МІНІСТЕРСТВО ОСВІТИ І НАУКИ УКРАЇНИ ТАВРІЙСЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ ІМ. В.І. ВЕРНАДСЬКОГО
Т.Л. Миронова О.П. Добровольська А.Ф. Процай С.Ю. Колодій
УПРАВЛІННЯ РОЗВИТКОМ РЕГІОНУ Рекомендовано Міністерством освіти і науки України як навчальний посібник для студентів вищих навчальних закладів
Київ—2006
УДК 332.12(075.8) ББК 65.050.2я73 У 67 Гриф надано Міністерством освіти і науки України (лист №14/18.2-192 від 31.01.2006 р.)
Рецензенти: О.В. Єфремов — доктор економічних наук, професор, Національна академія природоохоронного й курортного будівництва; В.М. Узунов — доктор економічних наук, професор, Університет економіки і управління (м. Сімферополь); В.А. Подсолонко — доктор економічних наук, професор, Таврійський національний університет ім. В.І. Вернадського.
Миронова Т.Л., Добровольська О.П., Процай А.Ф., Колодій С.Ю. Управління розвитком регіону: Навчальний посібник. — К.: Центр навчальної літератури, 2006. — 328 с. ISBN 966*364*250*5 Розглянуто принципи й методи регіонального управління, проаналізована галузева й функціональна структура господарства регіону як об’єкта управління, розглянуті цілі й завдання регіональної політики на сучасному етапі. Показано роль і види прогнозування й програмування економічного й соціального розвитку регіонів, виділені особливості управління розвитком регіонів. Висвітлено питання реформування органів управління регіоном: державних органів і органів місцевого самоврядування, регіонального бюджетного менеджменту, управління регіональним природокористуванням. Для студентів, що навчаються за спеціальностями: менеджмент організацій, державне управління, а також для аспірантів, викладачів, фахівців в області державного й регіонального управління, економістів, географів.
ISBN 966-364-250-5 © Миронова Т.Л., Добровольська О.П., Процай А.Ф., Колодій С.Ю. , 2006 © Центр навчальної літератури, 2006
Âñòóï
Âñòóï Реформування господарського механізму України в період переходу до ринкової економіки принципово змінило положення регіонів у загальній системі управління. В умовах ринкового господарювання формування нової моделі управління регіоном не може ґрунтуватися тільки на використанні важелів саморегулювання — необхідна також активізація участі держави в управлінні регіоном. Ця участь проявляється у формуванні державної політики, що сприяла б зміцненню загального економічного простору, вирівнюванню соціально-економічного розвитку регіонів, їхньому економічному росту й стійкому соціальному розвитку, а також у різноманітних формах і методах державного регулювання економіки регіону. Підвищення самостійності й посилення ролі регіонів у загальнодержавному господарському комплексі викликає потребу у вивченні регіональних аспектів розвитку ринкового господарства, удосконалюванні методичного інструментарію управління процесами соціально-економічного розвитку регіонів. Регіон у навчальному посібнику розглядається як багатофункціональна й багатоаспектна система. Обраний підхід до регіону як до соціуму (спільності людей, що живуть на певній території) дозволяє сформулювати основне завдання управління соціально-економічним розвитком регіону як послідовне й стійке підвищення рівня і якості життя населення, відтворення соціального життя, включаючи населення й трудові ресурси, освіту, охорону здоров’я, культуру, навколишнє середовище й т. ін. Дослідження регіону як об’єкта управління дозволило проаналізувати його галузеву й функціональну структуру, розглянути особливості адміністративно-територіального устрою держави, економічне районування й проблемні економічні райони. У посібнику розглянута система територіального планування, що включає методичні підходи до розробки територіальних прогнозів, аналіз програмних документів економічного й соціального розвитку регіонів, особливості регіонального програмно-цільового планування й управління. 3
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
Особливо виділені функції й завдання управління на рівні міських утворень, організація взаємодії міських органів місцевого самоврядування з підприємствами, а також рекомендації з формування структури міського господарства на основі оцінок профільності підприємств. Реалізація завдань управління соціально-економічним розвитком регіону залежить від можливостей відтворювати й залучати на свою територію фінансові ресурси. Тому увага в навчальному посібнику приділяється бюджету, організації бюджетного процесу в регіоні, методам і видам бюджетного фінансування. Джерелами коштів для фінансування витрат на утримання і розвиток міста можуть служити кошти підприємств і доходи населення. Разом з бюджетом вони утворять потенціал самофінансування. У цьому зв’язку розглядаються можливі стратегії фінансової політики міста з опорою на бюджет, потенціал самофінансування, на залучення зовнішніх джерел: кредитів, дотацій та інших коштів. Важливою структурною складовою регіону є природне середовище, тому велика увага приділяється питанням управління регіональним природокористуванням: розглянуті структура й сутність еколого-соціально-економічної системи як об’єкта територіального управління природокористуванням, формування фінансово-кредитного механізму природокористування, екологічний маркетинг регіону. Навчальний посібник підготовлений на кафедрі державного й регіонального управління Таврійського національного університету ім. В.І. Вернадського авторським колективом: Т.Л. Миронова — канд.екон.наук, доц. (загальна редакція, передмова, розділи 1, 3, 4, 5, 6, п.2.1.), О.П. Добровольська — канд.геогр.наук, доц. (п.2.2., розділ 8), А.Ф. Процай — канд.екон.нвук, доц. (п. 2.3., 5.2.), С.Ю. Колодій — канд.екон.нвук, доц. (розділ 7). При підготовці посібника використані матеріали наукових досліджень, виконаних авторами на замовлення регіональних органів управління, а також матеріали розроблених ними курсів лекцій за дисциплінами: “Розміщення продуктивних сил і регіоналістика”, “Державне регулювання економіки”, “Регіональна економіка”, “Бюджетний менеджмент”, “Територальне управління природокористуванням”. 4
Ðîçä³ë 1. ÐÅòÎÍ ßÊ ÎÁ’ªÊÒ ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß 1.1. Ïîíÿòòÿ “ðåã³îí” ³ ñòðóêòóðí³ çâ’ÿçêè â ðåã³îí³ Територія й регіон. У Малому економічному словнику регіон трактується як “область, район; частина країни, що відрізняється від інших областей сукупністю природних і (або) історично сформованих, відносно стійких економіко-географічних і інших особливостей, що нерідко сполучаються з особливостями національного складу населення” [1]. Оскільки територія країни неоднорідна за географічними, національними, демографічними, економічними, соціальними та іншими ознаками, з’являється природна потреба поділу території й виділення відносно однорідних одиниць за кожною з ознак або їхнім сполученням, прийнятих за основу розподілу. При цьому для позначення міри розподілу території крім регіону вживаються різні терміни: район, зона, ареал і інші. Найчастіше в науковій літературі й практиці використовуються терміни “район” і “регіон”. Район визначається як територія за сукупністю елементів, що її насичують, що відрізняється від інших територій, яка володіє єдністю, взаємозв’язком складових елементів, цілісністю, причому ця цілісність — об’єктивна умова й закономірний результат розвитку даної території [2]. За своїм змістом термін “район” є синонімом поняття “регіон”. Раніше “район” був більше вживаним у російській мові, зараз цей термін використовується для позначення певних типів регіонів: адміністративний район, внутріміський район, великий економічний район. Багато вчених-регіоналістів (Е.Б. Алаєв, Н.Н. Некрасов, О.М. Румянцев, А.М. Пробст, П.М. Алампієв, В.Ф. Павленко, В.О. Поповкін, М.Г. Чумаченко й ін.), досліджуючи поняття “регіон”, знаходили різні відтінки цього визначення, але за5
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
гальним виявилося те, де за основу приймалися такі ознаки, як територія, спеціалізація й наявність економічних зв’язків. У рамках Європейського економічного співтовариства розроблене загальне для всіх країн поняття регіону. Ознакою, за якою ту або іншу територію можна представити як відносно самостійну одиницю, служить її соціально-економічна єдність із усією національною економікою, тобто економічні процеси, що протікають на ній, повинні відображати певні закономірності суспільного відтворення, що формуються під впливом взаємозалежних економічних, соціальних і природних факторів. Цьому розумінню відповідає таке визначення регіону: “Під регіоном варто розуміти територіальноспеціалізовану частину народного господарства країни, що характеризується єдністю й цілісністю відтворювального процесу” [3]. Тому що регіон і територія співвідносяться як частина й ціле, можна виділити визначення територіального й регіонального управління. Територіальне управління означає регулювання процесів суспільного відтворення з метою підвищення його ефективності за рахунок удосконалювання територіального поділу праці й міжрайонних зв’язків. Уживається цей термін у тому випадку, коли мова йде про просторове розміщення продуктивних сил і територіальних пропорцій соціально-економічного розвитку всієї країни. Територіальне управління є виключним правом уряду й покликано забезпечити реалізацію соціально-економічної стратегії суспільного відтворення з урахуванням особливостей територіального аспекту. Регіональне управління має справу з відтворювальними процесами, локалізованими на конкретній території. Регіональні процеси унікальні, їхня ефективність залежить від структурної, інвестиційної, соціальної, природоохоронної, фінансової, зовнішньоекономічної регіональних політик. Від того, наскільки збалансовані ці політики, залежить комплексний пропорційний розвиток регіональної економіки. Отже, регіон є не тільки підсистемою соціально-економічного ком6
Ðîçä³ë 1
плексу країни, а й відносно самостійною його частиною із закінченим циклом відтворення, особливими формами прояву стадій відтворення й специфічними особливостями соціальних і економічних процесів. Структура регіону. Структура як сукупність стійких зв’язків об’єкта забезпечує його цілісність, тобто зберігає основні властивості при різних зовнішніх і внутрішніх змінах. Поняття структури співвідноситься з поняттям системи й організації в такий спосіб: якщо система характеризується безліччю проявів деякого складного об’єкта (його елементи, будова, зв’язки, функції й т.ін.), то структура виражає лише те, що залишається стійким, відносно незмінним при різних перетвореннях системи. Нерозривний зв’язок системи й структури пояснюється тим, що перша має потребу в структурі як “кістяку”, здатному додати необхідної сили “зчеплення” всім її складовим частинам, “забезпечити міцне й стійке її буття як цілого, стабільне й ефективне її функціонування як цілого, прогресивний й ощадливий її розвиток як цілого” [4]. Основна функція структури полягає в тому, щоб забезпечити системі внутрішню міцність, стабільність, високий ступінь спряженості всіх її компонентів. Регіон — це складна система, що включає такі структурні елементи, як природне середовище, виробничу й соціальну сфери. Центральною ланкою й найважливішою структурною складовою цієї системи є населення регіону. Природне середовище являє собою сукупність природних умов існування суспільства. Природне середовище включає фактори природного або природно-антропогенного походження, що мають властивості самопідтримки й саморегуляції без постійного коригувального впливу з боку людини, прямо або побічно впливають на окрему людину або людські колективи; енергетичний стан, склад і динаміку атмосфери й гідросфери; склад і структуру поверхні землі, ґрунту й надр; вигляд і склад біологічної частини екологічних систем (рослинності, тварин7
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
ного світу й мікробного середовища) і їхніх ландшафтних комплексів; щільність населення й взаємовплив самих людей як біологічний фактор. Соціальне середовище являє собою систему життєзабезпечення, що впливає на соціально-відтворювальний процес, забезпечує умови життєдіяльності. Воно включає комплекс галузей, соціальних організацій і інститутів, покликаних забезпечувати соціально-відтворювальний процес: виробництво, розподіл і споживання ресурсів і життєвих благ (соціально-економічна складова інфраструктури); підтримка, відновлення й перетворення балансу природного, штучного й популяційного середовищ життєдіяльності людини (соціально-екологічна складова інфраструктури); вироблення зразків і норм діяльності, поведінки, спілкування й взаємодії із природним, культурним і соціальним оточенням, а також прилучення до цих зразків і норм кожного нового покоління людей (ідеологічна складова інфраструктури). Населення — найбільш динамічна складова частина природно-господарського комплексу. Динамічність її визначається природним рухом (народжуваністю, смертністю) і механічним рухом. Населення характеризують такі показники, як статевовікова структура, соціальний склад, зайнятість населення в суспільному виробництві, розподіл трудових ресурсів між сферами діяльності, рівень кваліфікації, тривалість життя, здоров’я й т.ін. Найважливішою характеристикою населення є його потреби, що постійно зростають, змінюються, визначають структуру суспільного виробництва й темпи його розвитку. В суспільній свідомості потреби перетворюються в інтереси, які трансформуються в безпосередні мотиви діяльності людини. У ході розвитку відбувається зростання і видозміна потреб, зникнення одних й виникнення інших, нових, у результаті чого коло потреб розширюється, їхня структура якісно змінюється, частка інтелектуальних і соціальних потреб зростає, а фізичні потреби усе більше “облагороджуються”; у ви8
Ðîçä³ë 1
никненні й у визначенні способу їхнього задоволення все більшу роль відіграють соціально-культурні моменти. Поняття “потреба” має два рівні. З погляду індивіда — це деякі необхідні умови життя й продовження роду з урахуванням певного якісного рівня, заданого не тільки фізіологічними потребами, а й уявленням про якість життя. З погляду суспільства — це суспільні відносини у зв’язку з можливостями споживання матеріальних і духовних благ. Ці відносини розширюють або звужують, а також трансформують можливості задовольняти потреби, але не змінюють суті першого рівня розуміння потреб людей. Розглядаючи потреби як щось єдине й нерозривне, що складається з матеріальних, енергетичних та інформаційних компонентів, що частково компенсують один одного, й виникнення наслідків, що розрізняються часом, виділяють п’ять основних груп потреб. А. Біологічні (анатомо-фізіологічні, фізичні) потреби представлені групою потреб людини, що спричиняють його виживання й збереження фізичного здоров’я. Б. Психологічні потреби людини (етолого-поведінкові). В. Етнічні потреби. Г. Соціальні потреби людини. Д. Трудові потреби. Е. Економічні потреби. Остання група потреб включає не абсолютно специфічні економічні потреби, відокремлені від інших потреб людини. Економічна необхідність виникає лише тоді, коли людина прагне задовольнити якісь інші свої потреби. Економіка лише забезпечує їх, компенсує недолік у задоволенні якихось інших потреб. Певні групи потреб знаходять свою реалізацію в кожній зі складових природно-господарського комплексу. Так, у сфері матеріального виробництва населення задовольняє свої трудові й економічні потреби, у природному середовищі — 9
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
біологічні, у соціальній сфері — соціально-культурні, соціально-побутові, соціально-рекреаційні. Таким чином, проекція повного комплексу потреб людини може стати основою моделювання навколишнього середовища людини. Всі складові регіонального комплексу взаємозалежні. При цьому жодна із груп потреб, а отже й підсистем навколишнього середовища не може замінити одна одну або бути виведеною із загальної системи. Підсистеми здатні лише підсилювати або послабляти дії одна одної, але не знімати цих впливів, наприклад, природний кліматичний дискомфорт може бути тільки ослаблений соціальним оптимумом. Відставання у рівні розвитку окремої складової системи неминуче викличе негативні наслідки у всіх інших і втрату ефективності в цілому всього комплексу. Так, якщо матеріально-технічну базу охорони здоров’я, його кадрове забезпечення привести до світового рівня, а техніку, технологію, організацію виробництва й рівень охорони навколишнього середовища залишити на колишньому рівні, то вся діяльність системи охорони здоров’я буде спрямована тільки на усунення наслідків функціонування екологічно шкідливого виробництва, економіка в результаті стане руйнівною, а соціальна політика збитковою. Досліджуваний нами природно-господарський комплекс можна уявити у вигляді векторів стану природного середовища ( N ), соціальної сфери ( C ) і матеріального виробництва ( M ). Стан природного середовища може характеризуватися показниками, що відображають вплив господарської діяльності на субстрати навколишнього середовища, тобто показниками забруднення повітря й води (N1), виснаження родючості ґрунтів (N2), запасів природних ресурсів (N3) і т.ін. N = {N1 , N 2 , N 3 ,..., N M } .
10
Ðîçä³ë 1
Стан матеріального виробництва можна описати показниками виробництва продукції на душу населення (M1), ресурсоємкості (M2), і ін.: M = {M 1 , M 2 , M 3 ,..., M n }.
Стан соціальної сфери можна описати показниками забезпеченості населення об’єктами й послугами охорони здоров’я, освіти, житлово-комунального господарства, культури, торгівлі, громадського харчування. Ñ = {Ñ1 , Ñ 2 , Ñ 3 ,..., Ñ Κ }
Усі три вектори показують ступінь наближення характеристик стану підсистем комплексу до нормативного рівня. Виходячи з викладеного вище принципу тісного взаємозв’язку елементів структури, динаміку розвитку народногосподарського комплексу можна подати у такий спосіб:
Í i = f i ( Í, Ì, Ñ ), i = 1, Ì ; Ì j = g j ( Í, Ì, Ñ ),
j = 1, Ñ;
C k = hk ( Í, Ì, Ñ ), k = 1, S . Такий підхід до опису динаміки стану природного середовища, матеріального виробництва й соціальної сфери може бути використаний для розв’язання завдань оптимізації розвитку комплексу. Можна поставити й вирішити завдання оцінки стану системи, що зводиться до дослідження динаміки системи при заданій структурі правих частин рівнянь. Для більш детального дослідження взаємозв’язків у структурі регіону розглянемо напрямки потоків ресурсів і результати діяльності (мал. 1). Природне середовище забезпечує мінерально-сировинними й паливно-енергетичними ресурсами як виробничу, так і соціальну сферу; у свою чергу матеріальне виробництво й соціальна сфера забруднюють природне середовище, викидаю11
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ Êîøòè íà óòðèìàííÿ íåâèðîáíè÷î¿ ñôåðè Åíåðãî-, ìàòåð³àëüí³ ðåñóðñè Îáëàäíàííÿ, òîâàðè íàðîäíîãî ñïîæèâàííÿ
Ïðîäóêòè ïðèðîäîêîðèñòóâàííÿ
Ïîñëóãè
Ïðèðîäí³ ðåñóðñè
Íàñåëåííÿ
Òðóäîâ³ ðåñóðñè
Íåâèðîáíè÷à ñôåðà
Äîõîäè íàñåëåííÿ
Òðóäîâ³ ðåñóðñè Äîõîäè íàñåëåííÿ
Ïðèðîäí³ ðåñóðñè
Ïðîäóêòè ïðèðîäîêîðèñòóâàííÿ
Âèðîáíè÷à ñôåðà
Ïðèðîäíå ñåðåäîâèùå
Мал.1. Модель структурних зв’язків у природно-господарському регіональному комплексі.
чи шкідливі речовини в атмосферу, скидаючи забруднені води у водойми й водостоки, займаючи родючі землі під шлакосховища, відвали, санітарні зони, накопичуючи виробничі й побутові відходи. З матеріального виробництва в соціальну сферу йдуть потоки матеріальних ресурсів у вигляді товарів народного споживання, засобів виробництва, енергетичних і вторинних ресурсів; фінансових ресурсів у вигляді коштів на утримання і розвиток соціальної сфери, причому ці кошти надходять як через територіальні бюджети, так і безпосередньо від підприємств на утримання і розвиток власних об’єктів соціальної сфери. У свою чергу, галузі соціальної сфери, забезпечуючи населенню умови життєдіяльності шляхом надання послуг таких галузей, як охорона здоров’я, народна освіта, житлово-комунальне господарство, громадське харчування, культура, впливають на ефективність матеріального виробництва. Нарешті, з блоку “Населення” у природно-господарському комплексі направляються потоки трудових ресурсів як у сфе12
Ðîçä³ë 1
ру матеріального виробництва, так і в соціальну сферу. Обидві сфери через заробітну плату й інші види виплат формують склад і динаміку доходів і споживання населення. Перехід економіки до ринкових відносин викликав на схемі зв’язків новий потік фінансових ресурсів, спрямований від населення до соціальної сфери, у вигляді коштів населення на оплату послуг освіти, охорони здоров’я, транспорту, житла й ін.; інвестицій у будівництво кооперативного житла; інвестицій у приватизацію житла й інших об’єктів соціально-побутової й культурної сфер; оренди комунальної власності. Представлена модель природно-господарського регіонального комплексу на основі виявлених ресурсних потоків дозволяє виділити три основні групи зв’язків і залежностей. 1) Потоки фінансових ресурсів, що надходять від виробничої сфери й населення, і галузей невиробничої сфери, що забезпечують життєвість, дозволяють затверджувати, що Ç ÑÑ = f ( Ï i , Ä , Á ),
де ЗСС — сумарні витрати на утримання і розвиток соціальної сфери; Пi — прибуток підприємств різних галузей суспільного виробництва, незалежно від форми власності; Д — доходи населення, включаючи оплату праці, пенсії, стипендії й інші виплати населенню; Б — доходи держбюджету. Якщо нині ступінь забезпеченості населення об’єктами й послугами соціальної сфери за найбільш оптимістичними оцінками становить 60–70%, то доведення стану соціальної сфери до нормативного рівня вимагатиме значних додаткових коштів (капітальних вкладень на будівництво об’єктів, витрат на їхнє утримання). Наведена вище залежність дозволяє прогнозувати варіанти стратегій формування фінансового потенціалу територіального утворення (області, району, міста). 13
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
2) Населення, потоки трудових ресурсів і раціональний розподіл їх між сферами діяльності відповідно до загальної стратегії економічного й соціального розвитку, а також розміщення продуктивних сил є вирішальним чинником забезпечення оптимального, збалансованого й пропорційного економічного росту, розвитку виробничої й соціальної сфер, збільшення національного доходу. Формалізований опис росту зайнятого населення й раціонального його розподілу між сферами діяльності знаходить висвітлення в ряді типових моделей [9]. Так, стан населення описується балансом населення на основі динаміки трьох вікових груп: у допрацездатному віці t
t
( H1 ), у працездатному віці ( H 2 ), у післяпрацездатному віці t ( H 3 ). Враховується природна і механічна динаміка. Основні співвідношення:
ΔH t = H t ξt ; ΔH tj = S tj ÄH t ; H tj+1 = r jt ⋅ H tj + ΔH tj ( j = 1,2,3) ;
H t +1 = H1t +1 + H 2t +1 + H 3t +1 , де: rjt — коефіцієнт дожиття для j-ї групи населення, j=1,2,3; ΔH t — сальдо зовнішньої міграції для j-й групи населення; ΔH — сальдо зовнішньої міграції в цілому для населення; ξ t— інтенсивність зовнішньої міграції;
S tj — вікова структура мігрантів, j=1,2,3. Стан трудових ресурсів описується балансом трудових ресурсів, за яким чисельність трудових ресурсів визначається чисельністю працездатних у працездатному віці з поправкою на працюючих пенсіонерів. Видаткова частина балансу — це чисельність зайнятих. Показник чисельності осіб, не зайнятих 14
Ðîçä³ë 1
ніяким видом діяльності, є розрахунковим. Цей показник, пронормований до чисельності економічно активного населення, включений в основні індикатори оцінки варіанта розвитку регіону. Основні співвідношення:
H nt = H 3t + ηtH ⋅ H 2t ;
H tp = ηtn ⋅ H nt ; δT t = ( 1 − ηtÇ )H 2t + H Ñt − Ltx − Lty − Ltz ; H at = Ltx + Lty + Ltz + δT t ;
U Ht =
δT t , H at
t де η Η — частка непрацездатних у працездатному населенні;
η nt — частка працюючих пенсіонерів у загальній чисельності пенсіонерів;
Ltz — чисельність іншого зайнятого населення (учні в працездатному віці, домогосподарки й т.д.);
H nt — чисельність пенсіонерів;
H tp — чисельність працюючих пенсіонерів; H at — чисельність економічно активного населення; δT t — чисельність незайнятого населення;
U Ht — рівень безробіття стосовно чисельності економічно активного населення. 15
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
3) Потоки послуг галузей соціальної сфери впливають на ефективність виробництва опосередковано через підвищення якості трудових ресурсів: їхнього освітньо-культурного рівня, стану здоров’я, забезпеченості об’єктами соціальної інфраструктури. Соціальний розвиток має зворотний позитивний зв’язок з ефективністю суспільного виробництва. Працівники більш високої культури й кваліфікації, із кращим здоров’ям, матеріально забезпечені, що мають упоряджений побут і гарні умови праці, час для вільної творчої діяльності працюють більш продуктивно і якісно. Кваліфікація, розвиток інтелектуальних здібностей людей при цьому обумовлюють більш високу результативність праці, широку участь трудящих у технічній творчості. Загальний ріст рівня життя створює соціально-економічні передумови для прискорення НТП і підвищення продуктивності праці. Інтегральна оцінка соціального ефекту виражається потенційною продуктивністю суспільної праці як функцією основних кількісних показників соціального розвитку. Кількісна характеристика соціального ефекту — надзвичайно складна наукова проблема. Можна вказати два основних напрямки вирішення цієї проблеми: визначення зворотного впливу соціальних досягнень (зростання рівня життя) на продуктивність суспільної праці й економічну ефективність суспільного виробництва та розроблення інтегрального показника рівня життя населення. Інтегральною характеристикою соціальної ефективності функціонування регіонального комплексу є рівень життя населення. Рівень життя — це система кількісних і якісних показників загального споживання населенням природних, матеріальних і духовних благ і ступінь задоволення потреб у цих благах на даному етапі розвитку суспільного виробництва й виробничих відносин. Рівень життя відображає добробут населення й характеризується обсягом реальних доходів на ду16
Ðîçä³ë 1
шу населення, рівнем і структурою споживання товарів і послуг, рівнем і динамікою цін на основні предмети споживання й види послуг, тривалістю робочого й вільного часу, можливістю рекреації, житловими умовами й послугами природного середовища що оточує людину, рівнем освіти, медичного обслуговування, здоров’я, середньою тривалістю життя, а також можливістю задоволення інших потреб людини. Великий перелік показників, що визначають рівень життя населення, можна умовно розділити на три основні групи: показники здоров’я, кваліфікації й споживання населенням товарів і послуг. Необхідно відзначити, що ці елементи непорівнянні один з одним, тому, щоб порівняти такі складні соціально-економічні явища, доцільно використати індексний метод. Специфіка індексного методу полягає в тому, що в індексі кількісно незрівнянні величини приводяться до деякої загальної єдності, що робить їх порівнянними. К.Маркс писав: “... різні речі стають кількісно порівнянними лише після того, як вони зведені до тієї самої єдності. Тільки як вираження тієї самої єдності вони є однойменними, а, отже, сумірними величинами” [5]. У цьому випадку загальним єдиним, порівнянним для всіх складових елементів рівня життя може стати ступінь наближення розглянутих характеристик до нормативного рівня. Індекс рівня життя складається із трьох співмножників
I óð.æ. = I çä. ⋅ I Ñ ⋅ I Î , де Ізд. — індекс здоров’я, обумовлений тривалістю життя, скоректований з урахуванням інвалідності й захворюваності; ІС — індекс споживання; ІО — індекс освіченості. Відповідно до методичних рекомендацій Ради по вивченню продуктивних сил України зазначені вище індекси можна розрахувати у такий спосіб:
17
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
I çä =
Ïñð − Á − È Ïí
,
де Пср — середня тривалість життя, років; Пн — норматив тривалості життя людини як біологічного виду; Б — час хвороби на людину протягом життя, років; И — час інвалідності, що доводиться в середньому на людське життя (у роках). Розраховується, виходячи з кількості інвалідів Ин, середньорічної чисельності населення, середньої тривалості життя Нср. Індекс споживання відображає ступінь наближення рівня особистого споживання й фондової забезпеченості до основних споживчих нормативів.
In =
Ð Ä .Î . + Ô Í Ä ÐÍ + Ô Í Í
,
де РД.О. — душовий обсяг особистого споживання за рік; ФНД — душова забезпеченість основними виробничими фондами соціально-культурно-побутового призначення; РН — норматив особистого споживання за рік; ФНН — норматив забезпеченості об’єктами соціальної інфраструктури.
IÎ =
ÊÎ , ÊÍ
де IO — індекс освіченості; КН — нормативний коефіцієнт освіченості — 12 років. Прийнятий орієнтовно, на основі емпіричних даних; КО — коефіцієнт освіченості. Розраховується з використанням даних по кількості випускників різних форм навчання (статистичні показники) Bj і кількості років у середньому, що приходяться на кожний вид навчання ti : 18
Ðîçä³ë 1
ÊÎ =
Â9 t 9 + B11t11 + B ÏÒÓ t ÏÒÓ + Bòåõí . t òåõí + B ÂÓÇt ÂÓÇ , B9 + B11 + B ÏÒÓ + Âòåõí + B ÂÓÇ
де В9, В11, ВПТУ, Втехн, ВВУЗ — кількість випускників відповідно 9, 11 кл., ПТУ, технікумів і вузів у розрахунковому році; ti — кількість років у середньому, що приходяться відповідно на кожний вид навчання (t9 = 9; t11 = 11; tПТУ= 12; tтехн= 13,5; tВУЗ=17,5). Всі три розглянуті складові рівня життя населення найтісніше залежать від середовища перебування людини, будь-які зміни у матеріальному виробництві, соціальній сфері, природному середовищі призводить до зміни цих складових. Так, здоров’я (3) визначають, по-перше, природне середовище й успішність природокористування (Пр); по-друге, рівень системи охорони здоров’я (Зд) — забезпеченість кадрами, матеріально-технічне оснащення, досягнутий рівень медичної науки; по-третє, спосіб життя людини (Сж). Останній фактор має найбільший вплив на здоров’я людини. Спосіб життя людини — це цілісна система діяльності, спілкування й взаємодії людини з її природним, соціальним і культурним оточенням, з організацією людьми своєї життєдіяльності в часі й просторі. Спосіб життя включає: а) організацію процесів життєзабезпечення — праця на виробництві; у домашньому господарстві, придбання й споживання товарів, користування послугами, медичною допомогою, різного роду турбота про влаштування особистих і сімейних справ і т.ін.; б) особистісний розвиток — придбання загальної освіти й професійної підготовки, суспільна активність, аматорські заняття й т.ін.; в) соціальну комунікацію як механізм соціальної взаємодії — ділове, професійне, дружнє й сімейне спілкування, виробництво й споживання інформації; 19
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
г) відновлення енергетичних витрат — споживання їжі, дотримання особистої гігієни, пасивний відпочинок, сон. Від того, який спосіб життя веде людина, які цільові настанови вона ставить для себе в житті, істотно залежить не тільки здоров’я, а й інші дві групи складового рівня життя: обсяг і структура споживання товарів і послуг (Пу), освіченість населення (О). Крім способу життя рівень індивідуального й суспільного споживання визначається доходами населення (Д) і станом галузей соціальної сфери (Сс). Освіченність населення, ріст його кваліфікаційного рівня є наслідком і найважливішою умовою розвитку природно-господарського комплексу. Освітній рівень населення залежить від потреби виробництва у кваліфікованих кадрах (КО), досягнутого рівня розвитку системи підготовки, перепідготовки й підвищення кваліфікації кадрів (Кк), способу життя. Таким чином, установлені функціональні залежності:
Ç = f ( Ï p, Ç Ä ,Î Æ ) ; Ï Ó = f ( Ä , Ññ, Î Æ ) ; Î = f ( Ê , Êê , Î Æ ) дозволяють формалізувати залежності й побудувати економіко-математичні моделі, зокрема моделі техногенного впливу виробництва на здоров’я населення. Побудова структурної моделі дозволяє на основі переходу від описово-емпіричного до абстрактно-теоретичного рівня досліджень одержати характер і види взаємозв’язків між виробничою й соціальною сферами, виявити склад інтегрованого показника соціальної ефективності природно-господарського комплексу [6]. Виходячи з “людиноцентристської” ідеї побудови моделі, у якій людина є частиною природи, і аналізу реальних тенденцій кількісно-якісного зростання потреб населення в інтенсифікації соціальних процесів, можна зробити висновок про об’єктивно зумовлену зміну пріоритетів суспільного розвитку. Основою відтворювальних процесів, їхньою рушійною силою, а головне — кінцевою метою повинне стати розширене відтво20
Ðîçä³ë 1
рення фізично здорової, творчо активної, вільної й політично рівноправної особистості. Тому державна політика в розвитку виробництва, соціальної сфери, раціонального природокористування повинна переломлюватися через призму задоволення потреб людини, тобто орієнтуватися насамперед на практичну реалізацію пріоритетів особистісного начала як основи добробуту суспільства; на экологізацію господарювання, у тому числі на розумну політику ресурсоспоживання; у сфері матеріального виробництва й соціальної сфери — на примат випуску товарів народного споживання й послуг, що сприяють комфортності життєдіяльності й інтелектуалізації праці всіх верств населення, на пріоритетний розвиток напрямків, що сприяють інформованості й творчій активності особистості, забезпечують підвищення її соціального статусу.
1.2. Òåðèòîð³àëüíèé ðîçïîä³ë êðà¿íè 1.2.1. Àäì³í³ñòðàòèâíî-òåðèòîð³àëüíèé ïîä³ë Адміністративно-територіальний устрій — розподіл території держави на певні частини з метою раціональної організації управління народним господарством і соціальнокультурним будівництвом на місцях. Ст. 132 Конституції України говорить: “Територіальний устрій України ґрунтується на засадах єдності та цілісності державної території, поєднання централізації і децентралізації у здійсненні державної влади, збалансованості соціально-економічного розвитку регіонів, з урахуванням їх історичних, економічних, екологічних, географічних і демографічних особливостей, етнічних і культурних традицій” [7]. Адміністративно-територіальний устрій України має давню багатовікову історію. Оскільки українські землі часто належали іншим країнам: Польщі, Туреччині, Росії, Литві, Австро-Угорщині, то й адміністративно-територіальний устрій 21
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
відображав традиції й інтереси цих країн. Так, напередодні першої світової війни на території України, що належали Росії, було 9 губерній: Київська, Харківська, Чернігівська, Полтавська, Волинська, Подільська, Єкатиринославська, Херсонська й Таврійська Кожна губернія ділилася на повіти й волості. Професор О. Шаблій відзначає, що сучасна Україна успадкувала досвід української держави, що виникла як після лютневої революції 1917 р., так і після розпаду Австро-Угорщини в листопаді 1918 р. Тому процес формування її сучасного геополітичного устрою варто розглядати, починаючи із часу існування цих держав — Української Народної Республіки, Західно-Української Народної Республіки, УРСР [8]. У березні 1918 р. Радою Міністрів УНР були скасовані губернії й повіти й установлений розподіл УНР на землях, які складалися з волостей, а ті, у свою чергу, із громад. В основу розподілу був покладений історико-географічний і національно-культурний принципи: Київ з околицями, Древлянська (м. Коростень), Болоховська (м. Житомир), Азовська (м. Маріуполь), Половецька (м. Бахмут) землі, Волинь (м. Луцьк), Погір’я (м. Рівне), Поросся(м. Біла Церква), Черкаси, Побужжя (м. Умань), Поділля (Кам’янець), Брацлавщина (г. Вінниця), Подністров’я (м. Могильов), Помор’я (м. Миколаїв), Одеса з околицями, Низ (Запоріжжя), Січ (Катеринослав), Запоріжжя (м. Бердянськ), Нове Запоріжжя (м. Херсон), Донеччина (м. Слов’янськ), Сіверщина (м. Стародуб), Чернігівщина (м. Чернігів), Переяславщина (м. Прилуки), Посім’я (г. Конотоп), Посулля (м. Ромни), Полтавщина (м. Полтава), Самара (м. Кременчук), Слобожанщина (м. Суми), Харків з околицями. Законом про територіально-адміністративний розподіл передбачалися національно-персональні автономії (російська, польська, єврейська). Однак цей закон не вдалося реалізувати, у квітні 1918 р. після державного перевороту, здійсненого гетьманом Павлом Скоропадським, була проголошена Українська держава й відновлено старий 22
Ðîçä³ë 1
адміністративно-територіальний поділ України на губернії й повіти. У Західно-Українській Народній Республіці був збережений австрійський розподіл на повіти. Крім того республіка була роз’єднана на три військових області — Львівську, Тернопільську, Станіславську, а кожна з них — на чотири округи. Політико-адміністративний устрій України в складі СРСР також не раз змінювався. У 1922 р. була скасована чотириступінчаста адміністративна система (губернія, повіт, волость, село), а уведена триступінчаста (округ, волость, село). Скоротилося число губерній з 12 до 9. Менше стало округів і волостей. У 1930 р. були ліквідовані округи, а основними одиницями стали адміністративні округи. В 1923 р. сформовані адміністративні області, кожна з яких включала десятки районів. У післявоєнні роки чисельність адміністративних районів постійно змінювалася, спочатку їх розділяли, в 60-і рр. — укрупнювали. Адміністративно-територіальний устрій західної частини України відрізнявся від східної частини, тому що перша перебувала під впливом Польщі, Румунії, Чехословаччини. На території українських етнічних земель були створені воєводства: Львівське, Тернопільське, Волинське, Поліське, Люблінське. Після першої світової війни Закарпаття ввійшло до складу Чехословаччини, одержавши політичну автономію, що, однак, не була реалізована. Старі одиниці довоєнного угорського розподілу земель були ліквідовані, Закарпаття розділене на 14 повітів, ті — на 478 громад. Перед, під час і після Другої світової війни на західних землях України виникли області: Львівська, Дрогобицька, Тернопільська, Станіславська (у 1961 р. — Івано-Франківська), Волинська, Рівненська (1939 р.), Чернівецька (1940 р.), і Закарпатська (1945 р.) [8]. Сучасну систему адміністративного устрою України становлять: Автономна Республіка Крим, області, райони, міста, 23
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
райони в містах, селища й села. Адміністративна область — це більша частина території України, що має чіткі певні межі та систему органів місцевої влади й управління, які перебувають в обласному центрі. Адміністративних областей в Україні 24, крім того виділені два міста з особливим статусом — Київ і Севастополь. Кожна область і Крим діляться на адміністративні райони, у середньому по 19 районів на одну область, середня площа області України становить 24 тис. км2 (без урахування Криму). Кримська автономія була створена в 1921 р., мала 20 адміністративних районів, у тому числі 11 — національно-територіальних: 6 — татарських, 2 — німецьких, 2 — єврейських, 1 — український. Під час війни всі ці райони були ліквідовані й АРСР перетворилася в область Росії. В 1954 р. Крим був переданий Україні, а в 1991 р. була відновлена автономія Криму. За станом на 01.09.2005 р. в автономії розташовані: — 11 міст республіканського значення (з населенням, тис. чол.): Алушта (52,6), Армянськ (25,2), Джанкой (40,4),Євпаторія (121,8), Керч (152,2), Красноперекопськ (30,8), Саки (27,0), Сімферополь (363,4), Судак (28,7), Феодосія (106,5), Ялта (142,6); — 5 міст районного значення: Алупка, Бахчисарай, Білогірськ, Старий Крим, Щолкіне; — 56 селищ міського типу; — 956 сільських населених пунктів; — 14 районів: Бахчисарайський (90,7), Білогірський (64,7), Джанкойський (78,7), Кіровський (55,7), Красногвардійський (91,5), Красноперекопський (30,8), Ленінський (66,1), Нижньогірський (53,4), Первомайський (38,0), Раздольненський (35,6), Сакський (78,3), Сімферопольський (149,9), Совєтський (35,1), Чорноморський (32,6). Територіально-адміністративний устрій України, сформований в умовах командно-адміністративної системи, характеризується надзвичайно громіздкою структурою (мал. 2). Влас24
Ñåëèùí³ ðàäè
ѳëüñüê³ ðàäè
Ðàéîí
Ñåëèùí³ ðàäè
̳ñòà ðàéîííîãî çíà÷åííÿ
ѳëüñüê³ ðàäè
Ñåëèùí³ ðàäè
̳ñòà ðàéîííîãî çíà÷åííÿ
ѳëüñüê³ ðàäè
Ñåëèùí³ ðàäè
Ðàéîíè ì³ñòà
ѳëüñüê³ ðàäè
̳ñòà ç³ ñïåö³àëüíèì ñòàòóñîì
Мал. 2. Схема сучасного територіально-адміністративного устрою України.
̳ñòà ðàéîííîãî çíà÷åííÿ
Ðàéîíè ì³ñòà
ѳëüñüê³ ðàäè
̳ñòà îáëàñíîãî çíà÷åííÿ
Îáëàñò³
Ñåëèùí³ ðàäè
Ñåëèùí³ ðàäè
Ðàéîíè
ѳëüñüê³ ðàäè
̳ñòà ðàéîííîãî çíà÷åííÿ
Ñåëèùí³ ðàäè
ѳëüñüê³ ðàäè
̳ñòà ðåñïóáë³êàíñüêîãî çíà÷åííÿ
̳ñòà ðàéîííîãî çíà÷åííÿ
Ñåëèùí³ ðàäè
Ðàéîíè ì³ñòà
̳ñòà ðàéîííîãî çíà÷åííÿ
Ðàéîíè
Àâòîíîìíà Ðåñïóáë³êà Êðèì
ÓÊÐÀ¯ÍÀ
Ðîçä³ë 1
25
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
не кажучи, він має три-чотири щаблі: область—район—сільрада або область—район—міськрада—райрада міста. Схема побудована за принципом матрьошки: місто в місті, у місті — район, у районі — населений пункт. Яскравим прикладом є Ялта й Севастополь, які включають кілька десятків територіальних одиниць і відповідне структурування органів місцевого самоврядування. У такій хаотичній схемі дуже складно здійснити розрахунок і провести облік ефективності використання бюджетних коштів, розподіл й використання ресурсів, а також розподіл повноважень.Така система малоефективна, забюрократизована, з великим штатом працівників. Тому питання про проведення територіально-адміністративної реформи актуальне і активно дискутується серед учених, депутатів, у місцевих органах влади. Для того, щоб територіально-адміністративний устрій відповідав інтересам українського народу, кожній окремій територіальній частині України необхідно надати права в її самоврядуванні, що дозволяє забезпечити реалізацію інтересів і потреб населення. Суть адміністративно-територіальної реформи полягає в повній передачі повноважень і ресурсів на місця, до місцевого самоврядування, влада повинна бути передана безпосередньо туди, де відбувається контакт людини й першого владного інституту. Населення постійно зіштовхується з величезним комплексом проблем, таких як дороги, освітлення, опалення, гаряча й холодна вода, дахи, дитячі садки, місцевий транспорт, санітарний і ветеринарний контроль, турбота про інвалідів, підростаюче покоління й т.ін. Зробити ці послуги вчасно і якісно держава не в змозі, тому що перебуває далеко від цих проблем. І тільки один інститут може реалізувати ці послуги — це місцеве самоврядування. Але серйозним гальмом у реалізації функцій місцевого самоврядування є територіальний устрій країни, що не дає ні повного комплексу повноважень, ні необхідних ресурсів для надання населенню соціально-економічних послуг. 26
Ðîçä³ë 1
Сьогодні в Україні 27 тисяч сіл, а сільських рад — близько 10 тисяч, тобто, у середньому, на три села приходиться одна сільрада. У кожному регіоні свої особливості: у південних і східних — це співвідношення становить 6, а іноді й 8 населених пунктів, у центрі й заході — ця цифра зменшується до одного населеного пункту. Одна з основних ідей реформи — влада повинна прийти в кожне село, селище. Територіально-адміністративний розподіл України повинен стимулювати ефективну роботу всіх ланок державної влади (законодавчої, виконавчої і судової) і органів місцевого самоврядування, гарантувати права й свободи людини.
1.2.2. Åêîíîì³÷íå ðàéîíóâàííÿ Економічне районування — це науковообґрунтований розподіл країни на економічні райони, які склалися історично або формуються в процесі розвитку продуктивних сил на основі суспільного розподілу праці. Перша наукова спроба економічного районування Росії була розпочата К.І. Арсеньєвим у 1818 р. Він запропонував поділити країну на десять “просторів” шляхом об’єднання сусідніх губерній. По суті такий самий підхід до утворення великих економічних районів (об’єднання існуючих адміністративно-територіальних одиниць) зберігається дотепер [9]. Теоретичні обґрунтування економічного районування одержали найбільший розвиток у роботах М.М. Колосовського. Основні положення концепції економічного районування М.М. Колосовського зводяться до наступного. — Вся територія країни ділиться на економічні райони, утворені за виробничими ознаками, ці райони у сукупності являють собою закінчену систему регіональних поєднань продуктивних сил. — Кожний економічний район є всебічно розвинутою в економічному відношенні територією, що поєднує природні ресурси, виробничий апарат, населення з його трудовими на27
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
вичками, транспортні комунікації й інші матеріальні цінності найбільш вигідним способом у вигляді виробничо-територіального поєднання. — Науково-технічна політика індивідуалізується за економічними районами. Для досягнення найвищої ефективності залучаються комбіновані технологічні процеси при переробці сировини, одержанні енергії, використанні праці й устаткування, що приводять до створення районних виробничих комбінатів і виробничо-територіальних комплексів. — Для кожного економічного району встановлюються три категорії виробництв — районного значення (продукція споживається усередині економічного району); міжрайонного значення (для групи економічних районів); загальнодержавного значення і найвигідніші зони збуту. — Розвиток кожного району здійснюється в такій формі, щоб сприяти матеріальному й культурному розвитку всіх національностей країни [10]. У зв’язку з розпадом Радянського Союзу й проголошенням незалежності колишніми його республіками система економічного макрорайонування України втратила своє значення. Україна в складі колишнього Союзу була розділена на три економічні райони: Донецько-Придніпровський, ПівденноЗахідний і Південний. Розглядаючи ці райони, О. Шаблій писав: “В основі цього районування лежав економічний принцип. Тобто, власне кажучи, райони формувалися не як підсистеми єдиного національного комплексу нашої держави, а навпаки — розривали його на три окремі частини. До того ж їх важко порівняти: потужний Донецько-Придніпровський район у два рази більший, ніж Південний за площею, у три — за промисловим виробництвом. Та й назви деяких районів мали відверто імперський характер — Південно-Західний (стосовно Москви, тому що в Україні він Північно-Західний) або Південний. Зрозуміло, що таке районування не відповідає інтересам України в сучасних умовах становлення її політич28
Ðîçä³ë 1
ної й економічної самостійності”[8]. Необхідно розробляти нову сітку економічних районів нашої держави. Така необхідність випливає з Декларації про державний суверенітет країни й принципово нових завдань розвитку її економіки. Насамперед повинні бути детально вивчені умови розвитку територіального розподілу праці в межах України як незалежної держави. Це дасть можливість виділити систему районів, всебічно з огляду на природно-географічні й соціально-економічні умови формування кожного з них, а також прогнозувати напрямки їхнього розвитку на майбутнє. Професор А. Топчиєв у роботі “Теоретичні основи регіональної економіки” відзначив: “Районування — це своєрідна територіальна систематика, процес поділу території на певні частини, які виділяються за тією або іншою ознакою (однорідне районування) або ж по їхній сукупності й взаємодії (функціональне районування). Але кожний з виділених районів відразу ж одержує специфічну якість — своє місце розташування, тобто своє розташування щодо інших районів. У цьому полягає головна відмінність району (як одиниці територіальної систематики) від яких-небудь інших таксонів — типів, видів, класів і ін., які виділяються безвідносно до місця розташування відповідних об’єктів”[11]. Значний внесок у розробку нової сітки економічних районів України зробили українські вчені Ф.Д.Заставний, В.О. Поповкін, О.І. Шаблій, М.Д. Пистун та ін. Так, перший з авторів виділив дев’ять мезорайонів, які входять до складу трьох макрорайонів — Східного, Західного, Південного. Він вважає, що в межах України доцільно залишити мережу мікрорайонів, але необхідно уточнити межі мезорайонів. В основу мережі районів Ф.Д. Заставний поклав економічний принцип, господарську однорідність територій, відмінності в господарській спільності груп адміністративних областей, відмінності за рівнем розвитку й профілем господарства, обсяг виробництва товарної продукції розраховуючи на 29
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
одного жителя. Запропоновано внутріреспубліканські економічні райони (за термінологією автора — підрайони) сформувати у складі Донецького (Луганська й Донецька області), Придніпровського (Дніпропетровська й Запорізька області), Північно-Східного (Полтавська, Сумська, Харківська області), Центрально-Поліського (Житомирська, Київська, Чернігівська області), Причорноморського (Миколаївська, Одеська, Херсонська області, Автономна Республіка Крим), Карпатського (Закарпатська, Івано-Франківська, Львівська, Чернівецька), Подільського (Вінницька, Тернопільська, Хмельницька області), Центрально-Українського (Кіровоградська й Черкаська області) й Західно-Поліського (Волинська й Рівненська області) [12]. В.О. Поповкін запропонував таку схему економічного районування України: 1) Донбас — Донецька й Луганська області; 2) Єкатеринославське Придніпров’я — Дніпропетровська й Запорізька області; 3) Слобідська Україна — Полтавська, Сумська, Харківська області; 4) Київське Полісся — Житомирська, Київська, Чернігівська області; 5) ОдеськоТаврійський (Північне Причорномор’я) — Миколаївська, Одеська, Херсонська області; 6) Українські Карпати — Закарпатська, Івано-Франківська, Львівська, Чернівецька області; 7) Поділля — Вінницька, Тернопільська, Хмельницька області [13]. Концепція вченого враховувала природні, економічні, соціально-демографічні й історико-етнічні умови й фактори, які так чи інакше впливають на формування регіональних утворень. Професор О. І. Шаблій запропонував систему районування України із шести соціально-економічних районів. Під соціально-економічним районом він розуміє великий регіон України, територія якого тісно пов’язана з найбільшим розташованим на ній населеним пунктом — демографічним, урбаністичним, соціальним, культурним і економічним ядром, що визначає її головні зовнішні функції й геопросторову ор30
Ðîçä³ë 1
ганізацію. Таким чином, за О.І. Шаблієм, просторові розміри району залежать від розміщення в Україні головних центрів громадського життя й діяльності — міст-мільйонерів. Внаслідок цього запропоновані такі соціально-економічні райони: Центральний (центр — м. Київ); Західний (м. Львів);; Північно-Східний (м. Харків); Східний (м. Донецьк); Центрально-Східний (м. Дніпропетровськ); Південний (м. Одеса) [8]. Професор М.Д.Пістун виділив на території України дев’ять суспільно-географічних районів: 1) Столичний (Київський) у складі Київської, Житомирської Чернігівської областей; 2) Центральний — Черкаська й Кіровоградська області; 3) Північно-Східний- Харківська, Полтавська, Сумська області; 4) Донецький — Донецька, Луганська області; 5) Придніпровський — Дніпропетровська й Запорізька області; 6) Причорноморський — Автономна Республіка Крим, Одеська, Миколаївська, Херсонська області; 7) Подільський — Вінницька, Тернопільська, Хмельницька області; 8) Прикарпатський — Львівська, Івано-Франківська, Закарпатська й Чернівецька області; 9) Північно-Східний — Волинська й Рівненська області [14]. Такий розподіл автор називає макрорегіоналізацією. На його думку, основу мезорайонування становлять адміністративно-територіальні одиниці — області й АРК, межі яких вимагають уточнення. На рівні мікрорайонів автор розглядає промислові, агропромислові, транспортні, рекреаційні вузли й райони. Процес роботи над формуванням схем економічного районування не припиняється. Нині, коли розміщення продуктивних сил України здійснюється в умовах переходу до ринкової економіки, проблема управління економічними районами стає ще більш актуальною. Економічне районування в сучасних умовах розглядається як спосіб управління господарством у територіальному розрізі, як основа розроблення й реалізації державної регіональної політики. Економічний район є важ31
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
ливою складовою державної регіональної політики. Одночасно, це територіальна природно-господарська цілісність, що має свою специфіку — історичну, природну, соціальну, економічну, а також свій потенціал і умови розвитку, що є основою регіонального підходу, регіонального управління.
1.2.3. Ïðîáëåìíå åêîíîì³÷íå ðàéîíóâàííÿ Економічний простір держави, різнорідний за наявністю природних ресурсів, рівнем економічного розвитку й рівнем життя населення, включає ряд територій з особливими аномаліями. У теорії регіональної економіки такі особливі території прийнято називати проблемними регіонами (районами). Особливість проблемного районування в тім, що воно не є суцільним і безперервним. Проблемний регіон — це територія, що самостійно не може вирішити свої соціально-економічні проблеми або реалізувати свій високий потенціал і тому вимагає підтримки держави. Основними якісними ознаками проблемних регіонів є: особлива кризовість прояву тієї або іншої великої проблеми, що створює загрозу соціально-економічному становищу в країні, політичній стабільності, екологічній рівновазі; наявність ресурсного потенціалу (виробничого, науковотехнічного, трудового, природного), використання якого особливо важливе для національної економіки; особливе значення геополітичного й геоекономічного положення регіону для стратегічних інтересів країни; нестача у регіоні власних фінансових ресурсів для розв’язання проблем загальнонаціонального й світового значення. Території проблемних регіонів можуть не збігатися з адміністративно-територіальними одиницями, наприклад, зона ліквідації наслідків катастрофи на Чорнобильської АЕС. У регіональній економіці розрізняють два основних підходи до проблемного районування [9]. Перший підхід — це оцінка регіонів за ступенем гостроти (кризовості) найваж32
Ðîçä³ë 1
ливіших проблем на основі системи індикаторів. До кризових регіонів правомірно відносити території, що зазнали руйнівного впливу природних або техногенних катастроф; регіони широкомасштабних суспільно-політичних конфліктів, що викликають руйнування накопиченого економічного потенціалу й значні розміри змушеної міграції населення; регіони, у яких глибина економічної кризи може викликати необоротні соціальні й політичні деформації. Кризовість регіонів діагностується за такими параметрами: 1) виробничий потенціал; 2) зайнятість; 3) рівень життя населення; 4) правопорядок; 5) екологія; 6) демографічна ситуація; 7) бюджет і фінанси; 8) енергозабезпечення; 9) виробниче забезпечення. За кожним параметром визначаються рівні кризовості (у балах): 0 — неперевищення передкризового рівня; 1 — перевищення передкризового рівня, але нижче рівня кризової ситуації; 2 — рівень кризи у даній групі територій значно нижчий, ніж у іншій групі кризових територій; 3 — найвищий рівень у групі кризових територій. Другий підхід до проблемного районування орієнтований на політику цілеспрямованого оздоровлення регіонів. В основі цього підходу лежить типологізація за основними проблемами. Головними типами проблемних регіонів є відсталі (слаборозвинутості) й депресивні. До відсталих регіонів відносять регіони, що мають традиційно низький рівень життя у порівнянні з основною масою регіонів країни. Значна частина регіонів цієї групи перебуває в стані тривалого застою; для них характерні низька інтенсивність господарської діяльності, слабкий науково-технічний потенціал, малорозвинута соціальна сфера. Дуже часто соціально-економічна ситуація в цих регіонах обтяжується економічними, кримінальними, етнічними, політичними проблемами. Академік О.Г. Гранберг писав: “Межа, що відокремлює відсталі регіони від основної частини регіонів, у принципі, не може бути однозначною. Багато чого залежить не тільки від регіональної диференціації, 33
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
але й від можливості держави у наданні реальної підтримки найбільш слабким регіонам. Як не парадоксально, але в багатій державі частка регіонів зі статусом “відсталих” може бути більша, ніж у бідній державі” [9]. Держава може надавати підтримку економічно слабким регіонам у формі стимулювання припливу приватних інвестицій, деяких податкових і кредитних пільг та преференцій, селективного датування підприємств, що забезпечують мінімальну зайнятість, і т.ін. Однак основний шлях оздоровлення відсталих регіонів — саморозвиток на основі використання власного потенціалу й конкурентних переваг. Депресивні регіони відрізняються від відсталих тим, що при більш низьких, ніж у середньому по країні, сучасних соціально-економічних показниках у минулому ці регіони були розвинутими, а за деякими виробництвами займали провідні місця в країні. Як правило, ці регіони мають досить високий рівень накопиченого виробничо-технічного потенціалу, значну частку промислового виробництва в структурі господарства, відносно високий рівень кваліфікації кадрів. Однак з різних причин (через падіння попиту на основну продукцію, зниження її конкурентоспроможності, виснаження мінеральних ресурсів, погіршення геологічних умов і т.ін.) ці регіони втратили своє колишнє економічне значення й відносні переваги. Причинами утворення депресивних районів можуть бути трансформаційні тенденції в економічному просторі країни, особливості соціально-економічної динаміки й т ін. Верховною Радою України прийнятий Закон “Про стимулювання розвитку регіонів”. У цьому Законі депресивними визначаються: регіони, у яких протягом останніх п’яти років найнижчі показники валової додаткової вартості на одну людину; промислові райони, у яких протягом останніх трьох років найвищі середні показники рівня безробіття, зай34
Ðîçä³ë 1
нятості в промисловості й найнижчий обсяг промислового виробництва на одну людину; сільські райони, у яких протягом останніх трьох років найнижча щільність сільського населення, природний приріст населення й висока частка зайнятих у сільському господарстві; міста обласного значення, у яких протягом останніх трьох років найвищі середні показники рівня безробіття, зокрема довгострокового, і найнижчий рівень середньої заробітної плати. За своїм характером показники, що визначають депресивний стан території, поділяються на: a) показники, які свідчать про те, що соціально-економічний стан території протягом останніх трьох років визначається низьким рівнем розвитку сільськогосподарського виробництва, промисловості й інших сфер економічної діяльності, нерозвинутою виробничою, соціальною й транспортною інфраструктурою. До таких показників відносять: рівень сукупних податкових надходжень на одного жителя; рівень доходів місцевих бюджетів на одного жителя без обліку трансфертів з державного бюджету; питома вага непрацездатного населення, у тому числі пенсіонерів; щільність автомобільних доріг і залізничних колій; рівень використання сільськогосподарських угідь; питома вага населення, зайнятого в сільськогосподарському виробництві; б) показники, які свідчать про те, що соціально-економічний стан території протягом останніх трьох років безпосередньо пов’язаний з економічним спадом у галузях, які раніше формували на цій території основну частину бюджетних надходжень. До таких показників належать: рівень зареєстрованого безробіття; 35
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
рівень навантаження на одне вільне робоче місце; рівень місцевих податків і зборів на одного жителя; рівень доходів місцевих бюджетів на одного жителя; рівень сукупних податкових надходжень на одного жителя; питома вага непрацездатного населення; в) показники, які свідчать про несприятливий екологічний стан території, викликаний економічною діяльністю, що протягом останніх трьох років має тенденцію до погіршення. До таких показників відносять: обсяг і рівень забруднення стічних вод, що скидають у поверхневі водні об’єкти; обсяг викидів шкідливих речовин в атмосферне повітря й рівень його забруднення; рівень забруднення земель шкідливими речовинами; кількість складованих небезпечних відходів; питома вага порушених земель; рівень захворюваності населення, у тому числі професійної. З метою стимулювання розвитку депресивних територій у їхніх межах можуть здійснюватися такі заходи: цільове направлення державних капітальних вкладень у розвиток виробничої, комунікаційної й соціальної інфраструктури; надання державної підтримки, у тому числі фінансової, малим підприємствам, сприяння формуванню інфраструктури розвитку підприємництва; спрямування міжнародної технічної допомоги на вирішення актуальних соціально-економічних і екологічних проблем, а також здійснення інших найважливіших заходів; сприяння зайнятості населення, забезпечення цільового фінансування програм перекваліфікації й професійного розвитку трудових ресурсів, удосконалювання соціальної сфери; 36
Ðîçä³ë 1
надання державної підтримки розвитку таких територій. Подолання депресії може також вирішуватися на рівні регіону й підприємств шляхом диверсифікованості, конверсії, модернізації виробництва, пошуку нових ринків збуту й т.ін. Серед якісних ознак проблемних регіонів є й такий, як наявність ресурсного потенціалу, що має особливе значення для національної економіки. Регіони, що володіють багатими природними ресурсами, але при цьому малозаселені й малоосвоєні, що не мають власних фінансових можливостей для освоєння цих ресурсів, правомірно розглядати як проблемні. Ефективною формою їхньої державної підтримки є державні цільові програми регіонального розвитку. Іншим різновидом проблемних регіонів авангардного типу є вільні економічні зони (ВЕЗ). ВЕЗ визначається законодавством України як частина території держави, у межах якої встановлюється спеціальний правовий режим економічної діяльності. Метою створення ВЕЗ є прискорення соціальноекономічного розвитку регіонів, залучення зовнішніх інвестицій, створення нових робочих місць і вирішення проблем використання незайнятого працездатного населення, активізація підприємницької діяльності, стимулювання експортоорієнтованого виробництва, використання нових технологій, підвищення ефективності використання місцевих природних ресурсів. Тому створення й функціонування ВЕЗ повинне бути пов’язане насамперед з активізацією економічної діяльності в певних проблемних регіонах, оздоровленням депресивних територій і стимулюванням структурних зрушень в економіці. Прикладом ВЕЗ може служити перша в Україні спеціальна (вільна) зона, розташована в Автономній Республіці Крим — Північно-Промислова експериментальна зона “Сиваш”. До неї входить територія Красноперекопського району, у тому числі міст Красноперекопська й Армянська, загальна площа 141 тис. га, чисельність населення регіону 95,3 тис. чоловік. 37
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
Промислову зону становлять Кримський содовий й Перекопський бромний заводи, Кримський виробничий рибокомбінат, два великих хімічних підприємства — Кримське виробниче об’єднання “Титан” і Сиваський аніліново-фарбовий завод. До факторів, що дозволили створити привабливий інвестиційний клімат у регіоні ВЕЗ, належать: унікальні запаси ропи (мінеральні ресурси озера Сиваш і місцеві солоні озера) і наявність інших природних ресурсів; значний трудоресурсний потенціал, підготовлений для роботи на підприємствах; наявність виробничого персоналу хімічної промисловості й інфраструктурна облаштованість території; вигідне транспортно-географічне положення. Основою механізму ВЕЗ є економічний режим діяльності її суб’єктів, що складається з пільгового, податкового, митного, валютно-фінансового й організаційно-правового режимів. Законодавством України дозволено створювати вільні митні зони й порти, експортні, транзитні зони, технологічні парки, технополіси, комплексні виробничі, рекреаційні, страхові, банківські зони й т. ін. За функціональними ознаками всі різновиди зон можна віднести до п’яти типів: зовнішньоторговельні, торгово-виробничі, науково-технічні, туристично-рекреаційні й банківсько-страхові (офшорні) зони.
1.3. Ñòðóêòóðà íàðîäíîãî ãîñïîäàðñòâà ðåã³îí³â 1.3.1. Ãàëóçåâà ñòðóêòóðà ãîñïîäàðñòâà ðåã³îí³â Народногосподарський комплекс країни включає дві сфери — виробничу й невиробничу. Підприємства виробничої сфери виробляють продукцію, тим самим забезпечуючи себе, а також невиробничу сферу й населення різноманітними товарами. Підприємства й організації невиробничої сфери надають послуги матеріального й нематеріального характеру. Розвиток і співвідношення сфер характеризують показники зайнятості в кожній сфері. В Ук38
Ðîçä³ë 1
раїні зайнятість у виробничій сфері в три рази перевищує зайнятість у невиробничій сфері, що свідчить про низьку продуктивність праці у виробничій сфері й про відсталість невиробничої сфери. У виробничій сфері в основному (90%) створюється національний доход країни. Власне кажучи, це перша велика диспропорція в структурі народногосподарського комплексу країни. Перехід господарства України до ринкових умов, приватизаційні процеси вносять зміни в сформовану пропорцію між виробничою й невиробничою сферами у бік збільшення чисельності зайнятих в останній. Підприємства, які формуюють обидві сфери народного господарства, поєднуються в галузі. Єдиного визначення поняття “галузь” не існує. Її визначають і як сукупність підприємств, пов’язаних виконанням постійної функції в системі суспільного відтворення, і як певний вид господарської діяльності, і як сукупність якісно однорідних господарських одиниць. Критерії, на основі яких підприємства групуються в галузь, найрізноманітніші: спільність технологічного процесу (хімічна промисловість), спільність процесу й продукту (металургія), спільність сировинної бази (лісова й деревообробна промисловість), спільність споживача (текстильна, харчова). Є галузі, які кілька видів продукту переробляють в один (електроенергетика), а є галузі одноресурсні, але із широкою гамою товарів, які вони випускають (нафтопереробна промисловість). Поява нових видів діяльності приводить до формування нових галузей. В 1940 р. у народному господарстві України було близько 150 галузей, 1990 р. — близько 500 [11]. Виробнича сфера народного господарства України включає 8 великих секторів: промисловість, будівництво, сільське господарство й лісове господарство — (безпосередньо виготовляють продукцію), транспорт і зв’язок, торгівля, громадське харчування, матеріально-технічне постачання, заготівля й збут (доводять цю продукцію до споживача). 39
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
Кожний сектор містить у собі укрупнені (комплексні) галузі, кожна з яких, у свою чергу, складається із простих галузей, прості галузі можуть ділитися на підгалузі й види виробництв. За класифікацією Міністерства статистики України промисловість поєднує 16 укрупнених галузей: електроенергетика, паливна, чорна металургія, кольорова металургія, хімічна й нафтохімічна промисловість, машинобудування й металообробка, будівельних матеріалів, легка, харчова, поліграфічна й ін. Машинобудування й металообробка включає близько 60 простих галузей, хімічних і нафтохімічних — 15, будівельних матеріалів — 15 і т.д. Співвідношення секторів народного господарства за зайнятістю, національним доходом й валовим суспільним продуктом показує, що промисловість далеко відірвалася від інших секторів і займає лідируюче становище: у промисловості (разом з будівництвом) зайнято близько 50% працівників всієї виробничої сфери, створюється 60% валового суспільного продукту й понад 40% національного доходу. Це друга диспропорція в структурі народного господарства країни, що свідчить про резерви в процесі необхідної структурної перебудови господарства. Щодо структури промисловості, то більшість галузей входить у важку індустрію (паливно-енергетичний комплекс, металургія, машинобудування, хімічна й лісова промисловість, будівельні матеріали). 89% основних виробничих фондів зосереджено у важкій індустрії й 11% — у легкій (легка й харчова промисловість), 80% — у важкій індустрії й 20% — у легкій індустрії. Таку однобокість розвитку можна назвати третьою серйозною диспропорцією в галузевій структурі господарства. У невиробничій сфері виділяються галузі, які надають матеріальні й нематеріальні послуги населенню, й галузі, які обслуговують суспільство в цілому. До першої групи належать: житлово-комунальне господарство, побутове обслуговування, соціальне забезпечення й 40
Ðîçä³ë 1
страхування, охорона здоров’я, фізична культура і спорт, освіта, культура, мистецтво. До другої групи належать: державне керування, керування суспільними й кооперативними організаціями, військовий (оборонний) комплекс, охорона громадського порядку. Слід зазначити, що галузі невиробничої сфери традиційно формувалися за залишковим принципом. Соціально-економічна оцінка цієї сфери вкрай негативна, вимагає серйозної перебудови й розвитку. Як ми вже відзначали, у розвитку невиробничої сфери намітилися позитивні зрушення. Сфера дуже приваблива й перспективна для припливу вітчизняного й закордонного капіталу завдяки швидкому його обороту й порівняно невеликим витратам. Крім того, невиробнича сфера благотворно діє на економіку вже тим, що може необмежено утягнути ті трудові ресурси, які неминуче будуть вивільнятися з галузей промисловості, особливо важкої індустрії. Таким чином, деформована структура народногосподарського комплексу України в цілому може бути оцінена як економічно неефективна, соціально неприйнятна, екологічно небезпечна. Тому завдання структурної перебудови економіки є більш ніж актуальним і своєчасним.
1.3.2. Ôóíêö³îíàëüíà ñòðóêòóðà ãîñïîäàðñòâ ðåã³îí³â Функціональними складовими соціально-економічних регіонів є різні види господарської діяльності людей. У функціональній структурі виділяють головні галузі, супутні галузі, додаткові й обслуговуючі галузі, місцеві галузі (види діяльності). Суспільний поділ праці (галузевий і територіальний) обумовлює необхідність різної спеціалізації окремих територіальних ланок народного господарства. Під господарською спеціалізацією регіону розуміють переважний розвиток у ньому певних галузей виробництва, як правило, великомасштабних, які найбільш ефективно викори41
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
стовують місцеві природні й економічні ресурси та умови для задоволення народногосподарських потреб. Спеціалізація регіону вказує на його характерний виробничий напрямок, участь у державному розподілі праці. З визначенням спеціалізації регіону зв’язані й визначення галузей спеціалізації. Галузі спеціалізації (головні галузі) — виробництва, що відіграють провідну роль в економіці регіону, визначають його місце в державному поділу праці й складають основу регіонального комплексу. Супутні галузі регіону покликані здійснювати диверсифікованість головних виробництв на основі паралельної або наступної переробки сировини, відходів виробництва, а також для досягнення технологічної завершеності й повноти основних циклів виробництва й послуг. Додаткові галузі (види діяльності), як правило, не пов’язані технологічно з головними галузями, вони вирішують місцеві соціально-економічні завдання, але в певних умовах можуть стати і галузями спеціалізації. Обслуговуючі галузі (інфраструктурні) поставляють господарству регіону воду, електроенергію, будівельні матеріали, забезпечують потреби в ремонті, транспортно-комунікаційних засобах, підготовці кадрів, охороні здоров’я, організаціі відпочинку й т. ін. Це виробнича й соціальна інфраструктура, що є складовою частиною й умовою комплексного розвитку регіону. В основі розподілу галузей регіону на галузі спеціалізації й галузі місцевого значення лежить аналіз народногосподарського значення галузі. Галузі, що мають більш ніж місцеве значення і беруть участь у загальнодержавному розподілі праці, відносяться до галузей спеціалізації. Матеріальним вираженням міжрегіонального значення галузі є вивіз її продукції за межі регіону. Для великого міста аналогом поняття галузі спеціалізації є поняття містоутворюючої галузі. Діяльність належить до містоутворюючої галузі тоді, коли зовнішні господарські 42
Ðîçä³ë 1
зв’язки зайнятих нею підприємств і установ превалюють над внутрішніми за масштабами і роллю в забезпеченні збалансованого відтворення на території міста. Ознакою цього служить використання продукції містоутворюючих галузей переважно іногородніми споживачами і її виробництво із застосуванням сировини, комплектуючих виробів тощо, які переважно надходять ззовні. Проявом орієнтації іншої частини економіки міста є випуск продукції або надання послуг, споживаних переважно усередині міста, або забезпечення зайнятості його населення як основної функції . Це, власне, і є міське господарство. Таким чином, основні властивості, що характеризують галузі сформованої спеціалізації, — це наявність вивозу продукції даної галузі за межі регіону й високий ступінь концентрації виробництва галузі в даному регіоні. Для аналізу й оцінки ознак сформованої спеціалізації використають дві групи показників. Серед виробничих найбільш універсальним і інформативним є індекс рівня спеціалізації або коефіцієнт локалізації, що розраховується на основі зіставлення галузевої структури господарства регіону з аналогічною структурою господарства країни в цілому. Якщо відношення питомої ваги галузі в регіоні до питомої ваги цієї галузі в господарстві країни перевищує одиницю, то дана галузь вважається галуззю спеціалізації. Але індекс рівня спеціалізації відображає лише одну зі сторін територіальної спеціалізації, показуючи ступінь сконцентрованості виробництва даної галузі в даному регіоні, що не завжди пов’язано з вивозом і міжрегіональним значенням продукції. Вивізна концепція найбільш послідовно відбита коефіцієнтом рівня розвитку галузі в регіоні, що являє собою відношення обсягу зробленої в регіоні продукції даної галузі до обсягу її споживання в даному регіоні. Якщо коефіцієнт більший одиниці, тобто продукції виробляється більше, ніж необхідно для місцевого споживання, пропонується вважати дану галузь галуззю спеціалізації. 43
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
Сучасна спеціалізація регіонів і великих міст є наслідком недостатньо координованих процесів розміщення окремими галузями свого виробництва на території країни. Зокрема й із цієї причини, тобто через недооблік при обґрунтуванні розміщення власне регіональних факторів ефективності відтворення, пов’язаних зі спільним розміщенням галузей у регіоні, спеціалізація, що склалася, не завжди ефективна. За ознакою ефективності розміщення безліч галузей спеціалізації може бути розділена на 4 групи: 1) галузі сформованої (фактичної) спеціалізації, у яку включені всі галузі спеціалізації, розміщені в цей момент у регіоні; 2) галузі ефективної спеціалізації, у яку включені ті галузі, розміщення яких у регіоні доцільно за народногосподарськими критеріями; 3) галузі перспективної спеціалізації — ті галузі ефективної спеціалізації, які поки не розміщені в регіоні; 4) безперспективні галузі спеціалізації — ті галузі, розміщення яких у регіоні не виправдане з народногосподарських позицій. У теорії регіональної економіки, крім розглянутої нами вище класифікації галузей, існує ще декілька систематизацій функціонального розподілу галузей і виробництв у сфері матеріального виробництва. Так, у радянський час одержав розвиток функціональний поділ галузей матеріального виробництва на групу А — виробництво засобів виробництва й групу Б — виробництво предметів споживання. У статистичних довідниках використовується поділ галузей промисловості на видобувну й обробну. Видобувна промисловість включає галузі гірничодобувної індустрії, лісозаготівлі, розробку будівельних матеріалів, морський і мисливський промисел, гідроенергетику, магістральні водоводи. До обробної промисловості відносять підприємства з ремонту машин і про44
Ðîçä³ë 1
мислового устаткування, теплоелектростанції, галузі й виробництва для переробки сільськогосподарської сировини. Класифікація галузей і видів діяльності, виконана за принципом послідовності переробки первинних продуктів, знаходить своє відбиття в секторній моделі структури народного господарства. До первинного сектора відносяться галузі й виробництва, у яких суспільство безпосередньо привласнює природні ресурси або ж за допомогою природних способів виробництва (земля) одержує первинну продукцію. Первинний сектор виробництва охоплює сільське господарство (землеробство й тваринництво), гірничодобувну промисловість, лісове господарство, рибний і мисливський промисел, заготівлю природних продуктів (гриби, ягоди, лікарські трави й ін.). Вторинний сектор економіки включає галузі переробної промисловості, а також будівництво. Третинний сектор представлений сферою послуг. Сферу керування й інформації відносять до четвертинного сектора господарства.
˳òåðàòóðà 1. Малый экономический словарь / Под ред. А.Н.Азрилияна. –М.: Институт новой экономики, 2000. — С.729. 2. Алаев Э.Б. Социально-экономическая география: Понятийно-терминологический словарь. — М.: Мысль, 1983. 3. Добрынин А.И. Региональные пропорции воспроизводства. — Л.,1987. 4. Мэнеску М. Экономическая кибернетика. — М.: Экономика, 1986. 5. Маркс К., Энгельс Ф. Соч. — Т.23. — С.58–59. 6. Хазан В.Б., Миронова Т.Л. Структурная модель взаимосвязи производственной и социальной сфер в природно-хозяйственном региональном комплексе. — Днепропетровск, ИПП и Э АН Украины, 1993. — 25 с. 7. Конституция Украины. — Симферополь: Реноме, 2001. Харьков: Свитовид, 2001. — С. 37. 8. Социально6экономическая география Украины / Под. ред. О. Шаблия. — Львов: Свит, 1995. — 640 с.
45
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
9. Гранберг А.Г. Основы региональной экономики: Учебник для вузов. — М.: ГУВШЭ, 2000. — 495 с. 10. Колосовский Н.Н. Теория экономического районирования. — М.: Мысль, 1969. 11. Топчиев А.Г. Теоретические основы региональной экономики: Учебн. пособие. — К.: Изд- во УАГУ, 1997. — 140 с. 12. Заставный Ф.Д. География Украины. — Львов: Свит, 1994. — 470 с. 13. Поповкин В.А. Регионально-целостный подход в экономике. — К.: Наукова думка, 1993. — 218 с. 14. Пiстун М.Д. Основи теорії суспiльної географiї. — К.: Вища школа, 1996. — 231 с.
Ïèòàííÿ äëÿ ñàìîêîíòðîëþ 1. У чому відмінність понять “територія”, “регіон”? 2. У яких випадках уживаються терміни: “територіальне управління”, “регіональне управління”? 3. Які основні структурні елементи регіону? 4. Дайте характеристику системі показників рівня життя населення. 5. Які особливості адміністративно-територіального устрою України? Назвіть недоліки цього устрою. 6. У чому полягає суть адміністративно-територіальної реформи? 7. Що таке “економічне районування”? Які види економічного районування відомі? 8. Наведіть приклади проблемних регіонів. 9. Якими показниками визначається депресивний стан території? 10. Дайте характеристику проблемним регіонам авангардного типу. 11. Які особливості галузевої структури народного господарства України? Чому гостро стоїть проблема структурної перебудови економіки? 12. Яка існує систематизація функціонального поділу галузей і виробництв у сфері матеріального виробництва?
46
Ðîçä³ë 2. Ó×ÀÑÒÜ ÄÅÐÆÀÂÈ Â ÓÏÐÀÂ˲ÍͲ ÐÅòÎÍÎÌ 2.1. Ðåã³îíàëüíà äåðæàâíà ïîë³òèêà é ïîë³òèêà ðåã³îí³â Óêðà¿íè Регіоналізація управління економікою означає децентралізацію управління, при якій центральні органи влади делегують регіональним органам повноваження й відповідальність за ефективне прийняття рішень із питань розвитку відповідного регіону. Регіоном у цьому випадку виступає адміністративнотериторіальна одиниця — область, район, місто. Необхідність регіоналізації викликана ростом масштабів суспільного виробництва, ускладненням управління й зменшенням можливості враховувати в центрі особливості кожного регіону. Особливості в розвитку регіонів України, регіональні відмінності єдиного господарського простору обумовлені різними історико-географічними передумовами господарського освоєння східних і західних територій, природно-ресурсним потенціалом, розселенням населення й демографічною ситуацією. У роботах вітчизняних і закордонних регіоналістів [7] до найпоширеніших причин регіональних відмінностей (нерівностей) належать: розходження природно-кліматичних умов життя й підприємництва в окремих регіонах країни; масштаби, якість і напрямки використання природних ресурсів, які визначають “продуктивність” регіонів. Цей фактор впливає не тільки на сільське господарство, рибальство, видобуток копалин і лісове господарство, а й на умови розміщення промисловості й життя людей; периферійне або глибинне положення регіону, внаслідок чого підвищуються транспортні витрати, 47
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
ростуть ціни й звужується ринок збуту. Погані транспортні й комунікаційні зв’язки периферійного регіону утруднюють його економічний розвиток; застаріла структура виробництва, запізнювання із введенням інновацій; агломераційні переваги (велике перетинання в регіоні міжгалузевих зв’язків) і агломераційні недоліки (перенаселення); тенденції в економічному розвитку країни (у періоди економічного росту в так званих відсталих регіонах виникають нові фірми, що спричиняє господарську активність, а на стадії стагнації активність падає); стадія технологічного розвитку, що впливає на ті або інші види виробництва товарів (сировинні ресурси, проміжні продукти, товари кінцевого споживання, послуги й т.ін.); політичні умови, форми загальної й регіональної політики, інституціональні фактори: ступінь регіональної автономії, історія розвитку й т. ін.; фізичні фактори розміщення: наявність або відсутність гаваней, аеропортів, транспортних систем, промислових площадок, забезпеченість телекомунікаційними системами й ін., тобто виробнича інфраструктура; великий зовнішній контроль над фірмами або мала питома вага фірм, заснованих місцевими підприємцями; соціально-культурні фактори: ступінь урбанізації, освіченість населення, наявність наукових центрів і т. ін. Регіональні відмінності визначають територіальну структуру народногосподарського комплексу України, що характеризується значними диспропорціями. Співвідношення показників загальної площі в областях України становить 1:4 (мінімальна площа 8 тис. кв. км, максимальна — 34 тис. кв. км), щільності населення — 1:5 (мінімальна щільність 44 48
Ðîçä³ë 2
чол/кв.км, максимальних 202 чол / кв.км), обсяг промислового виробництва на 1 жителя — 1:6 (мінімальний обсяг 41460 грн., максимальний — 234916 грн.), валова продукція сільського господарства на 1 жителя — 1:4 (мінімальна величина 368 грн., максимальна 1404 грн.), забезпеченість житлом — 1:1,3 (мінімальна площа 16,4 кв. м, максимальна 21,5 кв. м). Економічний потенціал держави концентрується головним чином у Донецькій, Дніпропетровській, Луганській, Харківській і Київській областях, у яких зосереджено 47% всіх основних фондів України, а разом з Одеською областю на них доводиться майже 60% обсягів промислового виробництва [1]. Така нерівновага загальноекономічних і соціальних індикаторів у регіонах України підсилює політичну напруженість у державі й спричиняє необхідність вжиття заходів, які змогли б забезпечити ефективне державне регулювання процесів регіонального розвитку країни. Регіоналізація управління економікою країни здійснюється у таких напрямках: врахування у рішеннях центральних органів влади інтересів регіонів, яких ці рішення стосуються; у рішеннях центральних органів повинен переважувати консенсус між центром і регіонами над централізованим диктатом; послідовне здійснення всіма органами влади державнорегіональної політики; неухильне підвищення самостійності регіонів у вирішенні власних проблем; формування дієвого місцевого самоврядування. Регіоналізація управління соціально-економічними процесами є світовим явищем. Якщо в США регіоналізація управління закладена в Конституції, то у країнах Західної Європи вона почала розвиватися після другої світової війни, і важливим етапом регіоналізації є прийняття Європейської Хартії про місцеве самоврядування. У Страсбурзі 15 жовтня 1985 р. 49
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
країнами Ради Європи було проголошено, що “органи місцевого самоврядування, у межах, установлених законом, мають повну свободу дії для здійснення власних ініціатив з будь-якого питання, що не виключене з їхньої компетенції й не внесене у компетенцію іншого органу влади”. Україна приєдналася до цієї Хартії у вересні 1996 р., тому формування регіональної політики в Україні повинно проходити відповідно до положень Європейської Хартії, а чинне законодавство й нормативні документи повинні відповідати їх вимогам. Під регіональною політикою розуміється система цілей і завдань органів державної влади з управління політичним, економічним і соціальним розвитком регіонів країни, а також механізм їхньої реалізації. Регіональна політика держави — це дії держави, спрямовані на вирівнювання умов діяльності регіонів і їхніх результатів, підвищення ефективності використання регіональних ресурсів і можливостей, створення умов підвищення ефективності діяльності регіонів. Регіональну політику держави варто відрізняти від внутрішньої політики, що здійснюється органами управління регіону самостійно з урахуванням загальнодержавних інтересів. Внутрішня політика регіонів спрямована на використання всіх ресурсів конкретного регіону для підвищення добробуту населення, удосконалення структури матеріального виробництва, поліпшення стану навколишнього середовища, розвиток соціальної інфраструктури, сприяння розвитку підприємництва, економічного й соціального росту регіону. Державна регіональна політика й політика регіонів — це дві частини цілого, які взаємодоповнюють і збагачують один одного. Практика показує, що інтереси окремих територій далеко не завжди збігаються з інтересами держави в цілому й нерідко суперечать інтересам сусідніх територій. У цьому випадку регіональна політика являє собою своєрідний компроміс між регіональними інтересами держави й місцевими інтересами самих регіонів, а її гармонія складається саме в 50
Ðîçä³ë 2
компромісі загальноукраїнських і регіональних інтересів, економічній ефективності й соціальній справедливості. До цілей регіональної політики держави відносяться: створення єдиного економічного простору; забезпечення єдиних мінімальних соціальних стандартів і рівного соціального захисту, гарантування соціальних прав громадян, установлених Конституцією України, незалежно від економічних можливостей регіонів; вирівнювання умов соціально-економічного розвитку регіонів; запобігання забрудненню навколишнього середовища, а також ліквідація наслідків його забруднення, комплексний екологічний захист регіонів; пріоритетний розвиток регіонів, що мають особливо важливе стратегічне значення; максимальне використання природно-кліматичних особливостей регіонів; становлення й забезпечення гарантій місцевого самоврядування. Цілі регіональної політики в значній мірі визначають і формулюють цілі й завдання економічної, соціальної, науково-технічної, екологічної, демографічної й національної політики. Економічна політика формується з урахуванням економічного стану країни й регіонів. Її метою є раціональне використання розмаїтості економічних можливостей регіонів, ефектів регіональної агломерації, об’єктивних переваг територіального поділу праці й економічної кооперації регіонів. У регіональному управлінні економічна політика займає провідне місце, тому що вирішення соціальних, економічних демографічних і інших проблем регіону можливе в необхідному обсязі тільки при наявності відповідних економічних передумов: фінансових, кредитних і матеріальних ресурсів. Важли51
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
вим напрямком регіональної економічної політики є досягнення економічного й соціального розвитку регіону, забезпечення добробуту населення в умовах економічної самостійності регіону. Під самостійністю регіону розуміється наявність повноважень і ресурсів для вирішення органами регіонального управління всіх своїх регіональних проблем. Регіональна економічна політика включає: a) бюджетну й податкову політику, що дозволяє здійснити заходи щодо зміцнення місцевих бюджетів і розширення прав місцевих органів виконавчої влади й органів самоврядування в бюджетній політиці, збільшення частки закріплених доходів у бюджетах всіх рівнів і встановлення науковообґрунтованих нормативів відрахувань місцевим бюджетам від державних податків; б) планування, прогнозування й програмування соціально-економічного розвитку регіону; в) розміщення продуктивних сил і структурні перетворення в регіоні; г) політику розвитку регіональних комплексів (агропромислового, будівельного, транспортного); д) контрольно-економічну діяльність та інформаційне забезпечення. Метою соціальної політики є підвищення добробуту й задоволення потреб життєдіяльності всього населення. Здійснення соціальної політики перебуває в безпосередній залежності від економічних можливостей країни, тієї частини національного доходу, яка виділяється на споживання. Соціальна політика держави й регіону має загальну економічну й правову основу, покликану забезпечити реалізацію прав та інтересів громадян України. Цілі сучасної регіональної політики в соціальній сфері — забезпечення достатнього рівня добробуту в кожному регіоні, створення приблизно однакових життєвих шансів для всіх громадян, реалізація права вільного вибору місця проживання й трудової діяльності. Надмірні 52
Ðîçä³ë 2
регіональні контрасти в соціальних умовах — загроза існуванню демократичної держави, що веде до її розпаду. Регіональна політика покликана послабити внутрішню соціальну напругу, зберегти цілісність і єдність країни [1]. Таким чином, регіональна соціальна політика виражається в реалізації централізованої соціальної політики й забезпеченні соціального захисту різних верств населення регіону. Регіональна науково6технічна політика визначається відношенням держави до науково-технічних проблем як складової частини регіональної політики держави. Відношення держави до існуючих, виникаючих і можливих протиріч продуктивних сил регіону складається із цілеспрямованої діяльності центральних державних органів регіонального управління шляхом вибору пріоритетних напрямків науковотехнічного розвитку і їхньої реалізації за допомогою системи правових, організаційно-технічних і економічних заходів, що дає регіонам відносно однакові стартові умови, ефективність виробництва й екологічну безпеку. Забезпечення державою оптимальної рівноваги в розвитку всіх регіонів дозволить уникнути конфліктів і домогтися цілісності країни. Така стратегічна мета регіональної науково-технічної політики, а основне завдання виражається у виявленні нових технологій. Регіональні науково-технічні програми розробляються за тими пріоритетними напрямками, які мають основне значення для розвитку відповідного регіону. Вони можуть мати самостійне значення або бути складовою частиною державної програми. Ціль екологічної політики — створення безпечних умов життя людини й відновленні природного середовища. До цілей екологічної політики відносять: гарантування екологічної безпеки ядерних об’єктів, захисту населення й навколишнього середовища; зведення до мінімуму шкідливого впливу наслідків катастрофи на ЧАЕС; 53
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
поліпшення екологічного стану басейну Дніпра і якості питної води; стабілізацію й поліпшення екологічного стану в містах і промислових центрах Донецько-Придніпровського регіону; попередження забруднення Чорного й Азовського морів і поліпшення їхнього екологічного стану; екологізацію технологій у промисловості, енергетиці, будівництві, сільському господарстві й на транспорті. При визначенні пріоритетів в окремих регіонах потрібно вживати заходи щодо зменшення трансграничних перенесень забруднюючих речовин, поліпшення стану деградованих земель, рекультивації порушених природних ландшафтів, боротьби з водною ерозією й хімічним забрудненням земельних ресурсів, заощадження біологічної розмаїтості флори й фауни. Заслуговують на увагу заходи щодо зниження аварійності господарської діяльності, захворюваності населення у зв’язку з високим техногенним навантаженням території. Демографічна політика розглядається як складова частина регіональної політики держави й розробляється у взаємозв’язку з економічними, соціальними й екологічними факторами розвитку. Вона враховує особливості дії всіх факторів в окремих регіонах, а також специфіку демографічної ситуації в кожному регіоні й конкретизує напрямки її реалізації. Формування регіональної демографічної політики повинне враховувати сполучення довго- і короткострокових цілей. Короткострокові цілі досягаються шляхом підготовки законодавчих і нормативних актів, що стосуються підвищення прав і надання пільг різним верствам населення. Довгострокові цілі розробляються щодо проблем, які вимагають тривалого часу для їхнього досягнення: формування статте-вікової структури населення, створення додаткових робочих місць, зміну екологічної ситуації в регіоні, підвищення безпеки праці. Національна політика в Україні повинна бути спрямована на здійснення конституційних, громадських, політичних, еко54
Ðîçä³ë 2
логічних і соціальних прав і свобод незалежно від статі, раси, національності, віросповідання, майнового й посадового положення, належності до громадських об’єднань згідно із загальновизнаними принципами й нормами міжнародного права. Регіональна національна політика ґрунтується на цих умовах з урахуванням особливостей регіону. Основним завданням гуманітарної політики є духовний розвиток суспільства, його моральний стан і фізичне здоров’я. Гуманітарна політика повинна бути спрямована на формування вільної, відкритої, ініціативної особистості, виховання національного, патріотичного обов’язку, створення сучасного культурного фундаменту суспільства. Сильна, демократична, правова, незалежна Україна повинна стати ідеалом всіх соціальних груп, етносів, партій, громадських об’єднань, конфесій. Таким чином, регіональна політика виступає у формі державного втручання в різні підсистеми регіону, формуючи при цьому й різні види політик, розглянутих вище. Державне втручання в розвиток регіонів має на меті: а) “справедливість”, тобто таке розміщення (просторова організація) економічної діяльності, при якому жителі всіх регіонів мають більш-менш рівні можливості досягти бажаного добробуту; б) “ефективність”, що вимагає раціонального використання виробничого потенціалу кожного регіону з метою загальнонаціонального добробуту. Обидві ці мети можуть бути як сумісними, так і конфліктними. Як правило, у період економічного росту переважає перша мета, у період криз — друга. Необов’язково, щоб у політиці державних органів різних рівнів територіальної ієрархії домінувала яка-небудь одна мета. Однак певна погодженість у регіональних політиках, що проводяться державною й регіональною владою, повинна бути, інакше регіональні нерівності будуть наростати. 55
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
Вивчення досвіду вирішення регіональних проблем і механізмів реалізації регіональної політики Європейського Союзу (ЄС) може надати дієву допомогу Україні, наблизивши її регіональну політику до регіональної політики в ЄС. Виішення регіональних проблем відбувається як на рівні Союзу, так і на національному рівні. У ЄС створений Комітет регіонів, що визначає найбільш гострі проблеми регіонального розвитку й пропонує Раді міністрів ЄС шляхи їхнього вирішення. Основними принципами регіональної політики в ЄС є: надання фінансової допомоги регіонам з яскраво вираженим відставанням в економічному розвитку; проведення погодженої політики між ЄС, національними урядами й місцевими органами влади при підготовці планів регіонального розвитку, визначенні стратегічних цілей структурної політики ЄС і т.ін.; визнання мультиплікаторної ролі інститутів ЄС, які стимулюють приватні капіталовкладення в слаборозвинуті регіони й представляють ресурси тільки як доповнення до національних програм; вирішення конкретних завдань на рівні (регіональному, національному, міждержавному), який є найбільш ефективним; тісна координація регіональної політики з іншими напрямками економічної політики ЄС; узгодження регіональної політики ЄС із макроекономічною соціальною політикою кожної із країн — членів Союзу; пряма взаємодія між державами ЄС при реалізації ними національної регіональної політики [3]. Основний напрямок регіональної політики ЄС — сприяння соціально-економічній конвергенції країн і регіонів, тобто вирівнювання територіальних диспропорцій шляхом підтримки неконкурентоспроможних регіонів. Саме на створення 56
Ðîçä³ë 2
сприятливих умов для підприємств, що адаптуються до єдиного ринку й до більшої конкуренції, і спрямована основна частина заходів співтовариства. У той же час кожна країна — член ЄС має власну регіональну політику, ціль якої може не збігатися із загальною метою регіональної політики ЄС. У регіональній політиці ЄС виділяються такі основні цілі: Ціль 1 — сприяння структурній перебудові й розвитку відсталих регіонів. До них відносяться регіони, де виробництво валового внутрішнього продукту в розрахунку на 1 чол. складає менш 75% середнього рівня в Європейському співтоваристві. Список регіонів, що підпадають під ціль 1, переглядається кожні 5 років. Ціль 1 поширюється повністю або частково на 7 країн: Грецію, Ірландію й Португалію повністю, Італію й Іспанію — частково, заморські департаменти Франції й Північну Ірландію. На початку 90-х рр. на цій території проживало 21,5% населення Європейського співтовариства. Ціль 2 — сприяння перебудові й розвитку депресивних ареалів, прикордонних ареалів, частин ареалів, включаючи ареали ринків праці й міста (агломерації) з високим безробіттям і рівнем промислового розвитку, що знижується. Під мету 2 попадають ареали, де: середня частка безробітних за останні три роки внаслідок скорочення числа зайнятих у промисловості вище середньої величини в Європейському співтоваристві в цілому; частка промислових робітників у загальній чисельності зайнятих, починаючи з 1975 р., дорівнює або перевищує середній рівень у співтоваристві; за останні три роки спостерігалася істотна втрата робочих місць або скорочення життєво важливих секторів економіки, що тягнуть за собою серйозне загострення проблеми безробіття. Крім того, ціллю 2 були охоплені громади, у яких безробіття внаслідок значного скорочення числа зайнятих у промисловості була вище середньої в ЄС принаймні на 50 %. 57
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
На основі цих критеріїв був складений список ареалів, що переглядається кожні три роки. По закінченні трьох років комісія ЄС за участю Європейського парламенту може змінити критерії відбору ареалів у рамках цілі 2. Ціль 2 охоплює повністю або частково 60 регіонів (за винятком Греції, Ірландії й Португалії, які повністю попадають під ціль 1), у яких зосереджено близько 16% населення співтовариства. Ціль 3 — боротьба з довгостроковим безробіттям. Критерієм тут служить кількість осіб старше 25 років, що шукають роботу й перебувають без роботи понад 12 місяців. Ціль 4 — допомога із включення молоді в трудове життя. Критерій відбору –молодь до 25 років , що шукає роботу. Ціль 5 — сприяння проведенню реформи загальної аграрної політики з виділенням двох самостійних цілей (5а й 5б): 5а — модернізація й розвиток обслуговуючих сільське господарство виробництв (заготівля, переробка й збут продукції сільського й лісового господарства); 5б — сприяння розвитку сільських ареалів. Комісія ЄС установила такі критерії виділення ареалів, яким виявляється сприяння в рамках мети 5б: більше висока частка зайнятих у сільському господарстві в загальній чисельності зайнятих у порівнянні із середньою в співтоваристві; низький рівень доходів у сільському господарстві; низький рівень соціально-економічного розвитку, обчислений на основі валового внутрішнього продукту. Сприяння Європейського співтовариства може поширюватися й на інші сільськогосподарські ареали, що характеризуються низьким рівнем соціально-економічного розвитку, при цьому висуваються такі критерії: низька густота населення й (або) значна тенденція населення до переселення; окраїнне або острівне положення ареалу стосовно великих центрів економічної й суспільної діяльності; 58
Ðîçä³ë 2
чутливість розвитку сільського господарства до реформи аграрної політики Європейського співтовариства (погана структура сільськогосподарських підприємств і вікова структура зайнятих у сільському господарстві); надмірне навантаження на навколишнє середовище; місце розташування сільськогосподарських ареалів усередині гірських областей і т.ін. Ціль 5б поширюється на 56 ареалів і охоплює близько 5% населення співтовариства. Можна назвати три групи основних інструментів прояву регіональної політики ЄС: 1) Європейський фонд регіонального розвитку; 2) широке коло фінансових установ і фондів, кошти яких можуть використатися в регіональних цілях: Європейський інвестиційний банк; Європейський соціальний фонд; Європейський комітет вугілля й сталі; Європейський сільськогосподарський фонд управління й гарантій (відділення, управління); 3) інші засоби координації: політика конкуренції; регіональні податки; плани-пропозиції регіонального розвитку країн— членів ЄС; концепції спільного розвитку; оперативні програми й ініціативи співтовариства; періодичні доповіді; пріоритети (і стимули) у регіональній політиці країн ЄС. Європейське співтовариство надає допомогу населенню й підприємцям у тих або інших ареалах шляхом надання субсидій і позичок. Субсидії виділяють в основному три структурних фонди: 1) Європейський фонд регіонального розвитку (European Regional Development Fund — ERDF), створений в 59
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
1975 р. з метою сприяння скороченню соціально-економічних розходжень між регіонами співтовариства (4,5 млрд екю в 1989 р.); 2) Європейський соціальний фонд (European Social Fund — ESF), завдання якого — сприяти зайнятості (3,5 млрд екю в 1989 р.); 3) Відділення управління при Європейському сільськогосподарському фонді управління й гарантій (Guidance Section of the European Agricultural Guidance and Guarantee Fund — EAGGF). Призначення фонду — сприяти прискоренню пристосування структури сільського господарства окремих країн і регіонів до умов загальної аграрної політики ЄС, сприяти розвитку сільських ареалів (1,5 млрд екю в 1989 р.). Джерелами позичок ЄС є такі установи, як: Європейський інвестиційний банк (European Investment Bank- El); Новий інструментарій співтовариства (New Community Instrument — NCI); Європейське товариство вугілля й сталі (European Cool and Steel Community — ESCS); Європейське атомне товариство (Euratom). Перевага в розподілі коштів віддається комбінації (поєднанню) субсидій і позичок, виділюваних на окремі заходи, що дозволяє підвищити результативність наданої допомоги. За інвестиціями в інфраструктурні проекти поєднання субсидій і позичок установлюється залежно від прибутковості проекту. Для інвестицій, у результаті яких очікуються значні доходи, існують верхні межі розмірів субсидій співтовариства. Для інвестицій в інфраструктурні проекти, при яких доходи невеликі (наприклад, у водне господарство, у близьке автомобільне або залізничне сполучення), а також для інвестицій у проекти, де немає доходів (безкоштовні дороги, інфраструк60
Ðîçä³ë 2
турні проекти в області охорони здоров’я, культури й виховання й т.ін.), немає й специфічних верхніх меж, крім тих, які встановлені загальними правилами співтовариства в рамках структурних фондів. Співвідношення різних субсидій і позичок для інших проектів повинне відповідати таким правилам: 50 % загальних витрат може покриватися у формі субсидій одного або декількох структурних фондів, 70 % при поєднанні субсидій і позичок для фінансування тих же самих проектів (ця верхня межа в деяких випадках може бути підвищена, але не повинна становити більше 90% загальних витрат). Крім того, можуть залучатися й інші фінансові джерела. Підхід співтовариства, суть якого в тому, що будь-яке досягнення й області регіонального розвитку розглядається як результат спільних зусиль районів країн-учасниць і комісії співтовариства, базується на трьох принципах: партнерстві, субсидіарності й додатковості. Партнерство визначається як тісне співробітництво між комісією співтовариства й країною, що її представляють на національному, регіональному, локальному й іншіх рівнях компетентні органи. Воно поширюється на підготовку, фінансування, реалізацію, супровід і оцінку заходів співтовариства. Зміст партнерства в тому, що різні економічні агенти, орієнтуючись у своїх діях на офіційні стратегії й програми, досягають загальних цілей як один партнер. Природно, партнерство не виключає певної децентралізації спільних дій, при якій краще враховуються реальні економічні умови і тим самим створюється основа субсидіарності. Субсидіарність — перенесення компетенції на той рівень (більш високий або більш низький), на якому найбільш ефективно вирішуються проблеми. Додатковість — спільне фінансування заходів. При цьому збільшення фінансових коштів структурних фондів співтовариства і їхня концентрація в певних країнах або регіонах дося61
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
гають свого ефекту, коли витрати відповідних країн, тобто національні витрати, щонайменше, залишаються постійними. Заходи співтовариства доповнюють відповідні національні заходи або сприяють їм.
2.2. Äåðæàâíå ðåãóëþâàííÿ ðåã³îíàëüíîãî ðîçâèòêó Механізм управління процесом соціально-економічного розвитку регіону визначається системою важелів, що використовується як на державному, так і на регіональному й місцевому рівнях для формування економічного простору, що розвивається за законами ринкової економіки. Важелі цього механізму повинні, з одного боку, сприяти формуванню ринкової системи як більше сприятливої для розвитку економіки, забезпечувати ріст ефективності виробництва. З іншого боку, ринок не тільки не в змозі вирішити більшість регіональних соціальних і екологічних проблем, а й сприяє їхньому поглибленню, тому важелі механізму управління повинні обмежувати розвиток ринкових відносин при рішенні тих проблем, які не можуть вирішуватися за допомогою ринку. Державне регулювання не слід ототожнювати з адміністративно-розподільними відносинами. Механізм державного регулювання настільки правомірний, наскільки зберігаються за державою функції управління економічними процесами й, зокрема, функція формування й зміцнення ринкового простору країни і її ефективне включення у світову економіку. У регіональній економіці виділяється ряд механізмів управління процесами соціально-економічного розвитку регіону [7, 12]. 1. Механізм, заснований на використанні важелів саморегулювання. У цьому випадку головна функція держави полягає в тому, щоб визначити економіко-правові умови діяльності для всіх суб’єктів ринкових відносин, самі ж відносини регулюються ринком. 62
Ðîçä³ë 2
2. Механізм державного регулювання. У цьому випадку функції держави значно ширші, вони не обмежуються лише областю законодавства, а включають участь держави у всіх фазах відтворювального процесу. 3. Механізм стихійного регулювання, що характеризується як пасивною роллю держави в управлінні ринковою системою, так і відсутністю передумов для використання важелів саморегулювання. Результатом використання цього механізму може бути поглиблення економічної кризи, посилення розбалансованості ринкової системи, гіперінфляція й т. ін. Тому в умовах становлення ринкових відносин успішною передумовою соціально-економічного розвитку регіонів є збереження державного регулювання. Державне регулювання використається в інтересах усього суспільства як для активізації потрібної йому діяльності, так і для обмеження небажаних її форм. Регіональна політика становить методологічну основу системи державного регулювання регіонального розвитку. Державне регулювання регіонального розвитку — це цілеспрямована діяльність держави в особі відповідних законодавчих, виконавчих і контролюючих органів, які за допомогою системи різних підходів і методів забезпечують досягнення поставленої мети й вирішення намічених економічних і соціальних завдань, що відображають конкретний етап розвитку регіональної економіки [8]. Державне регулювання регіонального розвитку являє собою систему, що характеризується рядом аспектів, серед яких: методологічний, що представляє державне регулювання регіонального розвитку як сукупність принципів, форм, підходів і методів, використовуваних у процесі регіонального управління. Саме методологічна обґрунтованість державного регулювання економіки регіонів забезпечує дієвість заходів регулювання, спрямованих на досягнення поставлених цілей; 63
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
організаційний, що забезпечує єдність розгляду техніко-економічних, соціальних і екологічних відносин у процесі розвитку регіону через функції органів управління; соціально-економічний, що забезпечує аналіз регіональної системи на основі існуючих форм власності й перспективного економічного потенціалу території [8]. Будучи найважливішою складовою частиною управління соціально-економічним розвитком, державне регулювання регіонального розвитку ґрунтується на специфічних закономірностях розміщення продуктивних сил, тому що саме закономірності розміщення продуктивних сил визначають відносини між продуктивними силами й територією. Найважливішу роль відіграють такі закономірності, як: комплексний розвиток господарства регіонів, що припускає поєднання галузей ринкової спеціалізації, які мають загальнодержавне значення, галузей, що доповнюють територіальний комплекс, а також інфраструктурних галузей. Завданням регулювання у цьому випадку виступає забезпечення пропорційного розвитку всіх трьох груп галузей, зміцнення зв’язків між ними; вирівнювання рівнів соціально-економічного розвитку регіонів, що являє собою постійне й перспективне завдання державного регулювання регіонального розвитку. Наявність природно-географічних, історичних, економічних, соціальнодемографічних розходжень регіонів сприяє формуванню специфічних умов їхнього самозабезпечення. Тому головними орієнтирами процесу вдосконалювання регіонального розвитку повинно бути врахування специфіки регіонів у здійсненні структурної, фінансової, соціальної, зовнішньоекономічної політики в умовах ринкових перетворень; територіальний поділ праці між регіонами й у їхніх межах. Раціональний територіальний поділ праці між регіонами 64
Ðîçä³ë 2
є необхідною умовою територіального розвитку в умовах ринкової економіки. Державне регулювання регіонального розвитку повинне враховувати ринкову спеціалізацію держави й існування міждержавного й внутрішньодержавного обміну. На сучасному етапі економічного розвитку в умовах становлення ринкових відносин особливо важливе подальше вдосконалювання розподілу праці між регіонами шляхом об’єднання й узгодження їхніх трудових зусиль і правильного сполучення з інтересами держави. Державне регулювання регіонального розвитку вирішує такі завдання: структурну перебудову економіки регіонів на основі визначення соціально-економічних, науковотехнічних, екологічних і демографічних пріоритетів; реконструкцію економіки промислових регіонів і великих міських агломерацій, модернізацію їхньої інфраструктури, оздоровлення екологічної ситуації; подолання відставання окремих регіонів за рівнем і якістю життя населення; стимулювання розвитку експортних і імпортозамінюючих регіональних виробництв, що мають для цього найбільш сприятливі умови; розвиток міжрегіональних і регіональних інфраструктурних систем, що стимулюють регіональні структурні зрушення й забезпечують ефективність регіональної економіки; забезпечення повного й збалансованого використання природно-ресурсного потенціалу регіонів; розвиток найбільш ефективних галузей виробничої й соціальної сфери регіонів з урахуванням загальнодержавних інтересів; підвищення рівня добробуту населення й поліпшення демографічної ситуації; удосконалювання розвитку регіональної й міжрегіональної інфраструктури; 65
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
поліпшення стану навколишнього середовища й збереження генетичного фонду живої природи; забезпечення збалансованого соціально-економічного розвитку регіонів [9]. Об’єктами державного регулювання регіонального розвитку виступають численні і якісно різні таксономічні одиниці державного, регіонального й муніципального рівнів. Сукупність таксономічних одиниць являє собою єдину складну систему територіальної організації господарства, що формує основу регіонального управління економікою. У регіонах створюється весь комплекс умов життєдіяльності населення, здійснюється відтворення трудових ресурсів, визначаються пропорції між секторами й галузями економіки. У межах регіонів перетинаються загальнодержавні, галузеві, місцеві інтереси, узгодження яких є однією з найбільш складних проблем суспільного розвитку. Серед суб’єктів державного регулювання регіонального розвитку варто виділити органи державної влади, представницькі органи й органи місцевого самоврядування. Основним засобом реалізації державної регіональної політики виступає управління — цілі, завдання й методи якого визначаються на основі загальноприйнятих принципів розвитку продуктивних сил і особливостей розвитку окремих галузей господарства [11]. Регіональний розвиток базується на існуванні механізму, в основі якого наявні протиріччя — внутрішнє і зовнішнє, які відіграють роль пружини зростання. Основне зовнішнє протиріччя регіонального розвитку це протиріччя між центром і регіонами. Однак це протиріччя діалектичне, і в певних умовах виконує або роль найважливішого важеля розвитку, або фактора серйозного гальмування. В умовах, коли протиріччя регіону й держави приводить до мобілізації ресурсів і пошуку нових, більше ефективних співвідношень інтересів держави й регіонів, протиріччя працює як спонукальна сила розвитку, як фактор зміцнення єдності державних і регіональних пріоритетів. Коли ж еко66
Ðîçä³ë 2
номічна політика центру й регіонів підсилює нерівновагу й вимагає втручання ззовні для посилення попиту та пропозиції, протиріччя має гальмуючий характер впливу на регіональний розвиток. Основним внутрішнім протиріччям регіонального розвитку є вузькість спеціалізації виробництва й широта комплексності регіонального споживання. Найбільші втрати має економіка регіонів з надмірно вузькою спеціалізацією. Чим вужча спеціалізація, тим гостріше виникає необхідність зовнішньоекономічного співробітництва регіонів для забезпечення широкої номенклатури споживання. Своєрідність регіонального розвитку полягає у виконанні посередницької функції між мікро- і макроекономічним рівнем функціонування економічної системи. Становище регіону завжди подвійне: тут діють начебто дві тенденції — відцентрова й доцентрова. Ці тенденції проявляються головним чином у політиці, економіці, у якій визначальний мотив — інтеграційний, мотив єдиного економічного поля, обумовлений ринковою конкуренцією. Зміцнення єдиного економічного простору України є найважливішим завданням державного регулювання економіки регіонів, вирішення якого можливе за допомогою створення ринку капіталів, розвитку системи акціонерних компаній, фондових бірж, комерційних банків, фондів товарних і сировинних ресурсів. При посиленні регіональної спрямованості процесу реформування економіки державне регулювання повинне бути спрямоване на просторову інтеграцію України, проведення твердої державної податкової політики, раціоналізацію використання унікальних природних ресурсів у ряді регіонів за рахунок держави, складання й реалізацію найважливіших регіональних цільових програм. Зовсім очевидно, що економічна політика держави й регіонів не повинна протистояти одна одній. У цьому процесі з боку державних органів управління повинні бути забезпе67
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
чені регулювання, контроль і керівництво регіональним розвитком. Успіх становлення ринкових відносин і ефективності проведення економічних реформ залежить від конкретних дій органів управління щодо вирішення проблем в окремих регіонах. Державне регулювання територіального розвитку виключає уніфікований підхід до проведення ринкових реформ у регіонах, вимагає гнучкості в проведенні регіональної політики, і в той же час єдності загальних принципів функціонування ринку на всій території держави. Держава як основний суб’єкт реалізації державної регіональної політики покликана виконувати такі функції: забезпечення функціонування ринкового господарства в регіоні; розробка конкретних “правил гри” у ринковому просторі регіону й контроль за їхнім дотриманням; забезпечення стабільного розвитку еколого-соціальноекономічної системи регіону; обґрунтування основних стратегічних і тактичних цілей регіонального розвитку з обов’язковим тимчасовим контролем їхнього досягнення; визначення пріоритетів регіонального розвитку й підтримка конкурентного простору; вибір і обґрунтування шляхів досягнення поставлених цілей регіонального розвитку [8]. Державне регулювання регіонального розвитку повинне охоплювати весь комплекс законодавчих, адміністративних, соціально-економічних заходів, здійснюваних державними й місцевими органами управління. Застосування системи інструментів державного регулювання регіонального розвитку повинне бути засноване на принципах: вибірковості використання системи регуляторів у відношенні тих або інших суб’єктів господарської діяльності на даній території. Причому такими суб’єктами можуть бути галузеві й територіальні утворення; 68
Ðîçä³ë 2
обов’язковості використання системи економічних регуляторів, що мають стимулюючий характер; обмеженості системи регулювання регіонального розвитку тимчасовими рамками, особливо в плані надання дотацій і пільг; необхідності врахування територіальної специфіки в процесі державного регулювання регіонального розвитку. Одним із ключових інструментів впливу на рішення соціально-економічних проблем регіонів виступають місцеві бюджети й міжбюджетні трансферти. Джерелами формування місцевих бюджетів є місцеві податки й збори, що уводяться самостійно органами місцевого самоврядування, а також державні податки й збори, передані в місцевий бюджет. Із прийняттям у 2001 р. Бюджетного кодексу розмежовані доходи й витрати державного й місцевого бюджетів, обґрунтовані принципи й механізм формування міжбюджетних трансфертів. Однак загальне положення місцевих бюджетів, особливо на рівні територіальних громад, сіл, селищ, міст, залишається надзвичайно складним. Тому регулювання повинне супроводжуватися твердим контролем витрати коштів, що надходять у регіони, насамперед з державного бюджету й з інших джерел. Особливе значення в системі інструментів реалізації державної регіональної політики належить непрямим методам фінансового й грошово-кредитного регулювання. Так, одним з методів стимулювання регіонального розвитку, що сприяють структурній перебудові економіки й пожвавленню виробництва, може стати використання інвестиційного податкового кредиту, що направляє в депресивні регіони або інвестиційно привабливі галузі. Важливу роль повинні відігравати податкові пільги, а також введення регіонально-диференційованої амортизації, що створює умови для фінансування прискореної модернізації виробництва. Цільові програми територіального розвитку є одним з найбільш популярних інструментів державного регулювання, 69
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
так само як і прогнози регіонального розвитку. З ініціативи уряду були розроблені комплексні програми соціально-економічного розвитку Карпатського, Подільського, Придніпровського регіонів, а також Українського Причорномор’я й Полісся на 1996–2000 рр. Крім того, місцевими органами влади були запропоновані довго- і середньострокові програми соціально-економічного розвитку. Рішенням уряду були схвалені програми по АРК, містах Севастополю, Великій Ялті, Києву, а також Донецькій, Луганській, Херсонській областях [10]. Ці програми носили цільовий характер і фінансувалися частково з державного бюджету. Однак жодна із цих програм не була реалізована в повному обсязі. Фінансування запланованих заходів як з державного, так і з місцевих бюджетів здійснювалося всього на 15–50 %, а відсутність чітких критеріїв оцінки виконання програм знижувало їхню дієвість як інструмента державного регулювання регіонального розвитку. Серед факторів, що негативно впливають на хід виконання програм регіонального розвитку, слід зазначити: відсутність відпрацьованої системи відбору цільових державних і регіональних програм, недостатня аргументованість їхнього здійснення; слабке пророблення регіонального аспекту в галузевих державних програмах; відсутність моніторингу регіонального аспекту галузевих програм; велику кількість другорядних програм, що входять у перелік державних цільових програм, але не вимагають термінової реалізації; слабко пророблений механізм реалізації як державних, так і регіональних програм; недостатній контроль виконання програм. Державне регулювання регіональних програм повинне передбачати створення спеціальних фондів регіонального розвитку, стимулювання залучення приватних вітчизняних та іноземних інвестицій, надання податкових пільг, установлен70
Ðîçä³ë 2
ня пільг з орендної плати при вилученні земельних площ під будівництво нових підприємств, екологізації ціноутворення. У управлінні регіональними програмами особливо важливе розмежування компетенції між державними й місцевими органами влади. Так, державні органи повинні регулювати процеси створення нових виробництв, організувати міжрегіональні економічні зв’язки. Увага місцевих органів управління повинна бути зосереджена на створенні раціональної структури господарства, використанні природних ресурсів, вирішенні соціально-демографічних і екологічних проблем, здійсненні економічних реформ. При основній важкості робіт з керування державними регіональними програмами, покладених на виконавчу владу, частину регулюючих функцій варто передавати безпосереднім виконавцям програм. З цією метою доцільно створювати на договірних засадах спеціальні державні, приватні, змішані, незалежні компанії, агентства. Поряд із програмами важливим інструментом державного регулювання регіонального розвитку є комплексні прогнози розміщення продуктивних сил України на короткострокову й довгострокову перспективу, які повинні тісно погоджуватися з генеральною схемою розселення населення. Прогнози містять у собі економічні, науково-технічні організаційні заходи, що забезпечують вирішення певних територіальних проблем, наприклад залучення в господарський обіг нових ефективних природних ресурсів або ж вирішення інших, важливих для держави в даний період часу проблем. Удосконалювання існуючої системи державного регулювання регіонального розвитку повинне бути засноване на дотриманні принципів: адекватності об’єктивно існуючим умовам функціонування й стану економіки регіону в той або інший період; комплексності системного аналізу регіональної ситуації, що враховує всю розмаїтість еколого-соціальноекономічних процесів; 71
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
цілісності, що припускає існування об’єктів, цілей, завдань і механізмів державного регулювання регіонального розвитку. Державне регулювання повинне здійснюватися на різних рівнях управління — національному, регіональному й місцевому. Національний рівень регіонального управління припускає організацію виробництва, реалізацію великомасштабних програм, організацію міжрегіональних і міждержавних економічних зв’язків. Регіональні й місцеві органи основну увагу повинні приділяти використанню локальних ресурсів, раціоналізації структури господарства, вирішенню екологічних і соціальних проблем. Фундаментом регіонального розвитку повинна стати самостійність регіонів у визначенні перспективних цілей і можливостей фінансування заходів щодо їхньої реалізації, насамперед за рахунок власних джерел. У розвинутих регіонах потрібна підтримка господарських починань, створення системи стимулів для їхнього зміцнення. Для депресивних регіонів передбачається участь державних органів влади в програмах з структурної перебудови, створення вільних робочих місць, проведення заходів щодо фінансової допомоги й забезпечення соціальних стандартів життя населення. Будь-яка сфера діяльності державних органів влади — економіка, соціальна сфера або екологія повинна обов’язково мати регіональний зміст. Логіка демократичних перетворень, побудова громадянського суспільства вимагає формування державної регіональної політики на основі залучення в цей процес суб’єктів суспільних відносин на регіональному й місцевому рівнях, у тому числі територіальних громад, органів виконавчої влади, суб’єктів підприємництва, недержавних організацій і громадськості. Заходи щодо вдосконалювання державного регулювання територіального розвитку повинні бути насамперед спрямо72
Ðîçä³ë 2
вані на відновлення керованості функціонування економіки регіону. Макроекономічне регулювання повинне бути доповнене мікроекономічним, котре припускає децентралізацію процесів управління реформами, активізацію економічної діяльності на місцях, особливо відносно розвитку підприємництва, створення різноманіття форм власності, конкурентного ринкового середовища. Визначаючи найважливіші напрямки економічної політики регіону, не можна не відзначити актуальність інтеграційного процесу. Регіон як частина цілого виділяється цілісністю системи виробництва, розподілу, обміну й споживання. Регіон — це не автократичне замкнуте господарство, а відкрита підсистема. Саме це робить його здатним здійснювати власний економічний ріст при посиленні економічних зв’язків з іншими регіонами й державами. Чим тісніші економічні зв’язки з іншими регіонами й державами, тим більшою мірою самостійним і якісним буде регіональне відтворення. Успішність реалізації економічної політики регіонального розвитку багато в чому буде залежати від поєднання розмаїтості конкретних підходів до вирішення проблем в окремих регіонах і єдності загальних принципів функціонування ринку в межах держави. Особливо доцільне формування правового й організаційного механізму вертикальних і горизонтальних взаємодій суб’єктів господарювання й органів управління, сприяння суспільному й територіальному розподілу праці, розвитку єдиного ринкового простору, розроблення заходів щодо подолання розпаду міжрегіональних господарських зв’язків. Для успішного здійснення економічних реформ в Україні необхідне забезпечення раціонального поєднання розмаїтості конкретних підходів до вирішення проблем в окремих регіонах і єдності принципів функціонування ринку на всій території держави, норм взаємодії господарюючих суб’єктів. 73
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
Однією з головних умов стабілізації української економіки в перехідний до ринкових відносин період є згладжування регіональних диспропорцій, і головну роль у цьому повинне відігравати державне регулювання. Державна регіональна політика повинна враховувати процеси, що відбуваються у світовому вимірі. Глобалізація, інноваційна спрямованість розвитку, посилення конкуренції в залученні капіталу стосуються не тільки держави, а й її регіонів, що може викликати поляризацію регіонального розвитку. Економічне відродження регіонів можливе на основі концентрації зусиль бізнесу, управлінської еліти, місцевого самоврядування, та не повинно зводитися до забезпечення автономії регіонів. Розмаїтість застосовуваних інструментів регулювання регіонального розвитку покликано забезпечити створення раціональних і взаємовигідних відносин між державою й місцевими органами влади, адаптувати до сучасних умов здійснення реформ, наблизити механізми регулювання регіонального розвитку до норм і стандартів Європейського Союзу з метою інтеграції економіки України у світовий економічний простір.
2.3. Äåðæàâíà ï³äòðèìêà ìàëîãî ï³äïðèºìíèöòâà â ðåã³îí³ Важливим напрямком ринкової трансформації економіки України є створення умов становлення й розвитку національного підприємництва, у першу чергу, малого підприємництва. З розвитком цього сектора економіки зв’язують забезпечення стійких темпів економічного росту, формування цивілізованих ринкових відносин. Як особливий сектор економіки, мале підприємництво характеризується протиріччям між високою соціально-економічною значущістю й украй низькою життєздатністю, обумовленою його об’єктивно підлеглою роллю й залежністю в системі відносин з державою, органами місцевого самоврядування, великими підприємствами, фінансово-кре74
Ðîçä³ë 2
дитними інститутами. Місія вирішення цього протиріччя покладається на державну систему підтримки малих підприємств, що на регіональному рівні ще зовсім не досконала. Державна політика в області малого підприємництва є невід’ємною складовою частиною економічної політики країни з ринковою економікою, в основі якої лежить поєднання механізму ринкового саморегулювання й державного регулювання. Метою державної підтримки малого підприємництва є створення політичних, правових, організаційних і економічних умов для вільного розвитку малого підприємництва, що забезпечують: ріст чисельності зайнятих у секторі малого підприємництва, доходів і рівня соціальної захищеності працівників малих підприємств; підвищення темпів розвитку малого підприємництва, як одного зі стратегічних факторів соціально-економічного розвитку держави, збільшення частки малих підприємств у формуванні всього складового внутрішнього валового продукту (виробництва товарів, надання послуг, чисті податки), розширення сфер діяльності й економічне зміцнення малих підприємств. Утримання системи підтримки малого підприємництва є важливою економічною функцією держави й включає управлінський і забезпечувальний вплив на хід розвитку зовнішнього й внутрішнього середовища малого підприємства. Забезпечувальний вплив означає доведення до малих підприємств матеріальних, грошових, інформаційних ресурсів, держзамовлень, послуг. Управлінський вплив пов’язаний із плануванням, контролем, вирішенням організаційноадміністративних питань. Обидва ці впливи покликані надавати малому підприємству стійкий, ефективний, керований характер.Життєздатність малого підприємства визначається тіснотою його зв’язку з державою, включаючи громадські організації, і великими підприємствами. Тому систему підтримки малого підприємництва можна представити як єдність двох 75
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
підсистем: державно-суспільної й інтеграційної. Із цих позицій система підтримки малого підприємництва являє собою сукупність заходів, здійснюваних державними центральними, регіональними, місцевими органами управління за участі громадських організацій, і великими підприємствами, спрямованими на поліпшення зовнішнього й внутрішнього середовища малих підприємств. Заходи, реалізовані в державно-суспільній підсистемі підтримки, покликані навести порядок, насамперед у зовнішньому середовищі малого підприємництва, включаючи податкову реформу, удосконалювання законодавства, захист від злочинних зазіхань, усунення адміністративних бар’єрів, поліпшення умов збуту й т.ін. Фінансова й матеріально-технічна підтримка повинна бути селективною та здійснюватися з урахуванням принципу вибірковості. Для того, щоб змінити традиційну структуру малого підприємництва, пріоритети варто віддавати підприємцям виробничої сфери, представникам депресивних регіонів, безробітним, депортованим громадянам. Державно-суспільна підсистема включає законодавчі, фінансові, податкові, учбово-інформаційні й консультаційні види підтримок. Розвиток інтеграційної підсистеми підтримки включає різноманітні форми коопераційного впливу великих і малих підприємств: субпідряд, франчайзинг і т.ін. Господарська інтеграція малого й великого бізнесу, доповнюючи взаємовигідним рухом інформаційні, технологічні, сировинні та інші ресурси, робить більше передбачуваним вплив зовнішнього середовища малого підприємства, стабільним — його внутрішній стан. Реалізація перерахованих вище заходів здійснюється через розгалужену мережу інститутів підтримки малого підприємництва (мал. 3). Цілі, принципи й напрямки допомоги малим підприємствам фіксуються в державних програмах підтримки 76
Ðåã³îíàëüí³ ôîíäè ï³äòðèìêè ìàëîãî ï³äïðèºìíèöòâà (ô³íàíñè, ãàðàíò³¿)
Îðãàíè çàêîíîäàâ÷î¿ ³ âèêîíàâ÷î¿ âëàäè (ïîë³òèêà, ðåã³îíàëüí³ ïðîãðàìè, íîðìè, ï³ëüãè)
Ñòðàõîâ³ ôîíäè (ñòðàõîâêà)
Ñïåö³àë³çîâàí³ òà ìóí³öèïàëüí³ áàíêè (êðåäèòè)
Âåëèê³ ï³äïðèºìñòâà (ïàðòíåðñòâî, ðåñóðñè, áåçïåêà)
˳çèíãîâ³ êîìïàí³¿ (îáëàäíàííÿ, âèðîáíè÷³ ïëîù³)
Êîíñàëòèíãîâ³ êîìïàí³¿ (êîíñóëüòàö³¿)
Ô³íàíñîâ³ îðãàíè (êðåäèòè, ³íâåñòèö³¿, àóäèò, ïîäàòêè)
Á³çíåñ³íêóáàòîðè (ìàòåð³àëüí³ ðåñóðñè, êîíòàêòè)
Ó÷áîâî³íôîðìàö³éí³ öåíòðè
Òåõíîïàðêè (êîíñóëüòàö³¿, íàâ÷àííÿ, ³íôîðìàö³ÿ)
Âóçè, ó÷áîâ³ öåíòðè (íàâ÷àííÿ)
Ñàìîîðãàí³çàö³ÿ ñóá’ºêò³â ìàëîãî á³çíåñó
Мал. 3. Інститути підтримки малого підприємництва
²íâåñòèö³éí³ êîìïàí³¿ (³íâåñòèö³¿)
Îðãàíè ì³ñöåâîãî ñàìîâðÿäóâàííÿ (ïðîãðàìè, ðåñóðñè, ì³ñöåâ³ ïîäàòêè, ï³ëüãè)
²íñòèòóòè ï³äòðèìêè ìàëîãî ï³äïðèºìíèöòâà
Ñîþçè, îá’ºäíàííÿ, àñîö³àö³¿ (ï³äòðèìêà, ³íôîðìàö³ÿ, ñï³ëüíà ä³ÿëüí³ñòü, ëîá³þâàííÿ)
̳æíàðîäí³ îðãàí³çàö³¿ (ïàðòíåðñòâî, ìåòîäèêè, êðåäèòè, ³íâåñòèö³¿)
Ðîçä³ë 2
77
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
малого підприємництва, які, будучи підкріпленими відповідними матеріальними, інформаційними, фінансовими, кадровими й іншими ресурсами, є основною формою здійснення державної політики стосовно малого бізнесу. Згадані програми реалізуються в рамках конкретних напрямків допомоги, що надається різними інститутами підтримки малих підприємств. Державні програми підтримки малого підприємництва в розвинутих країнах численні й мають конкретний, вузький характер. У нашій країні переважає інший підхід, відповідно до якого на державному й регіональному рівнях розробляються нечисленні комплексні програми підтримки малого підпри-ємництва, розраховані, як правило, на два роки. Регіональна програма розвитку малого підприємництва являє собою погоджений за ресурсами, виконавцями і строками реалізації комплекс заходів, спрямованих на створення правових, фінансових, соціально-економічних, організаційногосподарських і інших умов розвитку малого підприємництва в регіоні. Програмне забезпечення розвитку й підтримки малого підприємництва опирається на два важливих принципи державної політики: програмно-цільовий підхід і координацію різних рівнів управління. Перший пов’язаний із чітким визначенням мети, шляхів і способів їхньої реалізації, з орієнтацією на кінцеві результати й визначенням необхідного ресурсного забезпечення. Другий — з необхідністю визначення ролі й місця кожної ланки управління в досягненні мети, поставленої в Програмі на даному етапі. Дії центральних, регіональних і місцевих органів державної виконавчої влади, суб’єктів малого підприємництва, об’єднань і союзів підприємців, органів ринкової інфраструктури повинні бути цілеспрямовані на створення й підтримку сприятливого середовища для розвитку малого бізнесу, формування й впровадження ефективної державно-суспільної системи його обслуговування, підтримки й захисту. 78
Ðîçä³ë 2
Структурно-логічна модель розробки регіональної програми розвитку малого підприємництва включає етапи визначення пріоритетних напрямків підтримки малого підприємництва, програмних завдань і обґрунтування комплексу заходів по реалізації цих завдань (мал. 4). Перший етап — аналітичний — ставить своєю метою, поперше, визначити місце й роль малого підприємництва, як важливого сектора економіки, у пріоритетних напрямках соціально-економічного розвитку регіону. Галузеві й регіональні пріоритети, які сформовані в Концепції соціально-економічного розвитку регіону на довгостроковий період, а також в інших регіональних програмах, дозволять обґрунтувати на другому етапі розробки Програми не тільки цілі розвитку малих підприємств у галузях і регіонах, а й пріоритетні напрямки підтримки малого підприємництва. Такий аналіз дасть можливість тісно взаємопов’язати програму розвитку підприємництва з іншими регіональними програмами. Крім того, комплексний аналіз дозволить оцінити демографічну ситуацію, використання природного, ресурсного, виробничого, науково-технічного потенціалу регіону, що також важливо для розроблення заходів з ресурсного забезпечення Програми. По-друге, аналітичний етап включає оцінку стану й визначення головних проблем розвитку малого підприємництва в регіоні. На цьому етапі дається характеристика структури й потенціалу малого підприємництва Криму, оцінка результативності малого підприємництва, аналіз підприємницького середовища й виділення основних факторів, що найбільше впливають на розвиток малого підприємництва. Оцінка стану розвитку й аналіз проблем малого підприємництва здійснюється з урахуванням забезпечення зайнятості населення, задоволення населення товарами й послугами, наявності й використання природних і вторинних ресурсів, відповідності інфраструктури підтримки малого підприємництва потребам регіону, доступу суб’єктів малого підприємництва до кредитів та інвестицій. 79
Ìàòåð³àëüíî-òåõí³÷íà
Ïðÿìà ðåñóðñíà ï³äòðèìêà êîíêðåòíèõ ìàëèõ ï³äïðèºìñòâ
Êàäðîâà
Çàáåçïå÷åííÿ áåçïåêè ÌÏ
Óäîñêîíàëåííÿ ô³íàíñîâîêðåäèòíî¿ ï³äòðèìêè ÌÏ
Çàõîäè ïî çàáåçïå÷åííþ ñèñòåìè ï³äòðèìêè ÌÏ
çà ãàëóçÿìè
Àíàë³ç ï³äïðèºìíèöüêîãî ñåðåäîâèùà ÌÏ
Îö³íêà ñòðóêòóðè ³ ïîòåíö³àëó ÌÏ
Мал. 4. Структурно — логічна модель формування регіональної програми розвитку малого підприємництва
Ðåãóëþâàííÿ ðåñóðñíèõ ³ çáóòîâèõ ðèíê³â
Åòàï 3 Âèçíà÷åííÿ çàâäàíü ðåã³îíàëüíî¿ ïðîãðàìè ðîçâèòêó ÌÏ
²íôîðìàö³éíà
çà ðåã³îíàìè
Åòàï 2 Âèá³ð ïð³îðèòåòíèõ íàïðÿìê³â ï³äòðèìêè ÌÏ
Ô³íàíñîâà
Çàâäàííÿ ç ðåãóëþâàííÿ çîâí³øíüîãî ñåðåäîâèùà
Óäîñêîíàëåííÿ âçàºìîçâ'ÿçê³â ç ì³ñöåâèìè îðãàíàìè âëàäè
Àíàë³ç ³ îö³íêà ñòàíó ÌÏ â ðåã³îíå
²íôðàñòðóêòóðà ï³äòðèìêè ÌÏ
Àíàë³ç ðåã³îíàëüíèõ ïðîãðàì
Ôîðìóâàííÿ ³íòåãðàö³éíèõ çâ’ÿçê³â âåëèêîãî ³ ìàëîãî á³çíåñó
Àíàë³ç ïð³îðèòåò³â ñîö³àëüíî-åêîíîì³÷íîãî ðîçâèòêó ðåã³îíó
Ñàìîîðãàí³çàö³ÿ ñóá’ºêò³â ÌÏ
Àíàë³ç Êîíöåïö³¿ ñîö³àëüíîåêîíîì³÷íîãî ðîçâèòêó ÀÐÊ äî 2011 ã.
Ìåæíàðîäí³ îðãàí³çàö³¿ ï³äòðèìêè ÌÏ
80 Ôîðìóâàííÿ ñóñï³ëüíî¿ äóìêè
Åòàï 1 Àíàë³òè÷íèé
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
Ðîçä³ë 2
Інформаційна база аналізу розвитку малого підприємництва формується на основі даних органів державної статистики, а також спеціальних досліджень, які можуть проводити соціологічні служби, громадські підприємницькі структури, за результатами вибіркових опитувань, анкетування. До аналізованих приватних показників варто віднести: кількість діючих малих підприємств на 10 тис. чол. населення, чисельність працюючих на малих підприємствах, питому вагу малого підприємництва у ВВП регіону; надходження в бюджети від діяльності суб’єктів малого підприємництва, кількість створених нових робочих місць у сфері малого підприємництва, у тому числі по галузях народного господарства. Багатокомпонентність діяльності малого підприємництва визначає необхідність розрахунку узагальнюючого, інтегрального показника, значенням якого можна охарактеризувати рівень розвитку цього сектора економіки в різних регіонах. Пошук кількісних узагальнюючих характеристик розвитку малого підприємництва — це практична потреба управління, необхідність зіставлення й вирівнювання умов для розвитку малих підприємств в окремих регіонах, прагнення до досягнення пропорційності, збалансованості розвитку економіки регіону. Ранжирування регіонів на основі приватних і узагальнюючих показників дозволить виявити диспропорції, проблеми в розвитку малих підприємств у окремих містах і районах, зробить адресною їхню підтримку. Для оцінки загального рівня розвитку малого підприємництва необхідна система відносних показників. Це можуть бути величини порівняння (у середньому на душу, на 10 тис. чол.), структури (питома вага в загальному обсязі), координації (один показник стосовно іншого), динаміки (темпи росту) і т. ін. Можна запропонувати наступне угруповання питомих показників, що характеризують різні сторони діяльності й результативності малих підприємств. 81
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
1. Кількість малих підприємств на 10 тис. чоловік наявного населення. 2. Обсяг продукції, зроблений малими підприємствами в загальному обсязі продукції регіону, %. 3. Обсяг реалізованої продукції малих підприємств до загального обсягу реалізованої продукції, %. 4. Питома вага чисельності зайнятих у малому підприємництві до загальної чисельності, %. 5. Середня заробітна плата на одного працюючого в МП, грн. 6. Питома вага прибуткових підприємств у загальній їхній чисельності, %. 7. Питомі витрати малих підприємств на інновацію й інформатизацію своєї діяльності, грн. на 1 підприємство. Вибір і обґрунтування системи показників представляє певну складність, тому що з одного боку, необхідно досягти максимальної інформативності, а з іншого боку — мінімальних обсягів інформації, тому що кожний новий показник, крім труднощів його розрахунку, міняє ранг регіону (міста, району) у порівняльному аналізі. Ранжирування регіонів на основі індикаторів розвитку дає можливість виявити лідерів і аутсайдерів у секторі малого підприємництва. Аналітичний етап розробки програми створює основу для формування другого етапу — вибору пріоритетних напрямків підтримки малого підприємництва. Пріоритети підтримки малого підприємництва в регіональному аспекті варто погоджувати з регіональними пріоритетами Програми соціально-економічного розвитку регіону. З метою більш повного й ефективного залучення в господарський оборот ресурсного потенціалу регіону необхідно враховувати переваги територіального поділу, кооперації праці й інші регіональні особливості. Зокрема, визначаючи регіональні пріоритети, доцільно виділити депресивні райони або райони, що тяжіють до цієї категорії. 82
Ðîçä³ë 2
Надання підтримки, у т.ч. фінансової, малим підприємствам у цих регіонах, формування інфраструктури розвитку підприємництва, створить нові робочі місця, поліпшить умови життєдіяльності, збільшить виробництво товарів і послуг. Визначення пріоритетних напрямків підтримки малого підприємництва в галузевому аспекті також варто погоджувати з галузевими пріоритетами Програми соціально-економічного розвитку регіону. Важливим завданням цього етапу розробки Програми розвитку малого підприємництва є зміна сформованої традиційної його структури, заснованої на торгівлі, сфері послуг. Галузевими пріоритетами може виступати бізнес у курортно-рекреаційному комплексі республіки, малий бізнес у промисловості. Основою розвитку цих сфер економічної діяльності є природні й ресурсні передумови. При обґрунтуванні пріоритетних напрямків розвитку малого підприємництва в курортно-рекреаційному комплексі, особливо у промисловості, важливо враховувати екологічні аспекти, а також наявність власних сировинних ресурсів. Так, в Автономній Республіці Крим, виходячи з концепції стійкого розвитку й пріоритетності розвитку рекреаційного комплексу, структурна перебудова галузей народного господарства орієнтована на збереження природи, відновлення порушеного середовища перебування, використання поновлюваних ресурсів. Стійкий розвиток галузей народного господарства повинен передбачати природо- і ресурсозберігаючі технології, носити захисний, а не руйнівний характер для природи. У Криму є можливість шляхом реструктуризації, реконструкції й раціоналізації використати хоча якісно неоднорідний, але досить потужний раніше створений виробничий потенціал. Не тільки позитивні, а й негативні результати попереднього надіндустріального розвитку за певних умов можуть бути використані як унікальні ресурси широкомасштабного, наукомісткого, комплексного використання елементів природного середовища, а саме: накопичених відходів, територій, зайнятих смітниками, сховищами, відвалами, промисловими площадками й комунікаціями зіпсованих земель. 83
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
Певна частина матеріально-речовинних результатів раніше зроблених капіталовкладень може стати одним з головних стратегічних потенційних ресурсів і ефективно використовуватися в інтересах стійкого розвитку держави. Так, мільйони тонн накопичених відходів можуть стати надійною, різноманітною й дешевою сировинною базою для виробництва малими підприємствами нетрадиційних матеріалів і виробів. Тисячі кубічних метрів виробленого гірничого простору кар’єрів можуть бути використані для розміщення природо-руйнуючих виробництв у мінімально необхідному обсязі, складування відходів, формування рекультивованих і реабілітованих техногенних ландшафтів та ін. Багато сотень зручно розташованих промислових площадок і об’єктів інженерної інфраструктури після їхньої реконструкції можуть бути використані в найрізноманітніших цілях: для промислового й цивільного будівництва, створення торгово-транспортних вузлів, плантаційних господарств, об’єктів нетрадиційної енергетики й ін. Галузеві пріоритети повинні формуватися на базі досліджень і наступної класифікації підгалузей за двома критеріями: економічної ефективності й соціальної результативності. Перший критерій припускає визначення ступеня принципової можливості розвитку малого бізнесу в цій підгалузі, її інвестиційної привабливості для підприємця й ступеня прогресивності. Другий критерій повинен відображати соціальний ефект розвитку малого бізнесу в підгалузі, а саме процес створення робочих місць, включаючи число створюваних робочих місць на одиницю витрат, професійно-кваліфікаційні характеристики робочої сили, необхідної для їхнього заповнення, середній рівень оплати праці. Галузі промисловості, з погляду використання можливостей малого підприємництва, можна умовно розділити на групи. До однієї з них варто віднести ті, специфіка яких припускає найбільш масштабну участь малих підприємств у виробничих 84
Ðîçä³ë 2
процесах і наукових розробках. Це насамперед наукомісткі галузі з диверсифікованим виробництвом (машинобудування, радіоелектроніка, приладобудування), а також мікробіологічна й медична промисловість. Ці галузі вимагають використання праці висококваліфікованої робочої сили, у тому числі дослідників і науковців, що надзвичайно важливо для збереження накопиченого інтелектуального потенціалу регіону. До цієї групи варто віднести й традиційні наукомісткі галузі, у яких є широкі можливості створення дешевих робочих місць для відносно малокваліфікованої робочої сили. Це деревообробна й поліграфічна промисловість, промисловість будівельних матеріалів, харчова, переробна й місцева промисловість. У галузях точного машинобудування, приладобудування й електронної техніки поряд з інноваційною діяльністю досить перспективним є випуск малими підприємствами певних видів комплектуючих виробів. Основне підприємство в цьому випадку бере на себе інженерний супровід процесу виробництва на малих підприємствах-супутниках. Якщо з позицій структурної перебудови економіки, підвищення її технологічного рівня, збереження наукового потенціалу й створення робочих місць для молоді, що вступає в працездатний вік, перевагу варто віддавати наукомістким галузям, то з позицій збільшення зайнятості — традиційним галузям. При порівнянні різних варіантів проектів підтримки малого бізнесу в умовах гострого дефіциту фінансових ресурсів може виступати мінімізація витрат на створення одного робочого місця. Вартість введення робочого місця в загальному випадку складається з вартості введення активної й пасивної частини основних фондів і приросту оборотних коштів. Для малих підприємств вартість введення складається тільки з вартості активної частини й приросту оборотних коштів, тому що в переважній більшості випадків їм немає необхідності вводити будинки й спорудження. 85
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
У табл. 1 приводиться вартість створення одного нового робочого місця [13]. Таблиця 1 Вартість створення одного нового робочого місця в різних галузях промисловості, тис. грн Ãàëóçü ïðîìèñëîâîñò³ Ìàøèíîáóäóâàííÿ â ö³ëîìó Ó òîìó ÷èñë³: ïðèëàäîáóäóâàííÿ Âèðîáíèöòâî çàñîá³â îá÷èñëþâàëüíî¿ òåõí³êè Ìåäè÷íå ìàøèíîáóäóâàííÿ é á³îòåõíîëîã³ÿ ̳êðîá³îëîã³÷íà Ìåäè÷íà Äåðåâîîáðîáíà Ïðîìáóäìàòåð³àë³â Õàð÷îâà Ëåãêà
Ïîâíà âàð- Àêòèâíà ÷àñò³ñòü òèíà 48,4 26,9 39,4 19,4
Îáîðîòí³ êîøòè 16,7 13,9
46,8
22,7
13,9
41,9
39,4
14,8
73,6 50,2 26 33,1 40,7 20,2
29,1 15,9 10,8 11,2 19,1 11,5
12,9 12,9 10,7 13,5 12,8 7
Розрахунок такого показника при розробці програм підтримки малого підприємництва може стати найважливішим індикатором, що підтверджує не тільки соціальну, а й економічну доцільність вкладень у пріоритетні галузі. Для вибору пріоритетних напрямків підтримки малого бізнесу можуть бути використані такі показники, як строки окупності капіталу, норма прибутку, рівень заробітної плати, ступінь конкурентності з боку імпорту, імпортозалежність і т.ін. Ряд підгалузей промисловості має обмежені можливості для розвитку малих підприємств через технологічні і виробничі особливості. У першу чергу це стосується безпосередньо важкого, енергетичного й транспортного машинобудування, а також окремих видів нафтового й хімічного машинобудування, що характеризується дрібносерійним та індивідуальним характером і тривалим циклом виробництва. Проте певні перспективи в розвитку малого підприємництва є в допоміжних 86
Ðîçä³ë 2
виробництвах і службах цих галузей (ремонт, транспорт, енергетичне обслуговування й т. ін.), а також в окремих підгалузях промисловості (наприклад, у хімічній промисловості — переробка пластмас, виробництво гумотехнічних виробів, виробництво аудіо- і відеокасет та ін.). Ремонтні, ремонтнобудівельні служби, енергетичне обслуговування можуть виводитися зі складу основного виробництва шляхом створення малих підприємств із метою як здешевлення ціни продукції (витрати по утриманню таких цехів включаються в собівартість), так і диверсифікованості діяльності малих підприємств. Основними напрямками розвитку малих підприємств в інших підгалузях машинобудівного комплексу можуть стати: в автомобілебудуванні, хімічному й нафтовому машинобудуванні — розширення дилерської мережі, служб маркетингу, активізація рекламної діяльності; у верстатоінструментальній галузі — створення на діючих і новостворених малих підприємствах кооперативного виробництва компонентів продукції верстатобудування на основі міжнародного поділу праці для продажу на внутрішньому й зовнішньому ринках; у тракторному й сільськогосподарському машинобудуванні — широке залучення малого бізнесу до участі у формуванні підприємств регіонального машинобудування. В окрему групу можуть бути включені галузі промисловості, у яких малий бізнес взагалі не має істотних перспектив розвитку — насамперед у галузі паливно-енергетичного комплексу. Це пов’язано, у першу чергу, з дуже високою капіталоємкістю робочих місць, що у десятки разів переважає середню в промисловості, тривалістю інвестиційного циклу, унікальністю окремих агрегатів з великою одиничною потужністю й технологічною неможливістю виділення їх зі складу підприємства. Оцінку можливостей розвитку малих підприємств у галузях промисловості з урахуванням специфіки їхнього виробничого циклу, вартості створення робочих місць і інвестиційної привабливості доцільно використати 87
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
при оцінці інвестиційних програм, визначенні пріоритетів підтримки розвитку цих підприємств у галузях, порівнянні соціальної й економічної ефективності таких програм, а значить — для підвищення їхньої обґрунтованості й реалізованості. Такий підхід буде сприяти посиленню “точкової”, цілеспрямованої підтримки малого підприємництва, причому не тільки непрямими методами, а й за рахунок прямого державного вкладення грошей. Третій етап розробки регіональної Програми розвитку малого підприємництва включає визначення програмних завдань і обґрунтування заходів підтримки для їхньої реалізації. Поліпшення змісту й підвищення якості завдань регіональної програми може бути досягнуте на основі алгоритму планування, що відрізняється від існуючого й заснованого на принципі єдності й взаємозумовленості трьох основних напрямків підтримки малого бізнесу: а) регулювання зовнішнього середовища малого підприємництва; б) прямого ресурсного забезпечення конкретних малих підприємств; в) розвитку інфраструктури підтримки МП. Перша група завдань з регулювання зовнішнього середовища малого підприємництва включає заходи для: удосконалювання фінансово-кредитних відносин; формування інтеграційних зв’язків великого й малого бізнесу; удосконалювання взаємин з місцевими органами влади; регулювання ресурсних і збутових ринків; забезпечення безпеки малих підприємств. Фінансово-кредитна підтримка малого підприємництва є найважливішим завданням регіональних програм. Фінансовокредитне забезпечення програм розвитку малого підприємництва повинне здійснюватися за рахунок державного й місцевого бюджетів, позабюджетних коштів, у тому числі отриманих від приватизації державного майна, міжнародних фондів, коштів всеукраїнського й регіонального фондів підтримки підприємництва, коштів регіональних центрів зай88
Ðîçä³ë 2
нятості, кредитів банків, коштів регіональних громадських об’єднань підприємців, добровільних внесків фізичних і юридичних осіб та інших організацій, зацікавлених у реалізації Програми або окремих її частин. Указом Президента “Про державну підтримку малого підприємництва” передбачено для підтримки малого підприємництва виділяти не менш як 0,5% річних прибутків місцевих бюджетів. Головна мета цього розділу Програми створити в регіоні стабільну й гнучку систему фінансово-кредитної підтримки, спростити доступ малих підприємств до фінансово-кредитних ресурсів, об’єднати фінансові можливості всіх джерел підтримки малого підприємництва в регіоні. Дефіцит бюджетних асигнувань на цілі розвитку малого бізнесу може бути компенсований шляхом подальшого розвитку мережі інфраструктури фінансово-кредитної підтримки малого бізнесу на основі розробки й застосування сучасних форм співробітництва з вітчизняними й закордонними банками й інвестиційними фондами в області фінансування малого підприємництва. Таке співробітництво припускає формування груп банків, фінансових компаній, інвестиційних фондів, що працюють із суб’єктами малого підприємництва, створення умов для здешевлення кредитних ресурсів для розвитку малих підприємств, сприяння залученню коштів приватних інвесторів, розвиток малих підприємств у формі акціонерних товариств, сприяння просуванню цінних паперів малих підприємств на фондовий ринок. Доцільне створення системи фінансування суб’єктів малого підприємництва на основі надання гарантій з метою широкого залучення позабюджетних ресурсів у сферу малого підприємництва, що охоплює всі ланки кредитно-гарантійної системи. У рамках цього завдання передбачається формування групи небанківських кредитних організацій, фондів і інших суб’єктів інфраструктури підтримки малого підприємництва, що володіють правом надавати гарантії виступати поручителями з кредитів і позик, надаваних малим підприємствам. 89
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
До заходів щодо вдосконалювання фінансово-кредитної підтримки малого підприємництва можуть бути також віднесені: введення пільгового оподаткування прибутку, отриманого за рахунок інноваційних заходів; використання гнучкої інвестиційної підтримки, орієнтованої на виробничу й інноваційну сфери; використання спеціальних гарантійних фондів страхування виданих кредитів і диференціальних кредитних ставок; створення системи пільгового патентного й ліцензійного обслуговування малих підприємств; розвиток механізмів і структури мікрокредитування, взаємного фінансування й страхування. Завдання з формування інтеграційних зв’язків великого й малого бізнесу ставлять своєю метою підстрахувати мале підприємництво від ринкових катаклізмів, забезпечити взаємовигідний рух інформаційних, технологічних, сировинних, кадрових і фінансових ресурсів в інтересах національного господарства. Взаємозв’язки між підприємствами повинні формуватися на основі кооперації через поділ праці. Цей процес, як правило, здійснюється децентралізовано, на основі пошуку підприємствами партнерів, здатних брати участь у спільній роботі з найменшими витратами й чітко виконувати договірні зобов’язання. При цьому успіх залежить від кількості потенційних партнерів, а отже, від ефективності антимонопольної політики й рівня розвитку малого бізнесу. В умовах структурної перебудови економіки в галузевому й регіональному масштабах надзвичайно важливо державне регулювання раціонального співвідношення кількості більших і малих підприємств. Державне регулювання повинне проявлятися в наданні пільг малому бізнесу, у стимулюванні великих підприємств розміщувати замовлення на малих підприємствах, де виробничі витрати значно нижчі. За 90
Ðîçä³ë 2
досвідом розвинутих країн кожна велика компанія співпрацює з десятками дрібних підприємств Малі підприємства, маючи універсальні можливості, можуть робити всілякі послуги великим партнерам за прийнятними цінами. Відносна дешевина таких послуг визначається спеціалізацією й універсальністю малих підприємств. Це можуть бути послуги, які не вписуються в профіль виробництва великого підприємства, наприклад, спеціальна підготовка зразків продукції для виставок, реклами, виготовлення дослідних зразків меблів і та ін. На жаль, у нас у країні організаційний механізм, що зв’язує великих і дрібних виробників, поки не створений. Через те, що кооперація малого й великого бізнесу здійснюється більше за територіальною ознакою, ніж галузевою, розвиток її багато в чому залежить від місцевих органів влади й недержавних організацій (союзів підприємців, асоціацій і т. ін.). Регіональна програма підтримки малого підприємництва повинна консолідувати зусилля практично всіх сторін, зацікавлених в успішній роботі малих підприємств і збільшенні їх кількості. Регіональні органи влади зацікавлені в підвищенні зайнятості населення й зростанні надходження податків від малого бізнесу, великі підприємства — у найбільш повному використанні потенційних можливостей малих підприємств для вирішення своїх корпоративних завдань. Місцевій владі, громадським організаціям варто використати компромісні взаємовигідні варіанти взаємозв’язку між великим і малим бізнесом, виступати ініціаторами цих зв’язків. Регіональні органи підтримки малого підприємництва, акумулюючи й узагальнюючи інформацію про можливі замовлення великих підприємств, можуть допомогти малим підприємствам вийти на реальні контракти. У промислово розвинутих країнах субпідряд практикується досить широко. У Японії, наприклад, склався принциповий підхід до формування відносин з постачальниками, суть якого полягає в збільшенні обсягу робіт, переданих великими компаніями на 91
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
контрактній основі малим спеціалізованим фірмам, і в скороченні загального обсягу кількості прямих постачальників комплектуючих [14]. У ролі посередника, що організує співробітництво малих підприємств із фінансово-промисловими групами на основі контрактних, субпідрядних, орендних відносин, можуть виступати комерційні банки, за родом своєї діяльності, що зав’язують контакти з обома сторонами. Збільшенню замовлень із боку великих виробників сприяє нова стратегія управління виробництвом — аутсорсінг (outsoursing). В основі даного напрямку — пошук варіантів передачі на виготовлення частини виконуваного замовлення іншим виконавцям за умови, що це буде дешевше, ніж самостійне виконання даної роботи. Так само великі компанії порівнюють витрати на самостійне обслуговування інформаційних потоків, розробку комп’ютерних програм, організацію харчування співробітників з розміром оплати за цю саму роботу малим спеціалізованим фірмам. Аутсорсінг поставив під сумнів такий універсальний показник ефективної роботи компанії, як питомий дохід на одного працівника. Фірма з невеликим числом співробітників може виконати великий обсяг робіт, користуючись послугами аутсорсерів. Багато хто зазнає труднощів при закупівлях матеріалів і комплектуючих у незначних обсягах через відсутність вільних оборотних коштів або складських приміщень. Наприклад, міні-пекарні не можуть закуповувати борошно вагонами за відпускними цінами, а закупівля дрібними партіями у посередників обходиться значно дорожче. У підсумку це відбивається на різних цінах на хліб, які контролюються адміністрацією. Такі ситуації типові для малого бізнесу, уникнути їх можна, організувавши мережу дрібнооптових магазинів, що обслуговують тільки малі підприємства. Створення подібних інфраструктурних ланок полегшить великим підприємствам зв’язки з малим бізнесом. Що стосується безпосередніх взаємин, то тут необхідно розвивати франчайзинг, лізинг і т. ін. 92
Ðîçä³ë 2
Франчайзинг, як система договірних відносин великих і малих підприємств в області збуту продукції, дозволяє вирішити багато проблем малого підприємництва. Зокрема він залучає в бізнес велику кількість людей, що не ризикують відкрити власне підприємство без підтримки й навчання, дає можливість освоїти малому бізнесу нові технології, розширити сфери його діяльності. Система франчайзингу перспективна в роздрібній торгівлі, у сфері швидкого харчування, побутового обслуговування, у будівництві, готельному сервісі. Формування мережі франчайзингових компаній — важливе завдання регіональної програми розвитку малого підприємництва. Місцеві органи влади, регіональні органи підтримки малого підприємництва повинні взяти активну участь у підготовці нормативних актів, методичних матеріалів і пропозицій про введення податкових пільг, створенні спеціалізованих банків даних, організації юридичної, консалтингової, інформаційної допомоги франчайзерам і франчайзі (пошук і підбір ділових партнерів, консультації сторін, сприяння в навчанні й контролі та ін.), створенні спеціалізованих фірм-посередників, що займаються підбором партнерів й інших аспектів розвитку франчайзингу на комерційній основі; наданні на пільгових умовах будинків і приміщень підприємцям — учасникам системи франчайзингу. Значення лізингу, як форми взаємодії великого й дрібного виробництва, обумовлено самим ходом українських реформ. З одного боку, у результаті структурних зрушень і різкого скорочення попиту багато великих підприємств не використовують значну частину виробничих фондів. З іншого боку, велика маса дрібних виробників не має у своєму розпорядженні належної матеріальної бази й коштів для закупівлі техніки. Розв’язати це протиріччя допоможе лізинг, але не фінансова його форма, що припускає виплату користувачем повної вартості орендованого об’єкта до закінчення терміну договору, а інтеграційна. Важливим завданням Програми є розширення практики застосування різних форм лізингу в малому підприємництві, 93
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
формування мережі лізингових компаній для роботи з малими підприємствами. До комплексу заходів матеріально-технічної підтримки суб’єктів малого бізнесу можна віднести: надання малим підприємствам виробничих, торговельних, службових приміщень; формування фондів нежилих приміщень, незавершеного будівництва й невстановленого устаткування й передача їх в оренду або власність підприємцям шляхом аукціонів і конкурсів; створення умов для організації товарних і фондових бірж, мережі прокату устаткування, техніки, створення закупівельних пунктів сільгосппродукції; створення мережі регіональних лізингових компаній для зменшення витрат малих підприємств на придбання засобів виробництва; поліпшення умов ресурсного забезпечення малого підприємництва (комплектуючими, запчастинами, паливно-мастильними матеріалами й т.ін.); надання пільг з оренди майна державних, комунальних підприємств; вжиття заходів зі спрощення процедури відведення земельних ділянок, одержання дозволу на будівництво, реконструкцію, введення в експлуатацію й розміщення об’єктів; організація проведення конкурсів по наданню в оренду земельних ділянок несільськогосподарського призначення. Завдання з регулювання ринків збуту викликані різким їхнім зменшенням, що відбулося внаслідок зубожіння населення, неплатоспроможності підприємств, а також вторгненням на вітчизняний споживчий ринок іноземних виробників, не стримуваних протекціоністською політикою держави, і значним ростом витрат. Все це призвело до масового “затоварення”. Важливо в цій групі завдань передбачити антимонопольні міри, заходи щодо припинення несумлінної конку94
Ðîçä³ë 2
ренції, а також заходи щодо розміщення на малих підприємствах державних замовлень. Установлення обов’язкової квоти на розміщення держзамовлень дасть їм гарантії реалізації товарів і послуг, дозволить оптимально планувати виробничу й фінансову діяльність. Друга група завдань по прямій ресурсній підтримці стосується тільки тих суб’єктів малого підприємництва, які визначені в обраних пріоритетних напрямках другого етапу регіональної програми. Це можуть бути малі підприємства в депресивних регіонах, малі підприємства, що створюють робочі місця для уразливих груп населення: безробітних, жінок, інвалідів, демобілізованих офіцерів, депортованих громадян і т.ін. Ця група завдань припускає стимулювання інвестиційної активності. Механізм, що дозволяє поєднувати інтереси держави й суб’єктів малого підприємництва при розгляді заявок на кредити, відпрацьований у Москві [14]. Тут фінансування підприємницьких проектів здійснюється залежно від їхньої значущості для потреб міського господарства й соціальної сфери шляхом: видачі кредитів, субсидій, дотацій; надання кредитно-фінансовим організаціям гарантій Фонду підтримки малого підприємництва на всю суму кредиту або його частину; спільного із кредитно-фінансовою організацією фінансування; повної або часткової компенсації кредитно-фінансовим організаціям недоотриманого прибутку при кредитуванні суб’єктів малого бізнесу за зниженою процентною ставкою; страхування кредитів, що надаються комерційними фінансовими структурами. Відповідно до класифікації найважливіших видів ресурсів у пряму ресурсну підтримку включаються також групи заходва з матеріально-технічного, кадрового, інформаційного забезпечення конкретних малих підприємств. 95
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
Завдання регіональної програми з удосконалювання забезпечення системи підтримки включають заходи щодо розвитку інфраструктури підтримки малого підприємництва, у тому числі інформаційних, консультаційних, освітніх складових; самоорганізації суб’єктів малого підприємництва — створення союзів, об’єднань, асоціацій малих підприємств; міжнародних організацій, що здійснюють підтримку вітчизняного малого підприємництва, а також заходів щодо формування громадської думки про мале підприємництво. До заходів щодо розвитку інфраструктури підтримки можуть бути віднесені: а) заходи щодо створення й підвищення ефективності використання інфраструктури підтримки малого підприємництва й інформаційних систем: створення регіональних фондів і агентств; учбово-ділових центрів й бізнес-центрів; бізнес-інкубаторів і технопарків, маркетингових центрів та регіональних центрів субконтрактації й партнерства для малого підприємництва; створення регіональних центрів, а також розширення мережі агентств підтримки підприємництва в районах з недостатнім рівнем розвитку малих підприємств; формування республіканської мережі інформаційних центрів на базі діючих об’єктів інфраструктури підтримки підприємництва шляхом координації, інтеграції й взаємодії діючих інформаційних систем, забезпечення малого підприємництва; формування інформаційно-статистичних масивів, проведення моніторингу малого підприємництва в районах і в різних секторах економіки; б) науково-методичне й кадрове забезпечення малого підприємництва, взаємодія із засобами масової інформації й пропаганда підприємницької діяльності: проведення науково-дослідних робіт з дослідження ефективності засобів підтримки малого підприємництва в галузевому й регіональному аспектах; 96
Ðîçä³ë 2
організація підготовки, підвищення кваліфікації й перепідготовки працівників для сфери малого підприємництва в тому числі розробка сучасного модульного учбово-методичного забезпечення, орієнтованого на ефективні освітні технології; організація перепідготовки державних службовців, що працюють у системі підтримки малого підприємництва; організація підготовки й перепідготовки представників малого бізнесу для роботи в умовах ринкової економіки; організація системи консультаційних послуг для підприємців, у тому чослі для початківців, з питань законодавства й оподатковування, менеджменту й маркетингу, надання допомоги з розробки бізнес-плану; створення мережі навчальних закладів з основ підприємницької діяльності у вузах, установах післядипломного навчання; сприяння виставкової діяльності, у тому числі організації постійно діючих ярмарок і колективних стендів із продукцією малих підприємств; видання інформаційних бюлетенів, довідників, широке використання телебачення й преси для оперативного інформування суб’єктів підприємництва. Програмні завдання, сформовані по трьох групах, повинні супроводжуватися ресурсними джерелами їхнього забезпечення (фінансовими, кадровими, інформаційними, організаційними), строками виконання, відповідальними за виконання завдань. За кожним завданням формулюється передбачуваний (очікуваний) результат, наприклад, створення нових робочих місць, розвиток дрібномасштабних ринків, становлення субпідрядної бази, розвиток інноваційного процесу, розвиток внутрішнього ринку, ріст рівня життя населення, збільшення податкових надходжень. Такий підхід робить Програму контрольованою, з моніторингом, за строками, виконавцями, розділами, складовими кожного розділу (завданням). 97
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
На мал. 5 наведена схема дворівневої матричної структури програми з узгодження функціонального і виконавчого блоків програми. Сукупність функціональних заходів щодо реалізації трьох груп завдань утворить відповідні функціональні підпрограми. Кожна функціональна підпрограма, що складається з комплексу заходів, погоджується з елементами (виконавцями) виконавчої структури. При цьому кожному заходу (вертикальний рядок у матриці) повинен відповідати хоча б один елемент виконавчої структури, тому що будь-який захід підлягає виконанню певним органом, організацією, учасником. Матрична структура регіональної програми розвитку малого підприємництва дозволить скоординувати діяльність державних, регіональних і місцевих органів влади, великих підприємств, органів ринкової інфраструктури для підтримки, обслуговування й захисту малих підприємств у регіоні. Напрямки й механізми функціонування системи підтримки малого підприємництва повинні бути адекватні реальному стану зовнішнього й внутрішнього середовища малого бізнесу. Розглянута структура й програмні завдання представляють регіональний рівень цієї системи. Однак говорити про ефективну систему підтримки малих підприємств можна тільки при поєднанні трьох рівнів: державного, регіонального й місцевого. Ряд проблем, що постають перед малими підприємствами, може бути й повинен зважуватися на державному рівні й реалізовуватися в державній програмі підтримки малого підприємництва. Це, насамперед, питання вдосконалювання правової бази й реформування оподаткування. Доцільний розвиток третього рівня підтримки малого підприємництва — місцевого рівня, що припускає створення в рамках органу місцевого самоврядування громадської ради із проблем малого підприємництва й територіального агентства.
98
Ðîçä³ë 2 Ôóíêö³îíàëüíà ñòðóêòóðà (çàâäàííÿ, çàõîäè) Âèêîíàâ÷à ñòðóêòóðà Ðåã³îíàëüí³ îðãàíè óïðàâë³ííÿ (ì³í³ñòåðñòâà, â³äîìñòâà)
Ïðÿìà ðåñóðñíà ï³äòðèìêà 1
2
3
j
Çàõîäè ùîäî çàáåçïå÷åííÿ ñèñòåìè ï³äòðèìêè ÌÏ 1 2 3 m
1 2 3 ...
Îðãàíè ì³ñöåâîãî ñàìîâðÿäóâàííÿ
1 2 ...
Ô³íàíñîâ³ îðãàíè (³íâåñòèö³éí³, ñòðàõîâ³, ë³çèíãîâ³ êîìïàí³¿ é ³í.)
1 2 3 ...
Âåëèê³ ï³äïðèºìñòâà
1 2 ...
Ãðîìàäñüê³ îðãàí³çàö³¿
1 2 3 ... 1 2 3 …
Óñòàíîâè, ðåã³îíàëüí³ ôîíäè é ³íø³ îðãàí³çàö³¿
Çàâäàííÿ ç ðåãóëþâàííÿ çîâí³øíüîãî ñåðåäîâèùà 1 2 3 i
Мал.5. Матрична структура регіональної програми розвитку малого підприємництва
99
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
˳òåðàòóðà 1. Іщук С. І. Розмiщення продуктивних сил (Теорiя, методи, практика). Вид. 6-те. — К.: Європ. ун-т, 2004. — 216 с. 2. Региональная экономика/ С.Г. Тяглов, Е.А. Черныш, Н.П. Молчанова, О.Б. Черненко и др. / Под ред. Н.Г., С.Г. Тяглова. Серия: Учебники и учебные пособия. — Ростов-на-Дону: Феникс, 2001. — 320 с. 3. Коровкин В. Европейская интеграция и региональная политика// Мировая экономика и международные отношения. — 1997. — №4. — С.99–100. 4. Гранберг А.Г. Региональная экономика и региональная наука в Советском Союзе и России// Регион: Экономика и социология. — 1994. — №1. — С.7–27. 5. Ларина Н.И. Задачи и методы региональной политики в странах рыночной экономики// Регион: Экономика и социология. — 1994. — №4. — С.146. 6. Евсенко А.В., Зверев В.С., Унтура Г.А. Процессы регионального научно-технического развития. — Новосибирск: ИЭ и ОПП СО РАН, 1995. — С.216. 7. Гранберг А.Г. Основы региональной экономики. Учебник для вузов. — М.: ГУВШЭ, 2000. — 495 с. 8. Запоточний І. В., Захарченко В. І. Державне регулювання регіональної економіки. — Харків: Одіссей, 2003. — 600 с. 9. Региональная экономика / Под ред. Н. Г. Кузнецова, С. Г. Тяглова. — Ростов-на-Дону: Феникс, 2001. — 320 с. 10. Стеченко Д. М. Державне регулювання економіки. — К.: Знання, 2004. — 262 с. 11. Топчієв О. Г. Теоретичні основи регіональної економіки. — К.: Вид-во УАДУ, 1997. — 137 с. 12. Маршалова А.С., Новосёлов А.С. Управление экономикой региона: Учебное пособие. — Новосибирск: Сибирское соглашение, 2001. — 404 с. 13. Борисенко Е.Н. Социальная ответственность малого предпринимательства. — М.: Клистар, 2002. — 93 . 14. Муравьев А.И., Игнатьев А.М., Крутик А.Б. Малый бизнес: экономика, организация, финансы: Учеб. пособие для вузов. — СПб.: Издательский дом “Бизнес-пресса”, 1990. — 608 с.
100
Ðîçä³ë 2
15. Лукашенко А., Сергійко О. Проблеми державної підтримки малого підприємництва в Україні // Право України. — 1999 . — №6. — С.39–45.
Ïèòàííÿ äëÿ ñàìîêîíòðîëþ 1. Які причини регіональних нерівностей? 2. Які основні напрямки регіоналізації управління економікою? 3. У чому відмінність і спільність державної регіональної політики й політики регіонів? 4. Назвіть основні складові регіональної економічної політики. 5. Яка мета регіональної соціальної політики? 6. У чому мета екологічної політики? 7. Які основні принципи регіональної політики в ЄС? 8. Дайте характеристику основним цілям у регіональній політиці ЄС. 9. У чому сутність активного й пасивного напрямків регулювання регіонального розвитку? 10. Які методи державного регулювання економіки найбільш адекватні сучасному етапу ринкових перетворень в Україні? 11. У чому сутність найбільш перспективних напрямків регулювання регіонального розвитку в Україні? 12. Яка мета державної підтримки малого підприємництва? 13. У яких формах виступає інтеграційна підсистема підтримки малого підприємництва? 14. Яка структура мережі інститутів підтримки малого підприємництва? 15. Які фактори необхідно враховувати при визначенні пріоритетних напрямків підтримки малого підприємництва? 16. Які критерії вибору галузевих пріоритетів у розвитку малого підприємництва? 17. Які заходи характеризують фінансово-кредитне забезпечення програм розвитку малого підприємництва? 18. Яких малих підприємств стосується пряма ресурсна підтримка? У яких формах реалізується цей вид підтримки? 19. Дайте характеристику функціональному й виконавчому блокам Програми підтримки малого підприємництва. Як ці блоки взаємозалежні?
101
Ðîçä³ë 3. ÏÐÈÍÖÈÏÈ É ÌÅÒÎÄÈ ÐÅòÎÍÀËÜÍÎÃÎ ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß 3.1. Ãàëóçåâå é òåðèòîð³àëüíå óïðàâë³ííÿ Відповідно до наявності галузевої й функціональної структур народного господарства України (§1.3) у державному управлінні виділяються галузева й територіальна схеми управління. За галузевою схемою управління підприємства, об’єднані в галузь, незалежно від місця розташування підпорядковуються своєму міністерству (відомству). За територіальною схемою управління підприємства, зосереджені в регіоні, незалежно від галузевої належності, підпорядковуються регіональному органу управління. Протягом багатьох десятків років у колишньому Радянському Союзі йшов пошук найбільш ефективної схеми управління народним господарством (табл. 2) Обидві схеми мають свої переваги й недоліки, однак використання цих схем у різні періоди розвитку народного господарства країни дозволяло вирішувати актуальні проблеми тих періодів. Хронологія зміни підходів у управлінні показує, що в колишньому Радянському Союзі панувала галузева система управління економікою. Ця система була ефективна й у період індустріалізації народного господарства, й у період наступного його відновлення, тому що дозволяла дотримуватися твердих і динамічних галузевих техніко-економічних нормативів, здійснювати єдину науково-технічну політику у всіх галузях. Але внаслідок рішення завдань сотень міністерств і відомств призвело до утворення реальних соціально-економічних проблем у регіонах країни: демографічних, економічних, екологічних, соціальних. Виникнення цих проблем значною мірою пов’язане з тим, що розміщення промислових 102
Ðîçä³ë 3
Таблиця 2 Історичні етапи зміни схем управління народним господарством Ðîêè 20-³ ðð. (ÍÅÏ)
Ç ïî÷àòêó 30-õ ðð. (³íäóñòð³àë³çàö³ÿ, êîëåêòèâ³çàö³ÿ ñ³ëüñüêîãî ãîñïîäàðñòâà) 1957 ð.
1965 ð.
Ñõåìà Îðãàí óïðàâë³ííÿ óïðàâë³ííÿ Òåðèòîð³- Âèùà ðàäà íàðîäàëüíà íîãî ãîñïîäàðñòâà, çà ðåã³îíàìè – Ðàäè íàðîäíîãî ãîñïîäàðñòâà Ãàëóçåâà
Òåðèòîð³àëüíà
Ãàëóçåâà
Ïðèì³òêè
Óïðàâë³íñüê³ ôóíêö³¿ ïåðåäàí³ ðåã³îíàì. Öåíòð âèêîíóº ôóíêö³¿ óïðàâë³ííÿ îáîðîíîþ êðà¿íè, çîâí³øíüî-åêîíîì³÷íèìè â³äíîñèíàìè, ì³æíàðîäíîþ òîðã³âëåþ Íàðîäí³ êîì³ñàð³à- Àêòèâíî ñòâîðþºòüñÿ é òè, ç 1946 ð. – ì³í³- óñêëàäíþºòüñÿ ãàëóçåâà ñòåðñòâà ñòðóêòóðà. Ðàäè íàðîäíîãî ãîñïîäàðñòâà (Ðàäíàðãîñïè) ³ çàãàëüíîäåðæàâí³ ãàëóçåâ³ êîì³òåòè, ùî êîîðäèíóþòü ä³ÿëüí³ñòü ï³äïðèºìñòâ â³äïîâ³äíî¿ ãàëóç³ Ñîþçí³ ðåñïóáë³êàíñüê³ ì³í³ñòåðñòâà é â³äîìñòâà, à òàêîæ ñòâîðåí³ ðàéîíí³ ïëàíîâ³ êîì³ñ³¿ – ðàäè ç êîîðäèíàö³¿ é ïëàíóâàííÿ âåëèêèõ åêîíîì³÷íèõ ðàéîí³â
Ãàëóçåâ³ ì³í³ñòåðñòâà ë³êâ³äîâàí³. Ñôîðìîâàíî àäì³í³ñòðàòèâíî-åêîíîì³÷í³ ðàéîíè. Îäíàê ÷àñòèí³ ãàëóçåé çàëèøåíå öåíòðàë³çîâàíå äåðæàâíå êåðóâàííÿ: åëåêòðîåíåðãåòèö³, îáîðîíí³é ïðîìèñëîâîñò³ é ³í. Ðàäíàðãîñïè ë³êâ³äîâàí³, áóðõëèâèé ð³ñò ì³í³ñòåðñòâ ³ â³äîìñòâ
підприємств у містах і районах і тим самим формування промислової структури регіонів проводилося при приматі галузевих інтересів. Саме галузеві органи управління виступали ініціаторами розміщення виробництва в певних регіонах, ке103
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
руючись при цьому цілями підвищення галузевої ефективності виробництва. Основним критерієм ефективності розміщення була мінімізація витрат даної галузі на виробництво й транспортування своєї продукції. Однак такий підхід без урахування територіальних аспектів приводить до серйозних втрат у силу наступних причин. По6перше, галузі й міністерства, проводячи обґрунтування ефективності розміщення виробництва у великих містах, як правило, систематично не враховують витрати в розвиток виробничої й соціально-побутової інфраструктури, що штучно завищує ефективність розміщення в старих великих містах у порівнянні з новими або слабко розвиненими малими й середніми містами. Навіть якщо відволіктися від цієї обставини, мабуть, що тільки галузевих критеріїв для обґрунтування ефективності розміщення недостатньо, оскільки галузі не враховують міжгалузевих витрат зворотного зв’язку й може виявитися, що виграш, отриманий однією галуззю, буде перекриватися втратами інших галузей, і загальна сума витрат по народному господарству зросте. Друге джерело втрат народногосподарської ефективності виробництва при недообліку територіальних аспектів пов’язаний з некомплексним, незбалансованим розвитком промисловості регіону. Підприємства й об’єднання, розміщені в одному місті, починають конкурувати один з одним у використанні територіально обмежених ресурсів загального призначення — трудових, мінерально-сировинних, паливно-енергетичних, лісових, земельних, водних, транспортних і т.ін. — і часто заважають один одному, якщо їхній підбор (на стадії обґрунтування розміщення) або збалансування планів (на стадії поточного планування) проводяться без контролю з боку територіальних планових органів або взагалі відсутні. Незбалансованість розвитку веде до виникнення дефіциту трудових ресурсів, простою потужностей, перебоїв у роботі транспорту, погіршення екологічної ситуації й інших негативних наслідків, що викликають значні втрати у сфері виробництва. 104
Ðîçä³ë 3
По6третє, відсутність територіальної координації може викликати негативні соціальні наслідки. Оскільки при обґрунтуванні розміщення за галузевими критеріями не враховуються сумарні екологічні обмеження, ігнорується обмеженість можливостей соціально-побутової інфраструктури, не з’ясовується вплив змін у структурі промисловості на статевовікову структуру населення й на зміни середнього рівня доходів, середнього кваліфікаційного рівня й інші соціальні параметри, умови життя місцевого населення можуть виявитися несприятливими. Крім того, територіальний підхід дає можливість комплексно й ефективно використати природні ресурси конкретного регіону. Галузевий підхід обмежує, а іноді унеможливлює комплексне використання сировини. З погляду окремої галузі переробка певних ресурсів або відходів може виявитися невигідною, а з міжгалузевого погляду — необхідною за економічними і екологічними критеріями. Відомі приклади, коли глиноземне виробництво саме по собі невигідне внаслідок низької якості сировини. Але комплексне використання цієї самої сировини для виробництва глинозему, портланд-цементного шлаку і хімічних напівпродуктів стає в цілому ефективним [1]. Таким чином, сума планів розміщення галузей, оптимальних для кожної галузі окремо, майже напевно не є оптимальним і навіть припустимим планом розміщення народного господарства в цілому. Галузі при оптимізації свого розміщення на території країни об’єктивно не в змозі передбачити всі наслідки, що виникають при спільному розміщенні. Зокрема, відносно сприятливою точкою розміщення для декількох галузей може виявитися те саме місто або регіон, де їхнє одночасне розміщення або неможливо, або неефективне. У даній ситуації необхідне коректування галузевих планів розвитку й розміщення виробництва з урахуванням міжгалузевих зіставлень, що повинно проводитися на рівні регіону. Відзначимо, що тільки на рівні регіону й можлива постановка такого за105
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
вдання. Тому вона входить у сферу проблем регіонального планування. Для розміщення в регіоні повинні бути відібрані в першу чергу ті галузі й виробництва, втрати яких при альтернативному розміщенні найбільш великі. Ця ідея покладена в основу побудови міжрегіонального ряду ефективності галузей [2], у якому галузі впорядковані за убуванням різниць наведених витрат на виробництво в альтернативному й у даному регіоні. Такий ряд відображає вже не галузеві критерії розміщення, а міжгалузеві й дозволяє відібрати промислові об’єкти для розміщення в даному регіоні так, щоб сумарний народногосподарський ефект (за сумою галузей) був максимальним. Цього, однак, недостатньо для остаточного обґрунтування спеціалізації промисловості регіону (великого міста), тому що необхідно урахувати власне регіональні фактори ефективності, регіональні цілі і кінцеві результати відтворення на рівні регіонів. І соціальний, і економічний ефекти відтворення на рівні регіону можуть бути збільшені за рахунок кращої територіальної організації виробництва й, зокрема, правильного визначення спеціалізації промисловості. Підбір галузей спеціалізації, допоміжних і обслуговуючих галузей, що утворять структуру промисловості регіону. треба проводити з огляду на завдання підвищення регіонального економічного ефекту у таких напрямках: а) відбір для розвитку в регіоні таких виробництв, які здатні найбільш ефективно використати специфіку місцевих умов виробництва й наявних виробничих ресурсів; б) організація матеріальної взаємодії, комбінування й комплексування галузей у вирішенні виробничих і соціальних завдань; в) створення таких загальних умов виробництва й життєдіяльності населення, при яких ці загальні умови не гальмували б розвиток основного виробництва. Соціальний ефект відтворення можна збільшити шляхом: а) розвитку галузей, здатних сприяти росту потужностей соціально-побутової інфраструктури; 106
Ðîçä³ë 3
б) витіснення екологічно шкідливих виробництв; в) поліпшення демографічної ситуації за рахунок правильного сполучення “чоловічих” і “жіночих” галузей; г) збільшення питомої ваги галузей, що виробляють товари народного споживання для місцевого населення; д) збільшення доходів населення за рахунок розвитку галузей з високим рівнем оплати праці; е) розвиток виробництв із кращими умовами праці й т.ін. Перевага регіонального підходу пов’язана з можливістю повного й збалансованого використання трудових ресурсів, з урахуванням загальної соціально-демографічної ситуації в регіоні, якості трудових ресурсів і т.ін. Галузевий підхід враховує потребу в робочій силі для кожного окремо підприємства конкретної галузі. Говорячи про очевидні переваги територіального підходу в управлінні, слід зазначити й недоліки цього підходу: поява й протиставлення регіональних соціально-економічних інтересів загальнодержавним, обмежені можливості впровадження нової техніки й технологій, проведення єдиної науковотехнічної політики. Слід зазначити, що за всі роки пошуку оптимальної схеми управління, що поєднує галузевий і регіональний підходи, так і не знайдено. Проблема поєднання принципів галузевого й територіального управління й на державному рівні, й на рівні регіонів залишається актуальною й вимагає розв’язання.
3.2. Ïðèíöèïè é ìåòîäè ðåã³îíàëüíîãî óïðàâë³ííÿ Управління регіоном — це управління його розвитком і функціонуванням. Специфіка регіонального управління заключається в тому, що воно відрізняється від усіх інших видів управління на адміністративній території й виражається інтегрованою функцією галузевого, державного, місцевого (самоврядування) і міжгалузевого управління. Управління регіоном опирається на розуміння того, що: а) регіон має складну структуру; б) складені елементи регіональ107
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
ної системи вимагають для свого управління розробки специфічного механізму управління; в) ці механізми повинні бути взаємно несуперечливі. Управління на регіональному рівні опирається на певну систему методологічних принципів [4]. 1. Принцип цільового управління. Ціль управління випливає з інтересів, властивих об’єкту управління. Тому що об’єктом управління є регіон, то його інтереси визначаються інтересами населення, що проживає на його території (матеріальне благополуччя, можливість духовного розвитку, фізичне здоров’я й загальний високий рівень якості життя). При цьому мета розвитку регіону повинна бути кількісно визначеною, конкретною й проранжированою за строками досягнення. 2. Принцип використання регіональних переваг у тери6 торіальному розподілі праці. Суть його полягає в тому, що система управління регіональним розвитком повинна забезпечувати використання природно-кліматичних і соціально-економічних переваг регіону в територіальному розподілу праці й у той самий час сприяти комплексному розвитку регіональної економіки. Дія цього принципу проявляється в активізації факторів використання можливостей, породжуваних територіальною близькістю промислових підприємств. Це дає, поперше, агломераційний ефект при будівництві й реконструкції, що виникає за рахунок економії при створенні й експлуатації міжгалузевих виробництв загального користування. По-друге, територіальна близькість є передумовою створення й експлуатації міжгалузевих виробництв, що спеціалізуються на обслуговуванні всієї промисловості регіону незалежно від її відомчої підпорядкованості. Ефект у цьому випадку виникає в силу спеціалізації й кооперації, що дозволяє виробляти дану продукцію з меншими витратами, ніж при роздробленому, дрібному виробництві. Аналогічним буде ефект при організації кооперування й комплексування виробництва на території регіону, що дозволяє повніше використати відходи, заощаджувати на транспортних витратах. 108
Ðîçä³ë 3
Система управління регіоном повинна забезпечувати ефективне використання комплексу регіональних ресурсів — трудових, паливно-енергетичних, матеріально-сировинних, економіко-географічних, земельних, кліматичних, біологічних і т.ін. — як шляхом росту ефективності їхнього використання в кожній з галузей, так і шляхом внутрірегіонального перерозподілу на користь виробництв, що використають їх найбільш ефективно. Росту народногосподарського ефекту сприяє розширення споживання щодо дешевих і надлишкових регіональних ресурсів. При цьому ефект виникає за рахунок економії у порівнянні з використанням цих ресурсів в інших регіонах, де вони більше дефіцитні або дорогі. 3. Принцип поєднання інтересів усіх структур, що бе6 руть участь у процесі регіонального відтворення. Цей принцип відображає наявність власних інтересів у кожній структурі й припускає наявність об’єктивних протиріч між ними. Головна вимога до механізму управління суспільним відтворенням — створення таких умов діяльності, при яких досягався б певний баланс інтересів всіх структур, взаємодіючих у процесі регіонального відтворення. 4. Принцип економічної самостійності характеризує не тільки відсутність директивного втручання держави в справи регіонів. Він відображає визнання різних форм власності й економічної самостійності всіх власників. Крім того, економічна самостійність означає необхідність чіткого розподілу повноважень і функцій управління між різними рівнями влади й створення фінансово-економічних умов для їхньої реалізації. 5. Принцип самофінансування означає, що розвиток регіону повинен здійснюватися, насамперед, за рахунок доходів, що утворяться на самій території. 6. Залежність між ефективністю економічного розвитку регіональної економіки й формуванням ресурсної бази соціаль6 ного й загальноекономічного розвитку регіону. Відповідно до цього принципу повинні бути враховані й задіяні економічні 109
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
інтереси, що стимулюють розвиток економіки й зростання її ефективності. 7. Принцип відповідальності за реалізацію функцій управління, що представляє суть і зміст управління на рівні регіону даного рангу. Реалізація всієї системи принципів дозволить створити передумови для формування надійної й стійкої системи управління. Усі ці принципи повинні бути покладені, насамперед, в основу законодавчих і нормативно-правових актів, що створюють контури системи управління регіональною економікою й визначать вибір конкретних інструментів і важелів механізму управління. Форми й методи управління соціально-економічними процесами на регіональному рівні визначаються, з одного боку, загальнодержавною економічною політикою, а з іншого, — регіональною політикою, що враховує особливості розвитку регіонів. У наукових працях економістів-регіоналістів [4,5,6,7,8,9] аналізуються найрізноманітніші методи управління регіональною економікою. Залежно від ознак, покладених в основу класифікації, виділяють такі групи методів управління: 1. За характером впливу на ринкові процеси — прямі й непрямі. 2. За широтою впливу — загальноекономічні й селективні. 3. За каналами впливу — економічні й адміністративні. 4. За політикою дії і формами реалізації — податкові, бюджетні, кредитно-грошові, цінові, антимонопольні, зовнішньоекономічні, інституціональні. Основні форми прямого впливу на розвиток економіки регіону включають: розробку планів і прогнозів; бюджетне фінансування економічних і соціальних цільових програм, інвестиційних проектів; розміщення на підприємствах регіону замовлень для загальнорегіональних потреб; 110
Ðîçä³ë 3
надання субвенцій для окремих підприємств, що працюють у складних соціально-економічних умовах; здійснення націоналізації або приватизації підприємств і т.ін. До форм непрямого впливу на процеси економічного розвитку регіону відносяться: створення умов для залучення з інших регіонів і з-за кордону інвестицій для реалізації завдань регіонального розвитку; компенсація додаткових витрат, які ті або інші господарюючі суб’єкти зазнають при вирішенні регіональних проблем; надання податкових пільг підприємствам, що виконують соціальні функції; введення диференційованих норм амортизації для прискорення технічної реконструкції й модернізації виробництва; регулювання цін на продукцію держсектора, підприємств-монополістів, на соціальнозначущі товари й т. ін. Регіональні органи управління залежно від необхідної широти впливу на соціально-економічні процеси можуть використовувати загальноекономічні або селективні методи керування. При цьому на основі загальноекономічних методів (бюджетно-фінансових, цінових, кредитно-грошових й ін.) забезпечується вплив на всіх суб’єктів економіки регіону, а селективні методи носять цілеспрямований, вибірковий характер і забезпечують вплив на окремі групи суб’єктів (наприклад, регулювання ставок різних місцевих податків і зборів, що мають цільове призначення). У системі методів управління соціально-економічним розвитком регіону важливе значення має вибір оптимального поєднання адміністративних і економічних методів. Адміністративні методи управління економікою регіону базуються на властивих регіональній системі відносинах влади й підпорядкування. Регіональні органи, наділені владою, 111
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
здійснюють адміністративну діяльність, завдання якої полягає в координації напрямків діяльності господарюючих суб’єктів регіону. Адміністративні методи дозволяють забезпечити реалізацію загальнорегіональних інтересів (інтересів регіональної системи як єдиного цілого), перевагу цих інтересів над інтересами окремих суб’єктів регіональної економіки. Адміністративні методи управління здійснюються у формі: прямих адміністративних розпоряджень, постанов, що мають обов’язковий характер, адресованих суб’єктам регіональної економіки, що впливають на конкретно сформовану ситуацію; установлення правил, що регулюють діяльність функціонуючих у регіоні підприємств і організацій різних форм власності (нормативне регулювання); розробки рекомендацій, а також впливу, здійснюваного за допомогою контролю (наприклад фінансово-бюджетного) і нагляду (наприклад нагляду за дотриманням державних стандартів). В основі адміністративних методів лежить дотримання обов’язковості виконання приписів, а також можливість застосування примусу відносно окремих підприємств, що порушують установлені правила. Регіональні органи управління наділені правом використання широкого набору адміністративних методів управління, що впливають як на діяльність окремих підприємств і організацій, так і на регіональну економіку в цілому. До адміністративних методів управління належать: визначення умов придбання, створення, перетворення об’єктів муніципальної власності; затвердження переліку об’єктів муніципальної власності, придбання, створення й перетворення яких вимагає згоди місцевої адміністрації; визначення умов і порядку роздержавлення й приватизації муніципальних підприємств; 112
Ðîçä³ë 3
установлення порядку й умов створення або перетворення об’єктів інфраструктури, розміщення їх на території; визначення порядку державної реєстрації комерційних організацій; установлення порядку ліцензування окремих видів діяльності; визначення правил користування природними ресурсами, припинення діяльності підприємств у випадку порушення екологічних, санітарних, будівельних норм; визначення порядку надання й вилучення земельних ділянок; розміщення підприємств різних форм власності на території. Серед методів адміністративного керування найбільш діючими є: обмеження масштабів і сфер діяльності окремих виробників (обмеження виробництва певних видів товарів, обмеження частки окремого виробника на ринку); пряма участь у діяльності підприємств (пряма участь у розробці проектів і фінансуванні, втручання в управління у випадку, якщо держава володіє контрольним пакетом акцій); участь у формуванні попиту на окремі види товарів (держзакупівлі, прямі субсидії й субвенції виробникам, пряме фінансування розробок нових видів товарів). За допомогою адміністративних методів регіональні органи можуть здійснювати управління й регулювання процесів приватизації, формування й розвиток муніципальних підприємств і організацій, розміщення нових підприємств на території регіону, залучення іноземного капіталу, використання регіональних природних ресурсів, а також соціальних процесів. Адміністративні методи повинні використовуватися в комплексі з економічними методами, оптимальне сполучення з якими в єдиній системі може забезпечити нормальне функціонування економіки регіону. 113
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
Основні відмітні риси адміністративних і економічних методів управління економікою регіону полягають в наступному. Адміністративні методи засновані на конкретно-адресних завданнях, орієнтованих на досягнення цілей системи шляхом формування її чіткої структури, створення умов для прийняття й реалізації управлінських рішень. Вони виражають прямий вплив на керовані об’єкти, маючи на меті переважно інтереси органу управління. Основна частка відповідальності за прийняття рішення лягає на орган управління, права керованих об’єктів можуть бути обмежені. Адміністративні розпорядження, як правило, однозначні, вимагають обов’язкового виконання, не допускають істотних відхилень від розпоряджень. На відміну від адміністративних економічні методи базуються на загальних правилах поведінки, вибору варіантів економічної стратегії. Вони впливають на об’єкти управління, ураховують економічні інтереси підприємств різних форм власності. Економічні методи припускають повну самостійність суб’єктів економіки регіону при високій відповідальності за вжиті дії і їхні наслідки, спонукують суб’єкти до підготовки альтернативних рішень і вибору оптимального з погляду інтересів кожного суб’єкта й з урахуванням припустимого економічного ризику. Сутність економічних методів полягає в тому, щоб шляхом непрямого впливу на економічні інтереси суб’єктів економіки регіону за допомогою таких інструментів, як податки, кредити, субвенціїтощо, створювати механізми їхньої орієнтації на ефективний режим функціонування регіональної економіки по можливості без прямого втручання органів управління, але у встановлених цими органами рамках. Економічні методи управління засновані на використанні системи стимулів, що передбачають економічну зацікавленість і відповідальність підприємств та організацій регіону за наслідки прийнятих рішень й спонукають підприємства брати участь у виконанні завдань комплексного соціально-економічного розвитку регіону. 114
Ðîçä³ë 3
До інших економічних методів управління належать: регулювання цін і тарифів на певні види товарів та послуг (стримування цін на сировину, енергоносії, дворівневі ціни для виробників і споживачів); стимулювання збільшення пропозицій певних видів товарів (надання пільг виробникові, дотації на оплату споживаних ресурсів, дозвіл прискореної амортизації, зниження ставок або повне звільнення від податків, дозвіл на утворення неоподатковуваних страхових фондів, допомога в підготовці персоналу); стимулювання інвестиційної діяльності виробників (державні гарантії під кредити комерційних банків, надання на пільгових умовах в оренду або продаж із знижкою об’єктів державної власності — ділянок землі й виробничих фондів, забезпечення вільного доступу до державних патентів та іншої науково-технічної інформації, створення спеціальних регіональних фондів для переспеціалізації виробництва, сприяння створенню різних форм взаємодії науки з виробництвом); стимулювання обмеження попиту на окремі види продукції (регулювання цін, зняття пільг за цими товарами).
˳òåðàòóðà 1. Топчиев А.Г. Теоретические основы региональной экономики. Учебн. пособие. — К.: Изд-во УАГУ, 1997. — 140 с. 2. Кистанов В.В., Граник Г.И. Основные методические вопросы исследования специализации и комплексного развития хозяйства республик и экономических районов. В кн.: Методологические проблемы социально-экономического развития регионов СССР. — М.: Наука, 1979. 3. Левин А.П. Эффективность промышленного производства: региональный аспект. — М.: Экономика, 1982. — 143 с. 4. Маршалова А.С., Новосёлов А.С. Управление экономикой региона: Учебное пособие. — Новосибирск: Сибирское соглашение, 2001. — 404 с.
115
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
5. Мазур А. Г. Регiональна економiка: проблеми вiдтворення i управлiння. — Вiнниця: ВАТ “Вiнницяоблдрукарня”, 2000. — 263 с. 6. Лексин В.Н., Швецов А.Н. Государство и регионы. Теория и практика государственного регулирования территориального развития. — М., 1997. 7. Ходов Л.Г. Основы государственной экономической политики. — М.: БЕК, 1998. 8. Осипов А.К. Экономика региона: механизм комплексного развития. — Екатеринбург, 1996. 9. Ларина Н.И., Кисельников А.А. Региональная политика в странах рыночной экономики. — М.:Экономика, 2000.
Ïèòàííÿ äëÿ ñàìîêîíòðîëþ 1. Які переваги територіального підходу в управлінні?
2. Назвіть історичні етапи зміни схем управління народним господарством. 3. До яких втрат призводить відсутність урахування територіальних аспектів управління? 4. Назвіть методологічні принципи управління на регіональному рівні. 5. Назвіть форми й методи управління соціально-економічними процесами на регіональному рівні. 6. Які відмітні риси адміністративних і економічних методів управління економікою регіону? 7. Які форми прямого й непрямого впливу на процеси економічного розвитку регіону? 8. Що включають загальноекономічні й селективні методи управління?
116
Ðîçä³ë 4. ÏÐÎÃÍÎÇÓÂÀÍÍß É ÏÐÎÃÐÀÌÓÂÀÍÍß ÅÊÎÍÎ̲×ÍÎÃÎ É ÑÎÖ²ÀËÜÍÎÃÎ ÐÎÇÂÈÒÊÓ ÐÅòÎͲ 4.1. Çàâäàííÿ òåðèòîð³àëüíîãî ïëàíóâàííÿ Територіальне планування — органічна складова частина планування економічного й соціального розвитку країни, що відображає специфічний просторовий аспект процесів відтворення матеріальних благ, робочої сили, виробничих відносин і вирішення проблем соціального й екологічного характеру. Воно являє собою найважливішу функцію управління процесами територіального розподілу праці, спеціалізацією й комплексним економічним і соціальним розвитком регіонів. Головне завдання територіального планування полягає в найбільш повному використанні ресурсного потенціалу регіонів з метою максимального задоволення потреб суспільства в матеріальних благах і підвищення ефективності суспільного виробництва. Це завдання закономірно розгортається в ряді завдань конкретніших, що враховують особливості соціально-економічного розвитку суспільства. Найважливішим завданням територіального планування є визначення перспектив розвитку кожного регіону, його цільової функції із загальнодержавних позицій з урахуванням того, що економіка України є єдиним народногосподарським комплексом. Ці перспективи повинні виявлятися на основі раціоналізації розміщення продуктивних сил країни з урахуванням пріоритетів у розвитку окремих регіонів і виражатися, насамперед, у визначенні й систематичному уточненні народногосподарської спеціалізації АР Крим і областей України. Продукція й розвиток групи галузей і виробництв народногосподарської спеціалізації регіону — це те особливе, що виділяє 117
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
й формує регіон як невід’ємну частину народного господарства країни. Посилення потенціалу цієї групи галузей при збереженні нормальних екологічних умов на даній території й розвитку в регіоні належної виробничої й соціальної інфраструктури забезпечує збільшення внеску кожного регіону у вирішення загальнодержавних завдань. Визначення загальногосподарської спеціалізації регіонів здійснюється в процесі прогнозних досліджень і формування територіального розрізу довгострокових галузевих планів з урахуванням регіональних особливостей і вимог до відповідних галузей сфери матеріального виробництва. Наступним завданням територіального планування є забезпечення комплексного розвитку регіонів. Комплексний розвиток регіонів припускає оптимізацію їхньої галузевої структури на основі всілякого розвитку галузей народногосподарської спеціалізації, продукція й послуги яких призначені для споживання повністю або в основному усередині регіону й служать для створення або загальних умов виробництва, або загальних умов життєдіяльності населення. До цієї групи галузей відносяться регіональна виробнича інфраструктура, будівництво, ряд галузей промисловості і сільського господарства, що працюють, насамперед, на місцеві потреби, а також спеціальна інфраструктура. Пропорційний розвиток економіки кожного регіону повинен забезпечуватися на основі раціонального використання територіальних ресурсів багатоцільового призначення (трудових, земельних енергетичних, рекреаційних і т.ін.). Поряд із цими завданнями в кожному регіоні виникає завдання всебічного розвитку соціальної інфраструктури, що включає житлово-комунальне господарство, побутове обслуговування, торгівлю, пасажирський транспорт, заклади охорони здоров’я, соціального забезпечення, спорту, туризму, народної освіти, культури й мистецтва. Територіальне планування здійснюється на всіх рівнях управління, вирішуючи при цьому на кожному свої завдання. 118
Ðîçä³ë 4
Об’єктивно існуючі територіальні утворення далеко не рівнозначні за своїми масштабами і тими цілями, які реалізуються в їхніх межах. Разом з тим загальним для всіх територіальних утворень є те, що кожне з них являє собою досить цілісну економіко-соціальну структуру з певними зовнішніми й внутрішніми зв’язками. Узяті разом територіальні утворення являють собою ієрархічно побудовану систему, в якій регіон нижчого порядку (наприклад місто) входить в один з регіонів вищого порядку як органічна частина, і народногосподарська функція останнього визначає місце й роль даного регіону в народному господарстві країни. Економіка будь-якого регіону країни є відкритою, і при переході до регіонів більших значення зовнішніх, міжрегіональних зв’язків підсилюється. Крім того, економіка будь-якого регіону формується й розвивається в результаті взаємодії двох потоків планування: галузевого планування, здійснюваного міністерствами й відомствами стосовно підвідомчих їм об’єктів, розміщених у регіоні, і власне територіального планування, що є прерогативою регіональних органів управління . У процесі відтворення, що відбувається в конкретному регіоні, поєднуються ресурси багатьох районів у всіляких комбінаціях і сполученнях. Об’єднання під егідою регіонального управління й планування ресурсів даного регіону із частиною ресурсів інших районів, їхня інтеграція дозволяють успішно вирішувати найважливіші завдання. Створення системи програмно-прогнозних документів, що відображають особливості сучасних суспільно-економічних відносин, є необхідною умовою формування ефективної системи керування регіоном. Головні вимоги, яким повинна відповідати система прогнозно-програмних документів, полягають у наступному: планування соціально-економічного розвитку повинне відображати функції регіональної адміністрації; планування соціально-економічного розвитку повинне містити основу для розробки регіонального бюджету; 119
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
прогнозно-програмні документи, що характеризують соціально-економічний розвиток регіону, покликані виконувати індикативну функцію й містити інформацію, що являє собою інтерес для підприємців і потенційних інвесторів щодо рівня соціально-економічного розвитку регіону, кращої економічної політики адміністрації й стану факторів, що визначають інвестиційний клімат; у програмі на черговий рік повинні знайти відбиття спадкоємність і зв’язок з довгостроковою стратегією соціально-економічного розвитку регіону [5]. У прогнозно-програмній діяльності виділяють ряд взаємозалежних робіт: розроблення територіальних прогнозів, розроблення програмних документів економічного й соціального розвитку регіонів, розроблення державних і регіональних цільових програм.
4.2. Òåðèòîð³àëüí³ ïðîãíîçè Система передпланових територіальних обґрунтувань включає дослідження й розробки з соціальних, економічних, науково-технічних і екологічних проблем регіонів і розміщення продуктивних сил. Вона складається з ряду взаємозалежних документів, створення яких являє собою складний ітераційний процес аналізу й відбору альтернатив розвитку регіонів. В основі цієї системи лежать різні прогнози. Прогноз — це система аргументованих наукових подань про майбутній стан досліджуваного об’єкта, що носять імовірнісний, але досить достовірний характер. Регіональний прогноз — це дослідження перспектив розвитку регіону, що носить попередній характер і містить гіпотези про напрямки розвитку й майбутній стан регіону в цілому й окремих його складових. Він дозволяє оцінити різні варіанти розвитку регіонів на передплановій стадії. Результати прогнозів служать вихідним матеріалом для здійснення таких важливих етапів, як вибір цілей розвитку на 120
Ðîçä³ë 4
певний період, розробка концепції розвитку регіону; вони використовуються для контролю над ходом виконання програм, у частині передбачення віддалених результатів роботи. Теорія й практика регіонального прогнозування одержали істотний розвиток у радянський період в інститутах Держпланів і Рад з вивчення продуктивних сил Академій наук союзних республік. Незважаючи на недоліки адміністративнорозподільної системи управління і її загальну неефективність, вона мала необхідні елементи, що забезпечують керованість і можливість протриматися протягом багатьох десятиліть. Адміністративно-розподільна система опиралася на логічно взаємопов’язану систему передпланових розробок і директивно затверджуваних планів. До складу територіальних передпланових документів входили: на народногосподарському рівні — Комплексна програма науково-технічного прогресу й Генеральна схема розвитку та розміщення продуктивних сил країни; на галузевому рівні — Схема розвитку й розміщення галузей; на регіональному рівні — Схема розвитку й розміщення продуктивних сил республік, областей, цільові регіональні програми, районні планування, проекти планування й забудови міст і населених пунктів. Слід зазначити, що ці розробки не завжди ґрунтувалися на реальних матеріально-технічних можливостях країни. У той же час виконання передпланових досліджень змушувало розвивати єдине організаційно-методичне забезпечення, вимагало формування інформаційної бази, що характеризує природно-ресурсний потенціал, тенденції демографічного розвитку, показники галузевої спеціалізації й міжрегіональної взаємодії, тенденції в соціальному розвитку й т.ін. [5]. Зміна суспільно-економічних відносин, перехід до ринкової економіки, структурні зміни форм власності унеможливлюють використання старої системи передпланових розробок. 121
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
Необхідне створення таких технологій управління, які б адекватно відображали нове соціально-економічне середовище й відносини між її елементами. Безперечно, те, що розробка прогнозів і, зокрема, створення цілісної методології регіонального прогнозування є найважливішим напрямком підвищення наукового рівня планування в цілому. Система регіональних прогнозів повинна охоплювати проблеми розвитку продуктивних сил і виробничих відносин у регіоні й включати основні їхні види: демографічні прогнози (чисельність і структуру населення, трудові ресурси, міграційні процеси); прогнози природних ресурсів і їхнє освоєння (наявність ресурсів, ефективність їхнього використання, запаси); прогнози розвитку науки й техніки (розвиток фундаментальної науки, прикладні дослідження, впровадження наукових розробок у народне господарство); економічні прогнози динаміки виробництва і його структурних зрушень; оцінка розвитку галузей, складу й конкурентоспроможності їхньої продукції; економічні прогнози (стан природного середовища, комплекс заходів щодо запобігання або максимального пом’якшення негативного впливу господарської діяльності на навколишнє природне середовище); соціальні прогнози (зайнятість населення, безробіття, доходи населення й т.ін.). Кожний вид регіональних прогнозів має свою специфіку, свій певний об’єкт. Разом з тим всі вони взаємозалежні, між ними існують прямі й зворотні зв’язки. Логічно розробці економічних прогнозів передують прогноз природних ресурсів, демографічні прогнози. Соціальні прогнози дозволяють визначити цілі розвитку. Прогнози науки й техніки, природних ресурсів, населення характеризують перспективний науковий потенціал і ресурси, необхідні для розвитку регіону в перспективі. 122
Ðîçä³ë 4
Всі види розроблюваних регіональних прогнозів поєднуються в такому документі, як Схема6прогноз розвитку й розміщення продуктивних сил регіону, у якому визначаються завдання й основні показники економічного й соціального розвитку регіонів, забезпечення комплексного використання природних ресурсів, вирішення соціальних, економічних і екологічних проблем. Територіальна схема (прогноз) складається на період 15 і більше років з урахуванням загальнодержавних пріоритетів, оцінки місцевих конкурентних переваг, обмежень перспективного розвитку регіону. Методичною основою формування Схеми є Методичні рекомендації з розробки Схеми (прогнозу) розвитку й розміщення продуктивних сил України і її регіонів (областей) на тривалу перспективу, розроблені вченими Ради з вивчення продуктивних сил України НАН України (2001р.), а також Методичні рекомендації з формування регіональних стратегій розвитку, затверджених Міністерством економіки й з питань європейської інтеграції України (2002р.). Для Автономної Республіки Крим Схема-прогноз розвитку й розміщення продуктивних сил розроблена до 2015 р.[2]. Загальною концептуальною основою розроблення Схеми став поділ перспективи на три періоди: 2001–2005 р., 2006–2010 р., 2011–2015 р., які відрізняються суспільно-економічними умовами, особливостями відтворювального процесу, масштабами й характером існуючих обмежень. Для кожного періоду розроблені два сценарії: перший — консервативний, песимістичний, помірний, другий — оптимістичний, сценарій шансів, або цільовий. Розходження між варіантами укладаються в передбаченні демографічної і трудоресурсної ситуації, повноті виконання програмних соціально-економічних заходів та відповідно інтенсивності прояву головних тенденцій суспільно-економічних перетворень. Структурно Схема представлена десятьома розділами. У першому розділі подано характеристику регіону і його місце в 123
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
господарському комплексі України. З’ясовуються тенденції до зміни пропорцій між галузями спеціалізації й обслуговуючих галузей, зміни у співвідношенні виробництва й споживання в регіоні, транспортно-економічні зв’язки. Аналізуються соціальний розвиток регіону, рівень життя населення, для цього оцінюються показники реальних доходів населення, зміни в структурі споживання продовольчих і непродовольчих товарів, забезпеченість житлом, об’єктами культурно — побутового призначення, охорони здоров’я, освіти тощо. Головна мета розділу — виявити диспропорції й недоліки в розміщенні продуктивних сил, резерви й можливості вдосконалювання перспективного розвитку регіону. У другому розділі Схеми даються аналіз двох груп ресурсного потенціалу регіону: соціально-економічної й природноресурсної та перспективи їх розвитку. Оцінка соціально-економічного потенціалу базується на виявленні тенденцій демографічного розвитку, економічної активності населення, зайнятості й стану ринку праці. Для оцінки економічного потенціалу регіону аналізуються структурні зрушення у виробничому потенціалі, оцінюється фінансовий капітал регіону, інституціональні перетворення й розвиток підприємництва. Оцінка природно-ресурсного потенціалу проводиться по таких напрямках: земельні ресурси й землекористування, мінерально-сировинні ресурси, водні ресурси, лісові ресурси, рекреаційні й вторинні ресурси. Метою дослідження є вивчення природних передумов розміщення продуктивних сил, сучасного їхнього стану й можливостей перспективних змін. Третій розділ Схеми — “Прогноз і основні напрямки комплексного розвитку економіки”. Основним завданням цього розділу є вивчення темпів, пропорцій і структури економіки регіону, формування стратегічних цілей і пріоритетів розвитку, визначення факторів економічного росту й структурної модернізації. Дається характеристика основних показників розвитку промисловості регіону, у тому числі за галузями і вида124
Ðîçä³ë 4
ми виробництв: видобуток енергетичних матеріалів, харчова промисловість і переробка сільськогосподарської продукції, легка промисловість, деревообробна й целюлозно-паперова промисловість, промисловість будівельних матеріалів, металургія й обробка металу, машинобудування, ремонт і монтаж машин та устаткування, виробництво й розподіл електроенергії, газу й води. У кожній галузі виявляються найважливіші проблеми, вирішення яких є необхідною умовою подальшого ефективного розвитку промислового комплексу, формуються першочергові завдання відродження промислового виробництва. Аналогічним образом розглядаються стан і стратегічні тенденції розвитку сільського господарства, будівельного комплексу, транспорту й зв’язку, наукової й інноваційної діяльності, ринкової інфраструктури. У четвертому розділі “Соціальний розвиток і підвищення добробуту населення” розглядається важлива складова сучасної економіки — соціальна сфера, перспективи розвитку під впливом сильних і слабких факторів її росту. У розділі дається стан і тенденції розвитку реальних доходів і витрат населення, виявляється значна галузева диференціація рівнів оплати праці, характеризується структура сукупних витрат домогосподарств регіону, структура споживаних продуктів харчування. У результаті формуються цілі розвитку, стратегічні переваги й обмеження, пріоритетні напрямки підвищення рівня життя населення. У галузях соціальної сфери: торгівля й ресторанне господарство, житлово-комунальне господарство, транспортне обслуговування населення, охорона здоров’я й соціальна допомога, культура й відпочинок, туризм і рекреаційна діяльність, розглядаються стан і тенденції розвитку, у кожній галузі виявляються основні проблеми розвитку (загрози, ризики), формуються цілі й пріоритетні напрямки розвитку. Розділ п’ятий Схеми присвячений формуванню територіальної структури господарства, включає прогноз тери125
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
торіальної структури населення (розселення населення по містах і районах регіону), прогноз територіальної структури об’єктів економічної діяльності й промислового виробництва (концентрація галузей промисловості у містах і районах), територіальну структуру виробництва товарів народного споживання, прогноз територіальної структури сільськогосподарського виробництва й територіальну структуру санаторно-курортного господарства. Власне кажучи, цей розділ являє собою детальне економічне районування: визначає територіально-виробничі комплекси, промислові зони, вузли й інші територіальні утворення. Виділяються території, на яких неможливе розміщення деяких підприємств (наприклад, у зв’язку з великим забрудненням природного середовища) або, навпаки, на яких є умови для нового будівництва більших підприємств, населених пунктів. У шостому розділі Схеми “Розселення й розвиток поселень” розглядаються тенденції формування систем розселення й типів поселень, що відбувається в комплексі з вирішенням проблем розвитку й розміщення продуктивних сил регіону й під впливом соціально-економічних факторів. У розділі аналізуються міські поселення, селища міського типу, сільське розселення, виявляється специфіка розселення населення регіону, установлюються фактори перспективного розвитку, заходи щодо реалізації стійкого розвитку поселень. У розділі виділяються населені пункти, у яких не рекомендується нове будівництво й розширення діючих підприємств; розробляються основні напрямки й черговість розвитку середніх і малих міст, передбачаються заходи щодо стабілізації росту великих міст, обґрунтовується система внутрірегіонального розселення. Сьомий розділ “Охорона навколишнього середовища” містить аналіз екологічної ситуації в регіоні, виявлення основних причин її погіршення: недосконалість територіальної структури регіону, висока енерго- і водоємкість господарства, широке використання отрутохімікатів у сільському госпо126
Ðîçä³ë 4
дарстві, застарілі промислові технології тощо, прогноз екологічної ситуації й стратегічні завдання на довгострокову перспективу. Розділ восьмий “Природно-техногенна й економічна безпека” містить прогнози ситуацій, обумовлених розміщенням на території регіону потенційно небезпечних об’єктів, на яких зберігаються пожежо-, вибухо- і хімічно небезпечні речовини; наявністю небезпечних природних явищ і процесів, викликаних метеорологічними, геологічними й гідрологічними причинами. Крім того, у цьому розділі приводяться прогнози інфекційних захворювань людей, захворюваність на соціально небезпечні хвороби (туберкульоз, СНІД). Економічна безпека регіону — це сукупність дії комплексу тих умов і факторів, при яких зберігається можливість підтримки адекватного стану економічного потенціалу. Складовими економічної безпеки є: економічна самостійність, причому насамперед як здійснення контролю над ресурсами регіону, можливість залучати й використовувати капітал на власній території, найбільш повно використати конкурентні переваги регіону; стабільність економіки як у ракурсі цілісності всієї економічної системи, так і окремих її елементів із блокуванням впливу дестабілізуючих факторів; здатність до розвитку на основі інноваційних стратегій з постійною модернізацією виробництва й створенням умов і гарантій підприємницької діяльності; підтримка необхідного рівня самодостатності економіки: забезпечення її необхідними природними, трудовими, фінансовими, інтелектуальними й інформаційними ресурсами. Економічна безпека регіону визначається широким колом геополітичних, економічних, адміністративно-правових, науково-технологічних, соціально- культурних, демографічних і екологічних факторів. Із прив’язкою до особливостей АРК [2] 127
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
вони повинні виконувати певні проблемно-орієнтовані завдання: збереження функціональних структур автономії в імовірних кризових ситуаціях майбутнього розвитку; забезпечення зовнішніх і внутрішніх імунітетів економіки автономії від дестабілізуючих впливів джерел безпеки; захищеність ресурсного потенціалу й економічних інтересів автономії; забезпечення конкурентоспроможності економіки на внутрішніх і світових ринках; забезпечення якості життя населення на рівні високоцивілізованих країн світового співтовариства. Досягнення необхідного рівня економічної безпеки автономії вимагає вирішення комплексу функціональних завдань. Їх можна розмістити у змістовній послідовності: створення системи моніторингу й ідентифікації загроз економічнійї безпеці, розробка стратегії й тактики їхнього блокування; істотне підвищення якості державного й господарського управління із чіткою координацією всіх рівнів прийняття рішень і підпорядкованості їхньої роботи єдиним цілям; впровадження нових методів управління, апробованих світовою практикою й адекватних особливостям економіки АРК; істотне зменшення тіньового сектора економіки автономії на основі заходів адміністративного, економічного й правового характеру; істотне посилення фінансового потенціалу реального сектора економіки з паралельним забезпеченням збалансованого розвитку бюджетної сфери й максимальним поліпшенням інвестиційного клімату АРК; здійснення структурної перебудови економіки з урахуванням відповідних відтворювальних, функціональних, 128
Ðîçä³ë 4
соціально-економічних і економіко-екологічних пропорцій; забезпечення соціального розвитку, адекватного розвитку економіки автономії зі стійким підвищенням зростання якості життя населення. У розділі дев’ятому Схеми “Військово-економічна безпека” дається оцінка військово-економічного потенціалу господарства регіону, стан якого визначається розвитком базових галузей промисловості й у першу чергу оборонно-промислового комплексу й тієї частини науково-технічного комплексу, що обслуговує оборонні й мобілізаційні потреби регіону й держави. Функціонуючи у взаємодії із цивільним сектором промислового комплексу, оборонне виробництво регіону відіграє системоутворюючу роль у вирішенні оборонних завдань, гарантуванні воєнно-економічної безпеки держави. Розділ десятий “Зовнішньоекономічна діяльність” розкриває питання шляхів нарощування експортного потенціалу регіону, розширення зовнішньоекономічних зв’язків з регіонами близького й далекого зарубіжжя, прикордонного співробітництва. Таким чином, Схема (прогноз) розвитку й розміщення продуктивних сил регіону на тривалу перспективу виявляє основні закономірності, тенденції й проблеми, що характеризують відтворення продуктивних сил у ретроспективі, визначає економічні, соціальні, демографічні й екологічні фактори, що впливають на розвиток продуктивних сил протягом найближчих років і в довгостроковій перспективі. Як прогнозний передплановий документ Схема допомагає управлінським структурам у визначенні прогнозних сценаріїв розвитку, залежно від ступеня й строків вирішення існуючих проблем, шляхом розробки політики програм соціально-економічного розвитку, а також у виборі найбільш ефективного й найменш витратного варіанта, що відповідає геополітичним і соціальним завданням розвитку регіону. Другу групу передпланових обґрунтувань у системі територіального управління становлять схеми й проекти районного 129
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
планування. Планувальні рішення схем і проектів районного планування дозволяють здійснити розміщення й проектування нових, розширення й реконструкцію існуючих великих об’єктів виробничої й невиробничої сфери, а також усіх видів магістральних і внутрішньорайонних комунікацій. До основних завдань районного планування відносять: регіональне розміщення промислових об’єктів з погляду максимального наближення їх до джерел сировини, палива, районів споживання, що буде знижувати витрати на перевезення матеріалів і готових виробів; раціональне розміщення населення й наближення його до місць роботи й житла; раціоналізація транспортних мереж з метою організації внутрішніх і зовнішніх перевезень вантажів і пасажирів; комплексне розміщення об’єктів інженерного забезпечення території: водопроводу, каналізації, енергопостачань і т. ін. комплексний розвиток усіх галузей народного господарства регіону; раціональне розміщення зон масового відпочинку населення з урахуванням місцевих природних і рекреаційних ресурсів; забезпечення охорони навколишнього середовища при новому будівництві або реконструкції старих підприємств; максимальне використання місцевих природних ресурсів при організації баз будівельної індустрії; раціональне зонування території при організації її функціонального використання; комплексне використання природних умов і ресурсів з метою їхньої раціональної експлуатації [4]. Основними видами районного планування є планування промислових районів і вузлів сільських адміністративних районів, районів більших міст, санаторно-курортних районів. 130
Ðîçä³ë 4
У системі територіального управління й проектування важливим передплановим документом є генеральний план міста (населеного пункту). На основі генерального плану міста вирішуються питання землекористування в межах поселень. У складі генерального плану розробляються прогнози територіального розвитку населеного пункту, а також принципові напрямки його функціонально-планувальних структур. У ньому формуються довгострокові перспективи розвитку міста (населеного пункту), його планувальної структури, промислових, комунально-складських та інших функціональних зон, структури систем обслуговування громадського транспорту, інженерного устаткування, а також заходи щодо охорони навколишнього середовища. Розробка й реалізація генеральних планів здійснюються за принципом безперервності планування, проектування й будівництва об’єктів на території поселень. Значною проблемою передпланових територіальних робіт є їхня інтеграція в єдину систему й, у першу чергу, комплексних містобудівних робіт з розселення й територіальної організації регіонів і робіт з територіального планування. Формування й розвиток нормативної бази проектування й планування територій необхідно здійснювати на всіх територіальних рівнях. Найважливіше місце в системі нормативів належить соціальним нормативам, які повинні уточнюватися, виходячи з функціональних потреб населення в соціальних послугах, можливостей їхнього досягнення на різних тимчасових етапах, з урахуванням досягнутого рівня забезпеченості й прогнозованих ресурсів [3].
4.3. Ïðîãðàìí³ äîêóìåíòè åêîíîì³÷íîãî ³ ñîö³àëüíîãî ðîçâèòêó ðåã³îí³â Державне регулювання економічного й соціального розвитку України здійснюється на основі цілісної системи прогнозних і програмних документів економічного й соціального розвитку країни, окремих галузей економіки й окремих 131
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
адміністративно-територіальних одиниць. Законом України “Про державне прогнозування й розроблення програм економічного і соціального розвитку України” [7,9] установлений загальний порядок розроблення, затвердження й виконання прогнозних і програмних документів, а також права й відповідальність учасників державного прогнозування й розроблення програм. Державне прогнозування економічного й соціального розвитку — це науково обґрунтоване передбачення напрямків розвитку країни, окремих галузей економіки й окремих адміністративно-територіальних одиниць, можливого стану економіки й соціальної сфери в майбутньому, а також альтернативних шляхів і строків досягнення параметрів економічного й соціального розвитку. Державне прогнозування й розроблення програм економічного й соціального розвитку України базується на таких принципах: принцип цілісності, що забезпечується розробленням взаємопогоджуваних прогнозних і програмних документів економічного й соціального розвитку України, галузей економіки та окремих адміністративно-територіальних одиниць на коротко- і середньострокові періоди; принцип об’єктивності, який полягає в тому, що прогнозні й програмні документи розробляються на основі даних органів державної статистики, уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань економічної політики, інших центральних і місцевих органів виконавчої влади , органів місцевого самоврядування, а також звітних даних з офіційних видань Національного банку України; принцип науковості, що забезпечується розробленням прогнозних і програмних документів економічного й соціального розвитку на науковій основі, постійним удосконалюванням методології й використанням світового досвіду в області прогнозування; 132
Ðîçä³ë 4
принцип гласності, який заключається в тому, що прогнозні й програмні документи є доступними для громадськості. Інформація про цілі, пріоритети і показники цих документів забезпечує суб’єктів підприємницької діяльності необхідними орієнтирами для планування власної виробничої діяльності; принцип самостійності, який полягає в тому, що місцеві органи виконавчої влади й органи місцевого самоврядування в межах своїх повноважень відповідають за розроблення, затвердження й виконання прогнозних і програмних документів економічного й соціального розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць; принцип рівності, що полягає в дотриманні прав і врахуванні інтересів місцевого самоврядування й суб’єктів господарювання всіх форм власності; принцип дотримання загальнодержавних інтересів, який полягає в тому, що органи виконавчої влади й органи місцевого самоврядування повинні здійснювати розроблення прогнозних і програмних документів, виходячи з необхідності забезпечення реалізації загальнодержавної соціально-економічної безпеки держави. Система прогнозних і програмних документів соціальноекономічного розвитку поєднує чотири групи документів: Перша група — прогнози економічного й програмного розвитку України на середньо- і короткостроковий період. Прогноз соціально-економічного розвитку України на середньостроковий період розробляється на п’ять років. У цьому прогнозі відображається: аналіз соціально-економічного розвитку країни за попередній період і характеристика головних проблем розвитку економіки й соціальної сфери; очікувані зміни зовнішньополітичної й зовнішньоекономічної ситуації і їхній вплив на економіку країни; оцінка впливу можливих заходів державної політики в прогнозному періоді на розвиток економіки й соціальної сфери; 133
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
цілі та пріоритети економічного і соціального розвитку в середньостроковому періоді й пропозиції по напрямках державної політики в цей період; прогноз кон’юнктури на внутрішніх і зовнішніх ринках стратегічно важливих видів товарів та послуг; основні макроекономічні та інші необхідні показники і баланси економічного й соціального розвитку, у тому числі в розрізі галузей економіки, АР Крим, областей, міст Києва і Севастополя; висновки по тенденціях розвитку економіки країни протягом п’яти років, альтернативні сценарії розвитку країни. Прогноз соціально-економічного розвитку України на короткостроковий період (1 рік) включає: аналіз соціально-економічного розвитку країни за минулий і поточний роки й характеристику головних проблем розвитку економіки та соціальної сфери; очікувані зміни зовнішньополітичної й зовнішньоекономічної ситуації та їхній вплив на економіку країни; основні макроекономічні й інші необхідні показники і баланси економічного й соціального розвитку, у тому числі в розрізі галузей економіки, АР Крим, областей, міст Києва і Севастополя; висновки про розвиток економіки країни у наступному році. Показники прогнозу економічного й соціального розвитку України на короткостроковий період використовуються для розроблення Державної програми економічного й соціального розвитку України, а також для оцінки надходжень і формування показників Державного бюджету України. Другу групу прогнозних і програмних документів представляє Державна програма економічного й соціального розвитку України на короткостроковий період, розроблювана щорічно в тісному зв’язку із проектом Державного бюджету України. У цій програмі конкретизуються заходи, передбачені 134
Ðîçä³ë 4
в програмі діяльності Кабінету Міністрів України, і завдання, сформульовані в щорічному посланні Президента України Верховній Раді України про внутрішнє й зовнішнє становище України. Система заходів з реалізації державної політики в програмі приводиться із вказівкою періодів виконання й виконавців. У державній програмі також міститься перелік державних цільових програм, фінансованих за рахунок коштів державного бюджету. Третю групу прогнозних і програмних документів включають прогнози економічного й соціального розвитку АР Крим, областей, районів, міст на середньостроковий період і програми економічного й соціального розвитку АР Крим, областей, районів, міст на короткостроковий період. У прогнозі на середньостроковий період відображається аналіз соціально-економічної ситуації в адміністративно-територіальних одиницях за попередній період, приводиться стан використання природного, виробничого, науковотехнічного й трудового потенціалу, екологічна ситуація у відповідних адміністративно-територіальних одиницях. Прогноз містить можливі шляхи вирішення головних проблем розвитку економіки й соціальної сфери відповідної адміністративно-територіальної одиниці, цілі й пріоритети соціально-економічного розвитку в середньостроковий період і пропозиції щодо заходів місцевих органів виконавчої влади й органів місцевого самоврядування для їхнього досягнення. Програми економічного й соціального розвитку АР Крим, областей, районів, міст складаються щорічно й погоджуються із проектом Державної програми економічного й соціального розвитку України за відповідний рік. Структурно річна програма адміністративно-територіальної одиниці складається з 11 розділів: 1. Аналіз економічного й соціального розвитку за попередній період. 135
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
2. Цілі й пріоритети економічного й соціального розвитку наступного року. 3. Шляхи вирішення головних проблем розвитку економіки й соціальної сфери і досягнення поставлених цілей. 4. Фінансові ресурси (джерела формування, фінансування заходів, фінансовий стан суб’єктів господарювання). 5. Ринкові перетворення (реформування відносин власності, розвиток підприємництва, формування конкурентного середовища на регіональних ринках). 6. Механізми регулювання (управління об’єктами комунальної власності, інвестиційна діяльність, реалізація державних цільових програм і регіональних програм). 7. Розвиток реального сектору економіки (структурні зрушення, паливно-енергетичний комплекс, промисловість, агропромисловий комплекс, транспорт і зв’язок, науково-технічна сфера, виробництво споживчих товарів і послуг). 8. Зовнішньополітична діяльність. 9. Соціальна сфера (демографічна ситуація, зайнятість населення й ринок праці, грошові доходи населення й заробітна плата, соціальне забезпечення, пенсійна реформа, житлово-комунальне господарство). 10. Гуманітарна сфера (охорона здоров’я, освіта, культура, туристсько-рекреаційна галузь). 11. Природокористування й безпека життєдіяльності людини (розвиток мінерально-сировинної бази, охорона навколишнього природного середовища, техногенна безпека, охорона праці). Крім перерахованих розділів програми економічного й соціального розвитку АР Крим, областей, районів включають перелік об’єктів будівництва, які будуть фінансуватися наступного року за рахунок бюджетних коштів, показники розвитку підприємств і організацій комунальної власності. Четверта група прогнозних і програмних документів включає прогнози розвитку окремих галузей економіки на середньостроковий період і програми розвитку окремих галузей економіки. 136
Ðîçä³ë 4
На галузевому рівні прогнози розвитку галузей економіки розробляються на 5 років, а період дії програм залежить від специфіки галузі й поставлених завдань і визначається Кабінетом Міністрів України.
4.4. Òåðèòîð³àëüíå ïðîãðàìíî-ö³ëüîâå ïëàíóâàííÿ é óïðàâë³ííÿ Методологія, що лежить в основі програмно-цільового управління, базується на системному, комплексному підході до управління соціально-економічними об’єктами й процесами і використовує різні інструменти управлінського впливу. Незалежно від виду способів, інструментів реалізації програмно-цільового методу управління вони повинні забезпечувати інтеграцію цілеспрямованих дій на вирішення проблем, спільну участь різних регіонів, галузей, відомств, організацій, що функціонують в умовах ринкових відносин і різноманітті форм власності. Така інтеграція вимагає взаємодії учасників вирішення єдиної проблеми, координації їхніх дій у просторі й у часі, залучення та використання ресурсних можливостей різних суб’єктів-учасників, включаючи державу, регіони, підприємства й інші організації. Як показують теоретичні дослідження, а також багаторічний вітчизняний і закордонний досвід, найбільш вдалою формою реалізації програмно-цільового підходу в управлінні об’єктами й процесами соціально-економічної природи, універсальним інструментом програмно-цільового управління економікою служать цільові програми. Цільова програма являє собою сукупність намічених до планомірного проведення, погоджених за змістом, скоординованих у просторі й у часі, забезпечених ресурсами різнохарактерних заходів (дій) спрямованих на вирішення насущної проблеми, що не може бути забезпечене без концентрації зусиль і коштів для досягнення поставленої мети [8]. 137
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
У цьому визначенні підкреслюються такі ознаки, властивості цільових програм: програмність, що характеризується наявністю плану проведення комплексу взаємозалежних, погоджених програмних дій; цілеорієнтованість, що виражається спрямованістю програмних заходів на досягнення мети у вигляді вирішення єдиної, загальної проблеми; комплексність у вигляді поєднання різноманітних заходів, що забезпечують вирішення програмної проблеми; ресурсозабезпеченість, що відображає підкріплення програмних дій ресурсами в необхідній кількості, концентрацією ресурсів у рамках програми; результативність (ефективність), яка проявляється в тому, що успішне рішення програмної проблеми не може бути досягнуте іншими, непрограмними засобами, без проведення програмних заходів і зосередження ресурсів. Поділ цільових програм на види, групи або класи є досить складним завданням, тому що кожна програма настільки багатогранна, що віднести її до одного певного виду складно. Так, у рівнях розробки цільових програм можна виділити програми державного, регіонального (наприклад, АРК, області) і муніципального рівня. При цьому державні цільові програми можуть охоплювати всю територію держави й здійснюватися центральними органами виконавчої влади, а можуть вирішувати окремі проблеми розвитку економіки й суспільства, а також проблеми розвитку окремих галузей економіки й адміністративно-територіальних одиниць, які вимагають державної підтримки. Закон України “Про державні цільові програми” [6] за напрямками виділяє такі програми: економічні, спрямовані на вирішення комплексних галузевих і міжгалузевих проблем виробництва, підви138
Ðîçä³ë 4
щення його ефективності і якісних характеристик, забезпечення ресурсозбереження, створення нових виробництв, розвиток виробничої кооперації; наукові, метою яких є забезпечення виконання фундаментальних досліджень в області природничих, суспільних і технічних наук; науково-технічні, які розробляються для вирішення найважливіших науково-технічних проблем, створення принципово нових технологій, способів виробництва, матеріалів, іншої наукомісткої й конкурентоспроможної продукції; соціальні, які передбачають рішення проблем підвищення рівня і якості життя, проблем безробіття, посилення соціального захисту населення, поліпшення умов праці, розвиток охорони здоров’я й освіти; національно-культурні, спрямовані на розв’язання проблем національно-культурного розвитку, збереження національно-культурної спадщини, задоволення інтелектуальних і духовних потреб людини; екологічні, метою яких є здійснення природоохоронних заходів, попередження катастроф екологічного характеру й ліквідація їхніх наслідків; оборонні, які розробляються з метою посилення обороноздатності держави; правозахисні, спрямовані на забезпечення правозахисної діяльності, боротьбу зі злочинністю. При цьому слід зазначити, що цільова програма може розглядатися і як соціальна, і як науково-технічна, і як зовнішньоекономічна. Будь-які цільові програми є тією чи іншою мірою регіональними й галузевими, тому що їхні цілі , що характеризують, завдання, заходи свідомо пов’язані з певними територіями країни й галузями економіки. Що стосується територіальної природи, то вона об’єктивно властива будь-якій цільовій програмі, тому що дія програми відбувається в певно139
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
му територіальному просторі, а об’єкти програмних заходів розташовані на певних територіях. Територіальна прив’язка обумовлена неминучою потребою кожної цільової програми у використанні земельних, водних, лісових ресурсів та інших природних багатств. Безсумнівно, що територіальний фактор накладає відчутний відбиток на цілі й завдання програм поза залежністю від їхнього виду й масштабу. Особливо це стосується програм соціальної орієнтації, які за своєю суттю не можуть бути позатериторіальними. Адже природа соціальних програмних потреб виникає зі складу й структури людей, що населяють територію, і складається під впливом географічних, природно-кліматичних, історичних умов, найтісніше пов’язаних з територією [8]. Автори підручника “Програмно-цільове планування й управління” [8] доповнили класифікацію цільових програм, розділивши їх на дві групи залежно від ролі, яку вони відіграють в управлінні економікою країни й регіонів. Така класифікація в теорії й практиці програмно-цільового управління, власне кажучи, відсутня, що завдає серйозної шкоди ефективному застосуванню цільових програм в управлінні. За ознакою ролі цільових програм у управлінні економікою запропоновано виділити цілеорієнтуючі програми й цілереалізу6 ючі програми. Цілеорієнтуючі програми, або програми6концепції, покликані орієнтувати й обґрунтовувати постановку цілей на довгострокову перспективу. Вони являють собою новий якісний етап у розвитку цільового прогнозування. За своїм характером такі програми займають проміжне положення між цільовими прогнозами й цілереалізуючими програмами. Від перших їх відрізняє наявність сформульованої загальної програми дій, опису засобів досягнення поставлених цілей, від других — відсутність явно виражених, детально накреслених заходів із вказівкою на виконавців. Особливістю розробки програм, що орієнтують (концепцій), є те, що вони формуються у вигляді комплексу уза140
Ðîçä³ë 4
гальнених заходів і синтетичних показників, не доводяться до явно виражених адресних доручень виконавцям. Така побудова програм-концепцій обумовлена їхнім головним завданням — обґрунтувати й викласти генеральну лінію цілеспрямованих дій на вирішення великих народногосподарських проблем, виробити й обґрунтувати концепцію, генеральну лінію розвитку економіки, що забезпечить розв’язання цих проблем. Концепція як система уявлень про стратегічні цілі і завдання регіону покликана запропонувати: соціально-економічні орієнтири й параметри збалансованого, стійкого розвитку й функціонування соціальноекономічного комплексу регіону; рекомендації з урахування особливостей реформування й структурної перебудови економіки регіону в умовах переходу до ринкових відносин; шляхи й методи досягнення основних цілей соціальноекономічного розвитку регіону в середньостроковій перспективі при різних сценаріях розвитку; цілі, намічувані регіональними органами влади й управління, щодо розв’язання найважливіших проблем соціально-економічного розвитку регіону. Структурний макет програми-концепції може включати такі розділи: 1. Тенденції соціально-економічних процесів за попередній період (10–15 років) і основні проблеми соціально-економічного розвитку регіону. У цьому розділі, на основі аналізу процесів за попередній період, приводиться перелік сформованих у регіоні тенденцій, наприклад: неконкурентоспроможність виробленої продукції у окремих галузях; відсутність інвестицій, слабкий розвиток ринкової інфраструктури; зниження державного впливу на діяльність підприємств регіону; 141
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
погіршення демографічної ситуації, зростання злочинності, безробіття й т.ін. Виділяються основні проблеми регіону, що вимагають першочергового розв’язання. 2. Передумови соціально-економічного розвитку регіону. У цьому розділі розглядаються передумови, які маж в совєму розпорядженні регіон, і які можуть стати основою його розвитку: а) природно-ресурсні: рекреаційні ресурси (клімат, природно-ландшафтна унікальність регіону, біоресурси озер, лікувальні грязі, мінеральні води й т.ін.), мінерально-сировинні, паливно-енергетичні, земельні, водні, лісові; б) економіко-географічні: виробничий потенціал, транспортна інфраструктура, потенціал будівельної індустрії, потенціал сільськогосподарського виробництва; в) соціальні: наявність трудового потенціалу з високим освітнім і культурним рівнем, наявність постійного населення, адаптованого до місцевих умов життєдіяльності; розвинена система освіти й науки, особлива культура, що відображає специфіку регіону, традиції населення, що його населяє; г) інституціональні: конституційно певне розмежування прав, відповідальності державних структур, органів місцевого самоврядування; формування багатоукладної економіки на основі процесів приватизації, акціонування підприємств регіону, створення ринкових інститутів, розвиток малого бізнесу. 3. Стратегічні цілі й найважливіші завдання керованого соціально-економічного росту. Політика керованого соціально-економічного росту припускає не тільки вирішення поточних завдань регіону, але й здійснення принципово нових напрямків, шляхів і способів розв’язання пріоритетних соціальних, економічних, технікотехнологічних, екологічних проблем, формування моделі розвитку регіону. Цільовою настановою для керівництва будь-якого регіону є підвищення добробуту жителів регіону, захист їхніх інте142
Ðîçä³ë 4
ресів і забезпечення безпеки у всіх сферах діяльності. Відповідно до цього формується стратегічна мета розвитку економіки регіону — формування високорозвиненої соціально орієнтованої економіки, що забезпечує досягнення стійкого економічного зростання й вирішення соціально-економічних завдань із метою задоволення життєвих потреб та підвищення якості життя населення регіону. Для досягнення стратегічної мети кожний регіон визначає для себе ключові завдання. До них можуть бути віднесені: забезпечення прогресивних структурних зрушень у виробничому секторі й підвищення на цій основі ефективності та конкурентоспроможності підприємств; реформування форм власності, розвиток різних секторів економіки, забезпечення енергетичної й екологічної безпеки на всій території регіону й інші залежно від особливостей розвитку кожного регіону. 4. Основні напрямки структурних перетворень. Для довгострокового ефективного соціально-економічного розвитку необхідна структурна перебудова економіки, орієнтована на формування й підтримку тих секторів економіки, які виробляють прибуткову, конкурентоспроможну продукцію, підтримують фінансовий і товарний потенціал регіону. Так, особливості соціально — економічної й геополітичної ситуації АР Крим (унікальні природні умови й рекреаційні ресурси, вигідне економіко-географічне положення, наявність транспортних, агропромислових комплексів) визначають необхідність збалансованого розвитку таких напрямків: 1) Ресурсного, орієнтованого на раціональне використання курортно-рекреаційного потенціалу регіону. 2) Транспортного, орієнтованого на створення торговотранзитної території, з функціонуючим на базі використання приморського положення, ресурсів світового океану й узбережжя, морегосподарським комплексом. 3) Соціально орієнтованого на підтримку зайнятості населення й створення нових робочих місць на основі розвитку ефективного сільського господарства й переробної промисло143
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
вості, розвитку спеціалізованих машинобудівних і суднобудівних підприємств. 4) Екологічно орієнтованого на збереження природи, відновлення порушеного навколишнього середовища, використання поновлюваних ресурсів. 5) Інноваційного, орієнтованого на підтримку високих технологій, науки й освіти. Оскільки фінансові ресурси регіону обмежені й не дозволяють здійснювати комплексну широкомасштабну структурну перебудову економіки регіону, необхідний вибір обмеженої кількості пріоритетних напрямків з переліку найбільш значущих і ефективних. Для цього в розділі аналізується галузева структура господарського комплексу: паливно-енергетичні, металургійні, військово-промислові, машинобудівні, хімічні, продовольчі, будівельні, транспортно-комунікаційні, сільськогосподарський комплекси й робиться висновок про обмеженість розвитку одних і перспективний розвиток інших. 5. Складові політики керованого соціально-економічного росту. У розділі розглядаються такі складові політики керованого соціально-економічного росту, як інвестиційні, соціальні, екологічні, бюджетні, інституціональні, територіальні, зовнішньоекономічна політики. Регіональна інвестиційна політика головною своєю метою ставить підвищення ефективності й масштабів інвестиційної діяльності на основі розширення набору й поліпшення якісних параметрів інвестиційних проектів; удосконалювання галузевої й територіальної структури інвестицій; мобілізації внутрішніх джерел і залучення зовнішніх інвестицій; використання прогресивних форм організації інвестиційної діяльності. Головні завдання регіональної політики відносно приватних інвесторів полягають у тому, щоб, не втручаючись у їхню діяльність: створити необхідні умови для підвищення інвестиційної активності й надійного захисту розташовуваних коштів; 144
Ðîçä³ë 4
знизити інвестиційні ризики й тим самим прискорити процес трансформації нагромаджень в інвестиції у вигляді участі на паях, гарантій і розвитку системи страхування; сприяти мобілізації коштів дрібних вкладників із забезпеченням державних гарантій, що дозволяють приватним інвесторам бути впевненими у зворотності своїх інвестицій. Основний зміст і спрямованість регіональної інвестиційної політики полягають в обґрунтуванні й послідовній реалізації комплексу економічних, організаційно — правових і соціальних заходів, орієнтованих на вирішення вище названих завдань. Найбільш ефективними коштами мобілізації інвестиційного потенціалу регіону є фінансове сприяння інвесторам з боку регіональної адміністрації, що передбачає використання механізму пільгового кредитування інвестицій, страхування інвестиційних проектів і інвестиційних кредитів, безповоротне (частково або повністю) фінансування значущих інвестиційних проектів. Основним інструментом фінансового сприяння інвестиційним проектам є регіональні цільові програми. З метою концентрації фінансових ресурсів і досягнення ефекту в найкоротший строк кількість одночасно реалізованих програмами заходів буде здійснюватися на конкурсній (аукціонної) основі. У розміщенні державних замовлень буде розширюватися застосування конкурсів і тендерів. Один з важливих напрямків підтримки інвестиційної діяльності пов’язаний з використанням заходів податкового регулювання. У зв’язку з цим доцільно вивчити можливі форми податкового заохочення інвесторів для внесення обґрунтованих пропозицій у щорічну регіональну інвестиційну програму. Поряд з економічними й організаційно-правовими заходами стимулювання інвестиційної діяльності необхідні заходи щодо зниження трансакційних витрат інвесторів. Цими захо145
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
дами передбачається розвиток інформаційної структури інвестиційного ринку, розроблення методичного супроводу процедур сертифікації інвестиційних проектів і надання державних гарантій інвесторам, регулювання тарифів на послуги природних монополій, захист власності й особистості інвестора від зазіхання кримінальної сфери. До центральних напрямків соціальної політики належать підвищення рівня життя населення й підтримка його соціально найбільш уразливих груп. Зниження загального рівня, а також посилення необґрунтованої соціальної й територіальної нерівності в рівні і якості життя є джерелом загострення соціальної напруженості, росту недовіри до регіональної й місцевої влади, що стає гальмом економічного й соціального розвитку регіону. Для ефективної реалізації програм соціальної підтримки населення необхідні фінансові ресурси, зростання яких можна досягнути за рахунок таких заходів: зниження податкового тягаря на малий і середній бізнес, що буде сприяти підвищенню його рентабельності й розвитку, а отже, і розширенню оподатковуваної бази; перерозподіл чистого рентного доходу, що утвориться на великих промислових підприємствах-монополістах при експлуатації цінних природних ресурсів; створення умов і можливостей для населення заробляти гроші й забезпечувати соціально прийнятний рівень життя самостійно, що дозволить істотно знизити соціальне навантаження на бюджет; раціоналізація використання ресурсів, що направляють на розв’язання соціальних проблем регіону (ревізія існуючої системи пільг, поступовий перехід від видачі пільг окремим професійним і галузевим групам до регулювання їхніх доходів через заробітну плату, скорочення зайвих адміністративних витрат й інших нераціональних витрат у соціальній сфері, оптимізація 146
Ðîçä³ë 4
співвідношення платних та безкоштовних послуг у соціальних галузях). Одним з основних напрямків трудової політики варто вважати зміну моделі зайнятості населення, в основу якої повинне бути покладене створення високоприбуткових і стабільних робочих місць. Демографічна політика повинна забезпечити зниження смертності населення в цілому й дитячої смертності, зокрема формування певних стандартів репродуктивного поводження населення, збереження мінімальних міграційних потоків за межі регіону, удосконалювання якісних характеристик населення: здоров’я, освіти, кваліфікації, сімейного стану, очікуваної тривалості життя й т.ін. — індикаторів реальної динаміки процесів відтворення населення. Основою для подолання негативних тенденцій демографічного розвитку є підвищення реальної заробітної плати й доходів населення. Крім того, необхідні такі додаткові заходи, як: збільшення обсягів фінансування регіональних програм, спрямованих на поліпшення здоров’я й скорочення рівня смертності окремих соціально незахищених груп населення; регулювання міграційної політики, збільшення допомоги, що виділяється на дітей при народженні, й т.ін. На основі зростання економіки в регіоні повинна одержати подальший розвиток сфера соціальних послуг з ширшим впровадженням ринкових механізмів. Необхідно забезпечити також вирівнювання забезпеченістю послугами галузей соціальної сфери шляхом оптимізації територіального розміщення установ, створення мобільних підрозділів з обслуговування населення, що проживає у віддаленій місцевості. Критеріями соціальних гарантій в області охорони здоров’я є одержання населенням обов’язкових і додаткових медичних послуг із правом вибору громадянами будь-якої установи й лікаря. Критеріями соціальних гарантій в області культури повинна стати доступність і забезпеченість населення якісними 147
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
послугами соціально-культурних центрів, організованих і функціонуючих у кожному населеному пункті. Критеріями соціальних гарантій у галузі освіти є обов’язкова безкоштовна загальна середня освіта й на конкурсній основі безкоштовна середня й вища професійна освіта. Проведення соціальної політики повинне здійснюватися з урахуванням інтересів і проблем різних верств і груп населення (молоді, учасників ВВВ, інвалідів і т. ін.). Екологічну політику варто розглядати в тісному зв’язку з економічним розвитком, оскільки саме він багато в чому визначає стан навколишнього середовища й масштаби робіт з його оздоровлення. Необхідно також докорінно перебудувати екологічну стратегію традиційної боротьби зі шкідливими викидами шляхом удосконалювання роботи очисних споруджень, на боротьбу з ними безпосередньо у виробничому процесі: перехід на замкнуті безвідходні (або маловідходні) технології, що дають вищий екологічний ефект у порівнянні з традиційними заходами. Важливим джерелом фінансування заходів щодо оздоровлення навколишнього середовища варто вважати впровадження діючого механізму платного природокористування, що включає рентні й компенсаційні платежі — відрахування на екологічні проблеми. Пріоритетним завданням екологічної політики є здійснення завчасного комплексу заходів, спрямованих на максимально можливе зниження ризиків виникнення надзвичайних ситуацій, а також зменшення матеріальних втрат і розмірів збитку навколишньому середовищу, що створює необхідні умови стійкому розвитку регіону, залученню в регіон інвестицій і ефективному використанню на ці цілі наявних ресурсів. У результаті реалізації намічених засобів створяться сприятливі умови щодо забезпечення гарантованої безпеки й нормальної життєдіяльності населення регіону, його соціально-політичних і інших структур при будь-яких загрозах і впливах природного й техногенного характеру. Цілі бюджетної політики: 148
Ðîçä³ë 4
забезпечити повне й стійке виконання фінансових зобов’язань регіону на всіх рівнях влади; розвинути стимулюючі елементи, насамперед у рамках ефективної податкової політики; знизити витрати, пов’язані з функціонуванням адміністрації регіону. Зазначені цілі можуть досягатися в рамках чотирьох основних напрямків: створення ефективної системи управління регіональними фінансами, основними принципами якої є фінансова відкритість і твердий бюджетний контроль; зниження вартості функціонування регіональної влади; збалансованість ресурсів, повноважень і відповідальності на всіх рівнях бюджетної системи. Цілі територіальної політики носять довгостроковий характер і зв’язані зі стратегічними напрямками соціально-економічного розвитку регіону. Головними цілями є: зміцнення економічної єдності регіону на основі принципів централізму, місцевого самоврядування й формування регіонального ринку; підвищення рівня якості життя населення, забезпечення приблизно рівних умов соціального розвитку у всіх адміністративно — територіальних утвореннях регіону; усіляке використання регіональних факторів і сприятливих передумов для формування в адміністративнотериторіальних утвореннях ефективної соціально орієнтованої економіки. Для успішної реалізації територіально-економічної політики передбачається створення системи правових і організаційно-економічних норм науково-технічних і проектних робіт, удосконалювання механізмів регіонального регулювання територіального розвитку. Об’єктами особливої уваги з боку регіональних органів влади повинні стати проблемні адміністративно-територіальні утворення, які виділяються залежно від рівня розвитку, гли149
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
бини кризових процесів, значення у вирішенні загальнорегіональних соціально-економічних завдань. 6. Етапи становлення нової моделі економіки й соціальної сфери регіону. Критерії оцінки реалізації концепції. Концепцію довгострокового соціально-економічного розвитку регіону доцільно розділяти на кілька тимчасових етапів, установлюючи для кожного свої проміжні цілі. Як критерій оцінки реалізації концепції може використовуватися інтегральний показник соціально-економічного розвитку регіону, сформований на основі ряду показників. До них можуть входити: демографічні (очікувана тривалість життя, років; чисельність населення, тис. чол.), соціальні (купівельна спроможність середньодушових грошових доходів — відношення грошових доходів до прожиткового мінімуму, раз; частка населення з доходами вище прожиткового мінімуму в загальній чисельності населення, %; частка зайнятих у загальній чисельності економічно активного населення, %), економічні (валовий регіональний продукт регіону на душу населення, тис. грн.). Стійке зростання інтегрального показника буде свідчити про позитивні тенденції зміни соціально-економічного становища регіону. Змістовна структура цілереалізуючих програм відрізняється від цілеорієнтуючих програм і включає цільові, функціональні, виконавчі, ресурсні, організаційний блоки. Цільовий блок містить характеристику головної мети програми й підцілей різних рівнів, що визначають у сукупності цільову настанову програми. Зміст цільового блоку покликано, з одного боку, відбити спрямованість, цільову орієнтацію програми, з іншого, — представити модель “дерева цілей” програми. Програмне цілепокладання або цілевстановлення — це постановка цілей програми, побудова впорядкованої ієрархічно організованої сукупності цільових орієнтирів, показників, обґрунтування їхньої сумісності й досяжності з урахуванням наявності інших програмних цілей, ресурсних та 150
Ðîçä³ë 4
інших обмежень. Цілі управління соціально-економічними процесами поділяють на цілі стабілізації, розвитку й відновлення [8]. Цілі стабілізації містять збереження системи, забезпечення її стабільності, закріплення досягнутого рівня виробництва, споживання, використання ресурсів або станів системи (наприклад, співвідношення між різними видами виробленої продукції, темпів росту, рівня зайнятості, ступеня безпеки). Цілі розвитку містять зміну системи, поліпшення її властивостей, створення додаткових елементів, якими дана система не володіє, або досягнення нового стану, до якого прагне система, її користувачі. Цілі відновлення містять створення принципово нової системи на основі існуючої або замість неї, здатної виконувати те саме або більш широке коло функцій, що має більш прогресивну структуру, функціонує більш ефективно і якісно. Функціональний блок цільової програми являє собою сукупність погоджених за змістом й ув’язаних у часі здійснення функціональних заходів, спрямованих на досягнення мети програми. Ступінь деталізації заходів залежить від необхідного рівня глибини пророблення програми. У складі функціональних заходів необхідно розглядати не тільки основні, безпосередньо орієнтовані на цілі програми, а й заходи, проведення яких необхідно для здійснення основних. Виконавчий (адресний) блок програми формується з метою ув’язування заходів програми з їхніми виконавцями в особі державних і недержавних, комерційних і громадських організацій різних форм власності, різних інститутів, міністерств і відомств, що беруть участь у реалізації програми, включаючи її фінансування. При формуванні виконавчої структури програми функціональні заходи деталізуються й конкретизуються стосовно адресатів. Ресурсний блок характеризує якісні й кількісні параметри ресурсного забезпечення програми, тобто обсяги й види ма151
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
теріальних, трудових, інформаційних, фінансових ресурсів, необхідних для реалізації програми, і джерела їхнього одержання. У складі джерел ресурсного забезпечення вказуються бюджетні кошти, кошти учасників програми, інші залучені кошти. Організаційний блок програми характеризує організацію її розробки, склад і функції органів, що беруть участь у розробці, структуру, права й обов’язки органів, що керують здійсненням програми, особливості господарського механізму управління розробкою й реалізацією програми. До складу організаційного блоку входять координаційні плани й планиграфіки виконання програми. Наведена блокова структура цільової програми розкриває зміст програми й носить укрупнений характер. У процесі побудови програми її елементи деталізуються, що надає їй більше конкретного і конструктивного характеру.
˳òåðàòóðà 1. Шнипер Р. И., Новосёлов А.С. Региональные проблемы рынковедения: экономический аспект. — Новосибирск: Наука, 1993. 2. Схема6прогноз розвитку i розмiщення продуктивних сил Автономної Республiки Крим на перiод до 2015 року. — К.: РВПС України НАН України, 2005. — 195 с. 3. Планирование экономического и социального развития регионов./ Е.Н. Матвеева, В.И. Малахов, Е.П. Муравьёв и др.; Под ред. В.И. Малахова, Е.Н. Матвеевой. — М.: Высшая школа, 1987. — 335 с. 4. Розмiщення продуктивних сил України: Пiдручник/ Є.П. Качан, М.О.Ковтонюк, М.О. Петрига та iн.; За ред. Є.П. Качана. — К.: Вища школа, 1998. — 375 с. 5. Маршалова А.С., Новосёлов А.С. Управление экономикой региона: Учебное пособие. — Новосибирск: Сибирское соглашение, 2001. — 404 с. 6. Закон України “Про державнi цiльовi програми” // Вiдомостi Верховної Ради України. — 2004. — №25. 7. Постанова Кабiнету Мiнiстрiв України “Про розроблення прогнозних і програмних документiв економiчного i соцiального
152
Ðîçä³ë 4
розвитку та складання проекту державного бюджету” вiд 26 квiтня 2003 р., №621. 8. Райзберг Б.А., Лобко А.Г. Программно-целевое планирование и управление: Учебник. — М.: ИНФРА-М, 2002. — 428 с. 9. Закон України “Про державне прогнозування та розроблення программ економiчного i соцiального розвитку України” // Вiдомостi Верховної Ради України. — 2000. — №25.
Ïèòàííÿ äëÿ ñàìîêîíòðîëþ 1. Назвіть завдання територіального планування. 2. Яким вимогам повинна відповідати система планово-прогнозних документів? 3. Які документи включені до складу територіальних передпланових документів? 4. Які завдання й структура Схеми-прогнозу розвитку й розміщення продуктивних сил регіону? 5. Яка роль планувальних рішень схем і проектів районного планування в системі територіального управління? 6. Які питання вирішує генеральний план міста (населеного пункту)? 7. На яких принципах базується державне прогнозування й розробка програм економічного й соціального розвитку України? 8. Які документи входять у систему прогнозних програмних документів соціально-економічного розвитку України? 9. Назвіть розходження цілеорієнтуючих і цілереалізуючих програм. 10. Як розрізняються територіальні програми за цільовою спрямованістю й видом програмних проблем? 11. Яка типова структура регіональних програм? 12. Як здійснюється фінансування регіональних програм?
153
Ðîçä³ë 5. ÎÑÎÁËÈÂÎÑÒ² ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÅÊÎÍÎ̲×ÍÈÌ ² ÑÎÖ²ÀËÜÍÈÌ ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ Ì²ÑÒ 5.1. Îñíîâí³ ôóíêö³¿ é çàâäàííÿ óïðàâë³ííÿ íà ð³âí³ ì³ñüêèõ óòâîðåíü До визначення поняття “місто” в різних країнах і в різні часи підходили по-різному. У більшості країн Західної Європи найпоширенішою і офіційно прийнятою ознакою визначення міста служила кількісна теорія. Відповідно до цієї теорії “містом називається значне й тривале скупчення людей на порівняно незначній території” [1]. У роботах вітчизняних учених відзначено, що використання лише кількісної теорії для визначення поняття міста недостатньо, тому що місто є одночасно й політико-адміністративною, і соціальною, і економічною категорією [6,8,12]. Місто являє собою цілісну просторову соціально-економічну систему, що є первинним елементом територіального поділу праці й місцем життєдіяльності значної частини населення країни. Міста відіграють визначальну роль у поступальному суспільно-економічному розвитку: удосконалюванні техніки й технології, підвищенні ефективності матеріально-технічної бази людської діяльності; росту професійного й кваліфікаційного рівня працівників; посиленні участі держави в розвитку зовнішньоекономічних зв’язків і ролі в міжнародному поділі праці; формуванні повноцінної сфери обігу й фінансово-кредитної системи; створенні умов для духовного й творчого розвитку людей. Механізм управління регіональним розвитком , що сформувався в 30-і рр., коли найважливішим стратегічним завданням було створення важкої промисловості, визначив напрямки розвитку багатьох міст і методи управління ними. Принцип пріоритету галузевої системи управління був загальновизна154
Ðîçä³ë 5
ним, а процес управління регіональною економікою носив другорядний, підлеглий характер. Територія розглядалася як сукупність підприємств і матеріальних ресурсів, що виділялись на розвиток підприємств. Галузеві матеріальні ресурси використовувалися також і на створення й функціонування об’єктів невиробничої сфери. Основним методом акумуляції коштів для будівництва об’єктів загальнорегіональної інфраструктури був метод участі на паях, що представляв собою натуральний внесок підприємств у будівництво або ремонт об’єктів загальноміського призначення, будівництво житла й установ невиробничої сфери. До негативних наслідків адміністративно — розподільної системи й пріоритету галузевого управління можна віднести: — Хронічне відставання розвитку соціальної інфраструк6 тури, кошти на яку виділялися за залишковим принципом. — Відсутність комплексності в розвитку територій. В умовах, коли кожна галузь самостійно вирішує питання свого розміщення й масштаби розвитку своїх підприємств, важко говорити про збалансованість між різними елементами регіональної економіки й загальнорегіональних ресурсів. — Невідповідність між правами, відповідальністю регіональних органів влади й можливостями їхньої реалізації. Це проявлялося у відсутності економічної залежності між ефективністю діяльності виробництв, що розміщаються на території, і економічними можливостями соціально-економічного розвитку цієї території. Завдання й функції органів управління регіонами всіх рангів, включаючи міста, законодавчо перевищували ті реальні можливості, які вони мали у своєму розпорядженні, тому що ключі до розв’язання цих завдань були в руках керівництва міністерств. — Безоплатне використання регіональних ресурсів. Регіональні ресурси: земля, вода, повітря, праця, регіональна інфраструктура у вартість виробленої продукції включалися лише частково й відповідно економічна основа для їхнього відтворення й раціонального використання не створювалася. 155
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
— Відсутність визначеності у функціях управління на регіональному рівні. Особливістю старої системи управління була невизначеність об’єкта управління, декларація функцій регіональних органів влади й повна відсутність механізму їхньої реалізації. Наприклад, комплексний розвиток території включався в завдання управління регіонів усіх рангів. Однак комплексний план соціально-економічного розвитку являв собою набір галузевих рішень і автоматично не забезпечував досягнення соціальних інтересів розвитку території, так само як і раціонального використання її ресурсів. Відмова від адміністративно-розподільної системи й перехід до ринкових відносин принципово змінює, насамперед механізм формування матеріально-фінансових ресурсів, що забезпечують процес регіонального відтворення. Управляти містом — це управляти його соціально-економічним розвитком і функціонуванням. Економічні й соціальні процеси, що відбуваються в містах, залежать від рішень, прийнятих на всіх рівнях управління: державному, регіональному, міському й на рівні господарських структур. Тому формування концепції управління містом при його переході до економічної самостійності вимагає визначення сукупності функцій, здійснюваних на міському рівні територіальної системи. Місто є частиною єдиного народногосподарського комплексу, елементом мережі населених місць і одночасно цілісною системою. Усередині міста можна виділити такі підсистеми: 1. Містоутворююча база, що включає сукупність розташованих у місті підприємств, установ і організацій різних галузей народного господарства, що визначають функції міста в суспільному поділі праці. Залежно від особливостей міста містоутворююче значення мають промисловість, наука й наукове обслуговування, підготовка кадрів з вищою й середньою фаховою освітою, санаторно-курортні, оздоровчі установи, туризм та інші види містоутворюючої діяльності. 2. Демографічна підсистема, що включає населення міста, для якого місто є середовищем проживання. Основними ха156
Ðîçä³ë 5
рактеристиками демографічної підсистеми є статевовікова й соціальна структура населення, кількісний і професійний склад трудових ресурсів. 3. Ресурсно-екологічна підсистема, що характеризується показниками стану й використання території міста, водних джерел, повітряного басейну, рослинного покриву й т.ін. 4. Інфраструктурна підсистема, що складається з об’єктів виробничої й соціальної інфраструктури (транспорт, зв’язок, охорона здоров’я, освіта, культураі т.ін.), що забезпечує нормальні умови для проживання населення й функціонування об’єктів, розташованих у місті. 5. Інженерно-планувальна підсистема, що включає різні за виконуваними функціями міські території (житлові, виробничі, комунальні зони), об’єднані в єдине ціле системою загальноміських транспортних і інженерних комунікацій. Взаємозалежне формування містоутворюючої бази, демографічної, ресурсно–екологічної, інфраструктурних, інженерно-планувальної підсистем, що забезпечують ефективну участь міста в суспільному поділі праці й сприятливі умови для проживання населення й функціонування об’єктів у місті, означає його комплексний економічний і соціальний розвиток. Управління економічним і соціальним розвитком міста здійснюють міські органи влади, до компетенції яких відносять функції формування й підтримки середовища життєдіяльності населення, збереження сприятливої економічної обстановки, а також створення нормальних загальноекономічних умов для діяльності підприємств і організацій (включаючи розвиток виробничої й ринкової інфраструктур, розробку обґрунтованих нормативів, що визначають взаємодії різних структур, представлених на території міста). Соціально-економічні функції міської адміністрації в кінцевому рахунку полягають у відтворенні й раціональному використанні регіональних ресурсів і підтримці рівноваги соціальної, економічної й природної систем. На міські органи влади покладають функції розроблення науково обґрунтованої стратегії соціально-економічного роз157
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
витку міста і її реалізації через економічні методи й важелі — економічні нормативи, податкову політику, формування регіональних замовлень, політику пільг, стимулів та ін. Розвиток системи управління в цілому спрямований на досягнення самофінансування територіальних структур усіх рангів. Тому міська влада не повинна самоусуватися від виконання функцій по керівництву основними сферами діяльності міського господарства й соціально-побутової облаштованості. У її завдання входять: прогнозування структури використання праці; прогнозування й оцінка економічної, соціальної й екологічної ефективності нових і діючих виробництв; стимулювання розвитку інфраструктурних і посередницьких послуг. Основні завдання, які покликані вирішувати міські органи влади, у широкому змісті пов’язані з благоустроєм території міста й створенням сприятливих умов для життєдіяльності населення й розвитку підприємницьких структур. Завдання, які покликані вирішувати міські органи влади, можна розділити на шість основних груп: 1. Раціональне використання міської території й регулювання земельних відносин відповідно до земельного законодавства. У цю групу входять завдання планування раціонального використання території; планування міста; регулювання будівництва громадських і приватних будинків; розвитку житлового будівництва; озеленення території міста. 2. Інженерна облаштованість території міста й розвиток об’єктів загальноміської інфраструктури. Ця група завдань вирішує питання дорожнього будівництва (мости, бруківки, шосе, набережні); розвитку міського транспорту, облаштованості вуличного руху; освітлення; електро- і теплопостачання; водопостачання; очищення міста; санітарно-гігієнічної служби; готельного господарства. 3. Соціально-економічні завдання міських органів влади включають регулювання таких процесів, як забезпечення потреб населення в широкому спектрі соціальних послуг, що визначають умови життя людей (розвиток сфери охорони здо158
Ðîçä³ë 5
ров’я й профілактики, житлово-комунальне й побутове обслуговування, торгівля); формування споживчого ринку товарів і послуг, що задовольняють платоспроможний попит населення. 4. Забезпечення безпеки й прав громадян міста. У завдання цієї групи входить організація судочинства; правоохоронна діяльність; пожежна справа; організація державного контролю за охороною природи й раціональним використанням природних ресурсів. 5. Забезпечення зайнятості населення, що включає створення біржі праці; організацію центра міської служби зайнятості; організацію громадських робіт. 6. Створення фінансової бази розвитку міста. Завдання цієї групи включають розроблення міського бюджету, формування позабюджетних фондів для вирішення соціально-економічних завдань розвитку міста; залучення інвестиційних коштів на територію міста шляхом формування сприятливого інвестиційного клімату. Планування розвитку міст здійснюється на різних галузевих і територіальних рівнях. Питання розвитку міст у тій або іншій мірі вирішуються в багатьох передпланових проектнопланувальних і планових документах. Інформаційно-методичною базою планово-управлінських рішень з розвитку міст є такі передпланові документи, як регіональні комплексні програми НТП, Генеральна схема розвитку й розміщення продуктивних сил країни, Генеральна схема розселення на території України, регіональні схеми розселення. У них визначаються, насамперед, вимоги до прогнозних і цільових нормативів та параметрів на рівні народного господарства й регіонів, які, з одного боку, виділяють можливі масштаби економічного й соціального розвитку міст, а з іншого, — кількісні характеристики, на досягнення яких повинен бути спрямований розвиток міст. У проектно-планувальних роботах, насамперед у схемах районного планування й генеральних планів міст, обґрунтовуються планувальні умови розвитку окремих міст і систем роз159
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
селення, визначаються перспективи розвитку міста, чисельність населення, його планувальна організація, принципові рішення з формування інфраструктурної підсистеми, охорони навколишнього середовища й т.ін. Багато питань розвитку міст визначається на галузевому рівні. Насамперед на галузевому рівні планується розвиток містоутворюючих об’єктів. До програмних документів відносять програми економічного й соціального розвитку міст. Розробленню програм повинні передувати: 1. Оцінка досягнутого рівня економічного потенціалу й недоліки в його розвитку. 2. Характеристика сформованої соціальної структури населення міста й основних напрямків її регулювання. 3. Прогнозна оцінка демографічних, територіальних, водних та інших ресурсів міста. 4. Визначення на перспективний період місця міста в територіальному поділі праці і його ролі у перспективній системі розселення, адміністративно-господарському і культурно-побутовому обслуговуванні територій, що тяжіють до нього. 5. Визначення основних напрямків удосконалювання його галузевої структури й міжгалузевих пропорцій. 6. Етапи здійснення основних напрямків розвитку міста й визначення необхідних розмірів капітальних вкладень. Програми економічного розвитку повинні забезпечувати: економічно доцільне підвищення ролі міста в суспільному поділі праці; створення умов для гармонійного розвитку особистості; раціональне використання трудових, матеріальних, фінансових і природних ресурсів міста, збереження навколишнього середовища й поліпшення його стану; задоволення потреби в інженерному устаткуванні всіх об’єктів, розташованих на території міста. 160
Ðîçä³ë 5
При розробленні програми необхідно враховувати специфічні особливості міст: розміри, народногосподарські функції, регіональні умови. Завдання, зміст і структура програми економічного й соціального розвитку визначаються на основі розмежування функцій між підприємствами, з одного боку, і місцевими радами — з іншого при сполученні інтересів галузевого й територіального розвитку. Відповідно до компетенції міських рад в області програмування можуть бути виділені дві групи об’єктів: 1 група — об’єкти містоутворюючого значення й 2 група — об’єкти обслуговуючого значення, покликані задовольняти потреби міського населення і які забезпечують загальногосподарські умови розвитку об’єктів містоутворюючого значення. Розвиток галузей містоутворюючого значення планується відповідними міністерствами й відомствами, підприємствами, що мають для цього необхідну інформацію й ресурси з урахуванням пропозицій місцевих рад. Розвиток галузей обслуговуючого значення, використання трудових, територіальних і інших міських ресурсів плануються міськими радами. Програма економічного й соціального розвитку міста включає такі розділи: I. Розвиток галузей (об’єктів) народного господарства містоутворюючого значення: промисловість, наука й наукове обслуговування, вузи й середні спеціальні навчальні заклади, транспорт і зв’язок, інші організації й установи містоутворюючого значення. II. Планування розвитку об’єктів народного господарства обслуговуючого значення: житлове господарство, комунальне господарство, транспорт і зв’язок міського призначення, охорона здоров’я, фізкультура й соціальне забезпечення, народна освіта, культура й мистецтво, торгівля й громадське харчування, служба побуту. 161
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
III. Планування раціонального використання ресурсів міста: перспективи росту населення й планування використання трудових ресурсів; раціональне використання природних ресурсів і охорона навколишнього середовища; використання вторинної сировини; капітальне будівництво, зведений фінансовий баланс міста. IV. Планування соціального розвитку й рівня життя населення. V. Планування вдосконалювання управління комплексним розвитком міста. При складанні I розділу плану з розвитку галузей (об’єктів) народного господарства містоутворюючого значення проводяться: узагальнення основних показників проектів програм об’єднань, підприємств і організацій; аналіз відповідності узагальнених планових показників ресурсам міста й перспективної концепції його розвитку, визначеної на передплановій стадії; розроблення й подання у відповідні органи пропозицій за результатами розгляду проектів планів об’єднань, підприємств і організацій. У підрозділі “Промисловість” узагальнюються дані за обсягами виробництва продукції у вартісному й натуральному вираженнях (за видами продукції, найбільш характерними для даного міста). При аналізі проектів плану звертають увагу на включення заходів зі зміни спеціалізації, концентрації й об’єднання виробництв із однорідною або спорідненою продукцією, по виведенню з міста або перепрофілюванню окремих виробництв і підприємств, що погіршують умови проживання населення, а також об’єктів, що нераціонально використовують трудові, територіальні й інші ресурси. Якщо виникне потреба, з зазначених та інших питань розробляються пропо162
Ðîçä³ë 5
зиції й повідомляються відповідним підприємствам і організаціям. У підрозділі “Транспорт і зв’язок” показано намічуваний ріст обсягів перевезень різними видами транспорту й найбільш загальні показники роботи підприємств зв’язку. Крім того, розробляються пропозиції, у яких повинна бути звернена увага на взаємодію різних видів транспорту, ув’язування роботи транспорту з діяльністю підприємств і установ міста, відповідність планованого росту вантажообігу транспортної мережі парку рухомого складу, виведення транзитних потоків вантажів за межі міста. У підрозділі “Наука й наукове обслуговування” характеризується розвиток у планованому періоді наукових установ академічного й галузевого профілю, конструкторських, проектних організацій з росту обсягу робіт і чисельності кадрів. У підрозділі “Вищі й середні спеціальні навчальні заклади” відображають такі позиції: чисельність студентів на планований період, обсяг НДР. При необхідності розробляються пропозиції з будівництва нових, розширення або частковій переспеціалізації діючих вищих і середніх спеціальних навчальних закладів. При складанні II розділу програми з розвитку галузей (об’єктів) народного господарства обслуговуючого значення провадяться: визначення потреби на плановий період в об’єктах і видах обслуговування й пропорцій у їхньому розвитку, доведення зазначених показників до об’єднань, підприємств і організацій відповідних міністерств і відомств для їхнього врахування при підготовці проекту програми; аналіз відповідності проектів планів підприємств і організацій з розвитку об’єктів обслуговуючого призначення потребам міста й розробленню пропозицій з їхнього коригування; обґрунтування спільного використання коштів підприємств, установ, що виділяються на житлове, комуналь163
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
не, дорожнє, культурно-побутове будівництво, а також будівництво об’єктів освіти, охорони здоров’я, торгівлі й громадського харчування. Програмами розвитку всіх галузей обслуговуючого значення передує аналіз рівня розвитку кожної галузі, що включає оцінку технічного стану об’єктів і їхнє можливе вибуття протягом періоду, ступеня забезпеченості жителів різними видами обслуговування, характеру розподілу установ на території міста й районів. Поряд із зазначеними загальними положеннями з планування галузей обслуговуючого значення при складанні окремих підрозділів необхідно враховувати: у житловому господарстві — обсяг житлового фонду, що підлягає капітальному ремонту, потреби в будинках з різним набором квартир для родинного заселення (на основі аналізу соціально-демографічного складу осіб, забезпечуваних житловим фондом у планованому періоді); у комунальному господарстві — вирішення проблем генерального плану міста й необхідність реалізації спеціально виконаних на його основі схем за окремими видами інженерного устаткування й транспорту (схеми газо,- тепло-, водопостачання й каналізації). Розроблення даного підрозділу повинне здійснюватися в тісному ув’язуванні з оцінкою раціонального використання природних ресурсів і охорони навколишнього середовища; у охороні здоров’я — необхідність надання спеціалізованої допомоги, доцільність кооперації коштів і ресурсів невеликих підприємств та організацій міста для створення будинків відпочинку, піонерських таборів, профілакторіїв. Джерелами коштів для фінансування витрат на утримання і розвиток міста є бюджет міста, кошти підприємств і доходи населення. Ці кошти в сумі утворять потенціал самофінан164
Ðîçä³ë 5
сування; це означає, що всі витрати на утримання і розвиток міста, з яких би джерел вони не надходили, повинні бути “заробленими”, тобто в остаточному підсумку покриватися часткою доходів від господарської діяльності в місті. Якщо цих коштів недостатньо для реалізації наміченої стратегії розвитку міста, тоді можуть бути залучені додаткові зовнішні кошти, наприклад, кредити банків, позикові кошти, дотації вищестоящих бюджетів, кошти зовнішніх інвесторів, що бажають розмістити в місті нові виробництва й виплатити відповідні суми за право користування ресурсами міста й т.ін. (мал.6). Äæåðåëà êîøò³â äëÿ ô³íàíñóâàííÿ óòðèìàííÿ ³ ðîçâèòêó ì³ñòà
Áþäæåò ì³ñòà
Êîøòè Êîøòè ï³äïðèºìñòâ íàñåëåííÿ
Âëàñí³ ïðèáóòêè ï³äïðèºìñòâ ³ Êðåäèòè áàíê³â ñîö³àëüíî¿ ñôåðè
Ïîòåíö³àë ñàìîô³íàíñóâàííÿ («çàðîáëåíèé» ïðèáóòîê)
Çîâí³øí³ ³íâåñòèö³¿
Çàëó÷åí³ çàñîáè
Мал. 6. Модель формування коштів для фінансування витрат на утримання і розвиток міста.
Важливим елементом у системі джерел самофінансування є бюджет міста. Він формується, головним чином, за рахунок податку на доходи підприємств і організацій всіх форм власності, податку на додану вартість, прибуткового податку з населення. Таким чином, збільшення бюджету залежить від зростання доходів населення й прибутку підприємств, а також від підвищення ефективності використання територіальних ресурсів і підприємницької діяльності. 165
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
Другою складовою потенціалу самофінансування є доходи населення, що включають як заробітну плату по всіх галузях народного господарства, так і доходи непрацюючого населення (пенсіонерів, студентів, непрацюючих жінок, що доглядають за дітьми, самотніх матерів, що доглядають за дітьми з 6 до 16 років, дітьми з 0 до 16 років та інших категорій). Частина повних доходів використається населенням на поточне споживання, а частина доходів (нагромадження) можуть бути спрямовані на викуп і будівництво житла, оплату послуг охорони здоров’я й освіти підвищеної якості. Досить масштабними можуть виявитися інвестиції населення, пов’язані із приватизацією місцевого, насамперед житлово-комунального господарства, торгівлі, громадського харчування й ін. Ці кошти населення замінять бюджетні кошти, визволивши їх для інші цілі. Обсяги реального внеску населення в потенціал самофінансування міста визначаються загальним обсягом поточних доходів населення й сумою наявних заощаджень, кон’юнктурою ринку товарів повсякденного попиту й послуг, умовами, на яких будуть здійснюватися приватизація місцевого господарства й функціонування платної частини освіти й охорони здоров’я. Третьою складовою частиною потенціалу самофінансування є кошти підприємств, розташованих на міській території. Кошти на утримання і розвиток міста надходять від підприємств за трьома основними напрямками: по-перше, підприємства оплачують витрати на утримання об’єктів соціальної сфери й інженерної інфраструктури, що перебувають у власності (на балансі) підприємства й добровільно беруть участь у фінансуванні комунальних об’єктів, наприклад, шкіл, лікарень, дитячих будинків, міського транспорту й т.ін. По-друге, підприємства направляють свої кошти на будівництво нових соціальних об’єктів, що перебувають або у власності підприємства, або в комунальній чи спільній акціонерній власності, і, по-третє, через систему податків кошти підприємств надходять у міський бюджет. 166
Ðîçä³ë 5
При цьому слід зазначити, що фінансовий внесок підприємств на утримання і розвиток міста як в абсолютних величинах, так і на одиницю територіальних ресурсів — на 100 працівників, на 1 га займаній площі, на 1 т викидів в атмосферу — нерівномірний. Розрахунок фінансового внеску підприємств на одиницю територіальних ресурсів дозволяє виділити групи підприємств, з погляду територіального самоврядування, що є найбільш й найменш ефективними і що дають місту найбільшу й найменшу віддачу. З погляду розвитку міста й участі в цьому розвитку підприємств показник питомого фінансового внеску об’єктивно відображає ефективність використання територіальних ресурсів. Цей показник менш реагує на галузеву специфіку ціноутворення й рентабельність виробництва й тому придатний для міжгалузевих порівнянь. Тому показник питомого фінансового внеску може бути використаний як визначальний орієнтир при укладенні договорів на використання міських ресурсів тому або іншому підприємству, наданні йому з боку міста пільг, знижок з податків, додаткових соціальних послуг трудящим. Завдання міськради полягає в тому, щоб максимально використати потенціал самофінансування для реалізації виробленої стратегії розвитку міста, а також залучити зовнішні джерела — кредити, дотації й цільові кошти вищестоящих бюджетів. Вирішуючи це завдання, важливо опиратися на стратегію поєднання різних джерел коштів, уникати надцентралізації коштів у бюджеті міста, залишити підприємствам і населенню простір для самостійних рішень, створивши їм дійові стимули до участі у фінансуванні міста. Інструментом узгодження інтересів соціального розвитку міста з економічними інтересами підприємств можуть стати знижки з податків і пільги за платежами. Наданням знижок і пільг підприємству міськрада визнає його внесок в утримання і розвиток міста, дотримання ним територіальних інтересів, підтверджує його необхідність, профільність. Підприємство, одержуючи пільги за платежами, по-перше, забезпечує додат167
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
кові кошти для розвитку виробництва, поліпшення екологічних параметрів, а також надходження у фонд споживання; по-друге, переконується в погодженості своєї науковотехнічної й соціальної політики з концепцією розвитку території. Система знижок є інструментом ефективного саморегулювання дохідної частини бюджету міста, тому що дозволяє місту самостійно визначати необхідний ступінь централізації коштів підприємств у бюджеті міста, ураховувати економічне становище підприємств. Так, міськвиконком може надати знижки підприємствам, що перебувають у важкому фінансовому становищі, але необхідних місту (міськмолокозавод, завод продтоварів, ТЕЦ і т.ін.). З іншого боку, підприємствам одноразово або на якийсь строк можуть бути надані знижки й пільги, якщо їхній рівень внеску вищий за середній рівень усіх підприємств, які вживають дійових заходів до розв’язання проблем розвитку міста. Система знижок повинна бути гнучкою і такою, що може оперативно перебудовуватися відповідно до зміни критеріїв і пріоритетів розвитку міста, у кількісному вимірі тісно пов’язана з потенціалом самофінансування. Проводячи активну фінансову політику, міськрада повинна створити такі умови, щоб у підприємств, населення, зовнішніх інвесторів була зацікавленість у тій або іншій формі вкладати кошти у фінансування міста. Від активності й уміння Ради залежить ступінь використання потенціалу самофінансування й масштаби залучення зовнішніх джерел, що виявиться в розмірі надходження з таких джерел, як: 1) доходи від експлуатації міської інфраструктури; 2) доходи від здачі в оренду й продажу комунальної власності; 3) доходи від продажу й здачі в оренду земельних ділянок, експлуатації міських територіальних ресурсів; 4) кошти, отримані від підприємств і населення на ініційовані міськрадою заходи; 5) одержання від вищестоящих бюджетів цільових коштів на заходи, обґрунтовані Радою, й ін. Для визначення орієнтирів фінансової політики міста найбільше значення має співвідношення між зовнішніми й 168
Ðîçä³ë 5
внутрішніми джерелами, а також між коштами підприємств, населення й бюджету. Можна сформулювати три можливі стратегії фінансової політики міста: 1) опора на кошти бюджету міста, утворені відповідно до законодавства України, і залучення додаткових коштів підприємств тільки в обсязі коштів, уже використовуваних для утримання відомчої соціальної сфери; 2) більше активне залучення додаткових коштів підприємств, що мають високий економічний потенціал, при цьому форма залучення коштів може бути різною — від мобілізації цих коштів у загальноміські позабюджетні фонди до власних витрат підприємств, наприклад, на будівництво або утримання житла своїм працівникам, заводську медицину й т.ін.; 3) стратегія, що припускає мобілізацію на розвиток міста додаткових коштів населення. Останнє може також досягатися різними шляхами — від скасування дотацій та відповідно зростання плати за окремі послуги (житло, транспорт і т.ін.) до збільшення вартості житла, призначеного для приватизації. Певна, причому значна, частка житла повинна будуватися для безкоштовного або зі значною знижкою надання малозабезпеченим і багатодітним родинам, інвалідам та іншим соціально незахищеним жителям міста. Прийняті стратегії повністю відповідають тенденціям соціально-економічної перебудови нашого суспільства, а також правам міста реалізовувати різні, виходячи з місцевої специфіки й реалій, шляхи розвитку й залучення джерел коштів. Опора тільки на міські бюджетні кошти недостатня для одержання мінімально необхідних темпів розвитку соціальної інфраструктури. Необхідна мобілізація додаткових коштів підприємств і населення; масштабність використання міськрадою економічного інструменту управління у вигляді знижок з податку на дохід підприємств і кооперативів у місцевий бюджет; мас169
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
штаби щорічної здачі в оренду й продажу комунальної власності, залучення зовнішніх коштів і позик. В умовах фінансової самостійності важливе значення має визначення фінансових потреб для утримання й розвитку галузей соціального обслуговування населення, інженерних комунікацій та інших видів міського господарства, необхідних для нормального функціонування. Власне кажучи, раніше завдання визначення обсягу потрібних витрат на розвиток міста не ставилося на порядок денний, тому що фінансування різних об’єктів міста, їхнього розвитку й відтворення здійснювалося безліччю міністерств, відомств, установ територіального управління різних рівнів. Скоординувати й тим більше підпорядкувати всі ці ресурси єдиній меті — забезпеченню гідних умов життєдіяльності городян — не вдавалося, незважаючи на введення різних новацій у систему територіального планування й управління. У значній мірі це пов’язано з такими моментами: крайньою обмеженістю коштів на соціальні цілі й містообслуговуючі галузі в державному бюджеті країни; недостатнім ступенем самоврядування міста, тобто неповною підпорядкованістю місту основних об’єктів галузей обслуговування; відсутністю належного почуття хазяїна й відповідальності за закріплення за містом об’єктів соціальної сфери, що є не комунальною, а загальнодержавною власністю; відсутністю у міста права маневрування в часі й між галузями соціальної сфери коштами розвитку й утримання міста через їх тверду цільову спрямованість, обумовленою вищестоящими державними органами. В умовах посилення фінансових важелів управління в народному господарстві уявляється правомірним як критерій ступеня самоврядування містом прийняти питому вагу фінансування міським бюджетом поточних дотаційних витрат на ут170
Ðîçä³ë 5
римання об’єктів соціальної сфери, що перебувають у місті. Аналіз усіх джерел поточного фінансування соціального комплексу міста дозволяє встановити його ступінь самоврядування. При цьому по різних галузях соціальної сфери ця величина істотно варіюється. Так, співвідношення відомчих і бюджетних витрат в охороні здоров’я становить 1,2% і 98,8%, у народній освіті відповідно 30% і 70%. Якщо відносно житлово-комунального господарства високий відсоток позабюджетних коштів можна пояснити тим, що значна частина житла перебуває у віданні підприємств і населення, що цілком припустимо й навіть перспективно, то об’єкти, наприклад, фізкультури і спорту, що перебувають у власності підприємств або обласних й республіканських органів, навряд чи можуть забезпечити городянам якісне задоволення їхніх культурних потреб і тим більше управління комплексним розвитком цієї сфери. Якщо взяти показник ступеня самоврядування на озброєння в якості управлінського, то надалі по ньому можна буде відслідковувати зрушення в переході міста до самоврядування й самофінансування. Так, під час формування комунальної власності й зміцнення бюджету ступінь самоврядування повинен підвищитися. Щоб порівняти можливості економіки міста з необхідними витратами на його утримання, виконують різноманітні прогнозні розрахунки витрат на розвиток і утримання соціальної сфери міста. При наявності таких прогнозів у процесі обґрунтування рішень і розвитку міста вирішується нібито зворотнє завдання — вибір варіанта розвитку, що буде посильний місту. При розрахунку прогнозу потрібних витрат ураховуються такі тенденції: а) тенденції розвитку самих соціальних потреб, що виражаються в соціальних нормативах; б) тенденції зміни обсягу потреб, обумовлені ростом населення; в) тенденції зміни вартості будівництва й загального подорожчання ресурсів у зв’язку з інфляцією. 171
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
Слід зазначити, що розроблення прогнозів, покликаних виявити соціальні цілі й зробити їх реальними за економічними можливостями, здійснюється в умовах політичної, економічної й соціальної ситуації, що швидко змінюється в місті й у країні в цілому. Ця обставина визначає вибір факторного методу прогнозування як більш достовірного у порівнянні з екстраполяційним. Як основні фактори при прогнозі капітальних вкладень і поточних витрат на утримання соціальної сфери приймають: нормативи забезпеченості населення соціальними об’єктами й соціальними послугами, динаміку росту чисельності населення, швидкість ліквідації відставання від нормативів, зростання потужності галузей соціальної сфери, інфляцію. Активна роль міськради в розвитку міста повинна проявлятися, зокрема, у ступені використання потенціалу самофінансування міста. І якщо потенціал розглядається як кошти, “зароблені” містом у цілому, то ступінь його використання — як обсяг залучення додаткових, зовнішніх джерел — є результатом організаційно-управлінських зусиль міської влади, їхнього вміння організувати діяльність місцевого господарства, вигідно розпорядитися територіальними ресурсами, реалізувати вільні кошти підприємств і населення. Модель утворення й витрати коштів на розвиток соціальної сфери міста в ринкових умовах несе в собі ідею тісної взаємодії в трикутнику: міськрада-підприємство-населення, ґрунтується на власних ресурсах й ініціативі та дозволяє реально оцінити, скільки місто виробляє, скільки коштів витрачає на забезпечення умов життєдіяльності городян, скільки й з яких джерел варто залучити додаткові ресурси.
5.2. Îðãàí³çàö³ÿ âçàºìî䳿 ì³ñöåâèõ îðãàí³â âëàäè ç ï³äïðèºìñòâàìè Роздержавлення економіки й децентралізація державного управління створили принципово нове середовище для ор172
Ðîçä³ë 5
ганізації відносин міських органів влади й підприємств. Необхідність їхньої взаємодії визначена наявністю великого поля спільних інтересів підприємств і міськради. Підприємства зацікавлені в зручному середовищі для свого виробництва, інфраструктурної насиченості території, місцевих ресурсах, тобто у факторах, що перебувають у сфері впливу міськради. Міськрада, у свою чергу, має потребу в підприємствах як джерелах доходів населення й бюджету й зацікавлена у залученні підприємств до участі у вирішенні завдань розвитку міста. Звичайно, ні міськрада, ні підприємства не повинні допускати прямого втручання в справи один одного, але взаємодія на договірній, взаємовигідній основі необхідна обом суб’єктам. Ці взаємини повинні будуватися на принципах рівності, партнерства, взаємної вигоди, взаємної відповідальності й повного відшкодування при використанні ресурсів і продукції підприємств радою, а підприємствами — всіх видів ресурсів території й послуг організацій місцевих рад. При цьому повинно бути забезпечене дотримання законодавства; відсутність адміністративного командування й економічного диктату з боку кожного з учасників відносин; взаємну урахування потреб і можливостей підприємств і рад; наявність довгострокової стратегії відносин. Дотримання умови взаємовигідності відносин припускає облік усього спектра областей взаємодії, пошук компромісу на всьому полі взаємних інтересів. Можна виділити чотири основних ділянки цього поля, чотири сфери відносин міста й підприємств. Такі відносини складаються з приводу: 1) умов відтворення й використання територіальних ресурсів; 2) загальних умов середовища виробництва; 3) умов життя й відтворення робочої сили працюючих й усіх жителів міста; 4) охорони навколишнього середовища. Перша група відносин стосується міських земельних та інших природних ресурсів, розпорядником яких виступає рада, а користувачем — підприємство. Ці ресурси утворять економічну базу місцевого самоврядування, розпорядження ними 173
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
— основний важіль проведення незалежної економічної й соціальної політики міста. Тому міські органи зацікавлені у відтворенні територіальних ресурсів, використанні їх з максимальною віддачею для досягнення цілей міста. Підприємства, у свою чергу, мають потребу в територіальних ресурсах, прагнуть одержати кращі ресурси. Крім природних ресурсів підприємства, як правило, користуються послугами інженерної й виробничої інфраструктур, що перебувають у комунальній власності ради. У цьому зв’язку підприємства виступають, по-перше, як користувачі, а по-друге, можуть виступати і як інвестори, зацікавлені в підвищенні якості інфраструктурного обслуговування, тобто виробнича інфраструктура перебуває в зоні спільного інтересу підприємства й ради. Предметом відносин другої сфери, пов’язаною з першою, є створення й використання загальних умов середовища виробництва. Сюди відносяться: а) спільне регулювання формуванням господарського комплексу й забезпеченням його збалансованості; б) створення господарсько-організаційної ринкової інфраструктури (бірж, оптової торгівлі, банків) і забезпечення правопорядку. І підприємства, і міськрада зацікавлені в існуванні в місті зручного середовища для високоефективного виробництва. Кожне з підприємств одержує при цьому вигоду для свого виробництва, а місто в цілому одержує у вигляді бюджетних відрахувань свою частку доходів від росту ефективності й може залучати нові високоприбуткові підприємства. Тому підприємства й міськрада об’єктивно зацікавлені в об’єднанні зусиль з удосконалювання управління на території й з регулювання господарської діяльності. Органи місцевого самоврядування в умовах ринкової економіки повинні виробляти й проводити в інтересах міста політику формування такої структури господарства, при якій найбільш ефективно використовуються територіальні ресурси й дотримується збалансованість господарського комплексу, що дозволяє успішно функціонувати кожному з підприємств міста. Звичайно, основним регулятором стає ринковий механізм, і структура гос174
Ðîçä³ë 5
подарства міста складається під впливом багатьох сил — кредитної політики банків, прямих зусиль інвесторів, громадських рухів. Але міські органи повинні бути якщо не провідною, то принаймні однією із сил, що забезпечують дотримання інтересів розвитку міста при формуванні господарського комплексу. Інструментом проведення цілеспрямованої економічної політики міста може служити профілювання виробництва. Третя сфера, де перетинаються інтереси міськради й підприємства, — умови життя й відтворення робочої сили трудящих. Якщо для ради підвищення якості життя й умов соціального обслуговування є безпосередньою метою, то для підприємств це один з найважливіших засобів зростання ефективності виробництва за рахунок підвищення якості робочої сили. Крім того, за сформованою практикою об’єкти соціальної сфери є як у міськради, так і в підприємства, що вимагає координації й узгодження стратегії розвитку єдиної по суті соціальної сфери міста на базі поєднання різних форм фінансування з боку бюджету міста й коштів підприємств. Ще одна область відносин, у силу своєї важливості виділена з групи відносин із приводу природних ресурсів, — відносини, пов’язані зі збереженням і регенерацією навколишнього середовища. Механізм функціонування міста в умовах самоврядування й самофінансування буде надійно працювати лише тоді, коли він буде створювати можливості для узгодження інтересів і знаходження компромісів у розглянутих вище областях взаємодії міськради й підприємств. При цьому пріоритет інтересів підприємства в одній області може компенсуватися пріоритетом інтересів ради в іншій області, мистецтво організації відносин полягає саме в умінні знаходити взаємоприйнятні компроміси на основі максимального урахування потреб (інтересів) і можливостей кожної зі сторін. Рада, що діє в умовах ринку й децентралізації, повинна опанувати це мистецтво. Залишаючись органом влади, вона стає й своєрідним суб’єктом регулювання ринку й однією із сил, що діють на ньому. 175
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
З урахуванням чинного законодавства основні взаємні права й обов’язки органів міського самоврядування й підприємств можна подати у вигляді таких схем (мал. 7, 8). Виконком ради: створює необхідні умови для забезпечення ефективного функціонування підприємств у місті, надає послуги виробничої інфраструктури; у необхідних випадках розглядає й погоджує плани підприємств у частині, що стосується інтересів міста; одержує від підприємств необхідну інформацію, передбачену статистичною звітністю; визначає в межах своєї частки податків розміри знижок і пільг; установлює місцеві податки й платежі; за узгодженням сторін одержує частину грошових платежів у бюджет “натурою”, тобто у вигляді продукції й ресурсів, що були використані для розвитку міста або обміну; реєструє землекористувачів, відводить і вилучає земельні ділянки, установлює ставки орендної плати за землю; забезпечує екологічний контроль; ухвалює рішення щодо виділення земель для будівництва нових і розширення діючих підприємств; регулює житлове будівництво й розподіл житла. Підприємство: подає на узгодження плани в частині, що стосується інтересів міста; здійснює платежі й відрахування в бюджет міста; бере участь у програмах розвитку інфраструктури міста; платить за територіальні ресурси; здійснює природоохоронні заходи; дотримується встановлених норм викидів або платить штрафи й відшкодує збитки від нанесення шкоди навколишньому середовищу; передає частку коштів на житлове будівництво; 176
Ðîçä³ë 5 ðåºñòðóþòü âèäàþòü äîçâ³ë
ïîãîäæóþòü
óòâîðþâàí³ ï³äïðèºìñòâà
íà âèêîðèñòàííÿ çåìë³ òà ³íøèõ çåìåëüíèõ ðåñóðñ³â çàõîäè ï³äïðèºìñòâ, ùî ñòîñóþòüñÿ ³íòåðåñ³â íàñåëåííÿ òåðèòîð³é
êîîðäèíóþòü
̳ñöåâ³ ðàäè
óïðàâëÿþòü
ä³ÿëüí³ñòü ï³äïðèºìñòâ ì³ñöåâîãî ãîñïîäàðñòâà ï³äïðèºìñòâàìè, ùî º êîìóíàëüíîþ âëàñí³ñòþ
âñòàíîâëþþòü
óìîâè îðåíäè çåìë³, ïëàòè çà çåìëþ; óìîâè äîãîâîð³â, ùî ðåãóëþþòü ãîñïîäàðñüê³ â³äíîñèíè, ì³ñöåâ³ ïîäàòêè; ï³ëüãè çà ïîäàòêàìè íà ïðèáóòîê; íîðìàòèâè çàòðàò íà â³äîì÷³ ñîö³àëüí³ îá’ºêòè
ïðèçóïèíÿþòü ä³ÿëüí³ñòü ï³äïðèºìñòâ, ùî ïîðóøóþòü âñòàíîâëåíèé ðåæèì ïðèðîäîêîðèñòóâàííÿ îòðèìóþòü çà çáèòêè, ùî çàâäàí³ ³íòåðåñàì â³äøêîäóâàííÿ íàñåëåííÿ, ì³ñöåâîìó ãîñïîäàðñòâó, íàâêîëèøíüîìó ñåðåäîâèùó
Мал. 7. Важелі впливу місцевих рад на підприємства.
при самостійному житловому будівництві передбачає будівництво об’єктів соціальної сфери. Вироблення конкретних умов взаємодії міста й кожного підприємства припускає певний порядок підготовки узгодження інтересів, що передбачає збирання і оцінку об’єктивної інформації про можливості, потреби, плани розвитку кожної із взаємодіючих сторін. Така інформація дає можливість оціни177
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ ñòâîðþº
ïîäàº
çä³éñíþº
áåðå ó÷àñòü
ϳäïðèºìñòâî
ïëàòèòü
äîäàòêîâ³ ðîáî÷³ ì³ñöÿ, â ò.÷. äëÿ ³íâàë³ä³â íà óçãîäæåííÿ ïëàíè â ÷àñòèí³, ùî ñòîñóºòüñÿ èíòåðåñ³â ì³ñòà ïëàòåæ³ ³ â³äðàõóâàííÿ â áþäæåò
ó ïðîãðàìàõ ðîçâèòêó ³íôðàñòðóêòóðè ì³ñòà çà òåðèòîð³àëüí³ ðåñóðñè
ïðîâîäèòü ïðèðîäîîõîðîíí³ çàõîäè äîòðèìóºòüñÿ
ïåðåäàº
âñòàíîâëåíî¿ íîðìè âèêèä³â àáî ïëàòèòü øòðàôè ³ â³äøêîäîâóº çáèòêè ÷àñòêîâ³ êîøòè íà æèòëîâî êîìóíàëüíå áóä³âíèöòâî
Мал. 8. Взаємодія підприємств із місцевими радами.
ти рівні соціального й економічного розвитку, виявити проблеми, матеріальні й фінансові ресурси, які можуть стати об’єктом узгодження. Це дозволить уникнути суб’єктивізму, адміністративно-силового натиску, прийняття нездійсненних і потенційно конфліктних рішень. Цю інформацію можна умовно розділити на три групи показників: 1) економічний потенціал підприємства; 2) внесок підприємства в розвиток міста; 3) використання підприємством міських ресурсів і соціальної сфери. 178
Ðîçä³ë 5
У першу групу входять показники загального характеру: обсяг виробництва, чисельність зайнятих, вартість основних фондів, прибуток, середньомісячна заробітна плата, рентабельність, фондовіддача, продуктивність праці. Ці показники потрібні для оцінки фінансового стану підприємства, його потенціалу. Друга група містить показники, що відображають різні напрямки внеску підприємства на утримання і розвиток міста: платежі в бюджет міста; розмір участі на паях у будівництві або експлуатації об’єктів місцевого господарства; обсяг покупки акцій міськвиконкому; обсяг добровільних перерахувань коштів у фонди виконкому; витрати на утримання своєї соціальної сфери; допомога міським об’єктам соціальної сфери й місцевого господарства; вкладення у будівництво відомчих соціальних об’єктів; витрати на створення прогресивних робочих місць; витрати на екологізацію виробництва; продаж виконкому і його підприємствам дефіцитних виробів і матеріалів; випуск товарів народного споживання й надання послуг населенню. На основі показників цієї групи можна розрахувати інтегральний сумарний і питомий (на одного зайнятого) внесок підприємства в розвиток міста. Третя група показників характеризує внесок міста в розвиток підприємства, тобто обсяг використовуваних підприємством територіальних ресурсів: чисельність зайнятих за освітою й кваліфікацією; площу території й санітарно-захисної зони; обсяги споживаної води; об’єм шкідливих викидів в атмосферу й воду; використання послуг і комунальних підприємств; обсяг перевезень; тепло-, електроспоживання; забезпеченість працівників підприємства соціальними благами; забезпеченість житлом; забезпеченість дитячими установами; забезпеченість гаражами; забезпеченість садовими ділянками; забезпеченість послугами транспорту й т.ін. За допомогою цієї групи показників можна ранжирувати підприємства за ступенями споживання міських ресурсів, ма179
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
ти відомості про те, що підприємство одержувало й одержує від міста. Зіставлення інтегральних, узагальнюючих показників, отриманих на основі інформації другої й третьої груп, дає підставу для висновків про ступінь відповідності взаємних внесків. На базі результатів зіставлення виробляється податкова політика стосовно того або іншого підприємства, визначаються шляхи узгодження інтересів. Міськрада може стимулювати підприємства до вкладень у розвиток міста за допомогою податкової політики, ініціювання вигідних акціонерних проектів, установлення різних умов оренди й використання інших ресурсів міста. Моделлю відносин, що дозволяє правильно враховувати й погоджувати взаємні внески міста й підприємств, може стати система договорів про умови взаємодії, що їх укладають виконкоми міської або районної Ради й підприємства. У договорі фіксуються зобов’язання підприємства за платежами у бюджет та інші форми участі в розвитку території, з одного боку, і гарантії виконкому зі створення умов для поліпшення життєдіяльності населення й функціонування підприємства — з іншого. Договір є формою дозволу (ліцензії) на використання територіальних і інших ресурсів міста, що видається всім підприємствам, які функціонують у місті. У структурі договору виділяються дві частини. У першій фіксуються нормативні, обов’язкові для підприємства умови діяльності на території міськради — ліміти й ставки платежів за територіальні ресурси, види податків, у тому числі місцеві, податкові шкали, пільги й умови їхнього застосування, прогнозовані обсяги платежів за роками. У другій частині відображаються договірні умови й взаємні зобов’язання підприємств і виконкому, що є результатом угоди сторін. З боку ради при укладанні договору підприємству гарантується право розміщення й ведення господарства на території міста, надання в обговорених розмірах послуг виробничої інфраструктури, що перебуває в комунальній власності. Викон180
Ðîçä³ë 5
ком ради бере зобов’язання з розвитку соціальної інфраструктури в зоні підприємства або проживання його працівників, з виділення або будівництва силами комунальних організацій на замовлення підприємства певних обсягів житлової площі, місць у дитячих дошкільних установах, а в необхідних випадках — відводу земель під виробничі або невиробничі цілі. Для цього виконком вивчає потреби підприємства і його трудящих. Крім обов’язкових платежів і умов у договорі відображаються добровільно взяті підприємством зобов’язання щодо участі в соціально-економічному розвитку міста: обсяги внесків у цільові фонди; розміри участі на паях у фінансуванні загальноміських або локальних програм; зобов’язання з покупки акцій підприємств і організацій, створюваних виконкомом; обсяг взятого у виконкому замовлення на виробництво; обсяг продукції, що надається в розпорядження виконкому за твердими цінами; масштаби власної соціальної сфери. Крім того, у ряді випадків рада пропонує підприємствам пільгові умови заміни грошових виплат натуральними — наданням матеріальних і трудових ресурсів, необхідних раді. Міськрада може приймати рекомендаційні рішення на адресу підприємств з виробництва товарів народного споживання, наданню шефської допомоги й т.ін. Якщо домовленість досягнута, то відповідні умови відображаються в договорі. Всі зобов’язання з участі в розвитку міста підприємства беруть на себе добровільно. Міська рада й орган, що представляє інтереси підприємств міста (наприклад асоціація підприємств), можуть приймати спільні рекомендаційні рішення за середніми нормами участі в кожний період часу з урахуванням чисельності зайнятих та інших обставин. При необхідності в договір щорічно вноситься уточнююча інформація з узгодження сторін. Договори укладаються з усіма юридично самостійними підприємствами, розташованими в місті, а також з головними організаціями, що мають у місті свої філії й цехи. Для організації договірної роботи при раді створюється договірна комісія з депутатів, працівників 181
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
виконкому, членів асоціації підприємств, представників підприємств. Комісія реєструє всі укладені договори, забезпечує єдність підходу при укладенні договорів, стежить за справедливим розподілом навантаження між підприємствами, розглядає конфліктні ситуації. Обґрунтування, висновок, коригування, контроль за виконанням договорів повинні стати одним із основних напрямків діяльності виконкомів міської й районної рад. Ця діяльність повинна ґрунтуватися на гарному знанні підприємств, припускає наявність методик оцінки потенціалу підприємств, аналізу ефективності використання територіальних ресурсів, виміру інтегрального внеску підприємства в соціально-економічний розвиток міста, оцінки ступеня профільності. Опанувавши необхідним арсеналом методичних засобів, ради зможуть у рамках договірної роботи виробляти й проводити політику економічного регулювання розвитку міста в інтересах підвищення якості життя населення.
5.3. Ôîðìóâàííÿ ñòðóêòóðè ì³ñüêîãî ãîñïîäàðñòâà íà îñíîâ³ îö³íîê ïðîô³ëüíîñò³ ï³äïðèºìñòâ Органи місцевого самоврядування, що діють із метою підвищення якості життя городян, повинні проводити активну економічну політику, спрямовану на зміцнення потенціалу самофінансування міста, зростання доходів населення. Для цього міські органи доступними їм коштами повинні сприяти залученню й розвитку в місті таких видів діяльності, які забезпечують найбільш ефективне використання обмежених міських ресурсів і одержання максимально корисних для міста економічних, соціальних, демографічних і екологічних результатів. Інакше кажучи, необхідно впливати на зміну структури народного господарства міста, що приводить до зростання частки високоефективних для міста галузей виробництв. У найбільших містах, де число підприємств вимірюється сотнями, а з розвитком малих підприємств — й тисячами, 182
Ðîçä³ë 5
міським органам необхідний спеціальний методичний інструментарій, “компас”, що дозволяє в цій безлічі існуючих і створюваних підприємств вибрати ті, які більше потрібні місту, і ті, які для міста малоефективні. Як такий інструмент може використовуватися методика, заснована на оцінці профільності підприємств міста. Під профілюванням розуміється цілеспрямована зміна структури народного господарства міста в напрямку збільшення частки галузей і виробництв, що максимально відповідають економічним регіональним факторам виробництва й задовольняють вимоги раціонального народногосподарського поділу праці. Управління структурою соціально-економічного комплексу міста ефективно можна здійснювати на основі оцінок профільності галузей і підприємств, що відображають відповідність економічних і соціальних рис виробничих об’єктів характерним економічним і соціальним рисам ресурсного потенціалу та сформованого господарського комплексу міста. Профілювання може розглядатися як форма територіально-галузевої організації виробництва, що забезпечує найбільш повне й ефективне використання природних, виробничих і науково-технічних ресурсів міста й збалансованість його економічного і соціального розвитку на основі формування та регулювання структури господарства з урахуванням економічних, географічних і соціальних умов міста. Профілювання означає здійснення науково-технічної, організаційно-економічної й соціальної територіальної політики розвитку підприємств, спрямованої на реалізацію цілей міста при врахуванні народногосподарських і галузевих інтересів. Здавалося б, у нових умовах ослаблення галузевого керівництва й роздержавлення, формуючи політику профілювання, можна було б не брати до уваги галузеві та народногосподарські критерії й опиратися тільки на оцінки регіональної профільності. Це, однак, було б неправильно й, у всякому разі, не далекоглядно з боку міськради. Справа в тому, що процес 183
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
профілювання об’єктивно стосується інтересів суб’єктів, що є носіями галузевих і народногосподарських інтересів. Такими носіями можуть бути власники підприємств, їхні представники — органи з управління державним майном того або іншого рівня, галузеві асоціації підприємств, урядові органи, що проводять певну науково-технічну й економічну політику. Носії цих інтересів можуть сприяти або протидіяти зусиллям міськради з реалізації вироблюваної політики профілювання. І ця політика буде тим вдаліша, чим повніше враховані при її розробленні інтереси всіх суб’єктів, що мають вплив на те або інше підприємство. Крім того, дана схема оцінки профільності застосовується не тільки для органів місцевого самоврядування, що виробляють свою економічну політику й орієнтуються насамперед на регіональні інтереси, а значить, і на регіональні фактори профільності. Оцінка профільності може проводитися за даною схемою й державними органами, що здійснюють вироблення й реалізацію територіальної політики держави. Зрозуміло, що в цьому випадку без оцінки профільності галузей з народногосподарських і галузевих позицій не обійтися. Оцінка рівня профільності підприємств і галузей провадиться на основі системи критеріальних показників, що враховують економічні, екологічні й соціальні вимоги до розвитку структури виробництва. Під терміном “профільна галузь або підприємство” розуміється виробництво: яке орієнтовано на виконання виробничих завдань, обумовлених спеціалізацією міста в народногосподарському комплексі країни; для якого найбільш сприятливий комплекс наявних місцевих виробничих ресурсів і можливостей; яке ефективно використовує наявні територіальні й галузеві ресурси для інтенсифікації виробництва; яке сприятливо впливає на соціальні показники розвитку міста. 184
Ðîçä³ë 5
За ступенем профільності галузі й підприємства можуть ранжируватися на кілька груп: профільні, малопрофільні й непрофільні. Профільним може бути назване підприємство, що відповідає, як правило, всім чотирьом умовам: воно повинне відповідати спеціалізації міста, обумовленій загальнонародними інтересами, вдало “вписуватися” в комплекс місцевих ресурсів і існуючих підприємств, відповідати соціальним цілям міста й ефективно використовувати надавані можливості інтенсивного розвитку. Під малопрофільним підприємством розуміється таке, котре неефективно використовує окремі види виробничих ресурсів у силу відсталості своєї техніки або технології, негативно впливає на соціальні показники розвитку міста. Під непрофільними виробництвами розуміються підприємства або окремі цехи, діяльність яких не “вписується” в загальну господарську спрямованість соціально-економічного комплексу міста, які мають слабкі зв’язки із цим комплексом, не відповідають за рівнем і структурою припустимих витрат дефіцитних видів виробничих ресурсів, створюють несприятливі умови життя населення або перешкоджають нормальному розвитку міста. Комбінації і кількісне вираження цих критеріїв при визначенні непрофільних виробництв можуть бути доволі різними. На основі інформації про рівень профільності галузей і підприємств територіальні органи регулювання економіки можуть проводити науково обґрунтовану структурну політику, спрямовану на підвищення загального рівня профільності народного господарства міста, Управління вдосконалюванням структури народного господарства міста на основі процесу профілювання вимагає: а) періодичних оцінок рівня профільності об’єктів профілювань — галузей і підприємств — з урахуванням народногосподарських, галузевих, регіональних критеріїв; б) диференціації економічних заходів взаємодії міста й підприємств залежно від рівня профільності останніх. 185
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
Формально завдання оцінки профільності підприємства складаються із класифікації всієї безлічі господарських об’єктів міста на ряд груп, що розрізняються за необхідними управлінськими впливами у процесі профілювання — управління структурним розвитком міста. Крім того, кожний об’єкт повинен одержати сукупність приватних оцінок профільності за окремими факторами, що необхідно для прийняття детальних рішень із приводу регулювання даного об’єкта, установлення конкретних розмірів податкових пільг, орендної плати, ставок місцевих податків. У загальній схемі оцінки профільності вибудовуються дві основні лінії: оцінка профільності галузей (підгалузей), що проводиться з позицій інтересів власника, а також народногосподарських і галузевих інтересів, і оцінка профільності підприємств за регіональними факторами профільності, що відображає інтереси розвитку самого міста. Змістовним підготовчим етапом є аналіз динаміки структури народного господарства міста, профілю міста, що вже склався, функціональної спеціалізації галузей, проведений для вирішення двох взаємозалежних завдань: формування системи факторів, критеріїв і показників профільності й формування переліку об’єктів оцінки профільності. Для оцінки профільності галузей (підгалузей) виділяють дві групи факторів профільності. У першу групу включають фактори, покликані забезпечити врахування народногосподарських інтересів, носіями яких можуть бути урядові органи. Критеріальні показники для цих факторів специфічні — вони мають не кількісний, а якісний характер. А саме, критерієм профільності може виступати “Пріоритетність у країні”, тобто згадування даної галузі як пріоритетної в концепції соціально-економічного розвитку народного господарства країни або в інших документах, у яких формулюється довгострокова науково-технічна й соціальноекономічна політика держави. На основі аналізу цих документів галузі, названі в числі пріоритетних, ставляться в групу 186
Ðîçä³ë 5
профільних. Якщо стосовно якихось галузей поставлені завдання скорочення виробництва, вони належать до малопрофільних. Аналогічно пропонується підходити до диференціації галузей за фактором “Пріоритетність у регіоні”. Якщо оцінка за першим фактором опирається на документи, що не мають, як правило, детальної територіальної прив’язки, то для оцінки за другим фактором можна використати матеріали генеральної, територіальної й галузевої схем розвитку й розміщення продуктивних сил, ТЕО генплану міста, розробки науководослідних інститутів і т.ін. Ці документи опираються на серйозну наукову роботу й містять вказівки на раціональні напрямки структурних зрушень у господарствах окремих територіальних одиниць. Вибравши з даних схем те, що відноситься до міста, можна цілком чітко виділити високопрофільні й профільні для міста галузі. Отже, критеріальними показниками за факторами народногосподарської пріоритетності служать нагадування в документах, що відображають економічну стратегію країни, а нормативами, що дозволяють віднести галузь до однієї із груп профільності, є статус документа й контекст нагадування. Наприклад, у найближчі роки в групу високопрофільних повинні бути віднесені такі галузі, що визначають науково-технічний прогрес і розв’язання невідкладних соціальних завдань, як машинобудування, електротехнічна, легка, харчова галузі промисловості, житлово-цивільне будівництво. Підприємства цих галузей при проведенні профілювання структури народного господарства в будь-якому місті повинні одержувати переваги, звичайно, з урахуванням їх оцінок за регіональними факторами профільності. Другу групу факторів профільності галузей становлять фактори галузевої пріоритетності, оскільки переваги у розвитку в даному місті певної частини галузевого виробництва повинні формуватися з урахуванням закономірностей розвитку й розміщення галузі в цілому. 187
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
Оцінюючи профільність із галузевих позицій, необхідно виявити ефект, що виникає у випадку розширення або скорочення даного виробництва в даному місті. Ефект оцінюється у порівнянні з витратами, необхідними для розвитку виробництва в аналогічних розмірах у інших пунктах, і виникає в силу об’єктивних розходжень в умовах функціонування однотипних підприємств галузі в різних регіонах. Розходження впливають на величину транспортних витрат, вартість будівництва, позначаються на витратах, необхідних для залучення робочої сили. Не завжди враховуються, але можуть істотно варіювати соціальні й екологічні умови виробництва в різних пунктах, що, в остаточному підсумку, позначається й на народногосподарській ефективності. Основне завдання, що виникає при оцінці профільності галузей з погляду розходжень у галузевій ефективності виробництва, зводиться до визначення й зіставлення виграшів (програшів) окремих галузей від розвитку й функціонування їхніх підприємств у даному пункті в порівнянні з іншими містами країни або середньогалузевим значенням ефективності виробництва. Для його вирішення, насамперед, необхідно вибрати критеріальний показник, що характеризує абсолютний або відносний ефект (збиток) галузі або власника підприємства від функціонування підприємства в даному місці у порівнянні з іншими можливими пунктами. Фактором, покликаним безпосередньо відбити цю сторону профільності, обраний фактор “Галузева рентабельність”. Критеріальним показником служить величина відхилення (в %) фактичної рентабельності виробництва галузевої сукупності підприємств даного міста від средньогалузевої у країні. Рентабельність розуміється як відношення чистого прибутку (за винятком усіх платежів за ресурси й податків) до вартості товарної продукції. Певні інформаційні труднощі можуть виникнути при конкретних розрахунках у зв’язку з одержанням середньогалузевого нормативу. Справа ще й у тім, що як еталон не завжди доцільно брати середнє за всією галуззю. Це ви188
Ðîçä³ë 5
правдано, якщо в місті галузева сукупність підприємств подібна до галузі в цілому. Якщо ж у місті представлені однедва підприємства, причому специфічних для галузі, повинен бути підібраний еталон на основі середніх за аналогічними підприємствами або навіть одному підприємству-аналогу. Значення критеріального показника вище 100% означає, що для даного виду виробництва комплекс місцевих умов сприятливий і розвиток таких підприємств тут ефективний. Значення менше 100% свідчить про наявність альтернативних варіантів розвитку, де виробництво більш ефективне. Оцінки профільності галузей за окремими факторами агрегуються спочатку у дві зведені оцінки — народногосподарської й галузевої пріоритетності, а потім в одну оцінку профільності галузі. Ці оцінки відображають загальні закономірності розміщення виробництва й розвитку продуктивних сил і характеризують ступінь зацікавленості в розвитку галузей у даному місті таких суб’єктів, як урядові органи, галузеві асоціації або концерни, власники підприємств. Оцінки привласнюються всім підприємствам даної галузі (при цьому деякі галузі одержують високі бали за результатами аналізу функціональної спеціалізації, наприклад галузі обслуговування). Потім на підставі поєднання оцінок профільності, отриманих за галузевою приналежністю, і оцінок за регіональними факторами здійснюється підсумкове угрупування підприємств. Визначення ступеня профільності за регіональними факторами базується на наближеній оцінці впливу, що справляє даний об’єкт на ефективність соціально-економічного розвитку міста, на якість міського середовища виробництва й життєдіяльності. Оцінка профільності об’єкта за регіональним фактором профільності проводиться на основі зіставлення конкретних соціально-економічних характеристик даного об’єкта й об’єктивно сформованих умов розвитку соціальноекономічного комплексу міста в цілому, ступінь відповідності яких визначає успішність реалізації певного фактора регіональної ефективності виробництва. 189
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
При оцінці об’єкта за регіональними факторами профільності враховуються місцеві економічні й соціальні умови розвитку виробництва, від яких залежать темпи зростання обсягів діяльності й рівень ефективності функціонування об’єкта. Важливо відзначити, що при розгляді профільності об’єктів ураховується не тільки й не стільки вплив територіальних умов на обставини роботи даного підприємства (наприклад, наявність сировинних ресурсів, робочої сили, води й т.ін.), скільки вплив роботи самого підприємства на ефективність функціонування всього господарського комплексу та умови життя населення. Регіональний фактор профільності виділяється для того, щоб оцінити розмір внеску даного підприємства в загальну регіональну ефективність у певному напрямку (регіональному фактор ефективності). При відборі регіональних факторів профільності враховують сталість дії протягом тривалого періоду часу, принципову можливість виміру фактора й вагомість впливу фактора. Регіональні фактори профільності поєднують у три групи: а) фактори регіональних ресурсів, використання яких (ресурсів) в інтересах підвищення регіональної ефективності треба або лімітувати в силу дефіцитності, або стимулювати при наявності відносного надлишку: фактор трудових ресурсів; фактор регіональних сировинних і паливно-енергетичних ресурсів; фактор земельних ресурсів; фактор водних ресурсів; фактор потужності транспортного вузла; фактор потужності будівельних організацій; б) фактори науково-технічного рівня виробництва, врахування яких стимулює розвиток виробництв, що мають більш високий рівень і темпи науково-технічного прогресу; фактор кваліфікаційної структури використовуваних трудових ресурсів; фактор наукоємкості виробництва; 190
Ðîçä³ë 5
в) фактори взаємовпливу промислових об’єктів з господарським комплексом міста й умовами життя населення; фактор регіональної кооперації й комплексування; фактор екологічності виробництва; фактор умов праці; фактор соціально-побутової інфраструктури; фактор демографічної структури; фактор виробництва товарів для населення. Перша група факторів пов’язана з оцінкою профільності за показниками витрати окремих видів територіально обмежених ресурсів багатоцільового призначення. Практично всі територіальні ресурси можуть розглядатися як обмежені, але ступінь їхньої дефіцитності різний залежно від досягнутих обсягів використання цих ресурсів. Неоднаковий ступінь витрати ресурсів щодо їхнього запасу визначає різний підхід до оцінки профільності підприємства з використання даного виду ресурсів. Ті види ресурсів, які обмежені найбільшою мірою, повинні експлуатуватися найбільш ефективно, скорочення їхнього використання повинне всіляко стимулюватися й передбачатися при виборі спеціалізації господарства. Ресурси, що перебувають у відносному надлишку, в інтересах зростання обсягу виробництва повинні повніше втягуватися в господарський оборот, і в цих цілях раціонально розвивати галузі, що активно споживають дані ресурси. Таким чином, при оцінці ступеня профільності за факторами територіальних ресурсів в одних випадках перевагу одержують підприємства, які найбільше ощадливо й ефективно використовують певний ресурс, в інших — об’єкти, що успішно втягують у виробництво відносно надлишкові ресурси. Урахування факторів другої групи необхідний для активізації регіональних факторів ефективності, пов’язаних з повним використанням науково-технічного потенціалу регіону й прискоренням розвитку НТП у промисловості. Третя група поєднує фактори профільності, що відображають підвищення регіональної ефективності виробництва, пов’язані з участю підприємства в загальному господарському 191
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
комплексі міста і його впливом на параметри соціального, екологічного, демографічного характеру. Так, фактор регіональної кооперації й комплексування дозволяє оцінити потенційний внесок підприємства в підвищення ефекту за рахунок організації активної взаємодії з господарським комплексом регіону за лінією кооперованих поставок, використання відходів виробництва, створення й експлуатації підприємств загального користування. Фактор соціально-побутової інфраструктури стимулює розвиток підприємств, що збільшують соціальний ефект на рівні регіону за рахунок збільшення потужності соціально-побутової інфраструктури регіону й поліпшення тим самим умов праці й побуту населення. Фактор виробництва товарів для населення дозволяє врахувати внесок підприємства в ріст ефекту за рахунок підвищення реальних доходів населення регіону, оскільки профільність за цим фактором оцінюється часткою товарів народного споживання й продовольчих товарів у загальному обсязі виробництва. Для кожного регіонального фактора профільності формується критеріальний показник, значення якого розраховується для кожного підприємства й об’єднання. Залежно від відхилення значення даного показника від територіального нормативу підприємству привласнюється бальна оцінка ступеня профільності підприємства по даному фактору. Територіальні нормативи варіюють слідом за змінами в напруженості балансу використання того або іншого ресурсу в регіоні, параметрів соціальної, демографічної й екологічної обстановки в регіоні й фіксують еталонні значення критеріальних показників, необхідних для судження про профільність за регіональними факторами. У табл. 3 наведені основні критеріальні показники для оцінки профільності об’єктів за регіональними факторами. Деякі із запропонованих критеріальних показників можуть бути використані при оцінці тільки промислових об’єктів. Як правило, неважко підібрати модифікацію, що дозволяє розрахувати критеріальні показники й для підприємств інших галузей. 192
Ðîçä³ë 5
Таблиця 3 Основні критеріальні показники для оцінки профільності об’єктів за регіональними факторами ¹ ç/ï 1 2 3
4
5 6 7
8
9
10 11
Ðåã³îíàëüí³ ôàêòîðè
Ïîêàçíèêè
Òðóäîâ³ ðåñóðñè
Ïèòîì³ âèòðàòè æèâî¿ ïðàö³ íà 1000 ãðí óìîâíî ÷èñòî¿ ïðîäóêö³¿, ÷îë. – ð³ê/òèñ. ãðí Ñèðîâèíí³ é ïàëèâíî- ×àñòêà ì³ñöåâèõ ñèðîâèííèõ ³ ïàëèâíîåíåðãåòè÷í³ ðåñóðñè åíåðãåòè÷íèõ ðåñóðñ³â ó çàãàëüíîìó îáñÿç³ ñïîæèâàííÿ öèõ ðåñóðñ³â, % Çåìåëüí³ ðåñóðñè Âèðîáíèöòâî òîâàðíî¿ ïðîäóêö³¿, ðîçðàõîâóþ÷è íà îäèíèöþ çåìåëüíî¿ ïëîù³, çàéíÿòî¿ ï³äïðèºìñòâîì, âêëþ÷àþ÷è ïëîùó ñàí³òàðíîçàõèñíî¿ çîíè, òèñ. ãðí /ãà Âîäí³ ðåñóðñè Âèðîáíèöòâî òîâàðíî¿ ïðîäóêö³¿, ðîçðàõîâóþ÷è íà 100ì3 âîäîñïîæèâàííÿ, âêëþ÷àþ÷è âèòðàòó âîäè äëÿ ðîçâåäåííÿ íîðìàòèâíîî÷èùåíèõ ñòîê³â, òèñ. ãðí / òèñ. ì3 ßê³ñòü ïðîäóêö³¿ ×àñòêà ïðîäóêö³¿, ùî â³äïîâ³äຠì³æíàðîäíèì ñòàíäàðòàì ³ ìຠïàòåíòíó ÷èñòîòó â çàãàëüíîìó îáñÿç³ òîâàðíî¿ ïðîäóêö³¿, % Ðåã³îíàëüíà êîîïåðàö³ÿ é ×àñòêà îáîðîòó ï³äïðèºìñòâà, ùî äîâîäèòüñÿ êîìïëåêñóâàííÿ íà ïîñòà÷àëüíèê³â ³ ñïîæèâà÷³â ó çàãàëüíîìó îáîðîò³ ï³äïðèºìñòâà, % Âèðîáíèöòâî òîâàð³â äëÿ Îáñÿã âèðîáíèöòâà ñ³ëüñüêîãîñïîäàðñüêî¿ íàñåëåííÿ ì³ñòà ïðîäóêö³¿, òîâàð³â íàðîäíîãî ñïîæèâàííÿ é êóëüòóðíî-ïîáóòîâîãî ïðèçíà÷åííÿ íà 1 ãðí ôîíäó çàðîá³òíî¿ ïëàòè, ãðí Åêîëîã³÷í³ñòü âèðîáíèö- ʳëüê³ñòü øê³äëèâèõ íåâëîâëþâàíèõ ðå÷îâèí, òâà ùî â³äõîäÿòü â³ä ñòàö³îíàðíèõ äæåðåë çàáðóäíåííÿ, ðîçðàõîâóþ÷è íà 100 ãðí òîâàðíî¿ ïðîäóêö³¿, ò/òèñ. ãðí Óìîâè ïðàö³ ×àñòêà ïðàö³âíèê³â, çàéíÿòèõ íà ðîáîòàõ ç³ øê³äëèâèìè é òÿæêèìè óìîâàìè ïðàö³ â çàãàëüí³é ÷èñåëüíîñò³ ðîá³òíèê³â òà ñëóæáîâö³â, % Ñîö³àëüíî-ïîáóòîâà ³í- Âàðò³ñòü îñíîâíèõ ôîíä³â íåâèðîáíè÷îãî ôðàñòðóêòóðà ïðèçíà÷åííÿ, ðîçðàõîâóþ÷è íà îäíîãî çàéíÿòîãî, òèñ. ãðí Ãîñïðîçðàõóíêîâèé äî- Ðîçì³ð ãîñïðîçðàõóíêîâîãî äîõîäó ï³äïðèºìõîä ñòâà, ðîçðàõîâóþ÷è íà îäíîãî çàéíÿòîãî, òèñ. ãðí
193
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
Велике значення надається групі факторів, пов’язаних з науково-технічним рівнем виробництва. Основні напрямки інтенсифікації виробництва на сучасному етапі визначаються НТП. Можливості НТП, що виникають у місті в силу концентрації відповідного потенціалу, повинні використовуватися як можна найповніше — від цього залежать значною мірою загальні темпи економічного розвитку промисловості й усього народного господарства міста. Тому варто враховувати науково-технічний рівень виробництв, що розвивають у місті, для того, щоб галузі, які мають потребу в інтенсивній взаємодії з науково-дослідними організаціями, самі здатні стати стимуляторами НТП і ефективно використати науковий і кваліфікаційний потенціал міста, одержали першорядний розвиток. У поданій групі факторів виділяють, насамперед, “Якість продукції”. Цей фактор покликаний диференціювати безліч підприємств за ступенем використання можливостей підвищення науково-технічного рівня, виділити технічно передові й технічно відсталі підприємства. Показники якості продукції служать при цьому гарним індикатором. Випуск продукції, що відповідає міжнародним стандартам і захищений патентами, можливий тільки при високому рівні виробництва. Окрема група поєднує фактори, що відображають напрямки ефективності соціально-економічного розвитку міста, пов’язані з участю підприємства в загальному господарському комплексі і його впливом на параметри соціального й екологічного характеру. Основна мета наведених вище груп оцінок — сформувати рангові ряди, тобто класифікувати промислові об’єкти міста за типом впливу на регіональну й галузеву ефективність виробництва й за характером планово-управлінських впливів, необхідних для підвищення ефективності розвитку промислового комплексу регіону. У підсумковому ряді профільності утворяться основні рангові угрупування промислових об’єктів: профільні, такі, що підлягають допрофілізації, непрофільні галузі й виробництва. 194
Ðîçä³ë 5
Рангові угрупування промислових об’єктів являють собою цінну інформацію, необхідну для прийняття управлінських рішень у галузевому й територіальному плановому органах для підготовки структурних зрушень. Виведення непрофільного підприємства дозволить одержати наступні основні ефекти в місті: а) знизити вплив, що погіршується, на навколишнє середовище або параметри соціального розвитку міста; б) використати ресурси, що вивільнилися, для розвитку виробництв із підвищеними показниками ефективності функціонування в даному місті; в) створити за рахунок ресурсів, що вивільнилися, інфраструктурні виробництва; г) підвищити ресурсну збалансованість розвитку підприємств, що залишилися у місті, при виведенні ресурсномісткого підприємства, і поліпшити за рахунок цього функціонування кожного з виробництв, різко підвищити ступінь їх профільності.
˳òåðàòóðà 1. Бюхер К. Большие города в их прошлом и настоящем. — Томск: Сиб. изд-во “Просвещение”, 1923. 2. Александерсон Г. Экономическая структура городов США. — М., 1959. 3. Лаппо Г.М. География городов. — М., 1997. 4. Занадворов В.С., Занадворова А.В. Экономика города. — М., 1998. 5. Холл П. Городское и региональное планирование. — М., 1993. 6. Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства. — М.: Наука, 2003. 7. Воронин А.Г., Лапин В.А., Широков А.Н. Основы управления муниципальным хозяйством. — М.,1998. 8. Воротилов В.А. Крупный город: проблемы и тенденции развития. — Л.: Наука, 1998. 9. Жихаревич Б. С. Современная экономическая политика городских и региональных властей. — СПб.,1995.
195
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
10. Проблемы комплексного экономического и социального развития крупных городов и городских агломераций/ Под. ред. И.И. Сигова. — М.1983. 11. Удальцова М.В. Городская агломерация как социально-экономическая система. — Томск: Изд-во Том. гос. ун-та, 1985. 12. Маршалова А.С., Новосёлов А.С. Управление экономикой региона. — Новосибирск: Сибирское соглашение, 2001. — 404 с. 13. Миронова Т.Л., Процай А.Ф. Совершенствование организации взаимодействия местных органов власти с предприятиями//Культура народов Причерноморья. — 1998. — №5. — С.126–129.
Ïèòàííÿ äëÿ ñàìîêîíòðîëþ 1. Які основні функції й завдання в управлінні містом покликані вирішувати міські органи влади? 2. Які передпланові документи є інформаційно-методичною базою для прийняття управлінських рішень з розвитку міст? 3. Які цілі ставлять перед собою програми соціально-економічного розвитку міст? 4. Дайте характеристику структури й системи показників програми соціально-економічного розвитку міста. 5. Назвіть джерела коштів для фінансування витрат на утримання і розвиток міста. 6. У яких сферах діяльності перетинаються інтереси міської ради й підприємств? 7. Які організаційно-економічні важелі впливу місцевих рад на підприємства? 8. Які напрямки внеску підприємств в утримання і розвиток міста? 9. Як на основі договірної роботи місцеві ради виробляють і проводять політику розвитку міста в інтересах підвищення якості життя населення? 10. Дайте характеристику профілізації як формі територіальногалузевої організації виробництва. 11. Як удосконалюється структура народного господарства міста на основі профілізації підприємств? 12. Які основні ефекти одержить місто в результаті закриття непрофільних підприємств?
196
Ðîçä³ë 6. ÎÐÃÀͲÇÀÖ²ÉͲ ÑÒÐÓÊÒÓÐÈ ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÅòÎÍÎÌ 6.1. Îðãàíè äåðæàâíîãî óïðàâë³ííÿ Відповідно до статей 5, 6 Конституції України [1] народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Державна влада в країні здійснюється за принципом її поділу на законодавчу, виконавчу й судову. Діяльність органів державної влади опирається на строго регламентовані нормативні акти. Це, насамперед Конституції України й Автономної Республіки Крим, Закони України, нормативно-правові акти Президента України й Кабінету Міністрів України, органів місцевих державних адміністрацій і місцевого самоврядування, їхніх посадових осіб. Необхідно звернути увагу на вплив таких нормативних актів на діяльність вищевказаних органів і їхніх посадових осіб, як Регламент Верховної Ради України, акти Конституційного Суду України, акти реалізації делегованих повноважень, акти Всеукраїнських і місцевих референдумів. Особливе місце в організації й діяльності органів державної влади займають діючі міжнародні договори, згода на обов’язковість яких дала Верховна Рада України, у зв’язку з чим вони є частиною національного законодавства. Єдиним органом законодавчої влади є парламент — Верховна Рада України. Верховна Рада України приймає закони, затверджує Державний бюджет України, контролює виконання держбюджету, визначає основи внутрішньої й зовнішньої політики, затверджує загальнодержавні програми економічного, науково-технічного, соціального, національно-культурного розвитку, охорони навколишнього середовища. Перелік по197
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
вноважень Верховної Ради України наведений у статті 85 Конституції України. Однією з найважливіших функцій діяльності Верховної Ради є формування органів державної влади. Так, відповідно до статті 85 Конституції України Верховна Рада дає згоду на призначення на посаду Президентом України Прем’єрміністра України, здійснює контроль за діяльністю Кабінету Міністрів України. Президент України є главою держави й одночасно главою виконавчої влади в Україні, для чого формує Кабінет Міністрів України, а також призначає керівників інших центральних органів виконавчої влади, а також голів місцевих державних адміністрацій і припиняє їх повноваження на цих посадах. Відповідно до Конституції України (ст.113) Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади. Він здійснює виконавчу владу як безпосередньо, так і через центральні й місцеві органи виконавчої влади, направляючи, координуючи й контролюючи їхню діяльність. Уряд — це колегіальний орган загальної компетенції, що здійснює керівництво виконавчою й розпорядницькою, тобто адміністративною діяльністю в країні. Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом України, підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України в межах, передбачених статтями 85, 87 Конституції України. До складу Кабінету Міністрів України входять: Прем’єрміністр України; перший віце прем’єр-міністр, три віцепрем’єр міністри, міністри. За поданням Прем’єр-міністра Президент України призначає міністрів, керівників інших центральних органів виконавчої влади. Своїм Указом Президент України затверджує структуру центральних органів виконавчої влади України. У схему організації й взаємодії центральних органів виконавчої влади 198
Ðîçä³ë 6
входять: міністерства, керівники яких входять до складу Кабінету Міністрів України; державні комітети й інші центральні органи виконавчої влади, статус яких прирівнюється до Державних комітетів України; центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом; центральні органи виконавчої влади, діяльність яких направляється й координується Кабінетом Міністрів України через відповідних міністрів. Міністерства — це центральні органи виконавчої влади, покликані формувати й реалізовувати державну політику у відповідних сферах громадського життя (секторах державного управління), їх очолюють міністри, котрі є за посадою членами Кабінету Міністрів України. Державні комітети — це центральні органи виконавчої влади, які, безпосередньо не формуючи урядову політику, покликані сприяти міністерствам і уряду в цілому в реалізації цієї політики шляхом виконання функцій державного управління, як правило, міжгалузевого й міжсекторного характеру. Центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом — це новий вид органів виконавчої влади. Особливість даного виду органів полягає в тому, що всі питання їхнього правового статусу й взаємин з іншими органами повинні вирішуватися шляхом прийняття законів, що визначають повноваження й порядок діяльності саме цих центральних органів виконавчої влади. Урядові установи й організації, безпосередньо підлеглі Кабінету Міністрів України, і які за сферою своєї діяльності не можуть бути структурно включені в той або інший центральний орган виконавчої влади, функціонують на основі як єдиноначальності, так і колегіальності й мають право видавати загальнообов’язкові (нормативні) акти тільки в межах повноважень, делегованих їм Кабінетом Міністрів України. Таким чином, у схему державного управління входять такі вищі органи виконавчої влади в Україні, як міністерства, комітети, комісії, агентства, державні фонди, митна служба, казначейство, адміністрація, управління, департаменти. 199
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
При цьому всі комітети, агентства, адміністрації, служби підрозділяються на дві категорії: незалежні (ті, що діють у межах відповідних законів про них) і підконтрольні відповідним міністерствам. Різні державні комітети відрізняються від міністерств лише тим, що їхні керівники не входять до складу членів Кабінету Міністрів, але їх пільги, оплата праці такі ж, як і міністрів. Слід зазначити, що в Україні йде активний процес пошуку й створення ефективної функціонуючої системи центральних органів виконавчої влади, що супроводжується змінами в складі міністерств, державних комітетів та інших центральних органів цієї влади. Так, законом від 3 серпня 1990 р. “Про міністерства й державні комітети УРСР” був визначений перелік органів центральної влади, що включав 22 міністерства й 14 державних комітетів. А вже через дев’ять місяців — 13 травня 1991 р. був прийнятий закон “Про перелік міністерств і інших центральних органів державного керування УРСР”, відповідно до якого кількість міністерств майже не змінилася, разом з тим у їхньому якісному складі відбулися значні зміни. Протягом 1992–1999 рр. Президентом України було прийнято близько 50 указів, якими вносилися зміни в структуру й функції центральних органів виконавчої влади. Внаслідок цих реформувань із переліку міністерств, визначених законом від 13 травня 1991 р., наприкінці 1999 р. залишилося сім міністерств (внутрішніх справ, економіки, іноземних справ, юстиції, охорони здоров’я, фінансів, оборони). Всі інші були створені на базі ліквідованих міністерств. Сьогодні міністерство розглядається як основна організаційно-правова форма в сфері державного управління, призначена для організації управління галузями господарства, соціально-культурного й адміністративно-політичного будівництва, а також як основна ланка системи органів центрального управління, що здійснює управління в найбільш важливих сферах соціально-економічного й політичного життя суспільства. 200
Ðîçä³ë 6
Будучи органами держави, міністерства характеризуються всіма ознаками, властивими цьому виду державної організації, а саме: наявністю певної компетенції, організаційною структурою, територіальним масштабом діяльності, правовим зв’язком її працівників. Аналіз загального положення про міністерства дозволяє виділити три групи основних завдань міністерств: розроблення державних програм і реалізація державної політики; економічний розвиток і система оподаткування; здійснення міжнародної й зовнішньополітичної діяльності. Від інших галузевих органів управління міністерства відрізняються обсягом компетенції й територіальним масштабом діяльності. Таким чином, можна зробити висновок, міністерство — це частина державного апарату, один із центральних органів виконавчої влади, покликаний здійснювати функції державного управління в межах відповідної галузі на основі Конституції України, законів та інших нормативно-правових актів. Рада Міністрів АРК, як орган виконавчої влади, самостійно здійснює виконавчі функції й повноваження з питань, віднесених до ведення АРК. Рада Міністрів АРК формується Верховною Радою АРК на строк її повноважень і відповідальна перед нею. Очолює Раду Міністрів АРК Голова, що призначається на посаду й звільняється з посади Верховною Радою АРК за узгодженням із Президентом України. Заступники Голови Ради Міністрів АРК, міністри й голови республіканських комітетів АРК призначаються на посади Верховною Радою АРК за поданням Голови Ради Міністрів АРК. Уряд АРК не більше двох разів у рік представляє Верховній Раді АРК звіт про свою діяльність у цілому (комплексний), а також щокварталу — письмову інформацію про стан 201
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
справ у соціально-економічній, культурній та інших сферах життєдіяльності АРК. За пропозицією Голови Верховної Ради АРК, або не менш п’яти постійних комісій, або однієї третини депутатів від загального складу Верховної Ради АРК, вона має право не більше двох разів на рік заслуховувати звіт за окремим напрямком діяльності Уряду АРК, звіти окремих міністерств, республіканських комітетів про свою діяльність, з якими можуть виступати відповідно Голова Ради Міністрів АРК, його заступники, міністри або керівники республіканських комітетів. Якщо за результатами звіту діяльність Уряду АРК у цілому буде визнана Верховною Радою АРК незадовільною, то вона має право в порядку, передбаченому Конституцією України, прийняти рішення: про відставку (припинення повноважень) Ради Міністрів АРК у зв’язку з недовірою; про звільнення з посади Голови Ради Міністрів АРК у зв’язку з недовірою. Рада Міністрів АРК здійснює виконавчі функції й повноваження з питань, віднесених до самостійного ведення АРК, а також здійснює державні виконавчі функції, делеговані відповідно до Конституції України з питань: розвитку економіки; планування економічного й соціального розвитку; фінансової, кредитної й цінової політики; промисловості, паливно-енергетичного комплексу; сільського господарства, землевпорядження; організації й розвитку курортно-рекреаційної сфери й туризму; зовнішньоекономічної діяльності й зовнішніх зв’язків; транспорту, зв’язку й дорожнього будівництва; торговельного й побутового обслуговування населення; міжнаціональних відносин. 202
Ðîçä³ë 6
Уряд АРК у межах своєї компетенції видає постанови, рішення й розпорядження обов’язкові до виконання на всій території республіки. Організаційно-правовими формами органів виконавчої влади АРК є міністерства АРК, республіканські комітети АРК, органи виконавчої влади зі спеціальним статусом. За станом на 15.07.2005 р. структура виконавчої влади АРК така: 1. Рада міністрів АРК: — Голова Ради міністрів АРК; — перший заступник Голови Ради міністрів АРК; — заступники Голови Ради міністрів АРК; — міністри; Міністр Ради міністрів АРК. 2. Управління справами Ради міністрів АРК. 3. Міністерства АРК: — Міністерство економіки АРК; — Міністерство фінансів АРК; — Міністерство промислової політики, транспорту, зв’язку й паливно-енергетичного комплексу АРК; — Міністерство курортів і туризму АРК; — Міністерство культури й мистецтв АРК; — Міністерство аграрної політики АРК; — Міністерство праці й соціальної політики АРК; — Міністерство освіти й науки АРК; — Міністерство охорони здоров’я АРК; — Міністерство будівельної політики, архітектури й житлово-комунального господарства АРК; — Міністерство у справах молоді, родини й гендерної політики АРК. 4. Республіканські комітети АРК: — Республіканський комітет АРК по земельних ресурсах і єдиному кадастру; — Республіканський комітет з охорони навколишнього природного середовища. 203
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
5. Органи виконавчої влади Ради міністрів АРК: — Комітет у справах міжнаціональних відносин і депортованих громадян Ради міністрів АРК; — Комітет з охорони культурної спадщини Ради міністрів АРК; — Комітет з водогосподарського будівництва й зрошувального землеробства Ради міністрів АРК; — Комітет з інформації Ради міністрів АРК; — Комітет з торгівлі й захисту прав споживачів Ради міністрів АРК; — Комітет з фізичної культури і спорту Ради міністрів АРК; — Комітет з лісового й мисливського господарства Ради міністрів АРК; — Комітет у справах релігії при Раді міністрів АРК; — Головне управління зовнішніх зв’язків і міжрегіонального співробітництва Ради міністрів АРК; — Головне управління з матеріального резерву, оборонномобілізаційної роботи й цивільному захисту населення Ради міністрів АРК; — Головне управління капітального будівництва при Раді міністрів АРК; — Республіканська державна інспекція закупівель і якості сільськогосподарської продукції при Раді міністрів АРК; — Державна інспекція з нагляду за технічним станом машин і устаткування при Раді міністрів АРК; — Державний архів в АРК. 6. Органи виконавчої влади зі спеціальним статусом: — Фонд майна АРК; — Постійне представництво АРК у столиці України місті Києві. В областях і районах України, а також у містах Києві й Севастополі виконавчу владу здійснюють місцеві державні адміністрації. Місцева державна адміністрація є місцевим органом виконавчої влади й входить у систему органів виконавчої влади. 204
Ðîçä³ë 6
Місцеві держадміністрації у своїй діяльності керуються Конституцією й законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, органів виконавчої влади вищого рівня, а районні держадміністрації в Автономній Республіці Крим — також рішеннями й постановами Верховної Ради АРК, рішеннями Ради міністрів АРК, прийнятими в межах їхніх повноважень. Перед держадміністраціями постають такі завдання: 1. Виконання Конституції, законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади вищого рівня. 2. Забезпечення законності й правопорядку, дотримання прав і свобод громадян. 3. Виконання державних і регіональних програм соціально-економічного й культурного розвитку, програм їхнього національно-культурного розвитку. 4. Підготовка й виконання відповідних бюджетів, а також звіт про їхнє виконання. 5. Взаємодія з органами місцевого самоврядування. 6. Реалізація інших наданих державою й делегованих відповідними радами повноважень. Склад держадміністрацій формують голови держадміністрацій, які у межах бюджетних асигнувань, виділених на утримання, визначають їхню структуру. Голови держадміністрацій призначаються на посаду президентом України за поданням Кабінету Міністрів на строк повноважень глави держави. Кандидатури на посади голів обласних держадміністрацій на розгляд Кабінету Міністрів України вносяться Прем’єрміністром України, а районних держадміністрацій на розгляд Уряду вносяться головами відповідних обласних держадміністрацій. На кожну посаду вноситься одна кандидатура. У випадку відхилення Президентом України представленої кандидатури відповідно Прем’єр-міністр або голова обласної держадміністрації вносять на розгляд Кабінету Міністрів нову кандидатуру. 205
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
Голови місцевих держадміністрацій одержують повноваження з моменту призначення. Статтею 9 закону України “Про місцеві державні адміністрації” передбачені випадки припинення повноважень голів держадміністрацій, а саме: 1) порушення ними Конституції й Законів України; 2) втрата громадянства, виявлення факту подвійного громадянства; 3) визнання судом недієздатним; 4) виїзд на проживання в іншу країну; 5) набуття законної сили обвинувачувального вироку суду; 6) порушення вимог несумісництва; 7) за особистою ініціативою Президента України; 8) висловлення недовіри більшістю (дві третини) голосів від складу відповідної ради; 9) подача заяви про звільнення з посади за власним бажанням. Повноваження голів держадміністрацій можуть бути припинені Президентом у випадку: прийняття відставки голови відповідної обласної держадміністрації; подання Кабінету Міністрів України на підставах, передбачених законодавством про державну службу; висловлення недовіри простою більшістю голосів від складу відповідної ради; смерті. Перший заступник голови обласної держадміністрації призначається на посаду головою обласної держадміністрації за згодою Прем’єр-міністра України, а заступник голови обласної держадміністрації — за узгодженням з відповідним віце-прем’єр міністром України. Перші заступники й заступники голів районних держадміністрацій призначаються на посади головами районних держадміністрацій за узгодженням з відповідними заступниками голів обласних держадміністрацій. 206
Ðîçä³ë 6
Керівники управлінь, відділів та інших структурних підрозділів держадміністрацій призначаються й звільняються від посад головами відповідних держадміністрацій за узгодженням з органами виконавчої влади вищого рівня в порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України. З метою виконання покладених на держадміністрації завдань Кабінетом Міністрів України визначений зразковий перелік їхніх структурних підрозділів. Голови держадміністрацій мають можливість у межах установленого фонду заробітної плати за узгодженням з Урядом утворювати управління, відділи, не передбачені в переліку. При цьому в структуру головного управління повинне входити не менш, ніж два управління, що забезпечують реалізацію державної політики в окремо визначеній сфері діяльності. Кількість працівників управління не може бути меншою ніж 4 чоловіки, у самостійних відділах — не менше ніж 6 чоловік. До складу обласної держадміністрації можуть входити такі структурні підрозділи: 1. Відділи й інші підрозділи секретаріату: організаційний; інформаційно-аналітичний; кадрової роботи; юридичний; діловодства й контролю; господарсько-фінансовий; взаємодії з політичними партіями й громадськими організаціями; взаємодії із правоохоронними органами. 2. Управління й інші структурні підрозділи: економіки й власності; зовнішньоекономічних зв’язків, торгівлі й побутового обслуговування населення; промисловості, енергетики, транспорту й зв’язку; фінансового, капітального будівництва; у справах національностей, міграції й релігії; житлово-комунального господарства; соціального захисту населення; освіти, охорони здоров’я; державний архів; оборонної й мобілізаційної роботи й ін. Структурні аналогічні підрозділи можуть бути утворені в районних держадміністраціях. Основною організаційною формою роботи держадміністрацій є засідання, на яких розглядаються питання, що належать до їхньої компетенції. 207
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
Робота держадміністрацій здійснюється на основі перспективних, поточних (квартальних) і оперативних (місячних, тижневих) планів. Управління (відділи), інші структурні підрозділи, апарати держадміністрацій складають квартальні й місячні плани, які розробляються з урахуванням особистих планів їхніх співробітників. Плани роботи держадміністрацій повинні передбачати заходи, спрямовані на реалізацію державної регіональної політики, виконання Конституції й законів України, актів органів виконавчої влади вищого рівня, державних і регіональних програм соціально-економічного й культурного розвитку, здійснення інших наданих державою, а також делегованих відповідною радою повноважень. Прийняття на державну службу в держадміністрацію здійснюється шляхом конкурсного відбору або за іншою процедурою, визначеною законодавством, інших працівників, не віднесених до категорії держслужбовців відповідно до законодавства про працю. Для сприяння здійсненню виконання повноважень держадміністрації голова створює консультативні, дорадчі й інші допоміжні органи й служби (ради, комісії, колегії, робочі групи й т.ін.). Завдання, функції й функціональний склад названих органів і служб визначає голова держадміністрації. Для погодженого розгляду питань, віднесених до повноважень держадміністрації, обговорення найважливіших напрямків її діяльності, держадміністрації можуть створювати колегії в складі голови держадміністрації (голова колегії), його заступників і керівника апарату (за посадою), а також керівників управлінь, відділів і інших структурних підрозділів держадміністрації. Склад колегії обласної, Київської й Севастопольської міської адміністрації не повинен перевищувати 19, а районної — 15 чоловік. Рішення колегії приймаються відкритим голосуванням більшістю голосів присутніх на засіданні членів колегії і 208
Ðîçä³ë 6
оформляються протоколами, підписаними головою колегії, а потім проводяться в життя, як правило, розпорядженнями або дорученнями голови держадміністрації. Для правового, організаційного, матеріально-технічного й іншого забезпечення діяльності держадміністрації, підготовки аналітичних, інформаційних та інших матеріалів, систематичної перевірки виконання актів законодавства й розпоряджень держадміністрацій, надання методичної й іншої практичної допомоги держадміністраціям і органам місцевого самоврядування, головою держадміністрації створюється апарат держадміністрації в межах виділених бюджетних коштів. Апарат очолює керівник, який призначається на посаду головою держадміністрації, що: організує його роботу; забезпечує підготовку матеріалів на розгляд голови держадміністрації; організує доведення розпоряджень до виконавця; відповідає за стан діловодства; виконує інші обов’язки. З питань організації роботи апарату його керівник видає накази. Апарат відповідно до покладених на нього завдань: обробляє документи, що надходять у держадміністрацію; здійснює розробку проектів розпоряджень; перевіряє виконання актів законодавства, розпоряджень і доручень голови держадміністрації; аналізує з доручення керівника держадміністрації роботу органів місцевого самоврядування, надає їм необхідну методичну й практичну допомогу; представляє голові проекти планів роботи держадміністрації, забезпечує контроль їхнього виконання; здійснює організацію засідань колегії; аналізує разом зі структурними підрозділами держадміністрації соціально-економічне й суспільнополітичне становище на відповідній території; забезпечує ведення діловодства, дотримання таємності й службової таємниці; 209
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
здійснює матеріально-технічне й господарсько-побутове забезпечення діяльності держадміністрації. Апарат у процесі виконання покладених на нього завдань взаємодіє з управліннями, відділами й іншими структурними підрозділами держадміністрації й виконавчих органів (апаратами) рад. Третьою гілкою державної влади в Україні є судова влада. Судова система в Україні складається із судів загальної юрисдикції й Конституційного Суду. Система судів загальної юрисдикції будується на принципах територіальності й спеціалізації. Найвищим судовим органом у системі судів загальної юрисдикції є Верховний Суд України. Вищими судовими органами спеціалізованих судів є відповідні вищі суди. Юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі. Судові рішення постановлюються судами від імені України й обов’язкові до виконання на всій території України. Суди, що діють на території АРК, входять у єдину систему органів судової влади України. АРК бере участь у забезпеченні діяльності судів, що діють на території АРК. Нагляд за дотриманням законів, виконанням судових рішень, а також підтримка державного обвинувачення в суді здійснюються прокуратурою України.
6.2. Äåðæàâíà ñëóæáà Поняття “державна служба” уперше нормативно визначене й закріплене в Законі України “Про державну службу”. У відповідності зі статтею 1 Закону державна служба в Україні — це професійна діяльність осіб, які займають посади в державних органах і їхньому апараті для практичного виконання завдань і функцій держави й одержують заробітну плату за рахунок державних коштів [3]. Первинною структурною одиницею державного органу і його апарату є посада. У Законі дається наступне визначення посади: “Посада — це визначена структурою й штатним роз210
Ðîçä³ë 6
кладом первинна структурна одиниця державного органу і його апарату, на яку покладено нормативними актами коло службових повноважень” [3]. Основними критеріями класифікації посад державних службовців є організаційно-правовий рівень органу, що приймає їх на роботу, обсяг і характер компетенції на конкретній посаді, роль і місце посади в структурі державного органу. Установлено сім категорій посад державних службовців: перша категорія — посади голів державних комітетів, які не є членами Уряду України, голів інших центральних органів державної виконавчої влади при Кабінеті Міністрів України, Постійного Представника Президента України в областях, містах Києві й Севастополі, перших заступників Міністрів, перших заступників голів державних комітетів, які входять до складу Уряду, й інших прирівняних до них посад; друга категорія — посади заступників керівника Адміністрації Президента України, заступників керівника Секретаріату Верховної Ради України, заступників керівника апарата Кабінету Міністрів України, керівників структурних підрозділів Секретаріату Верховної Ради України, секретарів постійних комісій Верховної Ради України, Адміністрації Президента України, апарату Кабінету Міністрів України, радників і помічників Президента України, Прем’єр-міністра України, заступників міністрів, заступників голів державних комітетів, які входять до складу Уряду, перших заступників, заступників голів комітетів і інших центральних органів державної й виконавчої влади при Кабінеті Міністрів України, першого заступника Постійного Представника Президента України в Республіці Крим, перших заступників голів обласних, Київської й Севастопольських міських державних адміністрацій і інші прирівняні до них посади; третя категорія — посади заступників керівників структурних підрозділів, завідувачів секторами, головних фахівців, експертів, консультантів Адміністрації Президента України, Секретаріату Верховної Ради України апарату Кабінету 211
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
Міністрів України, заступників постійного Представника Президента України в Республіці Крим, заступників голів обласних. Київської і Севастопольської міських державних адміністрацій, представників Президента України в районах, районах міст Києва й Севастополя, начальників управлінь, самостійних відділів у складі міністерств і інших центральних органів державної виконавчої влади й інші прирівняні до них посади; четверта категорія — посади фахівців Адміністрації Президента України, Секретаріату Верховної Ради України й апарату Кабінету Міністрів України, заступників начальників управлінь, самостійних відділів міністерств і інших центральних органів державної виконавчої влади, керівників управлінь, відділів, служб обласних, Київської й Севастопольської міських державних адміністрацій і інші прирівняні до них посади; п’ята категорія — посади фахівців міністерств, інших центральних органів державної виконавчої влади, заступників представників Президента України в районах, районах міст Києва й Севастополя, заступників керівників управлінь, відділів, служб обласних, Київської й Севастопольської міських державних адміністрацій, фахівців апарату цих адміністрацій і інші прирівняні до них посади; шоста категорія — посади керівників управлінь, відділів, служб районних, районних у містах Києві й Севастополі державних адміністрацій, фахівці управлінь, відділів, служб обласних, Київської й Севастопольської міських державних адміністрацій і інші прирівняні до них посади; сьома категорія — посади фахівців районних, районних у містах Києві й Севастополі державних адміністрацій, їхніх управлінь і відділів і інші прирівняні до них посади. Кожній категорії відповідають ранги, які присвоюються службовцям відповідно до займаної посади, рівня професійної кваліфікації й результатів роботи. Установлено такі ранги державних службовців: 212
Ðîçä³ë 6
службовцям, які займають посади, віднесені до першої категорії, може бути присвоєний 3, 2, і 1 ранг; службовцям, які займають посади, віднесені до другої категорії, може бути присвоєний 5, 4 і 3 ранг; службовцям, які займають посади, віднесені до третьої категорії, може бути привласнений 7, 6 і 5 ранг; службовцям, які займають посади, віднесені до четвертої категорії, може бути присвоєний 9, 8 і 7 ранг; службовцям, які займають посади, віднесені до п’ятої категорії, може бути присвоєний 11, 10 і 9 ранг; службовцям, які займають посади, віднесені до шостої категорії, може бути присвоєний 13, 12 і 11 ранг; службовцям, які займають посади, віднесені до сьомої категорії, може бути присвоєний 15, 14 і 13 ранг. Ранги, що відповідають першій категорії, надаються Президентом України, ранги другої категорії — Кабінетом Міністрів України, ранги, які відповідають посадам третьоїсьомої категорії — керівником державного органу, у системі якого працює державний службовець. Для присвоєння чергового рангу в межах відповідної категорії посади державний службовець повинен успішно пропрацювати на займаній посаді два роки. За виконання особливо відповідальних завдань державному службовцеві може бути присвоєно черговий ранг достроково у межах відповідної категорії посад. Кадровий резерв у державних органах управління формується з: фахівців місцевого й регіонального самоврядування, виробничої, соціально-культурної, наукової й іншої сфер, а також випускників навчальних закладів відповідного профілю; державних службовців, які підвищили кваліфікацію або пройшли стажування й рекомендовані для просування на більш високі посади. Основними цілями й завданнями державної служби в Україні є створення умов для розвитку відкритого громадянського суспільства, захист прав і свобод людини й громадянина, а 213
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
також забезпечення результативної і стабільної діяльності органів державної влади відповідно до їх завдань, повноважень на конституційних основах. За останні роки в нашому суспільстві відбулися радикальні зміни в економіці, соціальному житті. В умовах розмаїтості форм власності, свободи інформації, ідеологічного плюралізму держава повинна стати принципово новою. Однак реформи державного управління, особливо в сфері виконавчої влади, значно відстали від реформ в інших сферах. Стара адміністративна машина намагається пристосуватися до вирішення нових завдань при принципово новій системі відносин. І, як результат, якість роботи держапарату знижується, а неефективність, хаотичність його дій зростає. Відбулося вимивання кваліфікації — апарат залишили професійні кадри, а адекватної заміни не з’явилося. Структура посад свідчить, що державна служба є малоперспективною. Адже тільки 1,5% державних службовців займають посади 1–3 категорій, разом з тим 95% — посади 5–7 категорій. Це в сукупності зі слабодиференційованою заробітною платою робить непривабливою кар’єру державного службовця. Крім того, низький рівень базової зарплати й значні надбавки, які надаються на розсуд керівника, підривають основи незалежності державної служби. Заробітна плата також дуже диференціюється між різними державними органами, знижуючи горизонтальну мобільність державних службовців. Працівники діляться також за віком і стажем державної служби. Приблизно 20% державних службовців мають стаж понад 15 років, у тому числі, майже 40% керівників сформувалися при старій суспільній системі. Близько половини керівного персоналу має пенсійний або передпенсійний вік. З іншого боку, понад 55% державних службовців мають стаж до 5 років [2]. Зі зникненням керівної партії не відбулося повороту до звичної для демократичних країн публічної служби. Апарат, як і раніше, залишається непрозорим і менш підконтрольним, що породжує такий наслідок, як зростання корупції. Зрештою, 214
Ðîçä³ë 6
втратили силу колишні норми адміністративної моралі, хоча й далекі від досконалості, однак такі, які регулювали поведінку службовців. На їхньому місці — моральний вакуум із властивою йому вседозволеністю, цинізмом, корупцією. Слід зазначити, що в країні створюються правові передумови для позитивних змін, які знайшли своє відбиття в Конституції України, Законі України “Про державну службу”, Указах Президента України “Про стратегію реформування системи державної служби в Україні” і “Про підвищення ефективності системи державної служби” [4, 5]. Здійснення економічних і соціальних перетворень, досягнення економічного зростання і виконання державою управлінських послуг на високому рівні, просування в напрямку європейської інтеграції можливо тільки за умови створення ефективної системи державного управління, що відповідає стандартам демократичної, правової держави із соціально орієнтованою ринковою економікою. З цією метою в Україні проводиться широкомасштабна адміністративна реформа, невід’ємною частиною якої є реформування системи державної служби, а саме: створення оновленого, дієздатного державного апарату, становлення професійної, політично нейтральної й авторитетної державної служби. Стратегія реформування системи державної служби передбачає вдосконалювання класифікації посад державних службовців. У побудові системи сучасної державної служби необхідно виходити із чіткого визначення функцій органів державної влади і посадових осіб, створення оптимальної структури управління й розмежування повноважень кожного органу. У класифікації посад в органах державної влади за змістом й характером діяльності, способами призначення й надання повноважень доцільно законодавчо визначити такі типи посад: політичні, адміністративні й патронажні. Керівники, які займають політичні посади, повинні зосередитися на формуванні урядової політики, розв’язанні стратегічних проблем 215
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
економічного й соціального розвитку суспільства й відповідної сфери управління й, з цією метою, повинні бути відсторонені від щоденних адміністративних справ і управління персоналом. До політичних посад повинні бути віднесені посади прем’єр-міністра України, інших членів Кабінету Міністрів України. Функції з організації виконання рішень міністра, прийняття управлінських рішень покладені на апарат міністерства. До адміністративних повинні належати посади керівників і фахівців, які забезпечують стабільну роботу органів державної влади відповідно до законодавства. Зміна керівника, структури й підпорядкування органів державної влади не може бути основою для звільнення з посад державних службовців, які займають адміністративні посади в органах державної влади. До патронажних посад належать посади радників, консультантів, помічників і інші посади, передбачені штатним розкладом для організаційного й інформаційно-аналітичного забезпечення діяльності членів Кабінету Міністрів України, керівників органів державної влади. На посаді патронажної служби відповідні керівники мають право самостійно підбирати й приймати службовців без конкурсу. Разом з тим посади патронажної служби у встановленому порядку повинні відноситись до відповідних категорій посад державних службовців. У разі потреби на посади патронажної служби керівник може призначати на умовах контракту фахівців, які не мають статусу державних службовців. Важливим напрямком реформування системи державної служби України є забезпечення конкурентності, об’єктивності й гласності під час прийому і просування по службі. Попередження рецидивів непрофесіоналізму й некомпетентності формування кадрового потенціалу необхідно здійснювати на основі висококваліфікованих фахівців нової генерації. Із цією метою потрібні більш прозорі, об’єктивні процедури прийняття на державну службу, впровадження єдиного порядку проведення відкритого конкурсу й стажування зі здачею іспиту. З 216
Ðîçä³ë 6
метою пошуку потенційних лідерів, молоді, що володіє неординарними якостями, доцільно розробити порядок прийняття на державну службу перспективних випускників вищих навчальних закладів, фахівців підприємницької, банківської й фінансово-економічної сфери. Ці заходи вимагають важливих змін у характері діяльності кадрових служб органів виконавчої влади. Кадрові служби повинні зосередитися, у першу чергу, на аналітичній і організаційній роботі в кадровому менеджменті, аналізі ефективності діяльності відповідного органу, його структурних підрозділів, професійної діяльності кожного державного службовця, прогнозі розвитку персоналу, планування кар’єри службовців, забезпеченні їхнього навчання й моніторингу ефективності роботи. У ході реформування системи державної служби необхідно здійснити комплекс заходів, спрямованих на підвищення адміністративної культури державних службовців, змінити в суспільній свідомості негативний імідж державної служби. Необхідно розробити принципи взаємодії органів державної влади, органів місцевого самоврядування і їхніх посадових осіб із громадськістю, прийти до принципово нового типу взаємин між громадянами й держслужбовцями, в основі яких були б пріоритети прав і свобод людини, повага до особистості, висока культура спілкування. Реалізація заходів з реформування державної служби повинна супроводжуватися реформуванням системи підготовки, перепідготовки й підвищення кваліфікації кадрів. В основу реформування професійного навчання кадрів необхідно покласти зміну акцентів у напрямку підготовки національної управлінської еліти. Особливо необхідна підготовка в області управлінської діяльності, прийняття рішень, стратегічного менеджменту, управління персоналом, адміністративного менеджменту й т.ін. Навчання повинно носити випереджувальний характер з урахуванням перспектив розвитку держави, удосконалювання завдань і функцій його органів. 217
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
Навчання кадрів повинно базуватися на державних освітніх стандартах з урахуванням світового досвіду, гнучкості застосування всіх видів, форм і методів навчання, досягнення інтенсифікації й оптимізації навчального процесу. Підготовка, перепідготовка й підвищення кваліфікації працівників державної служби повинні опиратися на певні принципи й реалізовуватися за допомогою системи організаційних заходів, які регулюють навчальний процес. Характер і тип підготовки й перепідготовки державних службовців визначаються тим, для якої системи державного управління вони призначені. Зокрема, державна служба громадянського суспільства вимагає від службовців якостей, які виступають одночасно освітніми принципами підготовки, перепідготовки й підвищення кваліфікації держслужбовців. Ці якості повинні бути усвідомлені, розвинуті й систематизовані, хоча їхня присутність обумовлена в більшій або меншій мірі самою залученістю претендентів на посадах у системі державної служби. Природно, що в громадянському суспільстві необхідні якості, в більшій мірі споконвічно присутні. Принципи підготовки, перепідготовки й підвищення кваліфікації держслужбовців можуть бути розділені на професійні і загальногромадянські (тобто потрібне формування громадянських якостей, виражених у державних службовців у більш концентрованому вигляді, ніж у інших громадян), на внутрікорпоративні й відносини корпорації бюрократії із громадянами й іншими суспільними інститутами; крім того, виділяється група принципів об’єднання професійних пріоритетів і вольових якостей. Загальногромадянські принципи передбачають: розвиток підвищеного почуття відповідальності й громадянської свідомості, у тому числі ряду специфічних етичних якостей, таких як громадянський обов’язок, патріотизм; чесність і несхильність до корупційних впливів. Професійні принципи включають: наявність спеціальних знань в області політології, економіки, соціальної психології, історії й теорії світового 218
Ðîçä³ë 6
та вітчизняного державного управління, соціології, права і т. ін; уміння використовувати ці знання; прагнення постійно підвищувати свій професійний рівень. Внутрікорпоративні принципи передбачають удосконалення звичок керівної роботи, у тому числі лідерських якостей, а також уміння порівнювати відповідно цілі й способи їхнього досягнення. Принципи спрямованості корпорації бюрократії до громадян і інших суспільних інститутів зводяться до прийняття моделі відкритої й передбачуваної поведінки, врахування різноманітних позицій і вміння знайти їх оптимальну й прийняту суспільством результуючу, котра веде до досягнення поставлених і прийнятих суспільством політичних цілей, до максимально можливого задоволення суспільних потреб і очікувань. Зазначені принципи, будучи структурованими, знаходять своє відбиття в державному управлінні як комплексній навчальній дисципліні, що містить у собі елементи різних знань. Ці знання для держслужбовців повинні бути засвоєні не просто як абстрактні, а у вигляді “установок на діяльність”, що може бути забезпечено тільки особливою побудовою курсів навчання. У курси для держслужбовців варто неодмінно включати компоненти реальної управлінської діяльності і її імітації. Підвищена роль тренінгів, практик, імітаційних методів і прийомів у порівнянні із традиційними лекціями й семінарами може сприяти досягненню зазначеної мети виховання держслужбовців подібно підготовці лікарівпрактиків [6]. Таким чином, до основних напрямків реформування державної служби варто віднести: удосконалювання класифікації посад державних службовців; оптимізацію управління державної служби; 219
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
забезпечення конкурсності, об’єктивності, прозорості й гласності під час прийому й просування на державній службі; удосконалення адміністративної культури державних службовців, підвищення до них суспільної довіри; посилення мотивації й стимулювання роботи держслужбовців і їхнього соціального захисту; удосконалення системи підготовки, перепідготовки й підвищення кваліфікації державних службовців і кадрового резерву.
6.3. Îðãàíè ì³ñöåâîãî ñàìîâðÿäóâàííÿ Відповідно до ст. 5 Конституції України народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. З конституційного положення випливає, що органи місцевого самоврядування не входять у єдиний державний механізм і, у силу цього, місцеве самоврядування можна розглядати як окрему форму реалізації народом приналежної йому влади. Місцеве самоврядування є правом територіальної громади — жителів села, селища й міста — самостійно вирішувати питання місцевого значення в рамках Конституції й законів України. Здійснюється місцеве самоврядування територіальною громадою в порядку, установленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їхні виконавчі органи. Органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ і міст, є районні й обласні ради. Питання організації управління районами в містах стосується компетенції міських рад. У табл. 4 наведена структура органів місцевого самоврядування в АР Крим. Слід зазначити, що сільські, селищні, міські ради можуть дозволяти з ініціативи жителів створювати будинкові, ву220
Ðîçä³ë 6
Таблиця 4 Структура органів місцевого самоврядування в Автономній Республіці Крим ̳ñüê- Ðàé̳ñòà é ðàéîíè ðàäè ðàäè Àëóøòà Àðìÿíñüê Äæàíêîé ªâïàòîð³ÿ Êåð÷ Êðàñíîïåðåêîïñüê Ñàêè ѳìôåðîïîëü Ñóäàê Ôåîäîñ³ÿ ßëòà Áàõ÷èñàðàéñüêèé Á³ëîã³ðñüêèé Äæàíêîéñüêèé ʳðîâñüêèé Êðàñíîãâàðä³éñüêèé Êðàñíîïåðåêîïñüêèé Ëåí³íñüêèé Íèæíüîã³ðñêèé Ïåðâîìàéñüêèé Ðàçäîëüíåíñüêèé Ñàêñüêèé ѳìôåðîïîëüñüêèé Ñîâºòñüêèé ×îðíîìîðñüêèé Ðàçîì:
1 1 1 1 1
̳ñüê- ÑåÐàéðàäè â ëèùðàäè â ðàéî- í³ ðàì³ñò³ íàõ äè 1
ѳëüñüê³ ðàäè 5 1
3
1
7 2 1 4 1 1
1 1 1 1 1
1 4 7 2 1 2 1
15 17 26 11
1 5 8 7 9 19 20 29 14
2
18
21
12
13
2 1 1 2 1
24 18 16 10 23
28 20 18 13 25
1
4
18
23
1 1 14
1 1 38
11 10 243
13 12 314
3
1 1 1
1 1 1 1
1
1 1 1 1 1 1 1
11
Âñüîãî
1
3
5
6 2
221
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
личні, квартальні й інші органи самоорганізації населення й наділяти їх частиною власної компетенції, фінансів, майна. Територіальні громади села, селища, міста управляють через органи місцевого самоврядування майном, що перебуває в комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного й культурного розвитку й контролюють їхнє виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їхнє виконання; встановлюють місцеві податки й збори відповідно до закону; забезпечують проведення місцевих референдумів і реалізацію їхніх результатів; створюють, реорганізують і ліквідують комунальні підприємства, організації й установи, а також здійснюють контроль за їхньою діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції. Обласні й районні ради затверджують програми соціально-економічного й культурного розвитку відповідних областей і районів та контролюють їхнє виконання; затверджують районні й обласні бюджети, формовані з коштів державного бюджету для їхнього відповідного розподілу між територіальними громадами або для виконання спільних проектів і з коштів, притягнутих на договірних засадах з місцевих бюджетів для реалізації спільних соціально-економічних і культурних програм, і контролюють їхнє виконання. Сільські, селищні, міські, районні в містах (у випадку їхнього створення) ради є представницькими органами місцевого самоврядування, які представляють відповідно сільські, селищному, міські або внутріміські (районні в місті) територіальні громади й здійснюють від їхнього імені й у їхніх інтересах функції й повноваження місцевого самоврядування. Загальний склад цих рад визначається відповідною радою самостійно в межах, визначених Законом України “Про вибори депутатів місцевих рад і сільських, селищних, міських голів” [7]. Так, загальний склад сільської, селищної, міської, районної в місті ради повинен становити в адміністративно-територіальних одиницях із чисельністю населення: 222
Ðîçä³ë 6
до 3 тисяч — від 15 до 25 депутатів; до 5 тисяч — від 20 до 30 депутатів; до 20 тисяч — від 25 до 35 депутатів; до 50 тисяч — від 30 до 45 депутатів; до 100 тисяч — від 35 до 50 депутатів; до 250 тисяч — від 40 до 60 депутатів; до 500 тисяч — від 50 до 75 депутатів; до 1мільйона — від 60 до 90 депутатів; понад 1 мільйон — від 75 до 120 депутатів. Ради проводять свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій. Постійні комісії ради є органами ради, які обираються із числа її депутатів для вивчення, попереднього розгляду й підготовки питань, здійснення контролю за виконанням рішень ради і її виконавчого комітету. Виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах рад є їхні виконавчі комітети, відділи, управління й інші виконавчі органи. Виконавчі органи рад підконтрольні й підзвітні відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади — також підконтрольні відповідним органам виконавчої влади. У сільських радах, які представляють територіальні громади, що нараховують до 500 жителів, за рішенням територіальної громади або сільської ради виконавчий орган ради може не створюватися. У цьому випадку функції виконавчого органу ради (крім розпорядження земельними й природними ресурсами) здійснює сільський голова одноосібно. Сільський, селищний, міський голова є головною посадовою особою територіальної громади. Він обирається відповідною територіальною громадою на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування строком на чотири роки. Голова очолює виконавчий комітет відповідної сільської, селищної, міської ради, головує на його засіданнях. 223
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
Основний Закон, як відзначають багато вчених-державознавців, не сприйняв у своїх нормах ні принцип: “сильна рада — слабкий мер”, ні принцип: “слабка рада — сильний мер”. По-перше, відповідно до Конституції органи місцевого самоврядування не розділяються на дві незалежні системи, оскільки виконавчі органи конституйовані як органи самої ради, їм підзвітні й підконтрольні. По-друге, сільський, селищний, міський голова за посадою очолює виконавчий орган ради й у цій якості також підзвітний і підконтрольний раді. Проте чинна Конституція не робить його “слабким”, оскільки сільський, селищний, міський голова головує на засіданнях відповідної ради. Таким чином, поєднанням в особі голови якостей керівника виконавчого органу ради й “спікера” ради досягається розумна гармонія в роботі рад і їх виконавчих органів. Природно, що сільський, селищний, міський голова повинен бути не тільки діловим адміністратором, а й досвідченим політиком, що вміє працювати з радою, із представленими в ньому політичними силами, поєднувати навколо себе більшість депутатів. Як видно з вищевикладеного, органи місцевого самоврядування — це сукупність представницьких, виконавчих органів, їхніх посадових осіб, покликаних здійснювати функції місцевого самоврядування у відповідній адміністративно-територіальній одиниці. Обласні й районні ради мають трохи іншу, ніж сільські, селищні, міські ради, природу. Вони не виступають представницькими органами обласних і районних громад, тому що Конституція України не визнає наявність таких громад і не розглядає населення області й району як суб’єкта місцевого самоврядування. Обласні й районні ради як органи місцевого самоврядування представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст у межах повноважень, визначених Конституцією України, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами. Закон [1] передбачає, що загальний склад районної ради визначається з ураху224
Ðîçä³ë 6
ванням кількості територіальних громад адміністративно-територіальних одиниць, які входять до складу району. Відповідно склад обласної ради визначається з урахуванням кількості районів, міст обласного значення, що входять до складу області. Очолює обласну, районну раду його голова, що обирається відповідною радою із числа його депутатів у межах строку повноважень ради таємним голосуванням. Голова ради працює в раді на постійній основі, не має іншого представницького мандата, підзвітний раді й може бути звільнений від посади радою, якщо за його звільнення проголосувало не менш двох третин депутатів від загального складу шляхом таємного голосування. Виконавчий апарат районної, обласної ради забезпечує здійснення радою повноважень, наданих йому Конституцією України. Виконавчий апарат районної, обласної ради здійснює організаційне, правове, інформаційне, аналітичне, матеріально-технічне забезпечення діяльності ради, його органів, депутатів, сприяє здійсненню відповідною радою взаємодії й зв’язків з територіальними громадами, місцевими органами виконавчої влади, органами й посадовими особами місцевого самоврядування. Очолює виконавчий апарат ради голова відповідної ради. Слід зазначити, що ряд повноважень виконавчого апарату ради делегуються обласним, районним держадміністраціям. Більше того, районна, обласна рада може шляхом таємного голосування висловити недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації. Якщо недовіру висловили не менш двох третин депутатів від загального складу відповідної ради, Президент України приймає рішення про відставку голови місцевої державної адміністрації. Делегуються районними й обласними радами відповідним місцевим державним адміністраціям такі повноваження [8]: 1) підготовка й внесення на розгляд ради проектів програм соціально-економічного й культурного розвитку відповідно районів і областей, цільових програм з інших пи225
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
тань, а в місцях компактного проживання національних меншостей — програм їхнього національно-культурного розвитку; 2) підготовка пропозицій до програм соціально-економічного й культурного розвитку областей і загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального й культурного розвитку України; 3) забезпечення збалансованого економічного й соціального розвитку відповідної території, ефективного використання природних, трудових і фінансових ресурсів; 4) підготовка й подання у відповідні органи виконавчої влади фінансових показників і пропозицій до проекту Державного бюджету України; 5) сприяння інвестиційній діяльності на території району, області; 6) об’єднання на договірних засадах коштів підприємств, установ, організацій, розташованих на відповідній території, і населення, а також бюджетних коштів на будівництво, реконструкцію, ремонт і утримання на пайових началах об’єктів соціальної й виробничої інфраструктури, доріг місцевого значення й на заходи щодо охорони навколишнього середовища; 7) залучення в порядку, установленому законом, підприємств, установ і організацій, що не відносяться до комунальної власності, до участі в обслуговуванні населення відповідної території, координація цієї роботи; 8) затвердження маршрутів і графіків руху місцевого пасажирського транспорту незалежно від форм власності, узгодження цих питань у відношенні транзитного пасажирського транспорту; 9) підготовка питань про визначення у встановленому законом порядку території, виборі, вилученні і наданні землі для містобудівних потреб, визначених містобудівною документацією; 10) організація охорони, реставрації, використання пам’яток історії й культури, архітектури й містобудування, па226
Ðîçä³ë 6
лацово-паркових, паркових і садибних комплексів, природних заповідників місцевого значення; 11) підготовка висновків за проектами місцевих державних програм відповідних адміністративно-територіальних одиниць, які затверджуються сільськими, селищними, міськими радами; 12) видача забудовникам архітектурно-планувальних завдань і технічних умов на проектування, будівництво, реконструкцію будинків і споруджень, благоустрій територій і видача дозволу на проведення цих робіт; 13) забезпечення розвитку науки, всіх видів освіти, охорони здоров’я, культури, фізичної культури й спорту; туризму; сприяння відродженню центрів традиційної народної творчості, національно-культурних традицій населення, художніх промислів і ремесел, роботі творчих союзів, національно-культурних товариств, асоціацій, інших громадських і неприбуткових організацій, що діють у сфері освіти, охорони здоров’я, культури, фізичної культури й спорту, сім’ї й молоді; 14) підготовка й подання на затвердження ради пропозицій про організацію територій і об’єктів природно-заповідного фонду місцевого значення й інших територій, що підлягають особливій охороні; 15) здійснення необхідних заходів щодо ліквідації наслідків екологічних катастроф, стихійних лих, епідемій, інших надзвичайних ситуацій, інформування про них населення, залучення у встановленому порядку до цих робіт підприємств, установ, організацій, а також населення; 16) координація на відповідній території діяльності місцевих землевпорядних органів. Крім зазначених повноважень обласні ради делегують обласним державним адміністраціям такі повноваження: 1) визначення відповідно до закону розміру відрахувань підприємствами, установами, організаціями, що надходять на розвиток доріг загального користування в області; 2) узгодження, у випадках, передбачених законом, з відповідними сільськими, селищними, міськими радами пи227
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
тань про розподіл коштів за використання природних ресурсів, що надходять у фонди охорони навколишнього природного середовища; 3) підготовка проектів рішень про віднесення лісів до категорії захищеності, а також про розподіл лісів по розрядах такс у випадках і порядку, передбачених законом; 4) прийняття у встановленому законом порядку рішень про заборону використання окремих природних ресурсів загального користування; 5) визначення відповідно до законодавства режиму використання територій рекреаційних зон; 6) затвердження для підприємств, установ і організацій, розташованих на відповідній території, лімітів викидів і скидань забруднюючих речовин у навколишнє середовище й лімітів розміщення відходів у випадках, передбачених законом.
6.4. Ñëóæáà â îðãàíàõ ì³ñöåâîãî ñàìîâðÿäóâàííÿ До прийняття Конституції України в 1996 році службовці органів місцевого самоврядування попадали під категорію державних службовців. Конституція України розмежувала державну службу й службу в органах місцевого самоврядування як відносно самостійні види публічної служби. Відповідно сьогодні служба в органах місцевого самоврядування не може розглядатися як різновид державної служби, а службовці органів місцевого самоврядування — як державні службовці, які працюють в органах місцевого самоврядування. Правові, організаційні, матеріальні й соціальні умови реалізації громадянами України права на службу в органах місцевого самоврядування, принципи діяльності посадових осіб місцевого самоврядування, їхній правовий статус, порядок і правові гарантії перебування на службі в органах місцевого самоврядування визначаються Законом України “Про службу в органах місцевого самоврядування” [10]. 228
Ðîçä³ë 6
Відповідно до зазначеного Закону служба в органах місцевого самоврядування — це професійна, на постійній основі, діяльність громадян України, що займають посади в органах місцевого самоврядування, спрямована на реалізацію територіальною громадою свого права на місцеве самоврядування й окремі повноваження органів виконавчої влади, надані законом. Посадовою особою місцевого самоврядування є особа, що працює в органах місцевого самоврядування, має відповідні посадові повноваження із здійснення організаційно-розпорядницьких і консультативно-дорадчих функцій що отримує заробітну плату за рахунок місцевого бюджету. Посадами в органах місцевого самоврядування є: виборні посади, на які особи обираються територіальною громадою; виборні посади, на які особи обираються або затверджуються відповідною радою; посади, на які особи призначаються сільським, селищним, міським головою, головою районної, районної в місті, обласної ради на конкурсній основі або за іншою процедурою, передбаченою законодавством України. Служба в органах місцевого самоврядування здійснюється на таких основних принципах: поєднання місцевих і державних інтересів; верховенства права, демократизму й законності; гуманізму й соціальної справедливості; гласності; пріоритету прав і свобод людини й громадянина; рівних можливостей доступу громадян до служби в органах місцевого самоврядування з урахуванням їх ділових якостей і професійної підготовки; професіоналізму, компетентності, ініціативності, чесності, відданості справі; підконтрольності, підзвітності, персональної відповідальності за порушення дисципліни й неналежне виконання службових обов’язків; 229
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
дотримання прав місцевого самоврядування; правової й соціальної захищеності посадових осіб місцевого самоврядування; захисту інтересів відповідної територіальної громади; фінансового й матеріально-технічного забезпечення служби за рахунок коштів місцевого бюджету; самостійності кадрової політики в територіальній громаді. В органах місцевого самоврядування встановлюються такі категорії посад: перша категорія — посади Київського міського голови, голів обласних рад і Севастопольської міської ради; друга категорія — посади Севастопольського міського голови, міських (міст — обласних центрів) голів; заступників голів обласних рад і Севастопольського міського голови, заступника міського голови — секретаря Київської міської ради; третя категорія — посади перших заступників і заступників міських голів (міст — обласних центрів) з питань діяльності виконавчих органів ради; секретарів міських (міст — обласних центрів і міста Севастополя) рад, міських голів (міст обласного й республіканського в Автономній Республіці Крим значення, крім міст — обласних центрів), голів районних, районних у містах рад; керуючий справами виконавчих апаратів обласних і Севастопольської міської рад; четверта категорія — посади голів постійних комісій з питань бюджету обласних, Київського й Севастопольського міських рад (у випадку, якщо вони працюють у раді на постійній основі), керівників управлінь і відділів виконавчого апарату обласних, Севастопольської міської й секретаріату Київської міської рад, секретарів міських (міст обласного й республіканського в Автономній Республіці Крим значення) рад, заступників міських (міст обласного й республіканського в Автономній Республіці Крим значення) голів з питань діяльності виконавчих органів ради, керуючий справами (секретарів) виконавчих комітетів міських (міст обласного й республіканського в Автономній Республіці Крим значення) рад; 230
Ðîçä³ë 6
п’ята категорія — посади міських (міст районного значення) голів, селищних і сільських голів, заступників голів районних рад, керуючих справами виконавчих апаратів районних рад, керуючих справами (секретарів) виконавчих комітетів районних у містах рад, помічників голів, радників (консультантів), фахівців, головних бухгалтерів управлінь і відділів виконавчого апарату обласних секретаріатів Київської і Севастопольської міських рад, керівників управлінь, відділів і інших виконавчих органів міських (міст обласного й республіканського в Автономній Республіці Крим значення) рад і їхніх заступників, керівників відділів (підвідділів) у складі самостійних управлінь, відділів виконавчих органів міських (міст обласного значення) рад; шоста категорія — посади заступників міських (міст районного значення), сільських, селищних голів з питань діяльності виконавчих органів ради, секретарів міських (міст районного значення), сільських, селищних рад, керуючих справами (секретарів) виконавчих комітетів міських (міст районного значення), сільських, селищних рад, керівників структурних підрозділів виконавчого апарату районних і секретаріатів районних у містах Києві й Севастополі рад і їхніх заступників, керівників управлінь, відділів та інших структурних підрозділів виконавчих органів міських (міст районного значення), районних у містах рад і їхніх заступників, помічників голів, радників, консультантів, начальників секторів, головних бухгалтерів, фахівців управлінь, відділів, інших структурних підрозділів виконавчих органів міських (міст обласного значення й міста Сімферополя) рад; сьома категорія — посади радників, консультантів секретаріатів районних у містах рад, фахівців виконавчих органів районних у містах, міських (міст районного значення) рад, фахівців виконавчих органів сільських, селищних рад. При прийнятті на службу в органи місцевого самоврядування надаються ранги в межах відповідної категорії посад. Установлюються такі ранги посадових осіб місцевого самоврядування: 231
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
особам, що займають посади, віднесені до першої категорії, може бути присвоєний 3, 2 і 1 ранг; особам, що займають посади, віднесені до другої категорії, може бути присвоєний 5, 4 і 3 ранг; особам, що займають посади, віднесені до третьої категорії, може бути присвоєний 7, 6 і 5 ранг; особам, що займають посади, віднесені до четвертої категорії, може бути присвоєний 9, 8 і 7 ранг; особам, що займають посади, віднесені до п’ятої категорії, може бути присвоєний 11, 10 і 9 ранг; особам, що займають посади, віднесені до шостої категорії, може бути присвоєний 13, 12 і 11 ранг; особам, що займають посади, віднесені до сьомої категорії, може бути присвоєний 15, 14 і 13 ранг. Ранги, що відповідають посадам першої й другої категорії, а також ранги сільським, селищним, міським головам, головам районних, районних у містах рад присвоюються рішенням відповідної ради в межах відповідної категорії посад. Ранги, що відповідають посадам третьої — сьомої категорії, присвоюються відповідно сільським, селищним, міським головою, головою обласної, районної, районної в місті ради. Ранги присвоюються відповідно до займаної посади, рівнем професійної кваліфікації, результатами роботи. Ранги присвоюються одночасно з обранням (прийняттям) на службу в органи місцевого самоврядування або обранням (призначенням) на більш високу посаду. Особам, які призначаються на посади з іспитовим терміном, ранги присвоюються після його закінчення, за результатами роботи. Особам, які призначені на посади й мають ранги посадових осіб місцевого самоврядування або ранги державного службовця, присвоєні за попереднім місцем роботи, надбавка за ранг у період іспитового терміну виплачується відповідно до цих рангів. Черговий ранг присвоюється за умови, якщо посадова особа успішно відробила на займаній посаді не менш, ніж 2 роки. 232
Ðîçä³ë 6
За виконання особливо відповідальних завдань посадовій особі місцевого самоврядування може бути присвоєно черговий ранг достроково в межах відповідної категорії посад. За рішенням органа місцевого самоврядування створюється кадровий резерв для зайняття посад і просування по службі, що затверджується сільським, селищним, міським головою, головою районної, районної в місті, обласної ради. У кадровий резерв зараховуються особи, що виявили бажання обійняти посаду в органах місцевого самоврядування і що мають відповідну кваліфікацію й освіту або набувають її. Кадровий резерв формується з: посадових осіб місцевого самоврядування, що підвищили кваліфікацію або пройшли стажування й рекомендованих атестаційною комісією на більш високі посади; державних службовців, що бажають перейти на службу в органи місцевого самоврядування; фахівців виробничої, соціально-культурної, наукової й інших сфер, а також випускників навчальних закладів відповідного профілю.
˳òåðàòóðà 1. Конституция Украины. Принята на пятой сессии Верховной Рады Украины 28 июня 1996 года. — Харьков: Свитовид, 2001. — 48 с. 2. Нижник Н. Деякі аспекти адміністративної реформи в Україні: стан та перспективи. Програма “Україна — 2010”. Консолідація українського суспільства: реалії, перспективи: Науково-методичний посібник. — К.: Вид-во УАДУ, 1999. — 200с. 3. Закон України “Про державну службу”//Урядовий кур’єр. — 1994. — №4. 4. Указ Президента України “Про стратегію реформування системи державної служби в Україні” №599 від 14 квітня 2000 р. 5. Указ Президента України “Про підвищення ефективності системи державної служби” №208 від 11 лютого 2000 р.
233
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
6. Государственная служба (комплексный подход). — М.: Дело, 1999. — 440с. 7. Закон Украины “О выборах депутатов местных советов и сельских, поселковых, городских голов”/ Законодательство Украины о местном самоуправлении: Сборник нормативных актов. — Х.: ООО “Одиссей”, 2002. — С.127–185. 8. Закон Украины “О местном самоуправлении в Украине”/ Законодательство Украины о местном самоуправлении: Сборник нормативных актов. — Х.:ООО “Одиссей”, 2002. — С.15–100. 9. Бiленчук П.Д., Кравченко В.В., Пiдмогильний М.В. Мiсцеве самоврядування в Українi (мунiципальне право): Навчальний посiбник. — К.:Атiка, 2000. — 304 с. 10. Закон Украины “О службе в органах местного самоуправления”/ Законодательство Украины о местном самоуправлении: Сборник нормативных актов. — Х.:ООО “Одиссей”, 2002. — С.106–126. 11. Державна служба в Україні: Навч. посiбник. — К.: Вид-во УАДУ,1998. — 168 с.
Ïèòàííÿ äëÿ ñàìîêîíòðîëþ 1. Назвіть основні види державної влади в Україні. 2. Дайте характеристику вищим і регіональним органам у системі органів виконавчої влади. 3. Які органи управління здійснюють виконавчу владу в областях і районах, містах Києві й Севастополі? 4. Хто призначає й звільняє з посади голів місцевих державних адміністрацій? 5. Хто формує склад місцевих державних адміністрацій? Кому підзвітні й підконтрольні місцеві державні адміністрації? 6. Які функції місцевих державних адміністрацій? 7. Якими службами здійснюється правосуддя в Україні? 8. Назвіть первинну структурну одиницю державного органу. Яким основним критеріям відповідає класифікація посад державних службовців? 9. Які групи фахівців включаються в кадровий резерв державних органів управління? 10. Яка класифікація посад службовців державної служби за категоріями і рангами?
234
Ðîçä³ë 6
11. Через які органи здійснюється місцеве самоврядування в Україні, у Криму? 12. Порівняйте особливості формування сільських, селищних, міських рад з обласними й районними радами. 13. Як формуються виконавчі органи сільських, селищних, міських і районних (у містах) рад? Кому вони підконтрольні й підзвітні? Хто головує на засіданнях відповідних комітетів? 14. Яка компетенція сільських, селищних, міських рад? 15. Які повноваження сільського, селищного, міського голови? 16. Які повноваження районні й обласні ради делегують місцевим державним адміністраціям? 17. Що є матеріальною й фінансовою основою місцевого самоврядування? 18. Дайте характеристику службі в органах місцевого самоврядування. Чи прирівнюється вона до державної служби? 19. Яка класифікація посад службовців органів місцевого самоврядування за категоріями і рангами?
235
Ðîçä³ë 7. ÐÅòÎÍÀËÜÍÈÉ ÁÞÄÆÅÒÍÈÉ ÌÅÍÅÄÆÌÅÍÒ 7.1. Ñóòí³ñòü óïðàâë³ííÿ áþäæåòîì Бюджетний менеджмент — це сукупність взаємозалежних дій, прийомів і методів, які спрямовані на управління бюджетними ресурсами й відносинами, що виникають у процесі руху бюджетних потоків. Як наука бюджетний менеджмент дає відповідь на питання: яким чином потрібно ефективно управляти рухом бюджетних ресурсів і відносинами, що виникають при цьому? Якість управління однаковою мірою визначається станом як об’єкта або керованої системи, так і суб’єкта — керуючої системи, між якими існує певний взаємозв’язок (мал. 9).
Êåðóþ÷à ñèñòåìà (ñóá’ºêò) Îðãàíè çàêîíîäàâ÷î¿ ³ âèêîíàâ÷î¿ âëàäè äåðæàâè
Ô³íàíñîâ³ îðãàíè äåðæàâè
Êåðîâàíà ñèñòåìà (îá’ºêò) Áþäæåòí³ ðåñóðñè
Áþäæåòí³ â³äíîñèíè
Мал. 9. Загальна схема бюджетного менеджменту.
236
Ðîçä³ë 7
Систему управління бюджетом можна подати як комбінацію двох елементів: 1) сукупності органів управління; 2) етапів і методів управління бюджетним процесом. Виділяють три групи органів управління бюджетом. Органи законодавчої й виконавчої влади. Державний бюджет як основний фінансовий план є законом і затверджується щорічно Верховною Радою. Численні місцеві бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць затверджуються органами місцевого самоврядування. Органи виконавчої влади (Кабінет Міністрів України, державні адміністрації) забезпечують підготовку проекту відповідного бюджету і його виконання. Президент України від імені виконавчої влади подає проект державного бюджету у Верховну Раду, контролює хід його складання й виконання. Органи оперативного управління бюджетом. До них відносяться органи системи Міністерства фінансів України (МФУ), Контрольно-ревізійна служба України, Державне казначейство України (ДКУ), Державна податкова адміністрація України (ДПАУ), Рахункова палата. Органи системи Міністерства фінансів безпосередньо виконують роботу, пов’язану зі складанням відповідного бюджету, і забезпечують його виконання. ДПАУ здійснює контроль над дотриманням платниками податків і обов’язкових зборів податкового законодавства, повнотою, правильністю й своєчасністю розрахунків з усіма ланками бюджетної системи. Контрольно-ревізійна служба здійснює контроль над раціональним, цільовим і правильним використанням коштів, виділених з державного бюджету й місцевих бюджетів. Державне казначейство організує й здійснює касове виконання державного бюджету, а також веде облік ходу виконання зведеного бюджету України. Рахункова палата України здійснює контроль над своєчасним виконанням Державного бюджету України, над утворен237
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
ням і погашенням державного внутрішнього й зовнішнього боргу України, над грошовою емісією, над дотриманням чинного законодавства в області бюджетної політики. Органи нефінансового профілю діляться на дві частини: 1) Державна митна служба України, органи МВС, органи юстиції й нотаріальні контори, різного роду природоохоронні органи й інспекції, органи державної інспекції з контролю над цінами й ін. Усі вище перераховані органи пов’язані з бюджетом по лінії формування його доходів, оскільки їм надане право утримання й нарахування певних платежів і штрафних санкцій відповідно до митного, екологічного законодавства тощо; 2) органи управління бюджетним процесом, різні управлінські структури (галузеві міністерства й відомства), а також підприємства, установи й організації, керівництво яких має функції розпорядників бюджетних коштів пов’язані з бюджетом по лінії фінансування його витрат. Структура бюджетного процесу включає такі етапи: I. Складання проектів бюджетів. II. Розгляд і прийняття бюджетів. III.Виконання бюджету. IV.Підготовка й розгляд звіту про виконання бюджету. Рівень бюджетного планування визначається чіткістю формулювання цілей і завдань, розв’язуваних державою, залежить від вірогідності інформації, використовуваної при розрахунках проекту бюджету, а також від методів, використовуваних у процесі бюджетного планування. У цілому бюджетне планування засноване на балансовому методі, однак відомі три методи планування показників бюджету: 1) метод прямого розрахунку, який передбачає розрахунок показників бюджету, виходячи з реальних потреб і показників у розрізі окремих статей доходів і витрат по кожному підприємству, організації, установі, громадянинові; 238
Ðîçä³ë 7
2) нормативний метод, що заснований на використанні норм і нормативів, установлених по відношенню як до детальних, так і загальних показників; 3) аналітичний метод передбачає розрахунок показників бюджету на основі певного впливу на них різноманітних причин і ґрунтується на моделюванні бюджетних показників. Існує три варіанти збалансування бюджету: зменшення витрат; збільшення витрат; установлення джерел покриття дефіциту. Відповідно до функцій управління структурою бюджетного процесу можна виділити такі складові бюджетного менеджменту: бюджетне планування; організація виконання бюджету; облік виконання бюджету; контроль над виконанням бюджету. Основною й визначальною функцією менеджменту є стратегічне планування. В 2001 р. у зв’язку з прийняттям Бюджетного кодексу стратегічне бюджетне планування одержало досить сильну й потужну законодавчу базу. Положення бюджетного кодексу регламентують: не пізніше 1 червня або першого, наступного за цією датою, дня пленарних засідань Верховної Ради України провести парламентські слухання з питань бюджетної політики на наступний бюджетний період [1]. Реалізація функції стратегічного планування покладена на органи законодавчої влади. Функції планування реалізації стратегії — поточне бюджетне планування й організація виконання розроблених планів — покладають на органи виконавчої влади й оперативного управління бюджетом і виконуються ними в рамках бюджетного процесу. Виконання бюджету — це заходи щодо виконання дохідної й видаткової частин бюджетів, що входять до складу зведеного бюджету України. 239
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
Дуже важливу роль відіграє облік виконання бюджету. Від прийняття своєчасних і правильних рішень у ході планування й виконання бюджету залежить ефективність управлінської діяльності в бюджетному менеджменті. Облік виконання бюджету відіграє таку ж важливу роль, як і бухгалтерський та управлінський облік у фінансовій сфері й сфері менеджменту. Облік у бюджетному менеджменті перебуває у великій залежності від фахівців і їхньої кваліфікації, проте, яким би гарним не був фахівець, основну роль в обліку відіграє наявність об’єктивної й точної інформації, і головну роль у поданні такої інформації повинні відігравати органи державних статистичних служб. Контроль над виконанням бюджету є одним з основних напрямків фінансового контролю й проявляється на всіх етапах бюджетного процесу. У процесі бюджетного планування важливе місце займає попередній контроль, що повинен здійснюватися всіма учасниками бюджетного процесу, включаючи підприємства, організації й установи. Поряд з попереднім контролем існує поточний контроль, що здійснюється в процесі виконання бюджету. Даний контроль здійснюється як органами державної влади й управління, так і спеціалізованими службами фінансового контролю: Податковою адміністрацією, Контрольно-ревізійною службою, Державним казначейством, Аудиторською палатою, Рахунковою палатою. У закордонних країнах бюджетний контроль здійснюється також і громадянами, причому він носить як прямий, так і непрямий характер. Прямий контроль полягає в тому, що інформаційні збірники про стан бюджету постійно досліджуються й аналізуються будь-яким громадянином цієї держави. Непрямий контроль полягає в тому, що громадяни шляхом голосування за ту або іншу партію його побічно здійснюють.
240
Ðîçä³ë 7
7.2. Îðãàí³çàö³ÿ áþäæåòíîãî ïðîöåñó íà ðåã³îíàëüíîìó ð³âí³ До 2001 р. організація бюджетного процесу в Україні здійснювалась відповідно до закону України “Про бюджетну систему України” від 28 квітня 1995 р. 21 червня 2001 р. був прийнятий Бюджетний кодекс України, у зв’язку з чим Закон “Про бюджетну систему України” втратив чинність. Крім бюджетного кодексу бюджетний процес в Україні здійснюється відповідно до рішень ВРУ, місцевих рад народних депутатів і інших органів законодавчої й виконавчої влади відповідно до законодавства України. Бюджетний процес — це регламентована законом правова діяльність, пов’язана зі складанням, розглядом, затвердженням бюджетів, їхнім виконанням, розглядом звітів про виконання бюджетів, що становлять бюджетну систему України. Існує чотири основних стадії бюджетного процесу, що повторюються систематично щорічно, і в цьому проявляється принцип щорічності бюджетного процесу. В Україні бюджет складається й затверджується на рік, у зв’язку із чим існує певний бюджетний рік і період. В Україні, Франції, Бельгії, Швейцарії тощо. бюджетний рік збігається з календарним. У Великобританії, Японії й Канаді бюджетний рік починається з 1 квітня, в Італії — 1 липня, у США — 1 жовтня. Перші три стадії бюджетного процесу: складання, розгляд, затвердження бюджету утворюють бюджетне планування. Бюджетне планування — це комплекс організаційнотехнічних, методичних і методологічних заходів щодо визначення доходів і витрат бюджету в ході їхнього складання, розгляду й затвердження. Бюджетне планування базується на таких завданнях, що стоять перед органами, відповідальними за складання проекту бюджету: визначення реальної величини доходів, які необхідно мобілізувати в наступному бюджетному періоді; 241
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
обґрунтування й визначення розмірів бюджетних витрат; збалансування бюджетів. Принципи бюджетного планування визначаються принципами побудови бюджетної системи України: 1) Самостійність і єдність у побудові бюджетної системи (мал. 10). 2) Науковість, тому що всі розрахунки доходів, нормативи витрат загального й спеціального фондів бюджету, напрямку інвестування бюджету, розвитку повинні мати відповідне наукове обґрунтування. Âèùåñòîÿù³ îðãàíè
Êîíòðîëüí³ öèôðè
Ðîçðàõóíêîâ³ ïîêàçíèêè
Íèæ÷åñòîÿù³ îðãàíè
Мал. 10. Реалізація принципу єдності при здійсненні бюджетного планування
Бюджетний процес повинен розглядатися на основі бюджетного регламенту. Бюджетний регламент — це документ, у якому визначаються порядок і строки складання, розгляди й затвердження бюджету, а також організація його виконання. Бюджетний регламент: визначає чітке розмежування функцій між органами державної влади й державного управління; установлює всю документацію, що використовується в бюджетному процесі; визначає особливий порядок виконання бюджету у випадку його несвоєчасного затвердження; 242
Ðîçä³ë 7
визначає відповідальність органів за порушення бюджетного регламенту. Наявність затвердженого бюджетного регламенту в Україні є найбільш важливим завданням при організації бюджетного процесу, яка на регіональному рівні пов’язана із процесом затвердження Державного бюджету України. Проект Державного бюджету України повинен бути переданий на розгляд Верховної Ради до 15 вересня року, що передує плановому. Не пізніше ніж через п’ять днів після надання КМУ проекту закону про державний бюджет у ВРУ Міністр фінансів представляє його на пленарному засіданні. За результатами обговорення проекту закону про ДБУ Верховна Рада може прийняти мотивоване рішення про його відхилення у випадку невідповідності Бюджетному кодексу й Основним напрямкам бюджетної політики на наступний бюджетний період. У випадку відхилення проекту закону про державний бюджет КМУ зобов’язаний у тижневий строк від дня вступу в силу рішення про відхилення подати проект закону про ДБУ на повторне подання з обґрунтуванням внесених змін, пов’язаних з відповідним рішенням Верховної Ради. Міністр фінансів повторно представляє проект закону не пізніше трьох днів після його повторного подання у ВРУ. Після прийняття до розгляду представленого проекту закону про державний бюджет не пізніше 1 жовтня він розглядається народними депутатами України, а також у комітетах, депутатських фракціях і групах ВРУ. Комітети формують свої пропозиції в проект закону про ДБУ й передають їх у Бюджетний комітет. Після 1 жовтня прийом пропозицій Комітетом ВРУ з питань бюджету припиняється. Пропозиції щодо збільшення витрат повинні визначати джерела покриття таких витрат; пропозиції щодо зменшення доходів бюджету повинні визначати джерела компенсації втрат або види й обсяги витрат, які підлягають відповідному скороченню. Жодна з таких пропозицій не повинна приводити до збільшення державного боргу й гарантій у порівнянні з їхнім обсягом, передбаче243
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
ним у представленому проекті закону про ДБУ. Якщо, принаймні, одна з вимог не виконується, відповідна пропозиція до розгляду не приймається. Бюджетний комітет не пізніше 15 жовтня разом з уповноваженими представниками КМУ розглядає пропозиції в проект закону, готовить Висновок і пропозиції до нього, а також таблиці пропозицій, які пропонується підтримати або відхилити, і приймає із цієї нагоди відповідне рішення. Показники, які маються у Висновку й пропозиціях до проекту закону про Державний бюджет України, повинні бути збалансованими. Висновок, пропозиції й таблиці пропозицій апаратом ВРУ поширюються серед народних депутатів України не пізніше ніж за два дні до розгляду проекту закону про ДБУ в першому читанні на пленарному засіданні. Перше читання проекту закону про ДБУ починається з доповіді Голови Бюджетного комітету щодо Висновків і пропозицій до проекту закону. Висновки й пропозиції голосуються в цілому. Якщо позитивне рішення не прийняте, відбувається постатейне голосування. Ухвалення рішення щодо Висновків і пропозицій уважається прийняттям проекту закону про Державний бюджет України в першому читанні. Показники бюджету, які є у Висновках і пропозиціях до проекту закону про ДБУ, повинні бути збалансованими. Верховна Рада приймає проект закону про Державний бюджет України в першому читанні не пізніше 20 жовтня. Після прийняття проекту закону про Державний бюджет у першому читанні КМУ у двотижневий строк готовить і подає не пізніше 3 листопада проект закону, дороблений відповідно до Бюджетних висновків Верховної Ради. Бюджетний комітет протягом трьох днів після внесення проекту закону, підготовленого Кабінетом Міністрів до другого читання, готовить висновки щодо розгляду проекту закону про ДБУ в другому читанні. Друге читання починається з доповіді Міністра фінансів за доробленим проектом закону. Голова Бюджетного комітету доповідає висновки про врахування КМУ Бюджетних вис244
Ðîçä³ë 7
новків Верховної Ради при підготовці проекту закону до другого читання. Друге читання проекту закону про ДБУ передбачає затвердження загального обсягу дефіциту (профіциту), доходів і витрат держбюджету з подальшим постатейним голосуванням проекту закону, поданого КМУ на друге читання. Друге читання завершується не пізніше 20 листопада. При цьому загальний обсяг дефіциту (профіциту), доходів і витрат, обсяг міжбюджетних трансфертів та інші положення, необхідні для формування місцевих бюджетів, повинні бути прийняті в другому читанні в обов’язковому порядку й не підлягають розгляду в третьому читанні. Статті проекту закону про ДБУ, не прийняті в другому читанні, переносяться на розгляд у третьому читанні. Бюджетний комітет допрацьовує проект закону й вносить його на розгляд Верховної Ради в третьому читанні не пізніше 25 листопада. Третє читання проекту закону про ДБУ починається з доповіді Голови Бюджетного комітету й співдоповіді Міністра фінансів. Після цього проводиться голосування за пропозиціями Бюджетного комітету за статтями, не прийнятими у другому читанні, і за проектом закону в цілому. У випадку, якщо рішення про схвалення закону про ДБУ в цілому не прийняте, проводиться голосування за кожною пропозицією Бюджетного комітету. Закон про Державний бюджет України приймається Верховною Радою до 1 грудня року, що передує плановому. Міністерство фінансів АРК складає проект республіканського бюджету АРК, обласні і міські (Київ і Севастополь) фінансові управління складають відповідні проекти обласних і міських бюджетів на основі: прогнозних показників економічного й соціального розвитку України та адміністративно-територіальних одиниць; показників, що надаються вищестоящими виконавчими органами, а також величин міжбюджетних трансфертів; 245
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
матеріалів для підготовки проекту бюджету, наданих управліннями й відділами міністерства фінансів АРК, державною адміністрацією, виконавчими органами міських і районних рад народних депутатів. Складений проект бюджету АРК передається міністерством фінансів на розгляд Ради міністрів АРК. Обласні, міські й районні фінансові управління передають проекти бюджетів на розгляд державної адміністрації. У випадку узгодження Рада міністрів АРК передає проект бюджету у ВР АРК, а обласні, міські й районні державні адміністрації — у відповідні ради народних депутатів. Місцеві бюджети централізованого рівня затверджуються відповідними місцевими органами законодавчої влади не пізніше двох тижнів від дня офіційного опублікування закону про Державний бюджет України. Процедура бюджетного планування міських (міст районного значення), районних у містах, селищних і сільських бюджетів аналогічна процедурі бюджетного планування місцевих бюджетів централізованого рівня. Дані місцеві бюджети повинні бути затверджені не пізніше двох тижнів з моменту затвердження вищестоящого місцевого бюджету. Виконання бюджету — це четверта стадія бюджетного процесу. Виконати бюджет — означає забезпечити надходження запланованих доходів в усіх ланках бюджетної системи й фінансування заходів, затверджених у бюджеті держави. Принципами організації виконання бюджету є: забезпечення повного й своєчасного надходження доходів у цілому й за кожним джерелом окремо; фінансування заходів у межах затверджених у бюджеті сум і протягом бюджетного року; надання бюджетних коштів за умови виконання кожним підприємством, організацією, установою планових завдань і з урахуванням освоєння раніше виділених коштів; фінансування юридичних осіб тільки з одного бюджету; 246
Ðîçä³ë 7
дотримання режиму економії у витраті трудових і природних ресурсів, матеріальних коштів; забезпечення ефективного контролю за правильним використанням бюджетних коштів; дотримання на підприємствах і в організаціях бюджетної сфери державної планової й фінансової дисципліни. Загальне керування з виконання бюджету покладається на Кабінет Міністрів України. Кабінет Міністрів України організує виконання бюджету держави через Міністерство фінансів України, міністерства, відомства, інші органи виконавчої влади, місцеві виконавчі органи. Виконання дохідної частини місцевих бюджетів забезпечують такі органи: Податкова адміністрація України, що здійснює контроль за правильними й своєчасними розрахунками з бюджетом всіх платників податків, зборів, платежів. Органи Держказначейства перевіряють правильність зарахування доходів відповідно кодам бюджетної класифікації й ведуть бухгалтерський облік доходів. Установи банківської системи здійснюють прийом, зберігання доходів і їхнє перерахування. Підставою для виконання державного й місцевого бюджетів є розпис доходів і витрат. Розпис доходів і витрат республіканського бюджету АРК складають Міністерство фінансів АРК; обласного й міських (міста Київ і Севастополь) бюджетів — фінансові управління обласних і міських державних адміністрацій; районних, сільських, селищних, міських — фінансові відділи відповідних виконавчих органів. Бюджетний розпис складають на рік з розбивкою по місяцях. Забезпечення збалансування бюджету протягом року й кожного місяця досягається рівномірним розподілом витрат і встановленням відповідних строків надходження доходів. Розпис доходів і витрат складають відповідно за порядковими номерами надходжень і витрат бюджету. Порядкові номери (коди) і повні найменування доходів і витрат бюджету зазначені в бюджетній класифікації. Бюджетна класифікація 247
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
— це систематизоване групування доходів і витрат бюджету за однорідними ознаками. Бюджетну класифікацію розробляє Міністерство фінансів України. Структура діючої бюджетної класифікації затверджена наказом Міністерства фінансів України від 27.12.2001р. №604 “Про бюджетну класифікацію й про її введення”[2]. Бюджетна класифікація складається з чотирьох розділів: Розділ I. Класифікація доходів бюджету. Розділ II. Класифікація витрат бюджету. Розділ III. Класифікація фінансування бюджету. Розділ IV. Класифікація боргу. Доходи бюджету складаються з чотирьох складових: 1) податкові надходження; 2) неподаткові надходження; 3) доходи від операцій з капіталом; 4) трансферти. Коди доходів складаються з восьми знаків. Податкові надходження (код — 10 000 000) згруповані залежно від джерела одержання податку в шість груп. До них належать такі елементи: 1. Податки на доходи, податки на прибуток, податки на збільшення ринкової вартості 11000000 2. Податки на власність 12000000 3. Збори за використання природних ресурсів 13000000 4. Внутрішні податки на товари й послуги 14000000 5. Податки на міжнародну торгівлю й зовнішні операції 15000000 6. Інші податки 16000000 Неподаткові надходження (код — 20000000) групуються за видами, а саме: 1. Доходи від власності й підприємницької діяльності 21000000 2. Адміністративні збори й платежі, доходи від некомерційного й побічного продажу 22000000 248
Ðîçä³ë 7
3. Надходження від штрафів і фінансових санкцій 4. Інші неподаткові надходження
23000000 24000000
Доходи від операцій з капіталом (код — 30000000) містять у собі: 1. Надходження від продажу основного капіталу 31000000 2. Надходження від продажу державних запасів, товарів 32000000 3. Надходження від продажу землі й нематеріальних активів 33000000 4. Податки на фінансові операції й операції з капіталом 34000000 Трансферти (код — 40000000). Бюджетною класифікацією передбачені трансферти, отримані: 1. Від органів державного управління інших рівнів 41000000 2. Із-за кордону 42000000 3. З недержавних джерел 43000000 Трансферти одержують від зазначених організацій на безкоштовній і безповоротній основі. Вони діляться на поточні й капітальні. Такий вид доходів уперше включений до структури Бюджетної класифікації й визначається як безповоротні платежі, отримані від інших рівнів державного управління, міжнародних установ для підтримки або на інші цілі, пов’язані з реалізацією функцій держави. Органи Державного казначейства, що мають статус учасників системи електронних платежів Національного банку України (СЕП НБУ), здійснюють обслуговування місцевих бюджетів за доходами [5]. При цьому виконують такі функції: відкривають рахунки для зарахування податків, зборів (обов’язкових платежів) у розрізі видів платежів у бюджети всіх рівнів і в державні цільові фонди; 249
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
ведуть бухгалтерський облік доходів всіх рівнів; здійснюють розподіл платежів між рівнями бюджету, фондами й перераховують розподілені кошти за призначенням; готують платіжні документи й здійснюють повернення зайво або помилково сплачених у бюджети всіх рівнів платежів, відшкодування податку на додану вартість; здійснюють розрахунки за міжбюджетними трансфертами; здійснюють перерахування коштів на рахунки, відкриті в Державному казначействі України, місцевих бюджетів; здійснюють кредитування місцевих бюджетів для покриття тимчасових касових розривів; складають звіт про надходження доходів у бюджет за видами відповідно до бюджетної класифікації. Платники податків здійснюють платежі через установи комерційних банків, у яких вони обслуговуються. Банк платника перераховує кошти через систему електронних платежів НБУ на рахунки, відкриті на балансі Управління державного казначейства в АРК. Управління в автоматичному режимі здійснює розщеплення коштів за затвердженими нормативами, перерахування коштів, переданих у Держбюджет з бюджету АРК і місцевих бюджетів. В автоматичному режимі перераховуються дотації вирівнювання з державного бюджету місцевим бюджетам шляхом застосування нормативу в щоденних відрахуваннях. Залишки коштів, що утворюються на відповідних рахунках для обліку доходів загального й спеціального фондів на кінець операційного дня, перераховуються на рахунки, відкриті в Державному казначействі України й на рахунки місцевих бюджетів, відкриті в органах Держказначейства, в день надходження коштів від платників податків. При обслуговуванні державного бюджету комерційними банками кошти перераховуються на рахунки, відкриті в Державному казначействі України, тільки на третій день. 250
Ðîçä³ë 7
По закінченні операційного дня формуються виписки по аналітичних рахунках у вигляді електронного реєстру розрахункових документів. На підставі даних про рух коштів за аналітичними рахунками формуються звіти про виконання державного бюджету й місцевих бюджетів за доходами у розрізі видів надходжень у цілому по АРК і за кожним рівнем бюджетів. Крім того, органи Державного казначейства України обслуговують державні цільові фонди. У процесі виконання бюджету фінансування витрат не збігається в часі із зарахуванням доходів. Касове виконання бюджету може бути побудовано таким чином, щоб доходи випереджували в часі витрати, тобто мало місце перевищення поточних надходжень над поточними витратами. Це перевищення й утворює кошти бюджету. Стійке фінансове становище держави й регіону багато в чому визначається наявністю певного залишку коштів на рахунках бюджету, оскільки це дає можливість безперебійно здійснювати фінансування передбачених витрат. І навпаки, відсутність такого залишку створює труднощі у фінансовому забезпеченні потреб економічного й соціального розвитку. Розміри залишків коштів на рахунках бюджету повинні бути оптимальні. З одного боку, вони повинні забезпечувати стійке фінансове становище, а з іншого, — не бути надзвичайно завищені, оскільки це означає вилучення коштів з обороту, необхідність у залученні додаткових доходів. За державним й місцевими бюджетами залишок коштів на рахунках лімітується у вигляді встановлюваної щороку під час затвердження бюджету оборотної касової готівки. Оптимальних розмірів залишки коштів на рахунках бюджету досягають шляхом установлення відповідних строків мобілізації доходів і фінансування витрат. Строки надходження доходів повинні трохи випереджати строки фінансування витрат. У цілому в бюджеті кожної країни джерелом формування коштів є надходження доходів, а напрямком їхнього використання — фінансування витрат. У розрізі окремих видів бюд251
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
жетів процес формування й використання коштів охоплює й взаємини між самими бюджетами. Тому джерелами утворення коштів того або іншого конкретного бюджету є: доходи даного бюджету; кошти, отримані з інших бюджетів під час взаємних розрахунків; позички, отримані від Держказначейства для покриття тимчасового касового розриву; частина доходів у вигляді відсоткових відрахувань від загальнодержавних податків, зборів і обов’язкових платежів, отриманих з Державного бюджету; дотації, субсидії й субвенції, які передають вищестоящі бюджети нижчестоящим. Відповідно кошти бюджету направляються: на фінансування витрат, передбачених даним бюджетом, шляхом перерахування й видачі коштів головним розпорядникам коштів; на погашення заборгованості перед іншими бюджетами за взаємними розрахунками; на видачу дотацій, субсидій, субвенцій. Кошти бюджету розміщують на рахунках в органах Державного казначейства. Кошти місцевих бюджетів зосереджують на рахунку в органі Держказначейства. Перерахування із цього рахунку можуть здійснюватися тільки в межах поточного залишку коштів і якщо буде потреба за рахунок оборотної касової готівки. Це передбачає здійснення постійного контролю з боку органу Держказначейства за ходом виконання плану мобілізації доходів. У процесі виконання бюджету держави в самостійну сферу виділяється касове його виконання. Під касовим виконанням бюджету варто розуміти організацію й здійснення розрахунково-касових операцій (прийом, збереження й видачу бюджетних коштів) з виконання бюджету відповідного рівня. Відомо три системи касового виконання бюджету: банківська; казначейська; змішана. При банківській системі рахунки для виконання бюджету відкриваються в установах банківської системи. Казначейська 252
Ðîçä³ë 7
система касового виконання бюджету передбачає відкриття й ведення рахунків для виконання бюджету через спеціалізовану структуру — Державне казначейство. Змішана система передбачає можливість відкриття й ведення рахунків для виконання бюджету як в установах банківської системи, так і в Казначействі. В Україні застосовується казначейська система касового виконання бюджету. Діюча система касового виконання дохідної частини бюджету в Україні передбачає відкриття відповідних рахунків в органах Державного казначейства [3]. Платежі, які розподіляються між державним бюджетом і бюджетами АРК, областей, міст Києва й Севастополя, зараховуються на аналітичні рахунки, відкриті за балансовим рахунком 3311 “Кошти, які підлягають розподілу між Державним і місцевим бюджетами”. Платежі, які тимчасово віднесені до доходів державного бюджету й підлягають розподілу, зараховуються на аналітичні рахунки, відкриті за балансовим рахунком 3411 “Кошти, тимчасово віднесені на доходи бюджету, які підлягають розподілу”. Для щоденного акумулювання платежів, що надійшли в загальний фонд місцевих бюджетів, в управлінні Держказначейства для кожного місцевого бюджету відкриваються такі рахунки: рахунок 3141 “Надходження в загальний фонд місцевих бюджетів”; рахунок 3142 “Кошти загального фонду місцевих бюджетів”; рахунок 3151 “Надходження коштів спеціального фонду місцевих бюджетів, які направляються на спеціальні витрати”; рахунок 3152 “Кошти спеціального фонду місцевих бюджетів, які направляються на спеціальні витрати”; рахунок 3161 “Кошти, які розподіляються між загальним і спеціальним фондами місцевих бюджетів”; рахунок 3321 “Кошти, які підлягають розподілу між рівнями бюджету”; 253
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
рахунок 3421 “Кошти, тимчасово віднесені на доходи місцевого бюджету, які підлягають розподілу”. На один з відкритих рахунків зараховуються доходи, які враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів відповідно до статті 66 Бюджетного кодексу України. Залишки коштів, які склалися на відповідних рахунках, відкритих за балансовим рахунком 3141, на кінець операційного дня в регламентований час засобами програмного забезпечення, на підставі меморіальних документів перераховуються (списуються) на рахунки, відкриті за балансовим рахунком 3142. Із цього самого рахунку бюджетні кошти перераховуються на бюджетні рахунки розпорядників коштів. У другому розділі діючої бюджетної класифікації [2] передбачена класифікація витрат за чотирма ознаками: 1) функціями, з виконанням яких зв’язані витрати (функціональна класифікація витрат); 2) економічною характеристикою операцій, при проведенні яких здійснюються ці витрати (економічна класифікація витрат); 3) ознакою головного розпорядника бюджетних коштів (відомча класифікація витрат); 4) за бюджетними програмами (програмна класифікація витрат). Функціональна структура бюджету будується відповідно до основних функцій держави, які представлені у вигляді 25 функціональних груп з розподілом кожної на підгрупи — усього 134. Відомча класифікація витрат Державного бюджету передбачає розподіл витрат за головними розпорядниками коштів. Код, що привласнений кожному головному розпорядникові коштів (ГРК), складається із трьох знаків. У переліку зазначено 79 головних розпорядників коштів, які дістають кошти з Державного бюджету. Економічна класифікація витрат бюджету передбачає чотиризначний код. Наприклад: 254
Ðîçä³ë 7
Поточні витрати Витрати на товари й послуги Оплата роботи працівників бюджетних установ Нарахування на заробітну плату Придбання предметів постачання й матеріалів, утримання бюджетних установ Витрати на відрядження Матеріали, інвентар, будівництво, капітальний ремонт і заходи спеціального призначення Оплата комунальних послуг і енергоносіїв Дослідження й розробки, державні програми
1000 1100 1110 1120 1130 1140 1150 1160 1170
7.3. Ìåòîäè é âèäè áþäæåòíîãî ô³íàíñóâàííÿ Ціль виконання видаткової частини бюджету — це фінансування заходів, затверджених у бюджеті протягом бюджетного року. Фінансування з бюджету — це перерахування коштів на поточні/реєстраційні бюджетні рахунки розпорядників коштів з рахунку загального фонду державного бюджету. Фінансування з бюджету здійснюється на основі двох основних принципів: плановості й цільового характеру використання бюджетних коштів. Принцип плановості означає обов’язкову умову законодавчого затвердження даних витрат. Цільовий характер використання бюджетних коштів означає вимогу до розпорядників коштів використати виділені кошти за їх цільовим призначенням. Організація фінансування покладена на органи Держказначейства, які здійснюють виконання бюджету. Перерахування бюджетних коштів здійснюється на основі їхніх розпоряджень. У процесі фінансування органи Держказначейства здійснюють контроль за ощадливим і цільовим використанням бюджетних коштів. Керівники установ і організацій, що одержують у своє розпорядження бюджетні асигнування (планові суми, у межах 255
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
яких можуть проводитися витрати з бюджету), називаються розпорядниками коштів. Розрізняють три рівні розпорядників коштів: головні, другого й третього рівня. За обсягом наданих їм прав, обов’язку й відповідальності розпорядники коштів діляться: за державним бюджетом на три рівні — головний, другий, третій; за місцевими бюджетами — на два рівні: головний і третій. Поділ розпорядників коштів за рівнями за тим або іншим бюджетом залежить від структури управління галуззю народного господарства або соціально-культурних установ. Головними розпорядниками бюджетних коштів за місцевими бюджетами є керівники управлінь (відділів) обласних, міських і районних Рад; за міським, у містах районного підпорядкування, сільським і селищним бюджетами — голови цих Рад. Розпорядниками коштів третього рівня є керівники установ, організацій, підприємств, які підвідомчі головним або другого ступеня розпорядникам бюджетних коштів (призначень). Розподіл розпорядників коштів за місцевими бюджетами на два рівні обумовлений тим, що місцеві органи управління областю діляться на дві галузі. Так, наприклад, районний відділ освіти очолює керівник відділу, що є головним розпорядником бюджетних коштів, він має у своєму підпорядкуванні школи, директори яких вважаються розпорядниками коштів третього ступеня, їм надане право самостійно розпоряджатися бюджетними коштами. Фінансування з бюджету здійснюється через органи Державного казначейства, у яких відкриваються відповідні рахунки. Після переходу на казначейське обслуговування рахунки з виконання місцевих бюджетів також відкриваються в органах Державного казначейства. 256
Ðîçä³ë 7
Виконання видаткової частини бюджету визначається чітким дотриманням своїх функцій органами Державного казначейства й розпорядниками коштів. Відомі два методи бюджетного фінансування. Перший — відкриття кредитів — базується па принципі авансування витрат на кредитній основі. Відкриття кредитів не означає перерахування коштів на витрати головним розпорядникам коштів. Це дозвіл фінансового органу на видачу коштів, що потім здійснюється установами банків у межах установлених видатковим розписом (спеціальний документ) асигнувань. Підставою для відкриття кредитів є розпис витрат. Зазначений метод використовувався в Україні при фінансуванні з Державного бюджету до 1 липня 1993 р. Другий метод — перерахування коштів з рахунку бюджету на бюджетні рахунки розпорядників коштів. Він полягає в тому, що фінансовий орган здійснює перерахування бюджетних коштів з рахунку бюджету на рахунки розпорядників коштів тільки при наявності їх на даному рахунку в цей момент. Даний метод використовується в Україні при фінансуванні з місцевих бюджетів, а з 1 липня 1993 р. й при фінансуванні з Державного бюджету. Фінансування з Державного бюджету може здійснюватися за відомчою структурою шляхом оплати витрат. При цьому виділяють види фінансування з місцевих бюджетів: оплати рахунків; видачі готівки. Основним первинним документом для перерахування асигнувань із бюджету є платіжне доручення за формою 0401001. Здійснення витрат і оплата витрат проводяться органами Державного казначейства (ДКУ) при наявності даних про територіальне розташування мережі установ, підприємств і організацій на відповідній території й на підставі затверджених кошторисів доходів і витрат та планів асигнувань. ДКУ доводить до головних розпорядників коштів (ГРК) затверджені обсяги асигнувань відповідно до кодів бюджетної 257
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
класифікації. Головні розпорядники коштів розподіляють їх між підвідомчими установами й представляють у ДКУ розподіл бюджетних коштів у областях у розрізі підвідомчих установ, підприємств, організацій і кодів бюджетної класифікації. Розподіл коштів складається у двох екземплярах, реєструється в журналі реєстрації розподілу коштів і підписується керівником та головним бухгалтером, підписи яких скріплюються відбитком печатки. Один екземпляр розподілу коштів передається управлінню операційно-касового планування витрат ДКУ, другий — залишається у головного розпорядника, а витяг з розподілу коштів передається головним розпорядником коштів нижчестоящим розпорядникам. Отримані розподіли коштів управління оперативно-касового планування витрат ДКУ перевіряє й групує за територіями (на рівні області), після чого складаються у двох екземплярах реєстри на здійснення витрат за відповідною територією. На підставі розподілу коштів і реєстрів на здійснення витрат управління операційно-касового планування витрат складає розпорядження на перерахування коштів. Розпорядження складається у двох екземплярах, реєструється в журналі реєстрації й затверджується Головою Державного казначейства України. Перший екземпляр розпорядження й реєстрів на здійснення витрат за територіями передається управлінню консолідованої звітності з виконання бюджетів; другий — залишається в управлінні операційно-касового планування витрат. Управління консолідованої звітності з виконання бюджетів звіряє суми фінансування із залишками невикористаних асигнувань, після чого погоджений екземпляр розпорядження передається операційно-контрольному управлінню для перерахування коштів за призначенням. Перевірений реєстр на здійснення витрат передається коштами телекомунікаційного зв’язку відповідному управлінню Державного казначейства й розпорядникам коштів у територіальні управління Державного казначейства [3]. 258
Ðîçä³ë 7
На підставі розпорядження операційно-контрольне управління складає платіжні доручення на переказ коштів територіальним управлінням Державного казначейства й розпорядникам коштів. Територіальні управління Державного казначейства доводять до розпорядників коштів на рівні області отриману суму фінансування. Взаємини органів Державного казначейства й розпорядників коштів на рівні області організовуються в такому ж порядку, як і взаємини ДКУ й ГРК. Оплата витрат проводиться як шляхом безготівкового здійснення платежів безпосередньо на користь суб’єктів господарської діяльності, організацій і установ, які виконали роботи або зробили послуги розпорядникам коштів, так і шляхом надання дозволу на одержання готівки в установах банків на цілі, передбачені в кошторисах доходів і витрат розпорядників коштів. Для обліку витрат розпорядників коштів в органах Державного казначейства відкриваються реєстраційні рахунки на їхнє ім’я. Реєстраційні рахунки — це рахунки, які відкриваються в органах Державного казначейства розпорядникам бюджетних коштів для обліку доходів і витрат. До кожного реєстраційного рахунку в операційно-контрольному управлінні (операційному відділі управління, відділі бухгалтерського обліку й звітності відділення) ДКУ відкриваються особові картки, які містять інформацію про виділені бюджетні кошти на оплату витрат, суму їхнього використання й залишку. ДКУ записує кошти, які надійшли на реєстраційні рахунки розпорядників коштів, поступово. Після цього складаються меморіальні ордери у двох екземплярах з обов’язковою вказівкою цілі, на яку надійшли кошти з Державного бюджету, кодів їхньої бюджетної класифікації, дати й підпису виконавця. Перший екземпляр меморіального ордера з виписками видається розпорядникові коштів, другий — залишається в операційно-контрольному управлінні (операційному відділі; відділі обліку й звітності). Одночасно із цим в особових картках розпорядників коштів робиться позначка про кошти, виділені на проведення витрат. 259
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
Після одержання виписки з реєстраційного рахунку розпорядник коштів протягом операційного дня подає в орган ДКУ необхідні розрахункові документи для проведення витрат (рахунки-фактури, накладні, товарно-транспортні накладні, трудові угоди, договори на виконання робіт, акти виконаних робіт і т.ін.) і платіжні доручення. На підставі цих документів відповідний орган ДКУ перераховує кошти за надані послуги, виконані роботи безпосередньо суб’єктам господарської діяльності. Для одержання коштів готівкою (на заробітну плату, стипендії, службові відрядження й т.ін.) уповноважений одержувати їх подає в операційно-контрольне управління (відділ витрат держбюджету) ДКУ заявку на видачу готівки й одержання грошового чека. Заявка виписується розпорядником коштів на особу, з якою у нього укладений договір про повну матеріальну відповідальність і який має право одержувати й видавати кошти. При одержанні заробітної плати й прирівняних до неї платежів разом із заявкою подаються платіжні доручення на перерахування сум прибуткового податку із громадян, сум нарахувань у фонд соціального страхування й сум страхових внесків у Пенсійний фонд. Чек виписується на ім’я особи, що зазначено в заявці на одержання грошового чека. На підставі правильно оформленого грошового чека уповноважена особа розпорядника коштів одержує готівку з відкритого в установі Держказначейства бюджетного рахунку. На підставі календарного плану проведення витрат, складеного відповідним фінансовим органом, враховуючи зареєстровані фінансові зобов’язання, органи Державного казначейства України щоденно готують розпорядження на виділення коштів загального фонду місцевих бюджетів у розрізі головних розпорядників коштів (у межах надходжень у загальний фонд місцевих бюджетів). Відповідно до розпорядження, що затверджується начальником органу Держказначейства або його заступником, кошти зараховуються на рахунки головних розпорядників коштів, відкриті на балансовому 260
Ðîçä³ë 7
рахунку 3531 “Особові рахунки розпорядників з коштів, отриманих із загального фонду місцевого бюджету”. Відповідний фінансовий орган при складанні щомісячного календарного плану проведення витрат на наступний місяць ураховує пріоритетність перерахування коштів для проведення витрат “Здійснення витрат по захищених статтях, інших позачергових виплатах і т.ін.”. Якщо коштів на рахунках, відкритих на балансовому рахунку 3142 “Кошти загального фонду місцевих бюджетів”, недостатньо для виконання денного плану проведення витрат, то перерахування коштів проводиться в межах наявних залишків коштів на зазначених рахунках. Наступного дня органи Держказначейства виконують календарний план проведення витрат минулого дня наростаючим підсумком з початку місяця з урахуванням пріоритетності перерахування коштів на проведення витрат, визначених фінансовим органом у процесі складання календарного плану проведення витрат. Після цього виконується календарний план проведення витрат поточного дня. Фінансовий орган може вносити зміни в календарний план проведення витрат не частіше двох разів на місяць. Виписка з особового рахунку надається головному розпорядникові коштів. На підставі отриманої виписки головний розпорядник готовить і подає органу Держказначейства розподіл виділених бюджетних асигнувань для перерахування коштів підвідомчим установам. Отриманий розподіл перевіряється органом Держказначейства в частині відповідності зазначених у ньому сум, залишкам на рахунках, залишкам невикористаних бюджетних асигнувань по загальному фонді й зареєстрованих фінансових зобов’язаннях підвідомчих установ у розрізі кодів економічної класифікації. Для безготівкових перерахувань платежів з одного рахунку на іншій, відкритих на балансі одного органу Держказначейства, без виходу в СЕП НБУ використовуються меморіальні ордери, складені на підставі відповідних платіжних доручень розпорядників коштів. 261
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
Кошти спеціального фонду місцевого бюджету, які зараховані на рахунки, відкриті на балансовому рахунку 3152 “Кошти спеціального фонду місцевих бюджетів, які направляються на спеціальні витрати”, органи Держказначейства на підставі розпорядження про виділення коштів спеціального фонду місцевих бюджетів у розрізі головних розпорядників коштів, засобами програмного забезпечення направляють на рахунки розпорядників, відкриті на балансовому рахунку 3532 “Особові рахунки розпорядників з коштів, отриманих зі спеціального фонду місцевого бюджету”. Перерахування коштів на проведення витрат, передбачених у спеціальному фонді місцевих бюджетів, проводиться в порядку, аналогічно встановленому для перерахування коштів загального фонду місцевого бюджету. Органи Державного казначейства на підставі платіжних доручень розпорядників бюджетних коштів другого рівня з урахуванням залишків на рахунках і наявності зобов’язань проводять перерахування коштів з їхніх особових рахунків на реєстраційні й спеціальні реєстраційні рахунки (група рахунків бухгалтерського обліку 354 “Рахунок розпорядників і одержувачів за коштами місцевих бюджетів”) для проведення своїх витрат і розпорядників 3-го рівня. Аналогічно зараховуються кошти, що надійшли готівкою в каси установ, у тому числі суми невикористаних наявних. відповідно до статей 73 і 74 Бюджетного кодексу України Рада Міністрів АРК, райдержадміністрації, виконавчі органи відповідних Рад за рішенням Верховної Ради АРК або відповідної ради можуть одержувати короткострокові позички на покриття тимчасових касових розривів, що виникають під час виконання загального фонду місцевих бюджетів, і проводити запозичення в бюджет розвитку місцевих бюджетів. Короткострокові позички на покриття касових розривів зараховуються на рахунки, відкриті на балансовому рахунку 3252 “Рахунок для зарахування в загальний фонд місцевих бюджетів інших кредитів”. 262
Ðîçä³ë 7
У регламентований час засобами програмного забезпечення на підставі меморіальних документів кошти перераховуються на рахунки, відкриті на балансовому рахунку 3142 “Кошти загального фонду місцевого бюджету”. Відповідно запозичення в бюджет розвитку місцевих бюджетів зараховуються на рахунки, відкриті на балансовому рахунку 3254 “Рахунок для зарахування в спеціальний фонд місцевих бюджетів інших кредитів” з наступним перерахуванням на рахунки, відкриті на балансовому рахунку 3152 “Кошти спеціального фонду місцевих бюджетів, які направляються на спеціальні витрати”. Повернення позичок, отриманих на покриття тимчасових касових розривів, здійснюється управлінням Державного казначейства з окремого рахунку, відкритого на балансовому рахунку 3252 за рахунок коштів загального фонду місцевого бюджету. Повернення запозичень у бюджет розвитку місцевих бюджетів проводиться управлінням Держказначейства з окремого рахунку, відкритого на балансовому рахунку 3254, за рахунок коштів спеціального фонду місцевого бюджету. Основними стадіями казначейського виконання місцевих бюджетів з витрат є: установлення бюджетних асигнувань розпорядникам бюджетних коштів на підставі затвердженого розпису; затвердження кошторисів розпорядникам бюджетних коштів; прийняття бюджетних зобов’язань; одержання товарів, робіт, послуг; проведення платежу з погашення зобов’язання; використання товарів, робіт і послуг на виконання бюджетних програм. Відповідно до затвердженого бюджетного розпису розпорядники бюджетних коштів одержують бюджетні асигнування, які є підставою для затвердження кошторисів. Кошторис є основним плановим документом бюджетної установи, що представляє повноваження для одержання доходів і проведення витрат. Розпорядники бюджетних коштів 263
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
беруть зобов’язання й проводять витрати тільки в межах асигнувань, установлених кошторисами. Після одержання товарів, робіт і послуг відповідно до умов прийнятого зобов’язання розпорядник бюджетних коштів приймає рішення про їхню оплату, дає доручення за платежами органу Державного казначейства України. Державне казначейство України проводить платежі з доручення розпорядників бюджетних коштів у випадку: наявності відповідного зобов’язання по платежу в бухгалтерському обліку виконання бюджету; відповідності напрямку використання напрямкам бюджетного призначення; наявності в розпорядників бюджетних коштів невикористаного залишку бюджетних асигнувань. Робота органів Державного казначейства з касового виконання видаткової частини бюджету здійснюється в такій послідовності. На основі ресурсного балансу на відповідний період, бюджетних призначень і з обліком неоплачених фінансових зобов’язань складаються пропозиції про виділення асигнувань із загального фонду державного бюджету в розрізі головних розпорядників коштів загальною сумою. На підставі затверджених пропозицій Держказначейство України готує в автоматизованому режимі, використовуючи довідники відкритих зведених особових і власних рахунків, розпорядження про виділення бюджетних асигнувань у розрізі головних розпорядників коштів. На підставі розпоряджень виділені бюджетні асигнування зараховуються на зведені особові рахунки й/або особові рахунки головних розпорядників коштів. Виписка з особових рахунків надається головному розпорядникові коштів за результатами попереднього операційного дня. Головні розпорядники протягом наступного дня після одержання виписки подають відповідному управлінню Держказначейства розподіл виділених бюджетних асигнувань за територіями у розрізі розпорядників коштів нижчого рівня. 264
Ðîçä³ë 7
Перевірені розподіли групуються Держказначейством за територіями і складаються реєстри про виділення бюджетних асигнувань, які коштами електронного зв’язку передаються територіальним органам Держказначейства. На підставі інформації територіальних управлінь про залишки коштів на рахунках, відкритих у відповідних органах Держказначейства, платіжного календаря відповідної області Держказначейством приймається рішення про механізм підкріплення коштами. Підставою для проведення витрат розпорядників бюджетних коштів є платіжні доручення власників рахунків і документи, які підтверджують цільовий напрямок коштів (рахунки, рахунки-фактури, накладні, товаротранспортні накладні, договори на виконання робіт, акти виконаних робіт і наданих послуг). Документи приймаються органами Держказначейства від розпорядників бюджетних коштів: за загальним фондом й іншими доходами спеціального фонду — відповідно до зареєстрованих в органах Держказначейства зобов’язань, згідно з кошторисними призначеннями і помісячними плановими асигнуваннями, у межах залишку коштів на рахунку за певним кодом економічної класифікації витрат; за спеціальним фондом (крім інших доходів спеціального фонду) відповідно до кошторисних призначень і в межах загального залишку коштів на спеціальному реєстраційному рахунку за всіма кодами економічної класифікації витрат. Платіжні доручення перевіряються правильністю заповнення реквізитів та відповідністю підписів і відбитка печатки зразкам. Оцінка про дозвіл на проведення оплати ставиться на першому екземплярі прийнятих платіжних доручень у вигляді відбитка штампа скарбника “Підлягає оплаті”. Після проведення платежу на платіжних дорученнях і підтверджуючих документах, за якими проведена оплата, ставиться оцінка у вигляді відбитка штампа казначея “Сплачено”. 265
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
Для оформлення документів на одержання заробітної плати, стипендії, допомоги, витрат на службові відрядження й інші кошти, що видаються на витрати, які не можуть бути проведені безготівковою оплатою, розпорядники бюджетних коштів подають органам Держказначейства заявку на видачу готівки. Заявка подається у двох екземплярах. При одержанні заробітної плати розпорядники повинні подавати платіжні доручення на одночасне перерахування платежів, утриманих із заробітної плати працівників і нарахованих на фонд оплати праці податків у бюджет і зборів у державні цільові фонди, або документальне підтвердження їхньої сплати раніше. У заявках на видачу готівки вказуються суми прибуткового податку із громадян, суми нарахувань у спеціальні фонди, обов’язкові платежі, які утримані й нараховані на фонд заробітної плати. На підставі перевіреної заявки органи Держказначейства виписують на уповноважених осіб, зазначених у заявці, грошові чеки на одержання готівки. Уповноважені особи розпорядників на підставі чеків одержують готівку з поточних рахунків, відкритих в установах банків на ім’я органів Держказначейства на балансових рахунках груп 257 Плану рахунків комерційних банків. Кошти на балансові рахунки групи 257 зараховуються на підставі узагальнених заявок розпорядників коштів. З метою своєчасного одержання готівки в установах банків органи Держказначейства готують касові заявки, які формуються на підставі касових заявок розпорядників бюджетних коштів. Зведена касова заявка передається установам уповноважених банків не пізніше 45 днів до початку кварталу. Органи Держказначейства встановлюють ліміти залишку готівки в каси установам і організаціям, які ними обслуговуються.
266
Ðîçä³ë 7
7.4. Îðãàí³çàö³ÿ ì³æáþäæåòíèõ â³äíîñèí Міжбюджетні відносини характерні для кожної розвиненої економіки. Суть їх проявляється в тому, що управління бюджетним процесом повинне здійснюватися як на рівні всієї держави, так і на рівні регіону. У статті 81 Бюджетного кодексу України зазначено: Міжбюджетні відносини — це відносини між державою, Автономною Республікою Крим і місцевим самоврядуванням із приводу забезпечення відповідних бюджетів фінансовими ресурсами, необхідними для виконання функцій, передбачених Конституцією України й законами України. Метою регулювання міжбюджетних відносин є забезпечення відповідності між повноваженнями на здійснення витрат, закріплених законодавчими актами України за бюджетами, і бюджетними ресурсами, які повинні забезпечувати виконання цих повноважень [1]. У загальному вигляді міжбюджетні відносини являють собою: розподіл витрат, що припускає поділ і правове закріплення між загальнодержавним, регіональним і місцевим рівнями відповідальності за виконання окремих соціальних і економічних функцій; розподіл доходів, що передбачає визначення й правове закріплення джерел доходів бюджетів усіх рівнів; форми підтримки регіонів, що припускають визначення й правове закріплення критеріїв організації міжбюджетних фінансових потоків, виходячи з територіальної структури витрат і зведеного фінансового потенціалу територій. Система міжбюджетних відносин повинна орієнтуватися на досягнення економічної ефективності, соціальну справедливість і політичну стабільність. Однак одночасне досягнення цих цілей практично неможливо, але знайти між ними певний компроміс цілком реально. 267
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
Після прийняття 21 червня 2001 р. Бюджетного кодексу України (БКУ) система міжбюджетних відносин нашої держави зазнала істотних трансформацій. Насамперед відбулося чітке закріплення видаткових повноважень за державним і місцевим бюджетами. З погляду розмежування видів витрат між місцевими бюджетами виділяється три їх групи [1]: 1) витрати на фінансування бюджетних організацій і заходів, що забезпечують необхідне першочергове надання соціальних послуг, гарантованих державою, і розташованих ближче всього до споживачів; 2) витрати на фінансування бюджетних установ і заходів, що забезпечують надання основних соціальних послуг, гарантованих державою всім громадянам України; 3) витрати на фінансування бюджетних установ і заходів, що забезпечують гарантовані державою соціальні послуги для окремих категорій громадян, або фінансування програм, потреба в яких існує у всіх регіонах України. Крім чіткого визначення видів витрат місцевих бюджетів, що враховують при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів, зазначений список з 15 видів витрат, які не враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів. Всі ці витрати мають яскраво виражений місцевий характер і тому не беруться до уваги при розрахунку дотації вирівнювання. У Бюджетному кодексі України розподіл основних загальнодержавних податків між державним і місцевим бюджетами здійснено в такий спосіб (мал.11). У Бюджетному кодексі місцеві бюджети розділені на три рівні: бюджети АРК, областей, міст Києва й Севастополя; районні бюджети, бюджети міст республіканського й обласного підпорядкування; бюджети сіл, селищ, міст районного підпорядкування, районів у міста До доходів, що закріплюють за бюджетами місцевого самоврядування, й тих, що враховують при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів, відносять податок на прибуток 268
Ðîçä³ë 7 ̳ñöåâ³ áþäæåòè
Áþäæåòè Êèºâà òà Ñåâàñòîïîëÿ
100 %
Îáëàñí³ áþäæåòè, áþäæåò ÀÐÊ
25 %
Áþäæåòè ì³ñò îáë. òà ðåñï. ï³äï.
75 %
Ðàéîíí³ áþäæåòè
50 %
Îñíîâí³ çàãàëüíîäåðæàâí³ ïîäàòêè
Äåðæàâíèé áþäæåò Óêðà¿íè
ÏÄÂ
ÏÏÏ
ÀÊÖ
ÏÄÔΠѳëüñüê³ òà ñåëèùí³ áþäæåòè
25 %
Мал. 11. Розмежування основних податків між державним бюджетом і місцевими бюджетами в Бюджетному кодексі : ПДВ — податок на додану вартість; ППП — податок на прибуток підприємств; АКЦ — акцизний збір; ПДФО податок з доходів фізичних осіб
підприємств, єдиний податок для суб’єктів малого підприємництва (у частині, належній відповідним бюджетам) і 5 видів неподаткових доходів (табл. 5). Подані податки й збо ри становлять кошик доходів, закріплених за бюджетами місцевого самоврядування, й обсягів, що враховують при виз наченні міжбюджетних трансфертів. До доходів місцевих бюджетів,, що враховуються при виз наченні обсягу міжбюджетних трансфертів, належать місцеві податки й збори, плата за землю (у встановленій частині) і ще 15 різних податкових і неподаткових надходжень. Основу міжбюджетних трансфертів у бюджетному кодексі України становлять [1]: 1) дотація вирівнювання; 2) субвенція; 269
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
Таблиця 5 Доходи, що закріплюються за бюджетами місцевого самоврядування й враховуються при визначенні величин міжбюджетних трансфертів Ïîäàòêîâ³ íàäõîäæåííÿ
Íåïîäàòêîâ³ íàäõîäæåííÿ 1. Äåðæàâíèé çá³ð ó â³äïîâ³äí³é 1. Ïîäàòîê ç äîõîä³â ç ô³çè÷íèõ îñ³á ó ÷àñòèí³ â³äïîâ³äí³é ÷àñòèí³ 2. Ïëàòà çà ë³öåí糿 3. Ïëàòà çà äåðæàâíó ðåºñòðàö³þ ñóá'ºêò³â ï³äïðèºìíèöüêî¿ ä³ÿëüíîñò³ 2. ªäèíèé ïîäàòîê ó â³äïîâ³äí³é 4. Ïëàòà çà òîðãîâåëüíèé ïàòåíò ÷àñòèí³ 5. Íàäõîäæåííÿ àäì³í³ñòðàòèâíèõ øòðàô³â
3) кошти, передані в державний бюджет і в місцеві бюджети з інших місцевих бюджетів; 4) інші дотації. У Державному бюджеті України можуть передбачатися такі міжбюджетні трансферти місцевим бюджетам: дотація вирівнювання бюджету АРК; обласним бюджетам; бюджетам міст Києва й Севастополя; районним бюджетам; бюджетам міст республіканського й обласного значення; субвенція на здійснення програм соціального захисту; субвенція на компенсацію втрат доходів бюджетів місцевого самоврядування на виконання власних повноважень внаслідок надання пільг, установлених державою; субвенція на виконання інвестиційних проектів; інші субвенції. Дотація вирівнювання і субвенції із ДБУ місцевим бюджетам перераховуються органами Державного казначейства України з рахунків державного бюджету на рахунки відповідних місцевих бюджетів. Перерахування коштів, які передаються в Державний бюджет України з бюджету Автономної Республіки Крим, бюджетів міст Києва й Севастополя, 270
Ðîçä³ë 7
бюджетів міст республіканського Автономної Республіки Крим і міст обласного підпорядкування, районних і обласних бюджетів, забезпечується відповідними органами Державного казначейства України. Порядок перерахування дотації вирівнювання й субвенцій місцевим бюджетам, а також коштів, що передаються в ДБУ з місцевих бюджетів, і порядок перерахування міжбюджетних трансфертів між місцевими бюджетами визначаються Кабінетом Міністрів України й повинні забезпечувати своєчасність, рівномірність, гарантованість і повноту перерахування трансфертів. Крім міжбюджетних трансфертів, починаючи з 2002 р., регіони одержали право залишати у своєму розпорядженні певну частину доходів у випадку, якщо зібрані на території податки перевищують визначений у законі про державний бюджет рівень. При такій ситуації в різні бюджети надійде наступна частка від додатково мобілізованих коштів: 1) у державний бюджет — 50%; 2) у республіканський бюджет АРК — 62,5%; 3) убюджети міст Києва і Севастополя — 50%; 4) в обласні бюджети — 12,5%; 5) у міські й районні бюджети — 37%. Надходження додаткових доходів у зведені бюджети відбувається в певних пропорціях (мал.12). Визначення обсягів дотації вирівнювання Формула розрахунку обсягу трансфертів [4] має такий вигляд:
Ò ³ = àëüôà ³ ∗ (V³ − D³ ) ,
(1) де Tі — обсяг дотації вирівнювання з державного бюджету, що надається місцевим бюджетам, або коштів, які передаються із цих бюджетів у ДБУ; альфаі — коефіцієнт вирівнювання; Vі — розрахунковий показник обсягу витрат; Dі — прогнозний показник обсягу доходів (кошика доходів), які акумулюються на території регіону. 271
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
Ä
0%
Á
50%
Ó
50%
Ïåðåâèùåííÿ ôàêòè÷íèõ äîõîä³â íàä ïëàíîâèìè ïîêàçíèêàìè
Çâåäåíèé áþäæåò ÀÐÊ
100%
Çâåäåíèé áþäæåò îáëàñòåé
50% 50%
Çâåäåí³ áþäæåòè Êèºâà, Ñåâàñòîïîëÿ
Мал. 12. Розподіл додаткових доходів між бюджетами України.
Можна виділити чотири складові механізму визначення міжбюджетних трансфертів (мал. 13). Îñíîâí³ ñêëàäîâ³ ìåõàí³çìó âèçíà÷åííÿ îáñÿãiâ äîòàö³é âèð³âíþâàííÿ òà êîøò³â, ÿêi ïåðåäàþòüñÿ ì³ñöåâèìè áþäæåòàìè äî Äåðæàâíîãî áþäæåòó Óêðà¿íè
Ïðîãíîçí³ îáñÿãè äîõîä³â çàãàëüíîãî ôîíäó ì³ñöåâîãî áþäæåòó
Ðîçðàõóíêîâ³ îáñÿãè âèòðàò çàãàëüíîãî ôîíäó ìicöåâîãî áþäæåòó
Ìåõàí³çì êîðèãóâàííÿ äîõîä³â
Êîåô³ö³ºíò âèð³âíþâàííÿ
Мал. 13. Складові розрахунку величин міжбюджетних трансфертів.
Прогнозний показник обсягу доходів (кошика доходів) місцевих бюджетів формується з надходжень загальнодержав# 272
Ðîçä³ë 7
них податків і зборів, закріплених за місцевими бюджетами відповідно до статей 64 і 66 БКУ. Розрахунок кошика доходів проводиться в межах прогнозного обсягу доходів зведеного бюджету України, визначеного на основі основних прогнозних макропоказників економічного й соціального розвитку, із застосуванням індексу відносної податкоспроможності адміністративно-територіальної одиниці:
Dizak = K ³ ∗ ( N i1 + N i 2 + N i 3 ) ∗ Du 4 / ( N u1 + N u 2 + N u 3 ) , (2)
K i = ((( D³1 + Li1 ) /( Du1 + Lu1 )) ∗ N u1 + (( D12 + Li 2 ) /( Du 2 + + (( Di 3 + Li1 ) /( Du 3 + Lu 3 )) ∗ N u 3 ) / ( N i1 + N i 2 + N i 3 ),
(3)
де: Dizak — прогнозний показник обсягу доходів (кошика доходів), закріплених за місцевим бюджетом; Ki — індекс відносної податкоздатності адміністративнотериторіальної одиниці; Du1, Du2, Du3, Di1, Di2, Di3 — обсяг доходів, закріплених за всіма місцевими бюджетами й бюджетом адміністративно-територіальної одиниці виходячи зі звітних даних про їхнє фактичне надходження за відповідні роки базового періоду; Lu1, Lu2, Lu3, Li1, Li2, Li3 — сума пільг, наданих місцевими органами влади за податками і зборами, включеним у кошик доходів; Nu1, Nu2, Nu3, Ni1, Ni2, Ni3 — чисельність населення України й адміністративно-територіальної одиниці на 1 січня відповідного року базового періоду; Du4 — прогнозний обсяг доходів (кошика доходів), закріплених за всіма місцевими бюджетами на плановий бюджетний період. Розрахунковий обсяг витрат загального фонду місцевого бюджету (Vi), що враховується при визначенні величини міжбюджетних трансфертів, визначається з формули: 273
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
Vi = Vyi + Vzi + Voi + Vsi + Vki + Vfi + Vdi + Vhi , (4) де: Vyi — розрахунковий обсяг витрат на утримання органів управління; Vzi — розрахунковий обсяг витрат на охорону здоров’я; Voi — розрахунковий обсяг витрат на освіту; Vsi — розрахунковий обсяг витрат на соціальний захист і соціальне забезпечення; Vki — розрахунковий обсяг витрат на культуру й мистецтво; Vfi — розрахунковий обсяг витрат на фізичну культуру й спорт; Vdi — розрахунковий обсяг витрат на інші заходи; Vhi — розрахунковий обсяг витрат на нерозподілений резерв коштів місцевих бюджетів.
˳òåðàòóðà 1. Бюджетный кодекс Украины от 21.06.2001 г. 2. О бюджетной классификации и её введении. Приказ Министерства финансов Украины от 27. 21.2001 г. №604. 3. Об утверждении Порядка казначейского обслуживания местных бюджетов. Приказ Госказначейства Украины от 4.11.02г. №205. 4. Постановление КМУ от 2001.09.05 г. “Об утверждении формулы распределения объёма межбюджетных трансфертов (дотаций выравнивания и средств, передаваемых в Государственный бюджет) между Государственным бюджетом и местными бюджетами”. 5. Об утверждении Порядка исполнения госбюджета по доходам. Приказ Госказначейства Украины от 19.12.00г. №131. 6. Об утверждении Порядка исполнения госбюджета по расходам при условии функционирования внутренней платежной системы: Приказ Госказначейства Украины от 10.08.01г. №140. 7. Софонова Л.В. Бюджетный менеджмент: Учебное пособие.К.: КНЭУ, 2004. — 246 с.
274
Ðîçä³ë 7
8. Програмно6цiльовий метод формування бюджету: Навч. посiбник / З. Перун, О. Романюк, Н. Товста, Л. Литвинцева, С. Лiдс, I. Ряшенцева. — К.: Унiсерв, 2002. — 153 с. 9. Юрiй С.I., Бескид И.М. Бюджетна система України. — К.: НIОС, 2000. — 400 с. 10. Навчальний курс. Застосування положень Бюджетного курсу “Складання, розгляд та затвердження мiсцевих бюджетiв на основi положень Бюджетного кодексу України”: Мiнiстерство фiнансiв України. — К.: Мiленiум, 2002. — 225 с. 11. Василик О.Д. Державнi фiнанси України. — К.: Вища школа, 1997. — 383 с. 12. Деркач Н.И., Гордеева Л.П. Бюджет и бюджетный процесс в Украине. — Днепропетровск: Пороги,1995. — 257 с. 13. Епiфанов А.О., Сало I. В., Д’яконова I. I. Бюджет i фiнансова полiтика України. — К.: Наукова думка, 1997. — 304 с.
Ïèòàííÿ äëÿ ñàìîêîíòðîëþ 1. Розкрийте сутність бюджетного менеджменту як управлінської науки. 2. Опишіть систему управління бюджетом. 3. Які органи управління бюджетом можна віднести до органів нефінансового профілю? 4. Укажіть методи бюджетного планування. 5. Укажіть основні принципи бюджетного планування. 6. Дайте визначення бюджетного регламенту. 7. Чому місцеві бюджети повинні бути затверджені не раніше прийняття закону про державний бюджет? 8. Назвіть основні системи виконання бюджету. 9. Яка система виконання бюджету використовується в Україні? 10. Дайте визначення банківській системі виконання бюджету. 11. Перелічіть документи, які приймають органи ДКУ від розпорядників бюджетних коштів. 12. Укажіть основні принципи організації виконання бюджету. 13. Що розуміється під оптимізацією залишків на бюджетних рахунках? 14. Опишіть процес виконання бюджету за доходами.
275
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
15. Розкрийте сутність касового виконання бюджету по витратах. 16. Дайте визначення міжбюджетним відносинам. 17. Назвіть основні джерела формування доходів обласних бюджетів. 18. Які види міжбюджетних трансфертів застосовуються в Україні? 19. Поясніть різницю між дотацією вирівнювання й бюджетною субвенцією. 20. Які показники враховуються при визначенні обсягів дотації вирівнювання?
276
Ðîçä³ë 8. ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÅòÎÍÀËÜÍÈÌ ÏÐÈÐÎÄÎÊÎÐÈÑÒÓÂÀÍÍßÌ 8.1. Åêîëîãî-ñîö³àëüíî-åêîíîì³÷í³ ñèñòåìè ÿê îá’ºêò òåðèòîð³àëüíîãî óïðàâë³ííÿ ïðèðîäîêîðèñòóâàííÿì Критична екологічна ситуація є результатом зростаючого антропогенного преса на навколишнє середовище, що порушило його регенераційні механізми і створило реальну небезпеку виникнення необоротних глобальних процесів, загрозу існуванню людства. Безумовно, екологічна проблема нині має незрівнянно більш ємкий зміст, набула соціально-економічного, міжнародно-правового і політичного статусу. Свідченням міжнародної стурбованості результатами еволюції цивілізації став ряд акцій, серед яких особливе місце займає екологічний конгрес у Ріо-де-Жанейро в 1992 р., на основі рішень якого багато держав приступили до розробки національних програм “sustainable development” (дослівно: “стійкого розвитку”) [1,2,3,4]. В усьому світі поняття “sustainable development” одержало неоднозначне трактування не тільки в силу труднощів його перекладу, а ще й тому, що набрало політичного забарвлення. Невдалий переклад його на російську мову як “стійкий розвиток” породив небезпечні ілюзії, що сучасні екологічні, соціальні й економічні проблеми можливо перебороти в результаті відносно простих технологічних і організаційно-урядових рішень [3].Поряд із трактуванням “стійкого розвитку” з’явилися терміни “припустимий розвиток”, “стабільний розвиток”, “збалансований розвиток”, що претендують на відповідність поняттю, уведеному в 1980 р. Міжнародною комісією ООН з навколишнього середовища. Більш вдалим, на наш погляд, і відповідному змісті концепції “sustainable development”, варто вважати поняття “еколо277
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
го-економічно збалансований розвиток” (ЕЕЗР), що підтверджується детальним розглядом доповіді Г.Х.Брунтланд [1]. Автор доповіді виходить із переконливої методологічної посилки, що економіка й навколишнє природне середовище не існують нарізно. Активний вплив суспільства на природне середовище вивів його зі стану рівноваги, й подальша некерована зміна стала негативним фактором соціального розвитку. У порівнянні з “стійким розвитком” застосування поняття “збалансоване” більш доцільне внаслідок відбиття внутрішнього стану процесу, специфіки його стабільності й мінливості в певний період. Динамічний характер екологоекономічної збалансованості вигідно відрізняє його від статичної “стабільності”. Крім того, ЕЕЗР — це історично й соціально обумовлений, багатогранний процес, що припускає збереження певних пропорцій між основними складовими територіальних систем і забезпечує стабільність у кожний конкретно взятий момент часу з метою забезпечення комфортних умов життєдіяльності населення. Досягнення основних стратегічних цілей ЕЕЗР, що перебувають в області підвищення соціальної ефективності виробництва, збереження соціально-економічних функцій ландшафту, вирішення інтегральних екологічних проблем, регулюється й коригується системою цілеспрямованих принципів, методів і засобів [2]. Явно, що впровадження моделі ЕЕЗР має чітко виражену просторову орієнтацію і, локалізуючись на території, стосується конкретних природних комплексів і соціальних спільностей. Наявність системи взаємозв’язків між компонентами територіальної системи свідчить про необхідність першочергового досягнення поставлених цілей на локальному й регіональному рівнях, що, у свою чергу, сприяє поліпшенню еколого-економічної ситуації глобального рівня. Особлива увага до проблем локального й регіонального рівнів пояснюється їхньою найбільшою схильністю до змін і конфліктністю, необхідністю прийняття першочергових рішень. 278
Ðîçä³ë 8
Динамізм ЕЕЗР втілений у понятті “розвиток”, зміст якого відповідає “процесу вдосконалювання” за допомогою ліквідації протиріч соціальної, екологічної й економічної спрямованості. Головні протиріччя і форми їхнього руху закладені в діалектичних багатошарових взаємодіях і взаєминах складної суперсистеми “природа—населення—господарство”, як відомо, цілі, функції, інтереси складових якої в реальній дійсності не збігаються. До найбільш гострих протиріч, що мають нині глобальний характер, відноситься протиріччя між суспільством і природою, що виникло відразу ж з появою людини. Суть протиріччя між суспільством і природою визначається постійно зростаючою потребою суспільного виробництва в природних ресурсах і прогресуючому погіршенні умов життєдіяльності людини. Пройшов той час, коли діяльність людини не торкалася структури біосфери: відходи життєдіяльності нейтралізовувалися природними процесами, включалися в загальний кругообіг речовини й енергії на планеті. Нині наступив новий період, коли необхідно вкладатися у задані природою межі, враховувати закономірності організації природи й взаємодіяти з нею в якості органічної складової єдиної динамічної системи [5,6]. Особливо чітко актуалізується це протиріччя в контексті регіонального розвитку. У межах регіонів формується єдність між продуктивними силами й територією. Тому у системі протиріч регіонального розвитку помітне місце займає протиріччя між галуззю й територією. Територія, що включає сукупність природних ресурсів, населення, господарство, а також всю систему стабільних сформованих взаємозв’язків і взаємин між ними, взаємодіє з об’єктами конкретних галузей господарства, розташованих у її межах. Суть даного протиріччя полягає в тому, що спроба галузі “впровадитися” у розглянуту територію або розширити свою присутність на ній неминуче відображається на соціально-економічній і природній складовій регіонів, формах і інтенсивності їхньої взаємодії. Ці зміни можуть бути як 279
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
сприятливими для території, так і викликати негативні наслідки, наприклад, погіршення стану природного середовища, вичерпання або виснаження ресурсів, загострення транспортної проблеми, ускладнення у водо- і енергопостачанні, зміна умов життя населення. Слід зазначити, що протиріччя між галузями й територією визначається розходженнями цільової і змістовної спрямованості їхніх інтересів. Загострення зазначених протиріч у регіонах України й інших постсоціалістичних держав обумовлено головним чином тим, що галузеві, відомчі інтереси, що видавалися за державні, тривалий час домінували над територіальними. Недосконалість господарського й політичного механізму призвела до виникнення конфліктних ситуацій, диспропорцій у розвитку регіонів, особливо в екологічній, демографічній і соціальній сферах. Незважаючи на недостатню розробку теоретико-методичних аспектів проблеми, можна стверджувати, що в нинішній політичній і економічній ситуації розв’язання зазначеного протиріччя бачиться в пріоритетному розвитку територій, активному впровадженні ринкових механізмів господарювання, удосконалюванні виробничої, соціальної й особливо екологічної інфраструктури, комплекс структурних елементів якої забезпечує умови для збереження середовища життя людини, сприяє попередженню й ліквідації несприятливих явищ природи й соціального дискомфорту. У системі протиріч регіонального розвитку слід зазначити протиріччя між рівнем розвитку продуктивних сил і конкретних виробничих відносин, тривале затягування вирішення якого супроводжувалося порушенням структури, пропорцій і збалансованості господарства, деформацією відносин розподілу й споживання [7]. Одним із шляхів його вирішення може бути введення різноманітних форм власності. Систему охарактеризованих вище протиріч регіонального розвитку доповнює, на наш погляд, також протиріччя між рівнем розвитку виробництва й зростаючих потреб населення, між співвідношенням економічної, соціальної сфер і структу280
Ðîçä³ë 8
рою споживання, між містом і селом, а також протиріччя, пов’язані із введенням ринкових механізмів регулювання економіки [8]. Виходячи з цього, слід зазначити універсальний характер існуючих протиріч, що виступають спонукальним мотивом процесу розвитку. Дійсні протиріччя ЕЕЗР об’єктивні й тому в принципі непереборні, тому що вирішення протиріч не означає їхньої остаточної ліквідації. Протиріччя не ліквідуються, вони відтворюються й здобувають більшу або меншу актуальність у конкретних просторово-часових умовах. У зв’язку з цим принцип територіальності стає головною умовою вироблення стратегічних рішень по ЕЕЗР. Адже в остаточному підсумку всі наслідки прийнятих рішень проектуються в першу чергу на природне середовище й населення тих районів, у яких вони здійснюються. Очевидно, що в умовах ринкової економіки необхідний обов’язковий облік “закладених” природою властивостей території з метою одержання максимального еколого-соціальноекономічного ефекту від її використання, а пріоритет у процесі зміни функції повинен належати найбільш екологічно виправданій. Ігнорування даного аспекту може призвести до порушення гранично припустимого рівня експлуатації території, обумовленого її природно-ресурсним потенціалом, що, у свою чергу, рано чи пізно призведе до масштабного соціально-економічного збитку, розмір якого може перевищити розмір отриманого економічного результату. Гонитва за прибутком найчастіше затьмарює осмислення необхідності співставлення потреб суспільства з можливостями території. А це в черговий раз підтверджує думку про неминучість екологічного вибуху, катастрофи, можливості знищення людини як біологічного виду, після чого питання про його потреби втратять свою актуальність. Позиція вчених щодо комплексної оцінки території в контексті регіонального управління досить схожа й дозволяє виділити деякі особливості. Так, у процесі оцінки території в цілому “ми маємо справу не стільки з одним цілим, або одним 281
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
рівнем цілісності, скільки з різними “зрізами” цього об’єкта, що демонструють певну картину цілого”[9, с.8]. Так екологічний “зріз” визначає можливості організації на території виробничих потужностей з погляду ресурсної забезпеченості й взаємозв’язки компонентів навколишнього середовища. Економічний “зріз” дозволяє визначити можливості насичення території виробничими об’єктами без шкоди для стабільності природного середовища. Соціальний аспект спрямований на виявлення взаємодії виробництва й розселення з іншими компонентами навколишнього середовища, для того, щоб соціальний стан залишався на задовільному рівні [9]. Завдання комплексної оцінки стану території складається в цілісному аналізі тріади суспільство—господарство—природа, або так званої еколого-соціально-економічної системи як сукупності елементів і відносин, зв’язаних у єдине ціле, яка має властивості, відсутні в окремо взятих елементах. Як об’єкти комплексної оцінки території в різних джерелах зустрічаємо ідентичні за змістом, але різні за назвою категорії, які відображають взаємодію екологічних, економічних і соціальних процесів у межах території [10–12]. Слід зазначити, що виділені авторами найменування територіальних систем мають розходження лише в назві, зберігаючи подібний зміст. У цьому зв’язку, з метою упорядкування використовуваного категоріального апарату, доцільно, на нашу думку, вживання терміна “еколого-соціально-економічна система” (ЕСЕС), який являє собою об’єктивно існуюче, структурно-ієрархічне поєднання аспектів екологічного, соціального, економічного характеру, що функціонує на певній території за допомогою системи взаємозв’язків. ЕСЕС знаходять висвітлення економічні, еколого-економічні, соціально-екологічні, екологічні, соціально-економічні й соціальні зв’язки. Природа, особливості, властивості ЕСЕС, як і будь-якої іншої цілісної системи, визначаються структурою, складом компонентів, що її утворюють, мірою впорядкованості внутрішніх зв’язків між ними. 282
Ðîçä³ë 8
Процес територіальної структуризації й організації ЕСЕС яскраво представляє логіко-графічна модель, що відображає функціональні, а також ієрархічні аспекти існування й розвитку системи і дозволяє визначити стратегічні напрямки її вивчення з метою оптимізації (мал. 14). Відповідно до даної моделі в межах конкретної території формується ЕСЕС, у складі якої чітко виділяються два види структур: територіальна (ієрархічна) і функціональна. ЕСЕС у територіальному відношенні представлена складними утвореннями глобального, регіонального й локального рівнів. Глобальна ЕСЕС формується в процесі взаємодії світового господарства, населення й природи планети, що є в той самий час досить автономними підсистемами, об’єднаними в єдине функціональне ціле безліччю причинно-наслідкових зв’язків. Регіональна ЕСЕС являє собою категорію, що поєднує велику групу різних у територіальному, господарському, екологічному й соціальному відношенні комплексних утворень, подібних до великих країн або регіонів. Порівнюючи ЕСЕС різних ієрархічних рівнянь, не можна не помітити таку особливість: чим меншу площу займає система, тим вужче її економічна спеціалізація, тим відчутніше антропогенний прес на природне середовище. У цьому випадку локальні територіальні ЕСЕС є винятково динамічними осередками найбільш інтенсивного перетворення природи, що концентрують до того ж у компактних ареалах величезні маси людей і потужний економічний потенціал. Функціональна структура ЕСЕС визначається за переважаючим господарським процесом, що базується на дослідженні певних природних ресурсів з метою забезпечення конкретних потреб суспільства. Вона включає екологічний, соціальний і економічний блоки (мал. 14, блок Б). Екологічна підсистема (1) ЕСЕС, що включає основні компоненти ландшафтної структури, визначає рівень зміни якості середовища перебування людини. У сукупності показників, що характеризують дану підсистему, з метою комплекс283
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ Ñóñï³ëüíà ïîòðåáà Òåðèòîð³ÿ À
Åêîëîãî-ñîö³àëüíî-åêîíîì³÷íà ñèñòåìà
Åêîëîã³÷íà ï³äñèñòåìà (1) - ïîâ³òðÿíèé áàñåéí - ïîâåðõíåâ³ ³ ï³äçåìí³ âîäè -ãðóíòîâèé ïîêð³â -ðîñëèííèé ³ òâàðèííèé ñâ³ò
Åêîíîì³÷íà ï³äñèñòåìà (2) -ïðîìèñëîâà -áóä³âåëüíà -ñ³ëüñüêîãîñïîäàðñüêà -òðàíñïîðòíà -ðåêðåàö³éíà -òîðãîâåëüíà
Ñîö³àëüíà ï³äñèñòåìà (3) -äåìîãðàô³÷íà -ìåäèêî-åêîëîã³÷íà -ñîö³àëüíî-ñòðåñîâà -ïîë³òè÷íà -åòíîêóëüòóðíà -êðèì³íîãåííà
Á Åêîëîãî-ñîö³àëüíî-åêîíîì³÷íà îáñòàíîâêà Îçíàêè: -ìàñøòàá ³ ñòðóêòóðà òåõíîíàâàíòàæåííÿ -ñòóï³íü íàïðóæåíîñò³ -ñò³éê³ñòü
×èííèêè ôîðìóâàííÿ Åêîëîã³÷í³
Åêîíîì³÷í³
Ñîö³àëüí³
Óïðàâë³ííÿ òåðèòîð³àëüíèì ðèçèêîì
Òåðèòîð³àëüíà ñèñòåìà óïðàâë³ííÿ ïðèðîäîêîðèñòóâàííÿì Åêîìîí³òîðèíã Â
Åêîåêñïåðòèçà
Åêîïðîãíîçóâàííÿ
Ðîçðîáêà êîìïëåêñíèõ ïðîãðàì ðîçâèòêó
Îïòèìàëüíå ð³øåííÿ ç óïðàâë³ííÿ ðîçâèòêîì òåðèòî𳿠Мал. 14. Логіко-графічна модель еколого-соціально-економічної системи: А — глобальна система; Б — регіональна система; В — локальна система.
284
Ðîçä³ë 8
ної оцінки території особливий інтерес викликають гранично припустимі антропогенні навантаження на конкретні компоненти ландшафту. Соціальну підсистему (3) необхідно розглядати як сукупність взаємодій суб’єкта — населення й конкретно взятого середовища, що виражається в ступені комфортності умов життєдіяльності населення й глибині територіальних розходжень у цій комфортності. Складовими елементами соціальної підсистеми варто вважати сім основних блоків відносин життєдіяльності людини: демографічний, медико-екологічний, споживчий, соціально-стресовий, політичний, етнокультурний, криміногенний. Економічна підсистема (2) являє собою поєднання безлічі економічних явищ, об’єктів і процесів у сфері виробництва, розподілу й споживання, що регулюють господарську діяльність у всій розмаїтості їхніх територіально-суспільних відносин. Складовими частинами даної підсистеми є галузі промисловості, будівництва, транспорту, сільського господарства, рекреації, торгівлі, заготівлі й збуту виробленої продукції. Причому розвиток суспільства істотно впливає на зміст, структуру, функції вищезгаданих підсистем, доповнюючи їх новими компонентами, якісно трансформуючи “старі”, ускладнюючи існуючі між ними екологічні, еколого-соціальні, соціально-економічні, а також внутрісистемні зв’язки. Аналізовані структурні елементи ЕСЕС характеризуються наявністю загальних системологічних рис, серед яких — багатокомпонентність складу, структура, організація, функції, стабільність, здатність до самоврядування, територіальна диференціація, тверда взаємозалежність розвитку багатьох процесів і явищ. Однак розвиток вищезгаданих підсистем укладається, насамперед, у компонентному складі, формах руху, характері однорідностей і закономірностях розвитку, у різномасштабних і диверсифікованих за структурою потоках обміну інформації між компонентами, у різній тривалості періодів еволюції й трансформації. 285
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
Похідною взаємодії підсистем у результаті їх розвитку й динамічних міжсистемних зв’язків є еколого-соціально-економічна обстановка (ЕСЕО), основні фактори формування, структуру, ієрархію якої відображена на мал. 14, блок В. Єдність екологічної, економічної й соціальної підсистем припускає єдиний механізм управління ЕСЕС як системою. Управління ЕСЕС або її окремими елементами, що здійснюється різними міністерствами й відомствами, є недостатньо комплексним, а тому і недостатньо ефективним, що очевидно пов’язане з методологічними прорахунками щодо системи природокористування. Тому проблема оптимізації ЕСЕС і результату її функціонування — ЕСЕО перебуває у віданні територіальної системи управління природокористуванням (ТСУП), серед основних прикладних напрямків діяльності якої слід виділити: еколого-соціально-економічний моніторинг, експертизу, прогнозування. Функція моніторингу полягає в регулярному зборі і аналізі даних про еколого-соціально-економічний розвиток території. Функціональна спрямованість експертизи — це виявлення причин відхилень від запланованих станів, їхня оцінка, а також розроблення пропозицій з усунення даних відхилень, оцінка якості статистичної інформації, оптимальності прийнятих управлінських рішень. Аналізу й оцінці соціальних, економічних, екологічних і науково-практичних процесів і тенденцій, виявленню вузлових проблем еколого-соціально-економічного розвитку, передбаченню нових проблем і можливих альтернатив їхнього вирішення з метою прийняття регіонального управлінського рішення — призначені структурні елементи системи прогнозування. Структуризація, повноваження й компетенція ТСУП забезпечують найбільш оптимальне функціонування ЕСЕС. Значний функціональний потенціал ТСУП дозволяє намітити стратегічні напрямки розв’язання оптимізаційних завдань, серед яких: 286
Ðîçä³ë 8
розрахунок рівнів економічного й соціального розвитку й спільний аналіз їхньої територіальної диференціації; поліструктурний аналіз інтегрального потенціалу території; визначення обсягу й оптимальної структури національного доходу й валового суспільного продукту (ВСП); дослідження впливу розподілу інвестицій на ефективність віддачі території, зокрема на обсяг і структуру виробленого ВСП; аналіз впливу економічного й соціального розвитку на екологічну складову території; дослідження впливу організаційно-технічної структури виробництва на розвиток території і його ефективність; дослідження структури соціального природокористування й інтенсивності техногенного навантаження на природне середовище; еколого-економічне районування на основі зіставлення з техногенним навантаженням на природне середовище; експертиза на відповідність сформованих або проектованих економічних об’єктів на території; поєднання дослідження еколого-соціально-економічного розвитку території з метою аналізу територіальної диференціації якості життя, визначенням шляхів розвитку господарства для збереження природного середовища й поліпшення соціально-екологічних умов середовища перебування людини. Управління ЕСЕС на локальному регіональному й глобальному рівнях дозволить чітко розмежувати коло проблем, властивих кожному рівню, визначати детальність вивчення, прогнозувати характер подальшого розвитку систем, здійснювати координацію природоохоронних заходів на різних рівнях силами й коштами підприємств, галузей, держави або їхніх груп. 287
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
8.2. Òåîðåòèêî-ìåòîäîëîã³÷í³ îñíîâè ôîðìóâàííÿ ô³íàíñîâî-êðåäèòíîãî ìåõàí³çìó ïðèðîäîêîðèñòóâàííÿ У процесі формування ринкових відносин імовірність подальшого погіршення еколого-соціально-економічної обстановки в регіоні значно зростає у зв’язку з високим рівнем зношування основних фондів, їхнім недостатнім відновленням, швидким старінням. Оздоровлення й збереження навколишнього природного середовища вимагає фронтального відновлення виробництва й спрямування прямих витрат на екологічні потреби як одну з головних складових навантаження на економічну систему. Ця обставина спричиняє необхідність підвищення ефективності механізму фінансового забезпечення й регулювання природоохоронних заходів у межах окремих регіонів України й держави в цілому. У той же час, незважаючи на існуючі теоретичні розробки окремих питань, проблем їхнього практичного вирішення, доводиться констатувати недосконалість діючого фінансово-кредитного механізму в сфері природокористування. Головними причинами цього явища є: складність природоохоронної діяльності, основними ознаками якої виступають: тісний взаємозв’язок у системі об’єктів управління виробничих і невиробничих процесів; різні підходи у розв’язанні регіональних проблем; відсутність системності й комплексності в процесі обґрунтування й реалізації управлінських рішень. Сучасний етап економічного розвитку, успішне вирішення природоохоронних завдань значною мірою визначається досконалістю форм і методів фінансування й кредитування природоохоронних заходів, розрахунків між державою й регіональними природокористувачами, формування, розподілу й витрат фондів коштів, стимулюванням раціонального природокористування. Тому мова йтиме про функціонуван288
Ðîçä³ë 8
ня фінансово-кредитного механізму як складової частини загального господарського механізму управління регіональним природокористуванням, адекватного реаліям ринку. Поняття фінансово-кредитного механізму широко використовується в науковій літературі протягом понад 30 років [13,14]. У даний період сформувалося досить чітке визначення цього поняття, що припускає сукупність методів і форм, інструментів і важелів впливу на соціально-економічний розвиток. Однак проблеми фінансового забезпечення й регулювання природоохоронної сфери в достатній мірі не розроблені. Очевидно, це пояснюється тим, що природоохоронна сфера ще не має реального пріоритетного статусу. Крім того, концепція “безкоштовності” природних благ, яка панувала довгий час, гальмувала широке впровадження в даній сфері фінансово-економічних методів управління. Слід також зазначити, що природоохоронна діяльність не є самостійною галуззю економіки. Її здійснення в тому або іншому обсязі спостерігається у функціонуванні підприємств і організацій різних галузей, регіональних органів управління й громадських організацій. При цьому найчастіше відсутнє чітке законодавче розмежування компетенції у сфері фінансово-кредитного регулювання природокористування між державними й місцевими органами управління, а також природокористувачами. Правовою основою формування регіонального фінансовокредитного механізму в природокористуванні є пакет законодавчих актів, до яких у першу чергу належить Закон України “Про охорону навколишнього природного середовища”. Відповідно до законодавчих актів основою фінансування природоохоронних заходів виступають кошти регіональних бюджетів, а також підприємств, установ, організацій і позабюджетних фондів. Однак слід зазначити відсутність нормативних актів, що відображають весь ланцюжок обігу фінансових ресурсів — від їхнього формування до безпосереднього цільового використання. 289
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
Відсутність науково обґрунтованої концепції фінансовокредитного регулювання регіонального природокористування призводить до стихійності процесу становлення фінансовокредитного механізму, що супроводжується численними помилками й неефективним використанням як державних, так і регіональних коштів. Величезна кількість дублюючих і суперечливих управлінських рішень обумовлена відсутністю належного концептуально-методологічного пророблення, що стримує процес практичної реалізації фінансово-кредитного механізму в сфері регіонального природокористування. Слід зазначити, що в основному розроблені аспекти впровадження системи платежів за використання природних ресурсів і забруднення навколишнього середовища. Тим часом проблема функціонування фінансово-кредитного механізму природокористування включає значно ширше коло питань, про що красномовно свідчать закордонні дослідження [15,16]. Вплив зазначених проблемних аспектів, а також складність, багатогранність питань фінансування природокористування спричиняє необхідність поглиблення їхньої наукової розробки на концептуальному, методичному й прикладному рівнях. Застосування принципів системного підходу з метою дослідження проблем функціонування фінансово-кредитного механізму природокористування дозволяє виділити ряд методологічних аспектів. У структурному відношенні: крім платежів за забруднення навколишнього середовища й використання природних ресурсів джерелами надходжень фінансових коштів у регіональні екологічні фонди в обов’язковому порядку повинні стати: платежі за погіршення якості й самовільне використання природних ресурсів; надходження від реалізації конфіскованого, відповідно до законодавства, майна, що стало предметом екологічного правопорушення; 290
Ðîçä³ë 8
платежі за надання негативного фізичного (електромагнітного) і біологічного впливу на природне середовище й здоров’я населення; грошові надходження за послуги органів Міністерства охорони навколишнього середовища і ядерної безпеки України позабюджетним підприємствам у зв’язку з видачею ліцензій, здійснення державної екологічної експертизи, надання інформаційних матеріалів і консалтингових послуг. Запропоновані джерела формування фінансових потоків в області природокористування в регіоні дозволять структурно зміцнити функціонування фінансово-кредитного механізму. Важливим завданням створення господарського механізму, що містить сукупність економічних регуляторів природоохоронної діяльності, спрямованої на досягнення кінцевих результатів, виступає розроблення потужної системи стимулювання економічної зацікавленості підприємства у зростанні витрат на природоохоронні цілі. Об’єктивна умова функціонування будь-якого механізму — це наявність певних важелів управління, за допомогою яких здійснюється цілеспрямований вплив на господарські суб’єкти, що визначається станом навколишнього середовища й цілями соціально-економічного розвитку регіонів. Серед важелів управління, використовуваних у системі фінансово-кредитного механізму, слід виділити: фінансово-економічні важелі, що забезпечують відтворення природних ресурсів і навколишнього середовища в цілому, а також стимулювання ефективної природоохоронної діяльності; фінансово-адміністративні важелі, використовувані в застосуванні санкцій до порушників природоохоронного законодавства з метою компенсації нанесених навколишньому середовищу економічних збитків. Функціонування фінансово-кредитних важелів, як і функціонування фінансово-кредитного механізму в цілому, 291
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
може забезпечуватися за умови надання певним управлінським структурам відповідних повноважень і контрольних функцій. Через це, наявність елемента управління фінансово-кредитним механізмом природокористування є обов’язковим. Реалізація управлінської функції на регіональному рівні покладена на місцеві органи влади й припускає регулювання фінансово-кредитних відносин шляхом використання законодавчих, юридичних, правових і контрольних інструментів на основі законодавчих нормативних актів, що визначають компетенцію й повноваження органів управління. Серед недоліків існуючого регіонального механізму фінансування природокористування варто вважати незначне стимулювання товаровиробників щодо здійснення природоохоронних заходів за рахунок власних коштів, а також відсутність оперативного реагування на хід і динаміку еколого-економічних процесів. Удосконалювання фінансово-кредитного механізму дозволить істотно поліпшити цільове фінансування природоохоронної сфери й сконцентрувати бюджетні та місцеві кошти на здійснення природоохоронних заходів. Ринкове регулювання економіки створює певні умови для раціоналізації фінансово-кредитного механізму в регіоні, що містить: концентрацію фінансових ресурсів з урахуванням територіального принципу на основі галузевого підходу; програмно-цільовий розподіл і перерозподіл коштів, що забезпечує фінансування територіальних екологоекономічних програм розвитку й пільгового кредитування природоохоронних заходів; здійснення контролю витрати фінансових коштів органами місцевого управління; узгодження регіонального фінансово-кредитного механізму в сфері природокористування й податкової системи; 292
Ðîçä³ë 8
здійснення стягнення природоохоронних платежів методами податкового регулювання з метою оперативної трансформації цих платежів у систему регіональних податків; установлення регіональних податкових пільг при вилученні природоохоронних платежів залежно від планового обсягу природоохоронних заходів конкретного підприємства. Одночасно із забезпеченням ефективного функціонування фінансово-кредитного механізму, органи управління повинні розробляти заходи щодо його вдосконалювання. Додатковим аспектом оптимізації фінансово-кредитного механізму природокористування на регіональному рівні є інтеграція управління природоохоронною й господарською діяльністю, що припускає включення природоохоронних рішень у загальну програму розвитку промисловості, сільського й лісового господарства, енергетики, транспорту й зниження тим самим обсягів сукупних витрат. Аналіз теоретико-методологічних аспектів функціонування фінансово-кредитного механізму природокористування в регіоні дозволяє стверджувати, що: фінансово-кредитний механізм існує як складова частина системи більш високого рівня — загального економіко-організаційного механізму природокористування й механізму управління господарством у цілому; система фінансово-кредитного механізму може бути конкретизована для різних ієрархічних рівнів управління (держава, область, район, місто, селище). Фінансово-кредитний механізм кожного із цих рівнів варто розглядати як органічну частину загальної системи розглянутого механізму; складові елементи фінансово-кредитного механізму перебувають у тісному взаємозв’язку й тому залежать від поставленої мети; 293
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
мобільність і дієвість фінансово-кредитного механізму, безумовно, заснована на системі управлінських важелів як адміністративного, так і ринкового характеру. Реалізація фінансово-кредитного механізму з урахуванням зазначених аспектів забезпечить дієвість існуючого механізму ринкових відносин на основі системного підходу до програмування й регулювання регіонального еколого-економічного розвитку.
8.3. Åêîëîã³÷íèé ìàðêåòèíã ðåã³îíó: ïðîáëåìè ôîðìóâàííÿ é óïðàâë³ííÿ Сучасне вирішення проблеми забезпечення економічно збалансованого розвитку регіонів неможливо без урахування конкретної ситуації, управління якістю навколишнього середовища й технологій вибору оптимальних природоохоронних заходів. В умовах ринкової економіки основою регіонального відтворення в рамках концепції економічно збалансованого розвитку є розроблення й реалізація регіональної екологосоціально-економічної політики, побудованої на довгостроковій і поточній маркетинговій стратегії. Напрямки розвитку регіонів раніше визначалися на галузевому рівні, що обумовлювало виділення галузевими відомствами відповідних ресурсів, розподіл їх між виробничою й соціальною сферами. Такий підхід не дозволяв забезпечити збалансованість між різними елементами регіональної економіки. Комплексні плани соціально-економічного розвитку регіонів, програми з охорони навколишнього середовища й раціонального використання природних ресурсів, які були покликані узгоджувати галузеві й територіальні інтереси, насправді являли собою механічне зведення галузевих розробок і не відображали необхідних внутрішніх пропорцій регіональної системи. Крім того, вони не мали механізму реалізації, тому що всі необхідні ресурси перебували в руках галузевих 294
Ðîçä³ë 8
міністерств і відомств, а регіональні органи влади відігравали пасивну роль у виконанні затверджених планів. Відсутність комплексності, диспропорції між різними елементами господарської, соціальної й природної підсистем у розвитку багатьох регіонів України призвели до необхідності впровадження нових методів управління і, зокрема, управління регіональним розвитком на основі маркетингових технологій, що передбачають можливість орієнтації регіонів на одержання максимального економічного ефекту. Продовження практики розвитку й розміщення продуктивних сил без належного аналізу й урахування екологічних факторів може надалі негативно змінити екологічне, економічне й соціальнополітичне становище не тільки в регіонах, а й у державі в цілому [19]. Серед основних цілей, висунутих теоріями регіонального розвитку, варто виділити розроблення комплексного механізму розв’язання проблем регіонального управління, що включає, зокрема, вирівнювання рівнів розвитку окремих територіальних одиниць, створення ефективних виробничо-господарських комплексів, раціональне використання внутрішніх ресурсів кожного регіону, розроблення програм охорони навколишнього середовища. Серед основних механізмів удосконалювання екологосоціально-економічного розвитку регіонів виділяється екологічний маркетинг, що являє собою систему заходів, спрямованих на оптимізацію екологічної складової регіонального розвитку. Слід враховувати, що вдосконалювання регіонального розвитку являє собою довгостроковий процес реалізації стратегічної концепції екологічного відродження регіону з урахуванням послідовного здійснення еколого-економічних заходів. Регіон розглядається як цілісна система, і в якості його реклами використовуються екологічні переваги даної території, наприклад, екологічно чисті джерела питної води, 295
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
відсутність забруднення повітря, відповідність екологічним стандартам. Така ситуація особливо цікава в процесі поліпшення інвестиційного клімату й реалізації екологічно обґрунтованих програм, проектів, регіональних схем запобігання наслідкам імовірних екологічно небезпечних ситуацій. Відповідно до концептуальних позицій системи екологічного маркетингу територія, з одного боку, із простого місця проведення економічних заходів стає рівноправним учасником ринку, а з іншого, — виступає екологічним товаром, що має свою вартість і екологічну корисність. В умовах ринкових відносин значну роль відіграють перетворення, модернізація й екологізація виробництва, що дозволяють скоротити випуск нерентабельної, яка не відповідає екологічним вимогам, продукції і створити сприятливі умови для розвитку в регіоні виробництв, що забезпечують високу якість товарів і послуг, здатних конкурувати як на внутрішньому, так і на зовнішньому ринку. Велика роль у розвитку економіки регіону приділяється організації маркетингової діяльності і, зокрема, екологічному маркетингу регіонального відтворення. Як науковий напрямок екологічний маркетинг регіонів виник на суміжжі економіки регіону, природокористування й маркетингу. Маркетинговий механізм управління базується на основі теорії регіонального відтворення (відтворення трудових ресурсів, фінансово-кредитних і грошових ресурсів, виробничих і продовольчих ресурсів, соціально-побутових послуг, інвестиційного процесу, послуг ринкової інфраструктури, природно-ресурсного потенціалу, інформації). Регіональний аспект відтворення природокористування охоплює проблеми комплексного розвитку регіону, забезпечення якісного рівня життя населення і являє собою поновлення на якісно новому рівні кругообігу матеріально-речовинних, трудових, природних і фінансових ресурсів території, одні з яких направляються на створення умов відтворення, а інші — на забезпечення функціонування самого процесу 296
Ðîçä³ë 8
відтворення. У цьому випадку регіональний відтворювальний процес, з одного боку, являє собою підсистему суспільного відтворення природокористування (з урахуванням відтворення природно-ресурсного потенціалу), а з іншого, інтегрує одиничні відтворювальні процеси на рівні підприємства й господарства, збагачуючи їх і формуючи умови для комплексного розвитку економіки регіону. Відтворювальні цикли становлять єдину систему й перебувають у постійній взаємодії. Наявність певних просторових меж, диференціація відтворювальних циклів залежно від видів ресурсів, вироблених товарів, послуг і територіальних розбіжностей, створює можливість формування основи еколого-соціально-економічного розвитку регіону. Відтворювальні цикли можна розглядати як відносно самостійну підсистему регіонального відтворення, що постійно відновлюється й забезпечує безперервність функціонування складних елементів регіональної системи і їхніх відтворювальних взаємозв’язків. Кожний з них включає кілька стадій, які постійно змінюються в часі і забезпечують безперервність відтворювального процесу. Внаслідок існування розходжень природно-географічних, економіко-екологічних і інших умов у регіонах України, регіональні відтворювальні процеси природокористування мають свою специфіку. Їхня ефективність залежить від структурної, інвестиційної, інноваційної, природоохоронної, соціальної, фінансової, зовнішньоекономічної регіональних політик. Збалансованість цих політик виступає необхідною умовою комплексного пропорційного розвитку регіонів. У формуванні ресурсів, які забезпечують процес відтворення в регіоні, значну роль відіграють міжрайонні економікоекологічні й соціальні зв’язки. Обмін екологічно чистою продукцією й технологіями, територіальний перерозподіл матеріальних, природних і фінансових ресурсів, інформаційні потоки, створення єдиної програми з охорони навколишнього природного середовища й раціонального використання при297
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
родних ресурсів — усе це спричиняє формування й впровадження екологічного маркетингу регіону. З підвищенням економічної самостійності регіонів стають актуальними заходи, спрямовані на об’єднання ресурсних можливостей суміжних і прилеглих територій для вирішення загальних проблем. Розв’язання територіальних проблем неможливе без міжгалузевої й міжрегіональної координації дій, концентрації ресурсів відповідно до логіки досягнення поставлених цілей. Територіальний поділ праці, як об’єктивний процес виробничої спеціалізації, формування економічних районів, розвитку міжрайонної кооперації, обміну продукцією й послугами, являє собою просторовий прояв суспільного поділу праці, обумовлений природними, економічними, соціальними й національно-історичними особливостями регіонів. Територіальний поділ праці спричиняється не тільки спеціалізацію регіонів на виробництві певних видів продукції, послуг і природних особливостей, а й є об’єктивною основою еколого-економічної інтеграції й взаємодії регіонів. У результаті галузі й виробництва, що виділяються в процесі поділу праці, розташовуються в районах з найбільш сприятливими передумовами для їхнього розвитку і відкривають додаткові можливості підвищення ефективності регіонального відтворення природокористування як за рахунок переваг галузевої спеціалізації, так і завдяки природно-ресурсним і соціально-економічним можливостям регіонів. Чіткий перерозподіл функцій і повноважень між рівнями територіальної системи можливий тільки з позицій теорії регіонального відтворення, тому що територіальним утворенням різних рангів властива своя сукупність відтворювальних циклів. Відтворювальний підхід до управління суспільним розвитком припускає необхідність установлення безпосередніх і непрямих зв’язків між усіма елементами суспільної системи, дослідження пропорцій, при яких створюються умови для здійснення безперервного відтворювального процесу, орієнто298
Ðîçä³ë 8
ваного на досягнення поставлених еколого-економічних цілей. Однією з особливостей регіонального відтворення природокористування слід вважати наявність двох його аспектів: міжрегіонального й внутрірегіонального. Для міжрегіонального аспекту відтворення природокористування центральними є питання територіального розподілу праці, розподілу інвестицій, міжрайонної інтеграції, регіонального екологічного маркетингу. Еколого-соціально-економічні функції всіх рівнів територіальної системи, в кінцевому рахунку, полягають у створенні умов, що забезпечують відтворення й раціональне використання регіональних ресурсів, підтримку рівноваги соціальної, економічної й природної систем. Організація регіонального відтворювального процесу природокористування повинна відповідати інтересам населення регіону й бути спрямована на досягнення сприятливих умов життєдіяльності, збереження й відтворення природних систем. Формування системи екологічного маркетингу регіону здійснюється, насамперед, під впливом інтересів суб’єктів регіонального відтворювального процесу. Тому й суть управління суспільним відтворенням — у визначенні й об’єднанні економічних і екологічних інтересів економічних суб’єктів, виявленні взаємозв’язків між ними й знаходженні методів впливу на погодженість функціонування окремих суб’єктів з метою вирішення еколого-соціально-економічних завдань розвитку регіону. В умовах реформування національної економіки система екологічного маркетингу повинна бути наділена такими функціями: прогнозування номенклатури товарів, технологій, вивчення процесу формування попиту та пропозиції; розробка, виготовлення й впровадження прогресивної, екологічно чистої техніки й технологій; проведення науково-дослідних і експериментальних конструкторських робіт з метою створення екологічно 299
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
чистих товарів, технологій, патентно-ліцензійного забезпечення; надання інформаційних, комерційних послуг з кооперації у випуску екологічно чистих товарів, технологій і наданні послуг; залучення резервів виробничих, матеріальних ресурсів і збереження природно-ресурсного потенціалу території; спільна участь із фірмами й асоціаціями оптової торгівлі у формуванні структури регіонального ринку з урахуванням екологічних обмежень; створення економіко-екологічних програм з відродження регіонів; проведення екологічних тендерів. Новий механізм управління виходить із чіткого розмежування владної функції й правової компетенції між усіма рівнями територіальної системи. До компетенції територіальних систем усіх рівнів відносяться функції зі створення сприятливого середовища життєдіяльності населення, збереження природно-ресурсного потенціалу регіонів, а також створення еколого-економічних умов господарсько-виробничої діяльності. Однією з умов здійснення функцій, повноважень і компетенції кожного рівня територіальної системи управління виступає наявність економічної бази, що включає природні ресурси, регіональну й муніципальну власність. Склад і структура власності кожного рівня визначають цілісність територіальноадміністративних утворень, сукупність його функцій і повноважень. Поділ функцій між органами управління територіально-адміністративних утворень різного рівня й перехід до управління, заснованого на принципах економічної самостійності й самофінансування територій, означає, що всі механізми, які функціонують на території й становлять єдину систему управління, повинні бути адекватні цілям і завданням розвитку регіону. 300
Ðîçä³ë 8
Функції й важелі управління екологічним маркетингом на регіональному рівні припускають: участь органів місцевого самоврядування в розвитку інфраструктури регіону; вирішення питань екологічної безпеки, екологосоціально-економічного розвитку регіону, у тому числі організації інформаційних центрів, які забезпечують населення інформацією про наявність забруднення; прогнозування можливих змін у прилеглих районах під впливом будівництва й експлуатації промислового підприємства; установлення пільгових податків і платежів виробникам, які працюють у сфері виробництві екологічно чистих товарів і чистих технологій; фінансову й правову підтримку підприємців, які беруть участь у розвитку агропромислового комплексу й забезпечують наповнення ринку екологічно чистими споживчими товарами; здійснення комплексу еколого-технічних рішень з раціонального використання природних ресурсів, заходів по запобіганню негативного впливу на навколишнє природне середовище. Функціонування системи екологічного маркетингу можливе на основі використання ринкової інфраструктури, покликаної забезпечити умови для організації руху товарів, послуг і природних ресурсів як у регіоні, так і на міжрегіональному рівні. У завдання посередницьких фірм, комерційних центрів, товарних бірж, які діють у межах регіонів, входить організація регіонального ринку, сприяння в знаходженні продавців і покупців екологічно чистої продукції, ресурсів, організація аукціонів, створення систем комерційної інформації. Центри з дослідження попиту й місткості ринку природно-ресурсного потенціалу регіону служать сполучною ланкою між підприємствами й торгівлею і виконують координуючу роль як у самому регіоні, так і за його межами. Ці центри ра301
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
зом з підприємствами, фірмами, компаніями покликані вивчати попит на конкретні екологічно чисті ресурси, вироби, товари, послуги, проводити опитування населення й торговельних підприємств, вивчати можливості виробництва товарів з використанням екологічно чистих технологій у межах регіону. Створення розвинутого ринку пов’язане з формуванням систем інформації про ринки екологічно чистих товарів, про виробників, про якісні характеристики споживаної сировини. Ця інформація повинна узагальнюватися у спеціально створюваних регіональних центрах екологічного маркетингу. Нині у регіонах України матеріальна база ринкової інфраструктури розвинена недостатньо. Відчувається нестача сучасного устаткування, автоматизованих систем управління, що, безумовно, ускладнює процес прийняття рішень оперативного характеру. Стратегічними складовими системи екологічного маркетингу регіону слід вважати [18]: маркетинг природних ресурсів; маркетинг заходів з максимального зниження ступеня ризику виникнення екологічно небезпечних ситуацій; маркетинг програм збалансування виробництва, споживання й поховання (виключення або максимально можливе скорочення перевезень) шкідливих речовин; маркетинг іміджу; маркетинг видатних пам’яток історії, культури й садово-паркового мистецтва; маркетинг інфраструктури; реклама. Реалізація основних напрямків формування системи екологічного маркетингу неможлива без вирішення завдань екологічного, економічного, соціального й науково-технічного характеру. Так, блок екологічних завдань повинен включати: регулювання відносин в області охорони, використання й відтворення природних ресурсів; 302
Ðîçä³ë 8
забезпечення екологічної безпеки; попередження й ліквідацію негативного впливу господарсько-виробничої діяльності на навколишнє природне середовище; збереження природних ресурсів, генетичного фонду живої природи, ландшафтів і інших природних комплексів, унікальних територій і природних об’єктів, пов’язаних з історико-культурною спадщиною; здійснення заходів з поступового скорочення й наступної повної ліквідації попадання небезпечних для здоров’я людини речовин у природне середовище; наявність пріоритету застосування екологічно безпечних технологій у регіоні; розроблення плану ліквідації наслідків виробничих аварій; створення системи контролю діяльності всіх підприємств, організацій і установ, які експлуатують ядерні установки й джерела іонізуючого випромінювання; проведення інвентаризації виробництв, технологій, процесів, при яких у природне середовище попадають канцерогенні, токсичні й радіохімічні речовини; організацію перевірки імпортованої продукції або сировини на вміст небезпечних хімічних і радіоактивних речовин; розроблення еколого-економічного кадастру територій; розроблення науковообгрунтованих критеріїв гранично припустимих антропогенних навантажень на природне середовище кожного регіону; дотримання доцільної, економічно обґрунтованої черговості господарського використання природних ресурсів; створення умов для розширеного відтворення природних ресурсів, підвищення продуктивності природного середовища; 303
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
Серед економічних завдань слід виділити: забезпечення доступу до різних форм зовнішньоекономічної діяльності всім підприємствам і організаціям регіону; збалансованість економіки регіонів з урахуванням екологічних факторів; використання переваг міжнародного обігу капіталу для розширення експорту готових виробів, раціонального імпорту й створення імпортозамінного механізму виробництва в кожному регіоні відповідно до екологічних обмежень; орієнтація на екологічні потреби того або іншого регіону, підкріплена використанням маркетингових інструментів, націлених на досягнення споживчої задоволеності як основи регіонального розвитку; розгляд економіки регіону як системи взаємодіючих суб’єктів — підприємств і організацій різних форм власності, між якими існують матеріальні, фінансові, природні й інформаційні зв’язки; створення спеціальних пільгових економічних механізмів, стабільної законодавчої бази для залучення іноземного й національного капіталу на базі маркетингових досліджень; збереження наукових і естетичних цінностей. Блок соціальних завдань включає: формування потенціалу висококваліфікованої робочої сили за рахунок вивчення й впровадження світового досвіду в сфері управління на основі регіонального економічного маркетингу; виховання культури менеджменту, маркетингу, орієнтованої на світові вимоги з урахуванням екологізації технологій управління; задоволення потреб населення у високоякісних екологічно чистих товарах, послугах, насичення внутрішнього ринку кожного регіону. 304
Ðîçä³ë 8
Вирішення науково6технічних завдань включає: залучення іноземних і вітчизняних технологій; прискорення інноваційних процесів; залучення вчених і фахівців в області регіонального екологічного маркетингу; підвищення ефективності використання потужностей та інфраструктури виробничо-господарських комплексів регіону. Реалізація комплексу вищевказаних завдань екологосоціально-економічного характеру спричиняє створення ефективної системи управління регіональним екологічним маркетингом. Прагнення до рівноваги в розвитку економічної, соціальної й природної систем на території стає можливим, якщо досягається збалансованість між платоспроможним попитом населення й пропозицією на регіональному ринку товарів і послуг, між параметрами еколого-соціально-економічного розвитку і ємкістю потенціалу, між масштабами розвитку житлового господарства й комунально-побутової сфери. В умовах економічної самостійності головною вимогою до механізму керування регіоном на основі екомаркетингових технологій є сприяння формуванню ринкової системи, що забезпечує ріст ефективності виробництва, збалансованість попиту та пропозиції, підвищення якості товарів і послуг, а також обмеження розвитку ринкових відносин у випадку виникнення проблем, які неможливо вирішити на основі ринкових регуляторів. Механізми управління еколого-соціально-економічним розвитком регіону, що формують систему екологічного маркетингу на державному рівні, диференціюють на такі групи: 1. Механізм, заснований на використанні важелів саморегулювання і спрямований на визначення економіко-правових умов діяльності всіх суб’єктів ринкових відносин. 2. Механізм державного регулювання, що значно розширює державні функції і передбачає участь держави у всіх фазах відтворювального процесу. 305
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
3. Механізм стихійного регулювання, що характеризується пасивною роллю держави й відсутністю передумов для використання важелів саморегулювання. Такий механізм може призвести лише до подальшого посилення розбалансованості ринкової системи. Становленню нового механізму управління протидіють особливості економічного розвитку, зокрема дефіцит на ринку товарів і послуг (екологічно чистих товарів, технологій і т.ін.), житла, капіталу, який порушує механізм саморегулювання, підсилює дисбаланс внутрішнього ринку, інфляційні процеси й веде до скорочення інвестиційної діяльності. У цих умовах формування ринкової системи неможливе без твердого втручання з боку держави. Механізми державного регулювання повинні бути спрямовані на формування й зміцнення ринкового простору країни. Однак нормальний процес формування ринкового простору в регіонах залежить не тільки від державного регулювання, а й від регулювання на регіональному й муніципальному рівнях.
8.4. Åêîëîãî-åêîíîì³÷íà áåçïåêà ðåã³îíó Розвиток продуктивних сил у межах територіальних систем спричиняє посилення протиріччя між ступенем задоволення потреб населення й природною можливістю відносно темпів економічного росту. Зміна економічної ситуації в Україні, збільшення масштабів і концентрації виробництва спричинили появу нових регіональних природно-техногенних комплексів. У результаті взаємини, що формуються, у системі “природа—населення—господарство” набувають особливої динамічності і вимагають постійної адаптації використовуваних методів вибору стратегії територіального управління. Аналіз стану навколишнього природного середовища в Україні з позиції обґрунтування процесу екологізації суспільного розвитку свідчить про існування цілого ряду фактів, що говорять про його неблагополуччя. Серед них варто виділити: 306
Ðîçä³ë 8
перевищення санітарних норм середньорічної концентрації в повітряному середовищі формальдегіду в 4 рази, фенолу й аміаку — в 2 рази, діоксиду азоту — в 1,5 рази. Рівень забруднення атмосфери перевищує ГДК в 18 містах з 52. Серед найбільш забруднених міст — Кривий Ріг, Маріуполь, Запоріжжя, Красний Луч, Горлівка, Стаханів. Основними джерелами забруднення атмосферного повітря виступають підприємства металургії (36%), і енергетики (32%). Крім того, у великих містах і АРК 60–70% загального обсягу викидів в атмосферу становлять викиди автотранспорту; зміна якості й запасів підземних вод, спостережувана в Лисичанську, Рубіжному, Білій Церкві й Херсоні; перевищення санітарних норм забруднення поверхневих вод фенолами, сполуками азоту, важкими металами, органічними речовинами в басейнах рік Сіверський Донець, Дністр, Дунай, Дніпро, Тисмениця; деградацію ґрунтів, зменшення площ родючих земель внаслідок забруднення мінеральними добривами, збільшення площ еродованих земель на 80 тис. га щорічно; скорочення чисельності багатьох видів рослин і тварин, запасів мисливських і рибних ресурсів; збільшення обсягів промислових і побутових відходів, щорічний приріст яких на одиницю площі більший, ніж у США й державах ЕС; збільшення антропогенного впливу на лісові насадження, особливо в Донецькому регіоні, а також у районах розміщення теплових електростанцій [21] . Особливу тривогу в розв’язанні питання екологізації суспільного розвитку викликає проблема радіоактивного забруднення території в результаті Чорнобильської аварії. Таким чином, під впливом інтенсивного природокористування відбулися значні зміни природно-ресурсного потенціалу в багатьох регіонах України, які поставили під загрозу екологічну безпеку держави. 307
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
Вищевказані факти є складовими комплексу екологічних проблем, вирішення яких можливе лише на основі створення науковообгрунтованої стратегії економічно збалансованого розвитку, одним з напрямків якої виступає підвищення екологічної безпеки регіонального розвитку. У Законі України “Про охорону навколишнього природного середовища” екологічна безпека визначається як стан навколишнього середовища, що забезпечує запобігання погіршення екологічної ситуації й виникнення небезпечних ситуацій для здоров’я населення [20]. Визначення даного поняття деякі вчені починають із розгляду загальної категорії — безпеки. Так, відповідно до державного стандарту України безпека — це відсутність неприпустимого ризику, пов’язаного з можливістю завдання збитків [20–22]. Враховуючи це, екологічну безпеку варто розглядати як сукупність процесів, дій і станів, які здатні привести до виникнення еколого-економічного збитку стану навколишнього природного середовища. Екологічна безпека, проявляючись у вигляді комплексу станів, забезпечує екологічний баланс як у межах регіонів, так і держави в цілому. Системний аналіз поняттєво-категоріального апаратуа проблеми формування екологічної безпеки дозволяє виділити такі її види: техногенну екологічну безпеку, що припускає зниження ризику забруднень внаслідок діяльності промислових підприємств; безпеку, що попереджує появу потенційно можливих надзвичайних ситуацій, обумовлених антропогенною діяльністю; безпеку виникнення надзвичайних ситуацій природного походження, засновану на виникненні геофізичних, геологічних, гідрологічних небезпечних явищ; безпеку, що виникає в результаті зміни способу життя людини. 308
Ðîçä³ë 8
У загальному вигляді екологічна безпека припускає забезпечення екологічної рівноваги. Слід зазначити відсутність єдиного підходу до вирішення проблеми забезпечення екологічної безпеки, особливо у зв’язку з формуванням механізму її забезпечення. Аналіз існуючих підходів забезпечення екологічної безпеки в системі регіонального розвитку дозволяє виділити основні характеристики даної категорії, серед яких: масштаб поширення, що характеризує обстановку в локальній, регіональній і глобальній системах; обов’язковість забезпечення природної рівноваги й екологічних благ; попередження екологічних проблем і вжиття заходів з досягнення якості навколишнього середовища; оцінка можливого негативного впливу на природне середовище; здійснення заходів щодо захисту навколишнього середовища. Оптимізація регіонального управління з метою досягнення екологічної безпеки передбачає врахування пріоритетів як регіонального, так і загальнонаціонального характеру. На першому етапі формування стратегії забезпечення екологічної безпеки — необхідне вирішення екологічних проблем, обумовлених порушенням нині існуючих норм природокористування. На другому етапі — обов’язкова екологізація виробництва й мінімізація ресурсокористування, приведена до гранично допустимих норм. На третьому етапі — вирішення питання гармонізації екологічних і демографічних проблем [22]. Найважливішим етапом у процесі реалізації стратегії екологізації регіонального розвитку є розроблення критеріїв екологічної безпеки виробництва й принципів її забезпечення, серед яких слід відзначити: відмову від відомчого підходу із забезпечення екологічної безпеки; обов’язкове врахування щільності населення, основних фондів і екологічної ємкості регіонів; 309
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
прогнозування наслідків екологічних катастроф; незалежність і комплексність проведених екологічних експертиз; превентивність у прийнятті управлінських рішень. Реалізація вищевказаних аспектів екологічної безпеки в межах держави є головною передумовою формування якісно нового етапу суспільного розвитку, обумовленого ступенем задоволення потреб населення, в тому числі — у здоровому, безпечному для життя існуванні. Наявність тісних взаємозв’язків у межах територіальної еколого-соціально-економічної системи спричиняє необхідність використання інструментів її досягнення як екологічного, так і економічного характеру, серед яких особливу роль відіграють: [23] — плата за забруднення навколишнього природного середо6 вища. Цей інструмент раціоналізації природокористування покликаний компенсувати еколого-економічний збиток, створюваний підприємствами й організаціями в процесі їхньої діяльності. Платежі за забруднення виступають коштами покарання підприємств-забруднювачів і коштами реалізації принципу “забруднювач платить”. В Україні уведено три види плати: за викид в атмосферу забруднюючих речовин, за скидання у водні об’єкти забруднюючих речовин, за розміщення твердих відходів. Залежно від ступеня впливу на навколишнє середовище встановлюються два види нормативів оплати: за гранично припустимі викиди (скидання, розміщення відходів) забруднюючих речовин у навколишнє середовище й за перевищення цих показників. Сучасні нормативи плати за забруднення навколишнього середовища в Україні досить низькі, однак уже їхнє існування відіграє важливу роль в адаптації економіки до екологічних обмежень, а також у процесі зміни психології поводження виробників. Інакше кажучи, платежі, з одного боку, повинні бути відчутними для підприємств із позиції мотивації їхньої природоохоронної діяльності, а, з іншого, — повинні бути джерелом відшкодування суспільно припустимого економічного збитку, що відповідає нормативному забрудненню 310
Ðîçä³ë 8
навколишнього середовища. Економічні проблеми забруднення нині мають невизначений характер, оскільки невідомі ні строки, ні масштаби дії забруднення. Набагато ефективніші впровадження в економіку прогресивних безвідхідних технологій, удосконалювання заходів щодо утилізації відходів, прийняття й дотримання міжнародних норм з охорони навколишнього середовища; — плата за використання природних ресурсів. Деякою мірою плата за природні ресурси є аналогом екологічного податку. Серед платежів за природні ресурси можна виділити плату за право користування природними ресурсами, їхнє відтворення й охорону. Плата за право користування природними ресурсами практично призначена для власника даних природних ресурсів і заснована на вилученні абсолютної ренти; — система економічного стимулювання природоохоронної діяльності, що сприяє формуванню еколого-доцільного поводження виробника й споживача, а також використанню в цих цілях механізмів попиту та пропозиції. Стимулювання оптимального природокористування включає: оподатковування, субсидування, пільгове кредитування природоохоронної діяльності, прискорену амортизацію природоохоронних фондів та інші заходи. Більшість цих напрямків довела свою екологічну ефективність у багатьох країнах світу. Особливо широко використовуваним і ефективним інструментом вважаються податки. Екологічні (або “зелені”) податки покликані вирішити принаймні два завдання: зробити вартість продукції більш адекватною стосовно витрат, у тому числі природних ресурсів, і збитку навколишньому середовищу й сприяти компенсації екологічного збитку забруднювачем. Багато уваги приділяється введенню “зелених” податків у США, де з метою скорочення виробництва фреонів, що руйнують озоновий шар, був уведений податок на їхній продаж. За свідченням американських фахівців, введення навіть обмеженого числа “зелених” податків дозволяє щорічно одержувати додатково у федеральний бюджет до 100 млрд доларів. У Норвегії, наприклад, за рахунок податків на мінеральні добрива й пестициди 311
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
фінансується програма розвитку сільського господарства. У процесі вдосконалювання податкової системи України слід зазначити необхідність зміни пропорцій на користь збільшення питомої ваги податків, пов’язаних із природокористуванням, насамперед плати за право користування природними ресурсами, “зелених” податків. За деякими оцінками частка “зелених” податків повинна скласти 30–50 % дохідної частини державного бюджету [21]. Це дозволить більш адекватно враховувати вплив на навколишнє середовище, деградацію природних ресурсів і забезпечити зниження ресурсоємкості економіки. Удосконалювання потребує система державного субсидування природокористування. Ці грошові допомоги повинні надаватися з метою стимулювання еколого-доцільної діяльності. До останнього часу в Україні державні субсидії фактично сприяли руйнуванню природного середовища, стимулюючи розробку нових родовищ, використання енергоємних технологій в економіці й комунальному господарстві, застосування в сільському господарстві пестицидів, мінеральних добрив; — екологізація ціноутворення. Ціноутворення повинне враховувати рівень екологічної безпеки продукції. Екологічно чиста продукція має нижчу ціну і краща для споживача в порівнянні з продукцією, виробництво якої пов’язане з негативним впливом на навколишнє середовище; — створення екологічних фондів. Головна мета формування екологічних фондів — створення централізованого джерела фінансування природоохоронних потреб незалежно від державного бюджету. Ці фонди відіграють роль підтримуючої фінансової структури, що доповнює державні витрати на екологічні цілі. Однак у зв’язку з дефіцитом коштів в економіці, недостачею державних інвестицій екологічні фонди стали основним джерелом фінансування природоохоронної діяльності підприємств. Серед основних завдань екологічних фондів — фінансування й кредитування програм і науково-технічних проектів, спрямованих на поліпшення якості навколишнього середовища й забезпечення екологічної безпеки населення, мобілізація фінансових ресурсів на природоохоронні заходи, 312
Ðîçä³ë 8
впровадження екологічно чистих технологій, сприяння екологічному вихованню й освіті. Джерелами формування екологічних фондів виступають платежі підприємств за викиди, скидання забруднюючих речовин і розміщення відходів, штрафи за аварійне забруднення, кошти за відшкодування екологічного збитку при порушенні природоохоронного законодавства, добровільні внески. Найбільший внесок у фонди (до 85 %) формується за рахунок платежів за забруднення навколишнього середовища; — екологічне програмування. Екологічні програми являють собою ув’язані за ресурсами, виконавцями і строками комплекси заходів, спрямовані на ефективне вирішення екологічних проблем. Залежно від мети реалізація екологічних програм можлива на міжнародному, національному й регіональному рівнях. У реалізації програм значну роль відіграє держава, тому що необхідність швидкої концентрації значних ресурсів, складність проблеми й невизначеність економічної ефективності роблять доцільним використання прямого регулювання при підтримуючій ролі ринкових інструментів; — продаж прав на забруднення. Ринок прав на забруднення в Україні активно формується. Одним з найважливіших принципів функціонування цього ринку виступає реалізація права на продаж різного роду викидів і скидань. У випадку введення твердих ставок податків на забруднення в різних державах світу слід очікувати широкого використання торгівлі правами на забруднення між ними, що буде сприятливо позначатися на охороні навколишнього середовища внаслідок додаткового припливу фінансових ресурсів з розвинутих країн; — система “застава6повернення”. Ця система є одним зі старих і перевірених економічних інструментів із забезпечення екологічної безпеки, і заснована на оплаті покупцем додаткової вартості товару, що потім повертається до нього назад (повернення порожніх пляшок, повернення витрачених електричних батарейок, різного роду пластикових контейнерів). 313
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
Даний інструмент дозволяє знизити надходження відходів у навколишнє середовище, у тому числі й токсичних, зберегти значні кошти й ресурси за рахунок утилізації; — екологічне страхування. Економічним механізмом запобігання або зм’якшення наслідків аварій є екологічне страхування відповідальності підприємств-джерел підвищеного ризику за заподіяння збитків у зв’язку з аварією, технологічним збоєм або стихійним лихом, що приводить до забруднення навколишнього середовища. Створювані страхові компанії дозволяють компенсувати збитки, що утворюються в застрахованого підприємства й третіх осіб у результаті забруднення навколишнього середовища, економічно стимулювати запобігання аварій за рахунок збільшення протиаварійних витрат з боку страхової компанії при зменшенні витрат самого страхувальника, підвищити ефективність використання коштів, зосереджених у страхових фондах. Використання всього спектру інструментів як адміністративного, так і особливо економічного характеру підвищує ефективність державного регулювання в сфері природокористування, і забезпечує досягнення екологічної безпеки регіонального розвитку.
˳òåðàòóðà 1. Брунтланд Г. Интервью с президентом Всемирной комиссии по вопросам охраны среды //Курьер ЮНЕСКО. — 1990. — № 10. — С. 4–7. 2. Волощук В.М., Гродзинський М.Д., Шищенко П.Г. Географчн проблеми сталого розвитку Украни //Укранський географчний журнал. — 1998. — № 1. — С. 13–18. 3. Руденко Л.Г. Сталий розвиток: пошуки моделей сталого розвитку Украни //Укранський географчний журнал. — 1998. — № 1. — С. 5–12. 4. Blowers A. Planning a susfainable future problems, principles and prospects //Town and Country Plann. — 1992. — № 5. — P. 132–135.
314
Ðîçä³ë 8
5. Анимица Е.Г., Шарыгин И.Д. Противоречия на современном этапе регионального развития //Изв. ВГО. — 1991. — Т. 123. В. 1. — С. 85–90. 6. Анненков В.В. Противоречия территориальной организации общественного воспроизводства: основы выявления и оценки //Территориальная организация хозяйства как фактор экономического развития. — М.: Изд-во ИГАН СССР, 1987. — С. 190–201. 7. Котляков В.М., Лосев К.С., Гракович В.Ф. Экологическая безопасность и возможные стратегии развития //Изв. АН СССР. — Сер. геогр. — 1991. — № 6. — С. 5 8. Бронштейн А.М., Литвин В.А., Русин И.И. Экологизация экономики: методы регионального управления. — М.: Наука, 1990. — С. 34–39. 9. Трофимов А.М., Чистобаев А.И., Шарыгин М.Д. Общегеографические категории. Территориальность //Изв. РГО. — 1995. — Т. 127. В. 6. — С. 1–10. 10. Блехцин И.Я. Эколого-экономические аспекты предплановых исследований. — Л.: Наука, 1984. — С. 18. 11. Веклич О.А. Эколого-экономические противоречия. — К.: Наукова думка, 1991. — 141 с. 12. Региональные экологические информационно-моделирующие системы /Под ред. Ф.Г. Унгер. — Новосибирск: Наука, 1993. — С. 104–129. 13. Актуальные вопросы экономики природопользования: теоретические и практические аспекты /Под ред. О.Ф. Балацкого. — Сумы: ОП ВЭО, 1990. — 171 с. 14. Балацкий О.Ф., Мельник Л.Г., Яковлев А.Ф. Экономика и качество окружающей природной среды. — Л.: Гидрометеоиздат, 1984. — 190 с. 15. Бобылев С.К., Ходжаев А.Ш. Экономика природопользования. — М.: ТЕИС, 1997. — 272 с. 16. Encyclopedia of Banking and Finance. — P. 930–933. 17. Региональная экономика / Под ред. Н.Г. Кузнецова — Ростов-на-Дону. — 2001. — С. 280–303. 18. Папенов К.В. Экономика и природопользование. — М.: Издво МГУ, 1997. — С. 146–154. 19. Стеченко Д.М. Управління регіональним розвитком. — Київ: Вища школа, 2000. — С. 128–143.
315
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
20. Закон України “Про охорону навколишнього природного середовища” від 25 червня 1991 р. №1264-ХІІ // Відомості Верховної Ради України. — 1991. — №41. — Ст.546. 21. Природно6ресурсний потенціал сталого розвитку України /Під ред. Б.М. Данилишина, С. І. Дорогунцова, В.С. Міщенко, Я.В. Коваля, О.С. Новоторова, М.М. Паламарчука. — К.: РВПС України, 1999. — 716 с. 22. Стратегія екологічної безпеки (регіональний контекст) / Під ред. М.І. Долішнього, В.С. Кравціва. — Львів, 1999. — 243 с. 23. Регіональна політика: методологія, методи, практика / Ред. кол.: відп. ред. М.І. Долішній. — Львів, 2001. —700 с.
Ïèòàííÿ äëÿ ñàìîêîíòðîëþ 1. У чому сутність поняття “стійкий розвиток”? 2. Які протиріччя територіального розвитку впливають на формування еколого-соціально-економічної системи? 3. У чому специфіка основних структурних компонентів ЕСЕС? 4. Які ознаки й фактори впливають на формування ЕСЕО території? 5. У чому сутність основних інструментів територіальної системи управління природокористуванням? 6. У чому сутність поняття “екологічний маркетинг”? 7. Які інструменти управління використовуються в системі екологічного маркетингу? 8. У чому сутність основних механізмів формування системи екологічного маркетингу в межах регіону? 9. Назвіть основні види цілей і завдання системи екологічного маркетингу в межах регіону. 10. Які функції виконує екологічний маркетинг на регіональному рівні? 11. Дайте визначення поняття “екологічна безпека”. 12. Якими рисами характеризується категорія “екологічна безпека”? 13. Які фактори впливають на формування екологічного неблагополуччя в межах регіонів України? 14. Використання яких інструментів забезпечує досягнення екологічної безпеки регіону?
316
Ñïèñîê ðåêîìåíäîâàíî¿ ë³òåðàòóðè
Ñïèñîê ðåêîìåíäîâàíî¿ ë³òåðàòóðè 1. Конституция Украины. — Симферополь: Реноме, 2001; Харьков, Свитовид, 2001. — С.37. 2. Закон Украины “О выборах депутатов местных советов и сельских, поселковых, городских голов”/ Законодательство Украины о местном самоуправлении: Сборник нормативных актов. — Х.:ООО “Одиссей”, 2002. — С.127–185. 3. Закон Украины “О местном самоуправлении в Украине”/ Законодательство Украины о местном самоуправлении: Сборник нормативных актов. — Х.:ООО “Одиссей”, 2002. — С.15–100. 4. Закон Украины “О службе в органах местного самоуправления”/ Законодательство Украины о местном самоуправлении: Сборник нормативных актов. — Х.:ООО “Одиссей”, 2002. — С.106–126. 5. Закон України “Про державне прогнозування та розроблення програм економiчного i соцiального розвитку України” // Вiдомостi Верховної Ради України. — 2000. — №25. 6. Закон України “Про державну службу”//Урядовий кур’єр. — 1994. — №4. 7. Закон України “Про державнi цiльовi програми”. — Вiдомостi Верховної Ради України. — 2004. — №25. 8. Закон України “Про охорону навколишнього природного середовища” від 25 червня 1991 р. №1264-ХІІ // Відомості Верховної Ради України. — 1991. — №41. — Ст.546. 9. Постанова Кабiнета Мiнiстрiв України “Про розроблення прогнозних и програмних документiв економiчного i соцiального розвитку та складання проекту державного бюджету” вiд 26 квiтня 2003 р., № 621. 10. Постановление Верховной Рады Украины от 19.06.03г. № 987-4 “Об основных направлениях бюджетной политики на 2004 год” (бюджетная резолюция). 11. Указ Президента України “Про підвищення ефективності системи державної служби” №208 від 11 лютого 2000 р. 12. Указ Президента України “Про стратегію реформування системи державної служби в Україні” №599 від 14 квітня 2000 р. 13. Актуальные вопросы экономики природопользования: теоретические и практические аспекты /Под ред. О.Ф. Балацкого. — Сумы: ОП ВЭО, 1990. — 171 с.
317
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
14. Алаев Э.Б. Социально-экономическая география: Понятийно-терминологический словарь. — М.: Мысль, 1983. 15. Александерсон Г. Экономическая структура городов США. — М., 1959. 16. Андрейцев В.І. Право екологічної безпеки. — К.: ЗнанняПрес, 2002. — 332 с. 17. Анненков В.В. Противоречия территориальной организации общественного воспроизводства: основы выявления и оценки //Территориальная организация хозяйства как фактор экономического развития. — М.: Изд-во ИГАН СССР, 1987. — С. 190–201. 18. Анимица Е.Г., Шарыгин И.Д. Противоречия на современном этапе регионального развития //Изв. ВГО. — 1991. — Т. 123. В. 1. — С. 85–90. 19. Балацкий О.Ф., Мельник Л.Г., Яковлев А.Ф. Экономика и качество окружающей природной среды. — Л.: Гидрометеоиздат, 1984. — 190 с. 20. Барановський В.А. Еколого-географічні дослідження проблем екологічної безпеки (суть і складові екологічного ризику)/ Розвідка і розробка нафтових і газових родовищ (сер.: Техногенна безпека). — Вип. 37 (Т. 10). — 2000. — С.15–20. 21. Безпечність промислових підприємств. Терміни та визначення. ДСТУ 2156-93. — К.: Держстандарт України, 1994. — 31 с. 22. Бiленчук П.Д., Кравченко В.В., Пiдмогильний М.В. Мiсцеве самоврядування в Українi (мунiципальне право): Навчальний посiбник. — К.:Атiка, 2000. — 304 с. 23. Блехцин И.Я. Эколого-экономические аспекты предплановых исследований. — Л.: Наука, 1984. — С. 18. 24. Бобылев С.К., Ходжаев А.Ш. Экономика природопользования. — М.: ТЕИС, 1997. — 272 с. 25. Борисенко Е.Н. Социальная ответственность малого предпринимательства. — М.: Клистар, 2002 . — 93 с. 26. Бронштейн А.М., Литвин В.А., Русин И.И. Экологизация экономики: методы регионального управления. — М.: Наука, 1990. — С. 34–39. 27. Брунтланд Г. Интервью с президентом Всемирной комиссии по вопросам охраны среды //Курьер ЮНЕСКО. — 1990. — № 10. — С. 4–7.
318
Ñïèñîê ðåêîìåíäîâàíî¿ ë³òåðàòóðè
28. Бюхер К. Большие города в их прошлом и настоящем. — Томск: Сиб. изд-во “Просвещение”, 1923. 29. Василик О.Д. Державнi фiнанси України. — К.: Вища школа, 1997. — 383 с. 30. Веклич О.А. Эколого-экономические противоречия. — К.: Наукова думка, 1991. — 141 с. 31. Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства. — М.: Наука, 2003. 32. Волощук В.М., Гродзинський М.Д., Шищенко П.Г. Географчн проблеми сталого розвитку Украни //Укранський географчний журнал. — 1998. — № 1. — С. 13–18. 33. Воронин А.Г., Лапин В.А., Широков А.Н. Основы управления муниципальным хозяйством. — М.,1998. 34. Воротилов В.А. Крупный город: проблемы и тенденции развития. — Л.: Наука, 1998. 35. Гаврилишин О. Основні елементи теорії ринкової економіки. — К.: Наукова думка, 1992. — 126 с. 36. Гирусов Э.В. Экология и экономика природопользования. — М.: Закон и право; ЮНИТИ, 1998. — С. 212. 37. Государственная служба (комплексный подход). — М.: Дело, 1999. — 440 с. 38. Гранберг А.Г. Основы региональной экономики: Учебник для вузов. — М.: ГУВШЭ, 2000. — 495 с. 39. Гранберг А.Г. Региональная экономика и региональная наука в Советском Союзе и России// Регион: Экономика и социология. — 1994. — №1. — С.7–27. 40. Данилишин Б.Н. Эколого-экономические проблемы обеспечения устойчивого развития производительных сил Украины. — К.: СОПС, 1996. — 270 с. 41. Державна служба в Україні: Навч. посiбник — К.: Вид-во УАДУ,1998 — 168 с. 42. Деркач Н.И., Гордеева Л.П. Бюджет и бюджетный процесс в Украине. — Днепропетровск: Пороги, 1995. — 257 с. 43 Добрынин А.И. Региональные пропорции воспроизводства. — Л.,1987. 44. Дроздовский Э.Е. Методологические проблемы рационализации ресурсопользования. — Иркутск: Изд-во ун-та, 1996. — 222 с.
319
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
45. Евсенко А.В., Зверев В.С., Унтура Г.А. Процессы регионального научно-технического развития. — Новосибирск: ИЭ и ОПП СО РАН, 1995. — С.216. 46. Єпіфанов А.О., Сало І.В. Регіональна економіка. — Київ: Наукова думка, 1999. — С. 332–340. 47. Жихаревич Б. С. Современная экономическая политика городских и региональных властей. — СПб.,1995. 48. Занадворов В.С., Занадворова А.В. Экономика города. — М., 1998. 49. Запоточний І. В., Захарченко В. І. Державне регулювання регіональної економіки. — Харків: Одіссей, 2003 — 600 с. 50. Заставный Ф.Д. География Украины. — Львов: Свит, 1994. — 470 с. 51. Іщук С. І. Розмiщення продуктивних сил (Теорiя, методи, практика). Вид. 6-те. — К.: Європ. ун-т, 2004. — 216 с. 52. Кистанов В.В., Граник Г.И. Основные методические вопросы исследования специализации и комплексного развития хозяйства республик и экономических районов. В кн.: Методологические проблемы социально-экономического развития регионов СССР. — М.: Наука, 1979. 53. Колиенко О.Л., Хворост А.В. Основы финансовых отношений в природопользовании. — Сумы: Изд-во ун-та, 1994. — С. 58–59. 54. Колосовский Н.Н. Теория экономического районирования. — М.: Мысль, 1969. 55. Коровкин В. Европейская интеграция и региональная политика// Мировая экономика и международные отношения. — 1997. — №4. — С.99–100. 56. Котляков В.М., Лосев К.С., Гракович В.Ф. Экологическая безопасность и возможные стратегии развития //Изв. АН СССР. — Сер. геогр. — 1991. — № 6. — С. 5 57. Ларина Н.И. Задачи и методы региональной политики в странах рыночной экономики// Регион: Экономика и социология. — 1994. — №4. — С.146. 58. Ларина Н.И., Кисельников А.А. Региональная политика в странах рыночной экономики. — М.: Экономика, 2000. 59. Лаппо Г.М. География городов. — М., 1997. 60. Левин А.П. Эффективность промышленного производства: региональный аспект. — М.: Экономика. — 1982. — 143 с.
320
Ñïèñîê ðåêîìåíäîâàíî¿ ë³òåðàòóðè
61. Лексин В.Н., Швецов А.Н. Государство и регионы. Теория и практика государственного регулирования территориального развития. — М., 1997. 62. Лемешев М.Я. Экологические проблемы Европы и пути их решения //Экономические науки. — 1992. — № 2. — С. 62–71. 63. Лемешев М.Я. Экономика и экология: проблемы интеграции и управления. — М.: Наука, 1998. — С. 140–165. 64. Лукашенко А., Сергійко О. Проблеми державної підтримки малого підприємництва в Україні // Право України. — 1999. — №6. — С.39–45. 65. Мазур А. Г. Регiональна економiка: проблеми вiдтворення i управлiння. — Вiнниця: ВАТ “Вiнницяоблдрукарня”, 2000. — 263 с. 66. Малый экономический словарь / Под ред. А.Н.Азрилияна. –М.: Институт новой экономики, 2000. — С.729. 67. Маршалова А.С., Новосёлов А.С. Управление экономикой региона: Учебное пособие. — Новосибирск: Сибирское соглашение, 2001. — 404 с. 68. Миронова Т.Л., Процай А.Ф. Совершенствование организации взаимодействия местных органов власти с предприятиями//Культура народов Причерноморья. — 1998. — №5. — С.126–129. 69. Муравьев А.И., Игнатьев А.М., Крутик А.Б. Малый бизнес: экономика, организация, финансы: Учеб. пособие для вузов. — СПб.: Издательский дом “Бизнес-пресса”,1990. — 608 с. 70. Мэнеску М. Экономическая кибернетика. — М.: Экономика, 1986. 71. Навчальний курс. Застосування положень Бюджетного курсу “Складання, розгляд та затвердження мiсцевих бюджетiв на основi положень Бюджетного кодексу України”: Мiнiстерство фiнансiв України. — К.: Мiленiум, 2002. — 225 с. 72. Олдак П.Г. Равновесное природопользование: взгляд экономиста. — Новосибирск: Наука, 1983. — 128 с. 73. Осипов А.К. Экономика региона: механизм комплексного развития. — Екатеринбург, 1996. 74. Папенов К.В. Экономика и природопользование. — М.: Издво МГУ, 1997. — С. 146–154. 75. Пiстун М.Д. Основи теорії суспiльної географiї. — К.: Вища школа, 1996. — 231 с.
321
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
76. Планирование экономического и социального развития регионов/ Е.Н. Матвеева, В.И. Малахов, Е.П. Муравьёв и др.; Под ред. В.И. Малахова, Е.Н. Матвеевой. — М.: Высшая школа, 1987. — 335 с. 77. Поповкин В.А. Регионально-целостный подход в экономике. — К.: Наукова думка, 1993. — 218 с. 78. Природно6ресурсний потенціал сталого розвитку України /Під ред. Б.М. Данилишина, С. І. Дорогунцова, В.С. Міщенко, Я.В. Коваля, О.С. Новоторова, М.М. Паламарчука. — К.: РВПС України, 1999. — 716 с. 79. Програмно6цiльовий метод формування бюджету: Навч. посiбник/ З. Перун, О. Романюк, Н. Товста, Л. Литвинцева, С. Лiдс, I. Ряшенцева. — К.: Унiсерв. — 2002. — 153 с. 80. Проблемы комплексного экономического и социального развития крупных городов и городских агломераций/ Под. ред. И.И. Сигова. — М,1983. 81. Райзберг Б.А., Лобко А.Г. Программно-целевое планирование и управление: Учебник. — М.: ИНФРА — М, 2002. — 428 с. 82. Райзберг Б.А., Фатхутдинов Р.А. Управление экономикой. — М.: Интел–Синтез, 2001. 83. Региональная экономика / Под ред. Н.Г. Кузнецова. — Ростов-на-Дону, 2001. — С. 280–303. 84. Региональная экономика / С.Г. Тяглов, Е.А. Черныш, Н.П. Молчанова, О.Б. Черненко и др. / Под ред. Н.Г. Кузнецова и С.Г. Тяглова. Серия “Учебники и учебные пособия”. Ростов-на Дону: Феникс, 2001. — 320 с. 85. Регіональна політика: методологія, методи, практика / Ред. кол.: відп. ред. М.І. Долішній. — Львів, 2001. -700 с. 86. Реймерс Н.Ф. Природопользование: словарь-справочник. — М.: Мысль, 1990. 87. Розмiщення продуктивних сил України: Пiдручник/ Є.П. Качан, М.О.Ковтонюк, М.О. Петрига та iн.; за ред. Є.П. Качана. — К.: Вища шк., 1998. — 375 с. 88. Руденко Л.Г. Сталий розвиток: пошуки моделей сталого розвитку Украни //Укранський географчний журнал. — 1998. — № 1. — С. 5–12. 89. Серебрянный Л.Р., Скопин А.Ю. Поддерживаемое, сбалансированное или устойчивое развитие //Известия РАН. — Сер. геогр. — 1998. — № 1. — С. 44–49.
322
Ñïèñîê ðåêîìåíäîâàíî¿ ë³òåðàòóðè
90. Софонова Л.В. Бюджетный менеджмент: Учебное пособие.Киев: КНЭУ, 2004. — 246 с. 91. Социально-экономическая география Украины / Под ред. О. Шаблия. — Львов: Свит, 1995. — 640 с. 92. Стеченко Д. М. Державне регулювання економіки. — Київ: Знання, 2004. — 262 с. 93. Стеченко Д.М. Управління регіональним розвитком. — Київ: Вища школа, 2000. — С. 128–143. 94. Стратегія екологічної безпеки (регіональний контекст) / Під ред. М.І. Долішнього, В.С. Кравціва. — Львів, 1999. — 243 с. 95. Суховірський Б.І. Регіональна стратегія економічного розвитку України. — Київ: 2000. — С. 7–10. 96. Схема6прогноз розвитку i розмiщення продуктивних сил Автономної Республiки Крим на перiод до 2015 року. — К.: РВПС України НАН України, 2005. — 195 с. 97. Топчиев А.Г. Теоретические основы региональной экономики: Учебн. пособие. — К.: Изд- во УАГУ, 1997. — 140 с. 98. Трофимов А.М., Чистобаев А.И., Шарыгин М.Д. Общегеографические категории. Территориальность //Изв. РГО. — 1995. — Т. 127. В. 6. — С. 1–10. 99. Удальцова М.В. Городская агломерация как социально-экономическая система. — Томск: Изд-во Том. гос. ун-та, 1985. 100. Хазан В.Б., Миронова Т.Л. Структурная модель взаимосвязи производственной и социальной сфер в природно-хозяйственном региональном комплексе. — Днепропетровск: ИПП и Э АН Украины. — 1993 — 25 с. 101. Ходов Л.Г. Основы государственной экономической политики. — М.: БЕК, 1998. 102. Холл П. Городское и региональное планирование. — М., 1993. 103. Шнипер Р. И., Новосёлов А.С. Региональные проблемы рынковедения: экономический аспект. — Новосибирск: Наука, 1993. 104. Юрiй С.I., Бескид И.М. Бюджетна система України. — К.: НIОС, 2000. — 40 с.
323
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
Ç̲ÑÒ Вступ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .3 Розділ 1. РЕГІОН ЯК ОБ’ЄКТ УПРАВЛІННЯ . . . . . . .5 1.1. Поняття “регіон” і структурні зв’язки в регіоні . . . .5 1.2. Територіальний розподіл країни . . . . . . . . . . . . . . . . . .21 1.2.1. Адміністративно-територіальний поділ . . . . . . .21 1.2.2. Економічне районування . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .27 1.2.3. Проблемне економічне районування . . . . . . . . .32 1.3. Структура народного господарства регіонів . . . . . . .38 1.3.1. Галузева структура господарства регіонів . . . . .38 1.3.2. Функціональна структура господарств регіонів . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .41 Розділ 2. УЧАСТЬ ДЕРЖАВИ В УПРАВЛІННІ РЕГІОНОМ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .47 2.1. Регіональна державна політика й політика регіонів України . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .47 2.2. Державне регулювання регіонального розвитку . . .62 2.3. Державна підтримка малого підприємництва в регіоні . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .74 Розділ 3. ПРИНЦИПИ Й МЕТОДИ РЕГІОНАЛЬНОГО УПРАВЛІННЯ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .102 3.1. Галузеве й територіальне управління . . . . . . . . . . . . .102 3.2. Принципи й методи регіонального управління . . . .107 Розділ 4. ПРОГНОЗУВАННЯ Й ПРОГРАМУВАННЯ ЕКОНОМІЧНОГО Й СОЦІАЛЬНОГО РОЗВИТКУ РЕГІОНІВ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .117 4.1. Завдання територіального планування . . . . . . . . . . . .117 4.2. Територіальні прогнози . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .120 4.3. Програмні документи економічного і соціального розвитку регіонів . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .131 324
Çì³ñò
4.4. Територіальне програмно-цільове планування й управління . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .137 Розділ 5. ОСОБЛИВОСТІ УПРАВЛІННЯ ЕКОНОМІЧНИМ І СОЦІАЛЬНИМ РОЗВИТКОМ МІСТ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .154 5.1. Основні функції й завдання управління на рівні міських утворень . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .154 5.2. Організація взаємодії місцевих органів влади з підприємствами . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .172 5.3. Формування структури міського господарства на основі оцінок профільності підприємств . . . . . . . . . .182 Розділ 6. ОРГАНІЗАЦІЙНІ СТРУКТУРИ УПРАВЛІННЯ РЕГІОНОМ . . . . . . . . . . . . . . . . . .197 6.1. Органи державного управління . . . . . . . . . . . . . . . . . . .197 6.2. Державна служба . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .210 6.3. Органи місцевого самоврядування . . . . . . . . . . . . . . . .220 6.4. Служба в органах місцевого самоврядування . . . . . .228 Розділ 7. РЕГІОНАЛЬНИЙ БЮДЖЕТНИЙ МЕНЕДЖМЕНТ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .236 7.1. Сутність управління бюджетом . . . . . . . . . . . . . . . . . . .236 7.2. Організація бюджетного процесу на регіональному рівні . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .241 7.3. Методи й види бюджетного фінансування . . . . . . . .255 7.4. Організація міжбюджетних відносин . . . . . . . . . . . . .267 Розділ 8. УПРАВЛІННЯ РЕГІОНАЛЬНИМ ПРИРОДОКОРИСТУВАННЯМ . . . . . . . . . . . . .277 8.1. Еколого-соціально-економічні системи як об’єкт територіального управління природокористуванням . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .277
325
ÓÏÐÀÂ˲ÍÍß ÐÎÇÂÈÒÊÎÌ ÐÅòÎÍÓ
8.2. Теоретико-методологічні основи формування фінансово-кредитного механізму природокористування . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .288 8.3. Екологічний маркетинг регіону: проблеми формування й управління . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .294 8.4. Еколого-економічна безпека регіону . . . . . . . . . . . . . .306 Список рекомендованої літератури . . . . . . . . . . . . . . . . . . .317
326
НАВЧАЛЬНЕ ВИДАННЯ
Т.Л. Миронова О.П. Добровольська А.Ф. Процай С.Ю. Колодій
УПРАВЛІННЯ РОЗВИТКОМ РЕГІОНУ Навчальний посібник Керівник видавничих проектів Б. А. Сладкевич Редактор Л.І. Єросова Верстка О.А. Клевцова Дизайн обкладинки Б. В. Борисов
Підп. до друку 10.03.2006. Формат 60х84/16. Папір офсетний. Друк офсетний. Ум.друк.арк. 20,5. Видавництво “Центр навчальної літератури” вул. Електриків, 23 м. Київ, 04176 тел./факс 425-01-34, тел. 451-65-95, 425-04-47, 425-20-63, 428-72-81, 428-72-83 8-800-501-68-00 (безкоштовно в межах України) e-mail:
[email protected] сайт: WWW.CUL.COM.UA Свідоцтво ДК №1014 від 16.08.2002
