Особенности социально - правового положения мигрантов в Российской Федерации

Рощин Ю.В., к.э.н. Ягодин С.Б., к.ю.н. Особенности социально – правового положения мигрантов в Российской Федерации Миграция в Российской Федерации в течение последних десяти лет выросла в самостоятельную серьезную проблему, непосредственно оказывающую влияние на политическую стабильность и экономическое развитие страны, индекс социальной напряженности общества. С 1990 по 2003 годы безвозвратная миграция из государств – участников СНГ и стран Балтии в Россию составила по разным оценкам от 8 до 10 млн. человек. В результате, в последнее десятилетие миграционный прирост позволял компенсировать сокращение численности населения Российской Федерации. Однако в последние годы наблюдается тенденция к сокращению миграционного притока населения в страну. Если в 1994 г. из государств участников СНГ и стран Балтии в Россию прибыло максимальное количество мигрантов - 1146 тыс. человек, то в 2000 г. - только 350 тыс. Если в 19921995 г.г. за счет миграции в Россию восполнялось 72,5% естественной убыли населения, в 1996-1998 г.г. - 40%, то в 2002 г. – менее процентов. Постепенное снижение уровня миграции на постоянное место жительства в Россию в немалой степени объясняется затянувшимся решением вопросов обустройства мигрантов, а также относительной стабилизацией социально-экономической обстановки в ряде бывших республик Советского Союза. Однако остаются такие проблемы, как вытеснение из официального общения русского языка и связанные с этим осложнения на работе, неопределенные перспективы, включая будущее детей. Всего за 1992-2003 гг. статус вынужденного переселенца и беженца получили более 1,5 млн. человек. Несложные расчеты показывают, что значительные массы людей, по численности сопоставимые с населением ряда европейских государств, находятся на территории Российской Федерации вне государственного контроля, опеки и помощи. Ожидания вынужденных мигрантов на получение ими полноценной помощи для обустройства на территории России не оправдались. Ежегодно вместо запланированных 120 тыс. человек, помощь в обустройстве получали менее 40 тыс. человек. (Итоги реализации Федеральной миграционной программы на 1998-2000 годы). К примеру, за период с 1996 по первую

2 половину 1999 года на Федеральную миграционную программу было выделено всего 3200,2 млн. деноминированных рублей, что составляло 45% от объема денежных средств, предусмотренных на эти цели федеральным бюджетом и 24% от финансирования Программы. Все это явилось серьезным сдерживающим фактором для новых волн переселения. Весьма проблемным аспектом миграции является процесс интеграции вынужденных мигрантов в социальную среду. Несмотря на то, что численность ежегодно регистрируемых вынужденных переселенцев и беженцев постепенно снижается (с 272 тыс. человек в 1995 году до 59 тыс. в 2001 году), решение их проблем может растянуться не на одно десятилетие. По сведениям Федеральной миграционной службы МВД России в 2003 году в предоставлении жилья нуждаются более 154 тыс. вынужденных переселенцев, в том числе 37 тыс. социально незащищенных граждан: пенсионеров, инвалидов, матерей-одиночек и многодетных семей. Кроме того, в очереди на получение долговременной беспроцентной возвратной ссуды на строительство (приобретение) жилья числятся 32,4 тыс. семей (свыше 100 тыс. человек). Таким образом, сегодня в России насчитывается более 254 тыс. человек, имеющих статус вынужденного переселенца и рассчитывающих на государственную поддержку в жилищном обустройстве. Нынешние объемы помощи не позволяют существенно сократить число нуждающихся. Финансирование подпрограммы «Обеспечение жильем беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации», входящей в состав Федеральной целевой программы «Жилище» на 2002-2010 годы из года в год сокращается. В 2002 году на финансирование строительства жилья для вынужденных переселенцев было выделено 991,6 млн. рублей, федеральным бюджетом на 2003 год на эти цели выделено 656,4 млн. рублей, в 2004 году запланировано 250 млн. рублей. В 2002 году государственная поддержка в жилищном обустройстве была оказана более чем 10 тыс. вынужденных переселенцев. В 2004 году, учитывая почти четырехкратное сокращение финансирования и инфляцию возможно решить жилищный вопрос только 2 тыс. вынужденных переселенцев. Если финансирование строительства жилья и далее будет производиться в таких объемах, то вынужденные переселенцы, поставленные на учет нуждающихся в предоставлении жилья, смогут его получить только через несколько десятков лет. Запланированные в Федеральном бюджете на 2004 год на финансирование подпрограммы «Обеспечение жильем беженцев и

3 вынужденных переселенцев в Российской Федерации» 250 млн. рублей составляют всего 45% от средств, указанных в Федеральной целевой программе «Жилище». Для решения проблемы обеспечения жильем вынужденных переселенцев необходимо финансирование в размере не менее 1 млрд. рублей в год. Подавляющее большинство вынужденных мигрантов оказывается в крайне тяжелом положении, испытывают огромные лишения и нуждаются как в материальной, так и социально-правовой помощи. Даже в условиях сложного социально-экономического положения государства такую помощь оказывать необходимо. Иначе это будет и дальше вызывать возмущение значительной части общества, стремление его к протесту, а также, то не менее важно, к разочарованию в идеалах, которые намеривается осуществить государство, и, в конечном итоге, отрицательно скажется на поддержке населением его политики. Как уже отмечалось, многие семьи вынужденных мигрантов оказываются в тяжелых социально-экономических условиях. Особенно же при этом страдают дети. Для многих из них затруднен доступ к услугам в области здравоохранения и образования. Особенно это относится к детям беженцев и ищущих убежище, так как, не имея своего жилья, а следовательно, и возможности получить регистрацию, они не считаются жителями данного района, и по этой причине их не принимают в школу и отказывают в медицинском обслуживании. Такое положение противоречит Конвенции о правах ребенка, в которой подчеркивается не только право на образование, но что оно должно быть направлено на развитие личности, умственных и физических способностей ребенка в их самом полном объеме. В Конвенции также отмечается, что ребенок имеет право на медицинскую помощь, соответствующую наивысшим стандартам, которая может быть реально обеспечена. Все это в полной мере относится и к детям вынужденных мигрантов. Для этого необходимы соответствующие программы, особенно если учесть, что в условиях, когда образование и медицинские услуги становятся все больше платными, многие семьи вынужденных мигрантов на это не имеют необходимых средств. Наиболее обездоленной части мигрантов – беженцам и вынужденным переселенцам для социальной и трудовой реабилитации необходима безотлагательная легализация по месту пребывания или жительства. Однако решение вопросов вынужденной миграции существенно осложняется недостаточным уровнем юридической проработанности проблемы. Это, в

4 частности, проявляется в недостаточно проработанной правовой базе для идентификации лиц, прокинувших места постоянного проживания, определения их нового места пребывания и жительства. Затруднительной оказывается не только практическая работа по оказанию помощи гражданам со стороны органов государственной власти, но и организация и проведение даже такой задачи, как регистрация и учет прибывающих. На территории Российской Федерации находится свыше 250 тысяч иммигрантов из государств дальнего зарубежья, нуждающихся в предоставлении убежища и помощи в соответствии с международными обязательствами, принятыми Российской Федерацией. Большая часть лиц, ищущих убежище в России, – это выходцы из Афганистана (85%). Оставшуюся часть составляют, как правило, лица прибывшие из Ирака и ряда стран Африки (Ангола, Эфиопия, Сомали, Заир). В соответствии с Федеральным законом “О беженцах” в Российской Федерации на 1 января 2000 года зарегистрировано 80 тыс. беженцев. В 1999 году в органы миграционной службы обратилось с ходатайством о признании беженцами 2650 человек, из которых приобрели статус беженца только 314 человек, в том числе 214 иммигрантов из государств дальнего зарубежья. В то же время в очереди для подачи ходатайства о предоставлении статуса беженца стоит свыше 15 тыс. иностранных граждан. Проблема заключается в том, что их пребывание на территории Российской Федерации легализуется не с момента обращения в государственные органы и подачи ходатайства о признании беженцем, а со времени регистрации ходатайства. В связи с этим, подавляющее большинство из них оказывается в положении нелегальных иммигрантов, лишаются не только права на свободу передвижения, но и права на убежище и могут быть депортированы из России в страны, где их жизни угрожает опасность. Анализ ситуации с соблюдением прав иммигрантов, ищущих убежище в России указывает на ряд нарушений в выполнении Российской Федерации своих международных обязательств. Возможности обжалования (административного или судебного) решений территориальных органов ФМС МВД России об отказе в регистрации ходатайства или предоставлении статуса беженца существенно ограничены рядом обстоятельств. В настоящее время на рассмотрении в ФМС МВД России и ее территориальных органах находится около 800 жалоб на отказ в предоставлении статуса беженца. Несколько сот дел по жалобам иностранных граждан, ищущих убежище на территории Российской Федерации, находится на рассмотрении

5 в судах различных инстанций. Однако путь судебного обжалования практически недоступен подавляющему большинству иммигрантов из-за отсутствия средств для привлечения адвокатов и переводчиков. Дополнительные проблемы создает то обстоятельство, что все дела по искам фактически сконцентрированы в двух межмуниципальных судах г.Москвы по месту нахождения ФМС МВД России и ее территориального органа в г.Москве, так как из-за отсутствия регистрации по месту жительства истцы лишены права обратиться в суд по месту своего жительства. Следствием этого явилось возникновение очереди (10 мес. и более) по рассмотрению данной категории дел судах г.Москвы. Не может считаться нормальным положение, когда иммигранты в течение нескольких лет не могут реализовать свои права на убежище в Российской Федерации, как в государстве, присоединившемуся к Конвенции ООН о статусе беженцев. В настоящее время основную нагрузку по оказанию помощи иммигрантам, ищущим убежище в России, несет Региональное представительство Управления Верховного Комиссара ООН по делам беженцев в Российской Федерации, а также ряд организаций, аккредитованных в России. Отсутствие должного технического и финансового обеспечения процедуры принятия и рассмотрения ходатайств иностранных граждан о предоставлении убежища на территории Российской Федерации привело к тому, что очередь для подачи ходатайства о предоставлении статуса беженца в территориальных органах ФМС МВД России насчитывает более 15 тыс. иностранных граждан. До момента принятия их ходатайств - как правило, это два года и более - они вынуждены находиться в положении нелегальных иммигрантов. У многих из них по различным причинам отсутствуют документы, удостоверяющие личность, и поэтому невозможна регистрация их по месту пребывания, легальное трудоустройство, получение медицинской помощи. Подавляющее большинство отказов принимать ходатайства о предоставлении статуса беженца (свыше 90 процентов) основывается на формальных признаках. Причины отказа – несоблюдение установленного законом срока обращения с ходатайством (Федеральным законом «О беженцах» установлен срок - в течение суток со дня пересечения государственной границы Российской Федерации). При этом не учитывается, что во многих случаях препятствием к своевременному обращению с ходатайством являются обстоятельства, не зависящие от заявителя.

6 В отличие от многих стран Запада (Швеции, Бельгии, Германии и других) в России отсутствуют специальные программы, направленные на облегчение процесса адаптации беженцев и иммигрантов, ищущих убежище. Приоритетным направлением миграционной политики России является прием, обеспечение убежища, обустройство и интеграция беженцев и вынужденных переселенцев, главным образом русских, из СНГ и стран Балтии. Тем не менее, миграционный поток из Африканского и ЮгоАзиатского регионов, других стран “третьего мира” прочно вошел в число реальностей, которые требуют серьезного анализа и выработки эффективных мер государственного воздействия. Таким образом, можно констатировать, что Российская Федерация не в полном объеме выполняет свои обязательства, принятые при присоединении к Конвенции ООН (1951год) и Протоколу (1967 год), касающимся статуса беженцев. Миграция непосредственно влияет на социально-экономическое положение регионов и является доминирующим фактором при формировании рынка труда и жилья. Без свободы передвижения невозможны структурные изменения в экономике и инвестиционной политике, отраслевая и региональная интеграция. Ранее других территорий Российской Федерации, столкнувшихся с изменившейся миграционной ситуацией, органы государственной власти регионов Центральной России начали формулировать свои подходы к миграционной политике. Одни регионы стали проводить достаточно либеральную политику по отношению к мигрантам. В первую очередь к ним относятся регионы Нечерноземья, в которых естественная убыль населения во много раз превышает его прирост, и которые увидели в притоке мигрантов шанс для возрождения. Другие стали проводить политику ограничения притока мигрантов, однозначно оценивая этот процесс как негативное в социальном плане явление. Весьма показательна в этом вопросе позиция Правительства Москвы. К числу основных документов, определяющих московскую политику в сфере миграции, следует отнести Московскую городскую программу регулирования миграции на 2002-2004 годы, утвержденную постановлением Правительства Москвы от 31 июля 2001 года № 707-ПП. Исходя из изменений в миграционном законодательстве Российской Федерации и в структуре управления миграционными процессами, эта программа была так же изменена постановлением Правительства Москвы от 8 июля 2003 года № 542-П «О корректировке мероприятий Московской городской программы регулирования миграции на 2002-2004годы».

7 За два года, от момента утверждения Программы в 2001 году до ее корректировки в 2003 году, в значительной степени усилились негативные акценты, характеризующие отношение к проблемам, связанным с миграцией. Показательны текстовые части Программы. В июле 2001 года Программа констатировала, что «миграция – важный фактор социально-экономического развития Москвы. Благодаря притоку иногородней рабочей силы обеспечена устойчивая работа многих секторов экономики города. За счет миграции поддерживается на приемлемом уровне состояние демографической ситуации в городе. Однако по целому ряду составляющих миграция, особенно незаконная, несет в условиях непростого состояния рынка труда серьезную угрозу экономической, социальной, общественной и санитарно-эпидемиологической безопасности столицы». Приведенный текст указывает на то, что Правительство Москвы, увязывая дальнейшее развитие города с необходимостью привлечения иногородней и иностранной рабочей силы, тем не менее, не делает различий между законной и незаконной миграцией и рассматривает ее с одинаковых, негативных позиций. Не усматривая разницы между законопослушными и нелегальными иммигрантами, органы государственной власти представляют миграционную ситуацию в Москве как угрозу «жизни столицы». Видимо этим, можно объяснить, что все последующие были направлены на ужесточение режима пребывания в Москве иногородних граждан и иностранцев и усложнение порядка оформления разрешительных документов на право пребывания в Москве и трудоустройства. Принятый в июле 2002 г. Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» направлен, в том числе, на упорядочивание работы по привлечению иностранной рабочей силы. Однако, и он не решает многих проблем, имеющихся в этой работе. Самым крупным потребителем иностранной рабочей силы является Московский регион. Более трети общего числа всех зарегистрированных иностранных работников работает в настоящее время в этом регионе, а если учесть использование нелегальной рабочей силы, то их окажется более половины. Москва поглощает свыше 60% совокупной численности иностранных работников. Причем их использование в Москве увеличивается, что еще более укрепляет ее положение как ведущего импортера рабочей силы в России. Связано это с тем обстоятельством, что Москва, являясь столицей государства, концентрирует финансовые, коммерческие, культурные функции, положительно сказывающиеся на экономическом развитии города,

8 а, следовательно, и на потребность в рабочей силе, конструктивных политических отношений. Кроме того, жители Москвы, в результате указанного благоприятного обстоятельства, имеют возможность работать на относительно более престижных работах и получать более высокую зарплату, чем в других регионах страны. Поэтому вакансии, требующие низкой квалификации, остаются свободными и без труда заполняются привлекаемой рабочей силой из СНГ, в том числе из Украины, Молдавии, Азербайджана, Таджикистана, где высокий уровень безработицы. Большой приток иностранной рабочей силы, особенно нелегальный, создает в городе ряд серьезных проблем, связанных с соблюдением порядка, проживания и оформления на работу, уплатой налогов, санитарномедицинским контролем, занятием подпольным и криминальным бизнесом и т.д. Все это осложняет миграционную ситуацию в городе и вызывает необходимость со стороны городских властей принимать особые меры по регулированию привлечения иностранной рабочей силы и контролю за ее использованием. Отдельные из этих мер вступают в противоречие с Федеральным законодательством и интересами государств, из которых прибыли рабочие. Таким образом, процесс иммиграции рабочей силы в Москву вызван объективными обстоятельствами. Однако, регулирование этого процесса требует более взвешенного, учитывающего все аспекты, в том числе и политические, механизма, что позволяет, с одной стороны, эффективно, учитывая интересы как города, так и привлекаемых иностранных рабочих, управлять этим процессом, с другой стороны – способствовать установлению конструктивных отношений Российской Федерации со странами СНГ, поставляющими рабочую силу в Москву. В ряде субъектов Российской Федерации приняты нормативные правовые акты, регулирующие в той или иной степени регистрацию граждан по месту пребывания и жительства. Регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина в соответствии с Конституцией Российской Федерации находится в ведении Российской Федерации (ст.71 п. «в»). Защита прав человека и гражданина, а также административное законодательство, в сферу которого входит установление порядка регистрации граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства (ст. 72, п.п. “б” и “к”) - в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Это означает, что субъекты Российской Федерации не вправе самостоятельно устанавливать дополнительные ограничения конституционного права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, помимо предусмотренных в федеральном законодательстве, то есть могут вводить

9 свой собственный порядок регистрации граждан по месту пребывания и по месту жительства, если он не будет ограничивать конституционное право граждан на свободу передвижения, свободный выбор места пребывания и жительства. Это неоднократно устанавливалось Конституционным Судом Российской Федерации. Тем не менее, в 11 субъектах Российской Федерации действуют нормативные правовые акты, усложняющие регистрацию граждан по месту пребывания и по месту жительства, устанавливающие дополнительные ограничения и вводящие не предусмотренные федеральным законодательством меры административной ответственности за его нарушения. Принятие подобного рода нормативных правовых актов в субъектах Российской Федерации объясняются трудностями, возникающими у органов государственной власти, в связи с необходимостью обеспечить вновь прибывших жилыми помещениями из государственного или муниципального фондов, а также возрастанием нагрузки на социальную инфраструктуру. В течение трех последних лет Российской Федерацией было обновлено федеральное законодательство, определяющее и регулирующее правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации. В декабре 2001 года был принят Федеральный закон «О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», который вступил в действие с 1 июля 2002 года. В Кодексе установлена административная ответственность за нарушения правил въезда и пребывания в Российской Федерации, незаконное использование иностранной рабочей силы. В ноябре 2002 года вступил в силу Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» от 25 июля 2002 года № 115-ФЗ, который определяет правовое положение иностранных граждан в Российской Федерации, а также регулирует отношения между иностранными гражданами, с одной стороны, и органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами указанных органов, с другой стороны, возникающие в связи с пребыванием (проживанием) иностранных граждан в Российской Федерации и осуществлением ими на территории Российской Федерации трудовой, предпринимательской и иной деятельности. В марте 2003 года вступил в действие Федеральный закон от 10 января 2003 года № 7-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию».

10 Новые Федеральные законы в совокупности с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, подзаконными нормативными актами и соответствующими международными договорами призваны создать эффективную нормативную правовую базу по государственному регулированию процессов привлечения и использования в Российской Федерации иностранной рабочей силы. Однако большинство норм, содержащиеся в Федеральном законе «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» от 25 июля 2002 года № 115- ФЗ направлены не на определение правового положения иностранцев, а на регулирование условий и порядка их въезда и пребывания, трудовой деятельности, контроля за выездом, либо высылкой. Причем это регулирование носит ограничительный характер. В статье 4 Закона установлена норма, повторяющая часть 3 статьи 62 Конституции Российской Федерации, согласно которой иностранные граждане и лица без гражданства пользуются правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом. Представляется важным, что в Конституции Российской Федерации после слов «федеральным законом» следует продолжение «или международным договором Российской Федерации», которого нет в Федеральном законе. Необходимо отметить, что «международный договор» – это международные документы, включая документы в рамках СНГ, ратифицированные Российской Федерацией и которые в соответствии с Конституцией Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. К общим замечаниям можно отнести и то, что ни в одной из статей Закона не предусмотрена возможность судебного обжалования неблагоприятных решений государственных органов и должностных лиц. Закон вообще лишь в двух статьях (п.9 ст.31 и п.5 ст.34 ФЗ) упоминает решение суда, и то лишь применительно к содержанию в специально отведенных помещениях органов внутренних дел лиц, подлежащих депортации. Тем самым можно говорить о нарушения законных прав иностранных граждан на судебную защиту, предусмотренную Конституцией РФ и иным действующим законодательством. Закон в значительной степени усложняет режим безвизового въезда и пребывания на территории РФ. Для безвизового въезда, так же как для въезда по визе, необходимо наличие приглашения. Иностранцы, въехавшие в страну по визе оказываются в лучшем положении, чем те, кто прибыл в безвизовом порядке. Срок пребывания иностранного гражданина, въехавшего в Российскую Федерацию по визе, определяется сроком действия выданной

11 ему визы, для тех, кто въехал в безвизовом порядке, (подавляющее большинство граждане СНГ) установлен предельный срок пребывания – 90 суток, с возможностью его продления в случае заключения трудового договора не более чем на один год с момента въезда (п.5 ст.5 ФЗ). Федеральный закон подразделяет всех иностранных граждан, прибывших на территорию Российской Федерации на три категории: временно пребывающие (90 суток), временно проживающие (до 3 лет) и постоянно проживающие (5 лет с продлением срока). Конституция Российской Федерации гарантирует свободу передвижения каждому человеку вне зависимости от гражданства и только при одном условии - законном нахождении на территории государства. В связи с этим, вызывает сомнения конституционность нормы: «Временно проживающий в Российской Федерации иностранный гражданин не вправе по собственному желанию изменять место своего проживания в пределах субъекта Российской Федерации, на территории которого ему разрешено временное проживание, или избирать место своего проживания вне пределов указанного субъекта Российской Федерации». В соответствии с международными нормативными правовыми актами и ст. 55 (ч. 3) Конституции Российской Федерации права и свободы человека могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо для защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны и безопасности страны. Но парадокс заключается в том, что регламентация проживания, будь то граждан Российской Федерации или иностранных граждане во многом фактически осуществляется по процитированной норме Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». Продекларированная свобода передвижения достаточно условна и в настоящее время в России нет юридически значимого определения, что же понимается под свободой передвижения. В Законе Российской Федерации “О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации”, принятого 25 июня 1993 года, есть только определения места жительства и места пребывания. Поэтому реализация права на свободу передвижения непосредственно увязывается с местом жительства и местом пребывания. Статьей 3 Закона Российской Федерации “О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации” вводится регистрационный учет граждан

12 по месту пребывания и по месту жительства (в этой части закон распространяется и на иностранных граждан). Поскольку нормативными правовыми актами места пребывания и жительства определяются только как жилые помещения, становится весьма проблематичной сама возможность реализации права на свободу передвижения. Человек, по каким либо причинам, не сумевший зарегистрироваться по месту пребывания на какой либо площади, через три дня фактически теряет право находиться в той или иной местности или в населенном пункте и может подвергнуться административному наказанию, тем самым право на свободное передвижение становится недоступным. Для иностранного гражданина, в соответствии с пунктом 9 статьи 7 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» отсутствие жилого помещения дополнительно будет служить основанием для отказа в выдаче разрешения на временное проживание или аннулировании ранее выданного разрешения и как следствие необходимость покинуть территорию России. Конституционный смысл регистрации состоит в том, что она является способом учета граждан в пределах Российской Федерации, носящим уведомительный характер и отражающим только сам факт нахождения гражданина по месту пребывания или по месту жительства. Совершенно очевидно, что институт регистрации не может быть использован для установления системы контроля за законностью реализации прав и обязанностей граждан в различных сферах общественной жизни, отказ в регистрации не может служить средством предупреждения или мерой ответственности, поскольку это не установлено законом Российской Федерации «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» и в целом не соответствует смыслу института регистрации. Пункт 6 статьи 21 Федерального закона устанавливает, что регистрация иностранного гражданина, утратившего в период временного пребывания в Российской Федерации документы, на основании которых он въехал в Российскую Федерацию, не производится. В этом случае иностранный гражданин обязан выехать из Российской Федерации не позднее чем через десять суток со дня получения им временного документа, выданного по его письменному заявлению об утрате документов. Эта норма существенно ухудшает положение иностранных граждан по сравнению с ранее действовавшим законодательством. В соответствии с пунктом 3 абзаца 2 «Правил пребывания иностранных граждан в СССР», утвержденных постановлением Кабинета Министров СССР от 26 апреля 1991

13 г. № 212 при утрате заграничного паспорта иностранный гражданин должен был незамедлительно уведомить об этом принимающую организацию и орган внутренних дел. Взамен паспорта ему выдавалась справка об утрате документа. Действующим Законом такая повторная регистрация не предусмотрена и иностранный гражданин обязан в этом случае выехать из Российской Федерации. Таким образом, иностранный гражданин, у которого документы украдены или потеряны (лица, въехавшие в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы; родственники и знакомые, находящиеся в России по приглашению и лица, находящиеся в деловых или туристических поездках), подвергаются наказанию без какой-либо вины с их стороны. Фактически утрата документов влечет за собой высылку за пределы России, не смотря на то, что законность пребывания таких граждан на территории Российской Федерации никем не оспаривается. Возможность регистрации по месту жительства также ограничивается нормой, содержащейся в статье 38 ЖК РСФСР. В соответствии с указанной статьей норма жилой площади в Российской Федерации устанавливается в размере двенадцати квадратных метров на одного человека. Данное ограничение представляется неправомерным по следующим основаниям. В соответствии со статьей 27 Конституции Российской Федерации каждый, кто на законных основаниях находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться по ее территории, выбирать место пребывания и жительства. Положение статьи 27 Конституции Российской Федерации в равной мере относится как к гражданам Российской Федерации, так и к иностранным гражданам и лицам без гражданства. Аналогичное положение закреплено и в части 3 статьи 1 Закона Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации. То обстоятельство, что размер жилой площади меньше нормы, установленной в статье 38 ЖК РСФСР, не может служить основанием для отказа в регистрации по месту жительства. Указанная норма регламентирует предельный размер предоставления жилых помещений в домах государственного и общественного жилого фонда, но не является основанием для отказа в регистрации, который является вмешательством органов регистрационного учета в гражданские и жилищные правоотношения, складывающиеся на основе согласия сторон.

14 Органы регистрационного учета должны осуществлять регистрацию граждан по месту жительства в жилых помещениях государственного или муниципального жилого фонда на основании справки жилищного органа, а в жилых помещениях, находящихся в частной собственности. – на основании заявления собственника. На недопустимость отказа органами регистрационного учета в регистрации граждан по месту жительства неоднократно указывал и Конституционный Суд Российской Федерации. Однако практика показывает, что жилищные органы отказывают в оформлении вселения на жилую площадь на основании ст. 38 ЖК РСФСР. Наряду с этим следует отметить, вопросы регистрации по месту пребывания и жительства зачастую не согласуются международными обязательствами Российской Федерации по предоставлению убежища иммигрантам. К примеру, требование Управления по делам миграции ГУВД г. Москвы регистрации по месту пребывания как формы легализации в г. Москве прежде чем будет принято у иммигранта ходатайство о признании беженцем противоречит федеральному законодательству. Сложилась ситуация, при которой иммигранты в течение нескольких лет не могут реализовать свои права на убежище в Российской Федерации, как государстве, присоединившемся к Конвенции ООН о статусе беженцев. Проблема заключается также и в том, что органы внутренних дел, осведомленные о положении дел и местах пребывания лиц, ищущих убежища, в течение ряда лет ежедневно взимают штраф за нарушение правил пребывания на территории Российской Федерации. Подобное положение дел не укрепляет международный престиж Российской Федерации, так как в странах исхода лиц, ищущих убежища, бытует мнение, что в России можно нарушать законы и жить нелегально сколь угодно долго, лишь следует уплачивать небольшую "дань" (около 5 долларов США). В соответствии с общепринятыми международными нормами, право на свободу передвижения, свободный выбор места пребывания и жительства относится к числу личных (гражданских) прав. Эта группа основных прав гарантируется гражданину вне зависимости от социальных, экономических и иных условий. В соответствии с Международным пактом об экономических, социальных и культурных правах “государство обязуется ... принять в максимальных пределах имеющихся ресурсов меры к тому, чтобы обеспечить постепенно полное осуществление признаваемых в настоящем Пакте прав всеми надлежащими способами” (ст. 2). Таким образом, невозможность государства в полной мере обеспечить реализацию социальных прав не может служить основанием для ограничения личных (гражданских) прав.

15 К проблемам соблюдения и восстановления прав беженцев и лиц, ищущих убежище в России, добавились проблемы с приобретением гражданства Российской Федерации. По экспертным оценкам, за последние десять лет российское гражданство получили 4,7 млн. человек. Из них 2,9 млн. получили его непосредственно на территории России и 1,8 млн. за ее пределами. За 2001-2002 годы проблемы с регистрацией по месту пребывания и жительства, приобретением вида на жительство и получением гражданства Российской Федерации возникли более чем у 400 тыс. человек, граждан бывшего СССР. Гражданство является важнейшим государственно-правовым институтом, определяющим взаимоотношения человека с государством, первоосновой конституционно-правового статуса личности. Закрепленные Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством права, свободы и обязанности личности непосредственно связаны с гражданством. Во всей полноте человек может их использовать будучи гражданином Российской Федерации. Особое внимание институту гражданства уделяется в основополагающих международных документах. Во Всеобщей декларации прав человека установлено, что каждый человек имеет право на гражданство и никто не может быть произвольно лишен своего гражданства или права изменить его. Аналогичное право закреплено в Конвенции Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека 1995 года. В преамбуле Европейской конвенции о гражданстве 1997 года сказано: «В вопросах, касающихся гражданства, следует учитывать интересы, как государств, так и отдельных лиц». Закон Российской Федерации «О гражданстве Российской Федерации» 1991 года давал право бывшим гражданам СССР приобретать гражданство Российской Федерации в упрощенном порядке. Новый Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» вступил в силу 1 июля 2002 года. Он усложнил решение проблемы получения российского гражданства лицами, имевшими советское гражданство. Речь идет о людях, переехавших на постоянное место жительства в Россию из государств, входивших ранее в состав СССР, в период до 1 января 2001 года, но не использовавших возможность оформления российского гражданства в упрощенном порядке путем регистрации в органах внутренних дел по месту жительства. По информации Главного паспортно-визового управления МВД России, до вступления в силу Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации» в среднем российское гражданство ежегодно приобретало 300-

16 400 тыс. человек. В первом полугодии 2003 года гражданство Российской Федерации получило всего 213 человек. Получили распространение нарушения сроков рассмотрения заявлений и ходатайств по вопросам приобретения российского гражданства мигрантов, прибывших в Россию из государств – участников Содружества Независимых Государств. В соответствии с Законом Российской Федерации «О гражданстве Российской Федерации» 1991 года срок рассмотрения заявлений по вопросам гражданства не должен был превышать шести месяцев, а ходатайств – девяти месяцев. Срок до одного года для рассмотрения заявлений по вопросам гражданства и принятия решений по ним установлен новым Федеральным законом «О гражданстве Российской Федерации» 2002 года. Однако практика указывает на то, что имеют место случаи, когда рассмотрение заявлений о приобретении гражданства Российской Федерации затягивается на несколько лет. В течение последних двух лет требования по оформлению документов по вопросам гражданства неоднократно изменялись. При этом изменения вносились инструктивными письмами и указаниями МВД России, которые не проходили регистрации в Минюсте России, нигде не публиковались. С ними невозможно было ознакомиться ни заявителям, ни общественным организациям. Такая ситуация в значительной степени осложнила положение лиц, ходатайствующих о приобретении российского гражданства, и сделала невозможным контроль со стороны правозащитных и гражданских институтов за действиями должностных лиц соответствующих государственных органов. Анализ практики применения Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации», указывает, что не удалось избежать существенных просчетов, которые отрицательно сказались на соблюдении прав и социальной защищенности отдельных групп населения России и ряда категорий иностранных граждан и лиц без гражданства, переселенцев из республик бывшего СССР. Итоги Всероссийской переписи населения 2002 года показывают, что из 145, 2 млн. – граждане других государств и 400 тыс. человек – лица без гражданства. 1 миллион 300 тысяч человек во время переписи свое гражданство не указали. Активная позиция гражданских институтов по восстановлению прав соотечественников на гражданство Российской Федерации в немалой степени способствовали внесению кардинальных изменений в Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации». В принятом 11 сентября 2003 года Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный

17 закон «О гражданстве Российской Федерации» были учтены практически все недоработки закона о гражданстве. Постановление Правительства Российской Федерации от 4 декабря 2003 года № 731 урегулировало вопросы признания действительными паспорта гражданин СССР образца 1974 года для некоторых граждан и лиц без гражданства. С большими трудностями связано выполнение требований паспортновизовых служб о предоставлении заявителем национального паспорта либо справки об отсутствии гражданства прежней страны проживания и необходимости оформления вида на жительство. Ситуация была бы значительно проще, если бы документы заявителей, принятые на основании паспорта гражданина СССР образца 1974 года и до введения требования обязательного оформления вида на жительство, были рассмотрены в установленные законом сроки. В консульских отделах посольств Российской Федерации в государствах – участниках Содружества Независимых Государств образовались очереди на прием заявлений. Ждать своей очереди можно несколько лет. Так, в частности в консульском отделе Посольства Российской Федерации в Азербайджанской Республике только в 2001 году, чтобы сдать документы, в очередь записалось более 15 тыс. человек. Такая же ситуация сложилась в консульских отделах российских посольств и в других бывших союзных республиках. Социально – правовой аспект вынужденной миграции является наиболее актуальным и сложным вопросом при определении мер по оказанию помощи пострадавшим в ходе разрешения системного кризиса в Чеченской Республике в 1994-1996 годах и 1999-2001 годах. Конституция Российской Федерации провозглашает, что права потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью охраняются законом (статья 52). В соответствии со статьей 53 Конституции государство обеспечивает потерпевшим доступ к правосудию и компенсацию нанесенного ущерба, а также возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностными лицами. Между тем, практика показывает, что российское общество слабо защищает жертв преступлений, террористических актов, злоупотреблений властью. Общепринятое международное правило, что к жертвам преступлений следует относиться с состраданием и уважать их достоинство, действует не в полном объеме. Проблема возмещения ущерба потерпевшим в значительной степени осложняется также тем фактом, что в России отсутствует система

18 государственного учёта преступлений насильственного и террористического характера и определения причиненного ущерба. Законодательного решения требуют вопросы правового регулирования деятельности государства по обеспечению прав и законных интересов потерпевших, а также приведения отечественных стандартов в области защиты прав потерпевших в соответствие с общепризнанными принципам и нормами международного права. Европейская конвенция по возмещению ущерба жертвам насильственных преступлений, принятая 24 ноября 1983 года, устанавливает, что государство возмещает убытки, когда не может быть обеспечено их возмещение из других источников, тем, кто из-за умышленных насильственных преступлений понес серьезный урон в отношении физического состояния или здоровья, а также тем, кто находился на иждивении погибших в результате такого преступления (статья 2). Компенсация должна покрывать по крайней мере потерю дохода, затраты на медикаменты и госпитализацию, затраты на похороны, алименты, содержание иждивенцев (статья 3). В международной практике понятие «возмещение вреда» имеет два смысловых значения: «компенсация» денежное возмещение имущественных потерь в предусмотренных законом случаях и «реституция» возврат виновной стороной всего полученного ею и возмещение понесённых расходов. В тексте Федерального закона «О борьбе с терроризмом» эти два понятия объединены. Одна из ключевых проблем восстановления и соблюдения имущественных прав граждан Российской Федерации, пострадавших в ходе разрешения кризиса в Чеченской Республике это юридическая неопределенность происходящего. Федеральный закон «О борьбе с терроризмом»этого закона устанавливает порядок возмещения вреда, причиненного в результате террористической акции, и социальной реабилитации лиц, пострадавших в результате террористической акции. В соответствии с названным законом порядок возмещения вреда регулируется гражданско–процессуальным законодательством, а порядок осуществления социальной реабилитации лиц, пострадавших от террористической акции, определяется Правительством Российской Федерации. Однако, судебная практика последних лет показывает, что причинитель вреда, к которому мог бы быть предъявлен гражданский иск, как правило, не бывает найден. Кроме того, в законе не предусмотрена компенсация за ущерб, причиненный при проведении

19 контртеррористической операции. В то же время многочисленные обращения пострадавших граждан прямо указывают, что большинство разрушений и уничтожение имущества происходит именно в это время. В последнее время граждан, пострадавших в ходе контртеррористической операции стали обозначать термином «перемещенные лица». Следует отметить, что расшифровка этого термина в российском праве отсутствует и его применение юридически ничтожно. Тем не менее, этот термин употребляется в случаях, соответствующих общепринятому определению лиц, перемещенных в пределах страны, которое в 1995 году внес Представитель Генерального Секретаря по проблемам лиц, перемещенных внутри страны на рассмотрение Комиссии по правам человека: "Лица и группы лиц, которые были вынуждены покинуть свои дома или места обычного проживания внезапно или неожиданно вследствие вооруженного конфликта, внутренней напряженности, систематических нарушений прав человека или естественных или искусственно вызванных катастроф и которые не пересекали международно признанную государственную границу." (Документ N E/CN74/1995/50, 2 февраля 1995 г.). 5 сентября 1995 года был издан Указ Президента Российской Федерации от № 898 “О дополнительных компенсационных выплатах лицам, пострадавшим в результате разрешения кризиса в Чеченской Республике”. Однако, несмотря на то, что в названии Указа присутствуют слова «дополнительные компенсационные выплаты», пострадавшие получали только один единственный вид государственной помощи. Во исполнение Указа Президента издано постановление Правительства Российской Федерации от 30 апреля 1997 года № 510 “О порядке выплаты компенсаций за утраченное жилье и/или имущество гражданам, пострадавшим в результате разрешения кризиса в Чеченской Республике и покинувшим ее безвозвратно”. Пункт 1 этого Указа предписывает, в частности, осуществить компенсационные выплаты “лицам, которым причинен материальный ущерб, в том числе потерявшим жилье”. Пункт 2 Указа содержит поручение Правительству Российской Федерации определить источники финансирования соответствующих затрат и “порядок осуществления компенсационных выплат лицам, пострадавшим в результате разрешения кризиса в Чеченской Республике”. Исходя из толкования пункта 2 Указа, Президент уполномочил Правительство определить только порядок выплаты компенсаций за утраченное жилье и имущество, не предоставив ему права на установление круга лиц, правомочных получить компенсационные выплаты.

20 Эта категория лиц определена в самом Указе: - лица, которым причинен материальный ущерб в результате разрешения кризиса в Чеченской Республике, в том числе потерявшие жилье. Средний размер выплат на семью из 3-х человек составил 120 тыс. рублей. Однако пунктом 1 “Порядка...”, утвержденным постановлением от 30 апреля 1997 года № 510, Правительство определило не только размеры компенсационных выплат и условия их осуществления, но и “категории граждан, имеющих право на получение компенсаций за жилье и/или имущество, утраченное в результате разрешения кризиса в Чеченской Республике” и при этом, как следует из текста пункта 2, значительно сузило круг этих лиц. Таким образом, Правительство Российской Федерации вышло за пределы полномочий, предоставленных ему названным Указом Президента. Подобные действия Правительства Российской Федерации нарушают часть 1 статьи 115 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой Правительство на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, законов и нормативных указов Президента, обеспечивая их исполнение, издает постановления и распоряжения. Включение в текст “Порядка...” рамочного ограничения сроков с 12 декабря 1994 года по 23 ноября 1996 года для приобретения права на получение компенсации нарушает конституционные нормы, гарантирующие всем гражданам Российской Федерации защиту их прав со стороны государства, и впоследствии было оспорено в судебном порядке. Следует отметить, что Постановление Правительства Российской Федерации от 30 апреля 1997 года № 510 неоднократно являлось объектом критики со стороны общественных и правозащитных организаций. Складывается впечатление, что и в вопросах восстановления утраченного имущества и компенсациях у федеральных органов власти отсутствует стратегическое видение решения этой проблемы. То государственная помощь оказывается только гражданам, попадающим под действие постановления Правительства Российской Федерации от 30 апреля 1997 года № 510 “О порядке выплаты компенсаций за утраченное жилье и/или имущество гражданам, пострадавшим в результате разрешения кризиса в Чеченской Республике и покинувшим ее безвозвратно”. То только в соответствии с Федеральной целевой программой "Восстановление экономики и социальной сферы Чеченской Республики (2002 год и последующие годы)" тем, кто возвращается в Чечню. В июле 2003 года было издано постановление Правительства Российской Федерации № 404 «О порядке осуществления компенсационных выплат за утраченное жилье и имущество пострадавшим в результате

21 разрешения кризиса в Чеченской Республике гражданам, постоянно проживающим на ее территории», в соответствии, с которым компенсационные выплаты в несколько раз превосходят выплаты, установленные постановлением Правительства Российской Федерации от 30 апреля 1997 года № 510. Очевидно, что необходимо уравнять компенсационные выплаты за жилье и имущество, утраченные в Чеченской Республике для тех, кто покинул республику безвозвратно и тех, кто остался в Чечне. В противном случае постановление Правительства Российской Федерации от 4 июля 2003 года № 404 носит дискриминационный характер по отношению к гражданам, безвозвратно покинувшим Чеченскую Республику. Складывающаяся миграционная ситуация требует новых подходов, с тем чтобы миграционные процессы в Российской Федерации стали фактором, способствующим позитивному развитию российского общества, исходили из потребностей экономики, интересов национальной безопасности, охраны общественного порядка и здоровья населения при строгом соблюдении международных обязательств Российской Федерации. Проблема заключается и в том, что новое федеральное законодательство не учитывает миграционную ситуацию, сложившуюся к началу 2001 года и не содержит переходных положений, призванных урегулировать положение иностранцев и лиц без гражданства, ранее въехавших в Российскую Федерацию на действовавших в тот период законных основаниях, и постоянно проживающих на ее территории. Поэтому нельзя не согласиться с оценкой миграционной ситуации данной в Концепции регулирования миграционных процессов в Российской Федерации: «Медленно решаются долгосрочные проблемы многих вынужденных мигрантов, которые решили остаться в Российской Федерации. Часто они сталкиваются с серьезными проблемами в плане социальной защиты. Не уделяется должного внимания решению задач организованного расселения вынужденных мигрантов, перехода от оказания им первой чрезвычайной помощи к созданию условий для нормальной жизни, обеспечению занятости и соблюдению прав человека. Сохраняется проблема социально-экономической адаптации мигрантов, не имеющих статуса вынужденных переселенцев или беженцев».