Astroturf: Eine neue Lobbyingstrategie in Deutschland?

Anna Irmisch Astroturf

VS RESEARCH

Anna Irmisch

Astroturf Eine neue Lobbyingstrategie in Deutschland? Mit einem Geleitwort von Prof. Dr. Stefanie Hiß (Jun.-Prof.)

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Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über abrufbar.

1. Auflage 2011 Alle Rechte vorbehalten © VS Verlag für Sozialwissenschaften | Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2011 Lektorat: Dorothee Koch | Britta Göhrisch-Radmacher VS Verlag für Sozialwissenschaften ist eine Marke von Springer Fachmedien. Springer Fachmedien ist Teil der Fachverlagsgruppe Springer Science+Business Media. www.vs-verlag.de Das Werk einschließlich aller seiner Teile ist urheberrechtlich geschützt. Jede Verwertung außerhalb der engen Grenzen des Urheberrechtsgesetzes ist ohne Zustimmung des Verlags unzulässig und strafbar. Das gilt insbesondere für Vervielfältigungen, Übersetzungen, Mikroverfilmungen und die Einspeicherung und Verarbeitung in elektronischen Systemen. Die Wiedergabe von Gebrauchsnamen, Handelsnamen, Warenbezeichnungen usw. in diesem Werk berechtigt auch ohne besondere Kennzeichnung nicht zu der Annahme, dass solche Namen im Sinne der Warenzeichen- und Markenschutz-Gesetzgebung als frei zu betrachten wären und daher von jedermann benutzt werden dürften. Umschlaggestaltung: KünkelLopka Medienentwicklung, Heidelberg Gedruckt auf säurefreiem und chlorfrei gebleichtem Papier Printed in Germany ISBN 978-3-531-18179-0

Geleitwort

Anfang des Jahres 2011 haben Abgeordnete des Europäischen Parlaments in einer überparteilichen Initiative die Nichtregierungsorganisation Financewatch gegründet, um damit ein Gegengewicht zur Dominanz der Finanzlobby zu etablieren. Im Vorfeld hatten die Parlamentarier bereits einen Hilferuf ausgesandt, in dem sie beklagen, dass sie mit Studien und Einflussversuchen mächtiger Finanzmarktakteure geradezu bombardiert würden. Demgegenüber fehle es an geeigneter Gegenexpertise, um im legislativen Prozess zu einer geeigneten Einschätzung und Abwägung der anstehenden Finanzmarktreformen zu gelangen. Eine Lobby gegen die Lobby. Diese neuartige und ungewöhnliche Initiative verdeutlicht, dass sich die Praktiken des Lobbying in Europa in einem Wandel befinden. In allen Politikbereichen versuchen Interessengruppierungen zu ihren Gunsten Einfluss zu nehmen, auf nationaler und europäischer Ebene, durch Einladungen und Zuwendungen, oder durch die Bereitstellung von Wissen und Expertise – bis hin zur Ausformulierung vollständiger Gesetzestexte, die sie in den legislativen Prozess einzuspeisen versuchen. Dabei ist eine langsame Annäherung des deutschen korporatistischen Interessenvertretungssystems an das eher pluralistische Modell in den USA zu beobachten. Lobbying ist in Deutschland nicht länger auf die organisierte Interessenartikulation über die etablierten Verbände sowie formal v.a. auf Anhörungen oder die Beteiligung an Ausschüssen, Beiräten oder Kommissionen beschränkt. Die Nutzung informeller Praktiken und Kanäle hat sich in den letzten Jahren immer stärker etabliert – informell auch deshalb, weil in Deutschland, im Gegensatz zu den USA, noch immer kein Lobbyregister existiert, mit Hilfe dessen eine gezielte Einflussnahme erkannt und die dahinter stehenden Interessen identifiziert werden könnten. Die fehlende Kenntlichmachung von Einflussnahme und der dahinterstehenden Interessen sind auch das zentrale Charakteristikum von Astroturf, dem sich Anna Irmisch in der vorliegenden Studie widmet. Bei dieser, in Deutschland ebenfalls bis vor Kurzem unbekannten Art des Lobbying, geht es jedoch nicht um die bloße Beeinflussung von Abgeordneten oder Regierungsbeamten, sondern um die intendierte Manipulation von Bürgerinnen und Bürgern. Diese soll darüber erreicht werden, dass sich private Unternehmen, Wirtschaftsverbände

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Geleitwort

oder andere Lobbygruppen den Anschein geben, sie würden auf basispolitischer Graswurzel-Ebene agieren und Gemeinwohlinteressen repräsentieren. Ein Beispiel: Der Anfang der 1990er Jahre gegründete Verein Waste Watchers engagierte sich vordergründig für einen verantwortungsvollen Umgang mit Abfall in Deutschland und präsentierte sich als grundständige Bürgerinitiative. Tatsächlich wurde er von einem ehemaligen Pressesprecher eines führenden Verpackungsmittelherstellers ins Leben gerufen und setzte sich für den weiteren Ausbau von Müllverbrennungsanlagen ein. Auf diese Weise positionierte sich Waste Watchers gegen die bestehenden Nichtregierungsorganisationen im Umweltschutzbereich bzw. versuchte, diese in der Öffentlichkeit zu diskreditieren. Welche Interessen hinter Waste Watchers standen, wurde bewusst verschleiert. Anna Irmisch zeigt in ihrer Studie zahlreiche weitere Beispiele auf, bei denen sich wirtschaftliche Privat- und Partikularinteressen als basispolitische Gemeinwohl- oder Bürgerinteressen maskieren, um damit Zustimmung zu ihren Zielen zu erhalten. Mit ihrer explorativen Studie gibt Anna Irmisch einen umfassenden Überblick über das in Deutschland noch junge Phänomen Astroturf. Dabei grenzt sie Astroturf definitorisch ein und von anderen Lobbying-Praktiken ab und gibt einen Überblick über die bisher zu diesem Thema existierende Literatur. Zudem ordnet sie das Aufkommen von Astroturf in den institutionellen Wandel des deutschen korporatistischen Interessenvertretungssystems ein. Ein empirischer Teil mit qualitativen Interviews mit Expertinnen und Experten aus der Wissenschaft, von Nichtregierungsorganisationen und aus der Public-Affairs-Branche gewährt Einblicke in Interna der Astroturf-Praxis. Anna Irmisch macht deutlich, dass Astroturf eine neue Qualität politischer Interessenvertretungspraxis in Deutschland markiert. Vor dem Hintergrund der Veränderungen des deutschen Interessenvertretungssystems identifiziert sie AstURturf sowohl als ein erstes Resultat des Wandels als auch als eine Praxis, die die Veränderungen weiter beschleunigen könnte. Damit gelingt ihr in hervorragender Weise, ein bisher kaum beachtetes Phänomen zu beleuchten. Jena, im März 2011

Stefanie Hiß

Danksagung

Die grundlegenden Ideen zur Anfertigung der vorliegenden Arbeit entstanden durch interdisziplinäre Verknüpfungen im Rahmen des Universitätsverbundes der Martin-Luther-Universität Halle-Wittenberg, der Friedrich-Schiller-Universität Jena und der Universität Leipzig, v.a. in den Fachbereichen Soziologie und Kommunikationswissenschaft. Allen Personen, die daran beteiligt sind, die institutionellen Bedingungen für diese Form universitärer Zusammenarbeit zu ermöglichen, sei an dieser Stelle gedankt. Für die exzellente wissenschaftliche Begleitung dieses Untersuchungsvorhabens gilt allen voran mein besonderer Dank Prof. Dr. Stefanie Hiß (Jun.-Prof.) von der Friedrich-Schiller-Universität Jena. Durch ihre fachlichen Hinweise konnte ich mit dieser Arbeit wissenschaftliches Neuland betreten, ohne dabei auf Abwege zu geraten. Gleiches gilt ebenso für Prof. Dr. Klaus Dörre von der Friedrich-Schiller-Universität Jena, der zum Gelingen dieses Projekts unterstützend beitrug. Beide nahmen die daraus hervorgehenden Ergebnisse im Juni 2010 als Magisterarbeit im Fach Soziologie an. Bei allen InterviewpartnerInnen aus Nichtregierungsorganisationen, der Public Relations-/ Public Affairs-Branche und dem Bereich Wissenschaft möchte ich mich herzlich für ihre Unterstützung meines Untersuchungsvorhabens und ihr persönliches Engagement bei unserer gemeinsamen Zusammenarbeit bedanken. Ohne ihre Bereitschaft, in gemeinsamen Gesprächen und Diskussionen meinen Fragen mit ihrer fachlichen Expertise zu begegnen, hätte diese Arbeit nicht entstehen und eine derart erkenntnisreiche Verknüpfung von Theorie und Empirie gelingen können. Nicht zuletzt möchte ich der Lektorin Britta Göhrisch-Radmacher und dem VS Verlag für Sozialwissenschaften für die gute Zusammenarbeit bei der Publikation dieser Arbeit danken. Gewidmet sein soll diese Arbeit meiner Familie und meinen Freunden, denn die vertrauensvolle und ermutigende Unterstützung sowie diverse Zerstreuungseinladungen durch mein persönliches Umfeld befördern meine wissenschaftliche Inspiration und Motivation zugleich. Mein herzlichster Dank gilt deshalb Andreas, Kerstin, Johanna, Marlene und Günter, Thea und insbesondere Martin, der mich unaufhörlich bestärkt, allen meinen Interessen nachzugehen. Berlin, im März 

Anna Irmisch

Inhaltsverzeichnis

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Einführung ................................................................................................ 11 1.1 Forschungsvorhaben.......................................................................... 14 1.2 Aufbau der Arbeit.............................................................................. 15

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Astroturf als Lobbyingstrategie............................................................... 17 2.1 Der Begriff Lobbying ........................................................................ 17 2.2 Die Arbeitsdefinition Astroturf ......................................................... 23 2.3 Das Phänomen Astroturf anhand von Beispielen .............................. 25 2.4 Der wissenschaftliche Forschungsstand ............................................ 33 2.4.1 Beiträge aus der Soziologie........................................................... 34 2.4.2 Beiträge aus der Politikwissenschaft............................................. 42 2.4.3 Beiträge aus den Wirtschaftswissenschaften................................. 44 2.4.4 Beiträge aus der Kommunikationswissenschaft ............................ 47 2.5 Kapitelresümee: Eine theoretische Zwischenbilanz .......................... 50

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Empirisches Vorgehen .............................................................................. 57 3.1 Methodenwahl ................................................................................... 57 3.2 Fragestellung und Interviewleitfaden ................................................ 59 3.3 Fallauswahl und Datenerhebung ....................................................... 61 3.4 Datenanalyse ..................................................................................... 64

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Erkenntnisse .............................................................................................. 67 4.1 Die Bedeutung von Astroturf für Akteure politischer Interessenvertretung .......................................................................... 68 4.1.1 Astroturf aus Sicht von Public Relations- bzw. Public AffairsExperten ........................................................................................ 68 4.1.2 Astroturf aus NGO-Perspektive .................................................... 71 4.1.3 Astroturf aus dem Blickwinkel der Wissenschaft ......................... 73

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Inhaltsverzeichnis

4.2

Das Korporatismusmodell politischer Interessenvertretung im Wandel .............................................................................................. 75 4.2.1 Astroturf als Lobbyingstrategie in Deutschland............................ 78 4.2.2 Astroturf auf EU-Ebene und in den USA im Vergleich zu Deutschland .................................................................................. 82 4.3 Die Begrifflichkeit Astroturf ............................................................. 88 4.4 Fazit: Astroturf – eine neue Lobbyingstrategie in Deutschland? ...... 95 Literaturverzeichnis ....................................................................................... 103 Anhang ............................................................................................................. 111

1 Einführung

In Deutschlands parlamentarischer Demokratie basierend auf Volkssouveränität sind alle Bürger1 dazu eingeladen, ihre spezifischen Interessen politischen Entscheidungsträgern anzutragen (vgl. GG Art. 17, Art. 20 Abs. 2), z.B. durch die Teilnahme an Wahlen, Petitionen, oder Demonstrationen. Hauptsächlich, geschieht die praktische Interessenvertretung in Deutschland in formalisierten, korporatistischen Strukturen und Verfahren (vgl. Lösche 2007: 100-135, Speth 2006, Sebaldt/Straßner 2004: 41-48, Winter 2004, Leif/Speth 2003, Alemann 2000). Hierbei aggregieren und kanalisieren Interessengruppen, wie etwa Wirtschaftsverbände, Gewerkschaften, Kirchen und Nichtregierungsorganisationen (NGOs)2 die Wünsche ihrer Mitglieder und entsenden Interessenvertreter, um die jeweiligen Verbandsinteressen dem politischen Apparat gegenüber überzeugend darzulegen. Dafür stehen Interessensgruppen verschiedene Möglichkeiten und Instrumente zur Verfügung, z.B. persönliche Gespräche, die Veröffentlichung von Pressemitteilungen, Rankings, Werbung, Umfragen, die Teilnahme an Konferenzen und Interviews, das Instituieren von Dialogprozessen, oder aber Astroturf Lobbying. In jüngster Zeit wurden mehrere Kommunikationsaktivitäten von Unternehmen und Wirtschaftsverbänden im Hinblick auf die strategische Einbindung von Bürgern in politische Interessenvertretungspraxis öffentlich diskutiert und als Astroturf bezeichnet (vgl. Strothmann/Sander 2010, Schäfer 2009, Banse

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Der besseren Lesbarkeit, Übersichtlichkeit, sowie des Papiersparens bzw. Umweltschutzes ist es geschuldet, dass in der vorliegenden Arbeit auf die Aufführung beider sprachlicher Geschlechter verzichtet und vorwiegend die maskuline Form verwendet wird. In jedem Fall ist das jeweils andere Geschlecht inhaltlich ebenso gemeint. Herzlichen Dank für Ihr Verständnis. Der Definitionsvorschlag von Nichtregierungsorganisationen (Non-Governmental-Organisations) des Wirtschafts- und Sozialrates der Vereinten Nationen in Resolution 288B(X) vom 27.02.1950 ist für die vorliegende Arbeit nicht eng genug gefasst. Deshalb wird an dieser Stelle darauf hingewiesen, dass im Folgenden mit NGOs nur formalisierte (vgl. Frantz 2007: 181) und „gemeinwohlorientierte Gruppen jenseits von Staat und Markt (public interest groups) [bezeichnet werden]. Wirtschaftsverbände, professionelle Vereinigungen oder Gewerkschaften sind [demzufolge] explizit ausgeschlossen“ (Roth 2005: 92). Letzteres gilt ebenfalls für Bürgerinitiativen oder Selbsthilfegruppen usw. (vgl. Heins 2005: 173). „Jenseits von Markt und Staat“ schließt temporäre kooperierende Allianzen mit Staat und Wirtschaft nicht aus, doch meint in diesem Sinne, dass NGOs weder dezidiert durch staatliche oder wirtschaftliche Akteure gegründet und finanziert werden, noch Profitmaximierung bezwecken.

A. Irmisch, Astroturf, DOI 10.1007/978-3-531-92890-6_1, © VS Verlag für Sozialwissenschaften | Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2011

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Einführung

2008, Fuchs 2008). In diesem Zusammenhang geriet beispielsweise die Deutsche Bahn AG in die Schlagzeilen: Die Deutschen Bahn AG beauftragte 2007 im Umfang von ca. 1,5 Mio. € die European Public Policy Advisers GmbH (EPPA), welche wiederum andere Kommunikationsdienstleister quasi als Subunternehmen mit Aufträgen betraute, das Privatisierungsvorhaben des Unternehmens kommunikativ zu begleiten (vgl. Klimm 2009, LobbyControl 2009b). Im Zuge dessen wurde u.a. eine website inklusive blog, http://www.zukunftmobil.de, erstellt, worin die Identität der Initiatoren nicht ersichtlich war.3 Des Weiteren wurden Videoclips einer tendenziösen Umfrage im öffentlichen Raum auf der website http://www.youtube.com/ ohne Absenderkennzeichnung platziert, deren Protagonisten sich argumentativ pro Bahnprivatisierung aussprachen. Dadurch, sowie mittels anonymer Teilnahme an Debatten zu diesem Thema in Kommentarspalten, Foren und blogs deutscher Medien, sollte der Eindruck erweckt werden, dass unabhängige Dritte aus der Bevölkerung ihre Interessen aufrichtig artikulieren, indem sich diese im Sinne des Partikularinteresses aussprechen ohne die dahinter verborgenen Initiatoren und Auftraggeber zu benennen. Zudem wurde eine weitere Bevölkerungsumfrage zum Thema Bahnprivatisierung publiziert, deren Fragestellung ebenfalls einseitige Umfrageergebnisse forcierte (vgl. Deutscher Rat für Public Relations 2009c: 2). Für deren intransparente Arbeitsweise wurden zwar alle Beteiligten vom Deutschen Rat für Public Relations (DRPR) öffentlich gerügt,4 doch juristische Konsequenzen blieben in diesem rechtlich dürftig regulierten Raum aus. „Dem DRPR liegen Unterlagen vor, die belegen, dass die EPPA GmbH ein professionell ausgearbeitetes Geschäftsmodell der verdeckten PR („no badge“Kommunikation) auch anderen Unternehmen und Verbänden angeboten und im Fall Deutsche Bahn im großen Stil auch umgesetzt hat“ (Deutscher Rat für Public Relations 2009a: 5). An dieser Stelle soll jedoch darauf hingewiesen werden, dass die Bezeichnung Astroturf inhaltlich nicht mit verdeckten Public Relations-Aktivitäten gleichzusetzen ist (vgl. Abschnitt 2.2, 4.3). Der Skandal um die Deutsche Bahn 3 4

Mittlerweile ist die Seite nicht mehr online verfügbar. Diese und detailliertere Schilderungen der Tathergänge finden sich auf der website des DRPR unter http://www.drpr-online.de, Stand: 12.02.2010. Begründet werden die Rügen mit Verstößen gegen die ethischen Selbstverpflichtungskodizes der Public Relations-/Public Affairs-Branche, besonders gegen den Code de Lisbonne und die DRPR-Richtlinien zur Kontaktpflege im politischen Raum. Dass Selbstregulierungsmaßnahmen in derartigen Fällen nur unzureichend zur Aufklärung beitragen, zeigt dass nur zwei beteiligte Akteure, die Deutschen Bahn AG und ein Kommunikationsdienstleister, bereit waren zum Hergang öffentlich Stellung zu beziehen und sich dem DRPR gegenüber zu äußern. Anders als in den USA, gibt es in Deutschland für derartige Vergehen keine klare juristische Handhabe, insofern wurden 1987 der DRPR und 2002 die Deutsche Gesellschaft für Politikberatung, degepol, als Selbstregulierungsorgane der Branche geschaffen.

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soll insofern als Fallbeispiel dienen, als dass Public Relations-/Public AffairsDienstleister versuchten, wirtschaftliche Partikularinteressen als Bürgerinteressen darzustellen, damit diese interessenpolitisch instrumentalisiert werden.5 Ein weiteres Beispiel für die Einbindung von Bürgern in unkonventionelle Kommunikationsstrategien ist die Werbeaktion eines Stromanbieters, der in Berlin im Januar 2010 mit einer sogenannten Schneemann-Demonstration gegen den Klimawandel öffentliches Aufsehen erregte (vgl. Strothmann/Sander 2010, Zitty 2010). Hierzu wurde die Bevölkerung zum Schlossplatz geladen, um dort mit eigens dafür vorbereitetem Schnee einen Schneemann zu formen und mit einer persönlichen Botschaft zu versehen. Quasi ‚nebenbei‘ konnten sich die damit gegen Klimaerwärmung Protestierenden bzw. Demonstrierenden noch über das Unternehmen und dessen Produkte informieren. Derart wurde den Eingeladenen kommunikativ ein anderer Zweck der Veranstaltung suggeriert, nämlich eine politische Demonstration für den Umweltschutz dem eigentlich primären Ziel vorgetäuscht: Gewinnen von Kunden und damit wirtschaftlichem Profit. Doch handelt es sich bei diesen medial als Astroturf dargestellten Beispielen tatsächlich um Astroturf im Sinne einer Organisation auf scheinbar basispolitischer Ebene, die jedoch hauptsächlich durch Public Affairs-Dienstleister, Unternehmen, oder Wirtschaftsverbände gegründet und/oder finanziert wird, um das Erreichen derer spezifischen Organisationsziele zu unterstützen? Beides, sowohl der Begriff als auch das Phänomen Astroturf, entstammt der US-amerikanischen, also pluralistischen politischen Interessenvertretungspraxis, d.h. schon allein das Vorkommen des damit bezeichneten Phänomens in Deutschland könnte quasi einen Bruch mit der hiesigen korporatistischen Tradition bedeuten. Dies würde darauf hindeuten, dass das korporatistische Modell der Interessenvertretungspraxis Wandlungsprozessen unterliegt und involvierte Akteure aktiv nach Alternativen dazu suchen (vgl. Speth/Priddat 2009, Buholzer 2007, Lösche 2007, Winter 2004, Alemann 2000).6

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Astroturforganisationen zum Zweck politischer Interessenvertretung sind nicht ausschließlich als organisationale Neugründungen zu verstehen, sondern können auch auf schon bestehende Strukturen zurückgreifen bzw. ‚andocken‘. Die Bezeichnung Akteur soll im Folgenden eine handelnde Einheit bezeichnen, „die sowohl mit einem Individuum, einer sozialen Gruppe, Korporation (z.B. polit. Partei, Verband, Unternehmen, Hochschule) oder einem Kollektiv (z.B. soziale Bewegungen) identisch sein kann“ (Hillmann 2007: 14f.). Weiterhin liegt dieser Arbeit weitestgehend ein akteurstheoretisches Begriffsverständnis zugrunde, denn „[i]n der akteurstheoretischen Soziologie werden also neben den Akteuren die durch soziales Handeln hervorgebrachten und dann handlungsdeterminierend wirkenden sozialen Strukturen gleichwertig gewürdigt“ (Ebd.: 16; vgl. Jarren/Donges 2006: 62-69; zum Vergleich mit neo-institutionalistischen Positionen zum Begriff Akteur siehe Walgenbach/Meyer 2008: 115ff., Hasse/Krücken 1999: 71-90).

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Einführung

Die eben vorgestellten Beispiele zeigen, dass derartige kommunikative Inszenierungen scheinbar öffentlich nicht akzeptiert werden, und es hierfür keine eindeutige gesetzliche Grundlage gibt. Gleichzeitig deuten sie auf eine in Deutschland bisher ungewöhnliche Form der politischen Interessenvertretungspraxis, die stellvertretend für ein völlig neues Verständnis von Politik und Lobbying steht. Deshalb soll die vorliegende explorative Untersuchung dazu beitragen Astroturf aus soziologischer Perspektive zu analysieren und das Vorkommen von Astroturf als eine gegenwärtig eher unkonventionelle Lobbyingstrategie in Deutschland zu begreifen. Intention und Gliederung dieser Arbeit werden im Folgenden skizziert, um anschließend die theoretische Rahmung samt Begrifflichkeiten zu erörtern. 1.1 Forschungsvorhaben Die Praxis der politischen Interessenvertretung ist von einem gewissen Maß an Unübersichtlichkeit und Intransparenz gekennzeichnet, die auch Politiker, Beratungsdienstleister, Unternehmer, Journalisten und Wissenschaftler – nicht zuletzt weite Teile der Bevölkerung – durchaus herausfordert und damit letztendlich vom politischen Mitgestaltungs- und Beobachtungsprozess eher abschirmt als involviert. Mit der vorliegenden Arbeit wird der Versuch unternommen, sich mit einer Arkandisziplin des Lobbying in Deutschland wissenschaftlich auseinander zu setzen. Da Astroturf als Lobbyingstrategie in Deutschland bis dato wissenschaftlich noch nicht untersucht wurde, handelt es sich hierbei um eine explorative Studie. Durch die Aufarbeitung des Forschungsstandes, sowie anhand qualitativer Experteninterviews wird zum einen nach Anhaltspunkten gesucht, welche Bedeutung Astroturf in der Lobbyingpraxis in Deutschland gegenwärtigen hat. Dabei soll im Besonderen herausgearbeitet werden, wie verschiedene Akteure politischer Interessenvertretungspraxis aufgrund ihrer unterschiedlichen organisationalen Hintergründe Astroturf wahrnehmen, deuten und darauf reagieren. Zum anderen wird dem der Nutzung von Astroturf zugesprochenen Potential nachgegangen, um einen Eindruck über künftige Entwicklungsmöglichkeiten von Astroturf als Lobbyingstrategie in Deutschland zu erhalten. Im Fokus der analytischen Ausführungen sollen die strukturellen Bedingungen der Vertretung von Partikularinteressen mit Hilfe von Astroturf in Deutschland stehen, und nach möglichen Indizien für Veränderungsprozesse im Korporatismusmodell der Interessenvertretungspraxis gesucht werden. Schließlich wird mit der vorliegenden Studie das Ziel verfolgt wissenschaftliche Erkenntnisse über Astroturf in Deutschland zu erarbeiten, welche als Grundlage für weitere Untersuchungen dienen können. So sollen folgende drei Forschungsfragen beantwortet werden:

Aufbau der Arbeit

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I) Was genau bedeutet der Terminus Astroturf Lobbying? Hierfür soll der Begriff Astroturf einer Art Tauglichkeitsprüfung unterzogen werden, im Hinblick darauf, ob damit tatsächlich eine wissenschaftlichen Standards entsprechende Begriffsdefinition geleistet, und wie das Phänomen sozialwissenschaftlich verortet werden kann. II) Was bedeutet Astroturf organisationsspezifisch für einzelne Akteure der politischen Interessenvertretungspraxis? Dabei werden deren unterschiedliche organisationale Hintergründe und Perspektiven in die Analyse von Astroturf einbezogen. III) Was bedeutet Astroturf für das korporatistisch geprägte System politischer Interessenvertretung in Deutschland? Hierbei soll Astroturf Lobbying u.a. daraufhin untersucht werden, ein Merkmal sich verändernder institutionalisierter Interessenvertretungsstrukturen in Deutschland zu sein. 1.2 Aufbau der Arbeit Die vorliegende Arbeit setzt sich aus vier Kapiteln zusammen. Nach dem ersten Kapitel mit der Darstellung der Forschungsfragen und des Erkenntnisinteresses, wird im zweiten Kapitel eingangs in die politische Interessenvertretungspraxis und Lobbying in Deutschland eingeführt. Zugleich soll in Kapitel zwei die bisherige Begriffs- und Entstehungsgeschichte von Astroturf skizziert werden, um daran anschließend den gegenwärtigen Stand der wissenschaftlichen Literatur aufzuarbeiten, der für das Forschungsvorhaben bedeutsam ist, um darauf die empirische Studie aufbauen zu können. In Kapitel drei wird ein Analyserahmen erarbeitet, welcher grundlegend für die empirische Vorgehensweise dieser explorativen Studie sein soll. Hierbei werden u.a. die methodische Operationalisierung der konkreten Fragestellung, sowie die Vorgehensweise der Datenauswertung beschrieben. Die eigentliche Auswertung der Experteninterviews und die Darstellung daraus hervorgehender wissenschaftlicher Erkenntnisse erfolgt in Kapitel vier, wobei die Verknüpfung von Theorie und Empirie in der Art geschehen soll, dass eine kritische Auseinandersetzung mit dem Phänomen Astroturf zu einer Vertiefung bzw. Weiterentwicklung des gegenwärtigen Kenntnisstandes der sich möglicherweise verändernden Interessenvertretungspraxis in Deutschland führt.

2 Astroturf als Lobbyingstrategie

Politische Interessenvertretung erfolgt in der parlamentarischen Demokratie der Bundesrepublik Deutschland überwiegend in institutionalisierten Verfahren. „Um die formalen Entscheidungsträger haben sich Netzwerke aus Bürgerinitiativen, Interessenverbänden und Unternehmen etabliert, die kommunizierend und beratend Einfluss auf die Politik nehmen und an der Formulierung und Implementierung von Politik mitwirken“ (Bentele 2007: 17). Die Praxis politischer Interessenvertretung in Deutschland scheint gegenwärtig von Wandlungsprozessen charakterisiert zu sein, sowie von einem hohen Maß an Unübersichtlichkeit schon allein aufgrund der wachsende Zahl und Mannigfaltigkeit der daran beteiligten Akteure. „Das korporatistische Arrangement war, wenn es je als solches bestanden hat, auf den Nationalstaat zugeschnitten. An den neuen Anforderungen der Europäisierung und Globalisierung scheitert dieses Modell der Interessenpazifizierung und -verstaatlichung“ (Leif/Speth 2003:14; vgl. Sebaldt/ Straßner 2004: 41-48, Lösche 2007: 100-135, Winter 2004, Alemann 2000). Um zu untersuchen, wie sich Astroturf als Lobbyingstrategie in diesem von Neujustierung, oder Wandel geprägten System ereignet, ist es notwendig beide Begriffe – Astroturf und Lobbying – zu bestimmen, sowie die bisherige Anwendungsgeschichte von Astroturf in Deutschland samt Stand der wissenschaftlichen Literatur darzulegen. 2.1 Der Begriff Lobbying Die um die Gunst und Aufmerksamkeit von politischen Entscheidungsträgern buhlenden ‚Berater‘ und Interessenvertreter werden auch Lobbyisten genannt. „From stories of ‘lobby agents’ in the New York State Capitol to the more commonly known story of the Willard Hotel in Washington, DC, serving as the meeting site for legislators and those seeking favors, by the mid-1800s the term had been shortened to ‘lobbyist’ and a new profession was born“ (Showalter/Fleisher 2007: 110). In der Medien- und Kommunikationswissenschaft wird „das Informations- und Kommunikationsmanagement von Organisationen mit ihren Umwelten“ (Bentele 2007: 15) als Public Relations, kurz PR,

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Astroturf als Lobbyingstrategie

bezeichnet.7 Ein Teilbereich dessen – Public Affairs, abgekürzt PA – bezeichnet „[d]ie Kommunikationsprozesse und -strategien, die von Wirtschaftsakteuren (Unternehmen, Gewerkschaften, Verbänden) oder anderen gesellschaftlichen Akteuren aus in Richtung Politik betrieben werden“ (Ebd.). Somit handelt es sich bei Lobbying quasi um einen Teilbereich von PA, welcher v.a. die direkte Kommunikation zwischen Interessenvertretern und politischen Entscheidungsträgern oder Ministerialbeamten bezeichnet (vgl. ebd.).8 In einem weiteren Begriffsverständnis, welches Lobbying quasi nahezu mit PR gleich setzt, dient der Terminus „als Chiffre für sämtliche Formen direkter, informeller, überwiegend öffentlich nicht unmittelbar beobachtbar[er] Versuche von Vertretern gesellschaftlicher Interessen, auf die Akteure des politischen Entscheidungsprozesses einzuwirken, um kurz-, mittel-, oder langfristig Politikergebnisse in ihrem Sinne zu verändern“ (Wehrmann 2007: 40).9

In Deutschland sieht die Verfassung Lobbyisten in politischen Entscheidungsverfahren nicht vor. Lediglich die Geschäftsordnung des Bundestages und die Gemeinsame Geschäftsordnung der Bundesministerien verweist darauf, dass im Laufe eines Gesetzgebungsverfahrens Anhörungen von Verbänden, Sachverständigen, Interessenvertretern und anderen Auskunftspersonen möglich sind (vgl. ebd.: 50, §70 GO, GGO II § 24). Demnach können Interessenvertreter neben der Teilnahme an Anhörungen der Bundestagsausschüsse,10 auch in von Bundesministerien eingerichteten Beiräten und Kommissionen Mitglied sein. Ein juristisch verpflichtendes Register für die Erfassung jeglicher Lobbyaktivitäten gibt es in Deutschland, im Gegensatz zu den USA, nicht. Da die formellen Formen des Lobbying im Wesentlichen nur flankierenden Charakter besitzen, zielen die meisten Lobbyisten besonders auf informelle Wege, weil im informellen Willensbildungsprozess die Weichen für Entscheidungen im formalen Entschei-

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Zu den Umwelten bzw. Stakeholdern eines Unternehmens zählen u.a. Mitarbeiter, Aktionäre, Lieferanten, aber auch Nachbarn, relevante Medien, Konkurrenten und Politiker. „Interessengruppen, die das Erreichen der eigenen Organisationsziele beeinflussen können, werden als ‚Stakeholder‘ oder ‚Anspruchsgruppen‘ bezeichnet“ (Wittke/Conzelmann/Schlicht 2007: 51; zur Unterscheidung von PR und Propaganda siehe Bentele 1998: 133ff.). Bei PR und PA, handelt es sich um kommunikationswissenschaftliche Bezeichnungen, die für diese Arbeit insofern relevant sind, als dass mit deren Hilfe Wandlungsprozesse im System der korporatistischen politischen Interessenvertretungspraxis beschrieben werden können. Irina Michalowitz (2007: 169) unterscheidet zwischen Lobbyakteuren, d.h. Akteuren, die Interesse daran haben, Lobbying auszuüben, und Lobbyagenten, den tatsächlich Ausführenden des Lobbyings, wobei diese Unterscheidung nur bedingt sinnvoll ist, da beide Funktionen auch nur eine Person inne haben kann, wenn z.B. keine Principal-Agent-Beziehung vorliegt. Allerdings dürfen zu offiziellen Anhörungen des Deutschen Bundestags nur in der Lobbyliste des Deutschen Bundestags eingetragene Interessenvertreter Sachverständige entsenden (vgl. Wehrmann 2007: 51).

Der Begriff Lobbying

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dungsfindungsprozess gestellt werden.11 Das bedeutet, dass nicht alle Beamten, Referenten, Sachbearbeiter und Abgeordnete im nationalen oder internationalen politischen Bereich gleichermaßen im Fokus von Lobbyisten stehen. Beispielsweise werden im Deutschen Bundestag Oppositionsabgeordnete von Lobbyisten besonders dann angesprochen, wenn „bestimmte Forderungen zugespitzt in die politische Debatte eingebracht werden sollen“ (Wehrmann 2007: 43), wohingegen üblicherweise Abgeordnete der Regierungskoalition wegen deren größerer Gestaltungsmacht aufgrund der Mehrheitsverhältnisse als bevorzugte Ansprechpartner gelten. Oftmals wird von Politikern begrüßend angegeben, dass für deren Arbeitsweise und Entscheidungsfindung Lobbyingaktivitäten aufgrund des ‚informativen‘ Charakters unerlässlich sind (vgl. Rieksmeier 2007: 218ff.). Die wohl simpelste Form des Lobbying ist die postalische oder digitale Sendung von Informationen, doch zu ausreichend umfassender Lobbyarbeit gehört komplexeres Agieren, wie etwa die Bekräftigung des jeweiligen Anliegens mit eigens dafür in Auftrag gegebenen, möglichst wissenschaftlichen Untersuchungen und regelmäßiges Treffen von Entscheidungsträgern. Die persönliche Kommunikation mit Entscheidungsträgern ist freilich nicht nur auf terminliche Verabredungen in Ministerien oder zum Arbeitsessen beschränkt, sondern findet in mannigfaltiger Form statt, wie z.B. in politischen Salons (vgl. Welt 2007), kulturellen, gesellschaftlichen und sportlichen Veranstaltungen, Runden Tischen, Vortrags- und Diskussionsrunden. Eine spezifische Form des Lobbying stellt das Grassroots Lobbying dar: „Grassroots lobbying involves engaging group members and/or others with a stake in an issue to persuade lawmakers to support the group’s public policy goals. Because legislators depend on voters to advance their career through reelection, constituent grassroots input is a potent tool to influence legislators to vote with their constituents” (Showalter/Fleisher 2007: 110).

Grassroots, was im Englischen wörtlich Graswurzeln heißt, bezieht sich in diesem Zusammenhang vielmehr auf die Eigenschaft einer Wiese, welche erst durch das Zusammenwachsen vieler einzelner Graspflanzen entsteht. Mit Hilfe dieses Ausdrucks wird im übertragenen Sinne eine Lobbyingstrategie bezeichnet, welche metaphorisch alle Bürger samt ihrer jeweiligen Interessen als potentiell zugehörig zu sachfragenspezifischen politischen Interessengruppen quasi als 11

Iris Wehrmann (2007: 50) beschreibt den Unterschied zwischen formellem und informellem Lobbying anhand der praktischen Verfahren politischer Entscheidungsfindung: „Die Willensbildung und Entscheidungsfindung folgt im politischen Prozess bestimmten formalen Spielregeln. Meinungen werden jedoch im so genannten Vorentscheiderprozess informell diskutiert; dort werden auch Grundsatzentscheidungen getroffen, meist bevor Initiativen den formalen Willensbildungsprozess erreichen. (…) Dementsprechend müssen Lobbyisten sowohl über den formalen, als auch über den informellen Willensbildungs- und Entscheidungsprozess wirken, um ihre Ziele effizient verfolgen zu können.“

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Astroturf als Lobbyingstrategie

‚Graspflanzen‘ versteht, die je nach thematischem Lobbyinginhalt mobilisiert bzw. zu einer ‚Wiese‘ verbunden werden sollen. „Beim traditionellen Lobbying geht es häufig um Fachwissen und das Gespräch unter Politikprofis – es wird überwiegend sachlich, entlang abstrakter und allgemeiner Rechtsmaterie diskutiert, Paragraphen, Formeln und Zahlen werden – zum Beispiel durch Studien und Gutachten – zur Unterstützung herangezogen. Beim Grassroots Lobbying sprechen dagegen Betroffene; es entsteht ein Dialog zwischen Wählern und Gewählten. Die politische Diskussion ist eher emotional und menschlich geprägt, Einzelfälle, Erlebnisse, Bilder und Schlagworte tragen die Kommunikation“ (Althaus 2007: 66).

Entstanden im präsidialen politischen System der USA, zielt Grassroots Lobbying auf die Beeinflussung der dyadischen Responsivitätsbeziehung12 zwischen Abgeordneten und Wahlkreis (vgl. Dalton 2005, Brettschneider 1995: 73, Miller/Stokes 1963) mittels sachfragenspezifischer Mobilisierung der Wahlkreisbevölkerung. Im parlamentarischen Regierungssystem der Bundesrepublik Deutschland, besteht jedoch eine andersartige Form von Responsivitätsbeziehung zwischen Abgeordneten und Wahlkreis (vgl. Dalton 2005, Walter 1997, Brettschneider 1995: 71ff.), die sich von jener in den USA besonders durch die Rolle der politischen Parteien unterscheidet. In Deutschland kommt der Parteibindung der einzelnen Mandatsträger bei der Durchsetzung kollektiv bindender Entscheidungen meist ein höherer Stellenwert zu, als das in einem Präsidialsystem der Fall ist. Hinzu kommt, dass die Bundestagsabgeordneten über Parteilisten gewählt werden, und wie „[i]n most European systems, candidates are selected by party elites rather than through open primaries, so they are first and foremost party representatives“ (Dalton 2005: 232). Im Unterschied zum US-amerikanischen Präsidialsystem kennzeichnet das sogenannte responsible party model in Deutschland „Repräsentation durch politische Parteien, wobei sich Wähler und Politiker an den Parteiprogrammen orientieren“ (Walter 1997: 28). Demnach sind Fraktionszwang und Parteiendisziplin in Präsidialsystemen üblicherweise geringer als in parlamentarischen Systemen, wo

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Das theoretische Konzept politischer Responsivität basiert auf der Idee der Kongruenz. Hierbei wird davon ausgegangen, dass „eine starke Übereinstimmung zwischen den Bevölkerungseinstellungen und dem Abstimmungsverhalten der Politikern als Indikator für politische Responsivität verwendet werden kann“ (Walter 1997: 63). Es geht also im Grunde um die Frage, inwieweit die vom Volk gewählten Politiker die Wünsche der Bevölkerung in ihr Entscheidungshandeln tatsächlich einbeziehen. Die theoretische Grundlage dafür entstammt unterschiedlichen Modellen politischer Repräsentation: Das instructed delegate model sieht Repräsentation durch weisungsgebundene Delegierte vor, demgegenüber entspricht das trustee model der Repräsentation durch weisungsgebundene Treuhänder und die zwischen diesen beiden Repräsentationsformen liegende Möglichkeit der Repräsentation ist die Rolle des politico, worin die Abgeordneten je nach Sachfrage und Situation entscheiden, ob sie als Delegierte oder Treuhänder handeln (vgl. Dalton 2005: 228).

Der Begriff Lobbying

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„[c]andidates for legislative office appeal to the electorate in terms of a national party program and leadership, to which, if elected, they will be committed. Expressions of policy preferences by the local district are reduced to endorsements of one or another of these programs, and the local district retains only the arithmetical significance that whichever party can rally to its program the greater number of supporters will control its legislative seat“ (Miller/Stokes 1963: 45).

Aus diesen Umständen heraus, werden in den USA vornehmlich dyadische, d.h. zwischen Distriktabgeordneten und deren jeweiliger Distriktbevölkerung, in Deutschland hingegen überwiegend kollektive Responsivität, zwischen Parlament und Bevölkerung, untersucht (vgl. Walter 1997: 97ff.). Dadurch, dass in Deutschland und den USA verschiedene Formen von Responsivitätsbeziehungen zwischen Abgeordneten und Wahlkreisbevölkerung bestehen, ereignet sich Grassroots Lobbying hoher Wahrscheinlichkeit nach in beiden Ländern in andersartiger Form und Wirksamkeit. Welche konkreten Unterschiede diesbezüglich bestehen, gilt es in weiteren wissenschaftlichen Untersuchungen zu ergründen, zumal Grassroots Lobbying in Deutschland gegenwärtig eine eher unkonventionelle Form politischer Interessenvertretung darstellt. „De facto bestehen im Grassroots Lobbying (…) bisher nur relativ wenige Erfahrungen, erst recht keine belastbaren Spezialisierungsfelder und langjährig erfahrene Beraterteams. Auch die Zeit- und Kostenkalkulation ist für die Agentur häufig nicht verlässlich berechnet. Das ist nicht Schuld der Agenturen, sondern liegt einfach an der Neuartigkeit des Grassroots-Konzepts in Europa und speziell in Deutschland“ (Althaus 2007: 150; vgl. Aslan 2007, Gall 2008).

Wenn Organisationen über längere Zeiträume hinweg stetig mit Anspruchsgruppen in Dialog stehen und Kommunikationsbeziehungen pflegen wird dann häufig von einem Grassroots Programm gesprochen. Dies erfordert eine entsprechende Unternehmenskultur und organisatorische Anstrengungen. Dadurch, dass dies überhaupt zu bewerkstelligen nicht jede Organisation ohne Weiteres in der Lage ist, wird Grassroots Lobbying nicht für jede Organisation bei jedem Thema Kommunikationsstrategie erster Wahl sein. Wenn beispielsweise eine relativ starre, hierarchisch geprägte Organisation der Idee entgegensteht, dass Kunden, Mitarbeiter oder andere Anspruchsgruppen aktiv an politischer Interessenvertretung beteiligt und in Entscheidungsprozesse eingebunden werden, bietet es sich an eine andere Kommunikationsstrategie zur Interessenvertretung zu wählen, wie z.B. Lobbyisten oder Verbandsvertreter (vgl. Althaus 2007: 84). Abgesehen von organisatorischen Anstrengungen kann das Einbinden von organisationalen Anspruchsgruppen in Lobbyingaktivitäten aus ethisch-moralischer, wie auch aus demokratietheoretischer Perspektive diskussionswürdig sein, zum Beispiel weil ein Hierarchieverhältnis zwischen Arbeitgeber und -nehmer besteht (vgl. Stau-

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Astroturf als Lobbyingstrategie

ber/Rampton 2006: 131f.).13 „Die Aktionen werden vielmehr zentral organisiert und vorbereitet; die Beschäftigten bestimmen weder die Lobbystrategien noch die konkreten Zielsetzungen. Angesichts ihres Status als abhängige Beschäftigte dürfte es schwer fallen, sich an solchen Aktionen zu beteiligen (…)“ (LobbyControl 2009a: 131). Da Lobbyaktivitäten in Deutschland kaum Kontrollmaßnahmen unterliegen und die Partizipationsmöglichkeiten an diesen Teilöffentlichkeit sehr eingeschränkt sind, könnten sich hierbei durchaus Möglichkeiten der illegitimen, nicht gemeinwohldienlichen, oder sogar illegalen Einflussnahme, wie etwa Korruption, ergeben.14 So evozieren Lobbying innewohnende mangelnde Transparenzund Beobachtungsmöglichkeiten bei Dritten häufig Anlass, nicht nur der Profession und den Akteuren, sondern auch dem damit verknüpften politischen System skeptisch gegenüber zu sein.15 Zu diesem eher negativen, mit Vorbehalten behafteten Image von Lobbying trägt freilich auch die Medienberichterstattung bei, besonders bei politischen Skandalen, wie der Leuna-Affäre, der HunzingerAffäre, dem Skandal um Karlheinz Schreiber, oder der im Koalitionsvertrag 2009 vereinbarten Mehrwertsteuersenkung für Hoteliers. Allerdings sind Politiker darauf angewiesen über die Interessen der Bevölkerung informiert zu werden, weshalb Lobbying per se keine Herausforderung für praktizierte Demokratie darstellt (Lösche 2006). Bisher fehlt es jedoch an einer umfassenden wissenschaftlichen und v.a. empirischen Erfassung des Phänomens politischer Interessenvertretung und Lobbying in Deutschland, um dessen tatsächliche gesellschaftspolitische Bedeutung und Relevanz zu erkennen (vgl. netzwerkrecherche 13

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Ein Beispiel für eine Form von Grassroots Lobbying in Deutschland nennen Jörg Becker und Mira Beham (2006: 60): „Der Energiekonzern (…) organisierte und bezahlte 1995 eine politische Demonstration seiner Mitarbeiter und Gewerkschaftsmitglieder gegen die Rot-GrüneRegierung vor dem Landtag in Düsseldorf, indem er die Kosten für den Druck der Flugblätter, die Herstellung der Transparente und die Fahrtkosten für Busse übernahm.“ Selbst die seit 1972 geführte Lobbyliste des Deutschen Bundestags mit derzeit ca. 2.100 Einträgen stellt kein umfassendes Erfassungsinstrument dar, zumal die Eintragung auf Freiwilligkeit basiert. Erhoben werden Name, 1. Sitz und weitere Adresse, Vorstand und Geschäftsführung, Interessenbereich, Mitgliederzahl, Anzahl der angeschlossenen Organisationen, Verbandsvertreter, Anschrift am Sitz von Bundestag und Bundesregierung. Nicht registriert werden Anstalten, Körperschaften und Stiftungen des öffentlichen Rechts und deren Dachorganisationen sowie Organisationen, deren Interessenvertretung bereits auf überregionaler Basis erfolgt. Gleiches gilt für einzelne Vereine und Firmen. Auch Angaben zum Kontaktnetzwerk und zur Finanzierung der jeweiligen Akteure sind nicht notwendig (vgl. http://www.bundestag.de/ dokumente/parlamentsarchiv/sachgeb/lobbyliste/lobbylisteaktuell.pdf, Stand: 23.04.2010). Oftmals wird von Lobbyisten und Politikern entgegnet, dass es informelle Sanktionsmechanismen gegen Fehlverhalten gäbe, die z.B. mangelnder professioneller Kompetenz, Indiskretion, Bestechung oder publizistischer Skandalisierung Einhalt gebieten würden, dadurch dass sich dies in der ‚Szene‘ herum spricht, und deshalb die jeweilige Lobbyistenkarriere gefährden und möglichst korrekte Lobbyarbeit garantieren würde. Ob dies tatsächlich ein Grant für gemeinwohldienliche Politik sein kann, ist fraglich (vgl. Wehrmann 2007: 552f., Rieksmeier 2007: Kapitel 3).

Die Arbeitsdefinition Astroturf

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e.V. 2008a, ebd. 2008b, Kleinfeld/Zimmer/Willems 2007: 13ff.). Hierzu soll die vorliegende Arbeit einen Beitrag leisten, v.a. im Hinblick auf das gegenwärtig noch nicht untersuchte Phänomen Astroturf Lobbying, dessen Begriffsdiskussion zunächst erfolgen soll, bevor einige exemplarische Astroturf-Fälle und der gegenwärtige Stand der wissenschaftlichen Literatur dargestellt werden. 2.2 Die Arbeitsdefinition Astroturf Die Auseinandersetzung mit dem Phänomen Astroturf ist in der wissenschaftlichen Debatte in Deutschland noch nicht angekommen und beschränkt sich derzeit auf Zeitungsartikel (vgl. Strothmann/Sander 2010, Schäfer 2009, Banse 2008) oder Berichte von Watchdog-NGOs, wie z.B. LobbyControl e.V. – Initiative für Demokratie und Transparenz.16 Zudem herrscht definitorische Unklarheit, v.a. in Bezug auf die Abgrenzungsproblematik zu verwandten Begriffen, wie Grassroots Lobbying, Grassroots Campaigning und Werbung. In der eher praxisbezogenen Literatur aus dem Bereich Public Relations findet Astroturf zwar Erwähnung, wird aber eher als Negativbeispiel oder Kavaliersdelikt der Unsauberkeit in den Geschäftspraktiken und damit Anlass für Kommunikationskodizes gegen Astroturf genannt, statt das Phänomen und die Bezeichnung tiefgehend definitorisch und theoretisch zu bearbeiten. Beispielsweise nennt Marco Althaus (2007: 151ff.) den Terminus Astroturf ohne jedoch konkret zu definieren, was der Begriff im Gegensatz zu Grassroots Lobbying meint, indem er Astroturf als „kritische Wahrnehmung und Brandmarkung einer Kampagne als künstlich, als manipuliert und nicht glaubwürdig“ (Ebd.: 9) versteht, und darauf verweist, es müsse jeweils im Einzelfall entschieden werden, ob eine Grassroots Lobbying-Aktion Astroturf sei, oder nicht. Dies erweist sich jedoch als unzureichend, um das Phänomen Astroturf wissenschaftlich zu verorten und soziologisch zu analysieren. Obwohl mit dem theoretischen Aufgreifen von Astroturf in Deutschland Neuland betreten wird und eine wissenschaftlich zulängliche Definition von Astroturf gegenwärtig noch aussteht, soll mit der vorliegenden Arbeit u.a. eine Tauglichkeitsprüfung dieses aus der PR-Praxis entstammenden Begriffs vorgenommen werden. Hierfür soll die folgende Annahme als Arbeitsdefinition dienen: Der Terminus Astroturf stammt aus dem Englischen und ist eigentlich die Bezeichnung für Kunstrasen bzw. einen Kunstrasenhersteller, doch im Folgenden „Astroturf refers to apparently grassroots-based citizen groups or coaliti16

Unter der metaphorischen Bezeichnung Watchdog-NGOs, werden in der vorliegenden Arbeit Nichtregierungsorganisationen verstanden, deren Ziel es ist, politische Interessenvertretungsabläufe gezielt zu beobachten und Fehlverhalten öffentlich zu skandalisieren, d.h. im übertragenen Sinn Aufgaben ähnlich eines Hundes wahrzunehmen: aufmerksame Wachsamkeit und möglichst effektives Bellen.

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Astroturf als Lobbyingstrategie

ons that are primarily conceived, created and/or funded by corporations, industry trade associations, political interests or public relations firms.”17 Erstmalig wurde der Begriff Astroturf in dieser Bedeutung 1985 vom USamerikanischen Senator Lloyd Bentsen benutzt, womit er die zahlreichen Posteingänge in seinem Büro meinte, die in ähnlicher Form und mit gleichem Inhalt auf ein spezifisches Partikularinteresse hindeuteten (vgl. Schäfer 2009, Stauber/Rampton 2006: 119). Insofern scheint es sich um eine Lobbyingstrategie zu handeln, Partikularinteressen als vermeintliches Begehren von Bürgern zu organisieren und zu orchestrieren, mit dem Ziel gesellschaftpolitische Entscheidungen zu beeinflussen.18 „Die Tarnung soll Geldgeberinnen dazu dienen, von der besonderen Glaubwürdigkeit von Bürgerinitiativen zu profitieren“ (LobbyControl 2009a: 88). Ohne der umfassenden Begriffsdiskussion vorzugreifen, soll an dieser Stelle darauf hingewiesen werden, dass der Terminus Astroturf zum einen normativ konnotiert ist, d.h. eher negativ als etwas Künstliches, was in einem dualistischen Verhältnis zu etwas Natürlichem bzw. Genuinem steht. Dies wird z.B. am Begriffsverständnis des deutschen Kommunikations-Fachmanns Harald Gall (2008) deutlich: „[Mit Astroturf] ist gemeint, dass Lobbyisten Unterstützung lediglich vortäuschen oder künstlich schaffen (etwa mit Geld), wo es eigentlich gar keine Unterstützer gibt – im Gegensatz zum wirklichen Grassroots Campaigning, das die real existierenden Anliegen von real existierenden Bürgerinnen und Bürgern, organisiert.“19 Zweitens fehlt es dem Begriff Astroturf an Präzision und Trennschärfe, so definiert die australische Wissenschaftlerin Sharon Beder (1998: 22) Astroturf ebenfalls nicht ausreichend ausführlich als „grassroots program that involves the instant manufacturing of public support for a point of view in which either uninformed activists or means of deception are used to recruit them.”20 Wenn jedoch an Galls, sowie Beders Definitionsvorschlag anknüpfend die bei17

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Diese Definition entstammt dem kollaborativen Onlinelexikon namens sourcewatch (http:// www.sourcewatch.org/index.php?title=Astroturf, Stand: 20.11.2008), welches von der USamerikanischen Watchdog-NGO Center for Media and Democracy publiziert wird. Sie soll der vorliegenden Arbeit als Arbeitsdefinition bzw. Hypothese dienen, die es sowohl theoretisch als auch empirisch zu überprüfen gilt. Über die dabei ablaufenden Rahmungs- bzw. Framingprozesse (Benford/Snow 2000, Stamm 1988) fehlt es bisher an empirischen Daten und wissenschaftlichen Erkenntnissen. In Anlehnung an Stauber/Rampton (2006: 121ff.) unterscheidet Mølgaard Toft (2004: 22ff.) zwischen verschiedenen Astroturf-Formen: im Internet (Glassroots), via Wahlkreisbevölkerung, Beschäftigte und Freunde des Abgeordneten (Grasstops), durch Meinungsführer bzw. gesellschaftliche Multiplikatoren (Treetops), in Form wissenschaftlicher Institute oder Think Tanks. An dieser Stelle soll auf die Interpretationsmöglichkeiten des Wortes „organisiert“ nicht eingegangen werden, obschon dies eine interessante moralphilosophische Diskussion über die Grenzen von Partizipation, Mobilisierung, Manipulation und Kampagnenkommunikation inspirieren könnte. Beder bezieht sich bei ihrem Definitionsvorschlag auf Ausführungen von deButts (1995).

Das Phänomen Astroturf anhand von Beispielen

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den US-amerikanischen PR-Fachleute Amy Showalter und Craig Fleisher (2007: 111) angeführt werden, beißt sich hinsichtlich der Definition von Astroturf metaphorisch die Katze in den Schwanz, denn sie beschreiben ein Grassroots Program – also kontinuierliches Grassroots Lobbying – als „a continous effort not only to persuade people to become advocates for your issues, but also to educate them about the legislative process, provide access to elected representatives, create a sense of teamwork, and recognize stellar advocates. (…) Very generally, the essential disciplines are advocate persuasion, recruitment, retention, motivation, recognition, mobilization, and target persuasion.”

Bisher ebenfalls unzulänglich geklärt ist, ob es sich bei Astroturf um eine eher operative, kurzfristige Lobbyingstrategie mit dem Ziel der Gesetzesbeeinflussung handelt, oder um eine langfristige, strategische Kommunikation, die darüber hinaus auch Diskurse und Haltungen in der Gesellschaft zu beeinflussen versucht.21 Insofern soll ausgehend von der obigen Arbeitsdefinition mit der vorliegenden Arbeit ein Beitrag zur theoretischen Begriffsdefinition des Phänomens Astroturf als Lobbyingstrategie geleistet werden. Im Zuge dessen wird versucht, das Phänomen sozialwissenschaftlich zu verorten. Zudem sollen Erkenntnisse erarbeitet werden, wie sich Astroturf in Deutschland praktisch ereignet und wie Akteure politischer Interessenvertretung darauf reagieren. Doch zunächst wird das Vorkommen von Astroturf anhand einiger Fallbeispiele skizziert werden, bevor der Forschungsstand zum Thema dargestellt und die empirische Vorgehensweise erläutert wird. 2.3 Das Phänomen Astroturf anhand von Beispielen Astroturfstrategien haben ihren Ursprung in den 1970er Jahren in den USA und fanden erst Ende der 1990er Jahre in Europa, und auch in Deutschland Anwendung (vgl. Phillips 2009). Auch für die Situation in Australien beschrieb die Wissenschaftlerin Sharon Beder (1998: 21) bereits vor über zehn Jahren: „The use of front groups representing industry interests in the name of concerned citizens is a relatively recent phenomenon.“ Gründe für dieses verspätete Anwenden, sowie detaillierte Fallstudien, waren bisher nicht Gegenstand wissenschaftlicher Analysen. Auch wenn es keine konkreten Angaben über die entstehenden Kosten gibt, gilt Astroturf professionell in Auftrag zu geben als relativ teuer, sowohl in den USA, als auch in Deutschland (vgl. Althaus 2007: 24, Gall 2008, 21

Pernille Mølgaard Toft (2004: VIIff.) konstatiert zwar, dass „[t]he astroturf strategy can be used both as a short-term ‘fix-it’ solution to a certain problem and as a long-term proactive solution[,]“ doch ihre diesbezügliche Argumentation überzeugt nicht stichhaltig.

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Astroturf als Lobbyingstrategie

Stauber/Rampton 2006: 123ff.). Vielleicht ist es des noch jungen Alters des Phänomens Astroturf geschuldet, dass noch so wenige Kenntnisse darüber existieren. Aus diesem Grund soll im Folgenden eine Anwendungsgeschichte von Astroturf Lobbying in Deutschland skizziert werden. Darin werden bisherige öffentlich diskutierte Fälle von Astroturf Lobbying in Deutschland aufgeführt, woran zum Einen die Entwicklung dieses Phänomen verdeutlicht werden soll, und zum Anderen daran erkennbar wird, in welchen Politikfeldern und Branchen es bisher Anwendung fand. Um sich Astroturf phänomenologisch zu nähern wird zunächst ein Astroturfbeispiel aus den USA, sowie einige Fälle aus Deutschland und auf EU-Ebene exemplarisch vorgestellt werden, bevor anschließend der wissenschaftliche Forschungsstand aufgearbeitet wird.22 Das wohl prominenteste Astroturfbeispiel ist die sogenannte Brutkastenlüge der PR-Agentur Hill&Knowlton, die während des Golfkriegs 1991 die Weltöffentlichkeit gegen den Irak mobilisieren sollte, indem im Länderbericht Irak des Londoner Amnesty International Sekretariats eine Geschichte darüber abgedruckt wurde, dass in einem kuwaitischen Krankenhaus Babies von irakischen Soldaten aus deren Brutkästen geworfen und anschließend sich selbst, also dem damit unausweichlichem Tod überlassen worden seien.23 Dies wurde im USamerikanischen Kongress am 10.10.1990 in einer Anhörung über Menschenrechtsverletzungen des Irak in Kuwait von einem kuwaitischen Mädchen als Zeugin bestätigt. Im Nachhinein stellte sich durch die Recherchen des USamerikanischen Journalisten John R. MacArthur 1992 heraus, dass es sich dabei um die Tochter des kuwaitischen Botschafters in den USA handelte und die ganze Geschichte erfunden war. Kurz nach der irakischen Invasion in Kuwait hatte die kuwaitische Regierung die Gründung der sogenannten Menschenrechtsorganisation Citizens for a Free Kuwait finanziert und gefördert. Deren Hauptgeschäftsführer Craig Fuller war ein ehemaliger Stabschef von Präsident George Bush Senior, später beschäftigt bei Hill&Knowlton. Diese sogenannte ‚NGO‘ wurde von Hill&Knowlton betreut, woraus die Brutkastenlüge hervorging (vgl. Becker 2008, Klawitter 2007a: 108f., Stauber/Rampton 2006: 235ff.). Hill&Knowlton erarbeitete sich dadurch quasi selbst einen enormen Imagescha22

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Eine Auflistung zahlreicher Astroturfbeispiele aus den USA im Zusammenhang mit dem Telecommunications Act 1996 finden sich bei Common Cause (2006a,b). Craig (2002) beschreibt ein Astroturf-Beispiel aus dem Pharmabereich. Weitere Astroturf-Fälle werden von Public Citizen (2007) und Savage (1995) benannt. Als sich der US-Senat am 12. Januar 1991 mit Mehrheit für einen Krieg gegen den Irak aussprach, konnten sich mehrere Abgeordnete auf Amnesty International und die Brutkastenstory berufen (vgl. Becker/Beham 2006: 67-68). Erst nach dem Krieg, als keinerlei Beweise für die Wahrheit der Geschichte gefunden werden konnten, veröffentlichte Amnesty International einen Widerruf. Für weitere wissenschaftliche Forschungsbemühungen wäre beispielsweise interessant zu untersuchen, inwieweit Amnesty International interne Maßnahmen ergriff, dass sich derartige Instrumentalisierungsversuche nicht wiederholen.

Das Phänomen Astroturf anhand von Beispielen

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den, der mit Mitarbeiterentlassungen und Auftragsflauten verbunden war. Davon hat sich Hill&Knowlton jedoch erholt und ist bis dato eine der weltweit größten und international tätigen Kommunikationsagenturen. Da es damals – im Gegensatz zu heute – in den USA keine rechtlichen Möglichkeiten gab, die Agentur juristisch zu belangen (vgl. Lobbying Disclosure Guidance 2009), bot die Brutkastenlüge über viele Jahre ein Paradebeispiel dafür, dass dies jedoch erforderlich wäre. Die in Deutschland bekannteste Watchdog-NGO im Bereich politischer Interessenvertretung, der 2006 gegründete Verein LobbyControl – Initiative für Transparenz und Demokratie, fordert u.a. auch die Einführung eines gesetzlich verpflichtenden Lobbyregisters. Der Geschäftsführer des Vereins Transparency International Deutschland äußerte hingegen, dass eine Komplettregistrierung aller Interessenvertreter eher unverhältnismäßig wäre, da ihm nur einige wenige Fälle von Astroturf in Deutschland bekannt sind: „Man muss ja auch abwarten, wie dieses Phänomen sich weiter entwickelt, also es mehr gibt oder weniger. Es kann ja auch sein, dass in den USA das Thema Astroturf wieder zurück geht. Ich könnte mir das schon gut vorstellen, weil ich einfach glaube, dass es in Zeiten des Internets und der unbeschränkten Kommunikation natürlich immer schwieriger wird, zu verbergen, wer hinter einem steht“ (Banse 2008).

Dessen ungeachtet gibt es wohl einige Astroturfbeispiele in Deutschland, denn „Astroturf lobbying is not restricted to Anglo-Saxon countries. It is alive and well in Germany, where it has been tailored to fit the local political system. The 1990s saw a virtual flood of Astroturf groups in Germany” (Peter 2002: 147). Eine mittlerweile inaktive Astroturf Organisation ist der 1992 in Hamburg gegründete Verein Waste Watchers. Der Name lässt vermuten, dass es sich dabei um eine NGO im Umweltbereich handelt, doch „[i]hr Initiator war nur wenige Wochen vor der Gründung noch Pressesprecher von Tetra Pak Deutschland gewesen. (…) Mindestens vier (…) der übrigen sechs Gründungsmitglieder der Waste Watchers hatten ebenfalls berufliche Verbindungen zu Tetra Pak. Ein fünfter war der Schwiegervater des Ex-Pressesprechers“ (BUND 2009; vgl. Peter 2002, Der Spiegel 1995).

Waste Watchers setzte sich mit Mitteln der Öffentlichkeitsarbeit aktiv für den Bau und die Akzeptanz von Müllverbrennungsanlagen ein und positionierte sich dabei mit dem Argument gegen die etablierten NGOs im Umweltbereich in Deutschland, dass „those irresponsible environmentalists were causing waste to pile up by opposing incinerators“ (Peter 2002: 148). Ein Ziel war u.a. die Diskreditierung der Arbeit des Bund für Umwelt und Naturschutz e.V. (BUND) durch Desinformationskampagnen, was sogar persönliche Verleumdung des

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Astroturf als Lobbyingstrategie

Geschäftsführers des BUND Baden-Württemberg einschloss.24 Nachdem Waste Watchers 1995 von den Journalisten Claudia Peter und Hans-Joachim KursawaStucke25 als Astroturf entlarvt und der breiten Öffentlichkeit durch die Veröffentlichung eines Artikels im Magazin Der Spiegel (1995) präsentiert wurde, war Waste Watchers wenig erfolgreich Unterstützer aus der Bevölkerung zu gewinnen, zumal die Umweltbewegung beim Großteil der deutschen Gesellschaft durchaus über Reputation und Legitimität verfügen. „Diese lächerliche Parodie einer Front Group fand in Deutschland nur wenige Nachahmer. Die wenigen, die es heute gibt, sind allerdings etwas smarter. So ist der Bundesverband Landschaftsschutz nach zahlreichen Veröffentlichungen über seine Industrieverbindungen heute aus dem Internet verschwunden. Stattdessen gibt es jetzt den Landesverband Landschaftsschutz Niedersachsen. Kein dummer Schachzug. Wo ein Landesverband ist, müssen viele andere sein, denkt man sich. So ist es aber nicht. Es gibt nur diesen einen sogenannten Landesverband. Vor Ort mutiert er dann wieder. Da sind es dann die besorgten Bürger des Hunsrück oder die Neustädter gegen Windkraft oder, oder, oder... Diese Organisationsform entspricht genau der kleinteiligen Struktur Deutschlands und der Tendenz zur Vereinsmeierei hierzulande. So kann man erfolgreich spielen, man wäre eine Bewegung“ (BUND 2009).26

Der Bundesverband Landschaftsschutz (BLS) wurde 1995 ins Leben gerufen. Mit Partnerorganisation in vielen europäischen Ländern vernetzt,27 stimuliert und fördert der BLS seitdem Bürgerinitiativen in Deutschland, die sich aktiv gegen Windkraftanlagen einsetzen. Ihnen stellt der BLS beispielsweise Argumentationskataloge, Referenten und mehr oder weniger wissenschaftliche Untersuchungsergebnisse zur Verfügung, um deren Schlagkraft zu erhöhen. „Their propaganda usually alleges that wind turbines will destroy the landscape, bring down property prices, kill birds by the hundred and raise energy prices” (Corporate Watch UK 2003). An diesem Beispiel wird die fließende Grenze zwischen tat24 25 26

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Hierfür wurde die Organisation Waste Watchers letztlich zu 25.000 DM Schadensersatzzahlung verurteilt (vgl. Peter 2002: 150). Beide veröffentlichten außerdem im gleichen Jahr zu diesem Thema das Buch ‚Deckmantel Ökologie. Tarnorganisationen der Industrie missbrauchen das Umweltbewusstsein der Bürger.‘ Vgl. http://www.lls-nds.de/, Stand: 28.04.2010. Ein weiterer Fall von Astroturf ist der gegenwärtig ebenfalls aktive Verein Bürger für Technik, dessen Vorsitzender Mitglied in zahlreichen Interessenverbänden ist, die sich für Atomkraft, Gentechnik und PVC einsetzen, wie etwa der Kerntechnischen Gesellschaft, der Arbeitsgemeinschaft PVC und Umwelt, sowie der Gesellschaft Deutscher Chemiker. Wenn man dies in Betracht zieht, lassen sich die Intention und Finanzierungshintergründe des Vereins erahnen. „Die ‚Bürger für Technik‘ schreiben Leserbriefe, melden sich in Diskussionsveranstaltungen zu Wort und halten Vorträge an Schulen. Stets werben die besorgten Bürger für Atomkraftwerke, Gentechnik und umstrittene Chemikalien wie PVC“ (Banse 2008; vgl. LobbyControl 2009: 87f., Fuchs 2008, http://www. buerger-fuer-technik.de, Stand: 02.02.2010). In vielen Ländern Europas gibt es Schwesternorganisationen. In Großbritannien wurde u.a. von dem ehemaligen Pressesprecher von Margaret Thatcher und gleichzeitig Vorstand der Organisation ‚Supporters of Nuclear Energy‘, eine solche namens ‚Country Guardian‘ gegründet (vgl. BUND 2009, Peter 2002: 153).

Das Phänomen Astroturf anhand von Beispielen

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sächlichem Bürgerengagement und direkter Einflussnahme durch Lobbying des BLS deutlich (vgl. BUND 2009). Die lokale öffentliche Meinung zu beeinflussen und darüber Druck auf Lokalpolitiker auszuüben, ist erklärtes Ziel des BLS, und damit eine subtile Kombination von Grassroots Lobbying und Astroturf.28 Dies ist ein entscheidender Entwicklungsschritt von Astroturf, nicht mit Methoden der bloßen Täuschung wie Waste Watchers zu arbeiten, sondern Bürger in die Lobbyarbeit einzubinden, um dadurch an Glaubwürdigkeit zu gewinnen. Über die finanziellen Hintergründe des BLS ist wenig bekannt. Allein die beruflichen Tätigkeiten der Involvierten lassen erahnen, woher die Unterstützung kommen könnte, z.B. aus der Aluminiumindustrie, wie im Fall eines BLSSprechers: Leiter des Bereichs Public Affairs bei einem Aluminiumkonzern.29 Diese Hintergründe stichhaltig zu beweisen ist jedoch so lange unmöglich, bis über die Finanzierung des BLS Klarheit herrscht.30 Schon 1998 enttarnte der Journalist Michael Franken (1998a, 1998b) den BLS als Astroturf in einem Artikel in DieTageszeitung und einem Herausgeberband zum Thema. Darin präsentiert er, wie er durch die Nachverfolgung von per Fax verschickten BLSDokumenten anhand der verwendeten Nummer zum damaligen Arbeitgeber des BLS-Sprechers gelangte. Außerdem legt Franken dar, „how the group’s propaganda was routinely mailed in envelopes bearing the postal stamp of another company, (…) [a] large energy producer“ (Peter 2002: 152). Trotz Enttarnung ist die Organisation bis dato in Deutschland aktiv. Auf der website des Landesverbandes Landschaftsschutz Niedersachsen e.V. findet sich beispielsweise die Kopie eines Briefes an die Bundeskanzlerin Angela Merkel vom 19.09.2009, worin Sie aufgefordert wird positiv Stellung zu den Zielen des BLS zu beziehen, um eventuell durch Wählerstimmen zur Bundestagswahl am 27.09.2009 dafür belohnt zu werden (vgl. BLS 2009). Der BLS wird künftig wohl kaum in der Art etabliert bleiben, zumal „[w]ind farms have become so profitable that large utility companies (…) are building them instead of fighting them” (Peter 2002: 153). Ein weiteres Paradebeispiel für die Einbindung von Bürgern in Astroturf Lobbying in Deutschland ist die 1980 gegründete, ebenfalls bis dato aktive Ge28

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Claudia Peter (2002: 151) beschreibt eindrücklich die Effekte der erfolgreichen Lobbyarbeit des BLS: „Local politicians dropped the projects voluntarily, sometimes wasting years of planning. Unanimous support for projects among council members changed most overnight into strong majorities against them.” Weil bei der Aluminiumherstellung sehr hohe Energiekosten anfallen, „sind Windkraft und Einspeiseverordnung (…) nach dem Erneuerbare-Energien-Gesetz ihnen ein Gräuel. Sie bleiben lieber bei der Atomkraft“ (BUND 2009). Dies erfordert in der Regel investigative und umfangreiche Recherchen. „Lonely fighters can’t do this. (…) They carry the legal risks, with no financial, not sometimes even moral, backing. And even large organizations like Greenpeace shy away from the task. A big group could put its own researchers onto the task of uncovering Astroturf groups, but since such tiresome background work doesn’t impress donors, it is rarely undertaken, at least in Germany” (Peter 2002: 154).

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Astroturf als Lobbyingstrategie

sellschaft zur Förderung umweltgerechter Straßen- und Verkehrsplanung (GSV). Dahinter verbirgt sich ein Verein, dessen Mitglieder größtenteils Unternehmen und Verbände der Straßenbau- und Automobilindustrie sind. Auf ihrer website präsentiert sich die Organisation als unabhängig von politischen und wirtschaftlichen Einzelinteressen, doch weder ihre Geldgeber sind ersichtlich, noch eine Auflistung aller Mitglieder.31 Anhand der beruflichen Tätigkeit der für die GSV tätigen Personen lässt sich auf die wirtschaftlichen und politischen Interessen der GSV schließen. Beispielsweise handelt es sich beim derzeitigen Vorstandsvorsitzenden um einen Ministerialdirigent a.D. eines Landesverkehrsministeriums, der bis 2003 zuständig für Straßenbau war. Im Jahr 2006 war der Hauptgeschäftsführer des Deutschen Asphaltverbandes, Vorstandsmitglied derjenigen Fördergesellschaft, welche die GSV finanziert (vgl. Banse 2008).32 „Aktuell berät die GSV 150 Bürgerinitiativen in der ganzen Republik. Mitunter ist der Straßen-Verein auch an der Gründung von Bürgerinitiativen beteiligt“ (Ebd.; vgl. Althaus 2007: 159 ff.). Indem Bürgermeister, Landräte und Straßenbaumeister gezielt durch die GSV in die orchestrierten Bürgerinitiativen eingebunden werden, sollen Straßenbauvorhaben vorangetrieben werden. Hierbei ist besonders die Betonung des ‚umweltgerechten‘ Straßenbaus irreführend, weil die Assoziation mit dem Thema Umweltschutz mit der inhaltlichen Arbeit der GSV wohl kaum in jedem Fall übereinstimmt, sondern eher strategisch evoziert werden soll. Das Gleiche gilt für das von der GSV viermal jährlich herausgegebene Magazin Verkehr + Umwelt. Auf der website der GSV heißt es: „Das Heft transportiert die Probleme unzureichender Verkehrsinfrastruktur zu den politischen Entscheidungsträgern und hilft so, zu Lösungen beizutragen.“33 Für die praktische Umsetzung der Lobbyarbeit sind v.a. die Bundesländerbeauftragten der GSV zuständig, indem diese die Bürgerinitiativen betreuen und mit Beratungsdienstleistungen, Informationsmaterial, Argumentationshilfen, Plakaten usw. unterstützen. „Die Landesbeauftragten der Gesellschaft formieren lokale Bürgerinitiativen, rüsten sie auf, beraten, vermitteln Kontakte“ (Banse 2008). Nun stellt sich die Frage, ob die Lobbyarbeit der GSV als Astroturf Lobbying und oder als Grassroots Lobbying benannt werden kann. Dass die GSV entweder an bestehende Bürgerinitiativen anknüpft, oder im Ergebnis der GSVArbeit neue Bürgerinitiativen entstehen, wo Menschen ihre tatsächlichen Anlie31 32

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Vgl. http://www.gsv-verkehrundumwelt.de, Stand: 29.01.2010. Dabei handelt es sich um die Fördergemeinschaft für umweltgerechte Straßen- und Verkehrsplanung, deren Vorsitzender Direktor des Instituts für Straßenbauwesen einer deutschen Hochschule ist und früher in einer Landesstraßenbauverwaltung tätig war. Einige der Förderer sind Unternehmen der Straßenbau,- Bau- und Automobilindustrie, aber auch einige Industrie- und Handelskammern, sowie Verbände gehören dazu, z.B. der Bauverband Hessen-Thüringen, der Verband der Deutschen Automobilindustrie, der Bundesverband der Deutschen Kalkindustrie, und der Bundesverband der Deutschen Zementindustrie (vgl. Althaus 2007: 161). Vgl. http://www.gsv-verkehrundumwelt.de/magazin.htm, Stand: 22.02.2010.

Das Phänomen Astroturf anhand von Beispielen

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gen und politischen Interessen zur Sprache bringen und politischen Entscheidungsträgern vortragen, wäre ein Indiz für Grassroots Lobbying. Der Fakt, dass sich die GSV hinsichtlich ihrer Mitglieder und ihrer Finanzierung intransparent zeigt, würde für die Bezeichnung Astroturf Lobbying sprechen, wie auch der Umstand, dass wirtschaftliche Partikularinteressen durch organisationsexterne Dritte als Gemeinwohlinteressen kommuniziert werden und die GSV explizit versucht Bürgerinteressen für deren Public Affairs-Strategie zu nutzen, und zwar letztlich für die Gewinnerzielung ihrer anonymen Fördermitglieder, also derjenigen Unternehmen, die von Straßenbau wirtschaftlich profitieren. Allerdings wäre es möglicherweise ebenso naheliegend zu fragen, ob es sich um Grassroots Lobbying mittels Astroturf, oder Astroturf mittels Grassroots Lobbying handelt. Diese Fragen verdeutlichen die Schwierigkeit einer begrifflichen Abgrenzung, welche mit der vorliegenden explorativen Studie versucht wird vorzunehmen (vgl. Abschnitt 4.3). Eine weitere Dimension, die Astroturf Lobbying umfasst, ist die Möglichkeit der Nutzung des Internets, wie das Beispiel Koalition Pro Patienteninformation zeigt. So trat ein Lobbyist der Öffentlichkeit und Politikern, u.a. einem SPDAbgeordneten, damals im Gesundheitsausschuss des Bundestages, gegenüber als Interessenvertreter einer Patientenkoalition auf und lancierte eine inzwischen inaktive, gleichnamige website. Er erweckte den Anschein, sein Anliegen repräsentiere ausschließlich unabhängige Patientengruppen. Weil der Lobbyist dem Abgeordneten gegenüber nur unzureichend Auskunft über seine Auftraggeber gab, schöpfte der Politiker Verdacht und ließ Nachforschungen anstellen. Es sprachen viele Indizien dafür, dass diese vermeintliche Patientenkoalition nur auf der website existierte, eben weil sich der Lobbyist explizit über die Finanzierung und Auftraggeber der Kampagne ausschwieg. Kann es tatsächlich schlicht Zufall gewesen sein, dass sich die Interessen des Vertreters einer vermeintlichen Patientenkoalition mit denen der Pharmaindustrie deckten, die zu dem Zeitpunkt versuchte gegen das europaweite Werbeverbot verschreibungspflichtiger Medikamente vorzugehen?34 Andrea Fischer, Gesundheitsministerin a.D., äußerte im Jahr 2007: „Die Verbindung zwischen Pharmaindustrie und Selbsthilfegruppen in dieser massiven Form ist noch relativ neu“ (Rieksmeier 2007: 230). Ein Beispiel für Astroturf Lobbying auf EU-Ebene ist die sogenannte Campaign for Creativity. Als Grassroots Lobbyinginitiative einer digitalen Bohème von Künstlern, Designern, Software-Entwicklern und Ingenieuren gerahmt (vgl. Benford/Snow 2000), handelt es sich dabei im Eigentlichen um eine strategische Kommunikationsmaßnahme der Public Affairs Agentur Campbell Gentry, deren

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Im Dezember 2007 wurde er vom DRPR gerügt und im April 2008 aus der degepol ausgeschlossen (vgl. Grill 2007, Banse 2008, LobbyControl 2009: 81).

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Astroturf als Lobbyingstrategie

Auftraggeber einzelne Unternehmen der Software- und Computerbranche, sowie der Internationale Verband der Computerindustrie waren. „Am 1. Juni 2005 landet eine E-Mail in den Postfächern aller Europaabgeordneten: auf dem Place du Luxembourg vor dem Parlamentsgebäude bot die Campaign for Creativity (C4C) kostenloses Eis für alle Abgeordneten – während die grüne Fraktion eine Anhörung zu Softwarepatenten mit Patentkritikern veranstaltete. (…) Nicht nur Eis gab es für die Abgeordneten, auch Computermäuse mit zweiseitigen ‚Patent Facts‘, die die Vorzüge von Patenten hervorhoben. Zur zentralen Abstimmung im Europaparlament mietete C4C eine Motoryacht und kreuzte in den Kanälen rund um den EP-Sitz in Straßburg“ (LobbyControl/Corporate Europe Observatory 2007: 22; vgl. Voss 2010, Althaus 2007: 230-278).35 35

Die ehemalige website der Campaign for Creativity ist einsehbar unter http://web.archive.org/ web/20050305124006/campaignforcreativity.org/camp4creativity/, Stand: 13.05.2010. Ein Beispiel für Astroturfaktivitäten sowohl in Deutschland als auch auf EU-Ebene ereignete sich im Zusammenhang mit den Verhandlungen zur 2006 verabschiedeten EU-Chemikalienverordnung, kurz REACH (Registration, Evaluation, Authorisation and Restriction of Chemicals). Hierbei wurde festgelegt, bestimmte chemische Stoffgruppen zu testen und entsprechend zu registrieren, bevor sie in den europäischen Markt gelangen. Zudem sollten einige Stoffe, wenn möglich, durch andere ersetzt werden. Viele Unternehmen der chemischen Industrie kommunizierten REACH als Standortgefährdung für Europa aufgrund des Verlusts von Wettbewerbsvorteilen und setzten Lobbyingmaßnahmen ein, um REACH in ihrem Sinne zu gestalten (vgl. Riss 2010, ebd. 2007, Greenpeace International 2006). Dabei kam es zu strategischen Allianzen, welche die sonst üblichen politischen Konfliktlinien (vgl. Inglehart 1977, Coen 1999: 38) durchkreuzten. Zum Beispiel argumentierten auf Europäischer Ebene Tierschutzorganisationen gemeinsam mit den Gewerkschaften und den Unternehmen der Chemieindustrie gegen die REACH-Verordnung. Ihre Beweggründe waren die erwarteten, mit REACH verbundenen Tierversuche bei den Stofftests, Arbeitsplatzverluste und Wettbewerbsnachteile. In Deutschland trat 2005-2006 die sogenannte ‚Aktion Einspruch‘ in Erscheinung, ein Zusammenschluss von v.a. kleinen und mittelständischen Unternehmen aus der chemischen Industrie, der aufgrund der empfundenen Nachteile von REACH kommunikative Gegenmaßnahmen, wie Demonstrationen und Anzeigenkampagnen organisierte (vgl. Althaus 2007: 346-382). Um auf EU-Ebene an Durchschlagskraft zu gewinnen, wurden Partnerunternehmen aus anderen europäischen Ländern zur Mitwirkung aufgerufen. Die arbeitspraktische Koordinierung oblag dortigen Vertretern mittelständischer Unternehmen, obwohl die strategische Verantwortung einem zentralen Lenkungsausschuss zukam, um somit eine europaweit einheitliche Kommunikation und strategische Aktivierung von Verbandsmitgliedern zum Zweck der politischen Interessenvertretung zu erreichen. Besonders aktiv, was Lobbyaktivitäten in Brüssel angeht, war die Bromindustrie, vertreten durch das von Burson-Marsteller geführte Bromine Science and Environmental Forum (BSEF) und die Alliance for Consumer Fire Safety in Europe (ACFSE) (vgl. Klawitter 2007a: 116ff., Althaus 2007: 346-382). Beide Organisationen ergänzten sich in ihrer Lobbyarbeit mit dem Ziel, Brom als alternativlose und durch keinen anderen Stoff zu ersetzende Chemikalie vor REACH ‚zu schützen‘. Das BSEF war verstärkt für das Lobbying und die Kommunikation mit Regierungsvertretern und EU-Kommissaren zuständig. Die Gründung der ACFSE erfolgte auf Initiative von Burson-Marsteller durch einen pensionierten britischen Feuerwehrdirektor. In Deutschland war für die ACFSE ein ehemaliger Landesbranddirektor der Berliner Feuerwehr tätig. Die giftige Substanz Brom wird u.a. als Brandschutz- und Löschmittel verwendet und die Bromindustrie befürchtete Substitutionsbestimmungen durch REACH und damit Umsatzeinbußen. Deswegen wurde versucht zu rahmen bzw. unterstreichen, dass REACH v.a. eine Gefahr für die Sicherheit der europäischen Bevölkerung darstellt und nicht nur vordergründig der Wettbewerbsfähigkeit europäischer Chemie-

Der wissenschaftliche Forschungsstand

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Aus den eben vorgestellten Fallbeispielen geht hervor, dass es sich bei Astroturf Lobbying in Deutschland um ein selten öffentlich diskutiertes Instrument politischer Interessenvertretungspraxis handelt, was bisher in verschiedenen Politikfeldern und Branchen Anwendung fand. Nun stellt sich die Frage, ob besonders Unternehmen in der Chemie- und Pharmaindustrie, der (Straßen-)Baubranche und im Energiebereich astroturfaffin sind, ob es sich bei diesen Fallbeispielen um Einzelfälle handelt, und Astroturf Lobbying überdies v.a. in Kombination mit Grassroots Lobbying Anwendung findet. Wie etabliert Astroturf in Deutschland tatsächlich ist, welche Bedeutung Astroturf Lobbying für Akteure der politischen Interessenvertretung hat, und was dies für das institutionalisierte korporatistische System bedeutet, soll durch die vorliegende explorative Studie untersucht werden. Hierfür erfolgt im kommenden Abschnitt zunächst die Aufarbeitung und Darstellung des bisherigen Forschungsstandes zum Thema, bevor nach einer kurzen Zusammenfassung der theoretischen Grundlagen das empirische Vorgehen erläutert wird. 2.4 Der wissenschaftliche Forschungsstand Wissenschaftliche Literatur über Astroturf als Lobbyingstrategie ist bisher rar, obschon das Phänomen in unterschiedlichen wissenschaftlichen Disziplinen, wie etwa der Politik-, Wirtschafts-, sowie der Kommunikationswissenschaft, behandelt wird. Auf dem Gebiet der Soziologie mangelt es gegenwärtig an einer umfassenden, theoretischen Auseinandersetzung mit dem Phänomen, sowie dem Begriff selbst. Indes findet das Thema Astroturf Lobbying in populärwissenschaftlichen, praxisorientierten Werken und journalistischen Zeitungsartikeln Erwähnung. Deshalb, aber auch darin begründet, dass sich elaborierte Formen von Astroturf oft in Anbindung an Grassroots Lobbying ereignen, soll für die vorliegende Untersuchung auch Literatur zu Rate gezogen werden, die nicht nur explizit Astroturf, sondern auch Grassroots Lobbying thematisiert. In der deutschen, wissenschaftlichen Literatur finden sich bislang keinerlei Hinweise auf Astroturf. Dieser blinde Fleck in der deutschen wissenschaftlichen Diskussion könnte zum einen deshalb vorhanden sein, weil es sich bei Astroturf in Deutschland um ein relativ neues Phänomen handelt, was obendrein schwierige empiriunternehmen und Arbeitsplätzen in dem Bereich schaden könnte (vgl. Benford/Snow 2000). Der Landesbranddirektor a.D. sei von Burson-Marsteller vor Interviews geschult worden. „Manchmal fuhr [er] auf Kosten der ACFSE nach Brüssel. Dann zog er seine Ausgehuniform an und sprach über Feuerschutz und das britische Vorbild – kurz vor Weihnachten trat er mit seinen Brandschutz-Rezepten sogar bei RTL auf. Aus PR-Sicht sind [er] und [sein britischer Kollege] Volltreffer: Feuerwehrleute, die für Brandschutz sind – glaubwürdiger geht es kaum noch“ (Klawitter 2007a: 118). Näheres zum Fall siehe Riss (2010).

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Astroturf als Lobbyingstrategie

scher Zugangsmöglichkeiten bietet. Weil Grassroots Lobbying und Astroturf ihre Wurzeln im präsidialen politischen System der USA haben und dort chronologisch früher als in Deutschland verstärkte Anwendung fanden, trugen bisher v.a. US-amerikanische Wissenschaftler zum Erkenntnisgewinn über Astroturf bei. Das liegt allerdings auch darin begründet, dass die empirischen Zugangsmöglichkeiten durch die Datenlage in den USA aufgrund der juristisch bindenden Transparenzverpflichtungen im Bereich politischer Interessenvertretung, im Gegensatz zur Situation in Deutschland, viel eher gegeben sind (vgl. Lobbying Disclosure Guidance 2009). Hinsichtlich der Untersuchung von Astroturf als Lobbyingstrategie ist es somit außerdem notwendig, die unterschiedlichen Rahmenbedingungen für politische Interessenvertretung durch die verschiedenen politischen Systeme der USA und Deutschland in die Überlegungen einzubeziehen, wobei für Deutschland noch die EU-Ebene ergänzend dazukommt. Die folgenden wissenschaftlichen Beiträge sollen nicht nur vorgestellt, sondern auch als Inspiration und theoretische Grundlage für die vorliegende Studie diskutiert werden. Bis auf die Ausnahmen des kommunikationswissenschaftlichen Beitrags der Dänin Pernille Mølgaard Toft und der Arbeit der irischen Soziologin Orla O’Donovan handelt es sich bei den meisten der vorgestellten Untersuchungen um US-amerikanische Studien.36 2.4.1 Beiträge aus der Soziologie Die beiden im Folgenden vorgestellten Beiträge von Orla O’Donovan (2005) und Edward T. Walker (2009) bieten zahlreiche Ansatzpunkte das Phänomen und die Begrifflichkeit Astroturf zu untersuchen. Darin trägt O’Donovan besonders zur Begriffsbestimmung von Astroturf bei, wogegen sich Walker vielmehr 36

Ein Beispiel für eine ungewöhnliche akademische Auseinandersetzung mit Astroturf in Dänemark stellt ein Selbstversuch dar, dessen finale Umsetzung nach ersten Schritten jedoch an den moralischen Bedenken der daran beteiligten Studierenden scheiterte. Während des nationalen Parlamentswahlkampfes, also anlässlich der Wahl zum Folketing, im Jahr 2001 arbeitete Mie Femø Nielsen im Rahmen eines von ihr an der Universität Kopenhagen angebotenen Seminars gemeinsam mit Studenten daran, eine Astroturforganisation namens ‚Nye Formater‘ (NF) zu konstruieren und medial zu platzieren. Auf Deutsch bedeutet der Name neue Formate und erklärtes Ziel von NF war es, sich für verbesserte Politikberichterstattung in den dänischen Medien einzusetzen und hierfür vermeintlich breite Unterstützung in der dänischen Bevölkerung zu kommunizieren. „Praktisch bedeutete dies, dass die Mitglieder dieser Bewegung Pressemitteilungen, Leserbriefe und Feuilletonbeiträge schreiben samt Diskussionsbeiträge auf der zugehörigen website beantworten mussten. NFs Strategie war es, sich in der Helferrolle als idealistische Bürger zu platzieren, welche den Journalisten im Kampf für eine bessere Diskussionslandschaft assistieren, doch der medienkritische Charakter der Botschaft, sowie die Wahrheit über NFs zugrundeliegenden Zeck und Wesen bereiteten der Idee ein Ende“ (deutsche Übersetzung durch Anna Irmisch nach Mølgaard Toft/Schroll Jespersen 2004: 141f.).

Der wissenschaftliche Forschungsstand

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mit der Etablierung von Grassroots Lobbying anbietenden Unternehmen in den USA beschäftigt. Den wissenschaftlichen Forschungsstand im Bereich Grassroots Lobbying beschreibt der US-amerikanische Soziologe Edward T. Walker (2009: 84, 90) als defizitär: „there is only a small literature on grassroots lobbying, (…) and even a smaller one on the role of private firms (…).While the effects of business mobilization on government have been well studied (…), comparatively little work has investigated how industry activism shapes civil society (…).“ Im Untersuchungszeitraum von 1971-2002 erforschte Walker (2009) die Entwicklung von sogenannten Grassroots Lobbying Firms (GLFs)37 in den einzelnen US-amerikanischen Bundesstaaten. So bietet Walkers Arbeit Einsichten über Ausmaß und Intensität von Grassroots Lobbying in den USA, durch die Analyse der Anbieterstruktur für Grassroots Lobbying Dienste. Methodisch ging Walker so vor, dass er Daten aus Branchenverzeichnissen nutzte, um Informationen über Unternehmensgründungen im Grassroots Lobbying Bereich zu erhalten. Seit 1971 verzeichnet er ein stetiges Wachstum an Grassroots Lobbying anbietenden Unternehmen, wobei sich schon ab den späten 1980er Jahren bis auf wenige Ausnahmen jährlich weniger GLFs gründeten als im jeweiligen Vorjahr.38 Dies deutet darauf hin, dass der Markt für Grassroots Lobbying in den USA relativ gereift und etabliert zu sein scheint. „By the 1980s, PR firms like Hill and Knowlton were developing techniques not only for targeting legislators but also for serving up their constituents. Since then the business of organizing grassroots support for pro-business positions has become a half-billion-dollar-a-year PR subspeciality – ‘one of the hottest trends in politics today,’ according to former state legislator Ron Faucheux, now the editor of Campaigns and Elections magazine” (Ebd.: 83).

Dass Grassroots Lobbying ein akzeptierter Bestandteil US-amerikanischer Politik ist, zeigt sich auch darin, dass die Anwender von Grassroots Lobbying diese Methode politischer Interessenvertretungspraxis ebenfalls in einem Transparenzregister offenlegen müssen (vgl. Lobbying Disclosure Guidance 2009, Mulkern/Kaplun 2009). Insofern sind in den USA, bis auf wenige Ausnahmen im Bereich Verteidigung und Sicherheit, alle Interessenvertreter juristisch zu Transparenz verpflichtet.39 37 38 39

Unter Grassroots Lobbying Firms (GLFs) versteht Walker (2009: 84) „[s]uch firms, which provide services to businesses, trade associations, public interest groups, and government clients, assist their clients by provoking citizen activism in their favor.” Eine interessante Darstellung der Gründungsanzahl und geschätzten Organisationsdichte von Grassroots Lobbying Firms in den USA 1972-2002 findet sich bei Walker (2009: 90). Mulkern und Kaplun (2009) beschreiben prägnant die Registrierung von Lobbyingaktivitäten in den USA: „Congress allows groups and businesses that lobby to use one of three methods to disclose their spending. Method A is an estimate of spending on all ‘direct contact’ with lawmakers and aides and certain members of the administration. It also includes work to support

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Astroturf als Lobbyingstrategie

Historisch datiert Walker die Entstehung von Grassroots Lobbying auf Entwicklungen in den 1970er Jahren, wo in den USA Interessengruppen aus der Wahlkreisbevölkerung zunehmend ihre politischen Einflussmöglichkeiten bewusst einsetzten, Negativmeldungen in der Presse erzeugten, Klagen einreichten und Öffentlichkeit für ihre spezifischen Anliegen herstellten. In den 1980er und 1990er Jahren waren Unternehmen vermehrt mit Regulierungsbemühungen von Seiten der Politik und Ansprüchen von Seiten der Bevölkerung, NGOs und Vereinen konfrontiert, worauf sie mit dem Anwenden elaborierterer Lobbymethoden zu reagieren versuchten (vgl. ebd.: 87f.). Verbesserte und wenig kostenintensive Kommunikationstechnologien erleichtern mittlerweile das Inszenieren des Anscheins breiter Unterstützung einer politischen Position, selbst wenn dies nicht der tatsächlichen mehrheitlichen öffentlichen Meinung entspricht (vgl. ebd.: 84). Für die 1990er Jahre spricht Walker von einer Institutionalisierung von Grassroots Lobbying innerhalb der politischen Arena, was erhöhte mediale Berichterstattung nach sich zog (vgl. ebd.: 90). Zudem analysierte Walker die aus der Veröffentlichungspflicht40 resultierenden von den einzelnen GLFs gemachten Angaben, um zu Erkenntnissen über deren Kundschaft – also über Organisationen, die Graswurzel Lobbying beauftragen – zu gelangen (vgl. ebd.: 91). So stellte sich heraus, dass es sich bei 53% der Kunden von GLFs um Unternehmen und Wirtschaftsverbände handelt.41 Dabei verweist Walker auf einen bedeutsamen Aspekt, nämlich dass jegliche Interessengruppen, also auch NGOs, Grassroots Lobbying professionell in Anspruch nehmen bzw. beauftragen können, um beispielsweise Einsparungen bei Mobilisierungskosten zu erzielen.

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that activity, such as preparing statements or presentations. It excludes grassroots lobbying and state and local work. Method B and C use the IRS [Internal Revenue Service] definition of lobbying, which includes all state and local efforts and grassroots activities. Nonprofits use method B and for-profit groups use method C.” In den USA gibt es seit 1935 den Foreign Agents Registration Act (FARA), der die Registrierung aller ausländischer Interessenvertreter vorsieht, seien es private Korporationen oder Regierungen usw.. 1995 wurde der Lobby Registrations Act als eine Art Reformierung des FARA verabschiedet und 2007 durch den Honest Leadership and Open Government Act, wie auch durch die 2009 verabschiedeten Recovery Act Lobbying Rules ergänzt. Damit müssen Informationen über Auftraggeber, Bezahlung, Ziel und Umfang der jeweiligen Lobbyaktivität – auch Grassroots Lobbying – etc. offengelegt werden (vgl. Lobbying Disclosure Guidance 2009, Mulkern/Kaplun 2009). Selbstverständlich sind die USA aufgrund ihres anderen Wahl-, Medien- und Gesellschaftssystems nicht direkt mit Deutschland oder anderen europäischen Ländern zu vergleichen, dennoch kann ein deutlicher Vorsprung bezüglich formaler Regulierungsbemühungen, die Transparenz auf dem Gebiet der Interessenvertretung zu fördern nicht negiert werden (vgl. Sebaldt 2007: 107f.). Außerdem stellt Walker fest, dass zur Kundschaft von GLFs zu 19% sogenannte ‚nontrade interest groups‘, zu 17% politische Parteien und zu 8,4% Regierungsbehörden zählen. Allerdings ist seine methodische Abgrenzung der einzelnen Organisationstypen für Dritte nicht eindeutig nachvollziehbar (vgl. Walker: 91).

Der wissenschaftliche Forschungsstand

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Beim Vergleich der Häufigkeiten der Gründung von GLFs mit den Gründungshäufigkeit von mitgliederbasierten Organisationen im zivilgesellschaftlichen Bereich und von Wirtschaftsverbänden42 stellte sich heraus, dass „[t]he expanding population of private organizations that subsidize public participation was shaped not by declines in civic engagement but by the explosion of interest group population and by business actors’ recognition of the necessity to use outside lobbying in addition to their standard lobbying repertoire (…)“ (Ebd.: 100).

Diese Erkenntnis überprüfte Walker anhand von Regressionsberechnungen, indem er folgende Variablen mit der Gründungshäufigkeit von Grassroots Lobbying anbietenden Unternehmen in verschiedenen geographischen Regionen in Beziehung setzte: politische Partizipation und Parteineigung der Bevölkerung, deren Wahrnehmung von Offenheit des politischen Systems für ihre jeweiligen persönlichen Anliegen,43 sowie deren Interesse und Vertrauen in die Politik und Public Affairs generell, Beschäftigtenzahl im nichtlandwirtschaftlichen Sektor, staatliche Unternehmenssteuerhöhe und regierende Partei (vgl. ebd.: 89f.). Allerdings kann Walkers Schlussfolgerung, dass die durch GLFs generierten Organisationen mit den originär zivilgesellschaftlich entstandenen Partizipationsformen keineswegs um Ressourcen oder Unterstützer konkurrieren, sondern sich gegenseitig beflügeln, durch seine Untersuchung nicht bewiesen werden (vgl. ebd.: 98f.). Davon ausgehend, dass Menschen über zeitlich und finanziell begrenzte Ressourcen verfügen, sich politisch zu engagieren, sollte bei der Messung ihrer jeweiligen Partizipation nicht nur nach der Quantität, sondern auch nach der Qualität des Aktivismus gefragt werden. Das Vorkommen von Grassroots Lobbying anbietenden Unternehmen versteht Walker als Indiz dafür, dass zivilgesellschaftliche und wirtschaftliche Interessengruppen zwar nach wie vor versuchen ihre Mitglieder und Stakeholder direkt zu mobilisieren, aber zusätzlich private Firmen beauftragen, öffentliche Partizipation hinsichtlich einschlägiger politischer und juristischer Sachfragen zu mobilisieren (vgl. ebd.: 84). „To win legislative battles, these organizations benefit by expanding the scope of conflict (…) to include individual citizens, especially when legislators are on the fence on a given issue” (Ebd.: 86). An der vergleichsweisen Gegenüberstellung der Gründungsmuster von GLFs, mitglie42

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Walker erhob diese Daten nicht selbst, sondern griff auf bestehende Samples zurück. Dabei könnte es zu für Dritte nicht nachvollziehbaren methodischen Ungenauigkeiten gekommen sein, wenn die Organisationsformen definitorisch nicht trennscharf voneinander abgegrenzt, also operationalisiert wurden (vgl. ebd.: 92f.). Hierbei wurde nicht die Einschätzung der jeweils eigenen politischen Fähigkeiten und Selbstwirksamkeit (internal efficacy) erfragt, sondern die individuelle Wahrnehmung der Responsivität des politischen Systems (external efficacy) gemessen. Zum theoretischen Konzept political efficacy siehe Geißel (2004), Hayes/Bean (1993: 262f.).

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Astroturf als Lobbyingstrategie

derbasierten Organisationen und Wirtschaftsverbänden, lässt sich erkennen, dass der Höhepunkt der jährlichen Gründungsanzahl von Wirtschaftsverbänden und mitgliederbasierten Organisationen chronologisch früher erreicht wurde, nämlich Anfang der 1980er bzw. Ende der 1970er Jahre, als der Gründungshöhepunkt von Grassroots Lobbying anbietenden Unternehmen Ende der 1980er Jahre.44 Diese zeitliche Verzögerung um etwa 10 Jahre erklärt Walker damit, dass „business actors learned the power of the citizens associations, which in turn spurred the development of participation-subsidizing organizations that adopt the tactics of public interest groups“ (Ebd.: 93) Mit Ausblick auf künftige Forschungsvorhaben konstatiert er (Ebd.: 99): „despite much growth in the transparency and disclosure practices of many public and private institutions during the closing decades of the twentieth century, private efforts to shape public life are on the rise. Indeed, it appears that the civic engagement debate of recent years has overlooked the very transformation of what constitutes ‘the public’.”

Dieser Frage geht die irische Soziologin Orla O’Donovan (2005) in ihrer Untersuchung von 109 irischen Interessengruppen im Gesundheitsbereich im Zeitraum zwischen 2004-2005 nach. In ihrer Arbeit bezieht sie sich u.a. auf Theorien der Öffentlichkeit und überprüft wissenschaftlich die implizite Dualität des Begriffs Astroturf kritisch: „I argue we need to be wary of rigid good/bad dualisms, such as the astroturf and authentic grassroots organizations one. Just as the public sphere is an ideal, so too are authentic grassroots organizations. Corporate colonization is one of a number of ways in which civil society organizations’ capacity to ‘carry the voice’ of marginalized citizens is compromised. Similarly, failure to acknowledge that the astroturf organization is an ideal type can lead us to overlook the often-time contradictory nature of organizations that can have both conservative and counterhegemonic dimensions” (Ebd.: 2).

In ihrer empirischen Studie stellt O’Donovan fest, dass nur 18% der befragten Interessengruppen vor 1970 gegründet wurden (vgl. ebd.: 3). Diese Erkenntnis entspricht den Beobachtungen von Walker (2009), der für den Fall der USA ebenfalls zeigt, dass die meisten Anbieterunternehmen von Grassroots Lobbying verstärkt in den 1980er Jahren gegründet wurden. Die befragten Interessengruppen aus dem Gesundheitsbereich wurden neben dem Beantworten eines standardisierten Fragebogens gebeten, Informationsmaterial über ihre Aktivitäten, z.B. Broschüren, Newsletter, Veranstaltungshinweise, Jahresberichte u.Ä. der wissenschaftlichen Analyse zur Verfügung zu stellen. „[A] key result of the survey is that 42 per cent of the organizations reported that they have been in receipt of 44

Eine interessante grafische Darstellung der Gründungsanzahl von Grassroots Lobbying Firms, Wirtschaftsverbänden und mitgliederbasierten Organisationen in den USA 1972-2002 findet sich bei Walker (2009: 93).

Der wissenschaftliche Forschungsstand

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funding from the pharmaceutical industry” (O’Donovan 2005: 3),45 wobei diese Angaben größtenteils nicht in den Informationsmaterialien der Interessengruppen ersichtlich waren. Ferner ergab die Untersuchung, dass insgesamt ein Drittel aller befragten Organisationen keine Jahresbilanzen veröffentlicht (vgl. ebd.: 4). Weiterhin interessant ist der Umstand, dass 65% aller von O’Donovan befragten Interessengruppen angaben, mit internationalen Partnerorganisationen vernetzt zu sein oder zusammen zu arbeiten (vgl. ebd.: 3f.). Dies würde für weitere Forschungsvorhaben bedeuten, dass das Phänomen Astroturf nicht ohne dessen internationale Dimension erkenntnisreich zu untersuchen ist. Anhand der Auswertung der Daten und Informationsmaterialien extrahiert O’Donovan vier modellhafte Organisationstypen von Interessenvereinigungen, um daran unterschiedliche Formen finanzieller Unterstützung von Wirtschaftsunternehmen darzustellen. Der erste Organisationstyp charakterisiert Interessengruppen, die keinerlei finanzielle Unterstützung aus der Wirtschaft annehmen, z.B. Dublin Aids Alliance oder Greenpeace. Als Gegenbeispiel dazu ordnet O’Donovan diejenigen Interessengruppen einem zweiten Organisationstyp zu, welche ausschließlich mit finanzieller Unterstützung aus Wirtschaft und Industrie arbeiten, wie etwa Waste Watchers, der BLS, die GSV, oder die Irish Platform for Patients’ Organizations, Science and Industry.46 Die zwei Typen zwischen diesen beiden Polen, sind einmal diejenigen Interessengruppen, welche finanzielle Unterstützung nur von spezifischen Unternehmen ausschlagen, wie z.B. die Organisation Cuidu – The Irish Childbirth Trust, die keine Unterstützung von Muttermilchersatzproduzenten akzeptiert. Zum anderen handelt es sich dabei um jene Interessengruppen, wie die irische Organisation AWARE,47 welche nur in minimalem Umfang finanziell von Wirtschaftsunternehmen unterstützt werden. Anhand dieser vier Modelltypen verdeutlicht O’Donovan die Schwierigkeit, Astroturf- und Nicht-Astroturforganisationen trennscharf vonei45

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Bei den beiden von O’Donovan zitierten anderen europäischen Studien lagen die Prozentanteile höher (vgl. ebd: 4): In Großbritannien belegten Baggott, Allsop und Jones (2004), dass 60% der von ihnen untersuchten Konsumentengruppen im Gesundheitsbereich finanzielle Unterstützung aus der Pharmaindustrie erhalten. Der Anteil, den Toiviainen, Viorenkoski und Hemminki (2004) für finnische Patientenorganisationen mit finanzieller Unterstützung aus der Industrie ermittelten, beträgt sogar 71%. O’Donovan (2005: 5) beschreibt die Irish Platform for Patients’ Organizations, Science and Industry wie folgt: „This umbrella organization is modeled on and affiliated to the European Platform for Patients’ Organizations, Science and Industry. It advocates close collaborative relationships between patients’ organizations and the pharmaceutical industry; in its own literature IPPOSI is described as ‘a coalition between patients, science and industry aimed at improving the legislative and regulatory procedures necessary to encourage the early development of therapies throughout Europe.” AWARE leistet Aufklärungsarbeit zum Thema Depression und nimmt unternehmensgesponserte Auszeichnungen, oder Geld von Wirtschaftsunternehmen zur Vorbereitung einer jährlich stattfindenden Konferenz entgegen (vgl. ebd.: 5).

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nander zu unterscheiden. Zum wissenschaftlichen Erkenntnisgewinn trägt diese Trennung ihrer Ansicht nach auch wenig bei, weil sie das eigentliche Thema, nämlich das zunehmende Durchdringen wirtschaftlicher Interessen in Öffentlichkeit und Gesellschaft nur tangiert. Allerdings kann Astroturf nicht nur von Unternehmen, sondern ebenso von anderen politischen Interessengruppen wie NGOs und Gewerkschaften, oder auch von Parteien eingesetzt werden. Für die wissenschaftlichen Untersuchung von Astroturf schlägt O’Donovan vor, weniger die dualistische Gegenüberstellung von Astroturf- versus Nicht-Astroturforganisation zu verfolgen, sondern vielmehr zu erforschen, wie und worüber industrie(teil)finazierte Organisationen überhaupt öffentlich kommunizieren, argumentieren und auftreten. O’Donovan begründet den Vorschlag eher inhaltsanalytische Studien zu unternehmen damit, dass auch genuine Nicht-Astroturforganisationen durchaus Standpunkte vertreten können, die konform mit dezidierten Partikularinteressen sind und systemerhaltende kommunikative Funktionen ausüben.48 Diese Erkenntnis bedeutet gleichzeitig große methodische Herausforderungen für empirische Studien. „It blurs the vision of (…) opposing because the anti-heros and organizations that at first appear to exemplify astroturfism can no longer be regarded as such. It highlights the challenge of undertaking research that serves both academic and activist agendas” (Ebd.: 15). Im Kern bezieht sich O’Donovan in ihrer wissenschaftlichen Argumentation auf das normative Verständnis von Öffentlichkeit, basierend auf der Vorstellung deliberativer Demokratie nach Habermas.49 Demnach ereignet sich Demokratie nicht ausschließlich durch das Stattfinden von Wahlen, Diskursen im Parlament und administrativen Abläufe im Staatsapparat, sondern v.a. in informellen Netzwerken der Öffentlichkeit vermittels Austausch von Argumenten. An diese öffentliche Sphäre sind drei Bedingungen geknüpft, nämlich dass allen Bürgern ein freier Zugang gewährt ist, dass das Führen von Debatten offen erfolgt, und die verhandelten Sachfragen von allgemeinem Interesse sind. Dieses normative Konzept von Öffentlichkeit „is an arena that is distinct from the state, the market and voluntary associations. (…) [I]n the Habermas’ normative ideal of deliberative democracy [the primary political act] is engagement in this kind of unrestricted discursive interaction” (Ebd.: 10). Insofern schreibt Habermas öffentlicher Kommunikation und den Medien eine große Bedeutung hinsichtlich der 48

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Als Beispiel hierfür nennt O’Donovan die Susan G. Komen Breast Cancer Foundation. „The Komen Foundation has been to the forefront of the cultural reconfiguration of breast cancer, but has also adopted an uncritical stance towards biomedicine and constructions of femininity. In other words, it could be regarded as being a dominant public and a counterpublic at the same time” (Ebd.: 14). O’Donovan begründet diesen theoretischen Schritt wie folgt (Ebd.: 15): „Seeing as a fundamental criticism made of astroturf groups is that they ‘speak for industry’ rather than for patients’ or health service users, I turned to public sphere studies because of its central concern with public dialogue” (vgl. Habermas 2006).

Der wissenschaftliche Forschungsstand

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Funktionstüchtigkeit einer Demokratie zu. „In this tradition of thought, a vibrant public sphere is prerequisite of a healthy democracy” (Ebd.). Das Konzept der deliberativen Demokratie verbunden mit Habermas’ Vorstellung von Öffentlichkeit wurde unter verschiedenen Gesichtspunkten wissenschaftlich kritisiert, z.B. weil die Wahrnehmung der Bürger- und Debattenträgerrolle historisch und kulturell stark von Männern dominiert wurde (vgl. ebd.). Hinzu kommen Einwände, dass gar nicht alle Bürger dazu in der Lage seien, ihre Anliegen öffentlich vorzutragen und ihre Interessen zu vertreten. Die idealistische Vorstellung der Herauslösung von Öffentlichkeit aus sozialen Ungleichheitsverhältnissen, Machthegemonien, Interessenkonflikten, Hierarchieverhältnissen usw. scheint schon in nationalstaatlichen Verhältnissen utopisch, doch in der Welt des 21. Jahrhunderts trotz technischer Innovationen auf dem Gebiet der Kommunikationstechnologie schlicht impraktikabel. Vielmehr diagnostiziert O’Donovan das immer stärkere Eindringen von bürokratischen und wirtschaftlichen Strukturen in die öffentlichen Debatten, was dazu führt dass letztlich Demokratie von wirtschaftlichen Interessen vereinnahmt wird: „In other words, commercial compromise can occur very slowly and in a way that goes unnoticed and becomes naturalized” (Ebd.: 11). Vor diesem theoretischen Hintergrund wäre das Phänomen Astroturf ein Anzeichen für stattfindende Eroberung des öffentlichen kommunikativen Raums und damit der Demokratie durch wirtschaftliche Partikularinteressen. „Sponsorship of health advocacy organizations by pharmaceutical corporations can be viewed as resulting in their commodification, and also in the distortion of their pronouncements that risk being transformed from contributions to open public dialogue to economic transactions” (Ebd.).

Nancy Frasers (1992) Idee, dass es keine einzige große Öffentlichkeit gibt, sondern vielmehr eine unzählige Menge an Teilöffentlichkeiten,50 würde hinsichtlich der Untersuchung von Astroturf ebenfalls für eine inhaltsanalytische Vorgehensweise anhand von Fallanalysen sprechen. „Another way of thinking about the consequences of this corporatization of the public sphere is to see it in terms of struggles over the production of meanings” (O’Donovan 2005: 13). Hierbei geht es um das Herstellen von Deutungshoheit und der situationsspezifischen Rahmung politischer Sachfragen, v.a. in den Medien und der breiten Öffentlichkeit (vgl. Curbach 2007a,b, Benford/Snow 2000). „Just as the public sphere is an ideal, so too are authentic grassroots organizations whose speech is undistorted by commercial and other compromises” (O’Donovan 2005: 14). 50

Nancy Fraser (1992: 123) definiert Teilöffentlichkeiten bzw. counterpublics als „parallel discursive arenas where members of subordinated social groups invent and circulate counterdiscourses to formulate oppositional interpretations of their identities, interests, and needs.“

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In Bezug auf die vorliegende Untersuchung von Astroturf dienen die eben vorgestellten soziologischen Beiträge insofern als Inspiration, als dass darin zum einen die Idee aufgezeigt wird, sich über den Anbietermarkt dem in Deutschland empirisch schwer zugänglichen Phänomen Astroturf zu nähern und dadurch zu versuchen, über die Kundschaft die Anwender von Astroturf zu identifizieren (vgl. Walker 2009). Wenn durch Walkers Studie aufgezeigt wird, dass die Kundschaft Grassroots Lobbying anbietender Unternehmen nur zu 53% Wirtschaftsunternehmen und -verbände ausmacht (vgl. ebd.: 91), wäre es durchaus interessant zu untersuchen, inwiefern politische Parteien, NGOs und andere Interessengruppen von Astroturf Gebrauch machen. Zum Anderen deuten diese soziologischen Beiträge darauf, dass der Begriff Astroturf selbst diskussionswürdig und nicht ausreichend elaboriert ist (vgl. O’Donovan 2005), und stellen damit hohe wissenschaftliche Herausforderungen für die Untersuchung des Phänomens Astroturf. Demnach sollte versucht werden, besonders inhaltsanalytische, sowie öffentlichkeits- und demokratietheoretische Aspekte (vgl. Walker 2009, O’Donovan 2005) bei der Erforschung von Astroturf einzubeziehen und dessen internationaler Dimension (vgl. O’Donovan 2005) gerecht zu werden. 2.4.2 Beiträge aus der Politikwissenschaft Thomas T. Holyoke (2003) untersuchte die Bedingungen für die Anwendung verschiedener Lobbyingstrategien anhand von Interviews mit Lobbyisten, welche an der US-amerikanischen Finanzreform 1997-1999 aktiv beteiligt waren. Dabei unterstellte Holyoke, dass sich Interessenvertreter zum Einen am Lobbyverhalten anderer Interessenvertreter orientieren, zum Anderen das Vorhandensein persönlicher Kontakte zu politischen Entscheidungsträgern in ihrer Strategiewahl berücksichtigen. Hinsichtlich der Einbindung von Bürgern in Lobbyingstrategien fand Holyoke heraus, dass „the use of grassroots lobbying (…) sent a relatively unambiguous signal that a heavy-duty lobbying campaign was underway and an interest group unready for such a challenge might be wise to avoid the fight altogether” (Ebd.: 333). Das ist eine sehr interessante Erkenntnis, die darauf hindeutet, dass Lobbyingstrategien unter Einbezug der Mithilfe von Bürgern zwar zum üblichen Lobbyingrepertoire in den USA gehören, aber dennoch eine Besonderheit darstellen und meist von finanzstarken Interessengruppen mit hohem Organisationsgrad angewendet werden. In einer eher inhaltsanalytischen Studie untersuchte Robert J. Klotz (2007) die Kampagnenwebsites der 68 Hauptkandidaten zur US-amerikanischen Senatswahl 2004 hinsichtlich der darauf offerierten Unterstützungsmöglichkeiten im Hinblick auf die Qualität der Partizipationsangebote. Klotz differenziert dabei zwei Unterstützungsformen indem er Mobilisierung „that encourages independ-

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ent expression by supporters” (Ebd.: 3) von „astroturf mobilization that tries to make manufactured expression appear as if it had arisen spontaneously from supporters” (Ebd.) unterscheidet. Diese dualistische Gegenüberstellung begründet Klotz mit den durch Astroturf entstehenden Verzerrungseffekten auf politische Repräsentation, sowie damit, dass Astroturf Regeln sozialer Interaktion, v.a. Redlichkeit und Aufrichtigkeit von Kommunikation, widerspricht (vgl. ebd.: 4). Außerdem geht er davon aus, dass politische Partizipation via digitaler Medien, im Gegensatz zu Unterstützungsmöglichkeiten der Kandidaten ohne digitale Medien, von geringer Qualität bzw. Intensität ist, da diese nur ein Mindestmaß an Beteiligung erfordert. Als häufige Adressaten von Astroturf benennt er Abgeordnete, Zeitungsredakteure und Multiplikatoren in sozialen Netzwerken, wie z.B. Freunde oder Bekannte. „Operationally, plagiarized participation was identified when the web site asked visitors to reproduce prewritten text that included the word I in personal correspondence (excluding the e-card format) to newspapers or friends” (Ebd.: 8).51 Daran anknüpfend analysierte Klotz, wie häufig innerhalb des Vorwahlmonats Kandidaten derartige Textvorschläge verbunden mit Verteilungsaufrufen auf deren Kampagnenwebsite online stellten, mit dem Ergebnis, dass 57% der Kandidaten kein Astroturf offerierten. „Thus, for the time being, the preference for grassroots mobilization outweighs the desire for astroturf” (Ebd.: 11). Aber immerhin nutzen 43% der Kandidaten vorgefertigte Argumentationsleitfäden, um diese durch Unterstützer an Freunde oder Zeitungsredaktionen senden zu lassen. Aus seiner Untersuchung folgert Klotz: „Astroturf remains a small but significant part of the online mobilization effort” (Ebd.: 3). Zusammenfassend lässt sich aus beiden politikwissenschaftlichen Arbeiten für die Erforschung von Astroturf ableiten, dass der Prozess der Wahl einer Lobbyingstrategie bedeutsam ist und demzufolge auch eine Rolle bei der Untersuchung von Lobbying spielt (vgl. Holyoke 2003). Im Zusammenhang damit stehen die konkreten institutionellen Bedingungen, die Astroturf ermöglichen und die Frage nach der Häufigkeit der Anwendung bzw. des Vorkommens von Astroturf als Lobbyingstrategie im Vergleich zu Alternativen dazu. Die Studie von Klotz (2007) ist deshalb inspirierend, weil er die eigentlich sonst vermuteten Adressaten von Astroturf, nämlich Politiker, als potentielle Anwender von Astroturf untersucht. Das bedeutet für weitere wissenschaftliche Studien zu Astroturf, dass möglichst versucht werden sollte, Erkenntnisse über dessen potentielle Anwender und Zielpersonen zu generieren, sowie die mediale Erscheinungsform dessen einzubeziehen, d.h. z.B. Online- und Offline-Astroturf Lobbying. 51

Auf die eventuellen Unzulänglichkeiten dieser Operationalisierung soll an dieser Stelle nicht eingegangen werden, obschon eine online einsehbare Beispielpetition noch nicht zwangsläufig zu Astroturf führen muss.

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2.4.3 Beiträge aus den Wirtschaftswissenschaften Michael D. Lord (2000) analysiert Wahlkreismobilisierungsaktivitäten USamerikanischer Unternehmen anhand des Prinzipal-Agent-Ansatzes. Eine Prinzipal-Agent-Beziehung ist insofern voraussetzungsreich, als dass sie die Gefahr birgt, der Agent vertrete die Interessen des Prinzipals nicht zur Genüge. „In the legislative arena, the core agency problem is that the interests of elected representatives and those they represent may diverge” (Ebd.: 291). Insofern wird es eine Art Vertrag oder Abmachung zwischen beiden Akteuren geben, worin die Anreizstrukturen geregelt sind, wonach der Agent ohne Opportunismus und Arbeitsscheu seinen Prinzipal vertrauensvoll und gewissenhaft vertritt. Im demokratischen System der Bundesrepublik Deutschland mit dem Repräsentationsprinzip, sind Politiker demzufolge als Agenten zu verstehen, die durch die Bevölkerung gewählt und damit durch das Volk als Prinzipal beauftragt werden, dem Volk bestmöglich zu dienen, also dem Gemeinwohl. Ein möglicher Gradmesser der Leistung von Abgeordneten ist das Konzept politischer Responsivität, basierend auf der Idee der Kongruenz. Hierbei wird davon ausgegangen, dass „eine starke Übereinstimmung zwischen den Bevölkerungseinstellungen und dem Abstimmungsverhalten der Politiker als Indikator für politische Responsivität verwendet werden kann“ (Walter 1997: 63). Die theoretische Grundlage dafür entstammt unterschiedlichen Modellen politischer Repräsentation: Das instructed delegate model sieht Repräsentation durch weisungsgebundene Delegierte vor, d.h. „[r]epresentative government required that delegates be sent to Parliament and that voters instruct the delegate on constituency preferences; the legislator was obliged to follow the constituency’s mandate“ (Dalton 2005: 228). Demgegenüber entspricht das trustee model der Repräsentation durch weisungsgebundene Treuhänder, d.h. „once elected, legislators should be allowed to follow their own beliefs about what they thought was best for their constituency and the nation” (Ebd.). Die zwischen diesen beiden Repräsentationsformen liegende Möglichkeit der Repräsentation ist die Rolle des politico, worin die Abgeordneten je nach Sachfrage und Situation entscheiden, ob sie als Delegierte oder Treuhänder handeln. Um wiedergewählt zu werden, müssen sich Abgeordnete beim Treffen politischer Entscheidungen bis zu einem gewissen Grad an ihrer Wählerschaft orientieren. Hierbei gibt es drei Schwierigkeiten, die es zu überwinden gilt (vgl. Miller/Stokes 1963): erstens fehlt Abgeordneten ein klares Bild über die Präferenzen und Meinungen in ihrem Wahlkreis. Zum Zweiten engagieren sich nicht alle Personen aus der Wahlkreisbevölkerung gleich intensiv politisch und es werden dem Wahlkreisabgeordneten keine repräsentativen Wahlkreisanliegen, sondern daraus resultierende Partikularinteressen und Partikulareinstellungen entgegen gebracht. Drittens beteiligen sich nicht alle Personen an politischen Wahlen,

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insofern müsste sich der jeweilige Abgeordnete für dessen Wiederwahl nur an den Präferenzen der wählenden Mehrheit orientieren. Diese Herausforderungen und Uneindeutigkeiten in Verbindung mit politischer Responsivität und politischer Repräsentation auf Wahlkreisebene können Unternehmen u.U. bewusst für das Erreichen ihrer spezifischen Organisationsziele versuchen zu nutzen. Ein Weg dies zu bewerkstelligen ist, die Wahlkreisbevölkerung im Sinne ihres jeweiligen Unternehmensinteresses zu mobilisieren. Diese Form von Lobbyarbeit erwies sich in Lords (2000) Studie als besonders geeignet, die politische Entscheidung von Abgeordneten zu beeinflussen, allerdings als weniger effektiv, den tatsächlichen Wortlaut von Gesetzesvorhaben zu beeinflussen. Methodisch ging Lord so vor, dass er 20 Beschäftigte aus dem Kongress und weitere 20 Personen aus dem Bereich politische Unternehmenskommunikation und Public Affairs im Rahmen von Experteninterviews befragte und anschließend daraus eine standardisierte Umfrage für Kongressmitarbeiter entwickelte.52 Überdies attestiert Lord der Einbindung der Wahlkreisbevölkerung in wirtschaftliche Interessenvertretungspraxis mehr Einfluss auf Abgeordnete im Repräsentantenhaus als auf jene im Senat, weil sich Abgeordnete des Repräsentantenhauses alle zwei Jahren Neuwahlen stellen und daher unablässig auf politische Responsivität im Wahlkreis achten müssen – im Gegensatz zu Abgeordneten des Senats, die auf acht Jahre gewählt werden. Zudem berücksichtigt Lord, dass Abgeordnete der Republikanischen Partei traditionell mehr Wählerstimmen aus Arbeitgeberkreisen auf sich vereinen können, als dies bei jenen der Demokratischen Partei der Fall ist. Darin resultiert die aus Lords Studie hervorgehende stärkere politische Responsivität von Republikanischen im Vergleich zu Demokratischen Abgeordneten gegenüber der durch Wirtschaftsunternehmen angeregten Mobilisierung der Wahlkreisbevölkerung. In Bezug auf die Art und Weise der wirtschaftlichen Interessenvertretung durch eine mobilisierte Wahlkreisbevölkerung ergab Lords Untersuchung, dass Unterschriftenlisten mit Petitionen oder standardisierte Brief- oder E-Mail-Aktionen weniger Einfluss auf Abgeordnete haben, als etwa eigens verfasste Briefe und persönliche Anrufe aus dem Wahlkreis, womit erkennbar mehr Zeitressourcen, Interesse und Involviertheit der Person verbunden sind. Als besonders einflussreiche unternehmerische Lob52

Interessant beim methodischen Vorgehen Lords ist, dass er sein Erkenntnisinteresse nicht ausschließlich auf die Abgeordneten richtet, sondern auch deren Mitarbeiter befragt. Dies begründet er damit, dass Letztere ebenfalls über besondere Kenntnisse über die Wahlkreisbeziehungen ihrer Vorgesetzen verfügen, aber im Gegensatz dazu zeitlich nicht so stark eingebunden sind. Die Parteimitgliedschaft der Kongressmiterbeiter, sowie die Anzahl der Abgeordneten und ihrer Mitarbeiter sind relativ gleichverteilt repräsentiert. Von der Erweiterung der Befragung auf Kongressmitarbeiter erreicht Lord nicht nur eine Rücklaufquote von 38%, sondern auch tiefere Einsichten in Lobbyarbeit von Wirtschaftsunternehmen via Mobilisierung der Wahlkreisbevölkerung (vgl. Lord 2000).

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bystrategie erwies sich die Mobilisierung von Unternehmensbeschäftigten, welche durch eventuellen Arbeitsplatzverlust wegen der jeweiligen Gesetzesvorhaben aufgrund ihrer Betroffenheit als außerordentlich glaubwürdig gelten. Resümierend stellte Lord in seiner Untersuchung also fest, dass „[c]orporate constituency building appears to be more effective for influencing legislators’ voting behavior than for influencing the specific content of legislation; more effective in the House than the Senate; contingent on party affiliation; contingent on the types of feedback corporate stakeholders use to communicate with legislative offices; contingent on the types of corporate stakeholders involved” (Ebd.: 289).

Lords Erkenntnisse bieten zahlreiche Anregungen, Astroturf in Bezug auf politische Responsivität zu untersuchen. Überdies könnte die Wirksamkeit von Astroturf analysiert werden, z.B. welche Effekte in welchem Stadium der Verhandlung einer politischen Sachfrage mit Astroturf erreicht werden können und dabei eventuell Unterschiede je nach ideologischer oder institutioneller Herkunft der betreffenden Entscheidungsträger feststellbar sind. Thomas P. Lyon und John W. Maxwell (2004) gehen ebenfalls der Lobbyarbeit von Unternehmen wissenschaftlich nach und analysieren diesbezüglich deren Strategiewahl. „We argue that in many lobbying situations, firms cannot convey unverifiable information credibly because their payoffs depend only on the policy imposed by decision-makers and not on the underlying state of the world“ (Ebd.: 562). Unter solchen Bedingungen bieten sich andere Möglichkeiten des Lobbying fernab von Überzeugungs- und Informationsarbeit durch professionelle Lobbyisten und Interessenvertreter, wie z.B. Astroturf. Lyon und Maxwell arbeiten theoretische Modellannahmen53 heraus, inwieweit gesetzlich verpflichtende Transparenzregelungen im Bereich politischer Interessenvertretungspraxis die Effektivität und damit das Vorkommen von Astroturf 54 unterminieren würden. Gleichzeitig deuten sie jedoch an, dass abgesehen von Astroturf noch weitere alternative Einflussmöglichkeiten existieren, womit die gesetzliche Registrierungspflicht umgangen werden könnte. Neben Astroturf untersuchten sie z.B. auch ‚bear hug‘, was wörtlich so viel wie ungestüme Umarmung bedeutet, aber in diesem Zusammenhang die Bezeichnung ist für eine „corporate strategy of embracing one’s opposition through overt payments designed to alter their lobbying behaviour“ (Ebd.: 564). Als bear hug Lobbying würde beispielsweise die Finanzierung von Biologieschulbüchern durch einen Erdölkonzern 53 54

Auf methodische Unzulänglichkeiten und fehlende empirische Beweise der Annahmen soll an dieser Stelle nicht eingegangen, sondern nur hingewiesen werden. Als charakteristisches Definitionsmerkmal führen die Autoren Intransparenz auf: „Astroturf lobbying relies on the covert nature of corporate sponsorship in achieving its effectiveness, and Congress is well aware of the possibility that some apparent grassroots lobbying campaigns may have been manufactured by large corporations” (Lyon/Maxwell 2004: 564).

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bezeichnet werden können, wenn darin explizit Raum für die Platzierung von Umweltschutzstatements durch NGOs gegeben wird. „The bear hug serves as a signal-jamming device that prevents the interest group from signaling the intensity of its views” (Ebd.: 595). Schließlich kommen die Autoren zu dem Ergebnis, dass diesen Lobbyingstrategien die Gemeinsamkeit inne ist, dass sie „are designed to stem the flow of information, and while this increases profits, it simultaneously reduces the decision-maker’s expected payoff ” (Ebd.: 596). Das bedeutet, Lyon und Maxwell kommen zu dem Schluss, dass sich Astroturf negativ auf politische Responsivität und politische Repräsentation auswirkt und, dass deshalb Astroturf solange die Wahrscheinlichkeit der Wiederwahl individueller politischer Entscheidungsträger mindert, bis gesetzlich bindende Transparenzregelungen im Hinblick auf die Finanzierung jeglicher politischer Interessengruppen festgeschrieben und gültig sind, und damit Nichtregistrierung von Astroturf illegalisieren. Die eben vorgestellten wirtschaftswissenschaftlichen Beiträge bieten zahlreiche Anregungen, Astroturf in Bezug auf politische Responsivität zu untersuchen (vgl. Lord 2000), z.B. ob durch Astroturf politische Responsivität geschwächt werden würde (vgl. Lyon/Maxwell 2004). Im Zuge dessen bietet es sich an, die Wirksamkeit von Astroturf zu analysieren, z.B. im Hinblick darauf, bei welcherlei politischer Sachfragen und an welcher Stelle des Prozesses der Formulierung und Implementierung kollektiv bindender politischer Entscheidungen Astroturf im Vergleich zu anderen Möglichkeiten des Lobbying eine besonders geeignete Strategie darstellt. Eine weitere interessante Forschungsunternehmung wäre zu analysieren, ob hierbei eventuell Unterschiede nach ideologischer oder institutioneller Herkunft der betreffenden Entscheidungsträger feststellbar sind (vgl. Lord 2000). Die von Lyon und Maxwell (2004) modellierten theoretischen Annahmen legen hierbei das Einbeziehen gesetzlicher Rahmenbedingungen nahe, v.a. die Untersuchung der Frage, ob das Vorhandensein verpflichtender Transparenzregelungen im Bereich politischer Interessenvertretungspraxis, die Effektivität und damit das Vorkommen von Astroturf tatsächlich unterminieren oder verringern würden. 2.4.4 Beiträge aus der Kommunikationswissenschaft Pernille Mølgaard Toft (2004) erarbeitet eine theoretische Deutung des Phänomens Astroturf, und gibt dabei interessante Hinweise für weitere wissenschaftliche Untersuchungen. In ihren Ausführungen bezieht sie sich auf die von Everett M. Rogers (1962) entwickelte Diffusionstheorie, womit nachvollzogen, gemessen und modelliert werden kann, wie sich Innovationen, z.B. technische Neuerungen, Produktpräferenzen, Sozialpraktiken usw., zeitlich und örtlich ausbrei-

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ten, und von Individuen adaptiert werden. Im Fall von Astroturf interessiert Mølgaard Toft die Adaptionsbereitschaft eines Menschen, sich als Mitglied einer Astroturforganisation mobilisieren zu lassen, sowie die Adaptionsbereitschaft von Organisationen, Astroturf als Lobbyingstrategie anzuwenden. Dabei versteht sie Astroturf an sich als Innovation. Nach Rogers sind vier Teilprozesse entscheidend, dass eine Innovation von einem Individuum überhaupt übernommen wird: das Wissen um die jeweilige Innovation, Persuasion bzw. die Überzeugung von der jeweiligen Innovation, Entscheidung zur Adaptionsbereitschaft und Bestätigung oder Verstärkung der Adaption (Mølgaard Toft 2004: 60ff.).55 Somit wäre es möglich zu versuchen, Astroturf anhand dieser Teilprozesse etappen- bzw. kategorieweise zu untersuchen, d.h. welche Personen von Astroturf wissen, es als Strategie überzeugend finden, von der praktischen Umsetzung begeistert sind und diese aktiv betreiben. Mit Hilfe von Rogers (1962) Kategorien der Klassifizierung von Menschen nach deren Beitrag zur Verbreitung einer Innovation – Innovatoren, frühe Übernehmer, frühe Mehrheit, späte Mehrheit und Nachzügler (vgl. Mølgaard Toft 2004: 61ff., Bonfadelli 2001: 141) – könnte die Verbreitung von Astroturf an einem bestimmten Ort zu einer bestimmten Zeit nachvollzogen werden. Dementsprechend wäre für weitere Forschungsbemühungen zu Astroturf ein Kernansatzpunkt, die Beweggründe von Organisationen zu untersuchen, weshalb diese sich gerade für oder gegen Astroturf als Lobbyingstrategie entscheiden, insofern sie überhaupt von Astroturf gehört haben. Obschon es Mølgaard Tofts (2004) Ausführungen an definitorischer Stringenz bezüglich des Phänomens Astroturf mangelt und damit zu begrifflicher und theoretischer Unklarheit führt, also dem Erkenntnisgewinn abträglich ist, soll ihre Idee, Astroturf als Innovation zu verstehen, verfolgt werden, um festzustellen, ob damit ein Erkenntnisgewinn verbunden sein könnte.56 Insofern müsste Astroturf, in Anlehnung an Rogers (1962), folgenden fünf Kriterien entsprechen, um sich als eine Innovation auf dem Gebiet des Lobbying und der politischen Interessenvertretungspraxis zu verbreiten (vgl. Mølgaard Toft/Schroll Jespersen 2004: 147f.): Zum einen müssten aus der Innovationsadaption subjektiv empfundene Vorteile, z.B. finanzieller Gewinn, Wettbewerbsvorteile, Risikosenkung oder Prestige, hervorgehen. Beispiele hierfür wären die persönlich empfundene Gratifikation von Mitgliedern einer Astroturforganisation durch soziale Vernet55 56

Weitere Merkmale, die mit der individuellen Adaptionsbereitschaft korrelieren, sind u.a. der sozioökonomische Status, Bildung, Empathie, kosmopolitische Einstellung, Mediennutzungsund Kommunikationsverhalten (vgl. Bonfadelli 2001). Beispielsweise setzt Mølgaard Toft (2004) an manchen Textstellen Astroturf mit Grassroots Lobbying gleich, oder bezieht sich stark auf das von O’Donovan (2005) kritisierte dualistische Begriffsverständnis. An dieser Stelle soll auf die empirischen und theoretischen Unzulänglichkeiten in Ausführungen nur verwiesen werden, ohne darauf näher einzugehen.

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zung mit anderen Menschen, das erhöhte Selbstwertgefühl aufgrund empfundener Selbstwirksamkeit und Vereinbarkeit der persönlichen Ziele mit den Astroturfzielen. Dies steht im Zusammenhang mit Rogers zweitem Erfolgskriterium, der Notwendigkeit der Übereinstimmung bzw. Kompatibilität der Innovation mit spezifischen Bedürfnissen, Werten und Normen des Individuums. Hieran sind unweigerlich ethische und moralische Vorstellungen geknüpft, die darüber entscheiden, ob das individuelle Ziel oder jeweilige Interesse mit dem Mittel Astroturf Lobbying vertretbar zu erreichen ist. Es würde somit der Adaption einer Innovation entgegenstehen, wenn diese die persönliche Veränderung von Gewohnheiten oder Ansichten verlangt. So werden kaum Menschen Astroturf freiwillig einsetzen, wenn diese Lobbyingstrategie nicht ihren ethisch-moralischen Haltungen entspricht. „Deshalb ist es eines der Erfolgskriterien, dass Astroturf dem sozialen System nach maßgeschneidert wird, damit es Übereinstimmungen zwischen Weltbildern, Haltungen und Werten gibt“ (deutsche Übersetzung durch Anna Irmisch nach Mølgaard Toft 2004: 66). Doch welche Merkmale beeinflussen die Adaptionsbereitschaft von Astroturf Lobbying? Gibt es z.B. sozioökonomische individuelle Eigenschaften, welche die Wahl von Astroturf befördern oder eher hemmen? Mølgaard Toft gibt darauf keine Antwort. Als drittes entscheidendes Erfolgsmerkmal einer Innovation gilt deren Komplexität im Hinblick auf die Handhabbarkeit und Anwendbarkeit durch die Zielgruppe der potentiell adaptierenden Personen. Wenn es sich bei Astroturf um ein schwierig anzuwendendes Lobbyinginstrument handelt, verbunden mit einem hohen erforderlichen Maß an Involvement und Eigeninitiative von dessen potentiellen Anwendern, wäre die Wahrscheinlichkeit, dass Astroturf häufig Anwendung findet geringer, als wenn es sich dabei um eine leicht plan- und steuerbare Interessenvertretungsstrategie handelt, welche niedriges Involvement und wenig Eigeninitiative bzw. Aktivität erfordert. Damit hängt das vierte Kriterium der erfolgreichen Verbreitung von Astroturf zusammen, nämlich die anfallenden Transaktionskosten, Aufwand und Risiken für das Ausprobieren dieser Lobbyingstrategie. Dadurch dass Astroturf nicht zwingend auf Nachhaltigkeit, sondern auf relativ losen Strukturen, meist gratis und ohne Übernahme von persönlicher Verantwortung basiert, kann Lobbying via Astroturf nahezu ohne Zugangsbarrieren ausprobiert werden – abgesehen von dem Risiko der medialen Skandalisierung, der öffentlichen Inakzeptanz und einem damit verbunden Imageschaden. Die fünfte Erfolgsbedingung von Innovationen nach Rogers ist deren Sichtbarkeit bzw. deren erkennbare Effektivität und Funktionstüchtigkeit. Wenn die Auftraggeber von Astroturf Lobbying bei der operativen Anwendung erfolgreich sind und ihre politischen Interessen durchsetzen können, läge es für sie nahe Astroturf als Lobbyingstrategie erneut einzusetzen. Wenn mittels Astroturf Lobbying schon einmal Ziele erfolgreich erreicht werden und es exemplarische best-practise-Beispiele dafür gibt, würden auch andere potentielle Anwender Astroturf höherer

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Wahrscheinlichkeit nach ausprobieren wollen, um damit zu versuchen ihre jeweiligen Ziele zu verfolgen (vgl. den Hond/de Bakker 2007: 916ff.). Schließlich bieten auch die kommunikationswissenschaftlichen und diffusionstheoretischen Ausführungen über Astroturf zahlreiche Anregungen für deren empirische Überprüfung und theoretische Weiterentwicklung. Dabei ergeben sich durchaus Anknüpfungspunkte an Theoriekonzepte, welche strukturelle Wandlungsprozesse thematisieren, z.B. im soziologischen Neo-Institutionalismus (vgl. Hasse/Krücken 2005), womit ein wissenschaftlicher Brückenschlag zur Untersuchung der Veränderungsprozesse im System politischer Interessenvertretungspraxis in Deutschland aus Makroperspektive möglich wäre. Bevor im anschließenden Kapitel drei das empirische Vorgehen dieser Arbeit thematisiert wird, soll im folgenden Abschnitt eine kurze Zusammenfassung der wissenschaftlichen Beiträge, welche die vorliegende explorative Studie inspirieren, sowie eine erste theoretische Zwischenbilanz zum gegenwärtigen Kenntnisstand über Astroturf Lobbying erfolgen. 2.5 Kapitelresümee: Eine theoretische Zwischenbilanz Das korporatistische System politischer Interessenvertretung in Deutschland ist gegenwärtig von strukturellen Veränderungsprozessen gekennzeichnet (vgl. Lösche 2007: 100-135, Leif/Speth 2003, Sebaldt/Straßner 2004: 41-48, Winter 2004, Alemann 2000). Dabei werden zahlreiche neuartige Strategien der politischen Interessenvertretungspraxis, so auch Astroturf Lobbying, erprobt und angewandt, was zu Dynamik und Unübersichtlichkeit in diesem Bereich führt. „To obtain a more subtle and sustained impact, lobbying groups are increasingly targeting wider public debates on policy issues in the hope of framing specific issues, promoting the evidence that underpins their messages and building public support for a certain company or industry. Sponsoring dubious scientific research, manipulating media coverage and creating ’astroturf’ organisations are among the strategies being employed to achieve these goals“ (Miller 2009: 39).

Der Terminus Astroturf, der wörtlich aus dem Englischen übersetzt Kunstrasen bedeutet, bezeichnet in der vorliegenden Arbeit bislang im Sinne einer Arbeitsdefinition bürgerschaftliche Zusammenschlüsse, die scheinbar auf basispolitischer Ebene agieren, tatsächlich jedoch im Wesentlichen durch PR-Agenturen bzw. Akteure politischer Interessenvertretung, z.B. Unternehmen oder Wirtschaftsverbände, konzipiert, initiiert, und/oder finanziert werden, um das Erreichen derer spezifischen Organisationsziele zu unterstützen (vgl. Abschnitt 2.2). Im Rahmen dieser Arbeit wird Astroturf als Lobbyingstrategie in Deutschland untersucht und diskutiert.

Kapitelresümee: Eine theoretische Zwischenbilanz

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Astroturf Lobbying hat seinen Ursprung im politischen System der USA und findet in Deutschland etwa seit den 1990er Jahren Anwendung. Praktisch geschieht dies oft in Kombination mit den ebenfalls vorwiegend in den USA elaborierten Methoden des Grassroots Lobbying, was die Fallbeispiele des Vereins Bundesverband Landschaftsschutz und Gesellschaft zur Förderung umweltgerechter Straßen- und Verkehrsplanung exemplarisch zeigen (vgl. Abschnitt 2.3). Anders als in den USA (vgl. Lobbying Disclosure Guidance 2009, Mulkern/Kaplun 2009) sind in Deutschland Organisationen und Akteure im Bereich poltischer Interessenvertretung gesetzlich nicht zu finanzieller Transparenz verpflichtet. Somit ähnelt Lobbying einer Arkandisziplin, die es Dritten nur in Ausnahmefällen ermöglicht, also nur wenn die jeweilige Organisation oder Einzelperson einwilligt diese Informationen Preis zu geben, nachzuvollziehen von wem der jeweilige Interessenvertreter bzw. die jeweilige Interessengruppe, z.B. Vereine, Bürgerinitiativen oder sonstige Vereinigungen, finanziell, ideell, oder zweckgebunden unterstützt wird. Dieser Umstand erschwert zum Einen den empirischen Zugang zum Untersuchungsgegenstand, und zum Zweiten ist dadurch die Rückführbarkeit von Interessengruppen auf damit verbundene politische Partikularinteressen, die beispielsweise von Unternehmen ausgehen, inhibiert. Gegenwärtig liegen noch keine wissenschaftlichen Arbeiten zum Thema Astroturf als Lobbyingstrategie in Deutschland vor. Gleichwohl soll mit der vorliegenden explorativen Arbeit der Versuch unternommen werden, durch Aufarbeitung wissenschaftlicher Literatur (vgl. Abschnitt 2.4) und anhand von Experteninterviews, Astroturf als Lobbyingstrategie in der Interessenvertretungspraxis in Deutschland gegenwärtigen zu fassen und zu deuten (vgl. Abschnitt 1.1). Dabei steht die Beantwortung der folgenden drei Forschungsfragen im Zentrum der wissenschaftlichen Arbeit: I) Was genau bedeutet der Terminus Astroturf Lobbying? II) Was bedeutet Astroturf organisationsspezifisch für einzelne Akteure der politischen Interessenvertretungspraxis? III) Was bedeutet Astroturf für das korporatistisch geprägte System politischer Interessenvertretung in Deutschland? Hierbei soll Astroturf Lobbying u.a. daraufhin untersucht werden, ein Merkmal sich verändernder institutionalisierter Interessenvertretungsstrukturen in Deutschland zu sein. Bei den in Abschnitt 2.4 vorgestellten wissenschaftlichen Arbeiten, welche für die vorliegende Untersuchung als Inspiration und theoretische Grundlage dienen, handelt es sich um Studien aus verschiedenen wissenschaftlichen Disziplinen: der Soziologie, Politologie, Wirtschafts- und Kommunikationswissenschaft. Weil, wie schon eingangs dargestellt, bisher wenig wissenschaftliche Arbeiten zu Astroturf angefertigt wurden und zudem bisher Unklarheit bezüglich der begrifflichen Abgrenzung zu Grassroots Lobbying besteht, werden ebenfalls Studien über Grassroots Lobbying in die theoretischen Überlegungen einbezogen. Zur Untersuchung der Forschungsfrage I), was genau der Terminus Astro-

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Astroturf als Lobbyingstrategie

turf Lobbying bedeutet, ist besonders der Beitrag der Soziologin Orla O’Donovan (2005) hilfreich, der aus einer Studie über irische Interessengruppen im Gesundheitsbereich zwischen 2004-2005 hervorgeht (vgl. Abschnitt 2.4.1). In ihrer Arbeit bezieht sie sich v.a. auf Theorien der Öffentlichkeit und legt eindrücklich die wissenschaftliche Unzulänglichkeit des Begriffs Astroturf dar, weil die ihm innwohnende Dualität von künstlichem Astroturf und genuinauthentischen Bürgerorganisationen nur Modellcharakter haben, also nicht der Wirklichkeit entsprechen (vgl. O’Donovan 2005: 2). Dementsprechend sollte es bei der wissenschaftlichen Untersuchung von Astroturf vielmehr darum gehen zu erforschen, wie und worüber industrie(teil)finazierte Organisationen überhaupt öffentlich kommunizieren, argumentieren und auftreten. Hierbei geht es v.a. um das Analysieren des Herstellens von Deutungshoheit und der situationsspezifischen Rahmung politischer Sachfragen, besonders in den Medien und der organisationsexternen Öffentlichkeit (vgl. Curbach 2007a,b, O’Donovan 2005: 13, Benford/Snow 2000). Dies würde eine inhaltsanalytische Herangehensweise an die Untersuchung des Phänomens Astroturf erfordern und auch der Soziologe Edward T. Walker (2009) verweist für künftige Forschungsvorhaben darauf: „despite much growth in the transparency and disclosure practices of many public and private institutions during the closing decades of the twentieth century, private efforts to shape public life are on the rise. Indeed, it appears that the civic engagement debate of recent years has overlooked the very transformation of what constitutes ‘the public’” (Walker 2009: 99).

Weiterhin impliziert der Umstand, dass 65% aller von O’Donovan befragten Interessengruppen angaben, mit internationalen Partnerorganisationen vernetzt zu sein oder zusammen zu arbeiten (vgl. O’Donovan 2005: 3f.), dass das Phänomen Astroturf nicht ohne dessen internationale Dimension erkenntnisreich zu untersuchen ist. Damit werden gleichzeitig Hinweise zur Untersuchung von Forschungsfrage II) gegeben, d.h. darauf, was Astroturf organisationsspezifisch für einzelne Akteure der politischen Interessenvertretungspraxis bedeutet. Hierfür bietet außerdem Walkers (2009) Studie zahlreiche Anregungen (vgl. Abschnitt 2.4.1). Er analysiert die Gründungshäufigkeiten von Grassroots Lobbying anbietenden Unternehmen in den USA, wobei er für den Untersuchungszeitraum 1972-2002 ein stetiges Anwachsen der Organisationsdichte von Grassroots Lobbying anbietenden Unternehmen verzeichnet (vgl. ebd.: 90). Walkers Vorgehensweise ist für die Untersuchung von Forschungsfrage II insofern interessant, als dass sie die Idee eröffnet, dass sich über den Anbietermarkt dem sonst empirisch schwer zugänglichen Phänomen Astroturf in Deutschland genähert werden könnte. Walker verweist zudem auf einen weiteren bedeutsamen Aspekt, nämlich darauf, dass jegliche Interessengruppen, also auch NGOs, Grassroots Lobbying professionell in Auftrag geben können, indem er feststellt, dass es sich bei der Kundschaft von Grassroots Lobbying anbietenden Unternehmen in den USA

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nur zu 53% um Unternehmen und Wirtschaftsverbände handelt (vgl. ebd.: 91). Insofern wäre es interessant zu untersuchen, ob auch NGOs Astroturf Lobbying in Deutschland betreiben. Die beiden wissenschaftlichen Beiträge von Thomas T. Holyoke (2003) und Robert J. Klotz (2007) aus dem Bereich Politikwissenschaft sind für die Untersuchung von Forschungsfrage II deshalb von Bedeutung, weil darin die Wahl unterschiedlicher Strategien beim Lobbying thematisiert wird (vgl. Abschnitt 2.4.2). Holyoke (2003) untersuchte die Strategiewahl für die Anwendung bestimmter Lobbyingstrategien anhand von Interviews mit Lobbyisten, welche 1997-1999 an der US-amerikanischen Finanzreform aktiv beteiligt waren. Dabei stellt er fest, dass Grassroots Lobbyingstrategien unter Einbezug der Mithilfe von Bürgern zwar zum üblichen Lobbyingrepertoire in den USA gehören, aber dennoch eine Besonderheit darstellen und meist von finanzstarken Interessengruppen mit hohem Organisationsgrad angewendet werden (vgl. ebd.: 333). Für die Untersuchung von Astroturf gibt Holyokes Studie damit den Hinweis, dass der Lobbyingpraxis eine Strategiewahl vorausgeht und demnach zu erforschen gilt, unter welchen Bedingungen unter Einbezug der konkreten finanziellen Kosten diese Wahl der Akteure politischer Interessenvertretung zu Gunsten der Anwendung von Astroturfstrategien ausgeht. Die Studie von Klotz (2007) hingegen ist deshalb inspirierend für die vorliegende Arbeit, weil er die eigentlich sonst vermuteten Adressaten von Astroturf, nämlich Politiker, als Anwender von Astroturf untersucht. Mittels Inhaltsanalyse prüfte er die Kampagnenwebsites der Kandidaten zur US-amerikanischen Senatswahl 2004 hinsichtlich ihrer Präferenz, tatsächliche Partizipations-, oder aber astroturfartige Unterstützungsangebote zu offerieren. Dabei kam er zu dem Ergebnis, dass die Präferenz von tatsächlichen Partizipationsangeboten mit 57% überwiegt (vgl. Klotz 2007: 11). Zwar differenziert Klotz beide Unterstützungsformen anhand der von O’Donovan (2005) kritisierten dualistischen Gegenüberstellung von künstlichem Astroturf und genuin zivilgesellschaftlichem Engagement, doch er begründet dies damit, dass Astroturf nicht den Regeln sozialer Interaktion, v.a. Redlichkeit und Aufrichtigkeit von Kommunikation, entspricht (vgl. Klotz 2007: 4). Damit empfiehlt es sich bei der Untersuchung von Forschungsfrage II Erkenntnisse über die potentiellen Anwender und Zielpersonen von Astroturf zu erarbeiten, sowie die mediale Erscheinungsform dessen einzubeziehen, d.h. z.B. Onlineund Offline-Astroturf. Für die Untersuchung von Forschungsfrage III), was Astroturf für das korporatistisch geprägte System politischer Interessenvertretung in Deutschland bedeutet, bieten die Arbeiten der Wirtschaftswissenschaftler Michael D. Lord (2000), Thomas P. Lyon und John W. Maxwell (2004), sowie auch der kommunikationswissenschaftliche Beitrag von Pernille Mølgaard Toft (2004) interessante Anregungen (vgl. Abschnitt 2.4.3, 2.4.4). Aus Lords (2000) Analyse von

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Astroturf als Lobbyingstrategie

Wahlkreismobilisierungsaktivitäten US-amerikanischer Unternehmen anhand des Prinzipal-Agent-Ansatzes geht hervor, dass sich Grassroots Lobbying als besonders geeignet erweist, die politische Entscheidung von Abgeordneten zu beeinflussen, allerdings als weniger effektiv, um auf den tatsächlichen Wortlaut von Gesetzesvorhaben einzuwirken (vgl. ebd.: 289). Außerdem attestiert Lord der Einbindung der Wahlkreisbevölkerung in die Interessenvertretungspraxis von Wirtschaftsunternehmen mehr Einfluss auf Abgeordnete im Repräsentantenhaus als jenen im Senat, weil sich Abgeordnete des Repräsentantenhauses aller zwei Jahren Neuwahlen stellen und daher unablässig auf politische Responsivität im Wahlkreis achten müssen, im Gegensatz zu Abgeordneten des Senats, welche auf acht Jahre gewählt werden. Für die Untersuchung von Astroturf bedeuten Lords (2000) Ergebnisse, dass es dem Erkenntnisgewinn zuträglich sein würde, das Konzept politischer Responsivität in theoretische, wie auch empirische Forschungsbemühungen einzubeziehen. Überdies könnte Astroturf Lobbying z.B. daraufhin analysiert werden, welche Effekte je nach Stadium der Verhandlung einer politischen Sachfrage mit Astroturf mehr oder weniger erfolgreich erreicht werden können, und ob dabei eventuell Unterschiede nach ideologischer oder institutioneller Herkunft der betreffenden Entscheidungsträger feststellbar sind. Thomas P. Lyon und John W. Maxwell (2004) beziehen sich in ihren Ausführungen ebenfalls auf das theoretische Konzept politischer Responsivität. Darin erarbeiten sie anhand von Modellannahmen heraus, dass sich Politiker in ihren Entscheidungen wegen der durch Astroturf Lobbying entstehenden Fehlinformationen – z.B. weil die Wahrnehmung der politischen Entscheidungsträger hinsichtlich der Bevölkerungspräferenzen im Wahlkreis verzerrt würde – nicht an den tatsächlichen Präferenzen ihrer Wählerschaft bzw. Wahlkreisbevölkerung orientieren können (vgl. ebd.: 596). Gleichzeitig gehen Lyon und Maxwell davon aus, dass gesetzlich verpflichtende Transparenzregulierungen im Bereich politischer Interessenvertretung die Effektivität und damit das Vorkommen von Astroturf Lobbying unterminieren würden. Demzufolge schließen sie darauf, dass Astroturf solange die Wahrscheinlichkeit der Wiederwahl von politischen Entscheidungsträgern mindert, bis gesetzlich bindende Transparenzregulierungen bezüglich der Finanzierung von politischen Interessengruppen festgeschrieben und gültig sind. Diese Annahmen bedürfen zwar weiterer wissenschaftlicher Überprüfungen, doch geben sie für die Untersuchung von Forschungsfrage III den Hinweis, politische Responsivität und gesetzliche Transparenzregelungen im Bereich politischer Interessenvertretungspraxis darin einzubeziehen. Ein weiterer Aspekt, den es dabei zu berücksichtigen gilt, geht aus der Arbeit von Mølgaard Toft (2004) hervor. In ihrem Beitrag erarbeitet sie eine theoretische Deutung des Phänomens Astroturf anhand von Everett M. Rogers (1962) entwickelter Diffusionstheorie. Dabei versteht sie das Phänomen Astroturf an sich als Innovation und versucht die Etablierung von Astroturf Lobbying, d.h.

Kapitelresümee: Eine theoretische Zwischenbilanz

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dass eine Innovation von einem Individuum überhaupt übernommen wird, mit vier auf Rogers zurückgehenden Teilprozessen zu interpretieren: das Wissen um die jeweilige Innovation, Persuasion bzw. die Überzeugung von der jeweiligen Innovation, Entscheidung zur Adaptionsbereitschaft und Bestätigung oder Verstärkung der Adaption (vgl. Mølgaard Toft 2004: 60ff.). Anhand dieser Teilprozesse könnte Astroturf z.B. im Hinblick darauf untersucht werden, welche Personen von Astroturf wissen, es als Lobbyingstrategie überzeugend finden, von der praktischen Umsetzung begeistert sind und diese aktiv betreiben. In Anlehnung an Rogers (1962) Unterteilung – Innovatoren, frühe Übernehmer, frühe Mehrheit, späte Mehrheit und Nachzügler (vgl. Mølgaard Toft 2004: 61ff., Bonfadelli 2001: 141) – könnten Kategorien des Verbreitungsgrades von Astroturf Lobbying in Deutschland erstellt werden, um nachzuvollziehen, wie sich diese Innovation im Bereich der politischen Interessenvertretungspraxis zeitlich und örtlich ausbreitet und von Individuen adaptiert wird. Dementsprechend könnte im Rahmen der Untersuchung von Forschungsfrage III analysiert werden, ob es sich bei Astroturf um eine neue Lobbyingstrategie in Deutschland handelt, indem die Beweggründe von Akteuren untersuchen werden, weshalb sie sich gerade für oder gegen Astroturf entscheiden, insofern sie überhaupt von Astroturf gehört haben (vgl. Forschungsfrage II), um daraus Schlüsse für den Verbreitungsgrad von Astroturf Lobbying im korporatistisch geprägten System politischer Interessenvertretung in Deutschland zu ziehen. Diese Ausarbeitungen dienen als theoretische Grundlage zur Erarbeitung der qualitativen Studie der vorliegenden Arbeit. Im folgenden Kapitel drei wird das empirische Vorgehen genauer dargestellt. Nachdem darin einführend die Methodenwahl dargelegt wird, erfolgt die Entwicklung der konkreten Fragestellung, sowie die Erläuterung der methodischen Operationalisierung, v.a. des Interviewleitfadens, der Fallauswahl, der Datenerhebung und der Datenanalyse. Die Datenauswertung und die damit verbundene Darstellung der gewonnenen Erkenntnisse erfolgt in Kapitel vier.

3 Empirisches Vorgehen

Dadurch, dass Astroturf als Lobbyingstrategie in Deutschland in der wissenschaftlichen Literatur bisher nicht diskutiert wurde, eignet sich ein exploratives Forschungsdesign, um sich dem Untersuchungsgegenstand annähern zu können. Dies soll durch leitfadengestützte Experteninterviews erfolgen, wobei es sich bei den interviewten Personen vorwiegend um professionelle Führungskräfte aus NGOs, der Public Relations- bzw. Public Affairs-Branche, und der Wissenschaft handelt. Dafür dient der in Kapitel zwei skizzierte gegenwärtige Stand der Literatur als Ausgangspunkt, worauf nun in Kapitel drei das methodische Vorgehen aufbaut. Im Folgenden soll das qualitative Untersuchungsdesign dieser Studie dargelegt werden, beginnend mit der Entwicklung der konkreten Fragestellung, anschließender Diskussion der methodischen Vorgehensweise und der Datenauswertung. Die umfassende Deutung der Untersuchungserkenntnisse erfolgt in Kapitel vier in Verbindung mit der Einflechtung theoretischer Erklärungskonzepte und der Beantwortung der forschungsleitenden Fragen. 3.1 Methodenwahl Qualitative Forschungsmethoden – in diesem Fall leitfadengestützte Experteninterviews – eignen sich besonders dafür Untersuchungsgegenstände zu bearbeiten, wozu es noch wenig Kenntnisse, Vergleichsstudien und wissenschaftliche Literatur gibt (vgl. Meuser/Nagel 2009: 465). Insofern soll sich mit Hilfe dieses Erhebungsinstruments dem bisher weitgehend unbekannten Phänomen Astroturf in Form einer explorativen Analyse angenähert werden. Hierzu werden die Experten gebeten, sowohl ihr Betriebs-, als auch ihr Kontextwissen mitzuteilen, d.h. Auskunft über Astroturf anhand ihrer Wahrnehmung, Deutung und professionellen Tätigkeit zu geben. Im Experteninterview werden beide Wissensformen verknüpft erhoben, sodass meist nicht trennscharf im Gesprächsverlauf unterschieden werden muss „ob der Experte zu seinem eigenen Handeln und dessen institutionellen Maximen und Regeln befragt wird, oder ob er Auskunft geben soll über die Kontextbedingungen des Handelns anderer“ (Ebd.: 470ff.). Im Gegensatz dazu würden quantitative Methoden, wie beispielsweise standardisierte Interviews, dem Erkenntnisgewinn in diesem Fall wohl kaum zuträglich sein. Von A. Irmisch, Astroturf, DOI 10.1007/978-3-531-92890-6_3, © VS Verlag für Sozialwissenschaften | Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2011

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Empirisches Vorgehen

dem Einsatz narrativer Interviewmethoden wurde abgesehen, da sich diese v.a. für biographische Fragestellungen eignen und eher die Situation einer Erzählerund einer Zuhörerrolle hervorrufen, als eine anregende Gesprächsatmosphäre unter Experten (vgl. ebd.: 469, Schnell/Hill/Esser 1999: 355ff..). „Die Arbeit, die in die Entwicklung des Leitfadens investiert wird, verschafft dem Interviewer die thematische Kompetenz, die ein ertragreiches Interview ermöglicht“ (Meuser/Nagel 2009: 473). Abgesehen davon erhöht dieser Umstand die Teilnahmebereitschaft der zu interviewenden Personen, da sich diese dann weniger ‚ausgefragt‘, sondern vielmehr als ‚gefragte‘ Experten fühlen, was wiederum eher deren Selbstverständnis und Selbstwertgefühl entspricht. „Eine leitfadenorientierte Gesprächsführung wird beidem gerecht, dem thematisch begrenzten Interesse des Forschers an dem Experten wie auch dem Expertenstatus des Gegenübers“ (Meuser/Nagel 2005: 77). Der Interviewleitfaden soll als Orientierung für Gesprächsinhalt und -ablauf dienen, indes bei Bedarf umgangen werden dürfen, v.a. was Reihenfolge, Gesprächsdauer und -tiefe der Fragekomplexe, oder individuelles Nachfragen usw. betrifft (vgl. Meuser/Nagel 2009: 472ff.). Ein weiterer Vorteil gegenüber standardisierten Erhebungsverfahren liegt darin begründet, dass auf die zu interviewende Person im Gespräch individuell eingegangen werden kann, sodass begriffliche Unklarheiten im Interview thematisiert werden, und Zusatzinformationen, wie auch thematisch relevante, bisher unbekannte Aspekte ein- statt ausgeblendet werden können. Allerdings besteht dabei auch die Gefahr ausweichende, widersprüchliche oder thematisch abweichende Antworten zu evozieren. Dem kann jedoch mit freundlichen Hinweisen auf das eigentliche Gesprächsthema, oder die voranschreitende Zeit Einhalt geboten werden. Ein entscheidender Nachteil qualitativer leitfadengestützter Experteninterviews liegt in deren geringer Repräsentativität. Aufgrund der Fallzahl von insgesamt 14 Befragten kann von den im Rahmen dieser Studie generierten Ergebnissen nicht auf die Grundgesamtheit aller in Deutschland tätigen Interessenvertreter geschlossen werden. „So wird sowohl deutlich, was offizielle institutionalisierte Wirklichkeit ist, als auch, inwieweit der Experte im Spannungsfeld von wahrgenommenen institutionellen Vorgaben und eigener Regelinterpretation handelt“ (Ebd.: 474). Dadurch sind Rückschlüsse induktiver Natur im Hinblick auf strukturelle Aspekte des Systems politischer Interessenvertretung in Deutschland in einem begrenzten Ausmaß möglich, in ihrer Aussagekraft jedoch deutlich begrenzt. „A study which cannot support representational generalisation may still generate hypotheses which can inform and be tested in further research” (Lewis/Ritchie 2003: 266).

Fragestellung und Interviewleitfaden

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3.2 Fragestellung und Interviewleitfaden Wie in Kapitel zwei dargestellt, gibt es kaum wissenschaftliche Erkenntnisse zum Thema Astroturf Lobbying, insbesondere nicht für Deutschland, weshalb der explorative Charakter dieser Studie an manchen Stellen ein deskriptives Nachzeichnen des Phänomens im Sinne eines kontrollierten Vortastens in unbekanntes Terrain mit sich bringt. Das Erkenntnisinteresse der vorliegenden Studie liegt darin, zum Einen Erkenntnisse darüber zu erarbeiten, was der Terminus Astroturf Lobbying genau meint (Forschungsfrage I), und zum Anderen zu untersuchen was Astroturf Lobbying organisationsspezifisch für Akteure politischer Interessenvertretungspraxis (Forschungsfrage II) und gleichzeitig auch für das korporatistisch geprägte System politischer Interessenvertretung in Deutschland bedeutet (Forschungsfrage III; vgl. Abschnitt 1.1). Hierfür werden vier inhaltliche Komplexe aus Leitfragen bzw. Arbeitshypothesen erstellt,57 die sich auf Annahmen aus bestehender Literatur stützen, und den Aufbau eines Analyserahmens und Leitfadens für die Erfassung des Untersuchungsgegenstandes durch die Experteninterviews ermöglichen sollen. Mit Hilfe des aus diesen vier Themenkomplexen hervorgehenden Interviewleitfadens, soll die vorliegende Studie dem Zweck dienen, Astroturf als Lobbyingstrategie in Deutschland wissenschaftlich zu untersuchen und dessen gesellschaftspolitische Implikationen sowie Veränderungen im Korporatismusmodell der Interessenvertretung in Deutschland in die Analyse einzubeziehen. Im Folgenden werden diese vier Themenkomplexe des Experteninterviewleitfadens vorgestellt:58 (1) Ausgehend davon, dass es sich bei Astroturf in Deutschland um ein bisher wissenschaftlich unbeachtetes Phänomen handelt, und dessen implizite, begrifflich dualistische Gegenüberstellung von künstlichen Astroturforganisationen und authentischen Graswurzelorganisationen wenig tiefgehend und kaum erkenntnisreich zu sein scheint und, steht dessen umfassende wissenschaftlich trennscharfe Begriffsdefinition noch aus (vgl. LobbyControl 2009a, Althaus 2007, O’Donovan 2005). Deshalb sollen die befragten Experten einleitend nach deren Verständnis von Astroturf gefragt werden, um den Terminus Astroturf einer wissenschaftlichen Tauglichkeitsprüfung zu unterziehen und dabei das Phänomen Astroturf zu untersuchen. Damit wird gleichzeitig sicher gestellt, dass bei der Datenanalyse Fehler dahingehend minimiert werden, dass die Befragten 57

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In Anlehnung an Gläser/Laudel (2009: 77-93) sollen diese Arbeitshypothesen bzw. Leitfragen nicht wie in quantitativen Untersuchungen üblich statistisch überprüft werden. Sie dienen lediglich der Anleitung der empirischen Erhebung, d.h. sie sollen das Erkenntnisinteresse bzw. die Forschungsfrage detaillieren und anhand der damit verbundenen theoretischen Vorannahmen explizieren, welches Wissen generiert werden soll, um die Forschungsfrage zu beantworten. Die deutschsprachige Version des Interviewleitfadens findet sich im Anhang S.111f.. Für englischsprachige Experteninterviews wurde der gleiche Leitfaden, lediglich in die englische Sprache übersetzt, verwendet.

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Empirisches Vorgehen

inhaltlich andere Dinge meinen, aber darüber mit dem gleichen Oberbegriff sprechen würden. (2) Organisationsrelevante Aufbau- und Ablaufprozesse, aber auch Mechanismen der Wahl von Kommunikationsstrategien bei der politischen Interessenvertretung sollen untersucht werden, indem die Interviewten gebeten werden darzustellen, inwiefern sie selbst in ihrer beruflichen Praxis als Teil einer Organisation mit Astroturf in Berührung kommen, mit dem Phänomen umgehen oder arbeiten (vgl. Klotz 2007), z.B. ob Astroturf als Strategie der politischen Interessenvertretung eingesetzt wird, oder sich bewusst gegen deren Anwendung entschieden wurde, oder noch keinerlei Überlegungen dazu angestrengt worden sind. Dadurch sollen Rückschlüsse gezogen werden auf die Auswirkungen und Bedeutung von Astroturf für die jeweilige Organisation samt institutionellem Kontext. (3) Um einer normativ geprägten Befragungssituation und Analysefehlern verbunden mit Faktoren sozialer Erwünschtheit (vgl. Schnell/Hill/Esser 1999: 332f.) entgegen zu wirken, werden die befragten Personen um ihre jeweilige Einschätzung gebeten, in welcher Art und Weise, und in welchem Ausmaß sich Astroturf in Deutschland generell ereignet (vgl. Klotz 2007, Mølgaard Toft 2004). Im Zuge dessen soll erfragt werden, ob die Experten das Phänomen Astroturf als eine neuartige Lobbyingstrategie in Deutschland einschätzen würden. Dadurch können sowohl marktrelevante Erkenntnisse, z.B. über die Astroturfanbieter (vgl. Walker 2009) gewonnen werden, als auch über Ablaufprozesse im korporatistischen System politischer Interessenvertretung in Deutschland. Die unterschiedlichen organisationalen Hintergründe der Befragten bieten dabei spezifische Einsichten in das strukturelle Institutionensetting, worin Astroturf Lobbying in Deutschland stattfindet und beeinflusst wird. Somit sollen potentielle Anwender und Zielpersonen von Astroturf ermittelt (vgl. Holyoke 2003, Klotz 2007) und Fragen der damit verbundenen Auswirkungen von Astroturf auf politische Responsivität einbezogen werden (vgl. Lord 2000). Hierbei soll auch nach Einflussfaktoren auf EU-Ebene, und überdies nach eventuellen Parallelen zu Astroturf Lobbying in den USA gefragt werden, um Wandlungsprozesse des korporatistischen Systems politischer Interessenvertretung in Deutschland zu identifizieren, welche Astroturf möglicherweise überhaupt erst ermöglichen würden. Die Befragten werden um ihre Einschätzung gebeten, ob diese besondere Strategie politischer Interessenvertretung, ähnlich wie in den USA, künftig verstärkt in Deutschland Anwendung finden könnte (vgl. Walker 2009, Gall 2008, Althaus 2007, Aslan 2007). Die internationale bzw. europäische Dimension des Phänomens Astroturf (vgl. O’Donovan 2005) soll in der vorliegenden Arbeit ferner am Rande thematisiert werden.

Fallauswahl und Datenerhebung

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(4) In einem vierten Themenblock werden die Interviewten gebeten, eine generelle Wertung des Phänomens Astroturf ähnlich einer SWOT-Analyse59 vorzunehmen, um dessen Vor- und Nachteile, sowie damit verbundene Herausforderungen und eventuelle Risiken zu skizzieren. Hierbei soll Astroturf Lobbying anhand der Strategiewahl bei der politischen Interessenvertretungspraxis untersucht werden (vgl. Klotz 2007, Holyoke 2003, Lord 2000), z.B. unter welchen Umständen Astroturf ein geeignetes Lobbyinginstrument zu sein scheint, oder in welchen Situationen es wiederum als eher unpassend beschrieben wird. Durch die Frage nach Fallbeispielen wird eine inhaltsanalytische Herangehensweise an Astroturf (vgl. Walker 2009, Althaus 2007, O’Donovan 2005) nur teilweise realisiert, insofern daran – abgesehen vom Verbreitungsgrad des Phänomens – rekonstruiert werden soll, ob es sich im Einzelfall tatsächlich um Astroturf, oder etwa um ein anderes Phänomen politischer Interessenvertretungspraxis handelt. Dabei sollen Erkenntnisse über die mediale Erscheinungsform von Astroturf (vgl. Klotz 2007) generiert werden, z.B. im Hinblick auf dessen Vorkommen im Online-, oder Offlinebereich. Außerdem soll untersucht werden, ob eine gesetzlich verpflichtende Transparenzregelung der politischen Interessenvertretungspraxis in Deutschland eine Auswirkung auf Effektivität und Vorkommen von Astroturf haben würde (vgl. Lyon/Maxwell 2004). 3.3 Fallauswahl und Datenerhebung Die Fallauswahl erfolgte nicht anhand eines statistischen Zufallsverfahrens, sondern bewusst und willkürlich (vgl. Schnell/Hill/Esser 1999: 277f.). Im Rahmen der Recherche zum Untersuchungsgegenstand Astroturf als Lobbyingstrategie in Deutschland wurden diejenigen Personen, die höchstwahrscheinlich über Expertise zum Thema verfügen, identifiziert.60 Praktisch erfolgte deren Identifikation dadurch, dass diese aufgrund ihrer Publikations-, oder Referententätigkeit, sowie durch ihre berufliche Funktion, hoher Wahrscheinlichkeit nach von Astroturf wissen, damit zu tun haben, oder davon tangiert werden. „Der Experte steht 59 60

Die Abkürzung SWOT steht für die englischen Wörter strengths, weaknesses, opportunities und threats, d.h. in einer SWOT-Analyse wird versucht Stärken- und Schwächenprofile in Kombination mit Möglichkeits- und Bedrohungsszenarien analytisch zu kombinieren. Meuser und Nagel (2009: 467f.) beschreiben den Auswahlprozess von Experten wie folgt: „Eine Person wird im Rahmen eines Forschungszusammenhangs als Experte angesprochen, weil wir wie auch immer begründet annehmen, dass sie über ein Wissen verfügt, das sie zwar nicht notwendiger alleine besitzt, das aber doch nicht jedermann in dem interessierenden Handlungsfeld zugänglich ist. Auf diesen Wissensvorsprung zielt das Experteninterview. (…) Für die Stichprobenbildung folgt daraus die Maxime, die Unterschiedlichkeit der Problemdefinitionen zum Kriterium der Auswahl der Interviewpartner zu machen. Diese sollte so erfolgen, dass das Spektrum unterschiedlicher Expertenperspektiven abgebildet wird.“

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Empirisches Vorgehen

für eine Problemperspektive, die typisch ist für den institutionellen Kontext, in dem er sein Wissen erhoben hat und in dem er handelt“ (Meuser/Nagel 2009: 469). Bei den Experten handelt es sich um Fach- und Führungskräfte aus dem Bereich NGO, Wissenschaft, sowie der Public Relations- und Public AffairsBranche. Die Wahrnehmung und Deutung des Phänomens Astroturf durch NGOs soll v.a. deshalb untersucht werden, um der Vermutung nach zu gehen, dass Astroturf die Arbeitsweise von NGOs beeinflussen könnte, weil beispielsweise organisationsexterne Personen, besonders potentielle Mitglieder oder Spender, schlecht zwischen Astroturf- und Nicht-Astroturforganisationen unterscheiden können (vgl. LobbyControl 2009a). Das NGO-Sample lässt sich unterteilen in NGOs, die eine Watchdogaufgabe im Bereich politische Interessenvertretung ausüben, und als eine Art Kontrollgruppe NGOs, deren Hauptarbeitsbereich andere thematische Inhalte sind. Dies soll eventuellen Verzerrungen in der Datenanalyse hinsichtlich der Deutung und Wertung von Astroturf durch NGOs entgegenwirken, indem möglicherweise Wahrnehmungsunterschiede zwischen diesen Gruppen berücksichtigt werden können. Überdies wurden insgesamt zwei Personen aus jedem NGO-Typ ausgewählt, deren Tätigkeitsfeld explizit die EU-Ebene betrifft, um eventuell strukturelle, d.h. deutschland- oder EU-spezifische, Bedingungen oder Variationen hinsichtlich der Bedeutung von Astroturf festzustellen. Aus dem Blickwinkel der professionellen Public Relations und Public Affairs Berater, soll einmal der Anbietermarkt für Astroturf Lobbying in Deutschland analysiert werden (vgl. Walker 2009) und außerdem Erkenntnisse über gegenwärtige modi operandi und künftige Trends in der politische Interessenvertretungspraxis gewonnen werden. Ergänzend hierzu werden die befragten Wissenschaftler gebeten darzustellen, wie sie Astroturf als Teil der deutschen scientific community wahrnehmen, bearbeiten, oder diskutieren, um anhand ihrer Perspektive den Umstand bisher mangelnder wissenschaftlichen Literatur zum Thema Astroturf Lobbying zu diskutieren und das Phänomen wissenschaftlich zu verorten bzw. zu deuten. „Im Unterschied zu anderen Formen des offenen Interviews bildet bei ExpertInneninterviews nicht die Gesamtperson den Gegenstand der Analyse, d.h. die Person mit ihren Orientierungen und Einstellungen im Kontext des individuellen oder kollektiven Lebenszusammenhangs. Der Kontext, um den es hier geht, ist ein organisatorischer oder institutioneller Zusammenhang (…). Die damit verknüpften Zuständigkeiten, Aufgaben, Tätigkeiten und die aus diesen gewonnenen exklusiven Erfahrungen und Wissensbestände sind die Gegenstände des ExpertInneninterviews“ (Meuser/Nagel 2005: 72ff.).

Die Auswahl der drei Organisationstypen erfolgte deshalb in dieser Form, weil Astroturf Lobbying diese – abgesehen von Politikern und Unternehmensvertretern – hauptsächlich tangiert. Politiker, sowie Vertreter von Unternehmen und

Fallauswahl und Datenerhebung

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Verbänden wurden deswegen nicht in der Stichprobe gewählt, da Interna über politische Interessenvertretung durch Wirtschaftsunternehmen weder von Politikern noch von Unternehmensmitarbeitern oder professionellen Verbandslobbyisten bereitwillig mit organisationsexternen Personen geteilt werden, etwa aus Angst vor deren eventueller Indiskretion und dem Fakt, dass Lobbying weithin negativ bzw. skandalträchtig konnotiert ist (vgl. Olényi 2010, Leif/Speth 2003: 9, Alemann 2000). Um im Rahmen dieser explorativen Studie möglichst gehaltvolle Erkenntnisse aus den Aussagen teilnahmebereiter Experten zu erarbeiten, wird der Einbezug dieser beiden zentralen Akteure im Hinblick auf Astroturf Lobbying weiteren wissenschaftlichen Untersuchungsvorhaben, wie Dissertations- oder Forschungsprojekten, anheimgestellt. Bei den für die vorliegende Arbeit insgesamt 14 interviewten Personen handelt es sich um leitende Fachkräfte und Führungskräfte: 7 aus dem NGOBereich, davon 4 mit Watch-dogfunktion, 3 aus der Public Relations- und Public Affairs-Branche, sowie 4 Wissenschaftler. Alle Experten wurden um ein Gespräch gebeten, wobei die Kontaktaufnahme per E-Mail mit der individualisierten Bitte um Teilnahme und Verweis auf das gemeinsame Interesse des Forschungsanliegens erfolgte.61 Erst nachdem die angeschriebenen Personen eine Antwortmail verfassten und darin ihr Teilnahmeinteresse bekundet hatten, wurden eventuelle Nachfragen, wie etwa Datenschutzbedenken auf Seiten der Interviewten, die Dauer, Art und Termin des Interviews, Angaben zur Person der Wissenschaftlerin, und Details zum Forschungsprojekt beantwortet. Die Auswahl des Samples wurde in den Interviews reflektiert, indem die Befragten gebeten wurden, weitere Gesprächspartner und Experten zu empfehlen. Die Gesprächspartner verwiesen oft auf sich gegenseitig, was als Zeichen für eine gute Fallauswahl und Samplezusammenstellung interpretiert werden kann. So wurden im Rahmen der vorliegenden Arbeit insgesamt 14 leitfadengestützte Experteninterviews durchgeführt, 6 in face-to-face Situationen, 8 telefonisch.62 Im April 2009 begann der Erhebungszeitraum mit einem Pretestinterview, welches in die Auswertung ebenfalls einfloss. Alle restlichen Interviewdaten wurden im Zeitraum zwischen Dezember 2009 und Januar 2010 erhoben. Alle Interviewten erlaubten die Aufzeichnung mittels Diktiergerät, 61

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Zur Darstellung der Seriosität der Interviewanfrage und damit zur Steigerung der Wahrscheinlichkeit der Teilnahmebereitschaft der Experten wurde im Anschreiben auf eine vorgenommene Kurzbeschreibung des Untersuchungsvorhabens der vorliegenden Arbeit auf der website des Instituts für Soziologie der Friedrich-Schiller-Universität Jena verwiesen. Die face-to-face-Interviews wurden bis auf eine Ausnahme, wo das Interview im öffentlichen Raum stattfand, in den Organisations- bzw. Geschäftsräumen der Interviewten geführt. Alle anderen Interviews wurden einzig zur Kosteneinsparung telefonisch geführt, wobei die inhaltliche und operative Gesprächsführung, sowie die Ergebnisse jenen der face-to-face-Interviews nicht nachstehen. Die durchschnittliche Gesprächsdauer aller Interviews liegt bei 47 Minuten.

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Empirisches Vorgehen

ihnen wurde jedoch die Anonymisierung ihrer Aussagen versichert. Um die Rückführbarkeit der Aussagen auf einzelne Personen nicht zu ermöglichen, wird an dieser Stelle darauf hingewiesen, dass in der vorliegenden Arbeit weder die Namen der Personen, noch die konkrete Organisationszugehörigkeit der Interviewten erwähnt werden. 3.4 Datenanalyse Der Datenanalyse der leitfadengestützen Experteninterviews liegt die Auswertungsmethode nach Gläser und Laudel (2009) zu Grunde, welche die Methode der qualitativen Inhaltsanalyse nach Mayring im Hinblick auf die besonderen Anforderungen der Auswertung von Experteninterviews weiterentwickelt haben. Zur Erleichterung der Datenauswertung, sowie zum Belegen von Inhalten oder dem Zitieren einzelner Organisationsvertreter wurde eine partielle Transkription durchgeführt.63 Es sind lediglich inhaltliche Erkenntnisse von Interesse, so bleiben semantische und syntaktische Besonderheiten usw. unberücksichtigt. Damit soll gewährleistet werden, dass die methodische Auswertung der qualitativen Interviewdaten nachvollziehbar und sichtbar wird.64 „Der Kern dieses Verfahrens ist die Extraktion, das heißt die Entnahme der benötigten Informationen aus dem Text. Das geschieht mittels eines Suchrasters, das ausgehend von den theoretischen Vorüberlegungen konstruiert wird“ (Gläser/Laudel 2009: 200). So wurden aus den Angaben der Interviewten inhaltliche, thematische Analyseeinheiten gebildet, wobei „[d]as Auflösen der Sequenzialität des Textes auch innerhalb von Passagen erlaubt und notwendig [ist]“ (Meuser/Nagel 2009: 476). Die entstandenen Themenblöcke wurden nach Redundanzen und Widersprüchlichkeiten untersucht, und anschließend extrahiert und aggregiert, indem relevante und thematisch vergleichbare Textpassagen gebündelt wurden. „Die Daten werden also nominalskaliert erhoben, und die ‚Skala‘ – die Liste der Ausprägungen – entsteht im Prozess der Extraktion“ (Gläser/Laudel 2009: 201). Die Extraktion wurde manuell durchgeführt, d.h. ohne Extraktionssoftware. Als Extraktionsregel wurde die inhaltliche Zuordnung der Aussagen aller Befragten nach Organisationstyp – NGO, Kommunikationsbranche, Wissenschaft – thematisch im Hin63

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Die partielle Transkription der Interviewmitschnitte als mp3-Audiodatei erfolgte durch die Verwendung des Programms f4. Bei zwei Interviews liegen aus technischen Gründen ausschließlich Memoaufzeichnungen vor. Außerdem wurden ergänzende Memoaufzeichnungen auch für alle weiteren Interviews, jeweils während oder kurz nach den Interviews, getätigt. Gläser und Laudel (2009: 199) beschreiben die Handhabung der Datenanalyse wie folgt: „Die qualitative Inhaltsanalyse behandelt die auszuwertenden Texte als Material, in dem die Daten enthalten sind. Wenn man eine qualitative Inhaltsanalyse durchführt, dann entnimmt man den Texten diese Daten, das heißt, man extrahiert Rohdaten, bereitet diese Daten auf und wertet sie aus.“

Datenanalyse

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blick auf den jeweiligen Beitrag zur Beantwortung der drei Forschungsfragen (vgl. Abschnitt 1.1 und Abschnitt 3.2) gewählt. Demzufolge bilden die Expertenaussagen hinsichtlich ihres jeweiligen Begriffsverständnisses von Astroturf Lobbying eine Kategorie. Eine weitere Kategorie umfasst somit die Expertenaussagen darüber, wie diese organisationsintern bzw. individuell mit dem Phänomen Astroturf umgehen. Hierzu gehört auch deren Darstellung der Strategiewahl bei der Interessenvertretungsgpraxis durch die Charakterisierung der Vorund Nachteile von Astroturf samt damit verbundener Diskussion der verschiedenen Erscheinungsformen von Astroturf Lobbying und eventueller Auswirkungen gesetzlich verpflichtender Transparenzregelungen. Der dritten Kategorie werden diejenigen Aussagen der Experten zugeordnet, welche sich auf die Beschreibung des Institutionensettings beziehen, worin Astroturf Lobbying Anwendung findet, sowie jene Aussagen über die Wahrnehmung von Wandlungsprozessen des Systems der politischen Interessenvertretungspraxis in Deutschland. „Aus dem konstanten Vergleich der Fälle auf der Grundlage der entwickelten Struktur läßt sich das inhaltliche Spektrum der Auseinandersetzung der Interviewpartner mit den jeweiligen Themen skizzieren“ (Flick 1999: 209f.). Damit sollen die unterschiedlichen organisationalen Blickwinkel auf den Untersuchungsgegenstand Astroturf Lobbying in Deutschland herausgearbeitet werden. Durch diese Vorgehensweise können zum Einen Unterschiede in der Auseinandersetzung mit Astroturf Lobbying innerhalb der verschiedenen Organisationsformen analysiert werden, und zum Zweiten das Phänomen Astroturf Lobbying im System der politischen Interessenvertretung überhaupt erst geortet werden, indem nachvollzogen wird, wie und wieso es zu Tage tritt. Dieses explorative Forschungsdesign dient dem Erkenntnisgewinn insofern, weil die Offenheit bei der Datenauswertung der Komplexität des zu analysierenden Phänomens gerecht wird, und dabei die prozesshafte Annäherung an den Untersuchungsgegenstand Astroturf als Lobbyingstrategie in Deutschland ermöglicht. Im nächsten Schritt erfolgen in Kapitel vier die Ergebnisdarstellung, sowie die Diskussion der soziologischen Konzeptualisierung und theoretische Generalisierung. „Es werden Aussagen über Strukturen des Expertenwissens getroffen. Die Anschlussmöglichkeiten an theoretische Diskussionen ist gegeben, die Verallgemeinerung bleibt aber auf das vorliegende empirische Material begrenzt (…)“ (Meuser/Nagel 2009: 477).

4 Erkenntnisse

Politische Entscheidungen haben erhebliche Auswirkungen auf gesellschaftliche und wirtschaftliche Rahmenbedingungen, also demzufolge auch auf die Leistung und die Strategie von Organisationen, Unternehmen und ganzen Branchen. Nicht nur Unternehmen sind bemüht regen Austausch mit Vertretern der Politik zu unterhalten, um die Unternehmensinteressen zu artikulieren und die entsprechenden Rahmenbedingungen in einer für sie positiven Weise zu beeinflussen. Um ihre Positionen und politischen Interessen gegenüber politischen Entscheidungsträgern zu verdeutlichen bedienen sich jegliche Interessengruppen verschiedenster Instrumente, z.B. der Gründung von Interessenkoalitionen, der Entsendung professioneller Lobbyisten, oder Astroturf Lobbying. Inwiefern Astroturf als Lobbyingstrategie in Deutschland Anwendung findet, wurde im Rahmen der vorliegenden explorativen Studie anhand von 14 Experteninterviews untersucht, deren Ergebnisse im Folgenden dargestellt werden. Zunächst erfolgt die Diskussion der Erkenntnisse im Hinblick darauf, wie Akteure politischer Interessenvertretungspraxis aus dem Bereich PR/PA, NGO, und außerdem Vertreter der deutschen scientific community Astroturf Lobbying in Deutschland wahrnehmen, deuten und davon tangiert werden, um Forschungsfrage II beantworten zu können (vgl. Abschnitt 1.1, 3.2). Dabei sind einerseits die Aussagen der Experten hinsichtlich ihrer organisationsspezifischen Hintergründe von Interesse, aber auch deren Einschätzung bezüglich des Vorkommens von Astroturf in Deutschland generell. Daran schließen sich Analysen der Charakterisierung des Institutionensettings an, worin sich Astroturf als Lobbyingstrategie in Deutschland ereignet. Zudem werden zur Beantwortung der Forschungsfrage III Deutungen über Wandlungsprozesse des korporatistischen Systems politischer Interessenvertretung in Deutschland vorgenommen (vgl. Abschnitt 1.1, 3.2). Hierbei werden theoretische Exkurse bzw. Seitendiskurse eingeflochten, z.B. auch vergleichende Aussagen über Astroturf in den USA, auf EU-Ebene und im nationalen Rahmen in Deutschland ergänzt. Davon ausgehend, dass es sich bei Astroturf Lobbying um ein noch weitgehend unerforschtes Phänomen handelt, wird anschließend das Begriffsverständnis der Experten und wissenschaftliche Definitionsmöglichkeiten von Astroturf zur Beantwortung der Forschungsfrage I (Abschnitt 1.1, 3.2) diskutiert. Im Schlussabschnitt der vorliegen-

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Erkenntnisse

den Arbeit werden die gewonnenen Kenntnisse resümiert, sowie handlungspraktische Hinweise und ein Ausblick für weitere Forschungsbemühungen erarbeitet. 4.1 Die Bedeutung von Astroturf für Akteure politischer Interessenvertretung Die Analyse und Auswertung der Experteninterviews hinsichtlich der Wahrnehmung bzw. Berührungspunkte der Befragten mit Astroturf Lobbying und damit verbundener organisationsspezifischer Einschätzungen des Phänomens, erfolgt entlang ihrer organisationalen Hintergründe. Dies geschieht im Folgenden, beginnend mit den PR-/PA-Experten, über die NGO-Vertreter bis hin zu den Wissenschaftlern. Obschon es sich bei den befragten Wissenschaftlern im Eigentlichen nicht um Akteure politischer Interessenvertretungspraxis handelt, soll deren Außenperspektive die Analysen ergänzen. 4.1.1 Astroturf aus Sicht von Public Relations- bzw. Public Affairs-Experten Astroturf wurde durch die Befragten aus der PR-/PA-Branche als nicht dem professionellen Berufsethos entsprechend beschrieben, und würde wenn, dann eher unter vorgehaltener Hand potentiellen Kunden angeboten werden. Dadurch, dass Astroturf in Deutschland öffentlich negativ konnotiert ist und den ethischen Selbstverpflichtungskodizes der PR-/PA-Branche widerspricht, bedeutet dessen Zuschreibung auf die eigene Organisation oder die eigens abgelieferte Arbeit potentiell schlechte Reputation und Imageverlust (vgl. Abschnitt 1). Insofern wird Astroturf als Negativabgrenzungsmerkmal zu professionell angebotener Kommunikation mit Bürgereinbindung zur politischen Interessenvertretung beschrieben. Allerdings wird die öffentliche Assoziation mit Astroturf auch nicht zwangsläufig als Bedrohung für das geschäftliche Operieren gesehen, weil es in Deutschland – anders als in den USA – nicht ohne Weiteres justiziabel ist, wie aus dem Beispiel der Kommunikationsdienstleitungen zu Privatisierungsbestrebungen der Deutschen Bahn 2009 hervorgeht (vgl. Abschnitt 1). „Bei [PR-/PA-Agentur A] sieht man, es kam schlecht an, aber die haben sofort neue Aufträge bekommen von irgendwelchen Ministerien. Also das reicht nicht, diese ganze Selbstkontrolle reicht ja überhaupt nicht aus so. Sie haben zwar ein PR-Desaster gehabt, oder sonst wie, aber dann kann man ja auch wiederum sehen, naja, in der Öffentlichkeit sind sie vielleicht schlecht weggekommen, aber sagen wir mal in der Lobbybranche haben sie vielleicht einen Ritterorden verdient, weil sie es trotzdem versucht haben, so, und haben sich da noch einen größeren Na-

Die Bedeutung von Astroturf für Akteure politischer Interessenvertretung

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men gemacht, dass sie halt auch gern irgendwie, naja mit dreckigen Methoden arbeiten und dafür ein ansprechender Dienstleister sind. Das weiß man ja nicht“ (E 13).65

Dass die PR-/PA-Branche am Initiieren von Astroturf nicht nur potentiell beteiligt, sondern durchaus auch betroffen davon sein kann, zeigt das Beispiel einer befragten Person, die angab täglich 5-10 Anfragen zu bekommen, ein bestimmtes Thema oder Produkt im eigenen blog möglichst positiv aufzugreifen, teilweise sogar gegen das Angebot monetäre Vergütung. Hinzu kommt außerdem, dass einige Fälle von vermeintlichem Bürgerbegehren in den Kommentarspalten des blogs auftreten: „Ich tue für einen Tag die IP-Adressen meiner Kommentare speichern, dann werden die halt gelöscht. Aber dieser eine Tag reicht halt aus, um einfach zu schauen, ok da tun halt Leute komische Kommentare schreiben. Die klingen so ein bisschen komisch, dann kann ich halt mal abchecken, von wo die IP-Adresse kommt und eigentlich so gut wie jedes Mal, wenn ich ein komisches Gefühl habe, lande ich auf irgendeiner Firmenseite. Dann stelle ich halt fest, so ah ja, das ist ja kein Wunder, dass welche hier gerade gegen [Produkt B] argumentieren, das klingt 1:1 wie eine [Unternehmen C]-irgendwie-Lobbypropaganda und dann gucke ich nach und das kommt aus einer [Unternehmen C]-Adresse. Aber das ist natürlich nicht angegeben als ich-binhier-Mitarbeiter-bei-[Unternehmen C]. Solche Fälle – im Bundestagswahlkampf war das ziemlich oft so. Da fragt man sich, sind Parteien alle zu blöd, eine Anonymisierungssoftware zu verwenden. Dann schrieb man kritisch über die [Partei D] und dann waren auf einmal ein Haufen [Partei D-]ler aus der [Partei D]-Bundesgeschäftsstelle anonym am relativieren. Man hat dann relativ häufig irgendwelche Kommentare aus dem Bundestag, die kann man jetzt nicht so genau zurückvollziehen, aber da ist halt immer klar, es ist halt immer ein Mitarbeiter von irgendeinem Abgeordneten. Ich gucke halt einmal die Woche rein, aber ich gucke halt immer rein, wenn ich irgend so ein komisches Bauchgefühl habe, und in 90% der Fälle finde ich dann tatsächlich irgendwie eine identifizierbare IP-Adresse. In der Regel haben Firmen oder Verbände eigene IP-Adressen, die nicht dynamisch sind, sondern fest, wo man halt dann rausfinden kann, ok, das kommt halt aus dem [Unternehmen C]-Netzwerk. Da weiß man halt nicht, ob das halt a) eine zentrale Strategie ist, oder ob das halt; ich meine mein blog lesen [Anzahl F] Leute und da können auch genug [Unternehmen C]-Mitarbeiter mitlesen, weil sie ein persönliches Interesse als Privatperson daran haben und etwas dazu schreiben, aber das weiß man halt nie so, was halt die Motivation ist” (E 13).

Hinsichtlich ihrer Kundschaft konstatieren die Befragten aus dem PA-/PR-Bereich eine gegenwärtige Skepsis, v.a. von Seiten der Unternehmen, gegenüber Bürgernähe bei der politischen Interessenvertretungspraxis, weil diese vermuten, dass dies der Effizienz und Effektivität des Prozesses abträglich wäre. „So eine Bürgerbewegung ist ja sehr schwer zu planen, ne. Und eine Spontandemonstration, die kann sich auch verselbständigen, ja. Von daher brauchen Sie auch immer eine gewisse Kontrolle und Steuerung“ (E 14). Gleichzeitig sehen die befragten 65

Im Folgenden werden die Zitate der für diese Studie insgesamt 14 interviewten Experten durch die Abkürzung E samt zugehöriger, willkürlich gewählter Auflistungsnummer belegt. Um die Anonymisierung und gleichzeitig den Sinnerhalt der Zitate zu gewährleisten, finden sich darunter Ergänzungen der Autorin, die innerhalb eckiger Klammern erkenntlich sind.

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Erkenntnisse

PA-/PR-Experten, in der Bürgereinbindung sowohl in politische Interessenvertretungspraxis im Besonderen, als auch generell in jegliche in- und externe Kommunikation von Organisationen, ein enormes Marktpotential und es ereignet sich in diesem Bereich bei einer überschaubaren Anzahl von Anbietern in Deutschland gegenwärtig Begriffsbestimmungsarbeit, professionelles Vortasten und Experimentieren.66 Das folgende Beispiel zeigt, wie dabei die Grenzen zwischen Astroturf und Grassroots Lobbying verschwimmen können (vgl. Abschnitt 4.3): „Im [Politikfeld G-]bereich gibt es lauter kleine Initiativen, lose Netzwerke, aber einen Haufen Menschen, die da sich engagieren und die sich halt ad-hoc vernetzen - also richtig graswurzelmäßig ohne quasi große Organisationsstrukturen dahinter arbeiten. Denn wir arbeiten dann halt auch mit Graswurzelansätzen, einfach weil wir nichts anderes haben, so, dann halt auch Sachen wie: jetzt rufen wir mal alle irgendwie bei einem bestimmten Politiker an. Solche Aktionen, das ist eigentlich auch Graswurzel Campaigning, aber wir machen das halt offen, wobei halt diejenigen, die da mitmachen, die sagen dann auch manchmal nicht irgendwie, sie kommen jetzt mit einem Aufruf von [Interessengruppe im Politikfeld G], sondern sagen: „Ich bin ein Bürger und habe ein Problem.“ Und wir sagen ja eigentlich auch nur: „Hier, wenn ihr damit nicht zufrieden seid, ruft da an, hier sind ein paar Argumente.“ Das machen natürlich dann auch andere Firmen auch so. Also wir machen das halt mehr oder weniger dann offen. Deswegen ist es vielleicht auch ein bisschen schwer, wie man das dann abgrenzt, weil eigentlich ist das, was wir machen ist halt eigentlich genauso verwerflich sozusagen von der anderen Seite aus gesehen. Aber andererseits würde ich sagen: „Das ist einfach so. So funktioniert das heutzutage.“ Also eigentlich machen wir auch nichts anders, als den Leuten zu erklären: „Hey, das ist Demokratie - mach mit!“ (…) Ich denke, wir vertreten hier schon Allgemeininteressen, so, und keine Partikularinteressen, aber das sehen halt andere dann auch wiederum anders“ (E 13).

Aufgrund der erschwerten empirischen Zugangsmöglichkeiten und des explorativen Forschungsdesigns erlauben die vorliegenden Erkenntnisse zwar keine umfassende Analyse der Struktur des Astroturfanbietermarktes in Deutschland, jedoch einen Einblick in die aktuelle Wettbewerbssituation im Bereich Public Relations bzw. Public Affairs. Hinsichtlich des Kenntnisstandes über Astroturf als Lobbyingstrategie in Deutschland wird Astroturf als Phänomen innerhalb der PR-/PA-Branche zwar als interessant wahrgenommen, dessen Anwendung erfolgt gegenwärtig jedoch nur äußerst zurückhaltend. Insofern scheint es sich bei 66

Beispiele solcher ersten praktischen Schritte finden sich auf den websites http://www.burger bewegung.de/formular.php und http://klimaunterschrift.vattenfall.de/, jeweils mit Stand 20.03. 2010. Dass auch politische Parteien aufgeschlossen gegenüber Kommunikationsdienstleistungen im Grassrootsbereich sind, zeigen die websites https://www.datenschutz-ist-buerger recht.de/deine-daten-gehoeren-dir und http://www.gruene.de/meine-kampagne.html, jeweils mit Stand 10.05.2010. Auf der Internetplattform der Partei Bündnis 90/Die Grünen namens ‚Meine Kampagne‘ wird Unterstützern der Partei nach ihren Bedürfnissen und Fähigkeiten angeboten, in den Wahlkampf, aber auch in sonstige, sachfragenspezifische Kampagnenarbeit einbezogen zu werden. Dabei wird ihnen die Möglichkeit gegeben, nicht nur Werbung für die Partei zu machen und Zeit oder Geld zu spenden, sondern auch die Inhalte der Partei- und Kampagnenarbeit selbst mitzubestimmen.

Die Bedeutung von Astroturf für Akteure politischer Interessenvertretung

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Astroturf um ein die PR-/PA-Branche polarisierendes Phänomen zu handeln, was ambivalenter Weise einerseits eine spannende Möglichkeit der Erweiterung der Angebotspalette darstellt, jedoch ebenso die Gefahr der Skandalisierung birgt, sodass vielmehr versucht wird, sich davon öffentlich zu distanzieren bzw. professionell abzugrenzen. 4.1.2 Astroturf aus NGO-Perspektive Alle befragten NGO-Vertreter geben an, Astroturf selbst nicht aktiv anzuwenden und ihrem Operieren finanzielle Transparenz zugrundezulegen. Astroturf Lobbying unterminiert nicht nur politische Responsivität (vgl. Lyon/Maxwell 2004), sondern „[i]n the end, that practice dilutes the power of true grassroots and nonprofit advocacy“ (Common Cause 2006b: 3). Interessanter Weise vermuten, bis auf eine Ausnahme, alle Vertreter von Watchdog-NGOs, dass es durch das Anwenden von Astroturfstrategien durch andere politische Akteure zu potentiellen Legitimitäts-, Unterstützungs- und Glaubwürdigkeitsverlusten von Seiten der Bevölkerung bei NGOs kommen könnte.67 „In dem Sinne kann ich mir schon vorstellen, dass also bei wenn es (…) gelingt noch die einen oder anderen, weiteren Astroturforganisationen in Deutschland aufzudecken, dann wird das möglicherweise dem Ruf der NGO-Szene eher bisschen auch mit Schaden zufügen, es sei denn die NGO-Szene setzt sich mit (…) für eine Veränderungen der Transparenzverpflichtungen ein“ (E 7).

Diese Annahme bzw. Befürchtung teilt jedoch nur einer der drei befragten NGOVertreter, dessen Arbeitsschwerpunkt explizit nicht im Watchdogbereich politische Interessenvertretung und Transparenz angesiedelt ist. Obschon Legitimation, Glaubwürdigkeit und Unterstützung durch die Bevölkerung die Arbeits- und Existenzgrundlage für NGOs darstellen, scheint diesbezüglich keine Sensibilität von Seiten der Nicht-Watchdog-NGOs gegenüber dem Thema Astroturf vorhanden zu sein. Das ist insofern ein bedeutsamer Befund, als dass er zu erkennen gibt, dass entweder die Wahl des Samples einen Verzerrungseffekt evoziert, oder dass NGO-Mitarbeiter in ihrer täglichen Arbeit tatsächlich nicht von Astroturf tangiert werden, insofern sie nicht explizit Watchdogfunktionen in diesem Bereich ausüben. Daran anschließend stellt sich die Frage, ob es dem Umstand der organisationalen ‚Betriebsblindheit‘ der NGO-Vertreter geschuldet ist, dass diese Astroturf keine größere Bedeutung beimessen, oder ob das Phänomen Astroturf tatsächlich keine Auswirkungen auf deren operatives Tagesgeschäft hat. Hierfür

67

Diese Vermutung teilen ebenfalls drei der vier befragten Wissenschaftler (vgl. Abschnitt 4.1.3).

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Erkenntnisse

wären weitere empirische Untersuchungen mit einer höheren Fallzahl notwendig, um ausreichend valide und repräsentative Aussagen zu treffen. Aus dem in Abschnitt 2.3 dargestellten Beispiel der Waste Watchers und des BUND liegt es nahe zu vermuten, dass das Thema Astroturf NGOs in Deutschland tangiert und deshalb Relevanz für diese hat. Gleichwohl die befragten NGO-Vertreter ohne Watchdogfunktion von einigen Astroturf-Fällen und ähnlichen Interessenvertretungsstrategien von Seiten wirtschaftlicher Interessengruppen wissen, sehen sie sich, bis auf eine Ausnahme, aufgrund des Vorkommens von Astroturf potentiell nicht von Legitimations-, Unterstützer-, oder Glaubwürdigkeitsmangel gefährdet. Sie begründen diese Annahme v.a. damit, dass sie persönlich relativ schnell aufdecken können, wer sich hinter einer ihnen bisher unbekannten Interessengruppe verbirgt.68 Dass diese Recherchekompetenz möglicherweise beim Großteil der potentiellen NGO-Unterstützer nicht vorhanden ist, wurde in der Interviewsituation nicht thematisiert. Abgesehen von hohem Recherche- und Beobachtungsaufwand sind Erfahrung und eine gute Kenntnis der ‚Szene‘ politischer Interessenvertretung wichtige Voraussetzungen, um Astroturf erkennen zu können. Darüber verfügt gewiss nur ein kleiner Teil der Bevölkerung. Ein befragter NGO-Vertreter gab indes an, dass es Politikern und Journalisten möglich sei Astroturf aufzudecken, insofern diese gewillt seien dies zu tun. Im Rahmen einer explorativen Untersuchung anhand von sechs leitfadengestützten Interviews in den USA durch James E. Mattingly (2006: 204) wurde das von einem Verbandspräsident aus dem Bereich Telekommunikation bestätigt: „Legislators know the difference between grassroots and astroturf. They know when they’ve gotten the 15th form letter signed by somebody in their district that somebody is out there generating this support that really isn’t there. (…) I’ve seen companies for years try to manufacture support from constituencies that really are a stretch, that really isn’t there. It can be successful, but it doesn’t take a whole lot of effort to see through that if it is not sincere.”

Dass das Aufdecken von Astroturf allerdings nicht immer so einfach zu sein scheint,69 zeigt das folgende Zitat eines befragten Watchdog-NGO-Vertreters und lässt außerdem erkennen, wie eine Watchdog-NGO mit Astroturfver68 69

Interessanter Weise findet sich diese Annahme auch in der Kommunikationsbranche: „Im Übrigen gilt: Gekaufte oder anderweitig künstliche Unterstützung durch Bürgerinnen und Bürger ist entweder sehr leicht zu entlarven oder aber exorbitant teuer“ Gall (2008). Ähnlich wie bei ‚Briefkastenfirmen‘ verhält es sich mit Astroturforganisationen hinsichtlich ihrer postalischen Adresse: es ist eine heikle Angelegenheit, die aber um der Glaubwürdigkeit Willen notwendig ist zu erwähnen. Für Fälle, wo keine Bürogemeinschaft und auch keine Bürger gefunden werden, die sich bereit erklären, ihre Adresse als Organisationskontakt zu nutzen, gibt es Dienstleister, welche u.a. die virtuelle Bereitstellung oder stundenweise Vermietung von Büros und Adressen anbieten (vgl. http://www.dbureau.de/, Stand: 07.02.2010, LobbyControl 2009: 126).

Die Bedeutung von Astroturf für Akteure politischer Interessenvertretung

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dachtsfällen, wie dubiosen Vereinen oder intransparenten Internetauftritten praktisch verfahren kann: „What it really is, is some pharmaceutical companies, German ones, that are, I think, competing with some other pharmaceutical companies and they want something from the EU institutions to benefit them. It’s [company name H], it’s German actually. (…) Now that I look at their website, I would not say that they are transparent enough at all. [watchdog NGO I] contacted [PR/PA agency J] about it and asked them why they are not in the register of the Commission and then a week later they registered. Now you see [watchdog NGO I is] using that kind of tool. Now if you go to register, [PR/PA agency J] is there and you can see that they are running the secretariat - but it’s not mentioned on the [Astroturf organisation K]-website“ (E 2).

Die Daten der vorliegenden Untersuchung zeigen, dass alle befragten NGOs vorwiegend Beobachtungsaufgaben ausüben und im Einzelfall zum Skandalisieren von Astroturf beitragen, da es sich bei Astroturf zwar um ein nicht justiziables Vergehen handelt, es jedoch von der Mehrheit der Bevölkerung nicht akzeptiert wird. Watchdog-NGOs tragen darüber hinaus zur öffentlichkeitswirksamen Aufklärungsarbeit und Appellen zu Transparenz im Bereich politischer Interessenvertretung bei, wie in Deutschland der Verein LobbyControl – Initiative für Transparenz und Demokratie, oder auf EU-Ebene die NGO Corporate Europe Observatory, welche sich z.B. für ein verpflichtendes Lobbyregister auf nationaler Ebene bzw. bei den EU-Institutionen einsetzen.70 4.1.3 Astroturf aus dem Blickwinkel der Wissenschaft Unter den befragten Wissenschaftlern besteht zwar reges Interesse, sich mit dem Phänomen Astroturf theoretisch und empirisch auseinanderzusetzen, doch gleichzeitig bekundeten alle Befragten die schlechten empirischen Zugangsbedingungen und bislang mangelnde wissenschaftliche Literatur zum Untersuchungsgegenstand. Neben diesen methodischen Herausforderungen, bewerten alle befragten Wissenschaftler den Begriff Astroturf als wissenschaftlich unzureichend (vgl. Abschnitt 4.3). Entsprechend fehlt es an einer stichhaltigen Definition des Phänomens, empirischen Zugangswegen sowie an theoretischen Erklärungskonzepten. Insofern gaben die Befragten Hinweise, wie sich dem Phänomen Astroturf in Deutschland genähert werden könnte, um es wissenschaftlich zu verorten. 70

Ein der spektakulärsten öffentlichen Aktionen ist die jährliche Negativpreisverleihung des Worst LobbyAward, welcher im Jahr 2009 anlässlich des UN-Klimagipfels in Kopenhagen Angry-Mermaid-Award genannt und von Naomi Klein verliehen wurde (vgl. http://www.angry mermaid.org/ und http://www.worstlobby.eu/, jeweils Stand: 10.05.2010).

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Erkenntnisse

„Sie müssten gucken, hat die Zahl der Vereine, Think Tanks, Stiftungen, gemeinnützigen Vereine sozusagen, hat die zugenommen, die sich im Bereich der politischen Kommunikation bewegen. Wenn ja, dann liegt der Verdacht nahe, dass ein gewisser Teil dieser anwachsenden Zahl von Organisationen Astroturforganisationen sind. Um das zu recherchieren brauchen Sie, ja, ein schönes Forschungsprojekt. (…) Ja, andersrum können Sie eben in Deutschland sehr wenig über sagen wir mal diesen Astroturf; das können sie nicht quantifizieren, weil Sie haben kaum eine Chance, ganz selten über whistle-blower, (…) ist es möglich, dass man so etwas enttarnt. Ansonsten sind Sie auf Vermutungen angewiesen, weil, sie haben ja gar keine Möglichkeit das zu prüfen. In den USA wissen Sie deswegen mehr über Astroturforganisationen, weil Sie eben nachgucken können: Dieser Verein, der hier gegründet wurde, um angeblich den Bürgerwillen soundso zum Ausdruck zu machen, der ist finanziert von AT&T“ (E 7).

Einer der befragten Wissenschaftler schlug vor, eine Medieninhaltsanalyse in Kooperation mit einer astroturfinitiierenden PR-/PA-Agentur vorzunehmen, um überhaupt messen zu können, welche Kommentare, Argumente, oder Frames (vgl. Benford/Snow 2000, Hellmann 1998) sich beispielsweise in Internetforen darauf zurückführen lassen. Um wissenschaftliche Erkenntnisse generieren zu können, würden Wissenschaftler demnach gezwungener Maßen auf den Kooperationswillen der Astroturfinitiatoren selbst angewiesen sein. Ein weiterer Befund der vorliegenden Untersuchung ist, dass drei der vier befragten Wissenschaftler und drei der vier befragten Vertreter von WatchdogNGOs vermuten, dass die vermehrte Anwendung von Astroturfstrategien in Deutschland bei NGOs potentiell zu Legitimitäts-, Unterstützer- und Glaubwürdigkeitsverlusten führen könnte. „Also insofern ist es sicherlich, jetzt strategisch gesehen, auch Interesse von NGOs sich dagegen zu wehren, dass Astroturfing stattfindet“ (E 8). Diese Annahme bzw. Befürchtung teilt jedoch, wie in Abschnitt 4.1.2 beschrieben, nur einer der drei befragten NGO-Vertreter, deren Arbeitsschwerpunkt explizit nicht im Watchdogbereich politische Interessenvertretung und Transparenz angesiedelt ist. Eine mögliche Erklärung dafür könnte sein, dass Wissenschaftler aufgrund ihrer Beobachterrolle im System politischer Interessenvertretung theoretische und strategische Verknüpfungen eher erkennen, als direkt involvierte Akteure, wie NGO- und PR-/PA-Experten. Genauso ist jedoch Gegenteiliges möglich, sodass Wissenschaftler Astroturf quasi überbewerten oder nicht der Realität entsprechend deuten, weil ihnen die dazu nötigen Einblicke in die Praxis politischer Interessenvertretung fehlen. Abgesehen davon ist es notwendig, um Klarheit über die Bedeutung und Auswirkungen des Phänomens Astroturf auf Akteure politischer Interessenvertretungspraxis herzustellen, das Institutionensetting, worin Astroturf stattfindet, damit in Verbindung zu bringen bzw. zu reflektieren. Dadurch ist es möglich die Frage zu beantworten, inwieweit Astroturf als Lobbyingstrategie in Deutschland Anwendung findet. Dies soll im folgenden Abschnitt geschehen, worin gleichzeitig erörtert wird, ob sich Astroturf möglicherweise als Merkmal einer sich verändernden korporatistischen Interessenvertretungspraxis in Deutschland ereignet.

Das Korporatismusmodell politischer Interessenvertretung im Wandel

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4.2 Das Korporatismusmodell politischer Interessenvertretung im Wandel Traditionellerweise erfolgt politische Interessenvertretung in Deutschland durch ein korporatistisches System, d.h. in institutionalisierten Strukturen via Verbände bzw. deren formalisierte Verfahren. Verbänden und Interessengruppen obliegt die Aufgabe, Interessen ihrer Mitglieder zu aggregieren und zu selektieren, sowie gegenüber politischen Entscheidungsträgern und der Öffentlichkeit zu artikulieren und damit zu integrieren (vgl. Sebaldt/Straßner 2004: 59-71). „Während die Dachverbände der deutschen Industrie (…) eher übergeordnete, oft auch branchenübergreifende Themen – wie etwa die Steuer-, Handels- und Umweltpolitik – wahrnehmen, fokussieren die Fachverbände der Industrie auf solche Themen, die für die von den Verbänden vertretenen Produktbereiche von besonderem Belang sind“ (Althaus 2007: 347).

Neben den Verbänden gibt es noch zahlreiche andere Akteure der politischen Interessenvertretungspraxis, wie Stiftungen, Think Tanks und Forschungsinstitute, Vereine, NGOs, Kirchen, Gewerkschaften usw., sodass eine gewisse Unübersichtlichkeit an überhaupt vorhandenen Akteuren herrscht. Diese Unübersichtlichkeit wird verstärkt durch die Bildung von strategischen ad-hoc-Allianzen der Akteure, und durch das Einbinden professioneller Kommunikationsdienstleister gewinnt das System politischer Interessenvertretung zusätzlich an Dynamik. „These coalitions or collective groups have little formal organization and limited policy life span. Alliances have an advantage over formalized collective groupings in that they have focused goals and motivated participants. (…) These new alliances often transcend traditional sector boundaries and build wider political constituencies with societal interests to establish credibility in the policy process” (Coen 1999: 39).

Lobbyarbeit mittels strategischer Allianzen je nach spezifischer politischer Sachfrage und politischem Interesse bedeutet, sowohl für politische Interessenvertretungspraxis auf europäischer als auch auf nationalstaatlicher Ebene, eine Zunahme an Dynamik und Unübersichtlichkeit, denn „these interest constellations are less stable than traditional federation-based collective action and membership vary across policy issue and time” (Ebd.: 38).71 71

Tobias Cottmann (2007: 201) beschreibt den Vorteil strategischer Allianzen gegenüber Lobbyarbeit durch Verbände wie folgt: „Strategische Allianzen gewinnen als Instrument des flexiblen Lobbying zunehmend an Bedeutung, da sie zielgenau auf die aktuelle politische Agenda reagieren. Verbände sind als langfristig angelegte Interessenvertretung für ihre Mitglieder nur effektiv, wenn auch Einigkeit bei der Zielverfolgung besteht. Die Suche nach Konsens unter den Mitgliedern lähmt oft genug den Aktionsradius eines Verbandes. Bei strategischen Allianzen besteht dieser Nachteil nicht, weil die Koalitionäre ein klares Bild vom gemeinsamen Ziel haben. Langwierige Abstimmungsprozesse werden vermieden, denn die Zieldefinition ist die Basis der Interessenkoalition.“

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Erkenntnisse

Dabei stellt sich die Frage, inwieweit sich das korporatistische Verbändesystem als Hauptform der politischen Interessenvertretungspraxis bewährt oder institutioneller Wandel einsetzt? Da das Korporatismusmodell in Deutschland v.a. von nationalstaatlichen Bedingungen geprägt ist, wird es operativ den aus wirtschaftlichen Globalisierungsprozessen resultierenden Bedürfnissen vieler Unternehmen nicht mehr gerecht deren Interessen u.a. auch auf europäischer bzw. internationaler Ebene zu vertreten (vgl. Buholzer 2007, Lösche 2007: 100-135, Speth 2006, Winter 2004, Leif/Speth 2003, Alemann 2000). Zudem wird für die Verbände bei steigender Heterogenität ihrer Mitgliederinteressen die Interessenaggregierung immer schwieriger zu bewerkstelligen, weshalb sie, wie die meisten mitgliederbasierten Organisationen auch, in abfallende Mitgliederzahlen zu verzeichnen haben und letztlich an politischer Durchsetzungsfähigkeit einbüßen. Dies spiegelt sich auch in den Experteninterviews wieder. „Also früher hat man die Wirtschaft ja noch in Branchen und Verbände eingeteilt, die dann quasi nach der Trichtermethode dann für alle Branchenmitglieder gesprochen haben, ja. Also alle Unternehmen in einen Trichter. Der Trichter heißt dann BDI oder BDA und das war dann die Stimme der Wirtschaft, ja. Aber viele Unternehmen haben gar nicht mehr die gleichen Interessen und brauchen mehr oder weniger Regulierung, brauchen mehr oder weniger Staat, je nachdem ob es im Unternehmen kriselt (…). Von daher kann man diese Art von Wirtschaftsinteressenartikulation gar nicht mehr 1:1 über Verbände und Unternehmens-, Wirtschaftsorganisationen abbilden. Da hat ja jeder seine, oder viele Unternehmen haben ihre eigene Agenda und eigene Interessen. Aber es ist in der Tat so, dass diese reine Verbandskommunikation nicht mehr die Wirtschaftskommunikation der Zukunft abbildet, ja, und viele Unternehmen ihre eigene Agenda fahren“ (E 14).

In diesem institutionellen Gefüge entsteht demnach ein Raum und auch ein Markt für Experimente auf dem Gebiet der Möglichkeiten politischer Interessenvertretung und Lobbypraxis.72 Astroturf Lobbying scheint unter diesem Gesichtspunkt ein Ausdruck des Aufzeigens von Alternativen zum Korporatismusmodell oder des Wandels des korporatistischen Modells zu sein. 72

Das wohl prominenteste Beispiel für sich wandelnde Interessenvertretungspraxis in Deutschland ist die Initiative Neue Soziale Marktwirtschaft (INSM), ein im Oktober 2000 vom Arbeitgeberverband Gesamtmetall ins Leben gerufenes Lobbyinstrument. Um die Öffentlichkeit durch Themensetzung zu erreichen, platziert die INSM u.a. TV-Beiträge, Pressemeldungen, Rankings, Umfragen oder Analysen. „Die INSM, das ist eine künstliche Organisation. Die haben bestimmte Ziele, die haben auch einen bestimmten Auftrag. Und da ist es ganz klar, warum die die Bürgerinnen und Bürger, warum die die Unterstützer brauchen sozusagen: die wollen eine politische Position im öffentlichen Raum einnehmen, bestimmte Ziele durchsetzen für eine bestimmte Gruppe“ (E 11). Die INSM „strebt vor allem nach medialer Präsenz (…) im Anzeigenteil der Tageszeitungen ebenso wie in den Artikeln und Fernsehbildern oder im Internet. Prominente Kuratoren und Botschafter (…) unterstützen die Arbeit der so genannten Reforminitiative; viele Protagonisten verfassen Gastbeiträge für Tageszeitungen, geben Interviews oder treten in politischen Talkshows auf“ (Schnedler 2008: 15f.; weitere Informationen zur INSM finden sich bei Krauss 2006).

Das Korporatismusmodell politischer Interessenvertretung im Wandel

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„Es wir natürlich versucht, massiv in Richtung Zivilgesellschaft, organisierte Zivilgesellschaft sprich Bürgerorganisationen, hineinzuwirken. Das ist klar. Gerade im Pharmabereich in den Selbsthilfevereinen usw., oder im Energiebereich mit den Bürgerinitiativen vor Ort – aber das ist ja legitim, wenn die sich gegen eine bestimmte Anlage wehren und ein Energiekonzern oder ein Industriekonzern versucht dann in einen Dialog zu treten, braucht er ja Manpowerunterstützung bzw. Leute, die das für ihn machen. Da gibt es schon Agenturen, die sich darauf spezialisiert haben (...). Wenn Sie eine BDI-Initiative starten ist es klar, das ist interessengeleitet, aber wenn Sie versuchen über Denkfabriken, Stiftungen in die Gesellschaft hinein zu wirken, ist das etwas glaubwürdiger. Es ist jetzt nicht Glaubwürdigkeit par excellence, das ist klar, aber es hat ja auch wenig Sinn aus Unternehmenssicht, aus Wirtschaftssicht, aus Politiksicht eine Bürgerbewegung zu organisieren. Das ist ja Quatsch. (…) Und da ist es durchaus legitim, wenn man auf weniger Mitglieder, dafür auf mehr Industrie-know-how, Industrieressourcen zurückgreift, wenn das einigermaßen transparent und auch state-of-the-art geschieht, wenn man klar sagt, um was es geht, was man vor hat, Thema, eigene Position, und möglichst noch: wer bezahlt das, also Transparenz der Finanzen. (…) Ich glaube auch, dass die Unternehmen auch gar keine Alternative haben, auch die Parteien keine Alternative haben, sich solcher NGOs, third parties, wie es die Angelsachsen sagen u.a., zu bedienen, um ihre Interessen, ihre Agenda effizienter und auch effektiver durchzusetzen“ (E 14).

Insofern wird sowohl das Korporatismusmodell politischer Interessenvertretung in Deutschland (vgl. Buholzer 2007, Lösche 2007: 100-135, Speth 2006, Sebaldt/Straßner 2004: 41-48, Winter 2004, Leif/Speth 2003, Alemann 2000) als auch das normative Konzept deliberativer politischer Öffentlichkeit (vgl. Abschnitt 2.4.1, Fraser 2007, Habermas 2006, O’Donovan 2005) von einer Vielzahl unterschiedlichster Akteure quasi herausgefordert. Peter Lösche (2007: 114ff.) nennt mehrere Gründe für einsetzende Veränderungsprozesse des korporatistischen Systems politischer Interessenvertretung in Deutschland, z.B. Internationalisierung von Wirtschaft und Medien, zunehmender Einfluss politischer Entscheidungen auf EU-Ebene auf die nationale Politik, Neuorientierung der Lobbyingpraxis nach dem Regierungsumzug von Bonn nach Berlin, Professionalisierung politischer Interessenvertretungspraxis generell, Lobbying von Großunternehmen abseits korporatistischer Verbandsformationen, und damit einhergehende Individualisierung und Pluralisierung von Interessengruppen (vgl. Winter 2004: 764ff., Leif/Speth 2003: 17ff., Alemann 2000). Den Einbezug von Bürgerinitiativen bzw. Bürgerinteressen in politische Interessenvertretungspraxis in Deutschland wertet ein befragter Wissenschaftler wie folgt: „Das Positive ist natürlich, so eine Form rechnet mit aktiven Bürgern, also die Leute werden involviert. Es ist eine legitime, demokratische Artikulationsform. Das Negative ist natürlich, es gibt mehr Stimmen, die Situation wird unübersichtlicher, das Gefahrenpotential und das Missbrauchspotential steigt, ganz klar (…). Die Gefahr der Instrumentalisierung nimmt zu, weil wenn nur Verbände oder größere Organisationen im politischen Raum sind, dann schleift sich so etwas ab, dann wird erst mal diskutiert, dürfen wir so etwas überhaupt usw.. Solche Akteure wie Kampagnenagenturen, die machen das einfach, die fragen nicht. Also ganz klar, ich würde sagen, das Missbrauchspotential steigt, oder die Gefahr des Missbrauchs steigt, und das heißt aber auch, dass die politische Kultur Schaden nehmen kann“ (E 11).

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Erkenntnisse

Hierbei wäre es für weitere Forschungsbemühungen interessant zu untersuchen, welcherlei Formen von De-Institutionalisierung, Re-Institutionalisierung, oder institutioneller Entwicklung diesbezüglich stattfinden (vgl. den Hond/de Bakker 2007: 906ff., Hasse/Krücken 2005: 66f., Jepperson 1991: 152ff.). Die meisten aller Befragten deuten zwar langsam einsetzende Wandlungsprozesse des korporatistischen Systems an, doch verweisen gleichzeitig darauf, dass es dabei auch Persistenzbestrebungen gibt. Dem Wandel widersetzend entfalten v.a. die ‚Platzhirsche‘ Beharrungskräfte, womit jene Akteure gemeint sind, deren prosperierende, privilegierte Situation vom gerade herrschenden System und zugehörigen Marktverhältnissen abhängt bzw. begünstigt wird.73 Auch die Größe von Organisationen und Institutionen ist deren Wandlungsfähigkeit mitunter abträglich, so gab eine befragte Person aus dem PA-/PR-Bereich an: „Es gibt ja diese 3 D im Englischen: deny, delay, do nothing. Als erstes verneint man einen Trend, dann versucht man ihn zu verschieben, naja und dann macht man nichts. (…) Großorganisationen setzen auf diese 3 D. Sie machen erst dann irgendwas, wenn sie eigentlich gar keine andere Alternative haben und es in der Regel auch schon zu spät ist“ (E 14).74

Um die Wandlungs- und Beharrungsprozesse des korporatistischen Systems politischer Interessenvertretungspraxis in Deutschland zu analysieren, bedarf es umfangreicherer Forschungsbemühungen, die mit der vorliegenden Arbeit nicht geleistet werden. Das Erkenntnisinteresse liegt vielmehr darin, Astroturf als Lobbyingstrategie in diesem von Wandlungsdynamik gekennzeichneten System zu verorten und zu untersuchen. 4.2.1 Astroturf als Lobbyingstrategie in Deutschland „Neben Politikern und Beamten in den Ministerien ist mehr und mehr auch die Öffentlichkeit erklärter Adressat von Lobbyaktivitäten“ (LobbyControl 2009a: 11). Hierbei werden stets elaboriertere und subtilere Möglichkeiten der politischen Interessenvertretung erprobt und angewandt, so auch Astroturf. „Dass Lobbyismus heute unauffälliger, eleganter und damit auch weniger sichtbar agiert, gibt ihm beträchtlichen Einfluss“ (Fischer 2009). Bisher handelt es sich 73 74

Grundlegende empirische und theoretische Erkenntnisse zu organisationalem Wandel, Beharrungskräften und Wandlungsresistenz finden sich in Schreyögg (2000: Kapitel 7). Christine Oliver (1991: 151ff.) unterscheidet strategische Reaktionsmöglichkeiten, wie Organisationen bzw. organisationale Akteure auf Anpassungsdruck ihrer Umwelten reagieren können anhand von fünf Handlungsstrategien mit jeweils drei verschiedenen Taktiken: „Five types of strategic responses are proposed here, which vary in active agency by the organization from passivity to increasing active resistance: acquiescence, compromise, avoidance, defiance, and manipulation.”

Das Korporatismusmodell politischer Interessenvertretung im Wandel

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bei Astroturf in Deutschland um Einzelfälle, doch alle befragten PR-/PAExperten gehen davon aus, dass sich das künftig – wenigstens zeitweilig – ändern wird. „Und natürlich, wenn Grassroots erst mal angekommen sein wird in Pi-mal-Daumen 5 Jahren, 5-6 Jahren (…) ja, dann werden viele Organisationen zu spät gekommen sein und dann werden sich diese Organisationen künstlich Unterstützung kaufen wollen. Und dann wird es ein Überhandnehmen oder ein Übermaß, ein temporäres Übermaß an wirklich fremdmanipulierter Grassrootsunterstützung geben“ (E 12).

Obschon die meisten aller befragten Experten schätzen, dass die stärkere Bürgereinbindung in politische Interessenvertretung zunehmen wird,75 sehen sie gleichzeitig in Astroturf Lobbying kein nachhaltiges Instrument politischer Interessenvertretungspraxis in Deutschland, weil sie vermuten, dass politische Akteure mit dieser Strategie – schon allein wegen mangelnder gesellschaftlicher Akzeptanz und des damit verbundenen Risikos medialer Skandalisierung – langfristig keinen Erfolg haben. Das würde schließlich bedeuten, dass Astroturf als besondere Lobbyingstrategie in Deutschland nicht ‚auf dem Vormarsch‘ ist. Generell scheinen jedoch bürgernähesuchende und bürgereinbindende Kommunikationstechniken im System der politischen Interessenvertretung und auch im Hinblick auf die Beeinflussung politischer Responsivität zwischen Abgeordneten und Bevölkerung (vgl. Abschnitt 2.4.3) in Deutschland verstärkt Anwendung zu finden. Dieser Befund sollte jedoch aufgrund der empirischen Datenlage in Folgeuntersuchungen zureichend überprüft werden, und dabei v.a. Repräsentanten wie etwa Verbandslobbyisten und Abgeordnete einbezogen werden. Ebenso sollte in weiteren Forschungsvorhaben überprüft werden, ob die Anwendung von Astroturf als Lobbyingstrategie durch mangelnde Orientierung von Organisationen und Unternehmen an Nachhaltigkeit befördert wird. Organisationen, die sich über mehrere Jahrzehnte in der Öffentlichkeit oder in einem Markt behaupten müssen, greifen vermutlich zurückhaltender zu öffentlich negativ konnotierten Lobbyingstrategien wie Astroturf, als solche Organisationen, die v.a. an kurzfristigem Erfolg orientiert sind. Dies vermuten einige Befragte, so auch ein Wissenschaftler, der zu bedenken gibt, dass unter diesem Blickwinkel auch Selbstregulierungsmechanismen, wie etwa durch Skandalisierung von Astroturfaktivitäten entstehende Imageschäden, nicht greifen bzw. funktionieren:

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Ein PR-/PA-Experten bekräftigte dies auch für politische Parteien: „In 10 Jahren werden wir so weit sein, dass es für deutsche Parteien wirklich zum guten Ton gehört ein Grassrootsprogramm zu unterhalten, weil sie sonst nicht mehr für voll genommen werden, aber es wird erst in 10 Jahren so sein. Es wird nicht schnell gehen, weil: die Beharrungskräfte in Organisationen sind enorm“ (E 12).

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Erkenntnisse

„Ich glaube, da spielt Vieles mit rein und eine Sache ist doch, dass halt viele Unternehmer und auch PA-Agenturen sind gar nicht mehr so mittel- und langfristig orientiert sind. Also ich glaube so etwas mit Imageverlust, das funktioniert doch auch nur, oder dieser Druck, wenn ich so wie früher Unternehmen habe, die 50-100 Jahre am Markt sind - und das habe ich ja heute in allen Lebensbereichen nicht mehr. (…) Dann ist die Risikobereitschaft auch viel höher. Gerade in der Kommunikationsbranche gibt es doch auch Unternehmen, die solche Geschäftsmodelle haben, die sich schon nach 3-4 Jahren rentieren und so rentieren, dass sie dann wieder aus dem Markt gehen. Da sind wenige Geschäftsmodelle, die dann sagen, das mache ich jetzt über 30-40 Jahre und da muss ich wirklich authentisch sein und einen bestimmten Code anwenden, damit ich auch langfristig Erfolg habe. (...) Ich glaube da ist schon auch eine Zeitenwende und eine Bereitschaft in Zeiten von wirtschaftlichem Minuswachstum und von größer wahrgenommenem Druck durch die Globalisierung, dass die Unternehmen einfach bereit sind viel mehr zu riskieren“ (E 9).

Für weitere Forschungsvorhaben wäre diesbezüglich interessant zu untersuchen, wie sich Wandlungsprozesse im Rheinischen Kapitalismus der Deutschland AG, auf die Wahl von Lobbyingstrategien in Deutschland im Allgemeinen und Astroturf im Besonderen auswirken (vgl. Hiß 2007: 13ff., Kleinfeld/Willems/Zimmer 2007: 9, Beyer 2006: 187ff., Beyer 2002). Insbesondere die Tendenz, dass die verbreitete Finanzierungsform von Unternehmen durch Kredite von Banken zunehmend abgelöst wird von Varianten der Finanzmarktfinanzierung, bleibt wahrscheinlich nicht folgenlos für den organisationalen Umgang mit Risiken, Nachhaltigkeit und politischer Interessenvertretungspraxis. In verstärkten Selbstverpflichtungsinitiativen der PR-/PA-Branche und in der Einführung eines juristisch verpflichtenden Transparenzregisters für den Bereich politischer Interessenvertretungspraxis in Deutschland, ähnlich wie in den USA (vgl. Abschnitt 4.2.2, Lobbying Disclosure Guidance 2009), sehen die meisten Befragten keine geeigneten Instrumente, um Astroturf Lobbying empirisch nachzuvollziehen oder einzudämmen. Sie begründen ihre Annahme v.a. damit, dass zum einen die Akteure ohnehin ‚Schlupflöcher‘ finden würden, und andererseits die Unterscheidung transparent/intransparent unzureichend für die Charakterisierung des Phänomens Astroturf sei.76 Inwieweit die Anzahl von Astroturf-Fällen in Deutschland tatsächlich wächst, geht aus den vorliegenden Daten nicht hervor und könnte nur durch weitere, breit angelegte Forschungsvorhaben herausgefunden werden. Dies gilt ebenfalls für konkrete Auswirkungen von Astrotruf Lobbying auf politische Responsivität (vgl. Abschnitt 2.4.3, Dalton 2005, Lyon/Maxwell 2004, Lord 2000, Walter 1997) und das korporatistisch geprägte System politischer Interes-

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Ein befragter Watchdog-NGO-Vertreter gibt in diesem Zusammenhang zu bedenken, dass ein Transparenzregister auch eine Art Zurückdrängung zivilgesellschaftlichen Engagements zur Folge haben könnte und verweist als Beispiel auf Situationen, worin Aktivisten zivilgesellschaftlicher Organisationen Bedrohung oder Verfolgung ausgesetzt sind.

Das Korporatismusmodell politischer Interessenvertretung im Wandel

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senvertretungspraxis in Deutschland. Ein befragter Wissenschaftler vermutet besonders negative Auswirkungen von Astroturf: „In the long run, wenn man das sieht, dass dann auch viel Vertrauen in die Medienkommunikation verschwindet und es dann auch so etwas wie eine Medienverdrossenheit gibt, nicht nur Politikverdrossenheit, (…) [w]eil ja dann für den Rezipienten dann auch gar nicht mehr so unterscheidbar wird, ja, wer steckt da jetzt dahinter und was sind Gute und was sind Schlechte, und zum Teil die ‚Guten‘ ja auch zum Teil solche Instrumentarien dann anwenden, um ihre Ziele zu erreichen“ (E 9).77

Einige der befragten Experten vermuten, dass v.a. solche Akteure die Anwendung von Astroturf favorisieren, die selbst eine eher negative Reputation und ein schlechtes öffentliches Image und u.U. sogar Kritik aus der Bevölkerung entgegen steht, doch typische Astroturfanwenderprofile lassen sich aus den vorliegenden Daten nicht ableiten. Aus den in Abschnitt 2.3 genannten Beispielen könnte die Vermutung hervorgehen, dass besonders Unternehmen der Chemie- und Pharmaindustrie, der (Straßen-)Baubranche und im Energiebereich astroturfaffin wären, doch um derartige Schlüsse zu ziehen, wären weitere wissenschaftliche Studien nötig, zumal es scheint, als ob diese Lobbyingstrategie je nach politischem Interesse und nach Interessengruppe angepasst und eingesetzt werden kann. Veränderungen auf dem Feld der Medientechnologie und Mediennutzung scheinen einerseits das Einsetzen von Astroturf als Lobbyingstrategie besser zu ermöglichen, weil es viel einfacher handhabbar ist, mit vielen Menschen in Kontakt zu sein. Allerdings ergeben sich daraus andererseits ebenfalls astroturfeindämmende Umstände. Beispielsweise eröffnen sich durch erweiterte Möglichkeiten der Kommunikationstechnologie im Bereich Web 2.0, z.B. durch Blogging, Indymedia, WikiLeaks und Wikipedia etc., und durch verstärkte Internetnutzung größerer Bevölkerungsteile vielfältigere und intensivere Beobachtungsund publizistische Skandalisierungschancen jenseits des professionellen Journalismus. Dadurch sind Astroturfinitiatoren wie z.B. Wirtschaftsunternehmen, Verbände oder Akteursallianzen gezwungen, Vorsicht und Sorgfalt walten zu lassen, um Astroturf überhaupt durchführen zu können. Genauso können sich jedoch auch Astroturfinitiatoren Medien und Mediennutzungsgewohnheiten nutzbar machen, um die Arbeitsweise von Astroturforganisationen zu unterstützen.

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Ein ehemaliger Geschäftsführer des BUND pflichtet dem bei, indem er konstatiert, dass sowohl die Verbraucher, als auch die eigenen Mitarbeiter den Überblick darüber verlieren, wo man sich einbringen und engagieren kann ohne als „Feigenblatt“ missbraucht zu werden (vgl. Der Spiegel 1995). Allerdings gaben alle im Rahmen dieser Studie befragten NGO-Vertreter an, selbst kein Astroturf einzusetzen.

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Erkenntnisse

„Politische Kommunikation in globalisierten Gesellschaften (…) hat andere Möglichkeitsräume und funktioniert nach anderen Bedingungen als politische Kommunikation in sehr stark nationalstaatlich korporatistischen Räumen“ (E 7). Damit verändern sich auch die Marktstrukturen für die Dienstleistungsanbieter in diesem Bereich, sodass es zur Internationalisierung des Wettstreits der Innovation und Professionalisierung politischer Kommunikation, also auch PR und PA kommt. In Bezug auf Unterschiede im Vorkommen von Astroturf Lobbying, soll im folgenden Abschnitt ein Exkurs unternommen werden, um das Phänomen Astroturf in Deutschland im Kontext seiner Europäischen Dimension zu skizzieren. Weil Astroturfstrategien ihren Ursprung in den USA haben, wird dabei auch auf politische Interessenvertretung und Lobbying in den USA eingegangen. 4.2.2 Astroturf auf EU-Ebene und in den USA im Vergleich zu Deutschland Ausgehend von dem Umstand, dass Astroturf Lobbying chronologisch frühzeitiger in den USA Anwendung fand, als auf EU-Ebene und in Deutschland (vgl. Abschnitt 2.3), liegt die Vermutung nahe, dass es sich bei dem Phänomen in Europa um eine Adaption handelt. Dies könnte z.B. darin begründet sein, dass sich Akteure politischer Interessenvertretungspraxis oder PR-/PA-Agenturen für die Weiterentwicklung ihrer Lobbyingstrategien durchaus international inspirieren lassen. Andererseits könnte es daraufhin deuten, dass politische Kommunikation – und ebenso politische Interessenvertretung – der globalen (wirtschaftlichen) Verflechtung entsprechend nicht mehr ausschließlich in nationalstaatlichen Räumen zu verstehen ist (vgl. Buholzer 2007, Lösche 2007, Castells 2002,2001, Meyer et al. 1997) und sich eine länderübergreifende Anbieterstruktur für Lobbyingdienstleistungen herausbildet, entsprechend der länderübergreifend agierenden Kunden.78 Neil Fligstein (1996: 663) würde unter diesem Gesichtspunkt von einem globalisierten Markt sprechen, da er formuliert: „A market is ‘globalized’ if there are a small number of participants who know one another and operate across countries with a common conception of control.” Zwei befragte Watchdog-NGO-Vertreter berichtigen, dass Astroturf auf EU-Ebene v.a. durch US-amerikanische Konzerne und PA-Beratungsagenturen Eingang in die EU-Interessenvertretungspraxis gefunden hat, es sich dabei jedoch um ein eher seltenes Phänomen handelt, was etwa seit Ende der 1990er

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So liegt die Vermutung nahe, dass sich künftig die internationalen Kreise des Anbietermarkts strategischer Kommunikation weiter schließen, oder jedenfalls ausweiten (vgl. trndAG 2009). Auch die länderübergreifende Gültigkeit einiger branchenspezifischer Selbstverpflichtungskodizes, wie beispielsweise des Code de Lisbonne, oder des Code d’Athènes, deuten auf die internationale Dimension der PR-/PA-Branche hin.

Das Korporatismusmodell politischer Interessenvertretung im Wandel

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Jahre ab und zu beobachtet wird. Einer der Befragten vermutet allerdings, dass Astroturf künftig häufiger vorkommen wird: „I have the impression that the amount of money invested in lobbying is growing all the time and the amount of money invested in influencing people's thinking about a sector and about the role of industry in some of the big questions that society is facing, those amounts are growing more and more. (…) So, that we’ll see more and more as basically the stakes are getting higher and higher, you know. And then, of course, (…) when is it Astroturf? When is something a front group, when is it greenwashing, when is it PR? It is a gliding scale. But I think as a part of that general growth in corporate propaganda really that you’ll see in the next decade and more, you’ll also see more Astroturf and more front group work; much more. But what form it will take is hard to say. I mean, that really remains to be seen, because there will also be a counter reaction, not just with the modest work of (…) groups like mine or journalists (…) trying to reveal these practices and discourage them in that way. And also the push for transparency around lobbying, those are that factors that counter that a little bit. In the end that will be up to the battle in a sense to determine what prevails. But, it’s no doubt that there is a big risk that also the Astroturf and front group activities will increase a lot” (E 2).

Diese Annahmen lassen sich mit den Daten der vorliegenden Studie nicht zulänglich prüfen, und sie sollen vielmehr auf die internationale Dimension des Phänomens Astroturf Lobbying hinweisen (vgl. O’Donovan 2005). In weitere Forschungsbemühungen könnten beispielsweise Neil Fligsteins Überlegungen zur Orientierung von Unternehmen an Trendsettern einbezogen werden (vgl. Hasse/Krücken 53ff.). Hierbei wäre es interessant zu analysieren, wie der deutsche Anbietermarkt im Bereich PR/PA auf Astroturf Lobbying reagiert,79 und inwieweit sich im Vergleich dazu eine länderübergreifende Anbieterstruktur für Astroturf Lobbying herausbildet. David Coen (1999: 30f.) wertete Astroturf im Jahr 1999 als neue Form vertikaler politischer Allianzen in den USA, welche ebenfalls auf EU-Ebene praktisch Anwendung finden (vgl. Abschnitt 2.3). Er versteht Astroturf als mögliches Mittel zur Generierung von Glaubwürdigkeit gegenüber politischen Entscheidungsträgern. Als entscheidende Kriterien bei der Wahl von Astroturf als Lobbystrategie definiert er Nachhaltigkeit, Intensität und Dauer der Beziehung miteinander verhandelnder Interessengruppen. 79

Wenn wie nach Fligstein der deutsche Markt für Public Relations/Public Affairs davon geprägt ist, dass sich eine geringe Anzahl definitionsmächtiger Trendsetter aneinander orientiert und die Rahmenbedingungen des Marktes prägt bzw. kontrolliert, würden jegliche Newcomer in der Situation sein „in dieses Feld einzudringen, indem sie sich an bereits vorgegebene Rahmenbedingungen anzupassen versuchen“ (Hasse/Krücken 2005: 58). Das würde bedeuten, dass PR/PA-Agenturen, welche Astroturf Lobbying offerieren und in der Newcomer-Position sind weniger Gestaltungsspielraum und Marktauswirkungen haben, als Astroturf Lobbying anbietende Agenturen, welche zu den Trendsettern gehören. Daran anknüpfend könnte z.B. die Untersuchungsfrage gestellt werden, ob dies tatsächlich der Fall wäre bzw. ob Astroturf v.a. von Newcomern oder von Trendsettern angeboten wird, und welche konkreten Auswirkungen der jeweiligen Variante auf den Anbietermarkt und auf politische Interessenvertretungspraxis generell daraus hervorgehen.

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Erkenntnisse

Vor dem Hintergrund der eben angesprochenen internationalen Verbreitung von Astroturf Lobbying und des Umstandes, dass politische Entscheidungen auf EUEbene auch auf nationale Politik in Deutschland Einfluss haben, kann Astroturf als Lobbyingstrategie in Deutschland nicht losgelöst von der politischen Interessenvertretungspraxis auf EU-Ebene diskutiert werden, welche wiederum Ähnlichkeiten zu jener in den USA aufweist:80 „[T]he government-business relationship in Brussels has developed many similarities to the type of lobbying observed in Washington, D.C. The resemblance to Washington’s ‘issue networks’ and the mobilization of ‘grassroots’ interests can be explained in terms of institutional developments such as the new consultation procedures and the advent of industrial forums at the European Commission. (…) [I]nformality gives the European public policy its vitality and flexibility, allowing as it does for the development of informal relationships, the apportioning of favors, and the establishment of trust. This creates a potential ‘win-win’ game for the EU institutions and lobbying firms and it encourages long-run business-government relationships. While based on committees and expertise, this long-run ‘trust’ relationship contrasts with the Washington experience, where the competitive political market encourages short-term thinking and an ‘adversary culture’ between firms” (Coen 1999: 27-29).81

Überdies prägt der Umstand, dass innerhalb der EU-Institutionen technisch und regulatorisch komplexe Fragen verhandelt werden – gepaart mit dem vorherrschenden Demokratiedefizit, was die Wahl der politischen Entscheidungsträger und letztlich die Entscheidungsfindungsprozesse auf europäischer Ebene betrifft – das Lobbying auf EU-Ebene (vgl. Lösche 2007: 85-92, Wehrmann 2007: 55, Coen 1999). Simon Titley (2007) deutet den zunehmenden Kompetenzgewinn des Europäischen Parlaments gegenüber den anderen Europäischen Institutionen als Möglichkeit, dass die bisher eher technokratischen Entscheidungsfindungsprozesse auf der EU-Ebene politisiert bzw. demokratisiert werden. „This means that, to be effective, one can no longer rely on elite lobbying but must also address a variety of constituency interests“ (Ebd.: 219). Demgegenüber ist es in den USA üblich, dass parallel zur politischen Diskussion redistributiver Sachfragen häufig Mobilisierungsanstrengungen größerer Teile der Bevölkerung stattfinden (vgl. Coen 1999: 30). Titley (2007: 222) diagnostiziert, dass Unterneh80

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Vergleichend zwischen Lobbying in den USA und auf EU-Ebene beschreibt Nils Klawitter (2007a: 116; vgl. Lahusen/Jauß 2001: 150ff.): „Obwohl es korporatistischer zugeht als in Amerika und ohne die großen Branchenverbände wenig zu machen ist, sind die Amerikaner gefragt: Ihre aggressiven PR-Generalstäbe verstehen es offenbar am besten, mehrgleisig zu fahren, PR und Lobbying zu verbinden.“ Marco Althaus (2007: 57) pflichtet Coen knapp zehn Jahre später bei: „Beim Europäischen Parlament finden wir inzwischen günstige Bedingungen für Grassroots Lobbying, den das EP ist im Alltag deutlich freier von Parteizwängen und sieht sich nicht vorrangig in der Rolle, die Vorhaben der Kommission zu unterstützen. (…) Grassroots Lobbying findet in Brüssel und Straßburg heute einen deutlich günstigeren Resonanzboden als noch vor zehn Jahren.” Im Vergleich zur EU-Ebene und Deutschland ist Grassroots Lobbying in den USA stärker etabliert (vgl. ebd.: 33).

Das Korporatismusmodell politischer Interessenvertretung im Wandel

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mens- und Verbandsvertreter auf EU-Ebene zu organisationaler Persistenz im Hinblick auf die Form politischer Interessenvertretungspraxis beitragen, indem sich diese, besonders im Vergleich zu den USA, eher verhalten gegenüber Strategien des Grassroots Lobbying zeigen. Seine Beobachtungen sind insofern interessant, als dass sie jenen von Althaus (2007: 57ff.) und den Angaben der befragten Experten in Bezug auf die Situation in Deutschland entsprechen (vgl. Abschnitt 4.1.1, 4.2). „However, even with the institutional changes in the legislative arena, it is questionable whether we will ever see in Europe the same degree of grassroots lobbying and ‘political advertising’ that characterizes the U.S. business lobbies” (Coen 1999: 30).82 Schon allein aufgrund der verschiedenen politischen Systeme und institutionellen Gefüge unterscheiden sich die Praktiken politischer Interessenvertretung auf Europäischer Ebene und in den USA vom korporatistisch geprägten System politischer Interessenvertretung in Deutschland (vgl. Lösche 2007, Sebaldt 2007).83 Im präsidentiellen politischen System der USA, finden im Gegensatz zur parlamentarischen Demokratie in Deutschland viel häufiger Wahlen statt und die kürzeren Legislaturperioden bringen eine engere Wahlkreisbindung der Abgeordneten mit sich (vgl. Abschnitt 2.4.3). Dadurch, dass die politische Interessenvertretung in den USA in weniger korporatistischen Strukturen erfolgt, bietet das US-amerikanische System politischer Interessenvertretung im Vergleich zum deutschen Pendant mehr Raum für das Auftreten und ‚Mitspielen‘ neuer Akteure und ist somit an sich dynamischer und weniger statisch (vgl. Schäfer 2009). Zudem ist in den USA Lobbying durch Transparenzverpflichtungen stark reguliert (vgl. Lobbying Disclosure Guidance 2009). Hierbei bietet Astroturf ein Schlupfloch, weil es als Public Relations-Maßnahme in Richtung Gesellschaft gekleidet weniger strikten Transparenzverpflichtungen unterliegt, als Public Affairs-Kommunikation in Richtung Exekutive oder Legislative. Im Vergleich 82

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„Im Grassroots Lobbying entsteht vielleicht auch in Europa eine neue Disziplin der Wirtschaftskommunikation, die in der öffentlichen Arena schon bald entscheidend sein kann in der Abwehr politischer und regulatorischer Risiken und im Kampf um Projektentwicklung, Wachstum und Wettbewerbschancen auf den Märkten der Zukunft“ Althaus (2007: 11). Dieses vermutete Potential im europäischen Markt für Grassroots Lobbying nach US-amerikanischen Vorbild könnte möglicherweise auf einen entstehenden Astroturfmarkt hindeuten. Unterschiede im Hinblick auf den effektivsten Zeitpunkt des strategischen Einsetzens der Lobbyarbeit in Deutschland im Vergleich zu den USA beschreibt Marco Althaus (2007: 65-58) wie folgt: „In den meisten europäischen Ländern kann eine Regierung für ihre Vorlagen auf stabile und voraussehbare Mehrheiten bauen. Koalitionsverträge sowie Partei- und Fraktionsdisziplin bringen es mit sich, dass Plenarabstimmungen nur sehr selten von Lobbyisten beeinflusst werden können. Was zwischen Gesetzentwurf des Ministeriums und internem Fraktionsvotum nicht beeinflusst werden konnte, wird auf den letzten Metern des Gesetzgebungsverfahrens im Plenum so gut wie keine Chance mehr haben. (…) Sowohl in den amerikanischen Einzelstaaten wie auf der Bundesebene sind Einzelanträge, Änderungs- und Gegenanträge bis zur letzten Minute nicht nur möglich, sondern häufig. Damit vervielfältigen sich die Möglichkeiten für Lobbyisten, über einzelne Abgeordnete Einfluss- und Druckoptionen zu finden.“

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Erkenntnisse

dazu ist Lobbying in Deutschland zwar hinsichtlich mangelnder Transparenzverpflichtungen wenig reguliert, findet allerdings vorwiegend in institutionalisierten Kanälen, wie Verbänden, Parteien und Gewerkschaften statt (vgl. Lösche 2007, Speth 2006, Sebaldt/Straßner 2004). Da das korporatistische Modell in Deutschland, wie eingangs in Kapitel 4 beschrieben, aufbricht, werden immer häufiger alternative Wege erprobt, politische Interessenvertretung praktisch zu gestalten, z.B. via Astroturf. Wie viele Akteure politischer Interessenvertretung konkret auf Astroturf Lobbying setzen, lässt sich aufgrund mangelnder juristischer Registrierungspflichten in Deutschland und auch auf EU-Ebene nur vermuten. Seit Juni 2008 gibt es auf EU-Ebene ein freiwilliges Lobbyregister, was jedoch nur unzureichend aufschlussreiche Informationen bietet, denn es erfordert keine Namensangaben und es mangelt bisher an umfassenden Registrierungsrichtlinien, z.B. wie Finanzangaben deklariert werden sollen.84 Hinsichtlich Astroturf, fällt es politischen Entscheidungsträgern auf EU-Ebene im Vergleich zu jenen auf nationalstaatlicher Ebene umso schwerer zu unterscheiden, welche Bürgerinitiativen und NGOs tatsächlich existieren, oder bei welchen es sich um Astroturf oder bloße Briefkastenvereinigungen handelt. Selbst Watchdog-NGOs, die politische Interessenvertretungsabläufe gezielt beobachten, generieren nur schwerlich Informationen über das arkane Phänomen Astroturf Lobbying. Um Intransparenz im Bereich politische Interessenvertretung entgegen zu wirken, gibt es auch in Brüssel einige darauf spezialisierte Watchdogorganisationen, wie beispielsweise die Alliance for Lobby Transparency and Ethics Regulation (ALTER-EU) oder Corporate Europe Observatory,85 die seit 2005 gemeinsam mit anderen NGOs jährlich den Worst EU Lobbying Award verleihen. Preisträger des Jahres 2005 war die Campaign for Creativity, ein Paradebeispiel für Astroturf Lobbying (vgl. Abschnitt 2.3). 84

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Das Register ist im Internet unter https://webgate.ec.europa.eu/transparency/regrin/consultation /listlobbyists.do?reset=, Stand: 07.02.2010, einsehbar. Auch die Eintragung in die Lobbyliste des Deutschen Bundestags basiert auf Freiwilligkeit und konkrete Angaben zu Kontaktnetzwerk und Finanzierung der jeweiligen Akteure sind nicht verpflichtend notwendig (http://www. bundestag.de/dokumente/parlamentsarchiv/sachgeb/lobbyliste/lobbylisteaktuell.pdf, Stand: 23. 04.2010). Im Vergleich dazu sind die erforderlichen Angaben zur Registrierung in den USA umfassender und damit aufschlussreicher für Dritte (vgl. Lobbying Disclosure Guidance 2009). ALTER-EU ist ein seit Juli 2005 aktives Netzwerk mit ca. 160 Mitgliedern aus NGOs, Gewerkschaften, Wissenschaft und Public Affairs-Agenturen. Kernforderungen sind z.B. transparentere Verhaltenskodizes für die organisationalen Abläufe in der EU-Kommission, mehrjährige Karenzzeit für Kommissare, sowie ein verpflichtendes Lobbyistenregister samt Angaben über Kunden, Budget und Ziel des jeweiligen Lobbying (vgl.: LobbyConrol/Corporate Europe Observatory 2007: 30ff., http://www.alter-eu.org/, Stand: 20.01.2010). “CEO (Corporate Europe Observatory) is a research and campaign group working to expose and challenge the privileged access and influence enjoyed by corporations and their lobby groups in EU policy making” (http://www.corporateeurope.org/about-corporate-europe-observatory, Stand: 20.01.2010).

Das Korporatismusmodell politischer Interessenvertretung im Wandel

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Lobbying – auch Astroturf Lobbying – ereignet sich in Deutschland also auf eine andere Weise, als in den USA und auf EU-Ebene. Schon allein aus Gründen der Unterschiedlichkeit im politisch-administrativen, sowie im medialen Systeme, aber auch aufgrund verschiedener Kommunikationsstile, z.B. hinsichtlich des Verständnisses von Privatsphäre, Datenschutz und informationeller Selbstbestimmung, können Lobbyinginstrumente nicht ohne Weiteres aus den USA nach Deutschland und Europa übertragen oder adaptiert werden, ohne an die veränderten Rahmenbedingungen angepasst zu werden. In den USA ist es beispielsweise, im Gegensatz zu den Gepflogenheiten in Deutschland, weniger üblich bei der Bürgereinbindung in Lobbyingaktivitäten zu prüfen, ob die jeweiligen Unterstützer tatsächlich existieren, weil schon allein das Vorhandensein von EmailAdressen und Überweisungsbeträgen samt Kreditkartennummern breite Unterstützung innerhalb der Bevölkerung zu symbolisieren vermag. Dies verhält sich in Deutschland gänzlich anders, zumal es in Deutschland außerdem relevant ist, den Unterstützern die Möglichkeit einzuräumen – auch nach eventuellem Engagementende – die persönlichen Daten zu widerrufen bzw. deren Speicherung zu unterbinden. „Consequently, no one expects the ‘full-on’ U.S.-style lobbying tactics to work in Europe; rather, we can expect an increasingly subtle style that allows for distinct cultural business-government practices” (Coen 1999: 41). Dies bestätigt ein befragter PR-/PA-Experte in Bezug auf Grassroots Lobbying: „Vorsicht, in den USA: andere Rahmenbedingungen, zwei fundamental andere Rahmen, anderslautende Rahmenbedingungen. Erste fundamental andere Bedingung lautet 1: ist wirklich andere Kommunikationskultur, anderer Stil der Kommunikation. Bedingung 2: In keiner Weise Verständnis oder Gesetzgebung zu Datenschutz, Privacy, und informationeller Selbstbestimmung. Will sagen, Sie haben, die Bedingung 2 treibt ja enorm technischen, treibt technische Komplexität. Sie müssen nämlich Datensicherheit etc. gewährleisten in Deutschland und Europa – das müssen Sie in den USA nicht, ja, also müssen Sie das gar nicht leisten. (…) Und der 2. Punkt, anderer Kommunikationsstil, das ist halt möglich und alle Beteiligten wissen das, dass es möglich ist, dass Sie Adressen kaufen, Datensätze kaufen und Leute anrufen, und die Leute auch noch mitmachen. Stellen Sie sich mal vor, das machen Sie in Deutschland. Um Gottes Willen. (…) Also geht eines nicht, was bei anderen Innovationen von Kampagnen und strategischer Kommunikation ging. Zum Beispiel 1995/96; man konnte als [Partei L] wirklich lernen für den Bundestagswahlkampf 1997/98, wie das geht mit dem war room und der Botschaftskontrolle. Das geht, weil das adaptierbar ist für zentral gesteuerte Organisationen. Das konnten sie aus den USA lernen. Grassroots können sie nicht einfach lernen. Grassroots können sie allenfalls als Gedanke interessant finden und sind bei der Umsetzung wirklich alleine. Es hilft auch nicht amerikanische Berater einzufliegen, weil die vieles wissen, aber garantiert nichts von Datenschutz. Und sie wüssten auch gar nicht, weil sie logischerweise, das kann man den Amerikanern ja nicht vorwerfen, was soll das sein. „Wie, die Deutschen sind wirklich so drauf? Die wollen wirklich wissen, was eine Organisation über einen gespeichert hat?“ Und oh Gott, jetzt gilt das ja nicht für alle Deutschen, aber stellen Sie sich mal vor, in Deutschland, für ein politisches oder gesellschaftspolitisches Anliegen, Sie sollen nicht nur spenden, sondern Sie sollen sich aktiv dafür einsetzen. Da möchten Sie aber ganz genau wissen: „Was ist das für eine Organisation?“ Um Gottes Willen, das ist den Amerikanern null klar, dafür haben die auch kein Gefühl, aber noch weniger, keine Methodik. Deshalb lohnt es aus meiner Sicht dort Zeit

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Erkenntnisse

zu investieren. Die Innovationswelle von war room und Botschaftskontrolle (…), aber das hier ist die zweite oder dritte Welle. Ich glaube, ich kann wirklich beurteilen: Kann man da einfach adaptieren, oder nicht? Kann man nicht“ (E 12).

Welche weiteren Ähnlichkeiten und konkreten Unterschiede zwischen den Systemen politischer Interessenvertretungspraxis auftreten, inwieweit sich die Lobbyingstile in den USA, in Deutschland und auch auf EU-Ebene annähern (vgl. Lahusen/Jauß 2001, Meyer et al. 1997), und wie sich kommunikative Lobbyinginstrumente übertragen lassen, wird im Rahmen der vorliegenden Arbeit nicht vertieft, obschon diese Fragen das Thema Astroturf als Lobbyingstrategie in Deutschland betreffen. Hierzu bedarf es weiterer wissenschaftlicher Untersuchungen, um vergleichende Annahmen zu überprüfen und der internationalen Dimension des Phänomens Astroturf gerecht zu werden. Dabei wäre es beispielsweise interessant anhand theoretischer und empirischer Arbeiten aus der World-Polity-Forschung „übergreifende gesellschaftliche Kultur- und Strukturmuster (...), die weder vor Landesgrenzen noch vor anderen gesellschaftlichen Bereichen Halt machen“ (Hasse/Krücken 2005: 108f.) im Hinblick auf politische Interessenvertretungspraxis mittels Astroturf Lobbying zu untersuchen (vgl. Hasse/Krücken 2005: 73f., Meyer et al. 1997). Für weitere wissenschaftliche Studien wäre es zudem interessant, mit Hilfe der von Lynne G. Zucker entwickelten Annahmen, dass die Wandlungsfähigkeit mit dem Institutionalisierungsgrad variiert (vgl. Hasse/Krücken 2005: 27ff., Zucker 1977), die Präferenz einzelner Akteure politischer Interessenvertretungspraxis Astroturf Lobbying anzuwenden zu erforschen, etwa im Hinblick darauf, ob diese von intervenierenden Variablen wie juristischen Transparenzverpflichtungen, oder weiteren institutionalisierten Strukturen im System der politischen Interessenvertretungspraxis beeinflusst wird. 4.3 Die Begrifflichkeit Astroturf Wie bereits dargestellt, ist der Terminus Astroturf bisher noch nicht umfassend in der wissenschaftlichen Literatur definiert und wurde deshalb in den Experteninterviews aufgegriffen (vgl. Abschnitt 2.2, 3.2). Von den insgesamt 14 Befragten war vier Personen der Begriff zum Zeitpunkt des Interviews nicht geläufig.86 Außerdem zeigt sich, dass die dem Begriff zugemessene Bedeutung mit dem organisationalen Hintergrund der befragten Experten variiert: Als Hauptmerkmal von Astroturf nennen die Befragten aus der PR-/PABranche intransparente Kommunikation einer Interessenkoalition von vermeint86

Bei diesen vier Befragten handelt es sich um eine Person aus dem Bereich PA/PR, eine weitere aus dem Bereich Wissenschaft und zwei NGO-Vertreter.

Die Begrifflichkeit Astroturf

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lich selbstbestimmten, vermeintlich unabhängigen und vermeintlich real existierenden Unterstützern, wobei deren Finanzier und Auftraggeber bewusst nicht angegeben wird. Dies widerspricht deutlich berufsethischen Kodizes, wie dem Code de Lisbonne oder dem Code d‘Athènes, welche als Selbstverpflichtungsmaßstab zum professionellen Arbeiten gelten. Insofern wird Astroturf Lobbying in Deutschland von den befragten PR-/PA-Experten als unlauter und den professionellen Standards nicht gerecht beschrieben (vgl. Abschnitt 1). Das strategische Einbinden von Bürgern in politische Interessenvertretung hingegen grenzen sie als Technik des Grassroots Lobbying gegenüber Astroturf ab, insofern dabei offenkundig der Auftraggeber benannt und mit tatsächlich existenten Engagierten nachhaltig und dialogorientiert gearbeitet wird. Unter organisationalen Gesichtspunkten wird Astroturf als eine Organisation, d.h. Ausgründung in Form eines Vereins bzw. spin-off eines Unternehmens oder Verbandes o.Ä. mit hierarchischer Struktur charakterisiert, dessen spezifischer Zweck der Bewerkstelligung der Interessenvertretungspraxis dient. Hierzu gehören beispielsweise Aufgaben, wie das Anfragen und Informieren verschiedener Unterstützergruppen – z.B. Claqueurs, Mietdemonstranten, oder tatsächliche Unterstützer –, deren Verwaltung in Kontaktdatenbanken, sowie deren kommunikative Platzierung sowohl medial als auch gegenüber politischen Entscheidungsträgern. Über anfallende Kosten derartiger Aktivitäten äußerten sich die Befragten nicht konkreter als mit dem Hinweis, dass es teuer sei. Von den befragten NGO-Vertretern wird der Begriff Astroturf aufgrund seines chamäleonhaften Charakters vorwiegend normativ definiert, d.h. als manipulative, abzulehnende PR-/PA-Kommunikationsstrategie von Wirtschaftsunternehmen und Verbänden, wodurch vorgetäuscht wird eine Bürgerinitiative zu sein, mit dem Ziel dadurch an Legitimität zu gewinnen und damit das Erreichen der Organisationsziele und das Durchsetzen der Organisationsinteressen wahrscheinlicher zu machen. Zwei der insgesamt vier befragten Watchdog-NGOVertreter vermuten, dass die Astroturfauftraggeber großer Wahrscheinlichkeit nach selbst über negative Reputation verfügen, ihnen unter Umständen sogar Kritik aus der Zivilgesellschaft entgegen gebracht wird, und sie keine mehrheitsfähigen politischen Interessen vertreten sondern eindeutige Partikularinteressen, wie z.B. wirtschaftliche Profitmaximierung. Die dafür notwendigen Framingprozesse werden größtenteils nicht von den Auftraggebern selbst getätigt, sondern von professionellen Kommunikationsdienstleistern. Ein befragter WatchdogNGO-Vertreter nennt diesbezüglich als Beispiel das Bromine Science and Environmental Forum: „Just the name indicates that it’s a forum – of course you would have different stakeholders in a forum – and it’s about science, ok. So it’s not just some company saying it, but it has scientific credentials and that there are scientists involved. And it’s about the environment – not about those companies wanting to continue producing those products because they're very

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profitable. So, those three elements all give a very different impression and if you would be honest, and say, and call it the coalition for the continuation of very large profits from the sales of toxic chemicals. Well, just to make it a bit blunt, but that’s of course, what Public Affairs, or Public Relations is about. It’s to package and frame it in a way that you give it a completely different impression, a far more favorable one, a one that will make decision makers be favorable to it“ (E 2).

Die interviewten Wissenschaftler deklarieren den Begriff Astroturf als der praktischen PR-/PA-Arbeit entstammend, und damit als unwissenschaftlich und ungeeignet für eine Auseinandersetzung mit dem dahinter verborgenen Phänomen. Mit einer präzisen Alternativdefinition können die Befragten zwar nicht aufwarten, doch nennen sie einige Begriffsbestimmungs- und Untersuchungskriterien, wie sich Astroturf von wissenschaftlicher Seite aus genähert werden könnte. Dabei verweisen die befragten Wissenschaftler u.a. darauf, dass das Phänomen Astroturf verschiedene wissenschaftliche Diskurse und Disziplinen tangiert, wie z.B. jene um die gesellschaftliche Verantwortung von Unternehmen, oder das Verständnis von Wirtschaftsunternehmen eine Art Bürgerrolle zu übernehmen, selbstreflexiv-moralphilosophische Ethikkodizes der PR-/PA-Branche, handlungs- und diskurstheoretische Überlegungen über die Zwecke und Absichten von Kommunikation, oder demokratietheoretische Überlegungen über politische Partizipationsformen, Nachhaltigkeit usw.. Wie könnte das Phänomen Astroturf nun treffend bezeichnet werden, ohne es mit dem Vokabular aus der PR-/PA-Praxis, oder als normativ aufgeladen zu beschreiben? Wie schon in Kapitel zwei diskutiert, impliziert der Terminus Astroturf das artifizielle Gegenstück originären Bürgerengagements zu sein, was jedoch der Komplexität des Phänomens Astroturf nicht gerecht wird. Auch ein ethisch-moralisches Verständnis von Astroturf ist einer wissenschaftlichen Definition unangemessen. Eine Möglichkeit, sich dem Phänomen Astrotruf begrifflich zu nähern, bietet der von David A. Snow und Robert D. Benford (2000) bei der Untersuchung sozialer Bewegungen angewandte Framingansatz. Benford und Snow meinen mit Framing die Konstruktion eines Deutungsrahmens bei der Inszenierung eines Protestthemas, der Protestgruppen als Legitimation ihres Protesthandelns gegenüber der Gesellschaft und sich selbst dient, und zudem als Grund fungiert, weshalb es überhaupt zum Protest kommt (vgl. Benford/Snow 2000, Hellmann 1998). Insofern wird diesem Deutungsrahmen eine zentrale Bedeutung hinsichtlich der Mobilisierung von Menschen und der öffentlichen Meinung zugeschrieben, denn dieser Rahmen leistet nicht nur die Konstruktion des Problems, das dem jeweiligen Protesthandeln zugrunde liegt, sondern zudem

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auch die Zurechnung der Problemverursachung und die Unterbreitung von Lösungsvorschlägen.87 Mit Astroturf als Lobbyingstrategie würde demnach bezweckt, gegenüber politischen Entscheidungsträgern und der Öffentlichkeit ein organisationsspezifisches Partikularinteresse als Gemeinwohlinteresse erscheinen zu lassen bzw. ‚zu rahmen‘. Hinsichtlich der Begrifflichkeit Astroturf ist durch die Zuhilfenahme des Framingansatzes zwar keine zulängliche Definition von Astroturf möglich, doch es kann ein zentrales Charakteristikum des Phänomens dadurch nachvollzogen werden, nämlich die mit Astroturf verbundenen Rahmungsprozesse. „In dem Sinne sind Astroturforganisationen auch nichts anderes als ein Instrument, das, wenn man das heute erweiterte Lobbying, also Lobbying nicht mehr als Beeinflussung von Gesetzen im engeren Sinne – ich gehe zu meinem Abgeordneten oder irgendeinem Ministerialbürokraten und versuche dem nahezubringen, dass in das nächste Gesetz, um das es geht, jetzt dieser und jener Passus rein muss, oder dieser und jener Passus raus soll –, sondern es geht mehr darum, sozusagen fast schon unabhängig von der konkreten Gesetzgebung, aber oft auch durchaus mit dann dem Ziel bestimmte Gesetze irgendwann mal zu verändern: ich gehe eben in öffentliche Auseinandersetzungen und versuche dort – deep lobbying nennt man es im Englischen – gesellschaftlich erweitertes Lobbying“ (E 7).

Weil sich Astroturf Lobbying in Deutschland in einem vorwiegend korporatistisch geprägten System politischer Interessenvertretung ereignet, deutet allein dessen bloßes Vorkommen bzw. Auftreten schon auf strukturelle Wandlungsprozesse dieses Systems hin. So stellt Astroturf eine in Deutschland gegenwärtig neue Dimension und Qualität politischer Interessenvertretungspraxis dar, deren Besonderheit darin besteht, gegenüber politischen Entscheidungsträgern und der Öffentlichkeit ein organisationsspezifisches Partikularinteresse als Gemeinwohlinteresse erscheinen zu lassen bzw. ‚zu rahmen‘, indem dieses Interesse durch organisationsaffiliierte Gruppen vermeintlich unabhängiger Dritter vertreten wird.88 In der vorliegenden Arbeit wird anhand der Aufarbeitung des wissenschaftlichen Forschungsstandes und durch die Expertenbefragung eine Beschrei87

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Dieser zentrale Deutungsrahmen im Sinne des sogenannten master frame umfasst drei aufeinander bezogene Rahmen: diagnostic frame (Angebot einer überzeugenden Problemkonstruktion, die plausible Relevanz, hinreichende Allgemeinheit und die Zurechnung von Verursachung oder Verantwortlichkeit beansprucht), prognostic frame (Aufweisen von Lösungsmöglichkeiten), sowie motivational frame (Versuch Engagement und Mobilisierungsbereitschaft zu motivieren unter hinlänglicher Bezugnahme auf allgemeine Wertstrukturen). Durch die Suggestion von Partizipations- und Erfolgschancen sollen dadurch möglichst viele Unterstützer motiviert werden und dabei Anschlussmöglichkeiten zu anderen Rahmen (frame bridging) ermöglicht werden (vgl. Hellmann 1998). Im Falle von Grassroots Lobbying würde die Besonderheit darin bestehen, gegenüber politischen Entscheidungsträgern und der Öffentlichkeit ein organisationsspezifisches Partikularinteresse als Gemeinwohlinteresse erscheinen zu lassen, indem dieses Interesse durch Gruppen tatsächlich unabhängiger Dritter, welche das gleiche Interesse verfolgen, vertreten wird.

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bung des Phänomens Astroturf als Lobbyingstrategie in Deutschland erstmalig erarbeitet, doch um dessen präzise soziologische Definition zu entwickeln, bedarf es weiterer ausführlicher wissenschaftlicher Bemühungen. Besonders die inhaltspezifische Begriffsabgrenzung von Astroturf Lobbying zu anderen Formen der tatsächlichen oder vermeintlichen Einbindung von Bürgerinteressen in den Prozess des Lobbyings und der politischen Kommunikation kann in der vorliegenden Arbeit nicht abschließend geklärt werden, wie etwa die deutliche Abgrenzung zum Grassroots Lobbying. Grassroots Lobbying und Astroturf Lobbying entstammen dem politischen System der USA, wo die gewählten Repräsentanten stärker an die politischen Präferenzen ihres Wahlkreises gebunden sind, als in Deutschland. Insofern treffen beide Lobbyingstrategien in Deutschland angewendet auf andere strukturelle Rahmenbedingungen (vgl. Abschnitt 4.2.2, 2.4.3). Besonders aufgrund des Fraktionszwangs der Parteien im politischen System Deutschlands unterscheidet sich die politische Responsivitätsbeziehung zwischen Abgeordneten und Bevölkerung von jener des USamerikanischen politischen Systems (vgl. Abschnitt 2.4.3, Walter 1997). Das bedeutet für die Anwendung von Grassroots Lobbying in Deutschland, dass es in geringerem Ausmaß Wirksamkeit entfalten kann als in den USA. Mit Grassroots Lobbying wird bezweckt, gegenüber politischen Entscheidungsträgern und der Öffentlichkeit ein organisationsspezifisches Partikularinteresse in ein Gemeinwohlinteresse zu transformieren, indem es über mobilisierte Unterstützergruppen Dritter aus deren Wählerschaft zum Ausdruck gebracht wird. Hierbei muss es, wie von Orla O’Donovan (2005) eindrücklich dargestellt, nicht zwangsläufig zum dezidierten Instrumentalisieren von Bürgerinteressen durch Partikularinteressen kommen, beispielsweise bei der Mobilisierung oder Koalition von Patientenselbsthilfegruppen und Pharmakonzernen. Obwohl eine Patientenselbsthilfegruppe und ein Pharmakonzernen verschiedene Zwecke verfolgen, d.h. einerseits Profitmaximierung und andererseits verbesserte Heilungsmöglichkeiten für Erkrankte, kann das gemeinsame politische Interesse – bspw. erhöhte staatliche Subventionierung der Entwicklung des für die Heilung der Patienten notwendigen Medikaments, welches von dem Pharmaunternehmen hergestellt wird – durchaus das selbe sein. Astroturf würde als Lobbyingstrategie zwar denselben Zweck verfolgen wie Grassroots Lobbying – gegenüber politischen Entscheidungsträgern ein spezifisches Interesse zu vertreten –, jedoch ohne dabei die Anstrengung zu unternehmen, tatsächlich in dialogisch orientierte Beziehung zu Bevölkerungsgruppen zu treten. Bei Astroturf Lobbying würde keine tatsächliche, reale Mobilisierungsarbeit geleistet, um tatsächliche Transformierungsprozesse anzuregen, um das Partikularinteresse in ein wirkliches Gemeinwohlinteresse zu wandeln, sondern es nur als ein solches darzustellen, d.h. mehr im Sinne einer strategischen Allianz von organisationsaffiliierten Dritten mit den selben politischen Interessen, jedoch

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ohne organisationsbezogene Feedback- oder Mitbestimmungsmöglichkeiten. Grassroots Lobbying ereignet sich v.a. deshalb gänzlich anders als Astroturf, weil es in dem quasi-vertraglichen Handlungsrahmen politischer Responsivität stattfindet, welcher tatsächliche Dialogprozesse einschließt, um Interessenaustausch in der Beziehung zwischen Repräsentanten und Repräsentiertem zu gewährleisten. Wenn sich Astroturf Lobbying-Aktivitäten in diesen Dialogprozess zwischen Repräsentanten und Repräsentierten versuchen einzubringen, sinkt, wie Lyon/Maxwell (2004) gezeigt haben, die Wahrscheinlichkeit politischer Responsivität. Ob Astroturf Lobbying politischer Responsivität abträglicher ist als Grassroots Lobbying liegt zwar nahe zu vermuten, müsste jedoch in weiteren wissenschaftlichen Studien untersucht werden. Nun kann die in Abschnitt 2.3 gestellte Frage beantwortet werden, ob es sich bei der Gesellschaft zur Förderung umweltgerechter Straßen- und Verkehrsplanung um Grassroots Lobbying oder Astroturf Lobbying handelt. Sicherlich handelt es sich um keines von beiden ausschließlich, sondern um eine Mischform. Als Grassroots Lobbying ist die GSV deshalb zu bezeichnen, weil sie eine Verknüpfung und Mobilisierung von tatsächlichen Bürgerinteressen bewirkt. Demgegenüber kann die GSV als Form von Astroturf Lobbying bezeichnet werden, weil durch eine vermeintlich unparteiisch-neutrale Organisation, welche gerahmt wird, als ob sie Gemeinwohlinteressen vertreten würde, dezidiert wirtschaftliche Partikularinteressen verfolgt werden. Es handelt sich bei der GSV um eine Form des Grassroots Lobbying mittels Astroturf, d.h. durch eine von wirtschaftlichen Partikularinteressen finanzierte Organisation werden Interessenkoalitionen von Bürgern befördert und mobilisiert, die der Verfolgung der Unternehmensziele – also Profitmaximierung – dienen, indem dieses gemeinsame Interesse gegenüber politischen Entscheidungsträgern als Gemeinwohlinteresse gerahmt dargestellt wird. Ob die Bürger in jedem Fall wissen, welcherlei Unternehmen die GSV finanzieren, ist nicht bekannt, obschon es eine interessante Forschungsfrage wäre zu untersuchen, ob Bürger dieser Interessenkoalition bereitwillig beitreten würden, wenn diese von den wirtschaftlichen Partikularinteressen wüssten. „Es gibt eine sozusagen erweiterte, eine ‚neue‘ Dimension des Lobbyings, wo man nicht nur auf die Politiker zugeht, sondern über die Bürger in Richtung Politik geht. (…) Das ist natürlich eine Herausforderung, weil wir eigentlich eine Verbändegesellschaft sind oder waren, d.h. der normale Weg läuft über Verbände, Aggregieren von Interessen. Natürlich, Verbände sind auch formalisierte Organisationen. Die haben Verfahren ausgebildet usw. und eine bestimmte sagen wir mal ‚demokratische‘ Struktur. Wenn das nicht mehr funktioniert, gehen dann Akteure über die Bürger selber und rekrutieren sich so eine Bürgerinitiative oder schaffen sich irgendwie Unterstützung durch die Bürger. Dieser Vorgang selbst ist schon diskussionswürdig, weil damit natürlich ein neues Verfahren der Interessenartikulation benutz wird. Da muss man natürlich genau hingucken, weil die Gefahren der Instrumentalisierung relativ groß sind. (…) Ob Sie das jetzt Astroturf nennen, oder Graswurzel ist eigentlich, oder XY, ist eigentlich nicht

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so wichtig. Wichtig ist natürlich nur: Wo werden Bürger instrumentalisiert und wo artikulieren sie sich aufrichtig? Und das ist eine ziemlich schwierige Abwägung“ (E 11).

Die Relevanz der vorliegenden wissenschaftlichen Arbeit liegt im Aufzeigen einer für Deutschland gegenwärtig unkonventionellen Form des Lobbying, dessen konkrete Begriffsbezeichnung noch gefunden werden muss.89 Dadurch, dass es abgesehen von Selbstverpflichtungskodizes der PR-/PA-Branche noch keine juristische oder formale Handhabe oder Transparentverpflichtungen zu Astroturf Lobbying in Deutschland gibt, bewegen sich Astroturfanwender in einem quasi rechtsfreien, arkanen Raum fernab öffentlicher Aufmerksamkeit. Wenn es ähnlich wie in den USA, auch Deutschland juristisch bindende Transparenzverpflichtungen im Bereich politische Interessenvertretung geben würde, wäre das Phänomen Astroturf Lobbying möglicherweise weniger negativ konnotiert, weil es ins übliche Spektrum politischer Interessenvertretungsmöglichkeiten aufgenommen werden und damit institutionalisiert werden könnte. Die Herausforderung besteht gegenwärtig besonders darin, Astroturf als Lobbyingstrategie im vorwiegend korporatistisch geprägten System politischer Interessenvertretung in Deutschland wahrzunehmen. Abgesehen davon wird selbst Grassroots Lobbying in Deutschland eher nur in professionellen Fachkreisen diskutiert, wie ein befragter PR-/PA-Experte bestätigte: „Professionell diskutieren das gerade die, diskutieren das seit wenigstens 2008, seit wenigstens Obama mehr oder weniger alle Kampagnenverantwortlichen aller Parteien. Also diskutieren heißt kritisch würdigen, heißt sich darüber Gedanken machen, wie es funktionieren könnte und warum es garantiert nicht funktionieren könnte. (…) Sicher unter dem Banner organizing wird es in Gewerkschaften diskutiert, es wird in Verbänden diskutiert, jedenfalls in 10% von Avantgardeverbänden und Avantgarde meint, dass es dort entweder Leiter von PR- oder Kommunikationsabteilungen gibt, die das Thema spannend finden, aber das ist bei maximal 10% der deutschen Verbände der Fall. Und ungefähr 10% der Unternehmen, dort auf dem Felde Unternehmenskommunikation oder auch im Kontext Corporate Responsibility wird das aus diskutiert. Sonst wird es nirgendwo diskutiert“ (E 12).

Die Wahrnehmung von Astroturf wird erschwert durch die weitestgehende Unkenntnis der Begrifflichkeit selbst, sowie mangelnder empirischer Daten samt fehlender Beobachtungs- und Kontrollmöglichkeiten. Die meisten Akteure politischer Interessenvertretung scheinen sich weder eingehend mit der Existenz, noch mit der neuen Qualität und Tragweite dieser Lobbyingstrategie zu beschäf89

Ein befragter PR-/PA-Experte beschreibt die definitorische Unklarheit verbunden mit Astroturf und Grassroots Lobbying wie folgt: „Es wird einige geben, die definieren Grassroots wortidentisch mit Astroturf. Es wird einige geben, die Grassroots am Ende des Tages als alles, was irgendwie von unten kommt definieren und es wird einige geben, die das als Variante von Verbandslobbying definieren werden. Dann fragen Sie die alle mal nach 1:1-Kommunikation – Ja/Nein – und Sie werden in komplett verwunderte Augen schauen. Das haben Sie alle nicht auf dem Radar“ (E 12).

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tigen (vgl. Abschnitt 4.1), was wiederum ein Hinweis darauf sein könnte, dass Astroturf Lobbying ein neuartiges Verständnis und von Politik und Interessenvertretungspraxis immanent ist, welches möglicherweise auf strukturelle Wandlungsprozesse des korporatistischen Systems in Deutschland selbst hindeutet. Im folgenden Schlussabschnitt dieser Arbeit werden die gewonnenen Kenntnisse resümiert und in Bezug auf die Beantwortung der eingangs gestellten Forschungsfragen aufgezeigt (vgl. Abschnitt 1.1). Im Zuge dessen sollen handlungspraktische Hinweise und ein Ausblick für weitere Forschungsbemühungen erarbeitet werden. 4.4 Fazit: Astroturf – eine neue Lobbyingstrategie in Deutschland? Mit der vorliegenden Arbeit wird ein Beitrag dazu geleistet, sich dem Phänomen Astroturf Lobbying in Deutschland wissenschaftlich zu nähern. Das Untersuchungsvorhaben liegt darin zu analysieren, inwiefern es sich bei Astroturf um eine neue Lobbyingstrategie in Deutschland handelt. Hierfür werden drei forschungsleitende Fragen (vgl. Abschnitt 1.1) anhand der Aufarbeitung des bisherigen Forschungsstandes (vgl. Abschnitt 2.4, 2.5) und mit Hilfe von 14 leitfadengestützten Experteninterviews beantwortet (vgl. Abschnitt 4.1-4.3). Daraus gehen folgende Erkenntnisse hervor: Bei der Beantwortung der Forschungsfrage I), was genau der Terminus Astroturf Lobbying bedeutet (vgl. Abschnitt 4.3), kann als Kern von Astroturf Lobbying herausgestellt werden, ein bestimmtes zu vertretendes Interesse als Bevölkerungsanliegen und Bürgerinteresse zu rahmen bzw. zu kleiden (vgl. Benford/Snow 2000). Insofern bezeichnet Astroturf Lobbying eine neue Dimension und Qualität politischer Interessenvertretungspraxis in Deutschland, deren Besonderheit darin besteht, jenseits korporatistisch formalisierter Verfahren politischer Interessenvertretung gegenüber politischen Entscheidungsträgern und der Öffentlichkeit ein organisationsspezifisches Partikularinteresse als Gemeinwohlinteresse erscheinen zu lassen, indem dieses Interesse durch organisationsaffiliierte Gruppen vermeintlich unabhängiger Dritter zum Ausdruck gebracht wird. Dabei ähnelt Astroturf Lobbying einer anderen Form politischer Interessenvertretung, dem Grassroots Lobbying (vgl. Klotz 2007). Mit Grassroots Lobbying wird bezweckt, gegenüber politischen Entscheidungsträgern und der Öffentlichkeit ein organisationsspezifisches Partikularinteresse in ein Gemeinwohlinteresse zu transformieren, indem es über mobilisierte Unterstützergruppen Dritter aus deren Wählerschaft zum Ausdruck gebracht wird. Bei Astroturf Lobbying liegt der Fokus auf der Darstellung vermeintlich unabhängiger Dritter, wogegen bei Grassroots Lobbying die Überzeugung und Mobilisierung Dritter für das jeweilige Interesse im Vordergrund stehen (vgl. Abschnitt 2.1, 4.3). Bei-

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de Strategien finden häufig in Kombination Anwendung (vgl. Abschnitt 2.3). Die vorliegende Arbeit zeigt, dass für eine trennscharfe definitorische Abgrenzung beider Begriffe weitere vertiefende Untersuchungen notwendig sind (vgl. Abschnitt 2.4.1, 4.3, O’Donovan 2005). Generell erweist sich die Bezeichnung Astroturf als negativ konnotiert und normativ aufgeladen, weil sie eine dualistische Gegenüberstellung von authentischem Bürgerengagement und künstlicher Bürgerinstrumentalisierung im Hinblick auf Lobbying evoziert. Mit der Beantwortung von Forschungsfrage II) wird erläutert, was Astroturf organisationsspezifisch für einzelne Akteure der politischen Interessenvertretungspraxis bedeutet (vgl. Abschnitt 4.1). Da es gegenwärtig keine juristische oder formale Handhabe zu Astroturf Lobbying in Deutschland gibt, bewegen sich Astroturfanwender in einem quasi-rechtsfreien, arkanen Raum fernab öffentlicher Aufmerksamkeit. Aufgrund der Auswahl des Samples bietet diese explorative Studie v.a. Erkenntnisse über die Bedeutung von Astroturf für NGOs und die PR-/PA-Branche (vgl. Abschnitt 3.3). Das Vorkommen von Astroturf als Lobbyingstrategie in Deutschland wird als Phänomen innerhalb der PR-/PABranche zwar interessiert wahrgenommen, dessen Anwendung erfolgt gegenwärtig jedoch zurückhaltend. Vielmehr wird versucht sich von Astroturf professionell abzugrenzen, weil es selbstverpflichtenden berufsständischen Kodizes widerspricht und öffentlich nicht akzeptiert wird (vgl. Abschnitt 4.1.1). Auf Seiten ihrer Kundschaft, v.a. bei Wirtschaftsunternehmen, nehmen die befragten PR/PA-Experten eine gegenwärtige Skepsis gegenüber Bürgernähe bei der politischen Interessenvertretungspraxis wahr, weil diese vermuten, dass dies der Effizienz des Prozesses abträglich sei und leicht außer Kontrolle geraten könnte. Gleichzeitig sehen die befragten PR-/PA-Experten in der Bürgereinbindung, sowohl in politische Interessenvertretungspraxis im Besonderen, als auch generell in jegliche in- und externe Kommunikation von Organisationen, ein enormes Marktpotential und es ereignet sich in diesem Bereich bei einer überschaubaren Anzahl von Anbietern in Deutschland gegenwärtig ein Vortasten in Form von Experimentierarbeit. Keiner der befragten NGO-Vertreter gab an, Astroturf als Lobbyingstrategie selbst anzuwenden. Darüber hinaus leisten Watchdog-NGOs öffentlichkeitswirksame Aufklärungsarbeit und Appelle zu Transparenz im Bereich politischer Interessenvertretung. Die Daten der vorliegenden Untersuchung zeigen, dass die meisten der befragten Wissenschaftler und Vertreter von Watchdog-NGOs vermuten, dass es durch die Anwendung von Astroturfstrategien anderer politischer Akteure potentiell zu Legitimitäts-, Unterstützungs- und Glaubwürdigkeitsverlusten von Seiten der Bevölkerung gegenüber den NGOs kommen könnte. Diese Annahme bzw. Befürchtung wird jedoch interessanterweise von der Mehrheit der befragten NGO-Vertreter, deren Arbeitsschwerpunkt explizit nicht im Watchdogbereich politischer Interessenvertretungspraxis und Transparenz ange-

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siedelt ist, nicht geteilt. Sie begründen diese Annahme v.a. damit, dass sie persönlich relativ schnell aufdecken können, wer sich hinter einer ihnen unbekannten Interessengruppe verbirgt. Das ist insofern ein bedeutsamer Befund, als dass er zu erkennen gibt, dass entweder die Wahl des Samples einen Verzerrungseffekt evoziert, oder dass NGO-Mitarbeiter in ihrer täglichen Arbeit tatsächlich nicht von Astroturf tangiert werden, insofern sie nicht explizit Watchdogfunktionen in diesem Bereich ausüben. Vor dem Hintergrund dieser Erkenntnisse können folgende weiterführende Forschungsfragen formuliert werden: Zunächst stellt sich die Frage, ob es dem Umstand der organisationalen ‚Betriebsblindheit‘ der NGO-Vertreter geschuldet ist, dass diese Astroturf keine größere Bedeutung beimessen, oder ob das Phänomen Astroturf tatsächlich keine Auswirkungen auf deren operatives Tagesgeschäft hat. Hierfür wären weitere empirische Untersuchungen mit einer höheren Fallzahl notwendig, um ausreichend valide und repräsentative Aussagen zu treffen. Ebenfalls noch unzureichend geklärt ist, in welchen Fällen und unter welchen Voraussetzungen Astroturf von Akteuren politischer Interessenvertretung anderen Lobbyinginstrumenten vorgezogen wird und welche Merkmale, z.B. individuelle sozioökonomische Eigenschaften, die Wahl von Astroturf Lobbying beeinflussen. Außerdem wäre es interessant die Konzepte Corporate Social Responsibility und Corporate Citizenship in weitere wissenschaftliche Untersuchungen einzubeziehen, beispielsweise ob u.U. der Einsatz von Astroturf Lobbying mit dem Selbstverständnis eines Unternehmens als Bürger begründet wird bzw. mit der damit verbundenen Artikulierung von Unternehmensinteressen als Bürgerinteressen (vgl. Speth 2010). Der wissenschaftlichen Untersuchung steht überdies noch die Frage aus, inwieweit NGOs, wie z.B. Amnesty International infolge des Beispiels der Citizens for a Free Kuwait (vgl. Abschnitt 2.3), oder auch politische Entscheidungsträger Maßnahmen ergreifen, dass sich Instrumentalisierungsversuche durch Astroturf Lobbying nicht ereignen. Einige der befragten Experten vermuten, dass v.a. solche Akteure politischer Interessenvertretung die Anwendung von Astroturf favorisieren, die selbst eine eher negative Reputation bzw. ein schlechtes öffentliches Image und u.U. sogar Kritik aus der Bevölkerung entgegen steht (vgl. Abschnitt 4.2.1). Aus den in Abschnitt 2.3 genannten Beispielen könnte die Vermutung entstehen, dass besonders Unternehmen in der Chemie- und Pharmaindustrie, der (Straßen-)Baubranche und im Energiebereich astroturfaffin wären, doch um derartige Schlüsse zu ziehen, sind repräsentative Studien nötig, zumal es scheint, als ob diese Lobbyingstrategie je nach politischem Interesse und nach Interessengruppe angepasst und eingesetzt werden kann. Untersuchungen von mit Astroturf Lobbying in Deutschland verbundenen Rahmungsversuchen, Argumentations-, oder Konfliktlinien, wurden bisher nicht

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unternommen, wobei es sich anbieten würde, obschon ihrer Grenzen die Erklärungskraft des Framingansatzes (vgl. Benford/Snow 2001, Hellmann 1998) in weitere Analysen von Astroturf als Lobbyingstrategie in Deutschland einzubeziehen.90 Hierbei könnten beispielsweise auf Wahlkreisebene die Informationsmaterialen von Interessengruppen Inhaltsanalysen unterzogen werden, welche mit den Ergebnissen einer Medienanalyse und einer Bürgerbefragung zu relevanten politischen Sachfragen verglichen werden. Auch die Beantwortung der Frage, ob es sich bei Astroturf um eine eher operative, kurzfristige Lobbyingstrategie mit dem Ziel der Gesetzesbeeinflussung handelt, oder um eine langfristige, strategische Kommunikation, die darüber hinaus auch Diskurse und Haltungen in der Gesellschaft zu beeinflussen versucht (vgl. Lord 2000), wird weiteren Forschungsbemühungen anheimgestellt. Was Astroturf Lobbying für das korporatistisch geprägte System politischer Interessenvertretung in Deutschland bedeutet, wird bei der Beantwortung von Forschungsfrage III) deutlich (vgl. Abschnitt 4.2). Das Auftreten von Astroturf Lobbying selbst deutet darauf hin, dass das korporatistisch geprägte System politischer Interessenvertretung in Deutschland Wandlungsprozessen unterliegt und Akteure politischer Interessenvertretungspraxis Alternativen dazu erproben (vgl. Abschnitt 4.2, Lösche 2007: 114ff., Winter 2004: 764ff., Leif/Speth 2003: 17ff., Alemann 2000). Das Phänomen Astroturf kann dabei als eine Art Versuch der Verlagerung von politischer Konfliktaustragung in die Sphäre der Zivilgesellschaft hinein beschrieben werden, z.B. zu probieren die Interessenartikulation gegenüber politischen Entscheidungsträgern in Form eines Umweges über das Herstellen von Öffentlichkeit als Inszenierung zivilgesellschaftlicher Legitimierung des jeweiligen politischen Anliegens zu bewerkstelligen. Astroturf Lobbying als Form politischer Interessenvertretungspraxis jenseits korporatistisch formalisierter Verfahren impliziert ein neuartiges Verständnis von politischer Interessenvertretung und eröffnet somit neue Wege politischer Interessenvertretungspraxis in Deutschland – oder im übertragenen Sinn mit Worten des Bundestrainers der deutschen Fußballnationalmannschaft Joachim Löw ausgedrückt: „Auf Kunstrasen entsteht ein komplett anderes Spiel“ (Bark 2009). Eine zentrale Erkenntnis dieser Arbeit ist die Einschätzung der meisten befragten Experten, dass es sich bei Astroturf Lobbying zwar um ein gegenwärtig neues und unkonventionelles Phänomen in Deutschland handelt, es jedoch besonders aufgrund mangelnder Nachhaltigkeit und immanenten medialen Skandalisierungspotentials – da Astroturf gesellschaftlich nicht akzeptiert ist – für die Akteure politischer Interessenvertretung gegenwärtig und auch künftig keine 90

Frank Baumgartner (2007: 485) verweist darauf, das bei jeglichen Formen politischer Interessenvertretungspraxis Framingprozesse stattfinden: „Lobbyists are framers. They spend much of their time attempting to convince others that their issue should be seen in a particular light.”

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Kommunikationsstrategie erster Wahl darstellt (vgl. Abschnitt 4.1, 4.2).91 Demzufolge scheint Astroturf als Lobbyingstrategie in Deutschland nicht ‚auf dem Vormarsch‘ zu sein. Bisher handelt es sich bei Astroturf in Deutschland um Einzelfälle (vgl. Abschnitt 2.3). Auf die Fragen, welche Konsequenzen erfolgreich durchgeführte Paradebeispiele auf den PR-/PA-Anbietermarkt haben, und ob Astroturf Lobbying als ausbaufähige Lobbyingstrategie in Deutschland verstärkt erprobt wird (vgl. den Hond/de Bakker 2007: 916ff., Mølgaard Toft 2004), kann die vorliegende Studie keine Antworten bieten.92 Aus der vorliegenden Studie geht jedoch hervor, dass die meisten befragten Experten den Eindruck haben, dass sich die Einbindung von Bürgern in politische Interessenvertretungspraxis generell in Deutschland künftig verstärken wird, etwa in Form von Grassroots Lobbying (vgl. Abschnitt 4.2.1).93 Als Anzeichen dafür können erste praktische Anwendungen durch Interessenverbände, Parteien und Unternehmen gedeutet werden, wie beispielsweise der wenig elaborierte Versuch des Deutschen Bauernverbandes im Sommer 2009, seine Mitglieder zum verstärkten Kommunizieren in Internetforen zu motivieren (vgl. Der 91

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In Deutschland wird das strategische Instrumentalisieren von Bürgerinteressen zum Zweck der politischen Interessenvertretung von der Mehrheit der Bevölkerung und der medialen Öffentlichkeit nicht akzeptiert, wie aus den öffentlichen Reaktionen in Folge des Skandals um die Privatisierungsbestrebungen der Deutschen Bahn deutlich hervorgeht (vgl. Ab-schnitt 1). Edward T. Walker (2009: 90) gibt zu bedenken, dass in den USA eine Etablierung von Grassroots Lobbying in der politischen Interessenvertretungspraxis einherging mit stärkerer medialer Berichterstattung darüber: „In the 1990s, as the field of GLFs [grassroots lobbying firms] became institutionalized as an active player in the political arena, media attention to grassroots lobbying increased at an unprecedented rate (…).” Ausgehend davon wäre es interessant zu untersuchen, ob die mediale Erwähnung von Astroturf Lobbying in Deutschland, in Anlehnung an Walker (2009) auf Institutionalisierungsprozesse von Astroturf Lobbying in der politischen Interessenvertretungspraxis in Deutschland deuten würde. Ähnlich der Ausführungen von Stefanie Hiß (2006) zur Frage, warum Unternehmen gesellschaftliche Verantwortung übernehmen, wäre es beispielsweise interessant zu untersuchen, ob es eine Art Mythenspirale der vermeintlichen Bürgereinbindung bei politischer Interessenvertretung in Deutschland gibt. Im Hinblick auf ihre Untersuchungsfrage schreibt sie (Ebd.: 308): „Je stärker sich Mythen zu CSR in der Öffentlichkeit durchsetzen, desto stärker hängt organisationales Überleben von einer glaubwürdigen Konformität mit diesen Erwartungen ab.“ Somit könnte bezogen auf Astroturf Lobbying die Frage gestellt werden, ob sich gegenseitige Erwartungen bei Akteuren politischer Interessenvertretung entwickeln, die verstärkt vermeintliche Bürgereinbindung voraussetzen bzw. in ihr strategisches Handeln einbeziehen, weil es gegenseitige Erwartungsstrukturen vorsehen. Wenn sich Astroturf Lobbying in Deutschland etablieren würde, dann geschieht das vielleicht auch durch kollektive Erwartungsstrukturen bei politischen Entscheidungsträgern, dass nur wenn möglichst viele Menschen aus der Bevölkerung eine Sachfrage oder ein Interesse vorbringen, dieses dann relevant für deren Wiederwahl ist. Das würde bedeuten, dass erst wenn ein Erwartungszusammenhang entsteht, sich die Struktur durchsetzen kann. Um diesen Gedanken elaboriert zu verfolgen, bedarf es jedoch weiterer Untersuchungen. Ein befragter Wissenschaftler formuliert diesbezüglich, dass die Unterstützung von Bürgern, z.B. in Form von Mitgliedschaft, für jegliche Organisation „Legitimationsressource Nummer 1“ ist (E 11).

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Spiegel 2009, Klawitter 2009, Schmidt 2009). Allerdings heben die befragten Experten die zu überwindende Persistenz in den Interessenvertretungsstrukturen gegenüber den Möglichkeiten der Anwendung unkonventioneller Lobbyingpraktiken hervor. Zudem sei die Mehrheit der Akteure politischer Interessenvertretung in Deutschland Grassroots Lobbying bisher eher skeptisch gegenüber eingestellt, oder kennt diese Kommunikationsstrategie noch nicht (vgl. Abschnitt 4.2.1, Althaus 2007: 19, 58ff.). Insofern scheint sich gegenwärtig, mit etwa 1020 Jahren zeitlichen Verzugs im Vergleich zur Situation in den USA (vgl. Walker 2009), ein Anbietermarkt für Grassroots Lobbying in Deutschland zu entwickeln (vgl. Gall 2008, Althaus 2007: 150, Aslan 2007). Ferner ergeben sich daraus besondere Herausforderungen für politische Entscheidungsträger bezüglich deren Bemühung um politischer Responsivität (vgl. Abschnitt 2.4.2, 2.5, Lyon/Maxwell 2004, Lord 2000), sowie auch an die Funktionsweise politischer Öffentlichkeit generell (vgl. Abschnitt 2.4.1, Walker 2009, O’Donovan 2005). An dieser Stelle kann jedoch nur gemutmaßt werden über sich abzeichnende Tendenzen, dass Wirtschaftsunternehmen, Interessenverbände oder andere gesellschaftspolitische Akteure künftig verstärkt um die Gunst der Unterstützung durch Teile der Bevölkerung buhlen, um Legitimität für deren spezifische Organisationsziele zu gewinnen bzw. deren jeweiliges Agieren überhaupt zu rechtfertigen.94 Dieser Umstand würde der Etablierung von Astroturf innerhalb der politischen Interessenvertretungspraxis in Deutschland wiederum entgegen stehen, weil damit tatsächliche Unterstützung durch reale Dritte unabdingbar würde. Darüber lässt sich bisher nur spekulieren und es bedarf deshalb weiterer wissenschaftlicher Forschungsbemühungen auf diesem Gebiet. „Das ist eine der faszinierendsten Eigenschaften der Forschung: Indem wir Forschungsfragen beantworten, stoßen wir ständig auf neue“ (Gläser/Laudel 2009: 67). In weiteren Forschungsvorhaben wäre beispielsweise eine wissenschaftlich vergleichende Befragung von deutschen und US-amerikanischen PA-/PR94

Anwendungsbereiche von Grassrootsstrategien beziehen sich nicht nur auf politische Kommunikation, wie anlässlich von Wahlkämpfen und Lobbying, sondern finden sich ebenso in der Unternehmenskommunikation. Dies wird am Beispiel der Werbeanzeigen des im März 2010 beworbenen Produktes Windows 7 deutlich, dass in Großbritannien, und im deutschsprachigen Markt in ähnlicher Weise beworben wurde (vgl. www.ms-windows-seven.de/windows-7-ukwerbung/, Stand: 16.03.2010). Hieran lässt sich der kommunikative Fokus auf Bürger und deren empfundener Selbstwirksamkeit erkennen. Durch kommunikatives framing (vgl. Benford/Snow 2001) werden die Bürger als Softwareentwickler dargestellt, weil deren persönliche Bedürfnisse und Wünsche an das Vorgängerprodukt im Folgeprodukt laut Reklame umgesetzt worden sind. Es mag sein, dass Stakeholdereinbindung und Kundenfeedback tatsächlich bei Forschung und Entwicklung genutzt werden, aber diese Form der Reklameanzeigen zur Produktbindung und Verkaufsförderung könnte ebenso auch ein Ausdruck dessen sein, dass Organisationen und Unternehmen verstärkt Feedback und Legitimation durch ihre Stakeholder wertschätzen und versuchen zu generieren, weil dies der Erfüllung ihrer jeweiligen Organisations- und Geschäftsziele zuträglich ist.

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Experten, Politikern, Wissenschaftlern, NGO- und Wirtschaftsunternehmensvertretern interessant, womöglich unter Einbezug der EU-Ebene (vgl. Lahusen/Jauß 2001). Hierbei könnte mit Hilfe des Ideenkonzepts von Isomorphismen (vgl. Hasse/Krücken 2005: 22ff., Meyer et al. 1997, DiMaggio/Powell 1991) versucht werden institutionelle Arrangements zu analysieren, um dabei Rückschlüsse auf kommunikative Gemeinsamkeiten, und Unterschiede (vgl. Bolten 2000), sowie auf Wandlungs- und u.U. Angleichungsprozesse der politischen Interessenvertretungspraxis zu ziehen. Generell wäre es ebenfalls interessant zu untersuchen, ob erst ein gewisser Grad an formaler Organisationsstruktur der Zivilgesellschaft Grassroots Lobbying ermöglicht, sodass politische Konflikte durch zivilgesellschaftliche Gruppen bzw. Organisationsformen ausgetragen werden und nicht direkt von korporatistisch organisierten Akteuren politischer Interessenvertretung und politischen Entscheidungsträgern. Um Aktivitäten von Astroturf Lobbying in Deutschland aufzuspüren und detailliertere Kenntnisse über Interessengruppen vermeintlicher und realer Dritter zu erarbeiten, wäre es im Rahmen von weiteren Forschungsprojekten außerdem interessant, Demonstrationsgenehmigungen und -genehmigungsanfragen von Städten oder Kommunen zu untersuchen, sowie Teilnehmerlisten z.B. von Konferenzen politischer Stiftungen oder ähnlicher Ereignisse zu analysieren, solange in Deutschland und auf EU-Ebene keine einheitlichen Registrierungsregulierungen im Bereich politischer Interessenvertretung bestehen.

Literaturverzeichnis

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Anhang

Interviewleitfaden ƒ Was verstehen Sie unter Astroturf? Haben Sie den Begriff Astroturf schon einmal gehört? Sagt Ihnen der Begriff etwas? (Falls nein: Projektbeschreibung und Astroturfdefinitionsrahmen, z.B. Astroturf bezeichnet bürgerschaftliche Zusammenschlüsse, die scheinbar auf basispolitischer Ebene agieren. Tatsächlich jedoch werden diese im Wesentlichen durch Public-Relations-Agenturen bzw. Akteure politischer Interessenvertretung, z.B. Unternehmen oder Wirtschaftsverbände, konzipiert, gegründet und/oder finanziert, um das Erreichen derer spezifischen Organisationsziele zu unterstützen.)Wann trat aus Ihrer Sicht das Phänomen Astroturf erstmals auf? Womit (z.B. mit welchen Themen, Branchen, Medien etc.) assoziieren Sie bzw. bringen Sie Astroturf in Verbindung? Anhand welcher Merkmale würden Sie Astroturf charakterisieren? ƒ Welche Rolle spielt Astroturf für Sie bzw. Ihre Organisation? Wie stark prägt Astroturf Ihre tägliche Arbeit? Wie geht Ihre Organisation mit Astroturf um? Wie mobilisiert Ihre Organisation (Mitstreiter, Meinungen usw.)? Wie verbreitet Ihre Organisation Ihre Standpunkte und setzt Ihre Ziele durch? Wendet Ihre Organisation selbst Astroturfstrategien an? ƒ

Wie beurteilen Sie Entwicklung und Potential von Astroturf in Deutschland? Von wem wird Astroturf in Deutschland praktiziert? Weshalb glauben Sie, wird Astroturf eingesetzt? Ist Astroturf eine häufige Kommunikationsstrategie in Deutschland? Wird Astroturf als Phänomen in Deutschland diskutiert? Wie würden Sie die Annahme werten, dass sich Astroturf als Merkmal der Veränderungsprozesse in der bisher üblichen Interessenvertretungspraxis ereignet? Wie schätzen Sie eventuelle Unterschiede von Astroturf in Deutschland im Vergleich zu Astroturf auf der EU-Ebene und in den USA ein? A. Irmisch, Astroturf, DOI 10.1007/978-3-531-92890-6, © VS Verlag für Sozialwissenschaften | Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2011

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Anhang

ƒ SWOT-Analyse von Astroturf Welche Herausforderungen und Risiken ergeben sich durch das Phänomen Astroturf (v.a. im Hinblick auf Wirtschaft, Politik, Zivilgesellschaft, NGOs, Medien, Interessenvertretungspraxis in Deutschland)? Welche Chancen und Möglichkeiten bietet Astroturf (v.a. im Hinblick auf Wirtschaft, Politik, Zivilgesellschaft, NGOs, Medien, Interessenvertretungspraxis in Deutschland)? Welche Vor- und Nachteile sind mit Astroturf für Unternehmen, NGOs, Ihre Organisation verbunden? Weshalb würde jemand Astroturf einer anderen Kommunikationsstrategie vorziehen? Welche Auswirkungen auf Astroturf hätte eine Transparenzregelung, z.B. ein verpflichtendes Lobbyregister des Bundestages? ƒ Generelle Anmerkungen Wen könnte ich noch ansprechen? Was wären aus Ihrer Sicht interessante Fallbeispiele?