Auf der Suche nach neuer Sicherheit. Fakten, Theorien und Folgen

Hans-Jürgen Lange · H. Peter Ohly · Jo Reichertz (Hrsg.) Auf der Suche nach neuer Sicherheit

Sozialwissenschaften im Überblick Herausgegeben von GESIS

Hans-Jürgen Lange H. Peter Ohly Jo Reichertz (Hrsg.)

Auf der Suche nach neuer Sicherheit Fakten, Theorien und Folgen Unter redaktioneller Mitarbeit von Stefan Jakowatz

Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über abrufbar.

GESIS-IZ in Kooperation mit dem Interdisziplinären Arbeitskreis Innere Sicherheit (AKIS) GESIS ist ein Institut der Leibniz-Gemeinschaft

1. Auflage 2008 Alle Rechte vorbehalten © VS Verlag für Sozialwissenschaften | GWV Fachverlage GmbH, Wiesbaden 2008 Lektorat: Katrin Emmerich / Marianne Schultheis VS Verlag für Sozialwissenschaften ist Teil der Fachverlagsgruppe Springer Science+Business Media. www.vs-verlag.de Das Werk einschließlich aller seiner Teile ist urheberrechtlich geschützt. Jede Verwertung außerhalb der engen Grenzen des Urheberrechtsgesetzes ist ohne Zustimmung des Verlags unzulässig und strafbar. Das gilt insbesondere für Vervielfältigungen, Übersetzungen, Mikroverfilmungen und die Einspeicherung und Verarbeitung in elektronischen Systemen. Die Wiedergabe von Gebrauchsnamen, Handelsnamen, Warenbezeichnungen usw. in diesem Werk berechtigt auch ohne besondere Kennzeichnung nicht zu der Annahme, dass solche Namen im Sinne der Warenzeichen- und Markenschutz-Gesetzgebung als frei zu betrachten wären und daher von jedermann benutzt werden dürften. Umschlaggestaltung: KünkelLopka Medienentwicklung, Heidelberg Druck und buchbinderische Verarbeitung: Krips b.v., Meppel Gedruckt auf säurefreiem und chlorfrei gebleichtem Papier Printed in the Netherlands ISBN 978-3-531-16124-2

Inhalt

Auf der Suche nach neuer Sicherheit - Eine Einführung Hans-Jürgen Lange, H. Peter Ohly, Jo Reichertz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1

2

11

Ausgewählte Handlungsfelder Präventionskonzepte Helmut Kury . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

21

Kriminalität Dietrich Oberwittler, Jost Reinecke . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

49

Organisierte Kriminalität Karlhans Liebl . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

63

Terrorismus - Im Zentrum der politischen Debatte, immer noch an den Rändern der Forschung? Wilhelm Knelangen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

75

Von der Pathogenie des Strafvollzugs Rationale Erklärung für ein irrationales Phänomen Michael Alex, Thomas Feltes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

89

Politik der Inneren Sicherheit Akteure der Inneren Sicherheit: Vom Öffentlichen zum Privaten Thomas Feltes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105 Innere Sicherheit im Bund, in den Ländern und in den Kommunen Hans-Jürgen Lange, Bernhard Frevel. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115 Auf dem Weg zu einer europäischen Architektur der Inneren Sicherheit Bernhard Frevel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149

3

Markt und Innere Sicherheit Zur Ökonomie der Inneren Sicherheit Cay Folkers, Jürg Weißgerber . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161 Zur Privatisierung verloren geglaubter Sicherheit in der Kontrollgesellschaft Hubert Beste . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183 Technik und Systeme der Inneren Sicherheit Stephan Heinrich. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 203 polizei.de oder: Verändert das Internet die Praxis polizeilichen Arbeitens? Sylvia Marlene Wilz, Jo Reichertz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 221

6

4

Inhalt

Soziale Konstruktion der Inneren Sicherheit Kriminalitätsfurcht Erscheinungsformen, Trends und soziale Determinanten Karl-Heinz Reuband. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 233 Erweiterung des Sicherheitsbegriffs Stephan Heinrich, Hans-Jürgen Lange . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 253 Soziale Kontrolle im öffentlichen Raum Stefanie Eifler. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 269 Raum und Architektur der Inneren Sicherheit Herbert Schubert . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 281 Medien und Innere Sicherheit Joachim Kersten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 293

5

Bürger und Rechtsstaat Innere Sicherheit und bürgerrechtliche Freiheit Von der „Rettungsfolter“ bis zur elektronischen Rundumüberwachung Martin Kutscha . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 309 Freiwilliger Verzicht auf Bürgerrechte Christoph Gusy. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 321 Sicherheitsgewährleistung im kooperativen Verfassungsstaat Martin Morlok, Julian Krüper . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 331

6

Wissenschaft und Innere Sicherheit Thomas Feltes, Axel Groenemeyer, Susanne Krasmann, Hans-Jürgen Lange, Klaus Neidhardt, Helge Peters, Jo Reichertz, Fritz Sack . . . . . . . . . . . . . . . . . 343

7

Szientometrische Analyse Die Innere Sicherheit im Spiegel der deutschsprachigen Literatur H. Peter Ohly . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 377 Ausblick zur Sicherheitsforschung Hans-Jürgen Lange, H. Peter Ohly, Jo Reichertz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 393

Anhang Glossar . . . . . . . . . . . . . . Stichwortverzeichnis . . . . . . Autorenverzeichnis . . . . . . . Weiterführende Informationen

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403 415 429 435

Abkürzungsverzeichnis

9/11 AbfBtrBV Abs. AG Kripo AK II AKIS ALLBUS ARD

11. September 2001 Verordnung über Betriebsbeauftragte für Abfall Absatz Arbeitsgemeinschaft Kriminalpolizei Arbeitskreis II der Innenministerkonferenz Interdisziplinärer Arbeitskreis Innere Sicherheit Allgemeine Bevölkerungsumfrage der Sozialwissenschaften Arbeitsgemeinschaft der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten der Bundesrepublik Deutschland Art. Artikel Aufl. Auflage B.A. Bachelor of Arts BAG Bundesamt für Güterverkehr BAMF Bundesamt für Migration und Flüchtlinge BfD Bundesbeauftragter für den Datenschutz Bd. / Bde. Band / Bände BDWS Bundesverband deutscher Wach- und Sicherheitsunternehmen BfV Bundesamt für Verfassungsschutz BGH Bundesgerichtshof BGHSt Entscheidungssammlung des Bundesgerichtshof in Strafsachen BGS Bundesgrenzschutz BImSchG Bundes-Immissionsschutzgesetz BITKOM Bundesverband Informationswirtschaft, Telekommunikation und Neue Medien BKA Bundeskriminalamt BMI Bundesministerium des Innern BMJ Bundesministerium der Justiz BMVg Bundesministerium für Verteidigung BND Bundesnachrichtendienst BPol Bundespolizei BR-Drucks. Drucksache des Deutschen Bundesrates BVerfGE Bundesverfassungsgericht BVerSchG Bundesverfassungsschutzgesetz BvR Aktenzeichen einer Verfassungsbeschwerde zum Bundesverfassungsgericht BZ Berliner Zeitung CCTV Closed Circuit Television CEPOL Europäische Polizeiakademie CIA Central Intelligence Agency CID Common Interest Development CNN Cable News Network COPS Common Open Policy Service CPTED Crime Prevention Through Environmental Design DHPol Deutsche Hochschule der Polizei DHPolG Gesetz über die Deutsche Hochschule der Polizei

8

DNA Drucks. DSM DVD EG EGKS EGStGB ETA EU EURODAC

Abkürzungsverzeichnis

Desoxyribonukleinsäure Drucksache Dezentrales Schichtdienstmanagement Digital Versatile Disc Europäische Gemeinschaft Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl Einführungsgesetz zum Strafgesetzbuch Euskadi Ta Askatasuna Europäische Union System für den Vergleich von Fingerabdrücken von Asylbewerbern und illegalen Einwanderern zwecks Erleichterung der Anwendung des Dubliner Übereinkommens (EU) EZK Europäisches Zentrum für Kriminalprävention FAZ Frankfurter Allgemeine Zeitung FBI Federal Bureau of Investigation FEM Führungs- und Einsatzmittel FR Frankfurter Rundschau G4S Group 4 Securicor GAM Groupe d’Assistance Mutuelle GASP Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik GBA Generalbundesanwalt GdP Gewerkschaft der Polizei GG Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland GIZ Gemeinsames Internetzentrum GPS Global Positioning System GTAZ Gemeinsames Terrorismus-Abwehrzentrum HZ Häufigkeitsziffer i.V.m in Verbindung mit IAO Information Awareness Office IBPdL Inspekteur der Bereitschaftspolizeien der Länder IBZ Internationale Bibliographie der Zeitschriftenliteratur IKPO Internationale kriminalpolizeiliche Organisation IM NRW Innenministerium Nordrhein-Westfalen IMK Innenministerkonferenz InfoDOK Präventionsdatenbank „Infopool Prävention“ INPOL Informationssystem der Polizei IRA Irish Republican Army IT Informationstechnologie IuK Information und Kommunikation JGG Jugendgerichtsgesetz JVA Justizvollzugsanstalt KFN Kriminologisches Forschungsinstitut Niedersachsen KFZ Kraftfahrzeug KGST Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung KKP Kommunale Kriminalprävention KrimJ Kriminologisches Journal KrimLex Kriminologie-Lexikon KrimZ Kriminologische Zentralstelle e.V. Kripo Kriminalpolizei KrW/AbfG Gesetz zur Förderung der Kreislaufwirtschaft und Sicherung der umweltverträglichen Beseitigung von Abfällen

Abkürzungsverzeichnis

LfV M.A. MAD MIPT MSchrKrim Nds NGO NIAS NJW NRW NSM NStZ nsur nup OECD OK OSZE OVGE OWiG PC PFA PIAS PJZ PKS Polizei DBT PrävIS RAF RöV SDÜ SfV SIS SOLIS Stasi StGB STPO StrlSchV StVollzG SV TREVI UA FEK UA IuK UAG UN VIVA vs. WasSG

9

Landesbehörde für Verfassungsschutz Master of Arts Militärischer Abschirmdienst National Memorial Institute for the Prevention of Terrorism Monatsschrift für Kriminologie und Strafrechtsreform Niedersachsen Non-Governmental Organization Nachrichtendienstliche Informations- und Analysestelle Neue Juristische Wochenschrift Nordrhein-Westfalen Neues Steuerungsmodell Neuen Zeitschrift für Strafrecht new surveillance new urban policing Organisation for Economic Co-operation and Development Organisierte Kriminalität Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa Oberverwaltungsgericht Gesetz über Ordnungswidrigkeiten Personalcomputer Polizei-Führungsakademie Polizeiliche Informations- und Analysestelle Polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen Polizeiliche Kriminalstatistik Polizei beim Deutschen Bundestag Präventionsinformationssystem im Internet Rote Armee Fraktion Verordnung über den Schutz vor Schäden durch Röntgenstrahlung - Röntgenverordnung Schengener Durchführungsübereinkommen Schule für Verfassungsschutz Schengen-Informationssystem Sozialwissenschaftliches Literaturinformationssystem Staatssicherheit; umgangssprachlich für: Ministerium für Staatssicherheit (MfS) der Deutschen Demokratischen Republik Strafgesetzbuch Strafprozessordnung Strahlenschutzverordnung Strafvollzugsgesetz Sicherungsverwahrung Terrorism, Radicalism, Extremism, Violence International (Kooperation der EG-Staaten zur TE-, OK- und RG-Bekämpfung) Unterausschuss Führung, Einsatz und Kriminalitätsbekämpfung des Arbeitskreises II der Innenministerkonferenz Unterausschuss Informations- und Kommunikationstechnologie des Arbeitskreises II der Innenministerkonferenz Umweltauditgesetz United Nations Modellbeschreibung: wertvoll (V), leicht transportabel (I), gut sichtbar (V), zugänglich (A) versus Wassersicherstellungsgesetz

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WHG WM WSD WSV ZIJ ZKA ZPD

Abkürzungsverzeichnis

Wasserhaushaltsgesetz Weltmeisterschaft Wasser- und Schifffahrtsdirektion Wasser- und Schifffahrtsverwaltung des Bundes Zusammenarbeit in der Innen- und Justizpolitik Zollkriminalamt Zentrale Polizeitechnische Dienste

Auf der Suche nach neuer Sicherheit - Eine Einführung Hans-Jürgen Lange, H. Peter Ohly, Jo Reichertz

Am 11. September 2001 stürzten in New York zwei Türme ein. Mit dem Kollaps der Twin Towers bekam die Sicherheitsarchitektur mancher westlicher Länder Risse. Das führte in vielen Ländern des Westens dazu, dass das gesamte Konzept der Inneren Sicherheit neu überdacht und überarbeitet wurde. Auch wenn 9/11 nicht der wirkliche Beginn der Neuordnung der inneren Sicherheit im Westen war – der hatte schon früher begonnen –, muss 9/11 wegen seiner tief greifenden Auswirkungen dennoch als ganz zentrales geschichtliches Ereignis angesehen werden. Medien, regionale wie überregionale, und der allgemeine Prozess der Mediatisierung spielten bei dem Prozess der Neuordnung und deren Legitimierung eine wichtige und auch qualitativ neue Rolle, da sich alle Beteiligten – Terroristen, Politiker, Wissenschaftler etc. – ihrer bedienten. Besonders markante, weil dramatische und theatrale Großereignisse wie die Anschläge vom 11. September 2001 in New York oder die vom 11. März 2004 in Madrid sind medial gut vermittelbar und dienen deshalb oft dazu, Neuorientierungsprozesse anzustoßen bzw. bereits ablaufende zu deuten und zu rechtfertigen. So gaben die Terroranschläge in New York in fast allen westlich orientierten Staaten (für alle Akteure) den symbolischen Katalysator ab, mit dem teils weit reichende Veränderungen der Politik der Inneren Sicherheit legitimiert wurden und immer noch werden (vgl. z.B. Reichertz 2003, Hitzler/Reichertz 2003, Heitmeyer/Soeffner 2004, Lange 2005, Kemmesies 2006). Die US-amerikanische Regierung verarbeitete die Anschläge gegen ihre Symbole der wirtschaftlichen und militärischen Macht nicht nur mit einer groß angelegten PR-Kampagne zum neuen Willen zur Macht und dem Kriegszug nach Afghanistan (dem später dann ein weiterer in den Irak folgte), sondern sie schuf sehr schnell auch neue, speziell gegen Terroristen gerichtete Droh- und Abschreckungsmöglichkeiten und zudem eine wesentlich neue Sicherheitsarchitektur. Dazu gehörte nicht nur das sehr laute Nachdenken über die Rechtfertigung von Folter im Falle von mutmaßlichen Terroristen und die Straffreiheit im Falle von Straftaten amerikanischer Soldaten, sondern auch die Einrichtung geheimer Militärtribunale, die in bestimmten Situationen ohne jede Öffentlichkeit Todesstrafen verhängen können. Weitere Maßnahmen, deren Bedeutung man innenpolitisch kaum überschätzen kann, waren die Beschlüsse, ein Ministerium für Heimatschutz und ein „Information Awareness Office“ (IAO) einzurichten. Dem neuen Ministerium obliegt die Aufgabe, in Zukunft alle sicherheitsrelevanten Informationen ohne Reibungsverluste zusammenzuführen und auszuwerten, und dem IAO die Aufgabe, die Inlandsaufklärung zentral und umfassend zu betreiben. Das FBI, das mit mäßigem Erfolg bislang für die Inlandsaufklärung zuständig war, wird sich in Zukunft auf die Strafverfolgung beschränken. Damit wurde das amerikanische Gebäude der Inneren Sicherheit nicht nur mit einem tagesaktuellen Neuanstrich versehen, also renoviert, sondern dieses Gebäude wurde grundsätzlich umgebaut – was die Frage aufwarf und -wirft, inwieweit diese genannten Maßnahmen mit der amerikanischen Verfassung in Einklang zu bringen sind.

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Es stellt sich aber auch die Frage, welche Auswirkungen die Ereignisse in den USA für die deutsche Entwicklung hatten und haben. Ohne Zweifel ist der schon vor 9/11 in Deutschland begonnene Diskurs durch die Ereignisse in Übersee und die politischen Reaktionen maßgeblich beeinflusst worden. Der ganz allgemeine Befund zur deutschen Lage lässt sich in einen Satz fassen: Die öffentlichen Sicherheitsaufgaben werden staatlich und gesellschaftlich neu verteilt. Der Staat zieht sich aus dem Prozess der Herstellung von Sicherheit und Sicherheitsgefühl keineswegs zurück. Er übergibt einerseits zunehmend Aufgaben an private Unternehmen, NGOs, Vereine und Bürger, er reklamiert andererseits neue Zuständigkeiten oder baut bestehende aus. Inwieweit trotz (oder gerade wegen) der veränderten Arbeitsteilung zwischen dem Staat und anderen Akteuren die Erreichung und Erhaltung von „Innerer Sicherheit“ gerade von der Handlungs-, Koordinations- und Steuerungsfähigkeit des Staates (auf allen Ebenen) abhängt, ist noch offen, ebenso die Frage, wie die neuen Herausforderungen durch die anderen, neuen Akteure in dem Feld gehandhabt werden. Zudem scheint es so zu sein, dass die durch die traditionellen Begriffe gezogenen Grenzen zwischen den Akteuren der „Politik Innerer Sicherheit“ ebenso wie etwa die Grenzen zur „äußeren Sicherheitspolitik“ fließend geworden sind und der permanenten, gegenwärtig besonders intensiven Neudefinition unterliegen. Hinsichtlich der Neuverteilung von Sicherheitsaufgaben ist es angebracht, genau zwischen Regulation und Deregulation zu differenzieren. Denn neben den (nach wie vor ablaufenden) Deregulierungsprozessen sind offenbar immer auch Tendenzen der Neu-, Um- und Re-Regulierung zu verzeichnen. Hinzu kommt, dass dort, wo Deregulationen im Sinne des Rückzugs staatlicher Regulierungstätigkeit stattfinden, nicht notwendigerweise eine regulationsfreie Sphäre entsteht. Sicherlich besteht die Möglichkeit, dass anarchische Gewaltverhältnisse ein Regulationsvakuum füllen, aber genauso finden sich unterschiedliche Formen institutionellen Wandels, in denen formelle (staatliche) Regulationen durch informelle Formen ersetzt werden. Deshalb kann nicht von einer „Entstaatlichung“ der Sicherheitsherstellung gesprochen werden, also einer Freistellung des Staates von der Verantwortung („Aufgabe der Aufgabe“; vgl. Offe 1994), sondern von einer umfassenden Modifikation der staatlichen Verantwortung, vom Wandel des Staates zum „Gewährleistungsstaat“ (Voßkuhle 2003, Heintzen 2003). Zu beobachten ist eine vielfältige, verstärkte und/oder neuartige Präsenz des Staates (vgl. Grande 2004, Held 2000, Koch 1997, Jänicke 1996, Scharpf 2000a, Scharpf/Schmidt 2000, Weiss 1998), z. B. in den Bereichen Überwachen, Vorbeugen und Kontrolle, also der Kustodialisierung (vgl. van Elsbergen 2004). Im Hinblick auf mit heißer Nadel gestrickte rechtliche Regelungen unter Überprüfungsvorbehalt ist nicht nur eine zunehmende „Flüchtigkeit der Gesetzgebung“ zu beobachten, Gesetzgebung hat ebenso in steigendem Maße auch „tentativen“ Charakter, um auf wechselnde Verhältnisse schnell reagieren zu können. Private Anbieter innerer Sicherheit kommen ins Spiel: Effizienzsteigerungen und Kostenersparnisse durch breite Etablierung von Public Private Partnerships werden in Aussicht gestellt. Es muss weiterhin in Rechnung gestellt werden, dass politische Steuerung vermehrt durch Delegation von Aufgaben an ein Netzwerk von Akteuren „im Schatten der Hierarchie“ erfolgt (Scharpf 2000b). An dem aktuell zu beobachtenden Sicherheitsdiskurs sind zunächst die direkt für die Gesetzgebung verantwortlichen Sicherheitspolitiker beteiligt. An ihm nehmen aber auch die Institutionen und gesellschaftlichen Gruppen teil, die für die Gewährleistung von innerer Si-

Auf der Suche nach neuer Sicherheit - Eine Einführung

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cherheit verantwortlich sind bzw. die sich für die Gewährleistung der inneren Sicherheit verantwortlich wähnen. So kommt es zu einem hochkomplexen, von verschiedensten Interessen her angegangenen und in einer dynamischen Machtformation stehenden, in sich widersprüchlichen und unübersichtlichen Verständigungsprozess, mit dem sicherheitspolitische Selbstverständlichkeiten zur Disposition gestellt und durch neue Dispositionen ersetzt werden. Diese Prozesse vollziehen sich im Rahmen der etablierten politischen, juristischen und ethischen Legitimationsdiskurse und mit Hilfe der gegebenen Medien der Gesellschaft. An diesem Prozess sind die unterschiedlichsten Akteure beteiligten, seien es Politiker und Ministerialbeamte, Vertreter organisierter Interessen, ebenso wie Polizisten und Richter, so genannte Schwarze und Blaue Sheriffs ebenso wie Bodyguards und Sky Marshals, Polizeiforscher, Journalisten, Fernsehmacher, Detekteien und Sicherheitsfirmen, ebenso wie Bürgerwehren, Sicherheitswarte, Jugendgerichtshilfen und Streetworker (vgl. Lange 2000, 2003, 2008). Im Diskurs behandelt werden Repression wie Prävention, das öffentliche Warnen und Aufklären, das Erstellen von Ratgebern genauso wie das Herausgeben von Kriminalstatistiken, die Ausbildung in Kampfsportarten wie der Besitz von Waffen, das Beobachten von öffentlichen Plätzen mit Videokameras wie die Ausstrahlung von Fernsehsendungen, die auf Ordnung und Sicherheit zielen, aber auch alle Maßnahmen zur Erschwerung von Geldwäsche und das systematische Scannen des World Wide Web nach strafbaren Inhalten. Dazu gezählt werden müssen aber auch die unterschiedlichen Bewegungen zur Aufwertung der Innenstädte durch die Beseitigung von Müll sowie die Ausgrenzung von Bettlern, Drogenabhängigen und Prostituierten, die Beratung von Drogenkonsumenten in den „Locations“, die Bürgerbeteiligung bei Betreuungsaufgaben, die bewachende Nachbarschaftshilfe und die geschützten Wohngebiete für Ältere und Wohlhabende (vgl. Wehrheim 2000, 2002). Gewiss gehören auch alle wissenschaftlichen Debatten über die innere Sicherheit, das plötzliche Erstarken des Broken-Window-Ansatzes (vgl. Wilson/Kelling 1996), die Übernahme des Zero-Tolerance-Konzepts durch eine Reihe von bundesdeutschen Städten (vgl. Dreher/Feltes 1997) und die gesellschaftspolitischen Auseinandersetzungen über einen steigenden Bedarf an verhaltensorientierenden Traditionen und Werten dazu. Der Nationalstaat „Deutschland“ sucht sich in Zeiten der Krise der staatlichen Steuerungsfähigkeit, angesichts der Versprechungen des „New Public Management“ und des „Neuen Steuerungsmodells“, unter den Bedingungen der Globalisierung und der Denationalisierung neue Rollen und Aufgabenzuschnitte (vgl. Krasmann 2003: 175ff., Lange/Schenck 2004: 55ff., Zürn 1998: 12). Ausdruck hierfür ist auch das 7. EU-Forschungsrahmenprogramm, wo Sicherheitsforschung erstmals als eigener primärer Themenschwerpunkt angesprochen wird und dafür 1,4 Milliarden EUR bis zum Jahr 2013 bereitgestellt werden – ebenso wie das gesonderte Sicherheitsforschungsprogramm der Bundesregierung. Zu nennen ist generell der Haushalt 2008 der Bundesregierung, in dem 3,5 Milliarden EUR für die Aufgaben der inneren Sicherheit veranschlagt werden.1 Während die Ausgaben für äußere Sicherheit rückläufig sind, nehmen die Ausgaben für innere Sicherheit, und zwar sowohl für öffentliche Sicherheit und Ordnung wie auch für Rechtsschutz, kontinuierlich zu (siehe 1992 bis 2004, Tabelle 1). 1

Zum EU-Programm siehe: http://www.forschungsrahmenprogramm.de/sicherheit.htm; zum Programm der Bundesregierung: http://www.bmbf.de/de/6293.php und zum Bundeshaushalt: http://www.bundesregierung.de/Content/DE/Artikel/2007/07/2007-07-04-haushalt-2008-inneresicherheit.html (23.05.2008)

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Hans-Jürgen Lange, H. Peter Ohly, Jo Reichertz

Tabelle 1: Ausgaben der öffentlichen Haushalte für äußere und innere Sicherheit (Mill. EUR2) Innere Sicherheit Jahr

insgesamt

äußere Sicherheit (Verteidigung)

zusammen

öffentliche Sicherheit und Ordnung

Rechtsschutz

1992

50.967

27.970

22.997

15.786

7.211

1993

50.804

26.163

24.641

16.847

7.794

1994

50.329

24.750

25.571

17.345

8.226

1995

51.320

24.393

26.927

18.192

8.735

1996

51.584

24.139

27.444

18.441

9.004

1997

51.420

23.591

27.828

18.583

9.245

1998

51.429

23.876

28.553

18.909

9.644

1999

53.749

24.399

29.350

19.452

9.898

2000

53.082

23.123

29.959

19.851

10.108

2001

55.069

24.195

30.873

20.505

10.368

2002

56.625

24.523

32.102

21.369

10.733

2003

56.549

24.409

32.140

21.274

10.867

2004

56.133

23.740

32.392

21.310

11.082

Eingebettet ist dieser Prozess der Neuausrichtung in aktuelle und weit reichende gesellschaftspolitische Veränderungen, zu denen eine Reihe von theoretischen Erklärungen von Prozessen der Modernisierung (Bauman 1999, 2003, Beck 1986, 1998, Giddens 1995, 1999, Urry 2000) und Vergesellschaftung und Vernetzung (Castells 2002, Etzioni 1997, Putnam 2000, Sennett 1990, 1995, Höffe 2002) vorliegen. Einige Stellungnahmen gehen sogar soweit, dass sie die zunehmende Tendenz zur inneren Sicherheit selbst als eine Gefahr einstufen (vgl. Humanistische Union 2003, Sack 2005). Es gibt also genügend Anlass, den bisherigen Prozess der Herstellung innerer Sicherheit in Deutschland aus der Sicht der aktuellen Forschung zu bilanzieren und in ihre unterschiedlichen gesellschaftlichen Bezüge zu stellen: Zum einen, um die deutsche Architektur zur Erhaltung innerer Sicherheit in ihrer Geschichtlichkeit verstehbar und die Veränderungen, die bereits vollzogen sind, besser sichtbar machen zu können. Zum anderen, um die Forschung zur Inneren Sicherheit, die sich seit Mitte der 1990er Jahre in unterschiedlichen Bereichen entwickelt hat, mit ihren Ansätzen und Analysen, ihren Ergebnissen und weiterführenden Fragen vorzustellen. Bisher ist Sicherheitsforschung nämlich kein eigenständiger Forschungsbereich, sondern sie zerfällt in die Beobachtung verschiedener Teilbereiche (vgl. Klumpp et al. 2008). Hierbei geraten sozialwissenschaftliche Aspekte oft in den Hintergrund (vgl. Liebl 2007). Das Buch stellt also ein Resümee der bisherigen Forschung und eine Formulierung von offenen Fragen auf den unterschiedlichen Gebieten der Inneren Sicherheit unter sozialwissenschaftlichem Aspekt dar. Es ist dabei in sechs Abschnitte unterteilt: Zunächst werden „Ausge2

Einige geringfügige Differenzen bei den Summen könnten auf Rundungseffekten beruhen.

Auf der Suche nach neuer Sicherheit - Eine Einführung

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wählte Handlungsfelder“, nämlich Kriminalprävention, allgemeine Kriminalität, organisierte Kriminalität, Terrorismus und Strafvollzug behandelt. Es folgt die Beurteilung der „Politik der Inneren Sicherheit“ unter den Gesichtspunkten des Verhältnisses Öffentlich-Privat, der institutionellen Entwicklungen im Bereich des Bundes, der Länder und der Kommunen sowie des europäischen und internationalen Bezuges. Im Abschnitt „Markt und Innere Sicherheit“ wird auf die Ökonomisierung, die Privatisierung, die technischen Aspekte und die Nutzung neuer Medien eingegangen. Unter „Soziale Konstruktion der Inneren Sicherheit“ fallen Beiträge zur Kriminalitätsfurcht, zur Erweiterung des Sicherheitsbegriffs, zur sozialen und öffentlichen Kontrolle, zur räumlichen Ordnung und zur Medienberichterstattung. Der Abschnitt „Bürger und Rechtsstaat“ behandelt die Aspekte der bürgerlichen Freiheit, der Bürgerrechte und Tendenzen des Verzichts darauf sowie der Sicherheitsgewährleistung im kooperativen Verfassungsstaat. Im Abschnitt „Wissenschaft und Innere Sicherheit“ werden der wissenschaftliche Werdegang und die Desiderate auf dem Forschungsgebiet der Inneren Sicherheit an Hand einer Befragung von Repräsentanten diverser Forschungsansätze abgeklopft. Darüber hinaus erfolgt eine Analyse der Sichtbarkeit der Veröffentlichungen zu diesem Thema im Spiegel der Nachweise in der sozialwissenschaftlichen Literaturdatenbank SOLIS und es werden in einem Glossar zentrale Begriffe zur Inneren Sicherheit kurz erläutert. Das Buch ist entstanden in Kooperation des GESIS-IZ in Bonn und des Interdisziplinären Arbeitskreises Innere Sicherheit (AKIS). Die Herausgeber Bonn, Duisburg und Essen, im Juni 2008

Bauman, Zygmunt (2003): Flüchtige Moderne. Frankfurt am Main: Suhrkamp Verlag. Bauman, Zygmunt (2000): Die Krise der Politik. Hamburg: Hamburger Edititon. Beck, Ulrich (Hrsg.) (1998): Perspektiven der Weltgesellschaft. Frankfurt am Main: Suhrkamp Verlag. Beck, Ulrich (1986): Risikogesellschaft – Auf dem Weg in eine andere Moderne. Frankfurt am Main: Suhrkamp Verlag. Beck, Ulrich/Lau, Christoph (2004): Entgrenzung und Entscheidung: Was ist neu an der Theorie reflexiver Modernisierung? Frankfurt am Main: Suhrkamp Verlag. Bohrer, Karl H. (Hrsg.) (1997): Kapitalismus als Schicksal? Zur Politik der Entgrenzung. Stuttgart: Klett-Cotta. Castells, Manuel (2002): Das Informationszeitalter. Bd. 2. Opladen: Leske + Budrich. Dreher, Gunther/Feltes, Thomas (Hrsg.) (1997): Das Modell New York: Kriminalprävention durch „Zero Tolerance“. Holzkirchen: Felix-Verlag. Elsbergen, Gisbert van (Hrsg.) (2005): Wachen, kontrollieren, patrouillieren. Kustodialisierung der Inneren Sicherheit. Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften. Etzioni, Amitai (2001): The Monochrome Society. Princeton: Princeton University Press. Etzioni, Amitai(1997): Die Verantwortungsgesellschaft. Frankfurt am Main: Campus-Verlag. Giddens, Anthony (1999): Der Dritte Weg. Frankfurt am Main: Büchergilde Gutenberg. Giddens, Anthony (1995): Konsequenzen der Moderne. Frankfurt am Main: Suhrkamp Verlag.

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Hans-Jürgen Lange, H. Peter Ohly, Jo Reichertz

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Ausgewählte Handlungsfelder

Präventionskonzepte Helmut Kury

Einleitung Gegenwärtig gibt es kaum ein Thema in der Kriminologie, das so breit und umfassend diskutiert wird wie Kriminalprävention. Kriminalpräventive Projekte, Bemühungen, Initiativen und deren Institutionalisierung haben in den letzten ca. 20 bis 30 Jahren zumindest in den westlichen Industrieländern enorm zugenommen. Vor allem die „Kommunale Kriminalprävention“ (KKP) hat sich zu einem „Renner“ (Hope/Shaw 1988) entwickelt. Stenson (1996) spricht vor allem hinsichtlich gemeindebezogener Projekte von einer „explosion of research and policy discourse since the late 1970’s“ (120; vgl. auch Obergfell-Fuchs 2001: 3). In den USA ist die Zahl der kriminalpräventiven Programme nicht mehr überschaubar. Allein für die zehn Jahre zwischen 1965 und 1975 schätzt man mehr als 6.500 einzelne Ansätze (Wright/Dixon 1977). Der Präventionsgedanke ist in den letzten Jahrzehnten nicht nur in der Kriminologie, sondern ebenso in der Psychologie (vgl. Sommer/Ernst 1977, Minsel/Scheller 1981, Lösel 1986: 65) oder Medizin (Myrtek 1993) prominent geworden. Dort spielen Enttäuschungen über erwartete positive Effekte von Behandlungsmaßnahmen und vor allem auch Kostenaspekte eine wesentliche Rolle. Behandlungsprogramme sind in der Psychologie oder Medizin bei verfestigten Störungen oft wenig erfolgreich und sehr aufwendig, damit teuer. Wie in der Kriminologie wird auch in diesen Bereichen inzwischen unter Prävention eine nicht mehr überschaubare Vielfalt von Maßnahmen eingeordnet, und im Gesundheitswesen oder im Bereich der Psychologischen Prävention hat es in den letzten Jahrzehnten ebenso eine ganze Reihe von gemeindebezogenen Präventionsstrategien gegeben (Myrtek 1993: 530). Die Gründe für den Aufschwung der Kriminalprävention sind vielschichtig und werden etwa in folgenden gesellschaftlichen Entwicklungen bzw. Bedingungen gesehen (vgl. z.B. Crawford 2006: 869, Heinz 1997: 6ff.): § Die registrierte Kriminalität in den westlichen Industrieländern hat seit dem Zweiten Weltkrieg teilweise dramatisch zugenommen, was zu einer Überlastung der Strafjustiz geführt hat, in den USA vor allem auch zu einem enormen, bisher nicht gekannten Anstieg der Inhaftiertenzahlen. Für die Polizei als staatliches Strafverfolgungsorgan ist ein erheblicher Handlungsdruck entstanden. § Opferstudien haben mehr und mehr gezeigt, dass neben den bekannt gewordenen und registrierten Straftaten auch ein enormes Dunkelfeld an Kriminalität besteht, was die Frage der Wirksamkeit der Abschreckung staatlichen Strafens aufwirft. § Mit der Erkenntnis um die Begrenztheit staatlicher Einwirkungsmöglichkeiten auf straffälliges Verhalten sind Institutionen und Maßnahmen einer informellen Sozialkontrolle zur Aufrechterhaltung von Recht und Ordnung mehr in den Vordergrund getreten. Das ist in Zusammenhang zu sehen mit einem Empfinden in der Gesellschaft, dass die traditionellen Sicherheit vermittelnden Gruppen, wie Familie, Verwandtschaft, Nachbarschaft oder Ge-

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meinde, an Bestand verlieren. Durch eine abnehmende Kinderzahl und stärkere berufliche Eingebundenheit aller Familienmitglieder, auch der Frauen, gehen, gerade in Großstädten, nachbarschaftliche Netzwerke, die auch in der Kindererziehung eine nicht unwichtige Rolle spielen, verloren (vgl. Rose/Clear 1998). Kinder und Jugendliche sind weitgehend auf sich alleine gestellt, werden in vielen Fällen zu „Schlüsselkindern“. Der Kostendruck hat dazu geführt, dass man sich vermehrt nach günstigeren Alternativen einer Prävention straffälligen Verhaltens umsieht. Da bietet es sich an, die Gemeinschaft mit ins Boot zu nehmen, ihr kriminalpräventive Aufgaben zu übertragen, vor allem auch deshalb, weil ja in dieser Gemeinschaft wesentliche Hintergründe straffälligen Verhaltens gesehen werden können. So betont etwa Sherman (1998a: 3-1): „Communities are the central institution for crime prevention, the stage on which all other institutions perform“. Es sei so teilweise zu einer „Reprivatisierung der sozialen Kontrolle“ gekommen. Hinzu ist, ausgehend von den USA, ein Vertrauensverlust in bis dahin teilweise mit großem Engagement betriebene Resozialisierungsprogramme für (inhaftierte) Straffällige gekommen. Der teilweise naive Glaube der 1960er und 1970er Jahre, mit einer „Therapie“ so gut wie alle Probleme, auch Straffälligkeit, lösen zu können, ist vor dem Hintergrund von Evaluationen zunehmend von der Realität eingeholt worden. Martinsons (1974) Schlussfolgerung „nothing works“ in Bezug auf Reformen im Strafvollzug hat die Verfechter des Behandlungsansatzes ernüchtert, ist gleichzeitig aber bei Verfechtern einer härteren Sanktionspolitik auf fruchtbaren Boden gefallen. 1 Gesellschaftliche Veränderungen haben wesentlich zu einem erhöhten Gefühl der Verunsicherung in der Bevölkerung beigetragen, die von kriminologischer Seite in der Regel als „Kriminalitätsfurcht“ gemessen wird. Diese Probleme werden vor allem auch breit in den Medien berichtet. Nachrichten über Kriminalität haben immer schon die Aufmerksamkeit eines breiten Publikums geweckt. Der wachsende Konkurrenzdruck um Einschaltquoten bzw. Auflagenhöhen bei einem steigenden Medienangebot trägt zu einer vielfachen Verflachung und Dramatisierung der Berichterstattung bei. Dies erzeugt zusätzlichen Druck auf Politiker, „endlich etwas zu tun“. Kriminalität und Kriminaljustiz werden mehr und mehr politisiert. Zunehmend kommen weniger Experten zu Wort, dafür Politiker und Meinungsforscher, welche die Einstellungen in der Öffentlichkeit immer wieder zu erfassen suchen. Das trägt zu einer „Vereinfachung“ der Kriminalpolitik in dem Sinne bei, dass die Öffentlichkeit, die sich, wie auch internationale Umfragen immer wieder zeigen, vor allem härtere Strafen, mehr Polizei und schärfere Gesetze wünscht, von politischer Seite dieses härtere Vorgehen gegen Rechtsbrecher versprochen bekommt, insbesondere in Wahlkampfzeiten. Damit bekommt die Öffentlichkeit einen wachsenden Einfluss auf die Kriminalpolitik (Crawford 2006: 869). Aus Kostengründen wird das Versprechen weitgehend nur in der Schaffung härterer Gesetze umgesetzt.2 Insbesondere ab Ende der 1980er Jahre die Öffnung der Grenzen zu Osteuropa, in Deutschland die Wiedervereinigung beider Landesteile (die anfangs Euphorie auslöste, bald aber damit verbundene Probleme vor allem für die Bewohner der ehemaligen DDR deutlich machte, wie eine wachsende Arbeitslosigkeit und ein steigendes Gefühl in der Bevölkerung, die Politiker hätten das ganze Geschehen nicht mehr „im Griff“), die in Ostdeutschland nach der Wende deutlich gestiegene Kriminalitätsbelastung. Da bietet sich der Hinweis auf Kriminalprävention allgemein an, die ja mehr und mehr bei der Öffentlichkeit selbst verortet wurde, die damit aufgerufen war, mit dazu beizutragen, die innere Sicherheit zu stärken.

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§ Schließlich haben das Versicherungsgewerbe und die private Sicherheitsindustrie ein Übriges dazu beigetragen, indem sie den Bürgern vor dem Hindergrund einer gesteigerten Unsicherheit durch ihre Angebote vermehrte Sicherheit versprechen. Das private Sicherheitsgewerbe dürfte der Geschäftszweig in Deutschland, aber nicht nur hier, sein, der in den letzten Jahrzehnten die deutlichsten Steigerungsraten verzeichnen konnte. Konzepte, die in einzelnen Ländern, vor allem den USA, vor dem Hintergrund der dortigen Kriminalitätsproblematik und deren spezifischen Bedingungen entwickelt wurden, werden, trotz teilweise heftiger Kritik gegenüber diesen Programmen im Herkunftslande selbst, von anderen Ländern, so zum Teil auch von einzelnen Kommunen bzw. Regionen in Deutschland, vielfach unkritisch übernommen. Crawford spricht von einem „global ‚transfer‘ of crime prevention ideas and practices“ (2006: 866). Zu denken ist etwa an die Diskussion um das Konzept einer „Zero Tolerance“ gegenüber auch bagatellhaftem sozial abweichendem Verhalten, wie es etwa in New York vom damaligen Polizeipräsidenten Bratton 1993 umgesetzt wurde. Selbst wenn ein solches Konzept für die USA – speziell für New York oder andere Großstädte – richtig sein mag, kann nicht daraus geschlossen werden, dass es auch für deutsche Städte sinnvoll ist. Es wäre also die Frage einer Übertragbarkeit auf deutsche Städte zu prüfen, da ein internationaler Austausch von Präventionskonzepten problematisch ist (vgl. Hope/Karstedt 2003: 480), zumal empirische Untersuchungen erwiesen haben, dass ihre Wirksamkeit auch in den USA außerordentlich fraglich ist, so dass man heute davon ausgeht, dass der kriminalpräventive Effekt, wenn überhaupt vorhanden, als gering einzuschätzen ist. Gleichzeitig muss beachtet werden, dass die Kosten einer „Zero-Tolerance-Politik“ ausgesprochen hoch sind und die Frage auftaucht, ob die finanziellen Mittel nicht sinnvoller und vor allem wirksamer in andere Projekte investiert werden sollten (vgl. Jasch 2003). Das Verhältnis der Polizei zur Bevölkerung hinsichtlich der Kriminalitätsbekämpfung und die Zustände in einigen US-amerikanischen Städten bzw. Stadtteilen in den 1980er und 1990er Jahren haben einen Hintergrund gebildet, vor dem Konzepte wie „Zero Tolerance“, problemorientierte Polizeiarbeit oder „Community Policing“ unter Umständen sinnvoll gewesen sind und Neues gebracht haben (vgl. Laue 2002: 424). Dies gilt aber etwa nicht für Deutschland. Die vielfach begeisterte Aufnahme solcher Konzepte gründet offensichtlich nicht nur in einem gesellschaftlichen Bedürfnis nach einer Kriminalitätsreduzierung im engeren Sinne, sondern vor allem in einem Verlangen nach einer geordneten, sauberen und überschaubaren Lebenswelt, in der der Staat wirksam dafür sorgt, dass die Ordnung aufrecht erhalten wird und allgemein akzeptierte Regeln sozialen Miteinanders eingehalten werden. Die enorme Ausweitung der Kriminalprävention in den letzten Jahrzehnten hat dazu geführt, dass das Konzept immer breiter und damit ungenauer wird. Kriminalität ist ein (a)soziales Verhalten, das vor allem vom Sozialverhalten anderer und von Umwelt- bzw. Lebensbedingungen beeinflusst wird. Damit bieten sich, zumindest prinzipiell, zahlreiche Möglichkeiten und Ansatzpunkte, auf straffälliges Verhalten präventiv einzuwirken. Entsprechend viele Konzepte der Kriminalprävention sind in den letzten Jahren und Jahrhunderten entwickelt worden.

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Historische Entwicklung Überlegungen zur Prävention straffälligen Verhaltens sind keineswegs neu – neu ist lediglich der enorme Boom des Präventionskonzeptes in den letzten Jahrzehnten. Schon immer hat man sich Gedanken darüber gemacht, wie vor allem schwere Straftaten, die es in allen Gesellschaften gibt, verhindert werden können, wobei sich die Definition dessen, was eine (schwere) Straftat ist, im Laufe der Zeit naheliegenderweise verändert hat. Aus historischen Berichten wissen wir, dass Gewaltkriminalität, vor allem Tötungsdelikte, aber auch Korruption und Wirtschaftsstraftaten „modernen Zuschnitts“ in den letzten Jahrtausenden immer vorgekommen sind, teilweise sogar wesentlich höher waren als heute (vgl. Eisner 2001). Der Bedarf an Kriminalprävention bestand somit zu allen Zeiten. So betont beispielsweise Kaiser (1996: 246), dass Kriminalprävention bereits vor unserer Zeitrechung als ein zentrales Ziel der Kriminalpolitik gegolten hat. Kriminalprävention bestand vorwiegend in harter, vielfach grausamster Bestrafung der gefassten Täter. Man setzte somit auf Abschreckung. So betont etwa Weeber (1995: 190) in Bezug auf das Römische Reich, dass den überführten Banditen die schlimmsten Arten der Todesstrafe drohten, „die das römische Reich kannte“. Gleichzeitig weist er darauf hin, dass der Abschreckungseffekt letztlich doch eher gering gewesen sei, was er in Verbindung mit der Zusammensetzung der Räuberbanden bringt, die weitgehend aus Männern bestanden, die kaum noch etwas in ihrem Leben zu verlieren hatten. Eine staatliche Schutz- und Ordnungspolizei kannten die antiken Staaten nicht. Dem Selbstschutz des einzelnen Bürgers kam „erheblich größere Bedeutung zu als in modernen Staaten. Wohlhabende ließen sich in der Dunkelheit zur Abschreckung von Rowdys und Kriminellen von einem ansehnlichen Gefolge begleiten“ (Weeber 1995: 279). Erst in der Kaiserzeit entstanden militärisch organisierte Einsatzkräfte, die teilweise Aufgaben der heutigen Bereitschaftspolizei übernommen haben (Weeber 1995: 279). Nach Hinckeldey (1980a: 229f.) kam der Ausdruck Polizei um 1500 auf. 1530 hat der Reichstag zu Augsburg die erste umfassende Reichspolizeiordnung verabschiedet. In England hingegen war die männliche erwachsene Landbevölkerung im 15. Jahrhundert in einem System freiwilliger unbezahlter Wächter zum Schutz der Bevölkerung eingebunden. Im 17. Jahrhundert wurden dann allerdings bereits aus Steuern bezahlte Spezialisten eingesetzt (Obergfell-Fuchs 2001: 4). Schlör (1991) gibt einen sehr umfassenden historischen Überblick über die zunehmende Professionalisierung des Sicherheitswesens in den drei Großstädten London, Paris und Berlin. Im 17. und 18. Jahrhundert mussten etwa in London von Sonnenuntergang bis -aufgang mehr als 1.000 Wächter auf ihren Posten sein, um nicht nur der Kriminalität, sondern vor allem auch der Gefahr einer Feuersbrunst vorzubeugen. Mitte des 18. Jahrhunderts wurde in einem Londoner Bezirk eine erste eigene Polizeitruppe gegründet, die nach Obergfell-Fuchs (2001: 5) als Beginn des privaten Sicherheitsgewerbes angesehen werden kann. In Berlin wurde bereits 1808 die Verwaltung der Sicherheitspolizei der Stadt auf die lokale Regierung übertragen. 1822 ging die Organisation auf das Polizeipräsidium über, wodurch es zu einer Verstaatlichung der ehemals bürgerlichen Pflichten kam. Auch in anderen europäischen Städten wurde in diesem Zeitraum der von Bürgern privat getragene Wachdienst zugunsten einer Professionalisierung abgeschafft. Bis ins 19. Jahrhundert setzte man hinsichtlich der Kriminalprävention nahezu ausschließlich auf eine angenommene Abschreckungswirkung einer möglichst harten Strafan-

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drohung und -vollziehung. Allerdings kam in der zweiten Hälfte des 18. Jahrhunderts zunehmend Kritik an dieser Kriminalpolitik auf. Howard (1777) war einer der ersten, der kritisch auf den Zustand der Gefängnisse und die Problematik der Freiheitsstrafen in England und Wales sowie einigen anderen Ländern hinwies. Beccaria betonte in seinem einflussreichen Werk über „Verbrechen und Strafen“, dass es besser sei, „den Verbrechen vorzubeugen als sie zu bestrafen“ (2005 [1764]: 38, vgl. auch Meier 2006: 99, Kury 2007). Anfang des 19. Jahrhunderts kam ein wachsendes Verständnis für die „Hilfswissenschaften“, wie die Medizin oder Psychologie, auf, welche zu einer Intensivierung der Diskussion um Strafe und Prävention beitrugen. In Deutschland war es vor allem Franz von Liszt (1905), der aus strafrechtlicher Sicht erstmals auf individualpräventive Wirkungen der Strafe hinwies. Beeinflusst von der im Rahmen des in der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts aufkommenden Positivismus sich entwickelnden empirischen Erforschung des Verbrechens und seiner Ursachen forderte er im „Marburger Programm“ (1882), das Verbrechen als soziale Erscheinung zu verstehen und auch der Strafe entsprechend eine soziale Funktion zuzuschreiben (vgl. Meier 2001: 25). Liszt betonte in Anbetracht der von ihm erkannten auch schädlichen Wirkungen einer Freiheitsstrafe bereits vor gut einhundert Jahren: „Wenn ein Jugendlicher oder auch ein Erwachsener ein Verbrechen begeht und wir lassen ihn laufen, so ist die Wahrscheinlichkeit, dass er wieder ein Verbrechen begeht, geringer, als wenn wir ihn bestrafen“ (1905: 339). Im letzten Jahrhundert waren es vor allem die umfangreichen empirischen Untersuchungen in den USA, etwa zu den schädlichen Nebenwirkungen des Freiheitsentzuges unter dem Stichwort der Prisonisierung, welche die präventive Wirkung einer Freiheitsstrafe zunehmend in Frage stellten. Ging die Verantwortung für die innere Sicherheit in den letzten Jahrhunderten mehr und mehr von den Bürgern auf den Staat über, ist heute in den Städten und Kommunen, vor allem unter dem Stichwort der Kommunalen Kriminalprävention, ein teilweiser „Rückwärtstrend“ zu beobachten. Definition von Prävention Obwohl Kriminalprävention somit eine lange Geschichte hat, „ist sie noch immer ein vager und ungenau definierter Gegenstand. Wissenschaftliche Bearbeitung hat sie nur selten gefunden, dabei überwiegend im angloamerikanischen Raum“ (Kaiser 1996: 246). Weitgefasst beinhaltet Kriminalprävention nach Crawford „all pre-emptive interventions into the social and physical world with the intention, at least in part, of altering behaviour or the flow of events in a way that reduces the likelihood of crime or its harmful consequences“ (2006: 871). Nach Kaiser versteht man heute unter der „Vorbeugung des Verbrechens alle Maßnahmen, die bezwecken, das Ausmaß und die Schwere der Kriminalität zu vermindern, sei es durch Einschränkung der verbrechensfördernden Gelegenheiten, erforderlichenfalls durch Präsenz eines fähigen Beschützers (…) oder durch Nachbarschaftskontrolle, oder sei es durch Einwirkung auf (potentielle) Rechtsbrecher und die Allgemeinheit“ (1996: 248; vgl. auch Bundesministerium des Innern/Bundesministerium der Justiz 2006: 667). Die Verbrechensbegehung soll durch Einflussnahme auf bereits straffällig gewordene Personen und solche, die in Gefahr sind, in straffälliges Verhalten abzugleiten, aber auch auf potentielle Opfer, damit diese beispielsweise ihr Vermögen besser schützen, reduziert werden. Der Begriff der Kriminalprävention greift über das klassische Verständnis von Kriminalpolitik weit hinaus, indem er etwa auch Maßnahmen außerhalb des Kriminalrechts wie z. B. den Selbstschutz durch

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Bürgerwehren einbezieht. Damit steht die Kriminalprävention „im Schnittpunkt zwischen allgemeiner Sozialkontrolle, Kriminalpolitik und den polizeilichen Bestrebungen zur Verbrechensbekämpfung“ (Kaiser 1993: 571). Untergliederung von Präventionsansätzen Der „klassische“ Ansatz der Kriminalprävention beruht, wie gezeigt, seit alters her auf der Abschreckungstheorie. Straffälliges bzw. sozial unerwünschtes Verhalten soll dadurch unterbunden werden, dass es möglichst streng bestraft wird. Man geht davon aus, dass je strenger und grausamer die Strafe ist, desto stärker die Abschreckung auf „tatgeneigte“ Mitbürger wirkt. Dieses Konzept der „Verhaltenssteuerung“ bzw. Prävention straffälligen bzw. gesellschaftlich unerwünschten Verhaltens findet sich seit biblischen Zeiten (vgl. Buggle 1992) durch alle Jahrhunderte, wurde im Mittelalter in Form grausamster Strafen (vgl. oben) in extenso praktiziert, etwa auch dadurch, dass gerade durch öffentliche Hinrichtungen potentielle Täter abgeschreckt werden sollten. Vielfach wird sie auch heute noch, gerade auch von politischer Seite, als wirksam erachtet, nicht nur in den USA, wo man aus diesem Grunde nach wie vor in der Mehrheit der Bundesstaaten an der Todesstrafe für Schwerverbrecher festhält, sondern auch bei uns, wie etwa die seit Jahren immer wieder auftauchende Diskussion um eine Verschärfung des Jugendstrafrechts zeigt. Die allgemein verbreitete Annahme einer abschreckenden Wirkung von (harten) Strafen, gerade auch hinsichtlich schwerer, die Öffentlichkeit beunruhigenden Gewalttaten, ist so weit verbreitet, dass „alternative“ Reaktionsmuster in der Öffentlichkeit oft auf Widerstand stoßen, vor allem, wenn sie neu eingeführt werden (vgl. Kury et al. 2002). Im Strafrecht findet sich der Gedanke der Abschreckung im Konzept der Generalprävention. Dieses wird „seit den Anfängen der bewussten Kriminalpolitik Mitte des 18. Jahrhunderts kriminaltheoretisch erörtert“ (Kaiser 1996: 258). Die Theorie der Generalprävention gehört neben der Spezialprävention zu den „relativen Straftheorien“. Während die „absoluten Straftheorien“ (Kant und Hegel) die Rechtfertigung der Strafe „aus dem Gebot der Gerechtigkeit“ ableiten, Strafe hiernach die „Wiederherstellung des Geltungsanspruchs der gebrochenen Norm“ darstellt, der Täter durch die Erfahrung des Strafleides „Genugtuung“ dafür erfährt, dass er „der Rechtsordnung Schaden zugefügt hat“, leiten die relativen Straftheorien die Berechtigung für die Strafe „aus der Aufgabe des Staates [ab], Straftaten zu verhindern [Prävention]“ (Meier 2001: 18). Die so genannten „Vereinigungstheorien“ schließlich bemühen sich um eine Integration der einzelnen Grundpositionen. Die relativen Straftheorien beinhalten die Theorie der Generalprävention und der Spezialprävention. Generalprävention soll auf die Allgemeinheit einwirken. Durch die Androhung, Verhängung und Vollstreckung einer Strafe soll diese „von weiteren Taten abgehalten werden“ (Meier 2001: 22). Die Theorie wurde vor allem von Feuerbach (1847: 38), „anknüpfend an die in der Aufklärung entwickelte These, dass der Entstehungsgrund von Straftaten in der Sinnlichkeit und dem Streben nach Eigennutz zu sehen sei“ (Meier 2001: 22), begründet. Der Zweck der Strafe ergibt sich für Feuerbach schon aus der bloßen Androhung ihrer Verhängung im Gesetz, „die Verhängung und Vollstreckung dienten ihm lediglich der Glaubhaftmachung der Drohung“ (Meier 2001: 22). Nach Jescheck und Weigend ist „der Vorrang der Generalprävention bei der Sinngebung der Strafe (…) heute herrschende Lehre“ (1996: 68; vgl. auch Meier 2001: 23).

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Es wird in der Regel unterschieden zwischen „negativer“ und „positiver“ Generalprävention, ebenso zwischen „negativer“ und „positiver“ Spezialprävention. Feuerbachs Ansatz ist hierbei der negativen Generalprävention (Abschreckungsprävention) zuzuordnen, bei welcher es um Abschreckung potentieller Täter geht. Bei der positiven Generalprävention (Integrationsprävention) geht es dagegen um eine Bestätigung der Normgeltung gegenüber der Allgemeinheit durch Praktizierung der Strafe gegenüber den Tätern. „Durch die Strafe soll gegenüber der Allgemeinheit die Normgeltung bestätigt werden. Die Strafe soll zeigen, dass sich das Recht gegenüber dem vom Täter begangenen Unrecht durchsetzt; sie soll gegenüber der Allgemeinheit die „Unverbrüchlichkeit des Rechts“ demonstrieren“ (Meier 2001: 22, BGHSt 24, 40 (44)). Durch diese Demonstration der Verbindlichkeit des Rechts soll zukünftigen Straftaten potentieller Täter vorgebeugt werden (BGHSt 24, 40 (44)). Man geht hier somit von einer verhaltenssteuernden Wirkung der Strafe aus. Teilweise wird noch eine Untergliederung in Einzelaspekte vorgenommen, so etwa von Roxin (1997). Dieser unterscheidet zwischen einem von der Strafjustiz angeregten, sozialpädagogisch motivierten „Lerneffekt“, einem „Vertrauenseffekt“, der sich daraus ergäbe, dass der Bürger erlebe, dass das Recht durchgesetzt werde, und einem „Befriedigungseffekt“ aufgrund einer Beruhigung nach Erledigung der Sanktion. Während sich die Generalprävention auf die Allgemeinheit bezieht, richtet sich die Spezialprävention auf den einzelnen Rechtsbrecher. Als „positive“ Spezialprävention bezieht sie sich auf die Erziehung, Besserung und Wiedergutmachung, auf die Resozialisierung, (psychotherapeutische) Behandlung und Wiedereingliederung des Täters in die Rechtsgemeinschaft; als „negative“ Spezialprävention will sie den Täter vor der Begehung weiterer Taten abschrecken bzw. ihn, etwa durch Inhaftierung oder Exekution, unschädlich machen. Meier (2001: 25f.) weist zu Recht darauf hin, dass das Konzept der positiven Generalprävention über eine Resozialisierung im Strafvollzug hinausweist. Mit ihr werden alle Bemühungen erfasst, die innerhalb und außerhalb des Strafvollzugs in Angriff genommen werden, um den Täter zu einem straffreien Leben in der Gemeinschaft zurückzuführen. Hierunter fallen etwa auch Weisungen oder Maßnahmen im Rahmen der Unterstellung unter die Bewährungshilfe. In Deutschland hat sich der Gesetzgeber im Zusammenhang mit kriminalpolitischen Reformen, etwa 1969 mit der Erneuerung des materiellen Strafrechts und 1976 der Schaffung eines Strafvollzugsgesetzes, „weitgehend der individualpräventiven Zielsetzung geöffnet“ (Kaiser 1996: 265, vgl. zu Strafzumessungsgesichtspunkten Brandenstein 2006). Neben dem am Strafrecht orientierten Präventionskonzept wird in Anlehnung an ein medizinisches Modell (vgl. Caplan 1964) in der Kriminologie, je nachdem, wieweit ein straffälliges Verhalten bereits offenkundig wurde, in der Regel unterschieden zwischen primärer, sekundärer und tertiärer Prävention (vgl. Brantingham/Faust 1976, Kube 1986: 10, Kaiser 1996: 248f., Heinz 1999: 93): Die primäre Kriminalprävention richtet sich an die Allgemeinheit. Ihr Ziel ist der nicht straffällig bzw. Opfer gewordene Bürger und dessen Lebensumwelt. Sie dient der Vorbeugung jeglichen Auftretens von straffälligem Verhalten, will auch Gefahren, in dieses abzurutschen, entgegenwirken bzw. vor einer Opferwerdung möglichst schützen. Kriminalität wird hier gewissermaßen „an den Wurzeln“ angegangen, etwa durch Normverdeutlichung, Festigung des Rechtsbewusstseins (vgl. positive Generalprävention), Beseitigung von „tiefer liegenden“ Ursachen straffälligen Verhaltens, wie Sozialisationsproblemen oder wirtschaftlichen bzw. sozialen Problemen. Auch Anreizsysteme für rechtskonformes Verhalten (Ver-

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günstigungen bei Autoversicherungen bei unfallfreiem Fahren) gehören hierher. Es sollen die Lebenssituation der Bürger „aufgrund überzeugender Kultur-, Wirtschafts-, Verkehrs- und Sozialpolitik durch gezielte Beeinflussung der Situation, und genauer der Verbrechensursachen“, beeinflusst und damit „soziale Kompetenzen zur produktiven Konfliktbewältigung“ (Kaiser 1996: 249) vermittelt werden. Es geht somit um ein mehr proaktives als reaktives Vorgehen. Kriminalprävention soll hiernach betrieben werden etwa durch eine entsprechende Familien-, Jugend- oder Schulpolitik, durch stadtplanerische Maßnahmen, aber auch durch eine Erschwerung des Zugriffs auf Waren bzw. deren Kennzeichnung. Was mögliche Opfer betrifft, ist etwa an eine allgemeine Aufklärung über Selbstschutzmaßnahmen, Selbstverteidigung, Aufklärung spezieller Gruppen wie Kinder oder alte Menschen oder Aufklärung über mögliche Sicherungsmaßnahmen zu denken. Die sekundäre Kriminalprävention richtet sich dagegen an die Untergruppe derjenigen, die als potentielle Täter bzw. Opfer betrachtet werden, bzw. bezieht sich auf gefährdete Objekte. Auf Täterseite geht es etwa um (jugendliche) Problemgruppen, wie Mitglieder gewaltbereiter Vereinigungen, deren Rechts- und Wertebewusstsein gestärkt werden soll oder die durch Sanktionsdrohungen abgeschreckt werden sollen (vgl. negative Generalprävention). Weiterhin geht es um in gefährdeten Familien aufwachsende Kinder und Jugendliche, deren Sozialisationsbedingungen durch Maßnahmen der Familienhilfe und Erziehungsberatung verbessert werden sollen (vgl. Retzmann 1986, Lamnek/Luedtke 2006), um wohnsitzlose Jugendliche, die mittels Streetworker wieder in die Gemeinschaft zurückgeführt oder um in der Schule Auffällige, die durch besondere Hilfsmaßnahmen besser in den Schulalltag integriert werden sollen (vgl. Lerchenmüller 1986). Ein erhebliches Problem liegt in der zuverlässigen Früherkennung (Prognose) späterer krimineller Entwicklung. Was Objekte bzw. mögliche Tatörtlichkeiten betrifft, geht es etwa um die Erhöhung des Tataufwandes, um eine Veränderung der Tatgelegenheitsstrukturen zum Nachteil potentieller Täter, etwa durch bessere Sicherung der gefährdeten Objekte, z. B. durch bessere Schlösser und durch Wachpersonal, oder um Nachbarschaftskontrolle („Community Control“, „Neighbourhood Watch“, „Community Policing“) (vgl. Dölling/Feltes 1993), um eine Verringerung tatfördernder Gelegenheiten bzw. Situationen, um eine Steigerung des Entdeckungsrisikos, eine Verstärkung von Überwachungsmaßnahmen, etwa durch Installierung von Videokameras, oder um eine Abschöpfung des Verbrechensgewinnes. Auf Seiten der Opfer richten sich die Maßnahmen beispielsweise auf eine Schulung gefährdeter Personen (wie Bankangestellte), auf Selbstverteidigungskurse oder auf eine besondere Sicherung gefährdeter Personen bzw. Objekte. Die sekundäre Prävention richtet sich somit an potentiell gefährdete Personen, bezieht sich etwa auf Nachbarschaftskontrolle, Stadtplanung und Stadtgestaltung, aber auch auf Maßnahmen privater Personen zum Eigenschutz (Kaiser 1996: 249). Die tertiäre Kriminalprävention schließlich bezieht sich vorwiegend auf eine strafrechtliche und polizeiliche Rückfallprävention und richtet sich an bereits straffällig oder Opfer gewordene Bürger bzw. auf kriminalitätsbelastete Gegenden („hot spots“). Auf Täterseite geht es etwa um spezialpräventive Sanktionsmaßnahmen, um Therapien und weitere Resozialisierungsmaßnahmen bei Straffälligen, um Straffälligen- bzw. Bewährungshilfe, um Schuldentilgungsprogramme, um Diversions- und Mediationsprogramme, welche eine (weitere) Stigmatisierung und Entsozialisierung von Tätern durch (harte) Strafmaßnahmen verhindern sollen (vgl. Kury/Lerchenmüller 1981), um ambulante Maßnahmen wie soziale Trainingskurse für Jugendliche und um Anti-Aggressivitätstrainings – insgesamt um Maßnahmen, welche Straf-

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fällige wieder als rechtschaffene Bürger in die Gesellschaft integrieren sollen. Was kriminalitätsbelastete Regionen, etwa Stadtteile, betrifft, geht es um Maßnahmen wie Erhöhung der Polizeipräsenz, Überwachung durch Videokameras bzw. bauliche Umgestaltung. Was die Opferseite betrifft, bezieht sich tertiäre Prävention auf Opferschutzprogramme, Opferberatung und -betreuung, Entschädigung für entstandenen Schaden, Wiedergutmachung durch den Täter, Täter-Opfer-Ausgleich, Frauenhäuser für misshandelte Frauen oder Kinder oder neuerdings Maßnahmen des Platzverweises (vgl. Kury/Obergfell-Fuchs 2005). Die tertiäre Prävention bezieht sich nach Kaiser vor allem auf eine Rückfallvermeidung, auf die Verhinderung weiterer Straftaten bereits straffällig Gewordener. „Mangels überlegener oder nicht erprobter Behandlungsstrategien erschöpft sie sich nicht selten in der Repression durch verschärfte Strafzumessung“ (1996: 149). Deutlich wird, dass die Zuordnung einzelner Präventionsmaßnahmen nicht immer eindeutig ist. Nach Kaiser hat dieses Präventionsmodell seinen Schwerpunkt „in den Präventionsbereichen, die der Strafrechtspflege vorgelagert sind“ (1996: 249). Die Strafjustiz selbst und Alternativen zu dieser sowie nachwirkende Dienste würden nur pauschal einbezogen. Er schlägt deshalb ein Modell vor, das nach Prä-, Inter- und Postvention unterscheidet, das sich allerdings als Ordnungsmodell nie in der Breite durchgesetzt hat. Mit diesem Modell sollen die „Strategien der Verbrechenskontrolle“, vorwiegend diejenigen der Strafjustiz einschließlich „etwaiger Alternativen sowie begleitender und nachwirkender Dienste“, besser abgebildet werden, „zumal die justizförmigen Aktivitäten in den Gesamtzusammenhang sinnvoll eingebunden“ (Kaiser 1996: 249f.) würden. Präventionen wären hiernach vor allem Maßnahmen der Polizei zur Verbrechensverhütung, Intervention wären Maßnahmen durch die Strafverfolgung, das Strafverfahren und den Strafvollzug, Postvention solche nachwirkender Dienste, etwa im Rahmen von Vollzugslockerungen oder Bewährungshilfe. Andere Autoren empfehlen aufgrund einer Unzufriedenheit mit dieser Dreiteilung etwa eine Unterteilung in strukturelle und personale Prävention (vgl. Rössner 1988). Während es hiernach bei der strukturellen um die Gestaltung gesellschaftlicher Bedingungen auf zentralstaatlicher oder kommunaler Ebene geht, handelt es sich bei der personalen Prävention um Maßnahmen gegenüber dem individuell Gefährdeten und dessen sozialen Bezügen (vgl. a. Kaiser 1993: 574). Schneider (1987: 653) unterscheidet nach Lejins (1967) in gesetzliche Prävention, Eingriffsprävention und mechanische Prävention. Die gesetzliche Prävention zielt darauf ab, mittels gesetzlicher Verbote Straffälligkeit zu verhindern, baut somit auf die abschreckende Wirkung von (angedrohten) Sanktionen (vgl. Generalprävention). Die Eingriffsprävention bezieht sich auf alle Maßnahmen zur Verhinderung von (weiterer) Straffälligkeit, wie soziale Programme in Gemeinschaften, Unterstützung für Familien, Behandlung von Tätern, Hinweise an potentielle Opfer oder Beratung von Polizei und Justiz. Sie wird wiederum untergliedert in primäre und sekundäre Eingriffsprävention, wobei sich die primäre an alle, die sekundäre an bereits straffällig bzw. Opfer Gewordene wendet. Mechanische Prävention schließlich bezieht sich hiernach auf die Stadt- und Baugestaltung, Wohnblocküberwachung, Schutz der eigenen Wohnung, etwa durch Alarm- und sonstige Sicherheitsmaßnahmen. Crawford betont, dass hinsichtlich der Art der Intervention in der Regel unterschieden werde zwischen „Situational Prevention“ und „Social Prevention“. „Situational prevention involves the management, design, or manipulation of the immediate physical environment to reduce the opportunities for specific crime“ (2006: 872). Hierunter fallen eine Fülle von Maß-

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nahmen der primären und sekundären Prävention, wie Einbruchsschutz und mechanische Zugangskontrollen, bessere Überwachung von Plätzen, etwa durch Videokameras oder Polizeipräsenz, Stadtplanung oder wirksamere Vermittlung von Gesetzen und Regeln (874). Soziale Prävention wird wiederum untergliedert in „developmental“ und „community crime prevention“ (882). Während sich ersteres auf die positive Einwirkung auf Einzelpersonen und deren Motive zur Begehung straffälligen Verhaltens bezieht (siehe primäre Prävention), versucht letzteres auf Gemeindeebene zu wirken, etwa durch Veränderungen in den Beziehungen der Bürger oder kollektiver Kontrollmaßnahmen. Daneben beschreibt Crawford (2007: 884ff.) die Kategorie „Community crime prevention“, die Maßnahmen in und durch eine Gemeinde umfasst im Sinne der Kommunalen Kriminalprävention. Präventionsprogramme Ab etwa Mitte des letzten Jahrhunderts wurden in den USA, aber auch europäischen Ländern wie Dänemark oder den Niederlanden, Resozialisierungsprogramme entwickelt, die den schädlichen Wirkungen des Strafvollzugs entgegenwirken bzw. diese aufheben sollten und die Inhaftierten durch (psychologische) Behandlung besser befähigen sollten, nach Haftentlassung ein straffreies Leben zu führen (vgl. etwa zu den breit diskutierten Sexualstraftätern Obergfell-Fuchs 2006). Nachdem diese Programme aufgrund eines mangelnden und überzeugenden Erfolgsnachweises aus den USA unter Beschuss gerieten (vgl. Martinson 1974, Lipton et al. 1975) und es zu einer „Krise des Behandlungsgedankens“ gekommen war (vgl. Kaiser 1996: 267), wurde seitens der Kriminologie in Anlehnung an Liszt (vgl. oben) und vor allem unter dem Einfluss des Labeling-Ansatzes (vgl. Sack 1978) zunehmend der Gedanke verstärkt, vor allem jugendliche Straftäter, um eine Stigmatisierung zu vermeiden und damit die Wiedereingliederung zu erschweren, durch Anwendung alternativer Reaktionsmuster möglichst um das Kriminaljustizsystem „herumzuleiten“. In diesem Zusammenhang entstanden ab etwa den 1970er Jahren international auf polizeilicher, staatsanwaltschaftlicher und gerichtlicher Ebene eine Fülle von Diversionsprogrammen (vgl. Kury/Lerchenmüller 1981, Kerner 1983, Dölling 1991, Heinz/Storz 1992). Einen geradezu kometenhaften Aufschwung mit neuen Dimensionen erfuhr der Präventionsgedanke dann zu Beginn der 1990er Jahre, insbesondere durch die inzwischen zahllosen Programme zu einer Kommunalen Kriminalprävention (KKP). Inzwischen liegen auch in Deutschland umfangreiche Handbücher und Zusammenstellungen zu den unterschiedlichen Projekten vor. Einen sehr guten Überblick über die Entwicklung und Projekte bis zur Jahrhundertwende gibt Obergfell-Fuchs (2001). Eines der umfangreichsten und stimmigsten Projekte war das „Area-Project“ in Chicago (vgl. Shaw/McKay 1931, Cohen 1955), das von 19321957 arbeitete und von einer Theorie der sozialen Desorganisation ausging. Projekte zur KKP gab es bereits Jahre vor dem Aufschwung in Deutschland schon im Ausland, etwa Großbritannien, den skandinavischen Ländern, Frankreich, Belgien oder den Niederlanden (Koetzsche 1994, Graham/Bennett 1997). Dabei sind Gedanken, wie sie jetzt im Rahmen der KKP vertreten werden, keineswegs neu. Wie Crawford (2006: 867) ausführt, wurden schon im 18. Jahrhundert Überlegungen angestellt, die den heutigen sehr ähnlich sind, wie Reduzierung der Gelegenheitsstrukturen oder Veränderung der Aufgaben der Polizei im Gemeindekontext. Bereits in den letzten Jahrzehnten, vor dem Boom im Bereich Kriminalprävention, wurde immer wieder betont, dass Vor-

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beugen auch in diesem Bereich besser sei als Heilen (vgl. Kaufmann 1974). Ebenso konnte schon vor Jahrzehnten gezeigt werden (vgl. Feest 1971, siehe auch Walter 1999: 30), dass Polizeipräsenz auf potentielle Täter eine abschreckende und auf die Bevölkerung eine vertrauensbildende Wirkung hat. Seit 1921 gibt es Kriminalpolizeiliche Beratungsstellen, in BadenWürttemberg inzwischen allein ca. 40, seit 1965 das Kriminalpolizeiliche Vorbeugungsprogramm für den Bund und die Länder, seit 1965 gezielte Präventionsarbeit in Schulen und seit 1975 eine bundesweit abgestimmte Öffentlichkeitsarbeit der Polizei (Schwind 2007: 358). Seit 1955 versuchen die Vereinten Nationen im Rahmen internationaler Konferenzen in fünfjährigen Abständen der Prävention von Straftaten und Behandlung von Tätern („Prevention of Crime and the Treatment of Offenders“) mehr Gewicht zu verleihen. In Dänemark wurde bereits 1971 ein kriminalpräventiver Rat gebildet. Vergleichbare Einrichtungen folgten in Schweden (1972), Frankreich (1983), Belgien (1985) und Großbritannien (1993) (Schwind 2007: 363). In Deutschland fand das Konzept einer über bisherige Initiativen hinausgehenden KKP zunächst keinen Anklang. Nach Schwind (2007: 366) begann die Geschichte der institutionalisierten Kriminalprävention bei uns Anfang der 1970er Jahre. Nach ersten Versuchen einer ressortübergreifenden Zusammenarbeit auf dem Gebiet der Kriminalprävention 1972 in Berlin (Regierender Bürgermeister von Berlin 1974) und 1978 in Nordrhein-Westfalen, wurde 1978 in Niedersachsen der erste deutsche interministerielle Arbeitskreis „Präventive Kriminalpolitik“ ins Leben gerufen, der die Aufgabe hatte, „in einer Bestandsaufnahme die verschiedenen kriminalpolitisch bedeutsamen Maßnahmen und Vorgaben der Landesregierung zusammenzufassen und in einem ressortübergreifenden Programm zueinander in Beziehung zu setzen“ (Hasenpusch 1982: 40). 1983 wurde in Neumünster eine „Enquete-Kommission zur Untersuchung der Ursachen der Kriminalität in Neumünster“ eingesetzt, die als Vorläufer der heutigen kriminalpräventiven Räte gesehen werden kann. 1990 wurde dann mit dem Schleswig-Holsteinischen Landesrat für Kriminalitätsverhütung erstmalig in Deutschland ein entsprechendes landesweites Gremium gegründet (Koetzsche 1997: 389). Seit Anfang der 1990er Jahre sind dann in fast allen deutschen Bundesländern und Städten Netzwerke zur KKP entstanden (Bundesministerium der Justiz/Bundesministerium des Innern 2006: 671ff.). Dies begründet sich darin, dass die KKP in Deutschland vor dem Hintergrund der enormen Verunsicherungen in der Bevölkerung im Zusammenhang mit den bald sichtbar werdenden Problemen der Wiedervereinigung Ost- und Westdeutschlands und der Öffnung der Grenzen zu ehemaligen Sowjetländern und der damit einsetzenden bzw. befürchteten Migration von Ost nach West ab Anfang der 1990er Jahre deutlichen Rückenwind bekam. Umfragen zeigten bald auch eine deutlich steigende Furcht in der Bevölkerung, Opfer einer Straftat zu werden (Kury 2004a). Kriminalität, Opferwerdung und in diesem Kontext Verbrechensfurcht wurde zu einem wesentlichen politischen Thema. Die Politik geriet unter Handlungsdruck. In diesem Zusammenhang bot es sich, auch bei knappen Kassen, an, zumindest einen Teil der Verantwortung für die innere Sicherheit an die Bevölkerung zurückzugeben. Das ideale Konzept hierfür lieferte die KKP. Bürger wurden jetzt als Partner im Kampf gegen Kriminalität gesehen, wodurch ihnen eine Mitverantwortung übertragen wurde (Crawford 2006: 894). Eines der Vorreiter-Bundesländer wurde Baden-Württemberg, wo der damalige Innenminister 1993 einen Arbeitskreis „Kommunale Kriminalprävention“ ins Leben rief und vor allem das Pilotprojekt „KKP in Baden-Württemberg“ startete (Kury 1997, Schimpeler/Hepp 1997: 412). Im Rahmen dieser Initiative wurden in drei Städten wissenschaftlich begleitete

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Modellprojekte in Angriff genommen und vor allem auch ein Handbuch für die Durchführung von Projekten und ein Fragebogen für eine standardisierte Datenerhebung bei Umfragen zur Sicherheitslage entwickelt (Dölling et al. 2003: 281ff.). Es sollten in den Kommunen mit Unterstützung örtlicher kriminalpräventiver Räte und Arbeitskreise konkrete Maßnahmen zur Kriminalprävention entwickelt und durchgeführt werden (vgl. Feltes 1995, Forschungsgruppe Kommunale Kriminalprävention in Baden-Württemberg 2000, Heinz 1999). Inzwischen ist die Zahl der gegründeten Gremien zur Kriminalprävention in den Gemeinden und der in Angriff genommenen Projekte unüberschaubar. Steffen (2004: 18) schätzte schon vor Jahren die Zahl der Präventionsgremien auf der Ebene von Städten, Gemeinden und Landkreisen auf 2.000. Schon damals engagierten sich 75% der deutschen Städte mit über 50.000 Einwohnern in der institutionalisierten KKP. Mehrere Länder verleihen inzwischen Landespräventionspreise für besonders gute Projekte; 1997 wurde der erste Bundespräventionspreis verliehen. Spitzenreiter in der Einrichtung von Präventionsgremien und -projekten war von Anfang an Baden-Württemberg mit 550 Projekten in fast 300 Städten. Die Autorin spricht nicht zu Unrecht von einer „Erfolgsstory“ des Konzepts. Frehsee, der den Ansatz der KKP kritisch sieht, betont, es sei heute anzunehmen, dass es Gemeinden gäbe, „in denen das bedeutendste kriminologische Problem der Kriminalpräventive Rat selbst“ (1998: 740) sei. Jasch (2003: 419) meint, dass in den Kommunen keine Lücken entstünden, wenn die Präventionsgremien ihre Arbeit wieder einstellen würden. Stock (2002) kritisiert, dass in den Gremien mehr Konzepte, Papiere und Diskussionen produziert würden als wirksame Taten. 1993 wurde die Deutsche Stiftung für Kriminalprävention und Straffälligenhilfe gegründet. Die Ständige Konferenz der Innenminister und -senatoren beschloss 1997/98 die Gründung der Stiftung „Deutsches Forum Kriminalprävention“, die 2001 mit Sitz in Bonn als gemeinnützige, rechtsfähige Einrichtung des bürgerlichen Rechts eingerichtet wurde (www. kriminalpraevention.de). Die Einrichtung konzentriert sich schwerpunktmäßig auf Gewaltprävention (empfohlen werden 10 Maßnahmen, etwa Erziehungsprogramme, Mentorenmodelle und multisystemische Familienbehandlungsprogramme, interkulturelles Lernen im Kindergarten, spezifische kognitiv-verhaltenstherapeutische Programme für Problemfälle, Kinder und Jugendliche, ältere Menschen, häusliche Gewalt). Daneben finden sich auf der Agenda aber auch Prävention durch Technik (wie elektronische Wegfahrsperre bei Autos, Einbruchsschutz durch Einbau von Sicherheitstechnik) und Evaluation (gefördert wird Evaluation nach gutem methodischen Standard). Die Datenbank PrävIS bietet Informationen über Projekte, Kampagnen, Veranstaltungen, Gremien, Institutionen, Arbeitsgruppen sowie Literatur und Medien zum Thema Prävention. Die Stiftung gibt die Zeitschrift „forum kriminalprävention“ heraus. Inzwischen gibt es auch ein „European Crime Prevention Network“ mit einem Sekretariat in Brüssel. Das Europäische Zentrum für Kriminalprävention (EZK) hat das Ziel, die Kriminalprävention in Deutschland und Europa in Wissenschaft und Praxis zu fördern. Seit 1997 gibt das EZK die Fachzeitschrift „Die Kriminalprävention“ heraus. Auf Bundesebene wurde eine „Interministerielle Arbeitsgruppe Kriminalprävention“ eingerichtet, in der alle Bundesressorts vertreten sind (Schwind 2007: 375f.). Das Bundeskriminalamt (2001) veröffentlichte eine Übersicht über die Länder-BundProjektsammlung bis Anfang des Jahrzehnts, wobei nur 53 ausgewählte Dokumente stichwortartig aufgeführt werden und auf weiterführende Information verwiesen wird. Die Projekte beziehen sich etwa auf die Bereiche Drogen/Sucht, Eigentumskriminalität, Gewalt (Jugendlicher), Jugendkriminalität/Jugendschutz, Kinder/Primärprävention, Nachbarschaft/Wohnum-

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feld, Opferhilfe/Opferschutz, sexueller Missbrauch, Sicherheitsgefühl, Städtebau, Straftaten gegen Frauen oder Senioren sowie Zeugen- und Helferverhalten. Die umfangreichste und aktuellste Information zu Projekten zur KKP erhält man über das Internet. So bietet das Bundeskriminalamt auf seiner Internetseite (http://www.bka.de) Informationen zu einer Fülle von nationalen und internationalen Präventionsprogrammen an. Unter dem Link „InfoDOK“ findet sich die „Forschungs- und Präventionsdokumentation“ des Bundeskriminalamtes. Mit InfoDOK wird mit der Projektdatenbank „Infopool Prävention“ eine verbesserte Version der Zusammenstellung der Programme zur Verfügung gestellt. Die Bundespolizei (http://www.bundespolizei.de) hat bei allen Bundespolizeipräsidenten und Bundespolizeiämtern Beauftragte für die polizeiliche (Kriminal-)Prävention bestellt, die als Bürgerkontaktbeamte Hinweise und Anregungen entgegennehmen und als Ansprechpartner zur Verfügung stehen. Darüber hinaus werden Faltblätter mit Hinweisen zu Verhaltensmaßnahmen und Informationsblättern zu den Themen „Angst und Gewalt“, „Sicherheitshinweise für Flugreisende“, „Diebstahl und Hehlerei“ sowie „Taschendiebstahl“ herausgegeben. Es wurde ein Programm „Polizeiliche Kriminalprävention der Länder und des Bundes“ (http://www.polizei-beratung.de; http://www.propk.de) mit zentraler Geschäftsstelle am Landeskriminalamt Baden-Württemberg in Stuttgart geschaffen. Inhalt des Programms sind u. a.: Prävention bei Kindesmisshandlungen, von Diebstahl, Gewaltvideos auf Schülerhandys, Gewalt in Schulen, Stalking, Rechtsextremismus oder Einkauf über das Internet3. Bei der Polizei wurden Jugendschutz-Trainer eingerichtet. Im Rahmen eines Internetangebots werden spezielle Informationsseiten veröffentlicht (wie: http://www.time4teen.de), auf denen jugendgerecht informiert werden soll, etwa über die Bedeutung von Kriminalprävention. Für 2008 wird ein „Präventionspreis“ ausgeschrieben für eingereichte Theaterstücke, Videos, Bildergeschichten, Drehbücher usw. zu dem Thema „Lieber Cool dabei als VOLL daneben“. Weiterhin gibt es im Rahmen des Präventionspreises 2008 einen Musiksonderpreis. KKP ist zu einem Bereich geworden, in den auf Bundes-, Länder- und Gemeindeebene in den letzten Jahren auch erhebliche finanzielle Mittel investiert wurden. So hat beispielsweise allein die Landesstiftung Baden-Württemberg im Rahmen der „Förderinitiative Jugendkriminalprävention“ die Förderung kriminalpräventiver Projekte zur gezielten Eindämmung der Kinder- und Jugendkriminalität mit einem Gesamtvolumen von 1 Million EUR beschlossen. Es werden 108 Projekte gefördert, an denen die Polizei unmittelbar beteiligt ist. Die Projekte beziehen sich auf die Bereiche primäre (ursachenorientierte und zielgruppenspezifische Gewaltprävention im Bereich von Jugendgruppen), sekundäre (Konzentration auf Jugendliche, die in Gewalt abzugleiten drohen, Förderung von positivem Sozialverhalten, Friedfertigkeit und Toleranz, Drogengefahren) und tertiäre Prävention (Hilfen zur Rückfallvermeidung, wie Vermittlung eines Jobs, Einbindung in Vereine u.ä.). Im März 2001 hat der Ministerrat beschlossen, 1,5 Millionen EUR der Landesstiftung Baden-Württemberg für Projekte der Kriminalprävention im Kinder- und Jugendbereich zur Verfügung zu stellen. Auf kommunaler Ebene werden daraus insgesamt 114 Projekte gefördert. Inzwischen haben so gut wie alle Bundesländer Landesräte für Kriminalprävention bzw. vergleichbare Gremien eingerichtet. In Baden-Württemberg gibt das Landeskriminalamt seit 1999 die Zeitschrift „KKPAktuell“ heraus (http://www.praevention-bw.de), die einen landes3

Gemeint ist hierbei die Verschuldung durch Einkauf über das Internet, der unkontrollierte Zugang von Kindern und Jugendlichen zum Internet, die sich hier allerlei Dinge herunterladen und bestellen können, ohne dass die Eltern es kontrollieren.

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weiten Überblick über Veranstaltungen, Initiativen und Projekte im Bereich der Kriminalprävention bietet. Ein neues Landesprogramm fördert 86 kriminalpräventive Modelle. 1996 wurde der erste bürgerschaftliche gemeinnützige Förderverein zur Kriminalitätsverhütung in Baden-Württemberg gegründet. Es werden von einzelnen Kommunen und deren Präventionsgremien zahlreiche Fachtagungen und Informationsveranstaltungen durchgeführt. In einer Kooperation der Landesanstalt Baden-Württemberg und der Landeszentrale für Medien und Kommunikation Rheinland-Pfalz wird in einem Langzeitprojekt seit 1999 der Medienumgang von Kindern untersucht. Es wurde eine landesweite Aktion „Jugendschutz und Alkoholprävention“ durchgeführt. Am 21.11.2006 fand der Fachtag KKP (Kommunale Kriminalprävention) statt. Hier wurde u.a. eine „Zentrale Koordinierungsstelle KKP“ beim Landeskriminalamt vorgestellt, ferner ein „Projektbüro KKP“ beim Innenministerium, in dem neben dem Innenministerium das Arbeits- und Sozialministerium, das Ministerium für Kultus, Jugend und Sport, das Justizministerium, der Städtetag, der Landkreistag, der Gemeindetag und das Wirtschaftsministerium Mitglieder sind. In vierteljährlichen Sitzungen soll über die Unterstützung einzelner Initiativen, die Einrichtung einer Projektdatenbank, den Aufbau von Netzwerken, etwa zu Gewalt an Schulen, Interventionen gegen Schulschwänzen, städtebauliche Maßnahmen und Informationen gegen Rechtsextremismus beraten werden. Von 2001 bis Ende 2007 wurden Projekte in einem Finanzrahmen von 3,5 Millionen EUR gefördert. In Niedersachsen gibt es seit 1996 einen Landespräventionsrat, im ganzen Land haben sich mehr als 200 kriminalpräventive Gremien gebildet (http://www.kriminalpraevention.nie dersachsen.de). Der Rat für Kriminalitätsverhütung des Innenministeriums in SchleswigHolstein (http://www.schleswig-holstein.de) führt auf seiner Internetseite u.a. aus, dass Konzepte entwickelt worden seien bzw. Arbeit geleistet werde zu Themen wie Gewalt gegen Mädchen und Jungen mit Behinderung, Kriminalprävention in Stadtteilen, für Seniorinnen und Senioren, Gewalt gegen Menschen mit Behinderung, Häusliche Gewalt und Migration, Leitfaden gegen Rechts, Prävention im Team in der Grundschule, Graffiti oder Prävention von Ladendiebstahl. Aus Mecklenburg-Vorpommern wird berichtet, dass landesweit acht Arbeitsgruppen eingerichtet worden seien, die zu Themen wie Jugendkriminalität, Massenkriminalität, Kommunale Prävention oder Extremismus arbeiten würden (http://www.kriminal praevention-mv.de). In Rheinland-Pfalz (http://www.ism.rlp.de) wurde eine „Leitstelle Kriminalprävention“ im Ministerium des Innern und für Sport eingerichtet, ferner gibt es einen Landespräventionsrat. Anfang 2007 wurden hier 90 kriminalpräventive Räte gezählt. Selbst Kreise und einzelne Städte informieren im Internet teilweise umfangreich darüber, was sie getan haben bzw. tun, um die Sicherheit ihrer Bürger zu gewährleisten. Kommunale Kriminalprävention ist offensichtlich in den letzten nahezu 20 Jahren (auch) in Deutschland zu einem „big business“ geworden. Wenn auch die finanziellen Investitionen der einzelnen Gemeinden teilweise gering sind, die Untersuchungen bzw. Maßnahmen vielfach eher einen symbolischen Wert haben, etwa bei Umfragen durch Außenstehende vielfach darauf geachtet wird, dass die ausgesprochenen Empfehlungen nicht zu teuer werden, werden inzwischen insgesamt enorme finanzielle Mittel für den Bereich Kriminalprävention ausgegeben. Keine, zumindest größere, Gemeinde möchte offensichtlich noch zurückstehen, mindestens einige wenige Initiativen zu dem Thema anbieten zu können. Auch kleinere Gemeinden, von denen man bisher nicht vermutet hätte, dass sie ein „Kriminalitätsproblem“ haben könnten, tun etwas dagegen. Da Kriminalität ein geradezu natürliches Phänomen einer jeden Gesellschaft ist, auch nie beseitigt werden kann (vgl. Popitz 1968), gibt es auch überall etwas

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zu tun, denn reduziert werden kann das Problem allemal. KKP bzw. Kriminalität ist heute auch in Deutschland zu einem politischen Thema geworden, mit dem sich, wie seit Jahrzehnten in den USA, auch Wahlergebnisse beeinflussen lassen. Evaluation – was wirkt? Berücksichtigt man die enormen finanziellen Investitionen, die von verschiedener Seite in die unterschiedlichen Programme und Maßnahmen der Kriminalprävention insgesamt vorgenommen werden, muss im Sinne eines wirtschaftlichen Umgangs mit öffentlichen Mitteln der Frage nach deren Wirksamkeit eine besondere Bedeutung zukommen. Hierbei fällt auf, dass während etwa in den USA seit Jahrzehnten zahlreiche Evaluationsstudien zu kriminalpräventiven Programmen vorliegen, in Deutschland ein enormer Mangel an einschlägiger Wirkungsforschung festgestellt werden muss, was von einzelnen Autoren zu Recht immer wieder beklagt wurde und wird (vgl. Kaiser 1993: 284, Schellhoss 1993: 220, Volkmann/Jäger 2000, Bundesministerium des Innern/Bundesministerium der Justiz 2006: 684). So hat etwa The Presidents Commission on Law Enforcement and Administration of Justice (1967) bereits in den 1960er Jahren festgelegt, dass 10% der Fördermittel für unterstützte Projekte für eine Evaluation der Programme verwandt werden müssen, um am Ende qualifizierte Ergebnisberichte zu haben, die zu einer systematischen Weiterentwicklung genutzt werden können. Crawford (2006: 894) etwa betont, dass die in England und Wales im Rahmen des Crime and Disorder Act 1998 eingerichteten 376 „Crime and Disorder Reduction Partnerships“, die in ihrer Breite und Finanzierung, ferner der Verpflichtung für eine Evaluation, einmalig in der britischen Geschichte sind, ursprünglich mit einem Betrag von 250 Millionen Pfund unterstützt wurden, wovon von vornherein 10% des Betrages für die Evaluation reserviert wurden. Auch im Zweiten Periodischen Sicherheitsbericht der Bundesregierung (Bundesministerium des Innern/Bundesministerium der Justiz 2006: 684) wird ein solches Vorgehen bei der Vergabe von öffentlichen Fördermitteln dringend empfohlen. Berücksichtigt man die bisher vorliegenden Untersuchungsergebnisse zur Wirksamkeit von Maßnahmen zur Kriminalprävention, kommt man zu folgendem Ergebnis: Das Strafrecht setzt, wie oben ausgeführt, vor allem auf General- und Spezialprävention. Nun kann, was Generalprävention betrifft, kein Zweifel daran bestehen, dass die im Strafrecht angedrohten Strafen für rechtswidriges Verhalten bei den meisten Menschen zumindest teilweise eine abschreckende Wirkung hinsichtlich der Begehung solcher Taten haben. Das zeigt sich ansatzweise etwa dann, wenn in besonderen Zeiten, wie etwa im Krieg oder bei Naturkatastrophen, eine Entdeckung von Taten und damit die Wahrscheinlichkeit einer Strafverfolgung besonders niedrig ist. In solchen Ausnahmesituationen kommt es immer wieder zu Straftaten, wie beispielsweise Plünderungen durch Personen, die in normalen Zeiten, wenn sie mit einer Strafverfolgung rechnen müssten, zumindest nicht so schwer straffällig würden. Dass eine solche allgemein wirkende Abschreckung vom Strafrecht ausgeht, wird kaum bezweifelt. Die Frage in unserem Zusammenhang ist jedoch vor allem, wieweit eine Verschärfung des Strafrechts insbesondere schwere Straftaten verhindern kann, wieweit also eine weitere Reduzierung schwerer Taten bzw. zumindest ein weiterer Anstieg derselben durch schärfere Sanktionen positiv zu beeinflussen ist, ferner, ob so genannte Serienstraftäter von der Begehung weiterer Taten durch Sanktionsverschärfungen abgehalten werden können. In diesem Zusammenhang werden ja Sanktionsverschärfungen in aller Regel diskutiert. Die em-

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pirische Prüfung der Wirkungsweise der Generalprävention ist ausgesprochen schwierig und lässt sich wohl nur in differenziert konzipierten Längsschnittstudien einigermaßen angemessen lösen, die bisher jedoch kaum vorliegen. Trotz dieser Schwierigkeiten wurden auch in Deutschland in den letzten Jahrzehnten einige empirische Forschungsprojekte zu der Fragestellung durchgeführt, „inwieweit die Mittel des Strafrechts geeignet sind, die elementaren Rechtswerte durch Verhaltenskonformität zu sichern und sozial unerwünschte Verhaltensweisen zu vermindern“ (Kaiser 1996: 259, vgl. Dölling 1990). Vor dem Hintergrund der vorliegenden (internationalen) Forschungsergebnisse kann heute zur Wirkungsweise der Generalprävention gesagt werden, „dass nach dem gegenwärtigen Forschungsstand empirische Anhaltspunkte für die Effektivität strengerer Maßstäbe in der Strafzumessung nicht vorliegen. Keine der deutschsprachigen Studien, die reales Verhalten in Zusammenhang mit Aspekten der Strafverfolgung gebracht haben und nicht bei bloßer Attitüdenforschung geblieben sind, hat Anhaltspunkte für beachtlich abschreckende Wirkungen von Strafen ergeben, weder bezogen auf Schwere noch auf Wahrscheinlichkeit. Gesetzlicher Strafrahmen, Sanktionsart, Sanktionswahl und richterliche Strafhöhenbemessung haben danach relativ geringes Gewicht für die Befolgung von Gesetzen, wenn überhaupt“ (Kaiser 1996: 259f.). Auch der Zweite Periodische Sicherheitsbericht (Bundesministerium des Innern/Bundesministerium der Justiz 2006: 690) kommt zu dem eindeutigen Ergebnis, dass Kriminalsanktionen ohne Beeinträchtigung der Legalbewährung weitestgehend austauschbar seien. Härtere Sanktionen fügen Leid zu, ohne dass dadurch der erwartete und von politischer Seite vielfach versprochene Erfolg erreicht wird. Letztlich lassen sich soziale Probleme, die meist hinter (schweren) Straftaten stehen, mit Strafrecht nicht lösen. Eine verbrechensmindernde Wirkung kann auch bei den schwersten Sanktionen, etwa der lebenslangen Freiheitsstrafe, nicht nachgewiesen werden. Das gilt nach den meisten Experten auch für die USA in Bezug auf die Todesstrafe (Hood/Hoyle 2008, vgl. zur Diskussion auch Bedau 2005). Nach den umfangreichen Untersuchungen von Schumann et al. (1987) und Schöch (1988) lassen sich Beziehungen lediglich zwischen dem subjektiv eingeschätzten Entdeckungs- bzw. Bestrafungsrisiko und der selbstberichteten Kriminalität bzw. der Prognose weiteren straffälligen Verhaltens finden. Die Einschätzung der Schwere der Bestrafung spielt dagegen, zumindest wenn das Verfolgungsrisiko als niedrig eingestuft wird, kaum eine Rolle. Die Erwartung informeller Reaktionen aus dem eigenen sozialen Umfeld, etwa durch Familie oder Freundeskreis, hat offensichtlich eine größere Bedeutung für das eigene Verhalten als eine erwartete staatliche Strafe (Beyleveld 1980: 307, Schöch 1985, 1988, Schumann et al. 1987). In einer umfassenden Metaanalyse bisheriger empirischer Untersuchungen zur Abschreckungswirkung des Strafrechts versuchen Dölling et al. die Gründe für die unterschiedlichen Befunde herauszuarbeiten und eine Bewertung der Ergebnisse vorzunehmen. Sie vertreten die Ansicht, dass das gesicherte Wissen zur Wirksamkeit der Generalprävention bislang „gering“ (2006: 195) sei. Insgesamt wurden aus 9.422 Literaturstellen zu dem Thema 700 einschlägige aussagekräftige empirische Untersuchungen für die eigenen Analysen ausgewählt. Bisherige Befunde sprechen für einen Zusammenhang zwischen den in den Studien eingesetzten Forschungsmethoden und den gefundenen Resultaten. Erforderlich scheint den Autoren „eine differenzierte Erfassung möglicher Abschreckungswirkungen des Strafrechts. Es deuten sich vorläufig eine größere Bedeutung der Entdeckungswahrscheinlichkeit im Ver-

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gleich zur Strafhöhe, deliktsspezifisch unterschiedliche Wirkungen des Strafrechts und Interaktionen der Strafvariablen mit anderen Faktoren an“ (Döllinger et al. 2006: 206) Die Chancen der Generalprävention werden somit nahezu durchgehend in einer Erhöhung des Entdeckungsrisikos gesehen, nicht jedoch bloß in einer einfachen Verschärfung der Sanktionen. Letztere wird mehrheitlich als weitgehend unwirksam betrachtet. Als wirksame kriminalpolitische Möglichkeit kommt offensichtlich nur eine Intensivierung der polizeilichen Verfolgung in Betracht, welche allerdings Kosten verursacht. Der Zweite Periodische Sicherheitsbericht der Bundesregierung betont, dass „bislang (…) keine Anhaltspunkte dafür gefunden [wurden], dass eine Verschärfung des Strafrechts das Normbewusstsein positiv beeinflussen würde“ (Bundesministerium des Innern/Bundesministerium der Justiz 2006: 665f.). Es kann somit nach heutigem Wissen davon ausgegangen werden, dass Strafverschärfungen alleine keine oder kaum eine kriminalpräventive Wirkung haben. Es ist nicht überraschend und wie die Feststellungen von Franz v. Liszt (1905) zeigen auch nicht neu, dass auch im Bereich Kriminalität Präventionsmaßnahmen dann am erfolgreichsten und vor allem auch relativ billig sind, wenn sie möglichst früh einsetzen, also dem Bereich der primären bzw. auch noch der sekundären Prävention zugeordnet werden können. Die wohl umfangreichste Sekundäranalyse zur Wirksamkeit kriminalpräventiver Programme wurde vom Department of Criminology and Criminal Justice der University of Maryland für das National Institute of Justice durchgeführt (Sherman et al. 1998). Hierbei wurden mehr als 500 Evaluationsstudien zu einzelnen Programmen berücksichtigt (vgl. Kury/Obergfell-Fuchs 2003). Die einzelnen Programme wurden zusammengefasst in die Bereiche: Familie (wie Hausbesuche, Elterntrainings, Erziehungsberatung, multisystemische Ansätze), Schule (wie kooperativer Unterrichtsstil, Regelsysteme, Anti-Drogen-Maßnahmen, Förderung sozialer Kompetenz, Mentorensysteme oder Freizeitangebote), Kommunale Programme (wie Mobilisierung der Bürger, Prävention im Bandenbereich, öffentliche Freizeitangebote), Arbeitsmarkt (wie Ausbildung, Arbeitsvermittlungsmaßnahmen), situative Maßnahmen in der Öffentlichkeit (wie Videoüberwachung von öffentlichen Plätzen, Sicherheit durch bauliche Gestaltung, Einbruchsprävention, Sicherheit im öffentlichen Nahverkehr, technische Prävention von Kreditkartenbetrug), Polizei (wie mehr Präsenz, Kontrollgänge, intensivere Kooperation mit Bürgern) und Sanktionierung (wie Behandlungsprogramme, gestaffelte Bewährungshilfe, elektronischer Hausarrest, Jogtraining, Drogentherapie). Die Autoren kommen zu den einzelnen Bereichen zu folgenden Resultaten: Risikofaktoren in der Familie haben einen wesentlichen Einfluss auf die Entstehung von straffälligem Verhalten (vgl. Kury 1982, Farrington/Welsh 2003). Als wirksam erwiesen sich vor allem Programme mit langzeitlich angelegten Hausbesuchen von Fachleuten bei Problemfamilien, kombiniert mit Vorschulbesuchen, wöchentlichen Hausbesuchen in Familien mit kleinen Kindern oder fachmännisch durchgeführten Familientherapien in Familien mit delinquenten Kindern. Keine kriminalitätsreduzierende Wirkung haben Hausbesuche durch die Polizei nach häuslicher Gewalt. Als erfolgversprechend eingestuft werden Frauenhäuser für Frauen, die ihr Leben ernsthaft ändern wollen, oder besondere Schutzanordnungen für geschlagene Frauen (vgl. hierzu auch die Beiträge in Kury/Obergfell-Fuchs 2005, Sherman 1998c). Was Schulen betrifft, werden deutlich die dortigen guten Möglichkeiten für kriminalpräventive Maßnahmen gesehen. Als wirksam haben sich Programme erwiesen, die Verhaltensnormen klären und vermitteln, die Schaffung klarer Regeln, die auch durchgesetzt werden, vor allem positive Bekräftigung für angemessenes Verhalten, längerfristig angelegte Pro-

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gramme, die soziale Kompetenz wie Selbstkontrolle, Stress-Management oder Kommunikationsfähigkeit vermitteln. Als nicht wirksam haben sich Programme erwiesen, die lediglich eine Beratung von Schülern im Gruppenkontext anbieten, solche, die mit Furcht oder moralischen Appellen arbeiten (Gottfredson 1998). Was Arbeitsmarktprogramme betrifft, wird zu Recht auf die komplexen Zusammenhänge zwischen Arbeitssituation und Kriminalität hingewiesen. Als wirksam haben sich etwa Sprachtrainingsprogramme für ausgewählte Tätergruppen erwiesen. Als wirkungslos zeigten sich dagegen etwa Sommerjobs oder Kurzzeitprogramme für Risikojugendliche (vgl. Bushway/Reuter 1998). Was Kriminalpräventionsmaßnahmen auf Plätzen betrifft, kommt Eck (1998) zu dem Ergebnis, dass die Reduzierung von Gelegenheitsstrukturen Kriminalität unter bestimmten Bedingungen reduzieren könne. Man wisse bisher wenig über die Effekte spezifischer Maßnahmen, die Resultate seien in der Regel nicht generalisierbar. Was Polizeimaßnahmen betrifft, kommt Sherman (1998d) zu dem allgemeinen Ergebnis, dass mehr Polizeipräsenz, etwa an Kriminalitätsschwerpunkten, zu weniger Straftaten führe. Was letztlich kriminalpräventive Maßnahmen im Justizsystem angeht, kommt MacKenzie (1998) zu dem zusammenfassenden Ergebnis, dass sich positive Resultate haben finden lassen bei Behandlungsprogrammen, die strukturiert und auf spezifische Problematiken konzentriert sind, die multiple Behandlungsmaßnahmen einsetzen, die sich auf die Stützung sozialer Fähigkeiten, auf Bildungs- und Arbeitsmaßnahmen konzentrieren und kognitiv-behaviorale Methoden mit einer Verstärkung für klar definiertes Verhalten einsetzen. Wesentlich seien ferner die Kontakte zwischen Therapeuten und Klienten. „The best treatment programs reduced recidivism by as much as 10 to 20 percentage points“ (MacKenzie 1998: 9-70). Keinen Erfolg haben dagegen schlecht implementierte Programme mit vagen Verhaltenszielen und nichtdirektiver, unstrukturierter Beratung gezeigt. Ebenso haben sich als erfolglos Shock Probation und Abschreckungsprogramme wie Scared Straight erwiesen. Als nicht wirksam haben sich auch Maßnahmen wie intensive Überwachung durch Bewährungshilfe, Hausarrest, Boot Camps mit militärischem Drill oder Abenteuerprogramme für Jugendliche in der Wildnis erwiesen. Die Stadt Düsseldorf hat 2002 ein wissenschaftliches Gutachten zur Wirksamkeit kriminalpräventiver Maßnahmen erstellen lassen (vgl. Rössner et al. 2002), in welchem über die Ergebnisse des Sherman-Reports hinaus weitere 61 vorwiegend neuere empirische Untersuchungen zu dem Thema ausgewertet werden (vgl. Coester et al. 2002). Es werden Studien aus insgesamt acht Ländern berücksichtigt, wobei England und die USA den größten Anteil haben, sieben kommen aus Deutschland. Die berücksichtigten Studien beziehen sich u.a. auf die Prävention von Kriminalität allgemein (32), von aggressivem Verhalten (13) oder von Drogenmissbrauch. 19 Studien zeigen sehr gute Effekte, weitere 16 gute Ergebnisse, die jeweils auch methodisch sehr gut abgesichert sind. Von den methodisch sehr guten Studien mit gutem Erfolg kommt keine aus Deutschland. Laue kommt hinsichtlich des Broken-Windows-Ansatzes zu dem zusammenfassenden Ergebnis, dass „urbane Präventionsstrategien, die allein auf die Aufrechterhaltung der Ordnung setzen, [zu kurz] greifen“, lediglich die Symptome kurierten und „dabei möglicherweise die Ursachen einer negativen Kriminalitätsentwicklung, die sich aufgrund dieser Vernachlässigung ungehindert fortsetzen kann“ (2002: 422f.), zu wenig berücksichtigten. Manche Programme verbesserten die Lebensqualität der Bürger, seien aber kaum kriminalpräventiv wirksam. Eine Zusammenarbeit der Bürger mit Instanzen der Verbrechenskontrolle sei trotzdem

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wünschenswert (Laue 2002: 424ff.). Was eine auch bei uns immer wieder diskutierte Videoüberwachung in Städten betrifft, kommt Laue (2002: 431ff.) anhand bisher veröffentlichter Ergebnisse zu dem Schluss, dass sich ein Erfolg nicht schlüssig belegen lasse. Nach ihm scheint das Konzept einer Abschreckung mittels Videoüberwachung und damit einer Erhöhung des Entdeckungsrisikos allerdings überzeugend. Berücksichtigt werden müsse jedoch, dass es zu einer Verlagerung der Kriminalität an andere Orte kommen könne. Schluss Kriminalprävention, vor allem auf kommunaler Ebene, ist in den letzten 15 bis 20 Jahren auch in Deutschland zu einem breit diskutierten Thema geworden. Inzwischen ist die Fülle von Ansätzen, Konzepten und Programmen, auch Veröffentlichungen, kaum noch überschaubar. Insbesondere der Bereich der Kommunalen Kriminalprävention wird in einem Umfang ausgebaut, der nach manchen Autoren teilweise an Aktionismus erinnert. Zweifellos ist es sinnvoll, sich für eine Verbesserung der Lebensbedingungen in Städten und Gemeinden einzusetzen, die Wohnumwelt etwa zu verschönern und für saubere Städte zu sorgen. Wieweit solche Maßnahmen allerdings auch zu einer Reduzierung der Kriminalitätsbelastung führen, ist letztlich nur durch eine konsequente und methodisch saubere Evaluation zu prüfen. Der Eindruck, dass heute manches Projekt als solches zur Reduzierung der Kriminalitätsbelastung angeboten wird, weil es dann etwa Fördermittel gibt bzw. die Bürger so leichter zu motivieren sind sich zu beteiligen, obwohl letztlich kaum ein Verantwortlicher an die Erreichung des angestrebten Zieles glaubt, ist nicht von der Hand zu weisen. Trotzdem können solche Projekte zur Erreichung anderer Ziele durchaus sinnvoll sein. Kriminalität kann sehr viele Ursachen haben, von daher ist es auch leicht, etwa soziale Programme auch unter dem Aspekt der Kriminalprävention zu sehen, wobei allerdings die Gefahr besteht, dass alles zur Kriminalprävention gehört und das Konzept zunehmend unklar wird. In Deutschland, aber nicht nur hier, fehlt es vor allem an einer systematischen Evaluation der Projekte, was inzwischen mehr und mehr gesehen wird. So stellt etwa Sherman in einem von ihm mit herausgegebenen umfangreichen Bericht abschließend fest: „The effectivemess of most crime prevention strategies will remain unknown until the nation invests more in evaluating them. That is the central conclusion of this report“ (1998e: 10-1). Damit wiederholt sich im Grunde, was Lipton et al. (1975) bereits vor Jahrzehnten für Behandlungsprogramme für (inhaftierte) Straffällige festgestellt haben, dass nämlich der Erfolg vieler Projekte nicht beurteilt werden kann, weil keine bzw. nur eine methodisch schwache, nicht überzeugende Evaluation durchgeführt wird. Im Bereich der Resozialisierungsprogramme für Straffällige hat die Forschung inzwischen allerdings, auch vor dem Hintergrund dieser Kritik, ermutigende Resultate gebracht, die zeigen, welche Programme es vor allem verdienen, weiterentwickelt zu werden. Auch Coester et al. stellen fest, dass evaluierte Kriminalitätsmaßnahmen „äußerst selten“ (2002: 4) seien, vor allem in Deutschland. Inzwischen wird in Deutschland auf der Ebene des Präventionstages versucht, etwa durch Verleihung von Preisen für gut untersuchte Projekte, die Forschung in diesem Bereich anzuregen. Evaluationen müssen auch Kosten-Nutzen-Analysen beinhalten, ein Problem, das in Deutschland bisher zu wenig diskutiert wird. Im Gegensatz dazu liegen in den USA seit Jahren solche Untersuchungen vor, wobei auch hier gleichzeitig auf einen enormen Mangel hingewiesen wird. So betont etwa Aos, der im Bundesstaat Washington ausgesprochen differen-

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zierte Kostenberechnungen von einzelnen präventiven Ansätzen durchgeführt hat: „Money matters. If this simple declarative sentence is even partially correct, then one is led to ask: Why are there so few economic analyses of crime prevention policies and programs“ (2003: 413)? Auch bei Evaluationen werden Kosten-Nutzen-Berechnungen kaum vorgenommen. Dass solche Berechnungen schwierig sind und vielfach nur Schätzungen vorgenommen werden können, kann kein Grund dafür sein, sie von vornherein zu unterlassen. So liegen aus dem Ausland beispielsweise differenzierte Analysen zu den Kosten von häuslicher Gewalt bzw. gegenüber Frauen und Kindern vor (vgl. zu Finnland Heiskanen/Piispa 2002, zu Großbritannien Walby 2004, zu Österreich Haller/Dawid 2006). Die bisherigen Untersuchungen weisen, wie nicht anders zu erwarten war, deutlich darauf hin, dass vor allem früh einsetzende systematische und gut konzipierte Interventionen, etwa in Familie und Schule, nicht nur besonders wirksam, sondern ebenso kostengünstiger sind als später einsetzende Maßnahmen. Präventionsprogramme, insbesondere im Rahmen der KKP, werden in der Regel aufgrund mehr oder weniger aktuell vorliegender „Kriminalitätsprobleme“, welche die Bevölkerung beunruhigen oder einfach ärgern, wie etwa Lärm und persönliche Belästigungen, Verwahrlosungserscheinungen an speziellen Orten, herumlungernde und betrunkene Jugendliche oder „Probleme“ mit Aussiedlern bzw. Ausländern, in Angriff genommen. Ein Großteil der einschlägigen Bemühungen bezieht sich auf Jugendliche, Ausländer, Drogen- oder Alkoholauffällige, wobei die Liste der möglichen Aktivitäten und Aufgabenfelder nahezu unerschöpflich ist (vgl. Ammer 1990). Obergfell-Fuchs (2001: 527) hat durch eine Umfrage bei deutschen Kommunen mit mindestens 50.000 Einwohnern festgestellt, dass die Schwerpunkte der Aufgabenfelder bei 67% der Gemeinden im Gewaltbereich liegen, 28% nennen schwerpunktmäßig Prävention von Gewalt durch Kinder und Jugendliche. Die Maßnahmen sind oft punktuell, kurzfristig und wenig in ein theoretisch fundiertes Gesamtkonzept eingebunden, befriedigen teilweise das verständliche Bedürfnis in der Bevölkerung nach Sauberkeit, Ruhe und Ordnung (siehe etwa auch Zero Tolerance). So bemängeln manche Autoren (vgl. Jasch 2003), dass vielfach statt klarer Konzepte ein Sammelsurium von Aktivitäten vorherrsche; Frehsee meint, die theoretische Basis der Projekte reduziere sich vielfach auf das „Niveau einer Art Volkskriminologie“ (1998: 741). Nach Steffen (2004: 19ff.) erfolge die Auswahl der Programme oft mehr nach „gesunder Volksmeinung“ als nach wissenschaftlichen Ergebnissen. Entsprechend wird die Fülle der Vorschläge als „Sammelsurium des guten Willens“ (Frehsee 1998: 741) betrachtet. Laue betont zu Recht, dass „urbane Präventionsstrategien, die allein auf die Aufrechterhaltung der Ordnung setzen“, zu kurz greifen, lediglich Symptome kurieren, dabei „möglicherweise die Ursachen einer negativen Kriminalitätsentwicklung, die sich aufgrund dieser Vernachlässigung ungehindert fortsetzen kann“ (2002: 422f.), vernachlässigen. Von daher ist nicht verwunderlich, dass sie vielfach wenig Wirkung zeigen, mit Ausnahme der Vermittlung des Eindrucks an die Bevölkerung, dass etwas getan wird. Projekte zur KKP beziehen sich nicht auf „die“ Kriminalität schlechthin, sondern lediglich auf ausgewählte Bereiche derselben, die so genannte Straßenkriminalität. Es geht nicht um „Prävention von Kriminalität an sich (…), sondern nur um bestimmte Kriminalitäten“ (Frehsee 1998: 743). Die ins Auge gefassten Bereiche vermitteln dabei in der Regel ein Gefühl der Unsicherheit oder gar Furcht. Vom gesellschaftlichen Schaden aus gesehen handelt es sich hierbei allerdings in der Regel eher um „Kleinkriminalität“. Straftaten, die von mächtigeren Mitgliedern der Gesellschaft begangen werden und die in der Regel einen größeren Scha-

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den anrichten, die „große“ Kriminalität, werden, obwohl das zumindest teilweise möglich wäre, so gut wie nie aufgegriffen. Die Aufmerksamkeit wird durch die Projekte somit auf einen sehr ausgeschnittenen Bereich von Kriminalität gelenkt, welche weitgehend durch Unterprivilegierte verübt wird, wie Jugendliche aus sozialen Randgruppen, die damit – noch mehr – in die Gefahr einer Stigmatisierung und Marginalisierung geraten können (vgl. Frehsee 1998: 744). Diese Gefahr wird dadurch zugespitzt, dass von politischer Seite oft weniger aufgeklärt wird, als vielmehr in der Gesellschaft traditionell vorhandene Konzepte von Kriminalität und deren Ursachen populistisch bedient werden, etwa in Wahlkampfzeiten, weil man sehr wohl weiß, was das Volk hören will. Die vorhandenen „Konzepte“ werden dadurch verstärkt, vor allem die Annahme, dass man gegen Kriminalität insbesondere mit harten Strafen vorgehen müsse, wirkt das nicht, eben noch härteren. Wissenschaftliche Ergebnisse haben in den letzten Jahrzehnten immer wieder gezeigt, dass Verschärfungen der Sanktionen, gerade hinsichtlich schwerer Straftaten, wenig bis nichts hinsichtlich einer Kriminalprävention bewirken. Wenn überhaupt, schreckt die subjektive Entdeckungswahrscheinlichkeit ab, welche aber vor allem von der Polizeistärke abhängt, die in den letzten Jahren wiederum aus Kostengründen vielfach reduziert wurde. Wissenschaftliche Untersuchungen belegen, dass die Opfer von Straftaten ihrerseits vielfach gar nicht primär an harten Sanktionen interessiert sind, sondern mehr an einem Schadensausgleich (vgl. Sessar 1992). Geht es um die Wiederherstellung des Rechtsfriedens in einer Gesellschaft nach einer (schweren) Straftat, führen offensichtlich alternative Konzepte wie der Täter-Opfer-Ausgleich weiter als klassische Kriminalsanktionen, vor allem harte Strafen, insbesondere, wenn es dabei bleibt. Hinzu kommt, dass Gefängnisstrafen in aller Regel negative Auswirkungen auf das soziale Umfeld der Täter, vor allem auch auf deren Familien, haben (Rose/Clear 1998, Kury/Kern 2003a, 2003b). Jehle et al. (2003) haben in einer Rückfallstudie alle in Deutschland 1994 strafrechtlich Sanktionierten oder aus der Haft Entlassenen, insgesamt knapp eine Million Personen, über einen Zeitraum von vier Jahren weiterverfolgt, um festzustellen, ob sie wieder straffällig werden. Sie haben festgestellt, dass die zu einer freiheitsentziehenden Sanktion Verurteilten ein höheres Rückfallrisiko zeigen als die mit milderen Sanktionen Bedachten. Bewährungsstrafen schnitten im Vergleich zu vollzogenen Freiheits- und Jugendstrafen deutlich besser ab. Manches „Problem“ einer Gemeinde wird heute unter dem Label „Kriminalprävention“ betrachtet, obwohl es eigentlich nicht, zumindest nicht primär, unter dieses Dach gehört. Dadurch wird das Konzept der Kriminalprävention in ungebührlichem Maße ausgeweitet und verwaschen. Andere Probleme einer Gemeinde treten eher in den Hintergrund. Bei Kriminalprävention hat man einen eindeutigen „Gegner“, gegen den man, zumindest symbolisch, vorgehen kann; andere, weniger leicht „lösbare“ Aufgaben können dadurch in den Hintergrund gedrängt werden. So zeigt sich im Rahmen von Kriminalpräventiven Projekten in Umfragen zu den von den Bürgern gesehenen Problemen in einer Gemeinde regelmäßig und vielfach an erster Stelle nicht ein Kriminalitäts-, sondern ein Verkehrsproblem. Eine vom Innenministerium Nordrhein-Westfalen (2004) durchgeführte Befragung von 68.000 repräsentativ ausgewählten Bürgern hat ergeben, dass Erwachsene mehr Angst haben, dass sie oder ihre Kinder Opfer eines Verkehrsunfalls werden, als dass sie durch eine Straftat in Mitleidenschaft gezogen werden (vgl. auch Naplava 2007). Kriminalität ist und war immer ein Problem jeder Gesellschaft und wird es auch in Zukunft bleiben. Trotzdem ist es wichtig, vor allem schweren Straftaten möglichst vorzubeugen,

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wenn das auch nicht vollkommen gelingen kann. Kriminalprävention ist somit eine wichtige Aufgabe jeder Regierung, die sich um die Sicherheit ihrer Bürger kümmern muss. Auch dass die Bürger hierbei selbst ihren Anteil leisten, dürfte, wie bei der Lösung anderer Probleme auch, selbstverständlich sein, was nicht heißt, dass der Staat aus seiner Garantenpflicht für die innere Sicherheit entlassen werden kann. Angesichts des inzwischen vorliegenden differenzierten Wissens über die Hintergründe straffälligen Verhaltens und die Möglichkeiten der Prävention sollten Politiker nicht in einen Aktionismus verfallen und vorhandene überholte Konzepte in der Bevölkerung bedienen, sondern sich fachmännisch beraten lassen, wie das in anderen komplexen Lebensbereichen auch der Fall ist. Härtere Strafen und strengere Gesetze mögen zwar die Vorstellungen einer breiten Öffentlichkeit bedienen, sie führen allerdings kaum zu weniger Kriminalität. Es muss vielmehr darum gehen, möglichst früh, etwa durch eine soziale Familien- und Schulpolitik, durch Beratungs- und Hilfsprogramme für gefährdete Familien oder Maßnahmen zur Integration von Migranten und Ausländern, dem Entstehen straffälligen Verhaltens vorzubeugen. Das kostet allerdings Geld, wie Untersuchungen zeigen, jedoch weniger als das auch heute noch beliebte Abwarten. Letztlich läuft es auf die simple, aber entscheidende Frage hinaus: „Do we pay now or later?“ (Dalley 2002: 262) – „Zahlen wir jetzt oder später“, – d.h. wenn wir später zahlen, wird es teuerer.

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Kriminalität Dietrich Oberwittler, Jost Reinecke

Was ist Kriminalität? Kriminalität gehört zur Normalität von Gesellschaften. Schon der Soziologe Emile Durkheim (1984 [1895]) erkannte, dass die Existenz von sozialen Normen notwendig auch die Abweichung von diesen Normen beinhaltet, und dass daher eine „störungsfreie“ soziale Ordnung nicht denkbar ist; selbst nicht in einem Kloster, da hier andere und strengere Verhaltensnormen gelten. Diese grundlegende Erkenntnis mag den Opfern eines Wohnungseinbruchs oder eines ebay-Betrugs nicht zum Trost gereichen, hat jedoch die Forschung dazu angeregt, das Phänomen Kriminalität aus sehr unterschiedlichen Perspektiven zu behandeln. Vereinfacht gesagt werden auf der einen Seite Fragen nach der Entstehung und Durchsetzung von Normen, nach der „Produktion“ von Kriminalität durch die Instanzen der Sozialen Kontrolle gestellt. Zu dieser Perspektive gehören neben der Entwicklung von Normen und Formen der Sozialkontrolle auch die gesellschaftlichen Diskurse über Kriminalität und öffentliche (Un-)Sicherheit, die in anderen Beiträgen in diesem Band thematisiert werden. Diese Fragestellungen werden in Deutschland vor allem von der so genannten kritischen Kriminologie verfolgt, die sich einem gesellschaftskritischen Ansatz verpflichtet fühlt (vgl. Bussmann/Kreissl 1996, Menzel/Ratzke 2003). Auf der anderen Seite steht die grundlegende Frage, warum Menschen gegen Strafgesetze verstoßen und was sie und ihre Lebensumstände von gesetzestreuen Menschen unterscheidet. Diese Perspektive auf die Ursachen strafbaren Handelns wird vor allem von Sozialwissenschaftlern und Juristen verfolgt, die dabei empirische Forschungsmethoden anwenden. Kriminologie, als das einschlägige Spezialfach, ist eher als ein heterogenes Forschungsfeld zu verstehen, auf dem sich verschiedene sozialwissenschaftliche Disziplinen treffen, das jedoch in Deutschland durch seine Zuordnung zu den juristischen Fakultäten stärker rechtswissenschaftlich geprägt ist als in anderen Ländern (vgl. Karstedt 2000, Oberwittler/Höfer 2005). Selbstverständlich wird Kriminalität in der öffentlichen Wahrnehmung überwiegend als ein soziales Problem betrachtet, das hohe gesellschaftliche Kosten verursacht, wobei die negativen Erfahrungen der Opfer von alltäglichen Ärgernissen bis zu Lebenskatastrophen (vgl. Hanak et al. 1989) reichen können. Auf der anderen Seite übt Kriminalität offenbar auch eine erhebliche Faszination auf viele Menschen aus und liefert den Stoff für einen beträchtlichen Sektor der Unterhaltungsindustrie in Form von fiktionalen Darstellungen, in denen Verbrechen und Strafe wieder neu variiert werden (vgl. Walter 2001: 308). Für Verlage und Fernsehsender stellt das Thema Kriminalität insofern sogar einen Wirtschaftsfaktor dar. Insbesondere bei jugendlichen Tätern sind bestimmte Formen der Kriminalität (wie Ladendiebstahl, Gewalt, Graffiti oder Drogenkonsum) Teil eines gewählten Lebensstils, wobei der subjektive, emotionale Nutzen wohl vor allem aus dem Normbruch selbst erwächst, mit dem Risiko und Thrill verbunden sind (vgl. Katz 1988, Raithel 2004). Es hat wiederholte, aber wenig erfolgreiche Versuche einer allgemeinen Kriminalitätstheorie gegeben, welche dazu neigten, den jeweils eigenen theoretischen und disziplinären

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Dietrich Oberwittler, Jost Reinecke

Standpunkt zu Lasten der übrigen absolut zu setzen (vgl. Hess/Scheerer 2004). So beschreibt etwa die „general theory of crime“ (vgl. Gottfredson/Hirschi 1990) jede Form der Kriminalität als Folge einer geringen Selbstkontrolle der Täter durch mangelnde Erziehung in den ersten Lebensjahren. Die große Gruppe der soziologischen Kriminalitätstheorien zielen eher auf soziale Benachteiligungen und die soziale Integration der Täter in die „konventionelle“ Gesellschaft (z.B. Eltern, Schule, Arbeitgeber) oder in Subkulturen (z.B. delinquente Gleichaltrige, deviante Milieus) ab (vgl. Lamnek 2001). Ökonomische Theorien betrachten Kriminalität als Ergebnis (rationaler) Nutzenerwägungen und werden im Rahmen des Rational-Choice-Ansatzes zunehmend auch in der Soziologie rezipiert (vgl. Eifler 2002, Lüdemann/Ohlemacher 2002, Mehlkop/Becker 2004). Anhänger des Labeling Approachs wiederum beharren darauf, dass Handlungen nicht an sich als ‚kriminell’ bezeichnet werden können, da dieses Etikett erst im Nachhinein durch subjektive und kontextabhängige Zuschreibungsprozesse verliehen werde (vgl. Peters 1996). Zwar hat dieser radikale Labeling Approach weitgehend an Einfluss verloren, dennoch verweist er u.a. auf die grundlegende Tatsache, dass Verhaltensweisen durch Strafgesetze als kriminell definiert werden, und dass diese Gesetze wandelbar sind. Erst seit einigen Jahren wird zum Beispiel die körperliche Züchtigung von Kindern durch ihre Eltern strafrechtlich verfolgt, und Umfragen ergeben ein gespaltenes Bild der öffentlichen Meinung (vgl. Bussmann 2005). Auf der anderen Seite wurde die Strafbarkeit bestimmter sexueller Handlungen in den 1960er Jahren aufgehoben. Doping im Sport ist ein weiteres Beispiel für sich verändernde strafrechtliche Normen (vgl. Bannenberg/Rössner 2005: 22). Spektakuläre Strafprozesse wie der Mannesmann-Prozess um Prämienzahlungen an Vorstandsmitglieder zeigen, dass es bei der strafrechtlichen Bewertung bestimmter Praktiken des Wirtschaftslebens breite Grauzonen gibt. Die Unschärfe und Wandelbarkeit strafrechtlicher Definitionen sollte jedoch nicht davon ablenken, dass die große Masse der Kriminalität Verhaltensweisen betrifft, über deren Strafbarkeit weder in der Öffentlichkeit noch bei den Tätern selbst Zweifel bestehen. Dazu zählen die massenhaften Diebstahls- und Betrugsdelikte, die zusammen weit mehr als die Hälfte der polizeilich registrierten Delikte ausmachen. Wir wollen in diesem kurzen Beitrag einige Schlaglichter auf die Struktur und Entwicklung der Kriminalität im Hell- und Dunkelfeld in Deutschland werfen und berücksichtigen dabei vor allem quantitativ-empirische Ergebnisse. Dabei legen wir folgende, in der Kriminologie weitverbreiteten Definitionen zugrunde: Kriminalität ist die Summe aller gegen die Strafnormen verstoßenden und damit potenziell kriminalisierbaren Handlungen. Kriminalität umfasst damit den Teil des abweichenden Verhaltens, der von der Gesellschaft als besonders schwerwiegend angesehen wird. Das Hellfeld sind die strafbaren Handlungen, die von Organen der staatlichen Sozialkontrolle offiziell registriert und damit (als einzelner Fall oder als Teil der Statistik) öffentlich bekannt werden. Das Dunkelfeld umfasst darüber hinaus auch die potenziell strafbaren Handlungen, die nicht offiziell registriert wurden. Hierüber versuchen Dunkelfeldstudien mit Opfer- und Täterbefragungen Erkenntnisse zu gewinnen; letztere haben sich vor allem bei Jugendlichen bewährt. Kriminalität im Hellfeld Erkenntnisse über das Hellfeld der Kriminalität stützen sich vor allem auf die jährlich veröffentlichte Polizeiliche Kriminalstatistik (PKS), die alle registrierten Straftaten umfasst. Ob und wel-

Kriminalität

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che Straftaten und Straftäter offiziell registriert werden, hängt von einer Vielzahl von Faktoren ab und stellt einen wichtigen Forschungsgegenstand der Kriminologie dar (siehe unten). Im Jahr 2006 wurden in Deutschland 6.304.223 Straftaten registriert; berechnet auf die Einwohnerzahl (pro 100.000) ergibt dies eine Häufigkeitsziffer (HZ) von 7.647. Im Jahre 1965 hatte die HZ noch bei 3.031, also weniger als der Hälfte, gelegen. Obgleich die Zahl sehr hoch erscheint, ist Deutschland im internationalen Vergleich eher ein Land mit niedriger Kriminalitätsbelastung. Bei der Rate der Tötungsdelikte, die sich wegen des geringen Definitionsspielraumes und Dunkelfelds für internationale Vergleiche gut eignet, liegt Deutschland zusammen mit Island und Norwegen am untersten Ende der europäischen Länder (Bundesministerium des Innern/Bundesministerium der Justiz 2006: 46). Auch bei Raub, Wohnungseinbrüchen und Autodiebstählen liegt Deutschland – hier auf der Basis von Opferbefragungen – im europäischen Vergleich im unteren Bereich (vgl. Dijk et al. 2006). Abbildung 11 stellt die Struktur der registrierten Straftaten nach Deliktsbereichen dar. Hier ist die Bedeutung der Massendelikte Diebstahl, Betrug und Sachbeschädigung (zusammen ca. 69% der Straftaten) gut zu erkennen. Das Bundeskriminalamt bezifferte den materiellen Schaden aller Straftaten im Jahr 2006 auf 8,4 Mrd. EUR; davon fielen genau die Hälfte, 4,2 Mrd. EUR, auf Wirtschaftsdelikte, obgleich diese Wirtschaftsdelikte nur 2% der Eigentums- und Vermögenskriminalität ausmachen (Bundesministerium des Innern/Bundesministerium der Justiz 2006: 23). Dies verweist auf den Umstand, dass die große Mehrzahl der Straftaten Bagatellcharakter haben, und eine kleine Zahl von Delikten erheblichen Schaden anrichten. Abb. 1:

Registrierte Kriminalität nach Straftatenbereichen

einfacher Diebstahl

Betrug

15,1%

Sachbeschädigung

schwerer Diebstahl

19,7%

sonstige Straftaten

19,0%

21,6%

12,1%

Rauschgiftdelikte

4,0%

Körperverletzung insg.

8,5%

Quelle: Bundeskriminalamt, Polizeiliche Kriminalstatistik 2006

Dies trifft auch auf Schädigungen durch Gewaltkriminalität zu. Die Gewaltkriminalität – darunter werden Straftaten gegen das Leben, gegen die sexuelle Selbstbestimmung und Rohheitsdelikte wie Raub, Erpressung, Bedrohung und Körperverletzung, jedoch ohne das Massendelikt der „leichten vorsätzlichen Körperverletzung“ zusammengefasst – macht nur 3,5% der Gesamtkriminalität aus. Zwar hat es in den letzten Jahren einen deutlichen Anstieg der registrierten Gewaltkriminalität gegeben, jedoch geht dieser vor allem auf den Anstieg der weniger schwerwiegenden Delikte Körperverletzung und Raub zurück, während Tötungsdelikte 1

Wir danken Gerhard Spiess (Universität Konstanz) für die Bereitstellung der Daten.

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Dietrich Oberwittler, Jost Reinecke

und Vergewaltigung erheblich seltener und im zeitlichen Verlauf stabil bzw. rückläufig waren (Abbildung 2). Während in der Bevölkerung die Auffassung vorherrscht, dass die Gesamtkriminalität und auch die meisten einzelnen Deliktsformen in Deutschland deutlich im Steigen begriffen sind (vgl. Pfeiffer et al. 2005b), zeigt der zeitliche Verlauf der registrierten Kriminalität ein ganz anderes und sehr heterogenes Bild. In einigen wichtigen Bereichen der Kriminalität ist es seit der Mitte der 1990er Jahre zu einem bemerkenswerten Rückgang der Häufigkeitszahlen gekommen. Tötungsdelikte insgesamt sind in diesem Zeitraum um ca. 40% zurückgegangen, Sexualmorde an Kindern und auch sexueller Missbrauch von Kindern werden seit rund 30 Jahren kontinuierlich seltener registriert. Auch im Bereich der Eigentumskriminalität sind deutliche Rückgänge bei Diebstählen von Kfz (minus 80%) und aus Kfz (minus 57%) sowie bei Wohnungseinbrüchen (minus 52%) seit 1993 zu verzeichnen (Bundesministerium des Innern/Bundesministerium der Justiz 2006: 194). Abb. 2:

Entwicklung der registrierten Gewaltkriminalität in Deutschland (1963-2005)

Rate per 100,000 population

200

150

100

50

0 1963

1975

1990

2005

Mord, Totschlag, KV mit Todesfolge

Vergewaltigung

Raub, räub. Erpressung

gefährliche/schwere Körperverletzung

Quelle: Konstanzer Inventar Kriminalitätsentwicklung (KIK), URL: http://www.uni-konstanz.de/rtf/kik/

Diesen Trends stehen z.T. deutliche Anstiege bei Betrugsdelikten (insbesondere Waren- und Warenkreditbetrug), den leichten Gewaltdelikten und der Rauschgiftkriminalität entgegen. Was Betrugsdelikte angeht, so entwickeln sich mit der Verbreitung elektronischer Zahlungsformen und des Internets neue Gelegenheitsstrukturen, die zu einer Veränderung und Verlagerung der Kriminalität führen, die unter dem Begriff des „Cybercrime“ diskutiert wird. Es ist unübersehbar, dass „traditionelle“ Formen der Kriminalität wie Bankraub und Geiselnahme durch moderne Formen wie Phishing und Identitätsdiebstahl abgelöst werden. Die Zahl der registrierten Rauschgiftdelikte hat sich in den letzten 20 Jahren auf über 270.000 mehr als vervierfacht. Den größten Anteil (63%) an der Rauschgiftkriminalität haben

Kriminalität

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cannabisbezogene Delikte (Bundesministerium des Innern/Bundesministerium der Justiz 2006: 304). Dieser Anstieg ist auch unter dem Aspekt bemerkenswert, dass die Registrierung dieser Delikte fast ausschließlich von der aktiven Strafverfolgung der Polizei abhängig ist, während bei anderen Delikten die Opfer durch ihr Anzeigeverhalten über eine Registrierung entscheiden. Die PKS bietet auch Informationen zu den Tatverdächtigen und Opfern der registrierten Straftaten. Bei der Interpretation dieser Zahlen muss beachtet werden, dass bestimmte Bevölkerungsgruppen im Hellfeld durch selektives Anzeige- und Registrierungsverhalten möglicherweise überrepräsentiert sind. So wird in der Forschung seit langem diskutiert, ob und in welchem Ausmaß die deutliche Höherbelastung ethnischer Minderheiten in der PKS auf Selektionsprozesse zurückzuführen ist (siehe unten). Seitdem überhaupt Kriminalstatistiken erstellt werden, bilden männliche Jugendliche und Heranwachsende die am stärksten mit Kriminalität belastete Bevölkerungsgruppe. Die sog. Tatverdächtigenbelastungsziffer, d.h. die Rate der Tatverdächtigen pro 100.000 der entsprechenden Bevölkerungsgruppe, liegt für deutsche männliche Jugendliche und Heranwachsende (14 bis unter 21 Jahre) bei 10.000 oder 10%, die der gleichaltrigen weiblichen Bevölkerung bei etwa 3.500 oder 3,5% (Tabelle 1). Tabelle 1: Tatverdächtigenbelastungszahl der deutschen Tatverdächtigen nach Geschlecht und Altersgruppe 1987 und 2006 (pro 100.000 der jeweiligen Altersgruppe) Altergruppe 8-13 14-17 18-20 ab 21

1987 1.761 5.238 6.744 2.886

Männlich 2006 2.491 9.535 11.776 3.382

Ä% +41,5 +82,0 +74,6 +17,2

1987 582 1.635 1.599 830

Weiblich 2006 1.110 3.818 3.256 9.92

Ä% +90,7 +133,5 +103,6 +19,5

Quelle: Bundeskriminalamt, Polizeiliche Kriminalstatistik 2006

In Großstädten liegen diese Werte z.T. noch deutlich höher. Diese Raten sind in den 1990er Jahren bei den männlichen Jugendlichen um ca. 80% gestiegen, bei den weiblichen Jugendlichen haben sie sich sogar mehr als verdoppelt, während die Raten bei den Erwachsenen kaum angestiegen sind. Dieser auf jungen Menschen beschränkte Anstieg der registrierten Kriminalität ist in Abbildung 3 leicht zu erkennen. Außerdem fällt hier eine große Lücke zwischen den als tatverdächtig registrierten und den gerichtlich verurteilten Jugendlichen ins Auge, die seit dem Beginn der 1990er Jahre noch erheblich gewachsen ist. Der Hauptgrund für das Anwachsen dieser Lücke ist die zunehmende Praxis der Staatsanwaltschaften, Strafverfahren gegen Jugendliche informell, teilweise verbunden mit Auflagen, einzustellen. Ein Gerichtsverfahren und erst recht eine gerichtliche Sanktion sind heute bei jugendlichen Straftätern zu einer seltenen Ausnahme geworden.

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Dietrich Oberwittler, Jost Reinecke

Abb. 3:

Registrierte Tatverdächtige und Verurteilte in Westdeutschland, 1984 bis 2005 9000

Rate per 100,000 population

8000 7000 6000 5000 4000 3000 2000 1000 0 1984

1986

1988

1990

1992

Tatverdächtige 14-17 Tatverdächtige ab 25 Verurteilte 18-20

1994

1996

1998

2000

2002

2004

Tatverdächtige 18-20 Verurteilte 14-17 Verurteilte ab 25

Quelle: Konstanzer Inventar Kriminalitätsentwicklung (KIK), URL: http://www.uni-konstanz.de/rtf/kik/

Kriminalität im Dunkelfeld Dieser starke Anstieg der registrierten Jugendkriminalität hat die Frage aufgeworfen, ob es sich hierbei um einen tatsächlichen Anstieg des kriminellen Verhaltens Jugendlicher oder eher um eine Zunahme des Anzeige- und Registrierungsverhaltens von Opfern und der Polizei handelt. Um Entwicklungstendenzen delinquenten Verhaltens im Zeitverlauf genauer untersuchen zu können, ohne sich nur auf die Polizeiliche Kriminalstatistik zu stützen, werden so genannte Dunkelfelduntersuchungen bei Jugendlichen und jungen Erwachsenen durchgeführt. Diese Dunkelfelduntersuchungen stützen sich in der Regel auf Täterbefragungen. Allerdings gibt es bisher keine jährlichen und national repräsentativen Täterbefragungen, die einen ständigen Vergleich mit den Hellfelddaten erlauben. Diese Studien wurden meist in unregelmäßigen Abständen regional oder in Großstädten und dazu nur für einzelne Altersstufen durchgeführt. Methodenstudien haben gezeigt, dass Täterbefragungen relativ zuverlässige Erkenntnisse über das Ausmaß delinquenten Verhaltens erbringen (vgl. Köllisch/Oberwittler 2004a). Zwar wurde bis Mitte der 1990er Jahre vor allem in einer Studie in Nordrhein-Westfalen eine Zunahme von Gewalt- und Eigentumsdelikten beobachtet, nicht aber in Sachsen (vgl. Mansel/Hurrelmann 1998). Seit Mitte bis Ende der 90er Jahre wurde indessen ein Rückgang vor allem auch für die selbstberichtete Gewaltdelinquenz beobachtet, so zwischen 1998 und 2000 bei Neuntklässlern insbesondere in Hamburg und Leipzig, aber auch in München und Hannover (vgl. Wilmers et al. 2002), zwischen 1994, 1999 und 2004 für Gewalt an Schulen in Bayern (vgl. Fuchs et al. 2005), zwischen 1998 und 2002 in Greifswald (vgl. Dünkel et al.

Kriminalität

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2005) sowie zwischen 2000 und 2003 in Münster und 2002 und 2005 in Duisburg (vgl. Boers et al. 2006, Boers/Reinecke 2007b). Diese Befunde decken sich mit den Ergebnissen regelmäßig durchgeführter nationaler Dunkelfeldstudien in Skandinavien (vgl. Svensson/Ring im Erscheinen, Kivivuori/Salmi 2005). Der Widerspruch der Entwicklung der Jugendkriminalität im Hell- und Dunkelfeld lässt vermuten, dass heute in der Tat ein größerer Anteil der delinquenten Handlungen Jugendlicher offiziell registriert werden als früher (vgl. Köllisch/Oberwitter 2004b). Insbesondere bei den deskriptiven Verteilungen der selbstberichteten Delinquenz der Trend- und Panelstudie in Münster und Duisburg zeigen sich die drei bekannten Merkmale für die Verbreitung und Entwicklung der Jugendkriminalität: Ubiquität, d. h. eine weite Verbreitung unterschiedlicher Delikte; Spontanbewährung, d. h. der überwiegende Abbruch der Taten ohne formelle Kontrollinterventionen sowie die meist auf wenige Mehrfachtäter sich konzentrierende Intensität. Auch die mit Paneldaten möglichen multivariaten Verlaufsanalysen bestätigen die Merkmale der Entwicklung delinquenten Verhaltens bei Jugendlichen (vgl. hierzu Reinecke 2006a, 2006b). Ubiquität Die Delinquenzverbreitung ist im Dunkelfeld deutlich höher als im Hellfeld. Während beispielsweise im Jahre 2003 11,6% aller Münsteraner Jugendlichen von der Polizei wegen einer Straftat registriert wurden, berichteten schon nach den Jahresprävalenzraten bis zu einem Fünftel der Befragten, in den letzten 12 Monaten ein Bagatelldelikt wie den Ladendiebstahl begangen zu haben; die Prävalenzrate für Körperverletzung ohne Waffen betrug bis zu 12%, bei den einzelnen Sachbeschädigungsdelikten bis zu 13%. Die Deliktsstruktur ist in beiden Erhebungsbereichen eigentlich gleich: Auch im Dunkelfeld sind Täter schwerer Gewalt- und Eigentumsdelikte vergleichsweise selten. Fasst man die Delikte in Gruppen zusammen, dann betrugen die höchsten Prävalenzraten für schwere Gewaltdelikte (Raub, Handtaschenraub, Körperverletzung mit Waffen) 5%, für alle Gewaltdelikte (wie zuvor und zusätzlich Körperverletzung ohne Waffen) 14%, für Eigentumsdelikte (Einbruchsdiebstahl, Hehlerei, Kfz-Aufbruch, Kfz-Diebstahl, Automatenaufbruch, Fahrraddiebstahl, Ladendiebstahl, sonstiger Diebstahl) 30% und für Sachbeschädigungsdelikte (Graffiti, Scratchen, sonstige Sachbeschädigung) 24% (vgl. im weiteren Boers et al. 2006). Am deutlichsten zeigt sich die Ubiquität der Jugenddelinquenz in den Lebensprävalenzraten, die in Münster bis zum durchschnittlich 16. Lebensjahr erhoben wurden: Bis dahin berichteten 54% der Befragten, jemals eines der erfragten Delikte (ohne Internetdelikte) begangen zu haben, bei schwerer Gewalt waren es 6%, allen Gewaltdelikten 18%, Sachbeschädigungen 24% und Eigentumsdelikten 47%. Vergleichbare Ergebnisse haben auch andere große Dunkelfeldbefragungen der letzten Jahre erbracht (vgl. Oberwittler et al. 2001, Wilmers et al. 2002). Spontanbewährung Die Altersentwicklung von Prävalenzraten weist seit ihrer jeweils ersten Erhebung mit Hellwie mit Dunkelfelddaten in unterschiedlichen Ländern, Kulturen oder historischen Phasen einen in der Grundstruktur gleichen Verlauf auf: Einem in der Jugendzeit starken Anstieg folgt ein ebenso starker Rückgang, wobei der Anstieg und Wendepunkt dieser Glockenkurve im

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Dunkelfeld früher erfolgt. In den Münsteraner und Duisburger Prävalenzraten wird dieser Altersverlauf schon deutlich sichtbar, obwohl der Berichtszeitraum bislang nur bis zum 16. Lebensjahr reicht. Dies beruht vor allem darauf, dass unerwarteterweise bereits im 14. Lebensjahr die Prävalenzraten im Bereich der Gewaltdelikte bzw. im 15. Lebensjahr im Bereich der Eigentums- und Sachbeschädigungsdelikte das höchste Maß erreichten und ab dem folgenden 16. Lebensjahr deutlich, teilweise sogar unter das Ausgangsniveau des 13. Lebensjahres zurückgingen (vgl. im einzelnen Boers et al. 2006, Schaubild 3). Demnach ist der Prozess der Spontanbewährung zum Teil sogar noch während der Strafunmündigkeit, spätestens jedoch bereits mit dem Erreichen der Strafmündigkeit eingetreten. Jungen weisen auch im Dunkelfeld in allen Deliktsgruppen deutlich höhere Prävalenzraten auf als Mädchen. Die Unterschiede fallen bei den Eigentums- und Sachbeschädigungsdelikten (bis zu 2,5-mal) etwas geringer aus als bei den Gewaltdelikten (bis zu 4-mal). Interessant ist, dass die Täteranteile bei Jungen und Mädchen in der Altersentwicklung zwar auf unterschiedlichem Niveau, aber doch weitestgehend parallel verlaufen. Im Dunkelfeld sind die Unterschiede zwischen Jungen und Mädchen im Vergleich zum polizeilichen Hellfeld bei einigen Delikten deutlich geringer; dies weist auf erhöhte Registrierungsrisiken unter männlichen Jugendlichen hin. Zu beobachten ist dies insbesondere bei Sachbeschädigungsdelikten, beim Drogenhandel sowie bei schweren Eigentumsdelikten, wo die Tatverdächtigenbelastungszahlen der Jungen die der Mädchen um mehr als das Achtfache übersteigen (vgl. zuletzt Bundeskriminalamt 2006: 105f., BMI/ BMJ 2006: 366f.). Nach den Angaben der Münsteraner Jugendlichen lagen die Täteranteile der Jungen im Dunkelfeld bei diesen Delikten über die verschiedenen Befragungszeitpunkte hinweg lediglich 1,5- bis (maximal) 5-mal über denen der Mädchen. Insgesamt zeigt sich bei den Mädchen der Prozess der Spontanbewährung noch etwas deutlicher als bei den Jungen. Intensität Jugendliche mit wiederholten Tatbegehungen, zumal bei schweren Delikten, bilden seit langem die eigentliche kriminologische und kriminalpolitische Problemgruppe. Sie werden als Mehrfach- oder Intensivtäter, im Englischen als Chronics, High-Risk Offenders oder Persistent Offenders bezeichnet. Ihre Definition ist nicht einheitlich. In der Regel werden damit etwa die Jugendlichen bezeichnet, die fünf und mehr (schwere) Delikte (pro Jahr im Dunkelfeld oder während der Jugendphase im Hellfeld) begehen. Unter Zugrundelegung aller Arten der Gewaltdelikte waren in Münster maximal 8,2% der Jungen und 2,5% der Mädchen (nämlich in der neunten Klasse) Mehrfachgewalttäter; beschränkt man sich auf die schweren Gewaltdelikte (Körperverletzung mit Waffen und Raubdelikte), dann betrug die maximale Quote 3,2% bzw. 0,8%. Der Rückgang setzte indessen genau wie bei den allgemeinen Prävalenzraten bereits im folgenden Jahr ein. Die Anteile sanken auch hier um etwa die Hälfte auf das Niveau der siebten Klassen (vgl. Abbildung 2 in Boers/Walburg 2007). Diese Tendenz zu einem frühen Rückgang ist bei Mehrfachtätern recht bemerkenswert. Denn nach gängigen kriminologischen Annahmen über die Kontinuität des Delinquenzverlaufs würde man bei solchen Tätern zumindest noch in diesem Alter eine Fortdauer, jedenfalls keinen Abbruch zu erwarten haben. Bei früh und chronisch Auffälligen wird sogar eine lebenslange Persistenz postuliert (vgl. hierzu Mofitt 1993). Auch Sampson und Laub (1993, 2003) gehen davon aus, dass kriminelle Karrieren im Jugendalter fortdauern, in der dritten Lebensdekade jedoch abbre-

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chen (Sampson/Laub 2003: 588). Nach den bisherigen Befunden der Münsteraner und Duisburger Studien ist jedenfalls nicht auszuschließen, dass es auch bei Mehrfachtätern sogar schon während des Jugendalters zu einem Delinquenzabbruch kommen kann. Verlaufsanalysen Die in der kriminologischen Längsschnittforschung vorgenommenen (und über die dargestellten Deskriptionen hinausgehenden) statistischen Modellentwicklungen basieren im Wesentlichen auf einer inhaltlich geführten Debatte: Wie können einerseits Gruppen mit unterschiedlichen kriminellen Karrieren identifiziert werden und wie erfährt andererseits der Karriereverlauf eine angemessene statistische Repräsentation? Hinzu kommt die Annahme, dass sich Entwicklungsverläufe (Ubiquität und Spontanbewährung) auf eine homogene Population (z.B. Jugendliche) beziehen, denen eine Differenzierung nach Geschlecht und Alterskohorten (wie bei den deskriptiven Ergebnissen dargestellt) zu Grunde liegt. Wenn aber andere (u.U. auch nicht gemessene) Größen eine Differenzierung der Population nahe legen, dann muss diese unbeobachtete Heterogenität im Entwicklungsverlauf der Delinquenz angemessen repräsentiert werden. Hierzu ist von Nagin und Land (1993) ein Mischverteilungsmodell entwickelt worden, welches in der Lage ist, typische Muster von kriminellen Karriereverläufen aus den Längsschnittinformationen abzubilden. Der Verlauf wird gruppenspezifisch über ein Wachstumsmodell parametrisiert, die Zuordnung der untersuchten Personen erfolgt probabilistisch über eine latente Klassenanalyse. Fast alle bekannten kriminologischen Längsschnittstudien wie beispielsweise die „Cambridge Study in Delinquent Development“ (vgl. Farrington/West 1990) sind mit diesem Mischverteilungsmodell analysiert worden (vgl. Land, McCall/Nagin 1996, Nagin 1999 und die Reanalysen in Muthén 2004). Für den Münsteraner Erhebungskontext konnten drei Gruppen identifiziert werden: Personen, die im Untersuchungszeitraum nicht oder kaum abweichendes oder delinquentes Verhalten zeigten (bezeichnet als „non-offenders“), Personen mit einem geringen Ausgangswert und einer geringen Wachstumsrate (bezeichnet als „low-rate adolescents“), und schließlich Personen mit einem hohen Ausgangswert und einer deutlich stärkeren Wachstumsentwicklung (bezeichnet als „high-rate adolescents“), die aber nach dem dritten Messzeitpunkt auch wieder abnimmt. Der kurvilineare Entwicklungsverlauf wird insbesondere bei der Klasse der „high-rate adolescents“ deutlich. Wenn die Verläufe nach Geschlecht und Schulform kontrolliert werden, dann zeigt sich, dass männliche Schüler mit einem geringeren Bildungsniveau eine höhere Wahrscheinlichkeit haben, in der delinquentesten Klasse zu sein, als weibliche Jugendliche auf dem gleichen Bildungsniveau. Und weibliche Jugendliche haben eine höhere Wahrscheinlichkeit zu den nicht oder nur gelegentlich auffälligen Personen zu gehören als männliche (vgl. ausführlich Reinecke 2006a, 2006b). Für den Duisburger Erhebungskontext konnten fünf Gruppen identifiziert werden: Personen, die im Untersuchungszeitraum nicht oder kaum abweichendes oder delinquentes Verhalten zeigten, Personen mit einer geringen und über die Zeit stabilen Delinquenzrate, Personen mit einem geringen Ausgangswert und einer geringen Wachstumsrate, Personen mit einem hohen Ausgangswert und einer kontinuierlichen Abnahme in der Delinquenzentwicklung und schließlich Personen mit einem hohen Ausgangswert und einer deutlich stärkeren Wachstumsentwicklung, die aber nach dem dritten Messzeitpunkt auch wieder abnimmt. Weitere Analysen zeigen, dass das Geschlecht mit den Verläufen stärker zusammenhängt als die

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Schulform: Der Anteil der Mädchen ist bei der nicht delinquenten Gruppe am größten, der Anteil der Jungen ist dagegen in allen anderen Gruppen jeweils höher. Kriminalität und ethnische Minderheiten Die Frage der Kriminalitätsbelastung der in Deutschland lebenden Migrantengruppen ist ein „Dauerbrenner“ sowohl in der öffentlichen Diskussion als auch in der kriminologischen Forschung, welche vielfach untersucht hat, ob ethnische Minderheiten durch selektives Verhalten der Opfer, Polizei und Justizbehörden häufiger als Tatverdächtige registriert und sanktioniert und damit gegenüber der einheimischen Bevölkerung benachteiligt werden (vgl. Geißler/Marißen 1990, Mansel/Albrecht 2003, Pfeiffer et al. 2005a). Im Strafvollzug jedenfalls sind Jugendliche mit Migrationshintergrund gegenwärtig stark überrepräsentiert. Dunkelfeldstudien bieten auch hier den Vorteil, selbstberichtete Täter- und Opfererfahrungen unabhängig von ihrer offiziellen Registrierung auswerten zu können. Aus der Täterperspektive ergibt sich hierbei in vielen Studien ein differenziertes Bild, nach dem Jugendliche bestimmter ethnischer Herkunft in bestimmten Deliktsbereichen und geschlechtsspezifisch teils höhere, teils aber auch niedrigere Prävalenzraten als die Referenzgruppe der einheimischen Jugendlichen aufweisen. Höhere Belastungen ergeben sich zum Beispiel für männliche Jugendliche türkischer Herkunft in Bezug auf Gewalt und für Jugendliche polnischer Herkunft in Bezug auf Diebstahl (vgl. Naplava 2003; Baier/Pfeiffer 2007). Die Münsteraner und Duisburger Studien haben demgegenüber keine höhere Delinquenzbelastung türkischer Jugendlicher ergeben (vgl. Boers et al. 2006). Eine höhere Gewaltneigung türkischer Jugendlicher auch unter Kontrolle sozio-demographischer Variablen wie sozialer Status und Schulform haben Enzmann et al. (2004) mit der Wirkung so genannter gewaltlegitimierender Männlichkeitsnormen erklärt, die in der türkischen Herkunftskultur besonders ausgeprägt seien. Aus der Opferperspektive haben Dunkelfeldstudien Indizien dafür ergeben, dass die Anzeigewahrscheinlichkeit in hetero-ethnischen Konfliktkonstellationen höher als in homo-ethnischen Konfliktkonstellationen ist (vgl. Köllisch 2004, Wilmers et al. 2002). Dies gilt für deutsche ebenso wie für nicht deutsche Jugendliche, nur dass letztere häufiger als Täter in hetero-ethnischen Konstellationen involviert sind. Speziell beim Ladendiebstahl fand Köllisch (2004: 246) ein um 35% erhöhtes Risiko der polizeilichen Anzeige für Jugendliche nicht deutscher Herkunft. Auf der Ebene der justiziellen Behandlung haben verschiedene Studien gezeigt, dass Strafverfahren gegen nicht deutsche Tatverdächtige häufiger eingestellt und seltener bis zur gerichtlichen Hauptverhandlung betrieben werden als Strafverfahren gegen deutsche Tatverdächtige, was als eine Kompensation der Justiz gegenüber der erhöhten Anzeigeneigung bei Bagatelldelikten und bei unsicherer Beweislage interpretiert wurde (vgl. Mansel/Albrecht 2003). Andererseits hat Ludwig-Mayerhofer (1998) in einer Fallstudie in zwei Landgerichtsbezirken Hinweise auf eine härtere Sanktionierung türkischer Jugendlicher durch die Jugendrichter gefunden. Insgesamt kann festgehalten werden, dass das komplexe Themenfeld der Sozialkontrolle und Sanktionierung kriminellen Verhaltens in den letzten Jahren in der Forschung unterbelichtet geblieben ist, so dass hier wenig gesicherte Erkenntnisse verfügbar sind.

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Schlussbemerkung Anstelle einer Zusammenfassung dieses bereits sehr konzentrierten Beitrages wollen wir abschließend einige Empfehlungen zur vertiefenden Lektüre geben, wobei wir uns auf deutsche Veröffentlichungen beschränken. Neuere Einführungen in die Kriminalsoziologie unter Berücksichtigung entscheidungstheoretischer Ansätze haben Eifler (2002) sowie Lüdemann und Ohlemacher (2002) vorgelegt. Daneben findet sich bei Lamnek (2001) ein immer noch lesenswerter Überblick über die klassischen soziologischen Kriminalitätstheorien. Einen breiten Überblick über aktuelle kriminalsoziologische Forschungsgebiete gibt das Sonderheft 43 der Kölner Zeitschrift für Soziologie und Sozialpsychologie (Oberwittler/Karstedt 2003). Neuere empirische Längsschnittstudien zur Jugendkriminalität wurden von Schumann (2003) sowie Boers und Reinecke (2007a) veröffentlicht. Den umfassendsten Überblick über den Stand der empirischen kriminologischen Forschung in Deutschland bieten die bislang zwei „Periodischen Sicherheitsberichte“ der Bundesregierung (Bundesministerium des Innern/Bundesministerium der Justiz 2001, 2006), die im Internet z.B. unter http://www.bka.de verfügbar sind. Eine nützliche und laufend aktualisierte Informationsquelle im Internet stellt darüber hinaus das „Konstanzer Inventar Kriminalitätsentwicklung“ (http://www.uni-kon stanz.de/rtf/kik/) dar.

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Organisierte Kriminalität Karlhans Liebl

Einführung Wenn man sich mit der „Organisierten Kriminalität“ beschäftigt, stößt man sofort auf die zentrale Frage: Gibt es sie überhaupt? Andererseits ist auch festzustellen, dass es fast zur täglichen Erfahrung eines Zeitung lesenden Menschen gehört, dass er auf Informationen wie z.B. „Kinderhändler-Ring aufgedeckt“ stößt.1 Dabei soll an dieser Stelle nicht die Art der Straftat problematisiert werden, sondern der Verweis in der Überschrift ist wichtig. Hier wird berichtet, dass eine wie auch immer geartete Kriminalitätshandlung aufgedeckt wurde, an der verschiedene organisierte Personen beteiligt waren. Etwas, das den Blick auf eine besondere Schwere der Straftat lenken soll mit dem Hintergrund: „Berufsverbrecher“. Dies ist nicht ein neuerliches Phänomen: Vor einigen Jahren fand man in den Zeitungen Berichte über die (italienische) Mafia und in den Kinos liefen Filme über Al Capone und die „Five-Points-Bande“ in Chicago – gleichfalls „Berufsverbrecher“ oder eben „organisierte Formen“ der Kriminalität. Trotz dieser häufigen Hinweise auf „wohl organisierte Verbrechensvereinigungen“ wird im Zusammenhang mit der „Organisierten Kriminalität“ oder in seiner Kurzform „OK“ (wie der Begriff im Folgenden verwendet wird) heute in der kriminologischen Diskussion nur noch über Einzelphänomene gesprochen. Der Begriff, der noch vor wenigen Jahren stark dahingehend diskutiert wurde, ob es solche Formen der Kriminalität überhaupt gibt – insbesondere in der Kritischen Kriminologie –, wird heute fast nicht mehr hinterfragt, auch wenn es am Rande vielleicht noch den einen oder anderen nachdenklichen Hinweis gibt. Insbesondere treten Bedenken zum Begriff OK zumeist noch im Zusammenhang mit der Diskussion um die „Periodischen Sicherheitsberichte“, die von den Bundesministerien des Innern (BMI) und der Justiz (BMJ) herausgegeben werden (vgl. Bundesministerium des Innern/Bundesministerium der Justiz 2006), auf. Diese Anmerkungen zum Begriff OK sind jedoch weniger grundsätzlich, als dies noch in der Diskussion bei der „Einführung“ des Begriffs durch die Strafverfolgungsorgane in den 80er Jahren des letzten Jahrhunderts der Fall war. In diesem Zusammenhang darf nicht vergessen werden, dass diese Grundsatzdiskussion noch nicht allzu lange zurück liegt. Andererseits findet man in der kriminologischen Literatur sehr wenige Aussagen über ähnliche, jedoch ältere, Begriffe wie „Berufsverbrecher“ oder „kriminelle Organisationen“2. An dieser Stelle sei nur auf die vom Kriminologischen Forschungsinstitut Niedersachsen (KFN) herausgegebenen Bände zur „Deutschen Forschung zur Kriminalitätsentstehung und Kriminalitätskontrolle“ Anfang der 1980er Jahre erinnert, in denen in keinem Beitrag die Begriffe „Organisierte Kriminalität“, „Berufsverbrecher“ oder „kriminelle Organisationen“ aufgegriffen wurden (vgl. Kerner et al. 1983). Auch eine Zusammenstellung der kriminologischen Forschun1 2

Vgl. zur Diskussion über die Einordnung des Kinderhandels in die OK Albrecht 2000. An dieser Stelle kann nicht auf die Rolle des Begriffs „Organised Crime“ in der strafrechtlichen und kriminologischen Diskussion in den USA eingegangen werden. Man vergleiche dazu die Ausführungen in: Millitello et al. 2000.

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gen des Max-Planck-Instituts in den 1970er und 1980er Jahren weist keinen Beitrag mit diesem Gegenstand aus (vgl. Kaiser/Geissler 1988). Bevor auf die Diskussion über den OK-Begriff eingegangen wird, muss an dieser Stelle vorangestellt werden, dass es trotz der anfänglich heftigen – jedoch als kurz zu bezeichnenden – Diskussion, so die offiziellen Statements des BMI und BMJ, „bislang keine einhellig anerkannte Definition von Organisierter Kriminalität“ (Bundesministerium des Innern/Bundesministerium der Justiz 2006: 440) gibt. Insoweit stehen die weiteren Ausführungen immer unter diesem Vorbehalt und stellen daher nicht nur eine Auseinandersetzung mit dem Begriff OK dar, sondern referieren auch zusammenfassend die wichtigsten Aussagen zu diesem Kriminalitätsphänomen (wobei natürlich hier bereits der grundsätzliche Einwand erfolgen kann, ob OK überhaupt ein Kriminalitätsphänomen ist). Weiterhin muss auch vorausgeschickt werden, dass an dieser Stelle nicht der Raum dafür ist, die Debatte um das „Organisierte Verbrechen“ auf internationaler Ebene zu behandeln. Es werden daher nur die Bezüge dargestellt, die für die Debatte in der Bundesrepublik Deutschland von besonderer Wichtigkeit waren und sind. Ansonsten wird der Fokus auf die Behandlung des Themas innerhalb des deutschen Rechtsbereichs gerichtet. Zum Begriff Zur deutschen Diskussion Nach der eigentlich immer noch fortdauernden – akademischen – Diskussion darüber, ob es eine OK gibt, wird diese in den einschlägigen Veröffentlichungen im Bereich der Strafverfolgungsorgane und insbesondere im Polizeibereich nicht mehr einer Prüfung unterzogen, sondern nur noch davon gesprochen, dass nun nach der „Einigung“ auf die „heute noch Gültigkeit besitzende Arbeitsdefinition OK“ der Blick endlich verschärft auf die richtigen Bekämpfungsansätze gelenkt wird (vgl. z.B. Müller/Niewald 2006: 197). Wie stellt sich nun die „Gültigkeit besitzende“ Arbeitsdefinition der OK innerhalb der Strafverfolgungsorgane und speziell der Polizei dar? Sie lautet seit Beginn der 1990er Jahre des letzten Jahrhunderts wie folgt: „OK ist die von Gewinn- oder Machtstreben bestimmte planmäßige Begehung von Straftaten, die einzeln oder in ihrer Gesamtheit von erheblicher Bedeutung sind, wenn mehr als zwei Beteiligte auf längere Zeit oder unbestimmte Dauer arbeitsteilig a) unter Verwendung gewerblicher oder geschäftsähnlicher Strukturen b) unter Anwendung von Gewalt oder anderer zur Einschüchterung geeigneter Mittel oder c) unter Einflussnahme auf Politik, Medien, öffentliche Verwaltung, Justiz oder Wirtschaft zusammenwirken. Der Begriff umfasst nicht Straftaten des Terrorismus. Die Erscheinungsformen der Organisierten Kriminalität sind vielgestaltig. Neben strukturierten, hierarchisch aufgebauten Organisationsformen (häufig zusätzlich abgestützt durch ethnische Solidarität, Sprache, Sitten, sozialen und familiären Hintergrund) finden sich – auf der Basis eines Systems persönlicher und geschäftlicher kriminell nutzbarer Verbindungen – Straftäterverflechtungen mit unterschiedlichem Bildungsgrad der

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Personen untereinander, deren konkrete Ausformung durch die jeweiligen kriminellen Interessen bestimmt wird“ (RiStBV, Anlage E). Diese Definition war Ergebnis einer längeren Diskussion – zumeist ausschließlich im Polizeibereich. Einen ersten Definitionsversuch gab es von Kollmar bereits 1974 in der Zeitschrift „Kriminalistik“. Es folgten weitere Vorschläge, wobei sich dann auch die strafrechtliche Kriminologie in die Definitionsdebatte mit eigenen Vorschlägen einbrachte, so z.B. Kerner und Schneider 1975 (vgl. Lampe 2007a). An dieser Stelle ist zur Klarheit jedoch anzumerken, dass es sehr wohl die bereits eingangs angesprochene kritische Hinterfragung des Begriffs durch die (Kritische) Kriminologie gab. Diese erfolgte aber außerhalb der Begriffsfindungsebene, sodass sie bei der Definitionserstellung keine Rolle spielte.3 Andererseits zeigt sich auch, dass die Definitionsdebatte noch nicht beendet ist, wobei wiederum der Polizeibereich federführend an der „Weiterentwicklung“ mitwirkt. Es handelt sich dabei jedoch eher um den Versuch von „Randglättungen“ als um die Erarbeitung einer völlig neuen Definitionsgrundlage (vgl. Lampe 2007a). In diesen Bereich gehören auch die oftmals in juristischen Dissertationen zu diesem Thema aufgestellten neuen „Definitionsideen“ (vgl. mit weiteren Nachweisen z.B. Rohe 1998). Zur internationalen Diskussion Auch für die internationale Ebene ist vorab festzustellen, dass die kriminologische Forschung und die Polizeiorganisationen insbesondere in den USA bereits wesentlich länger von der Existenz einer OK ausgehen. Dies dürfte sicherlich der völlig unterschiedlichen Ausgangslage geschuldet sein, auf die jedoch an dieser Stelle nicht weiter eingegangen werden kann (vgl. dazu ausführlich z.B. Southwell 2007, Millitello et al. 2000). So kommt es auch speziell in den USA zu einer anhaltenden Diskussion um den Gegenstand der OK; denn obwohl er in seiner Existenz anerkannt ist, unterliegt er doch einer andauernden Debatte. Insbesondere ist diese inhaltlich wesentlich umfänglicher und weiter gediehen als die oftmals in Deutschland verkürzt vorkommende Gleichsetzung: OK = mafiose Organisationen (vgl. ausführlich dazu Neumahr 1999). Da an dieser Stelle auch nicht ansatzweise die US-amerikanische Gesamtdiskussion dargestellt werden kann, seien zwei Definitionen ausgewählt, die den Gegenstand der OK in den USA deutlich machen (vgl. dazu ausführlich Neumahr 1999, Lampe 2007b) – einerseits: „1. Widespread criminal activities, such as prostitution or illegal gambling, that occur within centrally controlled formal structure. 2. Groups involved in such criminal activities“ (American Heritage Dictionary 1992); andererseits: „Organized crime is both a social system and a social world. The system is composed of relationships binding professional criminals, politicians, law enforcers, and various entrepreneurs“ (Block 1983: VII; vgl. auch ausführlicher Block/ Chambliss 19814). Ähnliche Diskussionen und Definitionen finden sich auch in den anderen – von der „angelsächsischen Rechtskultur“ geprägten – Ländern. Dies ist wohl auch der Tatsache geschuldet, dass insbesondere auf den kriminologischen und polizeilichen „Ebenen“ ein regerer Ge3 4

Man kann die Aussagen der Kritischen Kriminologie wohl auf den kurzen Nenner bringen: Was es nicht gibt, muss auch nicht definiert werden. Interessanterweise wird in diesen Veröffentlichungen auch von „organizing crime“ gesprochen, also (nur) auf eine Struktur Bezug genommen.

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dankenaustausch erfolgt als dies z.B. zwischen Deutschland und den USA der Fall ist. So sei für Großbritannien in diesem Zusammenhang auf die Veröffentlichung des Home Office (2007) verwiesen. Funktionale Inhalte des OK-Begriffs Wenn man sich der „durchgesetzten“ bundesdeutschen OK-Definition wieder zuwendet, so wird – mit Busch gesprochen – bei einer ersten Analyse sofort augenfällig, dass es sich eigentlich „um eine Nicht-Definition“ handelt, da „in einem einzigen Satz siebenmal das Wort ‚oder‘ auftaucht“ (Busch 1992: 382). Dass dies nicht nur die Aussage eines „bösen Kritikers“ ist, wird auch dadurch bestätigt, dass der ehemalige BKA-Präsident Zachert bereits 1993 ausführte: „Diese Definition ist selbst Eingeweihten nur in glücklichen Stunden verständlich“ (Zachert 1993: 11). Warum versteht man diese Definition „nur in glücklichen Stunden“ und warum wird an ihr trotzdem so beständig festgehalten? Für eine Antwort muss man sich erst nochmals der Definition zuwenden und sie in ihre bestimmenden Merkmale zerlegen. Welche Bedingungen müssen also erfüllt sein, damit man von OK sprechen kann? Die nachfolgenden Abbildungen sollen dazu eine Klärung bringen. Abb. 1: Grundbedingungen zum Vorliegen der OK Erstnennung der Definition Straftaten einzeln von erheblicher Bedeutung Gewinnstreben längere Dauer arbeitsteilig mehr als Zwei planmäßig

Beziehung ∨ ∨ ∨ ⇐ ⇐ ⇐

Zweitnennung der Definition Straftaten in ihrer Gesamtheit von erheblicher Bedeutung Machtstreben unbestimmte Dauer

∨ = oder / ⇐ = Einzelbindung

Diese Grundbedingungen reichen jedoch zur Bestimmung, was OK ist, nicht aus. Dafür müssen noch sog. Nebenbedingungen erfüllt sein, die in der nächsten Abbildung angeführt werden. Dabei ist zu beachten, dass nur bei Vorliegen einer der nachfolgend aufgeführten Bedingungen (bezogen auf die drei Alternativen in der „Arbeitsdefinition“5), OK als vorliegend angesehen wird. Obwohl für eine Strukturanalyse der Definition zwei Abbildungen benötigt wurden, könnte man in dieser allgemeinen Form den komplizierten Aufbau als sachgerecht ansehen. Es ist jedoch für die weiteren Ausführungen und Bewertungen wichtig, sich der Problematik dieser Definition bewusst zu werden. Dies soll an zwei Beispielen aus dem Kriminalitätsalltag deutlich gemacht werden.

5

Wie eingangs zitiert.

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Abb. 2: Nebenbedingungen („Spezialmerkmale“) zum Vorliegen der OK Nennung

Beziehung Nennung

gewerbliche Strukturen

∨

Gewaltanwendung Einflussnahme Politik Einflussnahme öffentliche Verwaltung Einflussnahme Wirtschaft

∨ ∨ ∨

geschäftsähnliche Strukturen Einschüchterung Einflussnahme Medien Einflussnahme Justiz

weitere Beziehung

∨ ∨ ∨ = oder

Wie die Einordnung (vgl. Abbildung 3) zeigt, würden also nach der gültigen OK-Definition sowohl der Kfz-Bandendiebstahl als auch die Insolvenzkriminalität, die sog. Firmenbestatterfälle, zur OK gezählt werden müssen. Sicherlich könnte nun ein langer Streit darüber entstehen, ob der Kfz-Bandendiebstahl planmäßig erfolgt. Sicherlich ist davon jedoch auszugehen, wenn man sich den Bereich des Diebstahls von hochwertigen Kfzs ansieht. Auch die „gewerbliche Struktur“ zeigt sich beim Kfz-Bandendiebstahl, da hierbei Kfz-Werkstätten, Transportunternehmen etc. als notwendige Einrichtungen zur Verbringung der gestohlenen Autos in das Ausland als notwendig anzusehen sind. Letztendlich könnte man bei den Firmenbestatterfällen noch über den Gesichtspunkt der „Einschüchterung“ diskutieren – die bekannt gewordenen Fälle weisen darauf hin (vgl. Liebl 2007). Die Frage ist jedoch: Gehören Kfz-Bandendiebstähle und Firmenbestatterfälle tatsächlich zur OK? Trotz der definitorischen Zuordnung der beiden Fälle zur OK verweisen die Ausformulierung und die Debatte über diese Kriminalitätsform darauf, dass die Intention wohl eine andere war. Im Fokus standen eher „Mafiose Organisationen“ wie die Mafia, die Cosa Nostra oder die Yakuza (für eine ausführliche Debatte vgl. Arnold 2000). Dies war auch der Grund für die Aufnahme der „Einflussnahme auf Medien, Politik und Justiz“ in die Definition. Hier fällt geradezu der „italienische Blick“ hervorragend auf.

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Abb. 3:

Einordnung von Kfz-Bandendiebstahl und Firmenbestatterfällen (Insolvenzkriminalität) unter die Definitionsmerkmale Definitionsmerkmale

„Grundmerkmal“

„Nebenbedingungen“ mit „Oder-Verknüpfung“

Delikte Kfz-Bandendiebstahl

Firmenbestatter

⊗

⊗

⊗

⊗

⊗

⊗

⎯

⎯

⊗

⊗

⊗

⊗

⊗ ⊗ ⊗ ⊗

⊗ ⊗ ⊗

erhebliche Bedeutung: - Einzelfall oder - Gesamtheit - Gewinnstreben oder - Machtstreben Dauer: - längerfristig oder - unbestimmt arbeitsteilig mehr als Zwei planmäßig gewerbliche Strukturen geschäftsähnliche Strukturen Gewaltanwendung Einschüchterung Einflussnahme

⊗ ⊗ ⊗ ⎯

⊗ ⎯

⊗ = zutreffend; ⎯ = nicht zutreffend

Natürlich kann nicht festgestellt werden, dass damit eine Gleichsetzung der Bundesrepublik Deutschland mit Italien erfolgen sollte. Es bestand jedoch sicherlich die Sorge, dass die Entwicklung in diese Richtung geht, sodass man diese auch wenigstens mit einer „Oder-Bedingung“ berücksichtigen wollte. Letztendlich darf jedoch auch nicht übersehen werden, dass in der Diskussion auch ein ethnischer Faktor enthalten war. In der Diskussion wurde oftmals von Deutschland als einem „Rückzugsgebiet“ der italienischen Mafia gesprochen – „Rückzug“ und Unterschlupf natürlich bei den aus dem italienischen Kulturkreis stammenden Menschen. Weitergedacht könnten deshalb die aus Italien zugewanderten Menschen auch die deutsche Rechtskultur „unterspülen“ und somit zur Gefahr für diese werden (vgl. als Beispiel dazu die Aussagen in: Gewerkschaft der Polizei 1983, Freiberg/Thamm 1992, Flormann 1995, Polizei-Führungsakademie 1997, Bannenberg 2006). Gleichzeitig muss jedoch festgestellt werden, dass aufgrund der zahlreichen „Oder-Komponenten“ die Definition im Zusammenhang mit der alten Beschreibung des „Berufsverbrechers“ eher den Bereich der Bandenkriminalität wieder aufnimmt und somit eigentlich nichts

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Neues beschreibt, sondern bekannte Kriminalitätsfelder nur mit einem internationaleren Begriff neu besetzt. In diesem Zusammenhang fällt auf, dass die Strafverfolgungsbehörden eine neuerliche Diskussion umgehen und diese Problematik zu lösen versuchen, indem sie die OK-Festlegungen in ein „funktionales“ und ein „institutionelles“ OK-Verständnis aufteilen (vgl. Müller/ Niewald 2006). So soll das „funktionale“ Verständnis von OK im Wesentlichen die organisierten Abläufe der Begehung von Straftaten beschreiben und weniger die „aufbauorganisatorischen Aspekte“ solcher Gruppierungen in ihrem Blickfeld haben. Diese „weite Auslegung“ soll dabei vordergründig eine effizientere Bekämpfung der OK ermöglichen, „da organisierte Abläufe leichter objektiv nachweisbar sind als organisierte Aufbaustrukturen“ (vgl. Müller/Niewald 2006: 198). Das „institutionelle“ Verständnis von OK stellt demgegenüber eher das Erkennen, Aufklären und Zerschlagen krimineller Strukturen in den Mittelpunkt, „indem es sich insbesondere über die organisierten Abläufe von Straftaten hinaus auf die Struktur einer Gruppe oder Organisation fokussiert“ (Müller/Niewald 2006: 198). Innerhalb der polizeilichen Ausbildungsliteratur wird in diesem Zusammenhang noch darauf verwiesen, dass durch die beiden Ansatzpunkte bewusst werden soll, dass die OK den demokratischen Rechtsstaat und seine Organe sowie die legale Wirtschaft gefährdet. Dabei sollen diese beiden „Bausteine“ auch mit „Festsetzungsbestrebung und Gewinnmaximierung“ umschrieben werden können (vgl. Bruckert 2000). Wie diese ermittlungstaktischen oder Beweisbarkeitsfragen, die im Zusammenhang mit der problematischen Definition der OK nun diskutiert werden, die Strafverfolgung in der Bundesrepublik Deutschland verbessern könnten, bleibt fraglich und ist nicht nachvollziehbar. Andererseits verbrämen alle diese Ausführungen die bereits getätigte Feststellung, dass die OK-Diskussion immer im Zusammenhang mit dem Gedanken einer sizilianisch-italienischen, mafiosen „Lage“6 standen und stehen, die jedoch auch nach über 25 Jahren der Diskussion nicht nachgewiesen werden konnte. Das offizielle Erscheinungsbild der OK In der Bundesrepublik Deutschland erscheinen jährlich Lagebilder über die organisierte Kriminalität, jedoch oftmals nur „für den Dienstgebrauch“. Sie werden vom Bundeskriminalamt (und zum Teil von einzelnen Landeskriminalämtern) herausgegeben und sind daher nicht allgemein erhältlich oder zugänglich. Wie aus den verschiedensten Berichten, die zugänglich sind, festgestellt werden kann, stellen sich die unter OK erfassten Delikte wie folgt dar (vgl. Bundeskriminalamt 2000): § Rauschgiftdelikte § Eigentumsdelikte § Delikte aus dem Bereich der Wirtschaftskriminalität § Schleusungsfälle § Steuer- und Zolldelikte 6

Im Sinne der polizeilichen „Lageberichte“.

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§ § § § § §

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Gewaltkriminalität Kriminalität im Zusammenhang mit dem Nachtleben (Prostitution) Fälschungskriminalität Waffenhandel Umweltdelikte Geldwäsche

Zieht man noch die Seminarberichte der ehemaligen Polizei-Führungsakademie in Münster-Hiltrup zurate, so kann man feststellen, dass die Verfahrenszahlen in den letzten Jahren meistens deutlich unter 1.000 Verfahren pro Jahr lagen. Interessanterweise wird der Tatbestand der Korruption in den Lagebildern zur OK nicht besonders ausgewiesen, jedoch fokussiert als besonders schwerwiegender Tatbestand der OK diskutiert (vgl. Polizei-Führungsakademie 2001). Da in den einschlägigen Lageberichten – soweit zugänglich – keine Fallbeschreibungen vorgenommen werden, ist man auf Ausführungen der Referenten auf Fachtagungen angewiesen (vgl. z.B. Schuster 2001). Dabei stellen sich zahlreiche Fälle, insbesondere im Bereich des Menschenschmuggels, der Schleuserkriminalität, des internationalen großen Rauschgifthandels, der Steuerhinterziehung (z.B. im Rahmen des Vorsteuererstattungsbetrugs) oder der Geldwäsche – um hier nur einige solcher Erscheinungsformen zu nennen – als organisierte Straftaten dar, die einer Arbeitsteilung folgen und planmäßig vorgenommen werden. Auch bedarf es zur Durchführung der meisten Straftaten einer gut organisierten Logistik. Dabei kommt es sicherlich auch in Bestätigung der eingangs aufgeführten Definition zu einer Einflussnahme auf die Politik oder Justiz in den an den Straftaten mit einbezogenen Staaten (man denke nur an den Mohnanbau in Afghanistan). Andererseits erkennt man auch bei den angeführten Fällen, dass es sich wohl mehrheitlich um besser organisierte Bandenkriminalitätsfälle handelt, die zwar andere Bekämpfungsstrategien erfordern, jedoch keine Qualitätsänderung dadurch erhalten, dass sie nun als OK bezeichnet werden (vgl. dazu bereits Liebl 1984). Insbesondere wird dies auch deutlich, wenn man sich die Ergebnisse der z.B. vom BKA in Auftrag gegebenen oder vom Kriminologischen Forschungsinstitut Niedersachsen durchgeführten umfangreichen Forschungen zur OK ansieht (vgl. u. a. Dörmann 1990, Wittkämper 1996, Ohlemacher 1998, Bannenberg 2002). Weder die Studien zur Korruption noch zur Geldwäsche erbrachten nachhaltige Ergebnisse in Richtung OK und sind auch innerhalb der bundesdeutschen OK-Diskussion bisher nicht weiter von Belang. Bewertung des OK-Begriffs Albrecht führte vor einiger Zeit aus, dass aufgrund „insbesondere (…) der Ausweitung der Schattenwirtschaften entstehenden Vernetzungen zwischen herkömmlicher Wirtschaftskriminalität und organisierter Kriminalität“ es zu einer „Aufhebung der Trennung der Konzepte organisierter Kriminalität und der Wirtschaftskriminalität“ (Albrecht 2001: 143) kommen wird. Weiterhin führte er auch an, dass diese besonderen Kriminalitätsfälle nur durch eine „Stärkung der Verhaltenskontrolle“ und durch eine Spezialisierung der Strafverfolgungsbehörden besser aufgeklärt werden können.

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Somit bleibt zusammenfassend festzustellen, dass das Konzept der OK nur insofern einen Sinn ergibt, wenn sich aus der Beschäftigung mit dem Bereich der Großkriminalität bessere Aufklärungs-, Kontroll- und Verfolgungsmöglichkeiten ergeben. Dies muss mit der Einsicht einhergehen, dass es nicht um die Suche nach einer „Mafia“ in der Bundesrepublik Deutschland geht, sondern dass transnationale Kriminalitätsbereiche immer mehr bekannt werden dürften, wobei es sich hier nicht z.B. um eine Unterwanderung der Wirtschaft durch kriminelle Elemente handelt, sondern es zur Zusammenarbeit von legaler und illegaler Wirtschaft kommt, beispielsweise der Umweltkriminalität, dem Subventionsbetrug oder auch dem Sozialversicherungsbetrug. Dass auch der handel in einer „Vermischung“ der Strukturen abläuft und die direkte Korruption in der Zwischenzeit durch subtilere Zuwendungen verändert wurde (z.B. über Stiftungen), zeigt, dass der Kriminalitätsbereich einer „organisierten“ Kriminalität sich in einer stetigen Entwicklung befindet. Insoweit wäre daher wichtig, nicht die Definition einer OK zu verteidigen oder einem solchen Konzept in einer sich verändernden Welt nachzuhängen, sondern es müsste der Gesichtspunkt aufgegriffen werden, dass die schwere Vermögenskriminalität durch organisierte Formen der Begehung geprägt ist. Diese macht sich regelmäßig die wirtschaftlichen Strukturmöglichkeiten zu Nutze, und es kommt in der Ökonomie aufgrund einer immer mehr vorherrschenden Maxime der „Gewinnmaximierung“ auch auf den verschiedensten Ebenen zur Zusammenarbeit mit den legalen Formen des Wirtschaftslebens (man nehme nur die bekannt gewordenen Fälle mit Verstößen gegen das Kriegswaffenkontrollgesetz7). Letztendlich sei abschließend noch erwähnt, dass die Strukturen z.B. des Diamantenhandels und seiner Rolle bei der Absicherung von Rauschgiftgeschäften oder der Beziehung desselbigen zum Terrorismus bisher nur am Rande – wenn überhaupt – angedacht wurden. Auch die bekannt gewordenen „Börsenbetrugsfälle“ bieten bisher nur Raum für Vermutungen – obwohl die von ihnen ausgehenden Auswirkungen oftmals täglich in der internationalen Wirtschaftspresse nachgelesen werden können. Insoweit ist es wohl notwendig, den Begriff „Organisierte Kriminalität“ neu zu fassen und sich dabei stärker auf „Wirtschaftsorganisationen“ zu beziehen.

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Man denke an den Fall des Giftgasexporteurs Hippenstiel-Imhausen 1991 (siehe Medieninformation vom 23. Juli 2007 des Justizministeriums Baden-Württemberg).

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Terrorismus - Im Zentrum der politischen Debatte, immer noch an den Rändern der Forschung? Wilhelm Knelangen

Die Zäsur des 11. September 2001 Die Diskussion über die Innere Sicherheit hat durch die Anschläge des 11. September 2001 einen neuen Referenzpunkt erhalten. Terrorismus hatte zwar bereits zuvor – in Westeuropa insbesondere in den 1970er Jahren – eine hervorgehobene Position in der sicherheitspolitischen Debatte gespielt (vgl. Schmid/Crelinsten 1993, Chalk 1996, Engene 2004). Dennoch stellen die Terrorakte von New York, Washington und Pennsylvania eine Zäsur für die Entwicklung und Ausgestaltung der Politik der Inneren Sicherheit dar. Denn während der Terrorismus in den meisten Staaten Europas während der 1990er Jahre im Vergleich zu anderen Problemfeldern – etwa organisierte Kriminalität oder illegale Einwanderung – deutlich an politischer Aufmerksamkeit eingebüßt hatte, steht das Thema nach dem 11. September 2001 wieder im Zentrum der sicherheitspolitischen Diskussion. Das gilt umso mehr, seitdem mit den Anschlägen von Madrid (März 2004) und London (Juli 2005) sowie zahlreichen, zum Teil nur durch Zufall vereitelten Terrorplanungen offenkundig geworden ist, dass auch europäische Städte zu den Anschlagzielen islamistisch-terroristischer Gruppierungen zählen. Die Regierungen und Parlamente in Europa und Nordamerika haben – im Einzelnen freilich mit unterschiedlichen Akzenten – mit organisatorischen Reformen der Sicherheitsbehörden, einem signifikanten Ausbau der Kompetenzen für Polizei, Strafjustiz und Geheimdienste sowie einer Beschneidung von Freiheitsrechten auf die neue Gefahrenlage reagiert (vgl. Walter et al. 2004, Zimmermann/Wenger 2007).1 Zugleich hat die internationale Kooperation im Bereich der Terrorismusbekämpfung erheblich an Bedeutung gewonnen (vgl. Müller/Schneider 2006, Schneckener 2007a). Auch für die sozialwissenschaftliche Terrorismusforschung bedeutete der 11. September 2001 eine Zäsur. Das Interesse an Analysen zu Ursachen, Formen und Wirkungen terroristischer Gewalt ging in den 1980er und 1990er Jahren nur selten über den Kreis einer überschaubaren Gruppe von Forschern hinaus (vgl. Ranstorp 2007b: 5). Das hatte nicht nur mit den wechselhaften Konjunkturen des Untersuchungsgegenstandes zu tun, sondern ist auch darauf zurückzuführen, dass ein Forschungsschwerpunkt im Bereich Terrorismus die Karrierechancen in den Fächern Politikwissenschaft, Soziologie, Psychologie oder Geschichte nicht eben

1

Diese Entwicklung kann übrigens nicht nur in den Staaten der OECD-Welt, sondern auch in zahlreichen Staaten Lateinamerikas, Asiens und Afrikas beobachtet werden. Wenngleich der Terrorismus in der öffentlichen Debatte nicht selten als „Krieg gegen den Westen“ (etwa Laqueur 2004) interpretiert wird, darf nicht übersehen werden, dass die meisten Anschläge nach wie vor in den Entwicklungsländern des Südens verübt werden. Nach der Statistik „Terrorism Knowledge Base“ des National Memorial Institute for the Prevention of Terrorism (MIPT) wurden in den Jahren 2000 bis 2006 nur 15,5% der insgesamt 21.724 Anschläge in den Staaten Europas oder Nordamerikas registriert (vgl. http://www.tbk.org. [01.09.2007]).

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verbesserte.2 Das kann auch daran abgelesen werden, dass zwar mit den Titeln „Studies in Conflict and Terrorism“ (seit 1978) sowie „Terrorism and Political Violence“ (seit 1989) zwei qualitativ hochrangige Periodika für die Publikation von Ergebnissen der Terrorismusforschung zur Verfügung standen. In die zentralen Zeitschriften der Fachdisziplinen fand die Debatte aber allenfalls ausnahmsweise Eingang. Umgekehrt war die Terrorismusforschung seit ihren Anfängen von einem hohen Anteil von Autoren gekennzeichnet, die außerhalb der universitären Forschung – vor allem in Ministerien, Sicherheitsbehörden und Beratungsinstituten – arbeiteten. Die Situation der Randständigkeit des Feldes hat sich nach dem 11. September 2001 – jedenfalls in Ansätzen – verändert (vgl. Silke 2007). Erstens hat die absolute Zahl der wissenschaftlichen Beiträge mit mehr oder minder engem Bezug zum Terrorismus nach diesem Datum exponentiell zugenommen.3 Damit korrespondiert zweitens, dass das Thema im Kontext der Forschung zur Inneren Sicherheit zu einem der zentralen Gegenstände geworden ist.4 Drittens finden Analysen zu terroristischen Organisationen, ihren Motiven und Strategien sowie zur Erklärung dieser außerordentlichen Form politischer Gewalt auch in den Kerndebatten der Einzeldisziplinen Aufmerksamkeit (am Beispiel der Internationalen Beziehungen siehe Risse 2004: 113f.). In der Bundesrepublik Deutschland ist Terrorismus seit den späten 1960er Jahren primär als eine Ausprägung des politischen Extremismus diskutiert worden. Das lässt sich mit den deutschen Terrorismuserfahrungen erklären, die vor allem durch die linksextremistische Rote Armee Fraktion geprägt waren (vgl. Kraushaar 2006). Terrorismus konnte in dieser Perspektive als „die letzte Eskalationsstufe von (politischem) Extremismus“ (Hirschmann 2001: 453) interpretiert werden, weil der Kampf gegen die demokratische Ordnung systematisch mit Waffengewalt ausgetragen wurde. Der normative Ausgangspunkt war hier der liberale demokratische Verfassungsstaat und seine Grundordnung, da diese den expliziten Prüfmaßstab für die Analyse von links- und rechtsextremen Positionen und Gruppierungen wie auch für die Beurteilung terroristischer Gewalttäter darstellte (vgl. Backes/Jesse 1985). In der internationalen Diskussion war es hingegen weniger die ideologische Gegnerschaft zur Demokratie als vielmehr die Gewaltförmigkeit des Konfliktaustrags, die die Untersuchungsfragen strukturierte. Terrorismus wurde hier als eine Form politischer Gewalt (political violence) verstanden (vgl. Gurr 1980, Merkl 1986). Auch in der gegenwärtigen Diskussion findet sich ein Strang, der den islamistischen Terrorismus als kämpferische Bewegung gegen die liberale Ordnung oder gar als „neuen Totalitarismus“ analysiert (vgl. Berman 2004, Tibi 2004). Wenngleich unumstritten ist, dass die ideologische Gegnerschaft gegen das westlich-liberale Gesellschaftsmodell ein Kernelement des islamistischen Terrorismus darstellt, geht die Forschung bei der 2

3

4

Nach den Analysen von Silke (2004b: 194) waren in den maßgeblichen Publikationen der Terrorismusforschung der 1990er Jahre Politikwissenschaftler dominierend, mit einigem Abstand folgen Soziologen, Historiker und Psychologen. Die Verteilung dürfte im Kern bis heute Bestand haben. Die „Internationale Bibliographie der Zeitschriftenliteratur“ (IBZ) weist für den Zeitraum 1991 bis 2000 insgesamt 371 Einträge mit dem Schlagwort „Terrorismus“ aus, im Jahr 2001 sind es allein 645, im Jahr 2002 sogar 1.182. Danach nimmt die Intensität wieder etwas ab (2003: 595, 2004: 645, 2005: 470, 2006: 196). Selbst wenn nicht jeder registrierte Artikel im engeren Sinne einen wissenschaftlichen Beitrag zur Terrorismusdiskussion darstellen dürfte, bleibt der Trend deutlich (Stand: 01.09.2007). Von allen Beiträgen, die im „Sozialwissenschaftlichen Literaturinformationssystem“ (SOLIS) in den Jahren 1985 bis 2000 zum Forschungsgebiet „Innere Sicherheit“ dokumentiert worden sind, waren im Durchschnitt nur 1,6% mit dem Deskriptor „Terrorismus“ versehen. In den Jahren 2001 bis 2006 waren es hingegen 9,9%. Die Daten entstammen der szientometrischen Analyse von H. Peter Ohly (siehe Ohly in diesem Band).

Terrorismus - Im Zentrum der politischen Debatte, immer noch an den Rändern der Forschung?

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Analyse terroristischer Gruppierungen und Gewaltaktionen in der Mehrheit jedoch weiterhin von einem analytisch offeneren und weniger normativ geprägten Verständnis aus.5 Probleme der Forschung Obwohl der Terrorismus in den vergangenen Jahren zu einem zentralen Forschungsthema geworden ist, bleiben grundlegende Probleme unübersehbar (vgl. Silke 2004c, Ranstorp 2007b). Das fängt schon bei konzeptuellen Grundfragen an. So ist trotz jahrzehntelanger Diskussionen nach wie vor umstritten, was unter Terrorismus zu verstehen und wie der Begriff von anderen Formen politischer Gewalt abzugrenzen ist. Die Uneinigkeit in der internationalen Politik, wo es trotz intensiver Diskussionen im Rahmen der Vereinten Nationen nicht gelungen ist, zu einer gemeinsamen Definition zu gelangen, ist insofern nur die Fortsetzung der wissenschaftlichen Begriffskontroverse (und umgekehrt). Die begriffliche Unklarheit spiegelt sich auch in einer Kontroverse über den angemessenen analytischen Zugang zu dem Phänomen wider. So herrscht Uneinigkeit darüber, ob Terrorismus besser aus einer strukturtheoretischen oder aus einer handlungstheoretischen Perspektive untersucht werden kann und ob dabei makrosoziologische, mikrosoziologische oder psychologische Ansätze die tieferen Erkenntnisse versprechen. Nicht zuletzt ist die sozialwissenschaftliche Analyse des Gegenstandes mit erheblichen methodischen Schwierigkeiten verbunden. Die Probleme beginnen schon bei der Datenerhebung, weil offene Quellen nur sehr eingeschränkt zur Verfügung stehen und Daten vielfach nur unter Inkaufnahme von persönlichem Risiko erhoben werden können. Im Ergebnis hat der 11. September 2001 das traditionelle Missverhältnis zwischen Publikationsfülle und originärer Forschungsleistung noch verstärkt: Der geradezu explodierenden Zahl von Buchtiteln, die sich in den vergangenen Jahren dem Thema gewidmet haben, steht eine insgesamt nach wie vor überschaubare Anzahl von Studien gegenüber, die im engeren Sinne wissenschaftlichen Grundsätzen genügen, auf einer breiten empirischen Grundlage stehen und unter Auswertung von Primärdaten entstanden sind. Das Problem der Begrifflichkeit Dass eine allgemein anerkannte Definition des Begriffs „Terrorismus“ nicht existiert, ist angesichts der erkenntnistheoretischen Ausgangsbedingungen sozialwissenschaftlicher Forschung für sich genommen nicht überraschend. In ihrem Forschungsbericht haben Schmid und Jongman (1988: 5) nicht weniger als 109 Definitionsvorschläge dokumentiert; mittlerweile dürften zahlreiche weitere dazu gekommen sein. Vor diesem Hintergrund ist die „Suche nach einer umfassenden wissenschaftlichen Definition“ angesichts der Multidimensionalität des Gegenstandes als ein „aussichtloses Unterfangen“ bezeichnet worden (Laqueur 2004: 354). Wenn dennoch kein Einführungstext und keine empirische Studie ohne einen Hinweis auf die Begriffsproblematik auskommt, so verweist das auf die grundlegenden forschungsstrategischen, aber auch auf die politischen Implikationen, die mit der Begriffsbildung ver5

Auf die weite Forschung zum politischen Extremismus wird im Folgenden nicht gesondert eingegangen. Trotz einiger Überschneidungen zu Fragestellungen der Terrorismusforschung (insbesondere hinsichtlich der Ursachen und der ideologischen Grundlagen) handelt es sich bei der Extremismusforschung letztlich um einen getrennten Debattenstrang, der hier nicht gewürdigt werden kann. Gute Überblicksdarstellungen bieten Kailitz (2004) und Jaschke (2006).

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bunden sind. In forschungsstrategischer Hinsicht entscheidet die Definition des Begriffs über den Untersuchungsgang, weil sie sowohl die Operationalisierung als auch die Datenauswertung vorstrukturiert. Mit Blick auf die politischen Konsequenzen ist zu berücksichtigen, dass es sozial nicht folgenlos ist, bestimmte Motive und Taten mit dem Begriff des Terrorismus zu belegen, da diese somit aus dem Spektrum des legitimen politischen Handlungsrepertoires verbannt werden (Daase 2001: 57). Dass strukturell ähnliche Phänomene zu unterschiedlichen Zeiten und in unterschiedlichen Kontexten im einen Fall als legitime Handlung im Befreiungskampf eines entrechteten Volkes, im anderen Fall als illegitimer Akt der Barbarei klassifiziert werden, zeigt aber, dass die Begriffsdebatte normativen und ethischen – und damit politisch umstrittenen – Entscheidungen letztlich nicht ausweichen kann (vgl. Gunning 2007). Trotz der Begriffsvielfalt im Einzelnen herrscht breite Übereinstimmung in der Einschätzung, dass Terrorismus eine Form politischer Gewalt ist, die von Akteuren gewählt wird, um – in einem eher weiten Verständnis – politische Ziele durchzusetzen (Waldmann 2005a: 11-32, Schneckener 2006: 21-48, Hoffman 2006: 21-80). Terrorismus ist folglich eine „Methode“ (Hess 2006: 110) des politischen Kampfes, der in der Regel nicht das Geschäft von Einzeltätern ist. Kennzeichnend sind vielmehr Gruppierungen bzw. Netzwerke, die durch eine gemeinsame ideologische (bzw. politische, religiöse, weltanschauliche) Grundlage verbunden sind. Entsprechend wird überwiegend davon ausgegangen, dass die Wahl terroristischer Mittel nicht reiner Zerstörungswut oder Nihilismus, sondern – jedenfalls subjektiv – rationaler Abwägung und planvollem Vorgehen entspringt und insofern das Ergebnis strategischer Überlegungen ist (vgl. Crenshaw 2003, Freedman 2007). Weite Teile der Forschung sehen im Terrorismus eine indirekte Strategie, bei der es nicht in erster Linie (oder wenigstens: nicht allein) auf die unmittelbaren physischen Konsequenzen der Tat, sondern auf die erwarteten Reaktionen staatlicher oder gesellschaftlicher Akteure ankommt. Die von einem spektakulären Anschlag erwünschte Wirkung kann beispielsweise darin bestehen, der Bevölkerung die Verwundbarkeit der eigenen Gesellschaft und die Brüchigkeit des staatlichen Sicherheitsversprechens vor Augen zu führen. Die Legitimität der Herrschaftsordnung kann auch durch die Absicht unter Druck gesetzt werden, den Staat zu bestimmten Handlungen zu provozieren, etwa zu übertriebener Härte im Rahmen von Gegenmaßnahmen. Weil terroristische Gewalt nicht in einem gesellschaftlich luftleeren Raum ausgeübt wird, sondern in der Regel auf konkrete soziale Konflikte oder ideologische Spannungslinien Bezug nimmt, zielen Anschläge nicht zuletzt auch auf die Mobilisierung tatsächlicher oder vorgeblicher Anhänger. In diesem Sinne folgen Terroristen bei der Wahl ihrer Mittel nicht primär einer militärischen Logik. Weil es darum geht, durch spektakuläre Aktionen sozialpsychologische Effekte hervorzurufen, ist der Terrorismus nach den Worten von Waldmann (2005a: 15) vielmehr eine „Kommunikationsstrategie“. Daraus erklärt sich auch, dass terroristische Gruppierungen auf eine möglichst große Resonanz in den Massenmedien angewiesen sind. Die dramatische Inszenierung von Attentan und Anschlägen ist deshalb elementarer Bestandteil der terroristischen Strategie (vgl. Kavoori/Fraley 2006). Wie in den Beispielen bereits angedeutet, herrscht in der Forschung ein Verständnis von Terrorismus als einer „asymmetrischen Strategie“ vor (vgl. Münkler 2004, Waldmann 2005a, Schneckener 2006). Danach greifen die Terroristen zu „irregulären“ Methoden, weil sie ihre Ziele nach eigener Einschätzung auf ordentlichen politischen Wegen nicht erreichen können. Insbesondere militärische Instrumente kommen aufgrund der personellen, wirtschaftlichen und waffentechnologischen Unterlegenheit nicht in Frage. Dementsprechend erwächst die

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Entscheidung für den Terrorismus zunächst aus der Wahrnehmung eigener Schwäche. Andererseits sind Terroristen auf einer anderen Ebene im Vorteil, weil sie die spezifische Verletzlichkeit moderner Gesellschaften ausnutzen können, um durch gezielte Aktionen Schrecken und Unsicherheit zu verbreiten. Nach dem 11. September 2001 hat die Perspektive der „asymmetrischen Strategie“ nachhaltige Unterstützung gefunden, weil der transnationale islamistische Terrorismus sich nahtlos in dieses Argumentationsmuster einfügen lässt. Dagegen wird eingewandt, auch eine Strategie von staatlichen Akteuren, die auf die unvorhersehbare, aber systematische Ausübung von Gewalt „mit der Absicht psychischer Wirkung auf weit mehr Personen als nur die physisch getroffenen Opfer“ (Hess 1988: 59) setze, könne als Terrorismus, hier eben: als Staatsterrorismus, gelten (so auch Scheerer 2002). Die gegenwärtig vorherrschende Position verweist hingegen auf grundlegende Unterschiede, insbesondere mit Blick auf die Motivation, die auf Absicherung der Herrschaft durch Einschüchterung und Unterdrückung ziele. Weil der Terror in diesem Fall von den Herrschenden ausgeübt werde, ergäben sich auch strukturell andere Muster der Tatbegehung (vgl. Waldmann 2005a: 17-19, Schneckener 2006: 20-22). Formen des Terrorismus Nicht nur hinsichtlich des Stellenwertes staatlicher Gewaltstrategien für das Terrorismuskonzept bestehen kontroverse Positionen. Nach welchen Leitkategorien verschiedene Formen des Terrorismus sinnvoll unterschieden werden können, ist auch darüber hinaus umstritten. Vorherrschend ist eine Differenzierung nach den Absichten und Motiven der Terroristen. Geht man davon aus, dass Terrorismus eine Gewaltstrategie zur (radikalen) Veränderung des politischen und sozialen Status quo darstellt, dann wird traditionell zwischen sozialrevolutionärem (vornehmlich linksextremem) und ethnisch-separatistischem Terrorismus unterschieden. Ersterer zielt auf die Überwindung der geltenden (kapitalistischen) Gesellschaftsordnung, während der zweite als Mittel zur Unabhängigkeit und Selbstbestimmung von gesellschaftlichen (Volks-)Gruppen eingesetzt wird. Problematisch ist in diesem Zusammenhang die Einordnung von Formen des rechtsextremen Terrorismus, weil hier zwar einerseits nicht-staatliche Akteure (z.B. Neonazis) mit Gewalt gegen bestimmte Teile der Gesellschaft (z.B. Ausländer, linke Politiker) vorgehen. Andererseits wird der gesellschaftliche Status quo nicht grundsätzlich in Frage gestellt, sondern dieser soll im Gegenteil sogar gegen die vermeintlichen Gegner der Ordnung verteidigt werden. Nach dem 11. September 2001 hat die Unterscheidung zwischen – den bisher genannten – säkularen Formen und religiös motiviertem Terrorismus an Bedeutung gewonnen. Religiös motivierte Gruppierungen legitimieren sich durch einen expliziten Bezug auf religiöse Heilslehren. Strittig ist, ob sich aus diesem, auf außerweltlichen Quellen basierenden Legitimationsanspruch Konsequenzen für die Muster der Tatbegehung und damit für die Gefährlichkeit der Gruppen ergeben (vgl. Hoffman 2006: 206-210). Nach einer anderen kategorialen Einteilung werden verschiedene Formen des Terrorismus nach den dominanten Aktionsmustern und eingesetzten Waffen unterschieden (Hirschmann 2001: 458-464). Dabei wird von einem „traditionellen“ Typ ausgegangen, bei dem konventionelle Waffen (vor allem Schusswaffen und Bomben) zum Einsatz kommen und Entführungen von Verkehrsmitteln und Personen, Hinrichtungen sowie Bombenanschläge dominieren. Beim Terrorismus mit Massenvernichtungswaffen werden atomare, biologische oder chemische Kampfstoffe eingesetzt (vgl. Frost 2005, Allison 2005; Wenger/Wollenmann

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2007). Insbesondere in der US-Forschung haben die Anschläge des 11. September 2001 zu einer Fokussierung dieses Problembereiches geführt, weil dafür zusätzliche Mittel zur Verfügung gestellt worden sind (vgl. Silke 2007: 86-88). Auf die spezifische Verwundbarkeit moderner Gesellschaften setzen schließlich Formen des Computer- oder Cyberterrorismus, die sich auf die Beeinträchtigung der elektronischen Daten-, Steuerungs- und Versorgungsnetze konzentrieren (vgl. Pollard 2007). Quer zu dieser Kategorisierung hat vor allem der Typ des „Selbstmordattentäters“ für Aufmerksamkeit gesorgt, weil hier der Verlust des eigenen Lebens die Voraussetzung für eine möglichst spektakuläre Zerstörungsaktion darstellt (vgl. Larzillière 2003, Pedahzur 2006). So nützlich die Kategorisierungsversuche zur Ordnung des Feldes einerseits sind, so problematisch sind sie andererseits. Sie geben ein Schema vor, das die Vielfältigkeit und Multidimensionalität verschiedener Spielarten des Terrorismus nur unzureichend einzufangen vermag. So hat der 11. September 2001 gezeigt, dass die Grenzen fließend sind, weil hier die Entführung von Flugzeugen in den Einsatz von Verkehrsmaschinen als Massenvernichtungswaffen mündete. Lohnenswert wären vor allem systematische Untersuchungen zur Frage, ob zwischen bestimmten Motiven sowie Legitimationsmustern und einzelnen Begehungsformen ein Zusammenhang besteht. Methodische und methodologische Kontroversen Das methodische Kardinalproblem der Terrorismusforschung ist der Zugang zu Primärdaten. Terroristen haben häufig kein Interesse daran, sich und ihre Positionen gegenüber der Wissenschaft zu erläutern. Selbst wenn das Interesse bestünde, wären die Kontaktaufnahme und die Datenerhebung mit Risiken für Gesundheit und Leben des Wissenschaftlers verbunden. Das Risiko muss dabei gar nicht unbedingt von den Terroristen selbst ausgehen, sondern – mindestens in autoritären Staaten – besteht die Gefahr, bei Forschungen selber zum Gegenstand polizeilicher oder geheimdienstlicher Ermittlungen zu werden. Zwar sind einige anspruchsvolle Untersuchungen auf der Grundlage von Interviews mit (meistens inhaftierten) Terroristen durchgeführt worden (vgl. Juergensmeyer 2000, Post et al. 2003). Erfolg versprechend sind solche Strategien besonders, wenn über Unterstützungsstrukturen und legale politische Arme Kontakt hergestellt werden kann (vgl. Horgan 2004). Auch sind für einzelne Forschungsdesigns methodische Alternativen entwickelt worden, so beispielsweise die Analyse des Unterstützungsmilieus, dem die Terroristen entstammen und auf das sie sich in ihren Taten beziehen. Dieser Vorschlag basiert auf der Annahme, dass sich „in den Ideen und der Mentalität der radikalen Gemeinschaft weitgehend die Vorstellungswelt der Terroristen widerspiegelt“ (Waldmann 2006: 260). Im Fall des islamistischen Terrorismus stoßen die Standardmethoden der empirischen Sozialforschung allerdings schnell an Grenzen. Vielfach ist nicht einmal bekannt, wo ein Feldzugang hergestellt werden könnte. Insbesondere zu diesem Segment herrschen in der Literatur deshalb Dokumentenanalysen, Analysen von Presseberichten sowie Sekundäranalysen von an anderer Stelle erhobenen Daten vor. Vor diesem Hintergrund ist die Forschung für viele Fragestellungen auf Daten angewiesen, die sie nicht oder nur unter Inkaufnahme persönlicher Gefahr selber erheben kann und über die vor allem Sicherheitsbehörden verfügen (vgl. Daase 2001: 55f.). Dabei stellt sich das Problem, wie mit Daten umgegangen werden soll, die das Ergebnis von Ermittlungsmaßnahmen von Strafverfolgungsbehörden oder Aufklärungsarbeit von Geheimdiensten sind. Diese

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unterliegen nicht selten der Geheimhaltung, sie können in der Regel auch nur eingeschränkt auf ihren Realitätsgehalt überprüft werden. Zudem kann nicht festgestellt werden, auf welche Weise die Informationen zustande gekommen sind. Wenn auch in der Forschungspraxis nicht alles so heiß gegessen wird wie es in der Methodenschule gekocht wird, so bleibt doch die grundsätzliche Tatsache bestehen, dass sich die Terrorismusforschung hier schnell in einem Dilemma zwischen dem Interesse an belastbaren Informationen und den Postulaten der intersubjektiven Nachprüfbarkeit und wissenschaftlichen Unabhängigkeit befinden kann.6 Das Methodenproblem speist sich freilich nicht zuletzt aus einer wissenschaftstheoretischen Kontroverse zwischen szientistischen und traditionellen Wissenschaftsverständnissen. Auf der einen Seite wird entlang szientistischer Grundpositionen das Ideal einer hypothesengestützten und theoriegeleiteten Sozialforschung zum Terrorismus verfochten (vgl. Silke 2004c). Das Ziel besteht in dieser Sicht darin, kausale Aussagen in eine allgemeine Theorie zum Terrorismus zu verdichten und Prognosefähigkeit zu entwickeln (vgl. Kemmesies 2006b). Die Dominanz qualitativer Studien in der Terrorismusforschung wird dabei eher skeptisch betrachtet, weil diese für generalisierungsfähige Aussagen zum Terrorismus nur begrenzten Nutzen brächten (vgl. Silke 2007: 80-83). Gegen diese Position wird eingewandt, die Multidimensionalität des Phänomens lasse die Entwicklung allgemeiner Theorien kaum zu. Auch eigne sich der Terrorismus nur eingeschränkt für die „harten“ Methoden der empirischen Sozialforschung und für quantitative Auswertungsverfahren, weil sich die komplexen Ursachen und Erscheinungsformen nicht in formalen Modellen einfangen ließen. Zudem seien quantitativ-statistische Verfahren auf eine große Fallzahl angewiesen, was zwangsläufig einen Verlust an historischer und kultureller Tiefenschärfe mit sich bringe (vgl. Waldmann 2006: 258f.). Bei Lichte gesehen ist es freilich die Forschungsfrage, die über die Angemessenheit der zu wählenden Methode entscheidet. Quantitativ-statistische Verfahren eignen sich, um eine große Zahl von Fällen nach bestimmten Merkmalen zu analysieren. Die einschlägigen Datenbanken zum Terrorismus können beispielsweise nützliche Informationen zur Häufigkeit von Anschlägen, zur regionalen Verteilung und zur Tatbegehung darstellen, die sich auch zueinander in statistische Beziehungen setzen lassen. Auch die Forschungen zu Täterprofilen (vgl. Reinares 2004) oder zu Selbstmordattentätern (vgl. Hafez 2006) haben sich mit Gewinn statistischer Methoden bedient. Für zentrale Forschungsfragen werden aber qualitative Methoden, Fallstudien, Vergleiche mit kleiner Fallzahl und Prozessanalysen weiterhin von zentraler Bedeutung bleiben, weil hier am ehesten die Komplexität möglicher Ursachen und Einflussfaktoren abgebildet und Intentionen und Motive analysiert werden können. Islamistischer Terrorismus – eine neue Form des Terrorismus? Der 11. September 2001 ist in der Geschichte des Terrorismus hinsichtlich des bisher nicht gekannten Zerstörungswillens, der außerordentlich hohen Opferzahlen, der neuartigen Perfektion der medialen Inszenierung und – nicht zuletzt – der politischen Konsequenzen ein herausragendes Datum (vgl. Schneckener 2006: 12-14). Die Terrorismusforschung hatte sich 6

Mit dem schwierigen Zugang zu Primärdaten ist auch zu erklären, dass sich unter den Autoren, die zum Terrorismus publizieren, überdurchschnittlich viele Angehörige von Ministerien, Polizei, Strafjustiz oder Geheimdiensten befinden (vgl. Silke 2004b: 194f.). Umgekehrt eröffnet gerade der Ruch des Geheimen und der Exklusivität von Informationen den außerordentlich breiten Raum, den spezialisierte Journalisten und andere „Experten“ bei der medialen Berichterstattung über Terrorismus in den Medien einnehmen (vgl. Schneckener 2007b).

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vor diesem Datum auf den linksextremistischen sowie den ethnisch-separatistischen Terrorismus konzentriert und von islamistischen Terrorgruppen nur am Rande Notiz genommen (vgl. Silke 2004c: 23). In dieser Hinsicht hat die Einschätzung von Hoffman, vom 11. September 2001 seien die Sozialwissenschaften ebenso unvorbereitet getroffen worden wie vom Ende des Ost-West-Konflikts, durchaus einige Berechtigung (vgl. Hoffman 2004: xvii). Es ist vielfach erst ex post festgestellt worden, dass die Anschläge in den USA keine „Stunde Null“ des islamistischen Terrorismus bedeutet haben. Vielmehr knüpften sie an eine Entwicklung an, die mit dem Kampf gegen die sowjetische Besatzung in Afghanistan Ende der 1980er Jahre eingesetzt und bereits in den 1990er Jahren zu Anschlägen geführt hat. In historischer Perspektive erscheinen die jüngsten Tendenzen sogar nur als eine weitere Phase einer langen Entwicklung bzw. als „vierte Welle“ eines strukturell gleichartigen Phänomens (vgl. Rapoport 2006).7 In eine ähnliche Richtung argumentiert Daase, der hervorhebt, dass die Dimension des Terrorismus sich zwar verändert habe, nicht aber seine Struktur. Auch der islamistische Terrorismus folge „traditionellen Mustern asymmetrischen Widerstands“ und sei deshalb lediglich eine „Verschärfung historischer Muster“ (Daase 2007: 95). Dennoch scheint es gute Gründe zu geben, die Form des Terrorismus, wie sie durch das islamistische Netzwerk Al-Qaida symbolisiert wird, als einen „neuen Terrorismus“ zu etikettieren (vgl. Tucker 2001, Schneckener 2006: 49-100, Waldmann 2007). Im Unterschied zu traditionellen Formen handelt es sich beim islamistischen Terrorismus um eine revolutionäre Gewaltstrategie, die sich nicht gegen eine nationale Herrschaftsordnung oder die politische Elite in einem Staat richtet, sondern gegen die von westlich-liberalen Interessen und Wertvorstellungen geprägte internationale Ordnung. Damit ist der Adressat der Strategie nicht mehr eine Gesellschaft oder eine gesellschaftliche Gruppierung, sondern der „Westen“ als eine Zivilisationsgemeinschaft einschließlich der über das Weltwirtschaftssystem mit der OECDWelt verbundenen Entwicklungs- und Schwellenländer. Damit korrespondiert, dass die Legitimationsquelle – eine spezifische Interpretation der heiligen Schriften des Islam – nicht mehr an eine bestimmte gesellschaftliche Formation gebunden ist, sondern universalen Anspruch hat. Im Unterschied zu traditionellen Organisationsmustern zeichnet sich der islamistische Terrorismus durch eher flache Hierarchien aus. Al-Qaida ist dafür ein gutes Beispiel, weil sie sich von einer ursprünglich festen Gruppierung mit klaren Strukturen in ein transnationales Netzwerk mit nur noch lose verkoppelten Netzteilen entwickelt (vgl. Musharbash 2006). Das Netzwerk besteht dabei nicht nur aus dem Führungszirkel und direkt mit der Führung verbundenen Zellen, sondern auch aus eher lockeren, möglicherweise auch nur durch die gemeinsame ideologische Grundlage verbundenen Gruppen (vgl. Schneckener 2006: 75-86). Transnationalität ist ein entscheidendes Merkmal des „neuen Terrorismus“, denn die Mitgliedschaft und auch die Unterstützungsstrukturen überschreiten nationale Grenzen systematisch. Einen anderen Akzent hat Münkler (2004) in der Debatte gesetzt. Nach seiner Ansicht zeichnet sich der „neue Terrorismus“ dadurch aus, dass er seinen taktischen Charakter verloren habe, dass er sich überhaupt von dem zuvor charakteristischen sozialen und politischen 7

Rapoport (2006) beschreibt die Geschichte des Terrorismus als eine Abfolge von etwa 40-50 Jahre währenden Wellen. Die Entwicklung setzt mit der anarchistischen Welle in den 1870er Jahren ein, die von der antikolonialen Welle in den 1920er Jahren und später von der linksextremen Welle in den 1960er Jahren abgelöst wird. Ende der 1970er Jahre beginnt dann eine Mobilisierung des religiösen Terrorismus, der sich in den letzten Jahren zu einer vierten Welle ausgeformt hat. – Wenngleich nützliche Überblicke über die historische Entwicklung des Terrorismus vorliegen (etwa Laqueur 2001), so steht eine umfassende geschichtswissenschaftliche Längsschnittanalyse des Terrorismus aus (vgl. Duyvesteyn 2007).

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Resonanzboden („der zu interessierende Dritte“) gelöst habe. Entsprechend gebe es auch keine Zurechnungsebene, gegenüber der Akteure wie Al-Qaida eine wenigstens moralische Rechenschaftspflicht hätten. Terrorismus sei nicht mehr eine Methode zur Durchsetzung politischer Ziele, sondern habe sich zu einer „selbständigen Strategie“ entwickelt. Ein in rationaler Perspektive erreichbares Ziel sei mit dem Terrorismus nicht mehr verbunden, er komme vielmehr einem „Verwüstungskrieg“ gleich, bei dem es darum gehe, den Gegner fortgesetzt politisch zu schädigen und wirtschaftlich zu ermatten. Ursachen des Terrorismus Die Bestimmung der Ursachen terroristischer Gewalt gehört zu den großen Problemen der Forschung (vgl. Crenshaw 1990, Lia/Skjolberg 2004, Bjorgo 2005). Einmal mehr scheint hier das Problem der Definition durch. Hinter dem einheitlichen Begriff verbergen sich allzu unterschiedliche Phänomene mit jeweils eigenen Begründungszusammenhängen, sozialen Hintergründen und politischen Konfliktstrukturen. Die Erfolgsaussichten der Suche nach einer umfassenden Theorie, die den Weg in den Terrorismus zeit- und raumunabhängig erklären könnte, müssen deshalb als gering veranschlagt werden. Die große Vielfalt von Theorien, Modellen und Erklärungsansätzen zu den Ursachen des Terrorismus lässt sich aber grob in zwei Lager einteilen. Auf der einen Seite stehen jene Ansätze, die Terrorismus als eine Form des politisch-gesellschaftlichen Konfliktaustrags interpretieren. Terroristische Gewalt ist demnach eine Strategie, zu der eine Konfliktpartei greift, weil sie Alternativen nicht für geeignet hält, die eigenen Ziele zu erreichen. Traditionell ist die nationale Gesellschaft der Referenzrahmen für die Analyse der Konfliktstrukturen. Dabei sind es vor allem die Konsequenzen von raschem sozialen Wandel – Industrialisierung, Modernisierung und Urbanisierung, aber auch die Folgen von Imperialismus oder wirtschaftlicher Ausbeutung –, die in Form von kulturellen, ökonomischen, sozialen und national-ethnischen Konflikten den Nährboden für Terrorismus bereiten (vgl. Lia/Skjolberg 2004: 133f.). Das internationale System hat als Analyseebene mit der Transnationalisierung des Terrorismus an Bedeutung in der Forschung gewonnen (vgl. Behr 2004). Der neue Terrorismus wird dabei in Beziehung zum Strukturwandel des internationalen Systems gesetzt, wobei der Fokus insbesondere auf Ungleichgewichten der Macht, auf strukturellen Entwicklungsunterschieden, auf den Verbindungslinien zu neuen Formen transnationaler Kriminalität oder auf der systematischen Nutzung schwacher Staatlichkeit durch Terroristennetzwerke liegt. Wenngleich eine strukturtheoretische Analyse die gesellschaftlichen bzw. internationalen Konflikte erhellen kann, vor deren Hintergrund Terroristen agieren, so bleibt dieser Ansatz doch in entscheidenden Fragen unbefriedigend. Warum gelingt es bei strukturell ähnlichen Konflikten in einigen Gesellschaften, friedlich zu bleiben, während in anderen zur Gewalt gegriffen wird? Und: Warum entscheidet sich nur eine radikale Minderheit für die Mitgliedschaft oder die Unterstützung einer terroristischen Organisation, während die große Mehrheit dieses Mittel ablehnt? Diesen Fragen gehen insbesondere psychologische und mikrosoziologische Ansätze nach, die nach dem 11. September 2001 verstärkte Beachtung gefunden haben. In dieser Perspektive sind es letztlich individuell-psychologische Faktoren, die die Entscheidung für oder gegen eine Mitgliedschaft in einer terroristischen Organisation oder die Teilnahme an einer Gewalttat bestimmen (vgl. Horgan 2003). Dabei gibt es Versuche, eine „terroristische Persönlichkeit“ von Menschen zu identifizieren, die aufgrund spezifischer

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psychischer Dispositionen (Paranoia, Persönlichkeitsdefekte) zum Terrorismus neigt (vgl. Post 1990, Robins/Post 2002). Wenngleich diese Position insbesondere in den Medien ein großes Echo gefunden hat, weil sie die Grundlage dafür bietet, die Täter zu dämonisieren und pathologisieren, hat sie in der Forschungsdiskussion nur wenig Unterstützung gefunden. Vorherrschend ist vielmehr ein Forschungsansatz, der Terroristen als – jedenfalls nach Selbstverständnis – rationale Akteure konzeptualisiert, die terroristische Gewalt bewusst und zur Erreichung politischer Ziele einsetzen (vgl. Crenshaw 2003, Horgan 2005). Eine wichtige Rolle wird dabei der Interaktion zwischen Individuum und sozialer Umwelt, insbesondere den Gruppenstrukturen, zugemessen. Auch die zentrale Funktion von materieller und ideeller Unterstützung des gesellschaftlichen Umfeldes ist überzeugend herausgearbeitet worden, wenngleich dies für den islamistischen Terrorismus nicht mehr uneingeschränkt zu gelten scheint (vgl. Malthaner 2005, Waldmann 2007). Der Forschung ist es gelungen, soziale Profile von Tätern zu identifizieren (vgl. Sagemann 2004, Bakker 2007) und Prozesse der Radikalisierung nachzuzeichnen (vgl. Abdel-Samad 2005). Aber auch die individuelle Perspektive bleibt unbefriedigend, wenn sie in ihrem Erklärungsansatz von den gesellschaftlichen und politischen Konflikten über Gebühr abstrahiert. Denn so richtig es ist, dass Terrorismus nicht allein aus strukturellen Entwicklungen einer Gesellschaft heraus erklärt werden kann, so zutreffend ist auf der anderen Seite, dass Terrorismus als Gewaltstrategie nicht im luftleeren Raum entsteht. Es kommt deshalb darauf an, multidimensionale Ansätze zu entwickeln, die von den gesellschaftlichen Ausgangsbedingungen und den Machtstrukturen in einer Gesellschaft ausgehen, die die Rolle der Ideologie als Angebot zur Deutung der sozialen Krise berücksichtigen, die den Prozess der Radikalisierung politischer Gruppierungen im Wechselspiel von terroristischer Aktion und staatlicher Reaktion (und umgekehrt) analysieren und die zugleich die Täter und ihre soziale Herkunft einbeziehen. Erste Überlegungen zur Entwicklung komplexer Modelle sind vorgestellt worden (vgl. Kemmesies 2006b, Hess 2006). Die Vorschläge weisen aus, dass Terrorismus als multidimensionales Phänomen einer interdisziplinären Bearbeitung bedarf. Die organisatorischen Strukturen und Karrierewege der Fachdisziplinen stehen dieser Interdisziplinarität allerdings nicht selten entgegen. Es käme deshalb darauf an, diese komplexen Modelle systematisch in Forschungsdesigns zu „übersetzen“.

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Wilhelm Knelangen

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Von der Pathogenie des Strafvollzugs Rationale Erklärung für ein irrationales Phänomen Michael Alex, Thomas Feltes

Ausgangslage Der beste Strafvollzug, so glauben die meisten Politiker und wohl auch viele Praktiker, ist der, von dem man nichts hört. Daher sind Ereignisse wie der Mord an einem 20-jährigen Gefangenen in der Justizvollzugsanstalt (JVA) Siegburg im November 2006 gleichermaßen erschütternd wie lehrreich. Lehrreich insofern, als nach dieser Tat eine hektische politische Betriebsamkeit einsetzte, die nicht nur die Tatsache zutage brachte, dass Gewalt im Vollzug quasi an der Tagesordnung ist, sondern auch die längst überfällige Verabschiedung eines Jugendstrafvollzugsgesetzes beschleunigen dürfte. Dabei hatte der Entwurf für dieses Gesetz lange in den Schubladen der Ministerialbeamten gelegen; er konnte wegen der politischen Diskrepanzen zwischen Bund und Ländern aber nicht in das Gesetzgebungsverfahren eingebracht werden. Die Geschichte des Strafvollzuges in Deutschland ist geprägt von Unentschlossenheit und Unsicherheit über Zielsetzung und Funktion. Dies macht allein schon die Tatsache deutlich, dass erst 1976 und unter dem Druck der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 14.03.19721 das Rechtsinstitut des „besonderen Gewaltverhältnisses“ für den Strafvollzug zu Fall gebracht wurde und eine gesetzliche Grundlage geschaffen wurde. Für den angesprochenen Jugendstrafvollzug brauchte es weitere 30 Jahre, bis das Bundesverfassungsgericht im Mai 20062 wieder der Politik einen kräftigen Nackenschlag verpasste, damit diese tätig wurde bzw. wird (wobei durch die Föderalismusreform die Ausgangssituation nunmehr eine deutlich schlechtere ist als zuvor). Ein Jahrhundert lang waren zuvor die unterschiedlichsten Entwürfe diskutiert worden, die je nach ideologischem Hintergrund den „Erziehungs- und Besserungsgedanken“ oder den „Sühne- und Abschreckungsaspekt“ betont hatten (vgl. Bundesministerium der Justiz 1972). Auch der am 05.07.1972 erstmals beschlossene Entwurf der Bundesregierung für ein Strafvollzugsgesetz (StVollzG) stieß auf heftige Kritik bei deutschen und schweizer Strafrechtslehrern, die sich 1965 im Rahmen der Strafrechtsreform zusammengeschlossen hatten. Der Regierungsentwurf wurde von ihnen gerade noch als „Humanisierung und Liberalisierung“ der alten Dienst- und Vollzugsordnung aus dem Jahre 1961 gewertet. Die Kritik bezog sich vornehmlich darauf, dass der Abbau äußerer Zwangsmaßnahmen vom Ausbau wirklicher Behandlungsmöglichkeiten begleitet werden müsse, damit er für den Straffälligen ein wirksames Angebot an Hilfe darstellen könne, um den schon vor dem Vollzug und unabhängig von ihm bestehenden Ursachen der Delinquenz beizukommen (vgl. Stratenwerth 1974: 13). Dem wurde im Alternativ-Entwurf der Professoren von 1973 dadurch Rechnung getragen, dass dort ein Anspruch der Insassen einer Vollzugsanstalt auf Ausbildung und therapeutische Behandlung enthalten war, der helfen sollte, künftig ein Leben ohne Straftaten zu führen. 1 2

BVerfGE 33, 1ff. 2 BvR 1673/04; 2 BvR 2402/04

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Als schließlich 1977 das Strafvollzugsgesetz mit seiner vorsichtigen Abkehr vom früheren Verwahr- und Vergeltungsvollzug in Kraft trat, hatte in den westlichen Ländern, deren Erfahrungen in Modellanstalten die Diskussion um einen „Behandlungsvollzug“ in Deutschland wesentlich bestimmt hatten (USA, Skandinavien, Niederlande), die Behandlungseuphorie bereits deutlich abgenommen. Insbesondere die eingängige Formel vom „nothing works“ des amerikanischen Kriminologen Martinson (1974) wurde immer wieder herangezogen, wenn es um die Zurückdrängung der personalaufwändigen Behandlungsmaßnahmen im Strafvollzug ging. Andererseits wurden auch von vollzugskritischen Wissenschaftlern die fehlenden Erfolge einer „Behandlung“ im Strafvollzug herangezogen, um Alternativen zum Strafvollzug aufzuzeigen. Angeregt durch die Arbeiten des norwegischen Kriminologen Thomas Matthiesen wurde Mitte der 1980er Jahre auch in Deutschland verstärkt über Alternativen zum Freiheitsentzug oder gar dessen vollständige Abschaffung (Abolitionismus) nachgedacht (vgl. Feltes 1982, Schumann/Steinert/Voss 1988, Bernhardt et al. 1990). In der von Papendorf, Schumann und Voss entworfenen Großen Anfrage vom 16.11.1987 zur kriminalpolitischen Bestandsaufnahme und den Perspektiven 10 Jahre nach Inkrafttreten des Strafvollzugsgesetzes folgerte die Fraktion DIE GRÜNEN im Deutschen Bundestag (BT-Drs. 11/1202): „Wenn die Praktikerfeststellung von der ‚Pathogenie des Strafvollzugs‘ (Mechler 1981) zutrifft, dann ist die Voraussetzung für die in § 2 StVollzG angesprochene Befähigung der Verzicht auf eine Inhaftierung, dann ist Voraussetzung für die Suche nach einer dem Vollzugsziel adäquaten Sanktionsform die Abschaffung des Strafvollzugs. Solange der Strafvollzug fortbesteht, kann als realitätsgerechtes Ziel nur formuliert werden, die schädigenden Wirkungen des Freiheitsentzuges und ihre Folgen abzumildern, die schädigenden Wirkungen aber mit dem Eingeständnis ihrer Unabwendbarkeit zugleich zum Angelpunkt einer Kriminalpolitik zu machen, die die Freiheitsstrafe zur sanktionspolitischen Ausnahme erklärt, für die keine positive Rechtfertigung verbleibt.“ Ebenso deutlich setzte sich Feest (1990) vom Behandlungsbegriff ab, den er angesichts der Ineffizienz bisheriger Behandlungsversuche und der zusätzlichen repressiven Elemente im Prozess der Bestrafung durch das Behandlungsmodell nicht weiter missbraucht und für die Tätigkeit des Arztes reserviert haben möchte. Für ihn konnte ein neuer Konsens über das Vollzugsziel darin bestehen, dass es im Vollzug nur um die Verringerung der notwendigerweise durch Freiheitsentzug auftretenden Schäden gehen kann. „Die schädlichen (Haupt) -Folgen des Gefängnisaufenthalts zu verringern, müsste demnach eine Hauptaufgabe des Vollzugspersonals sein“ (Feest 1990). Dieses Minimalziel scheint sich inzwischen durchgesetzt zu haben, und es sprechen sich auch Praktiker dafür aus, anstelle von „Behandlung“ lieber das Ziel der Rückfallvermeidung als Ausgangspunkt für Interventionen im Strafvollzug zu wählen. Es könne im Vollzug nicht darum gehen, den Menschen „besser“ zu machen. Ziel müsse sein, dem Gefangenen legale Alternativen zur Bedürfnisbefriedigung zu eröffnen (vgl. Schriever 2006). Diese Entwicklung ist aber möglicherweise nur ein Zwischenschritt zu dem, was sich seit mehreren Jahren in den USA abzeichnet: Strafe und Strafvollzug dienen nur noch dazu, (angeblich) gefährliche Täter aus dem Verkehr zu ziehen. Mit der Idee der „Selective Incapacitation“ (Auerhahn 2003) (Motto: „Sperr die Richtigen – 10% der Straftäter – ein und du verhinderst 50% der Straftaten“) will man die teure Ressource Gefängnis möglichst optimal nutzen.

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Bei einer Gefangenenrate von fast 800 pro 100.000 Einwohner (für Farbige beträgt sie fast 4.000) ist dies auch in den USA dringend notwendig. Dabei ist beispielsweise die Jugendkriminalität in Kalifornien 2005 auf den niedrigsten Stand seit 30 Jahren gefallen. Gleichzeitig ist die Inhaftierungsrate für Jugendliche dort die niedrigste in der Geschichte: Sie sank von 170 (1980) auf 91 (2004) pro 100.000 Einwohner. Dieser parallele Rückgang straft die bisherige Kriminalpolitik Lügen, die darauf basierte, dass mehr Menschen hinter Gittern weniger Straftaten bedeuten. Die aktuelle Forschung findet dafür keinen Beleg: Während die Raten jugendlicher Straftaten und die jugendlicher Gefangenen einen historischen Tiefpunkt erreichen, gibt es einen 500-prozentigen Anstieg bei den erwachsenen Gefangenen – und keinen Rückgang der Kriminalitätsraten dort (vgl. Center on Juvenile and Criminal Justice 2006). Die aktuelle Situation 30 Jahre nach Inkrafttreten des Strafvollzugsgesetzes nimmt Deutschland mit einer Gefangenenquote von etwa 100 pro 100.000 Einwohner einen mittleren Rang im Vergleich zu den anderen Mitgliedsstaaten des Europarats ein (vgl. Hofer 2002). Bezogen auf Westeuropa haben nur die Niederlande, Portugal, Spanien und Großbritannien höhere Raten aufzuweisen (vgl. Kreuzer 2006). Dabei fällt auf, dass nach einem Tiefstand im Jahre 1975 seit 1990 ein kontinuierlicher Anstieg im Bestand der Strafgefangenen zu verzeichnen ist (vgl. Dünkel 2005). Eine ähnliche Entwicklung wie im Strafvollzug lässt sich im Maßregelvollzug beobachten, wo die Zahl der in einem psychiatrischen Krankenhaus Untergebrachten sich in den vergangenen 10 Jahren verdoppelte. Die personellen und räumlichen Ressourcen der Einrichtungen sind dieser Entwicklung nicht gewachsen (vgl. Kreuzer 2006). Immer wieder muss das Bundesverfassungsgericht eingreifen, damit Mindeststandards gewahrt bleiben.3 Eine rationale Erklärung lässt sich für die gestiegenen Haftzahlen nicht anführen. Weder rechtfertigt die Kriminalitätsentwicklung eine Steigerung der Gefangenenraten (vgl. Bundesministerium des Innern/Bundesministerium der Justiz 2006), noch vermag die im Auftrag der Bundesregierung erarbeitete Rückfallstudie von Jehle, Heinz und Sutterer (2003) die Hoffnung auf eine die Legalbewährung stärkende Wirkung der Vollstreckung von Freiheitsstrafen zu stützen. Im Gegenteil, 78% der nach vollstreckter Jugendstrafe Entlassenen werden erneut straffällig, bei Erwachsenen beträgt der Anteil 56%. Demgegenüber werden nur rund 40% von Diversionsentscheidungen betroffene Jugendliche erneut auffällig, Erwachsene mit ambulanten Sanktionen ebenfalls deutlich weniger (bei Freiheitsstrafe mit Bewährung 45%, bei Geldstrafe 30%). Selbst wenn eine unterschiedlich günstige Ausgangslage die Entscheidung für eine ambulante oder stationäre Sanktion bestimmt haben dürfte, bestätigen diese Zahlen, dass der Strafvollzug seinem Anspruch, Gefangene zu befähigen, künftig in sozialer Verantwortung ein Leben ohne Straftaten zu führen, nicht gerecht wird. Das gilt umso mehr, als von den im Strafvollzugsgesetz vorgesehenen Maßnahmen, der Desintegration von Gefangenen entgegenzuwirken und soziale Bezüge außerhalb des Strafvollzuges zu stützen bzw. aufzubauen, immer weniger Gebrauch gemacht wird. So lag der Anteil von Strafgefangenen im offenen Vollzug in Hessen und Hamburg 1996 noch bei 30%, am 31.03.2004 nach einem Regierungswechsel in diesen beiden Ländern nur noch bei 10% bzw. 14,5%. Der Anteil der Gefan3

Vgl. etwa BVerfGE 45, 187ff.; BVerfG NJW 1993, 3190; BVerfG NJW 2002, 2699 ff.; BVerfg NJW 2002, 2700ff.; BVerfG NStZ 2003, 109ff., Beschlüsse aus dem Jahr 2006, z.B. 2 BvR 1383/03, 2 BvR 818/05, 2 BvR 1675/05.

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genen im offenen Jugendstrafvollzug lag am 31.03.2005 bundesweit gerade einmal bei 8% und war damit knapp halb so groß wie bei Erwachsenen. Angesichts der von Jehle, Heinz und Sutterer (2003) ermittelten Rückfallquote von fast 80% nach vollständiger Vollstreckung ist dieser Verzicht auf einen überleitungsorientierten Vollzug rational nicht nachvollziehbar. Ähnliche Befunde sind bei der Entwicklung der Lockerungspraxis erhoben worden. So ist nach einer Verdreifachung der jährlichen Beurlaubungen im Zeitraum 1977-1990 die Beurlaubungspraxis bis 2004 erheblich restriktiver geworden, was insbesondere durch die rückläufigen Zahlen in Bremen, Hamburg und vor allem Hessen dokumentiert wird. Insbesondere die Zahl der tageweisen Ausgänge variierte 2004 zwischen den Bundesländern teilweise extrem. Die Schwankungen lagen zwischen rund 160 (Sachsen-Anhalt, Thüringen, Bayern) und rund 1.800 (Berlin, Nordrhein-Westfalen). Zu dem früheren Nord-Süd-Gefälle ist somit ein starkes West-Ost-Gefälle gekommen (vgl. zu allen Daten Dünkel/Schüler-Springorum 2006). Die deutlichen Veränderungen im Strafvollzug haben nach alledem keinen empirischen oder rationalen Hintergrund, sondern sind ausschließlich Ausdruck punitiverer Einstellungen in Politik und Medien. Gegenüber Forderungen aus der Wissenschaft zeigen sich diese Einstellungen bei der gegenwärtigen Stimmungslage völlig immun, wie sich auch bei Sonderformen stationärer Unterbringung aufzeigen lässt. Sonderformen im Strafvollzug (Auswahl) Sozialtherapie Ungeachtet der durch die Wissenschaft erhobenen Zweifel an der Eignung des Strafvollzugs zur Förderung von Legalbewährung ist die Zahl sozialtherapeutischer Einrichtungen im Strafvollzug seit 1998 erheblich angestiegen. 1997 gab es 20 sozialtherapeutische Einrichtungen mit 888 Haftplätzen in Deutschland, 2000 waren es bereits 27 mit 1.055 Plätzen und 2006 registrierte die Kriminologische Zentralstelle in Wiesbaden 43 Einrichtungen mit 1.859 Haftplätzen (vgl. Hinz 2006). Dabei wird der Bedarf bundesweit auf 3.000 bis 4.000 Plätze geschätzt (vgl. Rehn 2003). Anlass für den jetzt wieder zu beobachtenden bemerkenswerten Ausbau der Sozialtherapie in Deutschland waren nicht die (ebenfalls umstrittenen) therapeutischen Erfolge dieser doch recht kostenintensiven Maßnahme im Kontext des Strafvollzuges, sondern die Verabschiedung eines weiteren „Bekämpfungsgesetzes“, dem „Gesetz zur Bekämpfung von Sexualdelikten und anderen gefährlichen Straftaten“ vom 26.01.1998. Durch den in diesem Zusammenhang eingefügten § 9 Abs. 1 StVollzG und die darin enthaltene Regelung, ab 2003 Sexualstraftäter unter bestimmten Voraussetzungen auch ohne Zustimmung in eine sozialtherapeutische Anstalt zu verlegen, wurden die Länder unter erheblichen Handlungsdruck gesetzt. Letztlich verdankt die Sozialtherapie ihre unerwartete Anerkennung also mehr einigen wenigen populistisch aufgeblähten Sexualdelikten gegenüber Kindern als einem Umdenken im Umgang mit delinquentem Verhalten. Von den 43 sozialtherapeutischen Einrichtungen 2006 waren nur noch sechs selbständige Anstalten, bei den übrigen handelte es sich in Abweichung von § 9 StVollzG um Abteilungen in regulären Justizvollzugsanstalten, die ursprünglich nur als Ausnahme vorgesehen waren. Die selbständigen Anstalten waren fast ausschließlich die traditionellen sozialtherapeutischen Anstalten, die bis 1990 entstanden waren. Neu eröffnet werden eigentlich nur noch Abteilungen (vgl. Hinz 2006) mit der Gefahr,

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dass der konventionelle Strafvollzug die Sozialtherapie dominiert. Betrachtet man die Entwicklung der Gefangenenpopulation in der Sozialtherapie in den vergangenen neun Jahren, so fällt auf, dass der Anteil der wegen Eigentums- und Vermögensdelikten Verurteilten kontinuierlich von 44,5% auf 11,6% gesunken ist, während der Anteil der wegen Sexualstraftaten Verurteilten im gleichen Zeitraum von 23,2% auf 62,3% gestiegen ist (vgl. Hinz 2006). Insbesondere die in Zusammenhang mit dem Gesetz zur Bekämpfung von Sexualstraftaten entstandenen Einrichtungen konzentrieren sich fast ausschließlich auf Sexualstraftaten mit der Konsequenz, dass es für andere Gefangene immer weniger Behandlungsplätze gibt. Wenn man bedenkt, dass nach Rückfallstudien – allerdings ohne Berücksichtigung des Dunkelfeldes – die einschlägige Rückfallwahrscheinlichkeit bei Sexualstraftaten bei 20% liegt (vgl. z.B. Elz 2001, Alexander 1999, Jehle/Heinz/Sutterer 2003), aber bei Diebstahl im besonders schwerem Fall und bei Raub eine allgemeine Rückfallhäufigkeit von knapp 60% besteht, wirkt die Konzentration auf Sexualstraftaten unter „Sicherheitsgesichtspunkten“ eher kontraproduktiv. Mit diesen Veränderungen sind auch inhaltliche Änderungen der sozialtherapeutischen Intervention einhergegangen. Waren zu Beginn der Sozialtherapie in Deutschland Ende der 1960er Jahre die Gestaltung des Vollzuges und die vorgehaltenen Angebote für die Klientel vorrangig durch die „Vollzugsphilosophie“ der Einrichtung und die Ausbildungs- und Interessenschwerpunkte der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter bestimmt (tiefenpsychologische Ansätze, Verhaltenstherapie, systemische Ansätze, Milieutherapie, „Lebenswelt“; vgl. dazu Wegner 2001), so ist „integrative Sozialtherapie“ mit Schwerpunkt auf der Behandlung von Sexualstraftätern heute vor allem durch stark strukturierte Behandlungsprogramme und eine Verknüpfung psychotherapeutischer, pädagogischer und arbeitstherapeutischer Vorgehensweisen gekennzeichnet (vgl. Wischka/Specht 2001). Unter Berücksichtigung von Forschungsergebnissen aus dem angloamerikanischen Raum, wonach strukturierte Programme die Rückfallwahrscheinlichkeit wirksamer verringern als ein allgemeines psychosoziales Vorgehen, sind auch in Deutschland sog. kognitiv-behaviorale Programme übernommen bzw. angepasst worden (vgl. Berner/Becker 2001, Nuhn-Naber/Rehder/Wischka 2002). Es handelt sich dabei um Gruppentrainingsprogramme von ca. eineinhalb Jahren Dauer mit Elementen zur Entwicklung sozialer Kompetenzen, zum Umgang mit kognitiven Verzerrungen und Risikosituationen, zum Verständnis der eigenen Straftaten sowie zur Förderung von Opfer-Empathie und zur Rückfallprävention. Diese Programme stellen heute in vielen sozialtherapeutischen Einrichtungen das Kernprogramm bei der Behandlung von wegen Sexualstraftaten Verurteilten dar. Für Gefangene, bei denen eine Gewaltproblematik diagnostiziert wird, werden auch Anti-Aggressions-Trainings angeboten. Einer der früheren Schwerpunkte von integrativer Sozialtherapie, die Berücksichtigung und Einbeziehung des gesamten Lebensumfeldes in und außerhalb der sozialtherapeutischen Einrichtung bis zur Entlassung, ist demgegenüber in den Hintergrund getreten. So ist der Anteil der Gefangenen, die selbständige Vollzugslockerungen erhalten, von 52% im Jahre 1997 auf 18% in 2006 gesunken (vgl. Hinz 2006). Die Wirkung dieser Maßnahmen auf die Legalbewährung der Klientel von sozialtherapeutischen Einrichtungen ist umstritten. Ortmann (2002) kommt in einer experimentellen Längsschnittstudie zu dem Ergebnis, dass Sozialtherapie zwar zu einer Verbesserung des Anstaltsklimas beitrage, aber keine nachhaltigen Wirkungen auf das Klientel ausübe. Dabei ist allerdings zu berücksichtigen, dass die untersuchten Gefangenen in den 1980er Jahren inhaftiert waren. Auf die Weiterentwicklung des sozialtherapeutischen Vorgehens seit dieser Zeit führen Seitz und Specht (2001) sowie Rehn (2002) ihre positiveren Befunde zum Rückfall

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nach sozialtherapeutischer Behandlung zurück. Lösel (1996) verglich Mitte der 1980er Jahre 16 Untersuchungen zur Wirksamkeit von Sozialtherapie in Deutschland miteinander und kam (wie eine spätere Meta-Analyse von Evaluationen der deutschen Sozialtherapie durch Egg et al. 2001) zu dem Ergebnis, dass eine Effektstärke von etwa .10 der sozialtherapeutischen Intervention für die künftige Legalbewährung angesetzt werden könne. Bezüglich der Behandlung von Sexualstraftätern ist insbesondere in ausländischen Studien in den letzten Jahren herausgearbeitet worden, dass nicht Sozialtherapie als solche, sondern spezifische Behandlungsmaßnahmen besonders wirksam zur Rückfallvermeidung beitragen (vgl. Alexander 1999, Gallagher et al. 2001, Hanson et al. 2002). Die Sozialtherapie in Sachsen-Anhalt wird seit 2001 evaluiert (vgl. Bussmann/Seifert 2002, Bussmann et al. 2004), die in Sachsen seit 2003 (vgl. Max-Planck-Institut für ausländisches und internationales Strafrecht 2006). Auch in Baden-Württemberg, Bayern, Hessen, Niedersachsen und Nordrhein-Westfalen wird die Bedeutung von sozialtherapeutischer Behandlung für die Legalbewährung derzeit erforscht, wobei der Schwerpunkt auf der Behandlung von Sexualstraftätern liegt. Weitere Untersuchungen in Bayern, Berlin und Niedersachsen sind abgeschlossen, die Ergebnisse sind aber teilweise noch nicht veröffentlicht (Übersicht der Kriminologischen Zentralstelle e.V., Stand 13.12.2006, unveröffentlicht). Unterbringung in der Sicherungsverwahrung Bei der Sicherungsverwahrung (SV) handelt es sich um eine freiheitsentziehende Maßregel, die zur Folge hat, dass ein Straftäter in staatlicher Verwahrung bleibt, nachdem er die gegen ihn verhängte Freiheitsstrafe verbüßt hat, sofern die Gefährlichkeit weiterer schwerer Straftaten besteht. Dieser sog. „Hang“ muss durch Gutachter sowohl im Prozess als auch regelmäßig im späteren Vollzug festgestellt werden. Bis 1996 sank die Zahl der in der SV Untergebrachten auf 172.4 In den 1990er Jahren gab es auch in Deutschland Bestrebungen zur Abschaffung der SV, weil sich überall in Europa gezeigt hatte, dass die Sicherungsaspekte entweder durch längere Freiheitsstrafen oder durch therapeutisch orientierte Maßregeln wahrgenommen werden konnten. Eine vornehmlich der Sicherung dienende Maßregel war seinerzeit in Europa nur noch in Österreich und der Schweiz anzutreffen (vgl. Kinzig 1996, Weber/Reindl 2001). Für Deutschland änderte sich die Situation infolge des Gesetzes zur Bekämpfung von Sexualdelikten und anderen gefährlichen Straftaten im Jahr 1998. Als Folge der Neuregelung stieg die Zahl der Sicherungsverwahrten wieder auf 375 im Jahr 2006. Zusätzlich wurde durch die Einführung der vorbehaltenen bzw. nachträglichen SV (2002 und 2004, §§ 66a und b StGB) der Anwendungsbereich der Maßregel weiter ausgedehnt, wenn auch bisher mit geringen praktischen Konsequenzen (vgl. Ullenbruch 2006). Angesichts der Wiederbelebung eines beinahe schon für erledigt erklärten Instruments der Kriminalpolitik in den vergangenen zehn Jahren wird man sich verstärkt Gedanken machen müssen über die Ausgestaltung der SV (vgl. Kinzig 2006); auch deshalb, weil der Vollzug getrennt vom Vollzug einer Freiheitsstrafe erfolgen muss. Um dies zu ermöglichen, werden zumeist abgetrennte Abteilungen innerhalb einer Justizvollzugsanstalt eingerichtet. Ziel der Unterbringung ist einerseits die sichere Verwahrung zum Schutz der Allgemeinheit, andererseits die Unterstützung der Gefangenen, damit sie sich nach der Entlassung in das Leben 4

In Ostdeutschland durfte sie aufgrund des Einigungsvertrages erst für Taten nach dem 01.08.1995 verhängt werden (Art. 1a EGStGB).

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in Freiheit eingliedern können. Um den Schäden des langfristigen Freiheitsentzuges entgegenzuwirken, werden Sicherungsverwahrten bestimmte Vollzugslockerungen zugebilligt. Sie dürfen z.B. eigene Kleidung, Wäsche und eigenes Bettzeug benutzen und bei der Ausgestaltung der Hafträume sowie bei allen anderen Maßnahmen muss auf ihre persönlichen Bedürfnisse Rücksicht genommen werden. Diese Regelung führt zu dem innerhalb der Anstalten wahrgenommenen und auch sichtbaren Paradoxon, dass die aufgrund der SV als besonders gefährlich eingestuften Gefangenen z.B. in Wohngruppen untergebracht sind, die eher einer betreuten Wohngemeinschaft gleichen als einem Strafvollzug (auch wenn diese Wohngruppen besonders gesichert sind). Privatisierung des Strafvollzugs Die Inanspruchnahme externer Kräfte ist im Strafvollzug seit jeher geläufig (vgl. § 155 StVollzG). Hierzu gehören die Beteiligung von externen Ärzten an der medizinischen Versorgung, die Schuldenberatung durch Behördenangestellte oder die Drogenberatung durch Angehörige freier Träger. Nachdem 1986 in den USA (vgl. Bindzus/Debie 2003) und 1991 in Großbritannien erstmals privaten Unternehmen die Verantwortung für das Betreiben ganzer Gefängnisse übertragen worden waren, begannen auch in Deutschland Überlegungen, aus Gründen der Kostenersparnis den Justizvollzug zumindest teilweise zu privatisieren. Das reichte von sog. Investorenmodellen beim Bau von Justizvollzugsanstalten (z.B. JVA Rostock) über die „Auslagerung“ des psychologischen Dienstes (Schleswig-Holstein) hin zu Einrichtungen, in denen knapp die Hälfte des Personals durch einen privaten Betreiber gestellt wird. Im Dezember 2005 wurde in Hünfeld in Hessen die bundesweit erste derartige teilprivatisierte Anstalt eingeweiht, zumindest Baden-Württemberg, Niedersachsen und Sachsen-Anhalt wollen folgen bzw. sind gefolgt. Die Vorteile des Projekts sieht die Landesjustizverwaltung in Hessen vor allem in folgenden Punkten: Wirtschaftlichkeit der Errichtung und zügige Fertigstellung der Anstalt, Kosteneinsparung von rund 660.000 EUR pro Jahr und Qualitätsverbesserungen. Ein Jahr nach Eröffnung wurde eine Beschäftigungsquote der Gefangenen von 76% vermeldet. Doch abgesehen von dem für eine Anstalt dieser Größe (502 Haftplätze) äußerst geringen erhofften Einsparvolumen von jährlich 660.000 EUR, das bei gleicher Bezahlung und Qualifikation des externen Personals nicht recht erklärbar ist (vgl. Cornel 2006), gibt es nach wie vor erhebliche verfassungs- und strafvollzugsrechtliche (vgl. Müller-Dietz 2006) sowie inhaltliche (vgl. Kreuzer 2006) Einwände gegen die Teilprivatisierung. Wenn der Staat sich aus einem Kernbereich hoheitlichen Handelns teilweise herauszieht, hat das rechtsstaatliche und sozialstaatliche Konsequenzen und führt zu zusätzlichen Reibungsverlusten, Konkurrenzdenken zwischen Beamten und Privat-Angestellten und weiteren Qualitätseinbußen. „Eine Privatisierung von Teilen der Strafvollstreckung ist also nicht per se gut oder schlecht – ihre Vor- und Nachteile hängen ab von den Zielen, die man sich setzt, von der Ausstattung und der vertraglichen Gestaltung der Zusammenarbeit, von der Art der privaten Unternehmen, die man beauftragt, und von den auftretenden Nebenwirkungen“ (Kawamura-Reindl 2006). Umso wichtiger wäre eine unabhängige wissenschaftliche Evaluation derartiger Projekte, für die in der Regel aber keine Finanzmittel zur Verfügung gestellt werden, zumal es abzusehen ist, dass auch andere Bereiche wie die Bewährungshilfe (s.u.) privatisiert werden sollen.

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Alternativen zum Freiheitsentzug Bewährungshilfe und Führungsaufsicht Die Bewährungshilfe leidet – auch wegen ihrer erfolgreichen Arbeit (vgl. Schäpler 2004) – vor allem an der hohen Zahl der zu betreuenden Probanden. Bei einem inzwischen weitgehend üblichen Fallschlüssel von 1:80 und einer Jahresarbeitszeit von 1.760 Stunden bleiben rein rechnerisch 22 Stunden pro Jahr pro Proband (vgl. Kawamura-Reindl 2004). Als erstes Bundesland hat Baden-Württemberg die Bewährungshilfe im Jahre 2006 privatisiert. Den Zuschlag erhielt ab 01.01.2007 die österreichische „Neustart gGmbH“. Die Organisation beabsichtigt, den Fallschlüssel bei den hauptamtlichen Bewährungshelfern auf 1:30 zu senken und ansonsten ehrenamtliche Bewährungshelfer in die Betreuung der Probanden einzubinden. Das Modell der Internationalisierung von Trägerschaften personenbezogener Dienstleistungen beinhaltet Chancen und Risiken für die Bewährungshilfe (vgl. Posch 2006) und ist im Vorwege bei Fachverbänden und Gewerkschaft in Baden-Württemberg auf heftige Kritik gestoßen. Die weitere Entwicklung bleibt abzuwarten. Führungsaufsicht nach §§ 68ff. StGB existiert in zwei Formen: kraft richterlicher Anordnung (§ 68 I) und kraft Gesetzes bei einzelnen Delikten sowie bei Entlassung aus bestimmten Formen der Unterbringung. Während die vom Gericht angeordnete Führungsaufsicht quantitativ praktisch bedeutungslos ist, wird von ca. 15.000 bis 20.000 Untergebrachten ausgegangen, bei denen mit Entlassung kraft Gesetzes Führungsaufsicht eintritt (vgl. Morgenstern 2006). Seit ihrer Einführung im Jahre 1975 gab es Kritik an der Führungsaufsicht, die sich zwischen der Forderung nach Abschaffung und dem Vorwurf der Zahnlosigkeit, begleitet vom Ruf nach Verschärfung, bewegte (vgl. Nißl 1995). Im Frühjahr 2006 hat die Bundesregierung einen Gesetzentwurf zur Reform der Führungsaufsicht vorgelegt (BR-Drs. 256/06). Dieser Entwurf enthält eine Ausdehnung des bisherigen Weisungskatalogs um Kontaktverbote, Drogenabstinenz und Vorstellungspflicht bei Nachsorgeeinrichtungen, aber auch eine Erweiterung des Strafrahmens bei Weisungsverstößen, beschleunigte Fahndungsmöglichkeiten sowie die Möglichkeit der unbefristeten Verlängerung der Führungsaufsicht. Insgesamt steht die stärkere Kontrolle der Probanden im Vordergrund, eine Verbesserung der Hilfsangebote ist nicht vorgesehen. Das wiegt umso schwerer, als in dem Entwurf eine Neukonzeption für die mit der Führungsaufsicht betrauten Stellen fehlt. Die Auswirkungen der bereits jetzt unzureichenden personellen Ressourcen sowie die bestehenden kommunikativen Defizite zwischen Führungsaufsichtsstellen, Bewährungshilfe und stationärer Einrichtung drohen durch die grundsätzlich begrüßenswerte Einbindung von Nachsorgeambulanzen noch gravierender zu werden (Morgenstern 2006). Gemeinnützige Arbeit Infolge steigender Gefangenenzahlen in den 1990er Jahren rückte die Vorstellung, in Fällen einer uneinbringlichen Geldstrafe anstelle einer Ersatzfreiheitsstrafe gemeinnützige Arbeitsleistungen anzuordnen, in den Blickpunkt der Verantwortlichen. Zwar gab es auch vorher schon auf Grundlage von Art. 293 EGStGB Modellprojekte („Schwitzen statt Sitzen“, Arbeitsauflage nach § 15 JGG), doch für eine eigenständige Sanktion im Erwachsenenstrafrecht wurde erst im Jahre 1998 ein Entwurf vorgelegt (BR-Drs. 82/98). Dieser Gesetzesentwurf wurde aus mehreren Gründen als unvollständig und unzureichend kritisiert, unter anderem

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auch, weil er sich jeglicher Regelung zur Durchführung der Arbeit enthielt (vgl. Feuerhahn 1999). Nach den vorliegenden Befunden werden die Ziele der Sozialarbeit bei der Vermittlung von gemeinnütziger Arbeit zur Abwendung von Ersatzfreiheitsstrafen, wozu die Vermeidung von Prisonierungsschäden sowie Verhinderung einer zusätzlichen Benachteiligung ohnehin vermögens- und beziehungsloser Menschen durch Vollstreckung von Ersatzfreiheitsstrafen gehören, weitgehend erreicht (vgl. Cornel 2002, Kawamura-Reindl/Reindl 2003, Kawamura-Reindl 2006). Bemängelt werden aber die vielen Schnittstellen im Prozess der Vermittlung und die unzureichende Finanzierung der Vermittlungsstellen (vgl. Kawamura-Reindl 2006). Electronic Monitoring Angesichts der im angelsächsischen Ausland bereits seit den 1980er Jahren und später in Schweden und den Niederlanden gemachten Erfahrungen mit der elektronischen Überwachung der Bewegungsabläufe von Verurteilten anstelle einer Inhaftierung wurde Anfang 1997 noch die Hoffnung geäußert, dass eine Diskussion über diese Art der Überwachung in Deutschland ausbleiben könnte, obwohl sich bereits seit einiger Zeit eine intensivierte Technologisierung der Kontrolle abzeichnete (vgl. Feltes 1990). Sie wurde eher als ein weiterer Baustein im amerikanischen „war on crime“ zur gewinnträchtigen Einsperrung breiter Bevölkerungsschichten betrachtet (vgl. Lindenberg 1997; Kawamura 1998). Doch bereits Ende 1997 legte das Land Berlin im Bundesrat den Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Strafvollzugsgesetzes vor, durch den die Möglichkeit eines „elektronisch überwachten Hausarrests“ für die letzten sechs Monate einer zeitigen Freiheitsstrafe eröffnet werden sollte. Im Mai 2000 startete in Hessen ein Modellversuch zur Anwendung der sog. elektronischen Fußfessel. Zunächst wurde die elektronische Überwachung in Frankfurt vorrangig in Fällen der Strafaussetzung zur Bewährung, aber auch anstelle von Untersuchungshaft angewandt. Der Modellversuch wurde bis 2002 vom Max-Planck-Institut für ausländisches und internationales Strafrecht wissenschaftlich begleitet (vgl. Mayer 2002, 2004, Albrecht 2005). Nach Abschluss der Pilotphase wurde das Programm in allen Gerichtsbezirken Hessens eingeführt. Bis Ende 2006 ist auch dieses Projekt durch das Max-Planck-Institut evaluiert worden, Ergebnisse liegen noch nicht vor. Nach den Ergebnissen der Evaluation des Modellprojekts in Frankfurt (43 Maßnahmen) wird die Maßnahme seltener als erwartet angeordnet, und zwar vorrangig im Betäubungsmittelbereich (40%). Die „Haltequote“ ist hoch, der Aufwand für Bewährungshilfe und Gerichte ist größer als bei einer regulären Bewährungsaufsicht. Die Kosten liegen bei 48,36 EUR pro Person und Tag, während ein Haftplatz 85,18 EUR kostet (vgl. Pressemitteilung des Hessischen Ministeriums der Justiz vom 22.03.2004). Die Debatte um die elektronische Fußfessel treibt bisweilen seltsame Blüten. Ende 2005 schlug der niedersächsische Innenminister sie zur Überwachung von „3.000 gewaltbereiten Islamisten in Deutschland“ vor, und zwar in Form einer (Active) Global Positioning Satellite (GPS) gestützten ständigen Aufenthaltsermittlung. Der frühere hessische Justizminister hatte laut darüber nachgedacht, ob sich Electronic Monitoring nicht auch als Disziplinarmaßnahme für Langzeitarbeitslose und Suchtkranke eigne, korrigierte sich dann später dahingehend, er habe nur langzeitarbeitslose Straftäter gemeint (vgl. taz vom 12.05.2006). Bereits 2003 hatte dies der Brandenburgische Innenminister für Schulschwänzer gefordert (vgl. Tagesspiegel vom 22.10.2003). Manchmal läuft die Argumentation auch geradezu konträr zur tatsächlichen Kriminalitätsentwicklung. So stellte der kalifornische Gouverneur Arnold Schwarzen-

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egger im Oktober 2005 ein Programm vor, durch das u.a. die Überwachung von Sexual- und Gewalttätern durch GPS ausgebaut werden soll. Die Kosten bezifferte er zunächst auf 3 Milliarden Dollar, korrigierte die Zahl aber gleich auf 3 Millionen. Was spielen drei Nullen schon für eine Rolle, wenn es um die „Sicherheit“ geht! Derartige Äußerungen stärken die Befürchtungen, dass Electronic Monitoring nicht als weniger einschneidende Alternative zur Haft, sondern als Alternative zur Freiheit genutzt werden soll (vgl. Sonnen 1998). Selbst die Eignung als kriminalpolitisches Instrument zur Förderung der Legalbewährung ist trotz der Begleitforschung in Hessen noch ungeklärt. Denn dort war der Einsatz der elektronischen Fußfessel mit einer engen Betreuung durch die Bewährungshilfe kombiniert (vgl. Brüchert 2002). Da Kriminalität fast nie auf fehlende Kontrolle zurückzuführen ist, sondern vielmehr mit der sozialen Situation bzw. der Lebenslage der Betroffenen zusammenhängt (vgl. Sonnen 1998), könnte eine Legalbewährung auch auf die intensive Betreuung zurückzuführen sein. Ergebnis Auch im Strafvollzug sind das neue Sicherheitsdenken und Elemente eines Feindstrafrechts (vgl. Jacobs 2004, Scheffler 2006) bereits fest verankert. Es geht nur noch um das möglichst kostengünstige Wegsperren, in öffentlichkeitswirksamen Fällen sicherheitshalber auch für immer. Die langfristige Erhöhung der Sicherheitslage durch Rückfallvermeidung infolge einer gut vorbereiteten Haftentlassung tritt in den Hintergrund. Die Ergebnisse wissenschaftlicher Forschung werden in dieser Situation von der Politik immer weniger wahrgenommen. Sachverständige machen die Erfahrung, dass die Anhörungen in den Rechtsausschüssen nur eine Alibifunktion haben. Besonders deutlich wurde diese Situation im Rahmen der Föderalismusdebatte. Schon im Dezember 2004 gab es einen von mehr als 100 Strafrechtswissenschaftlern, Strafvollzugsrechtlern und Kriminologen unterzeichneten Aufruf zum Verbleib der Gesetzgebungskompetenz für den Strafvollzug beim Bund (vgl. Cornel 2005). Diesem Aufruf schlossen sich bspw. der Deutsche Richterbund, der Deutsche Anwaltsverein sowie alle Bewährungs- und Straffälligenhilfsvereine sowie Anstaltsleiter und Strafvollzugsbedienstete an. Bei der Anhörung im Rechtsausschuss des Bundestages im Mai 2006 wurde abgesehen von den für sich allein wenig aussagekräftigen Behauptungen, die Länder hätten besondere Sachkompetenz und das Recht der Inneren Sicherheit sei Domäne der Länder, kein einziges Argument vorgebracht, das für die Länderzuständigkeit auf dem Gebiet des Strafvollzugs spricht. Dennoch stimmte der Bundestag wenig später der Neuregelung zu. Die Gesetzesentwürfe einzelner Landesregierungen bestätigen die Erwartung, dass der Vorrang der Resozialisierung durch die Betonung kostengünstiger, sicherer Unterbringung abgelöst werden soll.

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Politik der Inneren Sicherheit

Akteure der Inneren Sicherheit: Vom Öffentlichen zum Privaten Thomas Feltes

Folgt man der Website des Bundesinnenministeriums, so umfasst die Innere Sicherheit ein „breites Themenspektrum“ und reicht „von der Kriminalitäts-, Terrorismus- und Extremismusbekämpfung über Verfassungsschutz, Geheim- und Sabotageschutz sowie Bevölkerungsschutz im Krisenfall bis zu Bundespolizei, Waffenrecht oder Sicherheit in der Informationstechnik“ (Bundesministerium des Innern 2006). Würde man dieser engen Definition von „Innerer Sicherheit“ folgen, dann ließen sich die Akteure der Inneren Sicherheit leicht benennen: Primär wäre dies die Polizei, vielleicht noch die Geheimdienste und auch das Technische Hilfswerk, das den „Bevölkerungsschutz im Krisenfall“ gewährleistet. Öffentliche Institutionen bzw. der Staat wären demnach der bzw. diejenigen, die alleine für die Innere Sicherheit zuständig sind. Dass dies gleichermaßen eine Schimäre wie ein politisches Wunschdenken ist, wissen Kriminologen ebenso wie die Politiker selbst. Die Bürger, die privaten Sicherheitsdienstleister und andere scheinen für die Politik nicht existent. Noch etwas fällt in dieser politischen Definition von Innerer Sicherheit auf: So ist ausdrücklich das Waffenrecht, nicht aber das Strafrecht oder das Strafvollzugsrecht genannt, was eine weitere Blindheit der selbsternannten stattlichen Garanten innerer Sicherheit deutlich macht: Innere Sicherheit wird durch Kontrolle und Repression hergestellt, und primär ist hierfür die vollziehende Gewalt zuständig. Dass auch Gesetzgebung und Justiz als weitere Säulen staatlicher Gewalt Garanten der inneren Sicherheit sind und sein müssen, wird nicht erkannt. Richtigerweise wird man daher Innere Sicherheit wesentlich weiter fassen müssen und entsprechend mehr Akteure einzubeziehen haben. Peter Stegmaier (2006) beschreibt „Innere Sicherheit“ im Kriminologie-Lexikon Online (KrimLex) als „den Anspruch und die Bemühung um den Schutz der Bürger eines Staatswesens vor Verhaltensweisen, die als kriminell gelten und mit Strafe bedroht sind.“ Danach geht es neben dem Schutz der Unversehrtheit von Leben, Gesundheit, Ehre, Freiheit und Vermögen der Bürger auch um den Schutz der Rechtsordnung und der Einrichtungen des Staates. Zu Recht weist Stegmaier darauf hin, dass Innere Sicherheit nicht nur ein rechtliches Konstrukt ist, sondern auch ein politisches und mediales. Zudem sei, so Stegmaier, Innere Sicherheit stets nicht nur eine Frage des Gewährleistungsversprechens gegenüber rechtswidrigem Verhalten, sondern auch gegenüber rechtmäßigem Verhalten sei Sicherheit zu schützen, etwa im Konflikt zwischen bürgerlichen Freiheiten und staatlich-autoritären Maßnahmen oder im Fall von staatlich (mehr oder weniger intendiert) beförderten Gefahren und Unsicherheitslagen. Innere Sicherheit wird demnach durch Institutionen garantiert, die legitimiert sind, öffentliche Gewalt im Rahmen der Verfassung und anderer rechtlicher Regelungen exekutiv auszuüben, wenn nötig auch durch die Anwendung von Zwangsmitteln. Zudem weist Stegmaier darauf hin, dass die Sicherheitsbehörden von dazu legitimierten Institutionen politisch geleitet und kontrolliert sowie von politischen Gruppen beeinflusst werden. Sie stünden daher

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sowohl mit den politischen Institutionen als auch den Einflussgruppen in „prinzipiell kompromissbereiten Beziehungen“ (Stegmaier 2006). Hans-Jürgen Lange (2006) weist darauf hin, dass an der Sicherheitsproduktion neben den exekutiven Institutionen und Einrichtungen weitere Akteure beteiligt sind. Er nennt in diesem Zusammenhang politische Akteure wie Innenministerien, parlamentarische Institutionen, Parteien und Verbände. Zudem gewinnen, so Lange, aber auch zunehmend gesellschaftliche Akteure an Einfluss und Geltung. Dies sei „vor dem Hintergrund weit reichender gesellschaftlicher Veränderungen im Zuge von Globalisierung, Internationalisierung, Europäisierung und einer Neubestimmung des Verhältnisses zwischen Staat und Gesellschaft zu sehen. Im Bereich der Inneren Sicherheit ist dies besonders abzulesen anhand der „Entgrenzung“ ehedem nationalstaatlicher Sicherheitssysteme einerseits, an der zunehmenden wechselseitigen Durchdringung von staatlichen, bürgerschaftlichen und kommerziellen Sicherheitsproduktionen andererseits“ (Lange 2006). Damit wird ein erweitertes Verständnis aufgezeigt, dem gefolgt wird: Innere Sicherheit hängt, und dies haben kriminologische Forschungen der letzten Jahre eindrucksvoll belegt, von dem Engagement der Bürger und der lokalen Nachbarschaft ab. Dort, wo die soziale Kontrolle und das soziale Engagement hoch sind, wird die Form von Collective Efficacy (vgl. Sampson et al. 1997, Gibson et al. 2002) erreicht, die besser als jede staatliche Kontrolle oder Intervention dafür sorgt, dass sich die Bürger sicher fühlen und auch weitestgehend sicher sind. Auch ist Innere Sicherheit nicht nur etwas, was objektiv festgestellt oder gewährleistet werden kann oder sollte, sondern sie ist ein Konstrukt, das wesentlich von der individuellen Gefühlswelt der Bürger definiert wird: Fühlen sich die Bürger unsicher (z.B. nach terroristischen Anschlägen), dann wird die (objektive) innere Sicherheit als gefährdet erlebt; auf der anderen Seite wird Sicherheit häufig lokal verzerrt wahrgenommen und steht oftmals in keinem unmittelbaren Verhältnis zur subjektiv wahrgenommenen, zur „gefühlten“ inneren Sicherheit. Entsprechend wurde zuerst in den USA, inzwischen auch in Deutschland, versucht, mit Modellen zur kommunalen Kriminalprävention Innere Sicherheit vor Ort durch und in Zusammenarbeit von möglichst vielen gesellschaftlichen Gruppen (vgl. Feltes 2007) herzustellen. Der Missbrauch dieser Idee durch sog. Ordnungspartnerschaften (vgl. Innenministerium Nordrhein-Westfalen 2000) kann nicht darüber hinwegtäuschen, dass ein basisdemokratischer Ansatz bei dieser Form der Kriminalprävention möglich und sinnvoll ist. Das Verständnis, welche Akteure an der Herstellung von Innerer Sicherheit beteiligt sind, muss spätestens seit der Studie von Shearing und Stenning (1987) um private Akteure erweitert werden. Zuletzt hat die Fußball-Weltmeisterschaft 2006 in Deutschland anschaulich gezeigt, dass „Private“ objektive und subjektive Sicherheit wesentlich mitgeprägt, -gestaltet und damit auch -gewährleistet haben (vgl. Bach 2008, Feltes im Erscheinen, 2006a). Schließlich ist Innere Sicherheit längst nicht mehr auf das Innere beschränkt: Sie kann (und hier sind ausnahmsweise einmal Politiker und Wissenschaftler einer Meinung) nur hergestellt werden, wenn die äußere Sicherheit mit berücksichtigt wird. Dazu gehört vor allem aber die Berücksichtigung der Entwicklung der inneren Sicherheit in anderen Staaten, die aufgrund von Grenzöffnung und Globalisierung wesentlichen Einfluss auf die innere (lokale) Sicherheit nicht nur in Deutschland haben kann (Stichworte: Terrorismus, organisierte Kriminalität, Menschenhandel).

Akteure der Inneren Sicherheit: Vom Öffentlichen zum Privaten

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Damit ist als Ergebnis festzuhalten, dass Innere Sicherheit ein subjektives wie objektives Konstrukt ist, das von unterschiedlichen Akteuren auf rechtlich wie gesellschaftlich unterschiedlichen Ebenen gewährleistet werden soll. Entsprechend dieser Definition sind die Akteure der Inneren Sicherheit weit zu fassen: Sie reichen von den Nachbarn, die sich umeinander kümmern, bis hin zu den Vereinten Nationen, die durch Beschlüsse und polizeiliche oder militärische Einsätze versuchen, die innere Sicherheit demokratischer Staaten dadurch zu gewährleisten, dass sie Unsicherheiten und Ungerechtigkeiten in nicht demokratischen Staaten angehen. Innere Sicherheit wird aber auch durch Eltern hergestellt, die ihrer Erziehungsaufgabe nachkommen, durch Schulen und Kindergärten, die mehr sind als Verwahr- oder „Bildungs-“Anstalten, und durch Politiker, die begreifen, dass soziale Sicherheit Voraussetzung für Innere Sicherheit ist (wie sagte schon Franz von Liszt vor mehr als 100 Jahren: „Eine gute Sozialpolitik ist die beste Kriminalpolitik“) und die um ihre Möglichkeit, Innere Sicherheit bewusst oder unbewusst positiv oder negativ zu beeinflussen, wissen. Akteursgruppen der Inneren Sicherheit sind demzufolge: Bürger, Nachbarschaftsorganisationen, Polizei (einschl. deren Gewerkschaften), Geheimdienste, Private Sicherheitsdienste, Medien, Politiker, Wissenschaftler. Sie alle gestalten – oftmals im Gleichklang, meist aber unter gegenseitiger Betonung von Dissonanzen – den Rahmen, in dem sich Innere Sicherheit gestaltet; denn hergestellt werden kann sie, auch wenn dies immer wieder von Polizei wie Politik gleichermaßen gerne behauptet wird, nicht. Ein „war on crime“ ist, ebenso wie der zuerst in den USA ausgerufene „war on drugs“ oder der „war on terrorism“, nicht zu gewinnen. Dazu sind die „Feinde“ zu unterschiedlich und häufig auch nicht genau definierbar, weil der Unterschied zwischen „Gut“ und „Böse“ immer mehr verwischt (Bsp.: organisierte Kriminalität, Wirtschaftskriminalität, Regierungskriminalität); zudem sind die Gefechtsplätze oft nicht lokalisierbar (gegen wen oder was kämpft man eigentlich?) und die Krieger für einen solchen Kampf ungenügend ausgerüstet und ausgebildet. Wer die Herstellung innerer Sicherheit als Krieg und Kampf sieht, der läuft Gefahr, tatsächlich einen Bürgerkrieg auszulösen: einen Bürgerkrieg, der nicht mit Gewehren geführt wird, sondern der den Kampf aller gegen alle bedeutet. Polizei Insgesamt sind in Deutschland rund 270.000 Vollzugsbeamte bei den Polizeien des Bundes und der Länder tätig. Danach käme auf durchschnittlich 300 Bürger ein Polizeibeamter. Bereits vor einiger Zeit wurde jedoch nachgewiesen (vgl. Feltes 1996), dass diese Zahl eine politische ist und nicht der Realität entspricht, da zu einem beliebigen Zeitpunkt nur ein (!) Polizeibeamter je 10.000 Einwohner tatsächlich zur Verfügung steht, d.h. im Streifenwagen einsatz- und abrufbereit ist. Die Gründe hierfür sind Schichtdienst, Krankheit, Aus- und Fortbildung, Abordnungen etc. Dabei ist die Polizei für die Bürger eine wichtige (wenn nicht sogar die wichtigste, weil unspezifische) Hilfeinstitution, an die sie sich mit den verschiedensten Problemen wenden können und die rund um die Uhr verfügbar ist. Erstmals wurden Mitte der 1980er Jahre in Deutschland Untersuchungen zu Notrufen und Funkstreifenwageneinsätzen durchgeführt (vgl. Feltes 1984, 1988). Dabei zeigte sich, dass „echte“ Kriminalitätsbekämpfung, d.h. Funkstreifeneinsätze im Zusammenhang mit einer tatsächlichen oder vermuteten Straftat eher die Ausnahme waren. Streitigkeiten (meist in der Nachbarschaft), Ruhestörun-

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gen und ähnliche Konflikte sind in etwa gleichem Umfang Anlass für polizeiliches Einschreiten wie verschiedene Hilfe- oder Dienstleistungen (z.B. für betrunkene oder hilflose Personen) sowie Einsätze im Bereich des Straßenverkehrs. Ebenfalls schon länger ist bekannt, dass die eigene, proaktive Wahrnehmung von Straftaten durch Polizeibeamte die absolute Ausnahme darstellt. So waren in der Studie von Feltes (1990) weniger als 1% aller ausgewerteten Funkstreifeneinsätze mit einer Festnahme verbunden. Auf das Einsatzaufkommen eines durchschnittlichen Funkstreifenbeamten berechnet führt dieser damit pro Jahr etwa sieben solcher Festnahmen durch. Die Chance für einen Polizeibeamten, einen Straftäter „in Aktion“ zu erleben und ihn womöglich auch noch selbst festzunehmen, ohne dass er zuvor vom Opfer oder von Dritten gerufen wurde, ist äußerst gering. Für die USA lagen Schätzungen dahingehend vor, dass ein Schutzpolizeibeamter in einer dortigen Großstadt nur alle 14 Jahre damit rechnen muss, zu einem Straßenraub hinzuzukommen, der gerade stattfindet. Für London ging man davon aus, dass sich ein Schutzpolizeibeamter im Streifendienst im Durchschnitt alle 8 Jahre einmal näher als 100 Yards zu einem Einbruch, der gerade stattfindet, befindet. Befragungen von Wiederholungseinbrechern ließen es zudem als fraglich erscheinen, dass solche Straftäter ein erhöhtes Risiko des Entdecktwerdens bei Veränderungen im Streifendienst befürchten (vgl. Clarke/Hough 1984: 6-7, Feltes 2005, Feltes/Klukkert im Erscheinen). Verschiedenste Forschungen (vgl. Ericson 1994: 155) konnten nachweisen, dass über 50% der polizeilichen Arbeit für Verwaltungs- bzw. Schreibtätigkeiten aufgewendet werden. Die föderale Verfassungsordnung der Bundesrepublik Deutschland weist den Ländern grundsätzlich die Polizeihoheit auf ihrem jeweiligen Staatsgebiet zu. Gleichzeitig sieht das Grundgesetz aber in zentralen Bereichen des Polizeiwesens originäre Zuständigkeiten des Bundes vor. Aufgrund dieser Kompetenzverteilung gibt es in Deutschland außer den 16 Länderpolizeien die Polizeibehörden des Bundes. Diese sind das Bundeskriminalamt (BKA) und die Bundespolizei (BPOL, früher Bundesgrenzschutz – BGS), beide im Geschäftsbereich des Bundesministeriums des Innern (BMI). Das BKA mit Sitz in Berlin und Wiesbaden und ca. 5.000 Beschäftigten an mehreren Standorten ist die zentrale Kriminalpolizeibehörde Deutschlands. Seine Aufgaben lassen sich in den Schwerpunkten nationale Zentralstellenfunktion, Ermittlungstätigkeit, Schutz und Sicherung sowie internationale Zusammenarbeit bündeln. Die Bundespolizei nimmt im Sicherheitssystem der Bundesrepublik Deutschland polizeiliche Aufgaben insbesondere in den Bereichen Grenzschutz, Bahnpolizei und Luftsicherheit wahr, die ihr durch das Grundgesetz und durch Bundesgesetze übertragen sind. Die Bundespolizei hat rund 40.000 Beschäftigte, davon etwas 32.000 voll ausgebildete Polizeivollzugsbeamtinnen und -beamte. Die Abteilung P im Bundesministerium des Inneren gliedert sich in die Unterabteilungen „Polizeiangelegenheiten“ und „Terrorismusbekämpfung“. Sie analysiert Fragen der Verbrechensbekämpfung und entwickelt Konzepte und Gesetzentwürfe zur Verbesserung der Verfolgung und Vorbeugung von Straftaten. Ende 2004 hat in Berlin das Gemeinsame Terrorismusabwehrzentrum seine Arbeit aufgenommen. Dort arbeiten Analysespezialisten des Bundeskriminalamtes und des Bundesamtes für Verfassungsschutz zusammen.

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Private Sicherheitsdienste Das Monopol auf legitime Gewaltanwendung gilt als Grundlage des modernen Staates. Das Gewaltmonopol hat den Schutz des Bürgers vor staatlicher und privater Willkür zum Ziel, wobei es selbst durch das Rechtsstaatsprinzip und die Grundrechte beschränkt wird. Ein Bröckeln dieses Monopols kann nur dann negativ gesehen werden, wenn als Folge der Schutz der Bürger leidet, also staatliche oder private Willkür herrschen oder zu herrschen drohen. Gerade dies ist aber bei den gegenwärtigen Entwicklungen nicht der Fall. Der Staat übt sein Gewaltmonopol durch die Polizei nicht deshalb aus, weil damit etwas Positives erreicht werden soll – diese soziale Aufgabe des Staates obliegt anderen Institutionen wie Schulen, sozialen Diensten u.a. Vielmehr sollen durch die Anwendung des Gewaltmonopols Schaden abgewendet und private Gewalt (Rache) und mögliche Konflikte bereits im Vorfeld unterbunden werden (Prävention). Die Tatsache, dass private Sicherheitsunternehmen inzwischen in vielen Bereichen den Schutz bestimmter gesellschaftlicher Bereiche übernehmen oder ihn sich mit der Polizei teilen, wird vereinzelt kritisiert. Während die Polizeigewerkschaften diese Frage inzwischen differenzierter sehen, kommt Kritik nach wie vor aus dem kritischen kriminologischen Lager (vgl. Brunst/Korell 2001, Wehrheim 2002, vermittelnd Eisner 2000). Dieser ist jedoch entgegen zu halten, dass so in der Polizei Ressourcen für andere Schutzaufgaben frei werden, denen sie sich ansonsten nicht widmen könnte. Der Staat ist verpflichtet, die personellen und sächlichen Voraussetzungen für die Polizei zu schaffen, damit sie ihre gesetzlichen Aufgaben bestmöglich erfüllen kann. Dabei kann der Staat aber nicht mehr alles, was wünschbar und möglicherweise auch notwendig ist, finanzieren. Wenn unter diesen Bedingungen Aufgaben abgegeben und Arbeitsbereiche von Privaten übernommen werden, die nachgewiesenermaßen in vielen Bereichen zumindest ebenso effektive Arbeit leisten wie die Polizei (Geld- und Werttransporte, Personenschutz), so kann dies zu einer finanziellen Entlastung des Staates und dazu führen, dass sich die Polizei vermehrt dem Schutz derjenigen widmen kann, die sich private Sicherheit nicht leisten können. Problemastisch ist jedoch in jedem Fall eine Privatisierung der öffentlichen Bereiche (vgl. Wehrheim 2002), die zu einer Benachteiligung bestimmter sozialer Gruppen, zur weiteren Ausdifferenzierung sozialer Klassengegensätze und zur Stigmatisierung bestimmter Personengruppen führt. Öffentliche Sicherheit ist ein wichtiges Gut in der postmodernen Gesellschaft. Der demokratische Staat ist verpflichtet, dieses Gut seinen Bürgern zu garantieren; und er wird zunehmend daran gemessen, wie gut er dies tut. Dass sich der Bürger, der sich dies leisten kann, den privaten Sicherheitsdiensten zuwendet, die sehr direkte und gegen Bezahlung private Sicherheit garantieren, liegt vor allem dort auf der Hand, wo es um den Schutz sehr individueller Rechte geht. Dieser Ausbau privater Sicherheitsdienstleistungen hat aber auch damit zu tun, dass der Staat zunehmend diejenigen, die besondere Risiken in Form von Selbstbedienungsläden, Einkaufszentren oder auch Veranstaltungsstätten wie WM-Stadien schaffen, anhält, auch für den Schutz verantwortlich zu sein. Privatisierung findet nicht statt, weil die Polizei versagt, und sie ist keine „Bankrotterklärung“ des Staates. Das starke Anwachsen des Privateigentums und die allgemeine Zugänglichkeit vieler Privatbereiche bei gleichzeitiger Umwandlung von öffentlichen in private Bereiche bzw. der Verwischung der Grenzen zwischen „öffentlich“ und „privat“ haben zu diesem Prozess der Selbsthilfe geführt. Dabei ist ein besonderes Augenmerk der Zusammenarbeit und dem Wechselspiel zwischen „öffentlichen“ und „privaten“ Sicherheitskräften zu widmen. Die Kontrolle von Macht

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erweist sich als das Kernproblem, die begriffliche Gegenüberstellung von „privat“ und „öffentlich“ ist hier nicht länger weiterführend. Es kann nicht darum gehen, ob es überhaupt private Sicherheitsdienstleister geben darf, sondern darum, welche Aufgaben sie wahrnehmen (dürfen), wie sie ausgebildet sind, wer sie überwacht und kontrolliert sowie wie die Kooperation und Aufgabenabgrenzung zu den staatlichen Sicherheitsdienstleistern, also der Polizei des Bundes und der Länder, gewährleistet wird. Private Sicherheitsunternehmen haben in den letzten Jahren ihre Einsatzbereiche ausgedehnt. In Deutschland sind ca. 3.000 Unternehmen mit über 150.000 Mitarbeitern und einem Jahresumsatz von über 4 Milliarden EUR tätig. Der Boom der Sicherheitsindustrie in den letzten Jahrzehnten ist vor allem darauf zurückzuführen, dass sich wesentliche Veränderungen bei den sozialen Kontrollstrukturen ergeben haben. Diese sind vor allem durch den wachsenden Stellenwert des individuellen Eigentums und die daraus erwachsenden Sicherheitsbedürfnisse hervorgerufen worden. Das Problem besteht darin, dass das sog. Mass Private Property, also das öffentlich zugängliche Privateigentum wie Einkaufszentren, aber auch WMStadien oder Fan-Feste in Biergärten nicht allen Bürgern offen stehen. Diejenigen, die nicht aktive Konsumenten sind, wie Obdachlose, Alkoholiker und andere Randgruppen, haben hier keinen Platz und werden verdrängt und ausgegrenzt. Polizei, Private und die Politik der Kontrolle Die moderne rationale Kriminalpolitik verzichtet auf eine direkte Beeinflussung der Sanktionierung und vertraut auf mögliche generalpräventive Wirkungen des Sanktionssystems als Ganzes, wobei die theoretischen Einzelheiten umstritten sind (vgl. Dölling 1990) – „Die Strafe soll den bessern, der straft“ (Nietzsche 1882: 219). Eine Disziplinierung der Seele, wie sie früher durch das staatliche Strafsystem betrieben wurde, wird inzwischen in vielen Bereichen eher von privaten Sicherungsdiensten und Kontrollsystemen betrieben. Die Bedeutung dieser Einrichtungen für die soziale Kontrolle in der Gesellschaft haben Shearing und Stenning (1983) schon vor vielen Jahren beschrieben. Diese Privatisierung der sozialen Kontrolle hat eher einen präventiven als einen repressiven, strafenden Charakter. Sie vertraut sehr stark auf erzieherische Strategien und individuelle Effektivitätsüberlegungen. Das offizielle Strafverfolgungssystem wird nur dort einbezogen, wo die eigenen Mittel der privat-professionellen Kontrolle versagt haben. Der Unterschied zwischen der privaten Kontrolle und der traditionellen strafjustiziellen Kontrolle liegt nicht in ihrem disziplinären Charakter, sondern in der Herausforderung, den diese private Kontrolle der moralischen Begründung des Prozesses der Aufrechterhaltung der Ordnung anbietet. Das Strafjustizsystem und der Prozess der Strafverfolgung beschäftigen sich mit Prinzipien wie richtig und falsch oder gut und böse. Sie definieren die Grenzen der moralischen Ordnung dadurch, dass bestimmte Verhaltensweisen und bestimmte Personen als moralisch verdorben stigmatisiert werden. Die private Kontrolle verweigert demgegenüber eine moralische Konzeption von Ordnung und des entsprechenden Ordnungsprozesses. Innerhalb der privaten Kontrolle wird Ordnung vornehmlich instrumentell und weniger im moralischen Zusammenhang verstanden. Ordnung ist einfach ein Bündel von Bedingungen, die dazu notwendig sind, um ein bestimmtes Ziel zu erreichen. Wenn es kein individuell moralisches Leben in einer unmoralischen Gesellschaft gibt, dann kann ein solches auch nicht über das Strafrecht hergestellt werden. Ob das Umgekehrte möglich ist, lässt sich ebenfalls

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bezweifeln. Dementsprechend ist in einem Geschäftsbetrieb z.B. alles als „Ordnung“ zu bezeichnen, was den Profit maximiert. Der Diebstahl ist dort nicht eine moralische Kategorie und dementsprechend bedarf es auch keiner moralischen Antwort auf eine solche Tat. Sanktionen orientieren sich vorrangig an präventiven, d.h. eine erneute Tatbegehung verhindernden Kriterien (Hausverbot, hohe Schadensersatzzahlungen, öffentliches Bloßstellen) und sind als „last resort“ zu verstehen, d.h. sie greifen erst, wenn alles andere nichts genutzt hat. Wirken soll die private Kontrolle präventiv – und möglichst auch unbemerkt. Wie effektiv eine solche Kontrolle durchgeführt werden kann, haben Shearing und Stenning (1984) vor über 20 Jahren in einem richtungweisenden Beitrag am Beispiel des Freizeitzentrums Disney World in Florida aufgezeigt. In diesem Freizeitpark werden die Besucher vom ersten Moment an durch ein besonders ausgeklügeltes System von ständigen Hinweisen, wie und wo man sich fortzubewegen hat, bei gleichzeitiger technischer und personeller Lenkung des Besucherstroms so geleitet, dass sie praktisch niemals den Eindruck haben, überwacht oder kontrolliert zu werden. Im Gegenteil empfinden sie diese Art der Kontrolle eher positiv, weil dadurch ein reibungsloser Ablauf und Besuch des Freizeitparks möglich ist. Fast jedes Objekt in dem Freizeitzentrum dient nicht nur ästhetischen Zielen, sondern auch der Führung der Besucher. Entsprechend sind die dort beschäftigten Personen, auch die als Mickey Mouse oder Donald Duck verkleideten, ebenso an der Aufrechterhaltung der Ordnung beteiligt. Niemand hat ein Interesse daran, aus dieser Ordnung auszubrechen, z.B. in eine andere Richtung zu gehen oder verbotenes Gelände zu betreten, weil alle wollen, dass diese Ordnung aufrechterhalten wird. Nur so kann dieses System funktionieren; und dieses System ist auch darauf angelegt, dass es nur so funktionieren kann. Die langen Warteschlangen am Eingang haben im Disney Land nicht nur einen gewissen Werbeeffekt, sondern sie dienen bereits dazu, die Besucher auf diese Disziplin und Ordnung vorzubereiten. Die Ordnung ist instrumentell definiert und bestimmt durch die Interessen des Inhabers des Freizeitparks und hat keinerlei moralischen oder sonstigen Bezug. Obwohl (oder gerade weil) die Art dieser Kontrolle in Disney World präventiv, subtil, kooperativ und offensichtlich ohne Zwang und mit Übereinstimmung aller Beteiligten vonstatten geht, ist sie außergewöhnlich effektiv. Ähnliche Formen der sozialen Kontrolle finden sich inzwischen nicht nur in Freizeitzentren, sondern auch in Wohnanlagen, Einkaufszentren und bei kulturellen oder sportlichen Großveranstaltungen. Grundlegend für diese Form der Kontrolle ist die Tatsache, dass alle Beteiligten sich ihr konsensuell unterwerfen. Allerdings besteht ein wesentlicher Unterschied zwischen Disney World und unserer Gesellschaft: Um Disney World zu betreten, muss man einen finanziellen Beitrag entrichten – im Prinzip steht es für eine Gesellschaft der Reichen. In jeder Gesellschaft leben hingegen auch Menschen, die sich den Eintritt in diese schöne bunte Welt nicht leisten können. Für sie (und nicht gegen sie) muss der Staat, müssen die Strafverfolgungsorgane von ihrem Gewaltmonopol Gebrauch machen, wobei die Diskussion über legitime und illegitime Gewalt durch staatliche Institutionen beständig geführt werden muss (vgl. Feltes 2006b). Sie zu beschützen und zu unterstützen und Gerechtigkeit dadurch herzustellen, dass vor dem Gesetz tatsächlich alle gleich sind und gleiche Chancen haben, muss daher die erste Aufgabe der Institutionen sein, die das Gewaltmonopol realisieren. Die bunte Palette der Akteure hingegen wird

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sich – schon aufgrund der sehr unterschiedlichen Interessenlagen – nicht in ein übergreifendes Konzept der Realisierung von Innerer Sicherheit einbinden lassen.1

Bach, Stefanie (2008): Private Sicherheitsunternehmen und WM 2006. Eine empirische Studie. Dissertation Ruhr-Universität Bochum. Brunst, Thomas/Korell, Jürgen (2001): Private Sicherheitsdienste und Polizei. Von der verdeckten zur vertraglichen Kooperation. In: Bürgerrechte & Polizei 24. 1. 66-73. http://www.cilip.de/ausgabe/68/psd.htm (16.10.2007). Bundesministerium des Innern (2006): Innere Sicherheit. http://www.bmi.bund.de/nn_122688/Internet/Navigation/DE/Themen/Innere__ Sicherheit__allgemein/DatenUndFakten/Ueberblick__innere__Sicherheit/ innere__sicherheit__node.html__nnn=true (21.12.2006). Clarke, Ronald/Hough, Mike (1984): Crime and Police Effectiveness. Home Office Research Study 79. London: Her Majesty´s Stationery Office. Dölling, Dieter (1990): Generalprävention durch Strafrecht: Realität oder Illusion? In: Zeitschrift für die gesamte Strafrechtswissenschaft 102. 1. 1-20. Doob, Anthony N./Greenspan, Edward L. (1984) Perspectives in Criminal Law. Toronto: Canada Law Book. Eisner, Manuel (2000): Die Expansion privater Sicherheitsdienste. In: Kriminologisches Bulletin 26. 2. 7–20. Ericson, Richard (1994): The division of expert knowledge in policing and security. In: British Journal of Criminology 45. 2. 149-175. Feltes, Thomas (im Erscheinen): Private Sicherheitsdienstleister und Polizei: Konsequenzen aus der FIFA WM 2006. In: Stober (im Erscheinen). Feltes, Thomas (2007): Kommunale Kriminalprävention gegen weltweiten Terrorismus? Was hat Hannover mit New York, Madrid und London zu tun? Überlegungen zu Prävention des weltweiten Terrorismus. In: Feltes/Pfeiffer (2007): 825-839. Feltes, Thomas (2006a): Zusammenarbeit zwischen privaten Sicherheitsdienstleistern und Polizei bei der FIFA WM 2006™. In: Zeitschrift für Rechtspolitik 40. 7. 243-244. Feltes, Thomas (2006b): Legitime oder illegitime Gewalt durch staatliche Institutionen. Gewalt und Polizei. In: Schröttle/Heitmeyer (2006): 539-556. Feltes, Thomas (2005): Wirksamkeit technischer Einbruchsprävention bei Wohn- und Geschäftsobjekten. Eine Untersuchung unter besonderer Berücksichtigung von aktuellem Täterwissen. Bonn: Stiftung Deutsches Forum für Kriminalprävention (DFK). Feltes, Thomas (1996): Effizienz der Straftatenbekämpfung. In: Kniesel/Kube (1996): 573-602. Feltes, Thomas (1990): Zur Effektivität polizeilichen Handelns. In: Die Polizei 81. 11. 301-308. Feltes, Thomas (1988): Polizeiliches Alltagshandeln. Konsequenzen für eine „neue Polizei“ aus einer Analyse von Notrufen und Funkstreifeneinsatzanlässen. In: Kaiser et al. (1988): 125-156.

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Das Manuskript für diesen Beitrag wurde im Dezember 2006 fertiggestellt. Die verwendete Literatur wurde im Juni 2008 aktualisiert.

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Feltes, Thomas (1984): Polizeiliches Alltagshandeln. Eine Analyse von Funkstreifeneinsätzen und Alarmierungen der Polizei durch die Bevölkerung. In: Bürgerrechte & Polizei 7. 19/3. 11-24. Feltes, Thomas/Klukkert, Astrid (2007): Einbrüche aus Tätersicht. In: Der Kriminalist. 2. 82-86. Feltes, Thomas/Pfeiffer, Christian/Steinhilper, Gernot (Hrsg.) (2007): Kriminalpolitik und ihre wissenschaftlichen Grundlagen. Festschrift für Hans-Dieter Schwind zum 70. Geburtstag. Heidelberg: C.F. Müller. Gibson, Chris L./Zhao, Jihong/Lovrich, Nicholas P. (2002): Social Integration, Individual Perceptions of Collective Efficacy, and Fear of Crime in Three Cities. In: Justice Quarterly 19. 3. 537-564. Innenministerium des Landes Nordrhein-Westfalen (Hrsg.) (2000): Mehr Sicherheit in Städten und Gemeinden. Ordnungspartnerschaften in Nordrhein-Westfalen. Erfahrungen, Empfehlungen und Ratschläge für Maßnahmen zur Verbesserung der Sicherheit in Innenstädten. Düsseldorf. Kaiser, Günther/Kury, Helmut/Albrecht, Hans-Jürgen (Hrsg.) (1988): Kriminologische Forschung in den 80er Jahren. Kriminologische Forschungsberichte aus dem Max-Planck-Institut für Ausländisches und Internationales Strafrecht. Freiburg. Kniesel, Michael/Kube, Edwin (Hrsg.) (1996): Handbuch für polizeiliche Führungskräfte. Stuttgart: Verlag Schmidt-Römhild. Lange, Hans-Jürgen (2006): Innere Sicherheit. Beitrag in der Virtuellen Fachbibliothek Sozialwissenschaft. http://vt-www.bonn.iz-soz.de/vibsoz/servlet/de.izsoz.dbclear.query.browse.Browse Facette/domain=vibsoz/lang=de/filter=17/sable=true/?f59=7909_7909. (17.10.2007) Nietzsche, Friedrich (1882): Die fröhliche Wissenschaft. Drittes Buch. 215-239. http://www.textlog.de/21397.html. (21.12.2006). Sampson, Robert J./Raudenbush, Stephen W./Earls, Felton (1997): Neighbourhoods and Violent Crime: A Multilevel Study of Collective Efficacy. In: Science Magazine 277. 5328. 918-924. Schröttle, Monika/Heitmeyer, Wilhelm (Hrsg.) (2006): Gewalt. Bonn: Bundeszentrale für politische Bildung. Shearing, Clifford D./Stenning, Philip C. (Hrsg.) (1987): Private Policing. Criminal Justice Systems Annuals 23. Newbury Park: Sage Publisher. Shearing, Clifford D./Stenning, Philip C. (1984): From the Panopticon to Disney World: The Development of Discipline. In: Doob et al. (1984): 300-304. Shearing, Clifford D./Stenning, Philip C. (1983): Private Security: Implications for Social Control. In: Social Problems 30. 5. 493-506. Stegmaier, Peter (2006): Innere Sicherheit. In: Kriminologie-Lexikon ONLINE. http://www.krimlex.de/artikel.php?BUCHSTABE=I&KL_ID=87. (21.12.2006). Stober, Rolf (Hrsg.) (im Erscheinen): Jahrbuch des Sicherheitsgewerberechts 2007. Köln: Carl Heymanns Verlag. Wehrheim, Jan (2002): Die überwachte Stadt. Sicherheit, Segregation und Ausgrenzung. Opladen: Leske + Budrich.

Innere Sicherheit im Bund, in den Ländern und in den Kommunen Hans-Jürgen Lange, Bernhard Frevel

Die Politik der Inneren Sicherheit ist im Wesentlichen im Bereich der Innenpolitik angesiedelt, wenngleich auch angesichts der Entwicklungen in der organisierten Kriminalität (OK), des Terrorismus und des zusammenwachsenden Europas internationale Dimensionen bestehen und in steigendem Maße außenpolitische Aspekte erfassen (siehe die Beiträge von Frevel und Heinrich/Lange in diesem Band). Zunehmend treten Aspekte der Privatisierung und Ökonomisierung hinzu (siehe die Beiträge von Beste und Folkers in diesem Band). Als Thema der Innenpolitik ist die Sicherheitspolitik entsprechend des föderalen Staatsaufbaus sowie in Anerkennung des kommunalen Selbstverwaltungsrechts differenziert zu betrachten, denn die damit verbundenen Kompetenzzuschreibungen an einzelne Akteure (siehe den Beitrag von Feltes in diesem Band) sowie die verschiedenen Handlungsnotwendigkeiten und -möglichkeiten haben im Laufe der bundesdeutschen Entwicklung ein komplexes Mehrebenensystem in der Inneren Sicherheit erschaffen.1 Historische Entwicklung Die staatlichen Kerninstitutionen der Inneren Sicherheit weisen in Deutschland eine lange Tradition auf. Diese verläuft durch die politischen Einbrüche der verschiedenen Phasen (Kaiserreich, Weimarer Republik, Nationalsozialismus, Besatzungszeit, DDR, Bundesrepublik) keinesfalls gradlinig, weist aber dennoch starke Kontinuitätslinien auf (vgl. dazu Lange 2000). Für die Zeit nach 1945/1949 muss im Bereich der Bundesrepublik zwischen der Entwicklung der Länderpolizeien und der Polizeien des Bundes sowie der übrigen Sicherheitseinrichtungen der Länder und des Bundes unterschieden werden. In institutioneller Hinsicht bedeutete der Zusammenbruch des nationalsozialistischen Systems eine Zäsur. Alle vier Besatzungsmächte lösten die deutschen Sicherheitsapparate vollständig auf (vgl. Reinke/Fürmetz 2000: 67). Doch schon wenige Monate nach Kriegsende benötigten die alliierten Besatzungsmächte aufgrund der steigenden Kriminalität (Schwarzmarkt etc.) zunehmend die Unterstützung deutscher polizeilicher Hilfskräfte. Aus diesen ersten Anfängen entwickelten sich jeweils verschieden in den Besatzungszonen neue Polizeistrukturen, die nach dem Vorbild der Polizeiorganisation der zuständigen Besatzungsmacht organisiert waren (vgl. ebd.: 74ff.). In der britischen und amerikanischen Zone erhielt dieses Polizeisystem sehr stark kommunale Bezüge, ganz so wie in der angelsächsischen Tradition 1

Die Ausführungen in den Abschnitten „Historische Forschung“, „Bund“ und „Länder“ sowie „Politik-Programme im Politikfeld Innere Sicherheit“, „Entscheidungsprozesse im Föderalismus“ und „Die Frage nach den Wirkungen im Politikfeld Innere Sicherheit“ basieren auf Vorarbeiten, die in Lange 2003 veröffentlicht wurden. Diese sind für die vorliegende Publikation grundlegend überarbeitet und erweitert worden. Die Ausführungen in Abschnitt „Kommunen“ wurden von Bernhard Frevel erarbeitet.

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Fragen der Inneren Sicherheit nicht als originär staatliche, sondern als gesellschaftliche Aufgaben verstanden werden. Demzufolge ist ein Großteil der Sicherheitsleistungen auch von der Bürgerschaft zu organisieren, beispielsweise in Gestalt kommunal finanzierter Polizeikräfte. Allein die überörtlichen und nationalen Aufgabenstellungen in der Inneren Sicherheit sind dann Gegenstand staatlicher Polizeibehörden. In diesem Sinne brachen die Besatzungsmächte das im deutschen Denken zutiefst verwurzelte Verständnis einer allein staatlichen Zuständigkeit für die Innere Sicherheit auf. In Deutschland hatte sich insbesondere vom preußischen Polizeisystem ausgehend, welches auch zur Zeit des Kaiserreichs dominierend geblieben ist, über die Weimarer Republik bis hin zur Perversion dieses Systems im Nationalsozialismus eine Reihe von staatlichen Verwaltungszweigen herausgebildet, die die Innere Sicherheit wahrnahmen. Zu unterscheiden war zwischen den Sparten der (oftmals kasernierten) Schutzpolizei, der ländlichen Gendarmerie, der (zunehmend reduzierten und in staatliche Zuständigkeit überführten) kommunalen Polizei, der Kriminalpolizei sowie der politischen Polizei.2 Die Vorgaben der Alliierten, verstärkt kommunale Polizeien zu unterhalten, wurden aber in gleichem Maße, wie die deutschen Behörden die Zuständigkeiten über die Polizeien zurückerlangten, zunehmend wieder in staatliche überführt. Dieser Prozess der Verstaatlichung der Polizei dauerte bis in die 1970er Jahre, seitdem existieren in der Bundesrepublik keine kommunal finanzierten Polizeien mehr, sie sind allein staatliche Landespolizeien bzw. Spezialpolizeien des Bundes.3 Bund Während die Länder also schon zu Beginn der 1950er Jahre eine vollständig neue Polizei aufgebaut haben, wurden dem Bund anfangs eigenständige Polizeieinheiten verwehrt. Die alliierten Besatzungsmächte wollten damit verhindern, dass sich in Deutschland erneut eine zentralstaatliche Macht herausbildet, die nicht zuletzt mit Hilfe von Polizeitruppen die demokratische Entwicklung verhindern könnte. Doch unter dem Eindruck des sich zuspitzenden Kalten Krieges, insbesondere des Korea-Krieges (1950-53), änderten die alliierten Besatzungsmächte vor allem auf Druck der deutschen Politiker ihre Polizeipolitik (vgl. Busch et al. 1988: 59ff.). Die deutsche Seite drängte darauf, für den Krisenfall, der immer gedacht gewesen ist als der eines Bürgerkrieges infolge eines Angriffs seitens der kommunistischen Mächte im Osten, eine entsprechend paramilitärisch ausgerüstete Polizeitruppe aufzubauen, die solche Aufstände niederzuschlagen befähigt ist. Nicht zuletzt, weil die junge Bundesrepublik über keine Armee mehr verfügte, sollte hier eine entsprechende Polizeitruppe das entsprechende funktionale Äquivalent bilden. Mit Gründung des Bundesgrenzschutzes (BGS) gaben die Alliierten schließlich diesem Drängen nach, der BGS wurde entsprechend paramilitärisch ausgerüstet.

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Siehe dazu die Beiträge von Funk 2000 (Kaiserreich), Leßmann-Faust 2000 (Weimarer Republik) und Nitschke 2000 (NS-System), übergreifend Lüdtke 1992. Zur Entwicklung der bundesdeutschen Polizeien siehe die Studien für die Zeit von 1945 bis 1968 von Werkentin 1984; für die Zeit von Ende der 1960er Jahre bis 1982 von Busch et al. 1988; für die Zeit von Mitte der 1980er Jahre bis 1997 von Lange 1999a, für die Zeit von Mitte der 1990er Jahre bis 2004 von Lange/Schenck 2004.

Innere Sicherheit im Bund, in den Ländern und in den Kommunen

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Die Bundespolizei (vormals Bundesgrenzschutz) Der Bundesgrenzschutz wurde mit dem BGS-Gesetz vom 16.03.1951 gegründet. Als zentrale Entwicklungspunkte des BGS sind zu nennen (vgl. Lisken/Lange 2000: 154f.): Die 1951 aufgestellten BGS-Verbände umfassten eine Personalstärke von zunächst 10.000 Mann. Der BGS erhielt zusätzlich zu den Aufgaben der Grenzsicherung die des Bundespasskontrolldienstes. 1955 gehörten dem BGS rund 17.000 Mann an. Als im gleichen Jahr die Bundeswehr gegründet wurde, avancierte der BGS zur entscheidenden Einrichtung, die eine schnelle organisatorische und personelle Aufstellung der neuen Streitkräfte ermöglichte. Rund 57% der BGS-Angehörigen wechselten in die Bundeswehr. Die BGS-Verbände wurden danach personell neu aufgefüllt. Die Notstandsgesetze 1968 veränderten die Aufgabenstellung des BGS erneut. Da im Falle des inneren Notstandes nun die Bundeswehr auch im Inneren eingesetzt werden konnte, entfiel die quasi-militärische Aufgabenstellung des BGS. Er wurde jetzt konsequent zu einer Polizei des Bundes umgewandelt. Die Personalstärke betrug in den 1970er Jahren rund 22.000 Mann. Der BGS wurde jetzt verstärkt bei polizeilichen Großeinsätzen, wie Demonstrationen etc., hinzugezogen. Einen markanten Einschnitt erfuhr der BGS im Zuge der europäischen Einigung ebenso wie mit der deutschen Vereinigung. Nach dem 03.10.1990 entfiel die innerdeutsche Grenze. Mit Installierung des EG-Binnenmarktes entfielen auch die westdeutschen Grenzkontrollen. Der BGS wurde neu organisiert. Er wurde unterteilt in fünf regionale Grenzschutzpräsidien, die wiederum in Ämter (18) und Inspektionen (ca. 100) untergliedert waren. Zugleich übernahm der BGS 1992 bundesweit die Aufgaben der Bahnpolizei und die Luftsicherheit auf solchen Flughäfen, bei denen die jeweils zuständigen Bundesländer nicht beantragen wollten, diese Aufgaben in der Luftsicherheit selbst wahrzunehmen. Die Personalstärke des BGS stieg auf 30.000 Bedienstete. Das neue BGS-Gesetz vom 01.11.1994 bestätigte die im Laufe der zurückliegenden Jahre de facto dazugekommenen Aufgaben. Zugleich wurde der BGS ermächtigt, auch an den EU-Binnengrenzen in einer Tiefe von 30 km verdachtsunabhängige polizeiliche Kontrollen im Rahmen der Gefahrenabwehr und Strafverfolgung vorzunehmen. Dadurch stieg sogar das Personal an den Westgrenzen erneut auf 1.000 Beamte. Die Aufgabenschwerpunkte des BGS verlagerten sich weg von den geschlossenen Einsatzverbänden hin zu einem verstärkten Dienst, der vor allem die tägliche Polizeiarbeit der Länderpolizeien unterstützen sollte. Aufgrund der nunmehr vorhandenen flächendeckenden Präsenz des BGS und der steten Aufgabenerweiterung ist dem Bund damit de facto eine eigenständige Polizeihoheit zugekommen, die das Primat der Polizeihoheit der Länder potentiell untergräbt. Von Seiten der Länder wird dies insbesondere von den kleineren Bundesländern hingenommen, weil mit der verstärkten Aufgabenübertragung auf den BGS eigene Polizeiressourcen geschont und im Rahmen der allgemeinen Finanzknappheit die Landeshaushalte entlastet werden. Nach dem 11. September 2001 wurden die Kompetenzen, vor allem aber das Personal und die Ausstattung des BGS weiter ausgebaut: so wurden Einheiten für die Flugbegleitung (Skymarshalls) aufgestellt, insgesamt 1.450 neue Planstellen in allen Bereichen des BGS eingerichtet sowie erheblich in die Informations- und Kommunikationstechnik investiert (vgl. Schenck 2006: 37). An rechtlichen Kompetenzen wurden neu eingeführt: die rechtlichen Grundlagen für den Einsatz der bewaffneten Flugbegleiter, weitergehende Möglichkeiten der Ausweiskontrollen (bis dato nur Anhalten und Befragen) auch bei an sich tatunverdächtigen Personen (z.B. Zeugen) sowie die neu eingeräumte Befugnis, auch in einem 50 km breiten

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Küstenbereich verdachtsunabhängige Kontrollen durchzuführen. Das Bundesministerium des Inneren (BMI) darf zudem dieses Grenzgebiet mit Zustimmung des Bundesrates bis auf 80 km landeinwärts ausweiten (vgl. ebd.: 38). Zum 01.07.2005 wurde der Bundesgrenzschutz in „Bundespolizei“ umbenannt. Das neue Aufgabenverständnis einer flächendeckend tätigen Polizei des Bundes sollte sich hier ausdrücken, die eben nicht mehr nur Spezialpolizei für einen eng begrenzten Aufgabenbereich ist. Die Anzahl der BGS-Polizeivollzugsbeamten erhöhte sich bis 2005 auf rund 31.000, hinzu kommen noch rund 1.000 „Grenzpolizeiliche Unterstützungskräfte“ im Angestelltenverhältnis, die keine „hoheitlichen Aufgaben“ ausführen dürfen (vgl. Peilert/Kösling 2008: 574ff.). Zum 01.03.2008 wurde die Bundespolizei ein weiteres Mal neu organisiert (vgl. dazu Bundesministerium des Innern 2008a): Es wurde ein neues Bundespolizeipräsidium als Bundesoberbehörde mit Sitz in Potsdam geschaffen. Es erhielt die Aufgaben der Dienst- und Fachaufsicht, die zuvor größtenteils vom Bundesinnenministerium direkt ausgeübt wurden sowie alle Kompetenzen der polizeilich-strategischen Steuerung der Bundespolizei. Unterhalb des Bundespolizeipräsidiums wurden neun regional tätige Bundespolizeidirektionen eingerichtet, die die operativen Tätigkeiten in ihrem Zuständigkeitsbereich leiten. Sie orientieren sich an den Grenzen der Bundesländer. Den Bundespolizeidirektionen unterstehen insgesamt 77 Bundespolizeiinspektionen. Darüber hinaus wurde in Fuldatal eine bundesweit zuständige „Direktion Bundesbereitschaftspolizei“ eingerichtet, die für zehn bundesweit verteilte Einsatzabteilungen zuständig ist. Die Bundespolizeiakademie mit ihren fünf Zentren organisiert die Aus- und Fortbildung der Bundespolizei für den mittleren, den gehobenen und den höheren Dienst. Die Laufbahnausbildung zum gehobenen Dienst (Kommissarslaufbahn) der Bundespolizei obliegt dem Fachbereich Bundespolizei (Lübeck) der Fachhochschule des Bundes für öffentliche Verwaltung. Die Abteilung ist in einer Doppelstruktur zugleich der Bundespolizeiakademie angegliedert. In der offiziellen Begründung für die Neuorganisation finden sich alle Argumente, die stets mit Reformen einhergehen: Straffung der Stäbe, Stärkung der operativen Ebene, insgesamt mehr Effizienz und Effektivität (vgl. Bundesministerium des Innern 2008a). Viel gewichtiger dürfte allerdings die Zielsetzung sein, die auch bereits bei den Neuorganisationen in den 1990er Jahren ausschlaggebend war: Mit der Erweiterung des Schengenraumes entfallen nun auch nahezu die letzten klassischen Grenzschutzaufgaben der Bundespolizei. Dementsprechend wird die Entwicklung des früheren Bundesgrenzschutzes hin zu einer in der Fläche tätigen Polizei des Bundes gewissermaßen vollendet, indem mit Schaffung eines eigenständigen Bundespolizeipräsidiums als Bundesoberbehörde die komplette organisatorische Eigenständigkeit (vergleichbar zum Bundeskriminalamt (BKA) und zum Bundesamt für Verfassungsschutz (BfV)) ebenso wie die strategische Neuausrichtung dokumentiert wird. Nicht zu übersehen ist dabei, dass neben der Flächenpräsenz auch die komplette Bandbreite der polizeilichen Tätigkeit abgebildet wird. Denn neben den klassischen schutzpolizeilichen Aufgabenbereichen gehören jetzt wie selbstverständlich auch die der Kriminalitätsbekämpfung und die der internationalen Angelegenheiten sowie der europäischen Zusammenarbeit dazu. Letztere sind im Rahmen der EU naheliegend, erstere gar nicht. Denn mit dem zunehmenden Aufbau kriminalpolizeilicher Kompetenzen entwickelt sich zwangsläufig eine Aufgabenüberschneidung mit denen der Länderpolizeien (vgl. Lange 2005: 55ff.). Letztlich manifestiert sich hier der Anspruch des Bundes, in einer neu ausgerichteten Sicherheitsarchitektur, deren Notwendigkeit mit europäischen und internationalen Veränderungen begründet wird, nicht mehr nur ergänzende Spezialpolizei für die Landespolizeien, sondern selbst maßgeblicher

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Akteur im Polizeigefüge der Bundesrepublik zu sein. Für die Landespolizeien, zumal die der kleineren Bundesländer, bedeutet dies mittelfristig betrachtet, auf die Rolle einer Polizeizuständigkeit für alltägliche Gefahrenabwehraufgaben und für kleinere und mittlere Formen der Verbrechensbekämpfung konzentriert zu werden, während die großen Formen der Verbrechensbekämpfung ebenso wie alle anspruchsvollen Polizeiaufgaben zur Sache des Bundes werden. Es handelt sich hierbei um eine stille, aber nachhaltige Neudefinition des Föderalismus, die damit verbunden ist. Das Bundeskriminalamt Das Bundeskriminalamt (BKA) ist am 08.03.1951 mit dem BKA-Gesetz gegründet worden. Es hat seinen Sitz in Wiesbaden und untersteht dem Bundesinnenministerium. Anfangs konzentrierte sich die Arbeit des BKA auf die einer Zentralstelle, welche bundesweit für die polizeiliche Arbeit bedeutsame Nachrichten und Informationen der Landeskriminalämter sammelte, diese auswertete und mit allen Ämtern austauschte. Eine eigenständige Strafermittlungstätigkeit kam dem BKA nur in Ausnahmefällen zu – nur dann, wenn die Länder darum ersuchten oder der Bundesinnenminister dies anordnete. Im Zuge der Terroristenverfolgung Ende der 1960er Jahre und im Verlauf der 1970er Jahre wurde das BKA erheblich ausgebaut. 1969 wurde durch eine Änderung des BKA-Gesetzes der Generalbundesanwalt ermächtigt, das BKA auch mit polizeilichen Ermittlungen zu beauftragen. 1972 wurde das INPOL-Fahndungssystem beim BKA installiert, ein Jahr später erhielt das BKA erweiterte Zuständigkeiten bei international organisierten Rauschgift-, Waffen- und Falschgelddelikten sowie bei terroristischen Anschlägen gegen Verfassungsorgane des Bundes. 1975 wurde das BKA zur Koordinierungsstelle im Bereich der Bekämpfung politisch motivierter Gewalttaten. Im Laufe dieser Aufgabenerweiterung ist das BKA somit von einer reinen polizeilichen Zentralstelle zu einer der wichtigsten kriminalpolizeilichen Behörden im System der Inneren Sicherheit der Bundesrepublik aufgewertet worden. Eine erneute Aufgabenausdehnung erfuhr das Amt durch das Gesetz zur Bekämpfung der organisierten Kriminalität im Jahre 1992. Fünf Jahre später, am 01.08.1997, wurde ein neues BKA-Gesetz verabschiedet. Demzufolge erhält das BKA erweiterte Strafverfolgungszuständigkeiten in den eigenen originären Deliktfeldern, hinzu kommt der Zeugenschutz in diesen Ermittlungsfällen. Als Ausgleich erhalten die Länder die Kompetenz, im grenznahen Bereich eine grenzüberschreitende Zusammenarbeit mit den Nachbarstaaten eingehen zu dürfen. Der internationale Dienstverkehr mit den Polizeibehörden anderer Staaten bleibt jedoch grundsätzlich dem BKA vorbehalten. Durch die europäische Einigung fällt dem Amt die Aufgabe einer zentralen nationalen Koordinationsstelle zu (vgl. Lisken/Lange 2000: 152ff.). Nach dem 11. September 2001 erhält das BKA mit dem Sicherheitspaket II einen weiteren Schub an Kompetenzen. Zum einen wird die Zentralstellenfunktion des Amtes gegenüber den Landeskriminalämtern ausgebaut: Es darf zu Auswertungszwecken nun verstärkt Daten bei öffentlichen und nicht-öffentlichen Stellen erheben. Zum anderen erhält das BKA originäre Ermittlungszuständigkeiten bei der Datennetzkriminalität, insbesondere dann, wenn lebensnotwendige Einrichtungen der öffentlichen Infrastruktur bedroht sind (vgl. Schütte 2006a: 29). Im Jahre 2006 arbeiten im BKA rund 5.600 Personen (vgl. Klink 2008: 547). Die Ausbildung zum gehobenen Dienst erfolgt an der Fachhochschule des Bundes für öffentliche Verwaltung, neben dem Zentralbereich in Brühl insbesondere im Fachbereich Kriminalpolizei in Wiesbaden (vgl. ebd.: 550).

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Der beständige Ausbau des BKA verstärkt in Verbindung mit den anwachsenden Aufgaben der Bundespolizei die polizeiliche Bedeutung des Bundes. Im Verlauf der bundesdeutschen Entwicklung hat der Bund somit stetig an polizeilichen Kompetenzen hinzugewonnen. Die Polizeihoheit der Länder ist zwar verfassungsrechtlich abgesichert, dem Bund kommt demzufolge eine polizeiliche Aufgabenstellung ausschließlich in Spezialbereichen zu, doch gerade durch die Übernahme der Bahnpolizei durch den BGS in den 1990er Jahren, der dadurch hergestellten flächendeckenden Präsenz des BGS, ebenso wie durch die Aufgabe einer nationalen Koordinationsstelle des BKA im europäischen Sicherheitsverbund, hat der Bund hier eine weit über das verfassungspolitisch definierte Ziel (Polizeihoheit bei den Ländern, koordinierende und polizeiliche Spezialaufgaben beim Bund) hinausgehende polizeiliche Bedeutung erlangt. Verstärkt worden ist diese Entwicklung im Verlaufe der Bundesrepublik auch durch den föderalen Sicherheitsverbund. Dieser hat sich vor allem in den 1970er Jahren enorm ausdifferenziert. Ausschlaggebend ist auch hier gewesen, dass gerade im Zuge der Terroristenverfolgung die bis dato noch relativ unterschiedlichen Polizeisysteme der Länder und des Bundes im Sinne einer verbesserten Zusammenarbeit stärker aufeinander abgestimmt wurden. Eine der zentralen Maßnahmen richtete sich darauf, durch den so genannten Musterentwurf für ein einheitliches Polizeigesetz die traditionell vorhandenen Unterschiede gerade im materiellen Polizeirecht abzubauen (vgl. Gusy 1994, 2006). Die Innenministerkonferenz, die hierbei eine Schlüsselstellung einnimmt, hat diesen Musterentwurf ausgearbeitet, den Ländern stand es frei, diesen zu übernehmen. Im Laufe der folgenden Jahre haben sich dann mehr und mehr Länder an diesen Musterentwurf angelehnt, auch ihre polizeilichen Ausbildungs- und Ausrüstungsstandards entsprechend angeglichen. De facto ist ein Sicherheitsverbund zwischen den Ländern und dem Bund entstanden, der es rechtfertigt, von einem „System der Inneren Sicherheit“ zu sprechen (vgl. Lange et al. 1999; ablehnend: Gössner 1995). Das Bundesamt für Verfassungsschutz Das Bundesamt für Verfassungsschutz (BfV) ist neben dem Militärischen Abschirmdienst (MAD) und dem Bundesnachrichtendienst (BND) einer der drei Nachrichtendienste des Bundes. Das BfV und der MAD bilden gemeinsam mit den Landesbehörden für Verfassungsschutz die Inlandsnachrichtendienste. Der BND ist der alleinige Auslandsnachrichtendienst der Bundesrepublik. Nach dem Krieg hatten die alliierten Besatzungsmächte jede Form der politischen Überwachung durch polizeiliche Dienststellen verboten. Unter dem Eindruck des sich verschärfenden Ost-West-Konfliktes gestatteten die westlichen Militärgouverneure im sog. Polizeibrief vom 14.04.1949 an den Parlamentarischen Rat, dass die künftige Bundesregierung eine Stelle „zur Sammlung und Verbreitung von Auskünften über umstürzlerische, gegen die Bundesregierung gerichtete Tätigkeiten einzurichten“ (zit. in: Bundesamt für Verfassungsschutz 1992: 14) befugt ist. Zugleich verordneten sie, dass diese Behörde nicht mit Polizeibefugnissen ausgestattet werden dürfe. Das Bonner Grundgesetz vom 23.05.1949 nahm die Ermächtigung der Alliierten auf, indem es in Art. 87 Abs. 1 GG vorsieht, Zentralstellen u. a. „zur Sammlung von Unterlagen für Zwecke des Verfassungsschutzes“ einzurichten. Die Kompetenzen hinsichtlich der Zusammenarbeit des Bundes und der Länder in Angelegenheiten des Verfassungsschutzes wurden

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zugleich dem Katalog der ausschließlichen Gesetzgebung des Bundes zugewiesen (Art. 73 GG). Das entsprechende Ausführungsgesetz „über die Zusammenarbeit des Bundes und der Länder in Angelegenheiten des Verfassungsschutzes“ (BVerfSchG) wurde am 27.09.1950 vorgelegt. Wesentliches Merkmal ist, dass der Verfassungsschutz keine Zwangsbefugnisse erhält, die Arbeit von Polizei und Verfassungsschutzbehörden strikt getrennt bleibt. In der Folgezeit wurde das BVerfSchG zweimal neu gefasst: so am 07.08.1972 vor dem Hintergrund vermehrter terroristischer Anschläge und, als Reaktion auf das Urteil des Bundesverfassungsgerichts über das Recht auf informationelle Selbstbestimmung, am 20.12.1990. Die Kompetenzen und Befugnisse, vor allem hinsichtlich des Einsatzes nachrichtendienstlicher Mittel, wurden präzisiert, datenschutzrechtliche Belange eingearbeitet. Exekutive Zwangsbefugnisse blieben den Verfassungsschutzbehörden jedoch weiterhin verwehrt. Das BfV wurde eingerichtet am 07.11.1950. Es untersteht dem Bundesministerium des Inneren. Das Amt hat seinen Sitz in Köln. Dem BfV obliegen zum einen die vom BVerfSchG ausgewiesenen Koordinationsaufgaben im Sinne der Zentralstellenfunktion, zum anderen nimmt es selbst die Aufgabenpalette des Verfassungsschutzes wahr: im Wesentlichen also (1) die Beobachtung von extremistischen und sicherheitsgefährdenden Bestrebungen, die sich gegen die freiheitlich-demokratische Grundordnung oder den Bestand und die Sicherheit des Bundes (einschließlich seiner auswärtigen Belange) oder eines Landes richten, (2) die Spionageabwehr, (3) die Mitwirkung beim Geheim- und Sabotageschutz (§ 3 BVerSchG in der Fass. von 1990). Das BfV ist befugt, im Zuge der Beobachtung gewonnene Daten auch an ausländische Behörden zu übermitteln. Dies erfolgt dann, wenn die Informationsweitergabe zur Erfüllung der eigenen Aufgaben oder für die Sicherheitsinteressen des Empfängers erforderlich ist (§ 19). In diesem Verständnis beteiligt sich das BfV intensiv an der Europäischen Sicherheitskooperation, insbesondere der TREVI-Gruppe bzw. nach Maastricht des K-4-Verbundes. Dieser wiederum ist seit dem Vertrag von Amsterdam im „Ratsausschuss nach Artikel 36“ des Unionsvertrages neu zusammengefasst worden (vgl. Lange 2006b: 107). Die Personalausstattung des BfV weitete sich kontinuierlich aus: 1960 betrug sie 523 Personen und stieg bis 1969 auf 1.016 Beschäftigte, 1980 erhöhte sie sich auf 1.780 (vgl. Lange 1999a: 89). Im Jahr 1990 erreichte sie ihren vorläufigen Höhepunkt mit 2.435 Beschäftigten. Nach Wegfall des Ost-West-Konflikts, vor allem aber durch die Auflösung der DDR, reduzierte sich die Arbeit des BfV beispielsweise dadurch, dass die Spionagetätigkeit der Staatssicherheit entfiel. Das Amt geriet in eine Legitimationskrise. Es wurden organisatorische Anpassungen vorgenommen, so die bislang acht Abteilungen zu sechs Dienstbereichen zusammengelegt (vgl. Bundesamt für Verfassungsschutz 1992: 65): Abt. Z: Abt. I:

Personal, Haushalt, Justitiariat, EDV Zentrale Fachfragen, Berichtswesen, Datenschutz, Observation, Nachrichtendienstliche Technik Abt. II: Rechtsextremismus und -terrorismus Abt. III: Linksextremismus und -terrorismus Abt. IV: Spionagebekämpfung, Geheim- und Sabotageschutz Abt. V: Sicherheitsgefährdende Bestrebungen von Ausländern Der Personalbestand wurde damit einhergehend langsam heruntergefahren. 1995 beschäftigte das Amt 2.219 Personen. Eine andere Folge ist die, dass verstärkt über neue Aufgabenfelder

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nachgedacht wurde. Im Mittelpunkt standen hierbei Überlegungen, das Trennungsgebot, welches strikt zwischen Aufgaben der Polizei und des Verfassungsschutzes unterscheidet, zukünftig aufzuweichen und die Verfassungsschutzbehörden mit neuen Aufgabenfeldern, beispielsweise in der Beobachtung der organisierten Kriminalität, zu beauftragen. Nach dem 11. September 2001 nahm die Bedeutung der Verfassungsschutzämter wieder zu. Das Sicherheitspaket wies dem BfV neue Kompetenzen zu. So sollte das Amt auch Auskünfte bei Kredit-, Finanz-, Luftfahrt- und Telekommunikationsunternehmen (Standortdaten, E-Mail-Verkehr etc.) einholen dürfen. Ebenso wurde die Überprüfung von Mobiltelefonen erleichtert und der Austausch mit anderen Behörden (z.B. den Ausländerbehörden) intensiviert (vgl. Lange 2002: 35f., Schütte 2006b: 24ff.). In organisatorischer Hinsicht wurden die früheren Abteilungen II und III zu einer neuen Abteilung „Deutscher Rechtsextremismus/-terrorismus – Deutscher Linksextremismus/-terrorismus“ zusammengelegt und eine neue Abteilung „Islamismus und islamistischer Terrorismus“ eingerichtet (vgl. Bundesamt für Verfassungsschutz 2008). Die Beschäftigtenzahl erhöhte sich bis 2006 auf 2.447 Mitarbeiter (vgl. Bundesministerium des Innern 2008f: 8.). Die Ausbildung zum gehobenen Dienst erfolgt an der Fachhochschule des Bundes für öffentliche Verwaltung. Dort besteht ein Fachbereich Nachrichtendienste, ausgestattet mit zwei Abteilungen. Die Abteilung „Bundesnachrichtendienst“ in München bildet die entsprechenden Mitarbeiter für den BND aus, die Abteilung „Verfassungsschutz“ in Swisttal bei Bonn die Mitarbeiter für das BfV (vgl. Fachhochschule des Bundes für öffentliche Verwaltung 2008). Daneben besteht eigenständig als Anstalt des Bundes die „Schule für Verfassungsschutz“ (SfV) in Swisttal. Sie wird gemeinsam getragen vom Bund und den Ländern, organisatorisch ist sie dem BfV eingegliedert. An ihr wird der mittlere Laufbahndienst des Verfassungsschutzes des Bundes und der Länder sowie des MAD ausgebildet. Darüber hinaus werden hier nicht nur für das BfV, sondern auch für die Landesbehörden für Verfassungsschutz sowie für den MAD entsprechende Einführungslehrgänge (für Seiteneinsteiger aus anderen Dienstbereichen) sowie Fort- und Weiterbildungen für alle Beschäftigten des mittleren, gehobenen und höheren Dienstes der genannten Behörden durchgeführt (vgl. Gesetz- und Verordnungsblatt für das Land Rheinland-Pfalz 1999: 398). Der Militärische Abschirmdienst Der Militärische Abschirmdienst (MAD) untersteht dem Bundesministerium für Verteidigung (BMVg). Gegründet wurde er 1956 durch einen Erlass. Als Vorläuferorganisation fungierte von 1950 bis 1956 die „Sicherungsgruppe im Amt Blank“. Zwischen 1957 und 1984 trug der Dienst die Bezeichnung „Amt für Sicherheit der Bundeswehr“, danach „Amt für Militärischen Abschirmdienst“. Mit dem MAD-Gesetz vom 20.12.1990 erhielt der Dienst erstmals eine gesetzliche Grundlage. Bis dahin war seine Arbeit allein durch Erlasse des BMVg geregelt worden. Seine Befugnisse und die Verfahren der parlamentarischen Kontrolle seiner Tätigkeiten entsprechen jetzt denen des Verfassungsschutzes (vgl. Gröpl 1993). Im Gegensatz zu diesem beschränken sich die Aufgaben des MAD auf die Streitkräfte. Er soll die Einrichtungen und das Personal der Bundeswehr im In- und Ausland insbesondere vor Spionage und Sabotage durch gegnerische Geheimdienste schützen. Polizeiliche Befugnisse kommen ihm entsprechend des Trennungsgebotes der Arbeit von Polizei und Nachrichtendiensten nicht zu. Seit 2004 ist der MAD auch „für die Abschirmung der deutschen Kontingente während be-

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sonderer Auslandsverwendungen der Bundeswehr oder bei humanitären Maßnahmen zuständig“ (Militärischer Abschirmdienst 2006). Der MAD hat seinen Sitz in Köln. Er beschäftigt (Stand 1994) rund 1.300 Bedienstete (1984 waren es 2.100), von denen rund 75% in regional gegliederten Dienststellen tätig sind (vgl. Schmidt-Eenboom 1995a: 345ff.). Die Beschäftigtenzahl dürfte aktuell unverändert geblieben sein (vgl. Schütte 2006c: 203). Die militärische Gegenspionage zählt nicht zu seinen Aufgaben, diese obliegt in der Bundesrepublik allein dem BND als Auslands-Nachrichtendienst. Der MAD bildet sein Personal des mittleren Laufbahndienstes an der „Schule für Verfassungsschutz“ (SfV) in Swisttal aus bzw. rekrutiert den gehobenen und höheren Dienst aus anderen Dienstbereichen der öffentlichen Verwaltung sowie der Bundeswehr. Deren Fort- und Weiterbildung geschieht dann ebenfalls an der SfV. Weitere Sicherheitsbehörden des Bundes Das BKA, die Bundespolizei und das BfV stellen die Kerninstitutionen des Bundes im Bereich der Inneren Sicherheit. Sie unterstehen allesamt dem Bundesinnenministerium. Der Militärische Abschirmdienst ist als Abschirmdienst der Bundeswehr bereits sehr viel spezieller ausgerichtet. Der Bundesnachrichtendienst, der dem Bundeskanzleramt untersteht, zählt als Auslandsnachrichtendienst nicht zur Inneren Sicherheit, wenngleich es in seiner Geschichte immer wieder zu Kompetenzüberschreitungen kam und er über die rechtlich sehr eng gefassten Möglichkeiten hinaus auf diesem Gebiet wiederholt tätig geworden ist. Neben diesen großen Behörden und Diensten unterhält der Bund noch einige Sicherheitsbehörden, die zum System der Inneren Sicherheit gezählt werden müssen, dabei aber eher ein Schattendasein führen, weil sie sehr spezielle Aufgaben wahrnehmen. Am bekanntesten davon ist der „Zoll“, wenngleich seine breit angelegten Tätigkeiten fälschlicherweise mit dem Image behaftet sind, dass es sich hierbei im Zeitalter des europäischen Binnenmarktes und des Wegfalls der nationalen Grenzen um eine eher absterbende Behörde handelt. Tatsächlich kommt dem Zoll eine eher wachsende Bedeutung zu, da er eine Reihe von neuen Aufgabenstellungen erhalten hat. So haben sich die früheren, auf das Zollgrenzgebiet bezogenen Kontrollrechte auf das gesamte Bundesgebiet ausgedehnt. Beispielsweise kontrollieren die Zollbeamten, ob seitens der Betriebe die steuerrechtlichen Abgaben, vor allem Verbrauchssteuern, ordnungsgemäß abgeführt werden (vgl. Lange 1999a: 216ff.). Ganz neue Aufgaben sind hinzugekommen – zu nennen ist die Ermittlung gegen Schwarzarbeit. Auf diesem Gebiet ist der Zoll bereits seit 1991 tätig, seit 1998 sind die damit betrauten Beamten mit dem Status „Hilfsbeamte der Staatsanwaltschaft“ versehen, ebenso wurden ihnen Polizeibefugnisse entsprechend der Strafprozessordnung und des Gesetzes über Ordnungswidrigkeiten verliehen (vgl. Zoll online 2008). Seit dem 01.01.2004 ist die gesamte Zuständigkeit des Bundesagentur für Arbeit (mit der Ausnahme des Leistungsmissbrauchs) für die Bekämpfung der illegalen Beschäftigung auf den Zoll übergegangen. Der Zoll hat diese Kompetenzen in der Organisationseinheit „Finanzkontrolle Schwarzarbeit“ zusammengefasst (vgl. Bußmer 2006: 373). In diesem Bereich arbeiten allein 6.500 Beschäftigte, bundesweit eingesetzt an 113 Standorten, die den Hauptzollämtern zugeordnet sind (vgl. Zoll online 2008). Erheblich ausgebaut wurden auch die zollpolizeilichen Kompetenzen. So wurde das frühere Zollkriminalinstitut bereits 1992 aufgewertet zum „Zollkriminalamt“ (ZKA) in Gestalt einer Bundesmittelbehörde mit Sitz in Köln. Tätigkeitsfelder sind beispielsweise der Be-

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reich des EU-Subventionsbetruges, die Bekämpfung der Markenpiraterie, die Drogen- und Schmuggelkriminalität und generell der Abgaben- und Steuerbetrug (vgl. Lange 1999a: 218ff., Bußmer 2006: 372ff.). Das ZKA ist intensiv tätig im Bereich der europäischen und der internationalen Zollkooperation. Es leitet und koordiniert zudem die Arbeit der acht Zollfahndungsämter, die wiederum 24 Außenstellen unterhalten (vgl. Zoll online 2007a). In diesem Sinne beruht die Organisation der deutschen Zollverwaltung auf zwei Säulen. Die eine Säule besteht aus den am 01.01.2008 neu eingerichteten fünf Bundesfinanzdirektionen (womit die Zuständigkeiten des Bundes aus den bisherigen gemeinsamen Oberfinanzdirektionen von Bund und Ländern herausgelöst worden sind). Die neuen Bundesfinanzdirektionen bilden Bundesmittelbehörden. Diesen unterstehen auf der örtlichen Ebene die 43 Hauptzollämter mit den ihnen wiederum untergeordneten Zollämtern (vgl. Zoll online 2007b). Für Sonderaufgaben besteht in dieser Säule noch die Bundesmonopolverwaltung für Branntwein als Bundesoberbehörde – sie übt hoheitliche Aufgaben im Rahmen des Branntweinmonopols aus. Die andere Säule bündelt die Tätigkeit des Zollkriminalamtes (mit 596 Beschäftigten) und der Zollfahndungsämter (mit 2.376 Beschäftigten, beide Angaben für Ende 2003: vgl. Bußmer 2006: 372). Die Zollverwaltung untersteht insgesamt dem Bundesfinanzministerium. Gerade die vorrangig zollpolizeilich tätige Säule stattet den Bund mit einer weiteren flächendeckend tätigen Sonderpolizei aus, deren Zuständigkeiten und Kompetenzen sehr weitreichend (beispielsweise auch im Bereich der Vorfeldermittlungen, also ohne Vorliegen eines konkreten Straftatverdachts, tätig werden zu können), aber eben nicht sehr auffallend sind. Der Zoll ist in diesem Sinne der eher unbeachtete Riese im bundesdeutschen Sicherheitssystem. Weitere Behörden mit polizeilichen Sonderaufgaben sind das Bundesamt für Güterverkehr (BAG), welches dem Bundesverkehrsministerium untersteht. Die Beamten des Bundesamtes können bei ihren Kontrollen vollzugspolizeiliche Kompetenzen ausüben. Sie sind befugt, unmittelbaren Zwang anzuwenden und ermitteln bei Straftaten innerhalb ihres Zuständigkeitskatalogs (vgl. Lange 1999a: 113, Bundesamt für Güterverkehr 2008). Ebenfalls dem Bundesverkehrsministerium untersteht die Wasser- und Schifffahrtsverwaltung des Bundes (WSV). Sie ist in sieben regionale Wasser- und Schifffahrtsdirektionen (WSD) untergliedert. Die WSV unterhält zwar keine eigene Wasserschutzpolizei, sie nimmt aber schifffahrtspolizeiliche Vollzugsaufgaben wahr, also die Abwehr von Gefahren, die die Schifffahrt bedrohen bzw. von dieser ausgehen. Hinzu kommen noch die strompolizeilichen Kompetenzen, mittels derer die Gefahren, die das Strombett, die Ufer und das Wasser bedrohen, beseitigt werden können (vgl. Lange 1999a: 113f., Wasser- und Schifffahrtsverwaltung des Bundes 2008). Zwei weitere kleinere polizeiliche Einrichtungen des Bundes sind zu nennen: Zum einen die Polizei beim Deutschen Bundestag (Polizei DBT), die bis 1994 als „Hausinspektion des Deutschen Bundestages“ firmierte. Die Polizei DBT untersteht dem Präsidenten des Deutschen Bundestages, der das Hausrecht und die Polizeigewalt in den Gebäuden des Bundestages ausübt. Aus historischen, aber auch verfassungsrechtlichen Gründen nimmt der Bundestag die Polizeigewalt eigenständig mit der Hauspolizei wahr, in der Praxis arbeitet die Polizei DBT aber eng mit den anderen Polizeibehörden zusammen (vgl. Lange 1999b: 438, Deutscher Bundestag 2008). Zum anderen ist der „Inspekteur der Bereitschaftspolizeien der Länder“ (IBPdL) beim Bundesminister des Innern zu nennen. Grundlage ist hier das Abkommen des Bundes mit den Ländern über die Bereithaltung und die einheitliche Ausstattung der Be-

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reitschaftspolizeien der Länder. Der Bund stattet dabei die Bereitschaftspolizeien der Länder (2008 rund 16.400 Beamte) mit Führungs- und Einsatzmitteln aus. Für die dauerhafte Durchführung, Abstimmung und Weiterentwicklung des Abkommens mit den Ländern wurde der IBPdL beim BMI installiert. Bei internationalen Einsätzen von Kräften der Bereitschaftspolizeien kann der IBPdL die Koordination und Einsatzleitung übernehmen. Zudem übernimmt er für das BMI die Koordination aller Belange, die mit dem Thema Sport und Sicherheit in Verbindung stehen (vgl. Bundesministerium des Innern 2008b, Lange 1999a: 112). Zum System der Inneren Sicherheit auf Bundesebene muss schließlich noch gezählt werden der Generalbundesanwalt (GBA), der gegenüber dem Bundesjustizminister weisungsgebunden ist. Der GBA ist die Verfolgungs- und Anklagebehörde des Bundes. Sie ist zuständig für Straftaten im Bereich der Staatsschutzdelikte (Terrorismus, Extremismus, Landesverrat etc.) sowie bei bestimmten Fällen von Schwerkriminalität. Beim GBA wird auch eine Reihe von Dateien geführt, so das Bundeszentralregister, welches aus verschiedenen Einzelregistern besteht (insbesondere das Vorstrafenregister). Der GBA unterstützt das BKA ebenso beim Aufbau der DNA-Analyse-Datei, in der genetische Fingerabdrücke bei bestimmten Straftätern gesammelt werden (vgl. Kastner 2006: 98ff.). Neue Formen der Sicherheitskoordination des Bundes Keine Sicherheitsbehörde, aber als Informations- und Auswertungseinrichtung von wachsender Bedeutung, ist das „Gemeinsame Terrorismus-Abwehrzentrum“ (GTAZ) in Berlin-Treptow. Das GTAZ wurde am 14.12.2004 eingerichtet. Es soll die Informationen über den internationalen, vor allem islamistischen Terrorismus, wie sie den diversen Sicherheitsbehörden vorliegen, zusammenführen und auswerten sowie Gefährdungsanalysen durchführen, ohne hierbei eine organisatorische Zusammenfassung im Sinne einer gemeinsamen Behörde vorzunehmen. Das Trennungsgebot zwischen Polizei und Nachrichtendiensten soll damit gewahrt bleiben. An dem GTAZ sind das BKA, das BfV und der BND beteiligt. Über Verbindungsbüros des BKA ist ebenfalls einbezogen zum einen die polizeiliche Säule, so die Bundespolizei, das Zollkriminalamt und die 16 Landeskriminalämter, über Verbindungsbüros des BfV zum anderen die nachrichtendienstliche Säule, so der MAD und die 16 Landesbehörden für Verfassungsschutz (vgl. Bundesministerium des Innern 2008c), mithin also die zentralen 38 Sicherheitsbehörden von Bund und Ländern. Eigenständig angeschlossen sind die Generalbundesanwaltschaft und das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (BAMF). In der GTAZ arbeiten rund 190 Personen (vgl. ebd.). Konkret sieht die Arbeit des GTAZ so aus, dass Verbindungsbeamte der einzelnen Behörden in den Gebäuden ihren Sitz haben und sich in Form gemeinsamer Lagebesprechungen austauschen. Damit handele es sich, so die Vertreter dieses Ansatzes, um nichts anderes als die bisherigen Formen der erlaubten Zusammenarbeit, nur sei sie effektiver, weil die Verbindungsbeamten permanent an einem Ort gegenseitig ansprechbar sind. Es könne zudem einfacher realisiert werden, geeignete Übersetzer ebenso wie Ressourcen für Internet-Recherchen, die eine wichtige Informationsquelle bilden, zu mobilisieren. Auf dieser Grundlage könnten gemeinsame Bekämpfungsstrategien und operative Maßnahmen besser vorbereitet und abgestimmt werden (vgl. ebd.). Letzterer Aspekt zeigt, dass die Übergänge von der Informationsbeschaffung und -auswertung hin zur Koordination gemeinsamer Aktionen fließend sind. Die zentrale Frage ist hierbei, ob durch diese institutionalisierte Form der Zusammenarbeit eine neue Qualität der Kooperation entsteht, beispielsweise derart, dass neue gemeinsame Datenbe-

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stände oder neue Rechtsgrundlagen geschaffen werden (vgl. Lange 2005: 65f.). Strukturell ist dies gewährleistet, beispielsweise durch die zwei getrennten Säulen – die polizeiliche bildet die „Polizeiliche Informations- und Analysestelle“ (PIAS), die nachrichtendienstliche die „Nachrichtendienstliche Informations- und Analysestelle“ (NIAS). Das GTAZ besteht also aus zwei Zentren und bestätigt so förmlich das Trennungsgebot (vgl. Polixea Portal 2007). Mit der „Anti-Terror-Datei“ wurde parallel zur Einrichtung des GTAZ ein neuer Datenverbund geschaffen, ebenfalls getragen vom BKA, dem BfV und dem BND. Angeschlossen sind allerdings die terrorismusrelevanten Dateien aller genannten 38 Sicherheitsbehörden des Bundes und der Länder. Die Anti-Terror-Datei wurde am 30.03.2007 freigeschaltet (vgl. Bundesministerium des Innern 2008d) und bildet eine flankierende Arbeitsgrundlage für das GTAZ. Die Anti-Terror-Datei unterteilt sich in einen Teil mit „Grunddaten“, der anzeigt, ob ein Vorgang über eine terrorismusverdächtige Person oder Organisation bei einer oder mehrerer der Behörden vorliegt und einen Teil mit „erweiterten Grunddaten“, die nur auf Anfrage von einer Behörde an eine andere eingesehen werden können und dabei den dafür vorgesehenen rechtlichen Bestimmungen unterliegen. Dies garantiere, so das Bundesinnenministerium, die Einhaltung des Trennungsgebotes (vgl. ebd.). Von bürgerrechtlicher Sicht wird dies nicht geteilt. Die Anti-Terror-Datei habe die ursprünglich eng gefassten Ziele einer reinen IndexDatei (die nur anzeigt, dass ein Vorgang vorliegt) weit überschritten und vermittele auch bereits bei den Grunddaten vielfältige Informationen wie insgesamt die Trennung der Datenbestände der Polizeien und der Nachrichtendienste sich auflöse und alle erreichten gesetzlichen Standards damit unterlaufen werden. Im Kern werde also eine einheitliche Struktur von gleichberechtigten Sicherheitsbehörden geschaffen, ebenso wie sich rechtliche Prinzipien von Strafverfolgung, Gefahrenabwehr, Gefahrenvorsorge und vorbeugende Straftatenermittlung verwischen (vgl. Busch 2006). Zweifel an dem Willen, die Trennung von Polizei und Nachrichtendiensten in einer neu ausgerichteten Sicherheitsarchitektur aufrechterhalten zu wollen, entstehen auch dadurch, dass beständig neue „Anbauten“ erfolgen. So wurde Anfang 2007 das „Gemeinsame Internetzentrum“ (GIZ) ebenfalls mit Sitz in Berlin-Treptow eingerichtet. Es wird getragen vom BKA, dem BfV, dem Bundesnachrichtendienst, dem MAD und der Generalbundesanwaltschaft. Die Federführung liegt beim BfV (vgl. Bundesministerium des Innern 2008e). Die GIZ ist letztlich gegründet worden, um die Internet-Recherchen des GTAZ technisch zu unterstützen, insbesondere um die vieldiskutierte Ausspähsoftware („Bundestrojaner“ u.a.) zu entwickeln und einzusetzen, einschließlich der rechtlich noch umstrittenen Online-Durchsuchungen. Die im Mai 2008 bekanntgewordenen Pläne des Bundesinnenministers, eine neue Behörde zur Telekommunikationsüberwachung mit Sitz in Köln einzurichten, die sämtliche Abhöreinrichtungen der deutschen Sicherheitsbehörden von Bund und Ländern zusammenfasst (vgl. DER SPIEGEL 2008: 30f.), zielt in eine ähnliche Richtung, wie mit der GIZ bereits eingeleitet: die Bündelung von Ressourcen, die nicht mehr durch föderale oder verfassungsrechtliche Hürden und Bedenken getrennt gehalten werden. Der Umbau der bundesdeutschen Sicherheitsarchitektur erfolgt somit nicht per Blaupause, deren Eckpfeiler politisch und öffentlich diskutiert und parlamentarisch entschieden werden, sondern als behaupteter Sachzwang einer technologischen und in der Folge organisatorischen Anpassung an „neueste“ Entwicklungen und der nicht-hinterfragbaren Erfordernis, diese betriebsökonomisch „günstig“ umzusetzen.

Bundesamt für Güterverkehr

Verkehrsministerium **

Polizei des Bundes

Generalstaatsanwalt Ltd. Oberstaatsanwalt Staatsanwalt

Steuerfahndung

Kriminalpolizei Autobahnpolizei Wasserschutzpolizei Bereitschaftspolizei

** innerhalb der Wasser- und Schifffahrtsverwaltung des Bundes

Polizei beim Deutschen Bundestag

Präsident des Parlaments

Staatsanwaltschaft des Bundes

Seit 1992: BGS

[Bahnpolizei] Generalbundesanwalt

Justizministerium

Seit 1992: BGS (auf Antrag durch die Länder)

Sonderpolizei des Bundes

Sonderpolizei des Bundes

Sonderpolizei des Bundes

[Flughafen und Flughafenanlagensicherheit]

Strom- und Schiffahrtspolizei

Zollkriminalamt und Zollfahndungsdienst

IBL

Polizei des Bundes

Polizei des Bundes

BPol (BGS) *

LKA Schutzpolizei

LfV

Polizei des Bundes

Sicherheitsbehörde des Landes

Nachrichtendienst des Bundes

Nachrichtendienst des Bundes

Nachrichtendienst des Bundes

Behördentypus

BfV BKA

Finanzministerium

Innenministerium

* IBL: Inspekteur der Bereitschaftspolizeien der Länder beim BMI

„Innere Sicherheit“

Politikbereich Fach- und Dienstaufsicht Sicherheitsbehörde des Bundes „Äußere Bundeskanzleramt BND Sicherheit“ Verteidigungsministerium MAD

Tabelle 1: Sicherheitsbehörden des Bundes und der Länder

Staatsanwaltschaft der Länder Staatsanwaltschaft der Länder Staatsanwaltschaft der Länder

Sonderpolizei der Länder

Polizei der Länder Polizei der Länder Polizei der Länder Polizei der Länder

Polizei der Länder

Polizei der Länder

Nachrichtendienst der Länder

Behördentypus

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Hans-Jürgen Lange, Bernhard Frevel

Länder Die Landespolizeien In den Bundesländern hat sich seit 1949 ein System herausgebildet, das zwar im Polizeirecht nach wie vor gravierende Unterschiede untereinander aufzeigt, in den Grundlinien der Polizeientwicklung aber durchaus vergleichbare Richtungen einschlägt (vgl. Haselow et al. 2000). So sind die ehemaligen Sparten der Schutzpolizei und der ländlichen Gendarmerie zusammengeführt worden zur Schutzpolizei, die für alle Fragen der Gefahrenabwehr sowie der Verkehrsüberwachung zuständig ist. Im Rahmen der Verstaatlichung der Polizei wurden hierin dann nach und nach die kommunal organisierten Polizeien integriert. Daneben existiert als Sparte weiterhin die Kriminalpolizei, die nun auch die Aufgaben der politischen Polizei übernommen hat – wenngleich diese einen eigenständigen Dienstbereich „Staatsschutz“ innerhalb der Kriminalpolizei bildet. Der Staatsschutz ist allerdings von seinen Zuständigkeiten her betrachtet deutlich eingeschränkt, er dient allein der Verfolgung politisch motivierter Straftaten. Die Beobachtung von Extremisten gehört zur alleinigen Zuständigkeit der Verfassungsschutzbehörden der Länder sowie des Bundes. Das noch von den Alliierten verfügte Trennungsgebot verbietet hier eine organisatorische Zusammenfassung dieser Tätigkeitsbereiche (vgl. Ostheimer/Lange 2000). Innerhalb des Polizeiorganisationsrechts besteht ein organisatorischer Unterschied zwischen den verschiedenen Ländertraditionen. Die Länder, die aus dem ehemaligen Preußen hervorgegangen sind, wenden das Prinzip des Trennsystems an, demzufolge die Polizei auf einen polizeirechtlich enggefassten Aufgabenbereich festgelegt ist, während alle anderen Aufgaben der Verwaltungspolizei (Bauaufsicht, Gewerbeaufsicht etc.) im Zuge der Entpolizeilichung den Ordnungsbehörden übertragen worden sind. Vor allem in den süddeutschen Ländern, die nach dem Prinzip des Mischsystems organisiert sind, obliegen dagegen beide Aufgabenbereiche der Polizei – wenngleich sie auch organisatorisch voneinander geschieden sind (vgl. Knemeyer 1993: 23f., Boldt 1996: 9ff.). Neben den beiden wesentlichen Sparten Schutz- und Kriminalpolizei existieren auf Landesebene lediglich einige wenige Spezialbereiche, so die Autobahnpolizei, die Wasserschutzpolizei und die Bereitschaftspolizei. Aber auch hier fällt die organisatorische Regelung von Bundesland zu Bundesland sehr unterschiedlich aus. Tendenziell werden alle Spezialbereiche in eine einheitliche Behördenstruktur integriert, in der Regel in den lokal ansässigen Kreispolizeibehörden oder im größeren geografisch angelegten Zuschnitt in Gestalt von Direktionen oder regionalen Polizeipräsidien. Lediglich im Bereich der Kriminalpolizei existiert auf Landesebene jeweils ein Landeskriminalamt, welches eigenständig und dem Bundeskriminalamt gegenüber nicht weisungsgebunden ist. Auch nach nunmehr 60 Jahren eigenständiger Länderpolizeien ist die organisatorische Vielgestaltigkeit der Länderpolizeien beeindruckend, permanent vorgenommene Organisationsreformen verändern das Bild zudem beständig, so dass es sich einer Überblicksdarstellung entzieht.4 Allein die unterschiedliche Größe der Bundesländer, die vom großflächigen Land Nordrhein-Westfalen (NRW) mit 18 Millionen Einwohnern bis zum kleinsten Bundesland Bremen mit 663.000 Einwohnern zählt, begründet die Unterschiede. In NRW bei4

So gibt es kaum Studien, denen es gelungen ist, die Vielzahl der Organisationsmodelle in den 16 Bundesländern aktuell und systematisch darzustellen. Dies zu leisten unternimmt der Sammelband von Groß/Frevel/Dams (Hrsg.) 2008, der einen vertieften Überblick der Landespolizeien sowie des Bundeskriminalamtes und der Bundespolizei vermittelt.

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spielsweise sind einige Polizeipräsidien (wie Köln) auch hinsichtlich der Anzahl der Polizeibeschäftigten größer als die gesamte bremische Landespolizei (rund 5.000 zu 2.900). Die Anzahl der Polizeivollzugsbeamten (also ohne Verwaltungsangestellte) in allen 16 Landespolizeien liegt 2006 bei ca. 220.000.5 Die Aufgaben der Polizeiausbildung, namentlich des einfachen und mittleren Dienstes, oblagen für lange Jahrzehnte der Bereitschaftspolizei. Die Ausbildung des gehobenen Dienstes wurde im Zuge der Polizeireformen in den 1970er Jahren zuerst höheren Polizeischulen, dann den neuen Fachhochschulen für Polizei bzw. den Fachhochschulen für öffentliche Verwaltung, Abteilung Polizei, übertragen. In der Zielsetzung, eine zweigeteilte Laufbahn (also nur noch gehobener und höherer Dienst) einzurichten, ist in vielen Bundesländern der mittlere Dienst (wie schon Jahrzehnte zuvor der einfache Dienst) abgeschafft worden. Die Ausbildung ist in diesen Ländern nur noch über ein Studium an den Fachhochschulen möglich, welches in absehbarer Zukunft auf Basis des Bachelor-Studiums (B.A.-Abschluss) erfolgt. Die Ausbildung des höheren Dienst (nach Bewährung und Auswahl im gehobenen Dienst) leistete bis 2006 die Polizei-Führungsakademie (PFA) in Münster-Hiltrup, die auf der Grundlage einer Vereinbarung zwischen den Ländern und dem Bund bestand (vgl. Neidhardt 2006: 225ff.) und dann in die Deutsche Hochschule der Polizei (DHPol), ebenso getragen von den Ländern und dem Bund, überführt wurde. Die Ausbildung des höheren Dienstes des Bundeskriminalamtes und der Bundespolizei erfolgt ebenfalls an der PFA bzw. jetzt DHPol. Sie erfolgt dort seit 2007 auf der Basis eines Master-Studiums (M.A.-Abschluss). Die Landesbehörden für Verfassungsschutz Das Bundesverfassungsschutzgesetz (BVerSchG) verpflichtet neben dem Bund auch die Länder dazu, Verfassungsschutzbehörden einzurichten. Das BfV ist den Landesbehörden gegenüber nicht weisungsbefugt. Die Aufgaben und Befugnisse der Landesbehörden für Verfassungsschutz (LfV) entsprechen denen des Bundesamtes. Die Länder haben eigene Landesverfassungsschutzgesetze erlassen, welche die im Bundesrecht vorgegebenen Gegenstände aber berücksichtigen müssen (vgl. Baumann 1997: 7). Die von den LfV im Rahmen ihrer Aufgabenerfüllung gesammelten Informationen, Auskünfte, Nachrichten und Unterlagen werden von diesen für die eigenen Belange ausgewertet, anschließend an das BfV und den übrigen LfV, soweit dies für deren Aufgabenerfüllung notwendig ist, übermittelt (§ 5 BVerSchG). Die LfV sind nach Inkrafttretung des BVerfSchG im Jahre 1950 von allen Bundesländern eingerichtet worden. Nach Beitritt der Neuen Bundesländer zur Bundesrepublik haben auch diese unmittelbar darauf LfV aufgebaut. Vorstöße einzelner Länder, wie Brandenburg, dies angesichts der DDR-Geschichte nur zögerlich oder gar nicht vornehmen zu wollen, sind ohne Erfolgsaussichten geblieben (vgl. Lange 1999a): Die Länder sind dazu verpflichtet. Kein Bundesland könnte also einseitig die eigene LfV auflösen. Die Zusammenarbeit zwischen Bund und Ländern in Angelegenheiten des Verfassungsschutzes ist durch das BVerfSchG vom 20.12.1990 präzisiert worden: Dem Bund fallen „Koordinierungsfunktion und koordinierungsnahe Aufgaben“ (Baumann 1997: 10) zu; in der Er5

Die Zahlen wurden den Portraits der 16 Landespolizeien in Groß/Frevel/Dams (Hrsg.) 2008 entnommen. Leider beziehen sich die Autoren der Beiträge nicht einheitlich auf ein Erhebungsjahr, sondern sehr individuell auf die Jahre 2000 (1 Beitrag), 2003 (1), 2004 (3), 2005 (2), 2006 (6) und 2007 (3). Die im Text genannte Zahl von 220.000 PVB bildet somit nur eine Summe höchst unterschiedlicher Erhebungsjahre.

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ledigung der Verfassungsschutzaufgaben wird der Bund nur dann tätig, wenn die Aufgaben von den Landesbehörden nicht sinnvoll ausgeführt werden können (vgl. ebd.; siehe auch Gusy 1993). Richten sich verfassungsfeindliche Bestrebungen ganz oder teilweise gegen den Bund oder erstrecken sich über den Bereich eines Landes hinaus oder richten sich gegen die auswärtigen Belange der Bundesrepublik, darf das BfV „im Benehmen“ mit der jeweiligen Landesbehörde auch in den Ländern selbst Erkenntnisse sammeln (§ 5 BVerfSchG). Unterschiedlich ist die Organisationsweise der LfV auf Länderebene. Acht der 16 Behörden sind als selbständige Landesämter für Verfassungsschutz organisiert, die der Fach- und Dienstaufsicht der jeweiligen Landesinnenministerien unterstehen. Die übrigen acht Bundesländer (Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz, Niedersachsen6, Schleswig-Holstein, Berlin, Brandenburg, Sachsen-Anhalt und Mecklenburg-Vorpommern) haben die eigene Landesbehörde für Verfassungsschutz als Abteilung innerhalb des Innenministeriums eingerichtet. Angaben über die Personalausstattungen aller LfV wurden lange Jahre von keiner Stelle genannt. Für die Zeit bis 1980 liegen Schätzwerte vor. Demnach haben die LfV im Jahre 1960 insgesamt 759 Personen beschäftigt, 1969 waren es 1.229 Bedienstete und 1980 rund 2.170 Personen (vgl. Busch et al. 1988: 80). Für 1990 wurde ein Schätzwert von 2.968 errechnet, durch den Aufbau der LfV in den Neuen Bundesländern (bei ca. 100 Personen pro Landesbehörde) könnte sich die Zahl 1991 auf rund 3.468 Bediensteten insgesamt belaufen haben (vgl. Ostheimer/Lange 2000: 172f.). Unterstellt, dass die Personalausstattung danach auch bei den LfV leicht rückläufig gewesen ist, lautete die Vergleichzahl zum BfV (dort erfolgte von 1991 bis 1995 ein Stellenrückgang von minus 8,75%) für 1995: 3.164 beschäftigte Personen (vgl. ebd.). Aktuell gehen die Ämter wesentlich offener mit den Zahlen um. Eine Befragung7 ergab mit Stand für das Jahr 2006 eine Zahl von 2.990 Stellen bei den LfV. Die LfV bilden ihr Personal des mittleren Laufbahndienstes an der von Bund und Ländern gemeinsam getragenen „Schule für Verfassungsschutz“ (SfV) in Swisttal aus. Das Personal für den gehobenen und höheren Dienst wird aus anderen Dienstbereichen der öffentlichen Verwaltung rekrutiert – zunehmend aus dem Bereich der Polizei (beim bayerischen LfV beispielsweise ausschließlich). Dies führt zwangsläufig zu einer „Verpolizeilichung“ der Arbeitslogik der LfV, was wiederum die Frage nach dem eigenständigen Charakter des Verfassungsschutzes aufwirft. Die Fort- und Weiterbildung des Personals wird ebenfalls über die SfV erbracht (siehe Abschnitt Der Militärische Abschirmdienst). Weitere Sicherheitsbehörden auf Landesebene Auf Landesebene sind alle zentralen staatlichen Sicherheitsfunktionen in den jeweiligen Landespolizeien und in den Verfassungsschutzbehörden integriert. Daneben sind allein zwei weitere Sondereinrichtungen zu nennen, die zum Komplex der Inneren Sicherheit gezählt werden müssen: die Steuerfahndungen und die Staatsanwaltschaften. Die Steuerfahndungen sind Teil der Finanzverwaltung der Länder. Sie verfügen über weitreichende Ermittlungskompetenzen. In Steuerstraftaten kommen ihnen die gleichen 6 7

Der niedersächsische Verfassungsschutz war bis 2007 als eigenständiges Landesamt organisiert und wurde dann im Rahmen einer Neuorganisation in das Innenministerium als Abteilung für Verfassungsschutz integriert. Die Forschungsgruppe polikon im RISP führte im Mai 2008 eine telefonische Befragung bei den LfV durch. Eine Behörde (Mecklenburg-Vorpommern) gab nur „circa“-Angaben an, andere Angaben (alle für den Zeitraum 2006) beziehen sich manchmal auf „Planstellen“, andere auf „Vollzeiteinheiten“, wieder andere auf „Mitarbeiterzahlen“. In diesem Sinne ist die im Text genannte Gesamtzahl nicht absolut exakt.

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Rechte und Pflichten wie der Polizei entsprechend den Bestimmungen der Strafprozessordnung zu, so das Recht des ersten Zugriffs, ebenso können sie Hausdurchsuchungen durchführen und Beschlagnahmungen vornehmen, wenngleich diese im Regelfall von einer richterlichen Anordnung abhängig sind (vgl. Krimpedia 2008). Die Personalausstattung schwankt von Land zu Land. Sie beträgt in Bayern im Jahre 2006 rund 340 Steuerfahnder, in NRW schätzungsweise 520 (vgl. ebd.). An der Spitze der Staatsanwaltschaften der Bundesländer steht der Generalstaatsanwalt beim Oberlandesgericht. Dieser ist den leitenden Oberstaatsanwälten bei den Landgerichten, diese wiederum sind den Staatsanwälten in den staatsanwaltlichen Bezirken gegenüber weisungsberechtigt. Der jeweilige Landesminister der Justiz übt über alle Staatsanwälte des Landes ein Weisungsrecht aus (vgl. Kastner 2001: 1524ff.). Kommunen Angesichts der ausgeprägten Bundeskompetenzen bei der legislativen Bearbeitung von Sicherheitsthemen, den Kompetenzen der Bundespolizei, des BKA und der Nachrichtendienste sowie in Anbetracht der besonderen Rolle der Polizei als Exekutivorgan der Länder scheint die Rolle der Kommunen im Gefüge der Sicherheitspolitik eher schwach ausgeprägt. Doch dieser Schein trügt. In den Städten und Gemeinden findet schließlich der überwiegende Teil von Kriminalität statt. Hier gelten die Körperverletzungen, die Einbrüche, die Raubstraftaten, die Diebstähle, die Sachbeschädigungen und anderen Delikte als unmittelbare soziale Probleme. Die meisten Straftäter handeln an ihrem Wohnort oder in der unmittelbaren Region. Und nicht zuletzt konzentrieren sich viele kriminalpräventive Aktivitäten auf die sozialen Handlungsansätze, die „vor Ort“ greifen können. Deshalb ist – trotz nur gering ausgeprägter formaler sicherheitspolitischer Kompetenz – die Kommune bei der Betrachtung von Sicherheitspolitik notwendig zu berücksichtigen. Die Diskussion um die Sicherheitslage in den Städten und Gemeinden ist zwar in der lokalen Öffentlichkeit beständig auf der Tagesordnung, fand in der (i.e.S.) politischen sowie in der sozialwissenschaftlichen Debatte erst seit den 1990er Jahren den Weg auf die Agenda. Es waren im Wesentlichen soziale und ökonomische Umbrüche, die die Kriminalität – vor allem in der lokal sicht- und erlebbaren Form – in den späten 1980er und den frühen 1990er Jahren steigen ließ. Die Entwicklung der Straßen- und Gewaltkriminalität ging einher mit einer veränderten Wahrnehmung von Unordnung und „ungehörigem“ Verhalten, wie z.B. Vandalismus, bettelnden Obdachlosen, öffentlichem Alkoholkonsum, Urinieren im Stadtpark, abgestellten Autowracks, demolierten Telefonzellen und Graffiti an den Hauswänden. Crime, incivilities and disorder verschlechterten das Sicherheitsempfinden der Bürgerinnen und Bürger, ließen die Kriminalitätsfurcht wachsen (siehe den Beitrag von Reuband in diesem Band), lösten Handlungserwartungen an die Polizei und auch an die Kommune aus (vgl. Frevel 1998). Diese Erwartungen wurden noch genährt von einer aus den USA, hier speziell der Stadt New York, stammenden „Philosophie“ der kommunalen Sicherheitspolitik, die unter dem Titel „Zero Tolerance“ firmierte und unter Verweis auf das Broken-Windows-Theorem von zwei Kriminologen legitimiert wurde. Grob verkürzt – und dennoch nicht ungerecht – lässt es sich auf die Kernforderung von niederschwelligem, harten Durchgreifen bei abweichendem Verhalten beziehen, auf dass sich solch Fehlverhalten nicht wiederhole oder gar in kriminelle Karrieren münde (vgl. Ortner et al. 1998). Dem „harten“ Konzept Zero-Tolerance wurde so-

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wohl in den USA als auch in der sicherheitspolitischen Diskussion in Deutschland eine „weichere“ Variante des community policing als gemeinwesenorientierte Strategie entgegengesetzt, die sich nicht nur an den Phänomenen abweichenden Verhaltens, sondern an dessen Ursachen und den Möglichkeiten der kooperativen Lösung der Probleme orientiert (vgl. Ooyen 2002). So war es also die Verbindung von a) sichtbarem abweichenden Verhalten im lokalen öffentlichen Raum, b) verschlechtertem Sicherheitsempfinden und daraus resultierenden bürgerschaftlichen Handlungserwartungen sowie c) die entfachte kriminalpolitische und kriminologische Diskussion um Handlungsansätze, die die Debatte um kommunale Sicherheitspolitik förderte. Die Reaktion in den Städten und Gemeinden zur Sicherheitspolitik fiel und fällt sehr heterogen aus, wie auch die Betroffenheiten lokal sehr differieren. Vorfindbar ist ein Mix von verschiedenen Handlungsansätzen: § Ausbau von Kontrolle: Sah sich die Polizei angesichts der veränderten Lage der öffentlichen Sicherheit und Ordnung in der Pflicht, vor der bürgerschaftlichen Erwartung Präsenz zu zeigen, so nahmen auch die kommunalen Behörden sowie die Händler in den Innenstädten die Präsenzforderung wahr. Das uniformierte „Angebot“ insbesondere in den Großstädten wuchs um den uniformierten Außendienst des Ordnungsamtes, um neu eingerichtete Stadtwachten, freiwillige Polizeieinheiten sowie die Mitarbeiter privater Sicherheitsdienste als „Schwarze Sheriffs“. Verfügen nur wenige davon über tatsächliche Eingriffskompetenzen, so soll doch der Bürgerschaft signalisiert werden, dass man sich kümmere und Hilfe bereit stehe. Den „Devianten“ solle deutlich werden, dass man ihr abweichendes Verhalten nicht dulden wolle, dass das Entdeckungsrisiko steige und sich Kriminalität nicht lohne (vgl. Elsbergen 2004). § Situative Kriminalprävention: Kriminalität ist nicht einfach nur das kriminelle Handeln von Tätern, sondern es entsteht in situativen Bedingungen und Strukturen. Diese kriminogen wirkenden Bedingungen gilt es zu erkennen und präventiv zu beeinflussen. Damit sollen Anreize zur Begehung von Straftaten gemindert, die Tatgelegenheiten reduziert und das Entdeckungsrisiko gesteigert werden. Dies reicht von der Video-Überwachung des öffentlichen Raums, über Zugriffserschwerungen (z.B. bessere Abstellmöglichkeiten für Fahrräder) und Codierungen bis hin zu städtebaulichen Veränderungen in der Raumgestaltung mit Beleuchtung, Rückbau von dunklen Unterführungen und Möblierung des öffentlichen Raums sowie hin zu problemorientierten Einzelmaßnahmen (vgl. Frevel 1998: 84ff.). § Gemeinwesenbezogene Kriminalprävention: Maßnahmen zur (Re-)Aktivierung von Nachbarschaften zum Ausbau der informellen sozialen Kontrolle, zur Förderung des sozialen Miteinanders in Vereinen und Begegnungsstätten, zum Ausbau der kulturellen, sportlichen oder gesellschaftlichen Gemeindelebens sollen nicht nur etwaige Deviante einbinden und mit sozial sinnvollen Aktivitäten vom kriminellen Tun abhalten, sondern auch insgesamt das Verantwortungsgefühl für die Mitmenschen und die Zivilcourage fördern (vgl. Elsbergen 2005). § Sicherheitskooperation: Da jeder einzelne Akteur, ob Polizei, Kommune, Sicherheitsdienste, Vereine, Nachbarschaften etc. mit der Aufgabe der kommunalen Sicherheit überfordert ist, soll der Mix an Maßnahmen kooperativ geplant, abgestimmt und umgesetzt werden. In nahezu allen Ländern gibt es entsprechende innenministerielle Erlasse für den Aufbau von

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so genannten Kriminalpräventiven Räten sowie Sicherheits- oder Ordnungspartnerschaften. Diese Gremien bestehen in großer Zahl, sehr unterschiedlicher Besetzung und mit heterogenen Handlungsansätzen (vgl. Pütter 2006, Brink 2005). Bei der Betrachtung der sicherheitspolitischen Aktivitäten in den Städten und Gemeinden fällt auf, dass sich die Erkenntnis „Kriminalprävention ist Bürger- und Bürgermeisterpflicht“ weitgehend durchgesetzt hat. Den lokalen Akteuren ist bewusst, welche große Bedeutung das Themenfeld Sicherheit/Ordnung/Kriminalität für das Lebensgefühl in der Gemeinde, die bürgerschaftliche Zufriedenheit und das Stadtimage hat. Der Ausbau des „lokalen Staats als Sicherheitsproduzent“ (vgl. Prätorius 2002) geschieht aber nicht risikolos. Je nach Ausgestaltung der Sicherheitspolitik sind u.a. folgende Aspekte mehr oder minder deutlich als Probleme zu erkennen – und durchaus pointiert benannt: Der Ausbau des Kontroll- und Repressionsapparats folgt den Erwartungen und Ansprüchen der i.e.S. bürgerlichen Gesellschaft. Wenn unter dem Titel der Herstellung von Sicherheit und Ordnung die von kaufkräftigen und integrierten Mittelschichten getragenen Verhaltensnormen durchgesetzt werden sollen und Auffälliges und Andersartiges „kriminalisiert“ wird, dann berechtigt sich die Frage nach dem „Ende der urbanen Toleranz“ (vgl. Ortner et al. 1998). So würde/wird zwar das Ziel der Sicherheit proklamiert, aber über Exklusion von städtischen Subkulturen eine wesentliche Ursache abweichenden Verhaltens genährt. Die Zusammensetzung der Kooperationsgremien erfolgt häufig per Kooptation von Interessierten aus dem gesellschaftlichen Raum und ist auch bei der Einbindung von Behörden und öffentlichen Einrichtungen nicht strukturiert. Diese Art der Rekrutierung von Akteuren wird dann problematisch, wenn diese Gremien – was ja durchaus im Sinne des Erfinders ist – auch Beschlüsse über sicherheitspolitisch wirkende Programme und Maßnahmen fassen. Der Mangel an demokratischer Legitimierung, politischer Kontrolle und Verantwortung gegenüber der Öffentlichkeit ist deutlich und bedürfte der Aufarbeitung. Dies wird vor allem dann als Defizit virulent, wenn der Gemeinderat aus den Gremien herausgehalten wird und sich die Dominanz der Exekutive durchsetzt (vgl. Pütter 2006: 327). Unabhängig davon, ob in der jeweiligen Kommune die Kriminalität ein großes Problem darstellt oder ob sie in einer häufig aufgeheizten und dramatisierenden Diskussion nur als solches wahrgenommen wird, besteht die Gefahr der „Überhitzung.“ Da Sicherheit per se als „nicht-hinreichend“ dargestellt werden kann, Ängste schnell mobilisierbar sind und die Bedrohungen identifizierbar scheinen, kann eine von der Kommune und der Polizei nicht mehr bedienbare Schutzerwartung erzeugt werden. Dies führt dann auch dazu, dass die Suche nach anderweitigem Schutz ausgeweitet wird. Der Boom der privaten Sicherheitsdienste im (halb-)öffentlichen Raum – sowohl in den Fußgängerzonen von Einkaufszentren als auch den Wohnvierteln der Reicheren – ist darauf zurückzuführen. Die in den letzten Jahren deutlich zugenommene Privatisierung von Sicherheit kann auch dazu führen, dass Zweifel an der Schutzfähigkeit des Staates entstehen und sich daraus zunächst Legitimitätsdefizite und schließlich Demokratieunzufriedenheiten entwickeln. Politik-Programme im Politikfeld Innere Sicherheit Die institutionelle Entwicklung bildet eine Dimension in der Analyse des Sicherheitssystems eines Staates, eine andere ist die der programmatischen Ziele und Instrumente, die ein solches

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System formuliert und anwendet, um den eigenen Sicherheitsanspruch gesellschaftlich durchzusetzen. Bei der Frage nach dem spezifischen Charakter der Politik-Programme innerhalb des Politikfeldes Innere Sicherheit ist zu berücksichtigen, dass hierbei vorrangig regulative Instrumente angewandt werden. Das heißt, Gegenstand dieser Politiken sind nicht finanzielle Verteilungsprogramme, sondern die Formulierung und Durchsetzung von bestimmten Normen, die mittels der dazu befugten exekutiven Sicherheitseinrichtungen – auch unter Anwendung von unmittelbarem Zwang – exekutiert werden sollen. Politik-Programme sind in diesem Sinne und zuallererst die in Gesetzen manifestierten Normierungen und Regelungen. Die einzelnen Politik-Programme ließen sich in diesem Sinne also gleichsetzen mit der Verabschiedung bestimmter Gesetzespakete, die einen bestimmten Zustand „innerer“ Sicherheitsoptimierung zum Inhalt haben. Beispiele dafür können sein Gesetze zur Bekämpfung der organisierten Kriminalität, zur Unterbindung der Geldwäsche, zur Durchsetzung des „großen Lauschangriffes“ und viele andere Materien, die in der Inneren Sicherheit im Vordergrund stehen. Neben diesen „üblichen“ Handlungsgrundlagen für die Implementation von öffentlichen Politiken weist das Politikfeld Innere Sicherheit eine Besonderheit auf. Aufgrund der weitreichenden Eingriffsbefugnisse, die insbesondere den Polizeibehörden zukommen, nimmt die Frage der Organisation und Strukturierung der Sicherheitsbehörden selbst einen ungleich größeren Spielraum ein als dies für alle anderen exekutiven Verwaltungsbereiche gilt. In diesem Sinne ist es immer von Belang, wie eine Verwaltung organisiert wird. Jede Organisationsform nimmt auch Einfluss auf die Politikformulierung und auf den Vollzug politischer Entscheidungen. Im Bereich der Inneren Sicherheit nimmt jedoch diese Organisationsfrage im weitesten Sinne eine viel bedeutsamere öffentliche Rolle ein. Soll die Polizei verstärkt öffentliche Präsenz zeigen? Sollen bestimmte Umstrukturierungen und Schwerpunktverlagerungen innerhalb der Polizei vollzogen werden, z.B. um verstärkt gegen organisierte Kriminalität, Rechtsextremismus und Terrorismus zu ermitteln und in anderen Deliktfeldern, z.B. der Alltagskriminalität, angesichts knapper Ressourcen dafür weniger? Entscheidungen dieser Art bestimmen ganz wesentlich, welche Strategien der Strafverfolgung wie überhaupt Organisation der öffentlichen Sicherheit und Ordnung zur Geltung kommen. Die Europol-Diskussion mag dafür stellvertretend stehen. Europol ist in diesem Sinne ein Synonym für die seit den 1990er Jahren zunehmende Europäisierung der nationalen Sicherheitssysteme. Dieses eher abstrakte Geschehen ist aber von der konkreten Frage nach der Art und Weise, wie Europol organisiert, mit Kompetenzen, Finanzen und Personal ausgestattet wird, nicht zu trennen. Ob die Antwort lautet, Europol mit 100 oder mit 1.000 Personalstellen auszustatten, ist unterhalb der vertraglich bzw. gesetzlich definierten Inhalte des Europolabkommens von entscheidender Bedeutung dafür, wie weitreichend die eingeräumten Kompetenzen denn auch umgesetzt werden können und ein europäisches Polizeisystem das Potential entwickeln kann, die tradierten Länder-Bund-Verhältnisse tatsächlich verändern zu können (zur Europäisierung der Inneren Sicherheit siehe den Beitrag von Frevel in diesem Band). Gleiches gilt für innenpolitisch bestimmte Themen. Bei der Frage eines neuen Bundespolizei-Gesetzes stehen bestimmte Sicherheitsaspekte im Vordergrund: beispielsweise die Frage nach der Absicherung der EU-Außengrenzen, verbunden mit bestimmten kriminalpolitischen Zielvorstellungen. Tatsächlich bestimmend ist bei den zurückliegenden Novellierungen aber die Frage gewesen, wie eine Organisation, eben der damalige BGS, der durch die westeuropäische Einigung und durch die innerdeutsche Ver-

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einigung eines Großteils seiner Aufgaben beraubt worden ist, nun bei Wahrung des eigenen Personalbestandes neue Aufgaben übernehmen kann. Der Umstand, ob ein Aufgabenbereich einer ehemals selbständigen Spezialpolizei des Bundes, so wie die alte Bahnpolizei, in den Bestand des BGS integriert und die Art und Weise, wie die interne Hierarchie der einzelnen Ämterbereiche neu organisiert wurde (siehe Abschnitt Die Bundespolizei (vormals Bundesgrenzschutz)) nahm hierbei einen entscheidenden Einfluss auf die Frage, wie der BGS dann von den neuen gesetzlichen Kompetenzzuweisungen auch tatsächlich Gebrauch machen konnte. Schließlich ein drittes Beispiel dafür, wieweit materielle Inhalte und klassische Fragen von Verwaltungspolitik im Bereich der Inneren Sicherheit zusammenfallen: der Streitpunkt, inwieweit aus personalpolitischen Gründen die Qualifizierung innerhalb der Laufbahnordnungen der Polizei zu Gunsten einer höheren Gewichtung des gehobenen Dienstes („zweigeteilte Laufbahn“) ausgeweitet wird, könnte so besehen unter verwaltungspolitischen Gesichtspunkten behandelt werden, wäre damit gewissermaßen nicht von Interesse für die eigentlichen Fragestellungen der Analyse des Politikfeldes. Tatsächlich hat aber die Frage der Höherqualifizierung mit all ihren nicht-intendierten Folgewirkungen einen erheblichen Einfluss darauf, wie die Polizei als Organisation selbst dazu beiträgt, bestimmte soziale Verhaltensweisen als für die innere Sicherheit von besonderer Relevanz zu werten. Eine Polizeiorganisation, die diesen Weg der Höherqualifizierung einschlägt, muss zwangsläufig auch daran interessiert sein, der Polizei höherwertige Tätigkeitsbereiche zuzuordnen, um so überhaupt die beamtenrechtliche Höherqualifizierung rechtfertigen zu können. So sind beispielsweise im BGS, der eigentlich als Spezialpolizei des Bundes gedacht gewesen ist, Tendenzen vorzufinden, kriminalpolizeiliche Dienstbereiche (so mit Übernahme des Fahndungsbereichs des bahnpolizeilichen Aufgabenbereichs) auszubauen, weil diese erst höherwertige Stellenbeschreibungen ermöglichen. In Verbindung mit den entsprechenden Standesorganisationen (Polizeigewerkschaften) nehmen solche innerorganisatorischen Interessenpositionen sehr wohl Einfluss darauf, in welche Richtung sich auch die politisch-inhaltlichen Diskussionen entwickeln und bestimmte Themen die öffentliche sicherheitspolitische Arena erreichen. Die Politikfeldanalyse fragt in diesem Sinne danach, welche Interessen von welchen Akteuren bei politischen Entscheidungen und der Formulierung entsprechender Politik-Programme sich durchgesetzt haben und welche Regelmäßigkeiten dabei vorzufinden sind. Die Politik-Programme im Politikfeld Innere Sicherheit lassen sich in drei Typen unterscheiden: Programme im Bereich der Polizeipolitik, im Bereich der Kriminalpolitik und im weitergehenden Bereich der Politik der Inneren Sicherheit (vgl. Lange 1999a: 72ff.). Als Polizeipolitik wären die Programme zu verstehen, die die grundsätzlichen Fragen der Aufbau- und Ablauforganisation zum Inhalt haben, die sich auf Einsatz und Verwendung von Personal und Ressourcen der polizeilichen Behörden richten sowie die Art und Weise der polizeilichen Kompetenzen zum Gegenstand haben. Vergegenständlicht sind diese Programme im Polizeirecht (Polizeigesetze, Polizeiorganisationsgesetze u. a.) sowie in den Erlassen der Innenministerien. Als Kriminalpolitik lassen sich solche Programme zusammenfassen, die Strategien der Straftatenverhütung und Straftatenermittlung zum Inhalt haben. Vergegenständlicht sind diese Programme vor allem in der Strafprozessordnung, im Strafrecht, ebenso wie in den Präventionsprogrammen beispielsweise gegen Drogenmissbrauch etc., des Weiteren Gesetzesprogramme, die sich gegen organisierte Kriminalität, Geldwäscherei u.a. richten, ebenso wie

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sonstige gesetzliche Veränderungen, die das Ziel einer verbesserten Strafermittlung und -verfolgung zum Inhalt haben. Die Politik der Inneren Sicherheit umfasst einerseits die Strukturen, Kompetenzen und Strategien zur Anwendung staatlicher und gesellschaftlicher Kontrolle insgesamt, bei der in der Regel staatliche Einrichtungen legitimiert sind, Zwangsmittel einzusetzen. Diese sind vergegenständlicht in den entsprechenden Behördengesetzen (z. B. der Polizei, der Nachrichtendienste u. a.). Sofern sie polizeiliche Behörden betreffen, sind sie weitestgehend deckungsgleich mit polizeipolitischen Programmen, im Gegensatz zu diesen sind sie aber breiter angelegt. So können sie auch zum Gegenstand haben, neue Formen der Aufgabenabgrenzungen zwischen Polizei und Nachrichtendiensten, ebenso zwischen den Einrichtungen der Länder, des Bundes und zunehmend der Europäischen Union zu bestimmen. Vergleichbar kann es um gesetzliche Novellierungen gehen, die das Verhältnis zwischen Staat und Privaten, also insbesondere zwischen staatlichen Sicherheitsbehörden und privaten Sicherheitsdiensten, neu festlegen. Zur Politik der Inneren Sicherheit müssen aber andererseits ebenso solche Politik-Programme zählen, die die Rechte der Bürger vor Missbrauch von Eingriffsbefugnissen der Sicherheitsbehörden wie überhaupt Fragen des bürgerlichen Rechtsschutzes (z.B. Datenschutz) zum Gegenstand haben. In der öffentlichen Debatte wird sehr oft nur der erste Aspekt behandelt, der andere entsprechend vernachlässigt.8 Politik-Programme im Politikfeld Innere Sicherheit: Polizeipolitik: Kriminalpolitik:

Politik der Inneren Sicherheit:

§ Aufbau- und Ablauforgani§ Strategien der Straftatenver- § Strukturen, Kompetenzen und sation der Polizei hütung und -verfolgung Strategien über Art und Umfang der Anwendung staatlicher und § Einsatz und Verwendung von gesellschaftlicher Kontrolle unter Personal und Ressourcen der Verwendung von Zwangsmitteln Polizei § Polizeikompetenzen Vergegenständlicht in:

Vergegenständlicht in:

§ Polizeigesetze der Länder § Polizeiorganisationsgesetze der Länder § Behördengesetze des Bundes (BPol, BKA) § Organisationserlasse der Innenministerien

§ Strafprozessordnung § Behördengesetze (über Polizei hinaus: Nachrichtendienste BfV, § Strafrecht MAD, BND u. a.) § Problembezogene Gesetze (Bekämpfung der Organisier- § Aufgabenabgrenzung Polizei 9 ten Kriminalität, Geldwäsche, Nachrichtendienste § Aufgabenabgrenzung Polizei Drogendelikte u. a.) Private10 § Präventionsprogramme § Aufgabenabgrenzung Land Bund - EU11

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Vergegenständlicht in:

Nicht zuletzt aus diesem Grund wird der Begriff der Inneren Sicherheit von Befürwortern wie Kritikern einseitig normativ-affirmativ gleichgesetzt mit einer Politik gesellschaftlicher Kontrolle, potentieller Unterdrückung nicht-konformer Personen und „harten“ Durchgreifens der Sicherheitsbehörden. Durch Behördengesetze, Datenschutzgesetze u. a. Durch Erlasse der Innenministerien u. a. Durch GG, EU-Verträge, Europolkonvention u. a.

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Entscheidungsprozesse im Föderalismus Neben der Institutionenanalyse und der Programmanalyse richtet sich die dritte Dimension der Politikfeldforschung auf die der Entscheidungsprozesse. Die Implementation von Politik-Programmen im institutionellen System der Inneren Sicherheit ist stark durch die föderal geprägten Strukturen der Bundesrepublik geprägt. Die Innenministerkonferenz (IMK) nimmt hierbei eine wichtige Schlüsselstellung ein. Die IMK ist vordergründig ein Arbeitstreffen der entsprechenden Fachminister der 16 Bundesländer, an denen der Bundesinnenminister als „Gast“ teilnimmt. Unterhalb der Ministerebene sind die Arbeitskreise angesiedelt, die zu den durchgängig vorhandenen Ressortzuständigkeiten eingerichtet worden sind (vgl. Ständige Konferenz der Innenminister und -senatoren der Länder 2008): § AK I „Staatsrecht und Verwaltung“ § AK II „Innere Sicherheit“ § AK III „Kommunale Angelegenheiten“ § AK IV „Verfassungsschutz“ § AK V „Feuerwehrangelegenheiten, Rettungswesen, Katastrophenschutz und zivile Verteidigung“ § AK VI „Organisation, öffentliches Dienstrecht und Personal“. Die Arbeitskreise sind besetzt mit den jeweiligen Abteilungsleitern der Ministerien. Unterhalb der Arbeitskreise sind Unterausschüsse eingesetzt, die für Spezialfragen zuständig sind. Der für das Politikfeld wichtige Arbeitskreis II „Innere Sicherheit“ weist eine Besonderheit auf: Einer der ihm untergeordneten Unterausschüsse bildet die „AG-Kripo“, in der die Leiter der Landeskriminalämter und der Präsident des Bundeskriminalamtes zusammenarbeiten. Hier ist der Bund auch nicht nur Gast: das BKA stellt die ständige Geschäftsstelle, der Präsident des BKA ist zudem ständiger Vorsitzender der AG-Kripo. Die AG-Kripo untergliedert sich wiederum in vielfältige Kommissionen, in denen polizeiliche Experten zusammenarbeiten (vgl. Lange 1999a: 122ff.). Die IMK vereint somit vier an sich sehr unterschiedliche Akteursgruppen: Zuallererst die politisch legitimierten Minister, sodann die leitenden Ministerialbeamten der Innenressorts, auf der nächsten Ebene die leitenden Polizeibeamten aus den Polizeiabteilungen der Ministerien sowie aus den Landeskriminalämtern und dem BKA, schließlich polizeiliche Experten. Die IMK mitsamt ihren Untergliederungen verfügt über keine offiziellen oder formalen Entscheidungskompetenzen. Sie kann lediglich Empfehlungen und Vorlagen ausarbeiten, die den Charakter von „Freiwilligkeit“ tragen. Dennoch ist ihre Arbeit von besonderer Bedeutung, weil in der IMK alle längerfristig angelegten Fragen behandelt und mit entsprechenden Stellungnahmen versehen werden. Das Entscheidungsprozedere in der IMK ist auf Konsens angelegt (vgl. Pütter 2000: 279). Das heißt, es werden nur solche Entscheidungen getroffen, denen alle Länderressorts und der Bund auch zustimmen. Mehrheitsentscheidungen oder Kampfabstimmungen sind verpönt. Der Entscheidungsprozeß ist oftmals entsprechend langwierig. Wenn eine Entscheidung gefunden ist, kann diese dann aber mit großer Wahrscheinlichkeit in den Ländern und im Bund auch durchgesetzt werden. Denn die Landtage, die solche Gesetzesentwürfe ihres Innenministeriums, die sich an den Beschlüssen der IMK orientieren, jederzeit ablehnen könnten, tun dies de facto nicht, weil diese Vorlagen immer einen langwierig ausgehandelten Kom-

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promiss enthalten, der von den zuständigen Innenministern im Land als „Sachzwang“ vorgestellt und eingefordert werden kann. Im Ergebnis reduzieren sich vor allem die Spielräume für die Landesparlamente, die verfassungsrechtlich zugewiesene Polizeihoheit der Länder entsprechend eigenständig auszugestalten. Hinzu kommt, dass wesentliche Bereiche der inneren Sicherheit, so der Verbund der Landeskriminalämter mit dem BKA ebenso wie der Verbund der Verfassungsschutzämter von Ländern und Bund, auf Gesetze zurückgehen (BKA-Gesetz, Bundesverfassungsschutz-Gesetz), die weder vom Bund allein noch von einem Land aufgekündigt oder verändert werden können. In allen Fällen, in denen es um formale Gesetzeszuständigkeiten geht, also Fragen der inneren Sicherheit angesprochen sind, die, beispielsweise bei einer Novellierung des Bundespolizei-Gesetzes, auch Länderinteressen berühren, müssen diese Gesetze den Bundesrat passieren. Es handelt sich hierbei um zustimmungspflichtige Gesetze. Die entsprechenden Verhandlungen verlagern sich dann in den Innenausschuss des Bundesrates – wobei hier zu berücksichtigen ist, dass der Teilnehmerkreis der Personen, die an den Verhandlungen im Bundesrat oder an denen in der IMK beteiligt sind, weitestgehend deckungsgleich ist. Dieser de facto engen Verzahnung ist auch dadurch Rechnung getragen worden, dass bei der Neuorganisation der Gremienstrukturen in der IMK die ständige Geschäftsstelle der IMK in das Bundesratsgebäude verlegt worden ist. Diese ist weiter organisatorisch und rechtlich getrennt vom Bundesrat, die enge Verzahnung drückt sich aber dennoch symptomatisch aus (vgl. Lange 1999a: 121ff., Groß 2006: 120ff.). Vor diesem Hintergrund weist das Politikfeld Innere Sicherheit im Prozess der Politikformulierung tatsächlich ein ausgeprägtes Maß an Politikverflechtungsstrukturen auf (vgl. Pütter 2000: 276). Allerdings betrifft dies nicht alle Fragen. Es ist sehr wohl zwischen verschiedenen thematischen Bereichen zu unterscheiden, in denen die Entscheidungen sehr stark durch den föderalen Verbund geprägt sind, und anderen Bereichen, bei denen die originäre Landeshoheit noch sehr weitreichend ist. Vereinfacht ist zu sagen, dass alle Angelegenheiten, die die Länder-Bund-Zusammenarbeit ebenso die Zusammenarbeit im europäischen Sicherheitsbund berühren, zum Gegenstand der föderalen Verhandlungsgremien zählen. Dies hat allerdings auch weitreichende Konsequenzen für die Politik-Programme im Bereich der Kriminalpolitik wie auch in den übergreifenden Fragen der Politik der Inneren Sicherheit. Ein großer Teil dieser Programme kann aufgrund der Zuständigkeiten des Bundes, beispielsweise für die Strafprozessordnung, nur in der Länder-Bund-Zusammenarbeit verändert werden. Im Verlaufe der bundesdeutschen Entwicklung hat sich so ein „Mehrebenen-Sicherheitsverbund“ (Lange 1999a: 422) herausgebildet, der zum einen zu einer immer stärkeren rechtlichen und organisatorischen Angleichung der Sicherheitseinrichtungen der Länder und des Bundes geführt hat, zum anderen eine faktische „Große Koalition der Inneren Sicherheit“ (Kutscha 1998) aus SPD, CDU und CSU begründet, die den föderalen Sicherheitsverbund durchgängig ohne wirklich große Konflikte erst regierbar werden lässt. Wenngleich die Polizeihoheit verfassungsrechtlich bei den Ländern verankert liegt, verfügt der Bund doch über wesentliche Einflussnahmen, nicht zuletzt wegen der beständig an Kompetenzen wachsenden Sicherheitsbehörden des Bundes (insbes. BKA, BPol, BfV, Zoll) einschließlich der Generalbundesanwaltschaft sowie über das Rechtsinstrumentarium des Strafprozessrechtes (insbes. der STPO) und des Strafrechts. Zwar sind alle damit in Verbindung stehenden Rechtsmaterien in der Regel zustimmungspflichtig über den Bundesrat, aber der Bund kann aus zwei Gründen hier seine Vorstellungen wirkungsvoll durchsetzen: zum einen führt die Finanzknappheit zumal bei den kleineren Bundesländern dazu, oftmals bereitwillig dem Bund und seinen Sicher-

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heitsbehörden Aufgaben abzutreten, weil dies eigenes Geld spart, zum anderen trägt der Bund trotz der Beteiligungsrechte der Länder faktisch die Außenrepräsentanz in dem an Gewicht zunehmenden europäischen Sicherheitsverbund. Der Bund ist in der inneren Sicherheit also weder eine Restgröße noch ein Getriebener angesichts der Polizeihoheit der Länder, vielmehr ist er innerhalb des Sicherheitsverbundes eine prägende Kraft für die Entwicklung des „Gewaltmonopolisten Staat“. Die Landesautonomie ist dagegen sehr ausgeprägt in allen Fragen der Polizeiorganisation und der Personalpolitik. In diesen Bereichen ist auf Landesebene ein stark korporatistisch ausgeprägtes Interessenvermittlungssystem vorzufinden. Konkret handelt es sich hier um die Polizeigewerkschaften, die auf der horizontalen Ebene insbesondere der Länder, vergleichsweise auch auf der Bundesebene für die Bereiche, in denen der Bund zuständig ist, eine sehr intensive Mitwirkung durchgesetzt haben. Sobald es die vertikalen Politikbereiche betrifft, fehlt hier der Einfluss der Verbände fast vollständig. Ein entscheidender Grund liegt darin, dass alle Materien, die für die Verbände entscheidend sind (Beamtenrecht, Personalbewirtschaftung, Besoldung etc.), sehr stark in der Zuständigkeit der Landespolitik liegen. Die Föderalismusreform des Jahres 2006, derzufolge die Länder u.a. die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz für das Dienst-, Besoldungs- und Versorgungsrecht der Landes- und Kommunalbeamten erhalten haben, bestärkt diesen Prozess. Für die Länder bedeutet dies, dass sie eigenständige Akzente hauptsächlich im Bereich der Polizeipolitik setzen können. Im Bereich der Kriminalpolitik können sie eigenständig vor allem im Bereich kriminalpräventiver Programme handeln; sie können Schwerpunktkommissariate bilden, die ihr Augenmerk intensiver auf bestimmte Deliktbereiche richten. In der Politik der Inneren Sicherheit können sie vergleichbar ihre jeweilige LfV auf die Beobachtung bestimmter Gruppierungen ausrichten; sie können Initiativen ergreifen, neue Formen der Zusammenarbeit zwischen staatlichen, kommunalen und privatwirtschaftlichen Sicherheitsproduzenten anstoßen (Sicherheitspartnerschaften, Sicherheitswachten u. a.). In allen anderen Fragen der Kriminalpolitik und der Politik der Inneren Sicherheit sind sie auf die Zusammenarbeit mit anderen Ländern und dem Bund angewiesen. Verwaltungsreformen und neue Steuerungsrationalitäten Seit Mitte der 1990er trat eine Entwicklung ein, die quer zu sämtlichen Politik-Programmen den gesamten Bereich der Sicherheitspolitik nachhaltig ändern sollte – die Diskussion um Staats- und Verwaltungsreformen. Diese Diskussion war eingebettet in die internationale Public Management Bewegung (vgl. Schedler/Proeller 2000). Im eigentlichen Sinne verlief sie auf zwei Ebenen: Auf der Makroebene war es die Diskussion darüber, wie zukünftig Staatstätigkeit ausgerichtet sein sollte. In der deutschen Diskussion waren es im Wesentlichen zwei Modelle, die des „schlanken Staates“ und die des „aktivierenden Staates“. Eigentümlicherweise waren sich beide Konkurrenten darin einig, dass der Sicherheitsbereich weitestgehend von ihren Reformvorstellungen nicht berührt sein sollte. Die Konzeption des schlanken Staates (vgl. zur Übersicht: Benz 1995: 341ff., Gerlach 1998: 228f.) wollte in vielen Bereichen Privatisierungen vornehmen, um so den Staat zu entlasten. Prinzipiell bestand auch eine Offenheit darin, verstärkt private Sicherheitsdienstleister zuzulassen, allerdings sollte der Sicherheitskomplex originärer Kern des staatlichen Handelns bleiben. Selbst das Beamtentum, ansonsten ein be-

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liebter Kandidat für radikale Abschaffungsgedanken, sollte in den hoheitlichen Tätigkeitsbereichen unangetastet bleiben. Die Konzeption des aktivierenden Staates (vgl. zur Übersicht: Bandemer/Hilpert 1998, Behrens 1999) wiederum konzentrierte sich auf sozialpolitische Politikfelder, insbesondere die Arbeitsmarktpolitik, in denen sie die Bürger „aktivieren“ wollte, wieder stärker eigenständig für die soziale Vorsorge, aber auch für die eigene Arbeitsfähigkeit, verantwortlich zu werden. Ausführungen darüber, wie eine aktivierende Politik der Inneren Sicherheit aussehen sollte, blieben die Ausnahme. Diese wenigen Ausführungen (vgl. Bandemer et al. 1997) beschränkten sich darauf, die Qualitätsstandards für private Sicherheitsanbieter zu erhöhen, die Bürger stärker bei Präventionskonzepten einzubeziehen wie insgesamt auf Aktivitäten des community policing zu setzen. Wesentlich wirkungsmächtiger verlief die Diskussion auf der Mikroebene. Hier hatte die „Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung“ (KGST) Anfang der 1990er Jahre das deutsche Pendant des New Public Management entwickelt: das „Neue Steuerungsmodell“ (NSM). Wie selten zuvor trat dieses Modell einen rasanten Siegeszug durch die deutschen Kommunalverwaltungen an. Im Kern ging es darum, die traditionelle verwaltungsrechtliche Logik des Verwaltungshandelns, welches immer auch Allüren des Obrigkeitsstaates zeigte, abzulösen durch eine betriebsökonomische und kundenorientierte Dienstleistungshaltung. Wesentliche Elemente, die geeignet sein sollten, dieses in den Verwaltungen zu erreichen, sollten sein (vgl. dazu Lange/Schenck 2004): die Formulierung von Zielvereinbarungen mit den jeweiligen Ämtern und Mitarbeitern, was sie eigentlich konkret mit ihrer Arbeit erreichen wollen; die Erstellung von Produktkatalogen, die erstmals systematisch erfassen sollten, was die Verwaltung an Leistungen eigentlich „produziert“; eine dezentrale Ressourcenverantwortung, die Aufgaben und Kompetenzen an die möglichst untersten Stellen übergeben will, die die Leistung auch erstellen; in Kombination steht damit die Budgetierung, die damit aufhören will, dass qua staatlicher Haushaltsplanung für jeweils ein Jahr im Voraus bis hin zum Kauf eines Bleistiftes auch in der untersten Verwaltungsebene hin alles geplant und festgelegt werden müsse und selbst dann, wenn die Erfordernisse sich ändern, die Ausgaben getätigt werden müssen, weil die Gelder für die betreffende Verwaltung im laufenden und im kommenden Jahr ansonsten komplett wegfallen; die Einführung eines Controllings, welches ein Informationssystem enthält, das sowohl die Führung als auch die Mitarbeiter mit allen Steuerungs-, Führungs- und Kosteninformationen ausstattet, um das Verwaltungshandeln im Sinne der Kunden effektiv und effizient umsetzen zu können; das Controlling steht in Verbindung mit einer künftig einzuführenden Kosten- und Leistungsrechnung (vergleichbar zu einem Unternehmen), welches ein neues Kostenbewusstsein ermöglichen soll, aber auch erstmals sichtbar werden lässt, über welche Vermögungswerte bilanztechnisch gesehen beispielsweise eine Gebietskörperschaft eigentlich verfügt; schließlich ein Qualitätsmanagement, welches helfen sollte, Verwaltungsabläufe insbesondere aus Sicht der Kunden (vormals Bürger) zu betrachten, dadurch Defizite zu erkennen (Unfreundlichkeit, Langwierigkeit usw.) und diese mittels eines neuen Arbeitsverständnisses der Verwaltungsbeschäftigten abzustellen und den Weg für eine neue Dienstleistungsmentalität der öffentlichen Verwaltung zu ebnen. Bereits Mitte der 1990er Jahre erreichte das NSM die staatlichen Landesverwaltungen. Interessanterweise waren es die Polizeien, die sich hier besonders intensiv daran begaben, dieses Modell für die eigene Organisation einzusetzen (vgl. Steffenhagen 2003, Christe-Zeyse 2004, Promberger et al. 2005). Mit einem enormen Vertrauen in die Modellhaftigkeit des

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NSM, welches immerhin im Rahmen der kommunalen Verwaltung entstanden war (und die in weiten Bereichen die Merkmale einer „Leistungsverwaltung“ trägt, anders als die Polizei, die „Eingriffsverwaltung“ ist“), wurde die Neue Steuerung in die Polizei implementiert. Der höhere Dienst war lange Jahre sehr begeistert davon, nicht zuletzt, weil ihm dieser Umstrukturierungsprozess enorme individuelle Profilierungs- und damit Karrieremöglichkeiten bot. Der gehobene und mittlere Dienst merkte dagegen schneller, dass mit diesem neuen Denken zum einen viele liebgewordene Routinen radikal verdrängt wurden, zum anderen aber auch, dass vieles an der dienstleistungsorientierten Reformrhetorik im Prinzip auf Einsparungen ausgerichtet war. Viele evident einsehbare Vorteile des NSM, beispielsweise die dezentrale Ressourcenverantwortung und Budgetierung, verloren ihre Unterstützung dadurch, dass die von den Mitarbeitern durch pfleglichen Umgang mit Ressourcen unverbrauchten Mittel nicht, wie es das Modell vorsah, eigenverantwortlich für dringend notwendige Investitionen im eigenen Dienstbereich eingesetzt werden konnten (z.B. für die Anschaffung neuer PC oder die Renovierung heruntergekommener Räumlichkeiten), sondern eingespart wurden in dem Sinne, dass die Budgetmittel im nächsten Jahr erheblicher niedriger angesetzt wurden. Zielvereinbarungen führten zu ähnlichen Erfahrungen: die Behörden, die erfolgreich Ziele realisierten (z.B. Kriminalitätsraten in bestimmten Deliktfeldern durch Schwerpunktaktionen zu senken), erlebten sehr schnell, dass ihnen in den Folgejahren die Personalstärken gekürzt wurden, weil bei ihnen ja die Deliktzahlen niedriger waren als in anderen Behörden, die hier nicht tätig geworden waren. Gerade im operativen Dienst der Polizei machte sich sehr bald die fatale Einschätzung breit, dass sich Leistung unten den Bedingungen des NSM nicht lohne, im Gegenteil eher zu Nachteilen führe. Demotivation, Tricksereien mit erhobenen Leistungsdaten, passive Widerstände gegen weitergehende Reformideen waren die Folge (vgl. Lange/ Schenck 2004). In der Konsequenz gaben nach rund zehn Jahren des Einsatzes von NSM die meisten Polizeiführungen die ehrgeizigen modellhaften Pläne zur Umstellung der Polizeiarbeit auf die Regeln des NSM auf, ohne allerdings auf den Einsatz der Instrumente tatsächlich zu verzichten. Der aktuelle Stand ist dahingehend zu beschreiben, dass das Vokabular der Neuen Steuerung eher zum Tabu geworden ist, in der Praxis versucht wird, sinnvolle Anwendungen der einzelnen Instrumente zu finden. Dies bedeutet allerdings auch, dass die Vielgestaltigkeit, mit der die 16 Länderpolizeien und auch die Polizeien des Bundes mit den NSM-Elementen umgehen, nicht mehr zu überschauen ist. Im Prinzip findet eine Synthese des traditionellen Verwaltungshandelns (damit auch des polizeilichen Handelns) mit Versatzstücken des NSM statt. Die Folgen für die Strukturierung der politischen Programme, nicht nur für die Polizeipolitik, sondern erheblich auch für die Kriminalpolitik, dürfen trotz des entzauberten Verlaufs der NSM-Reformen nicht unterschätzt werden. Eine nachhaltige Folge bleibt in der veränderten Logik der polizeilichen Handlungsrationalität festzuhalten – wobei sich dieses nicht mehr auf Polizei beschränkt, sondern über den Weg der Wissensdiffusion auch in den anderen Sicherheitsbehörden Einzug hält: es ist die stärker betriebswirtschaftlich ausgerichtete Arbeitsweise, die die alte traditionelle verwaltungsrechtliche Dominanz nicht beseitigt, aber dennoch stark mindert. Dies kann nicht nur negativ bewertet werden. Es führt aber dazu, dass neben einer klassischen Auslegung des Legalitätsprinzips, wonach Polizei bei jeder beobachtbaren Straftat einzuschreiten hat, zunehmend eine betriebswirtschaftliche Filterung tritt. Natürlich werden Straftaten auch weiterhin verfolgt. Im Vorfeld wandelt sich aber die Wahrnehmung und Fokussierung dessen, worum sich Polizei schwerpunktmäßig kümmert bzw. – und hier

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liegt die eigentliche Weichenstellung – sie sich zwangläufig angesichts begrenzter Mittel (z.B. Personal) und steigender Anforderungen aus dem Bereich der großen Kriminalität (OK, Terrorismus) und anderen Bereichen, die nicht mehr in einem Kosten- und Leistungsverhältnis stehen, wird zurückziehen müssen. Die Frage, wer diese Lücken füllt, ist relativ eindeutig zu beantworten: zum einen private Sicherheitsanbieter (denen dann mit staatlicher Billigung auch der Einsatz im öffentlichen Raum mehr und mehr eingeräumt wird), zum anderen aber auch durch verstärkte Aktivitäten der Kommunen, wieder eigene Ordnungspolizeien aufzubauen. Die staatliche Polizei verliert damit unweigerlich das Monopol des rechtsstaatlich verankerten Sicherheitsgaranten für den öffentlichen und Gewährleistungsgaranten für den privaten Raum. Damit verändert sich ebenso der Charakter kriminalpolitischer Programme. Waren sie zuvor nahezu ausschließlich über die staatliche Polizei exekutierbar, tritt jetzt eine Konkurrenz unterschiedlicher „Umsetzer“ kriminalpolitischer Zielsetzungen ein: neben der Polizei die Kommunen, private Anbieter, Unternehmen auf ihrem eigenen Betriebsgelände sowie kriminalpräventive Einrichtungen für das Wohnumfeld und andere mehr. Hinzu kommt die Aktivierung des Selbstschutzes der Bürger insbesondere für ihr Eigentum. Alle diese Formen werden verstärkt realisiert über Mischformen wie Ordnungs- und Sicherheitspartnerschaften, in denen staatliche und private Einrichtungen zusammenarbeiten (siehe dazu die Beiträge in Lange 2008). Die Polizeieinrichtungen selbst entwickeln eine sich still vollziehende Arbeitsteilung: während der Bund für schwere Formen der Kriminalitätsbekämpfung zuständig wird, geraten die Länderpolizeien in die Rolle des subsidiären Garanten für mittlere Formen der Kriminalitätsbekämpfung und teilen sich die Zuständigkeiten für die leichten Formen schon vermehrt mit privaten Sicherheitsproduzenten. Die eigentliche Gefahr besteht darin, dass auch dieser Prozess nicht das Ergebnis einer demokratisch gewollten Entwicklung ist, sondern er sich faktisch einfach vollzieht, vorangetrieben aus einem Mix von Interessen, Finanzkalkülen, empfundener Hilflosigkeit gegenüber übergeordneten Zwängen, international wie europäisch, und zum Teil auch aufgrund eines unreflektierten Vertrauens darauf, dass, egal in welche Richtung es geht, in einer stabilen Demokratie „wie der unserigen“ es schon gut gehen wird und keine Gefahren mit der Erosion des staatlichen Monopols der Sicherheitsgarantie verbunden sein werden. Die Frage nach den Wirkungen im Politikfeld Innere Sicherheit Bei allen Aspekten – Verwaltungsreformen, Instrumente, Politik-Programme allgemein – stellt sich die Frage nach der Wirksamkeit: erreichen sie ihr Ziel? Im Bereich der klassischen Politik-Instrumente, zu nennen ist das Gesetzesinstrument, lassen sich die Akteure und die formellen Entscheidungsprozesse, die an der Programmformulierung beteiligt sind bzw. die zugrunde liegen, ziemlich genau aufzeigen. Auch sind die informellen Prozesse – wenngleich mit einem erheblichen empirischen Aufwand – noch weitgehend rekonstruierbar. Die Frage der Umsetzung, der Wirkung des Programms, bleibt dagegen im Politikfeld Innere Sicherheit merklich unbestimmt. Dies gilt für die umfangreichen Verwaltungsreformen, die seit vielen Jahren unternommen werden. Im Programmbereich sind der große Lauschangriff oder das Gesetz zur Bekämpfung der organisierten Kriminalität beispielhaft zu nennen. Beide führten nach langjährigen Beratungen zu gesetzlichen, sogar verfassungsrechtlichen Änderungen. Zur Frage der Umsetzung in den Behörden der Inneren Sicherheit lässt sich aber kaum etwas empirisch Gehaltvolles ausführen. In der Anwendung des großen Lauschangriffes, auch nach

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der erneuten Gesetzesnovellierung des Jahres 2005, wird der erzielte gesetzliche Kompromiss von Kritikern ebenso wie von Polizisten als praktisch wenig nutzbar bewertet. Im Bereich der Maßnahmen zur Bekämpfung der organisierten Kriminalität lassen sich kaum Indikatoren finden, die verlässlich Auskunft über die Wirksamkeit der gesetzlichen Maßnahmen geben können. Zum einen ist der Begriff der organisierten Kriminalität auch innerhalb der Polizeibehörden umstritten, zum anderen werden die wenigen Instrumente, wie beispielsweise die Kriminalstatistik, für solchermaßen wirkungsorientierte Auswertungen als kaum geeignet eingeschätzt. Im Bereich der Inneren Sicherheit entsteht oftmals der Eindruck, dass viele der gesetzlichen Veränderungen einen bestimmten Adressateneffekt zum Inhalt haben: die Ausformulierung von immer neuen Gesetzen mit dem Ziel, das subjektive Sicherheitsgefühl der Bevölkerung zu erhöhen. So wird schon bald nach einer erfolgten Gesetzesverschärfung in der Regel kurze Zeit später erneut der Ruf laut, dieselbe Gesetzesmaterie weitergehend zu verschärfen, weil nur sie in der Lage sei, das Problem endlich zu lösen. So auch im Fall des „großen Lauschangriffs“. Kaum verabschiedet, wurden Argumente formuliert, er sei nicht konsequent durchgesetzt worden, so dass endlich ein wirklich adäquates Instrument geschaffen werden müsse, um die beabsichtigte Zielsetzung, das „große“ Verbrechen wirkungsvoll zu bekämpfen, erreichen zu können. Innere Sicherheit ist somit ein Politikfeld, welches traditionell sehr stark von juristischen Ordnungsvorstellungen einerseits, politisch symbolhaften Handlungen andererseits bestimmt ist (vgl. Hitzler/Peters 1998). Die politikwissenschaftliche Politikfeldforschung kann dazu beitragen, gerade durch die Unterscheidung von Institutionen, Prozessen und Programminhalten das Bewusstsein dafür zu schärfen, was nun tatsächlich programmatischer Inhalt einer entsprechenden Politik der Inneren Sicherheit und welche Wirkungsdimension überhaupt angesprochen ist. Denn gerade die Wirkungsfrage ist es, die in der tradierten Politik der Inneren Sicherheit bislang eine untergeordnete Rolle spielt. Gesetze werden verabschiedet, danach fragen nur noch wenige, ob sie ihre eigentliche Zielbestimmung haben einlösen können, was überhaupt die Wirkung eines solchen Programms hätte sein können und sein sollen. Neben dem funktionalen Aspekt sind immer auch bürgerrechtliche Standards zu berücksichtigen, weil aus den behandelten Zusammenhängen nicht einfach gefolgert werden kann, die Aneinanderreihung von immer neuen Gesetzen sei dann doch offensichtlich recht harmlos, weil ein Großteil davon sowieso symbolisch intendiert und faktisch nicht praktikabel ist. Die Schaffung von immer neuen Eingriffsbefugnissen der Sicherheitsbehörden wird aber auch dann zum bürgerrechtlichen Problem, wenn eben nicht mehr die Gewähr und die Transparenz für tatsächlich vorhandene Eingriffsrechte besteht, sondern der diffusen Einschätzung weicht, ein nicht mehr überschaubares Potential an Eingriffsbefugnissen vorzufinden, auf die von staatlicher und polizeilicher Seite jederzeit zurückgegriffen werden kann, sich dort alle möglichen Regelungen finden und juristisch interpretieren und rechtfertigen lassen.

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Auf dem Weg zu einer europäischen Architektur der Inneren Sicherheit Bernhard Frevel

In einem zunehmend zusammenwachsenden Europa bestehen und entstehen neue Risiken und Probleme, denen im Sinne von Sicherheit, Frieden, Freiheit und Grundrechtsschutz begegnet werden muss. Kriminalität und Terrorismus, Fundamentalismen und Gewaltbereitschaft gefährden die Staaten, die Gesellschaften, die Wirtschaft und auch die einzelnen Bürgerinnen und Bürger in Europa. Entgegen des früheren Verständnisses von Innerer Sicherheit wird eine europäische und internationale Sicherheitspolitik bedeutsamer, die nicht mehr trennscharf von der äußeren Sicherheit abgrenzbar ist. Die Gewährung von innerer und äußerer Sicherheit sind zwei der wichtigsten und vornehmsten Aufgaben des Nationalstaates. Mit der Aufstellung von Streitkräften, diplomatischer Konfliktbearbeitung, internationalen Verträgen oder dem Beitritt zu einem Verteidigungsbündnis sowie mit vielen anderen Mitteln bemühen sich die Staaten, äußere Gefahren einerseits zu minimieren oder abzuwehren und andererseits, sich für den Fall eines Krieges verteidigungsfähig zu erhalten. Zu den wichtigsten äußeren Gefahren zählten bislang die kriegerischen Auseinandersetzungen zwischen Staaten. Neuerdings wird jedoch auch die Bekämpfung der Bedrohungen durch den internationalen Terrorismus zur Problematik der äußeren Sicherheit gerechnet. Während zur Herstellung der äußeren Sicherheit mit internationaler Zusammenarbeit in Bündnissen oder mit anderen Formen internationaler Verträge die rein nationale Handlungsebene immer wieder verlassen wurde, war die Gewährung der inneren Sicherheit traditionell auf den Nationalstaat beschränkt. Mit Polizei, Staatsanwaltschaft und den Gerichten stehen nationale Einrichtungen und Organisationen zur Verfügung, um Kriminalität zu bekämpfen, die Bürgerinnen und Bürger vor Gefahren zu schützen, Rechte der Opfer zu wahren und so den Staat und die Gesellschaft in ihrem Inneren zu sichern. Auch heute liegt der Schwerpunkt der Inneren Sicherheit noch im staatlichen Rahmen. Die Gestaltung des Strafrechts, die Aufstellung von Polizeien mit ihren Aufgaben der Gefahrenabwehr und Strafverfolgung, die Unterhaltung eines Justizapparates, die Errichtung von Geheimdiensten sowie die Gründung von lokalen Gremien der Kriminalprävention werden in Deutschland vom Bund, den Ländern und den Gemeinden übernommen – ohne dass internationale Einflüsse oder supranationale Kompetenzen hier in besonderem Maße zum Tragen kommen. Für den weitaus überwiegenden Teil der Gefährdungen der inneren Sicherheit durch Kriminalität ist die nationale, vielfach auch eher regionale oder gar kommunale Politikebene die sachlich richtige. Die meisten Diebstähle, Körperverletzungen, Morde, Betrügereien, Einbrüche, Sachbeschädigungen und viele weitere Delikte werden aus individuellen Motiven begangen, sind regional oder lokal begrenzt und haben keinen grenzüberschreitenden Zusammenhang vorzuweisen. Ganz anders sieht es aber bei verschiedenen besonders sozial schädlichen, wirtschaftlich bedeutsamen und mit besonders viel krimineller Energie ausgeführten Verbrechen aus. So

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verweist das Bundeskriminalamt (BKA) in seinem Lagebericht „Organisierte Kriminalität 2006“ unter anderem darauf, dass § bei den 2006 gemeldeten 622 Ermittlungsverfahren insgesamt 10.244 Tatverdächtige ermittelt wurden, die aus 100 verschiedenen Nationen stammten, § in über 80 % der tätigen Gruppen eine internationale Zusammensetzung festzustellen war und § bei 87,3 % auch eine internationale Tatbegehung vorgenommen wurde (Bundeskriminalamt 2007). Delikte wie Drogen- und Zigarettenschmuggel, Waffenhandel, Kfz-Verschiebungen, Menschenschmuggel und -handel für die Zwecke der Prostitution oder illegaler Beschäftigung, Schleusung von Flüchtlingen, Steuer- und Zollbetrug haben vielfach einen internationalen Hintergrund – der eine rein nationale Bekämpfung dieser Kriminalität scheitern lassen würde. Doch nicht nur die organisierte Kriminalität fordert eine internationale Zusammenarbeit in der Verbrechensbekämpfung. Auch die Wirtschaftskriminalität hat mit der zunehmenden Europäisierung und Globalisierung der Ökonomie vielfältige grenzüberschreitende Formen angenommen. Und selbst bei „einfachen“ Delikten wie Diebstahl, der von Touristen ausgeübt wird oder z.B. Körperverletzungen und Sachbeschädigungen durch ausländische Hooligans stößt die nationale Polizei an deutliche Grenzen bei der Gefahrenabwehr und Strafverfolgung. Nicht zu vergessen ist zudem die Bedrohung durch den internationalen Terrorismus, dessen Bekämpfung die internationale Kooperation von Sicherheitsbehörden erfordert. In vielen Fällen liegt die Rechtsgrundlage für die internationale Zusammenarbeit im Bereich der Inneren Sicherheit in zwischenstaatlichen Verträgen. Hierin verpflichten sich die Vertragspartner z.B. zum Informationsaustausch über spezifische Verbrechen (u.a. im Bereich der Organisierten Kriminalität), zur Auslieferung von Tatverdächtigen, zur koordinierten Bekämpfung von Kriminalitätsphänomenen wie Drogenanbau und -schmuggel, zur gemeinsamen Grenzkontrolle oder zur polizeilichen Kooperation. Neben den bilateralen Vereinbarungen bestehen jedoch auch multilaterale Verträge. Schon 1923 wurde die als Interpol bekannte Internationale Kriminalpolizeiliche Organisation (IKPO) mit dem heutigen Sitz in Lyon gegründet, die als zwischenstaatliche Regierungsorganisation den nationalen Polizeidienststellen bei der Fahndung nach Tatverdächtigen und bei der internationalen Ermittlungstätigkeit Unterstützung bietet. Der europäische Einigungsprozess fordert darüber hinaus jedoch eine intensivere Kooperation zur Herstellung der inneren Sicherheit. Zur Sicherung der Grundfreiheiten: Das Schengener Abkommen Mit der Gründung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS, auch Montanunion) begann gut fünf Jahre nach Beendigung des Zweiten Weltkrieges im Jahr 1951 ein bislang beispielloser Prozess der internationalen Zusammenarbeit. Aus der EGKS entstand bereits sechs Jahre später die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft, dann 1986 die Europäische Gemeinschaft (EG) und schließlich mit dem Maastrichter Vertrag im Jahr 1991 die Europäische Union (EU). Die Kooperation der sechs Staaten Deutschland, Frankreich, Italien, Niederlande, Belgien und Luxemburg wurde durch den Beitritt Englands, Dänemarks und Irlands (1973), Griechenlands (1981), Spaniens und Portugals (1986) sowie Finnlands, Öster-

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reichs und Schwedens (1995) auf fünfzehn Nationen ausgeweitet. Im Jahr 2004 traten zehn mittel- und osteuropäische Staaten sowie Malta und Zypern der EU bei, 2007 folgten Rumänien und Bulgarien, so dass die EU nun auf 4,3 Millionen Quadratkilometern der Lebensraum von 480 Millionen Menschen ist. Die räumliche Erweiterung der europäischen Zusammenarbeit war und ist auch immer wieder mit einer inhaltlichen Vertiefung verbunden. Stand anfangs lediglich die Handelspolitik im Vordergrund, so ist heute eine sehr breite Kooperation festzustellen, die unter anderem auch Verkehrspolitik, Sozialpolitik, Währungs- und Finanzpolitik, Außenpolitik und Arbeitsmarktpolitik umfasst. In vielen Bereichen ist neben der intergouvernementalen Zusammenarbeit die supranationale Entscheidung der EU bedeutsam. Der europäische Einigungsprozess, der noch nicht abgeschlossen ist, sondern weitere Vertiefungen und ggf. auch Erweiterungen (Türkei, weitere Balkanstaaten) umfassen wird, hat unter anderem das Ziel, einen europäischen Binnenmarkt zu schaffen, der von vier Freiheiten geprägt ist: dem freien Personenverkehr in der EU sowie der Abschaffung der Grenzhindernisse für Waren, Dienstleistungen und Kapital (zu den Grundlagen der Europäischen Integration vgl. Gruner/Woyke 2004, Pfetsch 2005). Ein wichtiges Element zur Schaffung der vier Freiheiten war das 1985 zunächst von Deutschland, Frankreich und den Benelux-Ländern vereinbarte Schengen-Abkommen. In der luxemburgischen Stadt wurde der schrittweise Abbau der Personenkontrollen an den Binnengrenzen beschlossen. Man muss kein Kriminologe sein, um zu erkennen, dass die Schaffung offener Grenzen nicht nur für die legale Wirtschaft, für Reisende und für Kapitalanleger eine erhebliche Erleichterung und Entlastung darstellt. Auch für Kriminelle eröffnet der Wegfall der Grenzkontrollen neue Möglichkeiten. Der Transport von Drogen, von illegal eingereisten oder eingeschleusten Menschen, von Waffen und anderem Schmuggelgut wird erleichtert. Auf kriminelle Weise erworbenes Geld kann leichter verschoben und „gewaschen“ werden. Verbrecher oder Terroristen können „problemlos“ ihren Aktionsraum vergrößern. Die Folge ist, dass die innere Sicherheit noch weniger als vor einigen Jahrzehnten nicht mehr allein von den Nationalstaaten geschaffen werden kann, sondern auch von der Europäischen Union behandelt werden muss, die als „Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts“ gestaltet werden soll (vgl. Knelangen 2006: 2). Am 19.06.1990 wurde zur Umsetzung des Schengener Abkommens das „Übereinkommen zur Durchführung des Schengener Abkommens“ (Schengener Durchführungsübereinkommen – SDÜ) unterzeichnet. Regelungsgegenstand des Abkommens sind Ausgleichsmaßnahmen, die infolge der Abschaffung der Binnengrenzkontrollen einen einheitlichen Raum der Sicherheit und des Rechts gewährleisten sollen. Es handelt sich dabei um § die Vereinheitlichung der Vorschriften für die Einreise und den kurzfristigen Aufenthalt von Ausländern im „Schengen-Raum“ (einheitliches Schengen-Visum), § Asyl (Bestimmung des für einen Asylantrag zuständigen Mitgliedstaats), § Maßnahmen gegen grenzüberschreitenden Drogenhandel, § polizeiliche Zusammenarbeit (Nacheile), § Zusammenarbeit der Schengen-Staaten im Justizwesen. Dem SDÜ traten in den folgenden Jahren die meisten EU-Mitgliedsländer bei. Nicht dazu gehören Großbritannien und Irland, assoziiert sind hingegen die Nicht-EU-Mitglieder Norwe-

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gen und Island. Mit dem Amsterdamer EU-Vertrag wurde die Schengen-Zusammenarbeit ab dem 01.05.1999 in die EU einbezogen. Das SDÜ war die erste große Vereinbarung zum Themenfeld der inneren Sicherheit. Vom Programm zur Säule: Von TREVI bis PJZ Ist das Schengener Durchführungsübereinkommen als erste große Vereinbarung einzustufen, so gab es schon davor verschiedene Ansätze der multilateralen Zusammenarbeit in der Verbrechensbekämpfung innerhalb der europäischen Kooperation. Schon in den 1970er und 80er Jahren wurde mit dem Terrorismus und Extremismus der Roten Armee Fraktion in Deutschland, der Roten Brigaden in Italien, der Irish Republican Army in Irland oder der Baskischen Befreiungsbewegung ETA (Euskadi Ta Askatasuna) in Spanien die Gefährdung der inneren Sicherheit deutlich. Rassistische Übergriffe z.B. in Frankreich, Fußballrowdytum nicht nur im Brüsseler Heysel-Stadion, von der italienischen Mafia ausgeführte Entführungen sowie in ganz Europa angewachsener Drogenschmuggel, -handel und -konsum forderten darüber hinaus eine koordinierte Gefahrenabwehr und Strafverfolgung. Die für Fragen der Inneren Sicherheit zuständigen Innen- und Justizminister der EG-Mitgliedsstaaten beschlossen deshalb 1976 ein Arbeitsprogramm zur Verbesserung der Zusammenarbeit. Zu diesem Zweck wurden die so genannten TREVI-Arbeitsgruppen gegründet. Die Abkürzung TREVI steht für Terrorism, Radicalism, Extremism, Violence International (vgl. Knelangen 2001: 85ff.). In den TREVI-Arbeitsgruppen werden auf polizeifachlicher Ebene unter der politischen Führung und Verantwortung des Innen- und Justiz-Ministerrates Sicherheitsprobleme beraten, gemeinsame polizeiliche Handlungskonzepte entwickelt und nach Erleichterungen der Kooperation auf europäischer Ebene gesucht, wobei immer wieder die unterschiedlichen Strafrechts- und Polizeirechtsbedingungen in den einzelnen Staaten zu berücksichtigen sind. Zu den Themenfeldern der TREVI-Gruppen gehören beispielsweise: Informationsaustausch über und Analyse der Bedrohungslage durch nationalen und internationalen Terrorismus mit ihren Aktionsfeldern Anschläge, Diebstahl von Waffen und Sprengstoffen; Informationsaustausch über Fußballrowdytum; Bekämpfung der organisierten Kriminalität, insbesondere Entführung, Geiselnahme, Erpressung, Menschenhandel, Geld- und Passfälschung, Wirtschafts- und Computerkriminalität sowie Drogenkriminalität; Zusammenarbeit in den Feldern Polizeiausrüstung, polizeiliche Kommunikation, polizeiliche Ausbildung, Polizeiund Kriminaltechnik sowie Polizeiforschung (vgl. Wittkämper et al. 1996: 130ff.). Neben den TREVI-Arbeitsgruppen wurden in den 1980/90er Jahren weitere Arbeitsgruppen eingerichtet, die sich mit anderen Feldern der Inneren Sicherheit befassten. Wegen des Abbaus der Binnengrenzen und der Verlagerung der Kontrollen an die Außengrenzen der EG wurde eine „AG Einwanderung“ ins Leben gerufen, die sich mit einzelnen Untergruppen dem Thema Asyl mit dem Ziel der Harmonisierung des formellen und materiellen Asylrechts widmet, mit der Visa-Thematik befasst oder die Durchführung der Außengrenzkontrollen regelt und dabei auch die Problematik der gefälschten Dokumente (Visa, Pässe etc.) bearbeitet. Eine weitere Gruppe, die „Groupe d’Assistance Mutuelle“ (GAM), koordiniert die Zusammenarbeit und gegenseitige Amtshilfe der Zollverwaltungen bei der Planung und Durchführung von operativen Maßnahmen im Bereich des Drogenhandels und der Luftfahrtkontrolle.

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Im Verlauf der vergangenen dreißig Jahre entstand also ein breites Feld der europäischen Kooperation und Koordination zur Verbesserung der inneren Sicherheit, wobei im Wesentlichen drei Ebenen zu unterscheiden sind: § Auf der politischen Ebene arbeiten die Innen-, Justiz- und Finanzminister zusammen. Als Verantwortliche der Regierungsexekutive entwickeln sie politische Programme, schließen bi- und multilaterale Verträge und kontrollieren die polizeilichen und juristischen sowie Zoll- und Steuerfahndungsaktivitäten der ihnen unterstellten operativen Dienste. Die Kooperation erfolgt dabei zumeist als intergouvernementale Zusammenarbeit, während in selteneren Fällen diese Minister als Ministerrat der EU legislativ über EU-Recht entscheiden. § Vertreter des führenden Managements der Polizeien, der Grenzschutzbehörden und der Steuerbehörden, die entweder aus den beteiligten Ministerien oder aus dem operativen Dienst entsandt werden, leisten die strategische Arbeit, wirken in den vorgenannten AGs wie TREVI oder GAM, tauschen dort Informationen aus, entwickeln Programme, beraten die politische Führung und leiten Gemeinschaftsprojekte. § Für die Erleichterung und Umsetzung der operativen Arbeit wurden schließlich verschiedene Informationssysteme eingerichtet. Von Verwaltungsbeamten der Mitgliedsländer werden in diesen sicherheitsrelevante Daten aus den EU-Staaten zusammengeführt. Wichtig ist hierbei z.B. das Schengen-Informationssystem (SIS), in dem relevante Daten für die Umsetzung des SDÜ gesammelt, gespeichert und an befugte Behörden weitergegeben werden. Aber auch für andere Felder bestehen spezifische Informationssysteme. Mit der Gründung der Europäischen Union durch den Maastrichter Vertrag (1991) und deren Weiterentwicklung im Amsterdamer Vertrag (1997) wurde auch die Politik der Inneren Sicherheit qualitativ aufgewertet. Die polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen (PJZ) gilt jetzt gemäß Titel VI des EU-Vertrags als dritter Pfeiler der Europäischen Union neben der Europäischen Gemeinschaft, mit ihrem Schwerpunkt in wirtschafts-, währungs- und strukturpolitischen Themen, und der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP; Titel V des EU-Vertrages). Zu beachten ist, dass die drei Säulen der EU auf jeweils unterschiedlichen Grundlagen, Kompetenzzuweisungen, politischen Beteiligungen und Entscheidungsreichweiten beruhen. Es würde an dieser Stelle zu weit führen, die Prozesse im EG-Pfeiler nachzuzeichnen. Wichtig hieran ist jedoch die Bedeutung der EU-Kommission, die den Legislativorganen Ministerrat und Europäisches Parlament Gesetzesvorschläge unterbreitet und die Umsetzung der Gemeinschaftspolitiken mit ihrem Verwaltungsapparat in Brüssel überwacht. Die Kommission als „Motor der europäischen Integration“ und auch das Europäische Parlament als demokratische Vertretung der EU-Bürger haben aber in den Säulen GASP und PJZ bisher nur nachrangige Bedeutung. GASP und PJZ haben noch keinen supranationalen Charakter, sondern sie beruhen vornehmlich auf Regierungszusammenarbeit. Während die GASP mit ihrem „Hohen Vertreter“ (derzeit Javier Solana) über einen Repräsentanten verfügt, der kontinuierlich mit den Außen- und Verteidigungsministern deren Politik vertritt, fehlt für die PJZ eine solche Bündelungsposition. Gehörten nach dem Maastrichter Vertrag auch die Bereiche Asylrecht, Einwanderung und Visa-Bestimmungen, justizielle Zusammenarbeit in Zivilsachen sowie bei Steuer- und Zollvergehen in die PJZ-Säule (die dann noch ZIJ – Zusammenarbeit in der Innen- und Justizpolitik hieß), so wurden diese mit dem Vertrag von Amsterdam in die EG-Säule überführt.

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Dies bedeutet, dass hier die Kommission und das Europäische Parlament wichtige Entscheidungskompetenzen erhielten. Nach Amsterdam konzentriert sich die Zusammenarbeit in der Innen- und Justizpolitik auf die polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen. Hierzu gehören insbesondere gemäß Artikel 30 und 31 des EU-Vertrags für die polizeiliche Zusammenarbeit § die operative Zusammenarbeit der zuständigen Behörden einschließlich der Polizei, des Zolls und anderer spezialisierter Strafverfolgungsbehörden, § das Einholen, Speichern, Verarbeiten, Analysieren und Austauschen sachdienlicher Informationen, § gemeinsame Initiativen in den Bereichen Aus- und Weiterbildung von Polizisten sowie kriminaltechnischer Forschung, § gemeinsame Bewertung einzelner Ermittlungstechniken in Bezug auf die Aufdeckung schwerwiegender Formen der Organisierten Kriminalität und § die Errichtung und Unterhaltung des Europäischen Polizeiamtes „Europol“ (siehe unten); für die justizielle Zusammenarbeit § die Erleichterung und Beschleunigung der Zusammenarbeit bei Gerichtsverfahren und der Vollstreckung von Entscheidungen, § die Erleichterung der Auslieferung von Tatverdächtigen und Strafflüchtigen zwischen den Mitgliedsstaaten, § die Vermeidung von Kompetenzkonflikten, § die schrittweise Annäherung und Schaffung von Mindeststandards strafrechtlicher Art in den Bereichen organisierte Kriminalität, Terrorismus und illegaler Drogenhandel sowie § die Errichtung und Unterhaltung von „Eurojust“, die seit 2002/03 (wenn mindestens zwei Mitgliedstaaten betroffen sind) als Unionsorgan für Ermittlungen und Strafverfolgungsmaßnahmen im Bereich der schweren Kriminalität zuständig ist und die Koordinierung der zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten fördern sowie die internationale Rechtshilfe und die Erledigung von Auslieferungsersuchen erleichtern soll. Insgesamt wurde durch die Verankerung der Justiz- und Innenpolitik als dritte Säule der EU der Politik der Inneren Sicherheit ein deutlich größeres Gewicht beigemessen. Vorherige Programme werden nun besser koordiniert und finden eine klarere rechtliche und organisatorische Grundlage. Dies kann jedoch nicht darüber hinwegtäuschen, dass auch weiterhin die Gefahrenabwehr und Strafverfolgung in besonders hohem Maße Angelegenheit der Mitgliedsstaaten ist und bleibt, dass Harmonisierungen und Kooperationen nur unter großen Implementationsschwierigkeiten zustande kommen und dass das operative Tagesgeschäft der Polizeien bei grenzüberschreitender Kriminalität weiterhin nur mit erheblichem Organisations-, Zeit- und Personalaufwand zu bewältigen ist. Auch – vielleicht sogar gerade – in dem Feld der Innen- und Justizpolitik ist die europäische Regelung sehr langsam und schwerfällig. Hinzu kommt, dass die bislang für die PJZ gültige intergouvernementale Zusammenarbeit weitgehend von den Staatsexekutiven bestimmt wird, wobei die parlamentarische Entscheidung und Kontrolle kaum ausgeprägt ist. Hierdurch ergeben sich nicht unproblematische Demokratiedefizite – und dies in einem für die Bürgerinnen und Bürger zentralen Politikfeld, das nicht nur Auswirkungen auf die Sicherheit, sondern auch auf die Freiheit der Menschen hat.

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EUROPOL – Keine „ganz richtige“ europäische Polizei Aus entsprechenden Nachrichten und Spielfilmen ist bekannt, dass die Vereinigten Staaten von Amerika über eine eigenständige Bundeskriminalpolizei verfügen, das Federal Bureau of Investigation (FBI). Deren Ermittlungsbeamte werden aktiv, wenn schwere Verbrechen begangen wurden und mehr als zwei Bundesstaaten betroffen sind, wenn besondere Straftatbestände vorliegen oder terroristische Tathintergründe zu vermuten sind. Dann sind die so genannten „Fibs“ vor Ort, ermitteln, verhören und verhaften Tatverdächtige und streiten sich mit den Staats- und Kommunalpolizeien um die Kompetenzen. Die EU ist aber nicht so wie die USA – und das Europäische Polizeiamt (kurz: Europol) ist nicht so wie das FBI. Weitaus kompetenz- und personalärmer ist Europol ausgestattet. Kein Europolizist kann zum Verhör bitten, Verhaftungen vornehmen oder auch nur die Fahrzeugpapiere kontrollieren, denn Europol hat (bislang) keine operativen Kompetenzen und ist somit keine Vollzugspolizei (vgl. Aden 2003: 144). Aus der seit 1995 arbeitenden Europol-Drogenstelle entstand mit dem Europol-Übereinkommen der EU-Mitgliedsstaaten von 1997 das Europäische Polizeiamt. Als Zentralstelle mit eigener Rechtspersönlichkeit unterstützt Europol die bi- und multilaterale Zusammenarbeit der nationalen Polizeien. Die im niederländischen Den Haag ansässige Europol-Behörde erfüllt seit 1999 ihre Aufgaben im Wesentlichen durch Informationsarbeit. Es werden Informationen und Erkenntnisse über (mehr oder minder klar) definierte Deliktsbereiche, Tatverdächtige, Tat- und Organisationsstrukturen sowie weitere ermittlungsrelevante Daten gesammelt, zusammengestellt und in Kriminalitäts- und Bedrohungsanalysen aufbereitet. Die so aufbereiteten Daten werden den nationalen Verbindungsstellen, das ist für Deutschland das Bundeskriminalamt in Wiesbaden, für ihre Strafverfolgungsarbeit zur Verfügung gestellt. Umgekehrt sind jedoch auch die nationalen Stellen verpflichtet (!), ihrerseits relevante Informationen nach Den Haag zu liefern, die Informations-, Erkenntnis- und Beratungsanfragen von Europol zu beantworten, die Informationen und Erkenntnisse auf dem neuesten Stand zu halten sowie Informationen und Erkenntnisse nach Maßgabe des nationalen Rechts für die zuständigen Behörden auszuwerten und an sie weiterzuleiten. Mit dieser Informationsverarbeitung geht Europol weit über die Kompetenzen anderer europäischer Informationssysteme wie das Schengen-Informationssystem hinaus. „Auch wenn Europol eigentlich keine eigenen Eingriffsbefugnisse übertragen sind, so stellt sich hier doch die Frage, ob durch die Analyse ein Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung vorliegt und wie dieser legitimiert ist. Zudem ergibt sich regelmäßig die Frage nach dem Rechtsschutz der Betroffenen“ (Gusy/Arnold 2002: 535). So wie Gusy und Arnold die immense Datensammlung von Europol kritisch hinterfragen, werden auch von Datenschutzbeauftragten und Bürgerrechtsvertretern Vorbehalte gegen die Zentralstelle erhoben. Der Vorsitzende der Deutschen Vereinigung für Datenschutz, Thilo Weichert, äußerte bereits in der Planungsphase für Europol seine Bedenken zur gering ausgebauten politischen und parlamentarischen Kontrolle dieser Behörde. Er kritisierte weiter: „Auch die geplante Formalisierung der Europol-Konvention ist keine Lösung, sie regelt nur die organisierte Verantwortungslosigkeit: Über unbestimmte Rechtsbegriffe (‚schwerwiegende Formen internationaler Kriminalität‘,‚kriminelle Organisationsformen‘, Art. 2 I) und einen uferlosen Anhang mit Kriminalitätsfeldern sowie einer weiteren Öffnungsklausel (‚in Zusammenhang stehende

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Straftaten‘, Art. 2 III) kann eine Zuständigkeit Europols im Bedarfsfall fast immer begründet werden. Jede Form der Weisungsgebundenheit von Europol wird ausdrücklich ausgeschlossen (Art. 30 I)“ (Weichert 1997). Neben diesen datenschutz- und kontrollrechtlichen Defiziten der Europol-Gestaltung wird von Kritikern auch besonders der Artikel 41 I des EuropolÜbereinkommens angegriffen, der der Organisation Europol, ihrer Leitung und ihren Bediensteten Immunität zusichert, womit eine Verfolgung von Straftaten im Amt erschwert oder gar unmöglich gemacht wird. So ist Europol zwar eine sicherlich wichtige, aber durchaus nicht unproblematische Einrichtung zur Schaffung von innerer Sicherheit und zur Bekämpfung schwerer Kriminalität (vgl. Knelangen 2001: 228). Die Analyse dieser Probleme und die Aufarbeitung der bislang erkennbaren Schwächen erscheint vor dem Hintergrund der aktuellen Europol-Diskussionen immer dringender. Wenn – wie von einigen Staaten gefordert – Europol künftig auch mit operativen Kompetenzen ausgestattet werden sollte, so sind erhebliche polizeipolitische und polizeirechtliche Fragen zu klären. Mit der Einführung des europäischen Haftbefehls für bestimmte Delikte im Jahr 2002 und der Inbetriebnahme der europäischen Fingerabdruckdatei (EURODAC) im Frühjahr 2003 wurden bereits einige Vorarbeiten erledigt. Ungeklärt sind jedoch die Kompetenzabgrenzungen zu den verschiedenen Polizeien der Mitgliedsstaaten, die Unterstützungspflichten und -rechte von Polizei, Justiz und Geheimdiensten, die Fragen der parlamentarischen Kontrolle von Europol sowie die Verständigung über einen gemeinsamen Kanon des Strafrechts. Herausforderung „Internationaler Terrorismus“ Der Angriff islamistischer Terroristen auf das World Trade Center in New York und das Pentagon in Washington am 11. September 2001 war der bislang heftigste und blutigste in der durchaus langen Reihe internationaler Terrorismusanschläge. Seit den frühen 1970er Jahren wurden mit Autobomben (z.B. 1983 gegen die US-Botschaft in Beirut oder die israelische Militärregierung in Sidon), mit Flugzeugentführungen und -sprengungen (z.B. 1987 der Korean Air Lines oder 1988 eines Pan-Am-Flugzeuges über dem schottischen Lockerbie), mit Bombenanschlägen auf westliche Touristen 2002 in Djerba oder Bali, mit gezielten Entführungen, Hinrichtungen oder Anschlägen (z.B. während der Olympischen Spiele 1972 in München) Terrortaten mit internationalem Hintergrund unternommen (vgl. Hoffmann 2001). Die vom Internationalen Terrorismus ausgehenden Gefahren sind groß und sie stellen die Politik sowie die Sicherheitsbehörden wie Polizeien, Geheimdienste und Militär, aber auch den Katastrophenschutz vor erhebliche Probleme, denn: § die Tatorte und Tatziele werden zwar von den Terroristen nicht willkürlich bestimmt, sind aber auch von den Sicherheitsdiensten nicht exakt eingrenzbar und so zu schützen; Militärbasen, Regierungsgebäude, Wirtschaftszentren, Urlaubsquartiere oder Verkehrsmittel als bevorzugte Terrorismusziele gibt es in zu großer Zahl; § terrorbereite Gruppen und Einzeltäter arbeiten zumeist selbstständig und sind allenfalls netzwerkartig miteinander verbunden, wodurch die Sicherheitsbehörden schwerlich konkrete Gefahren im Vorfeld bestimmen oder nach einer Tat die Täter verorten können; hinzu kommt die Schwierigkeit, mit verdeckten Ermittlern in die homogenen Gruppen einzudringen und so Aufklärung zu betreiben;

Auf dem Weg zu einer europäischen Architektur der Inneren Sicherheit

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§ es bestehen in der Regel keine eindeutigen Beziehungen zwischen den Herkunfts- und Aktionsgebieten der Terroristen, so dass auch keine bilaterale Polizei- oder Militärkooperation für die Bekämpfung sinnvoll ist; § die Terrorbereitschaft verschiedenster Gruppen hat sich erhöht, neben den derzeit bevorzugt genannten islamistischen Gruppen sind weitere religiös, nationalistisch, politisch extremistisch, fundamentalistisch oder ideologisch motivierte Gruppen terroristisch aktiv; § das Gefährdungspotenzial hat sich durch weltweit erleichterten Zugang zu Waffen, Sprengstoffen und Massenvernichtungswaffen deutlich erhöht; § die Verletzlichkeit der offenen Gesellschaften ist gewachsen (vgl. Frevel 2006: 204). Der Terrorismus ist eine von „außen“ kommende, aber im „Inneren“ wirkende Gefahr. Er wird zwar mitunter staatlich gefördert, geht aber nicht von Staaten, sondern von extrem motivierten Gruppen aus. Dies bedeutet, dass die „klassische“ Reaktion auf die Gefährdung der Äußeren Sicherheit durch Militärschläge oder Kriege an Legitimitäts- und Effizienzgrenzen stößt. Andererseits stoßen auch die „klassischen“ Mittel zur Aufrechterhaltung der inneren Sicherheit an deutliche Grenzen. Denn das polizeiliche Handeln ist primär auf die lokale und nationale Ebene bezogen. Eine Lösung des Handlungsdilemmas wird derzeit in der Internationalisierung und Annäherung von äußerer und innerer Sicherheitsstrategie gesucht. Unmittelbar nach dem 11. September 2001 wurden bei den nationalen Sicherheitsdiensten (z.B. dem Bundeskriminalamt) wie auch den internationalen Polizeibehörden wie Europol Arbeitsgruppen und Task Forces ins Leben gerufen. Die Zusammenführung nationaler Erkenntnisse über Tatverdächtige, Tatmerkmale, Organisationsstrukturen etc. in neuen oder ausgebauten Informationssystemen mit der anschließenden breiten Streuung der gewonnenen Informationen zurück in die Staaten soll die Handlungsfähigkeit der Polizeien erhöhen. Dabei ist durchaus zu hinterfragen, wer welche Informationen über wen sammelt, meldet, aufbereitet und verbreitet – und wie dies mit dem Recht der Bürger auf informationelle Selbstbestimmung vereinbart werden kann. Die in Deutschland durchgeführte Rasterfahndung nach etwaigen Terroristen und so genannten Schläfern rückte viele Unschuldige in den Blick der Behörden. Mit dem Hinweis auf die Terrorismusbedrohung wurden von den Sicherheitsdiensten auch die – nach den Erfahrungen mit dem Nazi-Regime bewusst und klug aufgebauten – Abgrenzungen von Polizei, Geheimdiensten und Militär aufgeweicht. Diese drei exemplarisch für viele weitere Probleme herausgegriffenen Aspekte der gesteigerten Abwehrbereitschaft sollen hier als Indiz dafür dienen, dass das Streben nach Sicherheit in unsicheren Zeiten gleichzeitig erhebliche Risiken für die Gestaltung einer offenen und freiheitlichen Gesellschaft mit einem „gebändigten“ Staatsapparat birgt.

Aden, Hartmut (2003): Polizeiliche Zusammenarbeit in Europa. In: Leopold (2003): 140-150. Bundeskriminalamt (Hrsg.) (2007): Bundeslagebild Organisierte Kriminalität 2006. Pressefreie Kurzfassung. Wiesbaden: Bundeskriminalamt. http://www.bka.de/lageberichte/ok/2006kf/lagebild_ok_2006_kurzlage.pdf (11.12.2007). Frevel, Bernhard (2006): Bedeutung von Globalisierung, Internationalisierung und Europäisierung für die Polizei. In: Frevel et al. (2006): 188-212.

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Markt und Innere Sicherheit

Zur Ökonomie der Inneren Sicherheit Cay Folkers, Jürg Weißgerber

Einleitung In Zeiten angespannter öffentlicher Haushalte ist die ausreichende Erfüllung der Rechtsstaatsaufgabe Innere Sicherheit keine Selbstverständlichkeit. Öffentliche Ausgaben für innere Sicherheit konkurrieren mit Ausgaben für andere staatliche Leistungen um knappe Etatmittel. Es stellt sich die Frage, in welcher Höhe Ausgaben für innere Sicherheit angemessen sind. Fließen zu viele oder zu wenige Steuermittel in diesen Bereich? Soll der Staat seine Aktivitäten ausdehnen oder einschränken? Zur Beantwortung dieser Fragen ist es notwendig, sich die ökonomische Dimension des Problems zu vergegenwärtigen. Dabei geht es nicht so sehr darum, Geldbeträge für bestimmte Sicherheitsmaßnahmen zu ermitteln und nach möglichen Finanzierungsquellen zu suchen. Vielmehr steht das grundlegende ökonomische Problem im Vordergrund, dass Ressourcen, die für eine bestimmte Verwendung eingesetzt werden, für eine alternative Verwendung nicht mehr zur Verfügung stehen. In einer Welt knapper Ressourcen, aber unbegrenzter Bedürfnisse der Menschen ist es nicht sinnvoll, Ressourcen beliebig auf irgendwelche Verwendungen zu verteilen. Es werden Kriterien benötigt, anhand derer man Aussagen über einen „effizienten“ Einsatz der knappen Ressourcen treffen kann, d.h. eine Verwendung der Ressourcen zur bestmöglichen Bedürfnisbefriedigung der Menschen. Erst auf dieser Grundlage ist es möglich zu beurteilen, ob zu viele oder zu wenige Ressourcen in einen bestimmten Bereich fließen und ob durch eine andere Verwendung der Ressourcen eventuell ein höherer Nutzen für die Bürger erreicht werden kann. Während für viele öffentliche Aufgabenbereiche derartige Kriterien erarbeitet worden sind (so gibt es eine eigenständige Gesundheits-, Verteidigungs- oder Bildungsökonomie), existiert bisher kein geschlossenes Theoriegebäude einer „Ökonomie der Inneren Sicherheit“. Mit dem vorliegenden Beitrag sollen daher die in der Literatur vorhandenen Ansätze zu diesem Thema zusammengeführt werden, um einen Einblick in die ökonomischen Zusammenhänge der inneren Sicherheit zu ermöglichen. Der Aufbau des Beitrags ist wie folgt: Nach einer Einführung in die ökonomische Dimension der inneren Sicherheit werden die wesentlichen Akteure der Inneren Sicherheit und ihre Ziele erörtert. Im Anschluss folgt eine Einführung in die „Ökonomie der Kriminalität“. Danach werden Überlegungen zur Nachfrage potentieller Opfer nach Sicherheitsmaßnahmen angestellt. Schließlich werden die Ergebnisse zusammengefasst mit dem Ziel, Aussagen über die effiziente Bereitstellung von Sicherheitsmaßnahmen durch den Staat zu begründen. Der Beitrag schließt mit einem Fazit. Die ökonomische Dimension der Inneren Sicherheit Üblicherweise werden Fragen der Inneren Sicherheit rechts- und kriminalwissenschaftlich, soziologisch, historisch sowie politik- und verwaltungswissenschaftlich (vgl. Lange 1999: 25ff.) untersucht, eine eigene „Ökonomie der Inneren Sicherheit“ wurde bisher nicht entwi-

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ckelt. Für Nichtökonomen bedarf daher die Analyse der inneren Sicherheit aus ökonomischer Perspektive einer Rechtfertigung. Was kann man also darunter verstehen? Innere Sicherheit1 dient dem elementaren Bedürfnis der Bürger nach Schutz vor Verbrechen sowie der Sicherung der verfassungsmäßigen Ordnung des Staates. Dieser Schutz ist nicht kostenlos erhältlich, sondern erfordert in beträchtlichem Ausmaß den Einsatz knapper Ressourcen. Potentielle Straftäter müssen abgehalten werden, Verbrechen zu begehen (präventive Aufgabe der Gefahrenabwehr), begangene Straftaten müssen aufgeklärt und sanktioniert werden (repressive Aufgabe der Strafverfolgung). Dafür werden Mittel aus dem Staatshaushalt für Polizei, Staatsanwaltschaften, Gerichte, Gefängnisse, Geheimdienste etc. aufgewendet, die anderen Verwendungen (z.B. Bildung, Straßenbau, Gesundheitssystem) nicht mehr zur Verfügung stehen.2 Auch Privathaushalte geben beträchtliche Summen beispielsweise für Türschlösser, Alarmanlagen, Überwachungskameras oder Selbstverteidigungskurse aus, die nicht mehr für andere Zwecke wie Nahrungsmittel, Kleidung oder Kinobesuche verwendet werden können.3 Hier entstehen Opportunitätskosten, d.h. durch den Ressourceneinsatz für Sicherheit wird auf den alternativ möglichen Nutzen der Mittelverwendung in den nichtrealisierten Bereichen verzichtet (vgl. Schmidtchen 2004: 2f.). Wenn man den gesamten Staatshaushalt für die innere Sicherheit aufwenden würde, mag das Sicherheitsniveau steigen, es entstünden aber volkswirtschaftliche Verluste, da andere nutzenstiftende Staatsaufgaben nicht mehr erfüllt werden könnten. Sicherheitsfragen haben also eine allokative Dimension, d.h. knappe Ressourcen und menschliche Bedürfnisse müssen in Einklang gebracht werden. Gesucht ist ein bestimmtes Niveau an Ausgaben für innere Sicherheit, das im Vergleich mit den bewerteten Alternativen den höchsten Nutzen bringt und in diesem Sinne effizient ist. Eine Verwendung knapper Ressourcen über dieses Niveau hinaus würde in Anbetracht der Opportunitätskosten nicht den Präferenzen der Bürger entsprechen und damit eine Verschwendung von Ressourcen darstellen. Die Frage nach der effizienten Ressourcenverwendung für innere Sicherheit ist der grundlegende Gegenstand dieses Beitrags. Die Analyse erfolgt dabei durchweg auf der Grundlage4 des ökonomischen Paradigmas (vgl. Buchanan/Tullock 1962: 3ff.). Im Mittelpunkt steht der methodologische Individualismus, d.h. maßgeblich für die Bewertung von Allokationsergebnissen sind nicht exogene Wertungen aus Sicht der Regierungen, sondern die Präferenzen der Bürger. Es wird unterstellt, dass sich die Individuen rational verhalten und im eigenen Interesse handeln („homo oeconomicus“). Als wesentlich für die Entscheidungen der Individuen werden die prinzipiell veränderlichen Restriktionen ihres Handelns erachtet, während ihre Präferenzen als gegeben angesehen 1

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Im juristischen Sprachgebrauch wird der Begriff der „öffentlichen Sicherheit und Ordnung“ gebraucht. Gemäß Legaldefinition bedeutet „öffentliche Sicherheit“ die „Unverletzlichkeit der Rechtsordnung, der subjektiven Rechte und Rechtsgüter des einzelnen sowie der Einrichtungen und Veranstaltungen des Staates oder sonstiger Träger der Hoheitsgewalt“ (§ 2 Nr. 2 Bremisches Polizeigesetz, § 3 Nr. 1 Gesetz über die öffentliche Sicherheit und Ordnung des Landes Sachsen-Anhalt, § 54 Thüringer Ordnungsbehördengesetz). Unter „öffentlicher Ordnung“ wird „die Gesamtheit der im Rahmen der verfassungsmäßigen Ordnung liegenden ungeschriebenen Regeln für das Verhalten des einzelnen in der Öffentlichkeit“ (§ 3 Nr. 2 Gesetz über die öffentliche Sicherheit und Ordnung des Landes Sachsen-Anhalt) verstanden (vgl. Klüver 2006: 25ff.). Die Ausgaben der öffentlichen Haushalte für innere Sicherheit (Polizei, Ordnungsverwaltung, Gerichte und Justizvollzug) sind von 23 Mrd. EUR im Jahr 1992 (2,8% der öffentlichen Gesamtausgaben) auf 32,4 Mrd. EUR im Jahr 2004 (3,3%) angestiegen, während die Ausgaben für äußere Sicherheit (Verteidigung) im gleichen Zeitraum von 28 Mrd. EUR auf 23,7 Mrd. zurückgingen (vgl. Schulze-Steikow 2007: 501). Einen Überblick über die private Sicherheitsindustrie gibt OECD 2004. Zur Bedeutung von Kernannahmen in der Wissenschaft vgl. Lakatos 1970.

Zur Ökonomie der Inneren Sicherheit

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werden (vgl. Stigler/Becker 1977). Die jeweils bestehenden Regeln bzw. Restriktionen bewirken Anreize für die Akteure und bestimmen damit die Ergebnisse ihres Handelns. Bevor die allokativen Prozesse näher untersucht werden, ist zunächst aufzuzeigen, welche Akteure bei der Inneren Sicherheit von Bedeutung sind. Die Akteure der Inneren Sicherheit Im Rahmen der Analyse der Inneren Sicherheit können drei wesentliche Akteure mit ihren Präferenzen und Restriktionen unterschieden werden: die Kriminellen, die potentiellen Opfer und die staatlichen Akteure. Kriminelle Individuen streben an, sich durch Verletzung von Regeln einen persönlichen Vorteil zu verschaffen. Sie werden getrieben durch die Hoffnung auf Erzielung einer Beute, die durch legale Aktivitäten nicht erreichbar wäre: Geld, sexuelle Befriedigung, Tod eines Menschen oder politische Ziele. Solche Straftaten fügen nicht nur den direkten Opfern einen physischen oder finanziellen Schaden zu, sondern haben weitreichende negative externe Effekte für die Gesellschaft (vgl. Anderson 1999, Cohen 2000). Dabei gehen Straftäter in der Regel nicht planlos vor, sondern sind in der Lage, Kosten und Nutzen ihrer Straftat abzuwägen. Sie werden nur dann ihre Tat durchführen, wenn der erwartete Nutzen die erwarteten Kosten der Tat übersteigt. Sicherheitsmaßnahmen entfalten ihre Abschreckungswirkung auf Kriminelle dadurch, dass sie die Kosten der Durchführung des Verbrechens erhöhen. Dafür ist genau zu analysieren, welche Rolle diese im kriminellen Kalkül spielen. Die auf Becker (1968) und weitere Autoren zurückgehende „Ökonomie der Kriminalität“ hat hier grundlegende Ansätze geliefert. Diese werden im Abschnitt „Kriminelles Verhalten“ besprochen. Potentielle Opfer, die sich dem Risiko einer Straftat ausgesetzt sehen, sind bereit, Ressourcen für Sicherheitsmaßnahmen aufzuwenden, um den zu erwartenden Verlust infolge der Straftat zu verringern und das Risiko der Bedrohung zu senken. Rationale Individuen werden aber nicht ihr gesamtes Einkommen für derartige Maßnahmen verwenden, sondern ein gewisses Risiko und einen gewissen zu erwartenden Verlust hinnehmen. Zu fragen ist daher, von welchen Größen die Zahlungsbereitschaft für Sicherheitsmaßnahmen abhängt und in welcher Höhe sie ausgeübt wird. Die maßgebliche Arbeit in diesem Bereich wurde von Ehrlich und Becker (1972) vorgelegt und von einer Reihe anderer Autoren weiterentwickelt. Da potentielle Opfer häufig gemeinsamen Risiken ausgesetzt sind, ist zu fragen, welche Konsequenzen hieraus für eine effiziente Bereitstellung von Sicherheitsmaßnahmen resultieren. Dies wird im Abschnitt „Verhalten der potentiellen Opfer“ behandelt. Dem Staat kommt bei der Erzielung innerer Sicherheit eine besondere Rolle zu. Er erfüllt einerseits präventive Aufgaben der Gefahrenabwehr und andererseits repressive Aufgaben der Sanktionierung krimineller Individuen. Im Rahmen der ökonomischen Analyse wird der Staat nicht nach der organischen Staatsauffassung als besondere Entscheidungseinheit jenseits der Individuen gesehen, sondern im Sinne der individualistischen Staatsauffassung als Verfahren der Bürger zur Durchsetzung ihrer Präferenzen (vgl. Buchanan/Tullock 1962: 11ff.). Prinzipiell können Menschen die Bereitstellung von Gütern und Dienstleistungen über Märkte organisieren (private Bereitstellung) oder staatlichen Institutionen übertragen (öffentliche Bereitstellung). Während marktliche Allokationsverfahren auf Freiwilligkeit, Äquivalenz, Preissystem und Wettbewerb beruhen, sind die konstitutiven Eigenschaften staatlicher Allokationsverfahren Zwang, Budget, Planung, fehlende Äquivalenz und Steuersystem. Da

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gemäß dem „Ersten Hauptsatz der Wohlfahrtsökonomik“ das marktliche Verfahren unter der Bedingung vollkommener Konkurrenz dem staatlichen Verfahren überlegen ist, bedarf der staatliche Eingriff in die Allokation von Ressourcen in besonderem Maße einer Rechtfertigung (vgl. Hillman 2003: 3ff.). Wenn der Staat allokativ tätig wird, sind Kriterien für einen effizienten Ressourceneinsatz notwendig. Diese Kriterien sind unter anderem von den Eigenschaften der Güter abhängig. Sowohl die Erörterung der Legitimation öffentlicher Sicherheitsmaßnahmen als auch die Herleitung von normativen Aussagen zur effizienten Bereitstellung dieser Maßnahmen erfolgt im Abschnitt „Staatliche Bereitstellung von Innerer Sicherheit“. Für die Analyse der staatlichen Aufgabenübernahme ist es sinnvoll, den Begriff der „öffentlichen Bereitstellung“ vom Begriff der „öffentlichen Produktion“ zu trennen. Werden Güter öffentlich bereitgestellt, erfolgt ihre Finanzierung aus dem Staatshaushalt und sie werden den Bürgern ohne unmittelbare Berechnung zur Verfügung gestellt (vgl. Musgrave et al. 1994: 9). Unabhängig davon ergibt sich die Frage nach der Produktion der öffentlichen Leistung. Von „öffentlicher Produktion“ spricht man, wenn die Herstellung von Gütern durch Bedienstete des öffentlichen Sektors erfolgt (z.B. Staatsanwaltschaften, Polizei, Gerichte). „Private Produktion“ liegt vor, wenn die Herstellung durch private Unternehmen vorgenommen wird (z.B. Rüstungsgüter, Kommunikationssysteme der Polizei). Bei Leistungen, die öffentlich bereitgestellt werden sollen, ist somit im Sinne einer Make-or-buy-Entscheidung zu prüfen, welche Argumente für oder gegen eine private bzw. öffentliche Produktion sprechen (vgl. Shleifer 1998). Im Bereich der Inneren Sicherheit ist die Privatisierung von Gefängnissen ein Beispiel für die Verlagerung der Produktion aus dem öffentlichen Sektor in den privaten Sektor (vgl. Hart et al. 1997).5 Zwischen den drei Akteuren – Kriminelle, potentielle Opfer und Staat – bestehen Beziehungen, die man sich in Analogie zu einem Marktsystem vorstellen kann. Dabei ist einerseits ein „Markt für Kriminalität“ und andererseits ein „Markt für Sicherheit“ denkbar. Die folgende Abbildung stellt den „Markt für Kriminalität“ graphisch dar (vgl. Ehrlich 1996: 44ff., Becsi 1999: 39ff.). Straftaten werden von den Kriminellen in Abhängigkeit vom erwarteten Nettonutzen der Straftat (erwarteter Nutzen der Beute abzüglich der erwarteten Kosten der Straftat) „angeboten“. Dabei wird eine steigende „Angebotsfunktion“ angenommen, d.h. je höher die erwarteten Nettovorteile sind, desto mehr Verbrechen werden angeboten. Auf der anderen Seite wird eine „Nachfrage“ der potentiellen Opfer nach Kriminalität unterstellt. Darunter wird die Toleranz der potentiellen Opfer gegenüber der Kriminalität verstanden. Sie ergibt sich als Inverse der Nachfrage der potentiellen Opfer nach Sicherheitsmaßnahmen. Bei einer steigenden Anzahl von Verbrechen fragen die potentiellen Opfer mehr Sicherheitsmaßnahmen nach, was zu höheren Kosten der Tatdurchführung und damit zu einer geringeren erwarteten Rendite der Straftaten führt. Da eine hohe Anzahl von Verbrechen folglich mit geringen erwarteten Nettovorteilen korrespondiert, liegt eine fallende Nachfragefunktion vor. Diese Nachfrage ist zunächst rein privater Natur, solange staatliche Sicherheitsmaßnahmen nicht berücksichtigt werden. Es ergibt sich ein „privates“ Gleichgewichtsniveau an Verbrechen bei einem bestimmten erwarteten Nutzenüberschuss für die Kriminellen (Punkt P). Wenn man neben den privaten Sicherheitsmaßnahmen der potentiellen Opfer (Alarmanlagen, Überwachungskame5

In Deutschland hat die im Januar 2006 eröffnete hessische Justizvollzugsanstalt Hünfeld einige Bekanntheit erzielt, weil Teile des Gefängnisses privat betrieben werden. Vgl. FAZ vom 07.12.2005, Nr. 285, S. 20.

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ras, Schusswaffen etc.) auch die staatlichen Sicherheitsmaßnahmen (Polizei, Staatsanwaltschaft, Gefängnisse etc.) einbezieht, resultieren für jede Anzahl an Verbrechen höhere Kosten der Tatdurchführung und damit geringere erwartete Gewinne für die Kriminellen als im rein privaten Kalkül. Die „Gesamtnachfrage“ nach Kriminalität liegt somit unterhalb der privaten Nachfragefunktion, d.h. es wird von der Gesellschaft insgesamt ein geringeres Niveau an Kriminalität toleriert. Als Gleichgewicht zwischen Angebot und Gesamtnachfrage ergibt sich daher eine geringere Anzahl an Straftaten bei einem niedrigeren erwarteten Nettonutzen der Kriminellen (Punkt G).

Abbildung 1: Markt für Kriminalität erwarteter Nettonutzen der Straftaten

Angebot

P G

private Nachfrage

Gesamtnachfrage

Anzahl der Straftaten

Auf dem mit dem „Markt für Kriminalität“ korrespondierenden „Markt für Sicherheit“ stehen die potentiellen Opfer im Mittelpunkt. Die Bedrohung durch Kriminelle veranlasst sie, Sicherheitsleistungen nachzufragen. Anbieter von Sicherheitsleistungen sind neben staatlichen auch private Akteure, z.B. Wachdienste, Alarmanlagenproduzenten usw. Es liegt ein so genannter „gemischter Markt“ (mixed market) (vgl. Helsley/Strange 2005) vor. Beide Perspektiven, der Markt für Kriminalität und der Markt für Sicherheit, sind im Rahmen der Ökonomie der Inneren Sicherheit zu erfassen, um die ökonomischen Zusammenhänge zu entwickeln. Im Folgenden wird untersucht, wovon das Verhalten der drei Akteure der Inneren Sicherheit abhängt, d.h. wie sich der Verlauf der Angebots- und Nachfragefunktionen ergibt, und welche Wechselwirkungen zwischen den Akteuren – vor allem zwischen den privaten und staatlichen Sicherheitsmaßnahmen – bestehen, um schließlich die zentrale Frage der Effizienz von Sicherheitsmaßnahmen zu analysieren.

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Kriminelles Verhalten Das Verhalten eines rationalen Kriminellen wird seit dem Beitrag von Becker (1968) anhand der folgenden Überlegungen modelliert. Ein Verbrechen mit dem Ziel der Erreichung einer bestimmten Beute wird als eine risikobehaftete Aktivität dargestellt, bei der der Kriminelle entweder mit einer gewissen Wahrscheinlichkeit verhaftet und bestraft wird oder mit der Gegenwahrscheinlichkeit ungesühnt die Vorteile des Verbrechens genießen kann.6 Wenn man die in beiden Zuständen erreichbaren Nutzenpositionen mit den jeweiligen Wahrscheinlichkeiten gewichtet, erhält man den so genannten Erwartungsnutzen EU, den der Kriminelle maximiert (vgl. Becker 1968: 177, Fußnote 16). EU = p U (Y-f) + (1- p) U(Y) mit

p: Bestrafungswahrscheinlichkeit des Verbrechens U: Nutzen des Verbrechers Y: Wert der Beute f: Strafhöhe (monetär gemessen)

Ein potentieller Krimineller wird sich dann für die Durchführung einer Straftat entscheiden, wenn der Erwartungsnutzen der Straftat positiv ist.7 Becker geht davon aus, dass in diesem Kalkül die Bestrafungswahrscheinlichkeit und die Strafhöhe die zentralen Ansatzpunkte zur Abschreckung von Kriminellen sind, da mit steigender Bestrafungswahrscheinlichkeit und steigender Strafhöhe der Erwartungsnutzen des Kriminellen jeweils sinkt. In Abhängigkeit von diesen beiden Größen kann die „Kriminalitätsangebotsfunktion“ aufgestellt werden, die bei steigender Bestrafungswahrscheinlichkeit und steigender Strafhöhe ein fallendes Angebot ergibt.8 Beide Einflussfaktoren des Angebots werden durch staatliche und private Entscheidungen bestimmt und erfordern den Einsatz knapper Ressourcen. Die Bestrafungswahrscheinlichkeit ergibt sich multiplikativ aus einer Kette verschiedener Einzelwahrscheinlichkeiten (vgl. Schmidtchen 2004: 9ff.): den Wahrscheinlichkeiten der Beobachtung des Verbrechens, der Meldung der Straftat an die Polizei durch das Opfer bzw. Zeugen, der Aufklärung der Straftat durch die Polizei, der Anklageerhebung durch die Staatsanwaltschaft sowie der Verurteilung durch die Gerichte. Die Höhe der Bestrafungswahrscheinlichkeit hängt somit einerseits von privaten Entscheidungen (Anzeigen, Zeugenaussagen) sowie andererseits von der Höhe der staatlichen Ausgaben für Polizei, Staatsanwaltschaft und Strafgerichtsbarkeit ab. Die Strafhöhe bemisst sich nach der Strafart (Geldstrafe, Haftstrafe, Bewährung) und dem konkreten Strafmaß, wobei Gefängnis- und Bewährungsstrafen im Unterschied zu Geldstrafen zusätzliche Ressourcen beanspruchen.

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An dieser Stelle werden unterschiedliche Verbrechensarten (Mord, Vergewaltigung, Raub, Diebstahl etc.) nicht differenziert. Insbesondere der Begriff der Beute ist je nach Verbrechensart unterschiedlich zu definieren. Eine Anwendung dieses Ansatzes erfolgt beispielsweise im Modell der Steuerhinterziehung nach Allingham/Sandmo (1972). Ein Steuerhinterzieher ist hier vor die Wahl gestellt, sein Einkommen auf die ihm zur Verfügung stehenden „Anlagemöglichkeiten“ Einkommensdeklaration und Nichteinkommensdeklaration zu verteilen. Becker betrachtet im Unterschied zur üblichen Analyse von Entscheidungen unter Unsicherheit Einkommensänderungen und nicht Vermögensänderungen des Individuums (vgl. Pyle 1983: 11). Eine alternative Erwartungsnutzenfunktion findet sich ebenda, 11f., in Anlehnung an Brown/Reynolds (1973). Becker geht hier davon aus, dass die Bestrafungswahrscheinlichkeit einen höheren Abschreckungseffekt als die Erhöhung des Strafmaßes hat und dass Straftäter risikofreudig sind.

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Um die optimale Kombination von Bestrafungswahrscheinlichkeit und Strafhöhe zu bestimmen, müssen deren Kosten explizit berücksichtigt werden. Becker (1968) definiert zu diesem Zweck eine so genannte soziale Verlustfunktion L, die sich durch Addition aller relevanten Kosten der Kriminalität ergibt (vgl. Becker 1968: 181). Sie umfasst erstens die durch die Straftaten erzeugten Nettoverluste der Opfer9, zweitens die Kosten der Verhaftung und Verurteilung der Täter10 sowie drittens die sozialen Kosten der Bestrafung11. Die Bestrafungswahrscheinlichkeit und die Strafhöhe sind nach diesem Ansatz so zu bestimmen, dass die soziale Verlustfunktion minimiert wird. Es ergibt sich eine bestimmte Anzahl an Straftaten, die im volkswirtschaftlichen Sinne optimal ist, da sie minimale Verluste durch Kriminalität erzeugt. Dies ist genau dann der Fall, wenn der zusätzliche Nutzen einer höheren Abschreckung (Grenznutzen) gerade den zusätzlichen Kosten einer höheren Abschreckung (Grenzkosten) entspricht. Der Grenznutzen entsteht durch Einsparungen infolge geringerer Bestrafungskosten. Er steigt mit jeder verhinderten Straftat. Die Grenzkosten ergeben sich durch die Verluste der Opfer und die Verhaftungs- bzw. Verurteilungskosten infolge der weiterhin begangenen Straftaten. Diese sinken mit jeder verhinderten Straftat. Eine Erhöhung der Abschreckungsmaßnahmen über das Optimum hinaus würde bedeuten, dass zwar weniger Straftaten begangen werden, dies aber mit höheren Kosten als Nutzen verbunden wäre.12 Eine zweite Gruppe von Modellen umfasst die so genannten Zeitallokationsmodelle. Hier hat der potentielle Täter die Wahl, seine Zeit für legale oder illegale Aktivitäten zu verwenden. Er wird sich in Abhängigkeit von den Kosten und Erträgen der Zeitverwendungen für eine der beiden Aktivitäten oder eine Kombination aus beiden entscheiden. Ehrlich (1973) modelliert dies in einem Zwei-Zustände-Modell: Der Kriminelle wird entweder bestraft (Zustand a) oder nicht bestraft (Zustand b). Gewählt wird diejenige Zeitverwendung, die unter der Annahme einer bestimmten Risikopräferenz den Erwartungsnutzen des Kriminellen maximiert. Unter der Annahme eines risikoaversen Kriminellen bewirken sowohl eine Erhöhung der Strafe als auch eine Erhöhung der Bestrafungswahrscheinlichkeit eine eindeutige Verringerung der Zeit, die für illegale Aktivitäten verwendet wird. Block und Heineke (1975) gehen noch einen Schritt weiter. Sie berücksichtigen auch die psychischen Kosten beim Begehen krimineller Aktivitäten. Annahmegemäß stiftet nicht nur die Beute aus einer Straftat positiven Nutzen, sondern auch die Ausübung legaler im Gegensatz zu illegalen Tätigkeiten. Handelt es sich um einen Kriminellen mit einer hohen Wertschätzung für Ehrlichkeit, ist der Grenznutzen aus der Zeitverwendung für legale Aktivitäten höher als der Grenznutzen aus der Zeitverwendung für illegale Aktivitäten. Nur bei einem solchen Straftäter mit Risikoaversion hat die Erhöhung der Strafhöhe und der Bestrafungswahrscheinlichkeit einen eindeutigen Abschreckungseffekt. Bei risikoaversen Individuen mit geringen psychischen Kosten für illegale Aktivitäten, also einer geringen Wertschätzung für Ehrlichkeit, besteht kein eindeutiger Abschreckungseffekt von Strafhöhe und Bestrafungswahrscheinlichkeit.13 Hier wird deutlich, dass die Vermittlung von Werten und Moral eine 9 10 11 12 13

Dies sind die Einkommens-, Vermögens- und sonstigen Verluste der Opfer abzüglich der Beute der Täter. Darunter fallen im Wesentlichen die Ausgaben für Polizei und Justiz. Dazu gehören die bei den Tätern anfallenden Kosten (Strafleid, entgangene Einkommen, Konsumverzicht, Freiheitsentzug) sowie die Kosten der Gesellschaft für den Strafvollzug und die Bewährung. Für die optimale Anwendung von Geld- und Haftstrafen (vgl. Polinsky/Shavell 1983). Andere Konstellationen, bei denen der Abschreckungseffekt von Strafen nicht gegeben ist oder sogar in sein Gegenteil verkehrt wird, in denen also höhere Strafen mehr Kriminalität hervorrufen, werden von Cameron (1988) zusammengefasst.

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nicht unbedeutende Rolle bei der Kriminalitätsbekämpfung spielen könnte. Es herrscht hier ein sogenanntes Pfadabhängigkeitsproblem: Bei einer hohen Anzahl moralisch handelnder Personen sind kleinere intrinsische Kosten unmoralischen Handelns nötig, damit ein Akteur sich ebenfalls moralisch verhält (vgl. Leschke 1996: 82 ff.). Handeln nur wenige Leute moralisch, bedarf es hoher intrinsischer Kosten, damit ein Individuum sich noch moralisch verhält. Der Wert der „Moralausbildung“, also der Vermittlung von bestimmten Werten in Schule und Familie, steigt demnach mit jedem zusätzlichen moralisch handelnden Individuum an (vgl. Leschke 1996: 85). Die Ökonomie der Kriminalität hat auf der Grundlage der Modelle von Becker, Ehrlich sowie Block und Heineke eine Vielzahl von Spezialfragen bearbeitet, z.B. Fragen der Justizfehler14, der marginalen Abschreckung15, der optimalen Abschreckung bei Wiederholungstätern (vgl. Polinksy/Rubinfeld 1991) oder der Todesstrafe (vgl. Ehrlich 1975). Bisher nicht berücksichtigt worden ist jedoch der Vorgang der „Verbrechensproduktion“. Kriminelle setzen zur Durchführung ihrer Straftat Produktionsfaktoren ein (z.B. Fluchtautos, Kommunikationssysteme, Waffen etc.), die den Zweck haben, die vorgefundenen Sicherheitsmaßnahmen zu überwinden. Insofern ist ein Krimineller in der Lage, die Bestrafungswahrscheinlichkeit durch Einsatz von entsprechenden Faktoren zu beeinflussen. Je höher das herrschende Sicherheitsniveau ist, desto mehr oder bessere Faktoren müssen eingesetzt werden, die wiederum Kosten verursachen. Ein rationaler Krimineller verhält sich hier wie ein Unternehmer: Er wählt diejenige Kombination an Faktoren, mit der das gegebene Sicherheitsniveau zu minimalen Kosten überwunden werden kann. Eine Verschärfung der Sicherheitsmaßnahmen führt insofern zu einer Veränderung des Faktoreinsatzes, welche höhere Kosten für die Kriminellen nach sich zieht. Eine Schutzmaßnahme ist dann wirksam, wenn sie die Kosten so weit erhöht, dass der Verbrecher von der Durchführung abgeschreckt wird. Dabei ist der technische Fortschritt auf Seiten der Kriminellen von großer Bedeutung. Neue Informationstechnologien oder Waffensysteme führen zu einer Veränderung des Faktoreinsatzes und lassen bestimmte Verbrechen rentabel werden. Die Abschreckung von Kriminellen muss daher auch unter Berücksichtigung des Produktionsprozesses des Verbrechens erfolgen. Die Ergebnisse der Ökonomie der Kriminalität sind in einer Vielzahl von empirischen Untersuchungen getestet worden (für eine Diskussion der methodologischen Grundlagen und eine Übersicht über empirische Arbeiten vgl. Pyle 1983: 29ff., Ehrlich 1996: 55ff., Becsi 1999, Entorf/Spengler 2002, Antony/Entorf 2003). Dabei geht es insbesondere um die Frage, inwieweit der Abschreckungseffekt durch eine höhere Bestrafungswahrscheinlichkeit und ein höheres Strafmaß tatsächlich beobachtbar ist. Geschätzt werden Kriminalitätsangebotsfunktionen, wobei die schwer beobachtbare Bestrafungswahrscheinlichkeit in der Regel durch die Aufklärungsquote von Verbrechen ersetzt wird. Bereits Ehrlich (1973) kommt zu dem Ergebnis, dass bei nahezu sämtlichen Verbrechensarten ein negativer Zusammenhang zwischen der Kriminalitätsrate und der Bestrafungswahrscheinlichkeit bzw. der Strafhöhe besteht (vgl. Ehrlich 1973: 545). Eide (1994) schätzt in einer internationalen Untersuchung die Kriminalitätsangebotselastizität bezüglich der Bestrafungswahrscheinlichkeit und der Strafhöhe auf Werte zwischen 0 und -2 bei einem Median von ca. -0,5. Dies bedeutet, dass eine zehnprozen14 15

Ein Schuldiger wird freigesprochen oder ein Verurteilter ist unschuldig (vgl. Kaplow/Shavell 1994). Um eine höhere Abschreckung schwerer Verbrechen zu erreichen, muss die Strafhöhe mit der Schwere des Verbrechens ansteigen (vgl. Shavell 1992).

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tige Erhöhung der Bestrafungswahrscheinlichkeit einen Rückgang der Straftaten um 5% bewirkt (vgl. Eide 1994: 246). Entorf (1996) kommt in einer Panel-Analyse für Westdeutschland von 1974 bis 1994 zu einer schwächeren Kriminalitätsangebotselastizität zwischen -0,11 und -0,36 (vgl. Entorf 1996: 435ff.). Weitere empirische Arbeiten untersuchen konkret die Abschreckungswirkung von Straftaten durch eine höhere Polizeistärke. Cameron (1988) führt in seinem Überblicksartikel an, dass in 18 der von ihm ausgewerteten 22 Studien kein Abschreckungseffekt durch mehr Polizisten zu beobachten war. Levitt (1997) sieht eine Erklärung dafür in der Simultanität von Polizeistärke und Kriminalität. So führt eine höhere Kriminalitätsrate häufig zu einer vermehrten Einstellung von Polizisten. Zudem bewirkt eine größere Polizeidichte in der Regel eine höhere Aufklärungsrate begangener Straftaten, wobei die Gesamtzahl der Straftaten durchaus konstant bleiben kann. In seiner eigenen empirischen Arbeit kommt Levitt (1997, 2002) jedoch zu einem eindeutigen Abschreckungseffekt durch zusätzliche Polizeikräfte. So bewirkt jeder zusätzlich eingestellte Polizist einen Rückgang von jährlich 3,2 bis 7 Gewaltverbrechen bzw. 1,6 bis 12,4 Eigentumsdelikten, was einem ökonomischen Nutzen von beinahe 200.000 Dollar entspricht (vgl. Levitt 1997: 285). Die Kosten eines zusätzlichen Polizisten (Gehalt und anteilige Gemeinkosten) werden von Levitt mit jährlich ca. 80.000 Dollar für das betreffende Jahr angegeben, so dass sich ein positiver Nettonutzen für jeden zusätzlichen Polizisten ergeben hätte.16 Neben den Abschreckungsvariablen „Bestrafungswahrscheinlichkeit“ und „Strafhöhe“ wird in der empirischen Literatur auch der Einfluss von Arbeitslosigkeit und Einkommensverteilung auf die Kriminalitätsneigung getestet. Der Zusammenhang ergibt sich über das Zeitallokationsmodell von Ehrlich (1973): Wenn der Ertrag der Zeitverwendung für legale Tätigkeit gering ist, besteht ein höherer Anreiz für kriminelles Verhalten. Der Einfluss der Arbeitslosigkeit auf die Kriminalitätsneigung scheint auch empirisch bestätigt zu sein, wiewohl mit teilweise ambivalenten Ergebnissen. So kommt Entorf (1996) für Westdeutschland zu dem Ergebnis, dass eine Halbierung der Arbeitslosigkeit eine Reduktion der Kriminalität um ca. 2,5% bewirken würde (vgl. Entorf 1996: 446, für weitere Studien vgl. beispielsweise Allen 1996, Lee/Holoviak 2006). Allerdings erweist sich damit die Bekämpfung der Arbeitslosigkeit als ein relativ schwaches Abschreckungsmittel. Für den Zusammenhang zwischen der Einkommensungleichheit und der Kriminalitätsneigung wurden je nach Verbrechensart unterschiedliche Ergebnisse ermittelt. Kelly (2000) identifiziert beispielsweise einen signifikanten Zusammenhang zwischen der Einkommensungleichheit und dem Auftreten von Gewaltverbrechen, aber sieht keinen Einfluss der Einkommensverteilung auf die Zahl der begangenen Vermögensdelikte.17 Die Analyse des kriminellen Verhaltens hat gezeigt, dass mit Hilfe ökonomischer Ansätze die Abschreckungswirkung von Sicherheitsmaßnahmen auf das Kalkül potentieller Krimineller beurteilt werden kann. Allerdings sind dabei die Präferenzen der potentiellen Opfer nicht explizit betrachtet worden, obwohl dies im Rahmen einer individualistischen Vorgehensweise geboten wäre. Daher geht es im nächsten Abschnitt um die Modellierung des Verhaltens potentieller Opfer, die sich durch Kriminalität bedroht fühlen. 16

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Levitt selbst schränkt diese Aussage aber teilweise ein, indem er auf die in dieser Kalkulation nicht berücksichtigten Zusatzlasten der Besteuerung zur Finanzierung der zusätzlichen Polizisten und die erhöhten Gefängniskosten infolge einer höheren Aufklärungswahrscheinlichkeit hinweist (vgl. Levitt 1997: 286). Für die Untersuchung weiterer sozioökonomischer und demographischer Einflussfaktoren vgl. beispielsweise Entorf/Spengler (2000).

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Verhalten der potentiellen Opfer Je nach Ausprägung eines bestimmten Merkmals (soziale Position, Vermögen, Geschlecht, öffentliche Stellung etc.) ist ein Individuum einem bestimmten Risiko ausgesetzt, Opfer einer Straftat zu werden. Dieses Risiko bemisst sich gemäß der objektiven oder subjektiv wahrgenommenen Opferwahrscheinlichkeit. Da es sich – wie bei dem Kalkül des Kriminellen – um Entscheidungen unter Unsicherheit handelt, wird ebenfalls das Zwei-Zustände-Modell verwendet. Ein Individuum sei mit einem Vermögen in Höhe von V ausgestattet. Der ungünstige Zustand 1 bedeutet, dass das Individuum mit der Wahrscheinlichkeit q Opfer einer Straftat wird, wodurch ein Verlust in Höhe von L auftritt. Der Nutzen U in diesem Zustand bemisst sich in Abhängigkeit von dem ursprünglichen Vermögen V abzüglich des Verlustes L. Der günstige Zustand 2 gibt dagegen an, dass das Individuum mit der Wahrscheinlichkeit 1-q unversehrt bleibt. Als zu maximierender Erwartungsnutzen EU ergibt sich der mit den jeweiligen Wahrscheinlichkeiten gewichtete Nutzen der beiden Zustände. EU = q U(V-L) + (1-q) U(V) mit

q: Opferwahrscheinlichkeit U: Nutzen des Opfers V: Vermögen des Opfers L: Verlust im Falle des Verbrechens

Ein Individuum hat drei Möglichkeiten, auf eine derartige Risikosituation zu reagieren (vgl. Ehrlich/Becker 1972). Es kann erstens eine private Versicherung gegen den möglichen Verlust infolge einer Straftat erwerben („market insurance“). Das Individuum bezahlt eine Versicherungsprämie und wird im Falle des Verbrechens für den Schaden kompensiert. Es verzichtet in Höhe der Versicherungsprämie auf Vermögen im günstigen Zustand, um sich ein höheres Vermögen für den ungünstigen Zustand zu sichern. Manche Vermögensgegenstände sind jedoch Unikate oder mit besonderen emotionalen Werten versehen und insofern unersetzbar (vgl. die Theorie der so genannten „nicht ersetzbaren“ Güter von Cook/Graham 1977). Ebenso sind psychische oder physische Verletzungen infolge von Gewaltverbrechen nicht durch Geldbeträge rückgängig zu machen. Daher ist nicht immer eine Kompensation durch eine marktliche Versicherung möglich, weswegen andere Schutzmaßnahmen ergriffen werden. So können zweitens Güter erworben werden, die eine ähnliche Funktion wie eine Versicherung haben („self-insurance“). Sie sorgen dafür, dass im Falle des Eintritts des Verbrechens die Schadenshöhe gesenkt wird. Ein Beispiel ist das Absolvieren eines Selbstverteidigungskurses. Wie bei einer marktlichen Versicherung geht es darum, durch Verzicht auf Vermögen im günstigen Zustand ein höheres sicheres Vermögen im ungünstigen Zustand zu erhalten. Das Ausmaß der Verlustbegrenzung hängt dabei im Unterschied zur marktlichen Versicherung von der Produktivität der eingesetzten Güter ab. Drittens kann das potentielle Opfer versuchen, die Wahrscheinlichkeit des Verbrechens zu senken („self-protection“). Es werden Sicherheitsgüter erworben, die potentielle Täter von der Tat abschrecken sollen. Dazu gehören Schusswaffen, Alarmanlagen, Wachhunde, Sicherheitskameras etc. Auch hier spielt die Produktivität der Sicherheitsgüter eine wichtige Rolle. Ihre Abschreckungswirkung auf den Straftäter ergibt sich aus dem Kalkül des kriminellen Verhaltens.

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Alle drei Reaktionsmöglichkeiten18 potentieller Opfer sind mit dem Einsatz knapper Ressourcen verbunden. Rationale Individuen werden nicht ihr gesamtes Vermögen dafür verausgaben, sondern Nutzen und Kosten der Maßnahmen abwägen. Einerseits steigt der Erwartungsnutzen des potentiellen Opfers durch eine Senkung der Verlusthöhe bzw. der Opferwahrscheinlichkeit. Andererseits entstehen Opportunitätskosten der Sicherheitsmaßnahmen, da alternative Verwendungen nicht mehr realisiert werden können. Die optimale Höhe der Ausgaben für „self-protection“ ergibt sich aus der Bedingung, dass der Grenznutzen der Senkung der Opferwahrscheinlichkeit gleich den Grenzkosten der Sicherheitsmaßnahmen ist. Da die Senkung der Opferwahrscheinlichkeit bei einem hohen Ausgangsrisiko einen hohen Grenznutzen stiftet, kann in diesem Fall eine hohe Zahlungsbereitschaft für private Sicherheitsgüter unterstellt werden. Bei niedrigem Ausgangsrisiko ist die Zahlungsbereitschaft entsprechend geringer. Zwischen der Nachfrage nach „self-protection“ und der Höhe der Opferwahrscheinlichkeit besteht somit ein negativer Zusammenhang. Empirische Untersuchungen der Nachfrage der potentiellen Opfer nach Sicherheitsmaßnahmen sind bis auf einige Ausnahmen bisher kaum erhältlich (vgl. Ehrlich 1996: 56). Bartel (1975) untersuchte das Nachfrageverhalten von Unternehmen nach Wachdiensten und bestätigte die theoretischen Erkenntnisse. Die bisherige Betrachtung ging von einem Individuum aus, das als Einzelperson einem Risiko gegenübersteht. Häufig sind aber mehrere Menschen gemeinsam von demselben Risiko betroffen. Beispielsweise fühlen sich sämtliche Frauen einer Gemeinde durch einen Sexualstraftäter bedroht. Oder alle Einfamilienhäuser einer Wohngegend sind potentielle Opfer eines Einbrechers. Sicherheitsmaßnahmen, die im Falle gemeinsamer Bedrohung nur ein Individuum allein schützen (z.B. Alarmanlagen, Überwachungskameras, Schusswaffen), bewirken einen Umlenkungseffekt des Verbrechens auf die weniger geschützten Opfer (vgl. Shavell 1991). Es liegt ein negativer externer Effekt vor, bei dem ein Individuum bei seinen privaten Entscheidungen nur seine eigenen privaten Kosten, nicht aber die externen Kosten für unbeteiligte Dritte berücksichtigt, wodurch es zu einer Fehlallokation – einer Überbereitstellung der individuellen Schutzmaßnahme – kommt. Helsley/Strange (2005) haben dieses Phänomen im Rahmen eines zweistufigen spieltheoretischen Ansatzes untersucht. Sie vergleichen das Gleichgewicht, das sich bei unabhängiger Optimierung der privaten Haushalte ergibt, mit dem effizienten Ergebnis, das ein „sozialer Planer“ erzielen würde, und identifizieren ein Überangebot privater Sicherheitsleistungen. Solche negativen externen Effekte können verhindert werden, wenn die Opferwahrscheinlichkeit für alle potentiellen Opfer gemeinsam gesenkt wird. Dies ist durch Sicherheitsgüter möglich, die alle betroffenen Individuen gleichzeitig schützen, wie z.B. Polizeipatrouillen, Gefängnisse oder Geheimdienstinformationen. Sicherheitsgüter können somit nach ihren Gütereigenschaften differenziert werden. Wenn ein Gut nur das Risiko eines einzelnen Individuums reduziert, liegt ein „privates Gut“ vor mit den Eigenschaften Rivalität im Konsum (d.h. nur individueller Schutz) und Ausschließbarkeit vom Konsum (d.h. Konsum nur bei Zahlung eines Preises) (vgl. Musgrave et al. 1994: 68ff.). Sind dagegen mehrere potentielle Opfer gemeinsam von der Abschreckung der Kriminellen betroffen, handelt es sich um ein „öffentli18

In der Literatur wird eine breite Diskussion über die Substitutions- und Komplementaritätsbeziehungen zwischen den drei Reaktionsmöglichkeiten geführt (vgl. Boyer/Dionne 1983, Chang/Ehrlich 1985, Konrad/Skaperdas 1993, Courbage 2001, Lakdawalla/Zanjani 2004).

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ches Gut“ mit den Eigenschaften Nichtrivalität im Konsum (d.h. gemeinsamer Schutz) und Nichtausschließbarkeit vom Konsum (d.h. Konsum ohne Zahlung eines Preises möglich). Das besondere Problem der Bereitstellung öffentlicher Güter besteht darin, dass für die Individuen Anreize bestehen, sich der Finanzierung des Gutes zu entziehen (Trittbrettfahrerverhalten), weil sie hoffen, auch ohne Zahlung in den Genuss des alle gemeinsam schützenden Gutes zu gelangen, so dass das Gut im Ergebnis privat nicht in ausreichendem Maße oder gar nicht bereitgestellt wird (vgl. Hillman 2003: 73ff.). Erst durch staatliche Übernahme und Einführung einer Zwangsfinanzierung (Steuern) wird eine effiziente Bereitstellung möglich. Wegen des Trittbrettfahrerverhaltens ist es äußerst schwierig, Erhebungen über die Zahlungsbereitschaften für öffentliche Sicherheitsgüter durchzuführen. Dies kann beispielsweise über geeignete Befragungen oder Laborexperimente erreicht werden (direkte Verfahren) oder durch Ermittlung von „Spuren“ (vgl. Blankart 2006: 471ff.) der Zahlungsbereitschaft aus verfügbaren marktlichen Daten (indirekte Verfahren) (vgl. für eine derartige Studie Donahue/Miller 2006). In einer repräsentativen Befragung von 1.300 US-Bürgern kommen beispielsweise Cohen et al. (2004) zu dem Ergebnis, dass der durchschnittliche Haushalt zwischen 100 und 150 Dollar pro Jahr für eine Senkung spezifischer Kriminalitätsrisiken um 10% zu zahlen bereit wäre. Aggregiert über alle Individuen resultiert daraus eine marginale Zahlungsbereitschaft von 31.000 Dollar pro verhindertem Raub, 275.000 Dollar pro verhinderter Vergewaltigung und 9 Millionen Dollar pro verhindertem Mord. Reine private Güter und reine öffentliche Güter sind zunächst theoretische Grenzfälle. Es gibt eine Reihe von Sicherheitsgütern, die sich als mehr in die eine oder die andere Richtung tendierende Mischfälle aus privaten und öffentlichen Gutseigenschaften darstellen. Manche Güter werden auch vollständig privat bereitgestellt und finanziert, obwohl sich ihre Schutzwirkung gleichzeitig auf andere Individuen erstreckt, die keinen Finanzierungsbeitrag geleistet haben. Hier liegen positive externe Effekte vor, d.h. es entsteht zusätzlicher Nutzen für unbeteiligte Dritte, ohne dass diese sich an den Kosten der Bereitstellung beteiligt haben. Da dieser externe Nutzen im individuellen Kalkül nicht berücksichtigt wird, kommt es zu einer Unterbereitstellung des betreffenden Gutes. Dies ist vor allem bei Schutzmaßnahmen der Fall, deren Installation äußerlich nicht erkennbar ist (vgl. Shavell 1991). Da ein Krimineller nicht unterscheiden kann, ob das Sicherheitsgut vorhanden ist oder nicht, geht er von einer höheren Überführungswahrscheinlichkeit aus, als tatsächlich gegeben ist, wodurch alle potentiellen Opfer einen Vorteil haben. Ein häufig zitiertes Beispiel für derartige positive externe Effekte liefern Ayres und Levitt (1998). Sie untersuchen empirisch die Wirkung des Aufspürsystems „Lojack“, mit dem gestohlene Autos über Radiofrequenz wiedergefunden werden können. Da die Installation des Systems von außen für den Autodieb nicht erkennbar ist, liegt der Fall nichtbeobachtbarer Sicherheitsgüter vor. Seit Einführung von Lojack ging die Zahl der Autodiebstähle in der betrachteten Region signifikant zurück. Davon profitierten auch alle Autobesitzer, die Lojack nicht installiert hatten. Der positive gesamtgesellschaftliche Nutzenzuwachs war dabei ca. fünfzehnmal größer als die zusätzlichen Kosten der Installation, wobei die Autobesitzer, die Lojack installiert hatten, weniger als 10 % des Gesamtnutzenzuwachses für sich beanspruchen konnten. Ein potentielles Opfer ist in Anbetracht der unterschiedlichen Gütereigenschaften und Externalitäten vor die Entscheidung gestellt, eine individuell optimale Wahl an Sicherheitsgütern zu treffen. Dabei ist jedoch nur die Ressourcenentscheidung für die privaten Sicherheitsgüter beeinflussbar, während die öffentlichen bzw. von anderen Individuen beschlossenen Si-

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cherheitsmaßnahmen als gegeben hingenommen werden müssen. Man kann sich dies als Produktionsprozess im Sinne der Haushaltsproduktion nach Becker (1965) vorstellen: Private Haushalte fragen bestimmte Güter nicht um ihrer selbst willen nach (hier z.B. Alarmanlagen, Schusswaffen etc.), sondern um sie mit anderen Gütern zu einem bestimmten nutzenstiftenden Output zu kombinieren. Dieser Output im Bereich der Sicherheit ist die Abschreckung von Straftätern, d.h. die Senkung der Opferwahrscheinlichkeit. Als Input gehen alle verfügbaren Sicherheitsmaßnahmen – private wie öffentliche – in die Produktionsfunktion ein (vgl. für derartige Modellierungen Clotfelter 1977, Friedman et al. 1987). Da die öffentlichen Sicherheitsgüter durch das einzelne Individuum nicht kontrollierbar sind, fungieren nur die privaten Inputs als Variablen, über die individuell in Abhängigkeit von der jeweiligen Produktivität der Maßnahme, dem individuellen Einkommen, der individuellen Risikoposition, dem öffentlichen Sicherheitsniveau und der Höhe des erwarteten Verlusts entschieden wird. Um Aussagen über das Nachfrageverhalten potentieller Opfer nach privaten Sicherheitsgütern – bei gegebenem Niveau öffentlicher Sicherheitsmaßnahmen – herzuleiten, ist es sinnvoll, die Theorie der Haushaltsproduktion um die Theorie „öffentlicher Inputs“ zu erweitern, die bisher vor allem auf Fragen der Infrastruktur und ihrer Bedeutung für Unternehmensentscheidungen angewandt wird (vgl. Kaizuka 1965, Sandmo 1972). Ein derartiges Konzept, das alle Effekte (Externalitäten, gegebene öffentliche Inputs) bei der privaten Nachfrage nach Sicherheitsgütern einbezieht, ist in der Literatur bisher noch nicht vorhanden.19 Der Abschnitt hat gezeigt, wie das Verhalten von Individuen infolge von Bedrohungen durch Kriminalität ökonomisch modellierbar ist. Dabei ist deutlich geworden, dass individuelle Sicherheitsmaßnahmen in Anbetracht der Opportunitätskosten bewertet werden müssen. Es ist aber zu berücksichtigen, dass private Entscheidungen nicht in jedem Fall zu volkswirtschaftlich effizienten Allokationsergebnissen führen, wie die Phänomene externer Effekte und öffentlicher Güter gezeigt haben. Im folgenden Abschnitt ist zu untersuchen, inwieweit staatliche Eingriffe im Bereich der Inneren Sicherheit legitimiert werden können und wie sich eine effiziente Allokation der Ressourcen ergibt. Staatliche Bereitstellung von Innerer Sicherheit Eine individualistische Begründung für die Rolle des Staates bezüglich der Aufgabe der Inneren Sicherheit geht konzeptionell von der hypothetischen Situation der Anarchie aus (vgl. Hobbes 1989: 134ff., Buchanan 1984: 97). Das Gefangenendilemma der Anarchie (vgl. Hillman 2003: 28ff.) kann nur durch eine mit einem Gewaltmonopol ausgestattete Instanz überwunden werden. Im Tausch gegen Sicherheit geben die Individuen (einen Teil ihrer) Freiheitsrechte an den Staat ab und unterwerfen sich der Herrschaft des Rechts. Die bisher für Raub und zur Verteidigung gegen Raub eingesetzten Ressourcen der Individuen können für die Produktion nutzenstiftender Güter verwendet werden, wodurch es zu einer Pareto-Verbesserung, d.h. zu einer Nutzenerhöhung für die Individuen kommt (vgl. Buchanan 1984: 84 ff.). Der Schutz des Eigentums und des menschlichen Lebens gehört damit zu den grundlegenden 19

Philipson/Posner (1996) thematisieren die Wechselwirkung zwischen öffentlichen und privaten Sicherheitsmaßnahmen und kommen zu dem Ergebnis, dass eine zyklische Entwicklung der Kriminalität resultiert: Höhere öffentliche Ausgaben bewirken durch die höhere Abschreckungswirkung zwar eine geringere Kriminalitätsrate. Allerdings gehen daraufhin die privaten Sicherheitsausgaben zurück, so dass die Kriminalitätsrate wieder auf ihr ursprüngliches Niveau ansteigt und der Effekt der höheren öffentlichen Ausgaben konterkariert wird.

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Aufgaben des modernen Staates, durch die erst ein marktlicher Austausch und eine effiziente Ressourcenallokation möglich werden. Ein Staat, der seine Legitimation in diesem Sinne auf den Schutz seiner Bürger zurückführt, steht somit in der dauerhaften Pflicht, Kriminalität zu unterbinden, um nicht im Nachhinein die Akzeptanz durch die Bürger und damit seine Daseinsberechtigung zu verlieren. Denn so sehr die Einhaltung von Regeln in einem Gemeinwesen effizienzfördernd ist, so stark ist der individuelle Anreiz, Regeln zu missachten. Zur Durchsetzung der Regeln wird daher ein mit Zwangsgewalt ausgestattetes Sicherheitssystem benötigt, das potentielle Regelbrecher von ihrem Vorhaben abhält und Regelbrecher bestraft (vgl. Skogh/Stuart 1982). Bei der Übertragung von Aufgaben an den Staat ist jedoch zu bedenken, dass staatliche Entscheidungsträger gemäß der ökonomischen Theorie der Politik eigene Ziele verfolgen und nicht an erster Stelle wohlfahrtsmaximierend im Sinne der Bürger handeln (vgl. Downs 1957, Buchanan/Tullock 1962). Es ist zu befürchten, dass ein mit dem Gewaltmonopol ausgestatteter Staat Maßnahmen ergreift, die die Freiheiten der Bürger über das gebotene Maß einschränken. Staatliche Gewalt kann sich dann gegen die Bürger wenden, was aus einer individualistischen Perspektive nicht zu akzeptieren ist. Um diese Gefahr zu vermindern, ist es geboten, staatliches Handeln mit verfassungsmäßigen Restriktionen zu beschränken (vgl. Brennan/Buchanan 1985). Im extremen Fall hat dies zur Folge, dass gewisse Sicherheitsmaßnahmen überhaupt nicht in staatliche Hand übertragen werden sollten, da die Gefahr des staatlichen Missbrauchs zu groß ist.20 Auch wenn für die folgenden Analysen von dieser Problematik abstrahiert wird, ist das Spannungsfeld zwischen Sicherheit und Freiheit bei allen staatlichen Sicherheitsmaßnahmen stets im Blick zu halten. Für die weitere Analyse ist die Abgrenzung in repressive und präventive staatliche Maßnahmen wichtig. Während präventive Maßnahmen sowohl von staatlichen als auch von privaten Akteuren durchgeführt werden, liegen repressive Maßnahmen wegen des Gewaltmonopols des Staates allein in staatlicher Hand. Die Finanzierung der Kriminalpolizei, der Staatsanwaltschaften, der Strafgerichtsbarkeit und der Gefängnisse haben insofern durch den Staatshaushalt zu erfolgen. Es handelt sich hier um öffentliche Güter, bei denen wegen der Eigenschaft des gemeinsamen Konsums eine effiziente Bereitstellung dann vorliegt, wenn die marginalen Opportunitätskosten der Summe aller Grenzbewertungen der vom Konsum betroffenen Individuen entsprechen (vgl. Samuelson 1954, 1955). Im Rahmen einer Kosten-Nutzen-Analyse müssen diese Kosten- und Nutzengrößen identifiziert, monetär bewertet und aggregiert werden. Dabei müssen alle Nutzenbestandteile einbezogen werden, da es sonst zu einer Unterbereitstellung kommen kann. Insbesondere die Glaubwürdigkeit des Staates hängt von der effizienten Erfüllung seiner repressiven Aufgabe ab. Unterfinanzierte Strafverfolgungsbehörden, überlastete Gerichte oder überfüllte Gefängnisse untergraben die Autorität des Rechtssystems und üben gleichzeitig einen negativen Einfluss auf die präventive Funktion des Rechtssystems aus. Kriminelle, die die Sanktionen des Rechtsstaates nicht fürchten müssen, werden kaum von ihren Straftaten abgeschreckt, wie aus den Ergebnissen der Ökonomie der Kriminalität geschlossen werden kann.

20

Zur Abwägung von „Nutzen und Kosten des Rechts“ und zum Spannungsverhältnis zwischen Regelbefolgung und individueller Freiheit vgl. Buchanan (1984: 157 ff.). Die individuell effiziente Menge an Recht ergibt sich dort, wo sich die Grenzkosten weiterer Freiheitsbeschränkungen und der Grenznutzen größerer gesellschaftlicher Ordnung entsprechen.

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Bei der Ermittlung der Kosten der repressiven Maßnahmen ist ein weiterer wichtiger Zusammenhang von Bedeutung. Die Kosten sind umso niedriger, je höher die Bereitschaft der Bürger ist, beobachtete oder erlittene Straftaten zur Anzeige zu bringen bzw. als Zeugen auszusagen. Die Aufklärungsquote und damit die Abschreckungswirkung auf kriminelles Verhalten hängen in beträchtlichem Ausmaß von der Kooperationsbereitschaft der Bürger ab.21 Das ökonomische Problem der Kooperationsbereitschaft besteht darin, dass die betroffenen Individuen bei einer Abwägung ihrer individuellen Kosten und Nutzen möglicherweise nur geringe Anreize zur Kooperation haben. Beispielsweise hofft ein Vergewaltigungsopfer, das ein erlittenes Verbrechen zur Anzeige bringt, auf die Ergreifung und Bestrafung des Täters sowie auf psychologische Unterstützung. Andererseits entstehen dem Opfer hohe Kosten beispielsweise durch den Verlust der Anonymität gegenüber der Polizei, das Risiko der Vergeltung durch den Straftäter, die mögliche Stigmatisierung im Bekanntenkreis sowie die Erduldung eines mitunter langwierigen Gerichtsverfahrens (vgl. Allen 2007: 624ff.). Wenn die Kosten die erhofften Nutzen übersteigen, werden Verbrechen nicht angezeigt oder Zeugenaussagen nicht getätigt. Gesucht ist daher ein Anreizsystem, das dieses individuelle Kalkül im positiven Sinne beeinflusst und damit die Kosten der repressiven Staatsaufgabe reduziert (vgl. Huck/Kosfeld 2007 für eine Modellierung des „Neighbourhood Watch“-Verhaltens). Präventive Sicherheitsmaßnahmen werden im Unterschied zu repressiven Maßnahmen sowohl privat als auch staatlich bereitgestellt, wodurch es zu Wechselwirkungen kommt. Zunächst ist daher nach der Legitimation staatlicher Eingriffe in diesem Bereich zu fragen, bevor die effiziente Bereitstellung dieser Leistungen untersucht wird. Staatliche Eingriffe in Allokationsprozesse sind normativ dann gerechtfertigt, wenn erstens Marktversagen auftritt (notwendige Bedingung) und zweitens der Staat eine bessere Allokation als der Markt bewirken kann (hinreichende Bedingung) (vgl. Blankart 2006: 57ff.). Dies ist – wie oben gezeigt – im Fall öffentlicher Sicherheitsgüter und im Fall externer Effekte gegeben. Bei der Bereitstellung öffentlicher Güter wird das Trittbrettfahrerverhalten umso gravierender sein, je größer die Gruppe der potentiellen Opfer mit gemeinsamer Bedrohung ist. Eine private Bereitstellung von wirksamen präventiven Maßnahmen wird dann immer unwahrscheinlicher. Daraus ergibt sich die Schlussfolgerung, dass präventive Sicherheitsaufgaben (z.B. Polizei, Geheimdienste) entsprechend dem Bedrohungskreis der Bevölkerung im föderalen Staatsaufbau anzusiedeln sind (vgl. Oates 1972: 35). Lokalen oder begrenzt regionalen Risiken durch z.B. Taschendiebe, Einbrecher oder Vergewaltiger ist am effizientesten durch Maßnahmen auf Gemeinde- bzw. Länderebene zu begegnen. Dagegen müssen für nationale Risiken wie Terrorismus bundesweite Abwehrmaßnahmen ergriffen werden, die aus dem Bundeshaushalt zu finanzieren sind. Die deutsche Sicherheitsarchitektur spiegelt dies mit ihrer Zweiteilung in Bundes- und Landesbehörden wider. Allerdings müssen in großen Bevölkerungsgruppen auch so genannte „abnehmende Skalenerträge“ bei der Produktion öffentlicher Sicherheitsmaßnahmen berücksichtigt werden, die in mehreren empirischen Studien nachgewiesen wurden (vgl. für einen Überblick Friedman et al. 1987: 231). Dies bedeutet, dass beispielsweise bei einer Verdoppelung der Bevölkerungsgröße eine Verdoppelung der Polizeieinheiten nicht das ursprüngliche Sicherheitsniveau gewährleisten kann, sondern ei21

Vgl. Goldberg/Nold (1980) und Huck/Kosfeld (2007). Allen (2007) führt beispielsweise an, dass nach Aussagen des US-Justizministeriums in den Jahren 1994 und 1995 nur ein Drittel der Opfer von Vergewaltigungen die Straftat bei der Polizei angezeigt haben (vgl. Allen 2007: 623, Fußnote 1).

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nen geringeren Abschreckungseffekt aufweist. In Städten mit höherer Bevölkerungsdichte müssen daher höhere Pro-Kopf-Ausgaben für Sicherheit aufgewendet werden, um das gleiche Sicherheitsniveau wie in Städten mit niedriger Bevölkerungsdichte zu erzielen. Dies hat unmittelbar Konsequenzen für die „Produktionstechnologie“ der präventiven Maßnahmen, da dem „Öffentlichkeitsgrad“ der Sicherheitsmaßnahmen die abnehmenden Skalenerträge gegenüberstehen (vgl. Clotfelter 1977: 872f.). Zudem spricht die Existenz negativer externer Effekte bei privaten Entscheidungen für staatliches Handeln. Wenn Individuen private Sicherheitsvorkehrungen vornehmen, die das Risiko anderer, ungeschützter Individuen erhöhen, kommt es zu einer Übernachfrage nach derartigen privaten Sicherheitsgütern. Daher scheint eine Eindämmung dieser Umlenkungseffekte geboten. In der Literatur wird zu diesem Zweck die Einführung einer Steuer auf private Sicherheitsmaßnahmen erwogen (vgl. Helsley/Strange 2005: 1273). Andere Vorschläge betreffen die Subventionierung ungeschützter Haushalte oder die staatliche Förderung von Versicherungen gegen Kriminalität (also „market insurance“) (vgl. Clotfelter 1978: 400, Lakdawalla/Zanjani 2004: 4ff.). Abschließend ist der Frage nachzugehen, wie sich die effiziente staatliche Bereitstellung präventiver Maßnahmen darstellt, wenn sowohl private als auch öffentliche Inputs in den Produktionsprozess eingehen und diese in einer wechselseitigen Beziehung stehen. Eine derartige Effizienzbedingung kann nur in einem umfassenden Ansatz ermittelt werden. Dieser hat das Verhalten der Kriminellen, die Gruppengröße der von einem gemeinsamen Risiko bedrohten potentiellen Opfer, die abnehmenden Skalenerträge staatlicher Sicherheitsmaßnahmen und die privaten Schutzaktivitäten der Bürger zu berücksichtigen. Die öffentlichen Sicherheitsmaßnahmen sollten in Anbetracht dieser Tatbestände so weit ausgedehnt werden, bis gemäß der Bedingung für die optimale Allokation öffentlicher Güter die aggregierten Grenzbewertungen der Bürger für zusätzlich verhinderte Verbrechen den Grenzkosten der zusätzlichen Abschreckung entsprechen. Derartige Modellierungen wurden beispielsweise von Clotfelter (1977) und Friedman, Hakim und Spiegel (1987) vorgelegt. Sie zeigen, wie in Abhängigkeit von der Gruppengröße der Bevölkerung der effiziente Einsatz privater und öffentlicher Sicherheitsmaßnahmen variiert. In kleinen Bevölkerungsgruppen ist der Einsatz öffentlicher Maßnahmen effizient, da negative Externalitäten eine hohe Bedeutung haben und die fallenden Skalenerträge nur eine geringe Rolle spielen. In großen Gruppen dagegen ist der Einsatz privater Sicherheitsmaßnahmen wegen der geringen Auswirkung negativer externer Effekte und der hohen Pro-Kopf-Ausgaben infolge sinkender Skalenerträge effizient. Empirische Untersuchungen, die die Effizienz bestehender Sicherheitsausgaben in diesem Rahmen überprüfen, liegen bisher jedoch nicht vor. Hier besteht weiterer Forschungsbedarf. In Zeiten hoher Bedrohung durch den internationalen Terrorismus werden regelmäßig neue Sicherheitsmaßnahmen vorgeschlagen. Deren Zweckmäßigkeit ist wegen der gezeigten allokativen Konsequenzen auch ökonomisch zu überprüfen. Wenn es beispielsweise darum geht, neue Kommunikationssysteme der Polizei zu installieren, biometrische Pässe einzuführen oder Datenbanken für genetische Fingerabdrücke einzurichten, sind im Rahmen einer Kosten-Nutzen-Analyse die Opportunitätskosten und die Nutzen dieser Maßnahmen für die potentiellen Opfer gegenüberzustellen. Nur wenn sich ein Überschuss der Nutzen über die Kosten ergibt, ist die Maßnahme durchzuführen. Anderenfalls käme es zu einer Fehlallokation knapper Ressourcen und damit zu einer Nutzenminderung für die Bürger.

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Fazit Ziel des Beitrags war es, die allokative Dimension der Inneren Sicherheit zu verdeutlichen und ein Konzept zur effizienten Bereitstellung Innerer Sicherheit zu erarbeiten. Dafür war es notwendig, die Ziele und Restriktionen der am Prozess der Inneren Sicherheit beteiligten Akteure zu identifizieren. Das Verhalten potentieller Krimineller wurde mit Hilfe der Ansätze der Ökonomie der Kriminalität analysiert, welche auch in empirischen Überprüfungen bestätigt werden konnten. Die Nachfrage der potentiellen Opfer nach Sicherheitsleistungen wurde unter den Begriffen „self-insurance“ und „self-protection“ eingeführt. Es wurde der Unterschied zwischen öffentlichen und privaten Sicherheitsgütern erläutert und auf das Problem externer Effekte durch private Sicherheitsmaßnahmen eingegangen. Bei der Analyse der staatlichen Bereitstellung wurden repressive und präventive Aufgaben unterschieden. Repressive Sicherheitsmaßnahmen sind wegen des Gewaltmonopols des Staates einzig aus dem Staatshaushalt zu finanzieren. Einen entscheidenden Anteil an der Wirksamkeit der Strafverfolgungsbehörden hat jedoch die Kooperationsbereitschaft der Bürger, die durch Anreizsysteme gefördert werden muss. Präventive Sicherheitsmaßnahmen werden sowohl von privaten als auch von staatlichen Akteuren bereitgestellt, wodurch sich Wechselwirkungen ergeben, die einer genauen Analyse unterzogen werden müssen. Dafür müssen Kosten-Nutzen-Analysen durchgeführt werden, die die Opportunitätskosten und die aggregierten Nutzengrößen der potentiellen Opfer gegenüberstellen. Eine effiziente Bereitstellung Innerer Sicherheit ist dann gegeben, wenn eine Reallokation der Ressourcen auf andere Verwendungen keinen höheren Nutzen für die Bürger bringen würde. Die bisher in der Literatur vorliegenden Ansätze zur Ökonomie der Inneren Sicherheit beziehen sich weitgehend auf partielle Einzelfragen, bei denen nicht alle Wirkungszusammenhänge berücksichtigt werden können. Eine wesentliche Aufgabe besteht darin, die partiellen Ansätze in einem ökonomischen Gesamtansatz zu integrieren, um eine konsistente Erfassung aller relevanten Effekte und ihrer Interdependenzen zu ermöglichen. Auch im Bereich empirischer Untersuchungen besteht weiterer Forschungsbedarf, um verstärkt quantitative Aussagen über die entwickelten Zusammenhänge zu gewinnen, die für die Gestaltung konkreter Maßnahmen im Bereich der Inneren Sicherheit von Bedeutung sind.

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Zur Privatisierung verloren geglaubter Sicherheit in der Kontrollgesellschaft Hubert Beste

Einleitung: Privatisierung Innerer Sicherheit oder differente Kontrollkulturen? Wird der Versuch unternommen, neuere Entwicklungen im kontrollpolitischen Sektor empirisch zu gewichten und analytisch auszuloten, so ist es zunächst hilfreich, einen genaueren Blick auf die einschlägigen Termini zu werfen, mit denen diese Prozesse beschrieben werden. Das gilt besonders für jene Kennzeichnung, die als „Privatisierung sozialer Kontrolle“ eine offenkundige Abkehr vom staatlichen Gewaltmonopol, mindestens aber eine Funktionsverlagerung innerhalb desselben nahe legen will. Denn das klassische Gegensatzpaar staatlich vs. privat taugt wenig zur Analyse des kontrollpolitischen Formwandels, der sich zweifelsohne in den vergangenen 30 bis 40 Jahren in Deutschland vollzogen hat. Zwar ist Bewegung geraten in das Ensemble des staatlichen Gewaltmonopols, einer schleichenden oder gar wachsenden Privatisierung dieser legitimen Form physischer Gewaltsamkeit sollte allerdings nicht ohne erhebliche Vorbehalte das Wort geredet werden. Vielmehr bietet sich in diesem Zusammenhang eine Sprachregelung an, die neuerdings vom Wandel der „Kontrollkulturen“ ausgeht (vgl. Hess et al. 2007). Der belesene und kriminologisch vorbelastete Zeitgenosse weiß indes sofort, um wen es in dieser Hinsicht hauptsächlich geht: David Garland und seine richtungsweisenden kontrolltheoretischen Entwürfe. In seinen Arbeiten (z.B. Garland 2001, 2004, 2007) sucht man den Privatisierungsbegriff an exponierter Stelle denn auch vergebens. Ihm geht es vor allem um die Frage nach dem Ende der „Resozialisierungsidee“, man könnte in übertragener Form auch von Resozialisierungsideologie sprechen, und dem Aufkommen „neuer“ bzw. altbekannter Strafformen und (technisch) fortgeschrittener Kontroll- und Überwachungsmaßnahmen in sog. Hochkriminalitätsgesellschaften. In dieser Hinsicht spielt die Neuaktivierung von Strafe in unterschiedlichen gesellschaftlichen Kontexten eine besondere Rolle. Dabei geht es nicht nur um ordnungs- und kontrollpolitischen Populismus und die zunehmende Warenförmigkeit wie Profitorientierung von Sicherheitsarbeit, sondern schlicht auch um die Neubelebung des Gefängnisses und des Arbeitslagerkonzepts (vgl. dazu Sack 2007a, 2007b). Insoweit führt uns eine konstatierte „Privatisierung Innerer Sicherheit“ eher in die falsche Richtung, da suggeriert wird, dass die staatlichen Kontrollorgane sich zu Gunsten privatkapitalistischer Sicherheitsanbieter aus dem Feld allgemeiner gesellschaftlicher Ordnungsstiftung zurückzögen. Tatsache ist vielmehr, dass sich das gesamte Feld innerer wie äußerer Sicherheits- und Kontrollarbeit in den vergangenen Jahrzehnten enorm ausgeweitet hat und dass sich von daher Alternativen zur klassischen staatlichen Form der Ordnungssicherung geradezu aufdrängen. Was den engeren Polizeibereich betrifft, so ist sowohl von einer Europäisierung als auch einer Regionalisierung auszugehen (vgl. Fehérváry/Stangl 2001). Beide Entwicklungstrends sind nicht in dichotomischer, sondern komplementärer Hinsicht einzuordnen. Sie ergänzen sich und entsprechen somit unterschiedlich angepassten polizeili-

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chen Kontrollstrategien. Der gesamte Kontrollsektor ist gemäß dieser dualistischen Perspektive durch eine „neue Mischökonomie des Polizierens und der Polizei“ (Nogala 2001) gekennzeichnet, die globale wie lokale Charakteristika zu integrieren sucht. In diesem Kontext tritt der neoliberal organisierte Staat nicht mehr nur als monopolistisch ausgerichteter Sicherheitsanbieter auf den Plan, sondern auch als Nachfrager auf den permanent sich ausweitenden Sicherheitsmärkten. Dabei lässt sich die Fragestellung gleichsam auf das Management des Marktes der Kriminalitätskontrolle übertragen (vgl. Zedner 2006). Dies wiederum hat den rasanten Aufstieg einer Sicherheitsindustrie zur Folge, auf den im weiteren Verlauf der Ausführungen noch zu kommen sein wird. Es ist das Verdienst von Voß (1993), in Bezug auf den deutschsprachigen Raum zuerst auf die kontrolltheoretischen Implikationen einer zunehmenden Warenförmigkeit und Mehrwertorientierung von öffentlicher Sicherheit hingewiesen zu haben: „In der funktional ausdifferenzierten Gesellschaft vervielfältigen sich offenbar die Organe der Devianzzuschreibung. Wenn sich die Kriminalsoziologie die Aufgabe setzt, das sozio-politische Konzept der Devianz zu analysieren (…), dann kann sie sich nicht allein auf die symbolischen Paukenschläge des Kriminaljustizsystems konzentrieren, sondern muss auch den politischen Kontext aufarbeiten, der den so instrumentalistisch daherkommenden privaten Partikularordnungen unterliegt“ (Voß 1993: 99). Insoweit erfasst die neoliberale Transformation von Staat und Gesellschaft das gesamte System der Devianzregulierung. Die scharfen Trennungslinien zwischen öffentlichem und privatem Kontrollsektor, sofern diese überhaupt Bestand hatten, lösen sich auf und öffnen das Feld für einen mit unübersichtlichen rechtlichen Normierungen ausgestatteten heterogenen Kontrollmix, der auf dem Kontinuum zwischen Staatlichkeit und Privatheit angesiedelt ist. An beiden Polen lassen sich indes Erosionserscheinungen feststellen: Das Private rückt verstärkt in den Zustand des Öffentlichen, angestammte staatliche Domänen werden von privatkapitalistischen Interessenssphären eingenommen. Damit ist eine Restrukturierung des staatlichen Sicherheitssektors verbunden, der sich auf drei Punkte zuspitzen lässt (vgl. Beste 2000a: 70ff.): (a) Proaktivierung / Prävenierung: Soziale Kontrolle entfernt sich vom normativen Grundsatz „Recht – Unrecht“ und nähert sich dem Paradigma „Sicherheit – Unsicherheit“. (b) Deregulierung / Kommodifizierung: Soziale Kontrolle orientiert sich zunehmend an marktwirtschaftlichen Verwertungsinteressen. (c) Klassifizierung / Differenzierung: Soziale Kontrolle tendiert verstärkt zu einer unmittelbaren, direkten und aktiven Intervention in gesellschaftliche Abläufe. Charakteristisch für diese Umstrukturierungsprozesse sind allerdings ihre Ungleichzeitigkeit, Inkonsistenz und Widersprüchlichkeit. Die industrielle Fertigung der Kriminalitätskontrolle (vgl. Christie 1993) korrespondiert mit staatlichen Abgrenzungs- und Zuständigkeitsproblemen. Ein Klassiker ist hier die Konstruktion von „polizeifremden Aufgaben“. Damit zeigen die Kontrollorgane an, dass sie nicht mehr gewillt sind, in spezifischen Kontrollbereichen die Verantwortung zu übernehmen, da polizeiliche Kontrollqualitäten als zu wertvoll angesehen werden und bei immer knapper werdenden Ressourcen eine effizientere Kontrollgewichtung zu erfolgen hätte („policing as dirty work“). In diesem Zusammenhang ist ohnehin auffällig, dass der gesamte sicherheitspolitische Diskurs in hohem Maße durch polizeiliche Zuschreibungen und Definitionen beherrscht wird, die auf der Ebene der gesellschaftspolitischen Aus-

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einandersetzung häufig unkritisch bis affirmativ übernommen werden. Sicherheit gilt als „face value“. Ist von allgemeiner Sicherheitsarbeit die Rede, so lässt sich mit Nogala (1995) zunächst die Frage nach ihren „privaten Anteilen“ stellen. Und bereits auf dieser Stufe werden Differenzierungen erforderlich, um analytisch sinnvolle Abgrenzungen vornehmen zu können (vgl. dazu auch Eick 2005a). Dabei haben wir es erstens mit zwei unterschiedlichen Formen des Vigilantentums zu tun: autonomer und staatlich instrumentalisierter Vigilantismus. Als autonom können jene Sicherheitsformen gelten, die auf Bürgerinitiative zurückgehen und auf den „Schatten des Leviathans“ nicht unbedingt angewiesen sind (Nachbarschaftsschutz-Programme, besonders gesicherte Wohnareale, Guardian Angels etc.). Instrumenteller Vigilantismus liegt dann vor, wenn solche Schutzbemühungen, die nicht selten übereifrigen „Law and Order“-Hintergrund aufweisen, von staatlichen Stellen gezielt in Dienst genommen werden (Bürgerpolizeien, Bayerische Sicherheitswacht seit 1994, Ein-Euro-Jobs von Sozialleistungsbeziehern) (vgl. dazu auch die Beiträge in: Elsbergen 2004 unter III). Davon ist zweitens die kommerzielle Sicherheitsindustrie zu trennen, die auf den national wie international beständig wachsenden Sicherheitsmärkten auch in Form multinationaler börsennotierter Großkonzerne agiert (z.B. Group 4 Securicor (G4S) mit 470.000 MitarbeiterInnen in über 100 Ländern1). Drittens bilden sich immer stärker hybride Sicherheitsproduktionen heraus, die neben der Polizei auf kontrollpolitische Ko-Produzenten ausgerichtet sind. Diese Formen sind vielschichtig und tragen ganz unterschiedliche Bezeichnungen: „Runde Tische“, „Kriminalpräventive Räte“, „Bürgernahe Polizeiarbeit“, „Kommunale Kriminalprävention“. Viertens entwickeln sich dazu parallel diverse Formen einer Public-Private-Partnership, die im Dreiecksbereich von städtischem Einzelhandel und Gewerbe, staatlicher Polizei und kommerzieller Sicherheitsindustrie angesiedelt ist (vgl. Beste 2000a: 296ff.). So werden heute etwa auch Bundeswehrkasernen, Universitäten, Kliniken oder Polizeipräsidien durch MitarbeiterInnen profitorientierter Sicherheitsfirmen bewacht. Outsourcing lautet hier die Devise. Eine fünfte Variante, die höchstwahrscheinlich ebenfalls zukunftsträchtige Aussichten aufweist, dürfte sich auf die verdeckte Kooperation von Polizei und Sicherheitsunternehmen beziehen und in ihrer Extremform die Trennung von innerer und äußerer Sicherheit praktisch aufheben.2 Hinzuzurechnen sind unterschiedliche Privatisierungsmuster in Bezug auf den Betrieb von Haftanstalten und die Kontrolle und Überwachung von Haftentlassenen, so dass polizeilich-kommerzielle Arbeitsbündnisse auf zahlreichen Ebenen gesamtgesellschaftlicher Kontroll- und Sicherheitsarbeit möglich sind. Bereits diese knappe Auflistung macht die Dimensionen deutlich, durch die sich die Transformation des gesellschaftlichen Kontrollsektors auszeichnet. So wie sich die staatliche 1

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In Bezug auf die Länder Malawi, Mosambik und Südafrika werden diesem Unternehmen (G4S) schwere und anhaltende Verletzungen der arbeitsrechtlichen Regelungen inklusive rigider Ausbeutungspraktiken vorgeworfen (vgl. Alliance for Justice at Group 4 Securicor 2007). Ein abschreckendes Beispiel bietet die US-amerikanische private Sicherheits- und Militärfirma „Blackwater“, die zuletzt im Irak in die Schlagzeilen geriet, da ihre Angestellten in Bagdad in eine Menschenmenge schossen und dabei 17 Zivilisten töteten und 24 Menschen schwer verletzten (http://www.heise.de/tp/r4/artikel/26/26330/1.html; 26.11.2007). Die Firma wird auch zunehmend im innenpolitischen Sektor zur Unterstützung der überforderten staatlichen Sicherheitskräfte eingesetzt. So traten ihre Söldner schwer bewaffnet und paramilitärisch im Gefolge des Wirbelsturms Katrina in New Orleans auf, um „für Ordnung“ zu sorgen (vgl. „Blackwater Down“ von Jeremy Scahill, in: The Nation, 22.09.2005; http://alternet.org/katrina/25858; 17.12.2007) (vgl. insges. Scahill 2008).

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Polizei organisationsspezifisch und ermittlungstechnisch inzwischen ausdifferenziert hat, so hat sich auch das Gesamtensemble der Kontrollarbeit neu formiert. Es werden kontrollpolitische Ko-Produzenten ins Boot geholt, die von der kommerziellen Sicherheitsindustrie über Verwaltung und freie Träger bis hin zu wachsamem bürgerschaftlichen Engagement reichen. Die letzte große Wende wurde durch die technisch-informationelle Überwachungskomponente eingeleitet (vgl. Nogala 1998: 148). Im anglo-amerikanischen Raum wird neuerdings von „plural policing“ gesprochen (vgl. Jones/Newburn 2006), um die Fragmentierungen und Gouvernementalitäten sozialer Kontrolle genauer zu fassen.3 Warum sollte ausgerechnet der gesamtgesellschaftliche Kontrollzusammenhang vor den neoliberalen Anforderungen grundlegender Umgestaltung halt machen? Und es sind, wie wir weiter sehen werden, nicht nur diese, die Sicherheit in Deutschland heute maßgeblich mitbestimmen. Der Sicherheitssektor wird verstärkt durch globale Szenarien geprägt, die grenzüberschreitende polizeiliche Kooperationsformen als zwingend erforderlich erscheinen lassen (vgl. Bürgerrechte & Polizei/Cilip 2007). Zum gegenwärtigen Trend des kommerziellen Sicherheitssektors: Strength in Numbers? Das „Zählen der Bataillone“, wie es Nogala (1995: 239, 2001: 200) an verschiedenen Stellen nennt, ist zwar beliebt, bringt uns in der Sache aber nicht weiter. Im Gegenteil: Die Gegenüberstellung der Armeen polizeilicher und kommerzieller Sicherheitsarbeiter suggeriert ein objektiviertes Kontrollmaß, das realiter nicht gegeben ist. Feltes (1984) hat bereits vor geraumer Zeit darauf hingewiesen, dass sich das polizeiliche Alltagshandeln speziell durch zwei Aspekte auszeichnet: (1.) Die Schutzpolizei ist als unspezifische Abhilfeinstanz neben der Verfolgung von klassischer Kriminalität (ca. ein Viertel des Aufgabenbereichs) auch für Verkehrssachen, Streitigkeiten und Ruhestörungen sowie weitere Hilfeleistungen zuständig. 70% bis 80 % des Dienstes wird innerhalb der Wachen und Reviere verrichtet. (2.) Eine angenommene Polizeidichte etwa von 1 zu 300-400 Einwohner, mit der im Übrigen bis heute gerechnet wird, gehört ins Reich der Phantasie. Tatsächlich ergibt sich eine schutzpolizeiliche Streifendichte (ohne Revierdienst) von 1 zu 10.000 Einwohner. Es ist zwar einzuräumen, dass die Datenbasis alles andere als aktuell ist, die entsprechenden Größenverhältnisse haben sich seit jener Zeit jedoch nicht wesentlich verändert. Der von Nogala (2001: 201) in Anlehnung an de Waard (1999) präsentierte „private Sicherheitskoeffizient“ von 0.68 für Deutschland (als Verhältnis von Sicherheitspersonal zu Polizeipersonal) ist insoweit wenig aussagekräftig. Gegenwärtig wird von polizeilicher Seite daher auch vehement gegen den seit 2000 in praktisch allen Bundesländern laufenden Stellenabbau Front gemacht.4 Was den Bereich kommerzieller Sicherheit betrifft, so gestaltet sich die Sachlage wieder anders. Mitarbeiter von Sicherheitsunternehmen werden ja nur dann eingesetzt, wenn auf ver3 4

Im deutschsprachigen Raum wird dieser Zusammenhang neuerdings als „Ordnungskrise und Sicherheitspluralisierung“ gefasst (vgl. Stummvoll 2007). So prangerte etwa die Gewerkschaft der Polizei (GdP) am 29.06.2007 die ersatzlose Streichung von 10.000 Stellen im Polizeivollzugsbereich von 2000 bis 2006 an. Indirekt wird der GdP-Vorsitzende Konrad Freiberg zitiert: „Den Polizeibeschäftigten sei nicht mehr zu vermitteln, warum sie einerseits von einer großen Sicherheitslage zur anderen gehetzt werden, andererseits aber um jeden Cent Besoldungserhöhung, gegen verlängerte Arbeitszeiten und zahlreiche soziale Verschlechterungen kämpfen müssten“ (http://www.gdp.de/gdp/gdpcms.nsf/id/F716D171E1C75E88C1257309002C1219; 28.11.2007).

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traglicher Basis eine Vereinbarung über die zu erbringende Sicherheitsdienstleistung zwischen Auftraggeber und Sicherheitsfirma geschlossen wurde. Mit welcher Ausführlichkeit und Klarheit eine solche Sicherheitsleistung definiert wird, steht indes auf einem anderen Blatt. Jedenfalls handelt es sich ausdrücklich um warenförmige, d.h. käufliche Sicherheit. Sicherheitsarbeiter sind insoweit nicht beliebig verfügbar; sie schreiten in der Regel nur dann ein, wenn dafür gezahlt wird. Darüber hinaus werden diese Kräfte vorzugsweise in Bereichen eingesetzt, in denen polizeiliche Ordnungsmacht definitiv nicht zur Verfügung steht. Dieser Zusammenhang wird in der öffentlichen Debatte häufig übersehen. Denn die tatsächlichen Überschneidungsfelder von Polizei und privater Sicherheitsindustrie sind (in Deutschland) relativ schmal und als Randbereiche zu kennzeichnen. Das hängt auch mit der rechtlichen Situation zusammen, da private Sicherheitsdiener etwa im öffentlichen Raum keinerlei Sonderbefugnisse aufweisen. Sie dürfen nicht mehr, als jeder ordentliche Bürger darf.5 Es ist insofern in analytischer Hinsicht auch verfehlt, als Bedrohungsszenario auf den nordamerikanischen Sicherheitsmarkt zu verweisen, da diesbezügliche Voraussetzungen hierzulande nicht gegeben sind (vgl. Steinert 2002). Der als Dachorganisation und Interessensvertretung operierende Bundesverband deutscher Wach- und Sicherheitsunternehmen (BDWS) präsentiert auf seiner Internet-Plattform (http://www.bdws.de) in leicht zugänglicher Weise eine Fülle von Datenmaterial zum Gewerbe. Deshalb sollen hier nur einige Eckdaten zur Illustration nochmals aufgeführt werden. Das Gesamtgewerbe ist inklusive Aushilfs- und Teilzeitkräfte gegenwärtig mit 173.000 Mitarbeitern (davon 118.000 sozialversicherungspflichtig Beschäftigte) ausgestattet und bleibt damit noch deutlich hinter dem Mitarbeiterstab der Polizei zurück. Eine zusätzliche Relativierung dürfte sich dadurch ergeben, dass der Personalstand eine relativ hohe Zahl von gering bzw. unqualifizierten Kräften beinhaltet, da auffällige Affinitäten zu Branchen des Facility Managements oder Baugewerbes bestehen. Insoweit dürften Leiharbeit und Subunternehmertum auch keine Fremdwörter darstellen. Die Kernbelegschaften sind in aller Regel unterdurchschnittlich ausgeprägt und vorherrschend ist eine vor allem auch auftragsbezogene kurzfristige Anstellung mit hoher Mitarbeiterfluktuation. Dass sich die Branche immer noch durch einen ruinösen Preiskampf einschließlich Lohndumping auszeichnet, zeigen Stundenlohntarife von 4,65 EUR (Nachtzuschlag von 23.00 Uhr bis 6.00 Uhr: 10%) für den Veranstaltungsdienst in Mecklenburg-Vorpommern. Der entsprechende Vergleichswert liegt in Berlin bei 5,14 EUR (Nachtzuschlag: 12%). Dass die Branche im Grunde keine Konkurrenz zur Polizei darstellt, ist auch aus den Einsatzbereichen ersichtlich: Objekt- und Werkschutz sowie Empfangsdienste machen 55% aus, Revier- und Streifendienst, Citystreifen sowie öffentlicher Personennahverkehr kommen zusammen genommen lediglich auf 8%. Die klassischen Domänen privater Wach- und Sicherheitsarbeit dominieren hiernach eindeutig. Ein gegenteiliger Trend des Streitigmachens polizeilicher Einsatzfelder ist nicht ersichtlich und auch aufgrund des Ausbildungsstands des Personals einfach illusionär. Bereits das kommunale Ordnungspersonal weist im Vergleich mit den originären Polizeikräften ein deutlich geringeres Qualifikationsniveau auf, das sich etwa auch in der Besoldung niederschlägt. Eine Gefährdung des staatlichen Gewaltmonopols dürfte von dieser Privatisierungsseite also nicht ausgehen. Viel5

Für das private Sicherheitsgewerbe gilt die sog. „Bewachungsverordnung“ (in der Fassung vom 10.07.2003, zuletzt geändert durch Gesetz zur Umbenennung des Bundesgrenzschutzes in Bundespolizei vom 21.06.2005), die lediglich einen „Crash-Kurs“ in Sachen Sicherheit vorsieht.

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mehr ist zu befürchten, dass private Sicherheitskräfte gerade aufgrund ihrer mangelhaften Ausbildung in tatsächlichen Problemsituationen unangemessen zu Werke gehen und damit sich selbst und andere gefährden. Im Umgang mit Skandalen und sonstigen fragwürdigen Praktiken hat sich innerhalb der Branche quasi als offizielle Sprachregelung die einigermaßen populäre „Theorie der schwarzen Schafe“ etabliert. Bekanntlich geht dieser Slogan von der These aus, dass schlimme Ausnahmefälle die ansonsten gute Praxis bestätigen. Dass die maßgeblichen Strukturprinzipien der Sicherheitsbranche hier richtungsweisend sein könnten, wird indes nicht gesehen. Glauben wir dem informationsreichen und aufgeklärten Internetportal „safercity.de“, dann haben etwa Übergriffe gegen städtische Randgruppen und umfassender wie intensiver werdende Kooperationsformen mit der Polizei durchaus System (vgl. Brunst 2004). Wie oben bereits angedeutet wurde, ist es für die Polizei imagefördernd und bequem, für die alltägliche „dirty work“ des Saubermachens private Sicherheitskräfte vorzuschicken. Auf diese Weise entledigt man sich der lästigen Problemgruppen-Arbeit und kann sich auf für wichtiger gehaltene Sektoren konzentrieren. Außerdem agieren kommerzielle Sicherheitsdienste in einer rechtlichen Grauzone, was sich etwa bei datenschutzrechtlichen Belangen als durchaus förderlich erweisen kann. So berichtete die Berliner Presse über gravierende Missstände in der Branche und titelte „Die Unsicherheitsdienste“ (Brunst 2004: 28). Die renommierte Oxford-Kriminologin Lucia Zedner (2006: 279) geht noch einen Schritt weiter. Sie malt ganz allgemein ein sehr düsteres Bild der Sicherheitsbranche. Sie sieht den Staat nicht in der Rolle ihres Förderers, sondern in der Funktion ihres Zuhälters („pimp“). Den Hauptgrund für diesen unhaltbaren Zustand sieht sie in der Struktur des Sicherheitsmarktes liegend. Denn wenn Sicherheit zur Ware erklärt und somit am Markt in der bekannten Weise angeboten wird, verflüchtigen sich zwangsläufig die Standards eines öffentlichen Guts: flüssige Sicherheit. Dann stehen eben nicht mehr Prinzipien von Gerechtigkeit, Fairness, Gleichheit oder Verhältnismäßigkeit im Vordergrund, sondern Aspekte der Profitmaximierung – gleichgültig ob die Kriminalität ansteigt oder sinkt. Lässt sich der Staat als vermeintliche Regulierungsinstanz auf dieses Spiel ein, hat er von vornherein schlechte Karten. In den neu entstehenden sicherheitspolitischen Hybrid-Partnerschaften kann er nicht darauf hoffen, gegen die Interessen der Sicherheitsindustrie etwa ethische Standards durchzusetzen. Letztlich kann sich der Staat lediglich auf die Potenziale marktbezogener Selbststeuerung verlassen. Dies gilt umso mehr, als dass der Staat jetzt selbst in die Rolle des Kunden schlüpft und am Markt möglichst kostengünstig Sicherheitsleistungen nachfragt. Hierzulande machte das Beispiel der Bundeswehr Schule, die als empfindlicher Preisdrücker im Bereich der benötigten Bewachungsdienstleitungen wiederholt auffiel. Um es mit den Worten des Leiters der britischen Aufsichtsbehörde zu sagen, „der Beitrag des Geschäfts im Rahmen der Revolution ist jetzt grundlegend“ (Zedner 2006: 282). Da erübrigt sich auch die Debatte um Mindestlöhne. Tarifabschlüsse unterhalb der SiebenEuro-Marke sprechen eine sehr deutliche Sprache. Rückt der Staat in die Rolle des maßgeblichen Kollaborateurs der Sicherheitsindustrie, schwinden die Regulierungschancen und es entsteht eine Komplizenschaft, die letztlich nicht mehr aufzulösen ist. Normative Standards, die untrennbar an Sicherheit gebunden sein müssten, können sich auf diese Weise gar nicht erst entwickeln (vgl. auch Singh 2005, Eick 2006).

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Ist das Tor zur Privatisierung staatlicher Sicherheit erst einmal aufgestoßen, scheint kein Halten mehr.6 Das hat vor allem zwei Gründe. Sicherheit figuriert als ideelles, gleichsam fiktives Gut. Von ihr gibt es nie genug, der Bedarf ist nie gesättigt. Private Sicherheitsdienstleistung ist in der Regel auch kostengünstiger und vor allem flexibler und zugeschnittener als die öffentliche Produktion. Man denke hier nur an den immer größer werdenden Bereich, der mit der Formel „Schutz des geistigen Eigentums“ dingfest gemacht wird. Auch die Kontrolle und Überwachung der internationalen Finanzmärkte gehört in diesen Kontext. Zedner (2006: 268ff.) konstatiert aufgrund solcher Trends einen Übergang von einer festen staatlichen Technologie zu flüssiger Sicherheit. Insofern dürfte der beständig wachsende Prozess einer Sicherheitspluralisierung durch die offiziellen Größenordnungen (Polizei vs. Sicherheitsindustrie) nicht unbedingt zutreffend wiedergegeben werden. Wie weit diesbezügliche Überlegungen bereits fortgeschritten sind, zeigt die Einrichtung von Bachelorstudiengängen „Sicherheitsmanagement“ an der Hochschule der Polizei in Hamburg, am Fachbereich Polizei der Fachhochschule für Verwaltung und Dienstleistung in Schleswig-Holstein und der Fachhochschule für öffentliche Verwaltung und Rechtspflege in Berlin. In Hamburg wird der Nachwuchs für Polizei und privates Sicherheitsgewerbe in einem achtmonatigem Grundstudium sogar gemeinsam ausgebildet.7 Insofern steht zu befürchten, dass sich derartige Kooperationsformen zukünftig noch sehr viel enger entfalten werden. Das Post-9/11-Syndrom Die Nützlichkeit von Feindbildkonstruktionen und Bedrohungsszenarien für eine Politik der Inneren Sicherheit ist seit langem hinreichend bekannt. Wurden die 1970er Jahre durch das Feindbild Rote Armee Fraktion (RAF) geprägt, beherrschte „organisierte Kriminalität“ in den 1980er und 1990er Jahren die kontrollpolitischen Debatten. Mit dem Zusammenbruch des real existierenden Ostblock-Sozialismus trat zunächst ein feindbildpolitisches Machtvakuum ein, dass jedoch durch die Präparierung eines radikal islamischen Fundamentalismus rasch gefüllt wurde (vgl. Schneckener 2006). Da der Islam als Weltreligion, freilich in unterschiedlicher Stärke, in allen westlichen Gesellschaften präsent ist, brauchte es nicht viel, um einen neuen Globalfeind auszurufen. Seit den bekannten Ereignissen des 11. September 2001 hat sich (nicht nur) hierzulande ein Klima Innerer Sicherheit entwickelt, das bis in die kleinsten privaten Ritzen sozialen Daseins eingedrungen ist. Das von einer „Politik Innerer Sicherheit“ ausgehende strategische Potenzial liegt darin, dass sie eine öffentliche Debatte darüber ermöglicht, welche Herrschaftsmechanismen zur Durchsetzung eines „impliziten Gesell6

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Das Eis ist auch in Deutschland bereits gebrochen. Erste Anfänge sind gemacht. So wurden die Haftanstalt in Hünfeld (Hessen) und die Bewährungshilfe in Baden-Württemberg teilprivatisiert (vgl. dazu die Beiträge in: DBH 2007). Der Berliner Polizeipräsident schloss eine am 01.04.2006 in Kraft getretene Vereinbarung mit der BDWS-Landesgruppe Berlin über ein Zusammenwirken zur Stärkung der Öffentlichen Sicherheit und Ordnung in der Bundeshauptstadt, der zweifelsohne beispielhafter Charakter zukommt (vgl. http://www.safercity.de). An 13 Schulen in Berlin-Neukölln sollen 20 Sicherheitsbedienstete der Bielefelder Firma „Germania“ für mehr Sicherheit sorgen. Es ist der bundesweit erste Einsatz eines privaten Wachschutzes an Schulen. Vor allem schulfremde Personen sollen ferngehalten werden, da es in den vergangenen zwei Jahren zu 53 schwerwiegenden Gewalttaten an den 76 Neuköllner Schulen gekommen sei. (http://www.heute.de/ZDFheute/inhalt/20/0,32692,00.html; 11.12.2007). Vgl. Hamburger Abendblatt vom 28.11.2007; Internetrecherche über Website der entsprechenden Fachhochschulen; Schlagwort-Recherche über „google.de“.

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schaftsvertrags“ (Moore 1985) als legitim angesehen werden: Konsens schaffen, Handlungsfähigkeit demonstrieren und Lösungswege aufzeigen. Wichtig ist, im gesellschaftlichen Feindbild verschiedenste Risiken und Gefahren so zu kanalisieren und zu bündeln, dass die ins Auge gefassten Bekämpfungsstrategien als logische Folge der tatsächlichen Bedrohungslage erscheinen. Dabei können drei Perspektiven herausgestellt werden: (i) Die Schaffung eines permanenten Ausnahmezustands und die Aufforderung zu totaler Mobilmachung („war on terror“); (ii) Die Notwendigkeit von tief greifenden Einschnitten in bürgerliche Partizipations- und Freiheitsrechte, um „Waffengleichheit“ mit dem erklärten Feind zu erzielen; (iii) Die Konstruktion einer Frontstellung, die eine grundsätzliche Entscheidung über die Zugehörigkeit zur Konfliktseite erforderlich macht (auch nach dem bekannten Bush-Motto: „wer nicht für uns ist, ist gegen uns“). Das Post-9/11-Syndrom ist somit als eine soziokulturelle Disposition des Westens zu verstehen, die sich aus der sicherheitspolitischen wie gesellschaftlichen Verarbeitung der Terrorereignisse entwickelt hat. Es zeichnet ein komplexes Lagebild, und ist nicht auf bloßen „Anti-Terrorismus“ beschränkt.8 Es bezieht sich, gleichsam als stillschweigender Kompromiss, auf die Gesamtgesellschaft und entledigt sich somit der lästigen Suche nach Mehrheitsfähigkeit. Charakteristisch ist besonders seine Form polizeilich-militärischer Wirklichkeitskonstruktion. Grundlage des Post-9/11-Syndroms ist die enorme Ausweitung sowie inhaltlich-thematische Verschmelzung des Sicherheitsbegriffs. Dabei haben wir es zunächst zu tun mit einer Integration von nationaler, europäischer und transnationaler Sicherheit. Die Trennungen zwischen innerer und äußerer Sicherheit, öffentlicher und privater Sicherheit sowie Prävention und Repression und den diesen Sektoren zugeordneten Instanzen werden weitestgehend aufgehoben. Mit der aufgehobenen Trennung zwischen innerer und äußerer Sicherheit ist jetzt, und das ist das eigentliche Neue, die Integration von polizeilicher und militärischer Sicherheit verbunden. Internationale Sicherheit wird über „humanitäre Interventionen“ hergestellt, die gleichwohl militärische Aktionsformen beinhalten. Damit verbunden ist eine Schwerpunktverlagerung von der Rechtspolitik auf die Kontrollexekutive und die Innenressorts. Maßgebliche politische Programmdebatten finden, dem kritischen Blick der Öffentlichkeit weitgehend entzogen, in transnationalen Hybrid-Gremien statt (z.B. „European Intelligence and Security Community“). Der Sicherheitsbegriff erfährt auf diese Weise eine substanzielle und formelle Erweiterung, die folgende Fragen erfasst: Was ist Sicherheit und durch wen wird diese hergestellt? In welcher Form wird Sicherheitspolitik formuliert und praktisch umgesetzt? (vgl. Albrecht, Hans-Jörg 2007, Kunz 2005). Mit welcher Konsequenz der „regelmäßige Ausnahmezustand“ bereits angenommen wird, zeigt ein Entwurf zum Einsatz der Bundeswehr im Inneren, den die unionsregierten Länder Bayern, Hessen, Sachsen und Thüringen in den Bundestag eingebracht haben. Danach sollen die Streitkräfte zur Abwendung drohender Gefahren und Gefährdungssituationen bereits im präventiven Bereich tätig werden dürfen (vgl. http://www.123recht.net).

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Vgl. dazu auch das Schwerpunktheft „Internationaler Anti-Terrorismus“ von Bürgerrechte & Polizei/Cilip 87, Nr. 2/2007.

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Die politische Seite hat sich im Rahmen dieses Katastrophenszenarios längst positioniert und fest eingerichtet. Bundesinnenminister Schäuble bringt die Sache auf den Punkt: „Am Jahrestag des 11. September ist es wichtig, in aller Klarheit zu sagen, dass wir mit der Geißel der terroristischen Bedrohung auf absehbare Zeit werden leben müssen“.9 Und es stellt sich in der Tat die Frage, auf was wir Bürger uns – gerade vor dem Hintergrund des bereits Geschehenen – noch einzurichten haben. Die Liste der Planungen und nach 9/11 bereits umgesetzten Maßnahmen ist lang und wird immer länger: Todesschuss, Verschwörung, Kommunikationsverbot, Online-Durchsuchung und Rasterfahndung, Fluggastdaten, Lkw-Mautdaten, Kronzeugenregelung, Vorratsdatenspeicherung (Planungen), digitale Passbilder und Fingerabdrücke, Anti-Terror-Datei, Terrorismusabwehrzentrum, Terrorismusbekämpfungs- und Ergänzungsgesetz (bereits beschlossene Maßnahmen).10 Wenn selbst der eher unverdächtige Bundesbeauftragte für den Datenschutz (BfD), Peter Schaar, einen sich abzeichnenden Weg in die Überwachungsgesellschaft konstatiert und eine Parallele zu totalitären Systemen zieht (vgl. Schaar 2007), scheint ganz akute Gefahr für die bürgerlichen Freiheitsrechte im Verzug. Die Methode, mit der für erforderlich gehaltene Maßnahmen öffentlich präsentiert werden, ist einfach und wirksam. Zunächst wird ein offenkundig unmöglicher Vorschlag erhoben (z.B. Abschießen einer von terroristischen Akteuren entführten Passagiermaschine), der bei Koalitionspartner und interessierter Öffentlichkeit vorwiegend Kopfschütteln hervorruft, um sodann zurückzuziehen und im Anschluss einen neuen Vorschlag zu unterbreiten, der weniger radikal und moderater anmutet (vgl. Hirsch 2007: 1). Der überwachungspolitische Stein, der auf diese Weise ins Wasser geworfen wird, erweist sich als höchst effizient. Der große Irrtum, der all diesen geplanten wie bereits umgesetzten Maßnahmen innewohnt, ist der naive Glaube, dass für notwendig gehaltene Eingriffe in die bürgerlichen Freiheitsrechte ein Mehr an Sicherheit bringen würden (vgl. Strossen 2003). Diese Verfahrensweise dürfte jedoch eher gegenteilige Folgen zeitigen: ein allgegenwärtiges Unsicherheitsklima mit massenhaften Verdachtsvorwürfen. Ganz abgesehen davon, dass der Westen jetzt genau jenes praktiziert, was er terroristischen Akteuren schon immer zur Last legte: ein totalitäres Kontrollprogramm, das nach beständiger Erweiterung verlangt. So ähneln die wiederholten Mahnungen der Schar der Kritiker11 dem berühmten „einsamen Rufer in der Wüste“. Kulminationspunkte der Diskussion werden etwa im „Feindstrafrecht“ (Sack 2007b) oder im „nach-präventiven Sicherheitsstaat“ (Albrecht, Peter-Alexis 2007) ausfindig gemacht. Ohne an dieser Stelle auch nur auf wichtige Eckpunkte der Debatte eingehen zu können, sei angemerkt, dass es ganz wesentlich um die Missachtung geltenden Rechts durch staatliche Organe geht. Es geht um die Frage „Kriegsrecht statt Grundgesetz?“ im Kontext einer Verfassung, die „als lästige Kette“ empfunden wird (Kutscha 2007: 47ff.). So ermöglicht der Rückgriff auf Sicherheit als Versicherheitlichung der Gesellschaft eine Grenzverschiebung zwischen legitimer und illegitimer staatlicher Macht und Gewalt. Rechtsstaatlichkeit wird ausgehebelt und

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http://www.stern.de/politik/ausland/597484.html; 10.12.2007. Schäuble forderte weiter, dass der Staat im Wettlauf mit den Terroristen Schritt halten müsse. Die Brüsseler EU-Kommission kündigte derweil Pläne zur Entwicklung neuer Sicherheitstechniken im Kampf gegen den Terrorismus an. Bis 2013 hat die Kommission über 2,1 Milliarden EUR für die Sicherheitsforschung vorgesehen. http://www.tagesschau.de/inland/meldung13208.html; 10.12.2007. Vgl. dazu die Beiträge in: Vorgänge Nr. 178 (Heft2/2007) insbesondere die Stellungnahmen von Sack, Albrecht, Kutscha, Gusy/Pohlmann, Leopold und May sowie die Beiträge in: Humanistische Union 2003.

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mittelfristig in ihre nur noch schemenhaft erkennbaren Relikte zerlegt (vgl. Fuchs/Kretschmann 2007: 269). Dass die Erosion des rechtsstaatlichen Strafrechts in vollem Gange ist und wir auf ein sicherheitsstaatliches Risikostrafrecht zusteuern, kann als ausgemacht gelten (vgl. Albrecht, Peter-Alexis 2007: 30f.). Den Ereignissen des 11. September kann in dieser Hinsicht durchaus eine Signalwirkung zugeschrieben werden, da die außenpolitische Dominanz der Bush-Doktrin, vorwiegend bestehend aus Unilateralismus und dem Führen von Präventivkriegen, auch in Deutschland ihre Spuren hinterlassen hat. Auch hierzulande ist eine kontrollpolitische Dominanz erkennbar, die sich sowohl zu Lasten sozialstaatlicher als auch bürgerrechtlicher Bestandteile Geltung verschafft. Die Suche nach der verlorenen Sicherheit und Ordnung ist in vollem Gange (vgl. Klimke/Lautmann 2003). Sie wird bestimmt durch ein transnational ausgerichtetes polizeilich-militärisches Lagebild, das aktuell nur auf geringen gesellschaftlichen Widerstand stößt. Wenn Krieg als Fortsetzung von Politik mit anderen Mitteln zu verstehen ist, dann könnte Sicherheitspolitik als Fortsetzung von Gesellschaftspolitik mit kontrollierenden und überwachenden Mitteln analytisch einzuordnen sein. Insofern ist das Post-9/11-Syndrom als eine gesellschaftliche Pathologie zu begreifen, der die bürgerlichen Partizipations- und Freiheitsrechte sukzessive zum Opfer fallen. Sicherheitsstaat und städtische Kontrollgesellschaft Die gegenwärtige Sicherheitsentwicklung lässt sich am besten fassen, wenn wir einen genaueren Blick auf die Kontrolle und Überwachung großstädtischer Räume richten. Sie sind Reallabor und Feldversuch zugleich. In ihnen spiegeln sich wie in einem Brennglas die Zukunft organisierter Sozialkontrolle. Spätestens seit dem Erscheinen von Mike Davis’ (2006) brillianter Studie über die Entwicklungsgeschichte von Los Angeles12 wissen wir, dass solche Kontrollformen eingelassen sind in die Geschichte einer Stadt. Sie sind verwoben mit den realen Macht- und Kräfteverhältnissen in dieser Stadt. So werden Kontrollkoalitionen, kontrollpolitische Arbeitsbündnisse und Arbeitsteilungen sichtbar, die immer stärkeres Gewicht erlangen. Es bilden sich neue Ordnungskooperationen heraus, die im Akteursfeld von staatlicher Polizei, städtischer Administration, freien Trägern, privater Sicherheitsindustrie und engagierter Bürgerschaft angesiedelt ist. Bisweilen treten noch diverse Pressure-Groups auf den Plan (z.B. der Einzelhandel), um weiteren Kontrollbedarf etwa aufgrund der Wahrung von Geschäftsinteressen anzumahnen. Insofern haben wir es in sprichwörtlichem Sinne mit lokaler Kontrollpolitik zu tun, die auch als „local governance of control“ verstanden werden kann. Es geht also nicht nur um Kulturen der Kontrolle13, sondern auch um kontrollpolitische Praxisformen, die in den Großstädten durchaus unterschiedliche Strukturen annehmen können. Kreissl und Ostermeier (2007) haben am Beispiel des Vergleichs von Hamburg und München lokale kontrollpolitische Differenzen herausgearbeitet, die etwa Garlands These, die Kriminalität in Hochkriminalitätsgesellschaften als normales Phänomen identifiziert, widersprechen. Während in München „problem-oriented policing“ (hohe Kontrolldichte mit entspre12

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Die Orginalausgabe ist 1990 unter dem Titel „City of Quartz – Excavating the Future in Los Angeles“ bei Verso (London/New York) erschienen. 2006 ist bei Assoziation die 4., durchgesehene deutsche Ausgabe erschienen, die auch ein 18 Seiten umfassendes neues Vorwort von Mike Davis enthält. Siehe dazu die Ausführungen im ersten Abschnitt, die natürlich zunächst auf Garland verweisen (vgl. Hess 2007); zur Kritik an Garland vgl. auch Quensel 2007.

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chenden Netzwerkaktivitäten) beobachtet wurde, bildete sich in Hamburg eine Form des „intelligenceled policing“ (polizeiliche Gefährdungsdefinition und Lageeinschätzung) heraus. Sie sprechen in Anlehnung an Mopas und Valverde (2004) von „targeted governance“ als einer Kontrollform, die auf die totalitären Tendenzen des Liberalismus zurückzuführen ist (Regieren über Freiheit). Danach hat die in der Kriminalstatistik in geronnener Form zum Ausdruck kommende Kriminalität die Funktion, als Instrument zur Kontrolle und Beherrschung der Bevölkerung herangezogen zu werden, wobei auch das Verhältnis von lokalen Auseinandersetzungen und globalen Trends jeweils einzurechnen ist. Gemäß eines okkasionellen Dezisionismus, der auch rechtlich festgeschrieben werden kann, hat letztlich die Polizei über das Vorliegen von Risikolagen und Gefahrensituationen zu entscheiden (vgl. Mopas/Valverde: 148 f.). Die praktische Umsetzung lokaler Kontrollpolitik lässt sich in einer aus zwölf Punkten bestehenden Kontrollarithmetik14festhalten, die in den Zusammenhang der Kommerzialisierung und Festivalisierung der Innenstädte, der sozial-geographischen Zonierung und der ökonomischen Funktionsbestimmung des Stadtgebiets eingelagert ist. Diesem Kontext entspricht eine Sicherheits- und Kontrollstrategie, die als lokales kontrollpolitisches Verbundsystem dargestellt werden kann. Folgende Sektoren lassen sich dabei unterscheiden: (1) Die Übertragung hoheitlicher Aufgaben auf Privatpersonen im Wege der sog. Beleihung. (2) Die zunehmende Reglementierung öffentlicher Räume durch Gefahrenabwehrverordnungen und Sondernutzungssatzungen. (3) Die Ausdehnung von „hybrid spaces“ als halböffentliche Räume im Bereich von Schulen, Krankenhäusern oder Universitäten, die ein „hybrid policing“ auf Hausrechtsbasis ermöglichen. (4) Die mit einer Hausrechtsbefugnis überzogene Privatisierung und Kommerzialisierung öffentlicher Räume durch die Einrichtung von Ladenpassagen, Einkaufszentren oder Erlebnisparks. (5) Das rechtlich nicht abgesicherte Agieren von profitorientierten Sicherheitsdiensten etwa im Auftrag von Geschäftsinhabern im öffentlichen Raum (wilde Kommerzialisierungsvariante). (6) Die Re-Kommunalisierung polizeilicher Ausgabenfelder durch die Wiedereinführung einer (schlechter ausgebildeten und bezahlten) städtischen Polizei. (7) Die Schaffung einer Bundespolizei durch Befugniserweiterung des Bundesgrenzschutzes, die etwa im Rahmen von „Sicherheitspartnerschaften“ auch Innenstadtbereiche kontrolliert. (8) Die Kooperation von Polizei und profitorientierten Sicherheitsdiensten auf vertraglicher Grundlage. (9) Das sog. „City-Security-Management“ im Rahmen stadtteilbezogener Sicherheitspolitik zur systematischen Unterstützung der Polizei.

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Dieses Kontrollprogramm eines „new urban policing“ (nup) oder einer „new surveillance“ (nsur) habe ich an anderer Stelle in ausführlicher Form dargestellt (vgl. Beste 2000, 2004: 161ff.). Insofern werden in der hier vorliegenden Fassung nur die entscheidenden Stichpunkte geliefert. Zu Fragen städtischer Überwachung vgl. aber auch: Wehrheim 2002, Glasze et al. 2005, Belina 2006, APuZ 2007.

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(10) Die Heranziehung der Bürger zur Kontrollarbeit etwa im Rahmen des Arbeitspflichtregimes „Hartz IV“. (11) Die Umsetzung kommunitaristischer Präventions- und Sicherheitskonzepte, um Ämter und Behörden mit scheinbar „kriminalitätsfremden“ Aufgaben einzubinden (sog. Präventionsräte). (12) Die Einführung der Video-Überwachung in als „kriminogen“ geltenden städtischen Räumen (CCTV – Closed Circuit Television).15 Durch diese zunächst ungeordnet erscheinende Programmatik kann sich sodann ein unterstrafrechtliches Partikularrecht herausbilden, das profitgebunden im Gewande des Hausrechts ein neues Privatstrafrecht zu etablieren sucht. Ergänzt wird diese Strategie durch die Kommunen, die im Wege der Platzierung eines spezifischen Ordnungswidrigkeitenrechts eine autonome städtische Sicherheitsgesetzgebung zu installieren suchen. Wir können diesen Zusammenhang auch als neues kontrollpolitisches Vergesellschaftungsmodell bezeichnen, das sich durch eine Transformation traditioneller Sozialpolitik auszeichnet. Privatisierung, Kontrolle und Zwang werden zu zentralen Dispositiven lokaler Steuerung. Sicherheit stellt in der umkämpften neoliberalen Stadt gleichsam einen „weichen“ Standortfaktor dar, der mit erheblicher politischer Symbolkraft ausgestattet ist. Durch wachsende Segregationsprozesse in Form einer Konzentration etwa von Geschäftsvierteln, gentrifizierten Wohngebieten und Anschluss verlierenden, sog. benachteiligten Quartieren entsteht ein verstärkter Kontrollbedarf, der nach Abhilfe verlangt. Dabei bietet es sich an, nach Eick (2005b, 2007a) zwischen Forprofits und Nonprofits zu unterscheiden. Einerseits bieten die bekannten profitorientierten Sicherheitsfirmen ihre Dienste an, andererseits erlaubt es das System der freien Träger16, Menschen an den kontrollpolitischen Start zu bringen, die häufig genug selbst Gegenstand der Kontrollprozeduren sind. Es ist nicht einmal ein Hauch an Zynismus erforderlich, um die Logik dieser Strategie einzusehen: Langzeitarbeitslose und sonstige Akteure, deren Unterhalt aus öffentlichen Mitteln finanziert wird, werden genau dort eingesetzt, wo sie sich auskennen und auf ihresgleichen treffen. Allein in Hamburg sind 1.000 Ein-Euro-Jobber bei den freien Trägern der Hilfspolizei beschäftigt. Sie ergänzen die 8.000 privaten Wachleute und die 7.600 staatlichen Polizisten. Diese relativ neue Kontrollsystematik kann analog zu Großbritannien als „policing family“ bezeichnet werden (vgl. Eick 2007b: 55f.). Um mit Bourdieu zu sprechen: Das inkorporierte kontrollpolitische Kapital wird durch die Polizei als Leitkapital angeführt und auf den untergeordneten Ebenen durch private Sicherheitsdiener und beschäftigungslose Billigstkräfte, deren Arbeitskraft als Zusatzkapital eingespeist wird, ergänzt. Dass sich auch die kommerziellen Sicherheitsfirmen aus dem großen Reservoir von Langzeitarbeitslosen und Mini-Jobbern bedienen, kann bei tariflichen Stundenlöhnen von 5 bis 8 Euro als selbstverständlich vorausgesetzt werden. Der Druck, den das neoliberale Kontrollregime auf diese Weise auf die ohnehin marginalisierten Bevölkerungsteile ausübt, kann als eine Doppelstrategie aus Roll-back und Roll-out analytisch gefasst 15 16

Zu diesem Komplex sind eine Reihe neuerer und instruktiver Studien erschienen; als Auswahl vgl. Hempel/Metelmann 2005, Zurawski 2007. Diese Träger sind in Deutschland zumeist mit Gemeinnützigkeit ausgestattete eingetragene Vereine. Gemäß dem sog. Subsidiaritätsprinzip haben solche Vereine hierzulande im sozialpolitischen und sozialpädagogischen Sektor eine hohe Bedeutung, da sie z.B. als Hauptbeschäftigungsinstanz der Fachhochschulabsolventen Sozialarbeit/Sozialpädagogik fungieren und durch beträchtliche staatliche Zuschüsse alimentiert werden.

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werden. Es bedeutet auf der einen Seite einen Rückfall hinter den fordistischen Klassenkompromiss und steht andererseits für das Streben nach einem kohärenten Regulationsmodus (Roll-out) im Hinblick auf jene Bevölkerungsgruppen, die nicht mehr gebraucht werden und nur noch stören (vgl. Eick 2007b: 57 f.). Dazu ist auch die Privatisierung großer Wohnungsbestände einschließlich umliegender multipler Nutzungsflächen zu rechnen. Technische Separierung und Überwachung sowie der Einsatz kommerzieller Sicherheitsdienste sorgen dafür, dass die Betroffenen einem doppelten Kontrollmodus unterzogen werden. Passen sie sich dieser Disziplinarform nicht an, gelten sie als „Problemmieter“ und werden zur Zielscheibe weiterer Aussonderungsmaßnahmen (vgl. Eick 2007b: 66 ff.). Das Neue an dieser Perspektive ist, dass nicht mehr nur die bekannten Business Improvement Districts oder Gated Communities in den Blick genommen werden (vgl. Coleman 2007, Rigakos 2007), sondern jetzt auch die abgehängten Wohnquartiere auf der Kontrollbildfläche erscheinen. Freilich müssen sich in diesen Stadtvierteln vornehmlich jene Kontrollkräfte die Hände schmutzig machen, die eine auffällige Affinität zu der kontrollierten Bewohnerschaft aufweisen. Dabei gibt es keine weberschen Idealtypen für die kontrollierte Urbanität. BodyGendrots (2000) insgesamt doch sehr optimistische Sichtung hat indes gezeigt, dass sozial-räumliche Figurationen und nationalstaatliche Regelungen von erheblicher Bedeutung sind, wenn es um die Anordnung von sozialer Kontrolle in Großstädten geht. Das Inkrafttreten der sog. Agenda 2010 Anfang 2005 hat allerdings auch für deutsche Urbanitäten einen qualitativen Wandel gebracht. Sozial- und Kontrollpolitik sind eine Symbiose eingegangen, die ein Erkennen der genuin sozialpolitischen Anteile immer schwerer macht. Jetzt treten neoliberale Raumpatrouillen auf den Plan, die die Staatsmacht nachzuahmen versuchen und dabei völlig vergessen, dass sie es sind, die auf einem sich sukzessive verfestigenden Kontrollindex stehen. Fazit: Auf der Suche nach neuer Sicherheit? Konturen eines kritischen Forschungsprogramms Wenn die allgemeine Sicherheitslage als dermaßen prekär erscheint, stellt sich die Frage, wie neue Sicherheiten gewonnen werden können. Die Entwicklung diesbezüglicher Perspektiven verlangt zunächst eine möglichst präzise Analyse des gegenwärtigen Status quo. Unter besonderer Berücksichtigung des Privatisierungsaspekts wurde im vorliegenden Kontext der Versuch unternommen, eine kurze Kontrollgeschichte zu präsentierten. Diese soll im Folgenden nochmals auf ihre entscheidenden Kulminationspunkte zugespitzt werden, um sodann in ganz groben Strichen eine zukünftige sicherheitsorientierte Forschungsprogrammatik anzudeuten. Wie lässt sich die Sicherheitslage kennzeichnen, auf welchen theoretischen Nenner lässt sie sich bringen? Im herrschenden Sicherheitsbegriff figuriert „Sicherheit“ als ein ideologisches Konstrukt, das aus unterschiedlichen Quellen gespeist wird. Dabei kommt „Sicherheit“ ein ausgesprochener Klassencharakter zu, der in neoliberalen Zeiten immer deutlicher durchschlägt. „Sicherheit“ übernimmt hier die Beschreibung des dominierenden Gesellschaftsmodells. Sie zeigt uns die Richtung an, in der wir denken und uns fügen sollen. Sie wird schließlich zur Obsession und Wahnvorstellung und hält uns damit davon ab, unsere Interessen und Bedürfnisse wirklich zu erkennen. Sie ist somit politisches Instrument im besten Sinne des Wortes: Regieren über Freiheit, Regieren durch Sicherheit, Regieren durch Verbrechen/Terrorismus. Sicherheit ist damit ein wichtiger Bestandteil von „Kulturindustrie“ als Herrschafts-

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mittel. Oder anders gewendet: „Innere Sicherheit“ ist ein Musterbeispiel für kulturindustrielle Politik, die wesentlich aus Populismus und Verachtung des Souveräns besteht. „Es ist immer wieder das Muster der Verpflichtung der Anhängerschaft auf das Große und Ganze unter Verzicht auf die eigenen Interessen mit Hilfe von Demagogie und aufgestacheltem Fanatismus“ (Steinert 2007: 138). Es handelt sich letztlich um eine „Form der Politik, die dem Volk nach dem Mund redet, aber es nicht ernst nimmt“ (Steinert 2007: 139). In Anlehnung an die kritische Theorie lässt sich von einer „Dialektik der Sicherheit“ sprechen, die uns mit unserer Zustimmung grundlegendster Rechte beraubt. Auf diese Weise wird das Polit-Barometer zum Gewalt-Barometer: Die Jugend wird immer brutaler, die Eltern immer unfähiger, ihre Kinder zu erziehen, die Schulen immer überforderter, ihrem Bildungsauftrag nachzukommen. Die Welt innerer Sicherheit ist eine Welt unkalkulierbarer Unsicherheiten. In Anlehnung an die französischen Revanchisten des ausgehenden 19. Jahrhunderts spricht Neil Smith (1996, 2007) vom revanchistischen Antiurbanismus, der sich gegen einen behaupteten „Diebstahl“ der Stadt und auf die verzweifelte Beibehaltung von Privilegien richtet. Im populistischen Hochhalten von bürgerlicher Moral, Familienwerten und Nachbarschaftssicherheit kommt ein von Rasse, Klasse und Geschlecht genährter Kampf der weißen städtischen Eliten zum Ausdruck, der plötzlich auf ökonomische Krisenerscheinungen, ethnische Minoritäten oder auch Frauen als nicht zu übersehende städtische Akteure trifft. Minderheiten jeglicher Art (z.B. Schwule, Lesben, Einwanderer, Arbeits- und Obdachlose) werden zur Zielscheibe reaktionärer Sichtweisen, die durch die Unterhaltungsindustrie weiter verstärkt werden. Die revanchistische Stadt ist der Ort, in dem die Reproduktion sozialer Beziehungen auf fatale Weise fehlgeschlagen ist (vgl. Smith 1996: 211f.). Ausgangspunkt für die entsprechende politische Strategie ist die sog. Zero-Tolerance-Doktrin, die in den 1990er Jahren vom ehemaligen New Yorker Bürgermeister Rudolph Giuliani17 entworfen wurde. Analog zur pseudo-soziologischen Broken-Windows-Hypothese soll sich dort, wo Incivilities geduldet werden, im Gefolge schwerere Kriminalität entwickeln. Die aggressive polizeiliche Vorgehensweise führte aber dazu, dass zahlreiche gewalttätige Übergriffe zu verzeichnen waren, ohne dass die polizeilichen Täter dafür zur strafrechtlichen Verantwortung gezogen worden wären. In etwa gleichem Ausmaß, in dem die registrierte Kriminalität zurückging, stieg die Zahl der Bürgerbeschwerden über die Polizei (vgl. Body-Gendrot 2000: 122ff.). Die Zero-Tolerance-Strategie ist mittlerweile zum kontrollpolitischen Exportschlager avanciert und seit 9/11 zum „modus vivendi der Politik auf allen Ebenen vom Globalen bis zum Persönlichen“ (Smith 2007: 383) geworden. Der neue Anti-Terrorismus, der in gewisser Weise den ehemaligen Anti-Kommunismus ersetzt hat, hat auch die Globalisierung mit revanchistischen Tendenzen befeuert. Smith spricht vom „Anti-Terror-Terrorismus“ (Smith 2007: 386), der durch den enormen Zuwachs in Bezug auf Milizen privater Sicherheitsfirmen und Söldner-Unternehmen unterstützt werde. In dieser Hinsicht fungiere Terrorismus als Verteidigungsmaßnahme zur Absicherung kapitalistischer Klassenstrukturen (Smith 2007: 389f.). Die Frage, was hierzulande kommen wird, ist nicht einfach zu beantworten. Die immer deutlicher werdenden sicherheitsbezogenen Privatisierungstendenzen werden zukünftig sehr wahrscheinlich noch zunehmen (zum Komplex Stadterneuerung und Gentrifizierung sehr instruktiv: Holm 2006). Die Privatisierung des Krieges ist ein deutliches Zeichen dafür, dass 17

Dieser wurde in der New York Times als „Mussolini von Manhattan“ tituliert, da er einen radikalen Umschwung in der Behandlung von sozial Deklassierten einleitete (vgl. Smith 2007: 376).

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partikulare Interessenssphären sich verstärkt in gewalthafte Auseinandersetzungen einmischen – schon allein deshalb, weil staatliche Institutionen häufig als Auftraggeber auf den Plan treten, um nicht selbst die riskanten oder unpopulären Anteile zu übernehmen. Auf der anderen Seite dürfte es zu einem Wiederaufleben des Leviathans kommen, der seinen steuerungs- und kontrollpolitischen Zugriff auf die BürgerInnen beständig ausweitet. Das lässt sich bereits daran ablesen, dass die sicherheitspolitischen Sektoren in der EU erheblich an Bedeutung gewonnen haben (vgl. Albrecht, Hans-Jörg 2007: 186ff.). Wir haben es also mit einer zweigleisigen Entwicklung zu tun: Warenförmigkeit von Sicherheit sowie monopolistische Staatssicherheit werden sich weiter ausdifferenzieren. Das ist kein Widerspruch, da im Feld der Sicherheitsleistungen entsprechende Arbeitsteilungen und Arbeitsbündnisse aus rechtlichen, faktischen oder auch finanziellen Gründen weiter zunehmen werden. Die Transformation der Sicherheitsgesellschaft (vgl. Singelnstein/Stolle 2006) im Kontext eines neoliberalen Sicherheits- und Kontrollstaats und seinen totalitären Anleihen scheint vorgezeichnet. Die kontrolltheoretische Debatte in Deutschland ist noch zu sehr durch die monopolistische Perspektive bestimmt. Staatliche Sicherheitsgaranten beherrschen das Terrain. Dies schlägt sich auch in der Forschung nieder, da spezifische Kontrollsektoren bis heute unterbelichtet sind. Vor allem die kontinuierliche Durchleuchtung der kommerziellen Sicherheitsindustrie steht als zu bewältigende Forschungsaufgabe an. Daneben erstreckt sich das bunte Feld bürgerlicher Sicherheitsvorsorge, das mit Bunkermentalität und Vigilantentum an der Spitze ebenfalls bisher lediglich angestrahlt wurde. Wir haben weiter darauf hingewiesen, dass Sicherheit im Angesicht von 9/11 als politischer Alleskleber fungiert und in beträchtlichem Ausmaß das Feld klassischer Sozialpolitik okkupiert hat. Das Abdanken des Staates, das im Umgang mit den marginalisierten Bevölkerungsteilen durch die Anwendung des Arbeitspflichtregimes flankiert wird, steht in auffälligem Gegensatz zur Beaufsichtigung eines steuerbegünstigten freien Wirtschaftens durch den starken Staat. Der bereits angesprochene Klassencharakter, der diese Form der Kontrollpolitik auszeichnet, ist nicht einmal in Ansätzen aufgearbeitet. Das bezieht sich insbesondere auf den Zusammenhang von Sicherheitspolitik und Herrschaftspolitik bzw. Herrschafts-Technik. Gefragt wäre eine kontrollorientierte „Dialektik der Aufklärung“ (vgl. Steinert 2007: 224ff.), die uns begreifbar macht, warum wir uns so willfährig unserer Rechte berauben lassen. Freiheitliche Rechte, die über Jahrhunderte mühsam erkämpft wurden und deren sich der Westen so sehr rühmt. Unter Berücksichtigung dieser Aspekte lassen sich folgende Forschungsfelder benennen, die nähere Ausleuchtung verlangen: (a) Die Kooperationsformen von staatlichen und privatkapitalistischen Sicherheitsgaranten, ihre Charakteristika und Funktionsweisen („new structure of policing“). (b) Die lokalen Einheiten, die die Sicherheits- und Kontrollarbeit zunehmend in die eigenen Hände nehmen („local governance of policing“). (c) Die bürgerlichen Sicherheitsstrategien im Schatten des Leviathan und ihre gewaltmonopolistische Instrumentalisierung („populist policing“). (d) Die Globalisierung von Anti-Terror-Strategien und ihre Wirkungsmächtigkeit („war on terror-policing“). (e) Die Sicherheit, der Sicherheitsdiskurs und seine herrschaftsgebundene Vergegenständlichung („power of policing“).

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(f) Der „technical fix“ (z.B. Videoüberwachung, DNA Screening, Online-Durchsuchungen) und seine gesellschaftlichen Implikationen („digital policing“). (g) Die Sicherheits- und Terrorismusindustrie, die in der sozialwissenschaftlichen Forschung um sich greift („pseudo-policing“).18 Diese knappe Auflistung kann natürlich keinen Anspruch auf Vollständigkeit erheben. Für eine Perspektive, die sich als kritische Sicherheits- und Kontrollforschung versteht, ergeben sich noch zahlreiche blinde Flecken. Allein schon die Frage nach der zu wählenden analytischen Betrachtungsebene – von der globalen über die nationalstaatliche bis zur lokalen Ebene – stellt die Forschung vor erhebliche Herausforderungen. Gebrauchsanweisungen für den Umgang mit (Un-)Sicherheit oder Terrorismus kann es trotz allem aber nicht geben. Vielmehr ist unnachgiebige Theorie gefragt, die den Geist des wissenschaftlich-technischen Fortschritts in Zweifel zieht und gegen sich selbst richtet (vgl. Steinert 2007: 254).

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Technik und Systeme der Inneren Sicherheit Stephan Heinrich

Technik als Gegenstand der Forschung zur Inneren Sicherheit Die Sicherheitsbehörden nutzen seit ihrer Entstehung Technik in unterschiedlichen Weisen zur Aufgabenerfüllung und Organisation. Mit der Einführung des Computers entstand ein umfassendes und leistungsfähiges technisches System, das auf der einen Seite mit der Utopie einer totalen Machbarkeit der Sicherheit vor Kriminalität, auf der anderen Seite mit der Dystopie eines allmächtigen Überwachungsstaates verbunden wurde. Beide Aspekte nahmen in ihrer Bedeutung für die öffentliche Diskussion in den letzten Jahren ab, obwohl die Potenziale technikgestützter Kriminalitätsbekämpfung rapide anwuchsen. In den Vordergrund hingegen traten unterschiedliche Problemstellungen, die sich aus der Technisierung für die Sicherheitsbehörden ergaben. Zu nennen sind beispielsweise neue Formen der Kriminalität im Internet, aber auch problembelastete Technikeinführungen wie bei INPOL-neu oder die bislang noch nicht erfolgte Einführung des Digitalfunks. Hierbei stellen sich die Fragen, wie und unter welchen Bedingungen die Technisierung der Sicherheitsbehörden erfolgt, ob sie von der dynamischen Technikentwicklung überfordert sind und welche Folgen sich daraus für das System der Inneren Sicherheit ergeben. Erst in letzter Zeit werden, als Folge der erheblich erweiterten Befugnisse und Fähigkeiten der Sicherheitsbehörden im Zuge der Terrorismusbekämpfung, vor allem die aktuellen Tendenzen ihrer umfänglichen Datenerfassungs- und -verarbeitungskapazitäten wieder verstärkt thematisiert und kritisch beleuchtet. Ein eigenständiger Forschungsansatz zur Technisierung der Inneren Sicherheit existiert jedoch genauso wie ein einheitlicher Forschungsstand bislang nur in rudimentärer Ausformung. Vielmehr wird die Thematik – neben der journalistischen Berichterstattung – zumeist als Bestandteil und Nebenaspekt anderer Forschungsvorhaben behandelt. Wesentliche Gründe hierfür finden sich in verschiedenen Grundproblematiken der Forschung zur Inneren Sicherheit sowie der Technikforschung, die bei der Untersuchung der Technisierung der Sicherheitsbehörden und deren Techniknutzung verstärkt in Erscheinung treten. Technik selbst stellt nur einen Aspekt bzw. Bestandteil der Organisation und des Handelns von Sicherheitsbehörden dar. Sie erhöht häufig die Effizienz und Effektivität der bestehenden Institutionen, ihr Einsatz beruht aber auf den im weitesten Sinn sozial formierten Institutionen der Inneren Sicherheit. Die hier eingesetzten Technologien sind daher zu verstehen als die zwei Säulen „Soziales“ und „Technik“ des sozio-technischen Systems der Inneren Sicherheit. Überwiegend nähert sich die vielfältige Forschung zur Inneren Sicherheit der Thematik über fachlich differenzierte, aber vornehmlich auf soziale Institutionen und deren Handeln konzentrierte Ansätze und behandelt die Säule „Technik“ in erster Linie als Nebenaspekt. Im Wesentlichen dafür verantwortlich ist zum einen eine überwiegend sozio-deterministische Sichtweise der Technik – sie wird sozial geformt und ist daher Folgeerscheinung sozialen Handelns und dessen Intentionen –, zum anderen die rasante Entwicklung der Technik und die damit verbundenen breiten, sich ständig ändernden und erweiternden Nutzungsmöglichkeiten. Zugleich ändern sich der polizeiliche Einsatz und die Nutzung der Technik sowie die Nutzungsvorstellungen

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der Sicherheitsbehörden. Die technischen Entwicklungen sind daneben in ihrer Vielschichtigkeit und Vielfältigkeit selbst für Techniker kaum zu überblicken, geschweige denn zu antizipieren. Der häufig eingeschlagene Weg, dennoch die Auswirkungen des Technikeinsatzes der Sicherheitsbehörden von technischen Potenzialen und Möglichkeiten her zu bestimmen, führt oftmals in die Irre. Denn was technisch möglich ist, wird noch lange nicht umgesetzt bzw. hat nur bedingt die antizipierten Wirkungen auf Gesellschaft und Individuum. Häufig wird Technik in der Realität anders genutzt als ursprünglich vorgesehen. Hier findet sich die Dualität der Technik in sozio-technischen Systemen wieder: Die sozial strukturierte Technik stellt einen Rahmen für soziale Handlungen dar und diese wirken wiederum auf die Technik strukturierend ein. Technik determiniert das Soziale aber ebensowenig vollständig wie das Soziale die Technik (vgl. Heinrich 2007: 79-88, Lyon 2007: 10). Zudem zeigt sich gerade in diesem Themenbereich die Problematik der unterschiedlichen Forschungsperspektiven, die entweder als Forschung für oder über die Sicherheitsbehörden und Innere Sicherheit vorherrschend sind. Sie reproduzieren häufig ein unversöhnliches Nebeneinander von ideologisch konnotierten und verfestigten normativ-affirmativen oder normativ-kritischen Ansätzen und Standpunkten sowie ihre gegenseitige Ablehnung (vgl. Lange 2000b: 236, Liebl 2003: 148-149). Wird der Fokus auf den Aspekt der Forschung für die Polizei gelegt, so finden sich hier oftmals strikt polizeiliche oder natur- und ingenieurswissenschaftliche Ansätze und Forschungsvorhaben. Gemeinsam ist ihnen die primär einsatzbezogene Zielsetzung, die sich hauptsächlich auf Effektivitäts- und Effizienzaspekte der Nutzung einer bestimmten Technik konzentriert. Ein wesentlicher Grund, warum hier ein einheitlicher Forschungsstand nicht identifiziert werden kann, liegt darin begründet, dass die Forschungsergebnisse aus polizeilich oder ökonomisch begründeten Geheimhaltungsinteressen häufig nicht oder nur partiell öffentlich bekannt werden. Die wenigen bekannt gewordenen Ergebnisse übernehmen oftmals zugleich die Funktion einer polizeilichen oder unternehmensbezogenen Leistungsschau, Eigendarstellung oder selbstlegitimierenden Öffentlichkeitsarbeit (z.B. die technikbezogenen Darstellungen des Bundeskriminalamtes 1990, 1995, 1998 oder Bach 1984, 1999; vgl. auch Heinrich 2007: 17-19). Das Gesamtsystem der Technik der Inneren Sicherheit oder technisierten Inneren Sicherheit hingegen wird auf Grund der einsatzbezogenen Zielsetzung der jeweiligen Forschungen nur in seltenen Fällen thematisiert. Dies geschieht noch am häufigsten bei der Akzeptanzforschung über neue Technologien. Dennoch ist üblicherweise die normative Vorannahme „Technik erhöht die Sicherheit durch gesteigerte Effizienz und Effektivität polizeilichen Handelns“ vorzufinden (vgl. Heinrich 2007: 291297). Ob diese Annahme überhaupt zutreffend ist, wird kaum hinterfragt und diskutiert. Zumeist findet sich aber die Einschränkung der Ergebnisse in der Hinsicht, dass der Technikeinsatz nur als Bestandteil einer umfassenderen polizeilichen Einsatzstrategie seine Wirkung optimal entfalten könne (z.B. bei der Videoüberwachung, vgl. dazu Müller 2000: 291). Technikspezifische Auswirkungen auf Staat und Gesellschaft hingegen werden nicht thematisiert oder allgemein auf die potenzielle Erhöhung des subjektiven Sicherheitsgefühls reduziert. Der Aspekt der Forschung über die Sicherheitsbehörden behandelt Technik oftmals nur in Randbereichen oder als einen unwichtigeren Aspekt neben anderen. Wird Technik hingegen als primärer Faktor untersucht, so überwiegen häufig Positionen der Betroffenheit durch den Technikeinsatz sowie alarmierende oder journalistisch summierende Ansätze. Technik im System der Inneren Sicherheit wird hingegen nur in seltenen Fällen in einen gesamttechnischen und gesellschaftlichen Zusammenhang gesetzt oder in ihrer Stellung im politisch-admi-

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nistrativen System untersucht. Differenzierte und systematische, akteursbezogene Erklärungen sind kaum vorzufinden (vgl. Heinrich 2007: 13-21, Nogala 1998: 16). Erst in den letzten Jahren hat sich mit den Surveillance Studies ein eigenständiges, interdisziplinäres Forschungsfeld entwickelt, das Technik als einen wesentlichen Aspekt der gesellschaftlichen Modernisierung und damit zusammenhängenden Kontrollarrangements begreift und untersucht (vgl. einführend Lyon 2007 und Zurawski 2007b). Ein Grundkonsens dieser vor allem kritisch orientierten Forschung kann im Hinblick auf einen beschriebenen Wandel der sozialen Kontrolle und ihrer Institutionen ausgemacht werden. Als new surveillance (vgl. Marx 2005) wird die stärkere Abhängigkeit der Überwachung von neuen Technologien thematisiert. Die Technisierung wird dabei als sichtbare Ausformung eines Wandels verstanden, der als Verschiebung von den Kontrollaspekten technischer Überwachung hin zu Überprüfungsund Steuerungsinstrumenten beschrieben wird (vgl. Zurawski 2007b: 8, siehe auch die Beiträge bei Hempel/Metelmann 2005). Damit verbunden ist eine Änderung von der individuellen Observation einer Person zum Screening oder zur Überprüfung von abstrakten Verhaltensmustern und Wahrscheinlichkeiten, d.h. Kontrolle und Verdacht lösen sich vom Individuum wie zum Beispiel in der „präventiven Wende“ in der deutschen Sicherheitspolitik (so z.B. Boldt 1996: 38, Heinrich 2007: 160-161, 206-207) oder im Ansatz der „neuen Pönologie“ beschrieben (vgl. Krasmann 2000: 198). Die zu Grunde liegenden so genannten modernen Theorien orientieren sich an den Klassikern der soziologischen Forschung und deren Kontrollkonzeptionen (vgl. Lyon 2007: 51-52).1 Sie stellen eine umfassende staatliche Zentralgewalt in das Zentrum ihrer Betrachtungen, die mit der Entstehung des modernen Staates und seiner differenzierten Verwaltung und deren Überwachungs- und Kontrollfähigkeiten konstituierend für moderne Gesellschaften ist. Foucaults „Überwachen und Strafen“ (1979) und das darin skizzierte Modell des Panoptikons ist für einen Großteil der Forschung paradigmatisch und wurde – so kritische Stimmen – zum Teil in seiner Erklärungskraft überstrapaziert. Literarisch verdichtet werden diese Konzeptionen in der orwellschen Fiktion des Big Brothers und seiner umfassenden Kontrolle der Gesellschaft durch einen bürokratisch-militärischen Apparat unter dessen Funktionslogik. Die so genannten post-modernen Ansätze hingegen hinterfragen die Existenz eines allmächtigen Kontrollzentrums und seiner Kontrollarrangements. Sie lösen sich von der Betonung des Staates und seiner Rolle als zentrale Kontrollinstanz, die nun vielmehr auf verschiedene Akteure und Institutionen mit unterschiedlichen Zielsetzungen verteilt verstanden wird und die zum Teil in Konkurrenz untereinander stehen. Diese Ansätze fokussieren stärker nichtstaatliche Überwachungs- und Kontrollarrangements in Bereichen wie der Werbung und dem Marketing des „Konsumenten-Kapitalismus“ oder dem Risikomanagement und dessen Exklusionserscheinungen sowie die Alltäglichkeit der umfangreich technisierten und digitalisierten Überwachung mit ihren unterschiedlichen Methoden, Funktionsweisen und Zielsetzungen (vgl. Lyon 2007: 46-70, Whitaker 1999). Gerade in den polyzentrischen Modellen mit ihren unterschiedlichen, differenzierten Kontrollarrangements und den damit verbundenen Zielsetzungen sehen die Vertreter der Sur1

So z.B. an der Überwachung der industriellen Produktion und deren Beschäftigten als Ausfluss einer kapitalistischen Wirtschaftsordnung (Karl Marx), am militärischen Bereich und der sich differenzierenden staatlichen Verwaltung als bürokratischer Notwendigkeit (Max Weber) oder an der Kontrolle abweichenden Sozialverhaltens und Kriminalitätsbekämpfung als Ergebnis wachsender sozialer und ökonomischer Ungleichheiten (Emile Durkheim).

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veillance Studies eine wesentliche Veränderung und den zentralen Ansatzpunkt für weitere Analysen. Surveillance wird daher als vielschichtiger Forschungsgegenstand alltäglicher Erscheinungen begriffen, bei dem das Policing nur einen Aspekt unter anderen darstellt. Die Ausdehnung der Kontrollarrangements werden begründet mit den modernen Formen des globalisierten kapitalistischen und bürokratischen Systems und seinen Anforderungen, aber auch mit der Entwicklung des Wohlfahrtsstaates und seinen Ansätzen einer positiven Überwachung und den damit verbundenen Gewährleistungen. Schlagwortartig kann dann von der Tendenz der Änderung von sozialer Integration zu Sicherheit durch Kontrolle und Ausschluss gesprochen werden. Die Ziele, Anwendungsbereiche oder auch die Technisierung der Surveillance und die von ihr beeinflussten oder berührten Lebensbereiche sind daher vielschichtig und kaum mit nur einem theoretischen Konzept zu erfassen oder zu analysieren (vgl. Lyon 2007, Singelnstein/Stolle 2007, Whitaker 1999, Zurawski 2007b: 7-9, zur Vielfalt vgl. auch Ball/Wood 2006). Doch trotz der Vielschichtigkeit von Surveillance liegt ihre primäre Bedeutung und Entfaltung in modernen Gesellschaften in den mit ihr konstruierten (sicherheitspolitischen) Machtverhältnissen. Einen wesentlichen Bezugspunkt der Surveillance Studies zur Inneren Sicherheit stellt die Forschung zu und über die Videoüberwachung dar (vgl. die Beiträge bei Hempel/Metelmann 2005, Zurawski 2007a). Ausschlaggebend für diese thematische Konzentration auf eine Kontrolltechnologie ist die öffentlich wahrnehmbare Zunahme von Überwachungskameras und -installationen, die allerdings „gleichsam nur das sichtbare Zeichen eines globalen Trends zum verstärkten Einsatz von Überwachungstechnologien“ ist (Hempel 2007: 119, vgl. Töpfer 2007: 33-34). Andere Technologien wie die Telekommunikations- und Internetkontrolle, die so genannte Dataveillance (vgl. Clarke 1997) oder der umfassende Einsatz von Informationstechnik durch die Polizeien hingegen sind wesentlich schwieriger zu erfassen, zu untersuchen und zu bewerten. Zudem spielen sie durch ihre geringe öffentliche Wahrnehmbarkeit und ihre Verhaftung in einem stark technischen Diskurs keine so herausgehobene Rolle. Allerdings zeigen sich am Beispiel des Einsatzes von videogestützten Kontrollsystemen generell unterschiedliche Probleme der Untersuchung polizeilich genutzter Technologien. Die folgenden Ausführungen versuchen den angesprochenen Problematiken Rechnung zu tragen und konzentrieren sich auf wesentliche Aspekte der polizeilichen Technisierung. Sie basieren auf einer empirisch fundierten und politikwissenschaftlichen Analysehaltung. Grundlegend für die Technisierung und Techniknutzung durch die Sicherheitsbehörden ist dabei die Unterscheidung zwischen ihrer Technikbetroffenheit und Technikanwendung. Während die Technikbetroffenheit aus der Technisierung des gesellschaftlichen Umfeldes resultiert und damit extern die Aufgabenstellung und Arbeitsweisen der Sicherheitsbehörden beeinflusst – zum Beispiel Mobilfunk-Kommunikation oder Internet-Kriminalität –, betrifft die Technikanwendung vor allem die internen Organisations- und Arbeitsweisen der Sicherheitsbehörden – zum Beispiel die Einführung neuer Informationssysteme und Kontrollmöglichkeiten. Beide Aspekte weisen oftmals Querverbindungen auf und beeinflussen sich mitunter gegenseitig – wie zum Beispiel bei der Überwachung mobiler Telekommunikation und den mit den dabei anfallenden Daten verbundenen neue Analysemöglichkeiten. Die folgenden Ausführungen legen ihren Schwerpunkt auf den Aspekt der Technikanwendung und deren internen Anstößen sowie den damit verbundenen Problemstellungen.

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Systematisierung polizeilicher Technologien Traditionell wird bei den deutschen Polizeien die eingesetzte Technik nach ihren Grundfunktionen unterschieden. Sie dient der Information und Kommunikation, der Mobilität und Interventionsfähigkeit sowie der kriminaltechnischen bzw. operativen Beweissicherung und Beweisführung. Ihren speziellen Eigenwert erhält die polizeiliche Technik durch ihren Einsatz im spezifischen Einzelfall oder als standardisiertes Instrumentarium (vgl. Bach 1999, Müller 1990). Unterhalb dieser rein pragmatischen – aber für die Institutionalisierung der Technikentwicklung und -anwendung prägenden – Unterscheidung lässt sich die Technik in Funktionsklassen gliedern. Diese sind am Einsatzzweck der Technik bzw. an ihrer Stellung im polizeilichen Kontroll- und Arbeitsprozess orientiert. Detektionstechnologien dienen der Polizei zur Unterrichtung über Straftaten oder Situationen, die ihr Einschreiten erfordern sowie deren Erfassung. Detektiert werden kann auf unterschiedliche Weise, so zum Beispiel ereignisreaktiv oder panoptisch wie bei Geschwindigkeitskontrollen und Videoüberwachung, aber auch substanzanzeigend, datenrasternd oder kommunikationsgerichtet. Identifikationstechnologien dienen dem Erkennen einer Person oder einer Sache, während Lokalisationstechnologien zur Feststellung oder Verfolgung des Aufenthaltsortes einer Person genutzt werden. Als Spezialverwaltung unterliegt auch die Polizei der bürokratischen Arbeitsteilung. Die Informations- und Kommunikationstechnologien dienen dabei der organisationsinternen Kommunikation, Koordination und Entscheidungsfindung sowie der Auswertung vorhandener Informationen. Ein Kernelement der polizeilichen Tätigkeit sind die Interventionstechnologien. Sie unterscheiden die Sicherheitsbehörden wesentlich von anderen Formen der staatlichen Verwaltung. Die Umsetzung des Gewaltmonopols in soziale Intervention mit entsprechenden Technologien ist konstituierend, wobei die Interventionen weit unterhalb des Einsatzes physischer Gewalt beginnen und die Mobilität der Polizei voraussetzen (vgl. Heinrich 2007: 112-115, Nogala 1998: 187-191). Die Unterscheidung der polizeilichen Technik nach ihren Funktionsklassen bricht die klassische Sichtweise mit ihrer Orientierung an der historisch gewachsenen Zuständigkeit der polizeilichen Sparten auf. Sie ermöglicht die Aufnahme einer am Arbeitsprozess sowie an der zunehmenden technischen Konvergenz orientierten Klassifizierung. Mit der zunehmenden Technisierung und deren Vernetzung entsteht ein technisiertes polizeiliches Kontrollsystem, bei dem unterschiedliche Arbeitsschritte des Kontrollvorgangs auf technische Einsatzmittel übertragen werden (vgl. Nogala 1992: 50). Der Arbeitsprozess lässt sich als mehrstufige Informationsverarbeitung verstehen. Wird ein einfaches Modell der Informationsverarbeitung angelegt, so ist die Aufgabe der Polizeitätigkeit vor Ort und der Kriminaltechnik diejenige der Datenerhebung, die Organisations- und Informationstechnologien besorgen die der Datenverarbeitung und -auswertung, während Kommunikationstechnologien schließlich der Datenweitergabe zur Interventionsvorbereitung und -durchführung dienen. Im Vorgang der Datenerhebung findet die Detektion eines Einsatzgrundes statt. Daneben werden die Gegebenheiten, Hinweise und Tatsachen am Einsatz- oder Tatort erfasst. Der zweite Schritt umfasst die Datenverarbeitung. In ihm werden die vorhandenen Informationen analysiert, kombiniert und verarbeitet. Datenerhebung und Datenverarbeitung sind Bestandteile der Kriminalistik im Sinne einer Lehre der polizeilichen Arbeitsmethoden. Die naturwissenschaftliche Kriminaltechnik als Teilbereich der Kriminalistik dient dem Nachweis von Spuren, ihrer Identifikation sowie Analyse. Schlussendlich stellt die Datenweitergabe den letzten Schritt der Bearbeitung

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dar. Die Ergebnisse des bislang abgelaufenen Prozesses werden an die Polizeiführung, Staatsanwaltschaft oder zur organisationsinternen Verwertung weitergeleitet. Jeder Phase des Arbeitsprozess kann aufgabenabhängig speziellen Arbeitsweisen, Technologien und Technikfunktionen zugeordnet werden. Sie werden von vielfältigen organisationsinternen Meldeund Berichtspflichten ergänzt. Mit der Entwicklung komplexer Informations- und Kommunikationssysteme wirken diese Systeme wie das Nervensystem des menschlichen Körpers: Sie erfassen, informieren, leiten weiter und steuern zugleich – auf verschieden Ebenen der Organisation. Damit verstärkt sich die Binnenorientierung der Polizei. Viele Tätigkeiten können vom Schreibtisch im Inneren der Verwaltungsorganisation erledigt werden (vgl. Heinrich 2007: 112-117). Dabei wird mit der informationstechnischen Durchdringung aller gesellschaftlichen Sphären eine weitere Orientierung und Konzentration nach Innen zu erwarten sein. Schon heute setzen Polizeipraktiker große Erwartungen in die Nutzung externer, nichtpolizeilicher Datenquellen. Das technische Vorbild stellt die Kommunikationskontrolle und die in ihrem Rahmen anfallenden Daten dar. Mit der Einführung komplexer informationstechnischer Fahrzeugelektronik, Warenhaltungssysteme oder Haustechnik sind umfangreiche neue Datensammlungen zu erwarten, die im Effekt die polizeiliche Generierung neuer Daten und Informationen durch Kombination verschiedener Quellen ermöglichen (vgl. Glaser/Dörschuck 2003, Larl 2003). Damit löst sich die klare Zuordnung von Technologien zu einer Technikklasse zunehmend auf. Moderne biometrische Systeme in Kombination mit optischen Kontrolltechnologien sollen es ermöglichen, Funktionen der Detektion, Identifikation und Unterrichtung in einem Arbeitsgang zu erfüllen. Ergänzt werden sie bei der Auswertung durch die Einbeziehung unterschiedlicher Daten. Zumindest potenziell wird damit die nahezu vollständige Erfassung sozialer Sachverhalte durch die Technik ermöglicht. Der dynamischen und rasanten technischen Entwicklung geschuldet ist dabei die ansteigende Komplexität der Technologien, die kaum noch zu überschauen und zu unterscheiden sind. Technik im System der Inneren Sicherheit Institutionalisierte Technikzuständigkeiten Die Technisierung der Sicherheitsbehörden liegt weitgehend in der Verantwortung der Exekutivbehörden des Zentralbereichs (vgl. Heinrich 2007: 38-44). In diesem institutionellen Rahmen entwickelten sich, pragmatisch der Differenzierung der Aufgabenbereiche und spezifischen Anforderungen folgend, spartenspezifische Technikzuständigkeiten. Der Schutzpolizei und den Einsatzgruppen kommt in erster Linie die Zuständigkeit für Interventions- und Mobilitätstechologien zu, die oftmals als Übernahme entsprechender Entwicklungen aus dem Militär erfolgte. Bei den Kriminalpolizeien, vor allem dem Bundeskriminalamt und den Landeskriminalämtern, ist die Zuständigkeit für die Kriminaltechnik (Detektion, Identifikation, Beweisführung) und Informationstechnologie konzentriert. Kommunikationstechnologien werden zwar von allen Sparten genutzt, historisch sind sie allerdings als Hilfsmittel der Einsatzvorbereitung und -koordination bei der Schutzpolizei angesiedelt (vgl. Heinrich 2008). Aus dieser historisch gewachsenen, pragmatisch geleiteten institutionellen Differenzierung resultiert die polyzentrische Organisationsweise der Technikzuständigkeiten. Auf der Bundesebene ist sie beim Bundeskriminalamt und der Bundespolizei angesiedelt. Beide ver-

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fügen jeweils über spezielle, auf die eigene Aufgabenwahrnehmung ausgerichtete Abteilungen für Technikentwicklung und -einsatz sowie zur Marktbeobachtung (vgl. Lange/Mittendorf 2001: 285, Nogala 1998: 29-30). Dem Bundeskriminalamt (BKA) kommt als Zentralstelle des polizeilichen Informationswesens eine bestimmende Rolle bei Entwicklung und Nutzung der Informationstechnologien und Kriminaltechnik zu. Das Bundesamt für Sicherheit in der Informationstechnik zählt nicht zum Zentralbereich. Zwar gehört zu seinen Aufgaben die Unterstützung der Sicherheitsbehörden bei Ermittlungen sowie die Technikevaluation, den Aufgabenschwerpunkt bildet jedoch die Beratung der gesamten Verwaltung und der Öffentlichkeit. Ähnliche unterstützende Funktionen kommen weiteren staatlichen Institutionen wie den Wehrtechnischen Erprobungsanstalten der Bundeswehr oder der PhysikalischTechnischen Bundesanstalt zu (vgl. Heinrich 2007: 40-44). Bei den Landespolizeien sind die Zuständigkeiten auf Grund der Organisationshoheit der Länder unterschiedlich geregelt. Ursprünglich folgten auch sie der spartenspezifischen Gliederung, allerdings fanden in den letzten Jahren vor allem im Zusammenhang mit Organisationsreformen und der Einführung des neuen Steuerungsmodells zahlreiche Änderungen statt. Nordrhein-Westfalen – als Beispiel – hat mit dem Landesamt für Zentrale Polizeiliche Dienste (ehemals Zentrale Polizeitechnische Dienste) eine eigenständige Organisationseinheit, die als technischer Dienstleister für die gesamte Polizei zuständig ist. Aus historischen, funktionellen und institutionenpolitischen Gründen jedoch sind zumindest derzeit noch beim Innenministerium, den Bezirksregierungen, Kreispolizeibehörden, den Sondereinheiten und dem Landeskriminalamt spezifische Zuständigkeiten angesiedelt. Im Ergebnis steht das Landesamt trotz seines Anspruchs und vielfältiger Kompetenzübertragungen seit 1990 hinsichtlich der Technikzuständigkeiten oftmals in Konkurrenz mit den anderen polizeilichen Organisationseinheiten. Eine einheitliche und konzeptionell geleitete Technisierung ist vor dem Hintergrund der institutionellen Situation nur in geringem Umfang feststellbar (vgl. Heinrich 2007: 349-357). Ähnlich differenziert stellt sich die Situation in den anderen Ländern dar. Die Koordination der Technisierung findet auf Grund der institutionellen Situation zum Teil nur in rudimentären Zügen statt. Dies betrifft auch die Koordination zwischen den Ländern und dem Bund in der Innenministerkonferenz (IMK) und deren spartenspezifisch organisierten Untergremien, vor allem dem AK II und der AG Kripo (vgl. dazu Lange 2003: 235-236, Pütter 2000). In Bezug auf die polizeiliche Technik werden in diesen Gremien in erster Linie die Standardisierung und Normierung polizeilichen Handelns und des Technikeinsatzes behandelt. Auf Grund der konsensuellen und langwierigen Entscheidungsprozesse ist dabei die Konzentration auf den kleinsten gemeinsamen Nenner vorherrschend. Unterstützt wird der AK II seit Ende der 1950er Jahre von der Technischen Kommission sowie der Forschungs- und Entwicklungsstelle für Polizeitechnik bzw. seit 1996 dem Polizeitechnischen Institut der Polizei-Führungsakademie Münster (vgl. Heinrich 2007: 276-286, Kötter 1995, Müller 1990, Reckers 2004). Eine einheitliche Ausrüstung und ein einheitlicher Technikeinsatz über den Minimalkonsens hinaus wurde nur selten erreicht. Vielmehr verfestigte die Spartentrennung und die geringe Koordinationsfähigkeit organisations- und landesspezifische Technisierungspfade sowie deren institutionelle Ausprägung. Erst die mit dem technischen Fortschritt angestrebte Einführung von integrierten Informationssystemen, die INPOL-Modernisierung und deren vorläufiges Scheitern um das Jahr 2001 (vgl. Busch 2003, Gadorosi 2003) ermöglichte eine Neugestaltung der bisherigen Gremienstruktur. Schon im Rahmen der INPOL-Vorbereitungen schlossen sich verschiedene

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Länder zu Kooperationen außerhalb der IMK-Strukturen zusammen, mit denen die Modernisierung der Informationssysteme der Landespolizeien vorangetrieben und sowohl technische wie auch finanzielle Risiken minimiert werden sollten (vgl. Heinrich 2007: 217-229, Huth 2004, IM NRW 2003: 2). Vor allem technische Anforderungen führten zur Neuorganisation der AK II-Struktur. Die bestehenden Gremien wurden aufgelöst und in den Unterausschuss Führung, Einsatz und Kriminalitätsbekämpfung (FEK) bzw. IuK überführt. Sie sind nun nicht mehr nach dem Spartenprinzip, sondern nach den Technikklassen Führungs- und Einsatzmittel bzw. Informations- und Kommunikationstechnik organisiert (vgl. Heinrich 2007: 285-286, Huth 2004: 154-156, Polizeispiegel 2003). Entscheidungsbedingungen und Logiken der Technisierung Die historisch bedingten und von pragmatischer Technisierung geprägten, differenziert institutionalisierten Technikzuständigkeiten begünstigten den inkrementellen Verlauf der Entwicklung und Einführung neuer Technologien bei den Polizeien. Häufig ist die Einführung bestimmt von den praktischen Anforderungen und Erfordernissen einzelner Ermittlungskomplexe. Prägend für die Technisierung sind spezifische Handlungsorientierungen der sie betreibenden bzw. benötigenden individuellen Akteursgruppen innerhalb des korporativen Gesamtakteurs Polizei. Eine hohe Bedeutung kommt dabei zum einen der Differenzierung zwischen pragmatischer Polizistenkultur und bürokratischer Polizeikultur (vgl. Behr 2000: 185246), zum anderen der zwischen dem Leitbild Schutz- und Kriminalpolizei (vgl. Lange 1999: 240-259) zu. Strukturierend wirkt daneben die Konkurrenz zwischen den Logiken von Innovation und spezifischer Arbeitsroutine, wie sie auch in der Privatwirtschaft festgestellt werden kann (vgl. dazu Ortmann et al. 1990). Entsprechend unterscheiden sich die handlungsleitenden Einstellungen und Absichten der jeweiligen Technisierungsakteure sowie der damit verbundene Technikeinsatz und dessen konkrete Gestaltung. Trotz der internen Differenzierung lassen sich drei konsensuelle Handlungsorientierungen identifizieren, die die Grundlage der polizeilichen Technisierung bilden (vgl. Heinrich 2007: 291-297, ähnlich Nogala 1998: 283-284). Sie sind allerdings jeweils von konkreten – zum Teil individuellen – Akteuren in spezifischen Interaktionssituationen der Technisierung abhängig und werden in diesem Prozess unterschiedlich interpretiert und ausgefüllt. Gemeinsam ist ihnen der Ausgangspunkt: Technik soll das Verwaltungshandeln optimieren, dessen Effizienz und Effektivität steigern. Die wesentliche Handlungsorientierung ist diejenige der instrumentellen Technisierung. Technik und ihr Einsatz wird dabei als Hilfsmittel zur Rationalisierung und Effektivierung polizeilichen Handelns verstanden. Das pragmatische Ziel besteht in der Optimierung der Aufgabenwahrnehmungsfähigkeit bzw. der dafür notwendigen Instrumente. Darüber hinausreichende Zielvorstellungen sind mit der Technisierung nicht verbunden. Anders hingegen bei der Handlungsorientierung der Verwissenschaftlichung. Sie ist stark von der kriminaltechnischen Entwicklung beeinflusst. Hier besteht über einfache Rationalisierungs- und Effektivitätssteigerung hinausgehend das Ziel in der Überführung subjektiver Beweismethoden in naturwissenschaftlich begründete und technisch vermittelte objektive Methoden. Systematisch soll so die Abhängigkeit von individuell verankerten Interpretations- und Wahrnehmungsspielräumen verringert sowie die objektive Nachvollziehbarkeit gestärkt werden. Der Technik kommt dabei die Rolle einer natur- und ingenieurwissenschaftlichen Übersetzungsinstanz weicher sozialer Zustände in harte, objektive Fakten zu. Ei-

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ne dritte Handlungsorientierung, die zumeist indirekt oder unterschwellig verfolgt wird, versteht die Technisierung als Modernisierung sowohl der Handlungsfähigkeit wie auch der polizeilichen Organisationsweise. Ihr Ziel besteht in der organisationellen und methodischen Anpassung der Sicherheitsbehörden an den Stand der Technik, wobei die Quantität des Technikeinsatzes mit einem modernen Erscheinungsbild gleich gesetzt wird. Gerade diese Handlungsorientierung ist oftmals anfällig für symbolische Politik. Die Technisierung der Sicherheitsbehörden ist vor diesem Hintergrund geprägt von unklaren bzw. konkurrierenden Zielsetzungen und mikropolitischen – immer wieder institutionenpolitisch überformten – Interaktionen individueller Akteure in den Sicherheitsbehörden und deren Arbeitsbedingungen bzw. -ansprüchen. Generell kann die Entscheidungsfindung bei der Technisierung nur in wenigen Fällen als rationale Auswahl zwischen verschiedenen Lösungsmöglichkeiten verstanden werden. Die Durchsetzung einer Technik bzw. deren Implementation ist vielmehr an das Zusammentreffen vorhandener technischer Lösungen mit spezifischen Handlungsorientierungen und Interessen der situativ beteiligten Akteure gekoppelt. Akteur- und Interessenkonstellationen, Handlungskapazitäten sowie Problemwahrnehmung und entsprechende Lösungsideen stellen dabei einen vornehmlich situativen bestimmten Variablenkomplex dar, der als window of opportunity die Durchsetzung eines Technisierungsprojekts ermöglicht (vgl. Kingdon 1995, March/Olsen 1986). Dieses zufällige Aufeinandertreffen strukturiert häufig die polizeiliche Technisierung: Problemlösungen werden in diesem Sinn nicht unbedingt auf eine bestimmte Problemstellung hin erarbeitet, sondern sie treten ebenso als Angebote auf. Die Entscheidungen unterliegen daneben den Einstellungen und Bedürfnissen der beteiligten Akteure und somit auch organisationsexternen Einflüssen. Policy-Programme und Technisierung Policy-Programme, die die polizeiliche Technisierung zum Inhalt haben, lassen sich in zwei Kategorien unterscheiden (vgl. zum Folgenden Heinrich 2007: 48-51). Zu nennen sind erstens diejenigen Programme, die Technisierung entweder als politischen Auftrag zum Inhalt haben und sich zumeist aus externen Anstößen bzw. der Technikbetroffenheit entwickeln – wie Programme zur Bekämpfung der Internet-Kriminalität – oder implizit die Technisierung als Kompetenzanpassung behandeln – wie Programme zur Bekämpfung der organisierten Kriminalität und dem so genannten Lauschangriff. Den Ansatzpunkt stellen in diesen Fällen explizite Kompetenzausweitungen dar, die zum Teil mit Grundrechtseinschränkungen verbunden sind. In diesem Zusammenhang nehmen auch Organisations- und Strukturfragen auf Grund der weitreichenden Eingriffsbefugnisse der Sicherheitsbehörden einen hohen Stellenwert ein. Sie entscheiden darüber, ob und wie strategische Entscheidungen oder Schwerpunktsetzungen der Policy-Programme überhaupt umgesetzt werden können. Die Bereitstellung organisationeller Ressourcen und deren Qualifikation – die Frage, wie die Fachverwaltung ihre Aufgaben erledigen soll – ist in dieser Hinsicht ausschlaggebend für die Umsetzung der Policy-Programme und die Wahrnehmung der Kompetenzen. Problematisch sind in dieser Hinsicht Eigenheiten des Steuerungsmediums Recht. Auf gesetzlicher Basis wird die grundsätzliche Entscheidung getroffen, ob, unter welchen Umständen und zu welchem Zweck technische Hilfsmittel eingesetzt werden dürfen. Entsprechend abstrakt sind die Gesetzesformulierungen. Ihre Ausgestaltung – und damit die Nutzung konkreter technischer Potenziale – wird erst in technischen Verordnungen oder Richtlinien

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näher ausgeführt. Die Grundentscheidung zur Technisierung liegt im legislativen Bereich und orientiert sich vor allem an den der Technik zugeschriebenen Potenzialen, weniger an deren Umsetzungschancen. Die konkrete Ausgestaltung ist dagegen Sache der Exekutive. Anderenfalls würde die mitunter rasante technische Entwicklung den Gesetzgeber durch die notwendige Anpassung der gesetzlichen Grundlagen in den zumeist kontrovers geführten Debatten schon durch die Verfahrensdauer überfordern. Nach der Grundsatzentscheidung bestimmend wirkt die Polizeipolitik – hier vor allem die Verordnungs- und Erlasspraxis der Exekutive – und die Zuweisung materieller Ressourcen. An dieser Stelle setzt die zweite Kategorie der Programme an, die entweder aus verwaltungspolitischen Programmen bestehen oder sich auf diese beziehen und der Verbesserung der Verwaltungsproduktionsinstrumente dienen. Letzteres stellt einen Imperativ an jede Verwaltung dar: Sie soll ihre Werkzeuge zur Aufgabenerfüllung weitgehend selbstständig erstellen und optimieren. Dies geschieht häufig im Rahmen der konkreten Aufgabenerledigung durch Adaption und Anpassung marktgängiger Technologien oder Methoden. Ausschlaggebend sind dabei die fallspezifischen Anforderungen und Lösungsvorstellungen der mit der Aufgabenbearbeitung befassten Akteure und deren Handlungsorientierungen und -prägungen. Entscheidungen, wie Technik gestaltet werden muss und welche Potenziale konkret nutzbar sind, fallen damit weit entfernt von der legislativen Ebene. Aussagekraft über Nutzungsmöglichkeiten und Wirkung entwickelt daher abseits der Grundsatzentscheidung allein die Einsatzebene: Hier wird Technik in ihrer Materialität eingesetzt und nicht mehr nach abstrakten Systembeschreibungen oder auf Grund binärer Zuordnungen wie „zulässig/unzulässig“ beurteilt. Üblicherweise wird auf dieser Ebene eine Methodenoptimierung als von bisherigen gesetzlichen Regelungen gedeckt angesehen, wie zum Beispiel bei der aus der konventionellen Blutgruppenuntersuchung entwickelten DNA-Analyse (vgl. Heinrich 2008) oder dem Erstaufbau von INPOL (vgl. Bäumler 1996: 636). Eine besondere Rolle kommt der am Einzelfall orientierten Aufgabenerledigung bei den Sicherheitsbehörden zu. Sie bestimmt die Technisierung unterhalb der legislativen Aufmerksamkeitsschwelle und fördert die inkrementelle Änderung und Einführung neuer oder verbesserter Methoden. Diese Art der Technisierung wird in der Regel nur dann Gegenstand der parlamentarischen Beratung, wenn die Haushaltsgesetze behandelt werden oder aber wenn Fehler bei der Ausschreibung oder während der Einführung auftreten. Dies bedeutet auch, dass sie in der öffentlichen Wahrnehmung üblicherweise als Thema außerhalb des Politikfeldes Innere Sicherheit rangiert. Sie ist dann zum Beispiel Gegenstand finanzpolitischer Diskussionen oder der Oppositionspolitik. Daneben werden verbesserte Arbeitsmethoden, neue Auswertungs- oder Analysearten kaum dem politischen System noch der Öffentlichkeit bekannt. Außerhalb der Polizei selbst erlangen davon in den meisten Fällen zuerst Strafverteidiger in gerichtlichen Prozessen oder Datenschutzbeauftragte Kenntnis. Die inkrementelle und adaptive Technisierung führt zumeist zur Nachvollziehung bzw. Schaffung einer erweiterten Legitimationsbasis durch den Gesetzgeber. Dabei ist die Entscheidungsgewalt der Parlamente oftmals durch die konsensuellen Vorentscheidungen der IMK – aber auch der europäischen Ebene wie im Fall der Einführung biometrischer Ausweise – erheblich eingeschränkt. In dieser Logik steuern die Sicherheitsbehörden relativ autonom ihre Technisierung. Die Selbststeuerung ist dabei – vor allem durch ihren inkrementellen Verlauf und dessen Anforderungen – nur selten in ein übergreifendes (verwaltungs)politisches

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Programm eingebettet oder ihm untergeordnet. Vielmehr herrschen pragmatische, relativ unverbundene Ad hoc-Entscheidungen vor. Technisierung und Markt Allgemeingültige Aussagen über Marktstrukturen, die die polizeiliche Technisierung beeinflussen, sind nach derzeitigem Forschungsstand nicht zu treffen. Lange Zeit waren stabile Beziehungen zu Technologieherstellern und -lieferanten prägend, für deren Ausformung Aspekte der staatlichen Nachfrage als nationale oder regionale Wirtschafts- und Standortpolitik ausschlaggebend waren. Gerade bei Großprojekten wie der Einführung biometrischer Personaldokumente ist die gezielte Förderung nationaler Branchen auch heute nicht ohne Bedeutung (vgl. BITKOM 2005, Sietmann 2005: 44). Dennoch sind in der Tendenz Änderungen von korporatistischen zu marktförmigen Beziehungen feststellbar. Ein wichtiges Strukturierungsmerkmal erwächst aus der Stellung der Sicherheitsbehörden als Nachfrager. Hohe Marktmacht und damit starken Einfluss auf die privatwirtschaftliche Entwicklung von Technik haben die Sicherheitsbehörden dann, wenn sie den größten Teil des Marktvolumens auf sich vereinen. Dies ist zum Beispiel der Fall bei der Kriminaltechnik und den spezialisierten Nachweistechnologien. Hierbei werden die polizeilichen Anforderungen schon bei der Entwicklung von den meist kleinen und spezialisierten Anbietern in hohem Maß berücksichtigt. Häufig stellen die Sicherheitsbehörden jedoch eher einen kleinen, spezialisierten Markt dar, der für Großanbieter nur wenig attraktiv ist. Entsprechend werden die spezifischen Anforderungen nur in geringerem Maß erfüllt bzw. die polizeilichen Anforderungen müssen marktgerecht formuliert und die angebotene Technik nachträglich angepasst werden. Nur geringe Probleme treten dabei bei der Mobilitäts-, zum Teil auch bei der Schutztechnologie auf. Bei Informations- und Kommunikationstechnologien hingegen sind mitunter massive technische Anpassungsleistungen und hohe Investitionen zu erbringen. Neben der Preisbildung hat dies zusätzlich negative Auswirkung in Form von verstärkter Herstellerabhängigkeit. Zeitgemäße Neuentwicklungen können mitunter nicht mehr auf den an sonst ausreichenden Altsystemen eingesetzt werden und machen die umfangreiche Erneuerung des Gesamtsystems notwendig (vgl. Heinrich 2007: 233-238). Mit dem zunehmenden Einsatz von mikroelektronischen Schaltelementen sind Anpassungen nur in geringem Umfang noch von polizeilichen Technikern vorzunehmen, ebenso ist die Realisierung komplexer Informationstechnologien von einem hohen Wissensstand abhängig. Mangels materieller und personeller Ressourcen sind die polizeilichen Technikdienstleister mit der Eigenentwicklung und Anpassung spezieller Software oftmals überfordert (vgl. für INPOL Radek 2001, Schulzki-Haddouti 2001). Der Einsatz von offenen Standards soll in dieser Hinsicht die Herstellerabhängigkeit mindern und einen Preis- und Leistungswettbewerb auf Seiten der Hersteller anstoßen, so zum Beispiel ursprünglich beabsichtigt bei der Einführung des Digitalfunks (vgl. Beckebanze 1995: 54, Heinrich 2007: 263-264). Eine Abhängigkeit von externen Anbietern ist daher immer anzutreffen, vor dem Hintergrund der eigentlichen polizeilichen Aufgaben – zu der die Technikentwicklung eben nicht gehört – aber auch nicht zu vermeiden. Probleme ergeben sich immer dann, wenn die fachlichen Anforderungen der Sicherheitsbehörden mit marktgängiger Technik nicht erfüllt werden können und die Adaption bzw. Anpassung umfangreiche Investitionen notwendig macht.

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Ein wesentlicher Einfluss auf die Durchführung von Technisierungsprojekten kommt der starren Finanzierung durch die parlamentarische Bewilligung des Haushaltes sowie den verpflichtenden Ausschreibungsverfahren zu. Diese entspricht nur in geringem Maß den Anforderungen, die aus einer dynamischen Technikentwicklung resultieren (vgl. Heinrich 2007: 225-227). Die mit den Ausschreibungsverfahren durchgesetzten marktförmigen Beziehungen führen vor allem bei Großprojekten zu Verzögerungen, da bei schwierigen wirtschaftlichen Lagen oftmals die Auftragsvergabe von Konkurrenzunternehmen gerichtlich angefochten wird (vgl. IM NRW 2003: 5, Schulte 2003: 17-18). Technikeinsatz und Wirkungsmessung Die Umsetzung von politischen Programmen, Gesetzen oder organisatorischen Vorhaben im Politikfeld Innere Sicherheit lässt sich relativ gut anhand institutioneller Änderungen nachvollziehen. Für eine wirkungsorientierte Auswertung hingegen fehlen zumeist geeignete Instrumente. Somit bleibt deren eigentliche Wirkung diffus (vgl. Lange 2003: 240). Dies trifft im Besonderen auf den Technikeinsatz und seine Wirkungen zu, wie selbst von polizeilichen Experten eingeräumt wird (vgl. Küster 1991: 116-117, Nogala 1998: 182). Die wenigen einschlägigen Untersuchungen sind kaum aussagekräftig oder vergleichbar. Mitverantwortlich hierfür sind methodische Schwierigkeiten bei der Erfolgsmessung des Technikeinsatzes, die zum einen den Nutzwert der technisch gewonnenen Informationen betreffen – dienen sie der Beweisführung oder steigern sie den Erkenntnisgewinn im Ermittlungsprozess (vgl. Albrecht et al. 2003: 463-464)? Zum anderen sind Aspekte einer nachhaltigen Verhaltensänderung oder der räumlichen Verlagerung von Tatbegehungsstrukturen nur schwer zu erfassen, was sich selbst bei tradiertem Technikeinsatz wie der Geschwindigkeitskontrolle zeigt (vgl. Brackemeyer/Hölter 1988: 62, Kretschmer 1987: 33), ähnlich aber auch bei der Evaluation der Videokontrolle auftritt (zu deren Problematiken vgl. Hempel 2007). Neben methodischen Problemen stehen kriminalistisch und kriminalpolitisch motivierte Sachverhalte. Gegen die Evaluation – und damit die Bekanntmachung – kriminalistischer Methoden und Instrumente spricht aus Sicht der Sicherheitsbehörden das Geheimhaltungsbedürfnis über operative Methoden, denn nur so sei ihre Wirksamkeit garantiert. Hinzu tritt, dass das kriminalistische Denken im Gegensatz zu den gesetzlichen Regelungen, die immer für eine Vielzahl unterschiedlicher Fälle gelten, eher am Einzelfall orientiert ist. Da zu Beginn eines Ermittlungsverfahrens zumeist unklar ist, welchen Verlauf dieses nehmen wird und welche Instrumente zur Aufklärung notwendig werden, sollte – aus kriminalistischer Perspektive – ein umfangreiches Instrumentenarsenal zur Verfügung stehen. Eine Evaluierung des Technikeinsatzes könnte Argumente gegen diese erwünschte Instrumentenvielfalt ergeben und zur Einschränkung führen (vgl. Heinrich 2007: 54-55). Aus diesem Grund konzentriert sich die polizeiliche Rechtstatsachensammlung häufig auf die (einzelfallbezogene) Sammlung von kriminalpolitisch nutzbaren Beispielen und Argumentationsgrundlagen für die Beibehaltung bzw. Ausweitung von Kompetenzen und Methoden, weniger auf deren Evaluierung (vgl. Lersch 1999). Aus dem unterschiedlich begründeten Nichtwissen über die Wirkung des Technikeinsatzes resultieren verschiedene Problemfelder. So erschwert es die systematische Optimierung der Organisation und Arbeitsmethoden, da selbst intern keine Aussagen über positive oder negative Effekte getroffen werden können (vgl. Brisach 1997: 247, Vogel 1998: 262). Verstär-

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kend wirkt der vorwiegend inkrementelle Verlauf der Technisierung, der vor allem bei den Informationssystemen zu kaum überschaubaren Datenbeständen führt. Die zielgerichtete Lenkung der (knappen) Ressourcen ist unter diesen Vorzeichen nur eingeschränkt möglich. Im Endeffekt kann diese geringe interne Kontrollfähigkeit zu einer Schwächung der Legitimation des Technikeinsatzes, aber darüber hinaus auch der gesamten Institution führen. Denn mit der geringen internen Kontrollfähigkeit entfallen zugleich Steuerungs- und die gerade ein demokratisches, rechtsstaatliches Gemeinwesen konstituierenden und notwendigen politischen Kontrollmöglichkeiten über eine Fachverwaltung, die schon aufgrund ihrer Kompetenzen und ihres Handlungsauftrages weit in das gesellschaftliche Leben eingreifen und einwirken kann. Politik der Inneren Sicherheit und Technik Obwohl sich oftmals gerade in der Außenbetrachtung die Technisierung der Sicherheitsbehörden als planmäßiger und zielgerichteter Prozess darstellt, ist dies bei näherer Betrachtung nur in seltenen Fällen zutreffend. Bestimmend sind vielmehr ein institutioneller Polyzentrismus, inkrementeller Verlauf, Ad-hoc-Entscheidungen und durch die Aufgabenstellung bestimmte Zielstellungen sowie Marktabhängigkeiten. Die Ausschöpfung der wachsenden technischen Potenziale ist vor diesem Hintergrund kaum möglich, ebenso wie die interne oder externe Steuerung und Kontrolle der Technisierung und Techniknutzung. Verstärkend wirkt die Problematik des Steuerungsmediums Recht sowie die kaum ausgeprägte bzw. bislang mögliche Evaluation des polizeilichen Technikeinsatzes. Irritierenderweise kommt der Kriminal- und Rechtspolitik lediglich eine geringe Steuerungswirkung auf die Technisierung zu. Normativ-affirmative oder normativ-kritische Diskussionen über Technik bei den Sicherheitsbehörden nehmen die Nutzungs- und Einsatzbedingungen der Technik nur nachgeordnet zur Kenntnis. Die auf dieser Basis stattfindende Diskussion anhand einzelner und an technischen Potenzialen orientierter Fallbeispiele verschleiert dabei eher die stattfindenden Prozesse sowie die Fähigkeiten, aber auch Beschränkungen einer sich technisierenden Polizei als dass sie sie erklärt.

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Polizei und Internet/Intranet Die deutsche Polizei ist in den vergangenen Jahren durch zwei politisch und ökonomisch motivierte Maßnahmen tiefgreifend verändert worden: zum einen durch die Einführung der Neuen Steuerung und der damit verbundenen völlig neuartigen ergebnis- und zielorientierten Steuerung polizeilichen Handelns, zum anderen durch die flächendeckende Einführung neuer Informations- und Kommunikationstechnologien. Während die erste Maßnahme deutlich sichtbar und ganz offensichtlich eine „Systemänderung“ darstellte, die mittlerweile auch schon recht gut wissenschaftlich untersucht ist (vgl. Lange/Schenck 2004), kam die „digitale Revolution“ leise und in kleineren Schritten. Ihre Folgen für polizeiliches Arbeiten, Verwalten, Führen und Kooperieren sind mindestens so einschneidend wie die der Neuen Steuerung, nicht nur, weil Neue Steuerung und der Einsatz digitaler Medien zusammenwirken. Allerdings liegen bislang noch keine Studien über die konkreten Auswirkungen der „digitalen Wende“ vor – was angesichts ihrer beachtlichen Wirkung verwundert. Der anfangs zögerliche (und meist dezentrale), mittlerweile aber flächendeckende, bereits alltägliche (und zunehmend zentralisierte und vereinheitlichte) Einsatz stationärer und mobiler Personalcomputer, verschiedener Nutzungsformen des Intranets und des öffentlichen Internets sowie computergestützter Verwaltungs-, Dokumentations- und Ermittlungsprogramme verändert alle Bereiche der Polizeiarbeit wesentlich (siehe hierzu auch Heinrich 2007). Von diesen Veränderungen ist jeder Arbeitsplatz betroffen, sie verändern auch maßgeblich die polizeiliche Arbeit selbst. Die sich daraus für die Polizei, die Gesellschaft und natürlich auch für die Polizeiforschung ergebende Frage ist nun, wie durch den Einsatz neuer Medien in der polizeilichen Arbeit Formen des Kommunizierens, des Koordinierens, des Aushandelns, Anweisens und Ausführens in ihrer Substanz verändert werden, welche Folgen diese Veränderungen haben und welche Rückwirkungen sich daraus für die Organisation „Polizei“ als Ganzes ergeben. Zu dieser allgemeinen, alle Arbeitsbereiche der polizeilichen Arbeit berührende Fragestellung sollen im Weiteren erste Ergebnisse einer Studie1 vorgestellt und mögliche weitere Forschungsperspektiven entwickelt werden. Der Schwerpunkt der Untersuchung liegt dabei nicht auf der externen politischen Steuerung und deren Erfolgsbedingungen, sondern auf der Binnenperspektive der Organisation (Leitung und operative Einheiten). Aus dieser Binnen1

Die Ergebnisse stammen aus einem seit 2005 laufenden Projekt von Sylvia Wilz und Jo Reichertz. Im Rahmen dieser Studie wurden u. a. mit Unterstützung der Gewerkschaft der Polizei (GdP) verschiedene Gespräche, Interviews und Experteninterviews geführt. Die Interviewpartner und -partnerinnen repräsentierten dabei folgende Perspektiven und Institutionen: Innenministerium, Personalvertretung, Aus- und Fortbildung (IAF), Qualitätsund Wissensmanagement, Softwareentwicklung Landeskriminalamt (LKA), LKA (Wirtschaftskriminalität, OFA), Polizeiärztlicher Dienst, Führung und Steuerung sowie Vollzugsdienst.

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perspektive steht vor allem die eigenständige Aneignung der digitalen Medien durch die Mitarbeiter und Mitarbeiterinnen der Polizei (auf allen Ebenen) und die damit einhergehenden Formen der Vernetzung und Kooperation im Mittelpunkt des Interesses. Anmerkungen zum Stand der Forschung Überlegungen zu den Formen und Auswirkungen des Einsatzes neuer Informations- und Kommunikationstechnologien können – und müssen – in vielfältiger Hinsicht an bereits vorliegende, aus unterschiedlichen wissenschaftlichen Feldern stammende Forschungsarbeiten anschließen. In der Arbeits-, Industrie- und Organisationssoziologie beispielsweise ist es ein traditionsreicher Gegenstand, den Einsatz neuer Technologien und die Folgen von Technikeinsatz und Organisationswandel auf die Arbeitspraxis und die Beschäftigten zu untersuchen. Diese Untersuchungen sind in ein sehr weites Feld aus unterschiedlichen wissenschaftlichen Perspektiven und Ansätzen eingebettet (Technikforschung, Innovationsforschung, Transformationsforschung, Forschung zu Organisationswandel, Change Management, strategisches Management, Governance, Wissensmanagement, Organisationslernen u.a.). Mit Blick auf die Veränderungen von Arbeitsprozessen und auf Verschiebungen im Gefüge von Wissen, Kompetenzen und Qualifikationen kann vor allem an Studien angeknüpft werden, die den Fokus direkt auf den Zusammenhang von Arbeit, Wissen und Organisation (Stichworte sind z.B.: explizites und implizites Wissen, Erfahrungswissen, Wissenskommunikation; vgl. Bender 2001, Böhle et al. 2002, Hiller 2005, Kalkowski 2004, Konrad/Schumm 1999, Reinhardt/Eppler 2004, Schreyögg/Conrad 1996, Wilkesmann 2005) und den Einsatz neuer Medien in der alltäglichen Arbeitspraxis richten (aktuell z.B. Bienzeisler 2002, Döring 2003, Edeling et al. 2004, Goll 2002, Herrmann et al. 2003, Matuschek et al. 2001). Von besonderer Bedeutung für die Analyse des Zusammenhangs von Arbeit(spraxis), Organisation und Medien ist unseres Erachtens, Wissen nicht nur als Prozess der Vermittlung (Stichwort: Wissensvermittlung, Wissensmanagement) zu begreifen, sondern auch – und vor allem – als einen sozialen Prozess. Damit liegt nahe, auf Arbeiten aus einer sozialkonstruktivistischen Theorieperspektive zurückzugreifen und damit den Prozess des Wissenserwerbs, des Arbeitens und der Strukturen der Organisation (und der Technik) als untrennbar miteinander verbunden, als sozial „gemacht“ und hervorgebracht zu verstehen (vgl. Gherardi 2001, Gherardi/ Niccolini 2002, Wenger 1998, Wenger et al. 2002, Wilz 2002, 2005). In der Polizeiforschung ist der Einsatz von Intranet und Internet in polizeilichen Arbeitsund Verwaltungsprozessen bisher kaum Gegenstand der Forschung gewesen. Hier lag und liegt der Schwerpunkt vorwiegend auf der Analyse der Verwaltungsreform in den staatlichen Behörden, und auch polizeiinterne Untersuchungen fokussieren den organisatiorischen Strukturwandel, Steuerung und Führung (exemplarisch: Innenministerium des Landes Nordrhein-Westfalen 2004, 2005, Weibler 2006). Angeknüpft werden kann an zwei etablierte Diskussionsstränge: Zum einen an die Analyse der Entwicklungen des Verhältnisses von Gesellschaft und Polizei (mit Blick auf Verwaltungsreform und neue Steuerungsmodelle, vgl. z.B. Lange 2003, Lange/Schenck 2004). Zum anderen, mit Blick auf die Analyse von Wissen(sproduktion und -weitergabe) und auf Handlungspraxen im polizeilichen Ermittlungsprozess, an die Befunde der hermeneutischen Polizeiforschung (vgl. Reichertz 1991, 1996, 2003, 2007, siehe auch Jacobsen 2001). Diese Studien berücksichtigen – anders als die vorliegenden Arbeiten zum Organisationswandel der Polizei – systematisch auch die Perspektive

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der Arbeitspraxis und der Beschäftigten. In internationaler Perspektive dauert die Diskussion um Zusammenhang von Polizeiarbeit und Technik bereits etwas länger an (z.B. Manning 1992). Konkretere Untersuchungen des „E-Policings“ haben bis dato aber fast ausschließlich im Rahmen interner Studien (vgl. Chan et al. 2001, Spicer/Mines 2002) stattgefunden. Aus medien- und kommunikationstheoretischer Sicht liegt eine Fülle von Studien zu den Auswirkungen der Medien im Allgemeinen und den Auswirkungen des Internets im Besonderen vor. Grundlegend ist die Auffassung, dass Medien keine neutralen Werkzeuge sind, sondern dass sie immer auch die Nutzer (Menschen, Organisationen) tiefgreifend verändern („the medium is the message“). Welche Aneignungsformen sich in Organisationen mit welchen Folgen entwickelt haben, zeigen z.B. die Arbeiten von Münker und Roesler (1997), Thimm (2000) oder Jäckel und Mai (2005). Veränderte Formen des Lernens werden in Eibl (2004) und Kuhlen (1999) analysiert, veränderte Formen der Interaktion in Fassler (1996). Wie wesentlich der Prozess der eigenständigen (und eigenwilligen) Aneignung ist, zeigen nachdrücklich die Arbeiten aus der Tradition der Cultural Studies (stellvertretend hierfür: Hepp 1999). Der Schwerpunkt der meisten (der mittlerweile nicht wenigen) Studien zu den Auswirkungen des Internets liegt auf den Folgen für die Steuerung (Governance) von Unternehmen und auch Verwaltungen (vgl. Brüggemeier et al. 2006). Studien über die Aneignung des Internets/Intranets durch alle Mitarbeiter und Mitarbeiterinnen des Polizeidienstes gibt es nicht (Ausnahme: die Dissertation von Heinrich 2007 und dessen Beitrag in diesem Sammelband, die einige wesentliche Aspekte thematisieren). Dagegen liegen einige Studien vor, die das kriminalistische Potential von Technik im Allgemeinen (z.B. Nogala 1992, 1998, 2003, Lange/Mittendorf 2001, Beyer 2001) oder der Digitaltechnologie im Besonderen untersuchen (z.B. Bach 1999, Bäumler 1996, Busch 2003, Gardorosi 2003, Glaser/Dörschuck 2003, Huth 2004), oder die sich mit den mit neuen Technologien einhergehenden rechtlichen Problemen befassen (Siebert 2002, Perrey 2003). Was ohne Zweifel fehlt, sind Arbeiten, die auf polizeiliches Wissen, auf Wissenserwerb, Wissensweitergabe, Wissensmanagement und die dadurch bewirkten Veränderungen polizeilicher Praxis (Koordination, Kommunikation, Lernen) eingehen. „Vernetzte Polizei“ – Tendenzen und Widersprüche Schon mit diesem kursorischen Blick auf vorliegende Forschungsarbeiten wird deutlich, wie vielfältig die Dimensionen der Analyse des Einsatzes von Informations- und Kommunikationstechnologien (IuK) in der Praxis von Arbeit und Organisationen sind. Das gilt auch, wenn man sich erste empirische Befunde anschaut. Die Analyse des von uns erhobenen Materials hat gezeigt, dass die Einsatzgebiete und die Einsatztiefe digitaler Medien bei polizeilicher Arbeit sehr differenziert sind, und zwar sowohl mit Blick auf die Quantität2 als auch mit Blick auf die Qualität der unterschiedlichen Programme. Die Ergebnisse unserer Studie sollen deshalb hier nicht systematisch entfaltet werden. Stattdessen beschränken wir uns auf die stichwortartige Darstellung ausgewählter Punkte, die aus unserer Sicht wertvolle Hinweise für die weitere Erforschung polizeilichen Arbeitens liefern.3 2 3

Thematisiert wurden (von Outlook über IGVP, M1, DSM und Cebius bis Fispol) insgesamt über zwanzig verschiedene Ermittlungs-, Verwaltungs- und Dokumentationsprogramme. Dabei gilt folgende grundsätzliche Einschränkung: Alle Ergebnisse gehen auf eine beschränkte und sehr gezielte, nicht repräsentative Datenauswahl zurück. Deshalb sind die hier vorgestellten Befunde erste Hypothesen zu erkennbaren, manchmal auch widersprüchlichen Tendenzen.

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Kommunikationsprozesse: Outlook bzw. das Verschicken und das Empfangen von E-Mails sind die sichtbarsten und deutlichsten Zeichen dafür, dass die digitale Wende auch bei der Polizei stattgefunden hat. Jeder Mitarbeiter und jede Mitarbeiterin aller Polizeibehörden besitzt eine E-Mail-Adresse und kann somit jeden Kollegen beziehungsweise jede Kollegin direkt anschreiben. Die Einführung der elektronischen Post wird als „Quantensprung“ gewertet, als „großer Gewinn“ für die alltägliche Arbeit. Dies vor allem, weil mittels E-Mail aktuelle Informationen und zeitnahe Handlungsabstimmungen möglich werden. Auch wird gesehen, dass die einzelnen Mitarbeiter und Mitarbeiterinnen bei der Bearbeitung der einzelnen Vorgänge mehr Autonomie gewinnen, da sie selbst entscheiden können, wann sie die E-Mail öffnen und bearbeiten. Negativ schlägt zu Buche, dass die elektronische Post dazu verführt, alles Mögliche an möglichst viele zu verschicken – was die Betroffenen als „Zumüllen“ bezeichnen. Wegen dieser Tendenz, möglichst allen in den jeweiligen Vorgang involvierten Akteuren eine E-Mail zukommen zu lassen, erhöht sich nicht nur der Arbeitsaufwand erheblich, sondern einige fühlen sich dadurch an ihren Arbeitsplatz gefesselt oder können ihr Fernbleiben von anderen Aufgaben mit dem hohen Anfall von elektronischer Post entschuldigen. Zudem führt das Versenden von E-Mails an alle involvierten Akteure meist dazu, dass die Vorgänge nicht nacheinander abgearbeitet werden, sondern dass die Bearbeitung oft parallel stattfindet. Das hat zur Folge, dass manche Arbeitsvorgänge zwei- oder dreimal erledigt werden. Belastung (Gesundheit, Kontakte und soziale Einbettung): Obwohl mit der Einführung der elektronischen Datenverarbeitung zweifellos eine Fülle von Dienstvorgängen erleichtert und beschleunigt wurden, hat unter dem Strich die Arbeitsbelastung der einzelnen Mitarbeiter und Mitarbeiterinnen sowohl quantitativ als auch qualitativ zugenommen. Zum einen ist mehr und Neuartiges zu leisten (vor allem bewirkt durch die E-Mail-Kommunikation), zum anderen ist die Intensität der Arbeit durch höheren Kenntnisstand und höhere Aufmerksamkeit gewachsen. Obwohl dies natürlich mit verschiedenen Beschäftigungsgruppen teils erheblich variiert, ist insgesamt eine Zunahme der Arbeitsbelastung zu verzeichnen. Da zudem die neuen Tätigkeiten meist im Sitzen stattfinden und die Geräte und Büromöbel nicht immer dem aktuellen Stand der Ergonometrie entsprechen, können sowohl körperliche als auch psychische Beeinträchtigungen nicht ausgeschlossen werden. Zu der Frage, ob durch die digitalen Medien die soziale Einbettung der Mitarbeiter und Mitarbeiterinnen in den einzelnen Abteilungen erodiert und damit weitere Belastungen entstehen, finden sich im Datenmaterial widersprüchliche Befunde: Manche befürchten dies, andere sind jedoch gewiss, dass die Mitarbeiter und Mitarbeiterinnen auch in Zukunft Wege finden werden, ihre soziale Einbindung am Arbeitsplatz zu sichern. Hierarchie, Führung und Steuerung: Die zeitgleiche Versendung elektronischer Post an alle involvierten Akteure schafft informell neue Dienstwege. Die nachgeordnete Stelle beginnt nämlich oft bereits mit der Arbeit, noch bevor sie von der direkt vorgesetzten Stelle dazu die Anweisung erhalten hat. Auch kann sich auf diese Weise der Prozess des Aushandelns von Dienstvorgängen und Steuerungsprozessen verändern. Konnte vor der elektronischen Post der jeweilige Vorgang auf jeder Ebene abgewogen und gegebenenfalls mit der vorgesetzten Stelle neu besprochen und dann möglicherweise auch modifiziert werden, so erreicht jetzt eine Dienstaufgabe alle Beteiligten gleichzeitig – in gleicher und beständiger Form. Ein Aushandeln des Sachverhalts auf dem Dienstwege wird somit beträchtlich erschwert. Dies kann auch zu strukturell neuen Formen der Herbeiführung von Entscheidungen führen.

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Evaluation und Kontrolle: Eine besondere Rolle bei der Etablierung neuer Praktiken des Führens und Koordinierens scheint die Bestätigungsfunktion von E-Mails zu spielen. Sie führt dazu, dass der Absender kontrollieren kann, ob und wann seine E-Mail geöffnet wurde. Dauert ihm das zu lang, kann er mittels E-Mail daran erinnern, eine frühere E-Mail doch zu öffnen und zu bearbeiten. Dies kann, wenn es zur herrschenden Praxis werden sollte, für die Dokumentation von Arbeitsleistungen und deren Bewertung (Leistungsbeurteilung) beachtliche Folgen haben. Formen der Koordination und Beteiligung (Verantwortlichkeit): Diese Dokumentationsfunktion kann bedeuten, dass Vorgänge auch dann bearbeitet werden müssen, wenn sie als wenig relevant eingestuft werden (und früher auch nicht weiter verfolgt wurden). Konnten sich Mitarbeiter nämlich zu Zeiten der schriftlichen Post angesichts ihrer Arbeitsbelastung auf die Bearbeitung der wichtigen und akuten Vorgänge konzentrieren (entschuldigende Begründung zum Beispiel: „Schreiben nicht erhalten“ oder „übersehen“), so ist dies nicht mehr möglich. Jeder Vorgang, von dem man via E-Mail Kenntnis erhalten hat und für den man im Notfall auch verantwortlich gemacht werden kann, muss auch bearbeitet werden. Das führt nicht nur zu einer deutlichen Vermehrung der Arbeitsbelastung, sondern leicht zu einer Verschiebung von Verantwortlichkeit (bzw. zur Abnahme des Gefühls, verantwortlich zu sein). Eine solche Erosion von Verantwortlichkeit durch die Verlagerung der Verantwortung auf alle kann dann auch die Effizienz und Effektivität der Arbeitsleistung berühren. Neue Handlungsspielräume zur Mikropolitik und zur Bearbeitung von Dienstvorgängen könnten so entstehen, andere Wege würden verschlossen. Vor allem der „Weg des Nichtwissens“ (Popitz 1968), dass man von bestimmten Dingen nichts weiß bzw. nichts wissen will oder vorgibt, nichts gewusst zu haben, dieser Weg, der für das Funktionieren von Organisationen aller Art von großer Bedeutung ist, schließt sich nachdrücklich. Neue Professionalität und neue Experten: Die Benutzung der digitalen Medien erfordert von allen Mitarbeitern und Mitarbeiterinnen eine Erweiterung der persönlichen Kenntnisse (Arbeiten mit Tastatur und Maus, Umgang mit Rechnern und Kenntnis der Software, Updates, Virenprogramme etc.). Dies betrifft vor allem die Nutzung von Outlook, Word, Powerpoint und oft auch Excel. Für viele bedeutet es, dass sie sich Kenntnisse und Fähigkeiten aneignen müssen, die man benötigt, um die besondere, auf den Polizeidienst zugeschnittene Software nutzen zu können (wie z.B. IGVP, M1, DSM, Cebius). Auf diese Weise entstehen neue informelle und formale Aufgaben und Funktionen innerhalb der einzelnen Dienststellen. Diejenigen, die sich mit der modernen Technik schon länger (privat) auseinander gesetzt haben, werden wichtige Ansprechpartner bei Problemen mit der Hard- und Software (informell), andere entwickeln dienststellenspezifische Software und schulen ihre Kollegen und Kolleginnen (informell und formell), wieder andere werden offiziell „Planer“, die mit Hilfe von Software die Einsätze der Dienststelle organisieren (formell). Kurz: Die Einführung der Computer und des Internets erfordert nicht nur von jedem Einzelnen ein erhebliches Maß an Bereitschaft, sich beständig fortzubilden, sondern sie tariert tendenziell das „Gewicht“ der einzelnen Akteure im jeweiligen Feld neu aus: Einige werden wichtiger, andere verlieren an Bedeutung. Dabei durchmischen sich informelle und formale Ordnungen. So kann zum Beispiel ein „Computerfreak“, der seinen Kollegen/innen bereitwillig hilft, wenn das System abgestürzt ist oder eine Software Probleme bereitet, im Ansehen innerhalb einer Abteilung höher angesiedelt sein als der- oder diejenige, der/die DSM-Planer (Dezentrales Schichtdienstmanagement) ist. Eingespielte Entscheidungs- und Arbeitsroutinen verlieren deshalb leicht an Bedeutung, neue müs-

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sen aufgebaut und abgesichert werden. Es entstehen neue Koalitionen, neue Netze, neue Verbindlichkeiten und neue Mikropolitiken. Wissen, Lernen, Kompetenzen: Die Einführung neuer Informations- und Kommunikationstechnologie, neuer Geräte und neuer Software und damit neuer Prozesse und Praktiken des Arbeitens, des Koordinierens, Kooperierens und Entscheidens der Polizei verändert auch das Lernen in der Organisation und das Lernen der Organisation. Vieles an Handlungsabstimmung wird, so die Tendenz, mit der digitalen Technologie vorab schriftlich und in Form der „One-to-many“-Kommunikation geleistet. Dies führt leicht dazu, dass lediglich die Feinabstimmung des Handelns noch „face-to-face“ vorgenommen wird. Das kann für eine Organisation, in der die zentralen Fähigkeiten und Fertigkeiten der Mitarbeiter und Mitarbeiterinnen früher persönlich, mündlich und informell durch das praktische gemeinsame Tun weitergegeben wurden (zum Beispiel die Anleitung durch „Bärenführer“), erhebliche Folgen haben. Standardisierung, Rationalisierung, Situativität: Die Umstellung der Kommunikation, der Koordinierung, der Information und der Steuerung auf digitale Medien trägt die Tendenz in sich, dass immer mehr Arbeiten entsprechend der Vorgaben der jeweiligen Programme standardisiert und rationalisiert werden. Damit verbunden ist die Tendenz, dass sich für die Bearbeitung bestimmter Aufgaben die bestmögliche Erledigungsform, Maßstäbe, Zeittakte und Qualitätskriterien herausbilden (Best Practice, Benchmarking, Evidence-based Practice). Die Gefahr entsteht, dass der Möglichkeit der situativ angemessenen, auf den Einzelfall abgestimmten und ihm angemessenen Entscheidung sowie der interaktiv ausgehandelten Problemlösung strukturell immer weniger Platz gelassen wird. Kleine Lösungen, kleine Dienstwege und „muddeling through“ scheinen immer weniger möglich zu sein. Andererseits kann die Standardisierung zur Stärkung von Gegentendenzen führen: nämlich dem vermehrten Einsatz von informellen Lösungen. Eine stärkere Orientierung an der Rationalisierung und Standardisierung polizeilichen Handelns könnte deutliche Probleme nach sich ziehen, wenn z.B. auf neue Problemlagen angemessen reagiert werden soll. Diese Neuformatierung polizeilichen Handelns könnte darüber hinaus mit den Vorstellungen eines kooperativen Staates (vgl. Lange/Schenck 2004) kollidieren. Zentrale Perspektiven für die Polizeiforschung Verdichtet man diese ersten Erkenntnisse, dann ergeben sich für zukünftige Untersuchungen zu den Auswirkungen der digitalen Technologie auf die Polizeiarbeit folgende zentrale Arbeitsperspektiven, die aus unserer Sicht von der Polizeiforschung zu untersuchen sind: A. Arbeitspraxis der polizeilichen Dienste Konkret in den Blick zu nehmen sind vor allem die Arbeitsbereiche Gefahrenabwehr und Strafverfolgung sowie Kriminalitätsbekämpfung – allerdings weniger die spezifischen Tätigkeiten der Ermittlung, Verfolgung und Abwehr von Straftaten (also nicht: informationstechnologiegestützte Fahndung oder Mobile Daten), sondern vor allem die Prozesse des Organisierens, Steuerns, Koordinierens und Ausbalancierens der einzelnen Tätigkeiten. Die sich daraus ergebenden Fragen lauten: Wie verändern sich die einzelnen Geschäftsvorgänge in den genannten Bereichen (z.B. durch E-Mail, vorgangsgesteuerte Sachbearbeitung oder dezentrale Schichtplanung), wie der organisatorische Ablauf und wie die Arbeitsbelastungen? Wie

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verändern sich die kommunikative Verteilung und Abstimmung der Arbeit in den einzelnen Dienststellen, wie das Wissen und Lernen und das praktische Handeln unter veränderten Bedingungen? B. Virtuelle Kooperation und Koordination in und zwischen (Polizei-)Organisationen Hier geht es um die computergestützte Vernetzung und Kooperation zwischen den einzelnen handelnden Personen, zwischen verschiedenen Bereichen innerhalb einer Polizeibehörde, zwischen einzelnen Polizeibehörden und zwischen Polizei und anderen Behörden der staatlichen Verwaltung. Relevante Aspekte sind dabei: Zentralisierung vs. Dezentralisierung, Standardisierung vs. Vielfalt und kleine Lösungen, Transfer von Wissen und Aufgaben (neue Dienstwege), Kommunikation und Vertrauen, Datenschutz, Verantwortung und Zuständigkeiten. C. Verhältnis von Bürger/innen und Polizei Wie verändert sich das Verhältnis von Bürger/innen und Polizei, wenn Strukturen und Prozesse in der Polizei durch den Einsatz neuer Kommunikations- und Informationstechnologien verändert werden, a) durch verändertes „Verhalten“ der Polizei (größere Feinplanung von Einsätzen, spezifischere Regulierung von Personal, feste Zeiten für bestimmte „Produkte“) und b) durch veränderte Formen der Kommunikation zwischen Polizei und Bürgern, z.B. durch die Möglichkeit, auf elektronischem Wege Anzeigen zu erstatten? Wie werden die wechselseitige Wahrnehmung und der Kontakt zwischen Bürger/innen und Polizei durch das veränderte Auftreten der Polizei (Gestaltung der Webseiten, Gestaltung der Software) beeinflusst? Im Zentrum der zukünftigen Arbeit sollte also der „Kern“ polizeilicher Arbeit stehen: die neuen Praktiken der personalen und/oder digitalen Vernetzung, die personale und/oder digitale Wissens(re)produktion und -distribution, kurz: die neue soziale Praxis polizeilicher Arbeit.

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4

Soziale Konstruktion der Inneren Sicherheit

Kriminalitätsfurcht Erscheinungsformen, Trends und soziale Determinanten Karl-Heinz Reuband

Kriminalitätsfurcht zwischen Irrationalität und rationalem Kalkül In den letzten Jahren ist die Kriminalitätsfurcht in zunehmendem Maße ein Thema sowohl in der Wissenschaft als auch in der öffentlichen Diskussion geworden. Damit wird dem Tatbestand Rechnung getragen, dass sich das subjektive Erleben von Kriminalität nicht auf die Viktimisierung beschränkt, sondern die Sorge um kriminelle Bedrohung mit einschließt. Manche Autoren meinen gar, dass die Kriminalitätsfurcht für das Alltagserleben und die Lebensqualität eine größere Bedeutung habe als die Viktimisierung und darum besonderer Aufmerksamkeit bedürfe. Und manche polizeilichen Maßnahmen – wie z.B. vermehrte Polizeipräsenz – haben inzwischen oft mehr die Reduktion von Kriminalitätsfurcht zum Ziel als die Reduktion von Kriminalität. In der Literatur werden die Begriffe „Kriminalitätsfurcht“, „Angst vor Kriminalität“, „subjektive Bedrohung durch Kriminalität“ oder ähnliche Bezeichnungen gewöhnlich als Synonyme behandelt. Streng genommen, von der Etymologie der Begriffe her, sind die Begriffe „Angst“ und „Furcht“ voneinander verschieden: „Angst“ ist unspezifisch und diffus, „Furcht“ dagegen eher spezifisch ausgerichtet. Doch es besteht kein Zweifel, dass im subjektiven Erleben die Übergänge fließend sind, sowohl diffuse als auch spezifische Befürchtungen nebeneinander bestehen können. Aus dieser Sicht ist es durchaus gerechtfertigt, als allgemeine Bezeichnung den Begriff der Kriminalitätsfurcht zu verwenden (zumal es sich hier ohnehin um Nominal- und nicht um Realdefinitionen handelt). Wie sehr die Kriminalitätsfurcht eine rationale oder irrationale Reaktion auf die Kriminalitätsbedrohung darstellt, ist kontrovers. Eine in der öffentlichen Diskussion häufig implizite oder explizite vertretene Annahme ist, dass die Furcht vor Kriminalität per se irrationaler Natur sei. Diese Annahme gründet sich zum einen auf die Vorstellung, dass Furcht immer emotionale Elemente enthält und Emotionen den Blick für Realitäten verstellen. Zum anderen gründet sich die Annahme auf die Tatsache, dass mehr Menschen Furcht vor Kriminalität äußern, als es Opfer von Kriminalität gibt. Die Deutung, die Diskrepanz zwischen Risikowahrnehmung und Realität belege eine Irrationalität der Furcht, ist jedoch nicht zwingend: Damit Abwehrhandeln möglich ist, muss der Anteil der Personen mit Furcht vor spezifischen Erfahrungen (auch anderer als Kriminalität, wie z.B. vor Raucherkrebs oder Verkehrsunfällen bei Alkoholgenuss) immer größer sein als der Anteil derer, die betroffen sind. Und die Tatsache, dass Emotionen damit verbunden sind, muss eine rationale Orientierung nicht ausschließen. Sie sind vielmehr gewichtige Voraussetzungen dafür, dass rationale Einsicht in Handlung umgesetzt wird. Auch das gelegentlich vorgebrachte Argument, dass die Furcht vor Kriminalität in manchen Personengruppen geradezu konträr zur Viktimisierungschance steht, wie z.B. im Fall älterer Menschen, ist letztlich nicht überzeugend. Denn – wie später noch näher darzustellen ist – kann ein und das selbe Delikte je nach personalen Eigenschaften mit unterschiedlichen Konsequenzen und einer unterschiedlich starken Betroffenheit einhergehen.

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Karl-Heinz Reuband

Ermessen kann man den Realitätsgehalt der Furcht letztlich nur an den konkreten Vorstellungen der Bürger über die Erscheinungsformen und die Entwicklung der Kriminalität. Gemessen an den Antworten auf derartige Fragen sind Fehleinschätzungen weit verbreitet. So wird der Anteil der Gewaltdelikte überschätzt (vgl. Reuband 1998, Schwind et al. 2001, vgl. auch Doob/Roberts 1988, Hough et al. 1988), und ein Anstieg der Kriminalität wird selbst dort wahrgenommen, wo es realiter keinen gegeben hat (vgl. Windzio/Kleinmann 2006, vgl. auch Schwarzenegger 1992: 195). Auch glauben mehr Menschen, in den nächsten 12 Monaten Opfer zu werden, als tatsächlich Opfer werden (vgl. z.B. Kräupl/Ludwig 1993: 179). Wie sehr diese Einschätzungen das subjektive Erleben maßgeblich tangieren, ist jedoch eine andere Frage. So ist die Korrelation zwischen geschätztem Anteil der Gewaltdelikte und Kriminalitätsfurcht ausgesprochen moderat (vgl. Reuband 1998). Und ob diejenigen, die meinen, innerhalb der nächsten 12 Monate „wahrscheinlich“ Opfer zu werden, die Wahrscheinlichkeit mit höher als 50% ansetzen, ist zweifelhaft. Manches spricht dafür, dass sie lediglich etwas für „möglich“ halten, wenn sie von „wahrscheinlich“ sprechen. Die subjektive Wahrscheinlichkeit, gemessen in Prozentwerten, liegt durchweg niedriger als es die verbalen Äußerungen vermuten lassen (vgl. Reuband 2003a). Statt der Frage nachzugehen, ob Kriminalitätsfurcht per se rational oder irrational ist, macht es mehr Sinn, die Bedingungen für die Herausbildung spezifischer Vorstellungen über Kriminalität zu untersuchen und die Konsequenzen, die daraus erwachsen. Dabei ist sowohl die Mikroperspektive des Akteurs als auch die Makroperspektive auf der Ebene der Gesellschaft oder Gemeinde von Interesse. Die Datenlage, die sich für derartige Analysen anbietet, ist in der Bundesrepublik im Vergleich zu den USA oder anderen Ländern zwar nicht sonderlich günstig. Aber sie ist andererseits doch nicht so ungünstig, wie es manche Autoren meinen (z.B. Kury/Obergfell-Fuchs 2003). Auch wenn es nur wenige umfassende Untersuchungen zur Viktimisierung und Viktimisierungsfurcht auf bundesweiter Ebene gibt (vgl. insbesondere Kury et al. 1992, Boers et al. 1997, Dörmann/Remmers 2000), liegen doch auf Seiten kommerzieller Umfrageinstitute eine Reihe von Erhebungen vor, in denen Fragen zur Kriminalitätsfurcht gestellt worden sind und die man zu einer Analyse von Erscheinungsformen und Trends zusammenführen kann (vgl. dazu Reuband 1995). Darüber hinaus gibt es mehrere lokale Studien, die es erlauben, die Erscheinungsformen und sozialen Determinanten der Kriminalitätsfurcht näher zu bestimmen (vgl. u.a. Boers 1991, Kräupl/Ludwig 1993, ObergfellFuchs 2001, Schwind et al. 2001, Reuband 2003b, Lüdemann 2006). Unterschiedliche Dimensionen der Kriminalitätsfurcht und Möglichkeiten ihrer Operationalisierung Gemäß dem sozialpsychologischen Einstellungsbegriff haben Einstellungen eine kognitive, affektive und konative – auf Handlung ausgerichtete – Dimension. Versteht man Kriminalitätsfurcht als Einstellung, so kann man hier analog eine Unterteilung in eine kognitive, affektive und konative Dimension der Kriminalitätsfurcht vornehmen. Die kognitive Dimension würde hierbei die Risikoeinschätzung beinhalten, die affektive Dimension die emotional getönte Sorge, Opfer zu werden, und die konative Dimension Verhaltensmaßnahmen zur Reduktion potentieller Viktimisierung (vgl. dazu auch Boers 1991). Ob es Sinn macht, die Verhaltensebene unmittelbar der Einstellungsebene zuzurechnen – wie oft üblich –, könnte man bezweifeln. Einstellungen setzen sich nun einmal nicht immer

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unmittelbar in Verhalten um, und Verhalten ist nicht immer nur ein Reflex bestehender Einstellungen (vgl. dazu Schuman 1972). So ist es denkbar, dass sich die Furcht vor Kriminalität nicht auf das Handeln auswirken kann, weil entsprechende Handlungsoptionen fehlen. Und es ist denkbar, dass ein bestimmtes, de facto kriminalitätsvermeidendes Verhalten praktiziert wird ohne dass auch die Furcht eine entscheidende Determinante darstellt.1 Wie immer man auch die Beziehungen zueinander einschätzen mag – für die Diskussion der verschiedenen Aspekte und Ausprägungen der Kriminalitätsfurcht macht es Sinn, den kognitiven und den affektiven Aspekt der Kriminalitätsfrucht analytisch zu unterscheiden, und die Verhaltensebene gleichwohl als Bestandteil des Komplexes Kriminalitätsfurcht zu berücksichtigen. Die kognitive Dimension der Kriminalitätsfurcht bildet die Grundlage für die Herausbildung von Kriminalitätsfurcht: Ohne Risikowahrnehmung kann sie sich nicht entwickeln (vgl. Wetzels et al. 1995: 205). Doch die kognitive Risikoeinschätzung ist noch lange keine hinreichende Voraussetzung für die Entwicklung der Furcht. Sie als alleinigen Maßstab schlechthin zu nehmen – wie dies mitunter in der Forschung geschieht (vgl. z.B. Ferraro 1995, Noll/ Schröder 1995) – führt zu falschen Schlüssen, auch hinsichtlich der sozialen Determinanten der Furcht. Ob aus der kognitiven Risikoeinschätzung affektive Furcht erwächst, ist maßgeblich davon abhängig, über welche „coping“-Mechanismen der Einzelne verfügt (vgl. allgemein dazu auch Lazarus 1981). Je nach wahrgenommener Verfügbarkeit entsprechender Kompetenzen und Ressourcen resultiert eine unterschiedliche „Verletzbarkeit“ („Vulnerabilität“). Diese bestimmt darüber, wie beunruhigend das Risiko einer Viktimisierung eingeschätzt wird. Wer meint, sich aufgrund körperlicher Schwächen nicht vor Gewalt schützen zu können (sei es, dass er davon rennt oder sich effektiv zur Wehr setzt), oder wer größere Folgeschäden davon tragen wird (wie alte, gebrechliche Menschen) oder wer – wie im Fall der Frauen – sexuelle Übergriffe im Zusammenhang mit den Delikten befürchtet, den wird das Risiko, Opfer eines Gewaltdeliktes zu werden, eher beunruhigen als jemand, der sich zu wehren können glaubt. Aus dieser Sicht sind Menschen in unterschiedlichem Maße „vulnerabel“, und ein- und dasselbe Delikt kann je nach Kompetenz und Ressourcen der Person jeweils unterschiedlich starke Betroffenheit bedeuten. Was zunächst wie eine irrationale Reaktion auf Kriminalitätsrisiken erscheint, kann aus dieser Sicht durchaus eine rationale Reaktion auf Bedrohung darstellen (vgl. u.a. Stinchcombe et al. 1980, Skogan/Maxfield 1981). Das Konzept der „Vulnerabilität“ ist in der Lage, einige der „Paradoxien“ der Kriminalitätsfurchtforschung zu erklären (und wurde in diesem Zusammenhang auch entwickelt). So werden Frauen seltener Opfer von Kriminalität, haben aber gemäß den häufig eingesetzten Indikatoren für Kriminalitätsfurcht mehr Furcht als Männer. Dass das Konzept der Vulnerabilität maßgeblich den Geschlechtereffekt erklären kann und nicht – wie andere Autoren meinen (vgl. Schwind et al.2001, Kury/Obergfell-Fuchs 2003) – eine größere allgemeine Ängstlichkeit der Frauen dafür maßgeblich verantwortlich ist, zeigt sich u.a. daran, dass die überproportional große Furcht der Frauen auf Gewaltdelikte beschränkt ist. Bei Eigentumsdelikten

1

Ein häufiges Problem in der Erfassung der Verhaltensebene ist, dass darunter auch Verhaltensweisen fallen, die aus anderen Gründen als Kriminalitätsfurcht praktiziert werden können. Die Aussage, dass man aus Furcht vor Kriminalität abends nicht ausgehe, dürfte z.B. von vielen (besonders älteren) Menschen bejaht werden, weil sie abends generell nicht ausgehen.

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gibt es keine Korrelationen zwischen Furcht und Geschlecht (vgl. Reuband 1999a).2 Auch im Fall der Altersbeziehung lässt sich die Bedeutung der Vulnerabilität gut erkennen: Wählt man als alleinigen Furchtindikator die kognitive Risikoeinschätzung – operationalisiert über die wahrgenommene Wahrscheinlichkeit, in den nächsten 12 Monaten Opfer zu werden –, ist der Zusammenhang mit dem Alter schwach oder nicht vorhanden. Wählt man hingegen die affektive Furchtdimension, besteht in der Regel ein engerer Zusammenhang und eine zunehmende Kriminalitätsfurcht mit steigendem Alter wird ausgewiesen (vgl. Reuband 1999b).3 Dass Furcht mit steigendem Alter ansteigt, zählt zu den am häufigsten in der Literatur berichteten Befunden. Dies bedeutet allerdings nicht, dass es keine Ausnahmen gibt. So finden sich in einigen Lokalstudien Befunde mit kurvilinearer Beziehung. Diesen zufolge liegt die Furcht unter den jungen Befragten hoch, sinkt dann ab und steigt mit zunehmendem Alter erneut an. Sie kann unter den Älteren sogar unter Umständen geringer sein als unter den Jüngeren (so z.B. bei Hermann 2007: 20, Kury et al. 2000: 546). Eine derartige Situation besteht möglicherweise dann, wenn Jüngere besonders unter der Androhung von Gewalt durch Gleichaltrige leiden (vgl. dazu Hermann 2007: 20). Unter diesen Umständen vermag offenbar die im Vergleich zu Älteren geringere Vulnerabilität der Jüngeren, die hohe kognitive Risikoeinschätzung nicht zu kompensieren. Ebenfalls lassen einige Studien unterschiedliche Altersbeziehungen je nach Geschlechtszugehörigkeit erkennen. Danach sind vor allem jüngere Frauen – sowohl im Vergleich zu älteren Frauen als auch altersgleichen Männern – besonders furchtsam, Raubdelikte betreffend (vgl. Boers 2002: 1407). Derartige Beziehungen zur Kriminalitätsfurcht müssen jedoch nicht über die Zeit stabil bleiben (vgl. Reuband 1989). Die in der Literatur am häufigsten thematisierten Kompetenzen und Ressourcen, die über das Ausmaß an „Vulnerabilität“ entscheiden, beziehen sich auf die körperlichen Kräfte. Bislang mangelt es in vielen Studien an einer entsprechenden Messung. Man begnügt sich damit, den Geschlechts- und Alterseffekt als Zeichen für die Bedeutsamkeit des Vulnerabilitätskonzeptes zu werten. Denkbare Varianten der Operationalisierung liegen darin, die körperlichen Verteidigungsfähigkeiten oder auch die sportlichen Aktivitäten zu erfragen. Manches, was als Ausdruck psychologischer Eigenheit gedeutet wird, wie z.B. Sorge um die eigene Gesundheit (z.B. Kury et al. 2000: 553), ist womöglich auch realiter eher als Ausdruck von körperbezogener Vulnerabilität zu verstehen: Denn wer Angst um die körperliche Unversehrtheit hat, der muss sich auch eher sorgen, durch Gewaltdelikte körperliche Schäden davonzutragen.4 So sehr sich auch das Konzept der Vulnerabilität auf körperliche Fähigkeiten bezieht, muss es sich doch nicht darauf beschränken. Es kann auch andere Ressourcen umfassen, wie 2

3

4

Überdies gibt es selbst bei den Fragen zu Gewaltdelikten vermutlich in vielen Studien (die meisten beruhen auf Face-to-Face- oder telefonischen Befragungen) eine nennenswerte Überschätzung des Geschlechtereffekts. So äußern Männer in persönlichen Befragungen mehr Kriminalitätsfurcht als in anonymen schriftlichen Befragungen. Unter den Frauen ist dieser Effekt geringer ausgeprägt. Die Männer entsprechen mit ihren Aussagen dem traditionellen Rollenbild, dem gemäß Männer tapfer und wenig ängstlich sind (vgl. Reuband 2000a, 2002b). In einer Untersuchung in ostdeutschen Großstädten meinten z.B. 23% der 18-29-jährigen und 31% der über 75-jährigen, es wäre wahrscheinlich, dass in den nächsten 12 Monaten in ihre Wohnung eingebrochen würde. Sorge, dass in ihre Wohnung eingebrochnen würde, bekundeten unter den 18-29-jährigen 25%, unter den über 75-jährigen 52%. Noch stärker fallen die Unterschiede aus, wenn man Gewaltdelikte zum Thema macht (vgl. Reuband 1999b, siehe auch Schwind et al. 2001: 268, zu z.T. widersprüchlichen Befunden siehe Kury/Obergfell-Fuchs 1998). Wo man entsprechende Variablen in die Studien eingebracht hat (vgl. u.a. Murck 1980, Reuband 1999a, 1999b), haben sich diese in der Regel als durchaus erklärungskräftig erwiesen. Sie üben einen Effekt auf die Kriminalitätsfurcht aus, und sie können zumindest einen Teil des Geschlechts- und Alterseffekts erklären.

Kriminalitätsfurcht

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soziale, psychologische und finanzielle (vgl. Stinchcombe et al. 1980, Reuband 1989, Killias 1990). So ist z.B. denkbar, dass aufgrund sozialer Emanzipationsprozesse Frauen im Lauf der Zeit ein erhöhtes Selbstbewusstsein gewonnen und ihre Kriminalitätsfurcht daraufhin verringert haben (vgl. Reuband 1989). Des Weiteren ist denkbar, dass Personen in höheren Statuslagen auch deswegen weniger Kriminalitätsfurcht bei Eigentumsdelikten äußern, weil sie ökonomische Verluste besser auszugleichen vermögen als Personen in niedrigeren Statuslagen (vgl. Murck 1993). Kriminalitätsfurcht kann sowohl personenbezogener, individueller als auch gesellschaftsbezogener, sozialer Art sein. In dem ersten Fall bezieht sie sich auf die eigene Viktimisierung, im zweiten Fall auf die Kriminalität als gesamtgesellschaftliches Phänomen (vgl. auch Boers 1991). In der Vergangenheit sind diese beiden Ebenen sowohl in der Messung als auch der Diskussion empirischer Befunde nicht immer auseinandergehalten worden. Aber auch wenn beides miteinander korreliert, handelt es sich doch um analytisch getrennte Dimensionen. Und diese können im Zeitverlauf oder im räumlichen Vergleich unterschiedliche Verläufe nehmen. So gründete sich z.B. der Aufstieg der Schill-Partei in Hamburg weniger auf einen Anstieg personaler als sozialer Kriminalitätsfurcht (vgl. Reuband 2002b). Kombiniert man die drei Dimensionen des Einstellungskonzeptes mit dem individuellen vs. sozialen Bezug von Kriminalitätsfurcht, so ergibt sich eine Sechsfeldertafel, welche die unterschiedlichen Aspekte der Kriminalitätsfurcht abdeckt (vgl. Tabelle 1). Danach kann sich die kognitive, affektive und konative Dimension sowohl auf die personale als auch die soziale Ebene der Kriminalitätsfurcht beziehen. Die meisten der in der Forschung verwendeten Indikatoren fallen in das Tableau personaler kognitiver und affektiver Furcht, die soziale Kriminalitätsfurcht wurde dagegen kaum gemessen.5 Die häufigste Variante, kognitive Furcht auf personaler Ebene zu ermitteln, stellen Fragen zur Risikowahrnehmung dar: wie wahrscheinlich es sei, innerhalb der nächsten 12 Monate Opfer eines Deliktes zu werden. In der Messung der affektiven persönlichen Furcht gibt es hingegen mehr Alternativen (vgl. Kreuter 2002) – was wohl auch damit zusammenhängt, dass Fragen zur affektiven Furcht eine längere Tradition haben und in verschiedenen Fassungen durch unterschiedliche Forscher und Institute erhoben wurden. Die häufigsten Formulierungen lauten, wie sehr oder wie häufig man sich darum sorge, Opfer von Kriminalität allgemein oder spezifischer Delikte zu werden oder wie sicher man sich in der eigenen Wohngegend fühle. Im Fall der konativen Dimension beinhaltet der personale Bezug präferierte oder reale Maßnahmen zur individuellen Vermeidung von Viktimisierung, z.B. den Verzicht auf das abendliche Ausgehen aus Furcht vor Kriminalität, im Fall des sozialen Bezugs präferierte oder reale Maßnahmen auf Seiten staatlicher Instanzen.

5

Beispiele für Studien, in denen die kognitive und affektive Furcht auf der sozialen Ebene gemessen wurde, finden sich bei Reuband 2003b.

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Karl-Heinz Reuband

Tabelle 1: Dimensionen der Kriminalitätsfurcht und Beispiele für ihre Operationalisierung Individuelle

Soziale

Kognitiv z.B. wie wahrscheinlich ist es, dass man selbst innerhalb der nächsten 12 Monate Opfer eines Überfalls wird?

z.B. wie wahrscheinlich ist es, dass jemand beim Abheben von Geld an einem Bankautomaten überfallen wird?

Affektiv

z.B. wie sehr hat man selbst Angst, Opfer eines Überfalls zu werden?

z.B. wie sehr sorgt man sich, dass die Kriminalität in Deutschland zunimmt?

Konativ

z.B. verzichtet man aus Angst vor Kriminalität darauf, abends allein auf die Straße zu gehen?

z.B. was sollte der Staat unternehmen, um die Kriminalitätsrate zu reduzieren?

Der „Standardindikator“ der Kriminalitätsfurcht: methodische Probleme und Potentiale Die international am häufigsten eingesetzte Frage zur Messung der Kriminalitätsfurcht ist eine, welche das Gefühl der Unsicherheit in der eigenen Nachbarschaft bzw. Wohngegend ermittelt. Sie existiert in zwei Varianten: „Gibt es hier eigentlich in der Nähe, der unmittelbaren Nähe – ich meine, im Umkreis von einem Kilometer – irgend eine Gegend, wo Sie nachts nicht allein gehen möchten?“ bzw. „Wie sicher fühlen Sie sich, wenn Sie abends allein in Ihrer Nachbarschaft unterwegs sind?“ Die erste Formulierung wurde erstmals 1965 in den USA im Rahmen einer Studie der Law Enforcement Assistance Administration eingesetzt und im gleichen Jahr in Deutschland durch das Institut für Demoskopie repliziert. Seitdem wurde die Frage in den USA, Deutschland und anderswo mehrfach wiederholt eingesetzt (vgl. Reuband 1995: 43). Die zweite Variante, die später entwickelt wurde, kann inzwischen ebenfalls weltweit auf eine breite Anwendung zurückblicken. In der Literatur werden die genannten Formulierungen häufig auch als „Standardindikator“ für Kriminalitätsfurcht bezeichnet, wobei sich der Begriff „Standard“ weniger auf die Qualität des Indikators als die Häufigkeit der Verwendung bezieht (vgl. Arnold/Teske 1988). Rein konzeptuell ist der „Standardindikator“ – egal, in welcher der beiden Varianten – problematisch: Kriminalität wird nicht explizit erwähnt. Und selbst wenn sich die Frage für den Befragten als eine zur Kriminalität darstellen würde, gibt es insofern eine Beschränkung, als implizit Gewaltdelikte auf der Straße angesprochen werden. Trotz dieser methodischen Defizite hat sich dieser Indikator in der Praxis als ein brauchbares Instrumentarium erwiesen: Die Befragten verstehen ihn als eine Frage zum Kriminalitätserleben, und die Korrelationen mit anderen Indikatoren für Kriminalitätsfurcht sind groß (vgl. Reuband 2000c). Die Test-Retest-Reliabilität ist zudem hoch (vgl. Reuband/Rostampour 1999), und selbst über längere Zeiträume ergibt sich eine bemerkenswerte hohe Stabilität im individuellen Antwortmuster (vgl. Reuband 1999c). Untersuchungen, in denen die Befragten im Anschluss an eine schriftliche Erhebung erneut im Rahmen qualitativer Face-to-Face-Interviews befragt wurden, haben demgegenüber eine geringere Konsistenz der Angaben und in der Nachbefragung weniger Furcht erbracht als ursprünglich im schriftlichen Fragebogen bekundet (vgl. Kury et al. 2005, Becker 2007).

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Dieser Befund ist, anders als manche Autoren meinen (vgl. Kury et al. 2005), jedoch nicht notwendigerweise als ein Beweis für die Unbrauchbarkeit des Indikators zu werten, sondern könnte auch eine Folge des Wechsels des Erhebungsinstrumentes sein (so Becker 2007): Jeder Wechsel von schriftlicher Befragung zu Face-to-Face-Interviews muss soziale Erwünschtheitseffekte verstärken und zu einem Rückgang der Kriminalitätsfurcht führen. Darauf deuten Untersuchungen hin, bei denen Kriminalitätsfurcht mit unterschiedlichen Erhebungsinstrumenten aber gleichen Frageformulierungen gemessen wurde (vgl. Kury 1993, Reuband 2000a, 2002a). Als Fazit bleibt: Der Standardindikator ist trotz konzeptueller Probleme in der Praxis durchaus brauchbar. Angesichts dessen kann man von ihm dort, wo er als einziger Indikator für Kriminalitätsfurcht Verwendung gefunden hat (z.B. in verschiedenen Studien des „General Social Survey“ oder der „Allgemeinen Bevölkerungsumfrage der Sozialwissenschaften“ – ALLBUS), durchaus Gebrauch machen. Es ist gleichwohl nicht sinnvoll, ihn in Studien, in denen Kriminalitätsfurcht genauer gemessen werden soll, als einzigen Indikator einzusetzen. Stattdessen sollte er möglichst im Verbund mit anderen Indikatoren verwendet werden, die auch andere Deliktformen berücksichtigen und dem Tatbestand unterschiedlicher Dimensionen der Kriminalitätsfurcht Rechnung tragen. Soziale Determinanten der Kriminalitätsfurcht als individuelle Phänomene Direkte und indirekte Viktimisierung Wohl am häufigsten wurde lange Zeit in der kriminologischen Literatur die Annahme vertreten, dass Kriminalitätsfurcht maßgeblich aus eigener Viktimisierung erwächst. Wiederholt erbrachten jedoch Untersuchungen einen allenfalls recht schwachen oder auch keinen Zusammenhang (vgl. u.a. Garofalo 1979, Boers 1991: 45ff., Kury/Würger 1993, Kury et al. 2000: 548, Schwind et al. 2001). In manchen Fällen erwiesen sich die Opfer sogar als diejenigen, die seltener als die Nichtopfer Kriminalitätsfurcht äußerten (so z.B. Sparks et al. 1977, Abele et al. 1975). In der neueren Literatur gibt es aufgrund dieser Befunde eine Neigung, die Bedeutsamkeit der Viktimisierung für die Kriminalitätsfurcht herabzustufen, sie gar als irrelevant zu bezeichnen. Die Frage, warum die Effekte so schwach sind – und welche inhaltlichen sowie methodischen Effekte unter Umständen dazu beigetragen haben –, blieb dabei weitgehend undiskutiert. Einer der gewichtigsten methodischen Gründe für die schwachen oder fehlenden Effekte vieler Studien dürfte im Referenzrahmen liegen, welcher der Frage zugrunde gelegt wird. So wird es z.B. einen Unterschied machen, ob die Viktimisierung innerhalb der letzten fünf Jahre oder innerhalb der letzten 12 Monate erfragt wird: Je weiter das Ereignis zeitlich zurückliegt, desto geringer werden die emotionalen Nachwirkungen und desto geringer die längerfristigen Auswirkungen auf das aktuelle Lebensgefühl sein. Ebenso ist von einem reduzierten Effekt auszugehen, wenn sich die Frage nicht nur auf die eigene Person bezieht, sondern andere Haushaltsmitglieder einschließt.6 In einem solchen Fall kann eine Frage zur Viktimisierung 6

Zwar ist seit Mitte der 1960er Jahre bekannt, dass Fragen zur Viktimisierung nicht in dieser Weise gestellt werden sollten (vgl. u.a. Biderman et al. 1967), doch selbst 40 Jahre später kommt es – selbst in renommierten Erhebungen – vor, dass in allzu grober Weise gegen diese Erkenntnis verstoßen wird. So wurde in dem jüngst durchgeführten European Social Survey gefragt, ob man selbst oder jemand aus der Familie in den letzten 5 Jahren Opfer von Kriminalität geworden sei (vgl. Dittmann 2006).

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auch dann bejaht werden, wenn der Befragte selbst nicht betroffen war. Das Ausmaß eigener Beunruhigung dürfte aufgrund fehlender Betroffenheit umso niedriger ausfallen. Weitere methodische Störgrößen resultieren aus der Spezifikation des erlittenen Deliktes und der Kriminalitätsfurcht. Nicht selten wird Unvergleichbares miteinander in Beziehung gesetzt: etwa dann, wenn Viktimisierung insgesamt (meist Eigentumsdelikte umfassend) mit einem Indikator für Furcht vor Gewaltkriminalität in Relation gesetzt wird (wie im Fall des „Standardindikators“). Und schließlich fehlt es nicht selten auch an einer unzureichenden Kontrolle von Drittvariablen in der Analyse. So ist z.B. die Furcht vor Kriminalität bei Personen mit niedriger Bildung gewöhnlich größer, die Viktimisierungsquote aber geringer als bei Personen mit höherer Bildung. Angesichts dessen kann es leicht geschehen, dass aufgrund einer Scheinkorrelation Viktimisierung negativ mit Kriminalitätsfurcht korreliert. Je stärker die Kriminalitätsfurcht auf die spezifische Viktimisierungserfahrung bezogen wird (unter Kontrolle der sozialen Merkmale), desto eher lässt sich in der Regel ein Zusammenhang zwischen Viktimisierung und Furcht nachweisen.7 Und dies dürfte umso häufiger geschehen, wie es sich bei dem Delikt um eines handelt, dass von dem Einzelnen als besonders schwerwiegend empfunden wird, wie z.B. bei Gewaltdelikten (dazu vgl. auch Kury et al. 2000: 552f., Killias 2002). Gleichwohl ist es bemerkenswert, dass selbst bei Zugrundelegung strenger methodischer Kriterien der Effekt auf der Deliktebene oft nur sehr schwach ausfällt. Dies spricht dafür, die schwachen bis nicht existenten Korrelationen nicht nur unter methodischen Gesichtspunkten, sondern auch inhaltlichen Gesichtspunkten zu interpretieren. Ein Grund für die geringe Stärke des Effekts könnte darin liegen, dass das Delikt vom Betroffenen als nicht so schwerwiegend und als weniger bedrohlich beurteilt wird als es seine Vorstellungen über Kriminalität vorher erwarten ließen: Wenn jemand Opfer eines Einbruchs wurde, die Wohnung nicht verwüstet wurde und der Schaden durch die Versicherung ersetzt wird, dürfte das Delikt eine weniger starke subjektive Beeinträchtigung mit sich bringen als im Fall von Vandalismus und fehlender Schadenskompensation. Von vielen Bürgern wird Kriminalität vermutlich inzwischen auch als ein „normales“ Risiko im Alltag betrachtet, solange bestimmte Schwellenwerte der Beeinträchtigung – wie bei Gewaltdelikten – nicht überschritten werden. Aus dem gleichen Grund wirken sich wohl auch die „indirekten“ Formen der Viktimisierung – die Kenntnis von Personen im Haushalt, im Freundes- oder Bekanntenkreis, die Opfer wurden (vgl. z.B. Riggs/Kilptarick 1990) – oft kaum oder gar nicht auf die Kriminalitätsfurcht aus. Man nimmt deren Viktimisierung zur Kenntnis, fühlt sich selbst aber dadurch nicht tangiert. Schließlich ist bei eigener Betroffenheit auch der Effekt kognitiver Dissonanzreduktion denkbar: Man stuft die Erfahrung als weniger subjektiv beunruhigend ein, versucht sie zum Teil auch zu vergessen, besonders wenn das Delikt als Folge eigener Unachtsamkeit gewertet wird. Unter diesen Umständen neutralisiert man eigene Schuldkomplexe, die aus der Unachtsamkeit oder Naivität für das Kriminalitätsgeschehen erwachsen sind. Die Neigung, Delikte

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So ergab sich z.B. in einer Bevölkerungsumfrage in Düsseldorf zwischen dem Vorkommen von Viktimisierung allgemein (innerhalb der letzten 12 Monate) und der Kriminalitätsfurcht, gemessen am Standardindikator, ein beta von .09 (p<0.01) und zwischen der Viktimisierung durch Einbruch und der Furcht, dass in die eigene Wohnung eingebrochen wird, ein beta von .18 (p<0.001) – hier jeweils bezogen auf Viktimisierung innerhalb der letzten 12 Monate und unter Kontrolle der Merkmale Alter, Bildung und Geschlecht (unveröffentlichte Befunde des Verfassers).

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zu vergessen oder zu trivialisieren, schafft eine emotionale Distanz zum Ereignis und federt die Auswirkungen auf das aktuelle Lebensgefühl ab. Massenmedien, Polizeipräsenz, psychologische Verunsicherung und „broken windows“ Kriminalität wird nur von einem kleinen Teil der Bürger direkt erlebt, die meisten Erfahrungen sind sekundärer Natur – vermittelt über die Massenmedien. Bei diesen ist Kriminalität ein integraler Bestandteil der Berichterstattung. Das Bild, das sie präsentieren, ist gegenüber der sozialen Realität erheblich verzerrt. Schwere Delikte wie Mord, Totschlag oder andere Formen der Gewalt sind überrepräsentiert (vgl. u.a. Lamnek 1990, Surette 1992, Reuband 1999f, Kania 2002). Diese Überrepräsentation folgt journalistischen Kriterien – den Kriterien der Nachrichtenfaktoren. Und sie wird – in Antizipation der Bedürfnisse der Journalisten – oft bereits von den Poliezeipressestellen, welche eine gewichtige Informationsquelle über Kriminalität für Journalisten sind, erbracht (vgl. Reuband 1978, Schäfer 2002). So sehr auch die Bürger in ihrer Wahrnehmung von Kriminalität auf das Bild von Kriminalität in den Massenmedien angewiesen sind und dadurch beeinflusst werden (vgl. u.a. Gordon/Heath 1981), sind sie ihnen andererseits doch nicht hilflos ausgeliefert. Ob Medieninhalte rezipiert werden und mit welchen Effekten, dürfte auch von dem Vertrauen in die Wahrhaftigkeit der Berichterstattung und dem Bedürfnis nach Lektüre derartiger Meldungen abhängen. Änderungen im Ausmaß der Kriminalitätsmeldungen können sich angesichts dessen auf das Furchtniveau auswirken, sie müssen es aber nicht. Auch ist zu berücksichtigen, dass der Zusammenhang zwischen Medienrezeption und Furcht Bestandteil eines wechselseitigen kausalen Prozess sein kann: Wer furchtsam ist, der schaut sich z.B. auch eher Fernsehsendungen an, in denen Kriminalitätsfälle dargestellt werden (wie z.B. in der Sendung „XY“). Und wer häufig solche Sendungen sieht, der entwickelt überproportional oft auch Furcht (vgl. Reuband 1998). Unklar ist der Stellenwert von Polizeipräsenz für die Kriminalitätsfurcht. Vermehrte Polizeipräsenz, die oft als eine gewichtige Maßnahme zur Reduktion der Kriminalitätsfurcht angesehen wird und von den Bürgern mehrheitlich gewünscht wird (vgl. u.a. Dörmann 1996: 47, Obergfell-Fuchs 2001: 319), führt nicht notwendigerweise zu den intendierten Folgen. Auf den ersten Blick erscheint es zwar plausibel, dass ein Mehr an Polizei auf den Straßen auch zu einem Mehr an subjektiver Sicherheit der Bürger führt. Aber diese Folge ist nicht zwangsläufig. Zunächst einmal muss die vermehrte Polizeipräsenz auch als solche wahrgenommen werden. Und dies ist keineswegs immer sichergestellt. In den USA wurde z.B. im Rahmen des Kansas City Experiments die Zahl der Polizeibeamten auf der Straße erhöht, aber diese Erhöhung gelangte nicht zur Kenntnis der Bürger (vgl. Moore/Trojanowitz 1988: 5). Selbst gesetzt den Fall, die Erhöhung der Polizeipräsenz wird von den Bürgern wahrgenommen – es bleibt als Frage, ob diese auch immer zu einer Senkung des Furchtniveaus führt. Die bisherigen Ergebnisse auf der Basis von Querschnittsuntersuchungen sind widersprüchlich und deuten eher auf schwache oder fehlende Effekte hin (vgl. u.a. Reuband 1999c, 2000b, 2004, Lüdemann 2006). In einigen Studien ergaben sich auch kurvilineare Effekte: Je häufiger die Polizei in der eigenen Wohngegend wahrgenommen wurde, desto stärker sank zunächst die Kriminalitätsfurcht. Wo die Polizei jedoch täglich oder fast täglich erblickt wurde, stieg die Furcht wieder an (vgl. Reuband 1999b). Womöglich glauben Menschen, wenn die

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Polizei besonders häufig präsent ist, dass dann ein gewichtiger Grund dafür vorliegen müsse, die Gegend bedrohlich sei. Des Weiteren stellt sich auch die Frage, inwieweit die üblicherweise auf die Nachbarschaft hin bezogene Wahrnehmung der Polizeipräsenz, wie sie in den Umfragen erhoben wird, für das subjektive Erleben bedeutsam ist – wird doch die Nachbarschaft gewöhnlich als sicherer wahrgenommen als die weitere Umwelt. Unter Umständen kommt es mehr darauf an, ob Polizei an „hot spots“ besonderer Kriminalitätsbedrohung präsent ist als auf Präsenz in der Nachbarschaft. Nur Feldexperimente werden letztlich die Frage klären, unter welchen Bedingungen Polizeipräsenz Furcht reduziert. An ihnen jedoch mangelt es besonders in Deutschland. Als weitere Einflussfaktoren auf die Kriminalitätsfurcht gelten allgemeine Verunsicherung und Anomie. In der einen sozialpsychologisch ausgerichteten Variante ist Kriminalität eine Metapher für all das, was mit gesellschaftlichen Veränderungen an negativen Erfahrungen und Befürchtungen verbunden ist. Die diffusen Ängste, die aus gesellschaftlichen Verwerfungen und anomischen Prozessen erwachsen, werden auf die Kriminalitätsthematik projiziert und daran festgemacht (vgl. Reuband 1992a). Dementsprechend müsste mit gesellschaftlich verursachter steigender oder sinkender Verunsicherung die Kriminalitätsfurcht in der Bevölkerung zu- oder abnehmen. In der anderen primär individualpsychologisch ausgerichteten Variante erscheint die Kriminalitätsfurcht hingegen als Bestandteil der individuellen Persönlichkeitsstruktur. Ängstliche Menschen haben danach allgemein zahlreiche Ängste, und die Furcht vor Kriminalität zählt dazu. Dementsprechend wäre eher Stabilität als Wandel bei sich ändernden gesellschaftlichen Verhältnissen zu erwarten. Die bisherigen Untersuchungen auf der Basis von Querschnittsuntersuchungen belegen Zusammenhänge mit psychosozialer Befindlichkeit und anomischen Gefühlszuständen. Danach äußern Personen, die Ängste aufweisen und anomische Zustände erleben, überproportional Furcht vor Kriminalität (vgl. Boers 1991: 61ff., Kury et al. 2000: 569, Obergfell-Fuchs 2001: 260, Hirtenlehner 2006, Reuband 2007). Welche individuelle Dynamik diesem Zusammenhang innewohnt und welche Faktoren auf der Makroebene Änderungen bewirken, ist mangels Langzeitstudien im Einzelnen nicht geklärt. Sicher zumindest jedoch ist, dass Veränderungen in dem subjektiven Erleben von Anomie auf der individuellen Ebene auch zu Veränderungen in der Kriminalitätsfurcht führen. Wo sich auf Seiten des Individuums anomische Zustände reduzieren, reduziert sich ebenfalls deren Kriminalitätsfurcht (vgl. Reuband 1999c: 18f.). In neuerer Zeit sind im Gefolge US-amerikanischer Arbeiten soziale Desorganisationserscheinungen in der Wohngegend vermehrt als Determinante von Kriminalitätsfurcht thematisiert worden (vgl. Wilson/Kelling 1982, Skogan 1986, 1992, Reiss 1986). In den USA wurde diese vor allem über das Vorkommen von Graffiti und Verwahrlosung („broken windows“) gemessen (vgl. u.a. Kelling/Coles 1996). Dies ist ein durchaus plausibler Zugang, wenn man sich vergegenwärtigt, dass Gangs in den USA ihr Territorium häufig mit Graffiti markieren. In der Bundesrepublik ist die Situation jedoch weniger eindeutig, auch weil es an entsprechende Gangs in Großstädten meist fehlt. Die deutschen Untersuchungen, die der Frage des Zusammenhangs mit sozialer Desorganisation nachgegangen sind, haben in der Vergangenheit zwar wiederholt „broken-windows“-Effekte erbracht. In welchem Ausmaß methodische Artefakte mit dazu beigetragen haben, ist bislang freilich wenig reflektiert worden. Vielfach wird nicht erfragt, ob es derlei Erscheinungsformen gibt, sondern ob sie als „Probleme“ verstanden werden (z.B. McGarell et al. 1995, Boers 1996, Stadt Erlangen 2002). Damit wird von vornherein etwas in das Er-

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scheinungsbild hineinprojiziert, was erst noch zu untersuchen wäre. Es gibt freilich gewisse Hinweise dafür, dass es entsprechende Effekte auch dann gibt, wenn das Konzept genauer operationalisiert wird (vgl. u.a. Lüdemann 2006). Dabei scheint weniger die physische Desorganisation des Gebietes von Bedeutung zu sein als die soziale Desorganisation, repräsentiert durch die Personen, die sich dort aufhalten (Reuband, unveröffentlichte Ergebnisse, Hermann 2007: 8). Kriminalitätsfurcht als Makrophänomen Objektive und subjektive Bedrohung Eine in der allgemeinen sozialwissenschaftlichen Literatur verbreitete Annahme ist, dass sich die objektive Kriminalitätsbelastung in der subjektiven Kriminalitätswahrnehmung und -furcht widerspiegelt (z.B. Page/Shapiro 1992). Die niedrige Korrelation zwischen direkter sowie indirekter Viktimisierung einerseits und Kriminalitätsfurcht auf der Individualebene andrerseits lässt einen derartigen Zusammenhang auf der Makroebene jedoch nicht notwendigerweise erwarten. Aber denkbar wäre immerhin, dass ein Zusammenhang über die polizeilich registrierten Delikte hergestellt wird – etwa dann, wenn darüber in den Medien berichtet wird. Die empirischen Befunde lassen einen Zusammenhang zwischen objektiver und subjektiver Bedrohung jedoch unwahrscheinlich erscheinen. Obwohl in den USA Mitte der 1960er Jahre die Kriminalitätsbelastung, insbesondere im Bereich der Gewaltdelikte, höher lag als in der Bundesrepublik, war die Furcht – gemessen am „Standardindikator“ – niedriger. In analoger Weise fielen in der unmittelbaren Nachwendezeit die objektive und subjektive Bedrohung in Ost- und Westdeutschland erheblich auseinander: Die Ostdeutschen zeichneten sich durch ein Furchtniveau aus, das über dem der Westdeutschen lag, obwohl sich die Kriminalitätsrate zu dieser Zeit noch auf einem weitaus niedrigeren Niveau befand (vgl. Reuband 1992a, 1992b). Die genannten Befunde bedeuten nicht, dass objektive und subjektive Bedrohung auf der Makroebene zwangsläufig auseinanderfallen müssen – Lokalstudien, die in Ost- und in Westdeutschland durchgeführt wurden, zeigen z.T. durchaus Parallelen zwischen objektiver und subjektiver Bedrohung (vgl. Reuband 2003b, 2004). Die Befunde bedeuten nur, dass ein enger Zusammenhang auf der Makroebene nicht als zwingend angenommen werden kann. Unter welchen Bedingungen Parallelen und unter welchen Bedingungen Diskrepanzen auftreten, ist unzureichend erforscht. Je geringer die Aggregationsstufe auf der Makroebene ist, desto eher ist zu vermuten, dass ein Zusammenhang zur objektiven Bedrohung besteht. Denn mit der Eingrenzung des lokalen Bezugsrahmens auf den Wohnort wird die subjektiv relevante und erfahrene Umwelt in die Betrachtung einbezogen. Die Befunde bisheriger Studien sind in dieser Frage jedoch nicht konsistent. Untersuchungen aus Zürich, die Stadtviertel als Vergleichsebene verwenden, deuten auf einen Zusammenhang zwischen objektiver Bedrohung und subjektiver auf der Makroebene hin (vgl. Killias 2002). Die Befunde aus anderen Studien, in denen Kriminalitätsbelastung auf Städteebene mit Kriminalitätsfurcht in Beziehung gesetzt wird, erbringen hingegen keine Effekte (vgl. Schwind et al. 2001: 267, Obergfell-Fuchs 2001: 474, Lüdemann 2006). Zu vermuten ist, dass sich ein Effekt nur dann einstellt, wenn sich die Kriminalität nicht auf einige wenige Straßen – z.B. des Vergnügungsviertels – konzentriert, sondern weiter gestreut ist und be-

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stimmte Schwellenwerte der Belastung überschritten werden und wenn weiterhin der Raum von den Bürgern eines Wohnviertels tatsächlich auch genutzt wird. Je weniger dies der Fall ist, desto geringer die Chance, etwaiger Auffälligkeiten gewahr zu werden. Des Weiteren stellt sich die Frage, inwieweit weniger die Kriminalitätsbelastung eines Gebietes von Bedeutung ist als die mit der Kriminalitätsbelastung korrelierenden sozialen Eigenheiten. So weist einer Kölner Studie zufolge nicht das statistische Opferrisiko, sondern die soziale Zusammensetzung der Bewohner – insbesondere der Anteil der von Sozialhilfe lebenden Kinder und Jugendlicher – den engsten Zusammenhang mit der Kriminalitätsfurcht auf (vgl. Oberwittler 2003). Die zum Teil widersprüchlichen Befunde über den Zusammenhang zwischen Kriminalitätsbelastung und Furcht auf kleinräumiger Ebene haben möglicherweise in den unterschiedlich starken Konzentrationen von Problemkonstellationen auf Viertelebene und der unterschiedlich starken Wahrnehmung dieser Problemkonstellationen ihren Grund. Objektive und subjektive Bedrohung können auf der Makroebene nicht nur im räumlichen Vergleich, sondern auch im zeitlichen Vergleich auseinanderfallen. So ging in Deutschland die Furcht vor Kriminalität und die Forderung der Bürger, der Staat müsse sich dringlich der Kriminalitätsbekämpfung widmen, zwischen Beginn der 70er und Ende der 80er Jahre zurück – obwohl die Kriminalitätsrate in dieser Zeit gestiegen war. Erst zu Beginn der 90er Jahre, mit dem Zusammenbruch des Ostblocks und der Öffnung der Grenzen zum Osten hin, kehrte sich der Trend um: Es kam vorübergehend zu einem starken Anstieg der Kriminalitätsfurcht. Dieser Anstieg währte freilich nicht lange, ein rückläufiger Trend setzte bald ein. Und diese Entwicklung zeigt sich sowohl auf lokaler wie auch nationaler Ebene (vgl. Reuband 1995, 1999b, 2001, 2007, Stadt Frankfurt 2007).8 In dieser neuen Phase, die durch den Rückgang der Kriminalitätsfurcht gekennzeichnet ist, lassen sich zwar Parallelen zur objektiven Entwicklung der Kriminalität konstatieren, die in ihrer Gesamtheit ebenfalls rückläufig ist. Doch reichen diese Parallelen nicht aus, um die objektive Kriminalitätslage als Ursache des veränderten Furchtniveaus interpretieren zu können. Denn der rückläufige Trend in der Kriminalitätsfurcht ist stärker als die Entwicklung der Kriminalität, gemessen durch die polizeiliche Kriminalstatistik. Auch ist zu bedenken, dass der Rückgang der Kriminalitätsbelastung in neuerer Zeit im Wesentlichen auf Eigentumsdelikte zurückgeht. Die Gewaltdelikte nehmen an Zahl hingegen zu. Inwieweit dieser Anstieg der Gewaltdelikte im Wesentlichen auf Gewalt unter Jugendlichen zurückgeht und sich deshalb nicht auf den Gesamttrend der Kriminalitätsfurcht auswirkt, da Jugendliche nicht entsprechend in Bevölkerungsumfragen vertreten sind (vgl. Oberwittler 2003, Killias/Lamon 2005), oder ob sich in diesem Muster einmal mehr ein Auseinanderfallen von objektiver und subjektiver Bedrohung auf der Ebene der Gewaltdelikte zeigt, ist eine offene Frage. In diesem Zusammenhang stellt sich ebenfalls die Frage, inwieweit der Anstieg der polizeilich registrierten Gewaltdelikte überhaupt einen realen Anstieg bedeutet oder eine gestiegene Bereitschaft zur Anzeigeerstattung (vgl. dazu auch Oberwittler 2003). Entsprechende Untersuchungen auf der Basis von Viktimisierungsstudien, die einen längeren Zeitraum abdecken und dazu Aussagen erlauben, fehlen weitgehend.

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Ähnliche Entwicklungen lassen sich auch in anderen Ländern, wie der Schweiz, zeigen (vgl. Killias/Lamon 2005). Inwieweit ähnliche Ursachen dafür verantwortlich sind, bedarf der Forschung.

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Langzeiteinflüsse auf die Entwicklung der Kriminalitätsfurcht Welche Faktoren auf die längerfristige Entwicklung der Kriminalitätsfurcht in der Bundesrepublik Einfluss genommen haben, ist ungewiss. Über Veränderungen in der Vulnerabilität ist nur wenig bekannt. Zwar ist wahrscheinlich, dass zum Rückgang der Kriminalitätsfurcht in den 1960er bis 1980er Jahren auch ein verändertes Rollenbild der Frauen beigetragen hat (vgl. Reuband 1989), doch kann die Gesamtentwicklung der Kriminalitätsfurcht mit ihren Auf- und Abwärtsbewegungen dadurch allein nicht erklärt werden. Auch die Medienberichterstattung ist nicht in der Lage, den Trend über die Zeit hinreichend zu erklären. Zwar gibt es aus der Medienwirkungsforschung vielfältige Hinweise dafür, dass sich der Trend in der Berichterstattung in analogen Meinungstrends der Bevölkerung niederschlagen kann, doch ist dieser Zusammenhang keineswegs zwingend. Dies belegen auch Befunde zur Entwicklung der Kriminalitätsberichterstattung und Kriminalitätsfurcht. So dokumentieren Langzeitanalysen der Medienberichterstattung in Qualitätszeitungen seit Beginn der 1950er Jahre einen steigenden Anteil der Kriminalberichterstattung bis in die zweite Hälfte der 1970er Jahre, dann einen Rückgang und in der unmittelbaren Nachwendezeit einen erneuten Anstieg (vgl. Kepplinger 2000: 62). Die Befunde zur Kriminalitätsfurcht gehen nur partiell mit dieser Entwicklung parallel. Der Standardindikator (in der Version, ob es eine unsichere Gegend in der Nähe gäbe) zeigt einen vorübergehenden, leichten Anstieg Mitte der 1970er Jahre und einen dann folgenden Rückgang, der in der Nachwendezeit in einen Anstieg übergeht. Einem anderen Indikator zufolge, welcher die Beunruhigung durch Kriminalität in Deutschland erfasst, geht die Beunruhigung seit Beginn der 1970er Jahre mehr oder minder kontinuierlich zurück und weist – wie bei dem zuvor genannten Indikator – einen Anstieg erst in der Nachwendezeit auf (vgl. Reuband 1995: 44). Und einem weiteren Indikator zufolge, der den Aufgabenbereich „Innere Sicherheit, Schutz vor Verbrechen“ thematisiert, setzt nach anfänglichem Rückgang ein Anstieg in der Beunruhigung in der zweiten Hälfte der 70er Jahre (womöglich mitbedingt durch den Terrorismus der Roten Armee Fraktion – RAF) ein. Es folgte dann ein Rückgang in der zugewiesenen Priorität dieser Aufgaben (vgl. Reuband 1992c, 1995). Auch wenn es zeitweise Parallelentwicklungen zur Medienberichterstattung gibt, sind sie doch nicht konsistent genug, um von ähnlichen Verläufen zwischen Berichterstattung und Furcht über den gesamten Beobachtungszeitraum hinweg sprechen zu können. Dass der Umfang der Berichterstattung über Kriminalität nicht notwendigerweise Einfluss auf die Kriminalitätsfurcht ausübt, dokumentiert ebenfalls eine Lokalstudie in Düsseldorf. Hier zeigte sich im Zeitverlauf 1998 bis 2004 ein Rückgang der Kriminalitätsfurcht, obwohl die Berichterstattung über Kriminalität im lokalen Medienklima zugenommen hatte (ebenso die Kriminalitätsbelastung nach der polizeilichen Kriminalstatistik). Hinweise dafür, dass sich in dieser Periode die allgemeinen Ängste in der Bevölkerung reduziert hatten und den Medieneffekt kompensiert haben könnten, ergaben sich ebenso wenig wie Hinweise auf steigende Polizeipräsenz als möglicher Einflussfaktor (Reuband 2007). Vermutlich kommt Gewöhnungseffekten ein gewisser Stellenwert für die Analyse der Erscheinungsformen und Trends in der Kriminalitätsfurcht zu (vgl. Reuband 1992c). Gewöhnungseffekte sind ein Resultat von Erwartungshaltungen und Vermeidungsstrategien. Sie spiegeln wieder, welche Risiken man für realistisch erachtet und welche Strategien der Risikovermeidung man wählt, und sie schlagen sich nieder in der unterschiedlichen Bewertung

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der gleichen Bedrohungssituation in Abhängigkeit vom eigenen Erfahrungshintergrund (dazu vgl. Reuband 2002c). Gewöhnungseffekte könnten dazu beigetragen haben, dass die Kriminalitätsfurcht selbst in den Zeiten sank, als die Kriminalitätsbelastung stieg oder stabil blieb. Womöglich entfalten sie solange eine Wirkung, wie die Kriminalität nicht in dramatischer Weise steigt und Anpassungsprozesse für die Individuen möglich sind.

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Erweiterung des Sicherheitsbegriffs Stephan Heinrich, Hans-Jürgen Lange

Begriffsgenese und Forschungsstand Die Erweiterung des Sicherheitsbegriffs bzw. der erweiterte Sicherheitsbegriff entstammt ursprünglich der militärischen und sicherheitspolitischen Diskussion. Er orientiert sich an der Auflösung der strikten, historisch bedingten Trennung zwischen äußerer und innerer Sicherheit. Unter Innerer Sicherheit werden dabei diejenigen Fragen und Problemlagen verstanden, die sowohl Staat als auch Gesellschaft aus sich selbst heraus bedrohen. Die äußere Sicherheit hingegen besteht in der Abwesenheit von äußeren Eingriffen in die Staatssphäre bzw. der entsprechenden Vorsorge. Der Wegfall der Blockkonfrontation zwischen Ost und West in Folge der Reformprozesse in Osteuropa und des Zerfalls der Sowjetunion führten in den 1990er Jahren in der NATO dazu, die neue weltpolitische Lage als Ausgangssituation für neue Strategien und Aufgabenstellungen zu nehmen und auf neue Sicherheitsbedingungen hin auszurichten (vgl. Bundesakademie für Sicherheitspolitik 2001). Von wesentlicher Bedeutung dafür sind die Zunahme von regional begrenzten Krisen, die nicht mehr als klassische Stellvertreter-Konflikte wie in der Ära der Blockkonfrontation zu verstehen waren. Diese Krisen werden vor allem als Low Intensity Conflicts ( - LIC -, vgl. van Creveld 1998) oder asymmetrische Kriegsführung (vgl. Münkler 2002) thematisiert und zeichnen sich dadurch aus, dass sie vor allem in Form von Bürgerkriegen innerstaatliche Konflikte eskalieren und auf Grund ihrer Folgen wie Flüchtlingsbewegungen, dem Zusammenbruch kompletter Infrastruktursysteme sowie Verelendungserscheinungen zur Destabilisierung ganzer Regionen führen. Überregionale Bedeutung kommt diesen Krisen auf Grund ihrer antizipierten Wirkung auf die westlichen Staaten zu: Migrations- und Fluchtbewegungen, Kriegsökonomien (Waffen- und Drogenhandel), aber schlussendlich auch terroristische Bewegungen werden als indirekte und direkte Bedrohungen verstanden. Vor diesem Hintergrund setzt sich Sicherheit zumindest aus fünf Dimensionen zusammen, die nicht mehr streng voneinander getrennt werden können. Neben der traditionellen äußeren (militärisch verstandenen) Sicherheit nimmt die Bedeutung der polizeilichen, ökonomischen, aber auch der sozialen und ökologischen Aspekte der Sicherheit zu (vgl. Buzan et al. 1998). Nur in ihrer Gesamtheit und mittels einer integrierten Betrachtung führen diese unterschiedlichen, aber sämtliche menschlichen Lebensweisen umfassenden Aspekte zur annähernden Erreichung eines Sicherheitszustandes. Ein umfassender Sicherheitsbegriff wird daher zum wesentlichen und entscheidenden Faktor der gesellschaftlichen Entwicklung und deren Bestand. In einem ersten Schritt verfolgt die vor allem militärpolitische Debatte um den erweiterten Sicherheitsbegriff das Ziel, die bestehenden militärischen Großformationen zu reformieren und durch kleine, mobile und aufgabenangepasste Einheiten zu ergänzen. Diese sollen der Krisenbewältigung vor Ort zum Beispiel als Stabilisierungs- und Eingreiftruppen dienen. Darüber hinaus erweitert sich zugleich das militärische Aufgabengebiet (zum Folgenden vgl. stellvertretend Weisswange 2002). Bei LICs oder asymmetrischen Konflikten sind die (westlichen) Streitkräfte kaum noch als primäre Konfliktpartei beteiligt, sondern werden in stärke-

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Stephan Heinrich, Hans-Jürgen Lange

rem Maße zum Konflikt-Containment eingesetzt. Sie übernehmen an Stelle traditioneller Kampfeinsätze eher in Form polizeilicher Einsätze die Aufgaben der Stabilisierung und Friedenssicherung, mit denen die innere Sicherheit in der Krisenregion wiederhergestellt werden soll. Dieser äußere Militäreinsatz soll dabei zum einen direkt die (innere) Sicherheit in der Krisenregion herstellen oder stabilisieren, zum anderen indirekt aber auch die heimatliche innere Sicherheit erhöhen, indem die potenziell negative Wirkungen von den Krisenregionen entstammenden Migrationsbewegungen oder der mit Kriegserscheinungen zusammenhängenden organisierten Kriminalität (OK) u.ä. abgefangen werden. Als direkte Wirkung ist daher der Einsatz in der Krisenregion zur Stabilitätsschaffung, als indirekte Wirkung die Entlastungswirkung für die Heimat zu verstehen. Das problembezogene Verständnis des erweiterten Sicherheitsbegriffs erfordert den Stabilitätstransfer und damit zumindest die Kontrolle über das Entstehen und Eskalieren von Krisen auf einem möglichst niedrigen Status, d.h. die politische Krisenprävention. Sollte das nicht möglich sein, dann kommen militärische Lösungen zum Einsatz. Dabei erfordern die asymmetrischen Bedrohungen andere Vorsorgeweisen als die symmetrischen des Kalten Krieges, d.h. Landesverteidigung tritt gegenüber Risikoprävention und Stabilistätssicherung als bestimmendes Strukturmerkmal in den Hintergrund. Damit einher geht zumindest die argumentative Betonung einer gesteigerten Bereitschaft zur Durchführung von Militärinterventionen. Vor diesem Hintergrund ist der erweiterte Sicherheitsbegriff stark in der äußeren Sicherheit verankert und wird aus militärischer Perspektive verstanden als direkte Stabilisierung und Sicherheitsschaffung in Krisenregionen und damit zusammenhängend als die Erhöhung der heimatlichen inneren Sicherheit. Zugleich wird aber vor allem mit den unterschiedlichen Dimensionen oder Aspekten des Sicherheitsbegriffs auch deutlich, dass Sicherheit nur noch bedingt primär über militärische Interventionen erzielt werden kann. Sie ist vielmehr abhängig von der Lösung unterschiedlicher Problematiken, die zu einem großen Teil mit den derzeitig ablaufenden Globalisierungsprozessen verknüpft sind. Erweiterte Sicherheit wird aus dieser Perspektive verstanden als zivile Krisenprävention, die im Gegensatz zur nur kurzfristig stabilisierenden Wirkung von militärischen Einsätzen längerfristig ausgerichtet ist. Als wesentlicher Ansatz einer zivilen Krisenprävention gilt einerseits der Aufbau von Vertrauens- und Kommunikationsbeziehungen in potenziellen Krisenregionen, andererseits aber auch der Versuch, die unterschiedlichen nationalstaatlichen Partikularinteressen unter dem Dach der Vereinigten Nationen zu einer kollektiven Schutzverantwortung zusammen zuführen (vgl. Hauswedell 2006). Gerade die Entwicklungspolitik gilt hierfür als ein wesentliches Instrument, das sich zugleich gegenüber der häufig militärisch konnotierten Okkupation und der damit zusammenhängenden Bedrohungsabwehr behaupten muss (vgl. stellvertretend dazu Debiel/Spelten 2006). Wesentliches Kriterium dieser Interpretation des erweiterten Sicherheitsbegriffes ist die Betonung seiner zivilen, nicht-militärischen Qualitäten bei der zugleich stattfindenden Erweiterung des Spektrums sicherheitsbeeinflussender Aspekte und Faktoren. Im Hintergrund steht dabei die Zielsetzung, die Sicherheitspolitik möglichst zu entmilitarisieren. Während die entwicklungs-, friedens- oder außenpolitischen Ansätze der Erweiterung des Sicherheitsbegriffs sich vor allem auf die verschiedenen Aspekte der Sicherheit in Krisenregionen als direktes Ziel und Wirkung konzentrieren, wird die heimatliche innere Sicherheit im Wesentlichen nur als indirekte Folge thematisiert. Im Gegensatz hierzu stehen zum Teil explizit Ansätze des militärischen Bereichs, die die innere Sicherheit aus ihrer eigenen Sachlogik heraus als abhängige Variable sehen und „die Bedeutung der inneren Sicherheit als Aspekt

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des erweiterten Sicherheitsbegriffs“ (Weisswange 2002: 153) diskutieren. Im schlimmsten Fall treten dabei LICs im eigenen Staatsgebiet auf und werden so als Krisenfall direkter Bestandteil der militärischen Aufgaben, so in verschiedenen nationalen Kontexten zum Beispiel bei der Terrorismusbekämpfung oder Niederschlagung von Unruhen (vgl. Creveld 1998: 45). Wesentlich häufiger wird der Militäreinsatz nach innen aber als Sonderfall und Unterstützungsleistung für die Institutionen der Inneren Sicherheit thematisiert. Neben der deutschen Diskussion über den Abschuss von entführten Flugzeugen steht hierbei in erster Linie die Unterstützung bei der Katastrophenhilfe wie des Elbe-Hochwassers im Fokus. Zu diesen Leistungen werden der Objektschutz oder die Verkehrsregelung bei Großveranstaltungen, bei denen hochqualifizierte Polizisten durch Soldaten ersetzt werden könnten, gezählt (vgl. stellvertretend Weisswange 2002). Im Prinzip kann bei der militärbezogenen Rezeption des erweiterten Sicherheitsbegriffs von einer Verpolizeilichung des Militäreinsatzes nach außen, zugleich aber auch von einer Militarisierung des Begriffs der Inneren Sicherheit gesprochen werden. Dies geschieht im Wesentlichen aus der militärischen Sicht und Funktionslogik und erweitert die eigentlich nach außen gerichteten Tätigkeitsbereiche nach innen auf das eigene Staatsgebiet. Im Gegensatz zur militärischen Interpretation des erweiterten Sicherheitsbegriffs und der damit einhergehenden Übernahme der Verantwortung für die heimatliche innere Sicherheit steht die polizeiliche Interpretation. Auch hier wird auf die neue Lage der internationalen Politik und Konflikte, der Globalisierung und ihrer Begleiterscheinungen abgestellt. Illegale Migrationsbewegungen werden durch äußere Krisen und Konflikte mit Integrationsproblemen, Islamismus und Terrorismus in Verbindung gebracht; ebenso werden Erscheinungsformen der organisierten Kriminalität, Waffenhandel (Proliferation) oder Drogenhandel als die innere Sicherheit beeinflussende Auswirkungen von entfernten Regional- und Ressourcenkonflikten verstanden. Betont werden die scheinbar neuen oder zumindest verstärkten Bedrohungsszenarien durch fremdländische Tätergruppen unter Einbeziehung der lokal verankerten und sich verschlechternden sozialen, ökologischen oder ökonomischen Faktoren in deren Herkunftsländern (vgl. Ahlf 2002, Ziercke 2007: 3-8). Im Gegensatz zur militärischen Interpretation wird der polizeiliche Geltungs- und Tätigkeitsbereich allerdings kaum geographisch erweitert, sondern bleibt weitgehend auf das eigene Staatsgebiet begrenzt. Ausnahmen bilden die Ausbildungs- oder Aufbauhilfe als Unterstützung in Krisengebieten wie zum Beispiel im Kosovo oder in Afghanistan. Allerdings ändert sich die angestrebte Rolle der Sicherheitsbehörden: Politische Vorhaben und Programme sollen unter der Prämisse der (inneren) Sicherheitsgewährleistung und unter maßgeblicher fachlicher Beteiligung der Institutionen der Inneren Sicherheit gestaltet werden. Zugleich wird damit ein umfassender Informationsanspruch formuliert, der es den Sicherheitsbehörden erlaubt, nachrichtendienstliche und andere in staatlichen Institutionen vorhandene und eventuell wichtige Informationen zu nutzen. Dieser interdisziplinäre Problemaufriss des erweiterten Sicherheitsbegriffs spiegelt den Stand der Diskussion um die Erweiterung des Sicherheitsbegriffs wieder. Zwar gibt es immer wieder einzelne (Fach)Publikationen, die sich intensiv mit der Thematik beschäftigen. Allerdings ist kaum ein als einheitlich zu verstehender Forschungsstand zu identifizieren. Vielmehr herrschen unterschiedliche Fachdiskurse wie zum Beispiel in der Außen- und Sicherheitspolitik, in der Innenpolitik, Entwicklungspolitik oder Umweltpolitik vor, die oftmals aber nebeneinander und unverbunden aus ihrer jeweiligen Disziplin begründet, mit spezifischer Fragestellung die Thematik bearbeiten. Dennoch kann gerade an der Begrifflichkeit eines erweiterten Sicherheitsbegriffs der Wandel von Sicherheitskonzepten und -ansprüchen dargestellt

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werden, wie der Wandel sich in sicherheitspolitischen Programmen oder denjenigen der Politik der Inneren Sicherheit nieder schlägt. Die wesentlichen Konzepte sind hierbei Prävention als vorbeugende Sicherheitserzeugung, Risikoein- und -abschätzung sowie tendenziell die Unterordnung verschiedener Gesichtspunkte unter dem Aspekt des Sicherheitsanspruchs. Verstärkend und vor allem publizitätsfördernd wirkten dabei die Terroranschläge vom 11. September 2001. Eine wesentliche Folge ist darin zu sehen, dass die Polizeibehörden, Nachrichtendienste und das Militär sowohl direkt als auch indirekt nur begrenzt absichtlich für Dinge und Sachverhalte zuständig werden, die bisher außerhalb ihrer Zuständigkeiten lagen. Generell zeichnet sich die Diskussion um den erweiterten Sicherheitsbegriff vor dieser skizzierten Vielschichtigkeit durch zwei Aspekte oder Dimensionen aus, die so im Wesentlichen auch die Diskussion um die innere Sicherheit vielfach bestimmen. Der erste Aspekt steht im Gleichklang mit einer theoretischen Debatte um die erweiterte Sicherheit und betrifft vorrangig eine inhaltliche Dimension. Sie schlägt sich nieder in einem sich wandelnden Staatsverständnis und der Staatsrolle bzw. der Staatsaufgaben. Es wird übergreifend gefragt, was Sicherheit ist und wer in welchen Formen dafür zuständig ist. Daneben steht ein zweiter Aspekt, der die aus dem inhaltlichen Bezug resultierende formelle Dimension behandelt und sich in institutionellen Änderungen und Kompetenzen manifestiert. Hier wird diskutiert, wie Sicherheitspolitik anzupassen ist und – wesentlich wichtiger – wer sie wie in konkrete Handlungen umsetzen und gewährleisten soll. Die Argumentationsfigur des Erweiterten Sicherheitsbegriffs in der Inneren Sicherheit Das oben angeführte erweiterte Verständnis von Sicherheit und einer damit zusammenhängenden Sicherheitspolitik nach innen – oder der Politik der Inneren Sicherheit, insbesondere der Kriminalpolitik – liegt bereits (in der langen Tradition) einer sich interdisziplinär verstehenden Fachperspektive immanent zu Grunde. Zu Erinnern ist an dieser Stelle an die klassische Feststellung: „die beste Kriminalpolitik ist eine gute Sozialpolitik“, so der Jurist Franz von Liszt im Marburger Manifest. Neben seiner Bedeutung für die Gestaltung des deutschen Strafrechtssystems ist in dieser Feststellung eine übergreifende und erweiterte Betrachtungsweise von Kriminalität schon grundsätzlich angelegt: Nicht nur das enge Feld der Kriminalpolitik, sondern verschiedene Politikfelder, die in einem sinnhaften Zusammenhang zur gesellschaftlichen Entwicklung und damit zur gesellschaftlichen Verantwortung stehen, sind wesentliche Bestandteile des Kriminalitätsphänomens. Spätestens seit der umfassenden Diskussion um das Bedrohungspotenzial und -szenario durch die organisierte Kriminalität, verbunden mit ansteigender Asylantragszahlen und Ausländerkriminalität (vgl. z.B. Stümper 1991, 1992, Thamm/Freiberg 1998), ist auch die Verknüpfung von Ansätzen der Kriminalitätsbekämpfung über nationalstaatliche Grenzen hinweg und tendenziell auch mit der Stabilitätsschaffung (vor allem hinsichtlich der Migrationsströme) im Ausland in die polizeiliche Wahrnehmung gerückt. In dieser Sicht ist der erweiterte Sicherheitsbegriff nur in geringem Maß neu und ungewohnt. Die Nutzung von Informationen aus anderen Politikfeldern und sozialen Zusammenhängen ist im Prinzip schon immer Bestandteil (kriminal- und staats-)polizeilichen Handelns gewesen. Pointiert beschrieben hat diesen Zustand, ebenso wie den ihm zu Grunde liegenden polizeilichen Anspruch der umfassenden Wirklichkeitsabbildung, der damalige BKA-Präsident Horst Herold: Er interpretierte ein einzigartiges Erkenntnisprivileg

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der Polizei gegenüber anderen Verwaltungen und leitete daraus einen gesellschaftlichen und politischen Gestaltungsauftrag ab (vgl. Herold 1972). Allerdings, so auch die Kritik aus den Sicherheitsbehörden heraus, wurden die einzelnen Fakten, Hinweise und Argumentationsstränge nur selten aufeinander bezogen. In dieser Hinsicht erscheint die Erweiterung des Sicherheitsbegriffs tatsächlich als neu und ungewohnt. Die Anschläge vom 11. September sowie die danach einsetzenden Sicherheitsdiskussionen und institutionellen Schwachstellenanalysen haben gezeigt, dass die Sicherheitsbehörden „offenbar zu sehr in erstarrten Strukturen denken und bisweilen scheuklappenartig eine eher überholte, eindimensionale Sichtweise praktizieren“ (Ahlf o.D.). Eine zeitgemäße Sichtweise würde hingegen den (erweiterten) Sicherheitsbegriff in dreierlei Weise verstehen bzw. diskutieren: Erstens muss die Fortentwicklung des Begriffs der inneren Sicherheit v.a. unter den Aspekten der innerstaatlichen Schutzpflichten, der Sicherheitsgewährleistung und der Umsetzung des Rechtsstaatsprinzips mitsamt seiner inter- und transnationalen Verknüpfungen in der sich globalisierenden Welt beachtet werden. Zweitens steht inhaltlich die Frage nach der Bedeutung und Definition von Sicherheit im Zentrum der Diskussion. Drittens ist die Frage zu diskutieren, wie Sicherheitspolitik entworfen und umgesetzt wird (vgl. Ahlf 2005: 18). Insoweit sprechen der zweite und dritte Aspekt nicht spezifische Fragen der Politik der Inneren Sicherheit an, sondern solche, die allgemein mit einem erweiterten Sicherheitsbegriff und dessen politischer Umsetzung verbunden sind. Die alle drei Fragen umfassende Klammer wird von polizeilicher Seite in der „Zunahme äußerer Determinanten für die innere Sicherheit des Landes, und damit .. [der] Notwendigkeit der Verteidigung deutscher Sicherheitsinteressen an der Quelle der Bedrohung – im Ausland“ (Ziercke 2007: 8) gesehen. Einen wesentlichen Faktor in der Diskussion nimmt die Frage nach dem Zusammenhang von Freiheit und Sicherheit ein. Schulbildend war dabei das von Isensee (1983) thematisierte Grundrecht auf Sicherheit, das indirekt aus den Grundrechtsgarantien des Grundgesetztes abgeleitet wird. Entwickelt wird daraus ein positiver Zusammenhang von Sicherheit und Freiheit, mit dem der „logische und der funktionale Vorrang der Sicherheitsgewährleistung“ (Di Fabio 1994: 73) behauptet wird: Freiheit setzt Sicherheit voraus, baut auf sie auf (vgl. Ahlf 2005: 7-8). Dass, wie Kritiker anmerken, Sicherheit die Freiheit ersticken kann, wird von den Fürsprechern des Grundrechts auf Sicherheit nicht als wesentlicher Einwand verstanden. Vielmehr wird darauf abgestellt, dass die Funktion der Grundrechte als Abwehrrechte gegenüber dem Staat in den vorherrschenden demokratischen Verhältnissen überholt sei, denn die eigentliche Bedrohung gehe von (organisierten) Individuen und nicht dem Staat aus. Als zentrale Agentur der Sicherheitsgewährleistung nach innen sieht sich die Polizei daher (erneut) mit einem gesellschaftlichen und politischen Gestaltungsauftrag versehen, sowohl die Sicherheitsarchitektur wie auch die Sicherheitspolitik in ihren verschiedenen Ausformungen stark zu beeinflussen und ihre jeweilige Gestaltung unter das Primat der polizeilichen Sichtweise der Inneren Sicherheit zu stellen. Hieraus resultiert ein zweiter Aspekt, der prägende Funktionen in der Rezeption des erweiterten Sicherheitsbegriffs hat. Er geht von der prinzipiellen Definition dessen aus, was Sicherheit ist und sieht sie zum einen immer als subjektiv begründet an, zum anderen als zukunftsgewandten Begriff. Sicherheit ist in dieser Sicht erst dann erreicht, wenn mögliche Bedrohungen (die begriffsnotwendig in der Zukunft liegen müssen und noch nicht eingetreten sind) nach subjektivem Dafürhalten weitestgehend verhindert oder beseitigt sind (vgl. Ahlf 2005: 18, Ziercke 2007: 9). Damit werden wesentliche Aspekte der so genannten präventiven

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Wende auf den erweiterten Sicherheitsbegriff übertragen und um Präventionsfunktionen und Risikoanalysen erweitert. Wie schon in der OK-Diskussion angelegt, steht nicht mehr das Individuum im Mittelpunkt, sondern Netzwerkbildungen mit Managern im kriminellen Bereich (vgl. Stümper 1992). Bekämpfungsansätze sind dann Risikoanalysen und abstrakte Gefährdungssituationen, in denen Individuen agieren. Es herrscht eine Konzentration auf abstrakte Strukturen, die risikoverdächtig sind, vor. Dabei ist weniger die Lösung der den kriminellen oder abweichenden Handlungen zu Grunde liegenden Problemen das Ziel, sondern die Verhinderung der Handlungen an sich (vgl. Singelnstein/Stolle 2007: 49). Gerade für den Staat sind damit präventive und vorsorgende Handlungskonzepte gefragt. Er muss in dieser Hinsicht Präventionsstaat werden, oder – wie schon frühzeitig theoretisiert – den Wandel vom Wohlfahrts- zum Sicherheitsstaat (vgl. Hirsch 1986) nachvollziehen. Dabei wird Sicherheit eben nur bedingt im strikt kriminalistisch-kriminologischen Sinn verstanden, sondern vielmehr in einem erweiterten Sinn der Wohlfahrt und Risikovorsorge, die das Individuum und die Gesellschaft gegen die Unpässlichkeiten des Lebens versichern will, wenn auch durch mitunter stark paternalistische Verhaltensregulationen. Dabei ist die anfangs angeführte Interdisziplinarität und Öffnung der Kriminalpolitik eben für andere Ansätze als solche der kriminalistisch-kriminologischen Sichtweisen gerade nicht Bestandteil des erweiterten Sicherheitsbegriffs. Ähnlich wie die Dominanz der militärischen Sichtweise im Fall der Sicherheitspolitik will das kriminalistische Verständnis die angrenzenden Politikfelder dominieren. Aus kritischer Sichtweise ist dann davon zu sprechen, dass soziale Probleme zunehmend als Kriminalitätsrisiko aufgefasst werden und der erweiterte Sicherheitsbegriff daher kritisch als Bestandteil einer neoliberalen, vor allem städtischen Sicherheitspolitik verstanden und diskutiert werden muss (vgl. Singelnstein/Stolle 2006 und die Beiträge in Eick et al. 2007a). Die Zielsetzung der Kriminalpolitik besteht aus der kritischen Sichtweise dann nicht mehr in der wie auch immer ausgerichteten Erziehung oder Besserung der Täter und ihrer sozialen Umstände, sondern in ihrer Exklusion aus der „normalen“ Gesellschaft. In seiner Tendenz wird damit der eingangs zitierte Satz von Liszt umgekehrt, so dass die beste Sozialpolitik eine gute Kriminalpolitik sei. Die Praxis des Erweiterten Sicherheitsbegriffs in der Politik der Inneren Sicherheit Die Bedeutung des erweiterten Sicherheitsbegriffs für die Praxis ist in erster Linie als nachträgliche Legitimierung sowie Ansatzpunkt für eine übergreifende Zusammenarbeit aller Sicherheitsbehörden zu sehen. Ein wesentliches Problemfeld stellt dabei das föderale System der Bundesrepublik mit seinen institutionellen Fragmentierungstendenzen dar. Gerade die Betonung der polizeilichen Tätigkeitsfelder Prävention und Risikovorsorge in Folge der zumindest argumentativ begründeten und strafrechtlich nachvollzogenen präventiven Wende bildet den Ansatzpunkt einer Übertragung des erweiterten Sicherheitsbegriffs in die Praxis ebenso wie den Ausgangspunkt der Anbindung der Praxis an den sicherheitspolitischen Diskurs. Im Blickpunkt stehen dabei weniger diejenigen Instrumentarien und Methoden des Strafrechtssystems, die die Überwachung und Kontrolle (potenziell) Verdächtiger thematisieren, sondern vielmehr die Methoden und Instrumente der Informationsselektion, die der Gewinnung abstrahierender Risiko- und Gefährdungsanalysen dienen. Den Ausgangspunkt bildet ein diffus gewordener Gefahrenbegriff, der spätestens seit den 1980er Jahren Einzug in den polizeilichen Diskurs gehalten hat und der ursprünglich mit dem

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organisierten Drogenhandel verbunden war, aber schnell um weitere Bereiche vor allem der organisierten Kriminalität, wie zum Beispiel des Menschenhandels und illegalen Migration, erweitert wurde. Neuere, dem erweiterten Sicherheitsbegriff geschuldete Gefährdungsanalysen (vgl. z.B. Ziercke 2007: 3-8) subsumieren in dieser Hinsicht nahezu jede Auswirkung einer sich globalisierenden Welt als potenzielle Bedrohung oder Gefahr mit erhöhter Relevanz für die innere Sicherheit. Der (Präventions-)Staat will in dieser Hinsicht überall dort Schutz bieten, wo durch Veränderungen in der Systemumwelt neue Gefahren drohen und Risiken entstehen (vgl. Vec 2007: 962-963). Impliziert wird dabei eine Art des ständigen Ausnahmezustandes, der vor allem bei der Durchführung von Großveranstaltungen und den damit verbundenen plausiblen, aber beherrschbaren Risiken zum Tragen kommt. Kontrollarrangements erscheinen dabei als sicherheitsschaffende Wohlfahrt in Form eines Risikomanagements, das erst die Durchführung der Veranstaltung ermöglicht (vgl. Brüchert 2007) oder generell die gesellschaftliche Entwicklung bzw. Desintegration beherrschbar machen soll (vgl. Schütter 2007). Deutlich wird dies bei der Verschmelzung von Surveillance unter sowohl marketing- wie auch sicherheitsstrategischen Gesichtspunkten (siehe den Beitrag von Heinrich in diesem Band) z.B. bei der Fußball-WM 2006. Damit entwickelt sich ein Verständnis von Kriminalität und abweichendem Verhalten, das diese als heute allgegenwärtige Risiken versteht, die präventiv kontrolliert werden müssen. Es „regiert ein allseitiges Misstrauen“, das ein proaktives Kontrollverhalten und -arrangement erfordert (vgl. Singelnstein/Stolle 2007: 49). Entsprechende Risiko- und Gefahrenanalysen müssen notwendigerweise abstrakt sein. Sie orientieren sich verstärkt an ursprünglich eher nachrichtendienstlichen Informationsbeschaffungs- und -auswertungsphilosophien wie dem Intelligence-Konzept, mit dem das traditionelle passive Auswertungsverständnis um eine aktive Komponente erweitert wurde. Die Grundlagen bilden dabei zum einen polizeiliche Daten, die ursprünglich dezentral vor individuellem Tathintergrund erfasst wurden, zum anderen aber auch öffentlich zugängliche Daten. Sie werden zentral zusammengeführt und einer Auswertung unterworfen, die vor allem nicht-operativen Zielen einer strategisch orientierten Kriminalitäts- und Bedrohungsanalyse dient. Diese ermöglicht es wiederum, themenbezogene Lagebilderstellungen anzufertigen und strategische Planungen vorzunehmen (vgl. Büchler et al. 1997, Büchler/Schneider 1999, Meywirth 1998). Praktisch schon in den Konzepten zur OK-Bekämpfung angelegt (vgl. Stümper 1998), bedeutet diese Konzeption eine Hinwendung zur Analyse der Beziehungsund Bedingungsgeflechten der Kriminalität (vgl. Steinke 1993: 189–190), die neben der Gewinnung abstrakter Kenntnisse und Lagebilder auch der Gewinnung direkter Ermittlungsansätze dienen (vgl. Kersten 1997). Eine direkte Auswirkung auf die polizeiliche Informationsarbeit findet sich in erster Linie in Form der Strategischen Kriminalitätsanalysen (SKA) beim Bundeskriminalamt. Deren Zielsetzung besteht in der Lagebildererstellung, die über kriminalphänomenologische Beschreibungen hinaus zur Entwicklung von Bekämpfungskonzepten genutzt wird und so präventive Strategien der Kriminalitätsbekämpfung ermöglichen soll. Neben dem polizeilichen Sachverstand und Informationsbestand werden dabei auch externe Experten einbezogen und zum Beispiel potenzielle Kriminalitätsgefahren bei der Einführung des Euro oder des E-Commerce untersucht (vgl. Arm 1999: 458, Hofmeyer 1999, Klein 2000, Koch 2001, Stübert 1999a, 1999b). Bei der hier durchgeführten Szenarienbildung wird die operative Informationssammlung durch eine interdisziplinär angelegte strategische ergänzt. Die Szenario-Techniken sind allerdings bei den deutschen Sicherheitsbehörden zumindest derzeit im Gegensatz zu Planspielen noch deutlich unterrepräsentiert bzw. werden kaum be-

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nutzt (vgl. Ritter 2004). Ebenso herrscht bei den deutschen Polizeien trotz der zunehmend aktiveren Formen und erweiterten Informationsnutzungen noch ein weitgehend passives, auf die Tataufklärung konzentriertes Auswertungsverständnis vor (vgl. Forstenhäusler 2002: 33). Eine wesentliche Hoffnung bei der Anwendung einer solchen umfassenden und integrierenden Informationsarbeit ist die Etablierung eines Frühwarnsystems, dessen ursprünglich technisch geplante Umsetzung (in den polizeilichen Informationssystemen) weitgehend scheiterte (vgl. dazu Heinrich 2007: v.a. 176, 220). Verdichtet und weniger technisiert findet sich das Frühwarnsystem in den SKA und Intelligence-Konzepten sowie, weitgehend auf die kommunale Ebene bezogen, durch die Arbeitsteilung mit Unternehmen der Sicherheitsindustrie (vgl. Ziercke 2007: 8-9) wieder. In dieser Herangehensweise angelegt ist – neben der Nutzung öffentlich zugänglicher Informationen und der Einbeziehung externer Experten – der Informationsaustausch zwischen den Sicherheitsbehörden. Zu diesem Zweck wurde nach den Anschlägen vom 11. September und der damit zusammenhängenden (institutionellen) Schwachstellenanalyse ein Gemeinsames Lagezentrum in Berlin (Terrorismus-Abwehrzentrum) geschaffen. Dieses Zentrum dient als Koordinations- und Schnittstelle zum Informationstausch und zur Informationsanalyse zwischen den deutschen Polizeien und Nachrichtendiensten. Es stellt hinsichtlich des Ansatzes einer gemeinsamen und übergreifenden Analysemöglichkeit eine Umsetzung des erweiterten Sicherheitsbegriffs und des Intelligence-Konzepts dar (vgl. Heinrich 2007: 208-209). Am Lagezentrum sind Akteure der privaten Sicherheitswirtschaft nicht beteiligt. Eine wesentliche Rolle wird ihnen allerdings im Bereich der kommunal und regional verankerten Sicherheitsarbeit zugewiesen. Gefordert wird eine strategische Kooperation der staatlichen Sicherheitsbehörden und der privaten Sicherheitswirtschaft auf Grundlage der Konzeption des erweiterten Sicherheitsbegriffs, denn mittels einer sinnvollen “Vorverlagerungsstrategie [sind] Gefahren an der Quelle zu bekämpfen” (Ziercke 2007: 8). Eine Kooperation mit den lokalen Wissensträgern wird daher als unabdingbar angesehen (vgl. ebd.: 9). Kommerzielle Sicherheitsdienste übernehmen dabei – neben ihrer Kontroll- und Sicherheitsfunktionen im privatisierten, ehemals öffentlichen Raum – partiell polizeiliche Aufgaben und etablieren auf diese Weise mitunter „neostaatliche Regime” (vgl. Eick 2007: 60-64; Ziercke 2007: 9). Neben der Crowd Control durch kommerzielle Sicherheitsdienste, v.a. im Bereich des Quartiers- und Migrantenmanagements (vgl. Eick 2007), werden diese ebenso wie die Zivilgesellschaft in lokale und regionale Präventionsbemühungen eingebunden (vgl. Pütter 2006). Daneben treten wirtschaftlich begründete Surveillance-Arrangements, deren Daten in immer stärkerem Maß auch von den Sicherheitsbehörden zur Nutzung beansprucht werden (vgl. Heinrich 2007: 274-276). Wirkung des Erweiterten Sicherheitsbegriffs Eine wesentliche Wirkung der Erweiterung des Sicherheitsbegriffs in der Diskussion um die (Politik der) Inneren Sicherheit findet sich in der Schwachstellenanalyse nach dem 11. September wieder, wobei die Ergebnisse dieser Analyse bemerkenswerterweise schon zuvor immer wieder angemahnt wurden. Im Prinzip handelt es sich um die (kritisierte) Fragmentierung des bundesdeutschen Sicherheitssystems, insbesondere die verteilten Kompetenzen und Zuständigkeiten der Sicherheitsbehörden (vgl. Ahlf 2005: 6). An dieser Stelle überschneidet sich die Diskussion um den erweiterten Sicherheitsbegriff mit der Diskussion um eine verän-

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derte Sicherheitsarchitektur (vgl. Lange 2005). Mindestens zwei Positionen sind hier auszumachen: Die gemäßigte Variante spricht sich dafür aus, die bestehende Sicherheitsarchitektur aufgrund der veränderten Aufgabenstruktur zu überprüfen. Es handelt sich hierbei mehr um die angesprochene Schwachstellenanalyse, die vor allem den inkrementalistisch angelegten Dauerausbau des Sicherheitssystems kritisiert und darauf hinweist, dass es so an vielen Stellen zu teilweise erheblichen Aufgabenüberschneidungen gekommen ist: beispielsweise indem die Bundespolizei, vormals Bundesgrenzschutz, eine flächendeckende Präsenz erlangt hat und es dadurch zu Überlappungen mit den Landespolizeien kommt. Aber auch die funktionale Idee des Trennungsgebotes zwischen Nachrichtendiensten und Polizeien wird zunehmend ausgehöhlt. Im Bereich des Katastrophenschutzes pochen die Länder wiederum so eifersüchtig auf ihre Kompetenzen, dass eine sinnvolle Koordination des Aufgabenvollzugs von Bund und Ländern erschwert wird (vgl. ebd.). Diese gemäßigte Position will also die zentralen und ihrer Einschätzung nach bewährten Bestandteile der bundesdeutschen Sicherheitsarchitektur erhalten; zu nennen sind Föderalismus, Trennungsgebot und Kooperationsverbünde. Sie weist gerade darauf hin, dass der bundesdeutsche Sicherheitsföderalismus sehr viele Erfahrungswerte bietet, die geeignet sind, den an Bedeutung zunehmenden europäischen Sicherheitsverbund in Form eines aufeinander abgestimmten Mehrebenensystems weiterzuentwickeln. In dieser Sichtweise geht es vor allem auch darum, die einzelnen Säulen der Sicherheitsarchitektur (staatliche Sicherheit, kommunale Sicherheit, Katastrophenschutz, privatwirtschaftliche Sicherheit, Unternehmenssicherheit) so zu strukturieren, dass zwar durchaus Kooperationsgewinne erzielt werden können, hierbei aber klare Aufgabenabgrenzungen und auch -begrenzungen (z.B. der privatwirtschaftlichen Sicherheitsproduktion) ebenso wie rechtsstaatliche Prinzipien und demokratische Kontrollfähigkeiten gewährleistet werden (vgl. Lange 2007, 2008). Transparenz und Kontrolle sind dabei nicht einfach nur demokratische Postulate, sondern angesichts der Dimensionen, die das letztlich EU-weite Sicherheitssystem längst einnimmt, ebenso zu notwendigen Voraussetzungen geworden, um diesen Verbund (legitimerweise) auch an Maßstäben der Effizienz und Effektivität auszurichten. Hinsichtlich des erweiterten Sicherheitsbegriffs argumentiert die gemäßigte Position ebenfalls zurückhaltender. Bei aller Plausibilität, die das Zusammenwachsen von innerer und äußerer Sicherheit reklamieren kann, werden jedoch die Probleme gesehen, die daraus resultieren, den Bereich des Äußeren, der sich in den internationalen Beziehungen durch eine vergleichweise geringe rechtsstaatliche Regulierung kennzeichnet, mit dem Bereich des Inneren, der sich durch eine hohe verfassungsrechtliche und allgemeinrechtliche Regulierung auszeichnet, leichtfertig zusammenzuführen. Im Ergebnis wäre zu erwarten, dass eine aus dem Äußeren abgeleitete Sachzwanglogik (globale Bedrohungen) die erreichten Schutzgüter im Inneren (Freiheitsund Persönlichkeitsrechte) im Zweifelsfalle als nicht mehr geeignet bewertet, den Gefahren entgegnen zu können. Die andere Position in der Diskussion um eine veränderte Sicherheitsarchitektur bewertet genau diesen Punkt anders. Das Zusammenwachsen von innerer und äußerer Sicherheit erfordert ihr zufolge geradezu zwingend, die bisherigen Strukturmerkmale aufzugeben und neue Formen zu suchen. Es geht hier letztlich um einen Systemwechsel. Sinnbildlich wird diese Diskussion anhand der Frage geführt, inwieweit die Bundeswehr im Inneren eingesetzt werden soll. Die Vertreter des Systemwechsels sprechen sich vehement dafür aus. Demzufolge ist dieser Einsatz bei bestimmten Großereignissen oder Gefahrensituationen genau so zwingend, wie zugleich die Verpolizeilichung von internationalen Militäreinsätzen die Konsequenz der

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neuen Weltlage sei. Verstärkend wirkt dabei, dass mit einem solchermaßen erweiterten Sicherheitsbegriff einhergehend sowohl die Definition der Inneren Sicherheit als auch die damit zusammenhängenden Problemfelder und Lösungsoptionen zunehmend diffus werden – genauso wie die Aufgabenbestimmungen der zuständigen Behörden und Einrichtungen (vgl. Ziercke 2007: 8-9). Dabei hebt der erweiterte Sicherheitsbegriff nicht nur die Trennung von innerer und äußerer Sicherheit auf und integriert soziale, ökologische oder wirtschaftliche Bedrohungspotenziale. Er stellt auch neue Anforderungen an die ressortübergreifende Zusammenarbeit und Informationsanalyse bzw. -interpretation. Zur Aufgabe der Sicherheitsinstitutionen insgesamt wird damit nicht nur die Gewinnung relevanter Informationen für die Szenarienbildung erklärt, sie umfasst auch die Umsetzung der aus den Lagebildern entwickelten Bekämpfungs- bzw. Präventionskonzepte, vorrangig unter Gesichtspunkten der Sicherheitsbehörden (vgl. Ahlf 2002). Die einst strenge Trennung zwischen innerer und äußerer, staatlicher und privater Sicherheit gewinnt zudem durch den Wandel auf nationaler, europäischer und internationaler Ebene an Unschärfe – ebenso wie der bisherige Gegensatz von Prävention und Repression verschwimmt (vgl. Albrecht 2003). Neben der Europäisierung (Migrationsund Grenzregime, Informationswesen) und internationalen Tendenzen (Einführung biometrischer Kontrollarrangements, Fluggastdaten u.a.) machen sich auf nationaler Ebene vor allem Zentralisierungsbestrebungen bemerkbar. Diese zeigen sich in erster Linie in der Neugestaltung der Kompetenzen und Zuständigkeiten des Bundeskriminalamtes sowie in der Reform der Bundespolizei. Länderpolizeien reduzieren sich in dieser Perspektive auf die Rolle von Einrichtungen, die kleine und mittlere Kriminalitätsfälle bearbeiten, während die „große“ Kriminalität einschließlich Terrorismus zur Domäne des Bundes wird. Zugleich verdeutlicht die Etablierung des gemeinsamen Lagezentrums von Polizei und Nachrichtendiensten die Institutionalisierung von netzwerkähnlichen Strukturen und Kooperationsformen. Hier wird die zuvor informelle Zusammenarbeit auf eine neue Ebene gehoben, mit den entsprechenden Herausforderungen zum einen an die institutionelle und rechtliche Rahmenordnung, zum anderen aber auch unter starker Konkurrenz der spezifischen und unterschiedlichen Arbeitsweisen von Polizeien und Nachrichtendiensten. Dies wird zum Beispiel an den Aushandlungen zur Etablierung einer gemeinsamen Anti-Terror-Datei (siehe den Beitrag von Lange/Frevel in diesem Band) anstatt der vormals informellen Infoboards deutlich (vgl. Heinrich 2007: 208-209). Aus diesen Kooperationsformen resultiert eine verstärkte Aufnahme nachrichtendienstlicher Arbeitsweisen in diejenigen der Polizeien. Damit einher geht die präventive Ausrichtung und Verdachtsgewinnung und die Etablierung des Risikobegriffs anstelle der im Strafrecht tradierten Konzepte des Gefahrenbegriffs und Tatverdachts. Prävention wird dann verstanden als Risikovorsorge, die als Grundrecht auf Sicherheit die gesamte Ausrichtung der Sicherheitsarchitektur bestimmt und die polizeirechtliche bzw. kriminalistisch-kriminologische Unterscheidung von Repression und Prävention hinfällig werden lässt. Die Konzentration auf die Vorfelder der Kriminalität und deren Einbettung in die Rechts-, Kriminal- und Sicherheitspolitik rückt zunehmend den „Vorlauf“ von Kriminalität und Instabilität, die strukturellen Bedingungen von Sicherheit und Ordnung, in den Fokus der Sicherheitsbehörden. In diesem Sinn verschieben sich die Schwerpunkte der Sicherheitsgesetzgebung (siehe Beitrag von Kury in diesem Band) und die damit verfolgten Zielsetzungen. Die primäre Zielsetzung ist nicht mehr mit der Aufklärung begangener Straftaten oder der Verhinderung einzelner krimineller Handlungen verbunden, sondern vielmehr mit der Etablierung eines Frühwarnsystems. Die-

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ses soll es ermöglichen, kriminelle oder terroristische Risiken im Vorfeld der Realisierung zu erkennen und anschließend zu bekämpfen. Damit werden zunehmend Methoden und Mittel angewandt, deren Einsatz zuvor im Strafrecht nur gegen Verdächtige möglich war (vgl. Prantl 2007: 8). Auf theoretisch-systematisierender Ebene wird auf diese Weise der freiheitliche Rechtsstaat in einen fürsorglichen Präventionsstaat umgewandelt. Mit dem Einzug von Risikoanalysen werden abstrakte Wahrscheinlichkeiten eines Ereigniseintritts betont, nicht mehr der tatsächliche Eintritt. Ihr Vorbild haben diese Risikoanalysen vor allem im Bereich der Versicherungswirtschaft, aber auch unter anderem Vorzeichen in den modernen Marketingmethoden. Die Betonung der Wahrscheinlichkeiten des Ereigniseintritts – des Risikos – führt zu zweierlei: Erstens erhält der Staat als Schutzgarant der individuellen Sicherheit eine Ermächtigungsgrundlage und umfassende Legitimation dazu, dort vorbeugend tätig zu werden, wo durch individuelle Handlungen oder Veränderungen der Systemumwelt potenzielle Gefahren drohen (vgl. Vec 2007: 962-963). Damit eröffnet sich ein Kontinuum möglicher Tätigkeitsfelder für die Sicherheitsbehörden und der entsprechenden Gesetzgebung, in dem in bisherige gesellschaftliche Freiräume eingegriffen werden kann und die gesellschaftlichen, vielfältigen Handlungsoptionen einer vom Individuum gelösten Risikobeurteilung zugeführt und möglicherweise beschränkt werden. Die Antizipation von Risiken unterliegt dann primär einer staatlichen und sicherheitspolitischen Perspektive, die in ihrer Tendenz auf Stabilität und Statik ausgerichtet ist. Eine mögliche Folge wäre erstens, dass die Vermeidung potenzieller Bedrohungskonstellationen – und entsprechende Eingriffe der Sicherheitsbehörden in das gesellschaftliche Leben – zur Hauptaufgabe der Sicherheitsbehörden würde und diese sich nahezu automatisch in alle, bisher den Sicherheitsbehörden nicht zugänglichen Bereiche erweitert (vgl. Albrecht 2003). Zweitens führt die Betonung von Risiken und Eintrittswahrscheinlichkeiten auf der individuellen Ebene zu einer Aufhebung des Nichtverdachts. Jeder Bürger wird „als potentiell verdächtig, also noch nicht verdächtig betrachtet. Jeder Einzelne gilt als Risikofaktor” (Prantl 2007: 8). Die Folge hierbei liegt in der Generalisierung des Verdachts und der Kontrolle. Je stärker die individuell gebundenen Faktoren der Eintrittswahrscheinlichkeit ansteigen, desto höher ist die Notwendigkeit der Überwachung. Ein neues, umfassendes staatliches Kontrollparadigma ist dann für das entsprechende Risikomanagement notwendig, das sich vorrangig am individuellen Bekenntnis zum Gesellschaftsvertrag in Form von angepassten oder abweichenden Verhalten festmacht. Das Individuum wird dann zum Risiko oder Gefahr für Staat und Gesellschaft, wenn es sich neben das allgemeine Rechtsempfinden stellt und dieses vorsätzlich verletzt, prinzipiell die staatlich-gesellschaftliche Ordnung ablehnt. Mit diesem sich etablierenden dichotomen Freund-Feind-Schema verändern sich zugleich grundlegende Paradigmen der Sicherheitsgesetzgebung. Neben das Normal-, Binnenoder Bürgerstrafrecht tritt ein Feindstrafrecht, das für diejenigen gilt, die sich bewusst und dauerhaft außerhalb der gesellschaftlichen, rechtlich kodifizierten Ordnung und deren Werte stellen (vgl. Jakobs 2000). Dabei stellt sowohl das Bürger- wie auch das Feindstrafrecht jeweils den extremen Pol eines rechtlichen Kontinuums dar, die sich gegenseitig in schwächerer Form überlagern und ergänzen. Die Trennung zwischen den beiden Polen ist jedoch aus rechtstheoretischer Sicht zu abstrakt und kaum durchhaltbar. Denn eine Rechtsordnung muss in ihren Grundsätzen auch einen „Verbrecher im Recht halten“, der Deliquent hat das Recht, sich mit der Gesellschaft aussöhnen und seine Taten wieder gutmachen zu können (vgl. Ja-

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kobs 2004: 89). Der moderne Staat sieht im Täter einer Normaltat nicht einen Feind, sondern einen Bürger, der durch sein Verhalten vorübergehend die allgemeine gesellschaftliche Normgeltung angegriffen hat. Ein absoluter (und willkürlicher) Abschied des Delinquenten durch seine Tat aus der Gesellschaft und der gesamten Rechtsordnung spricht diesem Ansatz entgegen, denn nicht jeder Verbrecher ist ein prinzipieller Gegner der vorherrschenden Rechtsordnung (vgl. Jakobs 2004). Dennoch könnte die Unterscheidung von Bürger- und Feindstrafrecht in einem ersten Anlauf in begrenzten Ausnahmefällen (zum Beispiel beim Folterverbot) in der grundrechtlichen Abwägung zwischen Menschenwürde und der staatlichen Verpflichtung zum Lebensschutz fallen – wenn eben keine so genannte Normaltat mehr vorliegt (vgl. Brugger 1996, 2006). Ähnliche Argumentationslinien sind Hauptbestandteil der Positon von Befürwortern des Luftsicherheitsgesetzes bzw. der Abschussgenehmigung für entführte Personenflugzeuge. Eine wesentlich grundlegendere Bedeutung kommt der Unterscheidung zwischen Normal- und Feindrecht hinsichtlich der Terrorismusbekämpfung zu, die zugleich wesentliche Aspekte des erweiterten Sicherheitsbegriffs aufnimmt. So negieren die Terroristen mit ihrem personalisierten und entterritorialisierten Kampf prinzipiell die bestehende Ordnung und staatliche Gewalt, sie stellen sich explizit außerhalb des Gesellschaftsvertrags und seiner Garantien. Terrorismus wird aus dieser Perspektive als Angriff auf die Normalität und damit als Ernst- oder Kriegsfall verstanden, der nicht mehr mit den traditionellen polizeilichen Mitteln gelöst werden kann, sondern militärische Unterstützung erfordert. Generell wird die Rechtsbindung des staatlichen Handelns als ungeeignet angesehen, der neuen Bedrohung zu begegnen, da sich mit ihr ein asymmetrisches Kräfteverhältnis ergebe und die staatliche Selbstbehauptungsfähigkeit untergraben werde. Erst mit dem Feindstrafrecht, d.h. der Aussetzung grundrechtlich geschützter Garantien für die Gegner könne sich der Staat wieder selbst verteidigen. Kurz: wenn der Rechtsstaat und seine Ordnung auf dem Spiel stehen, gibt es keine Grenzen des staatlichen Handelns mehr, zumindest wenn es um die Selbstverteidigung des Staates geht (vgl. Depenheuer 2007). Von wesentlicher Bedeutung ist dann die konkrete Durchsetzung des Risikoparadigmas in der Politik der Inneren Sicherheit und die Beantwortung der Frage, wann und unter welchen Bedingungen die rechtsstaatliche Ordnung und die Normalität der Rechtsordnung entscheidend bedroht ist. Gerade hier wird auch von Befürwortern eines Feindstrafrechtes gefordert, dessen grundlegende Funktion – die Beseitigung einer Gefahr – nicht im allgemeinen Strafrecht aufzunehmen, sondern eine prinzipielle Trennung aufrecht zu erhalten. Denn die Vermischung von als legitim anerkanntem Bürger- und Feindstrafrecht führt zu einer gefährlichen Situation und potenziellen Ablösung des bisherigen Strafrechtssystems durch das spezielle und kaum verallgemeinerbare Feindstrafrecht (vgl. Jakobs 2004). Kritisch wird diese Entwicklung als schon realisierte Tendenz des an der Prävention orientierten Strafrechts und der eintretenden Überdehnung des Präventionsgedankens gesehen. Denn dies bedeutet einen Abschied von der klassischen Erwartung der Strafsühnung und tendiert in Richtung der Erwartung, mittels Strafrecht Sicherheit zu garantieren und nicht nur den Verstoß zu sanktionieren. Das präventive Paradigma wandelt damit das Strafrecht zum Instrument der Problembekämpfung um. Dies ist vor allem dann der Fall, wenn mit den (Extrem)Beispielen des Gefahrenabwehrdiskurses die argumentative Plausibilität sich ausschließlich aus dem Sicherheitsparadigma ableitet und zugleich der ursprüngliche Gedanke des Strafrechts (bewusst) vernachlässigt wird. Das Strafrecht wandelt sich unter diesen Vorzeichen in ein Gefahrenabwehrrecht, das grundlegende Freiheitsrechte und straf-

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rechtliche Traditionen angepasster und (grundrechts)schonender Eingriffe in den Bedrohungsszenarien aufhebt (vgl. Hassemer 2006). Resümee Die Erweiterung des Sicherheitsbegriffs und seine Verwendung im System der Inneren Sicherheit ist ein Prozess, der sich durch mehrere Aspekte auszeichnet. Ursprünglich ist ein umfassenderes Sicherheitsverständnis der Kriminal- und inneren Sicherheitspolitik nicht fremd. Wird Kriminalität als sozialer Tatbestand verstanden, ist ein weiter Sicherheitsbegriff in der Form der Verknüpfung unterschiedlicher, benachbarter und sich beeinflussender Politikfelder begrifflich und inhaltlich naheliegend. Diese Politikfelder stehen beim Agenda Setting und der angestrebten Deutungshoheit über Kriminalität, ihrer Erscheinungsformen und Bekämpfungsmöglichkeiten in Konkurrenz zueinander, ohne dass ein Politikfeld die Dominanz behaupten kann. Mit der Gefahrenlage des weltweiten Terrorismus ermöglicht die Übernahme des erweiterten Sicherheitsbegriffs aus seiner außenpolitischen Herkunft in die Politik der Inneren Sicherheit die Stärkung dieses Politikfelds gegenüber anderen bis hin zu einer umfassenden Dominanz. Diese inhaltliche Dimension wird zugleich überlagert von der praktischen Funktion des erweiterten Sicherheitsbegriffs als nachholende Legitimationsstrategie für angestrebte und begonnene institutionelle und organisatorische Veränderungen ebenso wie diejenigen in den konkreten Arbeitsweisen der Sicherheitsbehörden. Anschlussfähig ist der erweiterte Sicherheitsbegriff nicht nur in der inhaltlichen Dimension der Politikfeldverknüpfung unter kriminalpolitischen Gesichtspunkten, sondern auch hinsichtlich eines langsam in der polizeirechtlichen und rechtstheoretischen Sphäre vollzogenen Veränderung der Sicht auf die Aufgabe der polizeilichen und staatlichen Sicherheitsgewährung. Von der Ausrichtung des Polizei- und Strafprozessrechtes auf präventive Ansätze (präventive Wende seit Ende der 1980er Jahren) führt eine zumindest im Nachhinein klar konstruierbare Linie zur Risikoanalyse und -bekämpfung. Dies bedeutet in erster Linie eine weitgehende Abstraktion von Gefährdungslagen und der Berufung auf Risikopotenziale, impliziert daneben aber auch eine schleichende Erweiterung des polizeilichen Tätigkeitsfeldes sowie ein Wandel des Staatsbildes. Auch hier kommt dem erweiterten Sicherheitsbegriff eine legitimierende Wirkung zu, die zum Teil rückwärts gewandt ist. Mit der Übernahme des erweiterten Sicherheitsbegriffs aus der Außen- und Sicherheitspolitik in die Politik der Inneren Sicherheit entsteht zuerst eine Konkurrenz zwischen beiden Politikfeldern, die sich allmählich zu einer Konvergenz entwickeln kann. Damit verbunden ist die schleichende Annäherung der jeweiligen handlungsleitenden und konstituierenden Prinzipien. Werden allerdings die vor allem militärstrategisch besetzten Prinzipien wie zum Beispiel das Feindbild oder auch entsprechender Instrumente in die Politik der Inneren Sicherheit übernommen, erwachsen hieraus grundsätzliche Bedrohungen für die dieses Politikfeld bisher bestimmenden Prinzipien der Rechtsstaatlichkeit oder auch des grundrechtlich garantierten Schutzes aller Bürger.

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Soziale Kontrolle im öffentlichen Raum Stefanie Eifler

Soziale Kontrolle Gegenwärtige Entwicklungen der Maßnahmen zum Schutz der inneren Sicherheit wurden bereits verschiedentlich beschrieben. In einer Reihe von Studien wurden dabei insbesondere Veränderungen der Mechanismen sozialer Kontrolle, d. h. der Strategien, die von den Instanzen sozialer Kontrolle mit dem Ziel der Verhinderung oder Sanktionierung kriminellen Verhaltens verfolgt werden, nachgezeichnet. Im Rahmen systematischer Bestandsaufnahmen dieser Strategien wurde ein Wandel der Formen strafrechtlicher Sozialkontrolle herausgearbeitet. Betrachtet man mit Scheerer soziale Kontrolle als ein „Ensemble all dessen (…), was unerwünschtes Verhalten verhindern soll und/oder faktisch verhindert (…) sowie all dessen, was auf unerwünschtes Verhalten reagiert“ (Scheerer 2000: 167)1, so überwiegen gegenwärtig in diesem Ensemble präventive gegenüber reaktiven Mechanismen strafrechtlicher Sozialkontrolle. Auf der Ebene des Rechts zeigt sich ein Wandel der Formen sozialer Kontrolle in einer veränderten Handhabung strafrechtlicher Regelungen. So verdeutlicht Naucke, dass das Strafrecht in Strafprozessen weniger der Sanktionierung begangenen Unrechts dient, da es zunehmend im Sinne von „Situationsbereinigungen“ (Naucke 2004: 45) ausgelegt und angewandt wird. Veränderungen der Formen sozialer Kontrolle haben sich daneben aufgrund von Novellierungen im Polizeirecht und im Bereich von Sicherheits- und Ordnungsgesetzen ergeben. Wehrheim (2002) hat die Konsequenzen dieser Neuerungen untersucht und beschreibt Veränderungen polizeilichen Kontrollhandelns im öffentlichen Raum. Diese Neuerungen bestehen vor allem in der Möglichkeit der Durchführung verdachtsunabhängiger Kontrollen sowie in der Möglichkeit, Platzverweise gegen solche Personen oder Gruppen auszusprechen, deren Verhalten als unerwünscht betrachtet wird (vgl. Wehrheim 2004). Ein weiterer Aspekt des Strukturwandels sozialer Kontrolle wird mit dem Begriff der Privatisierung beschrieben: Neben der Polizei verrichten im Rahmen von Ordnungspartnerschaften zunehmend private Sicherheitsdienste, aber auch freiwillige Bürgerwehren Kontrolltätigkeiten in urbanen Räumen (vgl. Nogala 1995, Beste 1998). Für diese außerpolizeiliche Bewachung und Kontrolle des öffentlichen Raumes hat van Elsbergen (2004) kürzlich den Begriff der Kustodialisierung vorgeschlagen. Quer zu rechtlichen Novellierungen und zur Privatisierung sozialer Kontrolle liegt ein Prozess, der mit der Entwicklung von Biotechnologie und digitaler Informations- und Kommunikationstechnik ermöglicht wurde, und der mit dem Begriff der Technisierung sozialer Kontrolle umschrieben wird. Technisierte Formen sozialer Kontrolle wurden von Nogala wissenschaftlich inventarisiert und im Hinblick auf die ihnen innewohnenden Potentiale unter1

Seit Ross (1901) gilt der Begriff der sozialen Kontrolle als zentrale Kategorie der Soziologie. Einen Überblick über die wissenschaftshistorische Entwicklung des Begriffs bietet der Beitrag von Janowitz 1973, neuere Ordnungsvorschläge für den Gegenstandsbereich einer Soziologie sozialer Kontrolle finden sich beispielsweise bei Black 1984 und Horwitz 1990.

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sucht (vgl. Becker 2005, Nogala/Sack 1998, Nogala 2000). Die digitale Überwachung von Kommunikation, Systeme zur Personenerkennung, Detektoren, Ortungssysteme, Desoxyribonukleinsäure-Analysen (DNA-Analysen) und digitale Videoüberwachung als Formen technisierter Kontrolle markieren wohl am eindrücklichsten die gegenwärtigen Veränderungen im Bereich strafrechtlicher Sozialkontrolle. In der Literatur zu technisierten Formen sozialer Kontrolle wird der Videoüberwachung im Kanon dieser präventiven Maßnahmen gegenwärtig eine Sonderrolle zugedacht. Videoüberwachung erscheint im Rahmen einer Politik der inneren Sicherheit einerseits als „Allheilmittel“, andererseits als Gefahr für die Wahrnehmung bürgerlicher Grundrechte: Überwachungsaufgaben in privatisierten Räumen – etwa in Konsum- und Vergnügungseinrichtungen in Innenstädten – werden privatwirtschaftlich organisiert, was bereits als das Ende des staatlichen Gewaltmonopols gedeutet wurde (vgl. Trotha 1995). Gegenüber einer polizeilichen Videoüberwachung öffentlicher Räume wurden darüber hinaus verschiedentlich rechtliche Einwände vorgetragen: In einer Analyse der verfassungsrechtlichen Grundlagen polizeilicher Überwachungstätigkeiten wird gezeigt, dass die Überwachung von Nutzern und Nutzerinnen öffentlicher Räume vor allem mit deren Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung, aber auch mit dem Grundrecht der Meinungsfreiheit und Versammlungsfreiheit konfligiert (vgl. Büllesfeld 2002). Aus bürgerrechtlicher Perspektive sind vor allem die mit der Legalisierung von Videoüberwachung des öffentlichen Raumes verbundenen Eingriffsmöglichkeiten des Staates in bürgerliche Grundrechte problematisiert worden (vgl. Leopold 2005). In einem Vergleich der rechtlichen Bedingungen für polizeiliche Videoüberwachungen des öffentlichen Raumes zwischen Großbritannien und Deutschland zeigt Gras, dass die Perspektive beider Rechtssysteme auf den Aspekt der Privatheit grundsätzlich verschieden ist: Während das britische System ein Recht auf Privatheit im öffentlichen Raum nicht kennt (vgl. Gras 2005: 295), ist gerade dieser Anspruch von Bürgern und Bürgerinnen auf den Schutz der Privatsphäre im deutschen System Anlass für Kontroversen über die Auffassung, dass Videoüberwachung im öffentlichen Raum das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung tangiert und mithin in einem Verzicht auf die Ausübung anderer Grundrechte resultiert (vgl. Gusy in diesem Band). Eine andere Kritik stammt aus der Reihe kritischer Kriminologen und Kriminologinnen: Aus ihrer Sicht sind Videoüberwachungen öffentlicher und/oder privater bzw. privatisierter Räume vor allem deshalb kritikwürdig, weil sie zu Prozessen der Ausschließung sozial benachteiligter Personen oder Gruppen aus den überwachten Räumen führen (vgl. Steinert 2000, Cremer-Schäfer/Steinert 2000).2 Die Kriminologie beschreibt die zunehmende Verbreitung der Videoüberwachung als Zeichen gesellschaftlichen Wandels (vgl. Hempel/Metelmann 2005b): Präventive Strategien sozialer Kontrolle wie die der Videoüberwachung öffentlicher Räume verweisen auf einen Wandel von repressiven Formen sozialer Kontrolle hin zu einem Risikomanagement (vgl. Fyfe 1998), sie weisen aber auch weit über die Absicht, lediglich Kriminalität zu verhindern, hinaus, indem Kameras im Konzert mit Fernseh- und Computerbildschirmen und Werbeflächen als Requisiten für eine totale Kontrolle von Individuen im Kontext einer Kontrollgesellschaft angesehen werden (vgl. Deleuze 1993). Die Videoüberwachung öffentlicher Plätze und

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Der Begriff der sozialen Ausschließung beschreibt Folgen von Maßnahmen sozialer Kontrolle in herrschaftskritischer Absicht. Dass er damit Alltagsbegriff bleibt und ungeeignet ist, den analytischen Begriff der sozialen Kontrolle zu ersetzen, hat bereits Scheerer (2000) überzeugend dargelegt. Damit ist aber die Relevanz einer Anlayse sozialer Ausgrenzungsmechanismen nicht grundlegend in Frage gestellt.

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Straßen ist mit dem auf Bentham zurückgehenden Panopticon3 verglichen worden (vgl. Lyon 1994). Dieses Modell eines idealen Gefängnisses diente insbesondere Foucault (1994) in dessen Werk Überwachen und Strafen als Metapher für die Analyse der Beziehungen zwischen Machtstrukturen und Subjektkonstitution (vgl. für einen Überblick Hempel/Metelmann 2005b: 16ff., Krasmann 2005). Wichtiger aber als die Frage, ob die Beschreibungen der gesellschaftlichen Folgen von Videoüberwachungen des öffentlichen Raumes und die hierzu verwendeten Metaphern den „tatsächlichen“ sozialen Prozessen angemessen sind oder nicht, ist gegenwärtig vielleicht eher eine andere Betrachtungsweise des Problems: Als Strategie sozialer Kontrolle dient die polizeiliche Überwachung mittels digitaler Videotechnik der Herstellung und/oder Aufrechterhaltung von Sicherheit im öffentlichen Raum. Dabei kann Sicherheit als eine Situation beschrieben werden, die es Bürgern und Bürgerinnen erlaubt, öffentliche Straßen und Plätze zu frequentieren, ohne dabei Gefahren für Leib, Leben oder Eigentum ausgesetzt zu sein.4 Ist Sicherheit im öffentlichen Raum einmal etabliert und durch eine bestehende Rechtsordnung gestützt, so kann sie als Kollektivgut beschrieben werden, zu dessen Herstellung es der Aktivität mehrerer Akteure bedarf, von dessen Nutzung Bürger und Bürgerinnen nicht ausgeschlossen werden können, und das in gegebener, nicht individuell wählbarer Menge verfügbar ist (vgl. Olson 1968). Vor dem Hintergrund dieser Überlegungen können auch Strategien sozialer Kontrolle wie etwa polizeiliche Aktivitäten zum Schutz individueller Rechtsgüter selbst als Kollektivgüter bezeichnet werden.5 Als Sozialtechnologien sind Kontrollstrategien ihrerseits auf eine Theorie des sozialen Problems, zu dessen Lösung sie angetreten sind, zu beziehen (vgl. hierzu Opp 2005): Wenn also ein – tatsächlicher oder vermeintlicher – Anstieg von Kriminalitätsraten als Bedrohung der Sicherheit im öffentlichen Raum aufgefasst oder zu einer solchen stilisiert wird6 und anschließend Maßnahmen gegen dieses soziale Problem geplant werden, so wären zunächst die Bedingungen, die zu dem sozialen Problem geführt haben, im Rahmen eines Makro-Mikro-Makro-Modells soziologischer Erklärungen zu analysieren. Das bedeutet, dass das kollektive Phänomen einer gestiegenen Kriminalitätsrate über eine Rekonstruktion der kollektiven Bedingungen individuellen Handelns (Logik der Situation), der Handlungsentscheidungen individueller Akteure (Logik der Selektion) und deren Beitrag zur Hervorbringung des sozialen Problems (Logik der Aggregation) kausal erklärt wird (vgl. Coleman 1991). Auf der Grundlage dieser Erklärung wird sodann eine Sozialtechnologie entwickelt, die mit dem Anspruch verbunden wird, zu einer Reduktion von Kriminalität bzw. Kriminalitätsfurcht beizutragen. Die folgenden Ausführungen fragen nach der theoretischen Begründung für die Durchführung von Überwachungsmaßnahmen im öffentlichen Raum.

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4 5 6

Mit dem Panopticon wird ein ideales Gefängnis beschrieben, das aufgrund seiner Architektur die gleichzeitige Überwachung vieler Personen von einem zentralen Standpunkt aus ermöglicht. Da die überwachten Personen zu keinem Zeitpunkt genau wissen können, ob ihr Verhalten gerade unter Beobachtung steht oder nicht, richten sie – so die Annahme – ihr Verhalten so aus, dass sie keine negativen Sanktionen zu befürchten haben. Kaufmann (1973) führt die Idee der Sicherheit als Wertidee moderner Gesellschaften aus; einen historischen Überblick über Vorstellungen von Sicherheit findet man bei Dinges/Sack 2000b. vgl. hierzu Lüdemann 2000, der den von Coleman entwickelten Ansatz zur Analyse informeller Kontrollprozesse beschreibt. Zu methodologischen und methodischen Problemen der Bestimmung des Kriminalitätsaufkommens und zu Zusammenhängen zwischen Kriminalität und Kriminalitätsfurcht vgl. Oberwittler/Reinecke und Reuband in diesem Band.

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Soziale Kontrolle im öffentlichen Raum Die polizeiliche Videoüberwachung öffentlicher Räume ist als Sozialtechnologie ursprünglich aus viktimologischen Ansätzen im Bereich der Kriminalsoziologie hervorgegangen und wird – gemeinsam mit anderen Maßnahmen – als situationsbezogene Strategie der Kriminalprävention bezeichnet (vgl. Clarke 1980). Im Mittelpunkt dieser Ansätze steht das Konzept der Gelegenheit, das in Übereinstimmung mit dem Alltagsverständnis eine Möglichkeit zur Ausführung einer kriminellen Handlung umfasst. Eine Gelegenheit wird dabei als „convergence in time and space of three minimal elements (…): (1) motivated offenders, (2) suitable targets, and (3) the absence of capable guardians“ (Cohen/Felson 1979: 580) bezeichnet. Attraktive Ziele für kriminelles Handeln können beispielsweise nicht abgeschlossene Wohnungen oder Fahrräder sein; Wächter müssen nicht unbedingt leibhaftige Wächter sein, sondern können auch Alarmanlagen sein, die im rechten Moment das Risiko, bei einem Wohnungseinbruch entdeckt zu werden, erhöhen. Situative Strategien der Kriminalprävention versuchen, ausgehend von diesen Überlegungen, Möglichkeiten zur Ausführung krimineller Handlungen zu vereiteln, indem sie die Attraktivität von Handlungszielen vermindern oder das Entdeckungsrisiko erhöhen. Während Clarke (1980) in einer seiner ersten Studien lediglich Maßnahmen, die die Aufwendungen für kriminelles Handeln erhöhen (z.B. verbesserte Schlösser) von Maßnahmen, die das Entdeckungsrisiko erhöhen (z.B. Alarmanlagen oder Videokameras), unterschieden hat, hat er in späteren Arbeiten (vgl. Clarke 1992) das Spektrum situationsbezogener Kontrollstrategien erweitert und Maßnahmen, die Belohnungen für kriminelles Handeln vermindern (z.B. sofortige Entfernung von Graffitis) unterschieden. In jüngerer Zeit wurde diese Taxonomie um zwei weitere Typen ergänzt, nämlich Maßnahmen, die Provokationen für kriminelles Handeln eindämmen (z.B. Kontrollen von pornographischem Material) oder Ausreden für kriminelles Handeln erschweren (z.B. komfortable Gestaltung von Bibliotheksausgängen), so dass gegenwärtig fünf Formen situationsbezogener Kriminalprävention unterschieden werden (vgl. Cornish/Clarke 2003). Die Absicht der viktimologischen Ansätze, aus denen diese Kontrollstrategien hervorgegangen sind, bestand darin, eine Erklärung dafür anzubieten, dass sich das Kriminalitätsaufkommen in den USA im Zeitraum von 1947 bis 1974 angesichts einer steigenden Wohlstandsentwicklung erhöht und nicht – wie anomietheoretische Überlegungen nahegelegt hätten – verringert hatte. Entsprechend wurde im Rahmen des Routine Activity Approach (vgl. Cohen/Felson 1979) die These formuliert, dass steigende Viktimisierungsraten auf einen Wandel in den Mustern der alltäglichen Lebensführung der Bevölkerung zurückgehen: Veränderte Routineaktivitäten7 führen dazu, dass sich auch Gelegenheiten zur Ausführung krimineller Handlungen verändern. Auf einer makrosoziologischen Ebene werden also veränderte Viktimisierungsraten mit einem Wandel der Gelegenheitsstrukturen verbunden. Zugleich beinhaltet der Ansatz eine Annahme über die Logik der Situation, indem er von der Vorstellung eines reasoning criminal ausgeht, eines überlegenden Täters also, der die Folgen seiner Handlungsentscheidungen kennt, ihre Kosten und Nutzen abwägt und sich zweckrationalen Prinzipien folgend im Rah-

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Der Begriff der Routineaktivitäten geht auf Amos Hawley zurück, der damit alle Aktivitäten bezeichnete, denen Menschen regelmäßig nachgehen, um ihre Existenz zu sichern (vgl. Eifler 2002: 54).

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men der Logik der Selektion für oder gegen die Ausführung krimineller Handlungen entscheidet (vgl. Cornish/Clarke 1986).8 Ausgehend von diesen Überlegungen spezifiziert der Crime Pattern Approach (vgl. Felson/Clarke 1998) die Bedingungen, unter denen eine kriminelle Handlung für einen potentiellen attraktiv wird. Mit dem Akronym VIVA beschreiben sie, dass sich die Wahrscheinlichkeit der Wahl einer kriminellen Handlung erhöht, wenn aus der Perspektive eines potentiellen s ein Tatobjekt als wertvoll (V), leicht transportabel (I), gut sichtbar (V) und zugänglich (A) erscheint. Indem die täglichen Aktivitäten von Menschen anhand der Orte, auf die sie sich hinoder von denen sie sich wegbewegen (nodes), anhand von Verknüpfungen zwischen diesen Orten (paths) und anhand von Grenzgebieten zwischen den Gegenden, in denen diese Aktivitäten stattfinden (edges), bestimmt werden, wird das Muster der Routineaktivitäten raumbezogen dargestellt (vgl. Felson/Clarke 1998: 5). Folgt man den Überlegungen der genannten viktimologischen Ansätze, so führt sozialer und technischer Wandel also zu Veränderungen sowohl der Gelegenheitsstrukturen als auch der Formen kriminellen Handelns. Auch wenn bisher empirische Studien rar sind, die einen Zusammenhang zwischen günstigen Gelegenheiten und kriminellen Handlungen im Zuge alltäglicher Aktivitäten untersuchen (vgl. Sacco/Kennedey 2007), wird angenommen, dass durch Eingriffe in die räumlichen und zeitlichen Rahmenbedingungen der Routineaktivitäten die Gelegenheitsstrukturen so beeinflusst werden können, dass keine Konstellationen entstehen, innerhalb derer sich kriminelles Handeln als attraktive Handlungsoption darstellt. Ein wesentlicher Einsatzbereich für solche Eingriffe ist der öffentliche Raum, in dem ein wesentlicher Teil der Routineaktivitäten stattfindet, und innerhalb dessen es zu vielfältigen Berührungspunkten zwischen (potentiellen) n und Opfern kommen kann. In einer Reihe von Studien sind diese kriminalpräventiven Strategien im Hinblick auf ihre (erwünschten und/oder unerwünschten) Konsequenzen betrachtet worden. Dabei wird von einigen Autoren die Möglichkeit eines displacement von Kriminalität beschrieben, die als „the unintended increase in targeted crimes in other locations following from introduction of a crime reduction scheme“ (Welsh/Farrington 2002: 7) definiert wird. Insbesondere Repetto (1976) hat schon frühzeitig darauf hingewiesen, dass kriminelle Aktivitäten durch situationsbezogene Formen sozialer Kontrolle zwar nicht gänzlich verhindert, aber verschoben werden können. Dabei hat er insgesamt fünf verschiedene Arten einer Verlagerung von Kriminalität unterschieden, nämlich eine zeitliche Verlagerung, eine taktische Verlagerung auf andere Vorgehensweisen, eine Verlagerung in Bezug auf das Zielobjekt, eine räumliche bzw. örtliche Verlagerung und eine funktionelle Verlagerung auf andere Straftaten. Bisherige Studien sind jedoch in ihrer Gesamtbewertung von Verlagerungseffekten ambivalent (vgl. Eck 1993). Eine andere Konsequenz von Maßnahmen einer situationsbezogenen Kriminalprävention besteht in der Beobachtung, dass sich die Verhinderung krimineller Aktivitäten auch über die eigentliche Maßnahme hinaus erstrecken kann. Eine solche diffusion of benefits (vgl. Clarke/Weisburd 1994) bleibt aber in der Regel auf die unmittelbare Umgebung einer kriminalpräventiven Maßnahme beschränkt (vgl. Miethe 1991). Betrachtet man die bisherige Evaluation der situationsbezogenen Formen sozialer Kontrolle, so zeigt sich, dass diese zu einem überwiegenden Teil auf Einzelfallstudien (case stu8

Dieses Modell des reasoning criminal ist natürlich keineswegs neu, sondern knüpft an die Idee der Abschreckung (Bentham 1970 [1789]) an. Der Abschreckungstheorie zufolge ist kriminelles Handeln unwahrscheinlich, wenn ein (potentieller) davon ausgehen kann, sicher, schnell und schwer bestraft zu werden (vgl. Gibbs 1975).

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dies) beruht. Eine Reihe dieser Studien hat Clarke (1992, 1997) zusammengestellt und herausgegeben. Diese Fallstudien sind in erster Linie Dokumentationen, die über Erfahrungen während der Planung und Durchführung verschiedener Maßnahmen situationsbezogener Kriminalprävention informieren, aufgrund ihrer Anlage jedoch keine Aussagen über Wirkungen der beschriebenen Maßnahmen gestatten. Ausgehend von methodologischen und methodischen Bedenken gegenüber Einzelfallstudien wurden in jüngerer Zeit Kriterien, die seit langem in der Analyse der Wirksamkeit sozialer Interventionsprogramme etabliert sind (vgl. Cook/Campbell 1979, Rossi et al. 1979, Shadish et al. 2002), auch auf den Bereich der Evaluation situationsbezogener Formen sozialer Kontrolle übertragen (vgl. Farrington 2003). Bislang bildet aber eine Evaluationsstudie, die die Kriminalität reduzierenden Wirkungen einer verbesserten Straßenbeleuchtung auf der Grundlage eines experimentellen Designs untersucht und nachgewiesen hat (vgl. Painter/Farrington 1997), eher die Ausnahme. Die polizeiliche Videoüberwachung öffentlicher Straßen und Plätze nimmt im Kanon der situationsbezogenen Strategien sozialer Kontrolle eine Sonderstellung ein. Als Maßnahme, die kriminelle Handlungen durch eine Erhöhung des Entdeckungsrisikos verhindern soll, steht sie in der Tradition der Idee der Abschreckung. Weil sie als perfekte Antwort auf vielfältige Bedrohungsszenarien der Sicherheit im öffentlichen Raum wahrgenommen wurde, konnte sie eine besonders intensive Verbreitung erfahren. Inzwischen vorliegende Erfahrungen stellen jedoch den Nutzen einer polizeilichen Videoüberwachung öffentlicher Räume eher in Frage. Polizeiliche Videoüberwachung öffentlicher Räume In Deutschland wurden inzwischen mehrere Studien durchgeführt, die Erfahrungen mit der Videoüberwachung öffentlicher Straßen und Plätze dokumentieren. Diese Untersuchungen haben jeweils verschiedene Fragen in den Mittelpunkt ihrer Analysen gestellt. Bornewasser (2005) stellt erste Ergebnisse der Evaluation der polizeilichen Videoüberwachung in Brandenburg vor. Die Studie dokumentiert die Entwicklung der Kriminalitätsbelastung anhand von Daten der Polizeilichen Kriminalstatistik (PKS) und die Entwicklung der Kriminalitätsfurcht an den überwachten Orten sowie an definierten Vergleichsorten. Sie fragt im Rahmen von Experteninterviews nach Beurteilungen der Videoüberwachung durch Polizeibeamte und -beamtinnen und nach Veränderungen der kriminalpolizeilichen Arbeit. Eine Zusammenstellung der ersten vorliegenden Ergebnisse zeigt, dass es an manchen überwachten Orten zu einer Reduktion spezifischer Delikte (Fahrraddiebstähle) kommt, ohne dass Verdrängungseffekte zu beobachten wären. Erwartungswidrig ist demgegenüber der Befund, dass das subjektive Sicherheitsempfinden nicht oder nur wenig beeinflusst wird (vgl. Bornewasser 2005: 246). Allerdings weist der Autor auf mögliche Probleme der Interpretation der Ergebnisse angesichts von Beeinträchtigungen der internen Validität der Studie hin. Denkbar ist, dass mit dem Einsatz der Videoüberwachung auch andere Veränderungen etwa des polizeilichen Einsatzverhaltens erfolgten, so dass unklar bleibt, ob Veränderungen im Kriminalitätsaufkommen eindeutig auf die Maßnahme der Videoüberwachung zurückgeführt werden können (vgl. Bornewasser 2005: 251). Eine andere Studie hat ausgehend von Boers (2004) die Kriminalitätsentwicklung, das Sicherheitsgefühl von Bürgern und Bürgerinnen und Verdrängungseffekte im Umfeld einer Videoüberwachungsmaßnahme in Bielefeld untersucht (vgl. Bücking/Kubera 2004). Die Studie untersucht die Kriminalitätsentwicklung anhand von Daten der Allgemeinen Vorgangs-

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verwaltung der Polizei und kommt zu dem Ergebnis, dass sich Veränderungen im Kriminalitätsaufkommen als Konsequenz der Maßnahme nachweisen lassen: Eine Reduktion der Kriminalitätsbelastung zeigt sich spezifisch für Fahrraddiebstähle (Bücking/Kubera 2004: 315ff.). Problematisch ist jedoch, dass die Ergebnisse streng genommen nicht eindeutig auf die Videoüberwachung selbst zurückgeführt werden können, sondern möglicherweise in nicht nachträglich zu spezifizierendem Ausmaß mit Einflüssen der Berichterstattung in den lokalen Medien konfundiert sind. Auch ergeben sich Zweifel im Hinblick auf die interne Validität der Studie, da auch eine Veränderung des polizeilichen Einsatzverhaltens dokumentiert wird. In einer Telefonumfrage unter Bürgerinnen und Bürgern der Stadt ergeben sich darüber hinaus Verbesserungen des subjektiven Sicherheitsempfindens insbesondere für weibliche Befragte. Die für den deutschsprachigen Bereich berichteten Befunde scheinen nicht untypisch zu sein, wenn man sie mit den Resultaten britischer Studien vergleicht. In einer Metaanalyse von insgesamt 22 Studien zeigen sich ebenfalls deliktspezifische Wirkungen der Videoüberwachung, nämlich Reduktionen von Delikten, die das Kraftfahrzeug betreffen. Die Verringerung des Kriminalitätsaufkommens erwies sich allerdings als insgesamt nur sehr gering und wurde mit vier Prozentpunkten angegeben (vgl. Welsh/Farrington 2003). Angesichts der vorliegenden Studien zur Evaluation der Videoüberwachung zeigt sich, dass zwar deliktspezifische Effekte der Kontrollstrategie berichtet werden, es bleibt jedoch Skepsis angesichts der methodologischen Probleme der meisten der dokumentierten Untersuchungen (vgl. hierzu Eifler/Brandt 2005). Zwar versuchen die meisten der berichteten Studien, sich dem Standard einer Wirkungsevaluation auf der Grundlage eines experimentellen Designs anzunähern und beziehen neben einer Analyse der Kriminalitätsbelastung überwachter Orte auch Kontrollorte ein. Wenn jedoch die Einführung einer Videoüberwachung nicht die einzige Maßnahme ist, die zu einem definierten Zeitpunkt durchgeführt wird, sind unkontrollierbare Beeinträchtigungen der internen Validität der Studien die Folge. Eine besondere Problematik scheint in diesem Zusammenhang von einer Medienberichterstattung bzw. einer öffentlichen Auseinandersetzung über Videoüberwachung auszugehen, die zu einer Reduktion der Kriminalitätsbelastung noch im Vorfeld des Beginns der Videoüberwachung führen können (vgl. Bücking/Kubera 2004: 64f.). Eine Evaluation von Strategien sozialer Kontrolle sollte schließlich bewerten, in welchem Maße die Kontrollmaßnahmen zur Veränderung des sozialen Problems beitragen (bzw. welche unbeabsichtigten Folgen möglicherweise resultieren). Folgt man der ökonomischen Kriminalitätstheorie, so ist hier vor allem zu untersuchen, in welchem Verhältnis die tatsächliche Bedrohung durch Kriminalität zu den Kosten der Kontrollmaßnahmen und deren Erfolg bei der Aufrechterhaltung der Sicherheit im öffentlichen Raum stehen. Eine solche Untersuchung führt zur Bestimmung optimaler Kontrollgrade, die den gesellschaftlichen Schaden durch Kriminalität und die Kosten von Strategien sozialer Kontrolle abwägen (vgl. Becker 1968). Gegenwärtig steht für Videoüberwachungen des öffentlichen Raumes eine solche Berechnung optimaler Kontrollgrade noch aus. Farrington (2003) hat in seiner Metaevaluation allerdings eindeutig den begrenzten Wirkungshorizont von Videoüberwachungsmaßnahmen dokumentiert. Darüber hinaus zeigen die von Painter (1999) zusammengestellten Studien, dass die Videoüberwachung im Hinblick auf ihre Kriminalität verhindernden Wirkungen der wesentlich einfacheren Maßnahme der Intensivierung von Beleuchtung unterlegen ist. Auch wenn Videoüberwachungsmaßnahmen zu gelegentlichen Erfolgen polizeilicher Ermittlungs-

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tätigkeiten beitragen, ist vor dem Hintergrund der berichteten Erfahrungen fragwürdig, ob sie in einer Analyse optimaler Kontrollgrade von hinreichender Relevanz sein können (vgl. hierzu auch Goold 2005). Möglicherweise sind Maßnahmen zur Verbesserung der Beleuchtung öffentlicher Räume und Plätze eher geeignet, das Kollektivgut Sicherheit zu erhalten, und zwar ohne mit bürgerlichen Grundrechten zu konfligieren. Abgesehen von diesen methodologischen und methodischen Bedenken an der Evaluation von Videoüberwachung bleiben aber auch im Hinblick auf die Überlegung, warum oder wie Überwachung wirken sollte, offene Fragen. Es wurde verdeutlicht, dass die Videoüberwachung in der Tradition der Abschreckung auf der Idee beruht, potentielle Täter würden angesichts erhöhter Entdeckungsrisiken dazu veranlasst, Straftaten zu unterlassen. Wenngleich die Forschung über Abschreckung stets vor dem Problem gestanden hat, die Unterlassung krimineller Handlungen als Effekt einer kriminalpräventiven Maßnahme nachweisen zu müssen (vgl. Vanberg 1982), so ist angesichts konkurrierender Thesen möglicherweise die Abschreckungsidee selbst im vorliegenden Zusammenhang problematisch. Aus der Perspektive der Theorie der Selbstaufmerksamkeit (vgl. Wicklund/Frey 1993) bewirken die Gegenwart einer Kamera und das Wissen, gefilmt zu werden, einen Zustand der Selbstaufmerksamkeit. In diesem werden individuelle Vergleiche zwischen den in einer Situation aktuellen Standards und dem tatsächlichen eigenen Verhalten ausgelöst. Erlebt eine Person angesichts dieses Vergleichs Diskrepanzen, so wird sie sich der Theorie zufolge bemühen, diese zu reduzieren. In sozialpsychologischen Experimenten zu Altruismus, Aggression und Konformität zeigte sich, dass Personen im Zustand der Selbstaufmerksamkeit ihr Verhalten eher an den in einer Situation geltenden Standards ausrichten (vgl. Mummendey 1995). Wenn also analog zu diesen Überlegungen Videoüberwachung dazu führt, dass Personen im öffentlichen Raum in einen Zustand der Selbstaufmerksamkeit geraten, so ist untersuchungsbedürftig, welches die Standards sind, die dabei jeweils aktualisiert werden, und welches die Normen sind, an denen sich das individuelle Handeln ausrichtet. Dass es angesichts dieser Überlegungen, die hier nur abschließend skizziert sein sollten, unklar bleibt, ob man von einer Aktualisierung strafrechtlich relevanter Verhaltensstandards ausgehen kann, scheint plausibel und sollte weiterführende Überlegungen und Untersuchungen anregen.

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Raum und Architektur der Inneren Sicherheit Herbert Schubert

Einleitung Im sozialwissenschaftlichen Mainstream wurde bisher vernachlässigt, dass sich die Arrangements der Inneren Sicherheit im städtischen Raum auch in baulichen Gestalten und räumlichen Zeichen manifestieren. Dies ist eine Folge des Durkheimschen Paradigmas, soziale Tatsachen nur durch soziale Tatsachen zu erklären. Die Ende der 70er Jahre im Umfeld des Bundeskriminalamts geführte fachliche Auseinandersetzung mit Architektur und Raum als Gegenstand der Inneren Sicherheit ist in der Soziologie weitgehend ohne Resonanz geblieben (vgl. z.B. Clarke 1979, Newman 1979). Sie wurde in Deutschland nur vereinzelt in der einschlägigen Literatur unter planungswissenschaftlicher Perspektive fortgesetzt (z.B. Flade 1986), während es unter der Perspektive einer auf Architektur und Städtebau bezogenen Kriminalprävention international einen kontinuierlichen Diskurs dazu gab (vgl. z.B. Clarke 1992, Crouch et al. 1999, Crowe 2000, Jacobs 1961, Newman 1972, Soomeren/Woldendorp 1997, Schweitzer et al. 1999, Stummvoll 2002). Eine vergleichbare Unschärfe kennzeichnet die Diskurse über die Rolle von Architektur und Raum für die Innere Sicherheit auch in historischer Perspektive (vgl. Dinges/Sack 2000). Die Fokussierung auf die Begriffsgeschichte von Sicherheit (vgl. ebd.: 16ff.) entmaterialisiert die beobachteten Phänomene und reduziert ihre urbane Einbettung historiografisch auf soziale Tatbestände (vgl. z.B. Wagner/Weinhauer 2000: 265f.). Folglich werden nur Selbsthilfe, Nachbarschaftshilfe sowie staatliche und kommerzielle Kontrollleistungen als Wege der Herstellung von Sicherheit referiert (vgl. ebd.: 57), nicht aber deren materiell gestaltete und im Raum platzierten Produkte. Die Bedeutung von Raum und Architektur für die Innere Sicherheit wird nicht angemessen berücksichtigt, weil der Zusammenhang nicht systematisch betrachtet wird (vgl. z.B. Eibach 2000: 172) oder die makroskopische Perspektive nicht auf die mikroskopische Dimension des Gebauten und Gestalteten heruntergebrochen wird (vgl. z.B. Ronneberger 2000: 319ff., Hess 2000: 355). Historische Perspektiven Die Gründung der europäischen Städte verdankt sich vor allem auch der Funktion, Sicherheit zu erreichen und zu erhalten. Zu Grunde lag ein Verständnis von Sicherheit im Sinn von Security, bei der die aktive Sicherung des Lebensraums, der Schutz des Eigentums und Maßnahmen zur Beeinflussung sowie Abwehr des Verhaltens potenzieller Gefahrenträger im Vordergrund stehen (vgl. Bauman 2000: 13). In den mittelalterlichen Stadtgründungen wurde diese Art der Sicherheit im Rahmen des gemeinsamen Siedelns an einem Ort zum Kollektivgut und in der Folge die Opportunitätskosten für die einzelnen Bewohner verringert. Max Weber hat in seinen retrospektiven Untersuchungen über die europäische Stadt zwar besonders die Marktfunktion hervorgehoben, aber neben diesem ökonomischen Begriff auch den politisch-administrativen Charakter der Stadt als „Festung“ formuliert (vgl. Weber 1972

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[1922]: 733f.): So waren die Stadtbewohner des Mittelalters „zu bestimmten militärischen Leistungen, vor allem zu Bau und Reparatur der Mauern, Wachtdienst und Verteidigung … verpflichtet“. Sowohl die ständische Mitgliedschaft als auch die Stadtbürgerschaft waren an solche Leistungen geknüpft. Die Sicherheitsfunktionen waren somit einerseits sozialräumlich in Handlungsketten eingebettet und manifestierten sich andererseits im Siedlungsraum als Gestalten – im Mittelalter beispielsweise als Stadtmauer oder Zollhaus. Die sozialräumliche Einbettung basiert auf „sozialer Solidarität“ (Durkheim), die im arbeitsteiligen Beziehungsgefüge der Stadtbewohnerschaft (u.a. rechtlich) geregelt wird. Die zunehmende Entmachtung dieser lokalen Arrangements und die Formierung staatlicher, d. h. überörtlicher und überregionaler Gewalten mit differenzierten räumlichen Sicherheitsarrangements ist Teil des abendländischen Zivilisationsprozesses und wird insbesondere von der Herausbildung der europäischen Nationalstaaten und von der Weltsystembildung repräsentiert (vgl. Elias 1980). In der Stadt der Moderne übernehmen neue Expertenregimes die Durchsetzung urbaner Ordnungsstrategien (vgl. Swaan 1993: 254ff.). Im Rahmen des sozialstaatlichen Kollektivierungsprozesses etablierten sie beispielsweise das Schulmonopol mit der Definitionsmacht für Bildung und Erziehung, das medizinische Monopol zur medizinischen Überwachung, das Monopol der Fürsorge und Sozialarbeit zur sozialen Überwachung, Intervention, Sanktionierung oder auch räumliche Planungsmonopole zur Setzung von Standards für die technischen Infrastrukturnetze in der Stadt. Die Entstehung der Bereitschaftspolizei, die Reglementierung der Armen durch Fürsorge und Pädagogik, der Ausbau des Medizinsektors zur Gesundheitskontrolle und die Institutionalisierung neuer Infrastrukturen von der Wasserversorgung und Kanalisation zur Beseitigung von Fäkalien über die organisierte Abfallentsorgung und den Ausbau öffentlicher Verkehrsmittel bis hin zum Bau von Schulen repräsentieren Ordnungsstrategien zur Organisation von Sicherheitsfunktionen. So erregte die Sichtbarkeit von Prostitution in öffentlichen Räumen im Paris des 19. Jahrhunderts Ärgernis, so dass Anforderungen an die Experten der räumlichen Planung gestellt wurden, die Weiblichkeit in der Stadt zu regulieren und zu zonieren (vgl. Sandercock 2003). Gegen die Gefahr öffentlicher Unordnung wurden sichere Räume entworfen. Veil (2008) hebt hervor, dass beispielsweise die Planungen von Baron G. E. Haussmann materiale Muster repräsentierten, die in Paris unordentliche Stadtteile durch breite und rasterförmige Straßen neu ordneten. Die Maßnahmen wandten sich gegen das „verstopfte, verschlossene Chaos“ des urbanen öffentlichen Raums und dienten seiner Ordnung im Hinblick auf Übersichtlichkeit, Sauberkeit und Verkehrsfluss (vgl. Sennett 1997: 320ff.). Foucault erkennt in diesen Gestaltungsmustern einen „Disziplinarapparat“, mit dem die materielle Seite der Inneren Sicherheit in den Städten eine neue Gestalt annimmt (Foucault 1994: 220ff.): Im Städtebau setzt sich danach eine „Raumordnung der Macht“ durch, die vom „Grundprinzip der räumlichen Verschachtelung hierarchisierter Überwachungen“ bestimmt wird und der Transformation bzw. Disziplinierung der Bürger dient. „An die Stelle des einfachen alten Schemas der Einschließung und Klausur mit der dicken Mauer und der festen Pforte (…) tritt allmählich der Kalkül der Öffnungen, Wände und Zwischenräume, der Durchgänge und Durchblicke“ (ebd.: 222). Die Stadtgestalten korrespondieren historisch mit den in der Gesellschaft vorherrschenden Körperauffassungen (vgl. Sennett 1997: 29ff.). Der Transfer von – aus dem jeweiligen Stand des Wissens abgeleiteten – herrschenden Vorstellungen vom Körper selbst (z.B. im 19. Jahrhundert Kreislauf-, heute neuronale und genetische Netzwerkassoziationen) auf die Ge-

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staltung des urbanen Raums führte dazu, dass die Körpergeometrie in die Stadtplanung übernommen, Körpermaßstäbe auf die Stadtgestalt projiziert und Leitbilder des Organischen in Architekturstile oder die Organisation von Stoffkreisläufen übersetzt wurden. Dieser Zusammenhang von Körper- und Raumideal, von Körper- und Raumbild hatte somit auch Auswirkungen auf die materielle Seite der inneren Sicherheit. Die von Foucault dargestellte Disziplinarlogik hat sich inzwischen weiter gewandelt: In den Städten der Gegenwart erfolgt die soziale Kontrolle nicht mehr hierarchisch, sondern dezentral und dispers über neue Informationsnetzwerke, wie zum Beispiel Closed-Circuit Television (CCTV) / Videoüberwachung. Das Ziel ist nicht die Disziplinierung des Subjekts, sondern die Optimierung der Nutzungsbedingungen von Räumen, indem zur Erreichung innerer Sicherheit unerwünschte Handlungen verhindert werden (vgl. Veil 2003). Unter dem Eindruck des Beobachtet-Werdens sollen eine zivilisierte Selbstkontrolle gefördert und Impulse für erwünschte Verhaltensweisen gegeben werden. Indifferenz der Kriminalsoziologie gegenüber dem Raum In der handlungstheoretischen Annäherung kriminalsoziologischer Ansätze treten Raum und Architektur im Allgemeinen hinter Konstrukten der sozialen Organisation zurück. Zu Beginn des 20. Jahrhunderts beschäftigte sich zwar die Chicagoer soziologische Schule mit dem Zusammenhang von Raum und Sicherheit, aber der Raum blieb dabei eine reine „Container“-Kategorie. Einen Ausgangspunkt bildete die Beobachtung, dass in Stadtgebieten mit einer Konzentration relativ armer Bevölkerung häufig auch überdurchschnittlich viele delinquente Jugendliche wohnen. Das förderte die Vermutung, die Gebiete hätten als soziale Räume einen prägenden Einfluss auf diese Entwicklung. In der Studie „Juvenile Delinquency and Urban Areas“ des Chicagoer Institute for Juvenile Research zeigte sich eine relativ stabile Verteilung der Delinquentenraten über viele Jahre, obwohl sich die Quartiersbevölkerung und die ethnische Quartierszusammensetzung in diesem Zeitraum stark verändert hatte (vgl. Shaw/McKay 1972: 20). Da die empirischen Phänomene wissenschaftstheoretisch noch nicht nach einer Mikro-Makro-Perspektive (individuelle Eigenschaften vs. Quartierseigenschaften) differenziert wurden, schien die dauerhafte räumliche Verteilung der Delinquentenraten eine Eigenschaft des Raumes bzw. des Stadtquartiers selbst zu sein. In der weiteren Annäherung wurde der Raumaspekt aus der Analyse weitgehend herausgehalten und das Hauptaugenmerk auf die soziale Organisation im Stadtraum gelenkt. Symptomatisch sind dafür die Forschungen zur „Collective Efficacy“ (vgl. Sampson 2004). In diesem Modell wird die soziale Organisation eines Quartiers mit baulichen Merkmalen nur noch schwach in Beziehung gesetzt. Es werden lediglich Raumeigenschaften, wie z.B. die wahrnehmbaren Zeichen räumlicher Unordnung, in einer systematischen sozialen Observation erfasst. Die Frequenz und Dichte der erhobenen Zeichen von „disorder“ werden als Störungsquelle des Lebens in dem Stadtgebiet interpretiert sowie als Indikatoren für Collective Efficacy, d.h. erwartetes kollektives Kontrollhandeln als Ausdruck von Kohäsion und Vertrauen genutzt. Mit dem Konstrukt der Collective Efficacy korrespondieren Zeichen physischer Unordnung im Raum signifikant stärker als Hinweise sozialer Unordnung (vgl. Raudenbush/Sampson 1999: 624). Die Bedeutung der informellen Kontrollen, d.h. der Fähigkeit sowie der Bereitschaft, auf der Basis von Vertrauen und Solidarität kollektiv zu handeln (vgl. Sampson 2004: 108), ist in besonderer Weise von den sozialen Bindungen der Bewohner, vom

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Engagement in lokalen Organisationen, vom Vorhandensein lokaler Freundschaftsbeziehungen und von der aktiven Kontrolle der Heranwachsenden im öffentlichen Raum abhängig. Innere Sicherheit durch Raumorganisation und Raumgestaltung Die Rolle des Raumes für die Innere Sicherheit wird im fachlichen Diskurs weniger von der Soziologie, sondern mehr von den Raumwissenschaften betont. Aus der Planungsperspektive hat Jane Jacobs in der klassischen Veröffentlichung „Tod und Leben großer amerikanischer Städte“ die Sicherheit der Stadt als „vornehmste Aufgabe der Straßen und Bürgersteige“, d.h. als zentralen Zweck des urbanen öffentlichen Raumes herausgestellt (Jacobs 1961: 27). Die Herstellung von innerer Sicherheit könne in öffentlichen Räumen nicht allein auf Instanzen der sozialen Kontrolle wie etwa die Polizei reduziert werden, sondern werde „durch ein kompliziertes, fast unbewusstes Gewebe aus freiwilliger Kontrolle und grundsätzlichen Übereinkommen unter den Menschen selbst getragen und durchgesetzt“ (ebd.: 29). Jacobs’ Ansatz richtete sich gegen das städtebauliche Axiom der Charta von Athen, im urbanen öffentlichen Raum die Funktionen voneinander zu trennen und durch die Abseitsstellung monofunktionaler Wohngebiete eine überschaubare Ruhe und Ordnung zu schaffen (vgl. Le Corbusier 1957). Im Zentrum ihres Konzepts Innerer Sicherheit steht eine beiläufig entstehende Selbstverwaltung der Straße durch spezifische Faktoren im öffentlichen Raum wie: (i) die klare Abgrenzung zwischen dem öffentlichen und dem privaten Raum, (ii) die Orientierung der Sinne aller Menschen in der privaten Sphäre auf den öffentlichen Raum und (iii) eine Nutzungs- sowie Nutzerdichte im öffentlichen Raum, die gegenseitige Aufmerksamkeit weckt (vgl. ebd.: 32). Diesen Anforderungen wird stadt- und raumplanerisch eine Nutzungsmischung gerecht, bei der die Überlappung von Nutzungsfunktionen über alle Tageszeiten frequentierte Läden und Dienstleistungseinrichtungen entlang des Bürgersteigs und Bars sowie Restaurants induziert. Damit wurde ein Leitbild von Urbanität durch die Gestalt begründet, die Dichte und Ereignisvielfalt sowie ein Netzwerk von Benutzern und Zuschauern in der Erdgeschosszone ermöglicht. Obwohl die städtebaulichen Maßnahmen für Frequentierung sorgen sollen, so sind es letztlich doch die Bewohner als „natürliche Besitzer“, die den öffentlichen Raum in besonderer Weise schützen. Die Innere Sicherheit der urbanen Öffentlichkeit wird dabei aber nicht von „Togetherness“ bzw. Gemeinschaftssinn, also von untereinander vernetzten und persönlich bekannten Menschen getragen (vgl. Ehrenhalt 1995), sondern von distanzierten Vertrauensstrukturen. Oskar Newman rückt noch stärker die territoriale Anordnung und die bauliche Gestaltung räumlich-architektonischer Strukturen als Faktoren der inneren Sicherheit eines Wohngebiets in den Blickpunkt (Newman 1972: 18f.). Er formuliert städtebauliche Gestaltungsprinzipien zur Vorbeugung krimineller und unzivilisierter Handlungen. Durch die architektonische und städtebauliche Gestaltung soll eine natürliche Überwachung – im Sinne informeller sozialer Kontrolle – durch Bewohner ausgelöst werden, die mit Zeichen der Raumaneignung verteidigte und verteidigungsfähige Räume symbolhaft anzeigen, so genannte Defensible Spaces. Dabei spielen vier grundsätzliche Faktoren eine Rolle: Territorialität, natürliche Überwachung, Image und Milieu. Mit dem Ansatz der Territorialität wird eine Zonierung (von privatem, halbprivatem, halböffentlichem und öffentlichem Raum) angestrebt, die gegenüber Fremden Barrieren

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schafft und den Bewohnern die soziale Kontrolle erleichtert. Die Bewohner benutzen Symbole und Zeichen, um Ansprüche des Eigentums oder der Einflussnahme an einen Raum zu stellen und Verantwortung für das Wohnquartier zu übernehmen (vgl. Newman 1972: 51). Die Gestaltung von Grenzen zwischen den Zonen erfolgt durch reale Barrieren wie Mauern und Zäune oder durch symbolische Barrieren wie offene Torsituationen, Treppenabsätze oder Bepflanzungen. Bei der „natürlichen“ Überwachung soll mit planerischen Mitteln Aufmerksamkeit in der Nachbarschaft erzeugt werden; an vorderster Stelle steht die Ausrichtung der Fenster auf den öffentlichen Raum der Straße. Empfohlen wird aber auch die Reduzierung der Gebäudegrößen, denn auch die Anzahl der gemeinsam genutzten Wohneingänge und die Anzahl der Stockwerke pro Gebäude haben Einfluss auf die innere Sicherheit einer Siedlung (vgl. ebd.: 78). Mit dem Faktor Image soll durch ästhetisch ansprechende und akzeptierte Gebäudeformen und Umfeldgestalten ein negatives Stigma des Wohngebiets vermieden werden. In Stadträumen mit gutem Image wird nicht nur das private Investment stimuliert, sondern auch das immaterielle Engagement der Bewohnerschaft. Ein Milieu wird durch die städtebauliche Anordnung der Gebäude erzeugt. Wenn einheitliche städtebauliche Rahmenbedingungen realisiert werden, wie z.B. von den Haustypen und Hausgrößen über die Grundstücksgrößen bis hin zur Vorgartengestaltung, lässt sich planerisch ein Bereich mit hohem sozialen Kontrollpotenzial formen. Damit konzipiert Newman das Leitbild eines Stadtgebiets als territoriale Interessensgemeinschaft (vgl. Poyner 1983: 17). In der konsequenten Weiterentwicklung des Newman’schen Modells der Defensible Spaces ist am Ende des 20. Jahrhunderts der Typ des vollständig privatisierten Wohngebiets entstanden, wegen der Schließung nach außen und professioneller Formen der Bewachung im Allgemeinen „Gated Community“ genannt. In den Vereinigten Staaten basiert diese Form des Wohnens auf den besonderen rechtlichen Rahmenbedingungen des „Common Interest Developments“ (CID), die Formen der privaten Landnutzung mit Formen privater Regulation verbinden. Die Bewohner gehen dabei gegenseitige Verpflichtungen ein: Die Regulation der Interessensgemeinschaft erfolgt durch spezielle Übereinkünfte, Verpflichtungen und Handlungsrestriktionen; so werden nicht nur Gestaltungsvorschriften und Bauvorschriften, sondern auch die gewünschten Verhaltensweisen in der Siedlungsöffentlichkeit und die Formen ihrer Überwachung vertraglich vereinbart. Leitlinien der „Crime Prevention through Environmental Design“ (CPTED) (1) Gebäudevorsprünge wie Erker sollen zur besseren Überschaubarkeit des Wohnumfeldes eingeplant werden. (2) Zäune, Mauern, Hecken und andere Grenzmarkierungen sollen abtrennen, aber nicht unübersichtliche Nischen mit Versteckmöglichkeiten erzeugen. (3) Bäume und Strauchbepflanzungen sollen strategisch platziert werden, um das wilde Parken von Fahrzeugen und eine dadurch entstehende Unübersichtlichkeit zu verhindern. (4) Die Anordnung der Fenster von Wohnungen zu Straßen, Fußwegen und Gassen soll die soziale Kontrolle und Überwachung des Wohnumfeldes ermöglichen. (5) Die Außenbeleuchtung der Wege und Gebäude muss so konzipiert werden, dass keine dunklen Bereiche bestehen. Auch innerhalb der Gebäude darf es keine dunklen Ecken geben.

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(6) Eine engere, nicht zu großzügige Anlage öffentlicher Flächen und Plätze sichert informelle soziale Kontrolle. (7) Parkplätze sollen sauber und gut beleuchtet, jedoch nicht abgelegen sein, d.h. es müssen Blickbeziehungen von Wohnungen und Wegen aus bestehen. (8) Die Gebäudekonstruktion, Dächer, Eingangsbereiche und Flure sollen keinen unkontrollierten Zugang zu halböffentlichen / halbprivaten und privaten Bereichen erlauben. Die technischen Standards von Türen und Fenstern und die Konstruktion von Balkonen sollen die Zugangsmöglichkeiten Fremder wirkungsvoll behindern. (9) Treppenaufgänge, öffentliche WC-Bereiche, Fahrstühle und Eingangszonen sollen nicht abgetrennt, sondern offen und gut einsehbar geplant werden. (10) Die Zugänge zum Haus erfordern eine gute Einsehbarkeit von den Wohnungen aus. „Crime Prevention through Environmental Design“ (CPTED) bezeichnet in der weiteren Entwicklung eine Reihe von städtebaulichen Gestaltungsempfehlungen, die zur situativen Prävention von Kriminalität beitragen sollen (vgl. Crowe 1991: 28) und vor allem Barrieren, Zugangsbegrenzungen und nach innen gewandte Schließungen von Wohnquartieren propagieren (vgl. Poyner 1983: 15f.; Davey et al. 2003: 42). Im ursprünglich nur auf die Gestaltung fokussierten CPTED-Konzept wird – in Anlehnung an die Broken-Windows-Theorie – auch der Zustand und das Management eines Quartiers als wichtig erachtet (vgl. Wilson / Kelling 1996). Das Augenmerk wird auf die sichtbare Verwahrlosung eines Raumes ausgedehnt, die einen Wegzug der ansässigen Bevölkerung auslöst und der Delinquenz einen Freiraum signalisiert. Zu Grunde liegt die Annahme, dass Kriminalität und Verwahrlosung zu Unsicherheitsgefühlen führen und diese wiederum zu einer Entfremdung von Bewohnern und Stadtgebiet beitragen. Durch den Fortzug von Familien und stabilen Haushalten und den möglichen Nachzug sozial schwacher Haushalte gerät das Wohngebiet in eine Abwärtsspirale, in der die Kontrolle über das Quartier zunehmend verloren geht und sich die Lage der inneren Sicherheit kleinräumig verschlechtert. Die so genannte „zweite Generation“ der CPTED-Konzepte (vgl. Brassard 2003) geht ebenfalls über die Raumgestaltung hinaus, indem auch Maßnahmen der Sozialplanung und des Sozialmanagements einbezogen werden (vgl. Schubert 2005a, 2006). Im Blickpunkt steht nicht mehr allein die Gestaltung des physischen Raums, sondern auch die infrastrukturelle Arbeit mit den Nutzern des Raums (vgl. Sarkassian/Dunstan 2003). Eine weitere Zuspitzung leistet der Ansatz der „situativen Kriminalprävention“, nach dem der Raum als ein Handlungsort verstanden wird, wo innere Sicherheit allein gestalterisch durch situationsbezogene Bedingungen erzeugt werden kann (vgl. Clarke 1992). Gemäß der Rational-Choice-Logik entscheiden Faktoren der Situation über die Kosten und Risiken einer (nicht legitimen) Handlung und beeinflussen die rationale Entscheidung eines potentiellen „Täters“. Innere Sicherheit lässt sich danach über die situativen Strategien (i) der Erschwerung der physischen Möglichkeiten einer nicht legitimen Handlung, (ii) der Erhöhung des Risikos der Beobachtung bzw. des Bestrafungsrisikos und (iii) der Verminderung des möglichen Ertrags erreichen (vgl. ebd.: 13). Vor allem die physische Handlungsbeeinflussung („target hardening“) zielt auf die Kontrolle der Zugänglichkeit zu einer potenziellen Tatgelegenheit (vgl. Clarke 2003) – beispielsweise durch Zugangssperren, Sicherung von Wertgegenständen oder auch schadensverringernde Maßnahmen (z.B. Graffitischutzgrundierung). Unter raumwissenschaftlicher Perspektive ist daher nicht der so genannte (potenzielle) Täter, sondern die

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mangelhafte Gestaltungsqualität des städtischen Raumes als Signal für eine „Tatgelegenheit“ von Interesse. Ob unerwünschte Ereignisse im Wohnumfeld passieren können oder ob Kriminalitätsfurcht erzeugt wird, hängt danach auch von Merkmalen der räumlichen Gestaltung ab. Raum- und architektursoziologische Perspektiven Soziologisch wird Raum als „relationale (An-) Ordnung sozialer Güter und Menschen (Lebewesen) an Orten“ definiert (Löw 2001: 224ff.). Unter sozialen Gütern werden vor allem materielle, platzierbare Objekte verstanden, deren Verortung (d.h. Vermessung, Planung, Errichtung) – in der Relation zu anderen Platzierungen – systematisch einen Ort als Raum erzeugt (Spacing) und symbolisch markiert. Dabei können Menschen auch Elemente des Settings sein, das zu einer Raumsituation zusammengefasst wird. Über Wahrnehmungs-, Bezeichnungs- und Erinnerungsprozesse wird die Syntheseleistung erbracht, die platzierten und symbolisch aufgeladenen Objekte (Güter und Lebenwesen) zu – klassen-, geschlechts- und kulturspezifisch vorstrukturierten – Raumvorstellungen bzw. Raumbildern zu integrieren. Raumsoziologisch wird Raum dual in einem wechselseitigen Zusammenspiel von Handlung und Struktur konstituiert: Räumliche „Strukturen sind Regeln und Ressourcen, die rekursiv in Institutionen eingelagert sind“ (ebd.: 226) und im Handlungsverlauf von Alltagsroutinen konstruiert werden. Von daher können wir von institutionalisierten Räumen der Inneren Sicherheit sprechen, wenn die Anordnung bzw. Ordnung der Objekte individuelle Handlungsmuster und Synthesen auslöst, die mit den Strategien von Maßnahmen der Inneren Sicherheit kongruent sind. Besondere Raummuster des Einschlusses und der Ausgrenzung, wie zum Beispiel Zäune, Tore und andere Zugangskontrollen, können als spezifische institutionalisierte Räume der Inneren Sicherheit verstanden werden. Auf der Wahrnehmungsebene wird die atmosphärische Qualität dieser Räume erfahrbar: Die symbolisch-materielle Wirkung eines Raummusters als „Kontroll-Atmosphäre“ wird aber nicht nur räumlich-materiell, sondern auch in sozialer Interaktion produziert. Im Ergebnis fließt beispielsweise die Kontroll-Atmosphäre auf Flughäfen, die sowohl durch gestaltete Anordnungen als auch durch organisiertes Kontrollhandeln erzeugt wird, in die Synthese des Raumbildes der Menschen ein, wenn sie sich abstrakt einen Airport als Raummuster vorstellen sollen. Im deutschen Diskurs dominiert die kritische Perspektive der stadtsoziologischen Analyse: Tendenzen einer auf Sicherheitsbelange ausgerichteten Raumgestaltung werden als Gefährdung der städtischen Freiheiten, der allgemeinen Zugänglichkeit des öffentlichen Raums und des demokratischen Charakters der Kontrollen im öffentlichen Raum interpretiert (vgl. Siebel 2003: 251, Wehrheim 2002). Die stadtsoziologische Kritik richtet sich überwiegend gegen die zunehmende Unschärfe der traditionellen Raumkategorien „öffentlich“ und „privat“: Der öffentliche Raum signalisiere nach öffentlichem Recht Zugänglichkeit und der private Raum, der unter dem Hausrecht des Eigentümers steht, beinhalte wegen der Definitionsmacht, wer den Raum nutzen kann, Exklusivität. Exemplarisch verweist die Kritik auf die „Einhausung“ der Marktfunktion der europäischen Stadt, die – wie bei Passagen und Shopping Malls als öffentlicher Raum inszeniert – private, nur öffentlich zugängliche Räume darstellen, deren Nutzung durch Partikularnormen von Hausordnungen geregelt und deren innere Sicherheit über private Strukturen hergestellt wird. Architektursoziologisch wird dieser Gegensatz städtischer Räume von einem breiten Repertoire an sachstrukturellen, architektonischen und städtebaulichen Gestaltungselementen

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und Anordnungen repräsentiert. Architektur und Städtebau repräsentieren vor diesem Hintergrund ein professionelles Know-how, materielle Objekte an Orten nach institutionalisierten Regeln anzuordnen und zu platzieren. Architektur setzt auf drei Ebenen an, um Orte – Raum bildend – zu gestalten (vgl. Schubert 2005b, Elias 1970: 173): (i) Technologisch verfolgt sie das Ziel, Naturgewalten zu beherrschen und Menschen vor Naturereignissen zu schützen. (ii) In organisatorischer Hinsicht strebt sie eine Passgenauigkeit der architektonischen Produkte sowie ihres Herstellungsprozesses mit den gesellschaftlich vorstrukturierten Synthesen und Raumbildern an. (iii) Und unter zivilisatorischem Blickwinkel dienen Architekturprodukte der Steuerung individueller Nutzungsmuster und Ansprüche sowie innerer Haltungen. Architektur soll auf diesen drei Handlungsebenen als Platzierungshandeln ein hohes Maß an Kontrolle über den Raum erreichen und Raumnutzungen regulieren. Die „Architektursoziologie“ beschäftigt sich folglich reflexiv mit der „sozialen Produktion des Raumes“ (Henri Lefebvre). Im Blickpunkt stehen auf einer wissenschaftlichen Metaebene nicht nur die Produkte und Synthesen gebauter Raummuster, sondern auch der vielschichtige Prozess der Platzierung – von der Entstehung und Herstellung bis zur Nutzung. Aus dieser Perspektive thematisiert die Architektursoziologie, in welcher Weise Architektur und Stadtplanung Leitbilder der Inneren Sicherheit der jeweiligen Gesellschaft spiegeln. Denn in der sozialen Produktion von Raum fungiert die Architektur einerseits als Mittel, den einzelnen Mitgliedern der Gesellschaft ihren Ort und ihre Stellung im Gemeinwesen zuzuweisen. Andererseits werden über architektonische und städtebauliche Gestaltungsstandards Grundlagen für soziale Kontrolle über Anordnungen sowie Formen gebauter Umwelten manifestiert. Mit architektursoziologischen Methoden kann der Beitrag von Architekturprodukten und der Figurationen des Produktions- sowie Nutzungsprozesses zur Inneren Sicherheit auf sechs Ebenen untersucht werden (vgl. Schubert 2005b): es handelt sich um die (a) physikalische Ebene, (b) organisatorische Ebene, (c) funktionale Ebene, (d) ökonomische Ebene, (e) soziale Ebene und (f) die Ebene der Symbole. Auf der physikalischen Ebene geht es um Dimensionen wie Abstände, Material und Abgrenzung. Die gestalteten Abstände im Raum vermitteln beispielsweise die architektonisch gewählte Maßstäblichkeit. Die ermittelten Raumbeziehungen repräsentieren eine in die Gestaltung eingebettete Vision des sozialen Beziehungsgefüges. Informationen über die Abgrenzungen von architektonischen Ensembles (auch voneinander) geben Hinweise, wie innere Sicherheit über physikalische Platzierungs- und Abgrenzungsrelationen hergestellt werden soll. Auf der organisatorischen Ebene richtet die Architektursoziologie den Blick auf den Prozess der Planung und Herstellung. Im Mittelpunkt steht nicht nur die Rolle von Architekten als Gestalter einer räumlichen Anordnung mit spezifischen Zielen, sondern auch das Handeln von Akteuren, die dabei die Einhaltung von Standards der Sicherheitsproduktion überwachen (z.B. nach der Bauordnung). Für die funktionale Ebene können Dimensionen wie Gebrauchsfunktion, ideologische Funktion oder Nutzungsmuster genannt werden. Unter diesem Blickwinkel enthalten Gebäude und Ensembles beispielsweise äußere Zuschreibungen und Bedeutungen eines Sicherheitsarrangements (z.B. ausbruchs-/ einbruchssicher). Auf der ökonomischen Ebene spielen die Finanzierung und der wirtschaftliche Status von Produkten der Architektur eine Rolle. Bei Wirtschaftsbauten wird beispielsweise ein nicht unbeträchtlicher Teil in Maßnahmen der Sicherheit investiert (bauliche und technische Wach-, Kontroll- und Beobachtungsarrangements). In sozialer Hinsicht repräsentiert Architektur auch eine Korrespondenz von baulicher Gestalt und Sozialfiguren der Nut-

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zung, die im geschaffenen Objekt enthaltenen sozialen Abhängigkeiten sowie Machtdifferenziale und schließlich einen Beitrag zur individuellen Zivilisierung der Nutzer. Schließlich sind auf der Ebene der Symbole einerseits die architektonischen Gestalten selbst und die sie umgebenden visuellen Zeichen von Interesse. Beim Blick auf die architektonische Raumgestalt (erste Symbolebene) interessiert vor allem die Symboldimension der syntaktischen Codes, die optisch die baulichen Beiträge zur Sicherheitsproduktion kommuniziert (z.B. unüberwindbare äußere Abgrenzung). Bei der Analyse von visuellen Zeichen der Raumkultur (zweite Symbolebene) sind semantische Codes zu erkennen wie Alltagsartefakte, Zeichensysteme und Kollektivsymbolik, Schriftzeichen und Schriftmedien an den Gebäuden und im öffentlichen Raum. Der Straßentext von Straßenverkehrszeichen, gebrauchsgrafischen Instruktionen und alltäglichen Inschriften (z.B. Plakate, Graffiti, Poster) kommuniziert nicht nur Orientierungshilfen, sondern gibt auch Hinweise, was zur inneren Sicherheit in einem Raum beigetragen werden soll bzw. wie sie an diesem Ort ausgeprägt ist.

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Medien und Innere Sicherheit Joachim Kersten

Gewaltbilder Das Thema Medien verknüpft sich auf komplexe Weise mit Aspekten von Kriminalität, Gewalt und Innerer Sicherheit. Zunächst lässt sich zeigen, dass sich Medien aller Art, insbesondere aber Bilder und Texte, seit jeher auf die Vermittlung von Gewaltgeschehen beziehen (vgl. Groebner 2003). Das menschliche Interesse an Gewaltgeschehen und die entsprechende Neugier lassen sich analog zum Non-helping-Bystander-Syndrom („Gaffer“) auf eine These der Evolutionspsychologie zurückführen. Danach ist das Anschauen von Gewalt- und Gefahrensituationen weniger als Charakterdefizit einzuschätzen, sondern dient eher der eigenen Risikoabschätzung, gewissermaßen als Vorbereitung auf eventuelle Situationen mit ähnlichen Risiken. Seit es Medien gibt, transportieren diese ferner die menschliche Wahrnehmung, ob fiktional oder „dokumentarisch“, von beiden Spielarten der Gewalt: der legitimiert erscheinenden „guten“ Herrschaft oder der „gerechten“ Rebellen und Aufständischen sowie, auf der anderen Seite des normativen Spektrums, der „bösen“ Gewalt der Verbrecher und Diktatoren (vgl. ebenda: 135). Als typisch, nahezu selbstverständlich für mediale Gewaltdarstellungen kann von daher deren bipolare normative Ladung gelten, die sich aus dem Blickwinkel des Betrachters ergibt (vgl. auch Lovell 2003) und die mit der durch Medien verursachten „klischeehaften Polarisierung in Gut und Böse zusammenhängt“ (Kunz 2001: 378). Heute bestimmen Kameraperspektive und Kommentar die Wahrnehmung des Publikums, früher ergab sich das aus der Perspektive des gestaltenden Künstlers.1 Aus der Perspektive der Protestierenden erscheint die Phalanx der hochgerüsteten uniformierten Ordnungshüter vor Wasserwerfern, also die Gewaltsymbolik des Staates, bedrohlich und unverhältnismäßig. Der von der polizeilichen Gegenseite dokumentierte Blickwinkel zeigt eine vermummte, mit Steinen und Brandsätzen werfende Front von Gewalttätern. Den normativen Botschaften vieler bekannter Bilder der neueren Zeitgeschichte kam und kommt entsprechend häufig eine enorme politische Wirkung zu.2 1

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Das neorealistische Meisterwerk „Fahrraddiebe“ (1948) des Regisseurs Vittorio De Sica nimmt eine verständnisvolle Sicht auf den zum Fahrraddiebstahl gezwungenen Familienvater ein. Als Kriminalgeschichte aus der Sicht eines polizeilichen Diebstahlermittlers hätte der Film allerdings ein anderes Drehbuch benötigt. In den 1960er Jahren waren es die Bilder der vor den amerikanischen Napalm-Bomben fliehenden vietnamesischen Kinder sowie des Ausladens der Metallsärge von gefallenen G.I.s. In den 1970er Jahren, zur Zeit des RAF-Terrorismus, waren dies die an die „Staatsmedien“ überspielten Videobotschaften der Entführer des Arbeitgeberpräsidenten Hans Martin Schleyer, vor dem RAF-Symbol sitzend und um Hilfe bittend. Im Jahr 1988 verfolgten die Deutschen das Gladbecker Geiseldrama als ein live übertragenes TV-Spektakel, in dem die flüchtenden Geiselnehmer mit ihren Opfern und die sie verfolgenden Polizisten, zum Teil überholt von den Vertretern der Medien, zu sehen waren, wobei die Polizei stellenweise in die Rolle einer hilflosen Nebendarstellerin geriet. Seit dem 11. September 2001 sind es die unendlich oft wiederholten Bilder der Zerstörung der Türme des New Yorker World Trade Centers durch die in die Gebäude einfliegenden und explodierenden Passagierjets. Und neuestens (2007) sind es die Amateuraufnahme eines Studenten der Virginia Tech von einem Hörsaalgebäude, in dem seine Kommilitonen und Professoren von einem Amokläufer erschossen werden. Festgehalten wird diese Bildsequenz mithilfe der Kamerafunktion des Mobiltelefons des Studenten; sie wird auf allen Kanälen zigfach ausgestrahlt und mit der eingeblendeten Zahl der abgegebenen Schüsse „angereichert“ (z. B. CNN).

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Häufig wiederholte „Gewaltbilder“ des Medienzeitalters können als Symbole der Brüchigkeit von Zivilisation gelten und übermitteln den Betrachtern eine deutlich verunsichernde Botschaft. Während Printmedien und Radio technisch bedingten Beschränkungen unterliegen, stehen Fernsehen und digitale Bildmedien in einem Konkurrenzkampf um die jeweils möglichst aktuelle Übermittlung jeweils möglichst dramatischer Bilder vom Geschehen. Bilder müssen z.B. bei Cable News Network (CNN) oder anderen Nachrichtensendern immer häufiger „für sich“ selbst sprechen, weil sie eher verfügbar sind als Berichte, Kommentare oder gar Analysen.3 Die übermittelten Bilder und Nachrichten von schrecklichen Gewaltereignissen, die z. T. den Glauben an Innere Sicherheit der jeweiligen Gesellschaft unumkehrbar erschüttern müssten, erreichen Millionen von Konsumenten weltweit in einer nahezu unvorstellbaren Geschwindigkeit. Der Darstellung von Gewaltgeschehen durch die Medien entspricht eine ebenso lange Tradition der Verwendung von Symbolen, Zeichen und Insignien zur Kennzeichnung von Machtansprüchen und insofern zur Markierung von „Sicherheitszonen“ und „-personal“ (vgl. Groebner 2003). Gleichzeitig sollen derartige „Markierungen“ eine abschreckende Botschaft an Eindringlinge und Fremde übermitteln: als Zeichen des Potentials einer legitimierten oder sich als legitimiert erachtenden Gewalt. Die Verwendung solch uniformer Zeichen lässt sich in vielen menschlichen Kulturen und über die meisten geschichtlichen Phasen hinweg nachweisen. Die als aggressiv wahrgenommene Funktion der Abschreckung und Verunsicherung findet sich in heutigen Zeiten auch in den Tags, den Reviermarkierungen jugendlicher Gruppierungen in Großstädten („Gangs“), wieder. Für Außenstehende, zum Teil aber auch für Anwohner, kennzeichnet die Häufung von Graffiti Angsträume, Orte der Kriminalität und Gewalt, also das genaue Gegenteil eines Sicherheitsgefühls (vgl. ebenda: 41).4 Kriminalität und Gewalt durch Medien? Neben solchen Zeichenfunktionen dienen Medien von der griechischen Sage bis zum aktuellen chinesischen Martial-Arts-Epos oder Hollywoodfilm der Überlieferung von Heldentaten. In der Regel handelt es sich um gewalttätige Auseinandersetzungen. Dabei geht es einerseits um ein Bedürfnis nach normativen Botschaften, andererseits auch stets um die Unterhaltung eines Publikums. Dies gilt für die Geschichten professioneller Erzähler am Lagerfeuer und die griechische Tragödie genauso wie für die Fahndungssendung auf dem Fernsehschirm oder das so genannte Reality-TV (Doku-Soaps). Bei der Darstellung von realem oder fiktionalem Geschehen, sei es durch mündliche Überlieferung, Texte, Bilder, Theaterstücke oder Filme, werden die Ereignisse neu konstruiert. Bildmedien gelten unberechtigterweise als besonders objektiv. Tatsächlich lässt sich kaum eine menschliche Wahrnehmung so mühelos täuschen und manipulieren wie die visuelle Wahrnehmung.

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Fortsetzung Fußnote 2 Tage später wird die an eine Fernsehanstalt übermittelte „Abschiedsbotschaft“ des Amoktäters von Blacksburg, Virginia, ausgestrahlt. Wie die Berichterstattung über aktuelle Katastrophen wie 9/11 oder den Virginia-Tech-Amoklauf von 2007 belegt, erscheinen die Moderatoren teilweise als überfordert und deplatziert, nahezu „schockstarr“ (FAZ 18.4.2007: 39). In anderen Kulturen wird Angst und Unsicherheit eher durch das Erscheinen uniformierter Sicherheitskräfte ausgelöst (z.B. in den Favelas brasilianischer Großstädte).

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Bilder über sensationelles Gewaltgeschehen stehen seit jeher im Zentrum des Publikumsinteresses, das von den Medien bedient wird. Medien, Kriminalität und Kriminalitätsbekämpfung bilden dabei ein höchst komplexes Geflecht, in das zusätzlich kriminalpolitische Interessen einfließen (vgl. Kunz 2001: 362). Dabei bedürfen die gegenseitigen Abhängigkeiten einer differenzierten und mühevollen Analyse, die durch Medienschelte oder Verschwörungstheorien nicht ersetzt werden kann. Eine lang anhaltende und kontroverse Debatte entspannt sich um die Frage, ob Medienkonsum Gewalt erzeugt, also, ob Mediendarstellungen von Gewalt zu dissozialem Verhalten bis hin zu direkten Gewalttätigkeiten der Konsumenten, insgesamt zur so genannten Medienverwahrlosung (vgl. Pfeiffer 2003, Spitzer 2007) führen. Letztere Befürchtung wird gelegentlich als Markenzeichen einer rückwärts gewandten „Bewahrpädagogik“ (kritisch zu dieser Auffassung: Lukesch 2002) angesehen. Zwar lässt sich zeigen, dass sich im 19. Jahrhundert Befürchtungen auf eine sich mit der Alphabetisierung breiterer Bevölkerungsschichten ausbreitende „Leseseuche“ richteten sowie in der Weimarer Zeit und gleichfalls in den 50er/60er Jahren des letzten Jahrhunderts auf „Schund“-Hefte und bebilderte Druckerzeugnisse von Micky Maus bis Sigurd. Gerade Filmen („Rock around the Clock“) oder der Rock-’n’-RollMusik wurde von Teilen der Pädagogik eine aufwühlende bis Gewalt fördernde Wirkung, z.B. auf die so genannten Halbstarkenkrawalle, zugeschrieben. Wenn jedoch aktuell TV-Gewalt und Ego-Shooter-PC-Spiele („Counter Strike“) im Zentrum einer Diskussion um die Zugänglichkeit und Auswirkung von Gewalt verherrlichenden bzw. trainierenden digitalen Medien stehen, sollte sich dies auf einen anderen Stand der Forschung beziehen (vgl. Möller 2006) als vor 50 Jahren, tut dies aber eher selten. Nach spektakulären Gewaltereignissen, insbesondere den Amokläufen der jüngsten Zeit, wird regelmäßig ein Zusammenhang zwischen dem Gefährdungsmerkmal des übermäßigen Konsums von Gewaltmedien (Fernsehen, Horror- und Gewaltfilme auf Digital Versatile Disc [DVD], PC-Spiele, Internet) und abweichendem, sozial schädlichem Verhalten vermutet. Generell herrscht aber in der Öffentlichkeit, in der Politik und in einem Teil des deutschsprachigen Expertentums Uneinigkeit über das Gefahrenpotential von Gewaltmedien. In neueren Studien wird der internationale Forschungsstand zur Wirkung von Gewaltmedien zwar umfassender dargestellt, ein einhelliges Votum der Wissenschaft lässt sich jedoch nicht verzeichnen. Auf der Basis von Längsschnittdaten über die Auswirkungen von gewalthaltigen PC-Spielen gelangt man mittlerweile zu ähnlichen Ergebnissen wie der Teil der Medienwirkungsforschung (vor allem über Gewalt im Fernsehen), der in den letzten zwei Jahrzehnten durchaus Auswirkungen des Medienkonsums feststellen konnte (vgl. Möller 2006: 206). Übereinstimmend sehen solche Studien negatives Potential in der Belohnung von Gewaltverhalten, in der Folgenlosigkeit für die Gewaltausübenden und in der Ausblendung der Folgen für die Opfer von Gewalt. Zu berücksichtigen ist allerdings die in vielen Studien konstatierte Wechselwirkung zwischen einer stärker ausgeprägten Neigung, Gewaltmedien zu konsumieren, und einem bereits gegebenen hohen Niveau von Aggressionsbereitschaft der betreffenden Personen. Studien über kausale Auswirkungen des Konsums von Medien mit Gewaltinhalten, z.B. bei Kindern und Jugendlichen, stellen zunehmend Effekte der visuellen Rezeption von Gewalt fest, während sich Untersuchungen, die überhaupt keinen Zusammenhang zwischen dem Ausmaß der konsumierten Gewaltdarstellungen und der eigenen Einstellung zu Aggression feststellen können, mittlerweile eher in der Minderzahl befinden. Dass Gewaltbetrachtung friedlicher machen soll (Katharsisthese), findet von Seiten der Forschung kaum

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noch Zustimmung. Gleichwohl stehen Quantität und Qualität dieser Gewaltdarstellungen mit dem Gewaltaufkommen in einer Kultur nicht in einem kausalen Zusammenhang. Entsprechende Behauptungen (vgl. z.B. Spitzer 2007: 9, 12) über ein wahrscheinliches Ansteigen der Mordraten sind kriminologisch leicht zu widerlegen. Die entsprechenden Raten sinken, während sich das Angebot an Gewaltmedien vervielfacht hat. Es besteht kein monokausaler Zusammenhang, was jedoch eine Diskussion über Gewaltmedien aus ethisch-ästhetischer Perspektive nicht erübrigt. Sie müsste sich inhaltlich vom populistischen Ruf nach mehr Zensur/Law & Order nach Gewaltvorkommnissen unterscheiden, um langfristig politisch Wirkung zeitigen zu können. Zahlreiche quantitative Studien belegen die Ubiquität des Angebots an Gewaltdarstellungen in Fernsehprogrammen öffentlich-rechtlicher und privater Kanäle.5 Berechnungen der „Gewaltdichte“ des Fernsehens sprechen davon, dass knapp 60% bis 80% der Fernsehfilme Gewalt darstellen, im Durchschnitt mehr als sieben Mal pro Fernsehstunde. Die höchste „Gewaltrate“ – bei einer entsprechend großzügigen Auslegung des Gewaltbegriffs – haben Kinderprogramme und Cartoons (Zeichentrickfilme). Gäbe es einen direkten (monokausalen) Wirkungszusammenhang zwischen der Rezeption visueller Gewalt und der Bereitschaft unmittelbar Gewalt gegenüber Mitmenschen auszuüben, so müssten aufgrund der schieren Häufung verfügbarer Mediengewalt aus unseren Kulturen extrem gefährdete Gesellschaften werden. Nach Ansicht einiger Experten krankt die Medien-und-Gewalt-Debatte an der Ignoranz vieler „Medienexperten“ gegenüber internationalen wissenschaftlichen Resultaten: Man „setzt anstelle der Ergebnisse empirischer Forschung subjektive Evidenzerlebnisse“ (Lukesch 2002: 1).6 Neuere Beiträge der neurobiologischen und neuropsychologischen Forschung verstärken eher die Zweifel an der Harmlosigkeitsvermutung (vgl. auch Schwind 2005: 224, Möller 2006, Spitzer 2007). Es fehlt allerdings an hochwertigen qualitativen Untersuchungen. Bestritten wird von einigen Medienwirkungsforschern inzwischen auch die Behauptung einer rein artifiziellen Natur der Ergebnisse (entstanden im „Laborkontext“) sowie einer Nichtexistenz empirischer Langzeituntersuchungen über nachweisbare sozial schädliche Wirkungen. Auch die so genannte Double-Dose-Theorie erweist sich demnach als fragwürdig. Danach würde sich negative Medienwirkung ausschließlich dann einstellen, wenn auch „Broken Home“, Familiengewalt oder Drogen vorliegen.7 Deutlich wird aber, dass sich bei einem derart nachteiligen Milieu Gewaltfaszination und auch ihre Legitimation durch hohen Konsum entsprechender Medien verstärken können. Folgt man den Ergebnissen der Studien der Forschergruppe um Lukesch (et al. 2003), so sieht die Wirkungsforschung in der Simulation von Gewalt durch Spiele am Computer mit „hohem Erregungswert“ eine „Reduktion von 5

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Hervorstechend sind Gewaltszenen allerdings auch in den Märchen der Gebrüder Grimm oder auf Kirchenfenstern, wo das Leiden und Sterben des gekreuzigten Jesus Christus oder das von heilig gesprochenen Märtyrern und Märtyrerinnen zu betrachten ist (vgl. Groebner 2003: 103). Metaanalysen weisen „für die Wirkungen des gewalthaltigen Medienkonsums“ eine Effektgröße „etwa in der Größenordnung der Bedeutung des Rauchens für die Entstehung von Lungenkrebs“ auf. Es habe sich als „sehr günstig erwiesen (…), Kinder und Jugendliche dazu anzuhalten, möglichst wenig die entsprechenden Medien zu nutzen (…) und besonders kritisch in ihrer Auswahl der konsumierten Fernsehsendungen und Videospiele zu sein“ (Möller 2006: 208). Büttners explorative Studie (2005) über die Verarbeitung kriminalitätsrelevanter Medienerzeugnisse bestätigt allerdings im Widerspruch zur Auffassung der Medienkonsumenten als mehr oder weniger willenlosen Objekten von medialer Konditionierung den Realitätssinn von jüngeren Mediennutzern. Die These von der Harmlosigkeit gezeichneter Gewaltfilme (Comics, Anime) sei nicht haltbar. In Zweifel zu ziehen sei auch die Behauptung, nur Kinder würden beeinflusst, Frauen gar nicht und Medieneffekte seien auf ohnehin aggressive Personen in „Problemgruppen“ beschränkt (Lukesch 2003: 6).

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Prosozialität“ sowie eine Tendenz zur Verstärkung von gelernter und angewandter Aggressivität; wahrscheinlich ist zumindest eine Verstärkung bereits vorhandener Neigungen (ähnlich auch Möller 2006). Somit wird Gewalt in den Medien als ein „nicht in Abrede zu stellender Faktor“ erkannt, „der eine Zunahme des Aggressions- und Gewaltpotenzials auf individueller und auch auf gesellschaftlicher Ebene“ (Lukesch et al. 2003: 7) in Gang setzen kann. Der pointiert die schädlichen Effekte von Gewaltmedien betonende Lukesch warnt jedoch bei der Auseinandersetzung um die Medienwirkung vor „echter oder künstlicher Aufgeregtheit“, die zumindest gelegentlich in der These von „der“ Medienverwahrlosung aufscheint. Ob sich gegenüber der „kulturellen Selbstverständlichkeit“ (Kunczik/Zipfel 2002: 2) populistischer Kausalvermutungen über Medien und Gewalt differenzierte und vermutlich kompliziert darzulegende Forschungsergebnisse durchsetzen werden, bleibt abzuwarten. Medien, Polizei und Kriminalität Die These, dass das Fernsehen nur ein Spiegel der Gesellschaft sei, ist falsch – die Angebote des Fernsehens sind weit davon entfernt, einen solchen Anspruch erfüllen zu können (vgl. Lukesch 2003: 31). Wie auch immer verzerrt die Medien als „Spiegel der Gesellschaft“ die realen Verhältnisse wiedergeben mögen, die mediale Darstellung von Kriminalitätsgeschehen und -bekämpfung ist in der Regel noch weiter von der Realität alltäglicher Vorkommnisse und polizeilicher Aktivitäten entfernt (vgl. Kunczik 2002/Zipfel: 10). Nun würden Medienkonsumenten kaum aus einem Zeichentrickfilm (mit Micky Maus oder Bugs Bunny) auf die Lebensverhältnisse von Feldmäusen oder Kaninchen in freier Wildbahn schließen. Anders verhält sich das bei fiktionalen (ARD-Tatort) oder Reality-TV-Produktionen der Fernsehkanäle: Das Bild der Tatort-Kommissarin oder der Bochumer Streifenpolizisten „Harry und Toto“ prägt die Erwartungen, die Bürger in Deutschland bei Begegnungen mit der Polizei abrufen (vgl. Kersten 2005). Stellenwert und Präsenz von Kriminalität in der Berichterstattung der Medien übersteigen die Behandlung anderer Themen (Politik, Kultur, Gesellschaft) bei Weitem.8 Die Medienpräsenz von Gewalt und Kriminalität hat der Forschung zufolge eine kaum bestreitbare Wirkung auf das Sicherheitsgefühl der Konsumenten (vgl. Walter 2006: 37f., Mackenthun 2006, siehe dazu auch den Beitrag von Reuband in diesem Band).9 Was die Berichterstattung der Medien über alltäglichere Kriminalitäts- und Gewaltformen betrifft, so lässt sich seit Mitte des letzten Jahrhunderts „ein Wandel von Sympathieerzeugung zur Dämonisierung beobachten“ (Foster 2003: 35; vgl. Karstedt 2003, allgemein zu diesem Wechsel Kersten/Jacobsen 2005). Das Leiden der Opfer ist stärker in den Fokus des öffentlichen Interesses gerückt, während das Verständnis für den Täter als „Opfer der Gesellschaft“ an Glaubwürdigkeit und Überzeugungskraft verloren hat. Karstedt kritisiert in ihrem Vergleich der Debatten um die Innere Sicherheit in Deutschland und Großbritannien, dass im „öffentlichen Diskurs“, den die Medien mitgestalten, das „Problem der Unsicherheit“ auf Kriminalität reduziert werde und somit ein „mo8 9

In den Medien der Vereinigten Staaten überragt die Häufigkeit von „crime stories“ beispielsweise die Berichterstattung über den amerikanischen Präsidenten um das Dreifache (vgl. Lovell 2003). Mackentun spricht von einer Gesellschaft, „die sich als puren Luxus eine immer größere Risikoangst leistet“ (2006: 43). Andauernd werde eine neue „Risiko-Sau durchs mediale Dorf getrieben“. Dabei werde routinemäßig Risiko mit Gefahr verwechselt, und Gefahr sei auch noch kein Schaden. „Das, was Risiko beziehungsweise kein Risiko ist, bestimmt in Deutschland die öffentliche Meinung, nicht die Wissenschaft“ (2006: 46).

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ralischer Diskurs“ um Strafe und Kontrolle (und nicht um Gerechtigkeit und Solidarität) geführt werde (2003: 260). Polizei und Medien stehen in einem reflexiven Verhältnis: sie brauchen einander für unterschiedliche Zwecke und Erfordernisse. „Policing is news“ (Fielding 2005: 12), denn ein wesentlicher Bestandteil des routinemäßigen Medieninhalts beziehe sich auf Kriminalität, ihre Kontrolle und die Polizei. Die Legitimität der Polizei ist in starkem Maße medienabhängig (vgl. Lovell 2003: 20, vgl. auch die Fallstudie von Foster 2003 über die Londoner Polizei). Die Öffentlichkeitsarbeit der Polizei hat sich entsprechend in den letzten Jahrzehnten dramatisch verändert, d.h. vor allem professionalisiert (vgl. Karpf 2002, Lovell 2003: 154ff., Frevel 2003, Noethen 2003). Bei größeren öffentlichen Konfrontationen wie den „Kreuzberger Nächten“ am Vorabend des 1. Mai oder Atommülltransporten bieten die jeweils für Öffentlichkeitsarbeit zuständigen Kräfte der deutschen Polizeien den Medien Informationen und Ansprechpartner; gleiches gilt für größere Schadensfälle und spektakuläre Kriminalfälle. Empfindlich wird auf Auftritte von Politik oder Expertentum reagiert, die die Ermittlungsarbeit behindern.10 Die im Rahmen des G8-Gipfels 2007 in Heiligendamm erfolgten Razzien der Bundesanwaltschaft und die Maßnahmen im Vorfeld des Ereignisses sowie die von verschiedenen Seiten bemängelte „Käfighaltung“ („Guantanamo-Haft“) von Festgenommenen wird nicht nur in gesellschaftskritischen Kreisen, sondern auch in seriösen Medien als Gegenströmung zu der seit längerem verfolgten Linie der De-Eskalation wahrgenommen. Gleichzeitig hat die Berichterstattung über den international zusammengesetzten „Schwarzen Block“ von Gewaltbereiten sowie über Vorfälle eines opportunistischen Vandalismus in Rostock bestätigt, dass ein Teil der Adressaten des polizeilichen Vorgehens nicht als „Opfer“ von Polizeigewalt betrachtet werden kann. Was alltäglichere Spielarten der polizeilichen Tätigkeit betrifft, so hat das deutschsprachige Fernsehpublikum ein auch von den Produzenten zunächst nicht erwartetes hohes Interesse an „Polizei-Dokus“ entwickelt, in denen „normaler Alltag von Beamten“ dargestellt werden soll. Dieses aus den US-Medien (COPS, vgl. Kersten 2005) importierte Format hat, bei vergleichsweise minimalen Produktionskosten und mit „Laiendarstellern“ (also echten Polizeibeamten), enorme Zuschauerzahlen aufzuweisen, bei gleich bleibend hohem Zuschauerinteresse an den fiktionalen Formaten wie dem ARD-Tatort, dem „Großstadtrevier“ und anderen Polizei- bzw. Krimiserienformaten. Obwohl Reality-TV-Sendungen gewohnheitsmäßig dramatische (gelegentlich auch komische oder tragische) Aspekte polizeilicher Tätigkeit überproportional herausstellen, können seriös produzierte „Polizei-Dokus“, auch wenn sie Gesetzen der Medienvermarktung gehorchen müssen, wertvolle Einblicke in die Polizeiarbeit liefern.11 Filmgeschichtlich bedeutend sind die Arbeiten von F. Wiseman. Seine Dokumentation polizeilichen Handelns beginnt mit dem Film „Law and Order“ (1967).12 10 11

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Als letztes Beispiel hierfür können die Äußerungen des baden-württembergischen Ministerpräsidenten Oettinger zum Tatmotiv unmittelbar nach dem Heilbronner Mord an einer Polizistin gelten. Als Beispiele dafür können sowohl die ARD-exclusiv Reportage „Bullen sind doch arme Schweine – Die Ausputzer von Wache 11“, kurz nach dem „Hamburger Polizeiskandal“ 1997 gedreht, als auch (mit Abstrichen im Detail) die SWR-Doku-Soap „Polizei 6/31 – Auf Streife durchs Leben“ (2000) über den Arbeitsalltag von Streifenpolizisten in einem Polizeirevier im Südwesten Deutschlands dienen. Frederick Wiseman (geb. 1930) wird vom Jura-Professor zum Regisseur von etwa 30 Dokumentarfilmen (u.a. „Titicut Follies“, über die Situation von Gefangenen/Patienten in Anstalten der forensischen Psychiatrie, 1967; „Public Housing“, über Sozialwohnungen in Chicago, 1997; „Domestic Violence“, über Gewalt im sozialen Nahraum, 2003). Wisemans Arbeiten sind als Dokumentationen des Alltags im Dreieck von sozialer Kontrolle,

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Fernsehsendungen über Kriminalität und Strafverfolgung machen etwa 20% des Prime-Time-TV in Industriegesellschaften aus. Obwohl mediale (fiktionale und Reality-TV) polizeiliche Tätigkeit und alltägliche Polizeiarbeit zwei verschiedene Welten sind, hat sich die symbolische Konstruktion der Polizei in den Medien in ihrer Bedeutung dem angeglichen, was die Polizei tatsächlich tut. So sehen Autoren Polizisten als „Bühnenakteure“, die Massenmedien würden polizeiliche Ermittlung und Kriminalitätsbekämpfung mit „Glamour“ überziehen und somit würden Polizisten aktiv in die Gestaltung des Images von Innerer Sicherheit involviert: „(…) nature and patterns of much police work are in fact a reaction to media constructions of policing“ (Lovell 2003: 23). Unbestreitbar ist die drastisch erhöhte Wahrscheinlichkeit, dass polizeiliches Handeln im öffentlichen Raum durch private Digitalkameras bzw. durch die Kamerafunktion von mobilen Telefonen von Anwesenden festgehalten und anschließend den Medien zum Verkauf angeboten wird (vgl. Goold 2005: 233). Ein spektakulärer Vorfall dieser Art war die Aufzeichnung des Übergriffs von mehreren Polizisten gegen Rodney King in Los Angeles, der weltweit Empörung über Polizeibrutalität ausgelöst hat (vgl. auch Cáceres 2007). Foster sieht in der „durch besondere Vorfälle angestoßenen Berichterstattung“ ein „window of opportunity“ für Advokaten sozialen und politischen Wandels (2003: 41), das in der Regel durch die Medien aufgestoßen wird. Die Medien gestalten so in mannigfaltiger Weise unser Bild von der Polizei: § Medien schaffen durch fiktionale Vorlagen ein scheinbar konsensfähiges Bild des Polizisten als maskuliner Schutz- und Vergeltungsinstanz. § Gleichzeitig können Medien durch investigativen Journalismus Fehlverhalten von Beamten aufdecken und Mängel in der Arbeitsstruktur von Polizeitätigkeit bloßlegen, die das Image der gesamten Polizei in Frage stellen können. § Medien formen die Vorstellungen, die sich die Polizei vom Polizeibild der Bevölkerung/Öffentlichkeit macht (vgl. Lovell 2003). Diese Reflexivität von Medien und den für Innere Sicherheit zuständigen Organisationen ist eine Neuentwicklung und bedürfte in Deutschland intensiverer soziologischer und politikwissenschaftlicher Forschung. „Vorsicht Kamera“13 in der offenen Gesellschaft Die Frage, ob Freiheit der möglichst umfassenden und lückenlosen Anstrengung nach Sicherheit bedarf oder ob eine offene Gesellschaft sich im Umgang mit Risiken, die von ihren Fein-

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Fortsetzung Fußnote 12 betroffenen Individuen und ihren Betreuern und dem institutionellen Alltag Werke der filmischen Ethnografie über Innere Sicherheit, ihre Akteure und Adressaten. Sie gewinnen Preise und Forschungsstipendien (vgl. Benson/Anderson 2002). Wortwechsel (Gedächtnisprotokoll) zwischen Beamten und einem Medienvertreter, dessen begleitender Kameramann zunächst von den Polizisten nicht wahrgenommen wird, während des G-8 Gipfels in Heiligendamm: Reporter zu Beamten: Weshalb nehmen Sie diesen Demonstranten fest? Beamter 1: Das steht alles in der Anzeige. Reporter: Die liegt mir aber nicht vor. Beamter 1: Pech gehabt! Beamter 2: Vorsicht Kamera!

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den ausgehen sowie angesichts von Terror und Grauen erregender Kriminalität bewähren muss, ob also Freiheit und Sicherheit zusammenhängend betrachtet werden müssen (vgl. Dietz 2006, Kunz 2001: 361), wird von Bürgerrechtlern sowie gesellschaftskritischen Stimmen grundsätzlich anders beantwortet als von Innenpolitikern und Sicherheitsexperten. Die Medien spielen bei dieser Grundsatzdebatte eine wichtige Rolle. Terroristische Aktionen wie Selbstmordanschläge büßen im Hinblick auf ihre Medienwirkung nur dann ihren prominenten Stellenwert ein, wenn sie – wie zurzeit im Irak oder auf anderen Kriegschauplätzen – mit Dutzenden von Toten nahezu täglich stattfinden. Auf der einen Seite brauchen der nationale (Beispiel Rote Armee Fraktion [RAF], vgl. Elter 2006) wie auch der internationale Terrorismus die Berichterstattung der Medien, damit Anschläge ihre Angst erzeugende Wirkung bei der Bevölkerung entfalten können. Aktivisten und Gruppierungen benutzen die Medien, um Forderungen an den Staat stellen zu können. Auf der anderen Seite ist die Zusammenarbeit der staatlichen Apparate mit den Medien bei der Bekämpfung terroristischer Organisationen eine unerlässliche Gegebenheit. Im Prinzip wird seit der Französischen Revolution versucht, durch Terror größtmögliches Aufsehen zu erreichen.14 Die vielfältige, stellenweise inflationäre Verwendung des Begriffs „Terror“ macht historisch informierte Differenzierungen notwendig. Weder das Terrorsystem Hitlers noch das von Stalin oder Pol Pot waren beim Massenmord auf Medienaufmerksamkeit aus. Die Videoproduktionen Bin Ladens hingegen zielen auf Symbolik und Aufmerksamkeit im Westen und in den Ländern des Islams. Der neue internationale Terrorismus bewegt sich somit „logistisch und operativ auf der Höhe der Globalisierung“ und ist ein „Ergebnis revolutionierter Verkehrs- und Kommunikationstechnologien“ (Schoch 2003: 50f.). Zur „Teilhabe des Terrorismus an der Globalisierung“ gehöre seine „Symbiose mit der globalen Berichterstattung. Der moderne Terror setzt die Öffentlichkeit voraus“ (ebenda: 52). Bei der Bekämpfung des internationalen Terrorismus beschreiben Kritiker eine „aggressive outreaching securitization“ in den USA und z. T. auch bei ihren Bündnispartnern.15 Die vormalige Unterscheidung von Kriminalitätsbekämpfung im Inneren und globaler Kriegsführung sei damit aufgehoben. Gleichzeitig würde die Signifikanz der biologischen Spurensuche bei neuen Formen des „warfare-as-crime-fighting“ erheblich zunehmen. Die Medien, sowohl der seriöse Journalismus als auch der Film, hätten mittlerweile eine kritischere Rolle gegenüber diesen Kontrollstrategien eingenommen.16 14 15

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Die Agenten des „terreur“ waren allerdings „weniger auf viele Tote aus als auf viele Zuschauer und Zuhörer“ (Schoch 2003: 45). Kritische Stimmen sehen speziell den amerikanischen PATRIOT Act von 2001 als Beispiel eines Sicherheitsdenkens, das politisch nur noch zwei Kategorien zulässt: Freunde oder Feinde (vgl. Shapiro 2005: 22). Durch elektronisch gespeicherte Daten über Geldverkehr, Bücherausleihe, Telefon- und Internetkommunikation sowie Konsumgewohnheiten, letztlich also Medien wie das Internet, werde diese Differenzierung bewerkstelligt. Es gehe dabei um die Schnittstellen von „physischen Körpern, angewandter Überwachungstechnologie und Anwandlungen eines geänderten politischen Willens, in Kraft gesetzt durch Regierungen, denen entweder Unterstützung oder Widerstand durch die Regierten zuteil wird“ (ebenda: 22). Dabei würden private Konzerne wie Halliburton (Ölkonzern mit Verbindung zu Vize-Präsident Cheney) zu Nutznießern des „War on Terrorism“, z.B. beim Bau von Häftlings„unterkünften“ in Guantanamo/Kuba, bei der Truppenversorgung in Usbekistan und als Logistiklieferant für die U.S. Navy. Entsprechend würde der Homeland Security Komplex im Konzert mit Central Intelligence Agency (CIA) und Federal Bureau of Investigation (FBI) Befugnissen bisher ungekannten Ausmaßes der inländischen Überwachungspraxis erlauben. Shapiro (2005) beleuchtet diese „widerständige“ Entwicklung auf Seiten der Medien anhand seiner Analyse des Films „Minority Report“ des Regisseurs Steven Spielberg.

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Die jüngste Debatte um polizeiliche Zugriffe auf private PCs, digitalisierte Passbilder, auf die von LKW-Mautstellen und anderen Systemen der Datenspeicherung verdachtsunabhängig erhobenen Informationen sowie auf die Daten aus Überwachungskameras addiert zu den bisher angesprochenen Ebenen eine weitere Fragestellung: Stehen der kontrollpraktischen Attraktivität solcher Zugriffe auf private und öffentliche bzw. „halböffentliche“ Mediendaten nicht rechtsstaatliche und bürgerrechtliche Bedenken entgegen? Im Zusammenwirken mit Medienformaten im Stile der Big-Brother-TV-Serien sieht ein Teil der kulturwissenschaftlichen Forschung unter stetiger Berufung auf Theoretiker der Postmoderne, insbesondere Foucault, eine neue Strategie der „Normalisierung“ den Beginn eines neuen Kontrollzeitalters. Aus dieser Sicht liefern „Big Brother“ und ähnliche Formate ein neues System der Sozialisation zur Vermittlung verbindlicher Normen, Werte und Verhaltensregeln. Dadurch würden gleichzeitig die Omnipräsenz von Kameras im öffentlichen Raum, auf Bahnhöfen und in Einkaufszentren „normalisiert“. Im Gegensatz zu solchen, meist empiriefrei aufgestellten Behauptungen scheinen Medienkonsumenten beim Stichwort „Big Brother“ nicht an Orwells Roman vom inhumanen Überwachungsstaat zu denken („Big Brother is watching you!“). Sie sehen in diesem Programm eine „interaktive“ Form der Fernsehunterhaltung, bei der sich Kandidaten freiwillig bzw. aus narzisstischen Beweggründen in Settings begeben, wo sie und ihre Interaktionen mit anderen Kandidaten dauerhaft von Kameras beobachtet und dem Fernsehpublikum dargeboten werden. Im Container oder in laborähnlichen künstlichen „Inselwelten“ wird so vor laufender Kamera um die Gunst der Zuschauer gekämpft, die ihrerseits „demokratisch“ über die weitere Teilnahme der Mitspieler und -innen entscheiden. Das Ganze habe mehr mit Glamour und plötzlicher Teilhabe der Kandidaten an millionenfacher Aufmerksamkeit sowie ohne besondere Leistungen erreichbarem Prominentenstatus zu tun (vgl. Ellrich 2005) als mit der düsteren Version des Überwachungsstaats im Roman „1984“ von George Orwell. Auf die sich ausbreitende Videoüberwachung in privaten und öffentlichen Einrichtungen reagieren besorgte Kulturwissenschaftler anders als Bürger und einige empirische Forscher. Während erstere vor „problematischen Tendenzen“ (Videoüberwachung im Kontext von Sicherheitspartnerschaften zwischen Polizei und Verkehrsbetrieben) warnen17, oder auch davor, dass sich „Videoüberwachungssysteme zu ganzen Überwachungsnetzen“ ausdehnen, ergibt sich aus Untersuchungen in Deutschland, vor allem aber im Vereinigten Königreich mit seinen Millionen Kameras, etwas anderes: erstens eine hohe Akzeptanz der Videoüberwachung bei der Bevölkerung (vgl. auch Bornewasser 2005), zweitens ein wenig spektakulärer Effekt der Videoüberwachung auf das schwerwiegendere Gewaltgeschehen (das ohnehin in privaten Räumen stattfindet) sowie drittens ein deutliches Beharren der Streifenpolizei auf ihren Routinen, die sie schon vor dem Aufstellen der Kameras entwickelt hatten (vgl. Ellrich 2005, Goold 2005, Bornewasser 2005, Nogala 2003). Nogala präsentiert, im Unterschied zu den „abstrakten und konstruierten Theorieanlagen“ der „Normalisierungstheorie“ (kritisch Ellrich 2005: 39), ein lapidares Ergebnis der Forschung über die Videoüberwachung: „Weder verhindert sie zuverlässig Devianz, noch hält mit ihr der Große Bruder Einzug“ (2003: 33). Anthony Giddens (2006) stellt zusammenfassend zu dieser Thematik fest, dass trotz der nahezu unkontrollierten Geschwindigkeit, mit der sich Medientechnologie und -verbreitung fortentwickelt, es die Big Brother Society 17

Dabei wird freilich außer Acht gelassen, dass mithilfe der Videoüberwachung ein fehlgeschlagener Anschlag auf den Zugverkehr aufgeklärt werden konnte. Die Identität der Attentäter vom 11. September wurde gleichfalls durch Videokameraaufzeichnungen ermittelt.

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nicht gibt. Orwells Vision von der total kontrollierten, gleichgeschalteten und von Menschlichkeit befreiten „1984“-Gesellschaft hat sich nicht erfüllt. Zusammengefasst lässt sich der gegenwärtige Kenntnisstand über den Kontext von Innerer Sicherheit in Form von Thesen darstellen, die zum Teil gegenläufige Tendenzen beschreiben: § Medien stellen seit jeher Gewaltvorkommnisse dar, d.h. dass das Interesse der Menschen an Bildern mit Gewaltinhalten kein Zeichen der moralischen Zerrüttung moderner Gesellschaften ist. § Der Konsum von Gewaltmedien hat Folgen für die Konsumenten, für einige wenige eher deutliche, dabei auch gefährliche; die Treffsicherheit von geübten Ego-Shooter-Spielern bei Amokläufen ist eine davon. Für Millionen andere erscheint die Wirkung weniger gravierend, aber wohl auch nicht völlig harmlos. Die Debatte um die Zugänglichkeit von Gewaltmedien sollte zunehmend auf einem breiten Wissensstand der Beteiligten geführt werden und nicht der (meist langfristig belanglosen) Erregung populistischer „Experten“ überlassen werden. Das ist momentan eine wenig aussichtsreiche Hoffnung. § Daneben verursacht die fiktionale oder dokumentarische Befassung der Medien mit Gewaltvorkommnissen ein einseitig verzerrtes Bild von Kriminalität und auch von Kriminalitätsbekämpfung, vor allem von der Tätigkeit der Polizei. Die „Medienkonstruktion“ von Gewalt und Polizei hat einen Einfluss auf das Sicherheitsgefühl der Bevölkerung; dieser ist wiederum nicht kausal oder geradlinig und bedarf genauerer Analyse. § Bei spezifischen Delikten erzeugt die Medienberichterstattung einen Nachahmungseffekt. Dies gilt für Amokläufe ebenso wie für „hate crimes“, z.B. rassistische und rechtsextremistische Gewalttaten. § Das Verhältnis von Medien zur Polizei und umgekehrt hat sich grundlegend gewandelt und ist insgesamt transparenter geworden. Medien neigen in der Tendenz dazu, Polizeiarbeit zu „glamourisieren“. Gelegentlich behindert das Medieninteresse, speziell das von Sensa18 tionsmedien wie der Boulevardpresse , das Geschäft der Ermittler. Andererseits neigen Polizeibehörden gelegentlich dazu, die Medien zu instrumentalisieren oder strategisch mit ihnen zu verfahren. § Die Verfügbarkeit elektronischer Überwachungsmedien hat weder die polizeiliche Arbeit grundlegend verändert, noch schwerwiegende Kriminalität wirksam verhindert. Sie hat auch nicht zum Orwell’schen Big-Brother-Staat oder zum Foucault’schen Digitalpanoptikum geführt. Kameras, gerade auch die von Passanten, kontrollieren auch das Verhalten von Polizisten. Die Akzeptanz von Überwachungstechnologie bei der Bevölkerung ist hoch. Gleichwohl lässt sich fragen, ob die Investition in solche Technologie (statt gezielter und bürgernaher Prävention) in die richtige Richtung zielt. § Die Medien, speziell lokale Medien, können eine wichtige unterstützende Funktion bei Präventionsprojekten/Community Policing (vgl. Skogan 2006) einnehmen.

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Die widerrechtliche Übermittlung wichtiger polizeilicher Erkenntnisse an die BILD-Zeitung (im Kontext des Heilbronner Mords an einer Polizistin) im Jahr 2007 kann als Beispiel dienen. Die Verwendung solcher „zugespielter“ Informationen dient nicht der Aufklärung der Tat, sondern ausschließlich dem Absatz der Sensationsmedien.

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Bürger und Rechtsstaat

Innere Sicherheit und bürgerrechtliche Freiheit Von der „Rettungsfolter“ bis zur elektronischen Rundumüberwachung Martin Kutscha

Unter dem Eindruck der Ereignisse am 11. September 2001 äußerten manche Kommentatoren die Erwartung, dass nach den verheerenden Terroranschlägen in den USA nichts mehr so sein werde wie vorher. In der Tat zogen viele Regierungen, nicht nur die der USA, weitreichende Konsequenzen aus den Terrorakten, die die Entwicklung der Politik im Weltmaßstab bis heute prägen. Signifikant war auch die Geschwindigkeit, mit der in Deutschland die sog. Sicherheitspakete I und II mit ihrer Fülle an Gesetzesänderungen vom Parlament beraten und verabschiedet wurden. Nach einem wegen seiner Kürze „unerhörten Verfahren“ (Hirsch 2002: 16) änderte der Bundestag am 14.12.2001 allein 17 Gesetze. Der nüchterne wissenschaftliche Blick auf diese Entwicklung relativiert allerdings die Annahme, dass der 11. September eine epochale Kehrtwendung in der Politik der Inneren Sicherheit bewirkt habe (vgl. Lange 2006a: 129). Schon in den neunziger Jahren des letzten Jahrhunderts wurden die Befugnisse der Polizeien durch entsprechende Gesetzesnovellen auf Bundes- und Landesebene schrittweise ausgeweitet, was mit der Bedrohung durch die organisierte Kriminalität legitimiert wurde. In den siebziger und achtziger Jahren beherrschte wiederum ein anderes Bedrohungsszenario, nämlich der innerdeutsche Terrorismus der Roten Armee Fraktion (RAF), die Berichterstattung der Medien zur Sicherheitslage der Nation und führte zu entsprechenden Verschärfungen von Eingriffsrechten des Staates, z. B. durch das umstrittene „Kontaktsperregesetz“ von 1977 (vgl. Basten 1983: 260ff.). Spektakuläre Verbrechen werden mithin schon seit vielen Jahren von Politik und Medien genutzt, um – mitunter in der Zeit davor kaum vorstellbare – neue Handlungskompetenzen des Staates zu rechtfertigen. Die damit verbundene Einbuße an bürgerrechtlicher Freiheit wird dabei durchaus mit unterschiedlicher Intensität im öffentlichen und im fachwissenschaftlichen Diskurs wahrgenommen. Dies soll im Folgenden anhand des Beispiels der fortdauernden „Folterdebatte“, des höchstrichterlichen Verdikts des „Rettungsabschusses“ mutmaßlich von Terroristen entführter Flugzeuge sowie der Legalisierung neuer Überwachungsmethoden unter Nutzung moderner technischer Infrastrukturen erörtert werden. Abschließend soll das strittige Verhältnis von Innerer Sicherheit und verfassungsmäßig verbürgter Freiheit aus grundsätzlicher Sicht im Hinblick auf die heutige Situation beleuchtet werden. Eine Folterdebatte ohne Ende Den Auslöser für die anhaltende Debatte um die Legitimität von Folter im Rechtsstaat bildete der „Fall Daschner“: Der Vizepräsident der Frankfurter Polizei, Wolfgang Daschner, hatte am 01.10.2002 die Anweisung gegeben, dem dringend der Kindesentführung verdächtigen Magnus Gäfgen im Rahmen der Vernehmung Schmerzen zuzufügen. Der Tatverdächtige sollte auf diese Weise gezwungen werden, das Versteck des entführten Kindes zu verraten. Noch vor der

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Umsetzung dieser Anweisung teilte Gäfgen der Polizei mit, dass das Kind nicht mehr lebe. Er wurde später wegen Mordes verurteilt. Wegen seiner Drohung, dem Tatverdächtigen Schmerzen zuzufügen, wurde Daschner vom Landgericht Frankfurt am 20.12.2004 wegen Nötigung verurteilt. Sowohl das Strafverfahren als auch die Verurteilung von Daschner lösten in den Medien sowie in den juristischen Fachzeitschriften eine mit Schärfe geführte Debatte um die Legitimität von Folter zur Rettung von Menschenleben („Rettungsfolter“) aus. Schon einige Jahre zuvor hatte der Heidelberger Staatsrechtler Winfried Brugger die Position vertreten, dass unter bestimmten Voraussetzungen eine solche „Rettungsfolter“ zulässig, wenn nicht sogar geboten sei (vgl. Brugger 2000: 165-173). Während diese Auffassung zum damaligen Zeitpunkt noch singulär blieb, fand sie vor dem Hintergrund des Falles Daschner auch bei anderen Vertretern der Rechtswissenschaft Zuspruch. Die Aufforderung „Schluss der Debatte über Ausnahmen vom Folterverbot!“ des angesehenen Frankfurter Strafverteidigers Rainer Hamm (2003: 946) hatte bei den Befürwortern der „Rettungsfolter“ jedenfalls keinen Erfolg. Zur Begründung ihrer Position stützen sich diese auf jeweils unterschiedliche „Ticking bomb“-Szenarien wie: Ein Terrorist hat eine Bombe versteckt, deren Explosion die Einwohner einer ganzen Stadt töten wird. Da der von der Polizei festgenommene Täter das Versteck der tickenden Bombe nicht verrät, bleibe nur das Mittel der Gewaltanwendung, um ihn zur Preisgabe des Bombenverstecks zu zwingen und so die Stadt zu retten (vgl. Brugger 2000: 165-166). Ein anderer Autor evoziert die Vorstellung: Hitler ist im Zuge eines Umsturzes verhaftet worden, weigert sich aber beharrlich, die Orte von Konzentrationslagern zu verraten. Um die dort befindlichen Menschen retten zu können, müsse es vertretbar sein, Hitler durch die Anwendung von Gewalt zur Preisgabe dieser Orte zu zwingen (vgl. Welding 2003: 225). Vertreter einer absoluten Geltung des Folterverbots halten solche Szenarien für konstruiert und wirklichkeitsfern. Sie seien bewusst auf suggestive Wirkung angelegt; die Konfliktbeschreibung werde dabei auf wenige Merkmale reduziert und extrem vereinfacht (vgl. Möllers 2006: 78, Weßlau 2004: 398). In der Tat dürfte es in der Realität kaum Situationen geben, in denen die Anwendung von Folter wirklich das einzige Mittel zur Rettung von Menschenleben ist. Tragfähige empirische Beispiele werden von den Folterbefürwortern denn auch nicht angeführt. Auch im Fall Daschner standen nach den Feststellungen des Landgerichts Frankfurt durchaus Alternativen zur Folterandrohung zur Verfügung (vgl. Landgericht Frankfurt 2005: 693). Fragwürdig sind darüber hinaus die Versuche, legitime „Rettungsfolter“ gegenüber der illegitimen Willkürfolter abzugrenzen. Schließlich wird auch in totalitären Regimes die Anwendung von Folter – so sie denn überhaupt zugegeben wird – regelmäßig mit der Notwendigkeit begründet, drohende Gewalttaten bzw. Terroranschläge auf diese Weise vereiteln zu können. Die Unterscheidung zwischen „guter“ und „böser“ Folter mutet deshalb als bestenfalls naiv an. „In der Geschichte dürfte es kein Beispiel für eine staatliche Ordnung geben, in der die ‚Ausnahmefolter‘ zulässig war und in der mit diesem Instrument sorgsam und verantwortungsvoll umgegangen worden wäre“, schreibt der Diplomat Peer Gebauer (2004: 1408). Im Einklang mit dem ohne Einschränkung geltenden völkerrechtlichen Verbot der Folter wurde auch im Staatsrecht hierzulande vor der „Folterdebatte“ einhellig die Auffassung vertreten, dass ausnahmslos jede Anwendung von Folter eine Verletzung der Menschenwürde darstelle (vgl. Dürig 1958: 15). Begründet wurde dies mit der Reduzierung des menschlichen

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Individuums „auf ein hilfloses Bündel von Schmerz, Angst und Scham“ zum Zwecke der Informationsgewinnung, Einschüchterung oder Demoralisierung (Bielefeldt 2004: 6). Wegen der in Art. 1 Abs. 1 GG postulierten Unantastbarkeit der Menschenwürde als „oberstem Konstitutionsprinzip“ könne es hierfür keinerlei verfassungsrechtliche Rechtfertigung geben, die Rechtslage hinsichtlich der Folter sei „abwägungsfeindlich“ (Stern 2006: 26). Die im Jahre 2003 veröffentlichte Neukommentierung des Art. 1 GG im renommierten Grundgesetzkommentar „Maunz/Dürig“ durch den Bonner Staatsrechtler Matthias Herdegen plädiert nunmehr für eine Abkehr von der Abwägungsfestigkeit der Menschenwürdegarantie, was kritische Reaktionen bekannter Juristen in der Tagespresse auslöste (Böckenförde 2003: 33). Herdegen spaltet die Gewährleistung des Art. 1 Abs. 1 GG auf in einen unantastbaren „Würdekern“ und einen der Abwägung mit anderen Verfassungsgütern, wie z. B. dem Recht auf Leben, offenen „weiteren Schutzbereich“. Dementsprechend könne sich im Einzelfall ergeben, dass die Androhung oder Zufügung körperlichen Übels „wegen der auf Lebensrettung gerichteten Finalität eben nicht den Würdeanspruch verletzten“ (2003: 31). Entscheidend ist danach die Absicht des Folternden („Finalität“), womit sich das absolute Folterverbot des Grundgesetzes sowie des Völkerrechts reduziert auf die Aufforderung an die Akteure, jeweils eine überzeugende Begründung („Lebensrettung“) für die Folterpraxis zu liefern. Zugleich wird die Menschenwürde, der das Grundgesetz als einziger Verfassungsgewährleistung einen absoluten Schutz zuspricht, dieser Schutzwirkung entkleidet und zum Gegenstand von Abwägungen mit anderen Rechtspositionen herabgestuft. Wenn aber alles mit allem abwägbar ist, gibt es auch keine absoluten Grenzen mehr für den Zugriff der Staatsgewalt. Vor dem Hintergrund des weltweiten Kampfes gegen Terrorismus erlebt die Folterthematik gegenwärtig eine Wiederauflage, wenn auch mit veränderten Fragestellungen. Zwar stoßen die bekannt gewordenen Folterpraktiken von Angehörigen der US-Armee im Gefängnis von Abu Ghraib oder die andauernde Inhaftierung terrorverdächtiger Moslems in Guantánamo in der deutschen Öffentlichkeit fast einhellig auf Kritik. Ein unterschiedliches Echo bewirkten allerdings Berichte über die Befragung des in Guantánamo festgehaltenen Deutsch-Türken Murat Kurnaz sowie des in Syrien inhaftierten Deutsch-Syrers Haider Zammar durch Angehörige deutscher Sicherheitsbehörden. Diese von US-amerikanischen Stellen der Unterstützung des Terrorismus verdächtigten Personen sind während ihrer Haft vermutlich gefoltert worden (vgl. Lochbihler 2006: 179-180). Nach dem Bekanntwerden dieser Vorgänge betonten deutsche Politiker wie Bundesinnenminister Schäuble zwar, dass deutsche Behörden nicht foltern dürften, eine Nutzung der (auch) dadurch gewonnenen Informationen sei ihnen hingegen nicht verwehrt. Anfang Dezember 2006 äußerte auch der Präsident des Bundesamtes für Verfassungsschutz, Heinz Fromm, es könne „überhaupt keine Frage sein“, dass auch unter Folter gewonnene Informationen genutzt werden müssten, „wenn sie Relevanz für die Sicherheitslage haben“ (Frankfurter Rundschau vom 05.12.2006). Für das Strafverfahren statuiert § 136 a der Strafprozessordnung freilich ein Verwertungsverbot für Aussagen, die durch Misshandlung o. ä. zustande gekommen sind. Aus der Sicht von Bürgerrechtsorganisationen muss ein Verwertungsverbot für aus Folter herrührende „Erkenntnisse“ aber ebenfalls für die Gefahrenabwehr gelten. Auch im Kampf gegen den Terrorismus dürfe es, so argumentiert die Vorsitzende der Humanistischen Union, Rosemarie Will, „kein Outsourcing von Folter oder das Ernten ihrer Früchte geben“ (Will 2006: 11). Die

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deutschen Sicherheitsbehörden dürfen nach Auffassung der Generalsekretärin der deutschen Sektion von amnesty international, Barbara Lochbihler, keine Profiteure der Folter sein, weil damit der Folter bewusst oder unbewusst Vorschub geleistet und das absolute Folterverbot aufgeweicht werde (vgl. Lochbihler 2006: 181). In der Tat dürfte die Haltung der für das Agieren deutscher Sicherheitsbehörden politisch Verantwortlichen faktisch eine Legitimationswirkung hinsichtlich der Missachtung des Folterverbots durch andere Staaten im „Krieg gegen den Terror“ entfalten. Im Übrigen unterscheidet auch das Grundgesetz nicht zwischen Strafverfahren und Gefahrenabwehr, wenn es das Verbot der seelischen oder körperlichen Misshandlung ganz allgemein auf „festgehaltene Personen“ erstreckt (Art. 104 Abs. 1). Terrorismus als Kriegsfall? Der „Rettungsabschuss“ terrorverdächtiger Flugzeuge Als am 05.01.2003 ein entführtes Sportflugzeug über dem Frankfurter Bankenviertel kreiste, wurde Großalarm ausgelöst; die Verantwortlichen befürchteten einen Terroranschlag. Der Flugzeugentführer, ein verwirrter junger Mann, landete jedoch kurze Zeit später und ließ sich widerstandslos festnehmen. Um mögliche Terroranschläge aus der Luft künftig besser verhindern zu können, verabschiedete der Bundestag im Juni 2004 das Luftsicherheitsgesetz. Das Gesetz regelt u. a. Zuverlässigkeitsüberprüfungen von „Luftfahrern“, bestimmte Zuständigkeitsfragen, aber auch Zwangsmaßnahmen gegen terrorverdächtige Flugzeuge. So gestattete § 14 Abs. 3 dieses Gesetzes die „unmittelbare Einwirkung mit Waffengewalt“ auf ein Luftfahrzeug, „wenn nach den Umständen davon auszugehen ist“, dass dieses gegen das Leben von Menschen eingesetzt werden soll und diese „Einwirkung“ das einzige Mittel zur Abwehr dieser Gefahr ist. Damit wurde der Abschuss z.B. einer vollbesetzten Verkehrsmaschine ermöglicht, wenn der zuständige Verteidigungsminister annimmt, diese sei entführt worden und solle wie am 11. September 2001 in den USA als Terrorwaffe eingesetzt werden. Die Regelung ermächtigte den Staat damit zur bewussten Tötung unschuldiger Menschen infolge des dann unvermeidlichen Flugzeugabsturzes. Dieser grundrechtliche und zugleich ethische Tabubruch wurde in der Sachverständigenanhörung zum Luftsicherheitsgesetz am 26.04.2004 im Innenausschuss des Bundestages gleichwohl nur beiläufig behandelt; im Mittelpunkt standen Kompetenzfragen. Auch in den Medien und in der Rechtswissenschaft blieben kritische Stimmen zu dieser weit reichenden Ermächtigung zunächst vereinzelt. Dies änderte sich erst, als der Bundespräsident Bedenken bei der Ausfertigung des Gesetzes äußerte und einige FDP-Politiker Verfassungsbeschwerde erhoben. Das Bundesverfassungsgericht gab dieser Beschwerde mit Urteil vom 15.02.2006 statt und erklärte die umstrittene Abschussermächtigung aus zwei Gründen für verfassungswidrig: Zum einen, so das Gericht, dürften die Streitkräfte im Rahmen von Hilfeleistungen bei „besonders schweren Unglückfällen“ nach Maßgabe des hier einschlägigen Art. 35 Abs. 2 und 3 GG keine spezifisch militärischen Waffen einsetzen. Sie dürften bei ihrer Hilfeleistung zur Gefahrenabwehr vielmehr nur solche Mittel einsetzen, die auch den Polizeien der Länder für die Erledigung ihrer Aufgaben originär zur Verfügung stehen (vgl. Bundesverfassungsgericht 2006a: 755-757). Zum anderen verstoße diese gesetzliche Ermächtigung, so das Gericht, gegen das Grundrecht auf Leben in Verbindung mit der Menschenwürdegarantie. Der Staat, der durch den Abschuss eines von Terroristen entführten Verkehrsflugzeugs die Tötung auch

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der unschuldigen Passagiere bewirke, behandele diese Passagiere als bloße Objekte seiner Rettungsaktion zum Schutze anderer. „Sie werden dadurch, dass ihre Tötung als Mittel zur Rettung anderer benutzt wird, verdinglicht und zugleich entrechtlicht; indem über ihr Leben von Staats wegen einseitig verfügt wird, wird den als Opfern selbst schutzbedürftigen Flugzeuginsassen der Wert abgesprochen, der dem Menschen um seiner selbst willen zukommt“ (Bundesverfassungsgericht 2006a: 758). Kritiker dieser Gerichtsentscheidung, wie Christof Gramm, Referatsleiter im Bundesministerium der Verteidigung, bemängeln, dass der Staat damit in solchen Situationen handlungsunfähig und wehrlos gemacht werde (vgl. Gramm 2006: 659). Es könne sehr wohl Extremlagen geben, in denen die Aufopferung des Lebens der einen im Namen der Gemeinschaftsgebundenheit aller Menschen zulässig sei. „Dieses Opfer verstößt keineswegs in jedem Fall gegen die Würde des Menschen, sondern es kann sogar Situationen geben, in denen dieses Opfer Ausdruck der Würde des Menschen ist“ (Gramm 2006: 661). Unerwähnt bleibt dabei freilich, dass eine solche Aufopferung des eigenen Lebens in solchen Fällen nicht aufgrund einer autonomen Entscheidung des Einzelnen geschieht, sondern auf der Grundlage einer Dezision staatlicher Organe in einer bestimmten Lage. Ein solches Denken vom Ausnahmezustand her beschränkt sich indessen nicht auf die Forderung nach (unfreiwilliger) Aufopferung für die Gemeinschaft, sondern impliziert darüber hinaus – ganz in der Tradition von Carl Schmitt (1934: 19) – die Befreiung der Staatsgewalt von normativen Fesseln. In diese Richtung zielt denn auch die Argumentation von Politikern wie dem Bundesinnenminister Schäuble (vgl. Frankfurter Rundschau vom 04.05.2006) und dem innenpolitischen Sprecher der SPD-Bundestagsfraktion, Dieter Wiefelspütz (vgl. 2006: 71-79), es handele sich bei der Entführung eines Flugzeugs, dass in Deutschland, wie am 11. September 2001 in den USA, als Terrorwaffe eingesetzt werden soll (sog. Renegade-Fall), um einen kriegerischen Akt. Unter diesen Voraussetzungen würden die Festlegungen des Bundesverfassungsgerichts, das sich nur zum nichtkriegerischen Luftzwischenfall geäußert habe, nicht gelten. Stattdessen käme das Kriegsvölkerrecht zur Anwendung, das auch die Tötung unschuldiger Passagiere eines als Angriffswaffe missbrauchten Verkehrsflugzeugs als „Kollateralschaden“ (vgl. Wiefelspütz 2006: 71) zulasse. In der genannten Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts findet sich allerdings keine Aussage, dass sich dessen Postulate etwa im Hinblick auf die Bedeutung der Menschenwürdegarantie als Verbot einer staatlichen Abwägung „Leben gegen Leben“ nur auf nichtkriegerische Situationen beziehen. Vor allem aber wird mit der Qualifikation des Anschlags einzelner Terroristen als „kriegerischer Angriff“ die rechtliche Grenze zwischen Kriminalität und deren Bekämpfung auf der einen Seite und dem im Grundgesetz genau geregelten „Verteidigungsfall“ auf der anderen Seite eingeebnet (vgl. Kutscha 2006). Damit aber wird eine verfassungsrechtliche Grauzone geschaffen, in welcher die Grundrechte ihre Schutzwirkung nahezu vollständig eingebüßt haben. Neue Kommunikationsnetze als Überwachungsinstrumente Die Nutzung technischer Infrastrukturen durch Sicherheitsbehörden zur Überwachung Verdächtiger ist nichts Neues. Geändert haben sich mit der Modernisierung z. B. der Telekommunikation aber die Möglichkeiten der gezielten Auswertung von Daten: Infolge der Digitalisierung des Telekommunikationsverkehrs kann nicht mehr nur der Inhalt von Gesprächen aufge-

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zeichnet, sondern durch die Auswertung von Verbindungsdaten einschließlich der Standortmeldungen von Mobiltelefonen können im Nachhinein auch Informationen nahezu über das gesamte soziale Umfeld einer Zielperson gewonnen werden (vgl. Gercke 2006: 146-162). Die sich kumulierenden Verbindungsdaten „lassen in zunehmendem Maße Rückschlüsse auf Art und Intensität von Beziehungen, auf Interessen, Gewohnheiten und Neigungen und nicht zuletzt auch auf den jeweiligen Kommunikationsinhalt zu und vermitteln – je nach Art und Umfang der angefallenen Daten – Erkenntnisse, die an die Qualität eines Persönlichkeitsprofils heranreichen können“ (Bundesverfassungsgericht 2006b: 980). Es kann nicht überraschen, dass sich das Interesse der Sicherheitsbehörden auch auf die Überwachung der in zunehmendem Maße über das Internet betriebenen Kommunikation richtet. Im März 2006 wurde eine EG-Richtlinie verabschiedet, nach der die Mitgliedstaaten der EG u. a. die Internet-Provider gesetzlich zur Speicherung der Verbindungsdaten ihrer Nutzer über einen längeren Zeitraum verpflichten sollen. Die daraufhin vom Bundesgesetzgeber Ende 2007 verabschiedeten neuen Eingriffsermächtigungen wurden durch eine einstweilige Anordnung des Bundesverfassungsgerichts vom 11.03.2008 für teilweise unanwendbar erklärt. Parallel zur Einführung dieser sog. Vorratsdatenspeicherung wird seitens der Polizei und der Geheimdienste die Praxis der „Online-Durchsuchung“ ausgetestet. Dieser Begriff ist allerdings irreführend, weil der Einsatz dieses Instruments im Gegensatz zur polizeilichen Wohnungsdurchsuchung vom davon Betroffenen nicht bemerkt wird. Bei einer OnlineDurchsuchung, so die Kritik des Bundesdatenschutzbeauftragten Peter Schaar, „dringt der Polizist heimlich, ohne Wissen des Computerbesitzers, in den Rechner ein und kopiert eventuell Daten. Ein Polizist ist dabei praktisch ein staatlicher Hacker“ (Berliner Zeitung vom 14.12.2006). Mit Urteil vom 27.02.2008 hat das Bundesverfassungsgerichtsolche „OnlineDurchsuchungen“ nur unter engen Voraussetzungen für zulässig erklärt. Angesichts der hier skizzierten Entwicklung ist konstatiert worden, dass mit der Digitalisierung eine „überwachungsgeneigte“ Infrastruktur geschaffen wurde (vgl. Hoffmann-Riem 2002: 498). In der Tat ist die Überwachung der Kommunikation und der Lebensäußerungen von Menschen unter den heutigen Bedingungen umso leichter, je mehr sie sich dabei technischer Kommunikationsmittel wie Telefon oder Computer bedienen. Aber auch das letzte Refugium der Privatheit, die eigene Wohnung, bietet heute keinen Schutz mehr vor heimlicher Ausforschung durch den Staat: Durch die Erweiterung des Art. 13 GG im Jahre 1998 wurde der „Lauschangriff“ auf Wohnräume verfassungsrechtlich legalisiert (vgl. Roggan 2006: 106143). Immerhin postulierte das Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil vom 03.03.2004 zu dieser Thematik die Beachtung eines für den Staat unantastbaren Kernbereichs privater Lebensgestaltung. Zur Entfaltung der Persönlichkeit in diesem absolut geschützten Kernbereich rechnet das Gericht „die Möglichkeit, innere Vorgänge wie Empfindungen und Gefühle sowie Überlegungen, Ansichten und Erlebnisse höchstpersönlicher Art zum Ausdruck zu bringen und zwar ohne Angst, dass staatliche Stellen dies überwachen. Vom Schutz umfasst sind auch Gefühlsäußerungen, Äußerungen des unbewussten Erlebens sowie Ausdrucksformen der Sexualität“ (Bundesverfassungsgericht 2004: 1002). Dieser absolut geschützte Kernbereich privater Lebensgestaltung kann aber auch betroffen sein, wenn sich Menschen zum Austausch höchstpersönlicher Meinungen oder Gefühle eines technischen Mediums bedienen (vgl. Kutscha 2005: 22). Dies hat das Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil vom 27.07.2005 im Hinblick auf die Überwachung der Tele-

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kommunikation bestätigt: Werden durch eine solche Überwachung Inhalte erfasst, die zum Kernbereich privater Lebensgestaltung zählen, seien diese nicht zu rechtfertigen und müssten unterbleiben (vgl. Bundesverfassungsgericht 2005: 2612). Mit Nachdruck stellt sich das Problem einer Verletzung dieses verfassungsrechtlich geschützten Kernbereichs aber gerade auch bei der Überwachung z. B. des E-Mail-Verkehrs sowie bei Online-Durchsuchungen der Festplatte des privaten PC. Viele der dabei den Sicherheitsbehörden bekannt werdenden Daten mögen geschäftliche Vorgänge betreffen, möglicherweise auch die Vorbereitung oder Durchführung von Straftaten. Es lässt sich aber kaum ausschließen, dass die gespeicherten E-Mails oder Dateien höchstpersönliche Angelegenheiten zum Gegenstand haben, die dem absolut geschützten Kernbereich zuzurechnen sind. Darauf stützt auch der Bundesdatenschutzbeauftragte Schaar seine Bedenken gegen die Praxis der heimlichen Online-Durchsuchungen (vgl. Berliner Zeitung vom 14.12.2006). Es kommt hinzu, dass sich die kontinuierliche Auswertung der E-Mails, der Internetnutzung sowie der Telefonverbindungsdaten einer Zielperson zu einer Rundumüberwachung summieren kann, auf deren Grundlage dann ein umfassendes Persönlichkeitsprofil erstellt wird. Dies mag aus der Sicht von Sicherheitsbehörden sinnvoll sein, verstößt aber nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts gegen die Menschenwürdegarantie (vgl. Bundesverfassungsgericht 2004: 1004). Die juristische Kritik an der Ausweitung staatlicher Überwachung enthebt freilich nicht von der Notwendigkeit, auch nach den sozialen Ursachen dieser Entwicklung zu forschen (vgl. Singelnstein/Stolle 2006: 133ff.). Mehr Sicherheit durch weniger Freiheit? „Wer mehr Sicherheit will, muss weniger Freiheit akzeptieren“, so brachte der ehemalige Landespolizeipräsident von Baden-Württemberg, Alfred Stümper, die Position vieler Politiker auf eine griffige Formel (Frankfurter Rundschau vom 29.09.2001). Vordergründig erscheint diese Feststellung durchaus plausibel: Um zu verhindern, dass Bomben in Flugzeuge geschmuggelt werden, ist es unverzichtbar, die Passagiere vor dem Einsteigen zu durchsuchen. Durch eine solche geringfügige Freiheitseinschränkung wird ein höheres Maß an Sicherheit für die Insassen des Flugzeugs und andere von einem Bombenanschlag möglicherweise betroffene Personen bewirkt. Auch die Inhaftierung eines dringend Tatverdächtigen nach Maßgabe der Strafprozessordnung stellt für den Betroffenen eine erhebliche Freiheitsbeschränkung dar, bedeutet für die Gesellschaft aber möglicherweise Schutz vor einem gefährlichen Gewalttäter. Weitaus problematischer ist das Verhältnis zwischen Freiheit und Sicherheit jedoch im Hinblick auf die zahlreichen Formen heimlicher Überwachung, wie sie im Gefolge des 11. September 2001 praktiziert und zum Teil auch neu eingeführt wurden. Da unbekannt ist, ob und von welchen Personen eine terroristische Bedrohung ausgeht, wird das Maß der Kontrolle immer weiter ausgedehnt. „Da das Unheil an jedem Ort und zu jeder Zeit hervorbrechen kann, gibt es tendenziell keinen Bereich mehr, der dem Suchen und Spähen des Staates, der Erforschung der Risikoquellen entzogen ist, und da gerade die Wurzeln von Kriminalität meist in der Persönlichkeitsstruktur und der Kommunikationssphäre liegen, muss die Kontrolle weit in die Bereiche der Gesinnung, der Lebensführung und der sozialen Kontakte übergreifen. (...) An die Stelle des Vertrauens in die Ungefährlichkeit des individuellen Freiheitsge-

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brauchs tritt ein diffuser Generalverdacht für ganze Bereiche oder Typen menschlichen Handelns, der dann von Fall zu Fall erst einmal entkräftet werden muss“ (Volkmann 2006: 919). Nahezu mit Zwangsläufigkeit trifft die ausufernde Überwachung überwiegend Personen, die sich rechtstreu verhalten. Die meisten Nutzer von Telekommunikationsnetzen oder des Internets wissen nicht um deren Überwachungspotentiale und gehen deshalb von der Vertraulichkeit ihrer Kommunikation aus. Für clevere Kriminelle ist es hingegen ein Leichtes, E-Mails zu verschlüsseln oder solche Mobiltelefone zu benutzen, die keinen Rückschluss auf ihre Identität ermöglichen. So sind denn Zweifel an der Eignung bestimmter Überwachungsformen zur wirksamen Kriminalitätsbekämpfung durchaus angebracht (vgl. Limbach 2002: 456). Manche Instrumentarien, deren Einführung mit der Notwendigkeit effektiver Terrorismusbekämpfung begründet wurde, werden inzwischen für ganz andere Zwecke eingesetzt. So wurden die neuen Befugnisse zur Sicherheitsüberprüfung vor dem Start von „Hartz IV“ Anfang 2005 bei zahlreichen Beschäftigten der Bundesagentur für Arbeit angewandt (Frankfurter Rundschau vom 09.04.2005). Die neu geschaffene Möglichkeit zur elektronischen Abfrage von Kundendaten aller Kontoinhaber in Deutschland wird seit 2004 von vielen unterschiedlichen Behörden genutzt (vgl. Stern 2006: 203). Auf Kritik von Bürgerrechtsorganisationen stößt des Weiteren das Vorhaben von Bundesrat und Bundesinnenministerium, die gesetzliche Begrenzung der Auswertung von Kraftfahrzeug-Daten auf die Kontrolle der Mautzahlung für die Autobahnbenutzung aufzuheben und die dadurch gewonnenen Daten künftig auch für die Strafverfolgung zu nutzen (vgl. Humanistische Union 2006). Diese wenigen Beispiele belegen, wie fragwürdig der Gewinn an Sicherheit durch die Einschränkung bürgerrechtlicher Freiheit im Hinblick auf viele neue Überwachungsinstrumentarien ist. Im Gegenteil: Wenn niemand mehr sicher sein kann, von staatlicher Überwachung verschont zu bleiben, wird statt Sicherheit „Unsicherheit durch Unberechenbarkeit staatlicher Gewalt“ (Hohmann-Dennhardt 2003: 109) geschaffen. Damit rückt die staatsabwehrende Bedeutung des Begriffs der „Sicherheit“ in den Blick: Tatsächlich erscheint der Staat in der Ideentradition der französischen Revolution weniger als Beschützer denn als Gefährder der bürgerlichen Freiheit. Auch die Gewährleistung von „Freiheit und Sicherheit“ in Art. 5 der Europäischen Menschenrechtskonvention und in Art. 6 der Europäischen Grundrechte-Charta wird in diesem Sinne einhellig als Abwehrrecht gegen den Staat und nicht etwa als „Grundrecht auf Sicherheit“ durch den Staat verstanden (vgl. Denninger 2003: 317). Sicherheit ist danach nicht zuletzt Rechtssicherheit. „Die Gefahren eines Vorgehens, das auf eine nähere Definition von Sicherheit und Gefahr zugunsten diffuser Bedrohungslagen, Risiken und Netzwerke verzichtet“, so warnt der Bayreuther Staatsrechtler Oliver Lepsius, „liegen daher sowohl im Freiheitsverlust des Individuums als auch im Verlust an rechtlicher Rationalität schlechthin“ (2004: 88). Die Ambivalenz staatlichen Handels im Hinblick auf dessen Rolle als Beschützer sowie als Gefährder bürgerlicher Freiheit war auch schon dem liberalen preußischen Politiker und Gelehrten Wilhelm von Humboldt bewusst, der unter der Ägide Otto Schilys gern als Kronzeuge für dessen Innenpolitik in Anspruch genommen wurde. Häufig zitiert wurde v. Humboldts Aussage: „Ohne Sicherheit vermag der Mensch weder seine Kräfte auszubilden noch die Früchte derselben zu genießen; denn ohne Sicherheit ist keine Freiheit“ (Humboldt 1967: 58). Zugleich aber plädierte Humboldt für eine Beschränkung des Staates auf das Notwendige: Beim Schutz der Sicherheit der Bürger müsse „allemal auf die Größe des zu besorgenden

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Schadens und die Wichtigkeit der durch ein Prohibitivgesetz entstehenden Freiheitseinschränkung“ Rücksicht genommen werden. „Jede weitere oder aus andren Gesichtspunkten gemachte Beschränkung der Privatfreiheit aber liegt außerhalb der Grenzen der Wirksamkeit des Staats“ (Humboldt 1967: 128).

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Freiwilliger Verzicht auf Bürgerrechte Christoph Gusy

Bürgerrechte als institutionelle Mindest- und Rahmenbedingungen der Freiheit Zahlreiche Grund- und Menschenrechte enthalten Freiheitsgarantien, denen im Sicherheitsbereich wesentliche Bedeutung zukommt. Im Vordergrund stehen einmal Verbürgungen von Privatsphären als Grenzen staatlicher Ermittlungsbefugnisse: Unverletzlichkeit der Wohnung (Art. 13 GG), Post- und Telekommunikationsgeheimnis (Art. 10 GG) und die Privat- und Intimsphäre (Art. 1 i.V.m. Art. 2 Abs. 1 GG). Hinzu kommen zahlreiche Handlungsfreiheiten, welche den Status als politisch aktiver und mitverantwortlicher Bürger überhaupt erst konkretisieren: Meinungsfreiheit (Art. 5 GG), Versammlungs- und Vereinigungsfreiheit (Art. 8, 9 GG). Hierzu zählen aber auch Mitwirkungsrechte am Gemeinwesen, wie etwa die Freiheit der Parteien (Art. 21 GG) und das Wahlrecht (Art. 10 i.V.m. Art. 28, 38 GG). Zahlreiche solcher Rechte finden sich nicht allein im Grundgesetz, sondern auch in internationalen Konventionen (etwa: Europäische Menschenrechtskonvention mit Zusatzprotokollen) und in einigen Landesverfassungen. Solche Garantien verbürgen rechtliche Bedingungen von Freiheit. Sie statuieren Grundrechtsvoraussetzungen (z.B.: „Alle Deutschen ...“) oder Ausübungsmodalitäten von Freiheit (etwa: „friedlich und ohne Waffen“) und garantieren damit normativ-institutionelle Voraussetzungen und Bedingungen individueller oder kollektiver Freiheitsausübung. Dabei garantieren Freiheitsrechte grundsätzlich den verfassungsrechtlich gebotenen Mindeststandard von Freiheit: Der Staat ist gehindert, in jene Garantien unbegrenzt einzugreifen; Einschränkungen sind ausschließlich fakultativ („ ... darf (nur) eingegriffen werden ...“)1 und zudem limitierenden rechtlichen Bedingungen unterworfen. Umgekehrt ist der öffentlichen Gewalt nicht verwehrt, über das in den Einzelgrundrechten garantierte Freiheitsniveau hinauszugehen. Dies geschieht etwa in § 1 Versammlungsgesetz, wo die grundrechtlich allen Deutschen garantierte Versammlungsfreiheit auf „alle Menschen“ ausgedehnt wird. In diesem Sinne schaffen Grundrechte einen normativen Rahmen individueller Freiheitsbetätigung. Dieser wird durch Gesetze in unterschiedlicher Weise ausgestaltet. Dies betrifft nicht nur Freiheitsverkürzungen, sondern auch Ausgestaltungen im Rahmen der Abgrenzung zu kollidierender Freiheitsbetätigung (Was hat den Vorrang: Die Demo oder die Gegendemo?) und zu anderen konkurrierenden Belangen (Was hat den Vorrang: die Meinungsfreiheit oder persönliche Ehre?). Zur Ermöglichung solcher Abwägungsentscheidungen enthalten Grundrechte und Gesetze unterschiedliche formelle und materielle Voraussetzungen und Grenzen individueller Freiheitsausübung. Deren sachgerechte Ausgestaltung stellt das Hauptproblem der Sicherheits- und Freiheitsgesetzgebung dar. Doch bleibt festzuhalten: Das sind nur – zweifellos wichtige – Voraussetzungen der Freiheit, aber noch nicht die Freiheit selbst. Diese entsteht erst dadurch, dass die Bürger von den 1

Dies wird durch die Lehre von der „Staatsaufgabe Sicherheit“ partiell in Zweifel gezogen; dazu etwa Götz 2006; dazu kritisch Gusy 1996.

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ihnen rechtlich eingeräumten Möglichkeiten auch Gebrauch machen. Versammlungsrecht allein schafft noch keine Versammlung; dazu bedarf es der Bürger, die jene Rechte ausüben und sich versammeln. Ob und inwieweit sie dies tun, ist ihre Entscheidung: Freiheitsrechte als Garantien der Bürger bedeuten zugleich die Zuweisung der Freiheit, ihrer Ausübung und ihrer Risiken an die Berechtigten, eben die Bürger, selbst. Ob und inwieweit sie davon Gebrauch machen, ist im Grundrecht selbst nicht enthalten; im Gegenteil: Gerade die Garantie der Freiheit, der stets ein Element der Entscheidungsfreiheit zugrunde liegt, beinhaltet, dass über das Ob und das Wie ihrer Ausübung der Träger der Freiheit selbst entscheidet. Und dies sind nach dem Grundgesetz die privaten Individuen und Kollektive, welche durch die einzelnen Freiheitsverbürgungen berechtigt sind. Grundrechtsschutz bedeutet so Verstaatlichung und Verrechtlichung von Freiheitsbedingungen bei gleichzeitiger Privatisierung und Individualisierung der Freiheitsausübung. Im Grundrecht ist die Grundrechtsbetätigung also noch nicht selbst enthalten oder auch nur angelegt. Die Ausübung von Freiheit ist demnach zwar eine mögliche Folge der Grundrechtsgarantien, zugleich aber mehr und anderes als Freiheitsrechte. So unterschiedlich jene Zuweisungen sind, so sind sie doch nicht ohne inhaltlichen Zusammenhang. Zwar enthalten Verfassungen nur – einzelne – Voraussetzungen und Bedingungen von Freiheitsrechten, doch können diese den Freiheitsgebrauch ganz unterschiedlich prägen. Der Wortlaut des Art. 8 Abs. 1 GG ist hier ebenso ausführlich wie sensibel, indem er Versammlungsfreiheit ausdrücklich „ohne Anmeldung oder Erlaubnis“ garantiert und so einzelne historisch wirksame Methoden der Freiheitsunterdrückung – nämlich das Abhängigmachen von möglicherweise langwierigen Anmeldungs- und Erlaubnisverfahren – ausdrücklich verbietet.2 Doch gibt es auch im Schutzbereich dieses Grundrechts zahlreiche formelle und informelle Mechanismen, welche bei grundsätzlicher Aufrechterhaltung des Grundrechtsschutzes die Versammlungstätigkeit zumindest erschwerten: Etwa Kontrolle der Anreise von Teilnehmern, das Fotografieren der Versammlung oder einzelner Personen, Auflagen hinsichtlich des Termins, des Ortes oder des Weges einer Demonstration. Was hier am Beispiel des Art. 8 GG veranschaulicht wurde, gilt sinngemäß im Schutzbereich anderer Grundrechtsgarantien in vergleichbarer, hier aber schon aus Raumgründen nicht gleichermaßen ausführbarer Weise. Freiheitsgarantien können Freiheit also selbst weder herstellen noch ersetzen. Doch können sie deren Betätigung in ganz unterschiedlicher Weise erleichtern oder erschweren, fördern oder hemmen, gar ermöglichen oder ersticken. Dies folgt nicht immer aus dem Freiheitsrecht oder seinem Text selbst, sondern nicht selten aus der ausgestaltenden oder einschränkenden Gesetzgebung, bisweilen aber auch der Praxis von Verwaltungen und Gerichten entweder im Einzelfall oder auch in ganz systematischer Weise. Individueller Freiheitsgebrauch: Voraussetzungen und Risiken Jüngere Debatten im Recht der Inneren Sicherheit haben gezeigt: „Sicherheit“ kann nicht allein objektiv verstanden werden. Sie kann – und wird zunehmend auch – subjektiv begriffen. In diesem Sinne ist Sicherheit zugleich „gefühlte Sicherheit“, aus der Sicht des Einzelnen tritt

2

Zur Realität im Kontext des Art. 8 GG vgl. Gusy 2005: Rn. 36; im Kontext des § 14 Versammlungsgesetzes eingehend Kniesel/Poscher 2007: 1075ff.

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das (subjektive) Sicherheitsgefühl nicht selten an die Stelle der (objektiven oder jedenfalls objektivierbaren) Sicherheitslage. Für diese Entwicklung finden sich zwei maßgebliche Ursachen. (1) Eine Ursache entstammt der Grundrechtsdiskussion selbst, genauer: der Diskussion um das Grundrecht auf „Freiheit von Furcht“ (näher dazu Herzog 1958: 17ff.; Robbers 1987: 223ff.; Di Fabio 1994: 41f.). Diese ursprünglich aus dem amerikanischen Rechtskreis stammende Figur hat auch in die deutsche Rechtsdogmatik Einzug gehalten. Danach ist Furcht ein maßgeblicher Faktor, welcher die Ausübung von Grundrechten beeinträchtigen kann. Furcht ihrerseits ist das Gefühl von Unsicherheit, also die Abwesenheit des Sicherheitsgefühls.3 Der daraus gezogene Schluss lautet etwa so: Wer Freiheit als ausübbare Freiheit garantieren will, muss die Abwesenheit von Furcht, also das Sicherheitsgefühl, mitgarantieren. In jener Logik kann sich dann am ehesten die Frage stellen, ob die „Freiheit von Furcht“ ein eigenes Grundrecht oder notwendiger Bestandteil anderer Freiheitsrechte, wenn auch ungeschriebener, sein muss. Deutlich zeigt sich hier: Wer jene neue Grundrechtsdimension anerkennt, spricht den Freiheitsgarantien zusätzliche Garantiegehalte zu: nämlich die (Mit-)Verbürgung wesentlicher Grundrechtsausübungsvoraussetzungen. Auf solche Weise würde ein Teil der Verantwortung für die Freiheitsausübung verrechtlicht und damit auch verstaatlicht werden. Die Diskussion um jene Fragen ist in jüngerer Zeit abgeflaut, so dass im Einzelnen wenig geklärt ist, welches Maß an Abwesenheit von Furcht bzw. Anwesenheit von Sicherheitsgefühl gefordert werden muss bzw. gefordert werden kann. Offen sind auch die Mechanismen, wie jenes Gefühl hergestellt bzw. aufrechterhalten werden kann. Zählt zu den Bedingungen von Furcht etwa die Unübersichtlichkeit der Umwelt und die Unprognostizierbarkeit ihrer Entwicklung, so zeigt sich: Je komplexer und wandelbarer die Umwelt, Mitmenschen und Gesellschaft sind, umso eher entsteht bei Einzelnen das Gefühl der Unüberschaubarkeit und Unprognostizierbarkeit und damit jedenfalls die Möglichkeit von Furcht. Wenn freie Gesellschaften grundsätzlich pluralistischer, vielfältiger und damit unüberschaubarer sowie unprognostizierbarer sind als unfreie, lässt sich festhalten: Die Freiheit der einen Grundrechtsträger ist eine maßgebliche Ursache für die (Möglichkeit der) Entstehung von Furcht bei anderen Grundrechtsträgern. Hier droht der Grundrechtsschutz geradezu selbstwidersprüchlich zu werden: Dem einen ist genau dasjenige garantiert, dessen Abwesenheit dem anderen verbürgt erscheint. Hier kann und soll jene Diskussion weder fortgeführt noch gar abgeschlossen werden. Zu vielfältig sind ihre Implikationen und zu ungeklärt ihre Voraussetzungen und Folgen.4 Wichtig für das hier abzuhandelnde Thema bleibt der Aspekt: Die Diskussion um die subjektive Sicherheit, das Sicherheitsgefühl und die Freiheit von Furcht hat die Diskussionskontexte verändert. Neben die Sicherheit ist die gefühlte Sicherheit als ein maßgebliches Element der Freiheits- und Sicherheitsdiskussion getreten. Dabei besteht Einigkeit, dass beide Formen der Sicherheit nicht in einem linearen Kontext stehen, sondern sich unterschiedlich voneinander entwickeln können. Für die Frage nach der Grundrechtswirklichkeit im Kontext der Sicher3 4

Zu dessen Relevanz im Polizeirecht demnächst Christoph Schewe, Dissertation Universität Bielefeld. 2008 (i.E.). Dies mag noch ein Beispiel zeigen: Ob Transparenz von Staat und Gesellschaft das Sicherheitsgefühl eher stärken oder eher schwächen, ist keineswegs sicher. Umgekehrt stellt sich dieselbe Frage im Hinblick auf Intransparenz. Wie wichtig diese Frage im Einzelfall sein kann, zeigt sich etwa bei der Diskussion, ob die Veröffentlichung von Kriminalstatistiken das Sicherheitsgefühl eher stärken oder eher schwächen kann. Dabei wäre dann möglicherweise weiter zu trennen zwischen dem Bericht selbst und seiner medialen Vermittlung und Aufarbeitung.

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heitspolitik lauten die maßgeblichen Fragen: Kann der Staat das Sicherheitsgefühl als eine Ausübungsbedingung individueller Freiheit garantieren? Und ist er ggf. berechtigt oder gar verpflichtet, dieses Sicherheitsgefühl gegen Beeinträchtigungen durch die öffentliche Hand selbst oder Dritte zu schützen? (2) Die andere Ursache entstammt dem Demokratieprinzip. Grundsätzlich gilt: Dem demokratischen Staat können die Gefühle der Menschen – jedenfalls relevanter Minderheiten oder gar der Mehrheit – nicht völlig gleichgültig sein. Wenn das Demokratieprinzip den Bürgern das Recht zubilligt, frei und aus eigenen Motiven Wahlentscheidungen zu treffen, so ist der Inhalt dieser Motive rechtlich ohne Belang. Warum der Einzelne diese oder jene Partei, diesen oder jenen Abgeordneten wählt, ist eine rechtlich allein ihm garantierte Freiheit. Insbesondere ist eine Rationalität seiner Motive weder Bedingung der individuellen Wahlentscheidung noch der Gültigkeit der Stimme. Ob die Motive der einzelnen Wähler rational oder irrational sind, ist juristisch gleichgültig und darf kein Gegenstand von Differenzierung werden. Hängt jedoch die Akzeptanz der gewählten Volksvertreter und ihrer Entscheidungen auch von den Gefühlen der Wähler ab, so gilt dies in einem weiteren Sinne auch für die Akzeptanz des Parlaments, des Parlamentarismus und der demokratischen Staatsform insgesamt. Niedergang und Ende der Weimarer Republik können hierfür ein – allerdings vielfach missdeutetes – Menetekel sein. Insoweit wäre es gerade für eine Demokratie fatal, die Gefühle der Wählerinnen und Wähler zu missachten oder gering zu schätzen. Was hier für die Gefühle im Allgemeinen angedeutet wurde, gilt namentlich für das Sicherheitsgefühl im Besonderen. Es ist nicht nur irgendein Gefühl, sondern insoweit politisch oder zumindest politisierbar, als es sich auf Phänomene bezieht, welche vom Staat garantiert oder jedenfalls beeinflusst werden können: etwa die Sicherheit von Arbeitsplätzen, das Vorhandensein sozialen Schutzes, die Abwehr äußerer Feinde und schließlich die Abwehr durch kriminelle Bedrohung, also der Kernbereich der „Inneren Sicherheit“.5 Hier zeigt sich ein weiteres Mal, dass sich neben die objektive Sicherheit das Sicherheitsgefühl als politisch und rechtlich relevanter Faktor schiebt, welchem im Einzelfall gar der Primat zukommen kann: Wer Opfer eines Wohnungseinbruchs wurde, fühlt sich unsicherer, selbst wenn das „objektive“ Risiko, dass bei einer Person zweimal eingebrochen wird, möglicherweise deutlich niedriger ist als dasjenige des ersten Einbruchs. Und wer von einer Einbruchserie in der eigenen Stadt erfahren hat, fühlt sich möglicherweise auch dann unsicherer, wenn die Zahl der betroffenen Wohnungen immer noch überschaubar und das Risiko, Einbruchsopfer zu werden, insgesamt nach wie vor gering ist. Dieses Gefühl kann die individuelle Freiheitsausübung durchaus beeinträchtigen: Manche Menschen gehen dann nicht mehr aus dem Haus, um ihr Eigentum zu schützen. Es kann aber auch Wahlentscheidungen beeinflussen, wenn etwa Law and Order-Parteien auftreten und zusätzliche Sicherheit verlangen oder versprechen. Auf jene Weise ist das Sicherheitsgefühl sowohl politisch als auch rechtlich relevant. Es erscheint nicht nur als eine Bedingung individueller Freiheitsausübung, sondern zugleich als eine Bedingung der Funktionsfähigkeit des demokratischen Staates. In dem Motivbündel individueller Freiheitsausübung kann ihm dabei eine nicht zu unterschätzende Bedeutung zukommen. 5

Zu diesen Dimensionen der Sicherheit nach wie vor grundlegend Kaufmann 1970. Das schließt nicht aus, dass gegenwärtig andere Systematisierungen anzutreffen sind, etwa nach kurz-, mittel- oder langfristiger oder aber individueller, sozialer und „kosmischer“ Sicherheit usw.

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Freiwilliger Verzicht auf Bürgerrechte: Drei Konstellationen Die Formulierung der Überschrift mag falsche Assoziationen erwecken. Die juristische Diskussion um die Figur des Grundrechtsverzichts hat gezeigt: Auf Grundrechte kann man entweder gar nicht oder nur in sehr eingeschränktem Maße verzichten. Von daher wäre unser Thema ein Unthema. Doch darum geht es nicht: Wer aus Furcht nicht auf die Straße geht, verzichtet nicht auf sein Grundrecht auf Fortbewegungsfreiheit. Er übt es allerdings nicht – oder genauer gesagt: nicht in einem spezifischen Sinne – aus. Denn Fortbewegungsfreiheit bedeutet nicht, dass man fortgehen muss, sondern lediglich, dass man fortgehen darf, wenn man will. Aber wenn man nicht will, verzichtet man nicht auf das Recht: Es bleibt erhalten für den Fall, dass und wenn man will. In diesem Sinne geht es hier also nicht um den Verzicht auf staatlich statuierte und garantierte Bürgerrechte. Es geht vielmehr um den Verzicht auf genau das, was nicht dem Staat, sondern dem Einzelnen zugewiesen ist (siehe oben): nämlich die Vornahme grundrechtlich garantierter freier Handlungen. Man geht nicht auf die Straße, obwohl man es rechtlich dürfte; nimmt nicht an der Versammlung teil, obwohl man dazu berechtigt wäre; man schweigt, auch wenn und wo Meinungsfreiheit gilt. Das Paradoxon der Sicherheit zwischen „Untermaß“ und „Übermaß“ a) Der Grundfall: Freiheitsverzicht infolge Staatsversagens Dies ist der traditionelle Grundfall eines Freiheitsverzichts: Wer sich nicht auf die Straße traut, handelt so vielfach nicht, weil es dort zu viele Polizisten oder zu viel Überwachung gibt; im Gegenteil: Er handelt so, weil er dort Bedrohungen durch – private – Dritte befürchtet. Die einzelnen Gründe hierfür sind gewiss vielfältig, folgen aber einem einheitlichem Muster. Klassisch mag die Angst vor Überfällen, etwa durch Handtaschendiebe oder sexuelle Belästiger, der Grund für den Verzicht sein; aber auch die Angst vor Nachstellungen durch aggressive Bettler, die Konfrontation mit Kampfhunden u.ä. können eine Ursache sein. Dazu mag aber – als aktuellerer Fall – auch etwa die Zurückhaltung bei „antifaschistischer“ Tätigkeit in solchen Gegenden zählen, wo rechtsextreme Organisationen oder deren Mitglieder allzu sehr die Straße beherrschen. Dies hat auf den ersten Blick nichts mit Polizei zu tun. Schließlich stammen die Bedrohungen nicht von ihr, sondern von Dritten, geradezu ihren „Gegnern“. Und dennoch: Solches Verhalten mag auch ein Indikator für eine bestimmte Sicherheitspolitik sein; nämlich eine solche, welche ihren Aufgaben nicht in ausreichendem Maße nachkommt. Dies wäre ein möglicher Fall des Staats- bzw. Staatsorganversagens. Öffentliche Sicherheitspolitik kann nämlich dazu beitragen, das Sicherheitsgefühl zu erhöhen oder zu stabilisieren. Gelingt dies in ausreichendem Maße, brauchen die Bürger/innen nicht aus Furcht auf die Ausübung der ihnen garantierten Freiheiten zu verzichten. Wie auch immer dies im Einzelfall geschehen kann, kann hier nicht ausgeführt werden. Doch bleibt festzuhalten: Massiver Verzicht auf individuelle Freiheitsausübung wegen gefühlter Unsicherheit kann ein Indikator für ein defizitäres Maß an Sicherheit und damit ein Staatsversagen sein. Gewiss: Dies ist kein eindimensionaler Ableitungszusammenhang. Warum Individuen und erst recht Organisationen bestimmte Handlungen vornehmen bzw. nicht vornehmen, hängt von einem ganz unüberschaubaren Motivbündel ab. Maßgeblich sind sowohl das Vorhandensein möglicher Anreizfaktoren als auch die Abwesenheit hinderlicher Umstände. Sie zu explorieren und zu skalieren ist eine Aufgabe der (psychologischen) Motivations- wie auch

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der (soziologischen) Handlungstheorie. Dies ist umso anspruchsvoller, je komplexer die Motivbündel im Einzelfall sein können. Unter ihnen kommt dem (Un-)Sicherheitsgefühl keine einheitliche Bedeutung zu. Es gibt sowohl Personen, welche von diesem eher bestimmt sind (etwa: ältere Menschen), wie auch solche, welche diesem eine geringere Bedeutung zumessen (etwa: jüngere Männer). Insoweit führt ein Unsicherheitsgefühl nicht notwendig zur Unterlassung der Handlungen, auf welche es sich bezieht. Im Einzelfall kann das subjektiv empfundene Risiko sogar ein gewisser Anreiz sein. Insoweit gilt umgekehrt gleichermaßen: Staatliche Maßnahmen zur Verstärkung des Sicherheitsgefühls wirken nicht für Jedermann und unter allen Bedingungen als motivierender Faktor für die Ausübung individueller Freiheit. Daher lassen sich am ehesten allgemeine Trendaussagen machen: Freiheitsverzicht kann – muss aber nicht – eine Folge von Unsicherheitsgefühlen aufgrund empfundenen Staatsversagens sein. b) Die neuere Perspektive: Freiheitsverzicht durch Sicherheitspolitik? Die Logik der neuen Sicherheitspolitik ist eine andere. Hier geht es weniger um die Schließung klassischer Sicherheitslücken, sondern eher um die Dynamisierung der Sicherheitspolitik. Im Vordergrund der hier relevanten Diskurse steht die Schutzdimension, also die Frage nach der Verbesserung der allgemeinen wie auch der individuellen Sicherheit und namentlich des Sicherheitsgefühls angesichts teils neuartiger, teils neudefinierter und teils einfach neu etikettierter Bedrohungslagen. Die Steigerung staatlicher Sicherheitsaktivitäten kann sich auf die Rechte der Bürger in ganz unterschiedlicher Weise auswirken. Sie können imperativ durch Eingriffe beeinträchtigt werden, wo etwa Kontrollen zu dulden sind oder Informationen abverlangt werden. Dies sind klassische Grundrechtseingriffe und sie unterliegen den dafür allgemein geltenden Grundsätzen. Hieraus entsteht die gegenläufige Konstellation. Ein Freiheitsverlust kann nicht allein durch Private und deren Angriffe auf geschützte Rechtsgüter entstehen. Er kann vielmehr auch durch die staatliche Sicherheitspolitik selbst entstehen. In Fällen dieser Art geht es um das Gegenteil dessen, was zuvor beschrieben wurde: Grundrechtsverzicht nicht durch zu wenig, sondern durch zu viel staatliche Überwachungs-, Sicherheits- und Schutzmaßnahmen. Die Rechtsprechung kennt solche Konstellationen. So soll es unzulässig sein, die Teilnahme an grundrechtlich geschützten Versammlungen durch „exzessive Kontrollen“ zu erschweren.6 Ebenso wenig soll es zulässig sein, durch undurchschaubare und unkontrollierbare Mechanismen staatlicher Informationserhebung und -verarbeitung7 bei den Bürgern den Eindruck entstehen zu lassen, besser nicht „aufzufallen“, wie und warum auch immer. Und die Wahrung grundrechtlich geschützter Vertrauensverhältnisse soll den Bürgern das Recht garantieren, ungesteuert Hilfe in besonderen Lebenslagen in Anspruch nehmen zu können. Hier und an anderen Stellen geht es weniger um den primären Grundrechtseingriff (Überwachung, Kontrolle), sondern um damit bewirkte intendierte oder nicht intendierte Nebeneffekte – eben um den Verzicht auf Freiheitsausübung. Wo ständig kontrolliert wird, fährt nur noch vorbei, wer dies unbedingt muss. Wer für die Erlangung von Erlaubnissen Informationen abgeben muss, verzichtet möglicherweise auf die Erlaubnis, um seine informationelle Selbstbestimmung wahren zu können. 6 7

BVerfGE 69, 315, 349. Dagegen BVerfGE 65, 1, 41ff.; BVerfG, in: Neue Juristische Wochenschrift 2006, S. 1939.

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In der Vergangenheit sind solche Fragen am ehesten im Kontext der Aufarbeitung totalitärer Polizeistrukturen (Ministerium für Staatssicherheit – Stasi – u.a.) erörtert worden. In der aktuellen Diskussion spielen sie immer dann eine Rolle, wenn vor dem „Überwachungsstaat“ gewarnt wird. Dieser hat primär seine informationelle Dimension. Aber er hat auch seine überschießenden Auswirkungen, welche im Kontext der „Freiheit von Furcht“ viel diskutiert wurden. Die früher viel diskutierte, aber auch gegenwärtig noch mancherorts praktizierte Regelanfrage beim Verfassungsschutz im Zusammenhang mit der Einstellung von Personal der öffentlichen Hand mag hierfür als weiteres Beispiel stehen. Die damit einhergehenden Fragestellungen sind eher literarisch dargestellt als sozialwissenschaftlich untersucht. Aus juristischer Sicht ist das Hauptproblem der allmähliche Freiheitsverlust, welcher schon die unmittelbaren, erst recht aber die mittelbaren Auswirkungen staatlicher Maßnahmen kaum transparent werden lässt. Das rechtswissenschaftliche Instrumentarium ist zur Erfassung solcher Effekte kaum geeignet. c) Zwischen dem Zuviel und dem Zuwenig: Das Paradoxon der Sicherheit Die Frage nach dem richtigen Weg und Maß mündet letztlich in das Paradoxon der Sicherheit. Weder kann und darf der Staat Sicherheitsrisiken einfach ignorieren, noch kann und darf er jedes Risiko ausschließen. Sicherheitspolitik ist stets die Suche nach der Optimierung des Risikomanagements. Es verlangt nach begründbaren Kriterien und rechtlichen Maßstäben mittlerer Höhe. Sie sind bislang allerdings erst in Umrissen erkennbar. Insbesondere fehlt ihnen nach wie vor das Ideal: Ein Staat, der alle Risiken ausschließen soll, muss alles wissen, alles dürfen und alles können. Das wäre aber nicht nur das Ende jeglicher Freiheit. Es wäre zugleich das Ende jeglicher Sicherheit: Es wären die Sicherheitseinrichtungen selbst, die zur Quelle dessen würden, was sie eigentlich vermeiden sollen: die Unsicherheit. Hier liegt das Paradoxon der Sicherheitspolitik (näher Bull 1987, Grimm 1986). Die Logik des Tauschs: Ein neuer Weg aus einem alten Dilemma? Jüngere Diskussionen gehen neue Wege. Sicherheitspolitik scheint nicht mehr überall auf den traditionellen Formen von Ge- und Verboten zu basieren. Sie erlangt neue Handlungsformen und -logiken, welche bisweilen geradezu marktförmige Züge anzunehmen scheinen. Auf dem Markt hat alles seinen Preis, das gilt auch für den Markt der Sicherheit. Immer häufiger finden sich Fälle von Leistungs- und Gegenleistungsverhältnissen. Wer auf bestimmte Freiheiten „freiwillig“ verzichtet, wird besser geschützt oder jedenfalls nicht zum Objekt staatlicher Sicherheitspolitik. Einige Beispiele: Hierher gehören etwa Aufrufe an die Bürger zu freiwilliger Mitwirkung an staatlichen Aufklärungsmaßnahmen (etwa: Mitwirkung an DNA-Massentests) oder zum Verzicht auf die Ausübung einzelner Freiheiten, um nicht selbst in das Visier von Sicherheitskräften zu geraten (etwa: freiwilliges Fernbleiben von bestimmten Versammlungen, die einen gewalttätigen Verlauf nehmen könnten). Der bekannteste Fall ist die offene Videoüberwachung (dazu etwa Gras 2003, Schewe 2004), also der Verzicht auf Anonymität und Abwesenheit systematischer Beobachtung oder gar Fotografien in der Öffentlichkeit. „Freiwillig“ ist hier nicht die Beobachtung selbst, sie wird von den Behörden angeordnet und gegen Jedermann durchgeführt. Freiwillig ist hier allenfalls das Benutzen oder Fernbleiben von beobachteten Plätzen durch Passanten, welche auf die Videoobservation öffentlich hingewiesen werden. Hier wird der freiwillige Freiheitsverzicht zum Di-

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lemma: Wer den beobachteten Raum benutzt, verzichtet auf Anonymität; wer ihn meidet, verzichtet auf die Benutzungs- und Fortbewegungsfreiheit jedenfalls an dieser Stelle. Hier zeigt sich eine Logik des Schutzdenkens, welche über die traditionellen Grundrechtseingriffe hinausgeht. Sicherheit wird zum Tauschobjekt; wer auf Freiheit verzichtet, erlangt anscheinend besseren Schutz oder jedenfalls ein höheres Sicherheitsgefühl. Grundrechtseinbußen entstehen hier nicht allein oder überwiegend bei den potentiellen Gefährdern oder Störern, wie dies noch im klassischen Polizeirecht der Fall war; sie entstehen zumindest auch – wenn nicht primär – bei den Geschützten, für welche geradezu eine Logik des Tauschmodells entsteht: Sicherheitsgewinn durch Freiheitsverzicht. Die Attraktivität solcher Maßnahmen mag gerade in ihrer Freiwilligkeit liegen. Doch sind deren Bedingungen bisweilen durchaus hoheitlich: Wer sich nicht „freiwillig“ an einer DNSReihenuntersuchung beteiligt, wird als Verdächtiger behandelt und kann mit Zwangsmaßnahmen belegt werden. Wo aber bleibt dann die Freiwilligkeit? Wer den videoüberwachten Ort passieren muss, etwa auf dem zum Arbeitsplatz o.ä., kann nicht freiwillig über seinen Grundrechtsverzicht entscheiden. Jeder Markt hat eben nicht nur seine Freiheit, sondern auch seine eigenen Gesetze und Abhängigkeiten. Die damit einhergehenden Autonomieverluste, Inklusions- und Exklusionsverhältnisse sind in der Sozialwissenschaft beschrieben worden.8 Im Hintergrund steht letztlich die Frage nach dem Leitbild der Gesellschaft wie auch des Einzelnen. Freiheitsgebrauch und -verzicht der Einzelnen bestimmen hier zugleich den Charakter von Staat und Gesellschaft mit. Insoweit entstehen neben den individuellen Fragen nach Grundrechten und Grundrechtsschranken zugleich solche nach dem Charakter des Gemeinwesens. Doch das ist ein anderes, weiterreichendes Thema.

Bull, Hans-Peter (1987a): Die Sicherheitsgesetze im Kontext von Polizei- und Sicherheitspolitik. In: Bull (1987b): 15-31. Bull, Hans-Peter (Hrsg.) (1987b): Sicherheit durch Gesetze? Baden-Baden: Nomos Verlagsgesellschaft. Di Fabio, Udo (1994): Risikoentscheidungen im Rechtsstaat. Tübingen: Mohr Siebeck. Götz, Volkmar (2006): § 85: Innere Sicherheit. In: Isensee/Kirchhof (2006): 671-700. Gras, Marianne (2003): Kriminalprävention durch Videoüberwachung. Baden-Baden: Nomos Verlagsgesellschaft. Grimm, Dieter (1986): Verfassungsrechtliche Anmerkungen zum Thema Prävention. In: Kritische Vierteljahresschrift für Gesetzgebung und Rechtswissenschaft 69. 1. 38-54. Gusy, Christoph (2005): Art. 8 GG. In: Mangoldt et al. (2005): 340-364. Gusy, Christoph (1996): Rechtsgüterschutz als Staatsaufgabe. In: Die öffentliche Verwaltung 42. 14. 573. Herzog, Roman (1958): Grundrechtsbeschränkungen nach dem Grundgesetz und Europäischer Menschenrechtskonvention. Dissertation Universität München. Isensee, Josef/Kirchhof, Paul S. (Hrsg.) (2006): Handbuch des Staatsrechts. Bd. IV. 3. Aufl. Heidelberg: C.F. Müller. Kaufmann, Franz-Xaver (1970): Sicherheit als soziologisches und sozialpolitisches Problem. Stuttgart: Enke Verlag. 8

Besonders eindrucksvoll bei Wehrheim 2002.

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Kniesel, Michael/Poscher, Ralf (2007): Versammlungsrecht. In: Lisken/Denninger (2007): 1009. Lisken, Hans/Denninger, Erhard (Hrsg.) (2007): Handbuch des Polizeirechts. 4. Aufl. München: Beck. Mangoldt, Hermann von/Klein, Friedrich/Starck, Christian (Hrsg.) (2005): Kommentar zum Grundgesetz. 5. Aufl. München: Beck. Robbers, Gerhard (1987): Sicherheit als Menschenrecht. Baden-Baden: Nomos Verlagsgesellschaft. Schewe, Christoph S. (2004): Die Abkehr von der Prävention bei der Videoüberwachung. In: Nordrhein-Westfälische Verwaltungsblätter (NWVBl) 18. 11. 415-421. Wehrheim, Jan (2002): Die überwachte Stadt. Opladen: Leske + Budrich.

Sicherheitsgewährleistung im kooperativen Verfassungsstaat Martin Morlok, Julian Krüper

Einleitung Die Einrichtung einer „guten Ordnung des Gemeinwesens“ (Boldt 2001: 3) als Aufgabe der Hoheitsgewalt hat lange Tradition; seit etwa dem 15. Jahrhundert verbinden wir mit diesem Konzept den Begriff der Polizei (vgl. Knemeyer 1963: 168ff.). Entwicklungsgeschichtlich ist für den Bereich der Polizey ein Rückzug des Staates vom Anspruch allgemeiner Wohlfahrt hin auf die Garantie der öffentlichen Sicherheit zu verzeichnen. Bereits 1770 stellt der Göttinger Staatsrechtler Johann Stephan Pütter fest, Aufgabe der Polizei (als Organisation) sei die „cura avertendi mala futura“, nicht hingegen die „promovendae salutis cura“ (Pütter 1770: § 321).1 Ihre prominente praktische Vollendung findet diese Einsicht im berühmten „Kreuzberg-Urteil“ des preußischen Oberverwaltungsgerichts2, und seither liegt sie rechtsstaatlichen Regelungskomplexen des Polizeiwesens zugrunde. Einher mit der Ausbildung einer Polizei im organisationsrechtlichen Sinne, also einer Polizeibehörde, geht die verfassungsrechtliche und legitimationstheoretische Konstruktion von „Sicherheit als Staatszweck“, dem der moderne Verfassungsstaat die Gestalt eines grundrechtlichen Anspruchs verliehen hat (vgl. Isensee 1983, Robbers 1987). Die rechtswissenschaftliche Diskussion um die Garantie von (innerer wie äußerer) Sicherheit ist daher traditionell zweigliedrig und zerfällt in einen legitimationstheoretischen sowie einen organisationsrechtlichen Teil, die zueinander in einer Wechselbeziehung stehen. Während die klassische Staats- und Verfassungsrechtslehre jedoch vor allem aus Richtung der legitimationstheoretisch-verfassungsrechtlichen Perspektive dachte, hat in der Gegenwart eine stärkere Orientierung auf die organisationsrechtlich-faktische Seite der Sicherheitsgewährleistungen stattgefunden, die in jüngster Zeit wiederum Fragen an die Legitimation des Staates stellt (vgl. Möstl 2002, Stoll 2003, Heintzen 2003, Voßkuhle 2003). Die „normative Kraft des Faktischen“ (vgl. Jellinek 1922: 337f.) verlangt zunehmend nach neuen und vermittelnden Formen des Risiko- und Gefahrenmanagements, deren typische Ausprägungen sich vor allem im Umwelt- und Technikrecht als einem Referenzgebiet (vgl. Schmidt-Aßmann 1999: 177ff.) moderner Sicherheitsgewährleistung studieren lassen. Dabei darf die legitimationstheoretische Dimension des Verfassungsrechts gegenüber diesen Herausforderungen nicht abwehrend-negierend reagieren, sondern muss sie verarbeitend aufnehmen, um die normative Kraft der Verfassung (vgl. Hesse 1959, 1998: 16) zu sichern. Dabei zwingt ein anspruchsvolles Verständnis von Verfassungsnormativität dazu, auch rechtsempirische Impulse aufzunehmen und Antworten beispielsweise auf den Kooperationsschub des verwaltungsrechtlichen Gefahrenabwehrrechts zu geben, welches sich in Teilberei-

1 2

Sinngemäß: Polizeiaufgabe sei die Abwendung künftiger Übel, nicht die Mehrung des Wohlstandes (Boldt 2001: 9, Fn. 57). Amtliche Sammlung der Entschädigungen des preuß. OVG 9: 353ff.

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chen deutlich hinorientiert auf einen zivil-staatlichen Gesetzesvollzug und wegbewegt von rein imperativen Rechtsstrukturen. Legitimationstheoretische Ausgangslage Die Gewährleistung von Sicherheit durch den Staat – zudem in rechtsstaatlich gebändigter Form – ist eine Errungenschaft der Verfassungsgeschichte (vgl. Möstl 2002: 5f.). Es handelt sich dabei um eine Staatsaufgabe – im letzten verfassungskontraktualistischen Sinne eines Thomas Hobbes sogar um den Staatszweck schlechthin –, aus deren angemessener Erfüllung der Staat seine Legitimation ableitet, auch vor allem die Legitimation zu Eingriffen in die Grundrechte seiner Bürger. Leitmotiv jeder Auseinandersetzung mit der Sicherheitsproduktion durch den Staat ist also das Spannungsverhältnis von Freiheit und Sicherheit. Klassisch liegt dem zugrunde das Theorem von der Trennung von Staat und Gesellschaft, die sich vermittelt durch die Figuren des Rechts begegnen. Der Staat befindet sich als durch das Recht interventionsbefugtes System gegenüber der Sphäre der Gesellschaft in einem Verhältnis der Superordination – gleichzeitig steht er unter dem Zwang fortwährender Legitimation der gesellschaftlichen Sphäre gegenüber. Das Verständnis dessen, was eine angemessene Erfüllung staatlicher Aufgaben, also auch der Sicherheitsgewährleistung, darstellt, unterlag einem steten Wandel: Ausgehend von der Idee einer staatlichen Allzuständigkeit auch für Fragen der allgemeinen Wohlfahrt über den als „Nachtwächterstaat“ apostrophierten und diskreditierten liberalen Rechtsstaat des 19. Jahrhunderts bis zum modernen Grundrechtsstaat der Gegenwart, der seinen vorläufigen Höhepunkt in der zeitgenössischen Lehre der grundrechtlichen Schutzpflichten (vgl. Dietlein 2005, Hermes 1987), ihrer objektiv-rechtlichen Dimension und schließlich der Konstitutionalisierung der Rechts- und Sozialordnung (vgl. Schuppert/Bumke 2000) schlechthin gefunden hat. Klassische Ausdrucksform einer staatlich monopolisierten Sicherheitsproduktion ist der Erlass von Ge- und Verboten, ihre Durchsetzung und die Sanktionierung ihres Verstoßes in Form der Strafverfolgung und des Strafvollzugs sowie des Ordnungswidrigkeitenrechts (vgl. Stollmann 1999, Breuer 1987).3 Freilich richtet sich diese Art der Sicherheitsgewährleistung im Wesentlichen gegen die klassischen Gefährdungen von Leib, Leben und Eigentum. Flankiert wird dieses repressive Handeln um den bedeutsamen Bereich des präventiven Handelns, also der Gefahrenabwehr (zu beiden Stoll 2003: 15f.). Die legitimationstheoretisch inspirierte Frage nach den repressiven Befugnissen des Staates berührt das Verhältnis von Freiheit und Sicherheit im Einzelfall. Demgegenüber aber stellt sich Gefahrenprävention in der Gegenwart als ein komplexes Gefüge rechtlicher und tatsächlicher Bedingungen dar und begründet als Aufgabe eine gänzlich neue Qualität staatlichen Handelns. Dies gründet in der erheblichen Zunahme sicherheitsrelevanter Verhaltensweisen und ihrer rechtlichen Flankierung durch den Staat: Wo Atomkraftwerke und Endlager, Industrieanlagen, Infrastrukturprojekte wie Bahnhöfe, Flughäfen, Autobahnen, Klär- und Müllverbrennungsanlagen genehmigt und errichtet werden, verschwimmen die Grenzen zwischen Gefahrverursachung und Gefahrenabwehr, von privatem und öffentlichen Interesse. 3

Dieses Rechtsgebiet führt in der allgemeinen Wahrnehmung eher ein Schattendasein, trägt aber, weit über das Ordnungswidrigkeitengesetz hinaus, zu Sicherheitsgewährleistung in vielen Einzelbereichen bei, vor allem durch die Ordungswidrigkeiten-Tatbestände in den Fachgesetzen.

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Hinzu kommt eine erhebliche Verkomplizierung der zu regelnden Sachverhalte: Wo reguläre Situationen des Gefahrenabwehrrechts noch durch lebensalltägliches Erfahrungswissen gemeistert werden können, ist das Risikomanagement bei der Genehmigung und Errichtung von großen Industrievorhaben nur noch mit Expertenwissen zu bestreiten. Verschärft wird diese Situation noch durch den Zwang zum Handeln unter Ungewissheit (vgl. Engel 2002) – die traditionelle Gefahrenabwehr wusste noch, wogegen sie sich wandte, Risikovorsorge der Gegenwart hingegen ist notwendig stets prognostisch. Will das Verfassungsrecht sich nicht blind stellen gegenüber diesen neuen Erscheinungsformen von Gefahrenabwehr und Risikomanagement, muss es Antworten geben, die sich orientieren an tatsächlichen und rechtsempirischen Umständen – dazu im Folgenden. Herausforderungen an die Sicherheitsgewährleistung Wendet man sich den gewandelten Erscheinungsformen der Sicherheitsfrage in der Gegenwart zu, so sind verschiedene Phänomene zu unterscheiden. Dazu zählen: Gefahr – Risiko – Restrisiko Wesentliches Kennzeichen zeitgenössischer Sicherheitsgewährleistung durch den Staat ist die dogmatische Fortentwicklung des juristischen Gefahrenbegriffs (siehe umfassend Zieschang 2006: 1ff.) in den Bereich von Risiko und Restrisiko (vgl. Di Fabio 1994) und die Etablierung des korrespondierenden normativen Auftrags zur Vorsorge. Angesichts der Relativität technischen Wissens hat die Rechtswissenschaft erkannt, dass eine Beschränkung auf die Abwehr von – als solchen bekannten und im Einzelfall erkannten – Gefahren dem umfassenden staatlichen Schutzauftrag, unterfangen durch die grundrechtlichen Schutzpflichten des Staates, nicht gerecht wird (vgl. Denninger 2003). Dementsprechend hat die Vorsorge vor Risiken auch im Recht Hochkonjunktur. Damit verbunden ist aber ein radikaler Abschied von naturwissenschaftlich-realen und in der Folge auch von rechtsdogmatischen Gewissheiten. Wo Risikovorsorge verstanden wird als Handeln unter Unsicherheit, ist das Recht aufgerufen, Instrumentarien bereitzustellen, die die Steuerung „ins Ungewisse“ ermöglichen, ohne eine Anbindung an die Gewissheit rechtsstaatlicher Mindestanforderungen aufzugeben. Das BVerfG formuliert in seiner „Kalkar“-Entscheidung den Maßstab „praktischer Vernunft“, nach dessen Maßgabe die Risiken der Hochrisikotechnologie Kernenergie beherrschbar sein müssten4 und gibt damit die Messlatte für das Recht vor. Damit sind die Anforderungen an staatliches Handeln im Bereich der Gefahrenabwehr deutlich in Quantität und Qualität gewachsen; das (umwelt-) rechtliche Normprogramm hat sich quasi zu einem „umwelttechnologischen Forschungsprogramm“ entwickelt, welches ein Höchstmaß an technischer Expertise verlangt. Der Transfer der rechtlichen Strukturen des Sicherheitsrechts auf ein Recht des Risikos in der „Risikogesellschaft“ (vgl. Beck 1986) wird zwar versucht, ist aber bislang weder vollständig noch befriedigend geglückt.

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BVerfGE 49, 89 (137).

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Kooperation Umweltrecht: Das einfachgesetzliche Umweltrecht ist wesentlich geprägt vom Moment und dem Prinzip der Kooperation. Dies ist verschiedenen Umständen geschuldet: Der notwendige erhebliche technische Sachverstand ebenso wie die komplexen Produktions- und Arbeitsprozesse bspw. in umweltrelevanten Industrien lassen den Staat vor allem in der Überwachung an seine Grenzen stoßen. Er behilft sich daher mit Kooperationsmodellen, indem er Überwachung externalisiert und gesetzlich beispielsweise Umwelt- und Störfallbeauftragte5 vorschreibt. Seine theoretischen Ausdruck findet dies im umweltrechtstypischen sog. Kooperationsprinzip (vgl. Di Fabio 1999). Im Umweltrecht ist die Einführung des Kooperationsprinzips als allgemeines Rechtsprinzip zwar nicht uneingeschränkt positiv aufgenommen worden; letztlich hat es sich aber aufgrund des besonders engen Zusammenwirkens von (wirtschaftlich aktivem) Bürger und (genehmigendem) Staat im Bereich des Umweltrechts etablieren können. Sicherheitsgewerberecht: Erstaunlicher nimmt sich demgegenüber aus, dass sich kooperative Strukturen auch in Bereichen haben etablieren können, die bislang als typisch hoheitlich galten. Entstanden ist so ein weitgefächertes Rechtsgebiet hybrider Natur, nämlich das Sicherheitsgewerberecht (vgl. Stober 2001: 261f.). Für die einfachrechtliche Transformation der staatlichen Ergebnisverantwortung zu einer „bloßen“ Gewährleistungsverantwortung im Kernbereich staatlicher Sicherheitsproduktion kann das Sicherheitsgewerberecht als Referenzmaterie gelten. Unter diesem Rubrum werden neben den Rechtsfragen des Einsatzes privater Sicherheitsdienste (vgl. Jungk 2004: 571ff.) auch der Einsatz des Sicherheitsgewerbes im Strafverfahren (vgl. Keller 2004: 720ff.) und auch im Strafvollzug (sog. Penal Private Partnerships) diskutiert (vgl. Lange 2004: 741ff.). Rechtsetzung: Ergänzend sei hingewiesen auf das mittlerweile ebenfalls etablierte Phänomen der Beteiligung Privater an der Rechtsetzung, auch über die bislang schon bekannte verwaltungsrechtliche Normsetzung hinaus (vgl. Bogdandy 2000, Michael 2002, Köpp 2004, Becker 2005). Rechtsetzung erfährt damit als genuin staatliche Tätigkeit nicht allein eine Änderung in ihrem Procedere, sondern verändert ihren Charakter. Hält man die „Allgemeinheit eines Gesetzes“ nicht allein für einen bestimmten Zustand seines Regelcharakters, sondern zieht man daraus prozedurale Konsequenzen der Art, dass der Rechtsetzer kein eigenes Interesse an der Regelung haben sollte, so wird die grundstürzende Veränderung dieses Konzepts durch Strukturen der kooperativen Rechtsetzung deutlich. Innere vs. äußere Sicherheit Traditionelle Sicherheitsgewährleistung durch den Staat basierte auf der Annahme, Sicherheit sei nach Innen durch Schutz vor Angriffen gegen die Bürger selbst bzw. das System von innen (vgl. Götz 2006: 671ff.), äußere Sicherheit sei hingegen durch militärische Abschreckung, völkerrechtliche Bündnisse oder Kriegsführung zu sichern. Einher mit dieser Differenzierung ging eine rechtliche und in der Folge organisatorische Trennung von Armee und Polizei, ergänzt schließlich durch unabhängige Behörden von Verfassungsschutz und Auslandsgeheimdienst (Bundesnachrichtendienst – BND, Militärischer Abschirmdienst – MAD). Diese funktionale wie organisatorische Ausdifferenzierung der Sicherheitsarchitektur 5

§§ 53, 58a BImSchG; 5. BImSchV; § 54 II KrW/AbfG; AbfBtrBV; § 21a WHG; § 40 WasSG Nds.; § 13 RöV; § 31 f. StrlSchV; § 5 UAG.

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hat – verfassungsrechtlich wesentlich – auch zur Ausbildung unterschiedlicher Befugnisregime der Sicherheitsbehörden geführt, die abhängig sind von den jeweiligen Aufgaben. Angesichts der politisch empfundenen Herausforderungen durch einen kulturell und weniger politisch motivierten Terrorismus geht der Trend freilich zu einer Einebnung dieses ausdifferenzierten Sicherheitsregimes (vgl. Mehde 2005: 815ff.) – wesentlich vor allem im Hinblick auf die den Sicherheitsbehörden eingeräumten Befugnisse (vgl. Schoch 2004: 347ff.), die im März 2007 geschaltete „Anti-Terror-Datei“ vernetzt beispielsweise Polizei- und Verfassungsschutzbehörden (vgl. Luczak 2007: 19ff.). Dazu treten Kompetenzerweiterungen z.B. im Bereich der Rasterfahndung (vgl. Schewe 2007: 174ff., BVerfG, BvR 518/02 vom 04.04.2006), der Videoüberwachung (vgl. Schewe 2004: 415ff.) und der Bekämpfung von Gefahren durch das Luftsicherheitsgesetz (vgl. Odenthal 2005: 425ff., BVerfG BvR 357/05 vom 15.02.2006, Hobe 2006: 333ff.). Jüngst wird die Zugriffsbefugnis der Polizei auf biometrische Passdaten erwogen. Schließlich findet eine Entgrenzung des differenzierten Sicherheitsgewährleistungsregimes dort statt, wo ein Einsatz der (ihrer Idee nach „nach außen“ gerichteten) Streitkräfte im „Inneren“ in Erwägung gezogen wird (vgl. Walter 2006: 70ff.). Diese Entwicklung erweist sich vor allem deswegen als problematisch, weil in erheblicher Weise situativ motiviertes staatliches Handeln in Bereichen entfaltet wird, die nach traditionellem Verständnis zum Kernbestand eines der Verhältnismäßigkeit im umfassenden Sinne verpflichteten Rechtsstaats zu zählen sind – es wird also mit heißer Nadel und heißem Herzen gestrickt, wo doch eher kühle Rationalität und maßvolles Fortentwickeln bestehender Institute angezeigt wären.6 Verfassungsrechtliche und theoretische Konsequenzen Die skizzierten Veränderungen in der „Sicherheitswirklichkeit“ können, darauf wurde schon hingewiesen, für das Verfassungsrecht und die Verfassungstheorie nicht ohne Folgen bleiben. Zwar geht es nicht bloß um einen legitimierenden Nachvollzug der stattfindenden Änderungen, sondern durchaus auch um eine eigenständige verfassungsrechtliche wie -theoretische Position – freilich wird die Verfassungswirklichkeit wesentlich auch durch das einfache Recht und Vorfindlichkeiten im Tatsächlichen geprägt, und tut daher gut daran, diese auch zu verarbeiten. Allgemeines Die beschriebenen Veränderungen lassen sich nicht ohne weiteres auf einen gemeinsamen Nenner bringen, da sie nur zum Teil miteinander in Verbindung stehen. Zusammenhänge bestehen allerdings insofern, als dass die Ausweitung des sicherheitsrechtlichen Steuerungsanspruchs zu Kooperationsformen als Medium des Gesetzesvollzugs geführt hat. Wesentlich muss daher die Verfassungsrechtswissenschaft eine legitimierende Theorie kooperativer Aufgabenerfüllung bereitstellen, welche die Überwindung des an Über-/Unter-

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Die jüngst wieder verstärkt geführte Debatte um die rechtsstaatliche Bewältigung des RAF-Terrors mag hier ein aufschlussreiches Beispiel für die sicherheitspolitischen Herausforderungen der Gegenwart bilden und vor überstürztem Aktionismus warnen.

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ordnungskategorien orientierten Verständnisses staatlichen Handelns zum Gegenstand hat, ohne dabei staatliche Autorität als solche zu delegitimieren. Daneben steht die Fortentwicklung der hergebrachten Dogmatik des Rechtsstaates in einer Weise, die einerseits neuen Erscheinungsformen staatlicher Sicherheitsproduktion nicht von vornherein „das Wasser abgräbt“, sich andererseits aber durchaus selbstbewusst auf die Errungenschaften eines nach liberalen Maßstäben gebändigten Rechtsstaats besinnt und beruft. Deutlich wird hier wie dort, dass die Verfassungsrechtslehre eine Antwort geben muss auf eine Wirklichkeit, die nicht mehr die ihre ist: Sie lebt bislang „vom Gedankengut einer Welt, (...) die in den tiefen Wandlungen des ausgehenden 20. Jahrhunderts ihren Untergang gefunden hat. Über ihre Grundlagen, bislang als gesichert geltende Bestandteile der Staatsund Verfassungslehre, ist die Geschichte hinweggegangen“ (Hesse 2001: 13). Kooperation als Kategorie der Verfassung Wesentliche Bemühungen der letzten Jahre sind dahin gegangen, das fast schon ubiquitäre Phänomen von staatlich-gesellschaftlicher Kooperation mit den Maßstäben des Rechts zu vermessen und zu bewerten. Wesentliche Bedeutung hat dabei das Konzept einer sog. Gewährleistungsverantwortung bekommen (siehe dazu ausführlich Voßkuhle 2003, Heintzen 2003, Michael 2002: 298f.). Es entstammt der Idee nach dem Zivilrecht, wo es die haftungsrechtlichen Konsequenzen einer Delegation von Überwachungsverantwortung an Dritte bezeichnet: Wer sich der Aufsicht über seinen Kampfhund entledigt, der haftet, wenn er den Hundehüter nicht ordnungsgemäß ausgewählt und überwacht hat – es trifft ihn also eine Verantwortung, ein bestimmtes Ergebnis zu gewährleisten. Entsprechendes gilt, wenn der Staat sich privater Dritter zur Erfüllung seiner Aufgaben bedient, also die Staatsaufgabe zur öffentlichen Aufgabe macht. Die Entwicklung eines öffentlichen „Gewährleistungsrechts“ (zu einem Beispiel: Masing 2004) hat dabei vor allem drei Ziele, nämlich die legitimationstheoretische Rechtfertigung und Erklärung öffentlich-ziviler Kooperation, ihre bereichsspezifische Entwicklung (Krüper im Erscheinen) und schließlich die Beschreibung ihrer rechtsstaatlichen Grenzen (s.u.). Ziel ist insgesamt, einer „Aufgabe der Aufgabe“ durch den Staat eine verfassungsrechtliche Grenze zu beschreiben. Schlüsselfunktion hat dabei der Begriff der Verantwortung, der für die verschiedenen Sachbereiche je spezifisch zu entwickeln ist (bereits jetzt werden zahlreiche Verantwortungsbegriffe unterschieden: Erfüllungs-, Beratungs-, Überwachungs-, Organisations-, Einstands-, Maßstabs-, Vorbereitungs-, Verfahrens-, Implementations-, Kontroll-, Realisierungs- und Folgenverantwortung (vgl. Michael 2002: 298). Rechtsstaat als Grund und Grenze moderner Sicherheitsgewährleistung Wesentlicher Hintergrund der rechtlichen Dimension moderner Sicherheitsproduktion bildet die Verpflichtung des Verfassungsstaats auf das Prinzip der Rechtsstaatlichkeit (vgl. Kunig 1986, Sobota 1997), wie es Art. 20 I, II GG zum Ausdruck bringt. Angesprochen ist damit nicht allein die begrenzende Funktion, welche das Rechtsstaatsprinzip wesentlich gegenüber dem intervenierenden staatlichen Handeln ausübt, sondern auch die Garantiefunktion des Staates, die konventionell mit dem Begriff des Gewaltmono-

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pols und seiner verfassungsrechtlichen Konkretisierungen, wie z.B. dem Justizgewährungsanspruch, beschrieben wird (vgl. Schulze-Fielitz 2006: 270 Rn. 214). Für die Entwicklung angemessener rechtsstaatlicher Antworten auf die Spezifika moderner Sicherheitsgewährleistungen muss man sich der wesentlichen Gehalte des Rechtsstaatsprinzips versichern. Entscheidend ist dabei, dass „Rechtsstaat“ als vollgültiges formales Verfassungsprinzip nicht auf eine normative Aussage reduziert werden kann. Der Verfassungsbegriff des Rechtsstaats ist im Detail also kein integraler, sondern ein summativer: Das Prinzip Rechtsstaat (vgl. Sobota 1997) bindet als normative Idee wesentlich verschiedene Einzelgehalte zusammen, vor allem bezogen auf und entwickelt an den unterschiedlichen Erscheinungsformen staatlichen Handelns (vgl. Kunig 1986: 63f.). Dies ermöglicht die Entwicklung sachbereichsangemessener Antworten auf verschiedene Erscheinungsformen bspw. der Kooperation zwischen Privaten und Staat. So werden der Delegationsfähigkeit von Aufgaben (also dem „ob“) und den Befugnissen (dem „wie“ der Sicherheitsproduktion) umso engere Grenzen gesetzt sein, je stärker und je definitiver die eventuellen Eingriffe in die Grundrechte der Bürger ausfallen. Vor diesem Hintergrund scheint bspw. das Überwachen öffentlicher Einrichtungen („Schwarze Sheriffs“) weniger problematisch, als es eine Privatisierung des Strafvollzugs oder eine Einbindung Privater in strafrechtliche Ermittlungsmaßnahmen wären. Theoretisch entschärft wird die Diskussion um die „Privatisierung der Sicherheit“ dann, wenn man in der Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben nicht eine Alleinkompetenz des Staates sieht, sondern über eine teilhabefreundliche Interpretation des Demokratieprinzips kooperative Strukturen der Gemeinwohlpflege deutbar und erklärbar macht (Krüper im Erscheinen). Dies gilt vor allem für die Bereiche des öffentlichen Gefahren- und Risikomanagements, die gekennzeichnet sind durch das öffentliche Interesse an bestimmten Tätigkeiten (Industrie, Energieversorgung, Abfall- und Abwasserbeseitigung etc.) und das gleichzeitige (hohe) Risiko dieser Tätigkeiten. Insofern kann die im einfachen Recht in diesen Bereichen bereits stark ausgeprägte Kooperation begriffen werden als Anregung für die verfassungsrechtliche und legitimationstheoretische Diskussion: Die Sicherung der Verfassungsnormativität bedarf dieses Blicks auf die Rechtswirklichkeit und kann sich nicht zurückziehen auf theoretische Postulate, die durch die Wirklichkeit des Staates und der Gesellschaft längst überholt sind – nicht zuletzt ist hier auch an die Grenzen staatlicher Steuerungsfähigkeit zu denken. Ausblick Die hier – nur kursorisch – aufgezeigten Probleme, die moderne Formen der Sicherheitsgewährleistung durch den Staat, unter Einbeziehung der Gesellschaft, aufwerfen, stellen rechtspraktische wie theoretische Fragen. Im Zentrum steht dabei unser Verständnis dessen, was den Staat und was seine Aufgaben ausmacht. Die klassische Legitimationstheorie vermag auf diese Herausforderungen ebenso wenig eine endgültige Antwort zu geben, wie die tradierte Dogmatik des Rechtsstaatsprinzips. Beide bedürfen einer Fortentwicklung die insbesondere im Hinblick auf die legitimatorische Dimension möglicherweise eine Neubestimmung sein kann. Diese Herausforderungen sind freilich zu bewältigen, führt man sich vor Augen, dass von Seiten des Verfassungsrechts zwar gewisse, dogmatisch konkretisierte und im Letzten auch unhintergehbare Vorgaben gemacht werden (im Bereich des Rechtsstaatsprinzips eher mehr, im Bereich des Demokratieprinzips eher weniger), dass aber das Changieren zwischen Dezi-

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sion und Interpretation das Wesen des Verfassungsrechts ausmacht (vgl. Hesse 1995: 15): Die Funktionalität einer Verfassungsordnung und einer auf sie verpflichteten Verfassungsrechtswissenschaft erweist sich daher nicht im Festschreiben bestimmter konkreter Verfassungsgehalte, sondern an ihrer funktionsspezifisch angemessenen Ermittlung im Spannungsfeld zwischen Starrheit und Offenheit der verfassungsrechtlichen Regeln. Adolf-Arndt-Kreis (Hrsg.) (2003): Sicherheit durch Recht im Zeichen der Globalisierung. Berlin: Wissenschafts-Verlag. Beck, Ulrich (1986): Risikogesellschaft. Auf dem Weg in eine andere Moderne. Frankfurt am Main: Suhrkamp Verlag. Becker, Florian (2005): Kooperative und konsensuale Strukturen in der Normsetzung. Tübingen: Mohr Siebeck. Bogdandy, Armin v. (2000): Gubernative Rechtsetzung. Eine Neubestimmung der Rechtsetzung und des Regierungssystems unter dem Grundgesetz in der Perspektive gemeineuropäischer Dogmatik. Tübingen: Mohr Siebeck. Boldt, Hans (2001): Geschichte der Polizei in Deutschland. In: Lisken/Denninger (2001): 1-38. Breuer, Rüdiger (1987): Konflikte zwischen Verwaltung und Strafverfolgung. Überlegungen zum Verhältnis zwischen Verwaltungsrecht und Ordnungswidrigkeiten sowie Strafrecht. In: Die Öffentliche Verwaltung 40. 169-183. Denninger, Eberhard (2003): Vom Rechtsstaat zum Präventionsstaat. In: Adolf-Arndt-Kreis (2003): 9-39. Dietlein, Johannes (2005): Die Lehre von den grundrechtlichen Schutzpflichten. 2. Aufl. Berlin: Duncker & Humblot. Di Fabio, Udo (1999): Das Kooperationsprinzip. Ein allgemeiner Rechtsgrundsatz des Umweltrechts. In: Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht 18. 11. 1153-1158. Di Fabio, Udo (1994): Risikoentscheidungen im Rechtsstaat. Tübingen: Mohr Siebeck. Dreier, Horst (Hrsg.) (2006): Grundgesetz. Kommentar. Bd. II. 2. Aufl. Tübingen: Mohr Siebeck. Engel, Christoph (2002): Rechtliche Entscheidungen unter Unsicherheit. In: Engel et al. (2002): 305-350. Engel, Christoph/Halfmann, Jost/Schulte, Martin (Hrsg.) (2002): Wissen - Nichtwissen - Unsicheres Wissen. Baden-Baden: Nomos Verlagsgesellschaft. Götz, Volkmar (2006): Innere Sicherheit. In: Isensee/Kirchhof (2006): 671-699. Heintzen, Markus (2003): Beteiligung Privater an der Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben und staatliche Verantwortung. In: Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer (2003): 220-266. Hermes, Georg (1987): Das Grundrecht auf Schutz von Leben und Gesundheit. Schutzpflicht und Schutzanspruch aus Art. 2 Abs. 2 S.1 GG. Heidelberg: C.F. Müller. Hesse, Konrad (2001): Einleitende Bemerkungen. In: Morlok (2001): 11-16. Hesse, Konrad (1995): Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland. 20. Aufl. Heidelberg: C.F. Müller. Hesse, Konrad (1959): Die normative Kraft der Verfassung. Tübingen: Mohr Siebeck.

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Wissenschaft und Innere Sicherheit

Wissenschaft und Innere Sicherheit Thomas Feltes, Axel Groenemeyer, Susanne Krasmann, Hans-Jürgen Lange, Klaus Neidhardt, Helge Peters, Jo Reichertz, Fritz Sack

In diesem Kapitel sollen der wissenschaftliche Werdegang und die Desiderate auf dem Forschungsgebiet der Inneren Sicherheit angesprochen werden. An Stelle einer geschlossenen Ausarbeitung der Einschätzung eines oder weniger Autoren zum Thema haben wir den Weg der unmittelbaren Befragung der Vertreter einer Reihe von Forschungsansätzen gewählt. In unserem Anschreiben wurde gebeten, auf maximal drei Seiten folgende Fragen zu beantworten: 1 In welchem Arbeitsgebiet der Inneren Sicherheit haben Sie vor allem in Ihrer beruflichen Laufbahn wann und wo gearbeitet? 2 Wie hat sich aus Ihrer Sicht dieses Arbeitsgebiet in dieser Zeit entwickelt? 3 Welche Problemstellungen werden in diesem Arbeitsgebiet zurzeit diskutiert? 4 Wie würden Sie Ihren theoretischen oder methodischen Ansatz in diesem Arbeitsgebiet skizzieren und zu welchen anderen wissenschaftlichen Gebieten gibt es wesentliche Bezüge? 5 Nennen Sie bitte bis zu fünf für Sie wegweisende Publikationen aus diesem Arbeitsgebiet. Natürlich konnten nicht alle Wissenschaftler, die bestimmte Forschungsrichtungen repräsentieren, angesprochen werden. Und auch von den angeschriebenen haben letztlich nicht alle geantwortet. Wir glauben aber, dass die acht nun zu Wort kommenden Wissenschaftler einen lebendigen Einblick in die unterschiedlichen Sichtweisen zum wissenschaftlichen Programm der Inneren Sicherheit und seinem Praxisbezug geben. Wir möchten diese Beiträge aus erster Hand allerdings bewusst unkommentiert dem Leser zur genaueren Einsicht überlassen.

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Thomas Feltes

Thomas Feltes

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In welchem Arbeitsgebiet der Inneren Sicherheit haben Sie vor allem in Ihrer beruflichen Laufbahn wann und wo gearbeitet?

Nach bzw. neben meinem juristischen Referendariat Anfang der 1980er Jahre bei der Hamburger Polizei (dabei u.a. auf der „Davids-Wache“ auf St. Pauli) war ich als wissenschaftlicher Assistent an der juristischen Fakultät der Universität Hamburg tätig. Parallel dazu war ich Lehrbeauftragter an der Hamburger Polizei-Fachhochschule. Von 1983 bis 1992 war ich am Heidelberger Institut für Kriminologie beschäftigt und habe dort u.a. eine „Knastgruppe“ in der Justizvollzugsanstalt (JVA) Mannheim und Heidelberg geleitet (die Fortsetzung erfolgt jetzt in Bochum in der dortigen JVA, der „Krümmede“). Zudem baute ich eine Praxisforschungsgruppe in den Mannheimer Benz-Baracken auf. In diese Zeit fallen auch erste Studien zum polizeilichen Alltagshandeln (Notrufe und Funkstreifenwageneinsätze) sowie die theoretische Beschäftigung mit der Praxisforschung. Seit der Organisation einer internationalen Konferenz zum Thema „Community Policing“ (1991 in Heidelberg) gibt es bei mir ein verstärktes theoretisches, empirisches und auch praktisches Interesse an diesem Thema; daraus folgten u.a. Bevölkerungsbefragungen auf regionaler und überregionaler Ebene, teilweise zusammen mit Kollegen aus Heidelberg, Konstanz und Freiburg. 1992 ereilte mich dann ein „Ruf“ aus dem Innenministerium Baden-Württemberg1 an die dortige Polizei-Hochschule, deren Rektor ich dann von 1992 bis 2002 war. Zu den Aufgaben des Rektors gehört auch die Mitgliedschaft in der sog. „Polizei-Chefrunde“ dieses Landes – mit der Chance, die Herstellung innerer (Un-)Sicherheit durch die polizeiliche und politische Führungselite unmittelbar mitzuerleben (und in seltenen Fällen auch mitzugestalten). International war und bin ich seit den 1980er Jahren regelmäßig in Beratungen, Schulungen und Praxisprojekten, meist im Zusammenhang mit Polizeireformen vor allem in Osteuropa und Südamerika tätig, u.a. für United Nations (UN), Europäische Union (EU), Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE), Europarat (siehe http://www.thomasfeltes.de). Seit 2002 bin ich als Inhaber des Lehrstuhls für Kriminologie und Polizeiwissenschaft an der Ruhr-Universität Bochum für die Vermittlung kriminologischer Lehrinhalte an Juristen zuständig (u.a. im Rahmen einer Einführungsvorlesung Kriminologie für Erstsemester, an der regelmäßig über 500 Studierende teilnehmen). Dort gelang auch 2005 der Aufbau eines akkreditierten weiterbildenden Masterstudienganges „Kriminologie und Polizeiwissenschaft“ mit Präsenz- und Fernstudium. Zielgruppe sind vor allem Juristen, Sozialwissenschaftler, Polizeibeamte, Sozialarbeiter, Psychologen, Psychiater – alle mit praktischer Erfahrung. Jährlich werden insgesamt ca. 60 Studierende aufgenommen (siehe http://www.rub.de/kriminologie/master). Mit neueren Methoden des e-Learning versuchen wir, die Kriminologie auch an „kriminologieferne Schichten“ heranzutragen. Empirische Arbeiten in Bochum beschäftigten sich mit Studien zur Einbruchsprävention, wo wir qualitative Interviews mit 26 im Strafvollzug einsitzenden Einbrechern führten sowie 1

Siehe dazu ausführlicher „Good People, Dirty Work? Wie die Polizei die Wissenschaft und Wissenschaftler die Polizei erleben und wie sich Polizeiwissenschaft entwickelt In: MSchrkim (2005) 1: 26-45, zusammen mit Maurice Punch.

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mit der Viktimisierung und Verbrechensfurcht bei Schülern 8. Klassen in Bochum (über 4.000 Befragte) und den Auswirkungen des Migrationshintergrundes auf den Studienerfolg von Jura-Studierenden. Vorbereitet wird am Lehrstuhl derzeit auch „Bochum IV“, d.h. die vierte Dunkelfeldbefragung in Bochum, die 2009 durchgeführt werden soll (Bochum I bis III wurden 1975, 1986 und 1998 von Hans-Dieter Schwind durchgeführt); zu den Forschungsprojekten siehe http://www.rub.de/kriminologie. An der Einrichtung einer „Deutschen Hochschule der Polizei“ in Münster war ich als Mitglied der Akkreditierungskommission, als Mitglied im Gründungssenat und als Vorsitzender einer Berufungskommission sowie der Findungskommission für den Präsidenten der Hochschule beteiligt. Seit 1999 gebe ich den „Polizei-Newsletter“ http:// www.polizei-newsletter.de heraus: Monatlich werden an über 6.000 Abonnenten aktuelle Informationen in vier Sprachen zu Polizeiforschung, Polizeipraxis und Polizeiwissenschaft versandt, die auch im Internet kostenfrei bereit stehen. Mit der Neuauflage des KriminologieLexikon Online (http://www.krimlex.de), an dem über 40 AutorInnen beteiligt sind, wird der Versuch unternommen, kriminologisches Wissen möglichst breit zu streuen und allgemein verfügbar zu machen. 2

Wie hat sich aus Ihrer Sicht dieses Arbeitsgebiet in dieser Zeit entwickelt?

Es gibt nicht „das Arbeitsgebiet“ Innere Sicherheit. Meine Erfahrungen mit dem Masterstudiengang in Bochum zeigen, dass die interdisziplinäre Diskussion zwischen Polizisten, Juristen, Sozialarbeitern, Psychologen und Medizinern vollkommen neue Perspektiven eröffnet, die monodisziplinären Zugängen verwehrt bleiben. Probleme sind fach- und disziplinübergreifend, entsprechend muss auch die Lösung interdisziplinär diskutiert werden. Dass dies in jüngster Zeit wieder weniger erfolgt, zeigt lediglich, dass die vielen monolotischen Fachvertreter weder willens noch fähig sind, einen solchen transdisziplinären Dialog zu pflegen. Als Jurist und Erziehungswissenschaftler habe ich den Eindruck, dass sich die wissenschaftliche Sprachverwirrung seit den 1970er Jahren nicht verbessert, sondern eher verschlechtert hat. Entsprechend wird das notwendigerweise interdisziplinär aufgestellte Gebiet der Kriminologie in der Praxis (d.h. bei Polizei, Justiz, Bewährungshilfe etc.) teilweise als babylonische Sprachverwirrung wahrgenommen. Es ist ein deutlicher Ausbau der Polizeiforschung und der Polizeiwissenschaft zu beobachten, bedingt vor allem durch die so genannte (und teilweise verunglimpfte) „Akademisierung“ der Polizeiausbildung, diese wiederum bedingt durch die Einführung der sog. Zweigeteilten Laufbahn in der Polizei in den meisten Bundesländern (diese war vor allem auf Druck der Polizeigewerkschaften mit der Forderung nach besserer Besoldung eingeführt worden). Hieraus hat sich z.B. die Gruppe „Empirische Polizeiforschung“ entwickelt, die dafür sorgt, dass die Verbindung zwischen Praxis und Theorie hergestellt und die Ergebnisse in die Polizeiausbildung transferiert werden. Die Gründung der Deutschen Hochschule der Polizei in Münster kann zu einer weiteren Ausweitung dieses Forschungsgebietes führen. Positiv ist die damit zusammenhängende Öffnung der Polizei(ausbildung) auch für kritische kriminologische Ansätze zu sehen. Andererseits hat sich durch die Verringerung der (juristischen) Lehrstühle für Kriminologie sowie durch die Überlastung der dort tätigen KollegInnen mit strafrechtsdogmatischen Lehr- und Prüfungsaufgaben die Schlagkraft der deutschen Kriminologie massiv verschlechtert, auch

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Thomas Feltes

wenn sie nie wirklich gut war. Dies haben allerdings die (wenigen) deutschen Kriminologen auch selbst zu vertreten, da sie die ideologische Kluft zwischen „Linken“ und „Rechten“ bis heute nicht überwinden konnten. Ebenfalls negativ ist zu bewerten, dass die staatliche Unterstützung für kriminologische Forschung nach wie vor marginal ist. Die „Kriminologische Zentralstelle“ (KrimZ) in Wiesbaden ist viel zu dürftig ausgestattet, das „Kriminologische Forschungsinstitut Niedersachsen e.V.“ wendet sich zu oft publikums- und öffentlichkeitswirksamen (und damit finanziell attraktiven) Themen zu, und das Deutsche Forum für Kriminalprävention stirbt langsam vor sich hin. Es fehlt eindeutig der politische Wille, diese Forschungen voranzutreiben. Zudem fehlt es immer noch an einer regelmäßigen Dunkelfeldstudie. International spielt die deutsche Kriminologie in der Regionalliga. 3

Welche Problemstellungen werden in diesem Arbeitsgebiet zurzeit diskutiert?

Es dominieren derzeit immer noch Fragen der kommunalen Kriminalprävention und der Optimierung von Polizeiarbeit. Die Entwicklung einer Polizeiwissenschaft (und dabei vor allem eines originär bundesdeutschen Ansatzes) wird und muss folgen. Kriminologisch von besonderer Bedeutung sind die in der letzten Zeit veröffentlichten und noch ausstehenden Studien zur Verlaufsforschung (z.B. Laub/Sampson 2006). Die kriminologische Diskussion wird in den nächsten Jahren aber vor allem massiv durchden Disput um neurowissenschaftliche Studien (z.B. an Gewalt- und Sexualstraftätern) geprägt werden. 4

Wie würden Sie Ihren theoretischen oder methodischen Ansatz in diesem Arbeitsgebiet skizzieren und zu welchen anderen wissenschaftlichen Gebieten gibt es wesentliche Bezüge?

Ich sehe meine Arbeit als pragmatisch-problemorientiert, ohne dabei die wissenschaftlichen Grundlagen zu vernachlässigen. Allerdings habe ich die Erfahrung gemacht, dass eine abgehobene „Verwissenschaftlichung“ des Faches weder den Polizeiwissenschaftlern noch den Polizeipraktikern nutzt. Meine Erfahrungen in den Praxisfeldern haben gezeigt, dass die „beste“ Forschung nichts nutzt, wenn sie nicht an die herangetragen wird, die sie betrifft. Die Methode muss jeweils zu der Fragestellung, die untersucht werden soll, passen. Ich bevorzuge keine theorielastigen Überhöhungen, die zu Unverständlichkeit führen und den Transfer der Forschungsergebnisse in die Praxis verhindern. Praxisforschung ist für mich Forschung für die Praxis, die theoretisch fundiert, methodisch abgesichert, undogmatisch und unideologisch sein muss. Hinzu kommt, dass auch immer die (kriminal)politische Dimension mitbedacht werden muss. Schüler-Springorum, die wie kaum ein anderer die Verbindung von Theorie, Praxis und Politik dar- und hergestellt hat, hat dies zuletzt 2006 so formuliert: „Weil die Kriminologie letzten Endes immer etwas `in kriminalpolitischer Absicht´ sein sollte“ (Kriminologisches Journal 4/2006: 292ff.). Ein weiterer wichtiger Schwerpunkt ist für mich zudem die Vermittlung der Forschungsergebnisse in die postgraduierte Lehre, da es hier in Deutschland hierfür reichlich Bedarf, aber wenig Angebote gibt.

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Nennen Sie bitte bis zu fünf für Sie wegweisende Publikationen aus diesem Arbeitsgebiet.

Behr, Rafael (2000): Cop Culture – Der Alltag des Gewaltmonopols. Männlichkeit, Handlungsmuster und Kultur in der Polizei. Opladen: Leske + Budrich. Laub, John H./Sampson, Robert J. (2006): Shared Beginnings, Divergent Lives: Delinquent Boys to Age 70. Cambridge, MA: Harvard University Press. Manning, Peter K. (1977): Police Work. Cambridge, MA: MIT Press. Reichertz, Jo/Schröer, Norbert (Hrsg.) (2003): Hermeneutische Polizeiforschung. Opladen: Leske + Budrich. Shearing, Clifford D./Stenning, Philip C. (Hrsg.) (1987): Private Policing. Criminal Justice Systems Annuals Vol. 23. Newbury Park: Sage Publisher.

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Axel Groenemeyer

Axel Groenemeyer

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In welchem Arbeitsgebiet der Inneren Sicherheit haben Sie vor allem in Ihrer beruflichen Laufbahn wann und wo gearbeitet?

Axel Groenemeyer, Dr. rer. soc., Professor für Theorie und Empirie der Sozialpädagogik am Fachbereich Erziehungswissenschaft und Soziologie an der Universität Dortmund; geboren 1956 in Oldenburg, Studium der Soziologie an der Universität Bielefeld und an der Ecole des Hautes Études en Sciences Sociales in Paris. Wissenschaftlicher Assistent und Hochschuldozent am Praxisschwerpunkt „Soziale Probleme und Problemintervention“ an der Universität Bielefeld, dort auch Habilitation mit der Venia in Soziologie, Stipendiat des DAAD und des Maison des Sciences de l’Homme in Paris, 1995/96 Gastwissenschaftler am Centre des Études Sociologiques sur le Droit et les Institutions Pénales (CESDIP) in Guyancourt; Lehrstuhlvertretungen an den Universitäten in Essen und Siegen, Gastdozenturen an den Universitäten in Lille, St. Petersburg und Sofia; von 2005-2007 Professor für Soziale Arbeit und Soziologie an der Hochschule Esslingen, seit März 2007 Professor für Theorie und Empirie der Sozialpädagogik am Fachbereich Erziehungswissenschaft und Soziologie an der Universität Dortmund, Sprecher der Sektion „Soziale Probleme und soziale Kontrolle“ in der Deutschen Gesellschaft für Soziologie, Mitherausgeber und Redakteur der Zeitschriften „Soziale Probleme“ und „Déviance et Société“; Arbeitsschwerpunkte: Theorie und Empirie sozialer Dienste und Sozialpädagogik, Soziologie sozialer Probleme, Internationale Soziale Arbeit, Armut und Exklusion, Gewalt und ethnische Konflikte, Kriminalität, Kriminalprävention und Innere Sicherheit, Alkohol- und Drogenpolitik. Zu Beginn meiner wissenschaftlichen Karriere arbeitete ich 1982-1984 in einem Forschungsprojekt zur Evaluation von Interventionen im Rahmen der Drogenpolitik, zunächst über die Entwicklung von Drogenkarrieren und den Beitrag abstinenzorientierter stationärer Therapien, später dann auch über so genannte niedrigschwellige Angebote. Hierbei spielten Fragen der Sicherheit insofern eine Rolle, als diese Einrichtungen u.a. auch dem Ziel dienen, Drogenabhängige aus den öffentlichen Räumen in eine Einrichtung zu bekommen und darüber hinaus diese Einrichtungen selbst im Wohnumfeld als Sicherheits- und Ordnungsproblem wahrgenommen werden. Am Praxisschwerpunkt „Soziale Probleme und Problemintervention“ der Fakultät für Soziologie in Bielefeld verallgemeinerte sich mein Schwerpunkt auf Fragestellungen nach den Bedingungen der Entwicklung abweichenden Verhaltens und der Konstruktion sozialer Probleme. Sicherheit wurde hierbei zu einem allgemeinen Bezugspunkt, als Wertidee, für die Konstruktion unterschiedlicher sozialer Probleme betrachtet, wobei von besonderem Interesse gerade die Verbindung zwischen verschiedenen öffentlichen Thematisierungen von Sicherheit (Innere Sicherheit, soziale Sicherheit) ist. Mit dieser Fragestellung habe ich zusammen mit Studierenden 1998-2000 ein empirisches Forschungsprojekt zur sozialen und inneren Sicherheit in Bielefeld durchgeführt, das sich allerdings im Wesentlichen an den klassischen Studien zur Kriminalitätsfurcht orientierte. Weitere Studien, z.T. durchgeführt von Studierenden im Rahmen von Diplomarbeiten, befassten sich mit der Organisation kommunaler Kriminalprävention, der Entwicklung des Drogenkonsums und der lokalen Drogenpolitik sowie mit abweichenden Karrieren und Lebensläufen u.ä. Im Rahmen des internationalen Kooperationsprojekts „Les délinquances et la sécurité“ der Laboratoire Européen

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Associé zwischen dem Max-Planck-Institut, Freiburg, dem CNRS der Universität Lille und dem CESDIP, Paris, habe ich in der Projektgruppe zu Entwicklungen von Drogenkarrieren und Drogenpolitik im deutsch-französischen Vergleich mitgearbeitet. Aktuell (2006-2009) bin ich Mitantragsteller und Mitglied im Steering Committee eines europäischen Projekts, welches als Coordinated Action „Assessing Deviance, Crime and Prevention in Europe“ durch die EU gefördert wird und worin ich am Workpackage „Perceptions of Crime and Insecurity“ beteiligt bin. Hierbei geht es um den internationalen Vergleich von Konstruktionen Innerer Sicherheit, einerseits im Sinne der Kriminalitätsfurcht, andererseits aber auch in einer breiteren Perspektive der Konstruktion von Kriminalität und Unsicherheit, wobei neben sozialen, kulturellen und politischen Bedingungen auch die Bedeutung von Massenmedien und die Organisation von Sicherheitspolitiken beleuchtet werden. 2

Wie hat sich aus Ihrer Sicht dieses Arbeitsgebiet in dieser Zeit entwickelt?

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Welche Problemstellungen werden in diesem Arbeitsgebiet zur Zeit diskutiert?

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Wie würden Sie Ihren theoretischen oder methodischen Ansatz in diesem Arbeitsgebiet skizzieren und zu welchen anderen wissenschaftlichen Gebieten gibt es wesentliche Bezüge?

Kriminalitätsfurcht als politisches und empirisches Projekt Ausgangspunkt der aktuellen kriminologischen und soziologischen Beschäftigung mit Fragen der Inneren Sicherheit sind die frühen US-amerikanischen Studien zur Kriminalitätsfurcht und Viktimologie (diese Geschichte ist sehr gut beschrieben bei Boers 1991). Im Vordergrund bei diesen Studien standen Fragen der Verbreitung von Kriminalitätsfurcht und ihre Erklärung durch Viktimisierung, Incivilities und Geschlecht, seltener durch Massenmedien. Sicherheit und Unsicherheit werden in diesen Studien verstanden als Kriminalitätseinstellungen, die als relevant erachtet werden für die Formulierung von Politik. In diesem Sinne sind Kriminalitätsfurchtstudien in Deutschland zu einem integralen Bestandteil kommunaler Kriminalprävention geworden und gehören mittlerweile zum Standardrepertoire kommunaler und polizeilicher Planungen. Es handelt sich hierbei im Wesentlichen um politikorientierte empirische Sozialforschung, die sowohl der Planung als auch der Legitimation kommunaler Kriminalpolitik dient. Methodische Diskussionen zum Konstrukt Kriminalitätsfurcht Die Studien zur Kriminalitätsfurcht sind von Anfang an begleitet gewesen von methodischen Diskussionen über die Angemessenheit der zentralen Indikatoren für Kriminalitätsfurcht. Der Standardindikator „Furcht, nachts alleine im Viertel …“ hat als einzigen Vorteil, dass er seit Anfang der 1970er Jahre regelmäßig erhoben wurde und insofern eine Zeitreihe der Entwicklung vorliegt. Ob er allerdings etwas mit Kriminalitätsfurcht zu tun hat, ist nach wie vor umstritten. Diese Frage wird von den meisten Forschern und Forscherinnen heutzutage eher verneint. Versuche, alternative Indikatoren zu entwickeln, sind zumeist mit dem Problem fehlender Vergleichbarkeit mit anderen Untersuchungen konfrontiert. In diesem Zusammenhang sind die Arbeiten der Gruppe um Stephen Farrall (Farrall et al. 1997; Farrall/Jackson/Gray

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2006, Farrall/Gray/Jackson 2006, 2007, Gray/Jackson/Farrall 2006, Gray/Farrall/Jackson 2007, Jackson/Farrall/Gray 2006, 2007) gegenwärtig sehr viel versprechend. Hierbei hat sich über die Kombination standardisierter und qualitativer Forschungsmethoden gezeigt, dass nicht nur die mit standardisierten Methoden gemessene Kriminalitätsfurcht zu deutlich höheren Werten führt, sondern auch dass sich hinter dem Konstrukt Kriminalitätsfurcht sehr unterschiedliche Dimensionen und Aspekte von Emotionen, Betroffenheiten oder auch Protesteinstellungen verbergen. Während sich bereits in den klassischen Studien zur Kriminalitätsfurcht die Unterscheidung zwischen a) kognitiven Dimensionen der Risikoeinschätzung Opfer von Kriminalität zu werden, b) konativen Dimensionen der aktiven Schutz- und Vermeidungsreaktionen sowie c) die emotionale Dimension der Furcht vor Kriminalität und d) Bedeutung von Kriminalität als soziales Problem allgemein durchgesetzt hatten, stellt sich nun die Dimension der Furcht selbst als mehrdimensional heraus. Theoretische Diskussionen zur Unsicherheit In den klassischen Diskussionen zur Kriminalitätsfurcht standen eher Ad-hoc-Erklärungen im Vordergrund, die sich auf einzelne Aspekte oder Bedingungen beziehen, wie z.B. die Bedeutung von Viktimisierungserfahrungen bzw. deren Vorstellung und Interpretation oder Unordnung (incivilities) und soziale Beziehungen (collective efficacy, soziale Integration) im sozialen Nahraum. Im Zuge der Diskussionen um die Entwicklung einer „Risikogesellschaft“ ist die Frage der Entwicklung von Kriminalitätsfurcht auch Gegenstand allgemeiner theoretischer Überlegungen geworden, die auf der Ebene der Gesellschaftsentwicklung ansetzen (Giddens, Bauman), wobei allerdings implizit davon ausgegangen wurde, dass Unsicherheit und Kriminalitätsfurcht zumindest in den letzten Jahrzehnten permanent zugenommen habe, was durch die vorliegenden empirischen Zeitreihen aber nicht gedeckt ist. Allerdings ist die Einbettung von Unsicherheit und Kriminalitätsfurcht in Diskussionen der Risikosoziologie durchaus viel versprechend, insofern hiermit auch Konstruktionsprozesse und Thematisierungskonjunkturen von Unsicherheit analysiert werden können. Für den Bereich der sozialen Sicherheit sind die Arbeiten von Kaufmann (1973) und von Evers und Nowotny (1987) ein konzeptioneller Ausgangspunkt (vgl. auch Furedi 1997 und als theoretische Grundlegung Douglas/Wildavsky 1982). Besonders diese makrosoziologischen Ansätze zur Erklärung von Unsicherheit haben gerade auch auf die Verbindung zwischen verschiedenen Typen von Verunsicherung hingewiesen, was sich z.B. in der These ausdrückt, dass sich soziale bzw. sozialstrukturelle Verunsicherung auf Kriminalitätsfurcht und das Themenfeld Innere Sicherheit umlenken lässt. Die empirischen Evidenzen hierfür sind nicht eindeutig, zumindest nicht in ihrer einfachen Form, dass Individuen in prekären Lebensverhältnissen grundsätzlich mehr Furcht vor Kriminalität hätten. Komplexere Modelle zur Erklärung der Konstruktion von Kriminalität und Unsicherheit unter Einbeziehung von Medienkonsum, politischem Handeln und politischen Institutionen sowie sozialem Nahraum und prägenden Ereignissen (cultural traums, moral panics) sind hier notwendig. Dabei ist die Beziehung zwischen Kriminalität als Bedrohung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung und anderen sozialen Problemen von Bedeutung, denn offenbar ist es keineswegs selbstverständlich, Ordnungsstörungen auf Kriminalität oder auf ethnische Kon-

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flikte zu projizieren und nicht auf z.B. ein Versagen sozialer Sicherungssysteme (vgl. Groenemeyer 2003a). Die Beziehung zwischen Unsicherheit und Innerer Sicherheit ist in diesem Sinne als ein umfassenderes Konstrukt zu verstehen, dass nicht nur Furcht oder Risikoeinschätzung umfasst, sondern eingebettet ist in kulturelle Interpretationen sozialer Probleme und abweichenden Verhaltens. Offenbar unterliegen diese bestimmten Thematisierungskonjunkturen, in denen sich Phasen der Toleranz gegenüber Abweichung mit solchen der Intoleranz und der Thematisierung von Ordnungsstörungen abwechseln. Die politische Instrumentalisierung von Unsicherheit Als Konstruktion im Kontext des sozialen Problems Kriminalität sind Untersuchungen zu Interpretationen der „angemessenen“ Reaktion und Politik auf Probleme der Inneren Sicherheit mittlerweile in der Forschung etabliert (vgl. z.B. Groenemeyer 2003b, Kury 2006, Roberts/ Stalans 1997, Roberts et al. 2003). Hierbei geht es um die Entwicklung und Bedeutung von Strafeinstellungen und Punitivität. Damit ist auch die Frage nach der politischen Instrumentalisierung von Unsicherheit angesprochen, insofern davon ausgegangen wird, dass Einstellungen und öffentlichen Meinungen ein Einfluss auf die Sicherheitspolitik haben und dass sich diese dementsprechend auch politisch und medial herstellen lassen. Damit wird die Frage der Inneren Sicherheit eingebettet in die allgemeinere Frage nach den Bedingungen der Entwicklung einer Politik sozialer Probleme. Im Bereich der Kriminalpolitik ist hier die Arbeit von David Garland (2001) grundlegend, allerdings bezogen im Wesentlichen auf England/Wales und die USA. Eine entsprechende Ausweitung der in dieser Arbeit entwickelten Thesen auf europäische Wohlfahrtsgesellschaften in komparativer Perspektive stellt sich als eine zentrale aktuelle Forschungsfrage (vgl. z.B. Savelsberg 1996, 2000). Dies gilt insbesondere auch für die These des „governing through crime“ von Jonathan Simon (2007). Hier wird in direkter Weise die Instrumentalisierung von Unsicherheit und Kriminalitätsfurcht für die politischen Steuerung öffentlicher Meinungen zum Zwecke der Mehrheitsgewinnung und des Machterhalts thematisiert. Auch hier stellt sich allerdings die Frage, inwiefern die dort für die USA entwickelten Thesen direkt auf europäische Wohlfahrtgesellschaften übertragen werden können. In diesem Sinne ist für mich die Untersuchung von Fragen nach „neuen Sicherheiten“ zu allererst eine Frage nach den Formen und Bedingungen der sozialen, kulturellen und politischen Konstruktion von sozialen Problemen, die als Störungen öffentlicher Sicherheit und Ordnung interpretiert werden. 5

Nennen Sie bitte bis zu fünf für Sie wegweisende Publikationen aus diesem Arbeitsgebiet.

Ditton, Jason; Farrall, Stephen (Hrsg.) (2000): Fear of Crime. Ashgate: Aldershot. Douglas, Mary; Wildavsky, Aaron B. (1982): Risk and Culture. An Essay on the Selection of Technological and Environmental Dangers. Berkeley: University of California Press. Evers, Adalbert; Nowotny, Helga (1987): Über den Umgang mit Unsicherheit. Die Entdeckung der Gestaltbarkeit von Gesellschaft. Frankfurt am Main: Suhrkamp Verlag. Garland, David (2001): The Culture of Control. Crime and Social Order in Contemporary Society. Chicago: University of Chicago Press.

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Kaufmann, Franz-Xaver (1973): Sicherheit als soziologisches und sozialpolitisches Problem. Stuttgart: Enke (1. Aufl. 1970). Roberts, Julian; Stalans, Loretta J. (1997): Public Opinion, Crime, and Criminal Justice. Boulder: Westview. Literatur Boers, Klaus (1991): Kriminalitätsfurcht. Über den Entstehungszusammenhang und die Folgen eines sozialen Problems. Hamburger Studien zur Kriminologie. Pfaffenweiler: Centaurus. Farrall, Stephen/Bannister, Jon/Ditton, Jason/Gilchrist, Elizabeth (1997): Questioning the Measurement of the "Fear of Crime". Findings from a Major Methodological Study. British Journal of Criminology 37. 4. 658-679. Farrall, Stephen/Gray, EmilyJ/ackson, Jason (2007): Theorising the Fear of Crime: The Cultural and Social Significance of Insecurities about Crime. Experience and Expression in the Fear of Crime: Working Paper No.5. http://ssrn.com/abstract=1012393. Farrall, Stephen/Jackson, Jason/Gray, Emily (2006): Everyday Emotion and the Fear of Crime: Preliminary Findings from Experience and Expression. Experience and Expression in the Fear of Crime: Working Paper No. 1. http://ssrn.com/abstract=1012354. Farrall, Stephen/Gray, Emily/Jackson, Jason (2006): Combining the New and Old Measures of the Fear of Crime: Exploring the "Worried-Well". Experience and Expression in the Fear of Crime: Working Paper No. 4. http://ssrn.com/abstract=1012386. Furedi, Frank (1997): Culture of Fear. Risk-Taking and the Morality of Low Expectation. New York: Cassell. Gray, Emily/Farrall, Stephen/Jackson, Jason (2007): Experience and Expression: Conversations about Crime, Place and Community. Experience and Expression in the Fear of Crime. Working Paper No. 6. http://ssrn.com/abstract=1012396. Gray, Emily/Jackson, Jason/Farrall, Sephen (2006): Reassessing the Fear of Crime: Frequencies and Correlates of Old and New Measures. Experience and Expression in the Fear of Crime. Working Paper No. 3. http://ssrn.com/abstract=996314. Groenemeyer, Axel (2003a): Soziale Probleme und politische Diskurse – Konstruktionen von Kriminalpolitik in sozialen Kontexten. Schriftenreihe Soziale Probleme, Gesundheit und Sozialpolitik. Materialien und Forschungsberichte. Heft 3. Bielefeld: Fakultät für Soziologie. Groenemeyer, Axel (2003b): Punitivität im Kontext – Globale Konvergenzen der Kriminalpolitik oder Pfadabhängigkeit der Konstruktion abweichenden Verhaltens? Eine Bestandsaufnahme. S. 51-84. In: Groenemeyer, A. (Hrsg.): Soziale Probleme und politische Diskurse - Konstruktionen von Kriminalpolitik in sozialen Kontexten. Schriftenreihe Soziale Probleme, Gesundheit und Sozialpolitik. Materialien und Forschungsberichte, Heft 3. Bielefeld: Fakultät für Soziologie. Kury, Helmut (Hrsg.) (2006): Härtere Strafen – weniger Kriminalität? Zur Verschärfung der Sanktionseinstellungen. (Soziale Probleme 2/2006). Herbolzheim: Centaurus. Lee, Murray (2007): Inventing Fear of Crime. Criminology and the Politics of Anxiety. Cullompton: Willan. Roberts, Julian V.; Stalans, Loretta J.; Indermaur, David; Hough, Mike (2003): Penal Populism and Public Opinion. Lessons from Five Countries. Oxford: Oxford University Press.

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Savelsberg, Joachim J. (2000): Kulturen staatlichen Strafens: USA und Deutschland. S. 189-209. In: Gerhards, J. (Hrsg.): Die Vermessung kultureller Unterschiede. USA und Deutschland im Vergleich. Opladen: Westdeutscher Verlag. Savelsberg, Joachim J. (1996): Wissen, Herrschaft und staatliches Strafen. S. 151-183 in: Pfeiffer, C./Greve, W. (Hrsg.): Forschungsthema „Kriminalität“. Festschrift für Heinz Barth. Baden-Baden: Nomos. Simon, Jonathan (2007): Governing Through Crime. Oxford: Oxford University Press.

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Susanne Krasmann

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In welchem Arbeitsgebiet der Inneren Sicherheit haben Sie vor allem in Ihrer beruflichen Laufbahn wann und wo gearbeitet?

Wissenschaft: Soziologie, Kriminologie. 2

Wie hat sich aus Ihrer Sicht dieses Arbeitsgebiet in dieser Zeit entwickelt?

Seit den 1990er Jahren stehen zwei Themen besonders zur Diskussion. Auf der einen Seite sind die Restrukturierungsprozesse innerer Sicherheitspolitik in den Mittelpunkt gerückt, vor allem die Neuorganisation der Institutionen und institutionellen Abläufe unter dem Vorzeichen einer (neoliberalen) „Ökonomisierung“ (Stichworte: neue Steuerungsmodelle; Kundenorientierung; problem-oriented und intelligence-led policing), aber auch Formen der Einbindung von zivilbürgerschaftlichem Engagement in sicherheits- bzw. kriminalpräventive Aufgaben, insbesondere auf kommunaler bzw. Stadtteil-Ebene. Kommunale Kriminalprävention und neoliberale Restrukturierung der Verwaltung geben sich hier durchaus die Hand. Sie bilden jeweils das Komplement einer Restrukturierung von Staatsaufgaben und damit auch von Staatlichkeit: Während staatliche Aufgabenbereiche ausgelagert (Stichworte: Privatisierung oder Kommodifizierung von Sicherheit) und einer neuen ökonomischen Zählung unterworfen werden (Stichworte: audit; evidence-based; output; performance), entfalten staatliche Einrichtungen zugleich neue Steuerungspotenziale. Auf der anderen Seite sind Prozesse der Internationalisierung von Sicherheitspolitik ins Blickfeld der sozialwissenschaftlichen Forschung gerückt. So bilden sich mit supranationalen Institutionen (auf europäischer Ebene z.B. Europol, polizeiliche Friedenssicherungstruppe) neue Konzepte und Programme (z.B. der europäische „Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts; EU Polizei-Missionen); Grenzen werden nicht nur aufgehoben oder verlagert (z.B. durch das Schengen-Abkommen), vielmehr verschieben sich auch die Konzepte von Grenze selbst (von der Linie zu Räumen oder Netzwerken) sowie die Formen der Grenzkontrollen, die flexibler und punktueller werden. Das Konzept des Risikos hat in die lokale Kriminalitätskontrolle ebenso Einzug erhalten (exemplarisch: situationsorientierte Kriminalprävention) wie in die Polizeiarbeit und Strafjustiz (z.B. die Bedeutung abstrakter Gefährdungsdelikte) und schließlich in den „Kampf gegen den internationalen Terrorismus“ und andere transnationale Bedrohungen. Mit der zunehmenden Grenzüberschreitung von Kriminal- und Sicherheitspolitik liegen nun Problemstellungen für die Kriminologie nahe, die ihr bislang eher fremd waren: die „Großverbrechen“ (gegen die Menschlichkeit) bzw. die „Makrokriminalität“. 3

Welche Problemstellungen werden in diesem Arbeitsgebiet zurzeit diskutiert?

Angesichts der zunehmenden Bedeutung grenzüberschreitender Sicherheitspolitik sowie einer Orientierung am Konzept des Risikos rücken folgende Problemstellungen in den Vordergrund: Erstens die Frage nach der Grenze zwischen Innen- und Außenpolitik: Mit der Verwischung einst vergleichsweise klarer Grenzen, insbesondere zwischen Polizei und Militär, ent-

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stehen neue Kompetenzen, die u.U. rechtlich noch nicht geregelt sind bzw. bisherige Befugnisse überschreiten oder ausweiten (symptomatisch ist in der Bundesrepublik die Diskussion um den Einsatz der Bundeswehr im Inneren und eine dafür anvisierte Grundgesetzänderung). Im gleichen Zuge, in dem abstrakte Bedrohungen die politische Agenda bestimmen, artikulieren sich zweitens kritische Stimmen, die eine Ausweitung staatlicher Interventionsbefugnisse (Stichwort: „Kriminalisierung im Vorfeld einer Strafbarkeit“) und letztlich eine Transformation von Rechtsstaatlichkeit (Stichwort: Präventionsstaat – Erhard Denninger), mit der klassische Grundsätze wie etwa das Bestimmtheitsgebot zur Disposition gestellt werden, problematisieren. Vielfach wird dabei eine Neuordnung der Sicherheitspolitik nach 9/11 konstatiert, wobei dieses Ereignis meist als Katalysator einer politisch bereits vorher angelegten Sicherheitsorientierung wahrgenommen wird. Exemplarisch für die vorgenannten Entwicklungen ist drittens die Diskussion um das „Feindstrafrecht“ zu werten, ein Konzept, das der liberale Strafrechtsprofessor Günther Jakobs prägte. Es steht gleichermaßen für eine Kritik an einer in der Politik beobachtbaren „Kriminalisierung im Vorfeld“ wie für das Plädoyer, ein besonderes, vom „bürgerlichen“ Strafrecht abgetrenntes Feindstrafrecht zu implementieren. Dieses sollte, dem Autor zufolge, allen unverbesserlichen Wiederholungstätern (vom Sexualdelinquenten über den Berufsverbrecher bis hin zum Terroristen) vorbehalten und mit besonderen Befugnissen ausgestattet sein, die bisher geltende rechtsstaatliche Maßgaben der Kriminalitäts55 bei weitem überschreiten. Das Feindstrafrecht versteht sich ausdrücklich als Einführung „kriegerischer“ Instrumente in die Innenpolitik – mit dem erklärten Ziel, die bestehende Rechtsordnung und mit ihr das Gesellschaftssystem intakt zu halten. Ernst zu nehmen ist dieses Konzept, weil es nicht nur auf eine breite, vielfach auch kritische Resonanz gestoßen ist, sondern weil es die oben genannten Entwicklungen und gleichsam auf die Spitze treibt. Wenn aus gegebenem Anlass viertens Phänomene der Makrokriminalität in der Kriminologie wiederentdeckt werden, so verbindet sich damit m.E. die Chance einer Neubesinnung oder Neuorientierung der Kriminologie, die sich nicht nur auf das Verhältnis von Recht/Norm und Delinquenz/Devianz konzentriert und sich damit letztlich an vorgegebenen Rechtsnormen und -institutionen orientiert. Zentral für die Analyse gegenwärtiger Probleme scheint mir vielmehr die Frage nach der Konstituierung von Recht und Rechtsstaatlichkeit. Diese Perspektive fokussiert eher die Grenzen des Rechts, jenen Ort, an dem Recht gesetzt wird und Rechtsstaatlichkeit sich transformiert. 4

Wie würden Sie Ihren theoretischen oder methodischen Ansatz in diesem Arbeitsgebiet skizzieren und zu welchen anderen wissenschaftlichen Gebieten gibt es wesentliche Bezüge?

Zentrale Bezüge, insbesondere für die zuletzt genannte Perspektive, liegen für mich im Wesentlichen außerhalb der Kriminologie in der Philosophie und politischen Soziologie: So die Arbeiten, die mit dem Konzept der Securitization besonders auf implizite Mechanismen der Legitimation außergewöhnlicher (Sicherheits-)Maßnahmen abheben; die mit dem Begriff der „Regierung“ einerseits das Zusammenspiel von Machtausübung und Einbindung in den Blick nehmen und andererseits Staatlichkeit von den gesellschaftlichen Praktiken her analysieren; ebenso die neuere Diskussion um das Verhältnis von Recht, Rechtsstaatlichkeit und Ausnahmezustand sowie um den Zusammenhang von Sicherheit(spolitik) und Gewalt(ausübung).

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Susanne Krasmann

Nennen Sie bitte bis zu fünf für Sie wegweisende Publikationen aus diesem Arbeitsgebiet.

Agamben, Giorgio (2002): Homo sacer. Die souveräne Macht und das nackte Leben. Frankfurt am Main: Suhrkamp Verlag. Buzan, Barry/Waever, Ole/Wilde, Jaap de (1998): Security. A New Framework For Analysis. Boulder, CO: Lynnie Riener Publisher. Foucault, Michel (2004): Geschichte der Gouvernementalität. Vorlesung am Collège de France. Bd. I: Sicherheit, Territorium, Bevölkerung (1977-1978). Bd. II: Die Geburt der Biopolitik (1978-1979). Sennelart, Michel (Hrsg.). Frankfurt am Main: Suhrkamp Verlag. Garland, David (1996): The Limits of the Sovereign State: Strategies of Crime Control in Contemporary Society. In: British Journal of Criminology 36. 4. 445-471. Lepsius, Oliver (2004): Freiheit, Sicherheit und Terror: Die Rechtslage in Deutschland. In: Leviathan 32. 1. 64-88.

Wissenschaft und Innere Sicherheit

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Hans-Jürgen Lange

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In welchem Arbeitsgebiet der Inneren Sicherheit haben Sie vor allem in Ihrer beruflichen Laufbahn wann und wo gearbeitet?

Der Beginn meiner Arbeit zur Inneren Sicherheit war damit verbunden, eine Studie zum System der Inneren Sicherheit innerhalb des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland durchzuführen. Es handelte sich um meine Habilitationsschrift, die ich 1994- bis 1998 im Rahmen eines DFG-Projektes und eines anschließenden DFG-Habilitationsstipendiums an der Philipps-Universität Marburg bearbeitete. Es ging mir darum, die Theorien und Methoden der Politikfeldanalyse auf das Gebiet der Inneren Sicherheit anzuwenden, ein Gebiet, das die Politikwissenschaft bis dahin merkwürdigerweise immer gemieden hatte. In der politikwissenschaftlichen Perspektive fand sich kein Interesse, weder Polizei noch andere Bereiche des inneren Sicherheitskomplexes systematisch zu untersuchen. Selbst der Begriff der „Inneren Sicherheit“ wurde nicht verwandt, weil er als normativ bzw. herrschaftslegitimierend galt. „Innere Sicherheit“ wurde allenfalls mit kritischem Gestus in Anführungsstriche oder als „sogenannte Innere Sicherheit“ distanziert gekennzeichnet. Die Berührungsängste zu diesem Feld, insbesondere der 68er Generation, waren offensichtlich. Ich fand dies überzogen. Mir ging es um eine theorie- und empirieorientierte Analyse dieses Feldes, verbunden mit dem Ziel, es zum Gegenstand einer „normalen“ politikwissenschaftlichen Aufarbeitung werden zu lassen – zumal es sich hier um einen zentralen Kern von Staatlichkeit handelt. Dieses Feld zu etablieren war Gegenstand meiner Arbeiten insbesondere im Rahmen des Interdisziplinären Arbeitskreises Innere Sicherheit (AKIS). In den ersten Sammelbänden ging es vor allem darum, zum einen die historische und institutionelle Entwicklung des Sicherheitssystems in Deutschland und der EU aufzuarbeiten und zu vertiefen, zum anderen die theoretische, methodische und konzeptionelle Grundlegung der Forschung zur Inneren Sicherheit zu erarbeiten. In meinen eigenen Forschungsarbeiten ging es seit dem Jahr 2000 in einer Reihe von Projekten (durchgeführt in der Forschungsgruppe polikon am Rhein-Ruhr-Institut für Sozialforschung und Politikberatung an der Universität Duisburg-Essen) darum, die Auswirkungen der gegenwärtigen Staats- und Verwaltungsreformen auf die Institutionen der Inneren Sicherheit – insbesondere der Polizei – zu untersuchen. Hier sind es die Ansätze des New Public Management gewesen, die in der Praxis eine enorme Verbreitung fanden und die Organisationsstrukturen, die Entscheidungsverläufe, ebenso die politischen Inhalte, vor allem die polizeiund kriminalpolitischen, grundlegend veränderten. Mich interessierte zudem, welche Einflüsse diese neuen Polizeimodelle wiederrum auf die Frage der Staatskonzeption, aber auch auf die Verfahren der demokratischen Steuerung und Kontrolle des Sicherheitssystems nehmen würden. Ergänzend dazu beschäftigten mich Fragen des erweiterten Sicherheitsbegriffs, der vor allem von einem Zusammenwachsen innerer und äußerer Sicherheitsbelange ausgeht (mit zum Teil weitreichenden Folgen für verfassungsrechtliche und verfassungspolitische Grundsätze) sowie Fragen einer neuen Sicherheitsarchitektur, die ebenfalls aus neuen Problemstellungen (internationaler Terrorismus) zum Teil übereilte Konsequenzen ableitet und hier den

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Hans-Jürgen Lange

Boden bereitet für zentralisierende Staatsmodelle, ohne zumindest aus meiner Einschätzung heraus genügend die nicht-intendierten Folgen zu reflektieren. Aktuell interessiert mich, den Fokus verstärkt auf die Säulen der Inneren Sicherheit zu legen, die bislang nur wenig oder kaum behandelt worden sind. Neben der staatlichen Sicherheit (Polizei und Nachrichtendienste), der kommunalen Sicherheit und der privaten Sicherheitswirtschaft, die allesamt mehr oder weniger gut erforscht sind, sind dies die Bereiche Katastrophenschutz sowie Unternehmenssicherheit. Hier gibt es viele praktische Ansätze, so bei der Unternehmenssicherheit mit einer betriebswirtschaftlichen Dominanz, aber kaum sozialwissenschaftlich fundierte Aufarbeitungen 2

Wie hat sich aus Ihrer Sicht dieses Arbeitsgebiet in dieser Zeit entwickelt?

Rasant. Als ich 1996 aus dem angesprochenen DFG-Projekt an der Universität Marburg heraus eine politikwissenschaftliche Tagung zur Inneren Sicherheit organisieren wollte, fanden sich trotz mehrfacher Aufrufe in der politikwissenschaftlichen Fachgesellschaft „Deutsche Vereinigung für Politische Wissenschaft“ (DVPW) nur mit Mühe sieben Leute, die daran ein Interesse hatten. Offen gesagt damals eher notgedrungen, suchten wir in anderen Disziplinen. Es fanden sich dann einige Interessierte aus der Rechtswissenschaft, der Geschichtswissenschaft, der Soziologie und der Kriminologie. Die Tagung fanden alle Teilnehmer offensichtlich sehr konstruktiv, so dass der Wunsch bestand, längerfristig zusammen zu arbeiten. Da die anderen Disziplinen nicht gerne Dauergast bei der kleinen, sechs Monate zuvor gegründeten „Ad-hoc-Gruppe Politikforschung Innere Sicherheit“ in der Politologengesellschaft sein wollten, gründeten wir in Marburg am Ende dieser Tagung den „Interdisziplinären Arbeitskreis Innere Sicherheit“ (AKIS). Dies war im Juni 1996. Danach wuchs die Mitgliederzahl über die Anfangs 25 beteiligten Personen beständig hinaus. Heute sind in der Mitgliederliste rund 240 Personen, die zum Themenfeld arbeiten, eingetragen. In der politikwissenschaftlichen Fachvereinigung ist das Politikfeld Innere Sicherheit mittlerweile auf Betreiben des AKIS in den offiziellen Fächerkanon der Disziplin aufgenommen worden. In einer Doppelstruktur sind wir dort auch als ständiger Arbeitskreis „Politikfeldanalyse Innere Sicherheit“ vertreten. In der „Deutschen Gesellschaft für Soziologie“ (DGS), die diese beständigen Arbeitskreise vergleichbar nicht kennt, waren wir auf vielen Soziologiekongressen mit „Adhoc-Gruppen“ präsent. Die eigentliche Arbeit zur Inneren Sicherheit ist aber letztlich nur interdisziplinär zu leisten. Erst in der Zusammenschau der Politikwissenschaft, der Soziologie, der Geschichtswissenschaft, der Kriminologie, der Rechtswissenschaft und einige andere mehr, ist das komplexe Forschungsfeld halbwegs zu erfassen 3

Welche Problemstellungen werden in diesem Arbeitsgebiet zurzeit diskutiert?

Hier muss entsprechend unterschieden werden. In meiner „Heimatdisziplin“, der Politikwissenschaft, steht zur Zeit der Wandel der Sicherheitspolitik im Vordergrund, wie er vor allem aus dem Zusammenwachsen von innerer und äußerer Sicherheit heraus betrieben wird. Die Analysen zeigen, dass dieses Zusammenwachsen aber nur auf dem ersten Blick plausibel ist. Die Gefahr liegt darin, dass ein rechtlich wenig regulierter Bereich, eben die äußere bzw. internationale Sicherheit, auf ein hochgradig verrechtlichtes Gebiet trifft, eben die innere Sicherheit. Die Politik betont verstärkt einen „Sachzwang“, den sie aus der internationalen Sicherheitsentwicklung ableitet. Sie folgert daraus auf eine notwendige Umstrukturierung der

Wissenschaft und Innere Sicherheit

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inneren Verfassungs- und Staatsstrukturen. Betrachtet man diesen Prozess aus einer rechtsstaatlichen, demokratischen und bürgerrechtlichen Sicht, nimmt er zunehmend problematischere Züge an. Die Gefahren des internationalen Terrorismus sind nicht ernsthaft zu bestreiten, dennoch können sie nicht Anlass sein, leichtfertig verfassungs- und bürgerrechtliche Errungenschaften abzubauen und dies alles mit einer Sachzwanglogik zu rechtfertigen. Auch die empirisch ausgerichtete Forschung zur Inneren Sicherheit kommt hier zu einem Punkt, wo sie die entsprechenden normativen Auswirkungen und Konsequenzen aufzeigen und benennen muss. In der interdisziplinären Forschung zur Inneren Sicherheit sehe ich spannende Diskussionen, die vor allem darauf gerichtet sind, die Theoriedefizite (die zur Zeit in nahezu allen Themenfeldern sichtbar werden) aufzuarbeiten. Die Debatten um Entwicklungen, Formen und Konsequenzen der Sicherheitsgesellschaft sind stellvertretend zu nennen. Allerdings nehmen diese Arbeiten, den wissenschaftlich-universitären Profilierungsregeln folgend, wieder sehr schnell einen fachdisziplinären Charakter an, vor allem in der soziologischen und kriminologischen Theoriebildung. Sehr verbreitet ist zudem das Streben, das unverwechselbar neue und originelle Label für das Forschungsfeld schlechthin zu finden – vorzugsweise mit elaborierten Wortkonstruktionen oder vieldeutigen Anglizismen. Letzteres verspricht internationale Weltläufigkeit. In unserer schnelllebigen Zeit verpufft dieses Begriffs-Marketing aber in der Regel sehr rasch. Das nächste Etikett steht schon bereit und erwartet Aufmerksamkeit. Ertragreicher scheint es mir zu sein, einen durchaus konventionellen, aber allgemein akzeptierten und verstehbaren Begriff (wie den der Inneren Sicherheit) zum Ausgang zu nehmen und sich in diesem Rahmen der theoretischen, methodischen und empirischen Vertiefung zu widmen 4

Wie würden Sie Ihren theoretischen oder methodischen Ansatz in diesem Arbeitsgebiet skizzieren und zu welchen anderen wissenschaftlichen Gebieten gibt es wesentliche Bezüge?

Meine eigene Arbeit wird von drei theoretischen Dimensionen geleitet: Auf der Ebene der Organisationsanalyse ist es der theoretische Ansatz der Mikropolitik: wie handeln individuelle Akteure in den strukturellen Rahmungen einer Organisation, welche Strategien legen sie dabei zugrunde, welche Ziele verfolgen sie, welche Arrangements treffen sie mit anderen Akteuren, welche Auswirkungen haben diese Handlungen wiederum auf die Strukturen der Organisationen selbst? Auf der Mesoebene ist es komplizierter. Hier ringen Organisationen miteinander um Macht, Einfluss, darum, ihre Vorstellungen in den Aushandlungen des Politikfeldes durchzusetzen. Auf dieser Ebene setzt die Politikfeldanalyse an. Zum einen untersucht sie die Strukturen, die Entscheidungsprozesse und die Politikprogramme, die das Politikfeld bestimmen. Sie fragt, wer setzt sich hier wie mit welchen handlungsleitenden Orientierungen durch. Eine Reihe von Theorieansätzen, beispielsweise der koalitionstheoretische Ansatz, gibt gute Instrumente an die Hand, diese Aushandlungen zu rekonstruieren. Am schwierigsten wird es auf der Makroebene. Auf der einen Seite handlungstheoretisch vorzugehen und damit Makrophänomene zu erklären, auf der anderen Seite nach den Folgen sowie den Rückwirkungen der Strukturen von Staat und Gesellschaft wiederrum auf die Handlungen der individuellen Akteure zu schließen, stößt auf große theoretische und methodische Probleme. Ich favorisiere hierbei den Ansatz des handlungsorientierten Institutionalismus, der versucht, die

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Hans-Jürgen Lange

Wechselwirkung zwischen Handlung und System abzubilden. In dieser Perspektive interessieren vor allem historisch geprägte Pfadentwicklungen, die Ausdifferenzierung normativer Ordnungsmuster, die Diffusion von Wissens- und Ideenkonzepten, die Aushandlung von institutionellen Arrangements und Regeln – insgesamt also die Institutionalisierung und der Wandel sozialer Ordnung. 5

Nennen Sie bitte bis zu fünf für Sie wegweisende Publikationen aus diesem Arbeitsgebiet.

Mich haben zu Beginn meiner Arbeiten zum Themenfeld Innere Sicherheit die großen Studien beeindruckt, die im Umfeld des Instituts für Bürgerrechte & öffentliche Sicherheit, welches auch die Zeitschrift CILIP herausgibt, entstanden sind. Dies mag überraschen, weil gerade diese Arbeiten sich ja nicht an den politikwissenschaftlichen Ansätzen orientiert haben. Auch teile ich nicht immer die Bewertungen, die im Umfeld von CILIP gezogen werden. Ebenso ist mir ein wissenschaftliches Denken, welches per se beansprucht, stets und mehr als alle anderen „kritisch“ zu sein bzw. immer recht genau weiß, was richtig und falsch ist, schon ziemlich fremd. Dennoch hat mich die enorme Hartnäckigkeit beeindruckt, die historischen, institutionellen und rechtlichen Entwicklungen des Sicherheitsbereiches sehr detailliert und mit dem Blick für das Wesentliche zu analysieren (wie es in der Studien von Heiner Busch u.a. 1986: Die Polizei in der Bundesrepublik, auch von Falco Werkentin 1984: Die Restauration der deutschen Polizei, zum Ausdruck kommt). Wichtige politikwissenschaftliche Arbeiten sind die von Hartmut Aden 1998: Die Polizeipolitik in Europa sowie von Wilhelm Knelangen 2001: Das Politikfeld innere Sicherheit im Integrationsprozess. Beide zeigen die Entstehung des europäischen Politikfeldes Innere Sicherheit auf und verbinden dies mit dem integrationstheoretischen Instrumentarium (insbesondere bei Knelangen) oder verknüpfen dies mit vergleichenden Länderstudien (bei Aden).

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Klaus Neidhardt

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In welchem Arbeitsgebiet der Inneren Sicherheit haben Sie vor allem in Ihrer beruflichen Laufbahn wann und wo gearbeitet?

Nach meinem Studium der Soziologie, Erziehungswissenschaft und Philosophie und einer kurzen Zeit als Lehrer wurde ich 1981 als Anwärter für den höheren Kriminalpolizeivollzugsdienst vom Bundeskriminalamt (BKA) eingestellt und habe zunächst die bundeseinheitliche zweijährige Ausbildung für den höheren Dienst der Polizei absolviert. Meine anschließenden Verwendungen ergeben sich aus meinem nachfolgenden beruflichen Lebenslauf: § Von 1983 bis 1996 in wechselnden Funktionen im BKA: Referent bzw. Referatsleiter in den Bereichen Spionageermittlungen, politisch motivierte Ausländerkriminalität, Personenschutz für Mitglieder der Bundesregierung, fachspezifische Koordinierung BKA (Stab des Präsidenten); außerdem von 1986 bis1987 Referent im Bundesministerium des Innern (BMI) (zust. für Fachaufsicht BKA). § Von 1996 bis 1999 Fachbereichsleiter Kriminalistik/Kriminologie bzw. (nach Neuordnung der Fachbereiche) stellvertretender Fachbereichsleiter Polizeiliches Management an der Polizei-Führungsakademie. § Seit 1999 Abteilungspräsident, Leiter der Abteilung Polizeilicher Staatsschutz im Bundeskriminalamt (Standort Meckenheim), zuständig für Zentralstellenaufgaben und Ermittlungen in allen Bereichen der politisch motivierten Kriminalität und der polizeilichen Terrorismusbekämpfung. In dieser Funktion zugleich Leiter der Kommission Staatsschutz (Bund-Länder-Koordinierung). § Seit Juli 2002 Präsident der Polizei-Führungsakademie in Münster und nach Statuswechsel (März 2006) Gründungspräsident der Deutschen Hochschule der Polizei. An der Deutschen Hochschule der Polizei werden die Führungskräfte der deutschen Polizei (der höhere Dienst) aus- und fortgebildet. 2

Wie hat sich aus Ihrer Sicht dieses Arbeitsgebiet in dieser Zeit entwickelt?

Die Frage setzt voraus, dass ich in meiner beruflichen Laufbahn überwiegend in einem Arbeitsgebiet der Inneren Sicherheit gearbeitet habe. Tatsächlich habe ich aber im Bundeskriminalamt und an der Polizei-Führungsakademie sehr unterschiedliche Funktionen inne gehabt und dementsprechend unterschiedliche Aufgaben wahrgenommen. Aussagen kann ich dementsprechend am sinnvollsten zur Entwicklung des Bundeskriminalamtes seit Anfang der 80er Jahre und der Polizei-Führungsakademie seit Ende der 1990er Jahre treffen. Bundeskriminalamt: Im Rahmen verschiedener Programme zur Inneren Sicherheit ist das BKA bis in die Gegenwart personell ausgebaut worden. Standen in den 1980er und 1990er Jahren neben den Zentralstellenaufgaben (z.B. der Auf- und Ausbau der polizeilichen Datenbank INPOL, die Modernisierung erkennungsdienstlicher Sammlungen, die Tatortarbeit und Kriminaltechnik) zunächst sehr stark sozialrevolutionär („links“-) motivierte Straftaten der RAF und anderer Gruppierungen im Fokus sowie verschiedene Formen der organisierten Kriminalität (besonders Betäubungsmittelkriminalität), so hat es seit dem 11. September 2001 eine deutliche Verschiebung hin zur Bekämpfung des internationalen islamistisch geprägten

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Klaus Neidhardt

Terrorismus gegeben. Für das Bundeskriminalamt ist zudem eine ständig steigende Bedeutung der internationalen Zusammenarbeit festzustellen, die Tendenz, Aufgaben auf die europäische Ebene (Europol) zu verlagern bzw. mit ihr zu teilen, und schließlich die zunehmende Koordination, Kooperation und informationelle Vernetzung mit anderen Behörden der Inneren Sicherheit (vor allem den Nachrichtendiensten). Polizei-Führungsakademie: Nach langer Diskussion haben die Träger, d. h. die Innenministerkonferenz 1998 entschieden, die Polizei-Führungsakademie in eine Deutsche Hochschule der Polizei umzuwandeln. Damit wird der notwendige und angemessene institutionelle Rahmen geschaffen für ein wissenschaftlich fundiertes Studium der angehenden polizeilichen Führungskräfte unter Beibehaltung von Kompetenzorientierung und Praxisbezug. In einem intensiven Dialog mit den Kultusministerien wurde das Gesetz über die Deutsche Hochschule der Polizei (DHPolG) abgestimmt, das Bestandteil eines neuen Bund-Länder-Staatsvertrags ist. Die zweijährige Ausbildung für den höheren Polizeidienst wurde als Master-Studiengang („Master of Public Administration – Police Management“) nach den Bolognakriterien konzipiert und akkreditiert, der Hochschule die Entwicklung der Polizeiwissenschaft als Aufgabe zugewiesen. Die Deutsche Hochschule der Polizei befindet sich seit dem 01.03.2006 in der Gründungsphase. 3

Welche Problemstellungen werden in diesem Arbeitsgebiet zurzeit diskutiert?

Arbeitsgebiet polizeiliche Bildung § Übernahme des Systems gestufter Studiengänge nach dem Bolognaprozess für die Ausbildung des höheren Dienstes (bereits erfolgt) und des gehobenen Dienstes (Einführung von Bachelor-Studiengängen an nahezu allen Fachhochschulen der Polizei bis 2009). § Differenzierung in diesen Studiengängen zur fachlichen Schwerpunktbildung „kriminalpolizeiliche Sachbearbeitung“ und „allgemeiner Wach- und Wechseldienst“ als sog. Yoder gar V-Ausbildung. § Verbindung von polizeilichen Ausbildungsgängen mit Studienangeboten für das private Sicherheitsgewerbe. § Einführung neuer methodisch-didaktischer Konzepte unter Einbeziehung neuer Medien wie Shift from learning to teaching, selbstgesteuertes Lernen, Vermittlung/Entwicklung von überfachlichen (Schlüssel-)Kompetenzen, Verzahnung von Theorie und praktischer bzw. praxisnaher Einübung, Einbindung in Forschungsprojekte, Übungen, Simulationen (z.B. virtuelle Dienststelle), (Verhaltens-)Trainings, e-Learning u.a. mehr. § Qualitätssicherung durch systematische, outcomeorientierte Evaluation. § Verhältnis von Theorie und Praxis – Entwicklung der Polizeiwissenschaft und Transfer von Erkenntnissen der Polizeiforschung in polizeiliche Aus- und Fortbildungsmaßnahmen. 4

Wie würden Sie Ihren theoretischen oder methodischen Ansatz in diesem Arbeitsgebiet skizzieren und zu welchen anderen wissenschaftlichen Gebieten gibt es wesentliche Bezüge?

Mein derzeitiges Arbeitsgebiet ist weniger wissenschaftlich ausgerichtet als auf die Leitung der Hochschule in Gründung und die Steuerung des Hochschulentwicklungsprozesses in engem Zusammenwirken mit dem Senat der Hochschule und dem Kuratorium der Deutschen

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Hochschule der Polizei (DHPol), dem Aufsichtsorgan. Darüber hinaus liegt ein Schwerpunkt in der Kooperation im Netzwerk europäischer Polizeihochschulen und -akademien (CEPOL) und in anderen Kooperationsformen (Mitteleuropäische Polizeiakademie und Association of European Police Colleges). Wissenschaftlich interessiert mich besonders die Entwicklung der Polizeiwissenschaft unter wissenschaftstheoretischen, wissenschaftssoziologischen und wissenschaftspolitischen Aspekten, z.B. Fragen der Wissenschaftssystematik, der Methodologie, von Inter- und Transdisziplinarität und der Chancen und Grenzen der Institutionalisierung der Polizeiwissenschaft. Darüber hinaus beschäftigen mich – entsprechend meiner aktuellen Funktion und Aufgaben – Fragen der Hochschulentwicklung und der Führung und des Managements der Polizei. 5

Nennen Sie bis zu fünf für Sie wegweisende Publikationen aus diesem Arbeitsgebiet.

Barthel, Christian/Christe-Zeyse, Jochen/Heidemann, Dirk (2006): Professionelle Führung in der Polizei. Jenseits technokratischer Managementansätze. Frankfurt am Main: Verlag für Polizeiwissenschaft. Christe-Zeyse, Jochen (Hrsg.) (2005): Modernes Management in der deutschen Polizei. Erfahrungsberichte aus der Praxis. Frankfurt am Main: Verlag für Polizeiwissenschaft. Final Report Project Group (2007): European Approach to Police Science. (im Druck als CEPOL-Publikation) Kuratorium der Deutschen Hochschule der Polizei (Hrsg.) (2007): Die Gründungsphase der Deutschen Hochschule der Polizei. Schriftenreihe der Deutschen Hochschule der Polizei 1. Münster: Deutsche Hochschule der Polizei.

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Helge Peters

Helge Peters

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In welchem Arbeitsgebiet der Inneren Sicherheit haben Sie vor allem in Ihrer beruflichen Laufbahn wann und wo gearbeitet?

Nimmt man als empirische Grundlage für die Antwort auf diese Frage die Themen der von mir betriebenen Forschungsprojekte der vergangenen – sagen wir – 15 Jahre (Sie fragen auch: wo? Antwort: Stets an der Universität Oldenburg), so müsste ich antworten: Männergewalt gegen Frauen, Jugendgewalt, sexuelle Gewalt, Nazigewalt gegen Homosexuelle, Suche nach Folk Devils und Kriminalitätsfurcht. Aber dies trifft wahrscheinlich nicht Ihre Frage. Soweit ich mich mit dem Thema „Innere Sicherheit“ befasst habe, ging es nicht um einen bestimmten Gegenstand der Politik der Inneren Sicherheit. Interessiert hat mich vielmehr der Wandel des Gegenstands dieser Politik. Warum schieben sich Themen wie RAF-Terrorismus, Ausländerkriminalität, organisierte Kriminalität oder islamistischer Terrorismus in den Vordergrund? Warum verschwinden sie wieder? Und wie entwickelt sich das politische Gewicht des Themas „Innere Sicherheit“? Insgesamt scheint mir mit der Auflösung des Warschauer Pakts das politische Gewicht dieses Themas zugenommen zu haben. Der offenkundige Wegfall der „kommunistischen Bedrohung“ scheint die Thematisierung der inneren und der islamistischen Bedrohung nahezulegen. Die Bedrohung geht nicht mehr vom Russen, sondern von Folk Devils und islamistischen Terroristen aus. 2

Wie hat sich aus Ihrer Sicht dieses Arbeitsgebiet in dieser Zeit entwickelt?

Mit meiner Antwort zu 1. ist diese Frage schon teilweise beantwortet. Wiedergeben will ich darüber hinaus noch einen Eindruck, den ich habe: Mir scheint sich die Kritik an der Entwicklung der Politik der Inneren Sicherheit ein wenig weg vom humanistischen Protest und hin zu soziologisch fundierten Analysen zu bewegen. Der humanistische Protest artikuliert großenteils die Furcht, dass mit der Ausweitung der Maßnahmen der Inneren Sicherheit die Demokratie „erodiere“ und die Substanz der Grundrechte ausgehöhlt werde (vgl. dazu Kunz 1999: 295ff.). Es bestehe darüber hinaus die Gefahr, dass „unbescholtene Bürger“ oder „wir alle“ kriminalisiert würden usw. Mir scheint nun, dass dieser Protest zugunsten soziologischer Analysen zurückgedrängt wird, in denen die politische Funktionalität der Politik der Inneren Sicherheit und ihre Verankerung in Herrschaftsinteressen deutlich gemacht wird. Die Kritische Kriminologie ist hier wohl Wortführer. 3

Welche Problemstellungen werden in diesem Arbeitsgebiet zurzeit diskutiert?

In der nach meinem Eindruck mehr und mehr soziologisch (und immer weniger humanistisch) orientierten Kritik der Sicherheitspolitik spielen m. E. zwei Thesen eine wichtige Rolle: (a) Die Dramatisierungsthese und (b) die These vom kühlen Umgang mit Kriminalität und Problemen der Inneren Sicherheit. Zu (a): Die Dramatisierungsthese ist nicht neu. Sie besteht aus Paraphrasierungen der Rede Murray Edelmans, nach der „bedauerliche Verhältnisse günstige Gelegenheiten schaffen“ (Edelman 1988: 177). Kriminalität werde dramatisiert, werde von politischer Herrschaft als Gefahr dargestellt, die uns alle bedrohe. Dies ermögliche politischer Herrschaft, sich als Beschützer zu präsentieren und damit Herrschaftssicherungs-

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gewinne zu erwirtschaften. Attraktiv sei diese Politik auch, weil große Teile ihrer Adressaten sie akzeptierten. Die Übernahme der diese Politik begründenden Reden ermögliche Distinktionsgewinne. Zu (b): Diese These ist relativ neu. Es gehe der Politik der Inneren Sicherheit darum, die Wahrscheinlichkeit von Kriminalität zu senken. Soziale Kontrolle bekämpfe nicht mehr Kriminalität, sie manage sie. Kontrollobjekt sei nicht mehr der einzelne Täter, sondern statistisch generierte Tätertypen. Straftaten seien undramatische Ereignisse, sie seien Ergebnisse von Entscheidungen, die auf der Grundlage rationaler Kosten-Nutzen-Abwägungen getroffen würden (vgl. Krasmann 2000: 196f.). Die Politik der Inneren Sicherheit unterstelle dieses Kalkül und versuche, durch Anreize, die potentielle Straftäter ablenken sollten, und durch situationsorientierte Kriminalpräventon – durch bauliche Maßnahmen und technische Installationen etwa – den befürchteten Verhaltensweisen ihre Attraktivität zu nehmen. Merkwürdigerweise wird oft die Koexistenz beider Sicherheitspolitiken behauptet (vgl. etwa Garland 2001), obwohl mit der These (b) implizit die These (a) bestritten oder doch dieser These ein nur bescheidener Geltungsbereich zugestanden wird. Nach These (b) verzichtet die politische Herrschaft auf die Nutzung eines Instruments, das sie nach These (a) nutzen müsste. Beide Thesen unterscheiden sich im Übrigen in einem wesentlichen Punkt von Elementen der humanistischen Kritik an der Politik der Inneren Sicherheit. Ihr soziologischer Charakter bewahrt diese Thesen davor, der Empfehlung zu folgen, Kriminelle auszuschließen, die der humanistischen Kritik oft innewohnt – „wir alle“ sind ja nicht kriminell, sondern „unbescholtene Bürger“ (vgl. dazu Kunz 2006: 88). 4

Wie würden Sie Ihren theoretischen oder methodischen Ansatz in diesem Arbeitsgebiet skizzieren?

Von einem theoretischen und methodischen Ansatz möchte ich nicht sprechen. Ich orientiere mich an der konstruktivistischen Grundannahme, nach denen Dingen ihre Bedeutung nicht innewohnt, sondern ihnen zugeschrieben wird. Die sich damit stets stellende Frage nach den Zuschreibern und nach dem, was sie bewegt, versuche ich meist herrschaftssoziologisch zu beantworten. Es schließen sich dann üblicherweise funktionalistische Überlegungen an. Die Frage z.B., warum sich die Schichtenselektivität der Strafverfolgung hält, lässt sich m. E. am besten mit Hinweisen auf die Herrschaftsfuktionalität dieses Befunds erklären. Neben konstruktivistische, herrschaftssoziologische und funktionalistische Annahmen treten polit-ökonomische Annahmen. Ich nehme an, dass Kapitalverwertungsinteressen heute mehr denn je die Strukturen von Gesellschaften und damit auch die Politik der Inneren Sicherheit beeinflussen. Die von mir eingesetzten Forschungsmethoden hängen nicht mit diesen Annahmen zusammen. In meinen Forschungsprojekten wurde vor allem inhaltsanalytisch, aber auch mit Befragungen gearbeitet. 5

Nennen Sie bitte bis zu fünf für Sie wegweisende Publikationen auf diesem Gebiet.

Demirovic, Alex (1997): Demokratie und Herrschaft. Aspekte kritischer Gesellschaftstheorie. Münster: Westfälisches Dampfboot. Gössner, Rolf (Hrsg.) (1995): Mythos Sicherheit. Der hilflose Schrei nach dem starken Staat. Baden-Baden: Nomos Verlagsgesellschaft.

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Kunz, Thomas (2006): Innere Sicherheit als Gefahr. Von der Kritik an Innerer Sicherheitspolitik zum Mainstream des Kritischen Diskurses. In: Kriminologisches Journal 38. 2. 82-97. Lange, Hans-Jürgen (1999): Innere Sicherheit im Politischen System der Bundesrepublik Deutschland. Opladen: Leske + Budrich. Literatur Bröckling, Ulrich/Krasmann, Susanne/Lemke, Thomas (Hrsg.) (2000): Gouvernementalität der Gegenwart. Studien zur Ökonomisierung des Sozialen. Frankfurt am Main: Suhrkamp. Edelman, Murray (1988): Die Erzeugung und Verwendung sozialer Probleme. In: Journal für Sozialforschung 28. 2. 175-192. Garland, David (2001): The Culture of Control. Crime and Social Order in Contemporary Society. Oxford: Oxford University Press. Krasmann, Susanne (2000): Gouvernementalität der Oberfläche. Aggressivität (ab-)trainieren beispielsweise. In: Bröckling et al. (2000): 194-226. Kunz, Thomas (2006): Innere Sicherheit als Gefahr. Von der Kritik an Innerer Sicherheitspolitik zum Mainstream des Kritischen Diskurses. In: Kriminologisches Journal 38. 2. 82-97. Kunz, Thomas (1999): 25 Jahre Sicherheitsdiskurs. Ein Forschungsprojekt. In: Kriminologisches Journal 31. 4. 289-307.

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Jo Reichertz

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In welchem Arbeitsgebiet der Inneren Sicherheit haben Sie vor allem in Ihrer beruflichen Laufbahn wann und wo gearbeitet?

Meine theoretische Beschäftigung mit und die empirische Erforschung der Inneren Sicherheit begann, als ich 1978 in einem von Hans-Georg Soeffner (damals Universität Essen) geleiteten Forschungsprojekt die Kommunikation in einem Jugendgericht in Essen teilnehmend beobachten und untersuchen konnte. Es war wohl meiner Vorliebe für Kriminalromane und natürlich meinem starken Interesse an der Erkenntnistheorie zu verdanken, dass ich mich später dem Arbeitsfeld der Polizeiarbeit zuwandte. Ausgehend von der Prämisse, dass polizeiliche Fahnder (im Vergleich zu den Wissenschaftlern) unter erschwerten Bedingungen nach dem Unbekannten suchen, ging es mir, mittlerweile an der Universität Hagen im Fach Soziologie arbeitend, um die Besonderheit der Aufklärungsarbeit der Polizei. Nachdem das nicht einfache Zugangsproblem zum Feld im Mai 1989 gelöst war, konnte ich über mehrere Monate hinweg an der Arbeit einer Fahndungsabteilung einer deutschen Großstadt teilnehmen. Diese Studie war der Beginn einer systematischen Untersuchung der Polizeiarbeit auf unterschiedlichen Feldern und mit einer Reihe von Kollegen und Kolleginnen, die sich selbst als Forschergruppe "Empirische Polizeiforschung" benannten. Dazu gehörten vor allem Norbert Schröer, Ute Donk, Martina Ricken und Ronald Kurt. Zusammen entwickelten wir den Ansatz einer hermeneutisch-wissenssoziologischen Polizeiforschung, dessen Besonderheit darin bestand, die Arbeit der Polizei von innen heraus verstehen und erklären zu wollen. Im Jahr 1991 zog mit meiner Berufung nach Essen auch die Gruppe „Empirische Polizeiforschung“ von Hagen an die Universität Essen ins Fach Kommunikationswissenschaft um. Hier wurden eine Reihe von Studien fertig gestellt, die sich im Wesentlichen um die Themen: Vernehmung, Aufklärungsarbeit, Bedeutung von Dolmetschern bei polizeilichen Ermittlungen, Expertensysteme, Profiling und Kriminalprävention drehten. Während meine Lehrtätigkeit an den Universitäten Hagen (Soziologie) und Essen (Kommunikationswissenschaft) nicht in die Ausbildung von Kriminalisten und/oder Kriminologen eingebunden war und ist, leistet seit 2006 meine Beteiligung am weiterbildenden Masterstudiengang „Kriminologie und Polizeiwissenschaft“ an der Universität Bochum (siehe auch den Beitrag von Thomas Feltes) genau dies. Seit 1990 werde ich immer wieder auf unterschiedlichen Ebenen beratend in die Arbeit verschiedener Dienststellen der Polizei eingebunden. Im Jahr 2007 war ich Vorsitzender der Berufungskommission „Polizeiwissenschaft“ an der neu geschaffenen Deutschen Hochschule für Polizei (DHPol) in Münster. 2

Wie hat sich aus Ihrer Sicht dieses Arbeitsgebiet in dieser Zeit entwickelt?

Erst einmal muss festgestellt werden, dass mein Arbeitsgebiet der Inneren Sicherheit, also die empirische Polizeiforschung, kein eigenständiges Fachgebiet ist. Es ist stattdessen ein Arbeitsfeld, auf dem sich (wenige) Vertreter der unterschiedlichsten Fachdisziplinen tummeln und miteinander um die Güte und die Relevanz ihrer Untersuchungsergebnisse debattieren: Juristen finden sich dort ebenso wie Kriminologen, Soziologen ebenso wie Kommunikations-

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Jo Reichertz

wissenschaftler und Politologen ebenso wie Pädagogen. Für die empirische Polizeiforschung gibt es weder einen Lehrstuhl noch ein Studienangebot und schon gar nicht einen eigenen Studiengang. Allerdings hat sich die Lage durch die Einführung des Masterstudiengangs „Kriminologie und Polizeiwissenschaft“ (2006) an der Universität Bochum und die Gründung der DHPol (2007) etwas gebessert. Zum Zweiten ist der Organisationsgrad der empirischen Polizeiforscher sehr gering. Polizeiforscher sind meist Einzelkämpfer. Es gibt zwar kleinere Arbeitskreise, es fehlt(e) bislang aber eine eigene Zeitschrift (weshalb Artikel zur Polizeiforschung auf dem gesamten Zeitschriftenmarkt verteilt sind und deshalb oft unbemerkt bleiben) und es fehlen umfassende Einführungen oder Bücher, die über die Rechtstatsachenforschung der letzten Jahrzehnte umfassend informieren (Ausnahme: Albrecht 2005). Optimistisch stimmt allerdings, dass seit einigen Jahren Ansätze eines höheren Organisationsgrades sichtbar werden. Dafür fünf wichtige Beispiele: (1) die von Feltes, Kerner und Rebscher 1990ff. herausgegebene Buchreihe „Empirische Polizeiforschung“, (2) der Aufbau des „Interdisziplinären Arbeitskreises Innere Sicherheit“ (AKIS) (an dem H.-J. Lange maßgeblich beteiligt ist, der immer wieder Tagungen zur empirischen Polizeiforschung organisiert und auch die Studien zur Inneren Sicherheit herausgibt), (3) einige Aufsatzsammlungen im Centaurusverlag zur „empirischen Polizeiforschung“ (Liebl/Ohlemacher), (4) die von Asmus, Bornewasser, Frevel, Groß, Liebl, Ohlemacher und Schmidt herausgegebene Buchreihe „Schriften zur Empirischen Polizeiforschung“ und zuletzt (5) die Gründung einer unabhängigen wissenschaftlichen Fachzeitschrift mit dem Namen „Polizei & Wissenschaft“, für die Clemens Lorei verantwortlich zeichnet. Mittlerweile ist dem Zeitschriftenprogramm noch eine Buchreihe zur Seite gestellt worden. Zum Dritten (und das hängt ursächlich mit dem eben Gesagten zusammen) fehlt der Polizeiforschung eine eigene Debatte um relevante Theorien und Konzeptualisierungen, um eine angemessene Methodologie und Methode, um die Reichweite und die Grenze der Forschung – und ihr fehlt eine eigene und übergreifende Fragestellung. Gewiss ist nur der Gegenstandsbereich: Das ist die Polizeiarbeit. Aber hat die Polizeiforschung außer dem Gegenstandsbereich auch eine Fragestellung? Oder untersucht sie einfach alles, was mit der Arbeit der Polizei in Verbindung zu bringen ist? 3

Welche Problemstellungen werden in diesem Arbeitsgebiet zurzeit diskutiert?

Seit den 1980er Jahren hat sich in Deutschland (wie in den USA, Großbritannien, den Niederlanden etc.) sowohl eine neue Form quantitativer wie qualitativer Polizeiforschung etabliert. In diesen neuen qualitativen Untersuchungen geht es vor allem um die genaue Deskription und Analyse polizeilicher Arbeit, um das Selbstverständnis der Polizisten, ihre Arbeitszufriedenheit, Probleme am Arbeitsplatz und natürlich immer wieder: um die Ermittlungsarbeit – und weniger um die Diskussion der Funktion der Polizei in einer (nach)modernen Gesellschaft. Die Frage, ob eine Untersuchung polizeilichen Handelns einen gesellschaftskritischen Zuschnitt hat oder nicht, spielt in der neueren Polizeiforschung so gut wie keine Rolle mehr. Dafür ist eine andere Frage ins Zentrum gerückt: In wessen Auftrag und mit welchem Ziel betreibt sie Forschung? Geht es darum, Arbeitsplatzstudien mit der Absicht zu betreiben, die Arbeit entlang polizeieigener Standards zu optimieren, oder geht es darum, das polizeiliche Handeln aus externer Sicht stellvertretend zu deuten und damit die Bedingungen, Formen,

Wissenschaft und Innere Sicherheit

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Möglichkeiten, Folgen und Grenzen dieses Tuns sichtbar zu machen? Kurz: Arbeitet die Polizeiforschung für oder über die Polizei? Die Diskussion und Klärung dieser Frage ist für die Polizeiforschung von immenser Bedeutung, geht es doch hier um Unabhängigkeit und Perspektivenneutralität. Es macht m. E. wenig Sinn (auch wenn es sehr gut verständlich ist), diese Debatte zu beenden, bevor sie richtig begonnen hat – wie dies manche gefordert haben. Innerhalb der Polizeiforschung muss m. E. statt dessen sehr strikt zwischen einer Forschung, die für die Polizei betrieben oder von der Polizei erstellt und einer Forschung, die über die Polizei angestellt wird, unterschieden werden. Wissenschaftliche Polizeiforschung ist in diesem Verständnis keine Hilfswissenschaft der Kriminalistik, also keine Serviceleistung der Wissenschaft für die Polizei. Eine unabhängige empirische Polizeiforschung kann und darf nicht von dieser Art sein – einfach deshalb, weil sie einen anderen Gegenstandsbereich hat. Polizeiforschung hat nämlich die Organisation „Polizei“ und deren Arbeit zum Gegenstand oder anders, sie untersucht die polizeiliche Handlungslogik, folgt ihr aber nicht, sie untersucht das Geschäft der Polizei, betreibt es aber nicht selber. Dieses Beharren auf der Unterscheidung einer Polizeiforschung für oder über die Polizei resultiert nicht aus dem Verdacht oder der Unterstellung, die eine sei theoretisch oder methodisch besser als die andere. In beiden Bereichen gibt es gute und weniger gute Arbeiten. Nein, es geht nicht um die theoretische und/oder methodische Qualität der Arbeiten über oder für die Polizei, sondern es geht um die Gebundenheit der einen an die Perspektive der Polizei (was völlig andere Fragen und Gegenstandsbereiche zur Folge hat) und die Gebundenheit der anderen an die Perspektive der Soziologie, Kriminologie oder Kommunikationswissenschaft. Diese Externalisierung des Standespunktes, diese Betrachtung der Polizei von außerhalb, öffnet sehr viel leichter (wenn auch nicht notwendigerweise) den Blick für die Besonderheit des scheinbar Selbstverständlichen, für Alternativen und für Neues. Das heißt nun nicht, dass die empirische Forschung über die Polizei nicht auch die alltägliche Arbeit der Polizei vor Ort befruchten könne, aber dies wäre ein Nebeneffekt, nicht das eigentliche Ziel. 4

Wie würden Sie Ihren theoretischen oder methodischen Ansatz in diesem Arbeitsgebiet skizzieren?

Eine hermeneutisch-wissenssoziologische Polizeiforschung gewinnt ihre Erkenntnisse durchweg aus empirischer Forschung. Untersucht werden dabei im polizeilichen Praxisfeld alle Formen sozialer Interaktion sowie alle Arten von „Kulturerzeugnissen“. Da die Forschungsstrategie nicht auf die Entdeckung allgemeiner Gesetze, die menschliches Verhalten erklären, ausgerichtet ist, sondern auf die (Re-)Konstruktion der Verfahren und Typisierungsleistungen, mit denen Menschen sich eine sich stets neu geschaffene Welt vertraut und verfügbar machen, gilt der systematischen „Findung“ des Neuen besonderes Interesse. Eine Reihe von methodischen Vorkehrungen soll dies erleichtern. Für die hier favorisierte Forschungsperspektive lässt sich eine gemeinsame Abstinenz feststellen: Das Verhalten der Polizeibeamten wird nicht vorab einer normen-, ideologie- oder praxiskritischen Betrachtung unterzogen, sondern es geht vor allem – und damit stehen diese Forschungsarbeiten auch in der Tradition der working-place-studies – um die perspektivenneutrale Deskription und Analyse der Arbeit von Schutz- und Kriminalpolizisten.

370

5

Nennen Sie bitte bis zu fünf für Sie wegweisende Publikationen auf diesem Gebiet.

Albrecht, Hans-Jörg (2005): Rechtstatsachenforschung. München: Luchterhand. Foucault, Michel (2004): Geschichte der Gouvernementalität. 2 Bde. Frankfurt am Main: Suhrkamp Verlag. Lange, Hans-Jürgen (Hrsg.) (2003): Die Polizei der Gesellschaft. Opladen: Leske + Budrich.

Wissenschaft und Innere Sicherheit

371

Fritz Sack

1

In welchem Arbeitsgebiet der Inneren Sicherheit haben Sie vor allem in Ihrer beruflichen Laufbahn wann und wo gearbeitet?

Während meiner Assistentenzeit am Lehrstuhl der Universität Köln (Prof. René König) habe ich mich neben der allgemeinen Soziologie mit den „Bindestrich-Soziologien“ sozialer Probleme wie der Kriminalität und der sozialen Kontrolle einschließlich der Rechtssoziologie beschäftigt. Diese inhaltliche Orientierung erfuhr durch einen einjährigen „Zweitstudienaufenthalt“ 1965/66 an der Ohio State University in Columbus/Ohio (Prof. W. Reckless) sowie an der University of California in Berkeley/Cal. eine Festigung und entscheidende weitere Prägung – insbesondere in Berkeley durch den intensiven Kontakt mit der damals noch existierenden legendären School of Criminology und den in Berkeley lehrenden Soziologen und Ethnomethodologen, wie A. Cicourel, E. Goffman, D. Matza, J. Skolnick und Sh. Messinger. Meine erste Professur an der Universität Regensburg (1970-1974) war der Allgemeinen Soziologie gewidmet, wobei diese Periode bereits durch Kritik und Zerfall des orthodoxen Struktur-Funktionalismus Parsonsscher Richtung charakterisiert war. Diese Kritik wiederum speiste sich aus der Analyse gesellschaftlicher Konflikte und Brüche der damaligen Zeit und deren realgesellschaftlicher Manifestierung in sozialen Bewegungen und kollektivem Protest. Meine zehnjährige Wahrnehmung einer „Professur für abweichendes Verhalten und soziale Kontrolle“ an der „einstufigen“ rechtswissenschaftlichen Fakultät der Universität Hannover (1974-1984) war geprägt von einer intensiven Kooperation in der Lehre mit Rechtswissenschaftlern – und den disziplinären wie „politischen“ Grenzen solcher Kooperation. Der „Ruf“ auf eine „Professur für Kriminologie“ am 1984 eingerichteten postgraduierten (Aufbau)Studiengang Kriminologie nebst einem gleichnamigen „Kontaktstudiengang“ für Praktiker stellte für mich ein „pull“ und ein „push“ in einem dar: „pull“ wegen der – erstmalig in der Bundesrepublik! – relativen institutionellen Teilautonomie kriminologischer Universitätsausbildung (das einzige „Diplom“ im Fach Kriminologie in der deutschen Hochschullandschaft); „push“ insofern, als die einstufige Juristenausbildung an der Universität Hannover – und damit der „raison d’être“ nichtjuristischer Lehre – nach einem konservativen Regierungswechsel abgeschafft worden war. 2

Wie hat sich aus Ihrer Sicht dieses Arbeitsgebiet in dieser Zeit entwickelt?

In dreifacher Hinsicht haben sich das Arbeitsgebiet und seine wissenschaftliche Analyse verändert: a) In theoretischer und empirischer Hinsicht hat sich die „ätiologische Krise“ der Kriminologie in der „konstruktivistischen Wende“ der Disziplin niedergeschlagen. Programmatisch seit langem in Lehrbüchern und theoretischer Reflexion gefordert, hat sich im Sog symbolisch- interaktionistischer, interpretativer und phänomenologischer Theorieansätze die Kriminologie zunehmend der Frage nach der Definition und Konstitution von Kriminalität qua Prozessen der „Kriminalisierung“ zugewandt. „Instanzenforschung“ gehört heute zum etablierten Arbeits- und Forschungsfeld der Kriminologie. Nebenbei bemerkt, kann vor dem Hintergrund dieser Entwicklung natürlich keine Rede davon sein –

372

b)

c)

Fritz Sack

wie es einige Stimmen immer wieder tönen –, dass der „Labeling-Ansatz“ überholt sei. „Aufgehoben“ im Hegelschen Sinne ist er. Das in der ersten Frage abgerufene Stichwort „Innere Sicherheit“ hat sich als identitätsstiftende Bezeichnung einer wissenschaftlichen oder disziplinären institutionellen Einrichtung erst seit den neunziger Jahren herausgebildet, ohne dass es bereits einer wissenschafts- und hochschulpolitischen Wirklichkeit entspricht. Es spiegelt indessen realgesellschaftliche Entwicklungen in dreierlei Hinsicht wider, die nicht ohne Rückwirkungen auf deren wissenschaftliche Analyse bleiben. Zum einen werden Zustand und Herstellung von „Innerer Sicherheit“ nicht mehr alleine vom Staat und seinen Institutionen erwartet und verbürgt, sondern zunehmend von außerstaatlichen Akteuren privater oder zivilgesellschaftlicher Art. Zum zweiten geht damit eine „aktiv-präventive“ und pro-aktive staatliche Kontrolle einher, die zur Realisierung „spezial- oder generalpräventiver“ Effekte nicht länger nur auf die retrospektive Bearbeitung von vollzogenen Rechtsverletzungen nach Art und Philosophie des klassischen Strafrechts setzt, sondern zunehmend in deren gesellschaftliches, politisches und ökonomisches Vorfeld interveniert und eingreift. Zum dritten hat sich eine folgenreiche subjektive „Entgrenzung“ von Kriminalität und Sicherheit vollzogen, die herkömmliche Mittel und Möglichkeiten der Problemlösung auf diesem Gebiet obsolet macht und zu Formen symbolischer Politik einlädt und verführt: „Gefühlte“ Kriminalität und Unsicherheit nährt sich zunehmend aus nicht kriminellen lebensweltlichen Bereichen, wird indessen mit den Mitteln von Kriminal- und Sicherheitspolitik „bearbeitet“. Diese „Verselbständigung“ der subjektiven Dimension von Kriminalität und Unsicherheit ist gleichsam das „Einfallstor“ für die Erzeugung „moralischer Paniken“ durch Medien sowie für die Instrumentalisierung der Kriminalität an der Wahlurne und in der Politik. Die „konstruktivistische Wende“ der Kriminologie seit den sechziger Jahren des vergangenen Jahrhunderts hat in disziplinärer Hinsicht zu einer entscheidenden „Erweiterung“ der kriminologischen „Zulieferer“ – und Basisdisziplinen geführt. Als eine wirkungsund forschungsmächtige Disziplin ist seit den sechziger Jahren die Geschichtswissenschaft auf den wissenschaftlichen Plan getreten, auch wenn sich diese Entwicklung in der deutschen Diskussion weniger als in der nicht deutschen widerspiegelt. An die Stelle der rein rechtshistorischen Tradition i.S.v.E. Schmidt ist ein breiter Strom integrierter Rechts- und Kriminalitätsgeschichte getreten.

Insgesamt lässt sich sagen, dass die drei Einzelaspekte des Wandels des kriminologischen Gegenstands und des theoretischen wie empirischen Instrumentariums die Disziplin einerseits für gesellschaftliche Entwicklungen „sensibilisiert“, andererseits für die Rezeption genereller sozialwissenschaftlicher Perspektiven und Methoden geöffnet hat. 3

Welche Problemstellungen werden in diesem Arbeitsgebiet zurzeit diskutiert?

Drei Strömungen in Theorie und empirischer Forschung mache ich derzeit vor allem aus: a) Auf dem Feld der traditionellen Kriminalitätsforschung rangieren methodisch elabarotierte Designs der longitudinalen Biographieforschung sehr hoch, wie sie erstmalig durch die Philadelphia-Studie von M. Wolfgang u.a. Anfang der 1970er Jahre in die Kriminologie eingeführt worden sind. In inhaltlicher Hinsicht liegt der Fokus kriminologi-

Wissenschaft und Innere Sicherheit

b)

c)

4

373

scher Forschung und Aktivität auf dem bewährten und begehrten Feld der Jugendkriminalität sowie auf dem „bunten“ Problemfeld der kriminalisierten und illegitimen Gewalt. Der ätiologischen Tradition stellt sich seit spätestens den siebziger Jahren die Suche bzw. die Renaissance eines alternativen gesellschaftlichen und staatlichen Umgangs mit der Kriminalität und ihren Trägern an die Seite. Nachdem das Stichwort der „Diversion“ durch die berühmte President’s Commission on Law Enforcement and Administration of Justice des Präsidenten L. B. Johnson bereits Ende der sechziger Jahre eine über die USA wirkende Resonanz und Verbreitung erfahren hatte, hat sich seit den achtziger Jahren das umfassendere Konzept der „restorative justice“ – in der deutschen Diskussion eher als „Wiedergutmachung“ oder „Täter-Opfer-Ausgleich“ thematisiert – als Alternativstrategie zum überkommenem repressiven Strafen in Kriminologie und Kriminalpolitik fest etabliert. Es gibt seither eine kaum mehr überschaubare historische wie aktuellle, theoretische wie empirische Literatur zu diesem Arbeits- und Forschungsfeld, weitgehend inspiriert und vorangetrieben durch den australischen Kriminologen John Braithwaite. Die dritte Arbeitsströmung innerhalb der Kriminologie – in ihrer deutschen Variante freilich nur zögernd bis ignorierend – sehe ich in der deskriptiven Erfassung und theoretischen Analyse der kriminalpolitischen Wende bzw. des „punitive turn“, die sich auf diesem Politikfeld seit den siebziger Jahren beobachten lässt. Den empirisch wie theoretisch prägnantesten literarisch-wissenschaftlichen Niederschlag hat diese Entwicklung in der bereits vor sieben Jahren erschienenen Monographie von D. Garland „The Culture of Control“ (2001) gefunden. Obwohl in empirischer Hinsicht im Wesentlichen auf die kriminalpolitische Tendenz in den USA und in England konzentiert, beansprucht die Studie in theoretischer Hinsicht eine Verallgemeinerung für Gesellschaften of „late modernity“. Gemessen an den weitgehend überschwänglichen Rezensionen über diese Studie und den durch sie ausgelösten Diskussionen sowie an den inzwischen mindestens vier Übersetzungen in fremde Sprachen, hat die Studie durchaus den Rang eines kriminologischen Bestsellers, wie es Mitte der siebziger Jahre James Q. Wilson, dem kriminalpolitischen „Erfinder“ der „Broken Windows“, mit seiner Aufsatzsammlung „Thinking About Crime“ gelungen war. Nachdem Garlands „Punishment and Welfare“ (1985) die Transformation des klassischen Strafrechts in das des Wohlfahrtsstrafrechts nachgezeichnet hatte, hat er mit der jetzigen Studie die weitgehende Rückkehr des Strafrechts in seine repressive Vergangenheit dargelegt. Wie viele seiner Rezensenten und Kollegen anlässlich des Erscheinens seiner Studie ebenso forderten wie prognostizierten, stellt diese eine der größten Herausforderungen für die gegenwärtige Kriminologie dar. Wie würden Sie Ihren theoretischen oder methodischen Ansatz in diesem Arbeitsgebiet skizzieren?

Meine zentrale Fragestellung besteht in dem Zusammenhang zwischen den sozio-ökonomischen und politischen Strukturen der Gesellschaft einerseits und der Konstitution von und dem Umgang mit Kriminalität andererseits. Man kann dieses Ziel als die Fortführung bzw. Erneuerung des Projekts bezeichnen, das mit den Arbeiten von A. Quetelet und den Moralstatistikern im 19. Jahrhundert begonnen, von den französischen Anthropologen um A. Lacassagne sowie von E. Durkheim fortgeführt worden ist und in den Arbeiten von M. Foucault und seinem „Interpreten“ D. Garland seine gegenwärtige struktur- und kulturanalytische Ausar-

374

Fritz Sack

beitung erfahren hat. Das theoretische und methodische Instrumentarium dieses Projekts bedient sich darüber hinaus mit besonderem Gewinn der Konzepte von P. Bourdieu, wie etwa denen des „Feldes“ und des „Habitus“. 5

Nennen Sie bitte bis zu fünf für Sie wegweisende Publikationen aus diesem Arbeitsgebiet.

Bauman, Zygmunt (2000): Die Krise der Politik. Fluch und Chance einer neuen Öffentlichkeit. Hamburg: Hamburger Edition. Foucault, Michel (1976): Überwachen und Strafen. Die Geburt des Gefängnisses. Frankfurt am Main: Suhrkamp Verlag. Garland, David (2001): The Culture of Control. Crime and Social Order in Contemporary Society. Oxford: Oxford University Press. Kunz, Karl-Ludwig (2004): Kriminologie. Eine Grundlegung. Berlin: Haupt Verlag. Simon, Jonathan (1993): Poor People. Parole and the Social Control of the Underclass. 1890-1990. Chicago: University of Chicago Press.

7

Szientometrische Analyse

Die Inneren Sicherheit im Spiegel der deutschsprachigen Literatur H. Peter Ohly

Einführung Zur Thematik der Inneren Sicherheit liegt eine beträchtliche Zahl von Publikationen vor. Eine Suche ergab über die letzten 36 Publikationsjahre mehr als 9.000 deutsche Titel. Im Folgenden wird die Datengrundlage für diese Literaturübersicht erläutert. Anschließend wird der so gewonnene Datenkorpus quantitativ analysiert, womit u.a. ein Überblick zu relevanten Autoren und deren Kooperationen sowie zu thematischen „Konjunkturen“ gegeben wird. Solche Analysen, die meist als szientometrische oder bibliometrische Analysen bezeichnet werden, sollen eine objektive Beschreibung eines Wissenschaftsgebietes ermöglichen (vgl. Nacke 1979, Raan 1997). Grundlage hierfür sind prozessproduzierte Daten, die im Wissenschaftsbetrieb ohne Befragung oder explizite Erhebung anfallen (vgl. Bick/Müller 1984). Hervorzuheben sind Auswertungen von bibliografischen Angaben, da diese über Literaturdienste meist formal und inhaltlich aufbereitet sowie maschinenlesbar vorliegen. Beliebt sind auch Zitationsanalysen, die der Charakterisierung der zitierenden und zitierten Autoren sowie weiteren Bezugspunkten (z.B. Zeitschriften) dienen und für Universitätsranking und Retrievalunterstützung herangezogen werden. Dieses Verfahren ist z.T. umstritten (vgl. Fröhlich 1999), da der Hintergrund einer Zitierung nicht unbedingt die wissenschaftliche Relevanz einer Literaturstelle sein muss (vgl. Cronin 1984). Studien legen nahe, dass weniger Wissensrelationen als vielmehr Beziehungen von Wissenschaftlern dokumentiert werden (vgl. Vinkler 1987). Zudem basieren Zitationsanalysen auf den Auswertungen von Thompson Scientific, früher Institute of Scientific Information (vgl. Garfield 1955), die ohnehin für die deutsche Sozialwissenschaft nur rudimentär und mehr auf amerikanische Rezeption bezogen verfügbar sind (vgl. Winterhager 1994). Aber auch bei reinen Zählungen von bibliografischen Angaben ist zu beachten, dass es sich um eine Aktenanalyse handelt, d.h. eine Auswertung von Material, das unter ganz anderer Zielsetzung zusammengestellt wurde und damit nur bedingt dem neuen Erkenntniszweck gerecht wird. Weiter wird natürlich nicht das Wissen oder die Wissenschaftlichkeit gemessen, sondern nur bedingt der Publikationsausstoß (Stock 2000). Hierbei bleibt unberücksichtigt, ob ein Thema weitgehend unverändert wiederholt publiziert worden ist, welchen Umfang die Publikation hat, in welchem Arbeitskontext diese Publikation entstanden ist oder welche Reputation diese Veröffentlichung hat (vgl. Gerhards 2002). Solche Fragen sind Gegenstand szientometrischer Grundlagenforschung, die hier nicht beabsichtigt ist. Vielmehr geht es darum, Indikatoren als Annäherungswert für die Sichtbarkeit dieses Wissensgebietes in allgemein zugänglichen Datenbanken zusammenzustellen (vgl. Mandl 2006, Weingart 2003: 31-39) und Spuren von Publikationsverhalten auf einer stark aggregierten Ebene aufzuzeigen.

378

H. Peter Ohly

Zur Informationsbasis Den quantitativen Auswertungen zur Entwicklung der Publikationen zur Inneren Sicherheit liegt die Literaturdatenbank SOLIS (Sozialwissenschaftliches Literaturinformationssystem) zu Grunde.1 Den Ausgangspunkt der Analysen bildete eine Recherche mit Suchbegriffen zu Innere Sicherheit in Veröffentlichungen im deutschen Sprachraum2 innerhalb der Publikationsjahre 1971-2006 unter Ausklammerung von Entwicklungsländerforschung und historischen Untersuchungszeiträumen vor 1945. Dabei mussten entsprechend einschlägige Begriffe wie Innere Sicherheit, Öffentliche Ordnung, Kriminologie, Delikt oder Strafe im Titel oder in den Deskriptoren vorkommen oder das Werk in die Kriminalforschung eingeordnet sein.3 Dies ergab eine Ausgangsmenge von 9.656 Literaturhinweisen über alle Jahre (siehe Abbildung 1). Die engere Analyse wurde dann auf die Jahrgänge 1995 bis 2006 mit 4.597 Literaturnachweisen bezogen, um aktuelle Trends widerzuspiegeln. Fallweise wurden aber zum Vergleich die Jahresabschnitte 1971-1982 und 1983-1994 daneben gestellt. Nicht immer beziehen sich die einzelnen Auswertungen auf genau 9.656 bzw. 4.597 Publikationen. Das liegt daran, dass nicht für alle Fragestellungen entsprechende Informationen in allen Publikationsnachweisen enthalten waren (z.B. Angabe des Autors). In Bezug auf alle Auswertungen ist zu betonen, dass die für diese Analyse verwendete Grundmenge an Dokumenten nicht alle oder nur treffende Veröffentlichungen zum Thema widerspiegeln kann (z.B. auf Grund der Selektivität der Datenbank, Beschränkung auf die wichtigsten Recherchebegriffe, falschen Zuordnung zu Deskriptoren). Von daher sollten nur im Bezug auf diesen Korpus Vergleiche getroffen werden und auch da nur mit Vorbehalt, da eine Vielzahl von unkontrollierten Einflüssen, z.B. nur zeitlich beschränkte Zuspeicherung bestimmter Datenlieferanten oder Änderung der Auswertungsregeln, enthalten sein können. Auf keinen Fall darf auf die generelle Qualität der jeweiligen Untersuchungsobjekte (Datenbank, Personen, Zeitschriften etc.) geschlossen werden, da außerhalb dieses Themenbereiches ganz andere Verhältnisse vorliegen können. Zu beachten ist auch, dass nicht gleichwertige Veröffentlichungsarten vorliegen, wie Graue Literatur (z.B. Arbeitspapiere) oder Sammelwerksbeiträge (Buchkapitel). Aus diesem Grund wird auch keine direkte Wertung der Analyseergebnisse vorgenommen, sondern vielmehr ein möglichst objektives, empirisches Zahlenmaterial zur Verfügung gestellt, welches den Zustand und die Entwicklung im untersuchten 1

2 3

Die Datenbank SOLIS wird von GESIS-IZ hergestellt. Sie informiert über deutschsprachige fachwissenschaftliche Literatur, Aufsätze in Zeitschriften, Beiträge in Sammelwerken, Monographien und Graue Literatur (einschl. unveröffentlichter DDR-Forschungsberichte) aus den Fachgebieten Soziologie, Methoden der Sozialwissenschaften, Politikwissenschaft, Sozialpolitik, Sozialpsychologie, Bildungsforschung, Kommunikationswissenschaften, Demographie, Ethnologie, Historische Sozialforschung, Arbeitsmarkt- und Berufsforschung sowie aus weiteren interdisziplinären Gebieten der Sozialwissenschaften, wie z.B. Frauenforschung, Freizeitforschung, Gerontologie und Sozialwesen. Die Datenbank SOLIT (Literatur für Sozialarbeit und Sozialpädagogik) des Deutschen Zentralinstituts für soziale Fragen wurde nicht mit einbezogen, da Testrecherchen mit infoconnex ergaben, dass hier deutlich weniger Nachweise dieser Themenstellung vorliegen und zudem wichtige Zeitschriften (wie Bewährungshilfe, Kriminologisches Journal, Neue Kriminalpolitik) von beiden Datenbanken ausgewertet werden, allerdings mit etwas unterschiedlichem Schwerpunkt. Bewährungshilfe und Neue Kriminalpolitik werden in SOLIS nur zu weniger als 50% ausgewertet. Von Verlagen oder Autoren in Deutschland, Österreich und der Schweiz. Schema der Recherchelogik: (als Schlagwörter: Innere Sicherheit; Öffentliche Ordnung;..kriminol..; kriminal..;..delikt..;..delinquen..;..straf.). oder (im Haupt-Titel: innere.. Sicherheit..; öffentliche.. Ordnung..; ..kriminol..; kriminal..;..delikt..;..delinquen..;..straf..) oder (im Freitext, incl. Untertitelt: krimin.. und als Klassifikation: Kriminal-/Rechtssoziologie) und nicht (Untersuchungszeitraum: vor 1946 oder als Haupt-Klassifikation: Entwicklungsländersoziologie, Entwicklungssoziologie oder als Schlagwort: Entwicklungsland).

Die Inneren Sicherheit im Spiegel der deutschsprachigen Literatur

379

Publikationszeitraum beschreiben kann und ansonsten jeweils im Rahmen weiteren fachspezifischen Materials bei entsprechenden Fragestellungen interpretiert werden muss. Seit 1971 ist bezüglich des Publikationsjahres (siehe Abbildung 1) eine leichte Zunahme der Veröffentlichungen zu verzeichnen. Dies entspricht einerseits dem allgemeinen Trend, dass mehr Publikationen entstehen und dass die Datenbank im Laufe der Jahre größere Bestände nachweist. Andererseits lassen sich nach den Höhepunkten 1995 (8,9% in Relation zu soziologischer Literatur), 1998 (9,1%) und 2003 (10%) leichtere Abfälle verzeichnen, die mit der internationalen Sicherheitspolitik in Verbindung stehen dürften.4 Abbildung 1: Publikationsjahre (9.656 Publikationen insgesamt) 470

467

500 431

421

404 367

400

317

311

384

364

354 307

300 228 200 110 100

06 20

05 20

04 20

03 20

02 20

01 20

00 20

99 19

98 19

97 19

96 19

4

95 19

99 -1

83 19

19

71

-1

98

2

0

Anmerkung: Für die Jahre 1971-1982 und 1983-1994 erfolgt die Darstellung auf Basis des arithmetischen Mittels über den jeweiligen Zeitraum hinweg.

Schwankungen zwischen den einzelnen Jahren können natürlich auch durch Sammelwerke und eine spezifische Einspeicherungspolitik beeinflusst sein. Insbesondere gegen Ende des untersuchten Zeitraums ist die Zahl der Einspeicherungen nicht definitiv, da auch nach dem Recherchezeitpunkt (Juli 2007) noch einige Einspeicherungen zu den letzten Publikationsjahren zu erwarten sind. Beachtenswert ist hierbei die ungleiche Verteilung der bibliografischen Form (siehe Abbildung 2). In der näheren Analyse für die Jahre 1995-2006 entfallen gut 1/3 (38%) der Literaturdokumente je auf Bücher und Zeitschriftenartikel, den Rest machen Sammelwerksbeiträge (14%) und graue Literatur (9%) aus. Hierin mag sich z.T. die Datenbankpolitik, nur fallweise einzelne Artikel in Sammelwerken aufzunehmen, widerspiegeln.

4

Siehe auch das Kapitel von Knelangen zum Terrorismus in diesem Band. Zum Vergleich: im Zeitraum 1983-1994 machten die Literaturdokumente zur Inneren Sicherheit 5% in Relation zu soziologischen Themen und im gesamten Zeitraum 1995-2006 8,9% aus.

380

H. Peter Ohly

Abbildung 2: Bibliographische Form der Publikationen 1995-2006 Sammelwerksbeiträge

Zeitschriftenartikel

633

1.757

Graue Literatur

Buch

432

1.775

(4.597 Publikationen insgesamt; vier verschiedene bibliographische Formen)

Die Verteilung der Publikationen nach Originalsprache der Literatur (siehe Abbildung 3) ist dadurch gekennzeichnet, dass englischsprachige Texte5 – entsprechend der ausgewählten Datenbank – nur gering vertreten sind (5%). Abbildung 3: Sprache der Publikationen englisch

247

andere Sprachen

deutsch

33

4.378

(4.658 Publikationen insgesamt; sieben verschiedene Sprachen; Mehrfachnennungen möglich)

Die Tabelle 1 zeigt, mit welcher Häufigkeit einzelne Autoren an den 4.597 Publikationen beteiligt sind. Bei dieser Rangliste der Autoren6 ist zu beachten, dass die Häufigkeiten sich lediglich auf diese spezielle Recherche in der genannten Datenbank beziehen und dass nur auf Informationen gemäß den bibliografischen Beschreibungen zurückgegriffen werden konnte. Auch wurde nicht nach einzelnen Publikationsformen (z.B. Buch vs. Graue Literatur) differenziert. Der Vergleich der Gesamthäufigkeit mit der Häufigkeit als Alleinautor gibt an, wieweit die Veröffentlichungen auch auf die Leistung anderer Autoren zurückgehen (72% aller Literaturnachweise haben nur einen Autor). Während Veröffentlichungen einzelner Autoren diesbezüglich eher als eigenständige Leistung auf diesem Gebiet gewertet werden können,

5 6

Z.T. auch als Parallelfassungen, weshalb Mehrfachnennungen zustande kommen. Die Namen der Autoren wurden formal generiert, indem der Vorname nachgestellt und auf den ersten Buchstaben gekürzt wurde (oft waren nur diese oder der erste Vornamen vorhanden). Auf fälschliche Überschneidung gleichlautender Namensabkürzungen wurde geprüft und in den wenigen vorliegenden Fällen korrigiert. Institutionen wurden nicht als Autor gewertet. Sofern es sich um Nachweise von Sammelbänden selbst handelte, wurden die Herausgeber wie Autoren dieses Bandes behandelt.

Die Inneren Sicherheit im Spiegel der deutschsprachigen Literatur

381

sprechen gemeinsame Publikationen eher für teammäßig abgesicherte Leistungen.7 Bei den beiden Betrachtungsweisen drücken sich die unterschiedlichen Rangplätze von Gesamtzahl der Veröffentlichungen und Einzelveröffentlichungen aus. Christian Pfeiffer und Thomas Ohlemacher z.B. rangieren bei den Gesamtveröffentlichungen an vorderer Position, bei den Veröffentlichungen als alleiniger Autor jedoch etliche Stellen weiter hinten. Mechthild Bereswill ist mit 12 eigenen Veröffentlichungen (neben anderen Autoren) an 9. Stelle, bei Veröffentlichungen auch mit anderen dagegen auf der 35. Position. Individuelle und kollekive Akteure Tabelle 1: Publikationshäufigkeit der Autoren 1995-2006 (4.597 Publikationen, davon 4.487 Publikationen mit 4.095 verschiedenen Autorenangaben; 41 Autoren mit mindestens 12 Veröffentlichungen und 41 Autoren mit mindestens 6 Veröffentlichungen als Alleinautor) sortiert nach: a) 1. nach Häufigkeit als Autor 2. nach Häufigkeit als Alleinautor 3. alphabetisch

sortiert nach: b) 1. nach Häufigkeit als Alleinautor 2. nach Häufigkeit als Autor 3. alphabetisch

Name des Autors

Name des Autors

Anzahl der Publikationen Autor davon als bzw. AlleinKoautor autor

Anzahl der Publikationen Autor davon als bzw. AlleinKoautor autor

Pfeiffer Christian

31

6

Krasmann Susanne

19

15

Pilgram Arno

26

13

Behr Rafael

17

15

Peters Helge

17

14

Ostendorf Heribert

16

14

Ohlemacher Thomas

25

9

Schumann Karl

21

12

Lange Hans-Jürgen

21

9

Reuband Karl-Heinz

15

14

Wetzels Peter

21

3

Pilgram Arno

26

13

Krasmann Susanne

19

15

Kreissl Reinhard

15

13

Kerner Hans-Jürgen

19

7

Gössner Rolf

14

13

Greve Werner

19

3

Schumann Karl

21

12

Oberwittler Dietrich

18

8

Karstedt Susanne

14

12

Behr Rafael

17

15

Bereswill Mechthild

12

12

Peters Helge

17

14

Reichertz Jo

16

11

Steinert Heinz

17

9

Busch Heiner

14

11

Ostendorf Heribert

16

14

Heinz Wolfgang

13

10

Reichertz Jo

16

11

Pütter Norbert

12

10

Lindenberg Michael

16

6

Beste Hubert

11 10 Fortsetzung Tabelle 1 nächste Seite

7

Eine Gewichtung nach Anzahl der beteiligten Autoren erschien uns dagegen nicht ratsam, da die Rollenverteilung in den Autorenschaften sehr unterschiedlich sein dürfte und Teamarbeit evtl. sogar Aufwand und Bedeutung heraufsetzen könnte.

382

Name des Autors

Dünkel Frieder

H. Peter Ohly

Anzahl der Publikationen Autor davon als bzw. AlleinKoautor autor

Name des Autors

Anzahl der Publikationen Autor davon als bzw. AlleinKoautor autor

Kersten Joachim

11

10

13

Cornel Heinz

10

10

14

Ohlemacher Thomas

25

9

15

7

Lange Hans-Jürgen

21

9

Gössner Rolf

14

13

Steinert Heinz

17

9

Karstedt Susanne

14

12

Ludwig-Mayerhofer Wolfgang

12

9

Busch Heiner

14

11

Oberwittler Dietrich

18

8

Albrecht Günter

14

8

Albrecht Günter

14

8

Sessar Klaus

14

7

Walter Michael

13

8

16

Kreissl Reinhard

15

Reuband Karl-Heinz

15

Mansel Jürgen

3

Kury Helmut

14

5

Cremer-Schäfer Helga

12

8

Lamnek Siegfried

14

5

Brüchert Oliver

11

8

Görgen Thomas

14

1

Hess Henner

11

8

Heinz Wolfgang

13

10

Kerner Hans-Jürgen

19

7

Walter Michael

13

8

Mansel Jürgen

15

7

Boers Klaus

13

7

Sessar Klaus

14

7

Bannenberg Britta

13

7

Bannenberg Britta

13

7

Böttger Andreas

13

4

Boers Klaus

13

7

Kawamura Gabriele

13

6

Sack Fritz

12

7

Bereswill Mechthild

12

12

Scheerer Sebastian

12

7

Pütter Norbert

12

10

Stangl Wolfgang

12

7

Ludwig-Mayerhofer Wolfgang

12

9

Liebl Karlhans

11

7

Cremer-Schäfer Helga

12

8

Albrecht Hans-Jörg

10

7

Sack Fritz

12

7

Pfeiffer Christian

31

6

Scheerer Sebastian

12

7

Lindenberg Michael

16

6

7

Schröer Norbert

12

6

Stangl Wolfgang

12

Wie auch bei anderen Publikationsanalysen ergibt die Auszählung der Veröffentlichungen, dass wenige Autoren vergleichsweise viel publizieren und umgekehrt viele Autoren vergleichsweise wenig (exponentiell abfallende Zipf-Kurve). Die Publikationsverteilung über die Jahresabschnitte ist ein Hinweis darauf, wie kontinuierlich der jeweilige Autor sich mit der Problematik „Innere Sicherheit“ auseinander gesetzt hat (vgl. Tab. 2). Hierbei wurde der Abschnitt 1995-2006 nochmals in vier 3-Jahresabschnitte unterteilt. So lässt sich ablesen, welche Autoren erst in jüngerer Zeit in diesem Themenfeld publizieren (z.B. Werner Greve), welche durchgängig zu diesem Thema publizieren (z.B. Arno Pilgram, Karl Schumann, Fritz Sack) und welche sich möglicherweise bereits von diesem Thema abgewendet haben (z.B. Manfred Brusten). Auch gibt es einzelne Autoren, deren „Spitzenstellung“ primär auf eine außergewöhnliche Aktivitätsperiode zurückgeht, bei gleichzeitig kontinuierlicher Publikation zum Themenbereich (z.B. Heinz Steinert).

Die Inneren Sicherheit im Spiegel der deutschsprachigen Literatur

383

Tabelle 2: Anzahl Gesamtpublikationen über die Jahre 1971-2006 (9.656 Publikationen insgesamt, davon 8.448 Publikationen ohne Autorenangabe; Mehrfachnennungen möglich; 32 Autoren mit mindestens 17 Publikationen; absteigend sortiert nach Publikationshäufigkeit) Autor Steinert Heinz Pilgram Arno Brusten Manfred Schumann Karl Sack Fritz Haferkamp Hans Kreissl Reinhard Pfeiffer Christian Stangl Wolfgang Kerner Hans-Jürgen Sessar Klaus Lamnek Siegfried Reuband Karl-Heinz Ohlemacher Thomas Kury Helmut Lüderssen Klaus Albrecht Hans-Jörg Liebl Karlhans Cremer-Schäfer Helga Lange Hans-Jürgen Scheerer Sebastian Schröer Norbert Opp Karl-Dieter Wetzels Peter Cornel Heinz Greve Werner Jehle Jörg-Martin Krasmann Susanne Oberwittler Dietrich Behr Rafael Kaiser Günter Peters Helge

1971-1982 34 21 36 17 17 26 0 0 0 0 0 0 0 0 0 24 0 0 0 0 0 0 21 0 0 0 0 0 0 0 0 0

1983-1994 20 20 17 14 13 13 23 0 16 18 13 12 10 0 13 0 14 12 10 0 10 10 0 0 10 0 19 0 0 0 17 0

Publikationszeitraum 1995-1997 1998-2000 2001-2003 4 10 2 5 8 6 0 0 0 5 0 12 6 3 0 0 0 0 4 4 2 20 4 0 4 3 3 9 4 2 5 2 5 3 5 6 4 5 4 7 6 11 2 0 2 0 0 0 1 1 5 0 1 6 5 2 3 0 10 5 5 1 4 2 2 6 0 0 0 11 5 4 1 2 3 6 4 2 0 0 0 6 3 6 0 1 12 2 6 6 0 0 0 4 8 2

2004-2006 gesamt 1 71 7 67 0 53 4 52 3 42 0 39 5 38 7 31 2 28 4 27 2 27 0 26 3 26 1 25 7 24 0 24 2 23 4 23 2 22 7 22 2 22 2 22 0 21 1 21 4 20 7 19 0 19 4 19 5 18 3 17 0 17 3 17

Wie bereits aus Tabelle 1 hervorgeht, publizieren nicht alle aufgeführten Autoren allein, z.B. bei breiter angelegten Forschungsarbeiten. Die Ko-Autorenschaften (siehe Abbildung 4), ausgewiesen nur für Autoren mit mindestens 7 Publikationen, zeigen an, wieweit (in absoluten Häufigkeiten) die gleichen Paare oder auch Gruppen8 wiederholt an Publikationen beteiligt sind.9 Umgekehrt weisen die allein stehenden Namen (unten in der Abbildung) darauf hin, dass zwar häufig, aber entweder alleine oder immer mit wechselnden Autoren publiziert wird. Relativ deutlich zeichnet sich ein größeres Zentrum ab, das sich mit dem Namen Pfeiffer verbinden lässt. Weitere Gruppen zeigen sich je um Schumann, Steinert, Löschper und Kerner. Diese sind untereinander nicht durch weitere Ko-Autorenschaften verbunden (obgleich sie 8 9

Gleichzeitig (Moellers, Ooyen) oder auch wechselseitig miteinander publizierend, z.B. Naplava, Oberwittler und Koellisch. Hierbei wurde bereits eine gemeinsame Publikation als erwähnenswert angesehen.

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z.B. in Sammelwerken durchaus häufig „nebeneinander“ auftauchen können). Daneben zeigen sich viele weitere Einzelautoren und Paare von Autoren, die darüber hinaus nicht regelmäßig mit bestimmten anderen Autoren publizieren, z.B. Krasmann oder Möllers und Ooyen. Hierin spiegeln sich Kooperationsmuster, die nicht unbedingt einer formalen Instituts- oder Teamzugehörigkeit entsprechen müssen. Obwohl es sich um ein inderdisziplinäres Thema handelt und einzelne Wissenschaften kaum benennbar sind, lässt sich doch feststellen, dass die Zentren eher dem verwaltungswissenschaftlichen oder dem sozialwissenschaftlichen Bereich zuzuordnen sind. Bei letzterem dominieren Soziologie, Psychologie und Politologie. Dieses Interesse von vielen Wissenschaften an Sicherheitsfragen und Kriminologie erklärt vielleicht auch die geringe Verbundenheit der einzelnen Forschergruppen untereinander. Abbildung 4: Ko-Autorenschaften 1995-2006 (insgesamt 4.597 Publikationen, davon 4.487 Publikationen mit 4.095 verschiedenen Autorenangaben; davon 115 Autoren mit mindestens 7 Publikationen) Althoff

Smaus

Thomas

Kerner

Stelly

Weitekamp

Löschper

Cremer-Schäfer

Dünkel

Geng

Frehsee

Matt

Bruechert

Kury

Seus

Obergfell-Fuchs

Dölling

Feltes

Steinert

Schumann

Pilgram Bannenberg Pelikan

Rössner

Peters

Menzel

Möllers

Ooyen

Prein

Hermann

Böttger

Köllisch

Oberwittler

Strobl

Naplava

Mecklenburg Görgen Scheerer

Reichertz Reindl

Hess

Schröer

Ohlemacher

Greve

Pfeiffer Wetzels

Kawamura

Lindenberg Schmidt-Semisch

Hosser Schäfer

Lamnek

Holthusen

Albrecht, G.

Mansel

Raithel

Lüdtke

Albrecht, H. Behr Bereswill Beste Boers Brosius Busch Bussmann Christe-Zeyse Cornel Eckert Egg Eick Eifler Eisner Entorf Frevel Gössner Hallenberger Hassemer Heinz Heitmeyer Hitzler Jaschke Jehle Kaiser Kant Karstedt Kavemann Kersten Korfes Krasmann Kreissl Kreuzer Lautmann Legnaro Lehne Liebl Ludwig-Mayerhofer Lüdemann Narr Ostendorf Kühnel Lange Pitschas Prätorius Pütter Reuband Sack Schweer Sessar Sieber Sohn Stangl Steffen Wacquant Walter Wehrheim

Anmerkung: Die Rangordnung der Strichstärke entspricht der Häufigkeit der Ko-Autorenschaft (zwischen 2 und 10) und die Namensgröße der Publikationszahl des Autors.

Die Inneren Sicherheit im Spiegel der deutschsprachigen Literatur

385

Kollektionen Tabelle 3: Sammelwerke mit Beiträgen zum Thema ‘Innere Sicherheit’ zwischen 1995 und 2000 10 (1.220 einzelne Beiträge in den Datenbanken aus 434 Sammelwerken ; davon Beiträge aus 29 Sammelwerken mit mind. 10 Beiträgen, absteigend nach Veröffentlichungsjahr sortiert)

Sammelwerk

Anzahl der Einzelbeiträge in der Datenbank

K.-S. Rehberg (Hrsg.) Soziale Ungleichheit, kulturelle Unterschiede: Verhandlungen des 32. Kongresses der Deutschen Gesellschaft für Soziologie in München. Teilband 1 und 2. Campus-Ver12 lag, Frankfurt am Main 2006. Th. Feltes, Ch. Pfeiffer & G. Steinhilper (Hrsg.) Kriminalpolitik und ihre wissenschaftlichen Grundlagen: Festschrift für Professor Dr. Hans-Dieter Schwind zum 70. Geburtstag. Müller (C.F.Jur.), 25 Heidelberg 2006. A. Pilgram & C. Prittwitz (Hrsg.) Jahrbuch für Rechts- und Kriminalsoziologie: 2004, Kriminologie; Akteurin und Kritikerin gesellschaftlicher Entwicklung; über das schwierige Verhältnis der Wis17 senschaft zu den Verwaltern der Sicherheit. NomosVerlag, Baden Baden 2005. M. H. W. Möllers & R. Ch. v. Ooyen (Hrsg.) Jahrbuch Öffentliche Sicherheit 2004/2005, Verlag für 10 Polizeiwissenschaften, Frankfurt am Main 2005. H. Groß & P. Schmidt (Hrsg.) Innen- und Außensicht(en) der Polizei: empirische Polizeiforschung 14 VI. 1. Aufl. Verlag für Polizeiwissenschaft 2005. G. v. Elsbergen (Hrsg.) Wachen, kontrollieren, patrouillieren: Kustodialisierung der Inneren Sicher13 heit. VS-Verlag, Wiesbaden 2004. M. v. Backhaus (Hrsg.) Fehler und Lernkultur in der Polizei: empirische Polizeiforschung V. Verlag 14 für Polizeiwissenschaft 10/2004. J. Raithel & J. Mansel (Hrsg.) Kriminalität und Gewalt im Jugendalter: Hell- und Dunkelbefunde im 15 Vergleich. Juventa Verlag, Weinheim 2003. D. Oberwittler und S. Karstedt (Hrsg.) Kölner Zeitschrift für Soziologie und Sozialpsychologie. 16 Sonderheft 43/2003 der KZfSS. VS-Verlag, Wiesbaden 2003. M. H. W. Möllers & R. Ch. v Ooyen (Hrsg.) Jahrbuch Öffentliche Sicherheit 2002/2003. Verlag für 11 Polizeiwissenschaften, Frankfurt am Main 2003. H.-J. Lange (Hrsg.) Die Polizei der Gesellschaft: zur Soziologie der Inneren Sicherheit. Leske + Bu17 drich, Opladen 2003. S. Lamnek & M. Boatcá (Hrsg.) Geschlecht - Gewalt – Gesellschaft. Leske & Budrich, Opladen 18 2003. J. Allmendinger (Hrsg.) Entstaatlichung und soziale Sicherheit: Verhandlungen des 31. Kongresses 15 der Deutschen Gesellschaft für Soziologie in Leipzig. Teil 1 Leske + Budrich, Opladen 2003. W. Heitmeyer (Hrsg.) Internationales Handbuch der Gewaltforschung. 1. Aufl. VS-Verlag, Wiesba12 den 2002. H.-J. Lange (Hrsg.) Staat, Demokratie und Innere Sicherheit in Deutschland. Leske u. Budrich, Op14 laden 2000. G. Löschper & G. Smaus (Hrsg.) Das Patriarchat und die Kriminologie. 7. Beiheft zur Zeitschrift 16 Kriminologisches Journal. Juventa-Verlag, Weinheim 1999. J. Linder & C. M. Ort (Hrsg.) Verbrechen - Justiz - Medien: Konstellationen in Deutschland von 15 1900 bis zur Gegenwart. Max Niemeyer Verlag, Tübingen 1999. Fortsetzung Tabelle 3 nächste Seite

10

Da Sammelwerke auch eigenständig und z.T. nur diese in den Datenbanken beschrieben werden, dürfte die Zahl der tatsächlich enthaltenen Sammelwerke etwas größer sein als die Zahl der hier ausgewerteten Sammelwerke, die mindestens mit einem eigenständig beschriebenen Beitrag nachgewiesen sein müssen. Der Sonderband der „Kölner Zeitschrift für Soziologie und Sozialpsychologie“ (2003) sowie das Beiheft des „Kriminologischen Journals“ (1999) wurden hier als Sammelbände gewertet.

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Sammelwerk

H. Ortner, A. Pilgram & H. Steinert (Hrsg.) Jahrbuch für Rechts- und Kriminalsoziologie. New Yorker „Zero-Toleranz“-Politik 1998. R. Hitzler & H. Peters (Hrsg.) Inszenierung: Innere Sicherheit: Daten und Diskurse. Leske u. Budrich, Opladen 1998. C. Cippitelli & A. Schwanebeck (Hrsg.) Das Mord(s)programm: Krimis und Action im deutschen Fernsehen GEP. Buchverlag, Frankfurt am Main 1998. H. Kury (Hrsg.) Konzepte Kommunaler Kriminalprävention: Sammelband der „Erfurter Tagung“. edition iuscrim, Max-Planck-Institut für Ausländer und Internationales Strafrecht, Freiburg i. Br. 1997. T. v. Trotha (Hrsg.) Politischer Wandel, Gesellschaft und Kriminalitätsdiskurse: Beiträge zur interdisziplinären wissenschaftlichen Kriminologie; Festschrift für Fritz Sack zum 65. Geburtstag. NomosVerlag, Baden-Baden 1996. Th. Trenczek & H. Pfeiffer (Hrsg.) Kommunale Kriminalprävention: Paradigmenwechsel und Wiederentdeckung alter Weisheiten. Forum Verlag, Bonn 1996. J. Reichertz & N. Schröer (Hrsg.) Qualitäten polizeilichen Handelns: Beiträge zu einer verstehenden Polizeiforschung. Leske u. Budrich, Opladen 1996. Bundeskriminalamt (Hrsg.) Das Opfer und die Kriminalitätsbekämpfung: Vorträge und Diskussionen der Arbeitstagung des Bundeskriminalamts vom 14. bis 17. November 1995. BKA-Forschungsreihe Band 36. VS-Verlag, Wiesbaden 1996. F. Sack (Hrsg.) Privatisierung staatlicher Kontrolle: Befunde, Konzepte, Tendenzen. NomosVerlag, Baden-Baden 1995. H.-H. Kühne (Hrsg.) Festschrift für Koichi Miyazawa: dem Wegbereiter des japanisch-deutschen Strafrechtsdiskurses. NomosVerlag, Baden-Baden 1995. G. Kaiser & J.-M. Jehle. (Hrsg.) Kriminologische Opferforschung: neue Perspektiven und Erkenntnisse. Teilbd. 2: Verbrechensfurcht und Opferwerdung; Individualopfer und Verarbeitung von Opfererfahrungen. Kriminalistik Verlag, Heidelberg 1995. R. Gössner (Hrsg.) Mythos Sicherheit: der hilflose Schrei nach dem starken Staat. 1. Aufl. NomosVerlag, Baden-Baden 1995. K.-D. Bussmann & R. Kreissl (Hrsg.) Kritische Kriminologie in der Diskussion: Theorien, Analysen, Positionen. Westdeutscher Verlag, Obladen 1995. G. Albrecht & W. Ludwig-Mayerhofer (Hrsg.) Diversion and informal social control. de Gruyter, Berlin/New York 1995.

Anzahl der Einzelbeiträge in der Datenbank 11 11 10 20

13 10 12 10 14 20 11 20 10 16

Die recherchierten Beiträge aus dem Gebiet der Inneren Sicherheit wurden auch daraufhin untersucht, wieweit sie aus bestimmten Sammelwerken oder Zeitschriften stammen. Hierdurch werden Kollektionen ermittelt, die sich zumindest von der Zahl der Beiträge her für die Recherchethematik anbieten. In Tabelle 8.3 werden absteigend nach dem Publikationsjahr die Sammelwerke gelistet, die mindestens 10 zutreffende Einzelbeiträge aufweisen. Diese Reihung stellt also keine Empfehlung dar, sondern spiegelt lediglich die Aktualität und Vielzahl an Einzelbeiträgen zum Thema Innere Sicherheit wider11; es wird damit keine Aussage über Umfang, inhaltliche Abdeckung oder Qualität der Beiträge gemacht.

11

Solche Sammelwerke sind oft der Grund für bestimmte thematische Häufungen der Publikationen in einzelnen Jahren.

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Tabelle 4: Zeitschriften mit Veröffentlichungen aus der Thematik Innere Sicherheit 1995-2006 (1.783 Zeitschriften-Beiträge aus 252 verschiedenen Zeitschriften in den Datenbanken; davon Zeit12 schriften-Beiträge in 37 Zeitschriften mit mind. 10 Publikationen; alphabetisch sortiert) Zeitschrift Angewandte Sozialforschung Archiv für Rechts- und Sozialphilosophie (ARSP) Aus Politik und Zeitgeschichte Berliner Debatte Initial Bewährungshilfe Blätter für deutsche und internationale Politik Bürgerrechte & Polizei DISKURS Forum Qualitative Sozialforschung / Forum: Qualitative Social Research Internationale Politik Jahrbuch für Rechts- und Kriminalsoziologie Journal für Konflikt- und Gewaltforschung (jetzt: International Journal of Conflict and Violence Research) Kriminologisches Journal Kritische Justiz Leviathan Media Perspektiven message Mittelweg 36 Neue Kriminalpolitik Neue Praxis Osteuropa Polizei & Wissenschaft Prokla Soziale Probleme Sozialmagazin Sozialwissenschaftliche Informationen tv diskurs Vorgänge Widersprüche Zeitschrift für Jugendkriminalrecht und Jugendhilfe Zeitschrift für Rechtssoziologie Zeitschrift für Sexualforschung Zeitschrift für Strafvollzug und Straffälligenhilfe Zeitschrift für Urheber- und Medienrecht

Häufigkeit 10 15 62 11 145 19 58 10 10 10 20 14 103 39 13 10 49 10 137 25 11 69 18 35 21 12 20 23 15 44 18 14 10 45

Themen der Publikationen Im Folgenden werden Angaben dazu gemacht, wieweit bestimmte Themenbereiche auf dem Gebiet der Inneren Sicherheit in der recherchierten Literatur vorkommen, um Hinweise z.B. auf aktuelle Forschungstrends zu geben. Dabei wurde auf die Themenbereiche der Verschlagwortung13 der Literaturnachweise in der Datenbank zurückgegriffen. 12 13

Sonderhefte wurden als Sammelbände gewertet. Diese Schlagwörter werden auch Deskriptoren genannt: Begriffe, die aus einer verbindlichen Liste ausgewählt werden. Schlagwörter können sowohl einen Hinweis auf aktuelle Forschungstrends wie auch auf spezielle Fachtermini geben.

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Die Themenbereiche (siehe Abbildung 5) stellen die Systematik des Datenbankherstellers für die verwendeten Schlägwörter dar. In dieser Analyse werden diese Themenbereiche auf ihrem zweitobersten Niveau analysiert. Hierdurch werden bewusst grobe Konzepte angesprochen, um die verschiedensten Schlagwörter auf breitere semantische Inhalte zurückführen zu können. Es liegen im Datenbestand insgesamt 32 unterschiedliche Themenbereiche vor.14 Dabei können durchaus mehrere Schlagwörter zu einer Literaturstelle zum gleichen Themenbereich führen. Die Aufgliederung der Ergebnisse erfolgt im Verlauf der Publikationszeiträume (Tab. 5). Wegen der Breite der Themenbereiche werden i.d.R. nur moderate Veränderungen im Zeitverlauf sichtbar. Der Zeitraum 1971-1982 ist dabei weniger repräsentativ, da die Datenbank SOLIS erst 1979 aufgebaut wurde und die Publikationsjahre ab 1945-1977 nur für einen engeren Scope zugespeichert wurden.15 Allgemein kann man erkennen, dass im ganzen Zeitraum 1971-2006 die Themenbereiche SOZIALE PROBLEME, POLITIK, RECHT und bestimmte REGIONale Analysen stark vertreten sind. Sehr wenig kommen dagegen in allen Jahren eher mikrosoziologische Themenbereiche wie ROLLE, INDIKATOREN, GRUPPE oder SOZIALISATION vor, ebenso aber auch FREIZEIT. Erst im Zeitabschnitt 1995-2006 werden WANDEL, KOMMUNIKATION, THEORIEN, WIRTSCHAFT und UMWELT deutlich stärker. POLITIK erfährt auf einem bereits hohen Niveau von 1971-1982 nochmals eine Steigerung auf bis zu 69,3% im letzten ausgewiesenen Zeitraum 2004-2006.16 Die psychologischen Fragestellungen, z.B. ROLLE, Sozialisation, aber auch MEDIZIN nehmen dagegen eher im Zeitverlauf ab. Die Beziehungen zwischen den Themen17 lassen sich unter Berücksichtigung aller Beziehungen untereinander in einem Begriffsnetz darstellen (siehe Abbildung 6). Zur weiteren Verdeutlichung des semantischen Gehaltes der Themenbereiche wurden auch Schlagwörter mit einbezogen, sofern sie den Häufigkeitskriterien ebenfalls entsprachen. Hierdurch sind einmal über die Zahl der zu durchlaufenden Verbindungen die indirekte semantische Nähe der Begriffe, gleichzeitig aber auch die bivariate Beziehungsstärke (hier unter Heranziehung des Jaccard-Koeffizienten18 dargestellt) ersichtlich. So sind Ketten wie INDIVIDUUM-Angst-Bevölkerung-Einstellung nur über einen einzigen Pfad miteinander assoziiert und Cliquen19 wie VERHALTEN, Gewalt, FAMILIE, SCHICHT direkt und indirekt untereinander verbunden. Um 14 15 16 17 18

19

Personennamen, Organisationsnamen und sog. Allgemeinbegriffe wurden nicht einbezogen. Speziell bezüglich Bette et al. (1980). Im absoluten Verhältnis dieser Begriffsvergabe zu den Vorjahren wie auch in der Prozentsatzdifferenz, die den absoluten Zuwachs dieses Begriffs in Bezug zu allen Dokumenten im jeweiligen Jahr angibt. Im Weiteren auch „Begriffe“ genannt. Sie umfassen Themenbereiche (in Großschreibweise gesetzt) und Schlagwörter. Hier werden nur Jaccard-Koeffizienten von mindestens 0,2 berücksichtigt, was eine bereits nennenswerte Assoziation darstellt. Der Jaccard-Koeffizient setzt das gemeinsame Auftreten (aber nicht das gemeinsame Nichtvorkommen) in Bezug zur Häufigkeit beider Begriffe, wobei das gemeinsame Auftreten nur einmal gezählt wird (siehe z.B. Sodeur 1974: 107-111). Es wird also in den Themennetzwerken die relative Besonderheit der jeweiligen Beziehung im Verhältnis zu den Einzelhäufigkeiten gewertet – im Gegensatz zu der absoluten Betrachtung der Autorenbeziehungen. Da der Jaccard-Koeffizient ungerichtet ist, kann aus ihm nicht abgelesen werden, ob der erste Begriff meist mit dem anderen vorkommt, ob es umgekehrt ist oder dies für beide zutrifft. Ein hoher Wert kann allerdings nur bei einem auch tatsächlich auf Gegenseitigkeit beruhenden Verhältnis erzielt werden (NORDAMERIKA-USA oder WISSENSCHAFT-Kriminologie). Die Stärke der einzelnen Beziehungen ist unabhängig von der Existenz weiterer Beziehungen. Für die Ermittlung der Zusammenhänge konnte das Dokumenten-Analysesystem DATAVIEW, eine Entwicklung des CRRM, Marseille, herangezogen werden. Es stellt eine große Auswahl von Zusammenhangskoeffizienten zur Verfügung, so auch den Jaccard-Koeffizienten. In einer sog. Clique sind alle Punkte über eine bestimmte maximale Anzahl von aneinandergereihten Beziehungen auf kürzestem Wege untereinander verbunden.

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übersichtliche Netzstrukturen zu erzeugen, wurde eine Mindesthäufigkeit20 der Begriffe von 10021 gewählt, was 104 unterschiedliche Begriffe ergab. Zudem wurde für das gemeinsame Vorkommen eine Mindesthäufigkeit von 10 und ein Jaccard-Koeffizient von mindestens 0,2 gewählt.22 Absolut wie auch bezüglich der (Jaccard-)Beziehungen treten im gesamten untersuchten Zeitraum 1995-2006 die Themenbereiche (in Majuskeln) am stärksten hervor, da die Schlagwörter (Groß-/Kleinschreibung) innerhalb dieser Gebiete natürlich viel spezifischer vergeben werden. Der Deskriptor Kriminologie aus dem Themenbereich SOZIALE PROBLEME weist allerdings auch starke Beziehungen zu (Schlagwörtern aus) anderen Themenbereichen auf: zu POLITIK, SCHICHT, FAMILIE, REGION. Auch muss ein Schlagwort nicht unbedingt an seinen Themenbereich angebunden vorkommen, z.B. wenn sein Themenbereich häufiger auf Grund anderer Schlagwörter vorkommt (z.B. BEWUSSTSEIN vs. Einstellung; DEMOGRAPHIE vs. Bevölkerung). Es zeichnen sich mehrere zentrale Begriffskomplexe aus den Themenbereichen FAMILIE, SOZIALE PROBLEME, SCHICHT, POLITIK und REGION ab, die direkt oder indirekt (über andere Begriffe) miteinander in Beziehung stehen. Weitere Begriffe, die wegen der gewählten Schwellenwerte nur in Paarkombinationen ausgewiesen werden, stellen meist nur eine Konkretisierung, bzw. Verallgemeinerung eines Begriffes dar (z.B. Nordamerika-USA, HISTORISCH-DDR) oder eine üblicherweise kombiniert auftretende Fragestellung (z.B. Opfer-Täter, Inhalt-Fernsehen). KULTUR, METHODOLOGIE, THEORIE und WANDEL kommen zwar häufig, aber nicht spezifisch mit bestimmten anderen Begriffen vor.

20 21

22

Mindesthäufigkeit meint die Anzahl der Dokumente, in denen dieses Schlagwort enthalten ist. Es liegt hiermit eine Beziehung der Anzahl der unterschiedlichen Begriffe von 1:44 zur untersuchten Dokumentenmenge (4.597) vor, was in etwa auch der in anderen ähnlichen Untersuchungen entspricht (s. Herfurth et al. 2003). Da die Beziehungen nicht dichotom (besteht oder besteht nicht), sondern graduell (mindestens 0,2) ausgeprägt sind, sind die Grenzen der dargestellten Komponenten (alle miteinander verbundenen Begriffe; hier auch Begriffsnetze genannt) der Begriffsgesamtheit relativ zu interpretieren.

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Tabelle 5: Themenhäufigkeit pro Publikationszeitraum (in Prozent) (8.448 Publikationen, 32 verschiedene Themenbereiche; Mehrfachnennungen möglich; systematisch sortiert) Themenbereich Wissenschaftstheorie, METHODOLOGIE, Methoden THEORIEN und Ansätze WISSENSCHAFTliche Disziplin und Teilbereiche soziale Systeme, soziale SCHICHTung GesellschaftsSYSTEMe, soziale Bewegungen und Ideologien sozialer WANDEL soziale Daten und INDIKATOREN INDIVIDUUM, Persönlichkeit Einstellung, Wissen, BEWUSSTSEIN VERHALTEN, Interaktion, soziale Beziehungen GRUPPE SOZIALISATION

Lebensalter, Partnerschaft und FAMILIE ROLLE, Position, Status soziale NORMEN und Werte SOZIALE PROBLEME SOZIALWESEN und Sozialpraxis BERUF und Qualifikation ARBEIT, Arbeitsmarkt MEDIZIN, Gesundheit Wissenschaft, KULTUR, Kunst, Religion FREIZEIT, Sport, Tourismus räumliche UMWELT, Ökologie ERZIEHUNG, Bildung KOMMUNIKATION, Sprache, Publizistik Bevölkerung, DEMOGRAPHIE POLITIK RECHT WIRTSCHAFT HISTORISCHe Begriffe Länder, REGIONen Berufsbezeichnungen, AUSBILDUNGsberufe 23

Publikationen insgesamt (absolut)

19711982

19831994

19951997

19982000

20012003

20042006

10,3

14,0

13,6

16,4

12,7

16,1

1971-2006 in% abs. 13,4

3.677

4,9

4,9

6,6

7,1

7,9

7,3

6,1

3.175

11,3

19,4

16,6

18,0

14,1

18,2

16,1

3.619

17,0

29,9

38,4

36,2

37,6

32,4

29,7

3.430

5,7

12,3

13,3

18,0

15,1

13,8

12,0

2.249

7,4 2,5 16,4 15,7 21,6 4,0 4,6 23,0 2,3 14,3 60,2 15,2 7,1 13,4 9,7 14,2 2,4 8,2 9,2 15,7 13,4 44,5 47,0 11,1 7,3 49,9 5,6 100

1.856 1.206 1.734 1.663 1.908 1.044 1.085 1.960 891 1.430 3.468 1.478 1.047 1.235 1.257 1.094 623 726 806 854 810 1.795 2.604 578 526 2.017 372 9.656

1,9 5,7 1,9 2,9 8,1 17,9 9,7 15,4 16,3 23,0 2,4 4,3 4,9 5,5 16,6 28,6 1,9 3,0 10,1 16,4 38,2 68,4 11,4 18,8 5,8 8,2 7,9 13,4 8,5 14,1 7,7 14,5 1,3 2,8 3,5 7,1 6,8 10,3 5,9 13,1 4,3 13,7 17,1 39,3 30,6 58,8 4,8 9,3 4,9 8,3 23,9 49,0 3,8 6,3 100 100 (2324) (2735)

11,5 11,2 10,7 11,8 2,5 2,9 2,3 2,2 19,5 18,0 21,2 19,3 21,0 19,2 18,6 17,5 22,1 22,9 25,6 23,4 5,8 4,9 4,8 3,2 4,8 4,1 3,8 3,7 25,4 23,0 24,9 19,1 2,7 1,4 2,4 2,2 14,5 14,7 15,0 16,3 75,1 68,1 64,2 60,6 17,9 17,0 12,8 13,0 5,8 5,6 8,2 7,8 10,8 16,2 16,8 20,0 7,7 8,4 7,8 7,3 15,2 17,8 18,7 17,1 2,4 3,2 2,9 2,0 10,8 12,0 11,4 10,8 10,7 9,4 10,4 8,9 18,6 25,6 20,7 23,5 18,9 19,2 16,7 17,2 53,1 59,3 61,9 69,3 44,9 49,1 48,4 49,7 12,5 17,6 15,4 16,1 7,4 11,8 8,2 4,9 62,4 65,0 63,6 63,5 3,9 4,8 6,5 8,2 100 100 100 100 (995) (1025) (1302) (1275)

Anmerkung: In Majuskeln diejenigen Bezeichnungen, die im Folgenden stellvertretend für diese Themenkomplexe verwendet werden.

23

Die Summe aller Nennungen von Themenbereichen liegt über der Anzahl der Publikationen, also über 100%. Und zwar wurden im Zeitraum 1971-2006 ca. sechs Themenbereiche pro Dokument verschlagwortet.

Die Inneren Sicherheit im Spiegel der deutschsprachigen Literatur

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Abbildung 5: Themenbeziehungen als semantisches Netz 1995-2006 (insgesamt 4.597 Dokumente; Mindesthäufigkeit der Begriffe: 100; Mindesthäufigkeit der Beziehungen: 10) abweichendes Verhalten

INDIVIDUUM

Angst

Bevölkerung

Einstellung

VERHALTEN

Ausländer

DEMOGRAPHIE

Sozialarbeit

Gewalt

SCHICHT

Frau

BEWUSSTSEIN

SOZIALWESEN

SOZIALE PROBLEME FAMILIE

Kriminalität

POLITIK Polizei

Jugendlicher

innere Sicherheit

REGION

RECHT

Delinquenz

KOMMUNIKATION HISTORISCH

DDR

ERZIEHUNG

Schule

Opfer

AUSBILDUNG

SYSTEM

Täter Polizeibeamter

Gesellschaft

UMWELT

NORMEN Nordamerika Inhalt

Stadt

soziale Kontrolle

USA Fernsehen

Strafrecht

Justizvollzugsanstalt

Rechtsradikalismus

Strafvollzug Ausländerfeindlichkeit

Berichtersattung

Massenmedien

WISSENSCHAFT

Kriminologie

Arbeit Beruf Entwicklung EU Europa Freizeit geschlechtsspezifische Faktoren Gewaltbereitschaft Gewaltkriminalität Gruppe historische Entwicklung Indikatoren Innenpolitik Jugend Jugendhilfe Justiz Kind Kriminalisierung Kriminalpolitik Korruption KULTUR METHODOLOGIE Medizin Menschenrechte neue Bundesländer Öffentlichkeit Österreich organisierte Kriminalität Polizeieinsatz Prävention Privatisierung postsozialistisches Land

Rechtssprechung Rechtsstaat Reform Rolle Schweiz Sexualdelikt Sicherheit Sicherheitspolitik soziale Faktoren soziale Kontrolle Sozialisation Staat Strafe

Straffälliger Strafgefangener Straftat Strafverfolgung Strafverfahren THEORIE Terrorismus Tötungsdelikt Überwachung Verbrechensbekämpfung

sozialer WANDEL Wirtschaft

Anmerkung: Die Rangordnung der Strichstärke entspricht der Stärke des Jaccard-Assoziationsmaßes (zwischen 0,2 und 1,0) und die Begriffsgröße der Häufigkeit der zutreffenden Literaturstellen.

Becker, Jörg/Göhring, Wolf (Hrsg.) (1999): Kommunikation statt Markt. Zu einer alternativen Theorie der Informationsgesellschaft. Sankt Augustin: Gesellschaft für Mathematik und Datenverarbeitung – Forschungszentrum Informationstechnik GmbH. Best, Heinrich/Endres-Niggemeyer, Brigitte/Herfurth, Matthias/Ohly, H. Peter (Hrsg.) (1994): Informations- und Wissensverarbeitung in den Sozialwissenschaften. Beiträge zur Umsetzung neuer Informationstechnologien. Opladen: Westdeutscher Verlag. Bette, Karl-Heinrich/Herfurth, Matthias/Lüschen, Günther (Hrsg.) (1980): Bibliographie zur deutschen Soziologie, 1945-1977. Göttingen: Verlag- und Buchdruckerei Otto Schwartz. Bick, Wolfgang/Mann, Reinhard/Müller, Paul J. (Hrsg.) (1984): Sozialforschung und Verwaltungsdaten. Historisch-Sozialwissenschaftliche Forschungen 17. Stuttgart: Klett-Cotta.

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H. Peter Ohly

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Ausblick zur Sicherheitsforschung Hans-Jürgen Lange, H. Peter Ohly, Jo Reichertz

Resümee aus den Einzelbeiträgen Die Beiträge der einzelnen Autoren haben nicht unbedingt den gleichen Tenor oder sind nahtlos anschlussfähig, was in Anbetracht der unterschiedlichen Schulen, der verschiedenen Arbeitsgebiete und der jeweils unterschiedlichen Themenstellung hier nicht anders zu erwarten ist. Trotzdem können generelle gemeinsame Trends festgestellt werden. So bestätigen alle Autoren die vom Titel dieser Dokumentation unterstellte Tendenz einer „Neuen“ Sicherheit, die mit den 1990er Jahren schleichend einsetzt und im neuen Jahrtausend auch offen in Erscheinung tritt. Das „Neue“ vollzieht sich dabei auf verschiedenen Gebieten. So stehen wir heute anderen kriminologischen Tatbeständen gegenüber: steigender Betrugsund Drogen-Kriminalität, international organisierter Kriminalität, höherer Terrorbereitschaft, Kriminalität in großem Stile (Makrokriminalität) und halblegalen Wirtschaftsaktivitäten – gepaart mit leichterer Verfügbarkeit von Waffen, sich ändernden strafrechtlichen Normen und einer erhöhten Verletzlichkeit einer „offenen Gesellschaft“ (siehe etwa Kury, Oberwittler/Reinecke, Liebl, Knelangen, Folkers/Weißgerber). In anderen Bereichen der Kriminalität, wie Tötungs- oder Sexualdelikte sind aber auch kontinuierlich Rückgänge zu verzeichnen (Oberwittler/Reinecke). Parallel dazu treten auch neue Formen der Kriminalitätsbekämpfung in Erscheinung: Polizei, Nachrichtendienste und Militär rücken enger aneinander (Frevel, Beste, Krasmann, Lange), Kommunen und Private engagieren sich stärker (Alex/Feltes, Feltes), Informationssysteme werden weiter ausgebaut und internationalisiert (Frevel, Wilz/Reichertz, Kutscha, Krasmann, Neidhardt) und implizite Ordnungsstrukturen, kriminalpräventive Einrichtungen und ‚Defensible Spaces’ sind im Entstehen (Feltes, Lange/Frevel, Schubert, Kersten). Diese neuen Formen der Kriminalitätsbekämpfung entsprechen einer neuen Sicherheitsstrategie und -philosophie. Und zwar wird ein Wandel hin zu einem „Feindstrafrecht“ und einer Ökonomisierung der Steuerungsmodelle für Sicherheit festgestellt, wo es gilt, ein statistisches Kriminalitätsrisiko in Grenzen zu halten und weniger eine Rückfallvermeidung angestrebt oder die Normen der Rechtsverletzung selbst garantiert werden (Alex/Feltes, Beste, Krasmann). Die Warenförmigkeit der Sicherheit entspricht einem neoliberalen Modell eines Kontrollstaates (Beste, Krasmann) und wird durch das Reformprinzip der Leistungsoptimierung verfestigt (Lange/Frevel). Ein erweiterter Sicherheitsbegriff ist nur eine nachholende Legitimation für vollzogene institutionelle Veränderungen (Heinrich/Lange). Hierbei trifft die wenig regulierte äußere Sicherheit auf die hochgradig verrechtlichte innere Sicherheit, wodurch die neuen Verfassungs- und Staatsstrukturen zunehmend problematischer werden (Lange). Auch wird durch die Privatisierung der Sicherheit eine neue verfassungsrechtliche und legitimationstheoretische Diskussion aufgeworfen (Morlok/Krüper). Noch weiter gehend wird eine Rückkehr zu einem postmodernen „Punitive Turn“ gesehen, der Wohlfahrtsaspekte im Strafrecht wieder ablöst (Sack).

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Bezogen auf das Bild der Gesellschaft und die Rechte der Bürger ergeben sich daraus effektivere Sicherheiten für Einige und grundsätzliche Gefährdungen für Andere. Mediale Überwachungen, präventive Auswertungen, militärstrategische Prinzipien und Verlagerungen des Sicherheitsapparates auf die lokale und private Ebene sollen die Kriminalitätsbekämpfung effektiver machen, bedeuten gleichzeitig aber eine Ausgrenzung von auffälligen Mitbürgern bzw. unterstellen für alle überwachten Personen ein grundsätzliches Kriminalitätspotential (Kutscha, Heinrich/Lange, Gusy). „Null-Toleranz“ trifft eher Kleinkriminelle und unangepasste Normalbürger denn die professionell agierenden Kriminellen (Beste). Zu beklagen ist eine Tendenz zur „Volkskriminologie“ (Kury), wo wissenschaftliche Forschung ungenügend berücksichtigt und ein neues Feindbild gesucht wird (s.a. Peters). Die Wirksamkeit alter wie neuer Sicherheitsmaßnahmen ist dabei alles andere als gesichert (Lange/Frevel). Es ist umstritten, ob die zusätzlichen privaten Sicherheitsmaßnahmen sich auszahlen (Feltes, Folkers/Weißgerber). Auch ist die Angst der Bürger vor Verkehrsunfällen größer als die vor Straftaten (Kury), die Kriminalitätsfurcht nimmt, evtl. als Gewöhnungseffekt, eher ab (Reuband). Videoüberwachung scheint nur begrenzt erfolgreich (Eifler). Stattdessen könnten indirekte Faktoren wirksam werden: Präsenz der Polizei (Kury), bessere Straßenbeleuchtung und erhöhte Medienaufmerksamkeit (Eifler, Kersten). Auch für die Täter scheint ein Nutzenkalkül zu gelten, das auf der subjektiven Entdeckungswahrscheinlichkeit beruht (Kury, Folkers/Weißgerber). Bewährungsstrafen und Schadensausgleich könnten eher für den Rechtsfrieden sorgen als verschärfter Strafvollzug (Kury). Neben sozialer Benachteiligung und mangelhafter Erziehung scheinen auch bestimmte (jugendliche) Lebensstile kriminalitätsfördernd zu sein (Oberwittler/Reinecke). Speziell für die Bekämpfung des Terrors zeichnet sich ein höchst komplexes Einflussmuster ab, wobei gesellschaftliche Problematik, ideologischer Hintergrund, Radikalisierung und persönliches soziales Umfeld gleichzeitig in Rechnung gestellt werden sollten (Knelangen). Es ist zu argwöhnen, dass viele Maßnahmen einen eher politisch-symbolhaften Sinn haben (Lange/Frevel) und damit die bürgerrechtlichen Standards aufgeweicht werden (s.a. Groenemeyer). Somit ergeben sich neue Problemlagen und Desiderate für die sicherheitsbezogene Forschung. Die Forschung zur Inneren Sicherheit ist noch wenig konsolidiert (Oberwittler/Reinecke, Reichertz, Ohly). Dunkelfeld, Sozialkontrolle und Sanktionierung kriminellen Verhaltens sind wenig erforscht (Oberwittler/Reinecke). Es fehlt an wissenschaftlichen Evaluationsstudien und geeigneten Indikatoren, weiter an Kosten-Nutzenrechnungen für neue Sicherheitsmaßnahmen sowie an Studien, die Internationalisierung und Vernetzung der Sicherheitsdienste untersuchen (Kury, Alex/Feltes, Lange/Frevel, Folkers/Weißgerber, Krasmann, Peters). Es fehlt an Verlaufsanalysen und differenzierenden Analysen mit Mischverteilungen (Oberwittler/Reinecke). Organisierte Kriminalität und Terrorismus sollten genauer auf ihre Wirkungsweise und Struktur untersucht werden (Liebl). Zu fordern ist eine kritische Sicherheits- und Technikforschung, die hinterfragt, warum Bürgerrechte für einen klassenspezifischen Sicherheitsgewinn aufgegeben werden (Beste) und warum der steuerungs- und kontrollpolitische Zugriff immer mehr ausgeweitet und kommerzialisiert wird (s.a. Heinrich, Peters). Auch die empirisch ausgerichtete Forschung zur Inneren Sicherheit kommt zu einem Punkt, an dem sie normative Konsequenzen aufzeigen und benennen sollte (Lange). Zugleich ist für eine Forschung zu plädieren, welche die neue Praxis bei der polizeilichen Arbeit einer kritischen Analyse unterzieht (Wilz/Reichertz). Eine bessere, ggf. sozialwissenschaftlich fundierte krimino-

Ausblick zur Sicherheitsforschung

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logische Ausbildung komme so letztlich auch der Arbeit der Polizei zu Gute (Neidhardt, Reichertz, Sack). Zur Lage der Forschung zur Inneren Sicherheit Obwohl sich ohne Zweifel (das zeigen die Beiträge in diesem Sammelband sehr eindrücklich) insbesondere in Deutschland die Forschung zur Inneren Sicherheit etabliert hat, ist sie weder ein fachdisziplinär noch ein transdisziplinär gefestigtes Fachgebiet. Sie ist stattdessen ein interdisziplinär besetztes Arbeitsgebiet, auf dem Vertreter vor allem der sozialwissenschaftlichen Disziplinen (Kriminologen, Politologen, Soziologen), aber ebenso Historiker, Juristen, Ökonomen, Kommunikationswissenschaftler, Psychologen, Stadtplaner und andere mehr arbeiten. In methodischer Hinsicht ist die Vielfalt ebenfalls groß: es überwiegen qualitative Methoden, vertreten sind aber auch quantitativ ausgerichtete Arbeiten, sehr oft finden sich Mischformen. Die ausgeprägt interdisziplinäre Zusammensetzung führt beinahe zwangsläufig dazu, dass nach wie vor keine gemeinsamen Theorien, streng genommen auch keine von allen Disziplinen geteilten Problem- bzw. Fragestellungen vorliegen. Zu berücksichtigen ist dabei allerdings, dass auch die meisten etablierten Fächer keine Übereinstimmung aufweisen, was eigentlich genau Thema, Problem und Frage ihres Faches sei. Von einem interdisziplinären Arbeitsgebiet eben diese Homogenität einzufordern, dürfte von daher besonders schwer einzulösen sein. In methodischer Hinsicht liegt vergleichbar soviel Konsens bzw. Nicht-Konsens vor, wie dies für den Bereich der sozialwissenschaftlichen Methoden insgesamt gilt. Der Organisationsgrad der Forschung zur Inneren Sicherheit ist, gemessen an den Kriterien der arrivierten Fächer, gering ausgeprägt. Weder ist das Bewusstsein noch die Zielsetzung vorhanden, eine eigenständige Disziplin werden zu wollen (wie es beispielsweise die Kommunikations- oder Medienwissenschaften erreicht haben). Dementsprechend ist auch nicht zu erwarten, dass sich Lehrstühle oder Stellenpotentiale herausbilden werden, die eine entscheidende Voraussetzung sind, ein neues Fach zu etablieren. Aber auch im Vergleich zu anderen interdisziplinären Zusammenschlüssen, zu nennen sei beispielsweise die sozialwissenschaftliche Technikforschung, ist die Vernetzung noch wesentlich schwächer ausgebildet. Es gibt zwar Arbeitskreise (insbesondere den AKIS und den Arbeitskreis Empirische Polizeiforschung, der ebenfalls Fragen zur Inneren Sicherheit behandelt), es fehlt aber vor allem ein kontinuierlich präsentes Kommunikationsmedium – beispielsweise eine eigene Zeitschrift. Dies führt dazu, dass Artikel zur Forschung Innere Sicherheit sich auf dem gesamten Zeitschriftenmarkt verteilen, sich im Regelfall auf die fachliche oder thematische Linie der jeweiligen Zeitschriften ausrichten und so in ihrer Eigenständigkeit oft unbemerkt bleiben. Und es fehlen Lehrbücher, die über die Entwicklungen auf diesem Forschungsfeld vertieft informieren, was wiederum dadurch befördert wird, dass es kaum Studiengänge gibt, nur ganz am Anfang Weiterbildungsstudiengänge bestehen, die die Ergebnisse der Forschung zur Inneren Sicherheit zum Inhalt nehmen. Schließlich fällt am gravierendsten ins Gewicht, dass im Bereich der Forschungsförderung, allen voran bei der DFG, bislang keine Grundlagenförderprogramme für dieses Feld aufgelegt wurden, die Forschung zur Inneren Sicherheit sich entweder in der Einzelförderung oder in der Eingliederung in fachspezifische Kontexte behaupten muss. Inwieweit das EU-Rahmenprogramm mit dem eigenen Themenschwerpunkt zur Sicherheitsforschung oder das Sicherheitsforschungsprogramm der Bundesregierung hier auch Impulse

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Hans-Jürgen Lange, H. Peter Ohly, Jo Reichertz

für eine grundlagenorientierte Entwicklung der Forschung zur Inneren Sicherheit setzen können, ist noch völlig offen. Ein anderer Aspekt kommt hinzu. In der Forschung zur Inneren Sicherheit sind, wie bereits ausgeführt, viele Fächer mit ihren jeweiligen Selbstverständnissen vertreten. Darüber hinaus sind aber auch sehr unterschiedliche Gegenstände bzw. Untersuchungsbereiche angesprochen. In der sozialwissenschaftlichen Technikforschung mag noch relativ schnell ein Konsens darüber erzielbar sein, dass es im Kern um Technik geht (wobei Wissenschaftler sehr schnell in der Lage sind darzulegen, dass die Festlegung, was eigentlich Technik sei, so eindeutig wiederum auch nicht zu geben ist). In der Forschung zur Inneren Sicherheit fällt es jedenfalls schwerer, die Grenzen des Untersuchungsfeldes aufzuzeigen. Die Antwort wird wesentlich davon bestimmt, von welcher theoretischen und fachlichen Position der Autor ausgeht und dementsprechend unterschiedlich ausfallen. Je weiter das Feld gezogen wird, desto mehr Theoriekonzepte kommen dazu und müssten – wissenschaftspraktisch schier unrealisierbar – in ein gemeinsames Theoriekorsett einbezogen werden. Aber es geht noch weiter: einzelne Bereiche, wie das Untersuchungsfeld „Polizei“, werden bereits seit den 1980er Jahren intensiv bearbeitet und haben ein eigenes interdisziplinäres Selbstverständnis (als „empirische Polizeiforschung“) entwickelt. Dies kann aber konzeptionell von einer Forschung zur Inneren Sicherheit nicht losgetrennt werden. Mit den sehr unterschiedlichen Bereichen und den ohnehin vielen beteiligten Fächern kommen also unterschiedliche Entwicklungsphasen der interdisziplinären Arbeit zum Sicherheitsthema hinzu. Und zu guter Letzt geht es eben auch um Verwertung. So sind die Sicherheitsbehörden selbst an wissenschaftlicher Expertise interessiert. Die Zeiten, in denen sie alles Sozialwissenschaftliche als praxisfernes Theoretisieren abgelehnt haben, sind lange vorbei. Viele Behördenvertreter sehen weite Bereiche der Sozialwissenschaften inzwischen als nützlich an, wenngleich sicherlich auch vieles davon der Legitimation staatlichen Handelns dient. Im Kern geht es aber darum, dass sie – völlig legitim – keine reine Grundlagenforschung betreiben wollen, weder in ihren eigenen Lehr- und Forschungseinrichtungen, noch gar in ihren Behörden. Zugleich beteiligen sie sich an der wissenschaftlichen Diskussion und Arbeit und bringen – auch wieder völlig berechtigt – ihre eigene Problemsicht ein. Die Forschung zur Inneren Sicherheit wird damit aber auch mit einer Problemstellung konfrontiert, die in der Polizeiforschung lange Jahre heftig diskutiert wurde: Arbeitet die Forschung zur Inneren Sicherheit für oder über die Institutionen der Herstellung Innerer Sicherheit? Geht es also darum, die Arbeit der Sicherheitsbehörden zu optimieren oder soll sie das sicherheitspolitische Handeln aus externer Sicht deuten und damit die Voraussetzungen, Formen und Folgen dieses Tuns aufzeigen? In diesem Sinne kann die Lage der Forschung zur Inneren Sicherheit dahingehend zusammengefasst werden, dass sie sich interdisziplinär zusammengefunden hat, sie Interdisziplinarität aber noch eher so definiert, dass alles, was sich als Teil der Forschung zur Inneren Sicherheit versteht, als solches auch einbezogen wird. Im Sinne der Wissenschaftspluralität und des freundlichen Miteinanders von Wissenschaft und Praxis, von Grundlagenbezug und Anwendungsbezug, versucht sie entsprechend alles konzeptionell zu integrieren. Die Alternative ist wenig erstrebenswert. Sie läge darin, eine „reine“ Forschung im Elfenbeinturm zu betreiben, die in ihrem Nutzen sowohl für die Wissenschaft als auch für den Praxisbereich umstritten sein würde. Der Preis, den sie für die Offenheit zahlt, ist wiederum der einer fehlenden Kontur. Und je größer in unsicheren Zeiten das Verwertungsinteresse wird und zuneh-

Ausblick zur Sicherheitsforschung

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mend neue Anbieter, Themen und Probleme sowie Wissenschaftler, die diese untersuchen, dazu stoßen, desto mehr nimmt die konzeptuelle Konturlosigkeit der Forschung zur Inneren Sicherheit zu. Die Antwort kann nur darin liegen, dass die Forschung zur Inneren Sicherheit trotz und gerade wegen dieser Schwierigkeiten eine intensive Debatte um Theorien, Konzepte und Methoden führen muss, damit auch eine um ihr Selbstverständnis und Erkenntnisinteresse, was zugleich bedeutet, eine um ihre Unabhängigkeit und Forschungsneutralität. Die Frage der Forschungsperspektive Welche Perspektiven sind angesichts der heterogenen Befunde zu erwarten? Deutlich wird, dass die Forschung zum Sicherheitsbereich zum einen interdisziplinär ist, zum anderen auch keine Einzeldisziplin in der Lage ist, den notwendigen Forschungsbezug allein herzustellen. Welchen theoretischen und methodischen Fokus könnte sie wählen, wie sich selbst fachlich verorten? Auf welchen der vorhandenen interdisziplinären Zugänge soll sie sich konzentrieren? Es bieten sich vier Optionen an: 1. Polizeiforschung: Der Fokus dieser Ausrichtung richtet sich auf die Polizei und ihre Verbindung zu allen Akteuren des Sicherheitsbereiches, national wie international. Eine Polizeiforschung geht aber konzeptionell immer davon aus, dass Polizei im Mittelpunkt des komplexen Systems der Sicherheitsproduktion steht. Diese Sicht ist legitim, die Form etabliert. Dennoch kann nicht übersehen werden, dass sich der Sicherheitskomplex zunehmend ausdifferenziert, die Polizei nach wie vor ein zentraler Akteur in der Sicherheitsproduktion ist und normativ betrachtet noch mehr dafür spricht, dass dieses so bleiben sollte. Aber faktisch nimmt das Gewicht der Polizei schon dadurch ab, weil immer mehr Akteure in die Sicherheitsproduktion eintreten. Katastrophenschutz, private Sicherheitsanbieter, Unternehmenssicherheit und andere Sicherheitsakteure eigenständig zu erforschen und dies aus dem Verständnis einer Polizeiforschung heraus zu betreiben, ist nicht wirklich überzeugend. Das Verhältnis zwischen der Polizei und den genannten Akteuren zu untersuchen geht sehr wohl, ist aber eine andere Perspektive. Polizeiforschung ist damit eine mögliche, eine gerechtfertigte und eine weiterhin notwendige Position, um bestimmte Themen aus dem Sicherheitsbereich zu erforschen. Ein umfassendes Forschungslabel kann (und will) sie nicht sein. 2. Polizeiwissenschaft: Die Polizeiwissenschaft ist eine, zumindest in Deutschland, neue Perspektive. Was unterscheidet sie von der Polizeiforschung? Polizeiforschung ist de facto eine interdisziplinäre sozialwissenschaftliche Forschung – wobei der Begriff der Sozialwissenschaften hierbei weit ausgelegt wird und historische, psychologische, bestimmte rechtspolitische und auch verwaltungsökonomische Zugangsweisen einschließt. Polizeiwissenschaft reicht dagegen weiter. Sie integriert auch die bislang kaum wissenschaftlich fundierten polizeipraktischen Fächer wie Einsatzlehre, Verkehrslehre und die sich langsam wissenschaftlich ausrichtenden Fächer wie Führungslehre und Kriminalistik. Es stoßen zudem gerade unter kriminalistischen Gesichtspunkten die naturwissenschaftlich und technisch fundierten Fächer wie Kriminalbiologie, Kriminaltechnik usw. dazu. Vor allem aber bezieht die Polizeiwissenschaft die Lehre konzeptionell ein, die in der Polizeiforschung, insbesondere bei ihrem universitär verankerten Part, mangels Nachfrage (im Sinne universitärer Studienabschlüsse) keine Rolle spielt. Polizeiwissenschaft ist in diesem Verständnis eine integrative Wissenschaftskonzeption, die die Belange der (sozialwissenschaftlichen Polizei-)Forschung, der Lehre (vor allem an den polizeilichen Ausbildungseinrichtungen) sowie der naturwissenschaftlich, der

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technisch und der praktisch verankerten Polizeifächer in die Zielbestimmung einer auf die Anforderungen der Polizei bezogenen Wissenschaftskonzeption zusammenführt. Polizeiwissenschaft wird sich von daher vorrangig auf die Hochschulen und Akademien der Polizeiausbildung konzentrieren und hier einen wichtigen Beitrag für die qualitative Verbesserung von Forschung und Lehre an diesen Einrichtungen liefern. An den Universitäten wird sie solange kaum Fuß fassen können, wie Polizeien ihr Personal an eigenen Einrichtungen ausbilden lässt und von daher kein Bedarf an universitär qualifizierten Seiteneinsteigern besteht bzw. dies, von wenigen Ausnahmen abgesehen, dienstrechtlich nicht möglich ist. Allenfalls im Bereich der Kriminologie finden sich gerade für die Weiterbildung einige interessante Anschlussmöglichkeiten zwischen universitären Fächern und der Polizeiwissenschaft. In der Frage des Forschungszugangs bestehen für eine Polizeiwissenschaft die gleichen Grenzen wie für eine Polizeiforschung. Auch hier gilt, dass der Blick der Polizeiwissenschaft auf den Sicherheitsbereich zwangsläufig immer polizeizentriert ausfallen wird. Dies ist legitim, entspricht aber nicht der Bandbreite von Sicherheitsfeldern, die sich immer mehr und unabhängig von der Polizei entwickeln, seien es der angesprochene Katastrophenschutz, die private Sicherheitswirtschaft oder die Unternehmenssicherheit. Polizeiwissenschaft wird in diesem Sinne ebenfalls nicht ein Label werden können, unter dem sich die gesamte Forschung zum Sicherheitsbereich zusammenfindet. 3. Forschung zur Inneren Sicherheit: Die Forschung zur Inneren Sicherheit weist somit konzeptionell die größte Breite aus. Sie legt den Fokus nicht auf eine Einrichtung – wie z.B. auf die Polizei – und betrachtet alle anderen Akteure allein im Verhältnis zu dieser, sondern sie ist bestrebt, das gesamte Feld der Sicherheitsproduktion zu beobachten. Dies schließt nicht aus, aus dieser Sichtweise einzelne Studien zur Polizei oder zu anderen Organisationen durchzuführen, doch versucht sie immer dann, wenn es darum geht, über die Konsequenzen wahrgenommener Veränderungen nachzudenken, diese für das gesamte Feld der Inneren Sicherheit festzustellen. Die Forschung zur Inneren Sicherheit ist entsprechend vielschichtig angelegt. Die Zusammenarbeit der Fächer ist als interdisziplinär zu beschreiben, weit davon entfernt, bereits gemeinsame transdisziplinäre Fragestellungen, Theorieansätze und Methoden entwickelt zu haben. Dennoch sind die unterschiedlichen Fächer miteinander kommunikations- und arbeitsfähig – was im Wissenschaftsbetrieb in der Praxis nicht so selbstverständlich ist, wie es in feierlichen Stunden immer beschworen wird. Das vorliegende Buch zeugt davon, wie sehr sich die fachlichen Perspektiven ergänzen und voneinander Kenntnis nehmen, aber im konkreten Theorie- und Methodenzugang zugleich auch von ihren Heimatdisziplinen her bestimmt sind. Die Forschung zur Inneren Sicherheit bietet in diesem Sinne eine Grundlage, um die entsprechende Arbeit weiterzuführen und zu vertiefen. Doch ist nicht zu übersehen, dass sie auch vor einer konzeptionellen Grenze steht: So ist nicht nur aus politikwissenschaftlicher Perspektive unübersehbar, dass die Grenzziehung zwischen Innen und Außen zunehmend verschwimmt. Dies trifft gleichermaßen für die Entwicklung des Polizei- und Sicherheitsrechts zu, für die soziologische Diagnose der gesellschaftlichen Entwicklung wie auch der kriminologischen Befunde. Eine Forschung zur Inneren Sicherheit steht somit vor der Frage, inwieweit sie diesem Umstand des Äußeren, des Europäischen und des Internationalen gerecht werden kann, ohne den Eigenbegriff (vergleichbar zu einer Polizeiforschung oder Polizeiwissenschaft, die alles Nicht-Polizeiliche gleich mit zu untersuchen beanspruchen würde) zur Worthülse zu degradieren.

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4. Sicherheitsforschung: Vor diesem Hintergrund ist darüber nachzudenken, inwieweit die Perspektive einer Sicherheitsforschung nicht die naheliegende Alternative ist. Sicherheitsforschung wäre in der Lage, zum einen die Aspekte, die mit innerer Sicherheit verbunden sind (staatliche Sicherheit, kommunale Sicherheit, Katastrophenschutz, private Sicherheitswirtschaft, Unternehmenssicherheit) einzubringen, zugleich aber auch die Aspekte der äußeren Sicherheit (europäische und internationale Sicherheitskooperationen, Sicherheitspolitik, Sicherheitsrecht, Entgrenzung von Gesellschaft usw.) perspektivisch zu integrieren. Sie wäre ebenso geeignet, normative Fragen einer Sicherheitsethik wie praxisbezogene eines Sicherheitsmanagements zu behandeln. Die Schwierigkeiten liegen angesichts eines so breiten und offenen Forschungsfeldes aber gerade wiederum in der Abgrenzung. Denn eine Sicherheitsforschung, die dafür stünde, nunmehr alles zu untersuchen, was irgendwie etwas mit Sicherheit zu tun hat, würde sehr schnell zu einem modischen Sammelsurium an wohlklingenden Begriffen, griffigen Konzepten und nichtssagenden Ergebnissen verkommen. Aus diesem Grunde müsste sich eine solche Sicherheitsforschung von vornherein auf eine sozialwissenschaftliche Perspektive begrenzen. Die Inhalte der technischen Wissenschaften (IT-Sicherheit, überhaupt technische Sicherheitsanwendungen), der Arbeits- und Gesundheitswissenschaften (Sicherheit am Arbeitsplatz) ebenso wie die einer rein wirtschaftswissenschaftlichen Ausrichtung (praktische Konzepte im Bereich Sicherheit und Wirtschaft) wird sie nicht integrieren können, ohne dafür den Preis der Konturlosigkeit zu zahlen. Sie kann und sollte Themen wie die von Sicherheit und Technik oder Sicherheit in Unternehmen aufnehmen – dabei aber den Mut aufbringen, hierbei den sozialwissenschaftlichen Blick zu riskieren, wohlwissend, dass sie damit auf bestimmte praxisrelevante Fragen („Was müssen wir tun, um … zu erreichen“) keine rezeptartigen Antworten geben kann. Ihre Aufgabe wäre es vielmehr, den grundlegenden Entwicklungen von Sicherheit, ihren Ursachen und deren Auswirkungen auf Staat, Gesellschaft und Individuen mit fundierten sozialwissenschaftlichen Analysen begegnen und auch weiterhin sehr fundierte, empirisch überprüfte Ergebnisse vorlegen zu können, wie sie bislang von der Polizeiforschung, der Polizeiwissenschaft und der Forschung zur Inneren Sicherheit geleistet worden sind. Eine solche zusammenführende Sicherheitsforschung kann, um ein mutiges und ein großes Wort zu wagen, zumindest ein wenig Aufklärung leisten angesichts des ungewissen Weges, den die von Sicherheitsprojektionen getriebene Gesellschaft eingeschlagen hat.

Anhang

Glossar

Abolitionismus In der Kriminalpolitik verweist Abolitionismus auf eine theoretische Strömung, die vor dem Hintergrund einer fundamentalen Kritik an Bestrafung und am Strafrecht eine vollständige Abschaffung des Freiheitsentzugs bzw. des Strafrechtssystems fordert. Anti-Terror-Datei Zentrale deutsche Datenbank zum Zweck der Aufklärung und Bekämpfung des internationalen Terrorismus. Es werden Daten von 38 Polizeibehörden und Geheimdiensten über Personen eingespeichert, die einer terroristischen Vereinigung angehören oder unterstützen, die Gewalt als Durchsetzungsmittel politischer oder religiöser Belange anwenden bzw. befürworten sowie Informationen über Personen und Sachverhalte (Bankverbindungen, Anschriften, Internetseiten etc.), von denen man Hinweise zur Aufklärung/Bekämpfung terroristischer Aktivitäten erwartet. äußere Sicherheit Sicherheit eines Staates vor militärischer Bedrohung durch andere Staaten oder Staatengruppen. Der Sicherheitsaspekt wurde in den letzten Jahren im Wesentlichen durch nichtmilitärische Bedrohungen des internationalen Terrorismus sowie der international organisierten Kriminalität erweitert. Bewährungsaufsicht Die Unterstellungen einer Person unter Bewährungsaufsicht erfolgt nach dem allgemeinen Strafrecht (Strafaussetzung, Aussetzung des Strafrestes) sowie nach dem Jugendstrafrecht (Aussetzung der Verhängung der Jugendstrafe, der Jugendstrafe oder des Strafrestes). Die Übernahme einer Bewährungsaufsicht übernimmt eine Bewährungshelferin oder ein Bewährungshelfer. Die Bewährungsaufsicht endet durch Straferlass, Tilgung des Schuldspruchs bzw. Ablauf der Unterstellungszeit. biometrische Passdaten Allgemein bezeichnet Biometrie ein Verfahren der Personenerkennung anhand von individuellen biologischen Merkmalen. Der technologische Fortschritt erlaubt es, in Personalausweisen und Reisedokumenten codierte biometrische Daten unterzubringen. In Deutschland werden aufgrund des neuen Passgesetzes ab 1. November 2007 in neuen Reisepässen zusätzlich die Daten von zwei Fingern auf einem Chip gespeichert. Broken Home Unter „Broken Home“-Situation wird allgemein die Zerrüttung des familiären Zusammenhalts verstanden. Hierbei wird angenommen, dass in einer strukturellen „Broken Home“-Situation durch Scheidung, Tod, getrenntes Leben oder Krankheit bzw. in einer funktionalen „Broken Home“-Situation durch ein gestörtes Eltern-Kind-Verhältnis psy-

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Glossar

chosoziale Störungen bei Kindern hervorgerufen werden, die zwar nicht zwingend kriminelle Auffälligkeiten evozieren, jedoch die Wahrscheinlichkeit dafür erhöhen können. Broken Windows Kriminalitätstheoretischer Ansatz, der beschreibt, wie in einem sich selbst verstärkender Rückkopplungseffekt Unordnung und Kriminalität gegenseitig bekräftigen. Städtebauliche Vernachlässigung kann demnach vermehrt kriminelles Verhalten nach sich ziehen, das wiederum bis hin zur fortgeschrittenen Verwahrlosung von Siedlungsgebieten führen kann. Bundesdatenschutzbeauftragter Der Bundesbeauftragte für den Datenschutz und die Informationsfreiheit (BfDI) ist zuständig für die Überwachung des Datenschutzes bei allen öffentlichen Stellen des Bundes sowie bei Unternehmen, die Telekommunikations- und Postdienstleistungen anbieten. Er wird auf Vorschlag der Bundesregierung vom Deutschen Bundestag für die Dauer von fünf Jahren gewählt. Der BfDI ist eine unabhängige Kontrollinstanz, die dem Bundestag direkt verantwortlich ist und sich jederzeit direkt an ihn oder seine Ausschüsse in datenschutz- bzw. informationsrechtlichen Angelegenheiten wenden kann. Der BfDI erstellt alle zwei Jahre einen Tätigkeitsbericht. Closed-Circuit Television (CCTV) Siehe Videoüberwachung: engl. Bezeichnung für Videoüberwachung. Community Policing US-amerikanisches Konzept der Polizeiarbeit, dass zwecks Problemlösung in Gemeinden das engere Zusammenwirken von Polizei mit der Bürgerschaft zum Ziel hat. Computerkriminalität Der Begriff Computerkriminalität umfasst diejenigen Straftaten, die unter Verwendung von Computertechnologien geplant und ausgeführt werden (z.B. Ausspähen von Daten, Softwarepiraterie etc.) oder bei denen elektronische Datenverarbeitungssysteme Ziel einer strafbaren Handlung sind. Crime Pattern Approach Der Crime Pattern Approach befasst sich mit Merkmalen von Gelegenheiten. Gelegenheiten sind dabei Konstellationen, unter denen kriminelles Handeln für potentielle Täter attraktiv wird. Defensible Space Ein vom US-amerikanischen Architekten und Städteplaner Oscar Newman geprägter Begriff. Durch städtebauliche Gestaltung wird eine bauliche Umwelt geschaffen, bei der durch Zonierung Barrieren gegenüber Fremden aufgebaut und informelle soziale Kontrolle durch die Bewohner erreicht wird. Infolge symbolisch erzeugter Territorialität wird eine räumliche Identifikation der Bewohner erzielt, auf Grund derer sie ihr Wohnquartier verteidigen und bewachen. Kontrollierbarkeit im Sinne natürlicher Überwachung öffent-

Glossar

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licher Bereiche aus privaten Räumen heraus wird durch architektonische Gestaltung (z.B. durch Ausrichtung der Fenster auf den öffentlichen Raum) erreicht. Letztlich wird versucht, durch ästhetische Raumgestaltung ein negatives Stigma von Wohngebieten zu vermeiden. Delinquenz Abweichendes Verhalten, das strafrechtlich gegen Normen, Regeln und Gesetzen verstößt. Im Gegensatz zum Begriff Kriminalität wird delinquentes Verhalten jedoch nicht unbedingt als verwerflich angesehen. Im Zusammenhang mit strafbarem Verhalten Jugendlicher (Jugenddelinquenz) wird eine allgemeine Missbilligung der Handlung vermieden, in dem der Schweregrad einer Straftat anders ausgelegt wird als bei gleichen Straftaten bei Erwachsenen. Detektionstechnologie Technische Apparatur zum Nachweis eines Objektes oder Sachverhaltes im Dienste von Strafverfolgungs-, Zoll- oder Sicherheitsbehörden. Detektionstechnologien werden eingesetzt, um sicherheitsrelevante Informationen zu erfassen und die Behörden darüber in Kenntnis zu setzen. Detektionstechnologien können ereignisbezogen (z.B. in Verkehrssystemen) oder in komplexen bzw. vernetzten Systemen informationsverarbeitend (z.B. Datenrasterung) eingesetzt werden. DNA-Reihenuntersuchung Ermittlung von DNA-Identifizierungsmuster von Personengruppen zwecks Abgleich mit DNA-Mustern, die aus gefundenem Spurenmaterial eines Tatortes stammen. Dazu werden ausgewählten Personen Körperzellen entnommen und davon ein molekulargenetisches Profil (genetischer Fingerabdruck) erstellt. Die Personenidentifizierung eines Täters mittels DNA-Analyse wird im Ermittlungsverfahren durch die Strafprozessordnung geregelt und kann freiwillig oder auf richterliche Anordnung durchgeführt werden. Dunkelfeld In der Kriminologie häufig in Abgrenzung zum Hellfeld verwendeter Begriff. Dunkelfeld bezieht sich auf die Diskrepanz zwischen einer objektiv vorhandenen, aber nicht sichtbaren Realität begangener Straftaten und der erkannten, amtlich registrierten Kriminalität Es ist die Aufgabe der Dunkelfeldforschung, diese Diskrepanz zu schließen, in dem sie durch empirische Untersuchungen systematische Erkenntnisse über die im „Dunkeln“ vermuteten Straftaten erlangt. Electronic Monitoring Elektronisch überwachter Strafvollzug außerhalb des Gefängnisses mit Hilfe einer sogenannten elektronischen Fußfessel. Dabei wird der Aufenthaltsort eines verurteilten Menschen, der permanent einen elektronischen Sender am Körper tragen muss, rund um die Uhr durch die zuständige überwachende Behörde kontrolliert.

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Glossar

E-Policing Anwendung moderner Technologien und Informationsnetze in der Polizeiarbeit. E-Policing beinhaltet einerseits eine nach außen gerichtete polizeiliche Strategie, in der die Nutzung des Internet die Kommunikation zwischen Bürger und Polizei befördern soll. Andererseits soll eine nach innen gerichtete Optimierung der Polizeiausbildung durch modulare Nutzung von elektronischen Hilfsmitteln stattfinden. Ermittlungsverfahren Das strafprozessrechtliche Vorverfahren durch eine Ermittlungsbehörde (Polizei oder Staatsanwaltschaft) soll der Aufklärung einer Straftat dienen. In einem Ermittlungsverfahren werden tatrelevante Fakten erhoben, so dass die Staatsanwaltschaft entscheiden kann, ob ein Bußgeld- oder Strafverfahren gegen einen Tatverdächtigen bzw. die Einstellung der Ermittlungen eingeleitet wird. Ersatzfreiheitsstrafe Freiheitsstrafe, die kraft Gesetz eintritt, wenn ein Verurteilter seine Geldstrafe nicht leisten kann bzw. die Vollstreckung voraussichtlich keinen Erfolg bringt. Die von Gerichten verhängte Geldstrafe wird auf Antrag der Staatsanwaltschaft in eine Haftstrafe umgewandelt. Dabei entspricht ein Tagessatz einem Tag Ersatzfreiheitsstrafe. Eurojust Europäische Justizbehörde der Europäischen Union mit Sitz in Den Haag. Eurojust leistet für die Strafverfolgungsbehörden der Mitgliedsstaaten Service- und Koordinationsaufgaben, die dazu dienen, die internationale Rechtshilfe bei der Strafverfolgung schwerer grenzüberschreitender Kriminalität zu vereinfachen bzw. zu beschleunigen. europäische Fingerabdruckdatei Die europäische Fingerabdruckdatei EURODAC ist eine zentrale computergestützte Datenbank, in der alle Asylbewerber innerhalb der EU erkennungsdienstlich mit Fingerabdrücken sowie Informationen zu Geschlecht, Identifikationsnummer und meldendem EU-Mitgliedsstaat erfasst werden. europäischer Haftbefehl Mit der Einführung des europäischen Haftbefehls sollen Auslieferungsverfahren zwischen den Mitgliedstaaten der Europäischen Union vereinfacht und verkürzt werden. Hierbei ist es möglich, einen im EU-Ausland gesuchten Staatsbürger des eigenen Landes auszuliefern. Europol Das Europäische Polizeiamt (Europol) fördert die polizeiliche Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten im Bereich der grenzüberschreitenden organisierten Kriminalität, der Bekämpfung von Terrorismus sowie anderer Formen internationaler Kriminalität. Europol ist keine Vollstreckungsbehörde. Nationale Koordinationsstellen in allen

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Mitgliedstaaten koordinieren den Informationsaustausch sowie die Ermittlungstätigkeiten zwischen den nationalen Polizeibehörden. Feindstrafrecht Ein vom Rechtswissenschaftler Günther Jakobs geprägter Begriff, in dem die bürgerrechtliche Anerkennung von verurteilten oder mutmaßlichen Straftätern durch den Staat versagt bleibt. Wesentliches Merkmal ist, dass die Strafbarkeit von der begangenen auf eine noch zu begehende Tat vorverlagert wird. Jakobs sieht darin einen Übergang von der Strafgesetzgebung zur Bekämpfungsgesetzgebung. Führungsaufsicht Die Führungsaufsicht überwacht im Einvernehmen mit dem Gericht und mit Unterstützung des Bewährungshelfers das Verhalten von Straftätern mit ungünstiger Sozialprognose nach der Verbüßung der Haftstrafe oder mit Ende der Unterbringung in einem psychiatrischen Krankenhaus/Entziehungsanstalt. Ziel ist, Lebenshilfe für den Übergang in die Freiheit zu bieten und neue Straftaten zu verhindern. Gefahrenabwehrrecht Generalklausel in den Polizei- bzw. Sicherheits- und Ordnungsgesetzen der jeweiligen Bundesländer. Das Gefahrenabwehrrecht ermöglicht polizeiliche und ordnungsbehördliche Maßnahmen der Gefahrenabwehr, wenn eine potentielle, abstrakte oder konkrete Gefahrensachlage bzw. ein gefährdendes Verhalten gegenüber der öffentlichen Sicherheit und Ordnung vorliegt. Das Gefahrenabwehrrecht kommt dann zur Geltung, wenn keine anderen Eingriffsermächtigungen (z. B. Platzverweisung, Gewahrsam, Identitätsfeststellung) existieren. Gemeinsames Terrorismusabwehrzentrum Das Gemeinsame Terrorismusabwehrzentrum (GTAZ) unterstützt vierzig Behörden des Bundes und der Länder bei der Bekämpfung des internationalen Terrorismus. Vertreter des Bundeskriminalamts, Verfassungsschutz, Bundesnachrichtendienstes, Zollkriminalamts, Militärischen Abschirmdienstes (MAD), der Landeskriminalämter, Bundespolizei und des Bundesamts für Migration und Flüchtlinge arbeiten zwecks Informationsaustausch, Gefährdungsbewertung, Fallauswertung, Erstellung von Strukturanalysen sowie zur Aufklärung des islamistisch-terroristischen Potentials zusammen. Grundrechtsschutz Über die Grundrechte des deutschen Grundgesetztes haben das Bundesverfassungsgericht sowie alle anderen Gerichte in Deutschland zu wachen. Die Schutzgewährleistung soll hauptsächlich dazu dienen, die Freiheit des Einzelnen gegen das Eingriffshandeln des Staates zu schützen, um ihm die freie Mitwirkung im Gemeinwesen zu bewahren. Hybrid Space Halböffentlicher Raum (z.B. Schule, Krankenhaus, Universität etc.), dessen Ordnungsund Sicherheitsbelange auf einer hybriden, d.h. öffentlichen und privaten Rechtsanwendungen basieren (z.B. Gefahrenabwehrverordnungen, Sondernutzungssatzungen, Haus-

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rechtsbefugnissen). Der Begriff findet vorwiegend in der lokalen Sicherheits- und Kontrollpolitik Anwendung. Innere Sicherheit Innere Sicherheit beschreibt den Teilbereich von Staat und Gesellschaft, der sich darauf richtet, Straftaten gegen Personen und gegen privates und öffentliches Eigentum sowie Formen nicht-legitimer Gewaltanwendung zu verhindern bzw. aufzuklären sowie allgemein einen Zustand gesellschaftlichen Friedens und Rechtsstaatlichkeit herzustellen bzw. aufrechtzuerhalten. Die Politik der Inneren Sicherheit beschreibt die Akteure (Behörden, Interessengruppen usw.), die Strukturen, die Entscheidungsprozesse und die politische Inhalte, die an der Herstellung dieses Zieles beteiligt bzw. dafür kennzeichnend sind. Intelligence-Led Policing Anwendung von operativer und strategischer Kriminalanalyse (Risikobewertungen, Bedrohungsanalysen) zwecks Entwicklung strategischer Maßnahmen zur Eindämmung von Straftaten und zur Prävention. Interpol The International Criminal Police Organization (Interpol) unterstützt die internationale Verbrechensbekämpfung durch umfassende Unterstützung aller Kriminalpolizeibehörden im Rahmen der nationalen Gesetzgebung und unter Berücksichtigung der UNOMenschenrechtscharta. In jedem Mitgliedstaat gibt es ein Nationales Zentralbüro (in Deutschland das Bundeskriminalamt -BKA-), das zur Koordination der internationalen polizeilichen Zusammenarbeit mit Interpol dient. Justizgewährungsanspruch Verfassungsrechtlicher Anspruch des Einzelnen, zur Wahrung seiner Rechte in Streitfällen die staatlichen Gerichte in Anspruch nehmen zu können. Kontaktsperregesetz Eine gerichtlich angeordnete Kontaktsperre auf Grundlage des Kontaktsperrgesetzes unterbindet jede Verbindung von Gefangenen untereinander und mit der Außenwelt einschließlich des gesamten Kontakts mit dem Verteidiger. Laut Gesetz soll somit eine augenblickliche Gefahr für Leben, Leib oder Freiheit einer Person, wenn sie von einer terroristischen Vereinigung ausgeht, unterbunden werden. Kriminalistik Wissenschaft von der Aufdeckung, Untersuchung und Verhütung von Straftaten. Die Kriminalistik entwickelt Mittel und Methoden zur unmittelbaren operativen, taktischen und technischen Bekämpfung von Straftaten und der Kriminalität durch die Strafverfolgungsorgane.

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Law and Order Umgangssprachliche Bezeichnung für politische Strömungen, die die Staatstätigkeit im Bereich der Inneren Sicherheit auf allen drei Ebenen - Legislative, Judikative und Exekutive - in den Mittelpunkt der Innenpolitik stellen. Legalbewährung Delinquenzfreie Bewährung nach Strafverbüßung ohne Rückfall in die Straffälligkeit. Luftsicherheitsgesetz Das Bundesgesetz (LuftSiG) dient dem Schutz vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs. Flugzeugentführungen, terroristische Anschläge und Sabotageakte sollen durch Maßnahmen der Lustsicherheitsbehörden verhindert werden. Makrokriminalität Makrokriminalität ist die Bezeichnung für eine Form von Kriminalität kollektiver Gewalt in großer Dimension. Maßregelvollzug Ein Gerichtsbeschluss im Sinne des Strafgesetzbuches kann bei schuldunfähigen oder vermindert schuldfähigen psychisch kranken Rechtsbrechern zum Maßregelvollzug führen. Dabei steht nicht die Täterbestafung im Vordergrund, sondern der Schutz der Allgemeinheit vor weiteren schweren Straftaten. Für die Durchführung des Maßregelvollzugs sind in Deutschland forensisch-psychiatrische Kliniken zuständig. offener Vollzug Eine Freiheitsstrafe kann aufgrund des Strafvollzugsgesetzes in einer Justizvollzugsanstalt mit offenem Vollzug verbüßt werden. Unter den besonderen Bedingungen des offenen Vollzugs kann ein Strafgefangener untergebracht werden, wenn dieser sich nicht dadurch der Freiheitsstrafe zu entziehen versucht oder neue Straftaten begeht. Hauptmerkmal ist, dass im Gegensatz zum geschlossenen Vollzug ein Gefangener die Anstalt zeitweise tagsüber verlassen kann, um einer Arbeitstätigkeit nachzugehen. Online-Durchsuchung Schlagwort einer in der deutschen Öffentlichkeit kontrovers diskutierten und mit juristischen Auseinandersetzungen begleiteten Methode staatlicher Informationsgewinnung per Fernzugriff auf persönliche Daten in Computern sowohl zu präventiven Zweck als auch zu Zwecken der Strafverfolgung. Ordnungspartnerschaft Ordnungspartnerschaften entstehen zumeist auf kommunaler Ebene in Städten und Gemeinden. Zweck der Kooperation zwischen Polizei, Ordnungsbehörden, sozialen Einrichtungen, Kirchen, Schulen etc. ist es, präventive Konzepte zur Verbesserung der Sicherheitslage zu entwickeln bzw. durchzusetzen sowie die Kriminalität auf Dauer zu verringern.

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Panoptikum, Foucault’sches Panoptikum ist eine von Bentham entwickelte Bauform, bei der von einem zentralen Beobachtungsturm aus die strahlenweise angeordneten Räume, etwa Zellen eines Gefängnisses, überwacht werden können. Foucault überträgt dieses Modell verallgemeinert auf die Ordnung westlich-liberaler Gesellschaften, die er als Disziplinargesellschaften sieht. Penal Private Partnership Rechtspolitisches Modell zum Strafvollzug, bei dem Aufgaben staatlicher Vollzugsorgane zunehmend auf private Sicherheitsdienstleister übertragen werden. Polizeihoheit Das Polizeiwesen in Deutschland ist prinzipiell eine Angelegenheit der Bundesländer. Die Polizeihoheit der Länder ist im Grundgesetz verfasst. Die Bundesländer sind demnach für die Gesetzgebung (Polizeigesetze) sowie für die Polizeiorganisation zuständig. polizeiliche Kriminalstatistik Die deutsche Polizeiliche Kriminalstatistik (PKS) ist eine vom Bundesministerium des Innern jährlich herausgegebene statistische Sammlung polizeilich registrierter Kriminalität. Es werden die von der Polizei bearbeiteten Verbrechen und Vergehen (inklusive der vom Zoll bearbeiteten Rauschgiftdelikte) sowie die ermittelten Tatverdächtigen erfasst. Polizeirecht Teil des Öffentlichen Rechts, der die Gefahrenabwehr und Gewährleistung der öffentlichen Sicherheit betriff. Per Polizeigesetz werden die Gefahrenabwehraufgaben und -befugnisse der Polizei bzw. der Polizeiverwaltungsbehörden geregelt. In Deutschland fällt das Polizeirecht unter die Polizeihoheit der Länder. Prisonisierung In der Kriminologie bedeutet Prisionierung die Anpassung eines Gefangenen an die Gefängniskultur (Subkultur) durch Übernahme der im Gefängnis geltenden Normen und Wertvorstellungen. Demnach durchlaufen die meisten Gefangenen diese Art von Sozialisationsprozess. Punitive Turn Kriminalpolitische Neuausrichtung des Strafvollzugs in Richtung Präventionsstrafrecht. Punitivität Als besondere Form der sozialen Kontrolle charakterisiert Punitivität die Einstellung von Personen oder Bevölkerungsgruppen, mit Sanktionen auf wahrgenommene Normabweichungen zu reagieren. Rasterfahndung Verfahren eines vernetzten, durch Datenverarbeitung unterstützten Datenabgleichs von Behörden und polizeilicher Informationsquellen, um Straftäter ausfindig machen zu kön-

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nen. Da von Beginn der Fahndung an keine Zielperson bekannt ist, wird über ermittlungsrelevante Merkmale der Datenabgleich durchgeführt. Reasoning Criminal Annahme eines Kosten-Nutzen abwägenden Täters, der die Folgen seiner Handlungsentscheidungen kennt und sich zweckrational für oder gegen die Ausführung krimineller Handlungen entscheidet. Rettungsabschuss Luftsicherheitseinsatz der Luftwaffe zwecks Abschusses von Passagierflugzeugen, die sich in der Hand von Terroristen befinden. In Deutschland hat das Bundesverfassungsgericht den so genannten Rettungsabschuss auf Grundlage des Luftsicherheitsgesetzes für verfassungswidrig erklärt. Routine Activity Approach Viktimologischer Ansatz, der Viktimisierungsraten auf die aus den alltäglichen Mustern der Lebensführung resultierenden Gelegenheitsstrukturen zurückführt. Schwarzer Sheriff Mitarbeiter eines privaten Sicherheitsdienstes, der jenseits staatlicher Hoheitsaufgaben zumeist auf lokaler Ebene in Städten und Gemeinden Ordnungsdienstleistungen erledigt. Sicherheitsgewerberecht Rechtliche Grundlage, auf der private Sicherheitsanbieter tätig sind. Das Sicherheitsgewerberecht umfasst die Regelungen des Gesetzgebers in der Gewerbeordnung sowie in der Verordnung über das Bewachungsgewerbe. Sicherheitspaket I und II Vom Bundestag im Jahr 2001 beschlossene Gesetzesänderungen, umgangssprachlich als „Antiterrorpaket“ bezeichnet. Durch das Sicherheitspaket I wurde die Möglichkeit des Vereinsverbotes auf Religions- und Weltanschauungsvereinigungen ausgeweitet. Ebenso kann die Mitgliedschaft in und die Unterstützung von terroristischen Vereinigungen auch dann verfolgt werden, wenn diese in Deutschland nicht tätig sind und deren Mitglieder hier auch keine Straftaten begehen. Im Zuge des Sicherheitspaketes II wurden insbesondere die Kompetenzen der deutschen Geheimdienste sowie des Bundeskriminalamtes und des Bundesgrenzschutzes bei der Terrorismusbekämpfung gestärkt. Zugleich wurde das Verbot von extremistischen Vereinen erleichtert und Änderungen des Ausländer- und Asylverfahrensrechts, des Ausländerzentralregistergesetzes sowie des Pass- und Personalausweisgesetzes vorgenommen. Sicherungsverwahrung Freiheitsentziehende Maßregel, die der Besserung gefährlicher Straftäter und dem Schutz der Allgemeinheit dient. Der Vollzug der Sicherungsverwahrung ist zeitlich unbegrenzt und erfolgt nach Verbüßung der Freiheitsstrafe. Eine Aussetzung der Sicherungsverwahrung ist in regelmäßigen Abständen mittels Täterprognose gerichtlich zu prüfen.

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Stigmatisierung Kategorisierung einer Person oder Gruppe durch Zuschreibung gesellschaftlich negativ bewerteter Merkmale. Zumeist sind es äußere Merkmale, z.B. Hautfarbe oder Behinderung, die mit einer negativen Etikettierung belegt zu einer Randgruppenposition der Betroffenen führen. Als Ausdruck der Abwertung werden stigmatisierte Personen hauptsächlich über die negativ bewerteten Merkmale wahrgenommen. Strafaussetzung Aussetzung der Vollstreckung der Freiheitsstrafe auf Bewährung. Eine Strafaussetzung zur Bewährung ist nur bei Freiheitsstrafen bis zu zwei Jahren möglich und sie ist von einer günstigen Sozial- bzw. Resozialisierungsprognose abhängig. Überwachungsstaat Typologischer Begriff, in dem ein Staat die systematische Beobachtung von Personen, Sachen oder Objekten durch Überwachungstechnologien und -maßnahmen betreibt. Hauptmerkmal des Überwachungsstaates ist, dass er weite Einschränkung des Datenschutzes, der Privatsphäre und der informationellen Selbstbestimmung seiner Bürger vornimmt. Videoüberwachung Beobachtung von öffentlich zugänglichen Räumen durch optisch-elektronische Einrichtungen. Verbunden mit der Beobachtung ist eine Aufzeichnung von Bild- bzw. Videomaterial durch konventionelle oder digitale Raumüberwachungsanlagen. Vigilantismus Spezifische Form von Selbstjustiz zur Konfliktregelung, um eine soziale Ordnung zu stabilisieren oder wiederherzustellen. Selbstjustiz wird durch Gruppen (z.B. Bürgerwehren) in Bereichen ausgeübt, in denen nach Meinung der Gruppenmitglieder keine ausreichende öffentliche Ordnung durch den Staat hergestellt wird. Viktimisierung Entstehungsprozess der Opferrolle einer Straftat oder Gewalterfahrung wie Diskriminierung, Missbrauch, Rassismus oder Krieg. Die Rolle des Opfers definiert sich aus der Rechtfertigung des Täters sowie aus dem Opferverhalten. Vollzugslockerung Erleichterungen im Strafvollzug eines Strafgefangenen. Vollzugslockerungen sollen der Aufrechterhaltung sozialer Bindungen, dem Erledigen persönlicher Angelegenheiten sowie der Entlassungsvorbereitung dienen. Zu den Vollzugslockerungen gehören der offene Vollzug, Hafturlaub, Ausführung, Außenbeschäftigung, Ausgang und Freigang. Vorratsdatenspeicherung Im Gesetz zur Neuregelung der Telekommunikationsüberwachung werden Telekommunikationsanbieter und Internetprovider verpflichtet, die Daten ihrer Kunden sechs Mona-

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te lang zu speichern. Strafverfolgungsbehörden können bei Verdacht auf schwere Straftaten über einen richterlichen Beschluss auf Verkehrsdaten aus Telefon- und Internetverbindungen zugreifen. Window of Opportunity Nach subjektivem Ermessen bezeichnet Window of Opportunity den richtigen Zeitpunkt für bedeutende Entscheidungen. Zero Tolerance Die Nulltoleranzstrategie verfolgt konsequent Regelverletzungen im öffentlichen Raum. Im Rahmen der Broken-Windows-Theorie (siehe Glossareintrag Broken Windows) steht die Bestrafung der Kleinkriminalität und Bagatelldelikten im Zentrum dieser Form von Kriminalprävention. Ursprünglich in den USA hervorgegangen, soll mit Zero Tolerance der Verwahrlosung und der Kriminalität in Großstädten begegnet werden.

Stichwortverzeichnis A Abolitionismus 90 Abschreckung 11, 21, 24, 26-27, 29, 31, 35-36, 38-39, 89, 163, 166-170, 172-174, 176-177, 285, 276, 294, 335 Abschreckungseffekt, -wirkung 24, 36, 163, 166-169, 173, 175-176 Abschreckungsmaßnahme, -mittel 168, 169 Abschreckungsprävention 27 Abschreckungstheorie 26, 275 Abschussermächtigung 323 Aggression, Aggressivität 38, 196, 276, 294-297, 310, 326 ALLBUS 250 Al-Qaida 82-83 Alter, Alterseffekt 53-57, 96, 247, 241 amnesty international 312 Angst 33, 41, 236, 238, 294, 300, 312, 314, 325, 388, 394 Anreizsystem 27, 175, 178 Anti-Aggressions-Training 28, 93 Anti-Terror-Datei 127, 191, 262, 335 Anzeigeverhalten, -bereitschaft 53-54, 58, 165, 227, 244 AG Kripo 219 Arbeitslosigkeit 22, 169 Arbeitsmarktpolitik 140, 152 Arbeitspraxis, -prozess 207-208, 222-223, 226 Architektur 271, 292, 284, 288 Architektursoziologie 287-288 Asyl 151-153, 257 Auslieferung 150, 154 Ausschuss Innenausschuss des Bundestages 312 Rechtsausschuss des Bundestages 98 Außenpolitik 151, 354

B Befreiungsbewegung (ETA) 152 Bedrohung 51, 133, 149-150, 152, 155, 163, 165, 171, 173, 175-176, 190, 191, 233, 235, 242-244, 246, 253-258, 260, 261-263, 265, 271, 274-275, 309, 315-316, 324-326, 350, 354-355, 364

Bedrohungsabwehr, Gefahrenabwehr 117, 119, 126, 128, 149-150, 152, 154, 162-163, 193, 226, 230, 254, 264, 311-312, 331-333 Bedrohungsanalyse 155, 259 Bedrohungsszenario 189, 255, 265, 274, 309 Berichterstattung 22, 81, 203, 241, 245, 275, 294, 297-300, 302, 309 Kriminalitätsberichterstattung 245 Medienberichterstattung 15, 245, 275, 302 Bevölkerungsschutz 105 Bewährung 27-29, 36-38, 55-57, 91-98, 129, 166-167, 345, 388, 394 Bewährungsaufsicht 97 Bewährungshilfe 27-29, 37-38, 95-98, 345, 378 Legalbewährung 36, 91-94, 98 Spontanbewährung 55-57 Bewahrpädagogik 296 Bildung 38, 57, 64, 107, 161-162, 238, 240, 282, 362, 378, 389-390 Bildungsgrad, -niveau 57, 64 Biometrie 208, 262 biometrischer Ausweis, -Pass 176, 212-213, 335 Boulevardpresse 302 Broken Home 296 Broken Windows 38, 241-242, 373 Bund 13, 15, 31-33, 89, 98, 110, 116-129, 134-139, 141-142, 149, 208-209, 261-262 Bundesamt für Verfassungsschutz (BfV) 118, 120-123, 125-127, 129-130, 136, 138 Bundesdatenschutzbeauftragter 314-315 Bundesgrenzschutz (BGS) 108, 116-118, 120, 127, 187, 193, 261 Bundesministerium der Justiz (BMJ) 61-64 Bundesministerium des Innern (BMI) 61-64, 108, 118, 125, 361 Bundeskriminalamt (BKA) 32-33, 51, 53, 56, 66 ,67-70, 108, 118-120, 123, 125-129, 131, 136-138, 150, 155, 157, 204, 208-209, 256, 259, 262, 281, 361-362, 386

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Stichwortverzeichnis

Closed-Circuit Television (CCTV) 194, 283 Computer, PC 80, 152, 203, 221, 227,295- 296, 300, 314-315 Crime Pattern Approach 273 Cultural Studies 223

Devianz, abweichendes Verhalten 49, 92, 184, 301, 351, 355 Dezentrales Schichtdienstmanagement 223 Dezision 193, 313 digitale Revolution, digitale Wende 221, 224 Digitalfunk 203, 213 Digitalisierung 313-314 Disziplinierung 110, 282-284 DNA-Analyse, -Reihenuntersuchung 125, 212, 327 Drogen 13, 32-33, 37-38, 40, 49, 56, 95-96, 124, 135-136, 150-152, 154-155, 253, 255, 259, 296, 348 Drogenberatung 95 Drogenhandel, Rauschgifthandel 56, 70, 151-152, 154, 253, 255, 259 Drogenkonsum 13, 49, 348 Dunkelfeld 21, 24, 50-51, 54-56, 58, 93, 345-346, 394 Dunkelfeldstudie,- untersuchung 50, 54-55, 58

D

E

Daten 32, 51, 76-77, 80-81, 92, 136, 153, 155, 172, 186-187, 191, 200, 203, 206-208, 212, 223, 227, 234, 259-260, 274-275, 300-301, 313-316, 361, 377-379, 385-389 biometrische Passdaten 212, 335 Datenabfrage 316 Datenauswertung, -verarbeitung 207, 224, 313 Datenerhebung, -sammlung 32, 77, 80,155, 207-208 Datenschutzbeauftragter 155, 212, 314-315 Datenspeicherung 191, 210, 300, 314 Fluggastdaten 191, 262 Kraftfahrzeug-Daten 316 Lkw-Mautdaten 191 Verbindungsdaten 314 Defensible Space 284-285, 393 Delikt 24, 50-56, 58, 68-70, 92, 94, 96, 119, 131, 134, 139, 149-150, 155-156, 169, 233, 235- 245, 274-275, 302, 378, 393 Delinquenz 54-58, 89, 286, 355 Delinquenzentwicklung 57 Gewaltdelinquenz 54 Jugenddelinquenz 55 Desintegration 91, 259

Einkommensverteilung, -ungleichheit 169 Einsatz neuer Medien 221-222 Einwanderung 75, 152-153 Electronic Monitoring 97 elektronische Fußfessel 97 Entdeckungsrisik0, -wahrscheinlichkeit 28, 36-37, 39, 41, 132, 272, 274, 394 Ermittlungsverfahren 150, 214 Erziehung 27-28, 32, 37, 50, 89, 107, 258, 282, 390, 394 ethnisch Minderheit 58 Eurojust 154 Europäische Fingerabdruckdatei (EURODAC) 156 Europäische Gemeinschaft (EG) 117, 150, 152-153, 334 Europäische Grundrechte-Charta 336 Europäische Menschenrechtskonvention 336, 321 Europäische Union (EU) 117-118, 124, 134, 136, 150-151, 153-156, 166, 170, 197, 261, 344, 349, 354, 357 europäischer Haftbefehl 156 Europäisierung 106, 134, 150, 183, 262 Europol 134, 34, 154-157, 354, 362 EU-Vertrag 152-154

Bundesland, Land 15, 31-34, 92, 96-98, 107, 110, 115, 117-122, 124, 126, 128-131, 136-137, 139, 186, 190, 209, 261, 345 Bundesnachrichtendienst (BND) 120, 122-123, 125-127, 136 Bundespolizei (BPOL) 33, 105, 108, 128-129, 131, 134, 187, 193, 208, 261-262 Bundeswehr 117, 122-123, 185, 188, 190, 261 Wehrtechnische Erprobungsanstalten der Bundeswehr 209 Bürgerengagement 106 Bürgerrechtsorganisation 311, 314, 316 Bürgerwehr 13, 26, 269 Bush-Doktrin 192

C

Stichwortverzeichnis

Evaluation 22, 32, 35, 37, 39, 94-95, 97, 214-215, 225, 273-276, 348, 362, 394 Exklusion, soziale Ausschließung 133, 205, 258, 270, 328, 348 Expertenregime 282 Extremismus 33-34, 76-77, 105, 121-122, 125, 134, 152 Extremismusbekämpfung 105

F Fahndung 96, 119, 130, 135, 150, 153, 157, 226, 294, 335, 367 Rasterfahndung 157, 191, 335 Steuerfahndung 130, 153 Zollfahndung 124, 127, 153 Federal Bureau of Investigation (FBI) 11, 155, 300 Feindbild 189, 265, 394 Fernsehen 294-297, 386 Fernsehfilm 296 Fernsehprogramm, -sendung 13, 241, 297, 299 Fernsehpublikum 298, 301 Fernsehunterhaltung 301 Reality-TV 294, 297-299 Flugzeugentführer.- entführung 79-80, 156, 191, 255, 264, 309, 312-313 Föderalismusreform 89, 139 Folter 11, 309-312 Ausnahmefolter, Rettungsfolter 309-311 Folterandrohung 310 Folterverbot 310-312, 319 Willkürfolter 310 Forschung 13-15, 32-33, 36, 39, 43, 49, 53, 58-59, 62-65, 70, 72, 75-81, 83-85, 87, 91, 93, 98, 101, 106, 108, 113, 115, 130, 154, 176-177, 195, 197-198, 201-205, 209, 213, 217, 219, 221-223, 227-228, 244, 247-249, 253, 255, 268, 276, 279, 283, 299, 301, 303, 309, 345-346, 348, 350-354, 357-359, 362, 364-368, 370-373, 378, 387, 391, 393-399 empirische Sozialforschung 80-81, 349 Forschung zur Inneren Sicherheit 14, 76, 203, 357, 359, 394-396, 398-399 Grundlagenforschung 396 Innovationsforschung 222 Kontrollforschung 198 Kriminalitätsforschung 372 Kriminalitätsfurchtforschung 235

417

kriminaltechnische Forschung 154 Medienwirkungsforschung 245, 295 neurobiologische Forschung 296 Polizeiforschung 152, 221-222, 226, 345, 362, 367-369, 395-399 Sicherheitsforschung 13-14, 191, 395-399 Technikforschung 203, 222, 394-396 Terrorismusforschung 75-77, 80-81 Transformationsforschung 222 Foucault’sches Digitalpanoptikum 302 Freiheit 15, 25, 36, 41, 75, 86, 90-91, 94, 96, 105, 149, 151, 154, 167, 174, 190-192, 195, 197, 257, 261, 287, 299-300, 309, 311, 313, 315-317, 321-327, 354, Fortbewegungsfreiheit 325 Freiheitsausübung, -gebrauch 321-326, 328 Freiheitseinschränkung 315, 317 Freiheitsentzug 25, 90, 94, 96, 167 Freiheitsgarantie 321-323 Freiheitsrecht 75, 190-192, 264, 321-323 Freiheitsstrafe,- entzug 25, 36, 90-91, 94, 96-97 Freiheitsunterdrückung 322 Freiheitsverlust 316, 326-327 Meinungsfreiheit 321, 325 Vereinigungsfreiheit 321 Versammlungsfreiheit 321-322 Führungsaufsicht 96 Fundamentalismus 189 Fußball-Weltmeisterschaft (WM) 106, 109-110, 259

G Gated Community 285 Gefahr 14, 24-25, 27, 39, 41, 68, 75, 80, 92, 105, 107, 117, 119, 124, 126, 128, 133, 142, 149-150, 152, 154, 156-157, 162-163, 174, 190-191, 193, 226, 258-263, 265, 271, 281-282, 293, 297, 311-312, 316, 358, 364 Gefährdungsanalyse 125, 259-260 Gefahrenabwehr, Bedrohungsabwehr 117, 119, 126, 128, 149-150, 152, 154, 162-163, 193, 226, 230, 254, 264, 311-312, 331-333 Gefahrenabwehrrecht, Abwehrrecht 257, 316 Gefahrenabwehrverordnung 193 Gefahrenprävention 332

418

Gefangenenquote, -rate 91, 100 Geheimdienst 75, 80-81, 105, 107, 122, 149, 156-157, 162, 171, 175, 314, 393 Auslandsgeheimdienst 332 Bundesamt für Verfassungsschutz (BfV) 118, 120-123, 125-127, 129-130, 136, 138 Bundesnachrichtendienst (BND) 120, 122-123, 125-127, 136 Militärischer Abschirmdienst (MAD) 120, 122-123, 125-127, 136, 334 Verfassungsschutz 105, 108, 130, 137, 311, 327 Geldwäsche 13, 70, 134-136 Gemeinde 21, 30, 32-34, 39-41, 131-133, 149, 171, 175, 234 Gemeinsames Internetzentrum 126 Gemeinsames Lagezentrum 260 Gemeinsames Terrorismusabwehrzentrum 108, 125, 191 Gemeinschaftssinn, -gebundenheit 293, 313 General Social Survey 239 General Theory of Crime 50 genetischer Fingerabdruck 125, 176 Gericht 53, 58, 89, 91, 96-97, 121-131, 149, 154, 162, 164, 166, 175, 310, 312-315, 322, 331, 367 Bundesgerichtshof (BGH) 314 Bundesverfassungsgericht (BVG) 89, 91, 121, 312-315 Gerichtsverfahren 53, 154, 175 Geschlecht 53, 57-58, 170, 196, 235-236, 240, 287, 349, 385 Gesetz 12, 22, 26-27, 30, 36, 42, 50, 89, 92-94, 96-98, 105, 108, 111, 117, 119, 121-123, 134-137, 139, 142-143, 153, 162, 187, 211-212, 214, 263, 298, 309, 312, 314, 317, 321-322, 328, 362, 369 Gesetzgebungskompetenz 98-99, 139 Gesetzgebungsverfahren 89 Grundgesetz, Grundordnung 76, 104, 108, 120-121, 191, 257, 311-313, 318, 321 Jugendstrafvollzugsgesetz 89 Kontaktsperregesetz 311 Luftsicherheitsgesetz 264, 312, 335 Sicherheitsgesetz, Ordnungsgesetz 194, 262-263, 267 Strafvollzugsgesetz 27, 89-91, 97, 99-100 Terrorismusbekämpfungsgesetz 191 Versammlungsgesetz 321-322

Stichwortverzeichnis

Gewalt 12, 24, 26, 32-34, 37, 40, 49, 51-52, 54-56, 58, 64, 67-68, 70, 75-79, 82-83, 89, 93, 105, 109, 111, 119, 131, 139, 149, 169-170, 174, 183, 187, 191, 207, 234-236, 238, 240-241, 243-244, 282, 293-294, 296, 298, 301-302, 310, 315-316, 321, 355, 364, 385, 387-388 Gewaltandrohung 236 Gewaltanwendung 67-68, 109, 310 Gewaltaufkommen, -geschehen 293-296 Gewaltauswirkung 295 Gewaltbild, -darstellung 293-296 Gewaltfaszination 296 Gewaltkriminalität 24, 51-52, 70, 131, 240 gewaltlegitimierende Männlichkeitsnorm 58 Gewaltmedien 295307, 302 Gewaltmonopol 109, 111, 139, 173-174, 177, 183, 187,197, 207 Gewaltpotenzial, -neigung 58, 297 Gewaltprävention 32-33 Gewaltrate 296 Gewaltstrategie 79, 82, 84 Gewalttat, -tätigkeit 26, 83, 119, 189, 295, 302, 310 Gewaltverhalten 295 Polizeigewalt, -brutalität 124, 298-299 Staatsgewalt, staatliche Gewalt 79, 105, 311, 313, 316 TV-Gewalt 295 Waffengewalt 76, 312 Gewöhnungseffekt 245, 394 Global Positioning Satellite (GPS) 97-98 Globalisierung 13, 106, 150, 157, 196-197, 254-255, 300 Governance 192, 197, 222-223 Local Governance of Control 192 Local Governance of Policing 197 Grundrecht 109, 149, 211, 257, 262, 276, 312-313, 316, 321-323, 325-326, 328, 332, 337, 364 Grundrecht auf Leben 312 Grundrechtsbetätigung 322 Grundrechtseingriff 326 Grundrechtseinschränkung 211 Grundrechtsgarantie 257, 322 Grundrechtsschutz 149, 322-323 Grundrechtsverzicht 325-326, 328 Guantanamo-Haft 300

Stichwortverzeichnis

H Handeln 49, 95, 132, 140, 157, 162-163, 174, 176, 203-204, 209-210, 221, 226, 235, 256, 273, 288, 298-299, 350, 368, 386 Abwehrhandeln 233 Handeln unter Ungewissheit 333 Kontrollhandeln 269, 283, 287 kriminelles Handeln 272-273 polizeiliches Handeln 204, 209-210, 221, 226, 256, 298-299, 368, 386 präventives Handeln 332 repressives Handeln 332 sicherheitspolitisches Handeln 396 staatliches Handeln 140 strafbares Handeln 49 Verwaltungshandeln 140-141, 210 Handlung 12, 14, 21, 31, 50, 55, 78, 89, 91-93, 95, 97, 115, 131-134, 141, 143, 149, 152, 157, 200, 204, 210-212, 215, 222, 224-226, 233-235, 256, 258, 262-263, 271-274, 282-287, 309, 321, 325-327, 359, 369 Handlungsbeeinflussung 286 Handlungsentscheidung 271-272 Handlungsmuster 287 Handlungsorientierung 210-212 Handlungsunfähigkeit 313 Hartz IV 194, 316 Hellfeld 50, 53-56, 60 Hot Spot 28, 242

I illegale Einwanderung 75 informationelle Selbstbestimmung 121, 155, 157, 326 Informationsgewinnung, -erhebung 311 Informationssystem 140, 153, 155, 157, 206, 209-210, 393 Informationssystem der Polizei (INPOL) 119, 203, 209, 212-213, 361 Inklusion 328 Innenministerkonferenz (IMK) 120, 137, 209-210, 212, 362 Innenpolitik 115, 153-154, 255, 300, 316, 355 Intelligence 190, 259-260, 300 intergouvernementale Zusammenarbeit 153-154 Internet 33-34, 52, 55, 59, 125-126, 187-189, 203, 206, 211, 221-223, 225, 295, 314-316, 345

419

Interpol 150 Intranet 221-223 Irish Republican Army (IRA) 152

J Journalismus 299-300 Jugendlicher 25, 28, 32-33, 38, 40, 49-50, 53-58, 91, 244, 283, 295-296 Jugendlicher mit Migrationshintergrund 58 jugendlicher Täter, jugendlicher Straftäter 30, 49, 53 Justiz 21-22, 25, 27, 29-30, 38, 58, 61-64, 67, 75, 81, 70, 91-92, 94-95, 97, 105, 110, 149, 151-154, 156, 162, 168, 337, 344-345, 354 Justizapparat 149 Justizgewährungsanspruch 337 Justizpolitik 153-154 Justizvollzugsanstalt (JVA) 89, 92, 94-95, 344 Kriminaljustiz 22, 30, 184 Landesjustizverwaltung 95 21, 27, 29, 75, 81, 110, 354

K Katastrophenschutz 137, 156, 261, 358, 397-399 Katharsisthese 295 Kommerzialisierung 193 Kommodifizierung 184, 354 Kommune 21, 23, 25, 29-34, , 37, 39-40, 106, 115, 116, 128, 131-133, 135, 137, 139, 141-142, 194, 149, 155, 185, 187, 193-194, 346, 348-349, 354, 358, 393, 399 Kommunikation 38, 78, 152, 164, 168, 176, 191, 207-208, 222-224, 226-227, 254, 313-316, 367, 388, 390 Kommunikationskontrolle 206, 208 Kommunikationssystem 164, 168, 176, 208 Kommunikationstechnologie, -technik 117, 207-208, 210, 213, 221-223, 226-227, 269, 300 Kommunikationsverbot 191 polizeiliche Kommunikation 152 Wissenskommunikation 222 Kontrolle 12, 21-22, 25-26, 28-29, 37-38, 49-50, 55, 57-58, 62, 70- 71, 96-97, 105-106, 109-111, 117-118, 122-124,

420

132-133, 136, 150-156, 183-186, 189-190, 192-198, 205-208, 215, 225, 240, 258-260, 262-263, 269-275, 281-288, 315-316, 322, 336, 326, 348, 354-355, 357, 371-372, 386, 393-394 Grenzkontrolle 117, 150-152, 354 Kontrollforschung 198 Kontrollgesellschaft, Überwachungsgesellschaft 183, 185, 187, 189, 191-193, 195, 197 Kontrollhandeln 269, 283, 287 Kontrollkultur 183 Kontrollpolitik 192-193, 195, 197 Kontrollstrategie 193, 271-272, 275, 300 Kriminalitätskontrolle 62, 184, 354-355 Luftfahrtkontrolle 152 parlamentarische Kontrolle 122, 155-156 polizeiliches Kontrollsystem, -strategie 183, 207 Selbstkontrolle 38, 50, 283 Sozialkontrolle, soziale Kontrolle 21, 26, 49-50, 58, 106, 110, 192, 269, 283, 285, 288, 348, 371, 394 Verbrechenskontrolle,- verhütung 29, 38 verdachtsunabhängige Kontrolle 118, 269 Videokontrolle, Videoüberwachung 37, 39, 204, 206-207, 214, 271-272, 274-276, 283, 301, 327, 335, 394 Zugangskontrolle 30, 287 Korruption 24, 70-71 Kosten-Nutzen-Analyse 38, 174, 177, 394 Kriminalistik 65, 207, 214, 218, 258, 262, 361, 369, 397 Kriminalität 14, 21-25, 27-28, 31, 34-42, 49-55, 57-59, 62, 71, 75, 83, 91, 97, 105-107, 115, 118-119, 122, 131-136, 142-143, 149-150, 161, 163-170, 172-173, 175-177, 183-184, 186, 188-189, 192, 196, 203, 206-207, 210-211, 226, 233-246, 255-256, 258-259, 262, 265, 271-275, 286-287, 293-300, 302, 309, 313, 315-317, 348-361, 361, 364, 371-373, 393-394 Ausländerkriminalität 256, 361, 364 Bandenkriminalität 68, 70 Computerkriminalität, Cybercrime 52, 152 Drogenkriminalität, Rauschgiftkriminalität 52, 152 Eigentumskriminalität 32, 51-52 Fälschungskriminalität 70

Stichwortverzeichnis

Gewaltkriminalität 24, 51-52, 70, 131, 240 grenzüberschreitende Kriminalität 154 Jugendkriminalität 32-34, 54-55, 59, 91 Kriminalitätsanalyse 259 Kriminalitätsangebotsfunktion 166, 168 Kriminalitätsaufkommen, -belastung 22, 39, 51, 58, 243, 246, 271-272, 274-275 Kriminalitätsbekämpfung, Verbrechensbekämpfung 23, 105, 107-108, 118-119, 134, 136, 142-143, 150, 152, 156-157, 203, 210-211, 226, 244, 256, 297, 259, 295, 299-300, 301- 302, 313, 316, 393-394 Kriminalitätsentwicklung 38, 40, 52, 54, 59, 73, 91, 97, 274 Kriminalitätserleben 238 Kriminalitätsforschung 372 Kriminalitätskontrolle 62, 184, 354-355 Kriminalitätsneigung 169 Kriminalitätsrate 91, 168-169, 238, 243-244, 271 Kriminalitätsrisiko 172, 235, 258, 393 Kriminalitätstheorie 49-50, 59, 275 Kriminalitätswahrnehmung 243 Makrokriminalität 354-355, 393 organisierte Kriminalität (OK) 62 189, 211, 255-256, 259, 309, 361, 364, 393, 394 Regierungskriminalität 107 registrierte Kriminalität , -Straftat 21, 50-52, 54-55, 58, 196 Schleuserkriminalität 69-70, 150-151 Schwerstkriminalität 302 Vermögenskriminalität 51, 71 Wirtschaftskriminalität 69-70, 107, 150 Kriminalitätsfurcht, Verbrechensfurcht 15, 22, 31, 131, 233-237, 239-246, 271, 274, 287, 345, 348-351, 364, 386, 394 affektive Furcht 235-237 kognitive Dimension der Kriminalitätsfurcht 235, 237 konative Dimension der Kriminalitätsfurcht 234 Kriminalitätsfurchtforschung 235 Viktimisierungsfurcht 234 Kriminalpolitik 22, 24-26, 31, 90-91, 94, 107, 110, 135-136, 138-139, 141, 256, 258, 349, 351, 373, 378, 385, 387 Kriminalsoziologie 59, 184, 272, 283

Stichwortverzeichnis

Kriminologie 21, 27, 30, 49-50, 62, 65, 105, 246, 344-346, 352, 354-355, 358, 360, 364, 367, 369, 371-373, 378, 388-389, 394, 398 Krisenfall 105, 116, 255 Kronzeugenregelung 191 Kustodialisierung 12, 269

L Labeling Approach 30, 50, 372 Lagebild 69-70, 190, 192, 259, 262 Landesamt für Verfassungsschutz 130 Landeskriminalamt 33, 69, 119, 128, 137, 208-209 Lauschangriff 134, 142-143, 211, 314 Law and Order 185, 296, 298, 324 Legitimation, Legitimität 11, 13, 78-80, 82, 105, 109, 111, 121, 131, 121, 136-137, 155, 157, 164, 173-175, 183, 191, 204, 212, 258, 263, 265, 286, 293-294, 296, 298, 309-310, 312, 332, 349, 355, 357, 393 Legitimationstheorie 331, 332, 336-337 Low-Rate Adolescents 57

M Mafia 62, 67-69, 71, 152 Markt 15, 163-165, 170,175, 188, 213, 215, 281, 287, 327-328 Marktfunktion 281, 287 Marktversagen 175 Sicherheitsmarkt 187-188 Mass Private Property 110 Massenvernichtungswaffe 79-80, 157 Maßregelvollzug 91 Medien 11, 13, 15, 22, 32, 34, 64, 67, 78, 81, 84, 92, 107, 221-226, 241, 243, 245, 275, 293-302, 309-310, 312, 349-350, 362, 372, 394 digitale Medien 221, 223, 226, 294 Einsatz neuer Medien 221-222 Gewaltmedien 295-297, 302 Medienaufmerksamkeit 300, 394 Medieninhalt 241, 298 Medieninteresse 302 Medienkonstruktion 302 Medienkonsum, -konsument 295-297, 301, 350 Medienrezeption 241 Medienverwahrlosung 295, 297

421

Medienwirkung, -effekt 245, 295-297, 300 Massenmedien 78, 241, 299, 349 Medienberichterstattung 15, 245, 249, 275, 302 Medientechnologie 301 Printmedien 294 Menschenhandel 106, 152 Menschenwürde 310-313, 315 Migration, Migrationsbewegung 31, 34, 58, 125, 253, 255-256, 258, 262, 345 Mikropolitik 225-226, 359 Militärintervention, Militäreinsatz 254-255, 261 Militärischer Abschirmdienst (MAD) 120, 122-123, 125-127, 136, 334 Militarisierung 255 Mobiltelefon, Handy 33, 122, 293, 316 Modellprojekt, -versuch 32, 96-97 Moral 38, 83, 110-111, 168, 196,284, 297, 372-373 Moralausbildung 168 moralische Ordnung 110 moralische Zerrüttung 302 moralischer Diskurs 298

N Nachahmungseffekt 302 Nachbarschaftshilfe 13, 283 Nachrichtendienst 120, 122-123, 125-126, 131, 136, 255-256, 259-260, 262, 358, 393 Nachrichtendienstliche Informations- und Analysestelle (NIAS) 126 Neighbourhood Watch 28, 175 Neue Steuerung, Neues Steuerungsmodell (NSM) 13, 16, 140-141, 209, 221-222 Non-Helping-Bystander-Syndrom 293 Normalisierungstheorie 301

O offener Vollzug 91 öffentliche Ausgaben 173 Öffentlichkeit 11, 22, 26, 31, 37, 42, 50, 131, 133, 162, 176, 190-191, 204, 212, 284, 295, 298-300, 311, 327 Olympische Spiele 1972 156 Online-Durchsuchung 126, 191, 198, 314-315 Opfer 21, 25, 27-29, 31, 41, 49-51, 53-54, 58, 79, 81, 93, 108, 149, 161, 163-167,

422

169-173, 175-177, 192, 233-240, 244, 273, 293, 295, 297-298, 313, 324, 350, 373, 389 Opfererfahrung 58, 386 Opferwahrscheinlichkeit, -risiko 170-171, 173, 244 Täter-Opfer-Ausgleich 29, 41, 373 Opportunitätskosten 162, 171, 173-174, 177, 281 Ordnungspartnerschaft 106, 133, 269 Ordnungssicherung 183 Organisationswandel 222 Outsourcing 185, 311

P Pass, Ausweis 152, 176, 191, 212-213, 300, 313, 335 Penal Private Partnership 334 Persönlichkeitsprofil, Persönlichkeitsstruktur 242, 315 Physikalisch-Technische Bundesanstalt 209 Policing 23, 28, 206, 223, 298, 302, 344 Community Policing 23, 28, 43, 140, 302, 344 Digital Policing 198 E-Policing 223 Intelligence-Led Policing 354 Local Governance of Policing 197 New Structure of Policing 197 Policing Family 194 Policing is News 298 Populist Policing 197 Power of Policing 197 Problem-Oriented Policing 192 Pseudo-Policing 198 War on Terror-Policing 197 Policy-Programm 211 Polizei 13, 21-24, 29-30, 33, 37-38, 41, 50-51, 53-55, 58, 64-65, 68, 70, 75, 81, 105, 107-110, 115-143, 152-157, 162, 167, 175-176, 183, 185-190, 192-194, 196, 204, 206-210, 212, 215, 221-227, 241-242, 245, 256-257, 260, 262, 265-269, 274-275, 284, 293, 298-299, 301-303, 309-310, 312, 314, 323, 325, 327, 344-346, 354, 357-358, 361-363, 367-369, 385-387, 393-394, 396-398 Allgemeine Vorgangsverwaltung der Polizei 275 Bahnpolizei 108, 117, 120, 127, 135

Stichwortverzeichnis

Bereitschaftspolizei 24, 118, 124-125, 127-129, 282 Bundespolizei (BPOL) 33, 105, 108, 128-129, 131, 134, 147, 187, 193, 208, 261-262 Deutsche Hochschule der Polizei (DHPol) 129, 362-363, 367 Europäisches Polizeiamt 155 Forschungs- und Entwicklungsstelle für Polizeitechnik 209 Informationssystem der Polizei (INPOL) 119, 203, 209, 212-213, 361 Kriminalpolizei 31, 108, 116, 118-119, 127-128, 150, 155, 175, 208, 210, 274, 360, 362 Länderpolizei 108, 115, 117-118, 124, 128, 141-142, 262, 312 Polizeiarbeit 23, 108, 117, 141, 185, 207, 221- 223, 225-226, 274, 298-299, 302, 346, 354, 367-368, 394 Polizeibeamter, Polizist 13, 107-108, 137, 143, 154, 169, 194, 210, 241, 255, 293, 298-299, 302, 314, 325, 345, 367-368 Polizeidienst 150, 223, 225, 362 Polizeiforschung 152, 221-222, 226, 345, 362, 367-369, 395-399 Polizei-Führungsakademie 68, 70, 129, 209, 361-362 Polizeigewalt, -brutalität 124, 298-299 Polizeigewerkschaft 109, 135, 139, 345 Polizeihoheit 108, 117, 120, 138 polizeiliche Ausbildung 152, 398 polizeiliche Friedenssicherungstruppe 354 Polizeiliche Informations- und Analysestelle (PIAS) 126 polizeiliche Kriminalstatistik (PKS) 50, 53, 244, 274 polizeiliche Tätigkeit 118, 207, 258, 265, 298-299 polizeiliche Überwachung 271 polizeiliches Handeln 204, 209-210, 221, 226, 256, 298-299, 368, 386 polizeiliches Kontrollsystem, -strategie 183, 207 Polizeiorganisation 65, 115, 128, 135-136, 139 Polizeipolitik 116, 135-136, 139, 141, 212 Polizeipräsenz 29, 31, 38, 233, 241-242, 245

Stichwortverzeichnis

Polizeirecht 120, 128, 135, 152, 156, 262, 265, 269 Polizeistärke 41, 169 Polizeitechnik 152, 207, 209, 213 Polizeitechnisches Institut der Polizei-Führungsakademie 209 Polizeiwissenschaft 344-346, 362-363, 367, 385, 397-399 Polizistenkultur 210 Vollzugspolizei 155 Zentrale Polizeiliche Dienste (ZPD) 209 Post- und Telekommunikationsgeheimnis 321 Prävention 13, 21-42, 93, 106, 109, 132-133, 135-136, 140, 149, 185, 190, 194, 254, 256, 258-260, 262-263, 272-273, 281, 286, 302, 332, 344, 346, 348-349, 354-355, 367 Abschreckungsprävention 27 Developmental Prevention 30 Eingriffsprävention 29 Gefahrenprävention 332 Generalprävention 26-29, 35-37, 110, 372 Gewaltprävention 32-33 Integrationsprävention 27 kommunale Kriminalprävention (KKP) 21, 25, 30-35, 39-40, 106, 185, 346, 348-349, 354 Kriminalprävention 21-28, 30-35, 38-39, 41-42, 106, 132-133, 145, 185, 272-274, 281, 286, 346, 348-349, 354, 367 Krisenprävention 254 nach-präventiver Sicherheitsstaat 191 Präventionsmaßnahme 29, 37-38, 175, 177 Präventionsrat 194 präventives Handeln 332 privater Sicherheitsdienst 107, 109-110, 132, 139, 142, 189, 269, 397 Rückfallprävention, -vermeidung 28-29, 33, 90, 93-94, 98, 393 situative Kriminalprävention 273, 277, 286 Verbrechenskontrolle,- verhütung 29, 38 Privatisierung 15, 22, 95, 109-110, 115, 133, 139, 164, 183, 185, 187, 189, 191, 193-197, 269, 322, 354, 393 Privatsphäre 184, 314, 321 Public-Private-Partnership 185 Punitivität, Punitive Turn 92, 351, 373, 393

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R Radikalisierung 84, 394 Rational Choice 50, 286 Rationalisierung 210, 226 Raum 25, 64, 84, 93, 132-133, 142, 151, 184, 186-187, 193, 195, 260, 269, 271-276, 281-288, 299, 303, 322, 350, 354, 378 öffentlicher Raum 132-133, 142, 187,193, 193, 260, 269-272, 274-276, 282, 284-285, 287, 299 Raumaneignung, -gestaltung 132, 284, 286-287 Raumkultur 289 Raumorganisation, -situation 284, 287 Raumwissenschaften 284 Siedlungsraum 282 städtischer Raum 281, 286 Reasoning Criminal 272-273 Recht 11, 13-15, 21-22, 25-28, 32-36, 38, 40-41, 64-65, 68-69, 89-90, 98, 105, 109, 121-122, 126, 131, 134, 136, 138, 149-151, 153-155, 157, 161-162, 174-175, 184, 189-191, 197, 211, 214-215, 257, 262-263, 265, 269, 271, 289, 309-312, 315-316, 321-326, 328, 346, 354-355, 358, 368, 388, 393-394 Asylrecht 152-153 Bürgerrecht, bürgerliches Grundrecht 15, 155, 190, 270, 294, 300, 311, 314, 316, 321, 323, 325, 327, 359, 389, 394 Eingriffsrecht 143, 309 EU-Recht 153 Feindstrafrecht 98, 191, 263, 355, 393 Freiheitsrecht 75, 190-192, 321-323 Gefahrenabwehrrecht, Abwehrrecht 257, 316 Grundrecht 109, 149, 211, 257, 262, 276, 312-313, 316, 321-323, 325-326, 364 Jugendstrafrecht 26 öffentliches Gewährleistungsrecht 336 Ordnungswidrigkeitenrecht 194 Polizeirecht 120, 128, 135, 152, 156, 262, 265, 269 Privatstrafrecht 194 Rechtshilfe 154 Rechtsordnung 26, 105, 162, 263, 271, 332, 355 Rechtsschutz, -sicherheit 13-14, 136, 155, 316

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Sicherheitsrecht 398-399 Sicherheitsgewerberecht 334 Staatsrecht 137, 310-311, 316 Strafrecht 26-27, 29, 35-37, 89, 94, 97, 105, 110, 135-136, 138, 149, 152, 156, 192, 262, 269, 355, 372-373, 386, 393 Strafrechtssystem 256, 258 Strafvollzugsrecht 105 Versammlungsrecht 321 Völkerrecht 310-311 Waffenrecht 105 Wahlrecht 321 Regelanfrage 327 Renegade-Fall 313 Resozialisierung 22, 27-28, 30, 39, 98, 183 Rettungsabschuss 309, 312 Risiko 28, 36-39, 49, 58, 77, 80, 93, 108, 132, 163, 166-167, 170-173, 175-176, 192, 205, 233-237, 240, 244-245, 256-259, 262-263, 265, 272, 274, 286, 293, 297, 315, 324, 326-327, 331, 333, 337, 350-351, 354, 393 Kriminalitätsrisiko 172, 235, 258, 393 Risikoanalyse 257-258, 263, 265 Risikoaversion 167 Risikoeinschätzung, -abschätzung 234-236, 293, 350-351 Risikogesellschaft 333, 350 Risikomanagement 205, 259, 263, 327, 331 Risikosituation 93, 170 Risikovermeidung 245 Risikovorsorge 258, 262, 333 Risikowahrnehmung 233, 235, 237 Rote Armee Fraktion (RAF) 76, 152, 189, 245, 293, 300, 309, 361 Routine Activity Approach 272, 277 Rückfälligkeit 93 Rückfallprävention, -vermeidung 28-29, 33, 90, 93-94, 98, 393 Rückfallquote 91 Rückfallstudie 41, 91, 93 Rückfallwahrscheinlichkeit 93

S Sabotageschutz 105, 121 Sanktion 22, 27-29, 35-37, 41, 53, 58, 90-91, 96, 110-111, 163, 175, 269, 271, 282, 352, 394 Schengen 118, 150-153, 155, 354

Stichwortverzeichnis

Schill-Partei 237 Schläfer 157 Schutz des Eigentums 281 Schutzbedürftigkeit 315 Schwarzer Block 298 Schwarzer Sheriff 13, 132, 337 Securitization 355 Segregation 194 Selbsthilfe 109, 281 Selbstmordanschlag 300 Sicherheit 11-15, 21, 75-76, 98, 105-107, 112, 115-116, 119-120, 123, 125, 130, 134-139, 142-143, 149-150, 152-154, 156-157, 161-165, 167, 169, 171, 173-177, 183-209, 211-215, 241, 245-246, 253-269, 271, 274-276, 281-288, 293-295, 297, 299-302, 309, 311-316, 321-327, 343-345, 347-351, 354-355, 357-362, 364-365, 366-368, 372, 377-379, 382, 384-389, 393-399 äußere Sicherheit 12-14, 106, 149, 157, 162, 253-254, 334, 393 Forschung zur Inneren Sicherheit 14, 76, 203, 357, 359, 394-396, 398-399 Innere Sicherheit 11-14, 75-76, 98, 105-107, 112, 115-116, 119-120, 123, 125, 130, 134-139, 142-143, 149-150, 152-154, 156-157, 161, 163-165, 173, 177, 183, 189, 203-204, 206, 208, 215, 253-258, 260, 262, 264-265, 269, 281-284, 286-288, 293, 299, 302, 309, 322, 324, 343, 348- 349, 351, 354, 357-359, 361-362, 364-365, 367-368, 372, 377-379, 386-387, 394-396, 398-399 kommerzielle Sicherheit 185-186, 195, 188, 260 kommunale Sicherheit 399 Luftsicherheit 108, 117, 312 Luftsicherheitsgesetz 264, 312, 335 militärische Sicherheit 190 nach-präventiver Sicherheitsstaat 191 Politik der Inneren Sicherheit 11, 75, 115, 135-136, 138-139, 143, 153-154, 189, 215, 256-258, 264-265, 309, 364-365 präventive Sicherheitsmaßnahme 175, 177 private Sicherheit 22-24, 105, 109-110, 133, 136, 139-140, 142, 162, 171, 173, 176-177, 186-188, 194, 260, 269, 358, 362, 394

Stichwortverzeichnis

privater Sicherheitsdienst 107, 109-110, 132, 139, 142, 189, 269, 397 Privatisierung der Sicherheit 393 Rechtssicherheit 316 Sicherheit in der Informationstechnik 105 Sicherheitsarchitektur 11, 14, 118, 126, 149, 175, 257, 261-262, 334, 357 Sicherheitsbehörde 75-76, 80, 105, 123, 125-126, 130, 134, 136, 138-139, 141, 143, 150, 156, 203-204, 206-208, 211-215, 255, 257-260, 262-263, 265, 311-315, 335, 396 Sicherheitsbranche 188 Sicherheitsdienstleistung 109, 183, 185-189, 189, 260 Sicherheitsdiskurs 12, 197 Sicherheitsethik 399 Sicherheitsföderalismus 261 Sicherheitsforschung 13-14, 191, 395-399 Sicherheitsgefühl 12, 22, 40, 106, 131-132, 143, 204, 225, 238, 242, 246, 274-294, 297, 302-303, 314, 322-326 Sicherheitsgesellschaft 197, 359 Sicherheitsgesetz, -gebung 194, 262-263, 269 Sicherheitsgewährleistung 255, 257, 331-337 Sicherheitsgewerberecht 334 Sicherheitsindustrie, -gewerbe 22-24, 110, 162, 185, 189-189, 192, 197, 362 Sicherheitskonzept 194, 255 Sicherheitskooperation 399 Sicherheitslage 32, 98, 131, 195, 309, 311, 323 Sicherheitsleistung 116, 165, 171, 177 189-188, 197 Sicherheitsmanagement 399 Sicherheitsmarkt 189-188 Sicherheitsmaßnahme 29, 161, 173-177, 394 Sicherheitsniveau 162, 168, 173, 176 Sicherheitspaket I, II 119, 309 Sicherheitspartnerschaft 139, 142, 193, 301 Sicherheitspersonal 186, 294 Sicherheitspluralisierung 186, 189 Sicherheitsproduktion 106, 185, 261, 288, 397-398 Sicherheitsrecht 398-399 Sicherheitsregime 334-335

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Sicherheitsstrategie 157, 197, 393 Sicherheitsüberprüfung 316 Sicherheitsversprechen 78 Sicherheitsvorsorge 197 Sicherheitswirtschaft 398-399 Sicherheitszone 294 subjektive Sicherheit 106, 143, 274, 322-323 Unsicherheit 23, 40, 79, 89, 105, 107, 166, 170, 184, 188, 191, 238, 286, 294, 297, 316, 323, 325-327, 372 Unsicherheitsgefühl 22, 31, 40, 238, 241-242, 286, 294, 326, 350 Unternehmenssicherheit 397-399 Sicherheitspolitik 12, 115, 131-133, 139, 149, 153, 190, 192-193, 197, 253-258, 262, 265, 323, 325-327, 349, 351, 354-355, 358, 364-365, 372, 379, 396, 399 europäische Sicherheitspolitik 149 Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) 153 internationale Sicherheitspolitik 149, 151 sicherheitspolitische Hybrid-Partnerschaft 188 stadtteilbezogene Sicherheitspolitik 193 Sicherungsverwahrung 94-95 Software 126, 213, 225-227 Sozialarbeit 97, 194, 282, 344-345, 378 soziale Benachteiligung 50 soziale Desorganisation 242 Sozialisation 27-28, 388-389 Sozialkontrolle, soziale Kontrolle 21, 26, 49-50, 58, 106, 110, 192, 269, 283, 285, 288, 348, 371, 394 Sozialmanagement 286 Sozialordnung 49, 332 Sozialplanung 286 Sozialpolitik 107, 151, 194, 197, 256, 258, 352, 378 Sozialtherapie 92-94 sozialtherapeutische Intervention 93-94 integrative Sozialtherapie 93 sozialtherapeutische Einrichtung 92-93 Spacing 289 Staat 11-12, 15, 23-26, 42, 53, 70, 75, 78-80, 82-83, 95, 105-109, 111, 115, 119, 121, 123, 125, 127-128, 130-131, 133, 136-137, 139-140, 149-157, 161-164, 166, 173-175, 177, 184, 191, 195, 197, 204-205, 207, 226, 238, 244, 253, 255-259, 263, 265, 285, 293,

426

297, 300, 302, 309-316, 321, 323-328, 354-355, 357-359, 372, 385-386, 393 kooperativer Staat 226 nach-präventiver Sicherheitsstaat 191 Nachtwächterstaat 332 Nationalstaat 13, 149, 151, 282 Präventionsstaat 258, 263, 355 Rechtsstaat 15, 69, 85, 109, 147, 161, 175, 191, 201, 257, 263, 265-267, 309, 355 Rückzug des Staates 331 staatliche Ordnung 310 staatliche Sicherheitsproduktion 106, 185, 261, 288 staatliches Sicherheitsversprechen 78 Staatsauffassung 163 Staatsaufgabe 162, 175, 256, 328, 354 Staatsexekutive 154 Staatsgewalt, staatliche Gewalt 79, 105, 311, 313, 316 Staatsrecht 137, 310-311, 316 Staatsterrorismus 79 Staatsversagen 325-326 Überwachungsstaat 203, 301, 327 Verfassungsstaat 76 Staatsanwaltschaft 30, 53, 123, 127, 130-131, 149, 162, 164, 166, 174, 208 Stadt 23-24, 28-29, 34, 38, 108, 131-133, 151, 192-196, 242-244, 275, 281-288, 310, 324, 354, 367 Großstadt 23-24, 53-54, 108, 132, 192, 195, 236, 242, 294, 367 Stadtviertel 195, 243 Stadtplanung 28, 30, 288 Steuerbehörde, -fahndung 127, 130, 153 Stigmatisierung 28, 30, 41, 109-110, 175, 285 Strafe 11, 21-22, 24-27, 35-36, 41-42, 49, 90-91, 94, 96-97, 105, 110, 119, 125, 136, 166-168, 183, 205, 271, 378, 394 Ersatzfreiheitsstrafe 96-97 Freiheitsstrafe, -entzug 25, 36, 90-91, 94, 96-97 Geldstrafe 91, 96, 166-167 Jugendstrafe 41, 91 Strafandrohung 25 Strafaussetzung 97 Strafermittlung, -verfolgung 11, 21, 29, 35-36, 53, 61-64, 69-70, 80, 110-111, 117, 119, 126, 134, 136 149-150, 152, 154-155, 162, 177, 226, 299, 316, 365

Stichwortverzeichnis

Strafgefangener, -fälliger 28, 32, 89, 91, 93 Strafjustiz 21, 27, 29, 75, 81, 110, 354 Strafnorm 50 Strafprozess 50, 123, 131, 135-136, 138, 269, 311, 315 Strafrecht 26-27, 29, 35-37, 89, 94, 97-98, 105, 110, 112, 135-136, 138, 149, 152, 156, 192, 256, 258, 262, 269, 355, 372-373, 386, 393 Straftheorie 26 Strafverfahren 29, 53, 58, 310-312 Strafverfolgungsbehörde 69-70, 80, 154, 177 Strafverschärfung 35, 37 Straftat 11, 21, 24, 26-27, 29, 31, 35-36, 38, 40-41, 50 166-170, 175, 207, 226, 262, 273, 276, 315, 361, 394 Straftheorie 26 Strafvollzug 22, 27, 29-30, 58, 89-93, 95, 97-98, 332, 334, 337, 344, 394 Behandlungsvollzug 89-90 Jugendstrafvollzug 89, 91 Jugendstrafvollzugsgesetz 89 Strafvollzugsgesetz 27, 89-91, 97, 99-100 Strafvollzugsrecht 105 überleitungsorientierter Vollzug 92 Vollzugslockerung 29, 93, 95 Streitkräfte, Militär 122, 149, 190, 253, 312, 357, 354 Surveillance 193, 206, 259-260

T Task Force 157 Täter, Straftäter 24, 26-29, 35, 38, 41, 49-50, 53-56, 65, 76, 78, 80-81, 84, 90, 92-94, 97, 108, 125, 131-132, 156, 162-163, 166-168, 171, 173, 175, 196, 255, 258, 263, 272-273, 276, 286, 293-294, 297, 310, 315, 346, 355, 373, 391, 394 jugendlicher Straftäter 53 Selbstmordattentäter 80-81 Sexualstraftäter 30, 92-94, 171, 346 Täterbefragung 50, 54 Tätererfahrungen 58 Täter-Opfer-Ausgleich 29, 41, 373 Technik 32, 105, 117, 121, 152, 154, 168, 197, 203-215, 221-223, 225-227, 259, 269, 271, 300, 361, 394-397, 399

Stichwortverzeichnis

digitale Videotechnik 271 Ermittlungstechnik 154 Kommunikationstechnik -technologie 117, 207-208, 210, 213, 221-223, 226-227, 269, 300 Kriminaltechnik 152, 154, 207-208, 210, 213, 361, 397 Polizeitechnik 152, 207, 209, 213 Sicherheitstechnik 32, 191 Technikeinsatz 204, 209-210, 214-215, 222 Technikentwicklung 203, 207, 213 Technikforschung 203, 222, 394-396 Techniknutzung 203, 206, 215 technischer Fortschritt 168 Videotechnik 271 Technisierung 203, 206-213, 215, 269 polizeiliche Technisierung 211, 213 Technisierung sozialer Kontrolle 97, 269 Technologie 189, 203-204, 206-208, 210, 212-213, 222-223, 226-227, 302 Detektionstechnologie 207 Digitaltechnologie 223 Identifikationstechnologie 207 Informationstechnologie, -technik 105, 168, 206-208, 213, 221-223, 226-227 Interventionstechnologie 207-208 Kommunikationstechnologie, -technik 117, 207-208, 210, 213, 221-223, 226-227, 269, 300 Lokalisationstechnologie 207 Medientechnologie 301 Mobilitätstechnologie 208 Nachweistechnologie 213 optische Kontrolltechnologie 208 Schutztechnologie 213 Überwachungstechnologie 206, 300, 302 Verkehrstechnologie 300 Telekommunikation 122, 126, 206, 313, 315-316, 321 mobile Telekommunikation 206 Terrorismus, Terror 11, 64, 71, 75-84, 105-108, 115, 119-122, 125-126, 134, 142, 149-152, 154-157, 175-176, 180, 190-191, 195- 198, 203, 245, 253, 255, 260, 262, 264-265, 293, 299-300, 309-313, 315-316, 354-355, 357, 359, 361-362, 364, 379, 394 Computerterrorismus 80 ethnisch-separatistischer Terrorismus 79, 82

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internationaler Terrorismus 156, 300, 357 islamistischer Terrorismus 76, 79-80, 82, 84, 122, 125, 364 linksextremer Terrorismus 79 nationaler Terrorismus 156, 300, 309, 357 rechtsextremer Terrorismus 79 sozialrevolutionärer Terrorismus 79 Staatsterrorismus 79 Terrorismusbekämpfung 75, 108, 191, 203, 255, 316, 361 Terrorismusbekämpfungsgesetz 191 Terrorismusforschung 75-77, 80-81 Terrorist 11, 78-80, 83-84, 119-120, 151, 156-157, 191, 300, 309-310, 312-313, 355, 364 terroristische Persönlichkeit 83 Totalitarismus 76, 84 Transnationalität 82-83 TREVI 121, 152-153 Trittbrettfahrer 172, 175

U Überwachung 12, 28-29, 37-39, 97, 120, 126, 128, 132, 162, 164, 171, 183, 185-186, 189, 191-195, 198, 203-207, 205-206, 258, 263, 271, 272, 274-276, 276, 282, 284-285, 300-302, 309, 313-316, 325-327, 334-336, 394 polizeiliche Überwachungstätigkeit 270-271 Rundumüberwachung 309, 315 Überwachungskamera 162, 165, 171, 206 Überwachungsmaßnahme 28, 183, 271 Überwachungsmethode 309 Überwachungsnetz 301 Überwachungsstaat 203, 301, 327 Überwachungstechnologie 206, 300, 302 Videoüberwachung, Videokontrolle 37, 39, 204, 206-207, 214, 271-272, 274-276, 283, 301, 327, 335, 394 Unterhaltungsindustrie 49, 196 Untersuchungshaft 97 Unverletzlichkeit der Wohnung 321 Urbanität 195, 284

V Vandalismus 131, 240, 298 Verbrechen, Verbrecher 25-26, 28-29, 31, 38, 49, 61-64, 108, 119, 143, 149-150, 152,

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155, 162, 166, 168-171, 175-176, 195, 245, 309, 345, 385-386 Verbrechensbekämpfung, Kriminalitätsbekämpfung 23, 105, 107-108, 118-119, 134, 136, 142-143, 150, 152, 156-157, 203, 210-211, 226, 244, 256, 297, 259, 295, 299-300, 301- 302, 313, 316, 393-394 Verbrechensfurcht 31, 345, 386 Verdächtiger 53-54, 56, 58, 150, 154-155, 157, 258, 309-310, 313, 315 Verdachtsunabhängigkeit 117-118, 269, 301 Verhalten 13, 21-27, 30, 33, 35-38, 42, 49-50, 53-55, 57-58, 70, 92-93, 105, 110, 131-133, 135, 162-163, 165-166, 169-173, 175-177, 214, 227, 234-235, 258-259, 263, 269, 271, 274, 276, 281, 283, 285, 295, 299, 302, 316, 325, 332, 348, 351, 362, 369, 371, 388, 390, 394 abweichendes Verhalten 49, 92, 184, 301, 351, 355, 371 Anzeigeverhalten, -bereitschaft 53-54, 58, 165, 227, 244 dissoziales Verhalten 295 Fehlverhalten 131, 299 Gewaltverhalten 295 Kontrollverhalten 259 kriminalitätsvermeidendes Verhalten 237 kriminelles Verhalten 163, 166, 169, 175, 272-273 Verhaltensnorm 37, 49, 133 Verhaltenstherapie 93 straffälliges Verhalten 21, 23, 25, 27, 37 Verhaltenssteuerung 26 Verkehrsmittel 79, 156, 282 Verkehrspolitik 151 Vernetzung 14, 70, 207, 223, 227, 362, 394 Verpolizeilichung 130, 255, 261 Verteidigungsfall 313 Verwahr- und Vergeltungsvollzug 89 Verwaltung 16, 24, 64, 67, 108, 115-116, 118-119, 122-124, 128-130, 134-135, 137, 139-142, 152-153, 162, 186, 189, 205, 207-208, 210-212, 221-223, 227, 256, 275, 284, 322, 354, 357, 397 Landesjustizverwaltung 95 öffentliche Verwaltung 64, 67, 118-119, 122-123, 129-130, 140, 189 Verwaltungshandeln 140-141, 210

Stichwortverzeichnis

Verwaltungsprozess 222 Verwaltungsreform 115, 139, 142, 222, 357 Verwaltungsökonomie 397 Zollverwaltung 124, 152 Vigilantismus 185, 197 Viktimisierung 233-235, 237, 239-240, 243-244, 272, 345, 349-350 direkte Viktimisierung 239-240 Viktimisierungsfurcht 234 Viktimisierungsrate 272 viktimologischer Ansatz 272-275 Visum 151-153 VIVA 273 Vorratsdatenspeicherung 191, 210, 314 Vulnerabilität 235-236, 245

W Waffenhandel 70-71, 150, 255 Währungs- und Finanzpolitik 151 War on Drugs 107 War on Terrorism 107, 300 Warfare-as-Crime-Fighting 300 Window of Opportunity 211, 299 Wissen 36-37, 141, 213, 222-223, 225-227, 260, 282, 302, 314, 345, 377 Wissenserwerb 222-223 Wissenskommunikation 222 Wissensmanagement 222-223 Wissenssoziologie 369 Wissensvermittlung 222 Wissensweitergabe 223 Wohlfahrtsökonomik 164 Wohngebiet, Wohnquartier 13, 171, 194-195, 237-238, 241-242, 284-286 Wohnungsdurchsuchung 314

Z Zeitallokationsmodell 167, 169 Zero Tolerance, Null-Toleranz 13, 23, 40, 131, 196, 394 Zoll 13, 69, 123, 125, 127, 138, 150, 152-154 Zolldelikt, -vergehen 69, 150, 153 Zollfahndung 124, 127, 153 Zollkriminalamt 123, 125, 127 Zollverwaltung 124, 152

Autorenverzeichnis

Alex, Michael, Ass.iur., Dipl.-Psych., wissenschaftlicher Mitarbeiter am Lehrstuhl für Kriminologie, Kriminalpolitik und Polizeiwissenschaft an der Juristischen Fakultät der RuhrUniversität Bochum. Themenschwerpunkte: Strafvollzug. http://www.ruhr-uni-bochum.de/kriminologie/mitarbeiter_alex_michael.html Beste, Hubert, Dr. phil. habil., Professor für Sozialarbeitswissenschaft und Sozialarbeitsforschung an der Fakultät Soziale Arbeit der Fachhochschule Landshut. Themenschwerpunkte: Kriminalität und Abweichendes Verhalten, Soziale Kontrolle und „Policing“, Globaler Terrorismus, Sozialpolitik und die „Krise des Sozialstaats“, Migrationspolitik und Minderheiten, Gewalt- und Konfliktforschung, „Globalisierung“ und Weltökonomie. http://www.fh-landshut.de/fb/sa/professoren/beste/layout Eifler, Stefanie, PD Dr. rer. soc., Hochschuldozentin an der Fakultät für Soziologie der Universität Bielefeld. Themenschwerpunkte: Soziale Probleme und Problemintervention, Methoden der empirischen Sozialforschung, Sozialpsychologie. http://www.uni-biele_Hlt177984719_Hlt177984720fBM_5_BM_6_eld.de/soz/personen /eifler.htm Feltes, Thomas, Dr. iur., M.A. (Päd.), Professor für Kriminologie, Kriminalpolitik und Polizeiwissenschaft an der Juristischen Fakultät der Ruhr-Universität Bochum. Themenschwerpunkte: Polizei, Opferbefragungen, Strafrechtsreform, Jugendkriminalität, Sanktionensystem, Kriminalpolitik, Prävention, Verwaltungsreform, quantitative und qualitative Methoden kriminologischer Forschung. http://www.rub.de/kriminologie Folkers, Cay, Dr. rer. pol., Professor für Finanzwissenschaft an der Fakultät für Wirtschaftswissenschaft der Ruhr-Universität Bochum. Themenschwerpunkte: Öffentliche Finanzen, Steuertheorie und -politik, Staatsverschuldung, Public Choice, Konstitutionelle Ökonomik. http://www.ruhr-uni-bochum.de/fiwi/orga/Folkers.htm Frevel, Bernhard, Dr. rer. soc., Dipl.-Päd., Dozent für Soziologie, Politikwissenschaft und Sozialwissenschaftliche Methoden an der Fachhochschule für öffentliche Verwaltung NRW (Abteilung Münster) und Lehrbeauftragter für Politikwissenschaft/Politikfeldanalyse Innere Sicherheit an der Westfälischen Wilhelms-Universität Münster. Themenschwerpunkte: kommunale Sicherheitspolitik, Polizeiausbildung, Sozialpolitik, politische Theorie. http://www.empirische-polizeiforschung.de/autor3.html Groenemeyer, Axel, Dr. rer. soc., Professor für Theorie und Empirie der Sozialpädagogik am Fachbereich Erziehungswissenschaft und Soziologie der Universität Dortmund. Themenschwerpunkte: Armut und Exklusion, Kriminalität und Kriminalprävention, Alkohol- und Drogenpolitik, Soziologie sozialer Probleme und internationaler sozialer Ar-

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beit, Wirkungsanalyse und wissenschaftliche Begleitung sozialer Dienste. http://www.fb12.uni-dortmund.de/institute/isep/index.php?module=Pagesetter&func= viewpub&tid=4&pid=24 Gusy, Christoph, Dr. iur., Professor für Öffentliches Recht, Staatslehre und Verfassungsgeschichte an der Fakultät für Rechtswissenschaft der Universität Bielefeld. Themenschwerpunkte: neuere Verfassungsgeschichte, Verfassungsrecht, insbesondere die Grundrechte, Polizei- und Sicherheitsrecht sowie Migrations- und Integrationsrecht. http://www.jura.uni-bielefeld.de/Lehrstuehle/Gusy/index.html Heinrich, Stephan, Dr. sc. pol., Mitarbeiter der Forschungsgruppe polikon am Rhein-Ruhr-Institut für Sozialforschung und Politikberatung (RISP) an der Universität Duisburg-Essen. Themenschwerpunkte: Wandel der Staatlichkeit, Politische Steuerung, Akteurs- und Policy-Analyse des Systems der Inneren Sicherheit, insbesondere Technisierung der Sicherheitsbehörden. http://www.st-heinrich.de/index.htm Kersten, Joachim, Dr. rer. soc., Professor für Allgemeine Polizeiwissenschaft an der Deutschen Hochschule für Polizei Münster/Westfalen. Themenschwerpunkte: Police Accountability, Gewaltprävention, Interkulturelle Kompetenz. http://www.fhpol-vs.de/de/index.php?option=com_content&task=view&id=86&Itemid=25 Knelangen, Wilhelm, Dr. rer. pol., Akademischer Rat im Bereich Politikwissenschaft des Instituts für Sozialwissenschaften an der Christian-Albrechts-Universität Kiel. Themenschwerpunkte: Europäische und internationale Zusammenarbeit im Politikfeld innere Sicherheit, politisches System der EU und Theorie der Integration, EU als internationaler Akteur. http://www.wilhelm-knelangen.de Krasmann, Susanne, Dr. phil., Soziologin, Privatdozentin am Institut für Kriminologische Sozialforschung an der Universität Hamburg. Themenschwerpunkte: Sicherheit, Transnationale Sicherheitspolitik; Kriminologie an den Grenzen des Rechts, Gewalt & Staat, Gouvernementalität, Kontrollgesellschaft. http://www.sozialwiss.uni-hamburg.de/publish/IKS/Institut/krasmann.html Krüper, Julian, Dr. iur., akademischer Rat am Lehrstuhl für Öffentliches Recht, Rechtstheorie und Rechtssoziologie an der Juristischen Fakultät der Heinrich-Heine-Universität Düsseldorf. Themenschwerpunkte: Verfassungsrecht, insbesondere Grundrechte, Verfassungstheorie, Umweltrecht, Rechtswissenschaft als Kulturwissenschaft, Recht und Kunst. http://www.jura.uni-duesseldorf.de/dozenten/morlok/Details/details_Julian.shtml Kury, Helmut, Dr. Dr. h.c., Dr. h.c., pens. Professor für Psychologie/Kriminologie, 1980-88 erster Direktor des Kriminologischen Forschungsinstituts Niedersachsen in Hannover, bis Ende 2006 Mitglied der Forschungsgruppe Kriminologie am Max-Planck-Institut für ausländisches und internationales Strafrecht in Freiburg. Themenschwerpunkte: Viktimisierung und Verbrechensangst in den alten und neuen Bundesländern Deutschlands, Sanktionseinstellungen, internationale Vergleiche.

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Kutscha, Martin, Dr. iur., Professor für Staats- und Verwaltungsrecht am Fachbereich Allgemeine Verwaltung der Fachhochschule für Verwaltung und Rechtspflege Berlin. Themenschwerpunkte: Verfassungsrecht und Politik, Fragen des Grundrechtsschutzes insbesondere im Bereich des Beamten-, des Polizei- und des Datenschutzrechts sowie im Rahmen der Europäischen Union. http://www.fhvr-berlin.de/fhvr/index.php?id=258&L=0&color=basis&size=100 Lange, Hans-Jürgen, Dr. rer. soc., apl. Professor für Politikwissenschaft am Fachbereich Gesellschaftswissenschaften und Philosophie der Philipps-Universität Marburg sowie Wiss. Direktor des Rhein-Ruhr-Instituts für Sozialforschung und Politikberatung (RISP) an der Universität Duisburg-Essen, seit 1. Juli 2008 Professor für Politikwissenschaft, Sicherheitsforschung und Sicherheitsmanagement an der Privaten Universität Witten/Herdecke. Themenschwerpunkte: Wandel von Staatlichkeit und die gesellschaftliche Regulation von Sicherheit, Staats- und Verwaltungsreformen in der öffentlichen Sicherheitsverwaltung, Politikfeldanalyse Innere Sicherheit, Sicherheitspolitik und Sicherheitsmanagement, Theorien der Sicherheits- und Polizeiforschung. http://www.hans-juergen-lange.de Liebl, Karlhans, Dr. phil., Professor für Kriminologie am Fachbereich Kriminalwissenschaften der Hochschule der Sächsischen Polizei (FH) in Rothenburg/OL. Themenschwerpunkte: Empirische Polizeiforschung, Wirtschaftskriminalität, organisierte Formen der Kriminalität, Korruption und Sexualdelikte. http://www.polizei.sachsen.de/fhpol/1160.htm Morlok, Martin, Dr. iur., Professor für Öffentliches Recht, Rechtstheorie und Rechtssoziologie an der Juristischen Fakultät der Heinrich-Heine-Universität Düsseldorf. Themenschwerpunkte: , Parteienrecht, Parteienforschung. http://www.jura.uni-duesseldorf.de/dozenten/morlok/ Neidhardt, Klaus, Dipl.-Sozialwissenschaftler, Gründungspräsident der Deutschen Hochschule der Polizei (DHPol) in Münster. Themenschwerpunkte: Hochschulentwicklung, Führung und Management der Polizei, Entwicklung der Polizeiwissenschaft unter wissenschaftstheoretischen, wissenschaftssoziologischen und wissenschaftspolitischen Aspekten. http://www.dhpol.de/de/hochschule/Gruendungssenat/Mitglieder/Neidhardt.php Oberwittler, Dietrich, PD Dr. phil. habil., Forschungsgruppenleiter der Abteilung Kriminologie am Max-Planck-Institut für ausländisches und internationales Strafrecht in Freiburg. Themenschwerpunkte: Jugendkriminalität, Sozialökologie der Kriminalität, Stadtsoziologie, Quantitative Methoden, Sozialgeschichte der Kriminalität. http://www.mpicc.de/ww/de/pub/home/oberwittler.htm Ohly, H. Peter, Dipl.-Volkswirt sozialwiss. Richtung, wissenschaftlicher Mitarbeiter im GESIS-IZ in Bonn. Themenschwerpunkte: sozialwissenschaftliche Fachdokumentation, Internet-Clearinghouse, Bibliometrie, Methoden der empirischen Sozialforschung, Wissensorganisation. http://www.gesis.org/IZ/Ohly/

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Peters, Helge, Dr. sc.pol., em. Professor für Soziologie im Institut für Soziologie der Fakultät für Human- und Gesellschaftswissenschaften der Carl von Ossietzky Universität Oldenburg. Themenschwerpunkte: Soziologie abweichenden Verhaltens und sozialer Kontrolle. http://www.uni-oldenburg.de/devianz/de/mit/peters.html Reichertz, Jo, Dr. phil., Professor für Kommunikationswissenschaft am Fachbereich Geisteswissenschaften der Universität Duisburg-Essen. Themenschwerpunkte: Empirische Polizeiforschung, strategische Kommunikation, Medienwirkungen, Werbung, Markenführung, Mediennutzung, qualitative Text- und Bildhermeneutik, Kultursoziologie, Religionssoziologie. http://www.uni-due.de/kowi/Prof_Reichertz.shtml Reinecke, Jost, Dr., Professor für Quantitative Methoden der empirischen Sozialforschung an der Fakultät für Soziologie der Universität Bielefeld. Themenschwerpunkte: Entwicklung der Jugendkriminalität im Längsschnitt, Rational-Choice Theorien in den Sozialwissenschaften, Methodologie und Anwendungen von Klassifikations- und Strukturgleichungsmodellen im Querschnitt und Längsschnitt, Gesundheit, AIDS-Prävention und Kontrazeption von Jugendlichen und jungen Erwachsenen. http://www.uni-bielefeld.de/soz/personen/reinecke.html Reuband, Karl-Heinz, Dr. phil., Professor für Soziologie am Sozialwissenschaftlichen Institut der Heinrich-Heine-Universität Düsseldorf. Themenschwerpunkte: Kriminalität, Kriminalitätsfurcht und Strafverlangen, politische Kultur und Nationalsozialismus, soziale Transformation in Ostdeutschland, sozialer und kultureller Wandel, Methoden der empirischen Sozialforschung. http://www.phil-fak.uni-duesseldorf.de/sowi/lehrstuhl_II/index.html Sack, Fritz, Dr. rer. pol., Soziologie, em. Professor für Kriminologie der Universität Hamburg. Themenschwerpunkte: Gesellschaftsstruktur und Kriminalpolitik („the punitive turn“), Rechtssoziologie. http://www.sozialwiss.uni-hamburg.de/publish/IKS/Institut/fritzsack.html Schubert, Herbert, Dr. phil. Dr. rer. hort. habil., Professor an der Fakultät für Angewandte Sozialwissenschaften der Fachhochschule Köln, Leitung des Instituts für angewandtes Management und Organisation in der Sozialen Arbeit (IMOS) und des Forschungsschwerpunkts „Sozial - Raum - Management“; apl. Professor an der Fakultät für Architektur und Landschaft der Universität Hannover. Themenschwerpunkte: Stadtsoziologie, Sozialraum- und Quartiersmanagement, Management sozialer Dienste, Netzwerkkoordination, städtebauliche Kriminalprävention. http://www.sozial-raum-management.de Weißgerber, Jürg, Dipl.-Ök., M.A. (Japanologie), wissenschaftlicher Mitarbeiter am Lehrstuhl für Finanzwissenschaft an der Fakultät für Wirtschaftswissenschaft der Ruhr-Universität Bochum (bis 31.03.2008), seit 01.05.2008 Refernt im Bundesministerium der Finanzen. Themenschwerpunkte: Öffentliche Ausgaben, Innere Sicherheit, Fiskalpolitik, Staatsverschuldung. http://www.ruhr-uni-bochum.de/fiwi/orga/Weissgerber.htm

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Wilz, Sylvia Marlene, Dr. rer. soc, Juniorprofessorin für Soziologie organisationaler Entscheidungen im Institut für Soziologie an der Fakultät für Kultur- und Sozialwissenschaften der FernUniversität Hagen. Themenschwerpunkte: Arbeit, Organisation und Geschlecht, Entscheidungen von und in Organisationen, Organisation, Subjekt(ivität) und Emotionen, Dienstleistungsarbeit, Polizeiforschung. http://www.fernuni-hagen.de/soziologie/institut/team/sylvia.wilz_soz6.shtml

Weiterführende Informationen Weiterführende Informationen zum Forschungsfeld der Inneren Sicherheit befinden sich in der thematischen Dokumentation „Innere Sicherheit“ des sozialwissenschaftlichen Fachportals SOWIPORT der GESIS. Die thematische Dokumentation verschafft Zugang zu über 1.500 unterschiedlichen Informationsquellen (Stand Juni 2008). Im Zentrum steht eine fortlaufend aktualisierte Sammlung zahlreicher Volltexte und Literaturverweise aus der sozialwissenschaftlichen Literaturdatenbank SOLIS sowie Informationen zu Forschungsprojekten des sozialwissenschaftlichen Forschungsinformationssystems SOFIS. Angereichert wird dieses Angebot durch redaktionell aufbereitete Links zu Datenbanken, Portalen, Websites, Veranstaltungen, Organisationen sowie Kommunikationsplattformen aus dem Themenfeld der Inneren Sicherheit. Die thematische Dokumentation gliedert sich in fünf Bereiche: § Politik der inneren Sicherheit § Ausgewählte Handlungsfelder § Soziale Konstruktion der inneren Sicherheit § Bürgerrechte und innere Sicherheit § AKIS-Links: Netzwerk Innere Sicherheit Das „Netzwerk Innere Sicherheit“ des Interdisziplinären Arbeitskreises Innere Sicherheit (AKIS) informiert über Institutionen, Behörden, Vereinigungen, Institute, Arbeitskreise und Zeitschriften. Es wurde gefördert von der Hans Böckler Stiftung im Projekt „Wissens-Netzwerk Innere Sicherheit. Entwicklung eines Internet-gestützten Informationsverbundes im Forschungs- und Politikfeld Innere Sicherheit und Polizei“. Folgender Link führt zur Themendokumentation: http://www.sowiport.de/themen/inneresicherheit.html Die umfangreiche Informationssammlung ist als Übersichtsdarstellung zu verstehen, die keinen Anspruch auf Vollzähligkeit erheben kann. Sie kann lediglich einen Anreiz bieten, durch eigene Recherchen, beispielsweise im sozialwissenschaftlichen Fachportal SOWIPORT, einen weiterführenden Einblick in das Themengebiet „Innere Sicherheit“ zu erlangen.