formes de revenu du capital. Par conséquent, leurs systèmes fiscaux sont les plus neutres du point de vue du financement des entreprises – bien que l’Australie, le Mexique, le Danemark, l’Italie et la Corée appliquent également des systèmes relativement neutres à cet égard (mais, comme on l’a constaté, au risque de créer des situations de non-neutralité vis-à-vis des investissements directs et des investissements de portefeuille étrangers). Pour les pays nordiques, protéger leur régime de taxation neutre des revenus de capitaux des distorsions résultant de l’imposition progressive des revenus a constitué une motivation supplémentaire dans la mise en place d’un système d’imposition duale des revenus au début des années 90. Comme on l’a noté précédemment, avec l’imposition duale, tous les revenus du capital sont taxés à un taux proportionnel spécifique, alors que les revenus du travail sont soumis aux taux progressifs de l’impôt sur le revenu des personnes physiques. Afin de minimiser l’arbitrage fiscal, le taux d’imposition des revenus du capital est aligné (dans l’idéal) sur le taux d’imposition des bénéfices des sociétés25. Ce système diverge par conséquent de l’impôt sur le revenu global classique, qui applique un barème fiscal progressif commun à la somme des revenus, toutes sources confondues. Les systèmes d’imposition duale des revenus présentent certains avantages. On peut plaider pour des taux d’imposition des revenus du capital moins élevés et proportionnels en se fondant sur l’équité horizontale, dans la mesure où une partie des revenus du capital sert à compenser les moins-values en termes réels résultant de l’inflation. De plus, l’imposition du travail n’assujettit jamais le capital humain (inactif), alors que les capitaux financiers et les biens immobiliers sont souvent soumis respectivement à l’impôt sur le patrimoine ou à l’impôt sur la propriété (Nichen and Sørensen, 1997). Par ailleurs, la théorie de l’imposition optimale suggère d’appliquer au capital des taux moins élevés qu’au travail, dans la mesure où le capital est plus mobile et son offre plus élastique. Le taux uniforme limite en outre les possibilités d’évasion que permet l’imposition progressive et incite moins à l’optimisation fiscale (Cnossen, 1995). Enfin, du point de vue de l’administration de l’impôt et du respect de la réglementation, il est important de noter qu’une imposition séparée des revenus du capital et des revenus du travail permet d’ajuster le système fiscal plus facilement aux évolutions internationales de l ’imposition des revenus du capital. Mais l’expérience des pays nordiques révèle la difficulté de la mise en œuvre d’un système d’imposition duale lorsqu’il existe un secteur public important. Si la progressivité de l’impôt sur les revenus du travail est trop forte, les incitations à la translation de l’impôt risquent de nuire au système. Notamment, l’introduction d’une imposition duale des revenus nécessite un équilibrage soigneux entre les gains d’efficience résultant d’une imposition neutre et faible des revenus du capital et les pertes d’efficience résultant des possibilités d’arbitrage entre les revenus du travail et du capital qui s’offrent aux petits entrepreneurs. De plus, le consensus politique qui sous-tend une imposition duale des revenus peut être fragile pour des questions d’équité26. 2.2. Impact sur l’organisation des entreprises

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Toute une série de problèmes fiscaux a trait au choix du mode d’organisation des entreprises. Comme on l’a vu, la plupart des systèmes fiscaux de l’OCDE favorisent le financement par l’emprunt par rapport à d’autres modes de financement, comme l’émission d’actions et les bénéfices réinvestis. Par conséquent, les grandes entreprises bien établies sont avantagées par rapport aux petites entreprises et aux jeunes pousses, qui peuvent ne pas bénéficier de conditions aussi avantageuses pour le financement par l’emprunt et doivent donc compter plus largement sur leurs capitaux propres. En outre, dans la mesure où les taux d’imposition appliqués aux plus-values baissent en fonction de la durée de détention des actions, les jeunes pousses sont également pénalisées du fait de la liquidité

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réduite de leurs titres. Par ailleurs, un certain nombre de caractéristiques propres à certains pays se dégagent. Par exemple, en République tchèque et en Corée, la législation fiscale ne reconnaît pas les sociétés holdings (normalement exonérées de la double imposition au titre des transferts verticaux de dividendes), encourageant ainsi la constitution de grandes entreprises à structure horizontale qui sont difficiles à gérer. Certains pays ont tenté de réorienter le régime d’impôt sur les sociétés en faveur des petites entreprises, notamment au moyen d’un impôt sur les sociétés progressif ou de régimes « simplifiés ». Les avantages accordés aux petites entreprises peuvent être justifiés, dans la mesure où elles sont sujettes à des défaillances du marché, du fait, par exemple, des imperfections du système des brevets pénalisant les jeunes pousses, du coût élevé de l’application des réglementations (déséconomies d’échelle) et de l’accès limité des petites entreprises au capitalrisque. Malheureusement, l’application d’un impôt progressif aux entreprises peut donner lieu à des abus, notamment de la part des grandes entreprises, qui sont à même de fractionner leurs activités afin de bénéficier d’avantages fiscaux (Mexique). D’autre part, les régimes simplifiés, qui ont pour but de faciliter l’application de la législation fiscale par les petites entreprises, incitent également les grandes entreprises à en abuser en pratiquant la sous-facturation et la sous-déclaration (Mexique, Corée). Ainsi, quand bien même les avantages fiscaux accordés aux petites entreprises peuvent être motivés par la nécessité de corriger les défaillances du marché, ils peuvent être à l’origine d’autres distorsions. Les études par pays montrent que le régime fiscal des travailleurs indépendants est souvent le talon d’Achille de l’impôt sur le revenu. Les systèmes fiscaux qui offrent aux travailleurs indépendants des taux d’imposition effectifs faibles, par rapport aux salariés, incitent à adopter le statut de travailleur indépendant, même dans les secteurs d’activité où un tel statut n’est pas forcément optimal. Plusieurs raisons peuvent expliquer un faible taux effectif d’imposition pour les travailleurs indépendants. Ceux-ci bénéficient parfois de plus de possibilités de déduction et de crédits d’impôt que les salariés au titre des dépenses jugées nécessaires à leur activité, comme c’est le cas en Autriche. Les travailleurs indépendants peuvent aussi verser moins de cotisations de sécurité sociale par rapport à leur revenu du travail, comme c’est le cas en République tchèque et au Portugal. Les travailleurs indépendants ont également fréquemment recours à la sous-déclaration de revenus lorsqu’il y a autoliquidation de l’impôt et que les autorités exercent peu de contrôles, notamment en Corée, au Portugal et en Grèce, et lorsque le forfait est pratiqué pour l’impôt sur le revenu ou les cotisations sociales, comme c’est le cas respectivement en Espagne et en Grèce. Au Mexique, les travailleurs indépendants échappent presque entièrement à l’impôt, ce qui explique que l’incitation fiscale au statut de micro-entreprise privée, par opposition à l’activité salariée, est particulièrement forte. En revanche, si l’imposition des revenus des travailleurs indépendants est plus lourde que l’imposition des entreprises constituées en société, l’incitation à se constituer en société peut être forte. Un problème spécifique lié aux régimes d’imposition duale des revenus appliqués en Suède et en Norvège est que les travailleurs indépendants et les propriétaires de petites entreprises sont fortement incités à se constituer en société et à se désigner comme actionnaires « passifs », afin d’échapper à la fiscalité élevée des revenus du travail. L’imposition duale des revenus suppose que les revenus du travail indépendant soient scindés entre deux composantes – les revenus du travail et les revenus du capital – imposées différemment. Étant donné que le taux légal d’imposition des revenus du travail est élevé, il est tentant de se constituer en société et de convertir des revenus du travail en revenus du capital (dividendes), en particulier en Norvège, où les dividendes bénéficient d’une imputation totale. Les autorités fiscales de ces pays se sont efforcées de contrecarrer ces incitations en mettant en place un régime spécial de « société fermée », les revenus de l’entreprise étant scindés entre revenus du travail et revenus du capital selon un ensemble complexe de règles permettant de faire apparaître les revenus du travail. Mais il s’est révélé difficile de combler les lacunes du système, d’autant que certains groupes de pression ont obtenu des régimes dérogatoires. Il est possible d’accroître l’efficacité de l’imposition duale des revenus en limitant l’incitation à se constituer en société et en diminuant l’écart entre le taux légal et le taux effectif d’imposition des revenus du capital et des revenus du travail, surtout pour les hautes rémunérations. La législation relative à l’impôt sur les sociétés prévoit, dans un grand nombre de pays de l’OCDE, des déductions, exonérations et crédits d’impôt en faveur de certaines implantations géographiques, qui n’apparaissent pas non plus dans le taux marginal effectif d’imposition du tableau A.427. Par exemple, le régime de l’impôt sur les sociétés de la Pologne offre des exonérations fiscales aux entreprises situées dans les zones économiques spéciales, la République tchèque propose également une large palette de dispositifs spéciaux, et en Espagne on a observé des déplacements d’entreprises en vue de bénéficier du régime fiscal basque. Le Japon et la Corée accordent des régimes spéciaux d’amortissement pour les investissements dans des régions en développement. Dans certains pays de l’Union européenne, il existe également plusieurs régimes de ce type28. Certains pays offrent des exemptions temporaires de l’impôt sur les sociétés (France, Pologne). Dans certains cas, on justifie ces dispositifs par la nécessité de remédier à des défaillances du marché29. Mais ils ouvrent souvent des possibilités d’arbitrage qui érodent l’assiette de l’impôt et faussent l’allocation des ressources. Le souci d’équité pourrait justifier une aide à l’investissement dans les régions déprimées, mais les incitations fiscales ne sont généralement pas l’instrument le plus efficace, car elles ne permettent pas de remédier aux inconvénients initiaux d’une implantation30. Les mesures abaissant le coût global des activités commerciales dans une région donnée, comme le développement d’infrastructures ou la mise à disposition de structures de formation, sont comparables pour l’entreprise en termes de coût budgétaire net comme en termes de valeur, mais sont plus transparentes et peuvent créer davantage d’externalités positives.

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Plusieurs pays continuent d’avoir recours à des dispositifs spécifiques en faveur de certains secteurs. La législation fiscale relative à l’impôt sur les sociétés avantage les industries lourdes à forte intensité capitalistique en Corée et l’exploitation minière au Canada. En Grèce et en Norvège, les régimes fiscaux spéciaux des compagnies maritimes, plus généreux, incitent à la translation de l’impôt. En Norvège, le taux d’imposition marginal élevé propre au régime spécial du secteur gazier et pétrolier extraterritorial (pour tirer parti de la rente de l’exploitation des ressources naturelles) incite les entreprises à profiter au maximum des possibilités de déduction des paiements d’intérêts ouvertes par ce régime. Les régimes spéciaux de l’impôt sur les sociétés sont peut-être inévitables dans les pays où les pouvoirs publics veulent extraire la rente des ressources naturelles. Mais les autorités fiscales devraient se prémunir contre les incitations à la translation de l’impôt, en adoptant ou en mettant en œuvre, par exemple, des règles contre la « souscapitalisation ». En revanche, les pays de l’OCDE mènent des actions concertées pour éliminer les régimes fiscaux préférentiels accordés à certaines activités commerciales mobiles (les transports maritimes, par exemple) en vue de réduire les possibilités d’optimisation fiscale systématique qu’elles offrent. 2.3. Impact sur les flux d’investissement internationaux et la structure financière des multinationales Au cours de ces dix dernières années, nonobstant la tendance générale à la baisse des taux de l’impôt sur les sociétés et à l’élargissement de l’assiette de cet impôt, on a pu observer, dans un certain nombre de pays, une certaine érosion de l’assiette, avec notamment des allégements fiscaux accordés par les pays de l’Union européenne aux jeunes pousses, aux PME, aux technologies de l’information et des communications et à la R-D. Devant la prolifération des politiques d’égoïsme sacré dans le domaine des avantages fiscaux accordés aux entreprises, le Conseil de l’Union européenne a adopté à cet égard un « Code de conduite » (cf. Joumard, 2001). Bien sûr, ce code de conduite ne concerne que les pays de l’Union européenne et les études par pays soulignent que plusieurs pays qui ne font pas partie de l’Union ont eux aussi des politiques visant à attirer les investissements directs étrangers. Il s’agit de la Corée, de la Pologne et de la République tchèque. L’exemple de la République tchèque est particulièrement intéressant, car la réforme fiscale de 1993 a mis fin aux exonérations fiscales accordées aux investisseurs étrangers et n’a accordé des crédits d’impôt et des déductions fiscales limités qu’à certains types d’activité. Mais cette politique de réduction des incitations a été inversée avec l’introduction en 1998 de nouvelles mesures d’incitation. Les autorités tchèques avaient donc certainement constaté un ralentissement des investissements étrangers, du fait de la réduction antérieure des incitations. Cela va à l’encontre du point de vue que partagent de nombreux spécialistes de la fiscalité, selon lequel les incitations fiscales ont un effet minime sur les investissements directs étrangers, à la fois parce que les impôts ne sont qu’un des nombreux éléments influençant les décisions d’implantation des entreprises et parce que ces incitations fiscales sont généralement contrebalancées par une fiscalité élevée dans le pays de résidence. Mais l’expérience de la République tchèque corrobore une nouvelle approche, selon laquelle les incitations n’entraînent pas de changements d’implantation majeurs, mais pourraient intervenir dans le choix entre des pays proches et relativement semblables. On peut donc considérer que la République tchèque, par exemple, prend part à un marché particulièrement concurrentiel pour attirer les investissements directs étrangers, marché composé des économies en transition d’Europe centrale et orientale31. En outre, de récentes études empiriques ont révélé que la structure financière des entreprises multinationales est influencée à la fois par le régime fiscal du pays d’accueil et par celui du pays de résidence, ce qui confirme le rôle central du taux légal de l’impôt sur les sociétés du pays d’accueil pour le choix d’un ratio emprunt/fonds propres32. Un taux légal élevé de l’impôt sur les sociétés dans le pays d’accueil encourage notamment l’emprunt dans ce pays, entraînant ainsi une érosion de l’assiette fiscale des sociétés. De même, une étude empirique portant sur les comportements en matière des prix de transfert met en évidence l’incitation à pratiquer des prix non conformes au principe de pleine concurrence afin de déplacer artificiellement les bénéfices vers des pays à faible fiscalité33. On peut également voir apparaître ces problèmes à l’intérieur même des pays, notamment dans les États fédéraux ou les pays qui ont accordé une autonomie fiscale à certaines de leurs régions. 3. L’impact de l’impôt sur le marché de l’emploi Pendant plusieurs décennies, les performances du marché du travail se sont révélées insatisfaisantes dans de nombreux pays dans la zone de l’OCDE, en particulier les pays de l’Union européenne où le taux de chômage structurel moyen a augmenté, passant de 4 pour cent dans les années 70 à 7-8 pour cent dans les années 90. D’autres caractéristiques frappantes concernant l’évolution du marché du travail au cours de ces dernières décennies auront été l’allongement de la durée moyenne de chômage, la concentration du chômage chez les jeunes et le recul du taux d’emploi chez les travailleurs âgés et les travailleurs faiblement qualifiés. Les facteurs à l’origine de ces tendances ont fait l’objet d’une analyse en profondeur dans le cadre de l’Étude sur l’emploi de l’OCDE, qui a mis en évidence un certain nombre de caractéristiques de la fiscalité préjudiciables au dynamisme du marché de l’emploi :

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– En augmentant le coût de la main-d'œuvre, l’alourdissement de la fiscalité du travail a des répercussions défavorables sur le chômage structurel, surtout si l’augmentation du coût de la main-d'œuvre se poursuit durant une période assez longue, dans la mesure où les salaires ne réagissent pas rapidement à la baisse de la demande de main-d'œuvre34. Pour les titulaires de faibles revenus en particulier, compenser la réduction de leurs salaires peut s’avérer impossible du fait de la législation sur le salaire minimum. En ce qui les

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concerne, l’augmentation de la fiscalité du travail se traduit presque inévitablement par un accroissement durable des coûts salariaux et une contraction de l’emploi. – L’interaction entre la fiscalité du travail et les prestations sociales fausse l’arbitrage entre travail et loisirs, ce qui entraîne une réduction de l’offre de travail. En particulier, les travailleurs âgés ne sont que faiblement incités à travailler, de même que les actifs secondaires et les parents isolés. Les préoccupations liées à l’efficacité des dépenses sociales ont conduit de nombreux pays à concevoir des filets de protection sociale spécifiquement destinés aux personnes qui en ont vraiment besoin et à retirer ces prestations lorsque les revenus augmentent. Ces prestations accordées selon des critères de ressources, conjuguées au régime fiscal, incitent moins les personnes à chercher un emploi et à accentuer l’effort de travail. L’Étude sur l’emploi a par conséquent recommandé que les pouvoirs publics « revoient les systèmes de chômage et de prestations connexes – et leurs interactions avec le système fiscal – de sorte que les objectifs fondamentaux en matière d’équité de la collectivité soient remplis sans porter atteinte au bon fonctionnement des marchés du travail » 35. L’analyse dans les études par pays s’est attachée aux structures d’incitations de nature fiscale qui découragent l’emploi à travers les mécanismes évoqués précédemment. A cette fin, les études ont mis en avant le coin fiscal sur les revenus du travail tel qu’il résulte de la législation fiscale, à savoir l’écart entre la rémunération du travail et le salaire net auquel aboutit le système fiscal, à différents niveaux de revenu d’activité et à certains points ou intervalles spécifiques de l’échelle des revenus36. Les coins fiscaux moyens, ainsi que les informations concernant l’incidence de l’impôt sur le salaire net du travailleur, permettent de mesurer l’impact de la fiscalité sur le coût de la main-d'œuvre pour l’employeur et donnent, par conséquent, une indication des effets nocifs sur la demande de travail qui peuvent provenir du régime fiscal. L’analyse des coins fiscaux légaux moyens et marginaux, conjuguée aux données sur l’interaction entre le système fiscal et le système de prestations sociales, peut servir à évaluer l’incitation au travail associée à l’arbitrage travail-temps libre. 3.1. L’impact sur la demande de travail Comme on l’a vu au chapitre 2 du document principal, l’augmentation des dépenses publiques dans un contexte de pressions en faveur du maintien à un faible niveau de l’impôt sur les bases « mobiles », a provoqué une hausse structurelle des taux d’imposition effectifs des revenus du travail dans de nombreux pays. Ce phénomène reflète un élargissement du coin fiscal légal sur les revenus du travail pour un large éventail de niveaux de revenu d’activité, ce qui pourrait expliquer la baisse des taux d’emploi et la hausse des taux de chômage structurel dans certains pays. Une comparaison à l’échelle internationale des données les plus récentes concernant les coins fiscaux légaux moyens sur l’emploi dont on dispose dans les pays de l’OCDE est présentée dans le graphique 4, avec une ventilation entre l’impôt sur le revenu des personnes physiques et les cotisations sociales patronales et salariales. Comme on pouvait s’y attendre, ces coins fiscaux sont généralement les plus marqués dans les pays de l’Union européenne (UE), où ils représentent en moyenne 43 pour cent du total de la rémunération du travail. Cependant, il existe de fortes variations au sein de l’UE, de près de 60 pour cent en Belgique et environ 50 pour cent en Allemagne et en Suède à nettement moins de 40 pour cent dans les pays examinés comme l’Espagne, la Grèce et le Portugal, et environ 30 pour cent en Irlande et au Royaume-Uni. Comme il était à prévoir, les économies en transition sous revue, comme la République tchèque et la Pologne, présentent des coins fiscaux qui sont comparables à ceux des pays de l’UE et qui se situent dans la partie supérieure de la fourchette, comme c’est aussi le cas pour la Hongrie. Dans tous les autres pays examinés, les coins fiscaux sur les revenus du travail sont comparativement faibles (par ordre croissant le Mexique, la Corée, la Nouvelle-Zélande, le Japon, l’Islande, la Suisse, les États-Unis et le Canada). Il importe de noter que les variations selon les pays des coins fiscaux sur les revenus du travail s’expliquent dans une large mesure par les différences entre les cotisations sociales et surtout les cotisations patronales. D’où un problème dans la mesure où les employeurs ont tendance à supporter l’essentiel de l’incidence de leurs cotisations. Cela s’explique par le fait que l’augmentation des impôts supportés par les salariés réduit dans un premier temps le salaire après impôt dans la mesure où les salaires bruts réagissent sans doute lentement, alors qu ’en revanche les charges sociales supportées par l’employeur augmentent immédiatement le coût de main-d'œuvre des entreprises. C’est pourquoi on peut s’attendre que les cotisations patronales exercent un effet négatif plus marqué sur l’emploi que d’autres formes d’imposition du travail. Les pays qui s’appuient principalement sur les cotisations sociales patronales – notamment parmi les pays sous revue l’Espagne, la Grèce, le Mexique, le Portugal et la République tchèque – semblent avoir peu de marge de manœuvre pour exploiter plus largement cette base d’imposition et une modification du dosage de la fiscalité au profit des impôts sur la consommation pourrait s’avérer bénéfique. Cela étant, certaines formes d’imposition du travail, dont les cotisations patronales, sont moins assimilables à des impôts que d’autres dans la mesure où leur paiement donne lieu à des droits à prestations et suscitent donc des degrés différents de résistance des travailleurs à une réduction de leur salaire net. A cet égard, il convient de noter que, selon l’examen de la Pologne, la crédibilité des droits futurs à retraite dans le cadre du régime public est déterminante pour l’impact de la fiscalité sur les performances du marché du travail dans les années qui viennent. Les rigidités dans la formation des salaires sont déterminantes pour le transfert de l’incidence de la fiscalité du travail sur les employeurs et, par là-même, pour le chômage. Les pays de l’Union européenne sont particulièrement sensibles à de tels effets, notamment, parmi les pays examinés, l’Autriche, l’Espagne et la Suède, et il semble que les

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pays en transition comme la Pologne ou la République tchèque soient eux aussi de plus en plus confrontés à ce phénomène de « pénalisation de l’emploi par l’impôt ». Par exemple, en Espagne, la réticence des travailleurs à accepter des réductions de leur salaire net en raison de la fiscalité du travail est particulièrement forte même si, dans ce pays, le coin fiscal moyen est faible par rapport à la norme au sein de l’UE (mais supérieur à la moyenne de l’OCDE). Selon une explication avancée dans l’étude à ce propos, l’importance des indemnités de licenciement donne aux travailleurs une forte position de négociation. En outre, les négociations salariales ont rarement lieu au niveau de l’entreprise ou à l’échelon local et elles n’internalisent donc pas l’impact des revendications salariales sur les différentes entreprises et sur les perspectives locales en matière d’emploi37. L’examen de l’Espagne évoque la faiblesse de la concurrence dans les secteurs abrités de l’économie et les dysfonctionnements du marché du logement comme entraves supplémentaires à la mobilité du travail et à l’ajustement des salaires. Il apparaît que ces rigidités du marché du travail et des marchés de produits, auxquelles s’ajoutent les négociations salariales par branche, contribuent également à l’ampleur du chômage structurel dans plusieurs autres pays de l’UE (Joumard, 2001). Cela étant, il est frappant de constater que la Norvège connaît un chômage structurel faible malgré un coin fiscal moyen sur le travail analogue à celui de l’Espagne, par exemple, ce qui peut être attribué à la structure centralisée de négociation des salaires. Même si les examens par pays ne donnent pas d’éléments chiffrés en ce qui concerne l’impact de la fiscalité du travail sur le chômage structurel, il est possible d’obtenir une estimation grossière à partir des analyses de régression disponibles (voir Elmeskov et al., 1998). Le tableau A.6 illustre l’évolution du coin fiscal sur le travail durant les années 90 pour des pays se caractérisant respectivement par une centralisation et une coordination faibles, intermédiaires ou fortes des négociations salariales. La coordination intermédiaire des négociations

Tableau A.6.

Évolution estimée du chômage structurel sous l’effet de la variation du coin fiscal sur les revenus du travail1 Pour cent Variation du coin fiscal sur les revenus du travail 2

1991-95

1995-99

1991-95

1995-99

Faible centralisation/coordination de la formation des salaires Australie Canada Japon Nouvelle-Zélande Royaume-Uni États-Unis

1.2 2.5 –2.0 0.7 0.2 0.3

1.43 0.3 –0.2 –5.1 –2.4 0.1

0.1 0.3 –0.2 0.1 0.0 0.0

0.2 0.0 0.0 –0.6 –0.3 0.0

Centralisation/coordination moyenne de la formation des salaires Belgique Finlande France Portugal Espagne Suède

2.6 6.7 –2.5 –0.2 2.0 3.3

0.7 –3.1 –1.2 –0.3 –1.1 1.2

0.4 1.0 –0.4 0.0 0.3 0.5

0.1 –0.5 –0.2 0.0 –0.2 0.2

Forte centralisation/coordination de la formation des salaires Autriche Danemark Allemagne Irlande Italie Pays-Bas Norvège

2.1 –1.5 3.8 –2.9 1.5 –1.7 –3.7

4.84 –0.9 1.7 –4.3 –3.0 –0.4 –0.2

0.1 –0.1 0.2 –0.2 0.1 –0.1 –0.2

0.3 –0.1 0.1 –0.3 –0.2 0.0 0.0

0.6 1.0

–0.6 –0.6

0.1 0.1

–0.1 –0.1

OCDE Union européenne

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Contribution de la variation du coin fiscal sur les revenus du travail à l’évolution du taux de chômage structurel

1. 2. 3. 4.

D’après Elmeskov et al. (1998). Pour l’ouvrier moyen célibataire. 1995-1998. Le chiffre concernant la période 1995-2000 serait nettement inférieur en raison d’une réforme fiscale en 2000.

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salariales est une caractéristique propre aux pays de l’UE, notamment la Belgique, l’Espagne, la Finlande, la France, le Portugal et la Suède. Plusieurs de ces pays affichent en outre des coins fiscaux très marqués. Il y a centralisation des négociations salariales dans d’autres pays de l’UE où le coin fiscal sur le travail est également très prononcé, ainsi qu’en Norvège. Dans d’autres pays de l’OCDE, de faibles coins fiscaux vont de pair avec une décentralisation des négociations salariales, ce qui porte le moins préjudice à la demande de main-d'œuvre. Dans chaque pays, la contribution de la modification du coin fiscal à l’évolution du chômage structurel a été calculée, en tenant compte de la structure de négociation des salaires en vigueur, qui apparaît aussi dans le tableau. Sur la base de ces estimations, on peut conclure que : – Dans plusieurs pays de l’UE où les négociations se déroulent à un niveau intermédiaire, notamment la Belgique, l’Espagne, la Finlande et la Suède, le coin introduit par la fiscalité du travail s’est accentué dans la première moitié des années 90 sous l’effet de l’augmentation des prélèvements de sécurité sociale liée à la récession du début de la décennie. L’effet estimé sur le chômage structurel provenant de cette augmentation du coin fiscal dans ces pays est de l’ordre de ½ à 1 point. En revanche, le Japon, le Danemark, l’Irlande, la Norvège et les Pays-Bas ont enregistré une diminution du coin résultant de la fiscalité du travail au cours de cette période, qu’on estime avoir contribué à une baisse du taux de chômage structurel. – Le coin dû à la fiscalité du travail s’est pour l’essentiel stabilisé ou a diminué au cours de la deuxième moitié des années 90, hormis dans plusieurs pays de l’UE, notamment l’Autriche, l’Allemagne, la Belgique et la Suède. En conséquence, on estime que l’Autriche et la Suède ont enregistré une légère augmentation de leur taux de chômage structurel au cours de la deuxième moitié de la décennie par suite de l’accentuation du coin fiscal. En revanche, la Nouvelle-Zélande et la Finlande ont fait reculer de façon relativement sensible le coin introduit par la fiscalité du travail au cours de cette période ; on estime que cela a eu des effets très favorables sur le chômage structurel, de l’ordre de ½ point ou plus. Dans la plupart des pays, la progressivité légale de l’impôt sur le revenu et des prélèvements de sécurité sociale combinés est faible ou pratiquement nulle pour les tranches supérieures de revenu de la majorité des pays examinés. Ce phénomène est dû, dans la plupart des cas, au plafonnement des cotisations de sécurité sociale ou à la déductibilité fiscale de ces cotisations, qui vient compenser la progressivité légale de l’impôt sur le revenu. La progressivité de l’impôt entre les niveaux de revenu influe également sur la demande de main-d'œuvre. La progressivité peut en effet s’exercer au détriment de cette demande dans la mesure où la croissance des revenus du travail au fil du temps fait entrer de plus en plus de travailleurs dans les tranches d’imposition supérieures (phénomène de glissement), ce qui peut ensuite donner lieu à une augmentation des revendications salariales. Certains auteurs considèrent que les revendications salariales des syndicats deviennent en fait plus modérées, et donc plus favorables du point de vue du chômage, en cas de plus forte progressivité de l’impôt, dans la mesure où la valeur nette des augmentations de salaires est moindre38. Toutefois, les observations empiriques confortant ce point de vue ne sont pas solides. On peut en effet craindre – comme le montrent les examens de l’Autriche, de la Suède et de l’Espagne – qu’un recours accru aux cotisations sociales, qui sont généralement appliquées à un taux uniforme sans seuil d’exonération, ait pour effet que, pour les employeurs, le recrutement de travailleurs à temps partiel ou à titre temporaire soit très peu rentable. Dans certains pays (Autriche, Espagne), ce problème est exacerbé par les planchers nominaux prévus par le système de sécurité sociale, avec un montant minimum fixe de cotisations prélevées, indépendamment du nombre d’heures travaillées ou du revenu perçu (voir encadré A.2). Il importe de souligner, étant donné qu’on a pu observer un recours croissant aux cotisations sociales pour financer le développement des régimes de transferts sociaux, que ces mécanismes, loin d’avoir perdu de l’influence, en ont gagné. Même si ce problème a conduit plusieurs pays, notamment l’Autriche, la Belgique, l’Espagne, la France, la Grèce, les Pays-Bas et le Royaume-Uni, à réduire les cotisations sociales pour les travailleurs à bas salaires ou à faibles qualifications au cours de ces dernières années, ils risquent d’ajouter à la complexité de la fiscalité et d’avoir des effets de poids mort. 3.2. L’impact sur l’offre de travail Lorsqu’un individu en âge de travailler se pose la question de sa participation au marché du travail, sa décision porte sur deux aspects : la participation ou non au marché du travail et le nombre d’heures de travail s’il a choisi de travailler. La fiscalité peut avoir des répercussions importantes sur ces choix, répercussions qui peuvent être très différentes selon qu’on est le seul ou le principal apporteur de revenus dans une famille, qu’on est apporteur secondaire ou qu’on est parent isolé. En outre, le sens dans lequel s’exercent ces répercussions fiscales est a priori ambigu : la baisse du revenu après impôt associée à un élargissement du coin fiscal a un effet de revenu, qui entraîne une augmentation de l’offre de travail, et un effet de substitution, qui diminue cette même offre. L’évolution de l’offre de travail face à l’impôt dépend par conséquent de l’élasticité de l’offre de travail vis-à-vis du salaire réel après impôt. En résumé, les profils fondamentaux de réaction des travailleurs à l’impôt sur le revenu sont les suivants : – Le célibataire ou le principal apporteur de revenus a généralement peu de choix quant à sa participation au marché du travail ; donc il travaille habituellement à plein-temps, les questions d’ordre fiscal ayant par conséquent probablement peu d’impact sur son offre de travail (même si ce n’est pas le cas en ce qui concerne la qualité, qui dépend de la rentabilité du capital humain investi). Autrement dit, bien qu’il puisse y avoir une incitation à la substitution entre loisirs et travail, elle est habituellement gommée par l’impact sur le revenu (sauf dans le cas de revenus élevés, où l’effet de substitution peut l’emporter sur l’effet de revenu). Néanmoins, il y a

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Fiscalité et économie

Encadré A.2.

Plafonds et planchers de cotisations de sécurité sociale

Dans de nombreux pays de l’OCDE, les cotisations sociales sont souvent prélevées uniquement jusqu’à un certain niveau de salaire, les revenus du travail au-dessus de ce plafond étant exonérés. En outre, les revenus du travail inférieurs à un seuil donné sont souvent exonérés, ce que l’on qualifie de plancher (type A). Ou encore, les planchers peuvent revêtir la forme d’une cotisation minimum forfaitaire (type B). La raison d’être des plafonds et des planchers de type B est l’existence d’un lien entre les prestations et les cotisations dans la mesure où les prestations sont elles-mêmes aussi assujetties à des planchers ou des plafonds. Les planchers de type A sont en fait des déductions d’impôts et servent l’équité verticale. Plusieurs problèmes se posent à propos des planchers et des plafonds : – Les cotisations plafonnées introduisent un élément régressif dans le barème de l’impôt et aboutissent à des taux marginaux d’imposition supérieurs en deçà du plafond (voir par exemple, Coronado et al., 2000). En outre, les plafonds et les planchers aboutissent à des points anguleux (c o ud e s ) da n s l e b ar èm e d ’ i m p o s i ti on , c e q u i p eu t p ro v oq u e r u n p h én o m è ne d e « bouchonnement », même si les observations empiriques tendent à montrer que ce phénomène est assez faible (pour les États-Unis, voir par exemple Saez, 1999). – De plus, les cotisations soumises à un plafond ou à un plancher de type B ne sont pas neutres vis-à-vis des emplois à temps partiel, des emplois saisonniers et du partage du travail en cas de réduction des horaires de travail. En présence de plafonds ou de planchers de type B, les coûts salariaux pour un volume donné de travail vont augmenter avec le nombre de salariés, mais non avec le nombre d’heures travaillées par personne. Les plafonds de type A ont l’effet opposé d’encourager les formes atypiques d’emploi. Si les plafonds et les planchers sont imposés par rapport au salaire horaire et non au salaire total, ils sont neutres à l’égard du travail « atypique » (Euzéby, 1988). – Enfin, les plafonds et les planchers ajoutent à la complexité du régime fiscal, notamment pour les personnes qui ont plusieurs emplois et ceux qui changent d’emploi (voir Hotz/Scholz, 2000).

distorsion, dans la mesure où l’utilité totale qui découle de la consommation et des loisirs diminue39. En outre, cette situation peut changer du tout au tout lorsque le travailleur approche de l’âge de la retraite, car il peut y avoir incitation à prendre une retraite anticipée. – Les apporteurs secondaires ont de fortes chances de se montrer particulièrement sensibles au coût relatif entre travail et loisirs, et par conséquent à la fiscalité, à la fois pour leur décision de travailler ou de ne pas travailler et pour leur nombre d’heures travaillées, étant donné qu’un plus grand nombre d’options leur sont généralement ouvertes. Il importe de souligner que, dans les pays où l’unité d’imposition est le ménage, le taux d’imposition marginal qui s’applique à la première unité que gagne un actif secondaire est égal à celui qui s’applique à la dernière unité que gagne le principal apporteur de revenus. Dans ces pays, l’évolution de l’offre de travail des actifs secondaires face à la fiscalité dépend essentiellement des revenus du conjoint40. La réaction des actifs secondaires dépend également de l’endroit où ils se situent sur la courbe de l’offre de travail. Pour ceux qui ne travaillent que quelques heures, l’effet de substitution l’emporte très probablement sur l’effet de revenu, tandis que, pour les actifs secondaires travaillant à plein-temps (ou quasiment à plein-temps), le contraire est plus vraisemblable.

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Les distorsions qu’entraînent les incitations fiscales sur l’offre d’heures de travail peuvent être mesurées par le coin fiscal marginal, autrement dit l’écart entre la rémunération du travail et le salaire net en pourcentage de la rémunération du travail pour une heure supplémentaire de travail. Une des conclusions essentielles est que les travailleurs, pour un large éventail de revenus, sont soumis à des coins fiscaux marginaux nettement plus élevés dans l’UE et les économies en transition que dans d’autres pays de l’OCDE, même si le Royaume-Uni, le Portugal et la Grèce se situent dans la fourchette inférieure (voir graphique A.1). On constate des coins fiscaux marginaux particulièrement élevés en Belgique, en Allemagne, en Hongrie, en Finlande, en Irlande, en Autriche, en Italie et en France. En revanche, on observe des taux marginaux comparativement faibles au Mexique, au Japon, en NouvelleZélande et en Corée ; bien que le coin fiscal marginal maximum au Japon soit relativement élevé, il n’intervient que dans le cas de revenus extrêmement hauts (voir tableau A.7). Ces différences transnationales seraient encore plus marquées si le coin fiscal marginal prenait en compte l’imposition de la consommation (supplémentaire), étant donné que l’impôt sur la consommation est également plus faible dans ce dernier groupe de pays.

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Annexe

Graphique A.1. Taux marginal légal global d’imposition du travail 1999 Couple marié, 2 enfants, 67 % du revenu de l’ouvrier moyen

Couple marié, 2 enfants, 100 % du revenu de l’ouvrier moyen

Australie Irlande Autriche Belgique France Hongrie Suède Finlande Canada Pays-Bas Allemagne Italie Danemark Pologne Norvège États-Unis Royaume-Uni Nouvelle-Zélande République tchèque Grèce Espagne Portugal Suisse Luxembourg Japon Mexique Turquie Corée Islande

Belgique Finlande République tchèque Allemagne Hongrie Autriche Italie États-Unis Suède Canada Nouvelle-Zélande Pays-Bas Danemark Pologne Australie Grèce France Norvège Espagne Royaume-Uni Portugal Islande Irlande Suisse Mexique Japon Luxembourg Turquie Corée 0

20

40

60

80

100

Couple marié, 2 enfants, 167 % du revenu de l’ouvrier moyen

10

20

30

40

50

60

70

Couple marié, 2 enfants, 300 % du revenu de l’ouvrier moyen

Belgique Hongrie Finlande Danemark Suède Autriche Italie Norvège Allemagne Pays-Bas Australie République tchèque Luxembourg Espagne Pologne Canada France Portugal Islande Suisse États-Unis Irlande Nouvelle-Zélande Mexique Corée Royaume-Uni Japon Grèce Turquie

Belgique Finlande Suède Danemark Pays-Bas Italie Hongrie Luxembourg République tchèque Norvège Australie Portugal Irlande Suisse Royaume-Uni Pologne France Canada Autriche Allemagne Grèce Mexique Islande États-Unis Espagne Corée Japon Nouvelle-Zélande Turquie 0

20

40

Source : Équations fiscales de l’OCDE, 1999

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0

60

80

0

20

40

60

80

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Fiscalité et économie

Tableau A.7.

Barème de l’impôt sur le revenu des personnes physiques perçu par l’administration centrale Célibataire, sans enfant, janvier 19981 Taux normal le plus bas

Australie Autriche Belgique Canada République tchèque Danemark Finlande France Allemagne Grèce Hongrie Islande Irlande Italie Japon Corée Luxembourg Mexique Pays-Bas Nouvelle-Zélande Norvège Pologne Portugal Espagne Suède Suisse Turquie Royaume-Uni États-Unis

20 10 25.75 17.51 15 8 6 10.5 Formule 5 20 29.31 26 19 10 10 6 3 8.85 15 18.8 19 15 17 25 0.77 25 20 15

Nombre de tranches d’imposition

4 5 7 43 5 3 6 6 4 4 6 2 2 5 5 4 17 8 3 3 3 3 4 8 1 10 7 3 5

Taux normal le plus élevé

47 50 56.65 31.3 40 29 38 54 53 40 42 34.31 48 46 50 30 46 35 60 33 32.5 40 40 47.6 25 11.5 55 40 39.6

S’applique à partir de (n fois le salaire de l’OM)2

1.4 2.3 2.2 1.8 5.9 1.1 2.2 2.2 2.1 2.5 1.7 1.8 0.7 3.5 7 5.5 2.4 7.5 1.9 1 1.1 4.7 4.5 4.6 1.1 10.4 28.5 1.8 9.7

OM = ouvrier moyen. 1. Les déductions ou prestations liées à des sources de revenus spécifiques ne sont pas prises en compte. 2. Illustre le niveau de salaire à partir duquel le taux d’imposition sur le revenu le plus élevé commence à s’appliquer ; par exemple, en Australie, le taux le plus élevé commence à s’appliquer à 1.4 fois le salaire de l’OM. 3. Formellement, le régime fiscal canadien ne comprend que trois tranches d’imposition mais, au-delà d’un certain seuil (qui se situe à l’intérieur de la deuxième tranche), une surtaxe est appliquée. Source : OCDE.

Pour évaluer les incitations fiscales quant à la décision d’exercer ou non un emploi, on procède à un examen du coin fiscal, y compris l’impact d’un retrait des prestations sur le revenu après impôt des personnes ayant accepté un emploi (voir graphique A.2). Cette évaluation montre que c’est encore dans les pays de l’UE que les incitations au travail négatives résultant de la fiscalité et du retrait des prestations, même si elles dépendent d’une situation familiale spécifique, sont généralement les plus fortes. Plus particulièrement, d’après le graphique A.2, dans lequel on part du principe que le revenu d’un emploi à plein-temps correspond à la catégorie « salaire de l’ouvrier moyen », on constate les points suivants : – Dans les familles où le principal apporteur de revenu est salarié à plein-temps, les actifs secondaires passant d’une situation de non-emploi à un emploi à temps partiel ou à plein-temps supportent un coin fiscal inférieur à 30 pour cent aux États-Unis, au Japon, en Corée, en Espagne, au Portugal, en Grèce, en Suisse, en Irlande, au Royaume-Uni et dans les économies en transition41. Cependant, dans les autres pays, principalement dans l’UE, les coins fiscaux se situent pour la plupart dans une fourchette de 40 à 60 pour cent, l’Allemagne et la Belgique se trouvant dans le haut de la fourchette.

66

– Si le principal apporteur de revenu est au chômage, les coins fiscaux effectifs pour un actif secondaire entrant sur le marché du travail sont très différents selon les pays de l’OCDE, mais sont là encore généralement les plus élevés dans l’UE. Dans les cas où un actif secondaire accepte un travail à temps partiel (40 pour cent de la durée de travail normale), l’écart est particulièrement prononcé. Il va de 0 pour cent ou presque aux États-Unis, au Japon et en Corée, à 118 pour cent en Grèce, les pays de l’UE examinés se situant pour la plupart dans une fourchette de 30 à 70 pour cent42. Le taux nul aux États-Unis s’explique par les crédits d’impôt liées à l’emploi,

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Annexe

Graphique A.2. Taux d’imposition marginaux effectifs des revenus du travail des ménages Principal apporteur de revenu travaillant à plein-temps TIME pour un actif secondaire passant d’une situation d’inactivité à un emploi à plein-temps 80 70

80 70

Pente de 45°

60

60

50 40

A U LUX S

30

HUN

GBR

BEL

DEU DNK NOR F I NLD A N CAN U SWE ITA IRL T CHE GRC FRA

50 ISL

40 30

20 CZE PRT ESP USA POL KOR 10 JPN

20 10 LUX

0 0

0 40 60 80 100 120 140 160 TIME pour un actif secondaire passant d’une situation d’inactivité à un emploi à temps partiel (40 %)

20

Principal apporteur de revenu au chômage TIME pour un actif secondaire passant d’une situation d’inactivité à un emploi à plein-temps 80 AUS

70

40 30 20 10

70

Pente de 45°

60 50

80

GRC

GBR

60

DNK

FIN

50

NLD SWE BEL NOR ITA HUN CAN AUT DEU FRA ISL LUX ESP IRL USA CZE CHE PRT POL JPN KOR

0 0

20

40

40 30 20 10

0 60 80 100 120 140 160 TIME pour un actif secondaire passant d’une situation d’inactivité à un emploi partiel (40 %)

Ménage à un seul revenu TIME pour un travailleur passant du chômage à un emploi à plein-temps 100 90

ESP AUS FRA

70

DNK NOR IRL ITA

60 50 POL 40

40

CAN GBR

90 CZE

DEU

80 AUT

HUN BEL

USA JPN GRC

KOR

ISL

PRT

70 60 50

30

20 20

CHE

40

Pente de 45°

30

FIN

NLD

SWE

80

100

60

20 80 100 120 140 160 180 TIME pour un travailleur passant du chômage à un emploi à temps partiel (40 %)

Note : La pente de 45° correspond à une situation où le passage d’une personne à un emploi à temps partiel ou à un emploi à plein-temps est neutre sur le plan de la fiscalité et des transferts. Les résultats au-dessous de la pente de 45° signalent un traitement défavorable des travailleurs à temps partiel par rapport aux travailleurs à temps plein. Source : OCDE, Base de données sur les systèmes de prestations et les incitations au travail.

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Fiscalité et économie

qui compensent au niveau du revenu moyen la perte des déductions et des prestations sociales soumises à des conditions de ressources, mais le taux est généralement positif pour les niveaux de revenu supérieurs. A l’autre extrême, le taux pour la Grèce traduit, entre autres, le fait que les apporteurs principaux de revenu au chômage perdent en partie leurs indemnités de chômage (exonérées d’impôt) lorsque leur conjoint exerce un emploi. – Une caractéristique frappante commune à tous les pays sous revue est que les travailleurs au chômage dont le conjoint ne travaille pas supportent un coin fiscal très élevé, même si les différences selon les pays sont très prononcées. En supposant que le principal apporteur de revenu au chômage accepte un emploi à temps plein, les coins fiscaux ne sont jamais inférieurs à 50 pour cent, sauf en Pologne et au Mexique, où la plupart des travailleurs échappent à l’impôt sur le revenu, et se situent entre 70 et 90 pour cent dans la plupart des pays de l’UE et dans les autres économies en transition. Cependant, en acceptant un travail à temps partiel (plutôt qu’à temps plein), on prend une décision extrêmement coûteuse, les coins fiscaux étant alors supérieurs à 100 pour cent compte tenu de la perte de crédits d’impôt ou de prestations sociales réservés aux familles pauvres, même dans les pays où les distorsions sont par ailleurs faibles, comme les États-Unis, le Japon et la Corée. Ces dernières années, plusieurs pays ont tenté de limiter les coins fiscaux effectifs que supportent les personnes entrant sur le marché du travail en accordant des crédits d’impôt subordonnés à l’exercice d’un emploi comparables à l’Earned-Income Tax Credit (EITC) [Crédit d’impôt au titre des revenus du travail] qui s’applique aux États-Unis depuis plusieurs décennies43. Une de ces initiatives est par exemple le Working Families Tax Credit [Crédit d’impôt pour les familles qui travaillent] au Royaume-Uni. La France, la Finlande, la Grèce, l’Irlande et la Nouvelle-Zélande ont aussi des dispositifs comparables. Les crédits d’impôt liés à l’emploi, contrairement aux réductions ciblées des cotisations sociales, influent sur l’offre de travail et non sur la demande de travail, même si les deux types de mesures ont pour objectif de favoriser l’activité des travailleurs les moins qualifiés. Si les crédits d’impôt liés à l’emploi ont l’avantage de distribuer des revenus aux personnes les plus nécessiteuses et d’inciter davantage les chômeurs à accepter un emploi, même faiblement rémunéré, ils risquent aussi d’inciter les personnes occupant déjà un travail faiblement rémunéré à limiter leur effort de travail. L’examen de la Nouvelle-Zélande, par exemple, révèle que la diminution des crédits d’impôt et des prestations sociales à mesure que les revenus augmentent crée des coins fiscaux marginaux très élevés pour les parents isolés entrant dans le cadre de l’exonération partielle ou totale (entre environ un tiers et deux tiers du salaire de l’ouvrier moyen), jusqu’aux alentours de 100 pour cent44. Néanmoins, les crédits d’impôt liés à l’emploi sont utiles parce qu’ils contribuent à encourager les travailleurs qui exercent une activité souterraine à faire surface dans l’économie officielle. Les crédits d’impôt lié à l’emploi sont particulièrement efficaces si la distribution des revenus avant impôt est large (autrement dit, si suffisamment d’emplois faiblement rémunérés sont disponibles) et si elle est associée à un salaire minimum contraignant pour faire en sorte que le salaire net augmente45. En outre, dans de telles conditions, les crédits d’impôt liés à l’emploi peuvent être neutres du point de vue des recettes (Audric et al. 2000). De toute évidence, les distorsions fiscales dans le bas de l’échelle des revenus ne se limitent pas aux effets de substitution entre le travail et les loisirs, mais peuvent aussi entraîner une substitution entre les secteurs formel et informel de l’économie. L’économie informelle occupe, d’après les études, une place importante au Mexique, en Grèce, en Espagne, au Portugal et en Pologne. Dans les deux premiers pays, cela s’explique surtout par des défaillances dans l’application de la fiscalité mais, dans les deux derniers, les incitations prévues par la législation fiscale jouent aussi un rôle significatif. En Espagne, les planchers de cotisations sociales conjugués aux rigidités du marché du travail (notamment une protection sociale élevée et de fortes indemnités de licenciement) encouragent le développement d’un marché du travail informel pour les emplois peu qualifiés. Si ce phénomène est particulièrement répandu en Espagne, il est parfois caractéristique, dans une certaine mesure, d’autres pays de l’UE dont les marchés du travail sont relativement rigides. La réaction évidente en termes de politique fiscale est de réduire les coins fiscaux sur les revenus du travail pour les bas salaires (par exemple en supprimant les planchers de cotisations sociales de type B ; voir encadré A.2) et d’améliorer l’application de la fiscalité. En Pologne, en revanche, le travail informel se concentre dans des secteurs où, du fait de la législation, l’activité économique échappe en grande partie à l’impôt (en particulier l’agriculture). Soumettre cette activité à l’impôt et appliquer la réglementation fiscale contribuerait à supprimer ces échappatoires.

68

Comme on l’a souligné plus haut, les plafonds de cotisations et la déductibilité fiscale des cotisations sociales ont pour effet de réduire la progressivité dans la fourchette supérieure des revenus, favorisant par conséquent une fois de plus le travail hautement qualifié au détriment du travail peu qualifié. D’ailleurs, on est frappé par la faible progressivité effective de la fiscalité du travail dans les pays de l’OCDE. Les avantages fiscaux pour les rémunérations en nature et autres composantes non salariales des revenus des cadres, qui ne sont pas prises en compte dans le calcul des coins fiscaux légaux présentés ici, accentuent cette distorsion46. Les stock-options bénéficient habituellement d’un régime fiscal favorable par rapport au placement traditionnel de la rémunération en valeurs mobilières, car aucun impôt n’est perçu sur les plus-values correspondant à l’écart entre la valeur de marché et le cours d’acquisition de l’action (voir encadré A.3). En outre, plusieurs pays appliquent des taux d’imposition avantageux si les options sont détenues pendant un certain nombre d’années (Allemagne, Belgique, États-Unis, France, Pays-Bas et Royaume-Uni) ou si elles concernent des jeunes pousses (France). Même si ces avantages fiscaux peuvent compenser certains des inconvénients en termes d’efficience liés aux régimes d’imposition extrêmement progressifs, les conditions de durée de détention minimale tendent à réduire la mobilité des travailleurs bénéficiant d’une rémunération sous forme de stock-options.

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Annexe

Encadré A.3. Régime fiscal des stock-options L’attribution de stock-options confère aux cadres dirigeants et à d’autres salariés le droit d’acheter des actions de leur entreprise à un prix fixé d’avance. La « vie » d’une stock-option est marquée par quatre événements : l’attribution, l’acquisition des droits (les options doivent généralement être détenues pendant une durée minimale), l’exercice (l’achat des actions) et la vente des actions acquises. Les programmes des stock-options posent des problèmes délicats sur le plan de la fiscalité des revenus et plusieurs types d’approche sont possibles. Récemment, quelques pays de l’OCDE (par exemple l’Allemagne, la Belgique, les Pays-Bas) ont choisi de taxer les stock-options lors de l’attribution ou lors de l’acquisition des droits (qui ont en commun de nombreux aspects d’un point de vue fiscal). L’assiette de l’impôt est déterminée par comparaison avec les options négociées sur le marché ou selon des mécanismes spéciaux d’évaluation (qui sont généralement plus favorables au contribuable), mais l’idée prédominante est que seules les options négociables (à savoir celles qui ont une valeur de marché courante) doivent être soumises à l’impôt. Comme leur « véritable » valeur économique ne peut être déterminée qu’à la fin de la période d’acquisition des droits, le taux d’imposition effectif appliqué aux stock-options est incertain : dans le cas de plus-values très importantes par rapport à la valeur imposable, la charge fiscale sera faible, alors que, même en cas de non-exercice de l’option, un impôt a été prélevé. Les sociétés bénéficient généralement d’une déduction sur l’impôt sur les sociétés correspondant au revenu taxable du salarié au titre de l’option, pour assurer un traitement symétrique vis-à-vis d’autres formes de rémunération (sauf si les plus-values sur stock-options sont imposées en tant que revenu du capital). Cependant, la plupart des pays de l’OCDE appliquent un impôt lors de l’exercice, la différence entre le cours d’exercice de l’action achetée et son juste prix sur le marché constituant la base d’imposition. Comme le cours d’exercice, de même que le juste prix sur le marché, sont connus (au moins dans le cas de sociétés cotées), la taxation au moment de l’exercice a l’avantage de la simplicité. D’un autre côté, la taxation lors de l’exercice entraîne un report de l’impôt sur le revenu des personnes physiques par rapport à une situation où le salarié achèterait les actions avec son revenu imposé. Cela permet par conséquent au salarié d’éviter l’impôt sur les plus-values qu’il aurait dû acquitter dans le cas d’un investissement « normal » en actions (Hall et Liebman, 2000). La taxation lors de la vente des actions acquises reste une troisième possibilité, la différence entre le cours d’exercice et le prix de cession constituant la base d’imposition, mais elle est rarement pratiquée. En tout état de cause, il est clair que les plus-values réalisées sur les actions une fois vendues sont soumises à l’impôt sur les plus-values s’il s’agit d’une caractéristique générale du régime fiscal, quelle que soit la méthode de taxation des stock-options. La plus-value générée par une option peut être imposée soit comme revenu du travail, soit comme revenu du capital. La plupart des pays taxent les stock-options au titre des revenus du travail, car elles sont considérées comme une forme (différée) de rémunération. Par conséquent, certains pays prélèvent aussi des cotisations sociales sur les plus-values sur stock-options.

Même si ces mécanismes peuvent susciter des problèmes dans la mesure où le système fiscal aboutit à une redistribution limitée des revenus, ils ont l’avantage d’atténuer les incitations à l’évasion ou à la fraude fiscales pour les hauts revenus. Dans un certain nombre de pays sous revue, néanmoins, en particulier au Canada, en Suède et en Norvège, la forte progressivité vers le haut de l’échelle des revenus pose, semble-t-il, un problème. Plus précisément : – Au Canada, les revenus élevés ont tendance à faire preuve de mobilité sur le marché du travail par rapport aux États-Unis, où l’impôt sur le revenu est nettement inférieur vers le haut de l’échelle des revenus. Même si la mobilité transnationale sur le marché du travail est une caractéristique générale des travailleurs hautement qualifiés dans les pays de l’OCDE, le Canada est particulièrement sensible à cet égard étant donné sa situation géographique et le peu d’obstacles culturels et linguistiques qui séparent son marché du travail de celui des États-Unis. Le maintien d’une forte progressivité de l’impôt dans de telles conditions nuit à l’efficacité du régime fiscal sans apporter grand chose sur le plan de l’équité. – Bien que la plupart des pays de l’OCDE assujettissent les revenus du travail et les revenus du capital à des taux finaux d ’imposition différents, ce sont les régimes d’imposition duale des revenus adoptés en Suède et en Norvège qui vont le plus loin dans l’association d’une imposition relativement faible des revenus du capital à une imposition élevée et très progressive des revenus du travail47. En conséquence, les incitations à la formation de capital humain sont réduites et les titulaires de revenus élevés sont fortement incités à opter pour le statut de travailleur indépendant et éventuellement à fonder une société pour pouvoir

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Fiscalité et économie

déclarer une part importante de leurs revenus sous forme de revenus du capital moins imposés. Il est donc conseillé aux pays qui appliquent un régime d’imposition duale d’éviter une progressivité excessive de l’impôt sur les revenus du travail et de maintenir le plus petit écart possible entre l’imposition du travail et celle du capital. – En fait, on observe aussi des coins fiscaux marginaux élevés qui affectent les catégories de hauts revenus (de 50 pour cent ou plus) dans plusieurs autres pays de l’UE, notamment en Italie, en France, en Allemagne, en Belgique, au Danemark et aux Pays-Bas (voir graphique A.1). Cela met en évidence des incitations à l’optimisation et à l’évasion fiscales, les revenus élevés s’efforçant de réduire leur facture fiscale en maximisant les déductions ou en tentant de transférer leurs revenus dans des juridictions à faible fiscalité ou sous un régime faiblement taxé (dividendes, plus-values, etc.). Ces inconvénients liés à des taux d’imposition marginaux élevés expliquent pourquoi, ces dernières années, de nombreux pays de l’OCDE ont réduit sensiblement leur taux supérieur d’imposition des revenus. La plupart des pays, notamment dans l’Union européenne, ont mis en place des incitations fiscales en faveur de la retraite anticipée afin de diminuer l’offre excédentaire sur le marché du travail. Le tableau A.8 montre que dans ce cas les taux sont très différents selon les pays. Certaines grandes tendances se dégagent. Les taux d’imposition appliqués à ceux qui continuent de travailler sont généralement les plus élevés dans les pays d’Europe continentale (le Danemark, le Portugal et la Suisse constituent des exceptions notables) et plus faibles dans les pays anglo-saxons (l’Australie, le Canada, les États-Unis, l’Irlande, la Nouvelle-Zélande et le Royaume-Uni) ainsi qu’en Corée. Le Japon occupe une position « intermédiaire ». Ces différences tendent généralement à être encore plus prononcées lorsque l’on tient compte de la possibilité qu’ont les travailleurs de prendre une retraite anticipée par le biais d’allocations de chômage illimitées dans le temps, de l’invalidité ou de dispositifs spéciaux de préretraite : dans certains pays d’Europe continentale, les taux d’imposition implicite pour les personnes qui continuent de travailler augmentent rapidement pour dépasser nettement 50 pour cent. A en juger par l’expérience de certains pays sous revue (Suède, Norvège), ce qui est important, c’est de faire coïncider l’accumulation de droits à prestations sociales, notamment de droits à pension de retraite (crédibles), avec le paiement de cotisations sociales, conformément au principe de l’assurance. Dans la mesure où les travailleurs considèrent les cotisations sociales comme un investissement dans une pension de retraite, l’impact négatif des coins fiscaux marginaux sur le comportement sur le marché du travail peut être atténué. En effet, comme semble le suggérer l’expérience de la Suède et de la Norvège, si l’on subordonne le « droit » à bénéficier du système de transferts sociaux (en dehors du revenu minimum et des transferts en nature à caractère universel)

Tableau A.8.

Taux d’imposition implicite en cas de poursuite de l’activité résultant des prestations aux personnes âgées, 1995 Report du départ à la retraite de 55 à 64 ans

70

Report du départ à la retraite de 55 à 69 ans

Australie

–

6

Autriche Belgique Canada

34 23 6

47 33 11

Danemark Finlande France

– 22 14

5 33 42

Allemagne Irlande Italie

14 14 79

23 17 79

Japon Pays-Bas

28 13

26 14

Nouvelle-Zélande Norvège Portugal

9 15 4

15 22 25

Suède Suisse

18 –

22 10

Royaume-Uni États-Unis

5 12

10 17

Source : Blondal et Scarpetta (1997).

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Annexe

à la carrière professionnelle, on encourage la participation au marché du travail, y compris pour les actifs secondaires. Cette expérience conforte la recommandation à l’intention des pouvoirs publics des économies en transition (en particulier la Pologne), selon laquelle ils doivent veiller à préserver la crédibilité des droits acquis au titre du régime public de retraite ; sinon, l’impact négatif de coins fiscaux très marqués sur la participation au marché du travail risque de s’amplifier. 4. Impact de la fiscalité sur les marchés de produits Les impôts indirects présentent plusieurs avantages ; surtout, ils sont relativement neutres du point de vue des décisions d’épargne et d’investissement et, comparativement, plus faciles à administrer. De plus, la taxe sur la valeur ajoutée (TVA), qui est de loin le principal impôt indirect dans la plupart des pays (elle représente plus de la moitié des recettes de la fiscalité indirecte, voir le graphique A.3), est un facteur d’autodiscipline fiscale, car un grand nombre de ceux qui l’acquittent ont tout intérêt à être assujettis pour que leurs propres paiements leur soient remboursés. Pourtant, la fiscalité indirecte peut également entraîner des éléments de non-neutralité sur les marchés de produits. A titre d’exemple, on a reproché aux impôts sur le chiffre d’affaires, qui ont été abolis en Europe il y a plusieurs décennies, d’appliquer des taux discriminatoires aux biens et services en fonction du stade de production, du fait de la taxation « en cascade ». En décourageant l’externalisation, cela a rendu l’organisation du travail particulièrement inefficace. La TVA a permis de supprimer la taxation en cascade en sortant l’achat de biens et services intermédiaires de l’assiette de l’impôt. De plus, en introduisant le principe de destination (taxation des importations, mais exonération des exportations), la TVA et les taxes sur les ventes évitent toute distorsion du choix des consommateurs entre les biens et services importés et ceux qui sont produits dans leur pays, distorsion qui se produirait sinon du fait des différences de taux d’imposition à l’échelle internationale. En revanche, les régimes de fiscalité indirecte reposant essentiellement sur les taxes sur les ventes – généralement prélevées uniquement sur la consommation finale des biens matériels – introduisent un coin entre les prix relatifs des biens et des services, au bénéfice de ces derniers. Le régime de fiscalité indirecte des États-Unis continue de reposer sur des taxes sur les ventes, qui sont prélevées au niveau de l’État et au niveau local, tandis que l’administration fédérale perçoit des droits d’accise et des droits de douane48. Le Canada, cependant, a réussi à renforcer l’efficacité du recouvrement de l’impôt et à diminuer les coûts d’application de la législation en harmonisant les taxes sur les ventes au détail dans certaines provinces et la TVA fédérale [TPS (taxe sur les produits et services)] ; (une TVA unique est prélevée et les recettes sont redistribuées aux administrations provinciales et à l’administration fédérale).

Graphique A.3. Part de la TVA dans le total des impôts indirects dans les pays de l’OCDE 1998 Pourcentage 80

Pourcentage 80

70

70

60

60 Moyenne non pondérée de l’OCDE 50

40

40

30

30

20

20

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50

1. 1997 Source : Statistiques des recettes publiques, OCDE, 1965-1999.

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Fiscalité et économie

Les études par pays font ressortir deux autres mécanismes à travers lesquels la fiscalité indirecte peut provoquer des distorsions : – L’exonération ou l’imposition à un taux réduit ou nul de certains biens et services, qui constitue une caractéristique générale des régimes de fiscalité indirecte, peut fausser les choix entre diverses solutions de consommation ou de production. Toutefois, cela peut permettre de remédier aux effets régressifs de la fiscalité indirecte sur la distribution des revenus. – Les taxes sur les ventes propres à certains produits et les droits d’accise peuvent être destinés à renforcer l’efficience économique en internalisant les effets externes nocifs (pour l’environnement, par exemple) ou dangereux pour la santé et en décourageant les activités économiques et la consommation produisant de tels effets externes. D’autres pays se procurent des recettes en taxant lourdement les biens peu élastiques aux prix, conformément à la règle de Ramsey49. Cependant, dans de nombreux cas, la structure fiscale est modifiée pour protéger certains secteurs d’activité, si bien qu’aucun de ces objectifs n’est atteint. 4.1. Impact sur les profils de consommation et de production Si la majorité des pays de l’OCDE ont gagné en efficience en mettant en place une taxe sur la valeur ajoutée (TVA), la modulation des taux de TVA et les exonérations appliquées créent des éléments de non-neutralité. L’application de taux faibles et l’octroi d’exonérations sont souvent justifiés par la crainte qu’un impôt indirect ne frappe lourdement certaines catégories défavorisées ou, en cas de non-assujettissement des petites entreprises, par la volonté de faciliter l’application de la législation fiscale. Néanmoins, la différenciation des taux peut également obéir à des objectifs de politique industrielle – bien que cela ne soit guère efficace, car la TVA est neutre entre l’importation et la production nationale (à l’exception, notamment, du secteur du tourisme international) – ou elle peut résulter purement et simplement de mesures ponctuelles de collecte de recettes. Ces problèmes sont communs, dans une certaine mesure, à la plupart des pays, mais plusieurs de ceux étudiés se singularisent à cet égard. En Corée, tout particulièrement, un grand nombre de taxes, de redevances et de cotisations sont perçues de façon discrétionnaire et non transparente, le régime des droits d ’accise étant par ailleurs complexe. De plus, de graves lacunes érodent l’assiette de la TVA et nuisent à sa neutralité, notamment le régime spécial applicable aux petites entreprises, la TVA à taux zéro pour les « exportateurs indirects » et pour les intrants dans le secteur de l’agriculture et de la pêche, ainsi que l’exonération des produits agricoles. De toute évidence, la rationalisation de la structure des impôts indirects devrait être prioritaire en Corée. Le rapport entre le taux effectif moyen et le taux légal normal (voir graphique 5) donne, de façon synthétique, une indication sur la neutralité de la structure des taux de TVA appliqués aux biens et services. Si ce rapport est proche de 1, cela signifie que le régime de TVA est relativement neutre et efficace, en ce sens que la différenciation des taux et les exonérations ne sont pas très fréquentes et l’érosion de l’assiette est modérée. En revanche, si le résultat est proche de zéro, le régime de TVA peut être peu performant dans l’un de ces domaines, voire dans les deux. Cet indicateur doit être interprété avec prudence, mais il confirme globalement les résultats des études par pays présentés ci-dessus. – En Nouvelle-Zélande, la neutralité du régime de TVA est presque parfaite, grâce au taux d’imposition unique et uniforme de 12.5 pour cent et à l’absence quasi-totale d’exonérations50. On obtient ainsi le taux d’imposition effectif le plus élevé par rapport au taux légal normal de tous les pays de l’OCDE. – A l’opposé, le Mexique se distingue par un rapport « taux de TVA effectif/taux légal normal » particulièrement faible. C’est le reflet de nombreuses lacunes et incitations à la fraude fiscale liées à de nombreux cas de taxation à taux zéro et d’exonération de certains biens et services, et pour certaines opérations il apparaît qu’on retient à tort l’assiette à taux zéro. D’importants éléments de non-neutralité entrent en jeu lorsque le seuil en-dessous duquel les ventes sont exonérées est élevé – par rapport aux autres pays de l’OCDE, le seuil d’assujettissement à la TVA est très élevé au Mexique ; seul le Japon est dans une situation similaire (voir tableau A.9) – ce qui favorise la création de micro-entreprises particulièrement difficiles à surveiller. Les rapports « taux effectif/taux légal » de la majorité des autres pays se répartissent raisonnablement de part et d’autre de la moyenne de l’OCDE, mais sont nettement inférieurs à 100 pour cent. La discipline fiscale étant la plupart du temps satisfaisante, on peut en déduire que les régimes de TVA ne sont pas neutres, pour plusieurs raisons. Comme nous l’avons indiqué, le seuil d’assujettissement à la TVA est au Japon nettement supérieur à celui des autres pays de l’OCDE, de sorte que les petites entreprises (notamment les exploitations agricoles) paient moins de TVA (leur consommation et leurs investissements intermédiaires n’étant pas exonérés). La Corée applique un « régime spécial » aux petites entreprises, pour un résultat globalement identique et, comme on l’a précisé, élargit la taxation à taux zéro, valable pour les exportations, aux « exportateurs indirects » (c’est-à-dire aux secteurs d’activité fournissant des intrants aux secteurs exportateurs). Dans l’Union européenne et en Norvège, où le taux de TVA normal est environ quatre fois supérieur à celui du Japon (qui applique un taux normal de 5 pour cent seulement), la prolifération des taux réduits et des exonérations tend également à diminuer la neutralité de la TVA.

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Plusieurs pays utilisent amplement la TVA comme instrument de redistribution des revenus, et tout particulièrement le Mexique (voir ci-dessus) et les économies en transition comme la Pologne et la République tchèque, faussant ainsi gravement l’allocation des ressources et créant des effets de poids mort. La Pologne a

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Annexe

Tableau A.9.

Seuils de chiffre d’affaires pour l’assujettissement à la TVA 1998 En monnaie nationale

En USD à PPA, 1998

Autriche Belgique Canada Danemark

AUD 300 000 BF 225 000 hors TVA CAD 30 000 DKK 20 000

22 023 5 954 25 659 2 332

Finlande France Allemagne Grèce

FIM 50 000 FRF 100 000 hors TVA DEM 32 500 GRD 1 800 000

8 161 14 917 16 202 7 451

Islande Irlande Italie Japon

ISK 200 600 IEP 40 000 ITL 5 000 000 JPY 30 000 000

2 404 57 552 2 987 182 935

Corée Luxembourg Mexique Pays-Bas

KRW 24 000 000 LUF 400 000 MXP 1 000 000 Impôt net exigible à hauteur de NLG 4 150

35 886 9 633 198 037 2 026

Nouvelle-Zélande Norvège Portugal Espagne

NZD 30 000 NOK 30 000 PTE 3 000 000 Petits commerçants

20 250 3 265 15 986 –

Suède Suisse Turquie Royaume-Uni

– CHF 75 000 Variable selon l’activité GBP 50 000

– 37 707 – 75 757

Note : Ces seuils correspondent au cas général. Il existe différentes dérogations et divers cas particuliers dans plusieurs pays ; voir OCDE, Tendances des impôts sur la consommation, 1999.

commencé en 2000 à rapprocher sa TVA des règles de l’UE afin de préparer son adhésion à l’Union. Il lui reste néanmoins à intégrer le secteur agricole – qui représente 27 pour cent des emplois, mais 4 pour cent seulement du PIB – dans le système de TVA, conformément aux critères d’adhésion à l’UE. La République tchèque applique un taux de TVA réduit à un éventail particulièrement large d’articles « sensibles sur le plan social », comme le chauffage et les télécommunications, ce qui est également contraire aux réglementations de l’UE51. De plus, la Corée exonère à la fois les intrants et les ventes de l’agriculture et de la pêche, tandis que la Norvège exonère les transports publics longue distance pour favoriser les régions isolées (essentiellement rurales)52. Les pays qui recourent massivement à la différenciation des taux de TVA à des fins de redistribution des revenus sont donc susceptibles de subir des pertes en poids mort, car les profils de consommation sont les mêmes pour de nombreux niveaux de revenus. Dans ces conditions, des gains d’efficience pourraient être réalisés en limitant à quelques produits de première nécessité la taxation à taux zéro ou à faible taux, tout en mettant en place des aides ciblées prenant la forme de versements en espèces, de prestations en nature et de bons d’achat. 4.2. Impact sur les flux de consommation transnationaux et numériques La TVA et les taxes sur les ventes créent des distorsions en cas de disparité des taux d’imposition au sein d’un même pays. Aux États-Unis, les taxes sur les ventes sont prélevées par chacun des États, qui, en règle générale, demandent aux commerçants de la percevoir auprès de leurs clients au moment de l’achat. Toutefois, si une société de vente par correspondance n’a pas de présence commerciale dans le même État que le consommateur, cette méthode est inopérante. Théoriquement, dans certains États, le consommateur est passible de la taxe sur les ventes, mais il est quasiment impossible de faire respecter la réglementation et les ventes par correspondance sont considérées, aux États-Unis, comme étant en fait exonérées de la taxe sur les ventes ; le régime fiscal favorise donc ce mode de distribution par rapport aux autres. D’ordinaire, ce problème ne se pose pas pour les ventes transnationales, en raison du principe de base qui veut que les biens exportés, après avoir été exonérés de la TVA au départ, sont assujettis à la TVA lorsqu’ils sont importés dans le pays de destination. Ce principe s’applique souvent, bien que ce ne soit pas nécessairement le cas, au passage

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Fiscalité et économie

de la frontière. De fait, l’UE, qui avait supprimé les contrôles fiscaux aux frontières intérieures, a dû mettre en place, en 1993, un régime permettant de continuer à appliquer ce principe, mais sans nécessiter de formalités au passage de la frontière. Pour ce faire, l’Union a adopté un régime fiscal aux termes duquel les ventes intracommunautaires entre les entreprises assujetties à la TVA continuent d’être taxées à taux zéro « à l’expédition », l’entreprise de destination s’acquittant de la TVA « lors de l’acquisition » (en vertu des règles applicables dans l’État membre de destination). Ce régime est renforcé par un système de vérification des numéros de TVA au niveau communautaire et par une coopération plus étroite entre les administrations fiscales. Le système de l’UE comporte également des régimes spéciaux s’appliquant à certaines transactions intracommunautaires (comme les « ventes à distance », à savoir les ventes par correspondance aux particuliers). Ces régimes spéciaux rendent la situation encore plus complexe et peuvent générer des coûts supplémentaires de mise en œuvre des dispositions fiscales par les entreprises concernées. Dans certains cas, donc, le régime à trois volets de l ’UE est complexe et alourdit, pour les entreprises, la facture de l’application de la législation fiscale. De plus, on peut craindre des fraudes, les biens vendus à des entreprises étrangères franchissant les frontières sans que la TVA ait été acquittée. Le mécanisme d’autodiscipline s’en trouve affaibli. Cependant, à y regarder de plus près, on constate que ces risques ne sont pas aussi grands qu’il y paraît. Les entreprises assujetties à la TVA n’ont pas intérêt à ne pas déclarer leurs « importations », car la TVA qu’elles acquittent leur est remboursée. Elles ont au contraire tout intérêt à les déclarer, car il leur faut faire figurer le coût des intrants dans leur comptabilité, pour éviter toute surévaluation de leurs bénéfices (et donc de l’impôt sur les sociétés exigible). Il y a en revanche possibilité de fraude lorsque des biens destinés à des entreprises assujetties à la TVA sont détournés au profit de particuliers ou d’entreprises non assujetties. Il faut pour cela qu’il y ait fraude de la part de l’exportateur ou de l’acheteur (qui peut prétendre être assujetti à la TVA). Ces possibilités de fraude dépendent très clairement de la nature du produit objet de la transaction. Celui-ci est d’autant plus susceptible de tomber entre les mains d’un consommateur qu’il s’agit d’un produit final Dans l’ensemble, donc, si le régime actuel de l’UE présente manifestement des inconvénients, c’est également le cas pour les autres systèmes envisageables, ce qui explique qu’aucun progrès n’ait été réalisé dans l’élaboration d’un système définitif. On pourrait limiter les inconvénients des différents systèmes possibles en harmonisant les taux de TVA des pays, mais cette solution rencontre de nombreux obstacles politiques. Du fait de la lenteur du rapprochement des taux de TVA, les distorsions engendrées par les « achats transfrontaliers » sont donc appelées à être de plus en plus préoccupantes. Il est intéressant de noter à cet égard que les pays participant au marché unique via l’Accord sur l’Espace économique européen semblent être déjà affectés par de telles distorsions. L’Étude économique de la Norvège, par exemple, signale que les Norvégiens achètent fréquemment des denrées alimentaires de l’autre côté de la frontière, car la Suède, comme les autres pays membres de l’UE, applique un taux de TVA réduit sur ces produits. Parallèlement, le commerce électronique se développe à un rythme rapide et multiplie les possibilités d’échanges internationaux, tout en accroissant le volume de ces échanges. Cette nouvelle façon d’opérer remet en cause les méthodes traditionnelles de recouvrement de l’impôt, à la fois lorsqu’il s’agit d’assurer une concurrence loyale entre les opérateurs de commerce électronique et les entreprises plus traditionnelles et de garantir une administration efficace de l’impôt53. En ce qui concerne la taxation des biens, il convient de faire la distinction entre ceux qui sont commandés par voie électronique mais livrés selon un canal traditionnel (à des entreprises ou à des particuliers) et ceux qui sont livrés par voie électronique (notamment à des particuliers). La première catégorie ne soulève pas de nouvelle difficulté fiscale importante pour ce qui est des produits (à l’exception du problème posé par les ventes par correspondance à des particuliers), même si cela entraînera une augmentation de la quantité de biens franchissant les frontières et si les procédures traditionnelles de recouvrement de l’impôt, de type douanier, devront être rationalisées plus avant pour pouvoir faire face à ce gonflement des volumes. C’est la seconde catégorie, celle des produits livrés par voie électronique, qui pose un réel problème. Comment détecter, et donc taxer, de telles livraisons ?

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De l’avis général sur le plan international, ces livraisons électroniques ne doivent pas être considérées comme des livraisons de biens, de telle sorte qu’elles ne sont pas soumises aux droits de douane et que la seule difficulté fiscale concerne le recouvrement de la TVA (ou de son équivalent) dans le pays de consommation. Dans un système de TVA, la livraison électronique de biens à des entreprises assujetties à la TVA ne soulève aucune difficulté. Comme dans le cadre du régime de l’UE actuellement applicable aux transactions entre entreprises assujetties, l’entreprise acheteuse n’a pas intérêt à ne pas déclarer l’achat54. Le problème se pose donc en ce qui concerne les livraisons aux consommateurs et aux entreprises qui ne sont pas assujetties à la TVA, ce qui correspond à une part relativement faible du marché. Dans un modèle de TVA traditionnel, le fournisseur doit remplir les obligations fiscales attachées à ces ventes (à savoir, l’enregistrement auprès de l’administration fiscale et le versement de la TVA prélevée auprès de ses clients). Cette approche est moins défendable dans un contexte électronique lorsque, par exemple, les fournisseurs sont des non-résidents (c’est-à-dire ne résident pas dans le pays du consommateur) et n’ont guère, voire nullement, intérêt à assumer les fonctions liées à la TVA. L’efficacité du recouvrement de l’impôt sur ces transactions (pour assurer la neutralité de traitement vis-à-vis des fournisseurs nationaux et préserver les recettes en jeu) soulève plusieurs difficultés, au regard notamment de l’identification des fournisseurs, des obligations pesant sur ces derniers ou encore de la vérification du pays dont relève les consommateurs (cruciale pour l’application du taux correct de TVA)55.

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4.3. Impact sur le comportement économique au regard de la mise en œuvre de la politique environnementale Tous les pays Membres de l’OCDE perçoivent des droits d’accise ou des redevances d’utilisation sur certains produits et services publics, qui peuvent représenter de 30 à 70 pour cent des recettes totales de la fiscalité indirecte. Initialement, les droits d’accise et les redevances étaient destinés, pour l’essentiel, à procurer des recettes, bien souvent affectées de façon formelle ou informelle à des fins telles que l’entretien des infrastructures publiques ou le subventionnement de services sociaux. Toutefois, une forte proportion des droits d’accise et des redevances étant, en fait, prélevée sur la consommation d’énergie, on en est venu à les considérer comme un moyen d’internaliser les effets externes nocifs pour l’environnement et de décourager les activités économiques qui sont à l’origine de ces effets nocifs. Depuis le début des années 90, plusieurs pays ont mis en place des réformes fiscales écologiques, qui ont abouti à la restructuration des impôts en vigueur et à l’introduction de nouvelles écotaxes. Cependant, la part des taxes environnementales dans le PIB est encore relativement faible dans les recettes fiscales totales – 7 pour cent en moyenne pour les pays de l’OCDE en 1997 (voir tableau A.10). Les taxes sur les carburants et les véhicules automobiles qui, comme on l’a noté, sont antérieures à la vague des réformes fiscales écologiques et ont été instaurées pour des raisons qui sont plus budgétaires qu’écologiques, représentent la majeure partie de ces recettes (voir le graphique A.4). Les autres taxes sur l’énergie correspondent à quelque 7 pour cent des taxes environnementales prélevées en moyenne dans les pays de l’OCDE, tandis que les écotaxes ellesmêmes représentent environ 1 pour cent seulement du total56. Ces moyennes masquent naturellement des disparités entre les pays, certains recourant d’ores et déjà assez largement aux taxes environnementales. Les hydrocarbures, en particulier, sont lourdement taxés dans l’UE, même si certains pays ont réduit dernièrement les taxes sur les carburants au vu des risques d’inflation et de baisse de la compétitivité et en réaction à la hausse des

Tableau A.10.

Recettes des taxes environnementales

Part des recettes des taxes environnementales dans les recettes fiscales totales, en pourcentage

Autriche Belgique Canada République tchèque Danemark Finlande France Allemagne Grèce1 Hongrie Islande2 Irlande Italie1 Japon Corée Luxembourg Mexique2 Pays-Bas Nouvelle-Zélande Norvège Pologne Portugal Espagne Suède Suisse Turquie Royaume-Uni États-Unis Moyenne3 Écart type Coefficient de variation

Part des recettes des taxes environnementales dans le PIB, en pourcentage

1994

1998

1994

1998

4.5 4.3 4.9 7.4 8.0 5.8 5.5 6.4 12.7 6.6 9.0 9.1 8.0 6.1 10.2 8.0 10.8 7.7 4.5 8.8 4.1 11.6 6.6 6.0 6.1 6.8 8.4 3.8

5.1 5.0 5.5 7.4 10.1 7.3 4.7 5.9 11.7 8.2 9.5 9.4 7.3 6.1 13.5 6.9 7.2 8.7 5.1 8.2 4.4 10.9 6.5 5.9 5.9 10.6 8.3 3.2

1.9 2.2 1.8 3.2 4.1 2.7 2.3 2.5 4.0 2.3 2.8 3.3 3.3 1.6 2.1 3.6 1.8 3.5 1.7 3.6 1.8 3.8 2.3 2.9 2.0 1.5 2.9 1.1

2.3 2.3 2.0 2.8 5.0 3.4 2.1 2.2 4.0 3.2 2.9 3.0 3.3 1.7 2.9 2.8 1.2 3.6 1.8 3.6 1.7 3.7 2.2 3.1 2.1 3.0 3.1 0.9

7.0 2.2 0.3

7.4 2.5 0.3

2.6 0.8 0.3

2.8 0.9 0.3

1. 1997 au lieu de 1998. 2. 1995 au lieu de 1998. 3. Moyenne simple hors Islande et Mexique. Source : Base de données de l’OCDE sur les taxes environnementales ; Statistiques des recettes publiques, OCDE.

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Graphique A.4.

Recettes des taxes environnementales par grandes bases d’imposition dans un certain nombre de pays de l’OCDE1 En millions de dollars, 1995

140 000

140 000

120 000

120 000

100 000

100 000

80 000

80 000

60 000

60 000

40 000

40 000

20 000

20 000

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0 C

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0

Note : Également hors recettes des redevances. La catégorie « immatriculation » recouvre les taxes périodiques sur l’immatriculation ou l’utilisation de véhicules à moteur. La catégorie « véhicules à moteur » fait référence aux taxes ponctuelles sur les importations ou sur les ventes de véhicules à moteur. Les « autres transports » renvoient à d’autres types d’énergies utilisées pour le transport. Les rejets dans l’eau et les émissions atmosphériques sont soit mesurés, soit évalués. La pollution des eaux fait référence à certaines sources de pollution diffuse des eaux. 1. Pays de l’OCDE sélectionnés : Autriche, Belgique, République tchèque, Danemark, Finlande, Allemagne, Hongrie, Islande, Irlande, Italie, Japon, Mexique, Pays-Bas, Nouvelle-Zélande, Norvège, Pologne, Portugal, Espagne, Suède, Suisse, Royaume-Uni, États-Unis. Source : Base de données de l’OCDE sur les taxes environnementales.

prix du pétrole. Au sein de l’Union européenne, l’Autriche, la Belgique et l’Espagne se situent au-dessous de la moyenne européenne. Parmi les économies en transition, la Pologne et la République tchèque affichent des taxes environnementales peu élevées, même si les pressions environnementales sont importantes. Il en va de même du Japon et du Mexique. Plusieurs raisons peuvent expliquer que l’on privilégie les taxes environnementales et d’autres instruments économiques comme les systèmes de permis négociables par rapport à des modes de réglementation de type autoritaire57. Premièrement, en laissant chaque agent économique décider de l’ampleur de la réduction de la pollution et des moyens à mettre en œuvre à cette fin, on obtient que les agents supportant les plus faibles coûts de lutte contre la pollution contribuent le plus à la réduction totale de la pollution et on minimise ainsi le coût global de la politique mise en œuvre (d’où un rapport coût-efficacité optimal). Cette caractéristique est généralement qualifiée « d’efficience statique ». Deuxièmement, contrairement aux réglementations de type autoritaire, qui ne peuvent être adaptées à tout moment, les instruments économiques favorisent « l’efficience dynamique » en incitant à réduire régulièrement les émissions grâce aux avancées technologiques. Troisièmement, les taxes et les permis négociables (lorsqu’ils sont attribués à un certain prix ou aux enchères) génèrent des recettes, qui peuvent être utilisées pour améliorer l’efficience générale, par exemple en réduisant d’autres impôts. Quatrièmement, comme les instruments économiques produisent leurs effets à travers le mécanisme des prix, ils permettent une intégration efficace des politiques économiques et environnementales (et évitent que les politiques environnementales se bornent à réparer les dommages causés par les politiques sectorielles). Malheureusement, l’un des principaux constats qui se dégagent des études par pays est que, globalement, la structure des taux des écotaxes est non seulement loin d’être optimale du point de vue de l’incitation à des comportements présentant un meilleur rapport coût-efficacité, mais peut aussi avoir des effets pervers dans certains cas. En particulier :

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– la consommation industrielle d’énergie est généralement taxée bien plus faiblement que la consommation d’énergie des ménages, alors qu’il peut y avoir d’amples possibilités de réduction de la pollution dans l’industrie. Par exemple, dans la plupart des pays, l’essence sans plomb est plus fortement taxée que le

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gazole, notamment dans un grand nombre de pays de l’UE, en Corée, au Japon, en Nouvelle-Zélande et dans les économies en transition, malgré la lourde charge environnementale liée à la combustion du gazole. La Pologne, en outre, n’a pas encore établi de différence notable entre les droits d’accise prélevés sur l’essence sans plomb et ceux qui frappe l’essence ordinaire. De même, la consommation industrielle d’électricité et de gaz est généralement taxée à des taux bien plus faibles que la consommation des ménages58. – Les gros pollueurs de certains secteurs d’activité (agriculture, industries manufacturières à forte intensité énergétique) bénéficient, dans la plupart des pays, d’un régime fiscal préférentiel et la structure des taux ne reflète guère la teneur en polluants de la consommation ou de la conversion de l’énergie. Souvent, le but est de protéger la compétitivité internationale des industries concernées, ce qui est particulièrement onéreux en cas de problèmes de pollution locaux lorsque le transfert de la majeure partie des activités polluantes à l’étranger peut constituer en fait une solution présentant un bon rapport coût-efficacité59. Parallèlement, alors que la pollution transnationale nécessite une coordination des taxes environnementales au niveau international, aucun progrès n’a été réalisé à ce jour, la plupart des écotaxes étant mises en œuvre de façon unilatérale. L’industrie houillère des pays en transition pose un problème particulier, car les taxes y sont nettement plus élevées qu’elle ne l’étaient antérieurement, mais restent insuffisantes pour générer à grande échelle des investissements dans la lutte contre la pollution ou dans les énergies alternatives. Pour évaluer l’utilité des taxes environnementales, il faut tenir compte du fait qu’elles peuvent servir à diminuer les impôts qui créent des distorsions dans d’autres domaines. Toutefois, les possibilités à cet égard peuvent être moindres qu’il est permis d’espérer. En fait, une réorientation de la fiscalité alourdissant les écotaxes et allégeant la fiscalité du travail ne suffit pas pour supprimer la « pénalité fiscale » de l’emploi. L’incidence de l’impôt constitue également un facteur déterminant : si la charge des taxes environnementales retombe sur les ménages via une hausse des prix des biens de consommation et des services rendus aux consommateurs, la diminution du coin fiscal sur les revenus du travail sera moins efficace et l’effet sur l’emploi moins important. Le travail constituant un facteur de production relativement immobile et le capital un facteur relativement mobile, surtout dans les économies ouvertes, c’est probablement le travail qui, au bout du compte, subira cette incidence fiscale60.

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NOTES

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1. OCDE (1994), Bernheim (1999) et Arthur Andersen (1999). 2. Tanzi et Zee (2000) ont récemment obtenu des éléments empiriques à partir d’une étude portant sur 19 pays de l’OCDE sur la période 1971-95. Ils ont observé que les coefficients négatifs du ratio impôts/PIB étaient particulièrement élevés pour les impôts sur le revenu et bien moins élevés pour l’impôt sur la consommation, ce qui est conforme à la théorie économique. Ils ont également constaté que, compte tenu de l’impact du ratio recettes fiscales totales/PIB sur le taux d’épargne des ménages, ce dernier reste en corrélation négative avec le ratio recettes de l’impôt sur le revenu/PIB de manière statistiquement significative, mais sa corrélation avec le ratio impôt sur la consommation/PIB n’est plus statistiquement significative. 3. En outre, le revenu de l’épargne est généralement imposé en termes nominaux et non en termes réels, ce qui peut donner un taux d ’imposition effectif très élevé du revenu réel. 4. Les partisans de l’impôt sur la consommation – en particulier aux États-Unis – ont suggéré l’abandon total du système de l’impôt sur le revenu pour le remplacer par une imposition « pure » de la consommation ; voir par exemple, Boskin (1996) et CBO (1997a). Il pourrait s’agir d’un impôt sur le revenu après déduction de l’épargne nette ou d’un impôt basé sur la dépense, tel que la TVA. Même si aucun pays de l’OCDE ne s’est prononcé en faveur d’une évolution radicale vers une imposition « pure » de la consommation, ce concept est apparu dans les ouvrages spécialisés comme une référence pour l’évaluation des vertus de l’impôt sur la consommation par rapport à l’impôt sur le revenu. On considère cette option comme un instrument prometteur pour les pays qui, à l’avenir, doivent faire face à une forte croissance des besoins de recettes (Auerbach, 1997). L’impression générale est néanmoins qu’une évolution vers une imposition « pure » de la consommation pourrait entraîner des effets de transition perturbateurs tout en ayant un impact relativement faible et incertain sur l’épargne (Bradford, 1995). Un des arguments souvent évoqués est que les effets de revenu pourraient être plus importants que les effets de substitution résultant d’une évolution vers l’impôt sur la consommation, ce qui pourrait entraîner une baisse de l’épargne (Engen/Gale, 1996 et Feldstein, 1995). Même si un tel résultat réduisait la charge excédentaire du système fiscal, ce dont tout le monde pourrait bénéficier, il ne répond pas aux objectifs d’augmentation de l’épargne nationale afin de mieux faire face aux contraintes macroéconomiques. 5. On dit souvent que l’impôt sur la consommation n’est pas progressif, en particulier dans le cas des impôts indirects, qui sont à taux uniforme. Mais la plupart des débats sur la « justice » ou la progressivité de l’impôt sur la consommation sont limités par l’échelle de temps de l’étude. Si l’on se place dans l’optique de la durée de vie, l’impôt sur la consommation est à peu près proportionnel au revenu de cette même durée de vie. De plus, comme Gentry et Hubbard (1997) l’ont avancé, un impôt sur la consommation n’exonère que la composante intérêts des revenus du capital (c’est-à-dire le coût d’opportunité du placement de capital), mais taxe finalement la rente et la prime de risque. Étant donné que ces derniers sont dissymétriques pour les plus hauts revenus, l’impôt sur la consommation pourrait être plus progressif que ce que l’on croit généralement. 6. Mais on notera que l’application de l’impôt sur les plus-values sur actions aux bénéfices non distribués influence les décisions de financement des entreprises (voir ci-après). 7. Dans certains pays, plusieurs régimes s’appliquent, comme aux États-Unis, où il en existe trois principales formes assorties d’un traitement fiscal préférentiel et au Royaume-Uni, où il existe neuf instruments d’épargne-retraite bénéficiant d’avantages fiscaux (Banks et Emmerson, 2000). 8. Voir Dilnot (1992), Arthur Andersen (1999) et Dalsgaard et Kawagoe (2000). 9. Par exemple, en Australie, il y a taxation à chacune des trois étapes (cotisations, revenu et prestations), mais à des taux effectifs relativement bas. L’épargne-retraite est donc subventionnée dans une certaine mesure, mais avec une réduction sensible de la valeur nette des prestations perçues, par rapport au traitement fiscal EET (Atkinson et al., 1999). 10. Aux États-Unis et dans d’autres pays Membres de l’OCDE non européens, les incitations fiscales en faveur de l’épargne retraite sont considérées comme un moyen de combler un déficit d’épargne nationale. Mais les évaluations empiriques en la matière ne sont pas décisives. Certaines études ont conclu que ces instruments bénéficiant d’avantages fiscaux stimulaient l’épargne totale, tandis que d’autres ont constaté qu’ils n’entraînaient guère plus qu’un déplacement de l’épargne existante au profit d’autres formes d’épargne ou bien une augmentation simultanée de l’épargne et de l’endettement (voir par exemple, Bernheim, 1999).

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11. Mais on peut encore défendre les avantages fiscaux pour des raisons d’équité intergénérationnelle : le niveau élevé des cotisations actuelles au système de retraite par répartition correspond à un transfert de la population active actuelle à la génération précédente, qui n’a pas non plus élevé suffisamment d’enfants et qui n’a pas eu à épargner pour sa retraite. On pourrait donc avancer que les avantages fiscaux viennent compenser le niveau élevé des cotisations actuelles au système de retraite par répartition, dont l’actuelle population active n’est pas responsable. Mais le raisonnement pourrait être tout autre dès lors que l’on prend en compte la transmission de biens (voir par exemple, Miles et Eben, 2000). 12. L’aléa moral peut ne poser aucun problème, s’il est obligatoire d’investir dans des régimes de retraite privés. Mais on peut considérer l’épargne obligatoire comme un impôt sur le salaire induisant des distorsions sur le marché du travail. Selon certains, les distorsions du marché du travail qui en résultent sont très marquées et il serait même optimal de supprimer l’épargne-retraite obligatoire et d’accepter l’aléa moral (Homburg, 2000). 13. A l’exception des systèmes d’imposition duale des revenus, dans le cadre desquels les déductions se font à hauteur du taux uniforme applicable aux revenus du capital, qui correspond à la tranche inférieure de l’impôt sur le revenu. 14. L’exonération des plus-values sur les logements peut être justifiée par l’équité horizontale et l’efficience : cela permet d’éviter aux contribuables mobiles de faire l’objet d’un traitement fiscal désavantageux, parce qu’ils procèdent plus souvent à des transactions immobilières et peuvent donc réaliser ce type de plus-values plus fréquemment. 15. OCDE (1999d). 16. Mais en ce qui concerne les dividendes, dans la plupart des cas, les conventions bilatérales n’éliminent pas la double imposition économique – voir la section 2 ci-après. 17. Le Danemark a introduit un régime d’imposition duale des revenus en 1987, puis la Suède (1991), la Norvège (1992) et la Finlande (1993). 18. Mais ce n’est pas ce qui a le plus motivé le passage d’un régime d’imposition globale à un régime dual : on a surtout cherché à rendre l’investissement dans le pays de résidence plus intéressant et à limiter la pratique qui consiste à transformer les dividendes en paiements d’intérêts généralement imposés à des taux inférieurs dans la plupart des pays de l’OCDE. 19. L’Italie permet aux investisseurs de choisir entre la retenue à la source libératoire et l’imputation partielle. Elle accorde également un dégrèvement de l’impôt sur les sociétés au titre des investissements financés par augmentation de capital ou sur des bénéfices réinvestis, afin d’équilibrer le coût relatif des investissements financés par endettement et ceux financés sur fonds propres. 20. Il est également possible d’accorder un allégement (total ou partiel) de la double imposition via l'impôt sur les sociétés, en appliquant un taux inférieur aux bénéfices distribués (systèmes dits de « taux différenciés », tels qu’ils sont appliqués en Allemagne (jusqu’en 2001) et au Mexique). Pour l’analyse de ces systèmes, voir OCDE (1991). La République tchèque, l’Islande et l’Espagne appliquent un régime de déduction partielle qui permet à la société qui distribue les dividendes de déduire de l’impôt dû une quote-part fixe de la retenue à la source afférente aux dividendes. 21. Avant 1999 par exemple, le Royaume-Uni accordait un crédit d'impôt pour l’impôt sur les sociétés aux investisseurs de portefeuille et aux investisseurs directs étrangers résidents de pays avec lesquels il avait signé des conventions fiscales dans ce domaine. Mais en 1999, le gouvernement a établi de nouvelles règles ramenant le taux du crédit d’impôt de 20 à 10 %. Cette réduction a permis d’assurer que dans le cadre des conventions standards conclues par le Royaume-Uni les investisseurs de portefeuille étrangers ne perçoivent aucun remboursement au titre du crédit d’impôt. Les investisseurs directs ne pouvant plus prétendre qu’à la moitié du crédit d’impôt, ils n’ont dès lors pu percevoir que des remboursements relativement peu importants, soit moins de 0.3 % des dividendes versés. 22. La cession d’actions dividende détaché repose sur deux transactions entre un résident et un non-résident. Un non-résident qui détient une participation dans une société locale la cède temporairement à un résident (avant le versement des dividendes) qui profitera au crédit d'impôt. Après le versement, ils effectuent la transaction inverse. 23. L’Allemagne a adopté une loi qui entrera en vigueur en 2001, dont l’objet est de remplacer son système de taux différenciés par un système d’inclusion partielle (50 %) des dividendes. Le système de taux différenciés appliquait un taux de 40 % aux bénéfices réinvestis et un taux de 30 % aux bénéfices distribués, avec imputation totale, pour les actionnaires nationaux, des 30 % d’impôt perçus au niveau de la société. Le nouveau système introduit un taux uniforme unique de 25 % et ne prévoit pas de crédit d’impôt, mais ne taxe que la moitié des bénéfices distribués grâce au système d’inclusion partielle. L’inclusion partielle s’applique aux investisseurs locaux comme aux investisseurs étrangers, la retenue à la source étant ramenée de 25 à 20 %, avec réduction supplémentaire éventuelle dans le cadre de conventions fiscales. La France est en passe d’apporter des modifications similaires à son système d’imputation actuel.

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24. Bien que cette solution évite le problème de la double imposition, l’exonération des plus-values sur actions pratiquée par la Nouvelle-Zélande fausse les choix d’investissement dans des secteurs où d’autres types de plus-values sont susceptibles d’être réalisées. 25. Le système norvégien est le plus proche du système d’imposition duale idéal, suivi de celui de la Finlande. Les systèmes de la Suède et du Danemark n’ont que certaines caractéristiques de l’imposition duale des revenus « pure ». Pour une vue d’ensemble de cette approche ainsi qu’une comparaison des quatre systèmes, voir Cnossen (1999). 26. L’équité semble avoir été l’une des raisons pour lesquelles le Danemark a décidé d’abandonner le système d’imposition duale en 1994 (voir Sørensen, 1998) et qui ont conduit la Norvège à décider récemment d’introduire un impôt sur les dividendes, ce qui va clairement à l’encontre des principes de l’imposition duale et de la neutralité fiscale (voir l’Étude économique de l’OCDE de 2001 sur la Norvège). 27. Bien que les pays membres de l’OCDE se détournent de toute évidence de ces incitations fiscales régionales, elles restent significatives. Parallèlement, les autres incitations fiscales sont de plus en plus accordées sur mesure, car les investisseurs négocient avec les organismes de promotion des investissements. (CNUCED, 1998). 28. C’est le cas par exemple dans le Mezzogiorno (Italie), en Irlande du Nord (Royaume-Uni), dans certaines zones d’entreprises (Danemark jusqu’en 1999), dans les pays scandinaves (Finlande, Norvège), dans la zone franche de l'aéroport de Shannon et dans la zone des Custom House docks à Dublin (Irlande), au Pays basque, en Navarre, à Ceuta et à Melilla (Espagne), aux Açores et à Madère (Portugal). 29. On justifie le soutien à l’investissement régional par l’asymétrie de l’information aggravant les risques perçus et nécessitant ainsi un taux de rendement exigé plus élevé. Ses partisans soutiennent que dans le cas de la compensation de coûts de transport élevés, par exemple, les avantages fiscaux sont peut-être un moyen d’atteindre l’objectif sociopolitique consistant à stimuler la « neutralité de la concurrence » entre les régions. On peut donc les considérer comme une mesure adéquate d'action sur l’offre en faveur du développement régional, en particulier si l’implantation d’une activité est suivie par d’autres implantations. 30. La plupart des études empiriques disponibles ont conclu que les incitations fiscales n’ont qu’un faible impact, bien que significatif d’un point de vue statistique, sur la localisation. (Papke, 1993 et Wasylenko, 1997). 31. Les conséquences probables d’autres types d’incitations sont présentées dans OCDE (2001a). 32. Voir par exemple, Hines and Hubbard (1990) et Grubert (1998). 33. Voir par exemple, Grubert and Mutti (1991) et Hines and Rice (1994). 34. Voir aussi pour des illustrations récentes Daveri et Tabellini (2000). 35. OCDE (1997a). 36. OCDE (1999a) et OCDE (1999b). Les coins fiscaux légaux ne correspondent pas nécessairement aux coins fiscaux effectifs que l’on peut calculer sur la base des Statistiques des recettes publiques ou des Comptes nationaux, qui tiennent également compte de l’impact de l’évasion et de la fraude fiscales sur les bases d’imposition correspondantes. 37. Voir Scarpetta (1996) et Elmeskov et al. (1998). 38. Tyrväinen (1995). 39. On peut montrer que la « charge excédentaire » de l’impôt est indépendante de l’effet de revenu et dépend uniquement de l’effet de substitution ou d’« offre compensée ». 40. En outre, les mères doivent faire face à des frais fixes élevés pour la garde de leurs enfants lorsqu’elles veulent exercer un emploi, ce qui revient à un impôt supplémentaire. 41. En France, ce taux marginal effectif d’imposition n’est inférieur à 30 pour cent que si l’actif secondaire accepte de travailler à temps plein, mais passe à 40 pour cent lorsqu’il prend un emploi à temps partiel. 42. Voir OCDE (1999b) pour une explication plus détaillée de ces résultats. 43. L’Earned income tax credit (EITC) aux États-Unis est un programme social lié à l’emploi, qui se sert de la fiscalité comme mode de transfert des revenus. Il est conçu comme un crédit d’impôt remboursable jouant le rôle de complément de revenu, qui augmente parallèlement aux revenus d’activité jusqu’à un plafond, dépendant du nombre d’enfants, avant d’être réduit progressivement. 44. Ce phénomène est confirmé par des études empiriques selon lesquelles l’offre de travail n’augmente, du fait de l’EITC, qu’en termes du nombre de personnes qui travaillent, le total des heures travaillées restant dans l’ensemble inchangé ; voir Ochel (2000), Liebman (1998), OCDE (1997), L’Horty (2000), Kramarz and Philippon (1999), Blundell (2000) et Bertola (2000). Cependant, même si le total des heures travaillées n’augmente que légèrement compte tenu des effets compensatoires, des externalités positives peuvent résulter de l'augmentation du nombre de personnes qui travaillent (Phelps, 2000). 45. L’offre de travail peu qualifié tend à être relativement élastique au salaire ; voir par exemple Koskela and Schöb (2000), Assouline et al. (1997) et Pearson and Scarpetta (2000).

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46. Les stock-options sont devenues la principale composante de la rémunération des cadres aux États-Unis, à tel point qu’elles ont des répercussions quantifiables en termes d’instabilité accrue des recettes fiscales (Goolsbee, 1997 et 2000). 47. La Finlande applique également un régime d’imposition duale strict. 48. Après l’adoption, par l’Australie, d’une taxe générale sur les ventes applicable à partir de juillet 2000, les ÉtatsUnis sont désormais le seul pays de l’OCDE à ne pas appliquer de TVA. 49. Selon la règle de Ramsey, on minimise la charge excédentaire lorsque le produit des taux d’imposition et des élasticités au prix est le même pour tous les biens. 50. Le taux uniforme de 10 pour cent prévu par la nouvelle taxe générale sur les ventes, mise en place en Australie, va dans le même sens, bien que l’exonération des produits alimentaires de base limite les progrès en termes de simplification et ouvre la porte à l’évasion fiscale. 51. Le simple fait d’ajuster le taux de TVA sur le chauffage permettrait de dégager suffisamment de recettes supplémentaires pour ramener le taux normal de 22 à 19 pour cent. La situation de la Hongrie est analogue à cet égard. 52. Le secteur du transport aérien a en outre la possibilité d’échapper à la TVA sur les carburants (non remboursable) en combinant des vols intérieurs avec des vols internationaux. 53. Les pays de l’OCDE travaillent, en partenariat avec les milieux d’affaires internationaux et un grand nombre d'économies non membres, à la mise en œuvre des grands principes exposés dans les Conditions cadres sur la fiscalité (OCDE, 2001b). En résumé, ces conditions mettent l’accent sur l'application, au commerce électronique, des principes et normes de fiscalité actuellement en vigueur, en assortissant toutefois ces normes d’éclaircissements et de précisions dans certains domaines. En ce qui concerne l’impôt sur la consommation, ces conditions visent à appliquer le principe de l’imposition sur le lieu de consommation. 54. La conclusion qui semble ressortir des travaux actuellement menés par l’OCDE sur ce point est que le mécanisme de l’auto-évaluation (dit de l’autoliquidation) peut être appliqué à la consommation transnationale de tels services. 55. A moyen terme, les systèmes informatiques recèlent le potentiel nécessaire aux fonctions de calcul et de versement de l’impôt. D’ici-là, lorsque les pays estiment que les distorsions de concurrence ou les pertes de recettes justifient une action, la seule possibilité pratique qui s’offre probablement sera d’adopter une méthode de recouvrement de l’impôt reposant sur l'assujettissement aux fins de TVA. La mise en place d’un système d’assujettissement très simplifié permettrait de diminuer les coûts en découlant sur le plan du respect des obligations fiscales et de garantir l’autodiscipline de la part des fournisseurs non résidents. 56. Toutefois, ces chiffres peuvent sous-évaluer l’importance réelle des taxes environnementales dans la mesure où celles-ci ont joué un rôle décisif dans la suppression de leur propre assiette (c’est le cas, notamment pour les taxes sur les accumulateurs nickel-cadmium au Danemark). 57. OCDE (1999e). 58. Voir O’Brien and Vourc’h (2001). 59. Il existes d’autres méthodes pour protéger la compétitivité industrielle tout en incitant à réduire la pollution. Il serait possible d’appliquer la taxe aux importations de produits polluants. Il serait également possible de prélever cette taxe proportionnellement à la consommation ou aux émissions que l’on souhaite réduire et de restituer les recettes proportionnellement aux ventes ou à la production. 60. Voir OCDE (2001c).

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ÉTUDES DE POLITIQUE FISCALE DE L’OCDE 1. 2. 3. 4.

Pouvoirs fiscaux des administrations infranationales Mesurer les charges fiscales : Quels indicateurs pour demain ? Les impôts sur les compagnies d'assurance Impôt sur les sociétés et investissement direct étranger L'utilisation d'incittions fiscales 5. Les taux de prélèvements : Une étude critique 6. Fiscalité et économie Analyse comparative des pays de l'OCDE 7. Finances publiques dans les administrations infranationales (à venir)

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LES ÉDITIONS DE L'OCDE, 2, rue André-Pascal, 75775 PARIS CEDEX 16 IMPRIMÉ EN FRANCE (23 2001 12 2 P) ISBN 92-64-29544-5 – n° 52202 2001