Экономика природопользования (из научного наследия)

К. Г. Гофман

природопользования (из научного наследия)

Гофман Константин Георгиевич Экономика природопользования (из научного наследия). М.: «Эдиториал УРСС», 1998. — 272 с. В книге представлены последние основополагающие исследования выдающегося ученого, экономиста-эколога К. Г. Гофмана. Круг проблем публикуемых в данной книге работ отражает современные тенденции развития науки об экономике природопользования. Книга предназначена для специалистов в области охраны окружающей среды, аспирантов, студентов и других заинтересованных лиц.

Редакторы-составители сборника Гусев Андрей Александрович, проф., д. э. н. Моткин Геннадий Александрович, д. э. н. Рюмина Елена Викторовна, д. э. н. Коробова Нина Леонидовна, к. э. н.

Настоящее издание осуществлено при финансовой поддержке Российского гуманитарного научного фонда (,проект № 97-02-16017)

Группа подготовки издания: Директор Заместители директора Компьютерный дизайн Верстка

— — — —

Доминго Марин Рикой Наталья Финогенова, Ирина Макеева Виктор Романов, Василий Подобед Андрей Стулов, Леонид Иосилевич

Издательство .Эдиториал УРСС». 113208, г. Москва, ул. Чертановская, п. 5/11, ком. прав. ЧШензия"ДР № 064418 от 24.01.96 г. Подписано к печати 04.06.98 г. Формат 60x84/16. Тираж 1000 экз. Печ. л. 17. Зак. № 1-J Ггрсчатано в ТОб «Типография ПЭМ» 121471, г. Москва, Можайское шоссе, 25

От редакционного совета

Предлагаемая вниманию читателей книга составлена из работ выдающегося ученого, основоположника ряда научных направлений экономики природопользования, доктора экономических наук, профессора Константина Георгиевича Гофмана. Так получилось, что за свою научную жизнь Константин Георгиевич, написав многочисленные статьи и разделы в коллективных монографиях на русском и английском языках, подготовив десятки кандидатов и докторов наук, создав, можно сказать без преувеличения, научную школу, опубликовал свою фундаментальную монографию достаточно давно (1977 г.). Она сыграла огромную роль в формировании научных взглядов на социально-экономические процессы взаимодействия общества и природы, на последующие направления развития избранной им науки. Он готовил большую, основательную работу по современным проблемам экономики природопользования. Безвременная кончина К. Г. Гофмана не позволила реализоваться его планам. Мы попытались собрать то, что, как нам кажется, отражает взгляды профессора К. Г. Гофмана на выработку современной эколого-экономической стратегии. Профессор К. Г. Гофман был самым печатаемым автором журнала «Экономика и математические методы» за тридцатилетний период его издания — лучшего отечественного журнала, имеющего высокий мировой рейтинг. Во второй и третий разделы книги вошло несколько последних статей К. Г. Гофмана из этого журнала, а также переводы некоторых малоизвестных в нашей стране его работ из англоязычных изданий, неопубликованные доклады, прочитанные им как на конференциях, проходивших внутри страны, так и на международных симпозиумах, а также материалы из его научного архива. В первом разделе книги, подготовленном одним из ближайших учеников и единомышленников К. Г. Гофмана профессором А. А. Гусевым, обозначены вехи развития науки об экономике природопользования и роль мировоззрения К. Г. Гофмана в этой области человеческих знаний. Соавторы некоторых работ, помешенных в книге, продолжают начатые совместно с профессором К. Г. Гофманом исследования и надеются, что это будет достойной памятью создателя научной школы. В работе над книгой принимали участие все сотрудники возглавлявшегося К. Г. Гофманом научного направления Института проблем рынка

РАН, а до этого Центрального эконом и ко-математического института АН СССР. Эта книга — дань светлой памяти Константина Георгиевича Гофмана, Человека и Ученого от всех кто знал и любил его. Гусев А. А., д.э.н. Моткин Г. А., д. э. н. Рюмина Е. В., д. э. н. Коробова Н. Л., к. э. н.

Оглавление

Часть I. От прошлого — к настоящему и будущему От прошлого — к настоящему и будущему, А. А. Гусев

8

Часть II. Эволюция взглядов по кардинальным вопросам экономического механизма природопользования Экономический механизм природопользования в условиях перехода к рыночной экономике. К. Г. Гофман

30

О формировании региональных рыночных систем регулирования качества окружающей природной среды. К. Г. Гофман, Л. В. Дунаевский, Л. И. Кречетов, К. Б. Львовская

41

Российская система платежей за загрязнение окружающей среды. К. Г. Гофман, К. Б. Львовская, Дж. Палмизано

55

Налогообложение и окружающая среда в России, К, Г. Гофман, А. А. Гусев Переход к рынку и пути экологизации налоговой системы России.

100

К. Г. Гофман

120

Часть III. Прикладные вопросы экономики природопользования Об имущественной ответственности предприятий за загрязнение окружающей среды и создании системы экологического страхования. К. Г. Гофман, Г. А. Моткин

158

Экономические механизмы управления глобальными природными процессами. А. А. Голуб, К. Г. Гофман

170

Отбор международных совместных проектов, направленных на повышение углеродопоглощающей способности лесов России. К. Г. Гофман

192

Система экологических фондов в Российской Федерации. А. А. Голуб, К. Г. Гофман

209

«Кредитные отношения» общества и природы. К. Г. Гофман, Е. В. Рюмина 246 Список некоторых работ, опубликованных К. Г. Гофманом 269

Часть I От прошлого — к настоящему и будущему

От прошлого — к настоящему и будущему А. А. Гусев

Прошло совсем немного времени со дня смерти выдающегося российского ученого эконом иста-эколога К. Г. Гофмана. Его труды по относительно новой научной дисциплине — экономике природопользования, одним из основных создателей которой он являлся, уже стали достоянием современной истории экономической мысли в России. Им опубликовано свыше 120 работ по актуальным проблемам данного направления экономической науки. Последние 25 лет его исследования были сосредоточены на теоретико-методологических проблемах определения экономической эффективности охраны окружающей среды и воспроизводства природно-ресурсного потенциала, создания систем экономического регулирования экологически устойчивого хозяйствования. Предложенные К. Г. Гофманом в 1970-х годах подходы к определению платежей за загрязнение окружающей среды и использование природных ресурсов получили практическое применение при создании новой системы платежей за природопользование в РФ в рамках перехода к рыночной экономике. За короткий исторический период им: внесен существенный вклад в разработку теории и практики экономических оценок природных ресурсов и условий окружающей среды; сформулированы и обоснованы категории экономического и социального оптимумов качества природной срсды, экономических оценок ее ассимиляционного потенциала; разработаны эффективные пути взаимодействия экономических регуляторов при согласовании производственных и природоохранных процессов; предложены новые подходы к планированию и прогнозированию природопользования, экономическому обоснованию системы нормативов качества окружающей среды и совершенствованию природоохранного законодательства с экономических позиций; сформулированы важные теоретические и практические подходы к определению платежей за загрязнение и созданию системы экологических фондов, к определению платежей )а использование природных ресурсов в форме платы за право пользования и платы за воспроизводство природных ресурсов; сформулированы требования по учету экологического фактора при приватизации;

разработаны пути создания уникальной в мире системы экологического страхования. В последнее время его усилия были направлены на решение актуальнейшей современной проблемы экологизации налогообложения с предложениями по кардинальному изменению общей налоговой системы в России, включая возможные пути постепенной реализации этих предложений, а также на обоснование необходимости включения в макроэкономические характеристики экологически устойчивого развития категории экологического долга. Перечисленные результаты не охватывают все научное наследие К. Г. Гофмана. Другим заинтересованным исследователям представляется возможность раскрыть не охваченные в данной статье научные результаты его многогранной деятельности. Однако даже указанный выше перечень выполненных им теоретических и практических разработок, на наш взгляд, характеризует его как выдающегося ученого. Анализ научного наследия К. Г. Гофмана целесообразно рассмотреть сквозь Призму преемственности результатов в отношении 3-х периодов социально-экономического развития России, в течение которых формировались исследуемые результаты. Условно эти периоды можно охарактеризовать как: централизованная командно-контрольная экономика; «перестройка»; переход к рынку. Естественно, что на протяжении этих периодов научные взгляды К. Г. Гофмана эволюционировались. Хотя эволюция — это длительный исторический процесс, но стремительные институциональные преобразования в России за исследуемые 25 лет ускоряют и эволюцию экономических взглядов. Если проследить историю его на1 учных публикаций по экономическим проблемам природопользования, 'То интересно отметить, что его первые и последняя 135} рабо1 ты в значительной мере касались рационализации землепользования, эволюционируя от методов экономической оценки земельных ресурсов в условиях централизованного хозяйствования до кардинального изменения существующей налоговой системы России посредством переноса се центра тяжести на земельное налогообложение. А Земля, по известному выражению У. Петти, — мать богатства. Для решения комплексных научных проблем К. Г. Гофман умел привлекать даже целые научные коллективы страны, не обладая формальной властью для этого. Ряд работ был выполнен в соавторстве с коллегами, единомышленниками и учениками, но в каждом таком исследовании его вклад был значимым и направляющим. В данном анализе будут рассмотрены некоторые разработки единомышленников и учеников в развитие идей К. Г. Гофмана. До самых последних дней он являлся членом научно-технического совета Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ и членом Высшего экологического совета при Парламенте РФ. Это способствовало, по мерс возможности,

восприятию научных идей практикой. К. Г. Гофман был вдохновителем и фактическим руководителем разработок комплексных методик [18, 19, 22], имевших важное народнохозяйственное значение для согласования производственных и природоохранных процессов. Ряд их положений актуален и в настоящее время. Кроме того, на рубеже 70-х и 80-х годов он преподавал в Академии народного хозяйства при Совете Министров СССР, донося до слушателей из руководящих звеньев экономики страны новаторские идеи. Это, несомненно, сыграло определенную роль в формировании у практиков эколого-экономического мышления. Для процесса обучения им были написаны ценные учебные пособия [12, 13]. Первыми работами К. Г. Гофмана по экономике природопользования были фундаментальные исследования по определению экономических оценок природных ресурсов (ЭОПР). Различные аспекты решения этой проблемы в начале 70-х годов отражены в [1-7], а обобщающие результаты — в монографии [9]. Начало этих работ совпало с дискуссиями по поводу якобы несовместимости ЭОПР социалистическому способу производства или правомерности только натуральных (балльных и т. п.) оценок природных ресурсов. Однако быстро стало ясно, что отсутствие ЭОПР в системе существовавших денежных оценок производственных ресурсов отрицательно сказывается на соизмерении затрат и результатов в народном хозяйстве. Другой дискуссионный момент возникал по поводу методологии ЭОПР. К. Г. Гофман и его единомышленники последовательно отстаивали концепцию дифференциальной ренты для ЭОПР исходя из эффективности эксплуатации природных ресурсов. Большой личный вклад был внесен К. Г. Гофманом; в методологию учета факторов времени и неопределенности, обоснования нормативов дисконтирования при ЭОПР, а также в методологические особенности экономических оценок месторождений полезных ископаемых, земельных и лесных ресурсов [9]. Теоретические и прикладные исследования ЭОПР согласовывались с концепцией системы оптимального функционирования экономики, разработанной в ЦЭМИ АН СССР, что являлось в те годы передовой экономической мыслью. Целями определения ЭОПР служили следующие возможные направления их использования в народном хозяйстве: 1) массовые плановопроектные расчеты (отводы земель из сельскохозяйственного оборота для промышленных нужд и т. п.); 2) учетно-аналитические разработки (ведение кадастров природных ресурсов, исчисление национального богатства с оценкой природных факторов и т.п.); 3) перспективное планирование (разработка генеральных схем развития и размещения производительных сил и т. п.); 4) совершенствование системы экономического стимулирования (платежи за использование природных ресурсов, изменение ценовых пропорций в народном хозяйстве и т. п.).

Считалось, что наиболее важным является первое направление. Частично ЭОПР использовались для второго и третьего. Понимая значимость четвертого, акцент делали на его применение в перспективе. К. Г. Гофман опасался, что в условиях централизованной экономики 70-х годов смещение приоритетов использования ЭОПР по направлениям могло поставить под угрозу развитие ресурсооценочных работ в СССР. Дело в том, что четвертое направление, связанное с кардинальными изменениями структуры цен в народном хозяйстве, означало бы весомую экономическую реформу. А это тогда не приветствовалось директивными органами. Вопросы данного направления впервые практически остро встали в период «перестройки». К. Г. Гофман в 70-х годах предложил компромисс — учитывать дифференциальную ценность природных ресурсов за балансом основных фондов предприятий-природопользователей. Это не затрагивало изменений уровня цен, но накапливало информацию по ЭОПР. Если бы это было практически осуществлено, то оказало бы существенную помощь в возможных экономических реформах «перестройки». Исходным показателем для ЭОПР являются замыкающие затраты на продукцию природоэксплуатирующих отраслей. Впервые теоретическое обоснование использования замыкающих затрат в народном хозяйстве было дано выдающимся российским ученым-экономистом В. В. Новожиловым. Он использовал термин «дифференциальные затраты», под которым понимались замыкающие затраты, исчисленные в масштабах всего народного хозяйства. К. Г. Гофманом и его единомышленниками была разработана прикладная теория определения замыкающих затрат. В ее основе лежит построение и реализация двухстадийной системы оптимизационных моделей — отраслевых территориальнопроизводственных и преобразованных на их базе специализированных. Последние дают возможность практически определить замыкающие затраты в форме двойственных оценок («теневых цен») [7, 9]. По экономическому смыслу замыкающие затраты представляют собой общественно оправданный предел затрат на увеличение ресурсов продукции природоэксплуатирующих отраслей. Собственно для ЭОПР на базе замыкающих затрат используется третья стадия в форме реализации оптимизационных моделей рациональной эксплуатации конкретных природных ресурсов по критерию максимизации дифференциальной ренты, приносимой данным природным ресурсом (см., напр.. (9, 10|). Дальнейшее развитие работ по оценке замыкаюших затрат происходило как по линии упрощения расчетов (17|, так и по линии учета дополнительных факторов ресурсосбережения и экологии |3Ij. В последнем случае структура замыкающих затрат строилась исходя из замыкающего уровня утилизационных технологий по минеральным ресурсам.

По первым трем направлениям ЭОПР замыкающие затраты использовались сугубо как расчетные «теневые цены». Возможность их применения как прообраза реальных цен встала на повестку дня в период «перестройки» при подготовке реформы ценообразования. В первую очередь речь шла об устранении сложившейся диспропорции цен на первичные продукты из природных ресурсов (в основном невоспроизводимых) и продукцию машиностроения. Здесь важную роль могли сыграть расчеты замыкающих затрат по утилизационным технологиям с целью рационального использования совокупности первичных и вторичных сырьевых ресурсов. Однако такая реформа не была осуществлена. Стартовые диспропорции сыграли негативную роль при либерализации цен в период перехода к рынку. Законы рынка диктуют более высокий, отражающий степень их естественной ограниченности уровень цен на природные ресурсы относительно цен конечной продукции. Рыночный механизм расширяет границы прибыльных вложений в сбережение природных ресурсов с ростом их дефицитности, чем объясняются достижения стран с развитой рыночной экономикой в области снижения природоемкости общественного производства. Однако в современных условиях в России, поскольку рынков природных ресурсов не создано, ценовые пропорции не отражают их дефицитности [29, 33]. В связи с этим, возможно, пригодится опыт определения замыкающих затрат, например, для земельно-оценочных работ в отсутствии информации о рыночной цене земель. Такого рода исследования целесообразны при возможной реализации идеи К. Г, Гофмана, связанной с экологизацией налогообложения [35]. Интересно отметить, что период от разработки исходных положений методики ЭОПР [2] до выхода в свет самой методики [18] составил 15 лет. Такой большой временной интервал был обусловлен не столько совершенствованием исходных положений, сколько бюрократическими проволочками всякого рода межведомственных согласований, подчас ухудшающих промежуточные варианты методики. В начале 70-х годов начались и работы по экономике окружающей среды, где один из ключевых параметров — экономический ущерб от ее загрязнения (ЭУЗ). Начало исследований по ЭУЗ связано с именем проф. О. Ф. Балацкого (Украина). С именем К. Г. Гофмана связаны, прежде всего, исследования категорий издержек загрязнения, экономического и социального оптимумов загрязнения, экономической сущности натуральных ущербов, экономических оценок ассимиляциониного потенциала и т. п. [8—10, 14, 17, 19, 20, 22]. Эти исследования важны для принятия решений по согласованию производственной и природоохранной деятельности, нормирования качества окружающей среды с выявлением допустимого диапазона применения экономических методов управления

ее загрязнением, построения системы платежей за загрязнение окружающей среды и т.д. Издержки загрязнения окружающей среды первоначально трактовались как издержки предотвращения загрязнения и издержки компенсации негативных социальных последствий загрязнения [8]. Последние представляют собой ЭУЗ. Расчеты ЭУЗ основались на пореципиентных (население, сельское хозяйство и др.) междисциплинарных методиках на базе первоначальной оценки натуральных (социальных) ущербов. Издержки компенсации представлялись в виде дополнительных затрат, возникающих в народном хозяйстве в связи с повышенным загрязнением окружающей среды. Такого рода расчеты изложены, например, в [10, 16]. Для отдельных реципиентов (сельское хозяйство) при расчете ЭУЗ использовались показатели замыкающих затрат и дифференциальной ренты (I0j, связывающие методологию определения ЭОПР и ЭУЗ. В дальнейшем определение ЭУЗ было трансформировано на три составляющие: 1) затраты, вызываемые воздействием загрязненной среды на реципиентов; 2) затраты на предупреждение влияния загрязняющей среды на реципиентов; 3) возможную комбинацию первых двух видов затрат [14]. Такая детализация позволяет осуществлять вариантные расчеты ЭУЗ при рассмотрении перспектив согласования хозяйственных процессов и природоохраны. Накопленный опыт определения ЭУЗ позволил создать упрощенную и удобную в использовании методику для массовых его расчетов [19J, что важно для практики. Позднее была предпринята попытка ее улучшения [22]. Но официальный статус получила только методика [19]. Она Получила достаточно широкое распространение при обосновании капитальных вложений в природоохрану и при планово-проектных расчетах. Интересно отметить, что в период «перестройки» для проведения эксперимента по взиманию платежей за загрязнение окружающей среды была разработана довольно громоздкая специальная методика, одобренная «сверху». Однако в условиях расширения самостоятельности регионов, где был уже накоплен опыт применения методики [19], были осуществлены первые попытки введения платежей на ее основе. В период перехода к рынку действуют другие нормативные документы по платежам за загрязнение. Но при определении соотношений нормативов платы по вредности отдельных ингредиентов загрязнения в них, вероятно, также были использованы материалы [19]. Эта методика, кстати, не отменена до настоящего времени. Ее структура такова, что при корректировке экономических параметров в соответствии с инфляцией она может быть использована для расчетов ЭУЗ и сейчас. Весьма значимой категорией в экономике природопользования является введенный К. Г. Гофманом показатель экономического оптимума загрязнения (ЭОЗ). Он характеризует на региональном уровне такую

степень загрязнения, при которой достигается минимум издержек загрязнения при условии равенства предельных оценок издержек предотвращения загрязнения и ЭУЗ [9]. ЭОЗ расматривается как ступень к достижению социального оптимума загрязнения (СОЗ). Для СОЗ характерен более высокий уровень издержек загрязнения, а ЭОЗ очерчивает экономически оправданную границу вложения средств в природоохрану. В [10] проанализированы оптимизационные модели определения ЭОЗ и показана стратегия достижения СОЗ. В [25] представлены экспериментальные расчеты ЭОЗ с использованием статистических зависимостей. Связь определения ЭОЗ с осуществлением ресурсосберегающей политики приведена в [20]. В экспериментальных расчетах было показано соответствие степени утилизации отходов с ЭОЗ. Низкая эффективность использовавшихся тогда ресурсосберегающих технологий обусловила значительный разрыв между ЭОЗ и СОЗ, который может быть сближен только при создании экономичных утилизационных процессов. Проблема определения ЭОЗ на региональном уровне тесно связана с совершенствованием нормирования качества окружающей среды. Долгое время отечественными гигиенистами признавались только нормативы предельно-допустимых концентраций (ПДК) загрязнителей в окружающей среде. В этом случае экономистам отводилась только роль нахождения путей их достижения с минимальными затратами при выявлении необходимых потребностей в инвестициях и технологиях. Однако в большинстве промышленно-развитых регионов страны превышение ПДК было и является «нормой». Для их достижения никогда не хватало ни инвестиций, ни эффективных природоохранных технологий. Поэтому встал вопрос о допустимом диапазоне применения экономических методов управления качеством окружающей среды. Крайние точки этого диапазона — ПДК и КУЗ (критический предкризисный уровень загрязнения) [10, 11]. Нормативы КУЗ основаны на гигиенических исследованиях степени опасности загрязнения. Внутри диапазона находится ЭОЗ. В экономическом управлении качеством окружающей среды роль экологических нормативов и э коло го-экономических показателей неоднозначна на разных интервалах указанного диапазона. Так, на основе расчетов по оптимизационным региональным моделям с использованием показателей издержек загрязнения и ступенчатых нормативов качества окружающей среды выяснилось следующее. В интервале от КУЗ до ЭОЗ на выбор природоохранных технологии существенное влияние оказывало снижение ЭУЗ, а от ЭОЗ до ПДК — жесткость ограничений по ступенчатым норматниам в связи с резким возрастанием издержек предотвращения выбросов С другой стороны, для целей экономического управления важны показатели выбросов загрязнителей в окружающую среду, связанные с н\ концентрациями на территории Такого рода исследования

привели на практике к введению нормативов предельно-допустимых выбросов (ПДВ) и временно-согласованных выбросов (ВСВ). Они были зафиксированы в Законе СССР об охране атмосферного воздуха (1980 г.). В идеале нормативы ВСВ должны соответствовать ЭОЗ. Появление этого закона дало толчок к массовой разработке показателей ПДВ и ВСВ для предприятий-загрязнителей. Это способствовало некоторой рационализации капитальных вложений в природоохрану. В настоящее время назрела необходимость тщательной экспертизы установленных нормативов ПДВ И ВСВ, и в [30] предлагаются некоторые пути ее осуществления. Категория ЭОЗ на региональном уровне имеет важное значение для построения системы платежей за загрязнение окружающей среды. Если в нормативных документах по платежам 1991 г. были отражены только показатели ПДВ, то при их совершенствовании в 1992 г. уже задействованы показатели ПДВ и ВСВ. В системе действующих сейчас платежей наиболее существенное их возрастание происходит при превышении нормативов ВСВ. Это фактически свидетельствует о признании ЭОЗ как одного из ключевых параметров в экономическом механизме природопользования в период перехода к рынку. Помимо регионального уровня интересен вопрос о макроэкономических характеристиках ЭОЗ — как отражается стремление к минимизации издержек загрязнения на синтетических показателях развития народного хозяйства? В [14] и более поздних работах единомышленников и учеников К. Г. Гофмана была доказана однонаправленность действия критериев минимизации издержек загрязнения и максимизации «чистого» конечного продукта на макроуровне. Другими словами, природоохранная стратегия, направленная на минимизацию издержек загрязнения, приводит к максимизации конечного продукта за вычетом той его части, которая расходуется на предотвращение воздействия загрязненной среды на реципиентов и на компенсацию его последствий. Отсюда вытекает, что относительное уменьшение ресурсов, выделяемых на нужды охраны природы, может создать лишь видимость роста ресурсов для потребления и накопления, так как все большая их часть будет расходоваться на компенсацию потерь от экологических нарушений, а реальное потребление и накопление в народном хозяйстве сократится. Поэтому был сделан вывод о необходимости совершенствования макроэкономических показателей для адекватного отражения конечных результатов развития народного хозяйства. В дальнейшем, при размышлении о принципах взаимодействия общества и природы, изложенные выше результаты сыграли определенную роль при формировании К. Г. Гофманом концепции экологического долга [34]. В период перехода к рынку в соответствии с этой концепцией предлагается совершенствование макроэкономических показателей как национального дохода за вычетом амортизации природного капитала.

Теория СОЗ была значительно дополнена исследованиями К. Г. Гофмана и его единомышленников в связи с экономической оценкой ассимиляционного потенциала (ЭОАП). Важная форма устойчивости экологических систем — ассимиляционная (поглотительная) способность биосферы по отношению к выбросам вещества и энергии в окружающую среду в результате хозяйственной деятельности. Проблема учета ассимиляционного потенциала требует корректировки ранее отмеченного диапазона нормативов качества окружающей среды. Теперь вместо показателей ПДК и соответствующих им ПДВ необходимо рассматривать те нормативы, которые отражают поглотительную способность биосферы. В [17] К. Г. Гофманом намечен возможный способ выхода на такие нормативы. Теория СОЗ, как и ЭОЗ, имеет особенности для регионального и макроэкономического уровней. В 1985 г. К. Г. Гофманом был предложен способ ЭОАП на региональном уровне с учетом исходных нормативов ПДВ, показателей ЭУЗ и издержек предотвращения выбросов [17]. В дальнейшем в [24] было установлено, что в основе ЭОАП лежит дифференциальная рента. Источник образования ЭОАП — дифференциальный доход, базирующийся на экономии затрат по охране природы от загрязнения, и предотвращенный ущерб, который мог быть нанесен обществу вследствие ухудшения качества окружающей среды. Роль замыкающих затрат при ис лислении величины дифференциального эффекта играют предельные природоохранные затраты, складывающиеся в данном регионе. Это, безусловно, важный вывод, показывающий на определенную связь теории ЭОАП и ЭОПР.' Другая попытка изучения связи замыкающих затрат с ЭОАП посредством предельных оценок дефицитности качества природной среды, получаемых в результате реализации оптимизационных региональных моделей с учетом ресурсосбережения, предпринята в [31]. Исследования проблем ЭОАП в зарубежной экономической литературе нам неизвестны. В период перехода к рынку при рассмотрении проблем совершенствования налогообложения в России К. Г. Гофманом предложена трансформация действующих платежей за загрязнение в части платы за ПДВ в налог за использование ассимиляционного потенциала окружающей среды [35], о чем будет сказано ниже. Еще в 1985 г. К. Г. Гофманом была предпринята попытка отразить СОЗ на макроэкономическом уровне. Им предложено оценить вклад средозащитных мероприятий в национальное богатство на основе ЭОАП экологических систем, т.е. их лимитированной способности нейтрализовывать и обезвреживать в определенных пределах вредные выбросы [17|. Однако дальнейшие исследования привели его к выводу, что проблема ЭОАП осложняется недостаточным общественным осознанием роли ассимиляционного потенциала как важнейшего стратегического

ресурса современной цивилизации. Поэтому макроэкономические, правовые и социальные аспекты рентных отношений в связи с использованием ассимиляционного потенциала остаются по существу еще вне сферы фундаментальных исследований экономистов, правоведов и социологов [35]. Заканчивая анализ научного наследия К. Г. Гофмана в период централизованной экономики, хотелось бы остановиться на некоторых его предложениях в области планирования и прогнозирования охраны окружающей среды. Он последовательно отстаивал точку зрения о составлении народнохозяйственного плана по охране окружающей среды в разрезе трех групп показателей: параметры функционирования природоохранных систем, сооружений и объектов; показатели воздействия народного хозяйства на окружающую среду; показатели чистоты (загрязнения) окружающей среды [10]. В практике планирования, к сожалению, нашла отражение только первая группа показателей. Если бы была ориентация на конечные результаты планирования, которые представлены во второй и третьей группах показателей, то это могло способствовать более целенаправленному использованию инвестиций и мы бы подошли к периоду перехода к рынку с другими стартовыми показателями состояния окружающей среды. К. Г. Гофман рассматривал совершенствование планирования в неразрывной связи с разработкой долгосрочных прогнозов состояния окружающей среды. Предложенные им идеи вариантности прогноза с учетом экстраполяционного, нормативного и комбинированного способов прогнозирования [10] нашли отражение при составлении долгосрочных эколого-экономических программ. В настоящее время такого рода идеи полезны при разработке сценариев экологизации технологической политики, например, при развитии Норильского горнопромышленного региона. Одной из первых экономических проблем природопользования в период «перестройки» встала задача совершенствования платежей за природные ресурсы. Важнейшие их виды — сельхозугодья, запасы нефти и газа, вода для орошения — расходовались предприятиями бесплатно. Существовавшая в ряде случаев плата за пользование некоторыми видами природных ресурсов была малоэффективна, так как слабо воздействовала на хозрасчетные результаты предприятий-природопользователей. В [21, 23] были предложены подходы к определению ставок платежей за земельные, водные и минеральные ресурсы в условиях предполагавшейся реформы ценообразования. Основой для таких предложений явилась установленная тождественность рентной оценки природных богатств и затрат на их замещение [15]. Это, в частности, позволяет для рентной оценки земельных ресурсов использовать нормативы затрат на освоение

новых земель. Таким образом, упрощается возможность использования ЭОПР для определения ставок платежей за них. Несмотря на попытки рационализации платности природопользования, в период «перестройки» реальных изменений не произошло. Накануне переходного периода к рынку К. Г. Гофман предложил для эффективного регулирования природопользования введение двух видов платежей за природные ресурсы — за их расход (потребление) и за право пользования природными объектами в пределах данной территории [26]. С помощью первого вида платежей регулируется интенсивность потребления природных ресурсов и обеспечивается накопление средств на их воспроизводство. Платежи за право пользования природными объектами регулируют распределение территории между «конкурирующими» видами природопользования. Они являются базой для формирования устойчивых бюджетных доходов от возмездного пользования территориальными природными комплексами. Предложения о двух вицах платежей пробили себе дорогу в российское законодательство в части налогообложения природных ресурсов. Новая система налогообложения, принятая в 1992 г., представляет важные (хотя и ограниченные) возможности рационализации природопользования. В структуре российского налогообложения платежи за природные ресурсы в 1992 г. составили только 6% [33]. При этом не надо забывать, что большинство платежей за природные ресурсы отсутствовало в бывшей налоговой системе и у нас мало опыта по их введению. Например, «нормативная цена земли», введенная по новому законодательству, очень низкая, а оценки черного рынка превышают официальные ставки во много раз. К сожалению, в указанной системе налогов очень высока доля косвенного налогообложения, составляющая до 70% общей суммы налогов и платежей [33]. Поэтому назрела необходимость последовательного перемещения центра тяжести налогообложения в сторону природных ресурсов. В [35] К. Г. Гофман рассмотрел возможность изменения налогообложения через призму прямой социализации рентных доходов. Он развил применительно к современным условиям России идеи выдающегося американского экономиста и общественного деятеля Г. Джорджа, который обратил внимание на особенность налогообложения земли как жестко ограниченного природного ресурса. Если государство облагает налогом чистую экономическую ренту от использования земли, следя при этом, чтобы все наличное количество земли было вовлечено в эксплуатацию, то конкуренция на рынке прав на землепользование вынудит землепользователей смириться с изъятием в казну всей чистой экономической ренты. В рамках марксистской терминологии чистая экономическая рента представляет собой дифференциальную ренту 1 с учетом возможности

ее возникновения не только на лучших и средних, но и на наихудших из возделываемых земель. При такого рода налогообложении земли, по расчетам К. Г. Гофмана на 1993 г., могли произойти следующие изменения в налоговой системе. В случае ограничения налогообложения прибыли исключительно нуждами Федерального бюджета ставка налога на прибыль могла быть уменьшена с 30% (действовавшая тогда ставка) до 11%. Для компенсации земельным налогом потерь бюджетов нижестоящих уровней от перераспределения поступлений по налогу на прибыль величина земельного налога должна была бы быть увеличена примерно в 12 раз по сравнению с действующим уровнем. С учетом положений, обоснованных в [35], предложены следующие направления изменения налоговой системы в среднесрочной перспективе: последовательное замещение доходов бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов от налога на прибыль и личного подоходного налога доходами от налогообложения земли и других природных ресурсов; переход от налогообложения земли в твердых ставках на единицу земельного отвода к ставкам в процентах к денежной оценке земельного отвода, что лучше отражает рыночные реалии; осуществление мер по постепенной адаптации налогоплательщиков к новым условиям налогообложения путем развития налогового кредита и льгот для отдельных плательщиков земельного налога, образования резервных фондов в вышестоящих бюджетах для обеспечения поддержки нижестоящих бюджетов на период перехода к новой системе налогообложения; осуществление налогообложения земельного отвода и других видов недвижимости с учетом необходимости перемещения центра тяжести налогообложения со зданий и сооружений на земельный отвод в составе недвижимости; незамедлительное развитие фундаментальных и прикладных ресурсооценочных исследований для научно-методического обеспечения оценки недвижимости как объекта налогообложения и инструмента государственного регулирования рынков недвижимости. Перечисленные предложения являются только частью идей К. Г. Гофмана по реформированию налогообложения и не касаются собственно его экологизации. Экологические налоги (платежи за загрязнение окружающей среды) действуют в России с 1991 г. Но уже в 1972 г. К. Г. Гофман предлагал введение этих платежей, правда, не в качестве налога, а в роли «теневой цены» загрязнения, которая могла использоваться плановиками и проектантами при эколого-экономическом обосновании хозяйственных решений [4]. А в середине 70-х годов им уже предлагалось (как перспективная мера) введение платежей за загрязнение в качестве реального, а не «теневого» инструмента, с направлением собираемых платежей в региональные

«банки биосферы» [9], которые стали прообразом экологических фондов в будущем. В период «перестройки» начались эксперименты с введением платежей за загрязнение, которые были введены как нормативные документы в 1991 г. в масштабе всей России. Затем эти документы были несколько изменены в 1992 г., однако суть и основные характеристики платежей сохранились. Если многочисленные экономические эксперименты периода «перестройки» ныне уже забыты, то платежи за загрязнение продолжили свое существование в период перехода к рынку. В этом есть и немаловажная заслуга К. Г. Гофмана. При этом интересно отметить, что в результате сложившейся системы платежей, несмотря на все катаклизмы начального этапа перехода к рынку, в 1992 г. инвестиции в природоохрану благодаря целевому использованию платежей снизились только на 20%, в то время как общие инвестиции в народное хозяйство — на 40%. Теория платежей за загрязнение опирается на два их вида, соответствующих двум важнейшим функциям платы — экономическому стимулированию снижения выбросов и формированию источников финансирования охраны окружающей среды. Виды платежей следующие: 1) за выброс загрязнений в пределах установленных лимитов (плата за нормативно-допустимое загрязнение); 2) повышенные (штрафные) за превышение лимитов. Первый вид должен учитываться в составе себестоимости продукции предприятия-загрязнителя. Второй должен вводиться в кратном отношении к первому и взиматься из прибыли, остающейся в распоряжении предприятия. Эти предложения были высказаны, например, в [17, 26]. На практике в 1991 г. все платежи взимались из прибыли с учетом их кратности при превышении ПДВ. Но уже в 1992 г. в нормативных документах произошли изменения в соответствии с вышесказанными предложениями. В качестве лимитов для первого вида платежей из себестоимости выступают ПДВ. Второй вид образуется платежами из прибыли за выбросы сверх ПДВ и ВСВ с разной степенью кратности в отношении первого вида. С платежами за загрязнение тесно связаны проблемы формирования экологических фондов (ЭФ) как одного из основных источников финансового обеспечения природоохранной деятельности В [9, 10, 17, 23, 26] были сформулированы и развиты идеи создания ЭФ на предприятиях-природопользователях, а также в государственном и территориальном масштабах. Наиболее последовательно эти идеи нашли отражение в [26], где сформулированы возможные источники средств ЭФ и их основные функции. Там же было предложено распределять средства территориальных ЭФ, основным источником образования которых является плата за загрязнение, между республиканскими

% государственным ЭФ по специально устанавливаемым долговременным нормативам. Многие из этих идей К. Г. Гофмана нашли воплощение в Законе РФ «Об охране окружающей природной среды» (конец 199] г.), где зафиксирована система федерального, региональных и местных внебюджетных ЭФ с указанием их функций, источников средств 0 механизма распределения средств между ЭФ разных уровней. Положения данного Закона используются на практике в период перехода к рынку. Идея формирования ЭФ предприятий особо пристальное внимание получила в период «перестройки», когда упор делался на самофинансирование [23]. Эта проблема актуальна и сейчас, но в условиях кризиса неплатежей за продукцию и дефицита средств на выплату заработной цяаты предприятия редко используют даже налоговые льготы для направления собственных средств в природоохрану. Однако высказанная Г. Гофманом в [26] мысль о возможности целевого использования части собственных средств в зачет платежей за загрязнение применяется Ш настоящее время на практике. Плата за загрязнение является одним из двух основных подходов к экономическому регулированию природоохранной деятельности. Цфгорой основан на формировании особого рынка разрешений на загрязнение. В этом случае «центр» устанавливает социально приемлемый уровень загрязнения в пределах рассматриваемой территории, а вклад «Яждого загрязнителя в допустимый уровень загрязнения определяется путем свободной взаимовыгодной торговли квотами на загрязнение Между предприятиями-загрязнителями. Эффективность такой торговли Обусловлена объективно существующими различиями в затратах предприятий на снижение выбросов одноименных загрязнителей. Второй подход ^пользуется, например, в США. В [27] была предпринята попытка теоретического обоснования применения данного подхода в нашей стране на базе эколого-экономического моделирования. Были изложены принципы и методы разработки системы модельной поддержки предприятия, нуждающегося в дополнительной квоте на выбросы. Процесс поддержки разбивается на три этапа: поиск партнеров; ранжирование партнеров; основание торговой сделки на базе ее экологической допустимости и экономической приемлемости. Однако, практическое осуществление этого подхода имеет определенные трудности, связанные, в первую очередь, с необходимостью разработки новых нормативов качества окружающей среды в пространстве заключаемых сделок и обеспечения их государственного контроля. Развивая данные идеь при рассмотрении вопросов экологизации налогообложения, К. Г. Гофман предложил в [35] следующее. При создании Необходимых обеспечивающих условий предприятиям, соблюдающим

нормативы ПДВ, должно быть предоставлено право купли-продажи их лимитов на выброс загрязняющих веществ на специальных аукционах под контролем территориальных органов охраны природы. Новые условия функционирования экономики требовали и новых механизмов обеспечения экологической безопасности. Идея заключалась в том, чтобы, используя классические принципы теории страхования, разработать систему распределения ответственности по вероятностным рискам загрязнения окружающей среды и, аккумулируя временно свободные средства страхователей, создать дополнительные источники финансирования природоохранных мероприятий. Параллельно решалась задача компенсации убытков, причиняемых аварийным загрязнением окружающей среды реципиентам. В [28] были сформулированы основные концептуальные подходы к развитию системы страхования риска аварийного загрязнения среды. Там впервые было введено понятие экологического страхования, включающее понятие страхования ответственности предприятий-источников повышенной экологической опасности и имущественных интересов страхователей, возникающих в результате аварийного (внезапного, непреднамеренного) загрязнения окружающей природной среды и одновременно обеспечивающего возможность компенсации части причиняемых загрязнением окружающей среды убытков. Была доказана важность и экономическая целесообразность использования такого рыночного механизма, как страхование в обеспечении экологической безопасности. Необходимость введения системы добровольного и обязательного экологического страхования была позднее отражена в Законе РФ «Об охране окружающей природной среды». Важным результатом этой первой, в своем роде пионерной работы К. Г. Гофмана и дальнейших исследований его коллег явилось то, что в 1994 г. в России развернулся эксперимент по развитию экологического страхования. Несколько страховых компаний и полтора десятка регионов страны включились в практическую деятельность по реализации принципов страхования риска загрязнения среды. Реальные цифры, полученные в ходе эксперимента, подтверждают предположения о выгодности проведения операций экологического страхования для всех участников процесса. В выработке ключевых позиций экологического страхования К. Г. Гофман придерживался единых принципов экономической оценки результатов антропогенного воздействия на окружающую среду. Это позволило уже к 1995 г. подготовить расчетные методики определения убытков от аварийного загрязнения среды, сумм необходимых компенсаций и тарифных ставок по экологическому страхованию, базируясь на исходных положениях методик [19, 22].

В период перехода к рынку важнейшей проблемой является учет экологического фактора при государственном регулировании приватизационного процесса. Эта проблема имеет два основных аспекта: разграничение ответственности за экологические нарушения, причиненные хозяйственной деятельностью приватизируемого объекта в период его нахождения в государственной собственности, между государством и новым собственником; использование приватизационного процесса для экономического стимулирования осуществления новыми владельцами мер по экологическому оздоровлению приватизируемого предприятия. В [32] сформулированы особые требования к приватизации объектов, оказывающих наибольшее отрицательное воздействие на природный потенциал региона. Среди них можно отметить четыре: условия возврата новым владельцам части выкупной стоимости объекта при обоснованном бизнес-плане в части осуществления природоохранных мероприятий; создание фонда экологической санации; распространение на этот фонд льгот, предусмотренных для ЭФ; условия экономических взаимоотношений фонда санации с региональными ЭФ. К сожалению, на первом этапе приватизации необходимые экологические требования не были учтены. В период перехода к рынку эффективность платежей за загрязнение во многом зависит от создания конкурентной среды. В настоящее время рынки энергетической, нефтехимической и других загрязняющих отраслей промышленности высоко монополизированы производителями, поэтому бремя платежей за загрязнение легко переложить на плечи потребителей. Будущая эффективность системы платежей для обеспечения принципа «платит загрязнитель» зависит также от способности системы экологического законодательства и регулирования следить за исполнением законов и от эффективности общей политики налогообложения [33]. В части общей экологизации налогообложения выводы из исследования К. Г. Гофмана [35] можно резюмировать следующим образом. Необходима трансформация действующих платежей за загрязнение в части платы за ПДВ в налог за использование ассимиляционного потенциала окружающей среды. Указанный налог должен включаться в себестоимость продукции и поступать в территориальные бюджеты. На соответствующую сумму должны быть уменьшены существующие налоговые обязательства предприятий-загрязнителей перед территориальными бюджетами и увеличены платежи во внебюджетные ЭФ за загрязнение сверх ПДВ. Указанные платежи должны быть постепенно трансформированы в платежи за обязательное экологическое страхование экологически опасных объектов. Кроме того, необходимо последовательное усиление воздействия налоговой системы на формирование экологически безопасного поведения налогоплательщиков. В этих целях представляется

целесообразным развитие льготного налогообложения экологичных видов продукции и услуг с одновременной компенсацией соответствующих потерь бюджетных поступлений за счет введения косвенных налогов на экологически опасные изделия. Экологизация налоговой системы не может быть осуществлена в виде единовременной налоговой реформы, она возможна лишь в рамках реализации долгосрочной государственной программы с опережающим научным обеспечением осуществляемых реформ. Переход к преимущественному налогообложению природно-ресурсного потенциала не сводится лишь к изменению налогового законодательства, регулирования и контроля. Он требует глубоких институциональных преобразований, связанных с изменением социальных приоритетов и перераспределением прав присвоения рентных доходов от природопользования. Одной из важнейших проблем экономики природопользования на современном этапе является включение категории экологического долга (ЭД) в экономический механизм управления на макро- и микроуровнях. Общество, постоянно ухудшая окружающую среду, накапливает долг перед природой. Если взять за основу состояние окружающей среды, когда оно характеризуется способностью к полному ее восстановлению, то изменение этого состояния, обусловленное в основном развитием хозяйственной деятельности, и есть ЭД. Если окружающая среда под воздействием природоохранных мероприятий ухудшается, то можно говорить о снижении ЭД, об уплате его части. Страдая от загрязнения прошлых лет, мы расплачиваемся за прошлые поколения — они в свое время задолжали природе и нам. Но, загрязняя природу сейчас, мы берем в долг у природы и будущих поколений. В [34] предлагаются четыре варианта учета макроэкологических потерь в проблеме ЭД, в том числе путем указанного ранее «очищения» показателя национального дохода с использованием фактора амортизации природного капитала по аналогии с амортизацией основного капитала. Увеличивая ЭД, мы становимся «должниками» природного амортизационного фонда, берем из него кредит для развития хозяйственной деятельности. На микроэкономическом уровне экологизация экономических показателей должна осуществляться в терминах бухгалтерской отчетности предприятий. Одним из важнейших показателей здесь выступает экологически отрегулированная прибыль, «очищенная» от экологических обязательств предприятия по компенсации ЭУЗ, наносимого сверх платежей за загрязнение. Погашение долга перед природой вызывает необходимость моби лизации финансовых ресурсов общества. В западных экономически развитых странах это осуществляется на основе долевого участия государственного и частного секторов. При этом, например, в США доля

государственного участия возрастает. В наших условиях целесообразны новые функции ЭФ. Они могут выступать гарантом государственных природоохранных кредитов и в определенной части должны использоваться для погашения природоохранных займов и выплаты процентов по ним. В (34] обосновываются льготы для держателей территориальных и федеральных облигаций. Включение категории ЭД в экономический механизм управления с использованием системы государственного экономического кредита является важнейшим условием выхода на путь экологически устойчивого развития экономики. В заключение хотелось бы отметить, что формирование и развитие даучных идей К. Г. Гофмана происходило в непростых социально-политических условиях. Это особенно относится к периоду централизованной экономики, когда мысли о платности природопользования не встречали, да и не могли встретить серьезного отношения со стороны лиц, реально принимавших решения в стране. Однако, по остроумному выражению 'самого К. Г. Гофмана, «капля камень точит». Он обладал несомненным научным предвидением. Когда в начале 1991 г. встал вопрос о структуризации его отдела, то научное направление своей лаборатории он сформулировал как экономические проблемы экологически устойчивого хозяйствования. Позднее, в 1992 г., на Конференции ООН по окружающей среде в Рио-де-Жанейро проблема экологически устойчивого развития экономики разных стран была признана наиважнейшей. Все последние работы К. Г. Гофмана 1991—1994 гг. были посвящены путям решения этой узловой проблемы человечества на современном этапе его развития.

Литература 1. Петраков И. ЯГофман К. Г. О возражениях против принципа платности землепользования / Хозяйственный расчет и экономическое стимулирование сельского хозяйства. Материалы научной конференции. Тарту, 1968. 2. Исходные положения методики экономической оценки природных ресурсов. Рук. работы К. Г. Гофман. М.: ЦЭМИ АН СССР, 1970. 3. Гофман К. Г., Храброе И. М., Гусев А. А., Мудрецов А. Ф., Пронин Г. В. К вопросу об оптимальном управлении земельными ресурсами / / Экономика и математические методы. 1971. Т. VII. Вып. 6. 4. Гофман К. Г. Методологические проблемы оптимизации процессов природопользования в социалистическом хозяйстве. Изд. АН СССР Серия экономическая. 1972. № 4 . 5. Экономические проблемы оптимизации природопользования. Под ред. Н. П. Федоренко. М.: Наука, 1973.

6. Гофман К. Лемешев М. Я., Реймерс Н. Ф. Социально-экономические проблемы природопользования / / Экономика и математические методы. 1973. Т. IX. Вып. 5. 7. Гофман К Г., Гусев А. А., Мудрецов А. Ф. Определение замыкающих затрат на продукцию природоэксплуатирующих отраслей / / Экономика и математические методы. 1975. Т. XI. Вып. 4. 8. Гофман К. Г. Издержки загрязнения окружающей среды как элемент общественно-необходимых затрат / / Экономико-математические исследования затрат и результатов. М.: Наука, 1976. 9. Гофман К. Г,\ Экономическая оценка природных ресурсов в условиях социалистической экономики. М.: Наука, 1977. 10. Охрана окружающей среды (модели управления чистотой природной среды). Под ред. К. Г. Гофмана и А. А. Гусева. М.: Экономика, 1977. 11. Гэфман К. Г. Социалистическое природопользование как объект управления / / Экономика и математические методы. 1979. Т. XV. Вып. 1. 12. Гофман К. Г. Методы экономической оценки природных ресурсов (учебное пособие). М.: АНХ СССР, 1980. 13. Гофман К. Г. Замыкающие затраты на продукцию природоэксплуатирующих отраслей (учебное пособие). М.: АНХ СССР, 1981. 14. Гофман К. Г., Гусев А. А. Экологические издержки и концепция экономического оптимума качества окружающей природной среды / / Экономика и математические методы. 1981. Т. XVII. Вып. 3. 15. Гофман К. Г., Кречетов Л. # . Экономическая оценка земли в системе управления социалистическим землепользованием / Рента. Проблемы теории, измерения и функционирования в хозяйственном механизме социалистической экономики. М.: ВНИИСИ, 1984. 16. Балацкий О. Ф., Мельник Л. Г., Яковлев А, Ф. Экономика и качество окружающей среды. Л.: Гидрометеоиздат, 1984. 17. Экономические проблемы природопользования. Под ред. К. Г. Гофмана и Г. А. Моткина. М.: Наука, 1985. 18. Методика экономической оценки важнейших видов природных ресурсов в странах — членах СЭВ. М.: СЭВ, 1985. 19. Временная типовая методика определения экономической эффективности осуществления природоохранных мероприятий и оценки экономического ущерба, причиняемого народному хозяйству загрязнением окружающей среды. М.: Экономика, 1986. 20. Барский Л. А., Бебчук Б. Ц., Гофман К. Г., Гусев А. А. Методы экологоэкономического обоснования развития безотходных производств / / Экономика и математические методы. 1987. Т. XXIII. Вып. 2. 21. Гофман К. Г., Витт М. Б. Платежи за природные ресурсы / / Экономическая газета. 1987. № 37.

22. Типовая методика определения экономической эффективности и экономического стимулирования осуществления природоохранных мероприятий и экономической оценки ущерба от загрязнения окружающей среды (проект). М.: ИЛА АН СССР, 1987. 23. Гофман К. Г. Хозяйственный механизм природопользования: пути перестройки / / Экономика и математические методы. 1988. Т. XXIV. Вып. 3. 24. Голуб А. А., Струкова Е. Б. К вопросу об экономической оценке ассимиляционного потенциала / / Экономика и математические методы. 1988. Т. XXIV. Вып. 3. 25. Бочаров Е. П. Расчет экономического оптимума качества окружающей природной среды / / Экономика и математические методы. 1988. Т. XXIV. Вып. 3. 26. Гофман К. Г. Экономический механизм природопользования в условиях перехода к рыночной экономике / / Экономика и математические методы. 1991. Т. 27. Вып. 2, 27. Гофман К. Г., Дунаевский Л. В., Кречетов Л. И., Львовская К. Б. О формировании региональных рыночных систем регулирования качества окружающей природной среды / / Экономика и математические методы. 1991. Т. 27. Вып. 5. 28. Гофман КГ., Моткин Г. А. Об имущественной ответственности предприятий за загрязнение окружающей среды и создании в СССР системы экологического страхования / / Экономика и математические методы. 1991. Т. 27. Вып. 6, 29. Федоренко Н. П., Гофман К. Г. и др. Экономика: Свобода и солидарность. М.: Наука, 1992. 30. Голуб А. А., Гофман К. Г. Заочный круглый стол журнала «Экология и рынок» / / Экономика и математические методы. 1992. Т. 28. Вып. 3. 31. Бебчук Б. Ц., Варламова О. С., Гусев А. А. Особенности экономических оценок природопользования в условиях перехода к рынку / / Экономика и математические методы. 1992. Т. 28. Вып. 5—6, 32. Гофман К. Г., Голуб А. А. и др. Принципы учета экологического фактора в приватизации народнохозяйственных объектов / / Зеленый мир. 1993. No 12. 33. Go/man К. G., GusevA. A. Taxation and Environment in Russia Federation / Taxation and the Environment in European Economics in Transition. Paris. OECD. 1994. 34. Гофман К. Г., Рюмина F. В. «Кредитные отношения» общества и природы / / Экономика и математические методы. 1994. Т. 30. Вып. 2. 35. Гофман К. Г. Переход к рынку и экологизация налоговой системы России / / Экономика и математические методы. 1994. Т. 30. Вып. 4.

Часть II Эволюция взглядов по кардинальным вопросам экономического механизма природопользования

Экономический механизм природопользования в условиях перехода к рыночной экономике 0 К. Г. Гофман

Результатом господства административно-командного хозяйствования в нашей стране явилась беспрецедентная для экономически развитых стран напряженность экологической обстановки. Заняв ведущее место в мире по масштабам эксплуатации природных ресурсов и нарушению среды обитания (добыча полезных ископаемых, вырубка лесов, водопотребление, площадь сельскохозяйственных угодий, выбросы вредных веществ в окружающую среду и т. п.), по величине душевого дохода наша страна оказалась далеко позади стран с развитой рыночной экономикой. Мировой опыт показывает, что рыночные механизмы обеспечивают более благоприятный «климат» для природосбережения, нежели жесткое административное принуждение. Они несовместимы с «дешевизной» природных ресурсов, культивируемой административно-командной системой. Законы рынка диктуют более высокий, отражающий степень их естественной ограниченности уровень цен на природные ресурсы относительно цен конечной продукции. Рыночный механизм расширяет границы прибыльных вложений в сбережение природных ресурсов с ростом их дефицитности, чем и объясняются достижения стран с развитой рыночной экономикой в области снижения природоемкости общественного производства. Вместе с тем, экологические блага, и в первую очередь чистота окружающей среды, имеют важную особенность, предопределяющую необходимость централизованного управления природоохранной деятельностью. Эти блага по сути являются коллективно потребляемыми: в отличие от других ресурсов они либо доступны всем, либо недоступны никому. Невозможна собственность любого вида на экологические блага как таковые, и не может существовать рынок, например, чистого воздуха. подобный рынку нефти, автомобилей, капитала и т.д. Более того, " Печатается по изданию' Гофман К. Г Экономический механизм природопользования в условиях переходи к рыночной экономике / / Экономика и математические методы. 1991. Т. 27. Вып. 2.

конкурентная борьба на рынках традиционных благ заставляет предпринимателей приносить в жертву экологические блага, экономить на природоохранных затратах ради получения прибыли. Поэтому вполне закономерно, что по мере обострения экологических проблем, начиная с 1960-х годов, во всех странах с развитой рыночной экономикой стали создаваться и усиливаться централизованн о административные системы управления охраной окружающей среды (командно-контрольные системы по американской терминологии). Первоначально эти системы базировались на законодательном ограничении фредных воздействий на природу, государственном нормировании и контроле за такими воздействиями и использовании различного рода санкций к нарушителям, государственном субсидировании природоохранной деятельности. Однако по мере роста затрат на охрану окружающей среды стала рдапляться их малая эффективность, слабая по сравнению с другими сферами хозяйствования восприимчивость к достижениям НТП, недостаточность «силовых» методов охраны природы и необходимость их подкрепления мощной системой экономического стимулирования. На повестку АНЯ в США и других развитых странах встала задача преобразования административных систем управления охраной природы в комплексные административно-экономические. Особенность последних — широкое использование рыночных регуляторов для поощрения предпринимательских инициатив в сфере охраны природы при сохранении и укреплении государственного контроля и нормирования. Если в производстве и распределении традиционных хозяйственных благ государственное регулирование должно быть направлено на повышение действенности рыночных механизмов и предотвращение социально Нежелательных последствий «свободной игры» рыночных сил, то в охране природы «компетенция» рынка суживается до выбора наиболее экономичных и надежных средств достижения экологических императивов — социально необходимых уровней экологической безопасности. Установление же этих уровней, их динамики и распределения между реципиентами (группами населения, природными объектами), равно как и институциональное гарантирование выполнения экологических императивов, — задачи, решаемые с помощью директивных (административных) методов управления. Но эффективное решение этих задач возможно лишь при развитии специальных рыночных механизмов достижения экологических целей. «Встройка» экономических регуляторов в систему государственного управления экологической безопасностью — дело новое не только Для нас, но и для стран с богатым опытом регулируемого рыночного хозяйствования. Тем важнее уже сейчас, в рамках общего перехода

к рыночной экономике, не упустить драгоценное время и оказаться на мировом уровне в решении этой важнейшей и для экономики, и для экологии задачи. Цель нового экономического механизма природопользования и охраны окружающей среды — обеспечение выполнения заданий долгосрочной Государственной экологической программы с минимальными затратами материальных и трудовых ресурсов путем создания максимально благоприятного «экономического климата» для природоохранной и ресурсосберегающей деятельности предприятий на основе достижений НТП. Для выполнения этой цели необходимо решение следующих задач: — четкое разграничение источников финансирования мероприятий по охране, воспроизводству и сбережению природных ресурсов между предприятиями и централизованными (местными, республиканскими и союзными) источниками, обеспечение надежности и достаточности этих источников в рыночных условиях хозяйствования; — формирование рынка экологических услуг, в рамках которого должно быть обеспечено финансирование и кредитование мероприятий по оздоровлению окружающей среды, воспроизводству и улучшению природных ресурсов за счет средств предприятий-природопользователей, специализированных предприятий и организаций геологоразведки, лесного хозяйства, мелиорации и т. п., а также банковских кредитов; — создание системы платежей за природные ресурсы и экологических налогов, стимулирующей оздоровление экологической обстановки, воспроизводство и рациональное использование природных богатств, социально справедливое и экономически эффективное распределение рентных доходов от этих ресурсов. Неотъемлемой составляющей механизма управления экологической безопасностью должна стать система централизованного регулирования финансово-кредитной базы экологически безопасного хозяйствования. В ее основу должен быть положен принцип целевого резервирования финансово-кредитных ресурсов на природоохранные нужды. О чем здесь идет речь? В настоящее время в нашей стране на цели охраны природы расходуется примерно 1,3% валового национального продукта (ВНП). Как показывает зарубежный опыт, эффективное решение экологических проблем требует повышения этой доли минимум в 3—4 раза. Средства для экологического оздоровления целесообразно выделять из всех остальных составляющих ВНП подобно тому, как принято обособлять ресурсы простого воспроизводства (амортизации), накопления и потребления. Формирование финансовых ресурсов экологического назначения должно предшествовать распределению ресурсов для накопления и потребления,

точно так же, как установление экологических императивов предваряет формирование других целевых установок долгосрочного плана. Только при таком подходе становится возможным преодоление «остаточного принципа» аккумуляции ресурсов для решения задач экологического оздоровления. В целях упорядочения источников финансового обеспечения природоохранной и природосберегающей деятельности предприятий необходимо создание целевых фондов охраны и воспроизводства природных ресурсов — экологических фондов (ЭФ) на предприятиях-природопольэователях, при местных, республиканских и союзном бюджетах с последующей трансформацией этих фондов в экологические банки. Предприятия-природопсшьзователи должны образовывать ЭФ в размерах, достаточных для выполнения установленных для них лимитов воздействия на природную среду и изъятия (использования) природных ресурсов. Источниками образования ЭФ предприятий должны являться: — амортизационные отчисления на восстановление природоохранных сооружений и объектов; — кредиты территориальных ЭФ (банков) на снижение вредных воздействий предприятия на окружающую среду и безвозвратные выплаты (субвенции) за такое снижение из средств указанных фондов (банков); — часть платежей предприятия за расход природных ресурсов в тех случаях, когда предприятие восстанавливает израсходованные ресурсы за счет собственных средств или банковских кредитов; — доходы (депозитный процент) or хранения в банке средств ЭФ предприятий. При недостаточности указанных источников в ЭФ направляется часть балансовой прибыли предприятия. Средства ЭФ предприятия образуются и расходуются под контролем банковских учреждений и органов охраны природы. Часть средств этого фонда может быть по согласованию с природоохранными органами направлена на совершенствование основного производства, обеспечивающее снижение вредного воздействия предприятия на природную среду И сбережение природных ресурсов. Источниками средств территориальных ЭФ должны стать платежи (налоги) предприятий за загрязнение окружающей среды и расход природных ресурсов, доходы от выпуска природоохранных займов, субсидии из бюджетов, целевые местные налоги, добровольные взносы, проценты за природоохранные кредиты, взносы по страхованию от экологических аварий. Распределение средств территориальных ЭФ между местными, республиканскими и союзными фондами нужно производить по специально

устанавливаемым долговременным нормативам. Из средств территориальных ЭФ должны финансироваться (кредитоваться) расходы предприятий на снижение их вредного воздействия на окружающую среду в соответствии с заданиями долгосрочной Государственной экологической программы, на оплату услуг предприятий и организаций по созданию и реконструкции общегородских природоохранных сооружений и других услуг по улучшению местной экологической обстановки, по разведке запасов полезных ископаемых, лесовосстановдению, мелиорации, на выплату страховых сумм в компенсацию ущерба от экологических аварий и т.д. Для формирования рынка экологических услуг необходимо предоставить предприятиям-природопользователям право выбора между осуществлением ресурсовосстанашшвающей деятельности (разведка запасов полезных ископаемых, лесовосстановление, мелиорация, рекультивация земель и т.д.) за счет собственных средств (включая средства ЭФ предприятия), кредитов или с привлечением для этих целей на возмездных началах специализированных организаций (на основе подрядного договора). Одновременно нужно соответственно уменьшать платежи предприятия-природо пользователя в территориальные ЭФ. Следует также разрешить торговлю лимитами вредных воздействий на окружающую среду между предприятиями, которым установлены эти лимиты, при обязательном условии соблюдения нормативов экологической безопасности (экологических императивов) на данной территории по всем лимитируемым показателям. Торговля лимитами вредных воздействий должна производиться под контролем местных природоохранных органов и при их участии в торговле путем выкупа (за счет средств территориальных ЭФ) части лимитов у предприятий-загрязнителей с целью финансового регулирования этого вида рынка экологических услуг. Образующиеся на рынке ставки платежей предприятиям за снижение их вредного воздействия на окружающую среду надо учитывать при определении субвенций предприятиям за такое снижение и условий кредитования их природоохранной деятельности. Система платежей за природные ресурсы и экологических налогов должна экономически стимулировать экологичность хозяйственной деятельности предприятий и обеспечивать формирование централизованных (местных, республиканских, союзных) источников финансирования охраны и воспроизводства природных ресурсов. В эту систему входят" — платежи за природные ресурсы — за расход (потребление) природных ресурсов и за право пользования природными объектами; — экологические платежи (налоги) за загрязнение окружающей среды;

— косвенные экологические налоги; — льготы по налогообложению прибыли в зависимости от затрат и результатов природоохранной деятельности; — экономические санкции за нарушение правил и норм рационального природопользования. К этой системе в дальнейшем должны быть подключены также льготные ставки процентов за кредит на осуществление природоохранных и природосберегающих мероприятий и льготные условия амортизации Природоохранных объектов и сооружений. Ведущим звеном в системе экономических регуляторов природопользования в условиях рыночного хозяйства должны стать платежи за 'природные ресурсы. Несмотря на многолетнее господство догмы о бесплатном природопользовании, элементы платного пользования природными богатствами 'медленно и половинчато, но все же внедрялись в хозяйственную практику послевоенного периода. В 1949 г. был восстановлен ликвидированный в 1930-е годы платный порядок вырубки запасов леса на корню. 15 1970-е годы сформировался режим платного расхода запасов полезных ископаемых при их добыче, в 1982 г. введена плата за пользование водными ресурсами. Однако в прежних условиях хозяйствования возмездный Характер взаимоотношений между природопользователем и государством был сугубо формальным, не связанным с реальным перераспределением Прав государства и природопользователей в части распоряжения и владения ресурсами. Обеспеченность природными ресурсами предопределяет условия развития не только регионов, где они локализованы, но и общества в целом, причем как ныне живущих, так и будущих поколений. Именно эго обстоятельство обусловливает превращение природных ресурсов в объект централизованного государственного управления. Но есть и другое обстоятельство, порождающее необходимость делегирования государством части прав по распоряжению природными богатствами регионам и отдельным природопользователям — трудовым коллективам и гражданам, непосредственно работающим на земле. Опыт показывает, что рациональное природопользование невозможно, если природопользователь отчуждается от применяемых им природных ресурсов, т.е. если он не является их владельцем. Хозяевами земли могут быть лишь труженики, которым дано и надежно обеспечено право распоряжения землей. Осуществляя изъятие части дифференциальной ренты у владельцев природных ресурсов в форме платежей за них, государство берет на себя ответственность за долгосрочное поддержание и улучшение природноресурсного потенциала в региональных, общегосударственных и во все

большей мере планетарных масштабах. Но одновременно платежи за природные ресурсы в рамках правового государства становятся формой экономического гарантирования прав владельцев природных ресурсов на любые способы их использования, включая куплю-продажу и наследование природных объектов, находящихся в индивидуальном владении, если только при этом не нарушаются долгосрочные социально-экологические интересы общества. Наиболее эффективно экономическое регулирование природопользования может быть осуществлено при одновременном введении двух видов платежей за природные ресурсы — за их расход (потребление) и за право пользования природными объектами в пределах данной территории. С помощью первого вида платежей (за расход запасов полезных ископаемых, вырубку леса, забор воды из природных источников) регулируется интенсивность потребления природных ресурсов их владельцами (арендаторами, пользователями) и обеспечивается накопление средств на их воспроизводство (восстановление). Нижний предел этих платежей по данному виду ресурсов — затраты на интенсивное (за счет запасосбережения) или экстенсивное (за счет освоения новых запасов) восстановление условий ресурсообеспечения (по топливу, минеральному, лесному сырью, водоснабжению). Фактическое значение этих платежей должго определяться на основе договорных отношений между природоэксплуатирующими предприятиями и органами управления (территориальными, отраслевыми), ответственными за ресурсосбережение. При этом должны приниматься во внимание (выступать в качестве ограничений) действующие цены на продукцию природоэксплуатирующих предприятий с учетом условий их формирования (свободные, лимитированные, жестко фиксированные государством). Фиксированная часть поступлений в бюджет по платежам за расход природных ресурсов должна идти на финансирование ресурсовосстановительных работ и создание новых ресурсосберегающих технологий. По мере развития рыночных форм хозяйствования станет возможным ослабление и полный отказ от централизованной регламентации порядка использования средств, поступающих от предприятий в форме платежей за расход природных ресурсов. Платежи за право пользования природными объектами в пределах данной территории (за земельный, горный отводы, забор воды из природного источника, вырубку леса и другую хозяйственную деятельность на землях лесного фонда и т. п.) регулируют распределение территории между «конкурирующими» видами природопользования. Эти платежи являются базой для формирования устойчивых (не зависящих от колебаний интенсивности природопользования) бюджетных доходов от возмездного

пользования территориальными природными комплексами. За счет поступлений по таким платежам могут финансироваться любые (не только природоохранные) социальные и экономические нужды данной территории. Указанные платежи выплачиваются природопользователями сверх платы за расход природных ресурсов. Их ставки устанавливаются в арендных или иных договорах, определяющих условия владения или пользования соответствующим природным объектом. При этом учитывается кадастровая оценка природных ресурсов в пределах данной территории, альтернативные (по отношению к условиям договора) возможности их использования, предполагаемая величина рентных доходов от эксплуатации природного объекта при действующей на момент заключения договора системе цен и налогов на прибыль. Если цены на продукцию, получаемую от использования природного объекта, поддерживаются государством на уровне ниже цен свободного рынка, то вводятся льготные ставки платежей, а соответствующие потери местного бюджета должны компенсироваться вышестоящим бюджетом. Система экологических платежей (налогов) за загрязнение давно известна в теории экологического регулирования рыночных процессов, однако ее применение даже в странах с развитым рыночным хозяйством наталкивается на сопротивление как предпринимателей, так и адептов командных методов охраны окружающей среды, усматривающих в таких платежах оправдание самого факта загрязнения («загрязняй, но плати»). Между тем, имеются поучительные примеры эффективного использования налогов на загрязнение. В Японии, например, в 1974—1986 гг. действовал налог на выброс окислов серы в атмосферу. Всего за 12 лет выброс этих опасных и трудно поддающихся улавливанию загрязнителей сократился в 5,7, а в расчете на единицу ВНП — в 14 раз. Введение платежей за загрязнение воздуха, воды и складирование отходов проектируется в нашей стране в рамках перехода к рыночной экономике. Предполагается ввести два вида платежей: 1) за выброс в окружающую среду загрязнений в пределах установленных лимитов (плата за нормативно допустимое загрязнение); 2) повышенных (штрафных) за превышение лимитов. Первый вид должен учитываться в составе себестоимости продукции предприятия-загрязнителя и обеспечивать поступление в территориальные ЭФ средств, достаточных для компенсации предприятиям их затрат на снижение загрязнения (затраты на поддержание загрязнения в пределах действующих лимитов возмещаются предприятиями, как правило, за счет собственных средств), а также для финансирования общегородских и Других межотраслевых природоохранных мероприятий. Ставки таких платежей определяются территориальными органами власти одновременно

с установлением системы снижающихся (ступенчатых) лимитов выбросов загрязнений и должны отражать сравнительную вредность отдельных видов загрязнения для здоровья человека. Второй вид платежей вводится в кратном размере по отношению к первому и выплачивается в территориальный ЭФ из прибыли, остающейся в распоряжении предприятий. Косвенные экологические налоги (экологический налог с оборота) в экологически регулируемой рыночной экономике могут выполнять двоякую роль: служить средством вытеснения с рынка экологически опасных изделий; использоваться для компенсации бюджетных потерь от «экологических» льгот по налогообложению (см. ниже), а также бюджетных расходов на экологические нужды. Первоочередными объектами для введения экологического налога с оборота в нашей стране могли бы стать высокотоксичные пестициды и другие сельскохозяйственные химикаты, сельскохозяйственная техника с большим удельным давлением на грунт, сталь, выплавляемая в мартеновских печах, и др. Экологический налог с оборота будет ограничивать как производство экологически вредной продукции (низкая цена для производителя), так и ее применение (высокая цена для потребителя). Поступления по экологическому налогу с оборота должны как минимум компенсировать потери бюджета от льготного налогообложения прибыли предприятий ко экологическим результатам их хозяйствования. Экономические льготы с учетом экологичности хозяйственной деятельности предприятий в прежних условиях хозяйствования выступали главным образом в форме освобождения от платы за производственные фонды природоохранного назначения (доля таких фондов в стоимости основных производственных фондов промышленности составляет примерно 3%, достигая в некоторых отраслях 30—40%). Однако «интерес» предприятий к этой льготе (как и ко многим другим) был весьма невелик: известны случаи, когда предприятия переплачивали в бюджет солидные суммы в виде платы за фонды, не «удосужившись» исключить из балансовой оценки основных фондов стоимость природоохранных объектов. Переход к системе налогообложенния прибыли предприятий может существенно увеличить их экономическую заинтересованность в расходе средств на природоохранные и природосберегающие цели. Для этого следовало бы предусмотреть полное освобождение от налогов балансовой прибыли, направляемой в ЭФ предприятий топливно-энергетического, металлургического и химико-лесного комплексов, и частичное — для предприятий других отраслей хозяйства. В современных условиях необходимы также налоговые льготы для предприятий, выпускающих природоохранное оборудование, материалы и реагенты, приборы и оборудование для мониторинга окружающей

среды, а также организаций по сооружению и реконструкции природоохранных объектов. Величина подлежащей налогообложению прибыли этих предприятий должна уменьшаться в соответствии с долей продукции природоохранного назначения в их товарной продукции. Целесообразно ^ л о бы и введение льготного налогообложения прибыли, полученной <jfг повышения полноты и комплексности использования природных ресурсов. Наряду с вышеуказанными штрафными платежами за сверхлимитное загрязнение окружающей среды органами управления могут быть наложены и другие виды санкций за нарушение природоохранных и природосберегающих нормативов, таких как распаханность земельных угодий, расчетная лесосека и т.п. Они должны устанавливаться теми же органами, которые утверждают соответствующий норматив, по возможности одновременно. Размер санкций предполагается не ниже большей из двух величин: 1) выявленных потерь бюджета, предприятий и населений и населения от того или иного нарушения; 2) неосуществленных Затрат предприятия, виновного в нарушении природоохранных норм. Штрафы должны выплачиваться из прибыли, оставшейся в распоряжении предприятий-нарушителей. По согласованию с местными органами охраны природы выплаты могут быть отсрочены или уменьшены с учетом затрат предприятия-нарушителя на ликвидацию последствий экологических нарушений. Формирование системы экономических регуляторов природопользования и охраны окружающей среды — необходимое условие решения экологических проблем в рамках рыночного хозяйствования, но недостаточное. Эти экономические регуляторы могут эффективно работать лишь под контролем общественности. Справедливо ли распределение «бремени» экологических платежей между предприятиями загрязнителяМи? Эффективно ли используются средства экологических фондов? Эти и многие аналогичные вопросы должны, на наш взгляд, стать предметом особой заботы общественных «зеленых» движений. И здесь придется преодолеть предубеждение против «экономизации» экологических проблем, стремление к экологическому оздоровлению любой ценой по принципу «моя (экологическая) хата с краю — ничего не знаю». Эти атрибуты антирыночной иждивенческой психологии еще очень сильны в массовом сознании. А ведь именно экономические регуляторы охраны природы способны обеспечить экологическую безопасность с минимальными затратами, что отнюдь не маловажно в настоящей экологической ситуации. Развитие международного сотрудничества в области охраны природы открывает перспективы образования международных рынков экологических услуг, создания международных экологических банков, согласования

национальных систем экологического налогообложения. Без использования этих экологических инструментов едва ли возможно решение таких глобальных проблем, как борьба с кислотными дождями, парниковым эффектом, разрушением озонового слоя стратосферы, загрязнение Мирового океана. Мы можем и должны стать активными участниками формирования экономических регуляторов международной экологической безопасности.

Литература 1. Imura Н. Economic Incentives as a Means of Environment Policy. Interactive Effects of Standards and Economic Incentives in Air Pollution Control in Japan / / Environmental Chaises & An International Exchange of Experience. Berlin. 1990.

О формировании региональных рыночных систем регулирования качества окружающей природной среды 0 К. Г. Гофман, Л. В. Дунаевский, JI. И. Кречетов, К. Б. Львовская

Обсуждаются преимущества и трудности использования региональных систем торговли квотами на загрязнение как экономического инструмента регулирования качества окружающей среды; излагаются принципы и методы разработки системы модельной поддержки предприятия, нуждающегося в дополнительной квоте на выбросы; анализируется базо1ая модель; приводится численный пример. На пути к эколого-экономическому оздоровлению нам придется пройти между Сциллой экологического и Харибдой экономического экстремизма. Конфликт между экологией и экономикой снимается лишь в долгосрочной перспективе. В реальных условиях сегодняшнего дня во множестве случаев необходим эколого-экономический компромисс. Такой компромисс невозможен, если полагаться только на систему экологических запретов и наказаний — административных, экономических и уголовных. Именно на такие меры уповают сейчас многие наши экологи перед лицом нарастающей лавины экологических бедствий. Все эти меры, нет слов, нужны. Но эффект их будет ничтожен, если одновременно мы не создадим систему экономического управления экологической безопасностью, ориентированную на реалии нашего тернистого пути к рыночному изобилию. В 1989 г., по данным Госкомстата СССР, в стране произошло 1773 залповых аварийных выброса и сброса загрязняющих веществ в окружающую среду. Экологические аварии происходят, как правило, на территориях с и без того высоким «установившимся» уровнем загрязнения. Переполняются не только хранилища отходов, по и чаша общественного экологического терпения. Печатается по изданию Гофман К Г, Дунаевский Л В, Кречетов Л И, Львовская К Б О формировании региональных рыночных систем регулирования качества окружающей природной с р е д ы / / Э к о н о м и к а н математические методы 1991 Т 27 Выи 5

Ни за год, ни даже за пять лет нам не удастся закрыть все экологически опасные объекты, переоснастить их современным экологичным оборудованием, природоохранными объектами, средствами контроля и т.п. И не потому, что недооцениваются масштабы экологического риска. «Бедность — главный загрязнитель окружающей среды». Пора и нам осознать глубокий смысл этой поистине выстраданной ныне богатыми странами формулы. Производственная культура, в том числе и экологическая, верность принятым обязательствам, включая экологические, наконец, подлинная экологизация всего образа жизни, иерархии материальных и духовных ценностей реально достижимы лишь в обществе, перешагнувшем определенный порог материального благополучия. Нам же, увы, еще далеко до этого порога, и единственный путь движения к нему — создание демократической рыночной экономики. Смертельная опасность на пути к экономическому и, соответственно, экологическому оздоровлению — соблазн ускорить, облегчить движение с помощью чрезмерно больших доз внеэкономического, т.е. административно-правового принуждения. Борьба с экологическим кризисом не должна усугублять кризис экономический, т.е. улучшение экологической ситуации в одном регионе не должно достигаться за счет нарастания товарного дефицита, падения доходов населения и роста безработицы пусть даже в других регионах страны. Сразу же подчеркнем, что это требование не имеет ничего общего с любимой многими хозяйственными руководителями ссылкой на «производственную необходимость». Очень часто закрытие экологически вредных производств оказывается при ближайшем рассмотрении не только экологически необходимым, но и экономически полезным (один из многих примеров — прекращение строительства и перепрофилирование действующих заводов белково-витаминных концентратов — «заменителей» белка в кормопроизводстве). Другое дело, что такая эко лого-экономическая «гармония» бывает, увы, далеко не всегда. Поэтому речь должна идти именно об э коло го-экономической, а не лишь экологической экспертизе хозяйственных решений. Внеэкономическое принуждение оправдано, как правило, в тех случаях, когда оно может быть трансформировано в экономическое пробуждение Иными словами, экологические императивы должны су щсствовать не только в форме «кнута» (неотвратимость наказания за их нарушение), но и во все большей мере — в форме «пряника», когда предприятиям экономически выгодно не только соблюдение установлен ных экологических требовании, но и их «перевыполнение» — создание дополнительных резервов экотогической безопасности Существуют два основных подхода к экономическому регулирова нию природоохранной деятельности Первый базируется на регулиро вании с помощью введения платежей за загрязнение и другие виды

антропогенных нарушений окружающей среды. Он получил определенное распространение в ряде стран Западной Европы. С 1991 г. введены платежи за загрязнение воздуха, воды и складирование отходов и в нашей стране. Теоретически установление таких платежей на уровне, совпадающем с оценкой экономического ущерба от загрязнения, позволяет достигнуть с помощью этого регулятора экономического оптимума загрязнения и далее (с повышением ставки платежа) — социального оптимума [1]. Однако на пути такого регулирования встают труднопреодолимые препятствия, связанные с квантификацией ставок платежей и их «вживлением» в сложившуюся систему налогообложения. Кроме того, ставки налогов (платежей) за загрязнение — почти всегда продукт централизованных эвристических процедур, а не результат реального рыночного процесса. В данном случае мы имеем дело скорее с «квазирыночным» регулированием, нежели с подлинно рыночным саморегулированием хозяйственной деятельности. Второй метод по своему существу в значительно большей мере является рыночным. Речь идет о формировании особого рынка разрешений на загрязнения. На долю «центра» в этом случае остается лишь установить социально приемлемый уровень загрязнения в пределах рассматриваемой территории, а вклад каждого загрязнителя в допустимый уровень загрязнения определяется путем свободной взаимовыгодной торговли квотами на загрязнение между предприятиями-загрязнителями. Эффективность такой торговли обусловлена объективно существующими различиями в затратах предприятий на снижение выбросов одноименных загрязнений. Уловить эти различия в рамках административной (централизованной) системы управления невозможно, а процесс торговли побуждает предприятия к поиску партнеров по взаимовыгодному перераспределению «бремени» природоохранных затрат. Торговля квотами на загрязнение является наиболее гибким из всех известных методов экономического регулирования качества природной среды, позволяет сочетать экологические требования с задачами экономического роста, поддержкой деловой активности, стимулирует предприятие к внедрению достижений НТП в производственных технологиях и природопользовательной технике, обеспечивает поэтапное улучшение качества окружающей среды [2| Рыночные системы природоохранного регулирования можно разбить на два типа с точки зрения их организации Первый напоминает обычный рынок товаров с достаточно простыми процедурами поиска партнеров и заключения сделок Однако, чтобы заключение сделок не приводило к нежелательному изменению качества окружающей среды, Должны быть заранее рассчитаны и\ коэффициенты (обменные эквиваленты) по всем загрязняющим веществам и предусмотрены корректировки на случай изменения экологической ситуации Такая последовательная

работа может быть выполнена лишь для рынка с небольшим числом участков и для территорий, где состояние окружающей среды либо относительно постоянно, либо меняется регулярным образом. Поэтому удовлетворительно функционирующих рынков такого типа насчитываются буквально единицы. Кроме того, малое число участников сдерживает активность как покупателей, так и продавцов квот на выбросы, заставляя последних придерживать разрешения, а первых не спешить с покупкой, поскольку возможности для обратной сделки в дальнейшем могут и не представиться. Другой тип рыночной системы регулирования предполагает большую разрозненность участников, но зато и большее их представительство. Процедуры купли-продажи квот на выбросы на этом рынке обставлены гораздо меньшим количеством предварительных условий и ограничений. В сущности, это не рынок, а система изолированных сделок, каждая из которых должна обосновываться в отдельности и получать специальное одобрение контролирующего регионального органа. Отсутствие жесткой регламентации обмена загрязнителями расширяет границы для взаимовыгодных сделок. Основные проблемы, с которыми сталкивается предприятие, желающее заключить сделку, — поиск партнеров и обоснование сделки. В решении этих проблем предприятию может и должна быть оказана помощь со стороны либо контролирующего регионального органа, либо организаций типа экспертных систем, специально ориентированных на выполнение таких функций. Ниже излагаются принципы системы модельной поддержки предприятия, нуждающегося в дополнительной квоте на выбросы.

1. Система поддержки предпринимательской инициативы по заключению экологической сделки: исходные принципы и понятия Предприятие — источник вредных выбросов — имеет различные мотивы для заключения экологической сделки. Оно может предпринять такую попытку, чтобы уменьшить бремя платежей за необеспеченные разрешениями выбросы, или создать определенный запас разрешений на выбросы, ожидая повышения цен на разрешения, или обеспечить свое настоящее либо предполагаемое развитие, которое должно сопровождаться ростом выбросов. Все эти три основания имеют общее: предприятие желало бы получить какую-то, пока неопределенную, дополнительную квоту на выбросы, причем согласно заплатить за нее в зависимости от ожидаемой выгоды. Для конкретизации предлагаемого метода рассмотрим одну из этих ситуаций, когда предприятие собирается увеличить выбросы вследствие развития производства, ожидая получение определенной прибыли

ох этого развития и предполагая расходовать часть ее на покупку разрешений на выбросы у других предприятий. В сущности, эта ситуация достаточно общая, и остальные могут быть сведены к ней, если предположить наличие некоторых немедленных или ожидаемых выгод у данного предприятия, связанных с увеличением его выбросов. Обязательность компенсации повышения выбросов данного предприятия снижениями выбросов других источников обусловливается, естественно, экологическими требованиями. Эти требования могут базироваться на различных показателях, относиться к видам и объемам веществ, для которых разрешены сделки, предусматривать контроль качества воздуха в определенных пунктах на данной территории, периодически или постоянно. Предлагаемая система в принципе допускает применение самых разных методов контроля качества окружающей среды. Предположим, что контролируются показатели загрязнения приземного слоя воздуха рассматриваемой территории (зоны экологического влияния предприятия и его возможных партнеров). В этом случае наиболее общие экологические требования к сделке заключаются в неухудшении контролируемых показателей после сделки по сравнению с их значениями до ее проведения. Если в районе размещения данного предприятия сложилась напряженная экологическая ситуация и перед региональными органами управления стоит задача поэтапного улучшения качества окружающей среды до установленных целевых стандартов, к экологической сделке могут предъявляться более жесткие требования (частный случай общего требования) — обязательное улучшение контролируемых показателей на заданную величину (например, на 10% от исходного значения или другим способом). Наконец, если качество воздушной среды в районе удовлетворяет принятым стандартам, а сами стандарты считаются вполне приемлемыми и не намечаются в ближайшей перспективе к ужесточению, то экологические требования к сделке можно несколько ослабить (по сравнению с исходными) и считать сделку допустимой при условии соблюдения принятых стандартов после изменения выбросов, предусмотренного сделкой. Эти условия не «вкладываются» целиком в исходное требование, поскольку стандарты, вообще говоря, могут быть соблюдены и при некотором (незначительном) ухудшении контролируемых показателей. Предприятие, рассматривающее альтернативы повышения своих выбросов, для принятия окончательного решения должно оценить перспективы с точки зрения экономической целесообразности (выгодности) И экологической допустимости. Выбор партнера для заключения сделки определяется набором алотернатив повышения собственных выбросов предприятия и получаемых или ожидаемых при этом выгод, затратами на снижение выбросов будущего партнера по сделке, а также

геофизическими параметрами окружающей среды, определяющими изменение качества атмосферного воздуха при изменении выбросов данных предприятий. Возникающая здесь многовариантность даже в случае с одним загрязняющим веществом может быть настолько сложной, что ее невозможно удовлетворительно оценить традиционными методами. Трудности усугубляются еще и тем, что в поисках наиболее выгодной сделки может понадобиться обратиться с предложениями не к одному, а к нескольким партнерам. Если при этом каждый из них выбрасывает свой «букет» загрязняющих веществ, то картина многократно усложняется. Следует также иметь в виду, что при оценке и заключении сделок во внимание принимается и масса внешних, дополнительных соображений, которые часто не поддаются формализации, но могут быть решающими. Указанные трудности второго типа внутренне присущи этой системе и носят нестандартный характер. Их преодоление может рассматриваться как ключевая теоретическая и практическая проблема использования таких систем. Для решения двух основных задач — поиска партнера для сделки и эколого-экономического обоснования сделки — разработан метод, позволяющий представлять множество возникающих альтернатив с помощью графических и цифровых средств и удобной для анализа форме с диалогом «пользователь — компьютер». Процесс поддержки разбивается на три этапа: 1. Поиск партнеров. Ищут группы, состоящие из одного, двух или большего числа предприятий, которые могли бы рассматриваться как будущие партнеры по заключению сделки с данным предприятием. 2. Ранжирование партнеров. Будущие вероятные партнеры, т.е. группы предприятий, более детально анализируются в терминах ожидаемой экономической выгоды для данного предприятия. 3. Основание сделки. Для группы предприятий, зафиксированной в качестве будущего партнера, изучается множество возможностей при заключении сделки. На основе анализа строится пространство допустимых сделок, которое получается в виде пересечения двух пространств: экологически допустимых и экономически приемлемых сделок. Порядок заключения сделки между предприятиями — произвольный, либо это может быть коллективная сделка. В любом случае можно проанализировать выгодность и экологический результат по каждой отдельной сделке. Таким образом, предлагаемая система позволяет аналитически сопровождать предприятие на всем пути, начиная от его намерения повысить выбросы до этапа переговоров с конкретно выбранным им партнером. Третий этап может также использоваться при ведении самих переговоров, уточнении позиций сторон и получении новой информации об их возможностях.

2. Определение множества перспективных партнеров При поиске партнеров данное предприятие, планирующее повысить свои выбросы на фиксированную величину а;, интересуется возможностями других предприятий по снижению их выбросов. Пусть предприятие i = 1 , . . . , п входит в число партнеров, переменная х — снижение выбросов конкретного, являющегося предметом торга вещества (это может быть и агрегированный показатель «условно-эквивалентного» выброса по группе веществ, в рамках которой разрешен взаимный обмен) на предприятии i = 1 ж , могут быть непрерывными или дискретными. В первую очередь выбор партнера для заключения сделки должен учитывать необходимость эффективной компенсации ухудшения экологической ситуации, создающейся вследствие повышения выбросов предприятия-инициатора. Возникающее здесь экологическое ограничение назовем требованием экологической допустимости стратегии снижения выбросов (х,...,х„). Для его аналитической записи предположим, что вклад atj любого предприятия в загрязнение каждой конкретной контролируемой точки j = l t . . . , m известен. Величина at] означает, что если предприятие г увеличивает выброс на единицу, то загрязнение в точке j возрастет на а ^ . Под загрязнением может пониматься либо некоторый агрегированный показатель качества воздуха (индекс загрязнения по нескольким веществам), либо показатель по какому-то отдельному веществу (концентрация в мг/м 3 или долях ПДК). В общем случае значение a,j может быть вектором. При этом суммарный вклад всех предприятий при осуществлении ими выбросов равен п ^ ^ djj 3Ctj. t=i Если Sj — экологический императив, который должен выполняться в точке j после изменения выбросов предприятия, обусловленного сделкой, то критерий экологической допустимости сделки, приводящей к выбросам х® - xif где х® — начальные значения, и выбросам Xq + хо Для предприятия-инициатора i — 0, где его начальный выброс, а х 0 — увеличение выброса, имеет вид п - х,) +а0](х$ +х0) < Sj, (I) i-i где o 0 j — коэффициент влияния предприятия-инициатора. В соответствии с приведенными выше условиями, определяющими экологическую допустимость сделки, ограничение S 3 в (!) может модифицироваться при требованиях:

а) неухудшение исходного состояния воздушной среды в контрольных точках п Sj =

aijXi,

j -

1,...

,m;

»=o б) поэтапного улучшения состояния воздушной среды п Sj = (1 - OjO^OyST?, »=0

О < (Tj < 1,

j = 1 , . . . ,m,

где коэффициент «экологической жесткости» о имеет индекс j , поскольку может устанавливаться дифференцированно для различных контрольных точек j ~ 1 , . . . , m в зависимости от исходного уровня загрязнения в каждой точке; в) соблюдения принятых стандартов качества атмосферного воздуха, когда Sj выражается либо в показателях ПДК (для отдельного вещества), либо в индексных показателях (по определенной группе веществ). Экологическая допустимость сделки является обязательным условием выдачи разрешения со стороны контролирующего органа на ее проведение. Однако предприятие заинтересовано не только и не столько в экологической выгодности. Предположим, что предприятие-инициатор в состоянии определить заранее лимит суммы D , который оно согласно заплатить за разрешение на дополнительный выброс в размере XQ . Если не учитывать затраты на ведение переговоров по заключению сделки с партнером и на обоснование сделки, то сравнение суммы, выделяемой предприятием-инициатором, и расходов других предприятий на снижение ими выбросов на соответствующую величину дает критерий экономической приемлемости возможной сделки п i=l

<2>

А

где di(Xi) — функция затрат предприятия г на снижение его выбросов. Следует иметь в виду, что реально эти затраты могут быть дискретной величиной, зависящей от конкретного средозашитного мероприятия. В (2) можно учесть и другие компоненты, о которых говорилось выше, например, экономию затрат предприятий, снижающих выбросы, вследствие уменьшения платежей за них, если таковые имеются. Тогда (2) примет вид n п < А

»=l i=l где Л, — ставка платежей за выбросы предприятий t.

(3)

Поскольку в критерий экономической целесообразности входят функции затрат на снижение выбросов dj(xj), то перед пользователями предлагаемой системы встает проблема их оценки. Оценку таких функций может проводить экспертная группа, за помощью к которой обратилось предприятие-инициатор, например, на основе списка всевозможных типовых атмосфероохранных мероприятий на рассматриваемых предприятиях-партнерах. Другой возможный способ — проведение специального опроса предприятий-предполагаемых партнеров, в результате которого определяется сумма, за которую они согласны снизить свои выбросы на указанную величину (предлагается несколько вариантов снижения), и построение функций на основе полученных данных. Можно представить и такую систему, когда предприятия региона сами регулярно направляют сведения о готовности продать (купить) ту или иную квоту на выбросы за некоторую сумму в региональный информационный банк при природоохранном контролирующем ведомстве. Система неравенств, образуемых критериями экономической целесообразности (выгодности) и критерием экологической допустимости, составляет базовую модель, используемую на первом этапе анализа п а

и

-

+

+ ®о) < Sj,

j = 1 , . . . , m, (4)

n

n

y

'

»=1 i—1 Заметим теперь, что любая стратегия снижения выбросов х, удовлетворяющая системе (4), определяет группу предприятий, осуществляющих такое снижение. Обозначим эту группу G(x) = {0 < i < п : х< > 0}. Каждую такую группу предприятий G^), где х — допустимая системой (4) стратегия, можно рассматривать как возможного партнера для заключения сделки. Проанализируем случай, когда переменные х входят в (4) линейно. Тогда для определения G{x) нет нужды перебирать всевозможные стратегии х, удовлетворяющие системе неравенств (4). Чтобы получить все такие группы, можно, например, воспользоваться алгоритмом Н. В. Черниковой для вычисления общей формулы неотрицательных решений системы линейных неравенств [3]. Множество решений (4) представляет собой в линейном случае выпуклый острый конус. Алгоритм позволяет определить векторы у, лежащие на ребрах этого конуса. Эти векторы сами являются допустимыми стратегиями, но они также обладают тем ценным свойством, что любая допустимая стратегия представима выпуклой комбинацией таких векторов. Отсюда становится понятным,

что группа G(X), где х — допустимая стратегия, может быть получена как группа G(s,), где у — один из векторов, лежащих на ребрах конуса неотрицательных решений. Группы, отобранные для анализа, обозначим через G 2 ) . Мы предполагали, что задача, сформулированная на основе базовой модели (4), имеет решение (даже бесконечное число решений). Однако вполне может случиться, что в реальных условиях, диктующих экзогенные параметры модели, модель (4) окажется несовместной, т.е. не будет существовать стратегии снижения выбросов ж, одновременно удовлетворяющей критериям экономической целесообразности и экологической допустимости при заданном объеме увеличения выбросов х, сумме D и функциях затрат di(Xi). Тогда предприятие-инициатор ставит перед собой новую задачу: определить, на какую величину дополнительного выброса х0 («о теперь переменная) оно может заключить сделку (приобрести разрешение), чтобы сделка была экологически допустимой и экономически приемлемой (выгодной) для всех ее участников. Предположим, что известны: do(xG) — функция затрат предприятия-инициатора на снижение своих выбросов и i?(cco) — функция затрат, которые предприятие-инициатор готово понести для получения разреше ния на дополнительный выброс Можно считать, что значение D(x0) зависит от финансовых возможностей предприятия, обусловленных приростом мощностей (объема производства продукции), который, в свою очередь, непосредственно коррелирует с х. Желание заключить сделку ради разрешения на дополнительный выброс возникает у предприятия в том случае, если Ufao) < do(®o) - А0а;0, где Ло — ставка платежа за единицу выброса (если таковые предусмотрены системой налогообложения предприятия). Целесообразно рассмотреть возможности сделки при дву^ исходных условиях. 1. £>(жо) < da(xa) ~ ^о^о- Тогда (4) принимает вид п

г»

х

п ^2
- Xi) + Ooj(®o + Х0) < S j ,

j = 1,.

,.,m.

Следует подчеркнуть, что переход от (4) к (5) означает принципи альное изменение «экологической» парадигмы хозяйственного поведе ния предприятия. Если в первоначальной постановке, отраженной в (4 ^ Д л я получения программы дли IBM PC AT. позволяющей рассчитывать группь будущих предприятий-партнеров. У. X. Малковым была модифицирована одна из ранс^' существовавших программ, работающих на основе алгоритма из |3|.

предприятие при определении перспектив своего развития исходило из примата производствен но-экономических факторов, а лишь потом начинало «подгонять» свою деятельность под экологические требования, то в новой постановке (модель (5)) экологический фактор становится полноценным участником процесса принятия решения по развитию (расширению) производства. Причем решение задачи {х — шах при ограничениях (5)} в моделируемой ситуации (с учетом прямой корреляции объемов выпуска продукции и выбросов в атмосферу) можно полагать абсолютным экологическим ограничением на экономический рост. 2. Соотношение между D(xо) и d 0 (xo) - XQXq однозначно не определено и зависит от значений жо- В этом случае речь должна идти о модельной поддержке предприятия не только при заключении сделки, а при решении более широкой проблемы: обосновании выбора стратегии природоохранного поведения предприятия-инициатора — финансирования снижения собственных выбросов или выбросов других предприятийпартнеров по экологической сделке, или сочетания того и другого в определенных пропорциях.

3. Ранжирование предполагаемых партнеров На этом этапе каждая из групп G оценивается предприятием-инициатором с точки зрения экономической эффективности заключения с ней сделки. Сам факт выгодности уже гарантирован условием экономической целесообразности (2). Тем не менее, выгодность заключения сделки с каждой группой может сильно различаться, однако это не выявлено моделью, использованной на первом этапе. Цель второго этапа — получение нижней оценки затрат на снижение выбросов по данной группе предприятий в результате решения экстремальной задачи на минимум таких затрат при ограничениях, выражаюших экологические требования на результирующие выбросы. Модель, таким образом, имеет вид п - Xi)

- min,

tT к,(х° - ж,хо - ®о) < Sj,

(6) j = I,. • - ,m,

где Ci — затраты на снижение выбросов предприятием; х 3 — функция, определяющая степень загрязнения, причиняемого выбросами х{} - х, X Q - xQ В контрольной точке; xv — параметр. В отличие от (4), где мы располагали лишь линейным алгоритмом, в (6) переменные могут быть дискретными, а функции невыпуклыми. Это не только приемлемо, но и оправдано, поскольку на первом

этапе ставится более грубая задача — указать исключительно перспективные группы предприятий для заключения сделки, тогда как на втором этапе проводится более тонкий анализ возможностей каждой группы, требующих максимально адекватного представления экологических ограничений и функций затрат (с учетом выгод, связанных с возможностью повышения выбросов, с уменьшением платежей за выбросы и др.).

4. Эколого-экономическое обоснование сделки Третий этап анализа представляет собой расчет конкретного пространства допустимых сделок, образующегося в результате пересечения пространств экономически целесообразных н экологически допустимых сделок. Оба пространства формулируются в терминах вариации выбросов на предприятиях, участвующих в конкретной сделке. Имеется следующий набор переменных: увеличение выбросов на предприятииинициаторе, снижение выбросов на нем (на других производствах) вследствие проведения средозащитных мероприятий и уменьшение выбросов на предприятиях-партнерах. Построение пространства допустимых сделок будет продемонстрировано на числовом примере 3 '. Предполагается, что в результате первых двух этапов анализа определился один из перспективных партнеров — единичное предприятие. Предприятие-инициатор и предприятие-партнер имеют по одному источнику выбросов с одним и тем же загрязнителем. Обозначим через И предприятие-инициатор, П — предприятиепартнер. Предприятие И собирается расширить производство, построив новый цех Н. Предусматривается, что атмосфероохранные мероприятия, по снижению выбросов (АОМ) могут быть проведены на И и на П. Пусть также М\ — выброс на И (без Н) до проведения АОМ на И; Mi — выброс на П до АОМ на П; mi — выброс на И после АОМ; тп2 — выброс на П после АОМ; п — выбросы на Н (все их показатели имеют размерность г/с, Af t ) М 2 и п — известные величины); Ст(тп\ + n , m 2 ) — оценка уровня загрязнения атмосферы, создаваемого выбросами И, Н и П, представляющая собой максимальную концентрацию конкретного загрязнителя в приземном слое атмосферы при «нормально неблагоприятных метеоусловиях» [4]. При расчетах с^ в соответствии с методикой расчета концентраций загрязняющих «ОНД-86» [4] (программная версия «Эфир-6») использовались типовые значения параметров источников выброса твердых частиц, соответствующие трубам работающих на каменном угле электростанций мощностью 100000—250000 кВт. Отметим, что пара переменных ( т ! + п., mi) определяет координаты в пространстве сделок. В качестве экологического ограничения принимается условие типа в): Расчеты выполнены Е. П. Бочаровым.

с#{М\ + ПДК/г, к — индекс рассматриваемого загрязнителя (я данном случае — твердых частиц). Для проверки экономической целесообразности сделки была покроена регрессивная зависимость затрат на очистку отходящих газов z (коп/с) от интенсивности (секундной мощности) выбросов М (г/с) идо постоянном коэффициенте очистки TJ (отношении массы выброса X массе этого же загрязняющего вещества, содержащегося в отходящих газах основного производства); z = 0,9792m -0 ' 3914 , определенная на основе данных по типичным ЕЭС мощностью 100000—250000 кВт (у = 0,95). Данная зависимость между затратами на снижение выбросов К величиной результирующих выбросов справедлива лишь в некотором дотервале изменения переменных. В частности, она заведомо нарушается щде малых значениях результирующих выбросов го, и то2. Поэтому мы предполагали, что эти значения удовлетворяют ограничениям: mi > доз > т\, где т\ и т\ вычисляются с помощью данных, характеризующих наиболее эффективные способы очистки. Была также принята гипотеза линейной зависимости величины чистого дохода (прибыли за вычетом налогов и фиксированных платежей) Р (коп/с) от выброса п (г/с) в новом цехе предприятия-инициатора Щ ; D(n) — 7п, вполне приемлемая для энергетических установок (при Постоянных параметрах очистки). Пусть S — сумма, которую И готово выплатить предприятию П, чтобы оно своим снижением выбросов компенсировало повышение выбросов И в результате ввода нового цеха Н. Предположим, что П рассчитывает получить от И сумму ^(шг), не только покрывающую его затраты Ш) снижение выбросов, но и обеспечивающую некоторый уровень рентабельности, например 20%: S(m2) = l,2[(z 2 (m 2 ) - z2(M2)]. Тогда сделка будет экономически целесообразной для П, если S > S(m2), и экономически целесообразной для И, если D(n) ~[z\(mi) - z\(My)\ ~ S > 0, где * i ( m , ) - z\{M\) и z2(m2) - Z2(m2) - z2(M2) — издержки связанные с AOM на И и П. Таким образом, условие экономической приемлемости сделки для обоих участников можно записать в виде неравенства D(n) - [z,(m,) - 2,0*,)] - 1,2[z 2 (m 2 ) - z2(M2)] > 0.

(7)

Введя в эту формулу конкретный вид регрессионных зависимостей и z2 (они полагаются одинаковыми), рассмотрим границу множества экономически целесообразных сделок при 7 = 2, п - т , — т 2 — 0,5, т , = га® = 0,1 и в предположении, что источник выбросов П находится на опасном расстоянии от источника И, т. е. в точке, где достигается максимальная концентрация загрязнителя (твердых частиц) от выбросов И

при так называемых нормально неблагоприятных метеоусловиях и опас ной скорости ветра [4]. Проведенные расчеты демонстрируют возможности предлагаемом системы поддержки предприятия-инициатора, а также возможности си стемы торговли квотами на выбросы обеспечивать экономию затра! в осуществление АОМ (при достижении необходимых экологически к результатов) и даже получение прибыли от снижения выбросов, как случае с П. Здесь мы видим наглядную иллюстрацию провозглашенного в США лозунга: «Заниматься снижением вредных выбросов — выгодно

Литература 1. Гофман К. Г., Гусев А. А. Экологические издержки и концепция эко номического оптимума качества окружающей природной среды / ' Экономика и мат. методы. 1981. Т. XVII. Вып. 3. 2. Кречетов Л. И, Региональные системы экономического стимулиров<( ния природоохранной деятельности предприятий / / Проблемы окр\ жающей среды и природных ресурсов. 1990. № 8 . 3. Черникова И. В, Алгоритм для нахождения общей формулы неотри цательных решений системы линейных неравенств / / Журн. вычисч математики и мат. физики. 1965. № 2 . 4. Методика расчета концентраций в атмосферном воздухе вредных ве ществ, содержащихся в выбросах предприятий (ОНД-86). Л.: Гидро метеоиздат, 1987.

Российская система платежей за загрязнение окружающей среды1) К. Г. Гофман, К. Б. Львовская, Д ж . Палмизано

Начиная с 1991 года в России действует система платежей за загрязнение окружающей среды. На базе этой системы сформулирован ВОрядок централизованного внебюджетного финансирования природоохранных мероприятий из средств федерального и территориальных экодоических фондов, действующий параллельно с самофинансированием Природоохранных мероприятий самими предприятиями-загрязнителями, f также с финансированием охраны природы из централизованных бюджетных источников (средств федерального бюджета, бюджетов субъектов федерации и местных бюджетов). Система платежей за загрязнение и образуемых главным образом И рчет этих платежей внебюджетных экологических фондов, сложившаяся к настоящему времени в России, по многим своим характеристикам Является уникальной. Насколько нам известно, нигде в мире не практикуется налогообложение предприятий по десяткам и сотням загрязняющих веществ, причем шкалы налогообложения в своей основе устанавлива,1ртся едиными для всей страны. Нигде в мире финансовое обеспечение «риродоохранных мероприятий не поставлено в столь жесткую зависимость от сбора средств в территориальные фонды их финансирования. Уникальным является, наконец, и сосуществование детально регламентированного порядка сбора средств с предприятий за выбросы вредных веществ с весьма слабым контролем за величиной этих выбросов и слабыми возможностями административного принуждения предприятий как к выполнению природоохранных требований, так и к возмещению ущерба, причиняемого нарушением этих требований. В российской системе платежей за загрязнение в концентрированном виде отразились важнейшие особенности переходного периода, переживаемого сейчас этой страной переплетение тенденций, идущих из глубины социалистического прошлого этой страны, с попытками использовать новейшие, лишь экспериментируемые за рубежом способы экономического регулирования охраны окружающей среды; неразвитость Печатается по неопубликованному переводу с английского К Г Гофман. К Б ЛьвовДж Палмизано Российская система платежей за загрязнение окружающей среды

институциональных основ управления природопользованием; отсутствие четкого разграничения прав собственности и имущественной ответственности в связи с использованием ресурсов окружающей природной среды, наконец, беспрецедентный по масштабам экономический и экологический кризис, «выход на поверхность» которого совпал с периодом внедрения платежей за загрязнение. Возможности развития и перспекти вы этой системы существеннейшим образом зависят от общих политико экономических условий, в которых будет происходить природоохранная деятельность в стране. Примерно с середины 60-х годов, почти одновременно с аналогия ными процессами на Западе, в СССР начался процесс осознания ро ли экологического фактора в социально-экономическом развитии страны, необходимости осуществления глубоких и неотложных изменений в общественных институтах ради предотвращения опасных для челове ка изменений в биосфере. Важным этапом в развитии этого процесса оказалась дискуссия о строительстве целлюлозно-бумажного комбината на озере Байкал (вторая половина 60-х годов), в ходе которой впервые «в общесоюзных масштабах» был поставлен вопрос об опасных последствиях неконтролируемого воздействия хозяйственной деятельности на природную среду. Эта дискуссия явилась «катализатором» общественного внимания к этой проблеме, хотя противники сооружения комбината и потерпели тогда поражение, последствия которого обернулись впоследствии колоссальными социально-экономическими потерями. Довольно быстро, не без учета «бума» общественного внимания к экологическим проблемам на Западе, неотложность этих проблем стала осознаваться в кругах академической и технической интеллигенции в стране, а затем и получила официальное признание в партийно-государственных документах, начиная с решений XXIV съезда КПСС (1971 г.). В 1974—1975 гг. в государственном плане социально-экономического развития и в государственной статистической отчетности были оформлены в качестве самостоятельных разделы по охране окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов, в конце 70-х - начале 80-х годов были приняты Закон СССР об охране атмосферного воздуха и некоторые другие законодательные акты, направленные на регулирование природоохранной деятельности. Официальная позиция в вопросе природоохранного регулирования заключалась в использовании для этой цели исключительно плановоадминистративных (командно-контрольных, по западной терминологии 1 методов. Однако уже с начала 70-х годов в рамках экономико-математического направления в советской экономической науке, развивавшегося в Центральном экономико-математическом институте (ЦЭМИ) АН СССР под руководством академика Н. Федоренко, стали анализироваться

Проблемы использования экономических инструментов охраны окружающей среды — платежей за загрязнение и платежей за использование Ариродных ресурсов. Если последняя проблема (платности природопользования) с переменной интенсивностью привлекала внимание ученыхзййономистов уже с начала «хрущевской оттепели» (вторая половина 50-х родов), то проблема платежей за загрязнение в СССР была впервые поставлена на проведенной в 1971 году под эгидой ЦЭМИ первой конференции по оптимальному планированию и управлению народным хозяйством (доклады К. Гофмана, В. Вороновицкого). В опубликованной в 1972 г. $йггье 2 \ предлагалось, в частности, введение платежей за загрязнение Т качестве государственного норматива, определяемого как предельнодопустимая величина затрат на снижение данного вида выброса. Такие нормативы предлагалось определять с помощью специальной итеративной процедуры централизованного планирования и использовать не в качестве реального налога, взыскиваемого с предприятий — загрязнителей, а в роли своеобразной «теневой цены» загрязнения, учитываемой Щвновиками и проектантами в процессе обоснования хозяйственных редений. В последующих работах того же автора середины 70-х годов3* уже федлагалось (как перспективная мера) введение платежей за загрязнение в качестве реального, а не «теневого» инструмента, с направлением собираемых платежей в специально создаваемые региональные финансово-кредитные структуры («банки биосферы») и согласованием размеров платежей с условиями финансирования и кредитования противозагрязняющих мероприятий. Другими словами, основные характеристики существующей сегодня системы платежей за загрязнение зародились почти два десятилетия назад в академических кругах «западно-ориентированных» экономистов. Говоря об истории возникновения идеологии платежей за загрязнение в бывшем СССР, нельзя не упомянуть о работах школы экономистовэкологов, сложившейся в г. Сумы (Украина) с начала 70-х годов под руководством О. Балацкого. В рамках этой школы впервые в СССР была разработана концепция экономического ущерба от загрязнения окружающей среды, в первую очередь, атмосферного воздуха, предложены методики расчета этого ущерба для эколого-экономического обоснования планово-проектных решений 4 '. Подходы, развиваемые О. Балацким и его последователями (Л. Мельником, Е. Тарховым и др.), оказали К. Г. Гофман Методологические проблемы оптимизации процессов природопользования в социалистическом хозяйстве / / Известия АН СССР Серия экономическая 1972 Перевод статьи был напечатан в Чехословакии (1974 г.) и Польше (1976 г.). J> К. Г. Гофман. Экономическая оценка природных ресурсов в условиях социалистическом Г н о м и к и . М.: Наука, 1977 и др. например, О Ф. Балацкий Экономика чистого воздуха. Киев. Наукова Думка.

непосредственное воздействие на формирование ныне действующих платежей за загрязнение в Российской Федерации. Идея платежей за загрязнение как экономического инструмента охраны окружающей среды первоначально возникла в бывшем СССР как результат приложения идеологии оптимального функционирования экономики (в рамках которой с учетом политических реалий того времени возникала либо «приживалась на отечественной почве» идеология «рыночного социализма»). Каких-либо внутренних инструментов к прак тическому применению этой идеи со стороны общественности, хозяй ственных и, тем более, партийных или государственных руководителем до самого конца 80-х годов не возникало. Максимум, о чем шла речь, если обсуждались (в государственно-партийных, хозяйственных и общественных кругах) проблемы, сколько-нибудь близкие к платежам за загрязнение, — это эффективность «весомых» штрафов за нарушение природоохранного Законодательства. Такого рода штрафы более или менее регулярно накладывались на «провинившиеся» предприятия, но не оказывали практически никакого влияния на поведение этих пред приятий, поскольку уплачивались в итоге за счет государства (нередко путем включения их величины в себестоимость продукции). Стремясь не допускать перекладывания штрафов за загрязнение на казну, в начале 80-х годов правительство СССР приняло решение о непосредственном штрафовании руководителей предприятий и их природоохранных подразделений за нарушение природоохранных требований, и более того — об их депремировании по результатам «основной» деятельности в слу чае нарушения этих требований. Однако и эта «жесткая» мера не дала ощутимых результатов. «Дальновидные» хозяйственники «бестрепетно^ жертвовали даже собственными доходами, лишь бы благополучно «от читаться за план», от чего, по большому счету, и зависела их карьера А вот в состав «плана» (в смысле реальной, а не формальной ответ ственности) или, иначе говоря, в число безусловных, императивных требований к предприятию соблюдение природоохранных лимитов ни когда не входило — таковы были реальные, хотя и негласные, «правил.1 игры» в существовавшей до развала СССР системе. Концепция и методы оценки экономического ущерба вследствие экологических нарушений оказали значительное влияние на развитие программы платежей за загрязнение. В течение более чем 15 лет это1 вопрос находился в фокусе советских исследований по экономике охра ны окружающей среды и обсуждался в прессе, на семинарах и встреча v с представителями правительства Постепенно среди официальных ли. сформировалось представление, что внешние издержки загрязнения не обходимо интервал из ировать, по крайней мере в проектных расчетах Официальная методика того, как рассчитывать ущерб и, при известном

дао значении, как определить экономическую эффективность инвестив природоохранные мероприятия, была одобрена полномочными Советскими органами в 1983 году и опубликована в открытой печати jt 1986 году. Методика не предписывала введение платежей; ее примедение было ограничено проектными расчетами планов и программ. Тем lie менее, эти методы, их модификации и другие приемы использовались дня определения плат за загрязнение, впервые введенных в 1988 году »нескольких регионах бывшего Советского Союза. С началом «перестройки» резко усилился интерес общественности как к проблемам охраны окружающей среды (впервые общество получило возможность и стало осознавать масштабы экологического кризиса В стране), так и к возможностям использования для достижения экологических целей экономических методов регулирования, которые в первые перестройки стали своего рода «символом веры» сторонников социально-экономических реформ. В результате в начале 1988 года появилось i Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР «О коренной Перестройке дела охраны природы в стране»5*. С этим постановлением связано становление той системы платежей за загрязнение, которая В существенных чертах действует и сейчас в Российской Федерации. В соответствии с Постановлением 1988 г. был образован (вместо существовавшей до этого Комиссии по охране окружающей среды при Совете Министров СССР) Государственный комитет СССР по охране окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов (на правах министерства). В этом комитете (Госкомприрода СССР) было образовано сравнительно крупное управление экономики, которое возглавил Н. Лукьянчиков, а курирование этого направления осуществлял первый заместитель председателя Госкомприроды П. Полетаев. Вышеупомянутое Постановление ЦК КПСС и СМ СССР прямо предусматривало (впервые в истории страны) введение платежей за загрязнение не в виде штрафов, а именно в виде налога на выбросы, включая и их «разрешенную» часть, а также создание системы экологических фондов, формируемых за счет этих платежей. В рамках Госкомприроды СССР и началась работа по подготовке нормативных документов по Платежам за загрязнение окружающей среды и экологическим фондам как внебюджетным, но централизованным источникам финансирования природоохранных мероприятий. Работа эта завершилась подготовкой пакета соответствующих нормативных документов, которые были в конце 1989 года представлены в Правительство СССР. В начале 1990 года состоялось решение Комиссии по экономической реформе при Совете Министров СССР 61 , которое предусматривало 6)

«Правда», 17 января 1988 г Председателем Комиссии был Л Абалкин, а то время первый зампред СМ С С С Р

проведение в 1990 году экономического эксперимента по введению платежей за загрязнение в 49 областях, краях и автономных республиках страны (главным образом, в пределах России и Украины), где имелись относительно «крепкие» местные органы Госкомприроды. В их число попали такие важные в эколого-экономическом отношении регионы, как Московская, Ярославская, Ленинградская области, ряд областей Урала и Поволжья. Эксперимент предусматривал апробацию методологических документов, подготовленных Госкомприродой СССР, однако «вкус самостоятельности», уже наметившийся в то время у регионов, привел к тому, что многие регионы ввели собственные системы платежей, сильно отличавшиеся от рекомендованных Центром. Главной целью эксперимента было выявление организационно-технических и, в меньшей степени, финансовых возможностей введения платежей за загрязнение и оценка, в первом приближении, эффективности таких платежей как экономического стимула и способа аккумулирования централизованных средств на природоохранные нужды. Примерно в половине регионов, отобранных для эксперимента, еще в 1989 году (в Москве, Донецкой и Днепропетровской областях — еще раньше) были разработаны собственные методики проведения эксперимента, осуществлена определенная подготовительная работа силами местных ученых и работников природоохранных органов. Дело в том, что в указанных регионах производилась обкатка «Временной типовой методики определения экономической эффективности осуществления природоохранных мероприятий и оценки экономического ущерба, причиняемого народному хозяйству загрязнением окружающей природной среды». Методика не предназначалась для введения платежей за загрязнение и, более того, в ней прямо указывалось, что ее применение должно ограничиваться сферой планово-проектных расчетов. Однако этот документ довольно быстро получил признание со стороны инженеров-проектировщиков, а через них стал оказывать влияние и на работников природоохранных органов в центре и на местах. С помощью этой «Методики» (не отмененной, кстати, до настоящего времени) оказалось возможным сравнительно просто, с использованием лишь доступной пользователям информации, подсчитывать оценку экономического ущерба от загрязнения воздушного и водного бассейнов. В тех регионах, где накопился определенный опыт применения «Методики», и были осуществлены первые попытки введения платежей за загрязнение, а затем и эксперименты во исполнение Постановления за подписью Л. Абалкина. Если до начала «перестройки» предложения о введении платежа за загрязнение попросту игнорировались в мире «людей, принимающих решения», то сейчас уже можно говорить о практически полном признании целесообразности этого инструмента как со стороны органов

gjjaCTH в центре, так и на местах, во всяком случае, в пределах Российский Федерации. После эксперимента 1990 года платежи за загрязнение были введены (постановлением Правительства № 13 от 9 января 1991 года) в масштабах всей России. Действие соответствующих нормативных документов было пролонгировано на 1992 год, в 1993 году начал действовать измененный по сравнению с 1991-1992 гг. порядок взимания платежей и использования получаемых средств, однако суть и основные Характеристики системы остались такими же, которые были приняты по результатам эксперимента 1990 года. За эти годы в стране произошли колоссальные изменения как в социально-экономической обстановке в целом, так и в сфере природопользования. Эксперименты с платежами за загрязнение — всего лишь один из многочисленных экономических экспериментов, проводившихся перед реальным началом перехода К рыночному хозяйствованию в 1992 году. Большинство из этих экспери ментов («абалкинский» налог на прирост заработной платы, «павловские» попытки перейти от «подавленной» к «полуоткрытой» инфляции, разнообразные попытки модернизации системы распределения прибыли Предприятий и т. п.) ныне уже забыты. Налоги на загрязнение являются, ПО-видимому, едва ли не единственным экономическим нововведением «эры Горбачева», которое продолжило свое существование в «эре Ельцина», пережив все катаклизмы начального этапа перехода к рынку. В целом, учитывая опыт восточно- и центральноевропейских стран \ Можно утверждать, что введение этой системы в целом «вписывается» в инструментарий охраны окружающей среды в условиях переходного периода.

1. Описание системы платежей 1.1. Освоввые принципы экологической политики в России Российский закон об охране окружающей среды 1991 года заложил институциональные основы новой системы экологического регулирования. Основные принципы этой системы, частично принятые в постановлениях Верховного Совета в 1992 году, следующие: 1. Правительственная политика в области охраны окружающей среды основана на стандартах качества окружающей среды и соответствующих квотах выбросов. Нарушения квот, в соответствии с существующими законами и положениями, приводят к штрафам, финансовой ответственности и, в некоторых случаях, уголовной ответственности. Приняты два типа стандартов качества окружающей среды и квот: Например, в Польше, Чехии и Словакии платежи за загрязнение также стали взиматься Щедо их перехода к рыночному хозяйствованию и сохранились, хотя и с определенными "зченсниями. после начала перехода.

е

а) Максимально допустимые концентрации (МДК) загрязняющих веществ в окружающей среде (воздух, вода, почва, пища) и, соответственно, максимально допустимые выбросы (МДВ) для каждого конкретного загрязняющего вещества (или источника загрязнения) за данный период времени. В основе стандартов и квот лежит концепция нулевого ущерба человеческому здоровью от загрязнения; в редких случаях принимается во внимание также влияние на экосистемы. б) Временно допустимые концентрации (ВДК) и, соответственно, временно допустимые выбросы (ВДВ), которые вводятся как промежуточный шаг к достижению МДК и МДВ, основаны на имеющихся в распоряжении в данный момент экономических ресурсах для экологического контроля. 5*ги стандарты и квоты являются основой для всего экологического регулирования; они включают официальные требования и стандарты для технологий производства, строительства и транспорта и для различных видов коммерческой и некоммерческой деятельности. В 1991 году стандарты МДК охватывали 470 воздушных загряз нителей, 2675 водных загрязнителей (включая 1050 норм для водных резервуаров, предназначенных для выращивания рыбы) и 109 веществ, загрязняющих почву. Стандарты ВДК применялись к 1138 воздушные загрязнителям и 69 загрязнителям почв. Квоты МДВ, играющие суще ственную роль в текущей политике экологического регулирования, все еще не до конца разработаны. Во многих случаях ВДВ, основанные н;1 нечетких концепциях технологической допустимости, были заменены Большое число загрязняющих источников не включено в квоты ВДВ. 2. Разработка и осуществление национальной экологической поли тики являются прерогативой Министерства охраны окружающей среды природных ресурсов (Минприрода). Центральное министерство и его ре гиональные подразделения ответственны за установление экологически ч стандартов, квот и других норм, а также за ставки платежей за загряз нение. 3. Платежи используются для улучшения качества окружающей сре ды посредством перераспределения поступлений. Хотя Закон об охране окружающей среды предусматривает бюджетные ресурсы для расходов на охрану окружающей среды, внебюджетные экологические фонды включающие платежи за загрязнение, считаются основным источников финансирования деятельности, направленной на улучшение окружающей среды. Введение платежей за загрязнение и внебюджетных экологичес ких фондов, без сомнения, является важным нововведением российского Закона об охране окружающей среды. Родственные налоги, вместе с налогами на добавленную стоимость и налогами на использование природных

ресурсов, которые были практически неизвестны в бывшем СССР, являюися основными достижениями новой налоговой системы в Российской Федерации в начале 1992 года. 1.2. Основные характеристики программы платежей за загрязнение В 1991—1992 годах в России были приняты три группы платежей за загрязнение: по воздушным выбросам, водным сбросам и по размещению отходов. Планировалось ввести в 1993 году платежи за шум, электромагнитное и другие виды загрязнения окружающей среды. Основными компонентами существующей системы платежей являются: 1. Имеется три типа платежей за загрязнение: 1) за выброс загрязнителя в пределах МДВ; 2) за выброс сверх МДВ, но в пределах ВДВ; 3) за выброс сверх ВДВ. Базовые ставки второго типа примерно в 25 раз выше ставок первого типа для одних и тех же загрязняющих веществ, а ставки третьего типа (штрафы) в пять раз выше ставок второго типа. Ставка штрафа применяется к суммарному выбросу, если загрязняющее предприятие не имеет лицензии. 2. Платежи первого типа включаются в производственные затраты, а второго и третьего типа платятся из чистой прибыли предприятиязагрязнителя. В то же время для различных отраслей промышленности установлены максимальные ставки соответствующих налогов. Если прибыль предприятия-загрязнителя после налогообложения не превышает суммарных платежей второго и третьего типа, его работа может быть остановлена правительственными властями временно или насовсем. 3. Суммарные платежи за загрязнение, выплачиваемые предприятием, зависят от пяти факторов: 1) типы выбрасываемых загрязнителей; 2) объем загрязнителей в пределах или выше разрешенных уровней; 3) базовые ставки платежей в рублях на тонну (кубометр) загрязняющих веществ и твердых отходов, установленные Минприродой. Начиная с 1993 года Минприрода, Министерство экономики и Министерство финансов будут совместно устанавливать ставки; 4) коэффициенты коррекции, применяемые для учета экологических и социально-экономических ситуаций в различных регионах и соответствующих потенциальных ущербов от загрязнения. Эти коэффициенты Вычисляются централизованно (обычно в терминах максимума-минимуно право их применения оставляется региональным властям; 5) льготы и освобождение от платежей, предоставляемые конкретным предприятиям региональными или местными властями с учетом Затрат предприятия на охрану окружающей среды.

4. Платежи за загрязнение распределяются между федеральным бюджетом (10%) и сетью федеральных внебюджетных экологических фондов (90%), Последняя сумма распределяется на национальный уровень (10%), региональный (30%) и местный уровень (60%). 5. Взимание платежей за загрязнение не освобождает предприятия от необходимости осуществлять меры по охране окружающей среды и платить компенсации за ущерб окружающей среде и здоровью граждан вследствие экологических нарушений. Эта система платежей за загрязнения отличается от системы, действовавшей в 1991—1992 годах, в двух отношениях. Прежняя система включала два (вместо трех) типа платежей за выбросы: 1) налоги за допустимый объем выбросов, в общем случае основанный на ВДВ или, реже, МДВ, и 2) штрафы за выбросы сверх допустимых квот. Оба типа налогов платились из прибыли предприятия после налогообложения. Кроме того, прежние положения давали право региональным и местным властям уменьшать платеж или полностью освобождать от него предприятие, испытывающее экономические трудности. По новому положению освобождение производится лишь в случае инвестиций в управление загрязнением или очистку. Приводимый ниже анализ уделяет основное внимание прежней системе, поскольку пока отсутствует информация о функционировании обновленной системы. Принципы и проблемы обеих систем аналогичны. 1.3. Принципы расчета ставок платежей Программа платежей включает почти 300 базовых ставок для воздушных загрязнителей и почти 150 базовых ставок для водных загрязнителей. Ставки охватывают широкий диапазон: например, плата за воздушное загрязнение равна 0,7 рублей за тонну гексана и 6600000 рублей за тонну двуокиси теллура (см. табл. I). Причина столь широкого диапазона проста: методы расчета базовых ставок платежей учитывают объем каждого загрязнителя в «эквивалентных тоннах загрязнения» (ЭТЗ). ЭТЗ равна объему загрязнителя в метрических тоннах, деленному на ставку МДК. Ставки МДК., по предположению, отражают относительный риск человеческому здоровью, создаваемый загрязнителем Естественно, что они характеризовались высокой степенью разброса по различным веществам; этот разброс автоматически отражался в ЭТЗ и, следовательно, в ставках платежей за загрязнение. Метод расчета платежей также основан на предварительно оцененном объеме необходимых денежных поступлений. Этот объем централизованно устанавливается па уровне, рассматриваемом как «допустимый» для предприятий и в то же время достаточный для образования экологических фондов. Соответствующие оценки удается получить лишь очень приблизительными. Строгие правила о том, как распределить

Таблица I. Ставки платежей на выбросы, установленные в России в 1991 году (руб./т) Загрязняющие вещества

Для выбросов в пределах нормы

Для сверхнорма тивных выбросов

N0* S0 2 С02 Пыль (с кремниевой компонентой > 20%) MN

90,75 66,00 1,09

434,50 316,00 5,21

33,00 44,00

158,00 235,00

финансовое бремя для охраны окружающей среды по федеральному бюджету, внебюджетным экологическим фондам (национальным, региональным и муниципальным) и предприятиям-загрязнителям, разработаны не были. Центральные власти, ответственные за определение платежей за загрязнение, не имеют данных о предельных затратах на снижение выбросов, экономическом ущербе от загрязнения и другой информации, необходимой по крайней мере для грубых оценок платежей, которые были бы достаточно высоки для стимулирования снижения выбросов. Помимо сложности, точные централизованные расчеты платежей частично обесценены делегированием местным властям широких полномочий по корректировке централизованно рекомендованных ставок платежей и правил их осуществления. Хотя эта ситуация оставляет большое пространство для неопределенности, предварительные результаты Предоставления свободы на местном уровне, по-видимому, в целом положительны. Высокий темп инфляции обесценит поступления от платежей за загрязнение, рассчитанных на единицу загрязнения. Исходные ставки платежей были увеличены на 500 процентов в течение второй половины 1992 года для коррекции последствий инфляции; однако даже эти увеличения не обеспечили полной компенсации инфляции. 1.4. Управление Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ (Минприрода) и его территориальные органы разработали и осуществили программу платежей за загрязнение с участием кабинета министров, Министерства экономики, Министерства финансов. Государственной нал о говой службы, Государственного банка и Комитета по гидрометеорологии И мониторингу окружающей среды, которое стало независимым агентством в 1992 году. Ответственность Минприроды включала разработку Положений о порядке осуществления расходов, проверке правильности Назначения и уплаты платежей и о мерах принуждения.

Полный штат Минприроды составляет примерно 22 500 человек. Среди них 650 служащих в центральном Министерстве и 15000 в территориальных органах (комитетах и инспекциях). На сегодня структура министерства включает четыре основных отдела, специализирующихся на различных инструментах охраны окружающей среды. Отделы осуществляют надзор за платежами за загрязнение, платежами за природные ресурсы, экобизнесом, рыночным развитием экологических услуг и финансов и управлением природными ресурсами и охраной окружающей среды. Почти 90 региональных органов (обычно известных как комитеты по экологии и природным ресурсам) представляют отчеты центральному министерству в Москве, преимущественно через Отдел координации деятельности региональных органов. Председатель комитета назначается министерством и утверждается местными властями. Размер персонала обычно варьируется от 200 до 400 человек, причем значительная его часть работает в экологических комитетах городов и сельских районов. На республиканском уровне имеется двадцать региональных органов (называемых «министерствами»), шесть на краевом уровне, девять на уровне района, пять на уровне области и два на уровне городов для Москвы и Санкт-Петербурга. Региональные органы являются основными компонентами российской структуры экологического менеджмента. Как правило, они включают следующие отделы: экономические инструменты управления окружающей средой и природными ресурсами, экологические наблюдения, экологическая инспекция и учет природных ресурсов. Некоторые органы сформировали межрегиональные инспекционные группы и предприняли шаги к межреспубликанской и межобластной кооперации. Распределение ролей между федеральными, территориальными и местными органами управления в части управления системой платежей состоит в следующем (см. схему I). Правительство РФ устанавливает порядок определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия. Минприроды РФ по согласованию с Минэкономики и Минфином РФ утверждает базовые нормативы платежей и коэффициенты к ним. По представлению этих органов правительство РФ утверждает также значения предельно допустимых размеров платежей, дифференцированных с учетом экономических особенностей отдельных отраслей народного хозяйства. Минприроды, Минфин, Государственная налоговая служба РФ с участием Госбанка РФ утверждают нормативные документы, определяющие механизм перечисления природопользователями платежей за загрязнение, а также порядок направления собираемых сумм в доход

1. Территориальная организационная структура управления охраной окружающей среды в Российской Федерации СХЕМА

республиканского бюджета РФ 8 ) и во внебюджетные экологические фонды. Территориальные органы исполнительной власти имеют право, с участием и по согласованию соответствующих органов Минприроды РФ, дифференцировать и корректировать базовые нормативы платежей и коэффициентов к ним, снижать размеры платежей и освобождать от нее отдельных природопользователей, прежде всего находящихся на бюджетном финансировании. В реальной действительности территориальные органы управления обладают весьма широкими возможностями перераспределения «бремени» платежей между природопользователями, тем более, что сама база установления этих платежей (ущерб окружающей среде или его разновидности, затраты на осуществление природоохранных мероприятий в их возможных разновидностях, оценки готовности населения, общественных групп, хозяйственных структур и т. п. платить за улучшение 8)

На содержание аппарата Минприроды и его честных органов

состояния окружающей среды или нести потери от ее ухудшения) в действующем законодательстве не отрегулированы. 1.5. Распределение платежей Девяносто процентов всех собираемых платежей за загрязнение распределяется в сеть внебюджетных экологических фондов. Другие десять процентов идут в федеральный бюджет для поддержки Минприроды и его территориальных органов. Средства, полученные в виде платежей за загрязнение, аккумулируются на счетах экологических фондов субъектов федерации, включая города Москву и Санкт-Петербург. 10% этих средств подлежит перечислению в федеральный экологический фонд, 30% — оставляется на счетах экологических фондов субъектов федерации и 60% зачисляется на счета местных (городских, районных) экологических фондов. Перечисление в территориальные экологические фонды средств, вносимых в виде платы за загрязнение, должно производиться ежеквартально не позднее 23 числа месяца, следующего за отчетным кварталом. П о истечении установленных сроков списание со счета загрязнителя должно производится в безакцептном (бесспорном) порядке на основе распоряжения взыскателя, представляемого на бланке платежного требования. Это требование направляется взыскателем непосредственно в банк, где ведется счет плательщика. Платежное поручение должно направляться плательщиком в банк независимо от наличия свободных денежных средств на его счете. В случае неплатежеспособности плательщика суммы платежей перечисляются банком в экологические фонды по мере поступления средств на счет плательщика. Государственные органы охраны природы, санэпидемнадзора и органы исполнительной власти обязаны в тех случаях, когда платежи за загрязнение среды сверх предельно допустимых нормативов равны или превышают размер прибыли, остающейся в распоряжении природ©пользователя, ставить перед органами исполнительной власти вопрос о приостановке или прекращении деятельности соответствующего предприятия. Фактическое положение дел с взиманием платежей сильно отличается от вышеописанной официально установленной процедуры. За последние годы, как уже отмечалось, хроническими неплательщиками по взаимным обязательствам стало едва ли не большинство предприятий В массовом порядке нарушаются и денежные обязательства предприятий по взносам налоговых платежей и, конечно же, платежей за загрязнение окружающей среды. Цепочка «неплатежеспособность — банкротство плательщика», без которой невозможно функционирование рыночного механизма, по существу, не действует, ибо случаи банкротства остаются

Циничными, несмотря на наличие соответствующих формальных процедур, установленных нормативными актами президента и правительства. Считается, что непосредственной причиной такой ситуации является ^вдержка с принятием Закона о банкротстве Верховным Советом России. Как бы то ни было, пока что никто не решается переступить Черту, после которой станут неизбежными массовое банкротство и массовая безработица. Именно в эти проблемы в конечном счете упирается Нерешительность и половинчатость мер по приданию неотвратимости Платежам за загрязнение. Контроль за поступлением платежей в экологические фонды должцы осуществлять соответствующие комитеты по экологии и природным •ресурсам (они ведут учет плательщиков и сумм поступающих платежей), Получать от плательщиков сведения и расчеты по установленным фондам, осуществлять проверку полноты внесения причитающихся средств, Достоверности представленных сведений. Реально говорить о сколькоэцИбудь серьезном контроле в данном случае не приходится. В территориальных органах охраны природы группы и подразделения по регулированию и учету платежей только начинают формироваться. Их численность, В зависимости от «мощности» соответствующего органа (она зависит от Масштабов интенсивности хозяйственного развития данной территории), Обычно колеблется от 2—3 до 10—12 человек (в крупнейших индустриальных центрах). Техническая оснащенность и квалификация работников Этих подразделений, мягко выражаясь, оставляет желать лучшего.

2. Экологические фонды + Использование средств, собираемых в виде платежей за загрязнение, регулируется «примерным положением об экологических фонда на территории Российской Федерации», утвержденным министром в, И. Даниловым-Данильяном. В соответствии с этим документом (введен в действие в июне 1992 г.) средства экологических фондов на территории РФ должны использоваться, наряду с другими источниками финансирования, на: — осуществление мероприятий регионального и межрегионального характера по оздоровлению окружающей природной среды, населения; — разработку и реализацию республиканских, краевых, областных Н локальных (районных, городских) программ и мер по охране окружающей природной среды и воспроизводству природных ресурсов; — проведение научных исследований и проектных работ в области охраны окружающей природной среды, оценки природных ресурсов, совершенствования экономического механизма природопользования, создания безотходных технологий, природоохранных видов техники и оборудования, других областях, ориентированных на решение экологических проблем;

— внедрение экологически чистых технологий и оказание финан совой поддержки предприятиям, научным, проектным организациям и отдельным гражданам, осуществляющим такое внедрение; — предоставление кредитов и субсидий предприятиям, осуществля ющим строительство, техническое перевооружение, реконструкцию и ка питальный ремонт объектов природоохранительного назначения; — участие в создании и совершенствовании автоматизированных си стем мониторинга окружающей природной среды и технических средст! для них; — строительство очистных сооружений и других природоохрани тельных объектов, в том числе на долевое участие в таком строительстве. — поддержку развития заповедников, заказников, национальных парков и сохранения памятников природы; — экономическое стимулирование развития рынка экологически), услуг и новых форм хозяйствования, ориентированных на бережно! и эффективное использование природных богатств; — участие в финансировании работ по ведению кадастров природ ных ресурсов; — разработку эколого-экономической, нормативно-методическор и инструктивной документации по организации управления природо пользованием; — осуществление хозяйственной деятельности в целях приумноже ния средств фондов; — осуществление международного сотрудничества, включая при влечение иностранных специалистов и организаций для проведения кон сультаций, экспертиз и других работ; — выплату компенсационных сумм гражданам на возмещение вре да, причиненного здоровью загрязнением и иными неблагоприятными воздействиями на окружающую природную среду; — содействие в развитии экологического воспитания и образования — премирование производственных коллективов, сотрудников при родоохранительных органов и граждан, добившихся существенных ре зультатов в природоохранительной деятельности, финансирование со циальных программ органов охраны природы, содержание дирекциг фондов; — формирование Федерального экологического фонда РФ (в со ответствии с Законом РСФСР «Об охране окружающей природной cpt ды»); — участие в развитии материально-технической базы местных ганов охраны природы (строительство производственно-лабораторны зданий, приобретение и аренда транспортных средств, приборов, обор\ дования, вычислительной техники, реагентов, материалов и т.п.);

— иные цели, связанные с охраной окружающей природной среды, ре противоречащие действующему законодательству. В соответствии с утвержденной сметой расходов средства из экологических фондов на территории РФ направляются предприятиями Организациям под конкретные природоохранительные мероприятия на основании договоров, заключаемых с соответствующим региональным комитетом или дирекцией фонда. Запрещается расходование средств экологических фондов на территории РФ на цели, не связанные с природоохранительной и ресурсосберегающей деятельностью. Ответственность за выделение средств не по Назначению несут республиканские в составе РФ, краевые, областные К окружные органы Министерства экологии и природных ресурсов РФ и дирекции соответствующих фондов, а ответственность за использование Средств, направленных на предприятия, несут сами предприятия. Неиспользованные в отчетном году средства экологических фондов ца территории Российской Федерации переходят на следующий год, изъятию не подлежат и расходуются на цели, предусмотренные настоящим положением. В соответствии с Законом об охране окружающей среды кабинет определяет, как сформировать и распределить средства Федерального Внебюджетного экологического фонда. Фонд был сформирован в июне |992 года. Решения в соответствии с утвержденными правительством оценками расходов сделаны национальным советом (отличным от совета центрального министерства). Аналогичные советы существуют на региональном и местном уровнях. Региональные власти осуществляют надзор за соответствующими фондами посредством экологических комитетов или советов, если последние независимы от комитетов.

3. Организационные структуры На вершине организационной структуры находится Верховный Совет России, который определяет законодательную основу для экологической политики и принимает национальные программы. Верховный Совет Действует в соответствии с международными конвенциями и другими соглашениями по уровням загрязнения. Как выборный орган, он подвержен влиянию не только экспертов из правительства, но и общественны* организаций, таких как «Экология и мир». Существует советник президента по окружающей среде и общественному здоровью, который является членом администрации президента Персонал советника подготавливает проекты отдельных президентских Указов по вопросам окружающей среды. Федеральное правительство ответственно за осуществление программ, установленных законодательством, и наблюдает за тем, чтобы они

выполнялись в соответствии с законом. Федеральное правительство, кроме того, чрезвычайно занято вопросами промышленного производства и принятия решений, поэтому имеется координация между многими министрами, связанными с промышленностью. Федеральное правительство также определяет порядок разработки и принятия экологических стандартов, включая уровни выбросов, сбросов, производства и размещения опасных отходов. В этой области правительство ограничено международными конвенциями и соглашениями, но получает также опыт и выгоды от международной кооперации. Среди отдельных министерств наиболее важным является Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов. Конкретные лица, принимающие решения, находятся здесь. Министерство устанавливает стандарты, правила и положения для охраны окружающей среды и издает разрешения для назначения ставок платежей и объемов размещаемых отходов. Федеральный экологический фонд учрежден в июне 1992 года. Хотя административный персонал фонда тесно сотрудничает с Минприродой, фонд в определенной степени независим от лиц, принимающих решение и распределяющих поступления. Следующим уровнем организации являются субъекты федерации: республики (которые совмещают в своем экологическом регулировании различные экологические, культурные и административные элементы), края, области и округа. Вместе они образуют региональный уровень управления. Ниже регионального уровня находятся местные экологиче ские комитеты, которые существуют как часть автономных республик, регионов, областей, больших и малых городов. Эти субъекты издают разрешения на использование природных ресурсов местным предприятиям и принимают решения, касающиеся ставок платежей за природные ресурсы и уровни платежей за загрязнение. Комитеты не выбираются, а назначаются местной властью. Их работа направляется центральным министерством, а также, в некоторых случаях, — внешними институтами. На них также оказывают влияние местные экологические группы, особенно в вопросе о размещении промышленных предприятий. Местные экологические комитеты осуществляют четыре основных вида деятельности. Во-первых, они осуществляют обратную связь с ми нистерством по результатам проводимых экспериментов. Во-вторых они управляют системой платежей за загрязнение на местном уровне В-третьих, они пополняют местные фонды и управляют ими с целые охраны окружающей среды. Деньги и фонд поступают, главным обра зом. от платежей предприятий за загрязнение. 60°? поступлений иде в местные фонды. 30% — в республику/область, а 10% — в федеральный фонд. В-четвертых, местные экологические комитеты являются основными в деле экологического регулирования деятельности всех типов

предприятий. Они проводят работу с местными предприятиями для определения подходящих уровней платежей, а также остаточного загрязнения. Закон предоставляет местным комитетам власть осуществлять судебное преследование предприятий, нарушающих экологические правила. Последняя группа организаций, вовлеченных в экологический законодательный и регулировочный процесс в России, — это сами предприятия. Они ответственны за выплату и перечисление платежей за загрязнение и использование природных ресурсов, как они определены в их разрешениях и как это установлено министерством и местными властями. Их платежи являются источником местных и федеральных экологических фондов. Они также ответственны за осуществление изменений в производстве с целью снижения уровня загрязнения и, следовательно, платежей. Закон позволяет им расходовать внутренние фонды на охрану окружающей среды, которые они могут, имея местное разрешение, получить от регулирующих агентств. Предприятия также ищут другие способы оказать влияние на законодательные и управляющие процессы, включая поддержку родственных по интересам политических партий. Российская система отличается от американской модели во многих отношениях. Одно из наиболее поразительных отличий — отсутствие организованных групп экологического давления на всех уровнях принятия решений и действий. В настоящее время имеется организованное влияние на очень высоком уровне (Верховный Совет) и время от времени влияние по отдельным вопросам, обычно по размещению предприятий, на местном уровне. На сегодня отсутствие организованного экологического влияния компенсируется проэкологической позицией почти всех местных правительств и комитетов. Думается, что в ходе эволюции системы некоторые местные власти отойдут от своей проэкологической позиции и для формального функционирования системы потребуются группы экологического интереса. Другое отличие — высокая степень автономии, которую имеют местные комитеты при установлении ставок платежей, при сборе платежей и расходовании фондов. Хотя до сих пор финансировалось лишь незначительное число проектов, по существу нет системы централизованного надзора за расходованием местных экологических фондов. Иерархический характер российской промышленной структуры означает, что многие предприятия принадлежат российским министерствам и управляются Ими. На министерском \ровне проводятся переговоры для определения Уровня платежей за загрязнение и др\ги\ вопросов для большой части Российской промышленности. Наконец, правительством осуществляется очень слабый мониторинг уровней загрязнения. От предприятии требуется сообщать о своих

уровнях загрязнения, который они имели в течение многих лет. Правительство просматривает представленные данные и определяет, необходима ли инспекция. Предприятие может инспектироваться часто или редко. Как и в случае любых систем самоотчетности, существует вероятность того, что некоторые предприятия занижают свои уровни загрязнения. На сегодня власти обнаружили несколько сотен нарушений и приняли по ним меры, причем многие наказаны.

4. Экологические последствия промышленного роста Программа платежей за загрязнение является важной частью экологического законодательства в России. Все источники загрязнения — во всех средах, стационарные и мобильные — затронуты им. Ни одна отрасль промышленности не осталась без внимания, включая военные предприятия, хотя предприятия могут быть освобождены от платежей. Программа разрабатывалась и проверялась в течение ряда лет. Закон об охране окружающей среды является частью огромных усилий по созданию основ экологического законодательства и регулирования в России. Например, существует отдельное законодательство относительно штрафов за неправильное использование воды, земли и древесины. Крайне высокие штрафы, которые могут превышать сумму прибыли предприятия, отражают экологический ущерб. Новый закон об охране окружающей среды лучше смотрится в более широком контексте. Для понимания действующих программ экологического законодательства и регулирования следует рассмотреть семь важных характеристик экономической и экологической ситуации в сегодняшней России. Первой янляется экономический кризис страны. Хотя в западной прессе много говорилось на эту тему, федеральный бюджет испытывает существенный дефицит. Большинство поступлений направляется на государственные предприятия, производство на которых резко падает. Вторым моментом является то, что народное хозяйство остается монополистическим по своему характеру. Имеется лишь один основной поставщик большинства промышленных товаров. Это не позволяет регулирующим органам налагать строгие санкции на предприятия, производство которых важно для других отраслей. В-третьих, серьезность проблемы со здоровьем людей во многих российских регионах не выдерживает сравнения с ситуацией в развитых странах. На мировой шкале средней продолжительности жизни Россия занимает 51-е место, и экологические факторы (в основном загрязнение атмосферы), по некоторым оценкам, ответственны за это на 20-30% Экологические условия в урбанизированных районах и промышленных районах ужасные, в некоторых случаях стандарты здравоохранения

превышены в десятки и сотни раз. В прошлом году 84 города превысили экологические стандарты в десять раз. Из-за плачевного состояния муниципальных и промышленных систем очистки почти в половине трубопроводов питьевая вода опасна для здоровья. Последние исследования демонстрируют высокий уровень наиболее опасных загрязняющих веществ: диоксин, бензопирен. В-четвертых, более половины всех промышленных предприятий не имеют удовлетворительного оборудования по очистке отходов. В прежние времена промышленность не регулировала выбросы и сбросы загрязняющих веществ, размещение опасных отходов. На многих предприятиях даже не проводились мероприятия по повышению эффективности затрат, что могло бы, например, привести к ограничению использования энергии и снижению вредных выбросов. В-пятых, небольшой российский сектор экологических товаров и услуг, безмятежно существовавший в течение 20 лет, теперь начинает расти. Отсутствуют устройства по контролю загрязнения, а также измерительные приборы. При отсутствии местного производства импортная продукция из Западной Европы, Северной Америки и Азии находится за пределами финансовых возможностей фактически всех российских предприятий. Шестой момент распространяет предыдущие два на сферу регулирования. Страна страдает от низкого качества и нерегулярности измерений и отбора проб промышленных выбросов, сбросов и твердых отходов. Правительственные замеры осуществляются от одного раза в год до одного раза в пять или восемь лет. Отсутствует не только высококачественное оборудование для тестирования, но и стандарты проведения выборок и измерений. Промышленные страны, включая Восточную Европу, учредили протоколы измерений, которые позволяют экологическим отраслям разработать международно признанную измерительную продукцию. Россия отстала в этом отношении. Сравнение данных и затрат возможно тогда, когда существуют соглашения по методам измерений и стандартам выборки. Наконец, российское экологическое законодательство и регулирование не столь широко, как в других промышленных странах. Конечно, этого следовало ожидать, учитывая, что национальная независимость была обретена лишь недавно. Экономический кризис замедлил прогресс по всему фронту природоохранного движения в России Активисты зеленого движения действуют не столь решительно, соизмеряя экономические потери с экологическими выгодами; действующие экологические законы внедряются не столь энергично; правительственные ресурсы распределяются для решения острых внутренних и международных проблем. Слабая экономика

в комбинации с отсутствием стандартов измерения и отбора и отсутствием местной промышленности, которая производила бы экологическое оборудование, ограничивают внедрение экологичных технологий. Особенно это наблюдается в области водоочистки. Отсутствие общепризнанных стандартов измерения и отбора в комбинации с монополистическим характером экономики ограничивает выбор мер экологического регулирования. Без приемлемых стандартов труднее доказать происходящие нарушения. Отсутствие возможности приобретения оборудования по контролю за загрязнением и недостаточно разработанное экологическое законодательство и регулирование ограничивают плодотворность проводимых в последнее время экспериментов по платежам за выбросы. Поскольку программа не является более экспериментальной, а принята официально для всей страны в марте 1992 года, на ней могут отрицательно сказаться законодательные неопределенности.

5. Некоторые особенности осуществления 5.1. Региональные эксперименты С 1988 по 1991 год было проведено несколько экспериментов для проверки применимости платежей как дополнения к используемым для контроля загрязнения административным методам. Эти эксперименты, проводимые на уровне края, области и города, предпринимались с целью: 1. Отработать методологию установления и взимания плат; 2. Стимулировать промышленность для выполнения ею мероприятий по борьбе с загрязнениями; 3. Определить платежи конкретно по сбросам, выбросам и ущербам от загрязнения; 4. Дифференцировать платы для одного и того же загрязнения на основе экологического различия между регионами; 5. Добиться соответствия между прежним советским и теперешним российским законодательством, причем выбрав наиболее простой вариант. Для достижения этих целей в 1991 году была создана рабочая группа специалистов из Российской Федерации. В ее обязанности входило суммировать результаты экспериментов и рекомендовать более строгую систему плат в России. В рабочую группу входили члены комитетов по охране окружающей среды из Волгограда. Ленинграда, Кемерово, Костромы и Саратовской области, Красноярского края и Москвы. Эксперименты основывались на ранее выполненной работе в Ульяновске, Запорожье и Кемерово по оценке ущерба от водного загрязнения, отразившейся в отчете «О введении временных норм платежей за загрязнение

Таблица 2. Утвержденные ставки платежей за загрязнение воздушного бассейна* Загрязняющие вещества

Пермь Рязань Ульяновск

Окись серы 24,0 1,20 СО 14,10 NP Гидрокарбонат 12,00 Серная кислота 12,00 Сероводород 24,00 Аммиак 6,00 Кремниевая пыль ( ^ 50%) Металлическая пыль Азотная кислота Растворенные вещества

56,60 5,10 141,50 122,50 141,50

44,00 5,00 128,00 20,00 399,00

Днепропетровск

401,30 18,20 749,80 23,00 839,90 999,70

146,00 283,00 249,00 9,10

21,00

* Источник: «Экономический эксперимент по развитию экономических механизмов природопользования», Госкомприрода (1991), с. 22. окружающей среды и о процедуре формирования и использования Резервного фонда охраны природы». В табл. 2 показан широкий диапазон уровней платежей для аналогичных загрязнителей по регионам. Например, в случае окиси углерода платежи колеблются от 1,2 рублей за тонну в Перми до 401,3 рублей за тонну в Днепропетровске. В Днепропетровске — наиболее высокие уровни платежей и в то же время — наименьшее количество контролируемых веществ. Программа аналогична методу, разработанному группой экономистов Агентства по охране окружающей среды (ЭПА) США в 1981-1983 годах, когда интегрированный подход с рассмотрением нескольких сред для регулирования токсических веществ привел к созданию основанной на понятии риска системы ранжирования экологических проблем на географической основе. Персонал ЭПА предпринял (но не смог реализовать на практике) исследование по установлению платежей на основе тенденций загрязнения для городов и районов. Советские экологи-экономисты думали установить шкалу платежей на основе ущерба здоровью и окружающей среде и потерь экономической Продуктивности. Размер платежа конкретного предприятия зависел бы от его собственных выбросов, а также от региональных характеристик, таких как ассимилирующая способность экосистем. Вначале общей целью было собрать достаточно денег, чтобы снизить экологический ущерб

в Советском Союзе. Когда размер ущерба был осознан, цель стала скромнее. В настоящее время пополнение фондов производится с учетом расчетных затрат на осуществление конкретных проектов контроля загрязнения и ликвидации ущерба. Платежи размещаются в экологических фондах и затем направляются на различные цели, такие как покупка оборудования для контроля загрязнения, экологический мониторинг и другие экологически полезные виды деятельности. Таким образом, регулирование «убивает сразу двух зайцев». Оно: 1) способствует осуществлению экологического оздоровления, принуждая предприятия более экономно расходовать ресурсы, и 2) создает фонды, которые можно использовать для экологических целей. Вследствие институциональной ориентации в планировании и аналитической базы, ориентированной на централизованный сбор данных и управление, использование системы платежей как инструмента контроля загрязнения имело смысл для многих советских экономистов. После нескольких лет исследований, взаимодействий с западными экономистами и практиками и работы с экологическими группами в бывшем Советском Союзе было опробовано несколько экологических программ, основанных на платежах. Эти эксперименты были оценены как успешные, и 9 января 1991 года российское правительство приняло постановление № 13 о системе платежей. До января 1991 года не было законодательной основы для системы платежей и все эксперименты выполнялись посредством административных указаний или местных законов. Прежний Закон о предприятии позволял природоохранительным органам собирать платежи с промышленных предприятий, но он не определял, каким образом это делать. 5.2. Эксперимент в Костромской области В 1989-1990 годах в Костромской области был проведен эксперимент по использованию платежей. По словам Юрия Протасова из Комитета по охране природы Костромской области, эксперимент оказался успешной проверкой системы платежей в законодательном, научном, экономическом и техническом аспектах. Хотя в год собиралось и направлялось на проведение мероприятий по контролю загрязнения от пяти до шести миллионов рублей (эта сумма представляет собой лишь матую часть необходимых капиталовложений в контроль загрязнения), но эти средства направлялись на конкретные мероприятия по охране окружающей среды, что представляло собой важный шаг в использовании экономических инструментов. Перед проведением костромского эксперимента потребовалось проведение трех шагов:

1. Была создана база данных по загрязнению; 2. Каждой фирме был назначен так называемый «титул», который служил своего рода экологическим «паспортом», содержащим информацию о ее выбросах, сбросах и количестве твердых отходов; 3. Был заключен контракт с ресурсопользователем (фирмой), в котором оговаривалось, что он будет платить за выбросы, сбросы или размещение отходов в пределах определенных уровней и что он будет платить более высокие суммы, если эти уровни превышены. Заметим, что контракт, который назывался разрешением, был официальным документом, допускавшим выброс определенного объема загрязняющих веществ. В 1990 году 1090 предприятий приняли участие в этих экспериментах. Они выплатили 6,1 миллиона рублей, из которых 30% были отданы местным советам, а 70% — специальным фондам охраны окружающей среды. Из 4,3 миллионов рублей, переданных фонду, 4 миллиона было истрачено на строительство очистных сооружений, проведение научных исследований и приобретение приборов и оборудования. Эксперимент был проведен широко, но энергетические проблемы помешали Костромаэнерго и Костромалеспром принять в нем участие. Система платежей имела две компоненты: (1) платежи за специальные загрязняющие вещества без превышения максимальных допустимых пределов и (2) более высокие платежи за выбросы сверх допустимых пределов. Таким образом, система характеризовалась как платежами пользователя, так и штрафами. Эксперимент заключался в образовании фонда охраны природы И использовании его комитетами по экологии и природным ресурсам. Этим комитетам рекомендовалось координировать свою работу с региональными экономическими комитетами. Конечно же, кадровые вопросы и вопросы координации видны и они требуют многопрофильной подготовки персонала, способного взаимодействовать с множеством посредников. Программы обучения персонала не были созданы, хотя программа платежей за загрязнения продолжалась более двух лет. 5.3. Эксперимент в Нижнем Новгороде В нижегородском эксперименте было три цели: 1. Улучшение экологической ситуации в регионе с серьезными экологическим проблемами, 2. Определение методов и системы платежей; 3. Обеспечение утверждения и использования экономических механизмов в регионах самоуправления.

Как и в других экспериментах, расходование поступлений от пла тежей находилось в руках местных властей. В табл. 3 показано, ка» Нижегородский комитет по экологии и природным ресурсам распределял эти средства. Фонды охраны окружающей среды использовались для разработка технологии мониторинга и контроля (18,4%), экологических исследований (15,7%), исследований по переработке промышленных отходов (8,3%). Также средства были направлены в резервные фонды. Заметим что организация эксперимента находилась в руках местных исполнитель ных властей и Госкомприроды. Были опробованы три метода платежей: — первая версия предписывала промышленности платить то, что требуется для достижения заданного уровня качества окружающей среды; — вторая версия требовала от промышленности платить за экономический ущерб от загрязнения; — третья версия относилась к водному загрязнению и требовала от промышленности платежей, основанных на объеме воды, необходимом для разбавления стоков до достижения заданных санитарных норм. Дополнительные платежи были установлены за ошибки по режиму загрязнения и административные нарушения, такие как работа без разрешения на выбросы, ненадежные отчеты и опоздание с отчетностью. Эти платежи зависели от выбросов. Нижегородский эксперимент уделял особое внимание водному загрязнению и контролю за твердыми отходами, упомянутым нормам, загрязняющим веществам и районам и описанию методов расчета платежей. Стандарты для воздушного загрязнения рассчитывались с использованием трех методов: риск, суммарные выбросы на площади и характер отдельных вредных веществ. В результате этих трех и других региональных экспериментов российский Совет Министров принял Постановление № 13 от 9 января 1991 года, в котором определил систему платежей, необходимых для размещения отходов и для выбросов вредных веществ. Постановление охватывало воздушные, водные, мобильные источники выбросов и другие отходы. Штрафы варьировались в зависимости от типов загрязнения и местности, а не просто от объема выбросов. 5.4. Исследования в Московском регионе 14 апреля 1990 года Московский исполком издат законодательное предложение, озаглавленное «Об эксперименте по введению экономического механизма для управления окружающей средой в Москве» (№840). В нем обсуждатся демонстрационный проект по платежам за выбросы в Москве. Из-за больших политических и экономических изменений в последующие месяцы, включая реорганизацию московской

Таблица 3. Тенденции в использовании фондов для охраны природы*. Нижний Новгород Использование Предварительные исследования по разработке новых технологий для охраны природы и создания системы автоматического мониторинга Междисциплинарное исследование по охране природы формирование государственных предприятий, занимающихся промышленными отходами на местной территории Создание государственного фонда охраны природы Создание службы охраны здоровья от болезней вследствие загрязнения среды Поощрения и стимулы для промышленных предприятий, не контролируемых Госкомприродой. Над ними будет осуществляться прямой контроль по охране природы и рациональному использованию природных ресурсов Предварительная работа по оценке факторов, влияющих на окружающую среду, и по экологическим аспектам экономических проектов, осуществляемых на территории Резервы Строительство, конверсия, реконструкция, капитальные затраты и ремонт, связанные с охраной окружающей среды в регионе Финансирование природоохранных мероприятий на предприятиях ИТОГО

%

18,40 15,70 8,30 4,15 5,50

3,70

4,50 16,60 4,50 0,92 100,00%

'Источник: «Экономический эксперимент по разработке экономических механизмов природопользования», Госкомприрода (1991), с. 47-48. структуры управления, упразднение районных Советов народных депутатов и учреждение префектур, правительство города не смогло принять предложение под названием «О введении экономического механизма в управление окружающей средой» (№221) раньше 3 декабря 1991 года. Фактически демонстрационный проект действовал с 1990 по 1991 год, несмотря на отсутствие его формального утверждения правительством Москвы. Первый этап эксперимента начался с оценки экономического ущерба от загрязнения. За эту величину была принята сумма примерно в 3 миллиарда рублей, тогда как суммарная прибыль предприятий Московского региона составляла примерно 40 миллиардов рублей. Эти цифры явились основой для расчета платежей за загрязнение, но число проблем возрастало.

Первой проблемой был отказ руководителей промышленности при нять сам принцип налогообложения их прибыли с целью улучшение окружающей среды. Кроме того, когда начался эксперимент, не бы ло законодательной основы для принуждения предприятий к платежам Далее, стимулирующий механизм по платежам плохо работал, посколь ку у предприятий было мало альтернатив (экологичные продукты t экологические услуги), которые предприятия могли бы использоват, для снижения выбросов. Наконец, значительный экономический спа„ в этот период поставил многие предприятия на грань закрытия, чтгрозило увеличением безработицы и обострением социальных проблем Из-за этих причин власти неохотно вводили платежи. Короче говоря момент для введения новых платежей за загрязнение был как нельзз плох. Основным институтом, ответственным за проведение экологичес ких решений в Москве, был Московский комитет по окружающей среде В начале эксперимента этот комитет принял временные инструкции дл расчета и сбора платежей за загрязнение для Московского экологически го фонда и для экологического аудирования московских фирм. Комите также принял новые правила, касающиеся экологических разрешений Члены комитета посетили другие города, которые использовали эколо гические платежи, включая Кемерово, Санкт-Петербург, Сумы, Иркутс и Кострому, чтобы учесть их опыт. Комитет также начал проводш кампанию по информированию общественности, в рамках которой со стоялось более 50 лекций и семинаров по введению экспериментально» программы, и начал давать в местные газеты информацию о фирмах грубо нарушающих экологические законы. В то же время в отделе муниципальных услуг был образован сп< циальный экологический отдел. Он издавал распоряжения относительн платежей за сброс сточных вод. Эти распоряжения дали немедленны эффект, снизив общее загрязнение от промышленных предприятий npi мерно на 3 900 тонн и объем сточных вод с высоким содержание тяжелых металлов — на 166,5 тонн. Оценки размеров платежей и процедура их сбора продолжают ост; ваться под контролем группы финансово-экономической инспекци Московского комитета по охране окружающей среды. Эта группа со бирает и осуществляет аудиторскую проверку данных по выбросам расчетам платежей. Так, на 1 января 1992 года от предприятий был получено 1092 расчета платежей. 961 из них был обработан комитетом учтен в специальном показателе. Эта обработка требуется законом, и вл сти выполняют регулярные аудиторские проверки, чтобы удостоверитьс в том, что уровни платежей за загрязнение официально зафиксировать и платежи осуществляются. Нарушители наказываются.

Как система платежей за выбросы, так и экологические фонды были образованы для разрешения специфических экологических проблем в различных секторах, включая очистку муниципальных отходов, снижение загрязнения от автотранспорта, переработку опасных отходов, использование пестицидов и землеустройство. Фонд был поделен на ряд Меньших фондов в соответствии с направлениями инвестирования. Среди этих фондов были: Московская система распределения и очистки воды, Автомобильная инспекция Москвы, Экологическая научная и деловая ассоциация, Московский метеорологический комитет. В 1991 году Московский экологический фонд получил 11 171600 рублей. Участие в программе платежей быстро разрасталось, как свидетельствовал растущий баланс фонда. В дополнение к обычным платежам финансовые инспекции экологического комитета предъявляли особые претензии предприятиям, выбрасывающим сильно загрязняющие вещества. Эти претензии рассматривались в судах, арбитражных судах и общественными обвинителями. В 1991 году было выдвинуто 95 претензий. Несмотря на рост поступлений в фонд, определенные факторы ограничивали собираемую сумму денег. Экологический комитет установил максимальный уровень платежей, взимаемых с одного предприятия, на уровне семи процентов от прибьии. Были освобождены от платежей государственные предприятия, а также многие строительные фирмы. Фирмы городских служб, включая Московские электростанции, не участвовали в системе платежей, а самый большой работодатель в районе — производственное объединение ЗИЛ — был освобожден от участия в программе. Уровень платежей фирм городских служб и ЗИЛа оценивался примерно в 10 миллионов рублей, что позволило бы почти удвоить поступления в Экологический фонд в 1991 году. Было достигнуто соглашение об инвестировании трех миллионов рублей в экологические проекты. Процесс принятия решений по распределению денег проходил при участии представителей Экологического комитета и Московского правительства, против чего возражал Московский городской совет. Но по закону городской совет не имел права голоса в этом вопросе, поскольку фонд, как часть Российского экологического фонда, не зависит от Совета. В настоящее время средства распределяются в соответствии с решением № 840 Московского исполнительного комитета В 1991 году средства фонда расходовались на ряд проектов, в том числе: — на проведение международной конференции по твердым отходам (совместно с Российским министерством охраны окружающей среды и природных ресурсов);

— на развитие городского парка (совместно с Московским городским советом и его президиумом); — на экологическую оценку двух промышленных районов Москвы; — на поддержку персонала Московского комитета по охране природы (менее двух процентов от фонда); — на приобретение офисного оборудования и оборудования для автоматизации расчетов, планирования и анализа деятельности предприятий. На 1 января 1992 года 3,7 миллиона рублей было распределено и 7,2 миллиона рублей оставалось в фонде. Вследствие инфляции оставшаяся сумма значительно сократилась в реальном выражении, но на нее еще можно было приобрести значительное количество ресурсов. В настоящее время прилагаются усилия, направленные на то, чтобы переложить влияние инфляции на уровень платежей и гарантировать тем самым твердый баланс фонда. Неудивительно, что большая часть фонда была истрачена на организацию и институциональное устройство в течение первых семи кварталов. Эта тенденция могла бы продолжаться и далее с постепенным смещением акцента на финансирование проектов охраны среды. Последнее, однако, не означает, что не предпринималось осязаемых усилий по охране природы. Поскольку закон об охране окружающей среды позволяет предприятиям предпринимать действия по реализации природоохранных программ вместо того, чтобы платить в фонд, многие фирмы могут выбрать свои собственные решения и финансировать свои собственные природоохранные проекты. С публикацией в 1992 году федерального закона об охране окружающей среды предприятия, которые ранее избегали платежей, увидели, что избегать их стало труднее. Когда российская экономика снова начнет расти, будет еще меньше способов избежать платежей. Московский фонд сильно разрастается. Кооперация, которая была продемонстрирована между Московским экологическим фондом и другими правительственными группами, оценивается с положительным знаком, поскольку многие экологические проекты большого масштаба (такие как современные муниципальные очистные сооружения) никто из них не может осуществить в одиночку и нужны совместные усилия различных организаций. Ощутимая угроза судебного преследования весьма важна для московской программы экологического регулирования. Расследование нарушений и преследование правонарушителей говорит о том, что эксперимент содержал по крайней мере минимальное законодательное принуждение; принятие последних федеральных законодательных актов должно еще более повысить вероятность угрозы судебного преследования.

5.5. Национальная программа Фактическая практика сбора платежей сильно отличается от официальной процедуры. В последние годы большинство предприятий хронически не выполняют взаимные обязательства. Большое их число перестало платить основные налоги на прибыль и имущество, а также платежи за загрязнение. Цепь неплатежеспособности и банкротств, обычная в рыночной экономике, не существует в России: случаев банкротства очень мало, несмотря на соответствующие президентские и правительственные указы. Неспособность собрать налоги является основной причиной, по которой фактические поступления в экологические фонды не вышли на Плановый уровень. Общие поступления за 1992 год оценивались в середане года на уровне 6—7 миллиардов рублей. В соответствии с официальными правительственными оценками было собрано фактически лишь 2,5—3,0 миллиарда рублей, включая почти 200 миллионов, полученных Федеральным экологическим фондом. Таким образом, в 1992 году объем поступлений от налога на загрязнение не превышал половины ожидаемого объема, даже с учетом 500-процентного увеличения ставок платежей между сентябрем и декабрем, чтобы противостоять инфляции. Из всего объема налогов, собранных с предприятий и организаций в России, платежи за загрязнение составили менее 0,2%. Поступления от экологических фондов в 1992 году были даже меньше, чем расходы на охрану окружающей среды и централизованные инвестиции в России пять лет назад. В 1988 году суммарные расходы России составили около 7,0 миллиардов рублей, или около 1,3% ВНП, по сравнению с 2% в Соединенных Штатах. Инфляция 1992 года оказалась на уровне 1000% по сравнению с 1988 годом. Даже с учетом, что экологические фонды — не единственный источник обеспечения деятельности по охране окружающей среды, острая нехватка финансовых ресурсов очевидна. Размер поступлений от программы платежей 1991 года оценивался на уровне 4,6 миллиарда рублей; однако было собрано лишь 2,5 миллиарда, из которых 1,0 миллиард был израсходован предприятиями на экологические цели. Региональные и местные власти играли важную Роль в этом сокращении. Используя права, делегированные им федеральным уровнем, они модифицировали платежи предприятий, в основном Уменьшив их. По мнению специалистов, два фактора ответственны за неудачу в сборе платежей (кроме отсрочки во введении закона о банкротстве). Во-первых, правила по сбору платежей не являются строгими; они позволяют региональным властям сократить расчетные платежи. Это выглядит так, как будто было достигнуто соглашение между предприятиями-загрязнителями и региональными властями. Власти рассматривают

финансовое положение предприятия и предпочитают не усугублять про блемы, собирая платежи полностью, и таким образом реализуют CBOS право корректировать платежи. Во-вторых, используются и другие способы снижения платежей, такие как вычитание из них инвестиций предприятия в контроль загрязнения или других затрат. Что касается расходования поступлений, то Закон об охране окружающей среды и другие положения оставляют большую свободу в распределении фондов. В соответствии с Государственным отчетом по экологической ситуации в Российской Федерации в 1991 году, поступления в экологические фонды были распределены следующим образом: 86,3% — на поддержку исследований и проектирование низкоотходных и ресурсосберегающих технологий и оборудования; 3,6% — на строительство и содержание охраняемых территорий, заповедников и национальных парков; 3,6% — на выявление экологического влияния и проведение экологических наблюдений; 2,7% — на образование и просвещение: 1,3% — на разработку экологических стандартов; 0,8% — на систему экологической информации; 0,8% — на восстановление, воспроизводство и охрану природных ресурсов, которым нанесен вред экономической деятельностью; 0,8% — на международное сотрудничество; 0,1% — на участие в разработке республиканской комплексной программы охраны окружающей среды. Из разговоров с официальными лицами следует, что они не определяют критерии для совершенствования платежей. Такие факторы, как экономическая оценка и оценка на основе риска, по видимому, не учитываются систематически.

6. Мониторинг Отличительной чертой российской системы платежей является то. что она осуществляется, хотя не существует надлежащей системы мониторинга. Отсутствие оборудования и персонала для мониторинга — важнейшие проблемы. Природоохранные подразделения предприятий, цен тральные заводские лаборатории (ЦЗЛ), в число обязанностей которых входят контроль за выбросами вредностей по массе и физико-химическому составу, как правило, не имеют минимально необходимых приборов оборудования для надежного слежения за выбросами. В еще большей мере это относится к органам местного природоохранного контроля. Ситуация еще более ухудшается из-за того, что российская программа налагает платежи на большое число загрязняющих веществ. В масштабе страны можно осуществить мониторинг лишь по нескольким широко известныг видам загрязнителей, выбрасываемых в существенных количествах. В большинстве случаев значение величины выбросов определя ется не по данным соответствующих измерений, а по расчетам т. н материальных балансов предприятия-загрязнителя, где выбросы оцениваются практически всецело по характеристикам материально-сырьевых

И топливно-энергетических потоков с весьма условным и зачастую произвольным учетом практических режимных параметров технологических Процессов как основного производства, так и газопылеулавливающих и водоочистных объектов. Проблема состоит в том, что технологии как производства, так и контроля загрязнения выбираются теми, кто и проводит расчеты загрязнения. Но их расчеты практически никогда не отвечают реальности, а проверки проводятся редко, причина тому — нехватка персонала. В 1991 — 1992 годах проведение таких проверок было обязанностью территориальных подразделений Минприроды. В конце 1992 года Комитет по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды стал независим от Минприроды. В общем, действующая система мониторинга может быть описана как смесь самоотчетности с периодическими проверками. Хотя отсутствие оборудования и персонала для мониторинга широко обсуждается, лишь недавно было привлечено внимание к недостатку финансовых ресурсов предприятий для модернизации оборудования И обучения персонала для осуществления мониторинга.

7. Аудирование и принуждение Региональные комитеты по экологии и природным ресурсам ответственны за аудирование расходования экологических фондов. Комитеты ведут список плательщиков и список собираемых денег, получают информацию о расчетах платежей от плательщиков, проверяют правильность информации и полноту уплаты. Каждые шесть месяцев менеджеры экологических фондов сообщают в Минприроду о распределении поступлений на их счетах. Региональные и местные экологические комитеты выполняют аудирование, чтобы гарантировать использование экологических фондов по назначению. В настоящее время формируются институциональные структуры для аудирования сбора платежей и расходования фондов. В территориальных подразделениях Минприроды численность персонала для аудирования обычно варьируется от 2—3 до 10—12 человек в основных промышленных районах. В связи с тем, что нет достаточно квалифицированного персонала для выполнения таких обязанностей, для улучшения ситуации были предприняты некоторые шаги для интегрирования деятельности экологических комитетов и налоговой инспекции Министерства финансов. Системы принуждения в сфере экономической ответственности в России исторически гораздо менее развиты, чем в США. «Мир юристов и судебных разбирательств», который представляет собой постоянную угрозу и источник поддержки для американских бизнесменов, играет скромную роль в российском секторе бизнеса. На вопросах ответственности специализируется мало юристов, и многие россияне связывают

принуждение с уголовной ответственностью. Суды имеют дело с правами собственности и вопросами ответственности в основном в случаях развода и не готовы встретить поток «корпоративных» дел, обычный для рыночной экономики. Что касается платежей за загрязнение, общее отсутствие «возможности принуждения» усугубляется упомянутыми выше специфическими проблемами. Среди них: (а) неопределенности и противоречия в законодательстве и регулировании по процедурам сбора платежей; (б) зачаточное состояние службы инспекции платежей; (в) отсутствие надлежащей системы мониторинга и баз данных. Отсутствие оборудования для мониторинга и надлежащим образом организованных баз данных является одной из причин того, что даже в случаях экологических нарушений, когда применение закона ясно, существуют большие препятствия в идентификации и наказании нарушителя.

8. Обучение персонала Штатные сотрудники Минприроды в целом хорошо обучен: более 95 процентов имеют высшее образование. Хотя министерский персонал силен в научной области, ему недостает умения в законодательной области и в сфере экономического и политического анализа. На территориальном уровне средний образовательный уровень персонала и его квалификация гораздо менее впечатляющи. Обучение персонала организовано недостаточно. В 1991—1992 годах 590 работников Минприроды по всей стране посещали курсы повышения квалификации и 20 работников в Москве прошли компьютерную подготовку. Тем не менее, министерство не имеет собственной программы обучения. Отсутствие хорошо обученного персонала в комитетах экологической инспекции и на предприятиях является серьезным недостатком программы платежей. Для улучшения ситуации отдел платежей за загрязнение министерства и некоторые региональные органы (относительно большие и лучше обученные) подготавливают и выпускают инструкции для «пользователей программы платежей». Эти инструкции, как и ожидалось, не объясняют идеи программы платежей и не анализируют практических проблем ее реализации. Однако даже эти «несовершенные» материалы редко доходят до пользователей на предприятиях: они остаются преимущественно в руках инспекторских служб. Персонал, который работает по программе платежей, получает некоторую подготовку на семинарах и встречах по экономическим инструментам экологического менеджмента, организуемых в Москве или регионах Существуют несколько коротких вузовских курсов, которые также дают небольшую подготовку по вопросам платежей за загрязнение. Эта подготовка не уделяет систематического внимания практическим вопросам.

Она в общем доступна небольшой части персонала охраны окружающей среды и финансовых служб предприятий.

9. Система надзора и критерии оценки Система надзора находится в стадии становления. Отдел платежей за загрязнение и центральное министерство формально ответственны за сбор и анализ информации по выполнению программы и принятию рекомендаций по ее дальнейшему развитию. Однако нет конкретных процедур и критериев для оценки программы. Социально-психологические и институциональные аспекты введения программы и ее осуществления, такие как реакция промышленности, движения зеленых, местных властей и других групп, имеющих отношение к проблеме, достижение консенсуса среди этих групп, вопросы обучения персонала, не изучались, и соответствующие методы не были разработаны. Из бесед нам удалось выяснить, что официальные критерии оценки основаны на двух основных целях программы платежей за загрязнение: — предоставить экономические стимулы предприятиям-загрязнителям с тем, чтобы они взяли на себя затраты по снижению выбросов; — собрать финансовые ресурсы, необходимые для субсидирования региональных мероприятий по охране окружающей среды (муниципальные сооружения по очистке сточных вод, размещение твердых отходов и их обезвреживание, системы экологического мониторинга и т.д.). Между этими двумя целями имеется определенное противоречие для полного достижения каждой их них, очевидно, необходимы различные системы платежей. Основное различие между целями предоставления стимулов и сбора поступлений и их несовместимость указаны в рекомендациях ЕС по применению экономических инструментов для проведения экологической политики: если платежи по охране окружающей среды все же достигли бы стимулирующего уровня (т.е. приобрели бы экологический характер), то целевое расходование поступлений привело бы к экономически неэффективным решениям, вызвав чрезмерно большие инвестиции и чрезмерно большие затраты в сфере контроля загрязнения. Российская система платежей представляет собой пример странного компромисса между этими двумя целями с довольно нечеткими приоритетами каждой из них. Этот компромисс выглядит особенно странно, если принять во внимание, что стимулирующие платежи предполагается использовать для улучшения качества окружающей среды посредством распределения поступлений В любом случае поступления в российские фонды слишком малы, чтобы на них можно было полагаться при решении серьезных экологических проблем. В 1992 году ставки платежей за загрязнение увеличились на 500% и был издан указ по пересмотру системы платежей в начале 1993 года.

Новая система отличается от ранее действовавшей тем, что в основе платежей за выбросы в пределах МДВ теперь лежат ставки особого рода (минимум среди трех существующих видов) и платежи теперь включаются в текущие затраты. В ранее действовавшей системе все типы платежей (два вместо трех) собирались из прибыли. Изменения системы платежей за загрязнение, очевидно, преследовали цель регулировать распределение затрат на снижение выбросов между производителями и потребителями в необычных условиях переходного периода. Эластичность цен спроса и предложения в условиях реально существующего рынка очень мала, поэтому частичное включение платежей за загрязнение в производственные затраты почти автоматически приводит к соответствующему увеличению цен продукции, переводя таким образом часть затрат на контроль загрязнения у производителей на потребителей. Энергетическая, нефтехимическая и другие загрязняющие отрасли сейчас в России имеют высокую степень монополизации, число производителей невелико, что облегчает такой перевод затрат. Будущие возможности такого регулирующего инструмента для осуществления принципа «загрязнитель платит» зависят от труднопредсказуемых факторов. Возможно, наиболее важные среди них — способность экологического законодательства и регулирующей системы выполнять «принудительные функции» и эффективность общей политики налогообложения. Итак, все корректировки 1992 года имели целью приспособить программу к специфической экономической ситуации в России. Что касается увеличения ставок, то в министерстве считают, что ставки платежей следует индексировать с учетом темпа инфляции.

10. Затраты на реализацию программы В России отсутствует специальная (организационно и финансово обособленная от других видов деятельности) программа реализации системы платежей за загрязнение. Соответствующие расходы включаются в состав сметы затрат на содержание аппарата Минприроды России и его органов на местах, научно-исследовательских организаций в системе Минприроды, а также других ведомств (например, институтов в системе РАН, Миннауки, Минздрава, Минсельхоза и др.). Часть соответствующих работ финансируется на основе договоров между организациями — заказчиками и исполнителями по выполнению определенных целевых заданий (например, обоснование соотношений ставок платежей за конкретные виды загрязнений, различного рода поправочных коэффициентов к ним, обоснование порядка использования средств, собираемых в виде платежей и т.д.). Социально-экологический и административноправовой (институциональный) аспект построения и функционирования

системы платежей (исследование реакции на такую систему со стороны промышленных структур, осуществленных групп, местных органов управления, разработка методов слежения за такой реакцией, обучение персонала, непосредственно занятого внедрением системы платежей, обоснование соответствующих административно-правовых регламентов) до настоящего времени не подвергался, насколько нам известно, серьезному изучению. Следовательно, крайне затруднительно оценить общую сумму затрат, связанных с разработкой и внедрением (функционированием) системы платежей. Указанные затраты финансируются в основном из средств федерального бюджета на содержание центрального и территориальных органов охраны природы (порядка 6,1 млрд. рублей по прогнозу на 1993 г.) и средств, выделяемых на финансирование федеральных и региональных научно-технических программ экологического характера (примерно 10,6 млрд. рублей). По нашей экспертной оценке, доля прямых и косвенных расходов, которые можно отнести на формирование, поддержку и развитие системы платежей, не превышает 5—7% от названных затрат, т.е. стоимость такой системы в 1993 г. составит около 1 млрд. руб. (в ценах на конец 1992 г.), или примерно 1,5 млн. долларов по существующему курсу. (По последнему варианту бюджета России на 1993 г. содержание всех органов государственной власти и управления составляет 465,5 млрд. рублей, в т.ч. содержание министерств и ведомств — 125,5 млрд. рублей, из которых на содержание государственной налоговой службы направляется около 90 млрд. рублей.) Можно сделать вывод, что дополнительное целевое финансирование работы по поддержке и развитию системы платежей за загрязнение из внешних источников (в твердой валюте в размерах, исчисляемых в десятках тысяч долларов), могло бы быть ощутимым вкладом в институциональное обеспечение этой системы для ее российских пользователей, хотя для зарубежных инвесторов эта сумма является достаточно скромной. Эти средства было бы целесообразно израсходовать именно на подготовку рекомендаций по совершенствованию социально-экологического и административно-правового аспектов функционирования системы платежей за загрязнение.

11. Роль и позиция социальных групп После ряда лет игнорирования, официальные лица теперь в целом поддерживают платежи за загрязнение, а также другие экономически!, инструменты. Сотрудники Минприроды, в особенности те, кто работает в экономическом отделе в центральном аппарате и в территориальных подразделениях, рассматривают программу платежей как положительное нововведение; некоторые даже считают ее наиболее эффективным инструментом из тех, которыми располагает министерство. Теперь они

образуют довольно влиятельную группу, которая активно поддерживает дальнейшую разработку экономических стимулов для экологического управления. В то время как аппарат Минприроды выступает за централизованное принятие решений посредством применения экономических инструментов, региональные и местные администрации заинтересованы в большей децентрализации. Некоторые работники местных органов охраны природы свободны от «старых привычек» управления и многого ожидают от новых методов экономического стимулирования в области охраны окружающей среды. Они экспериментируют с рыночными разрешениями на загрязнение. Эти идеи вызывают тревожный, но все возрастающий интерес со стороны прогрессивных, рыночно-ориентированных промышленных руководителей. Роль промышленных кругов (в современных условиях — директорского корпуса) и «зеленых» движений в стимулировании осуществления системы платежей в России трудно идентифицируема. Платежи (как и экономические методы управления вообще) ныне пользуются всеобщей поддержкой. В той мере, в которой среди них существует «тоска по прошлому», директорский корпус и «зеленые» не скрывают своего скепсиса к рыночным методам вообще и к сфере регулирования охраны окружающей среды в особенности. «Прогрессивно» настроенные, пытающиеся «войти в рынок» или хотя бы приспособиться к нему, относятся к программе платежей более благожелательно, но, как правило, подчеркивают сложности с ее внедрением, о которых говорилось выше. Местные предприятия исторически были вертикально интегрированными в отношении принятия решений и управлялись из Москвы могущественными министерствами. В прошлом предприятия полагались на свои центральные министерства, чтобы расчистить путь своей новой промышленной продукции, если приходилось иметь дело с проблемами охраны окружающей среды и другими вопросами. Сегодня когда-то могущественные центральные министерства не могут обеспечить тот же уровень политической и ресурсной поддержки, как прежде, предприятиям, которые им принадлежали. Предприятиям самим приходится иметь дело с местными властями чаше, чем когда бы то ни было в последние десятилетия. В результате многие предприятия оказывают поддержку кандидатам на посты в общественных органах на местном и национальном уровне Тем временем Министерство охраны окружающей среды и природ ных ресурсов «вполне уверено», что новый Закон об охране окружающей среды оказывает влияние на поведение предприятий Персонал докладывает об изменениях в страте1 ии промышленности с целью снижения уровня платежей в районах, где программа действовала от 12 до 18 месяцев

Предприятия также разрабатывают на основе самофинансирования свои собственные проекты по охране окружающей среды. В прежние времена весь экологический бюджет приходил от центральных властей — около двух миллионов рублей в год. Теперь ожидается, что предприятия будут платить примерно ту же сумму по их собственным проектам (с учетом инфляции). Экологическое (или «зеленое») движение не участвует в принятии политических решений в той степени или тем же образом, как в Соединенных Штатах. Существуют «зеленые члены парламента», и общественность пишет письма членам правительства в поддержку экологических решений. Две основные экологические газеты также поднимают эти вопросы. В настоящее время «зеленое» движение слабо по экономическим причинам. Как организованное движение оно не очень многочисленно. «Зеленые» организованы на местном уровне в регионах, где существуют признанные проблемы, такие как Чернобыль и Байкал. Местные группы также оппонируют строительству отдельных заводов. «Зеленые» группы не имеют сложных механизмов финансовой поддержки и в общем они не имеют опыта, позволяющего им вникнуть в детали экологического регулирования. «Зеленые» не участвуют в переговорах по вопросам согласования уровней платежей и фактических платежей. До сих пор это не было существенной слабостью программы платежей за загрязнение, поскольку на местном уровне большинство выборных правительств и экологических комитетов твердо стоят за экологическое улучшение и эффективно представляют точку зрения зеленых. Хотя предпринимаются усилия для улучшения организации и эффективности экологических групп повсюду в России, пока еще нигде система не поднялась до уровня институционализации экологических перспектив, характерного для США. Основным делом «зеленых» является судебное преследование нарушителей и наложение на них штрафов через суд или арбитражный суд Российский Закон об охране окружающей среды содержит возможность компенсации ущерба посредством рассмотрения в суде экологической проблемы. Но регулирующие положения и инструкции в этой области пока еще не утверждены. Это одна из причин того, что экологические судебные дела пока еще редки. Двумя другими причинами являются отсутствие традиции использования судов в решении неуголовных вопросов и отсутствие квалифицированных юристов. Кроме того, суды забиты гражданскими делами Все вовлеченные стороны сходятся на том. что экологическое регулирование и принуждение нуждается в повышении эффективности Средства массовой информации не играют в России столь важной Роли, как в Соединенных Штатах. Сегодня, как нам представляется,

«идеология» платежей за загрязнение, проблемы, связанные с ее внедрением, не пользуются особым вниманием со стороны печати и обще ственности. Опросы общественного мнения свидетельствуют о меньшей заинтересованности в решении экологических проблем, чем в начале перестройки, когда «зеленое» движение достигло своего зенита. Социальная нестабильность, инфляция и общее падение экономики ответственны за этот спад интереса, хотя общественность все еще отводит экологическим проблемам высокое место среди прочих проблем, особенно в регионах экологического бедствия. В общественно-политических изданиях природоохранного направления (прежде всего в двух основных «зеленых» газетах «Зеленый мир» и «Спасение») довольно часто публикуются материалы, пропагандирующие в достаточно общей форме экономические инструменты охраны окружающей среды. Однако практически не публикуются материалы, где раскрывались бы конкретные проблемы внедрения системы платежей, обсуждался конкретный опыт ее функционирования.

12. Результаты программы До сих пор ни одна из стран, применяющих какую-либо программу платежей, не может доказать их непосредственное влияние на снижение загрязнения. Еще менее вероятно получить доказательства этому в стране, где программа платежей за загрязнение вводится во время экономического кризиса. Наибольшую поддержку эта система имеет со стороны работников центрального аппарата Минприроды России. Подчеркиваются следующие основные достоинства системы платежей: 1) она способствует привлечению внимания к природоохранной деятельности предприятий со стороны их руководителей, а также работников коммерческо-финансовых служб предприятий. Последние раньше практически не интересовались природоохранной деятельностью своих предприятий; теперь же ситуация изменилась, поскольку финансовые результаты работы предприятий впервые за последние десятилетия стали для них жизненно важными; 2) поскольку масштабы финансирования природоохранной деятельности из федерального и территориальных бюджетов резко сократились, финансовая «подпитка» из внебюджетных экологических фондов становится критически важной для многих предприятий-загрязнителей; 3) введение платежей за загрязнение повысило значение экологичес ких стандартов и квот. Ранее их фактически игнорировали при принятии решений; 4) имеются свидетельства того, что платежи устанавливаются на достаточно высоком уровне, чтобы влиять на поведение предприятий хотя этот эффект варьируется от региона к региону.

fl

13. Административные проблемы Закон об охране окружающей среды и регулирующие положения по платежам за загрязнение исследовались и вводились на экспериментальной основе и были сформулированы во время перехода от системы административного регулирования к рыночной экономике. При настоящих экономических трудностях в России природоохранное регулирование не ставило перед собой финансовой цели достижения достаточных объемов поступлений для решения всех экологических проблем страны; вместо этого целью было финансировать наиболее важные проекты, такие как строительство водных очистных сооружений и создание систем обезвреживания отходов. Закон оказался достаточно предусмотрительным (за исключением поправок на инфляцию), и система платежей работала к общему удовлетворению центральных и местных властей. Развитие местной промышленности, производящей экологическую продукцию и экологические услуги, остается одной из наиболее важных для Минприроды. Основанная на стимулировании, система платежей за загрязнение предполагает, что платежам существуют легальные альтернативы, такие как установка оборудования для контроля загрязнения или внесение изменений в процесс загрязнения. Сегодня у России нет тех широких' возможностей выбора, которыми обладают западные отрасли промышленности для снижения загрязнения с наибольшей эффективностью по затратам. Западный экологический рынок измеряется миллиардами долларов. В России же только что возникла горстка частных фирм, ориентирующихся на выпуск экологической продукции и оказание экологических услуг. Без альтернатив платежам стимулирующий эффект программы теряется. Преимущественно по этой причине министерство уделяет особое внимание развитию экологического частного сектора в России. Другой причиной является принуждение. В России отсутствуют общепризнанные технологические стандарты для измерения выбросов, сбросов и твердых отходов. Без стандартов трудно вводить строгие ограничения. Минпри рода надеется, что возникнут конкурентные измерительные технологии и что стандарты можно будет вскоре установить, облегчив, таким образом, задачу обнаружения нарушений. Основные проблемы программы платежей следующие: — слабые организационно-технические возможности контроля за Реальными размерами выбросов (сбросов) в окружающую среду; — оборудование и квалификация инспектирующего персонала неадекватна поставленным задачам и вызывает проблемы в определении и наказании экологических нарушителей.;

— отсутствует механизм безусловного взимания платежей даже в тех случаях, когда достоверно (неоспоримо) определены масштабы выбросов. «Кризис неплатежей», охвативший сейчас народное хозяйство, не обошел стороной и платежи за загрязнение. Действующие нормативные документы по взиманию платежей за загрязнение оставляют достаточно широкие возможности для «компромисса» между плательщиком, банковскими учреждениями и контрольно-инспекционными службами (возможность «зачета» собственных природоохранных затрат предприятия-загрязнителя в счет его платежей за загрязнение, отсрочки и льготы по платежам и др.). Наконец, многие предприятия не перечисляют средств в уплату платежей за загрязнение даже в предусмотренном законом безакцизном порядке, за отсутствием средств на расчетном счете предприятия. В результате поступление средств во внебюджетные экологические фонды России в 1992 г. оценивается всего в 2,5-3,0 млрд. руб. (в федеральный фонд — около 0,3 млрд. руб.), что более чем в два раза меньше первоначально планировавшихся размеров: — распределение власти между федеральным и территориальным уровнями четко не определено. Хотя по закону центральное министерство управляет программами, устанавливает базовые ставки платежей и утверждает процедуры для сбора платежей и распределения поступлений, основные решения принимаются на региональном и местном уровнях. Роль Москвы состоит в предоставлении моральной и материальной поддержки. Региональные и местные экологические фонды хотят иметь широкие права, закрепленные в законе, устанавливать ставки платежей и управлять поступлениями в экологические фонды; — отсутствует четкая нормативно-правовая база для регулирования распределения «бремени» природоохранных затрат между предприятиями-загрязнителями и централизованными источниками финансирования (федеральными и территориальными бюджетами, федеральными и территориальными внебюджетными экологическими фондами); — не решены вопросы имущественной ответственности за ущерб окружающей среде, причиненный прошлой деятельностью предприятия, а также за ранее не выявленные ущербы от его текущей деятельности. Острота возникающих при этом проблем будет увеличиваться с развитием процессов приватизации государственных и муниципального предприятий; — недостаточна институциональная поддержка. Министерство не имеет ни плана подготовки персонала, ни плана реализации программы платежей. Опыт и проблемы осуществления программы систематически не изучались, система надзора находится в зачаточном состоянии, а административные затраты на подсчитывались:

— применяемая система платежей излишние усложнена, дифференцирована по сотням наименований загрязнителей, а сами ставки платежей установлены со скрупулезностью (до копеек за тонну), абсолютно не соответствующей реальным возможностям контроля за массой и составом выбросов; — отсутствует механизм защиты платежей за загрязнение от инфляции. Во второй половине 1992 года ставки платежей были повышены в 5 раз с учетом инфляционного фактора, однако защита поступлений по платежам от инфляции несопоставима с аналогичной защитой более «приоритетных» для бюджета налоговых поступлений по НДС и налогу на прибыль, где объем поступлений, установленный в процентах от доходов предприятий, «автоматически индексируется» в меру темпа инфляции.

14. Оценка программы Известно, что ни в одной из стран, применявших в той или иной модификации систему платежей за загрязнение, не удалось надежно доказать прямое влияние такой системы на снижение загрязнения окружающей среды. Тем более мало шансов на такое доказательство в странах, где платежи за загрязнение вводятся в условиях, когда ухудшение экологической ситуации неизбежно в силу общего социально-экономического кризиса. Можно лишь попытаться оценить, способствует ли система «платежи — внебюджетные экологические фонды» смягчению экологического кризиса в сегодняшних условиях России и есть ли будущее у этой системы. В настоящее время недостатки программы гораздо многочисленнее ее положительных сторон. В этих условиях оптимистическая позиция Минприроды тем более замечательна. Оптимистичная позиция Минприроды вполне понятна, если считать, что программа не менее успешна, чем другие меры регулирования, предпринимаемые российским правительством. На самом деле, работники Минприроды и большинство других опрошенных экспертов судили не по прошлому или настоящему опыту, а с точки зрения будущего потенциала. Тем не менее, очень трудно предсказать эффективность программы в будущем. Можно лишь надеяться, что по мере того, как все большее число людей вовлекается в разработку и осуществление экологической политики, становится очевидным, что платежи за загрязнение и другие экономические инструменты экологического регулирования не будут иметь будущего, если не выполнены два важных условия: 1. Подлинная законодательная и экономическая ответственность со стороны фирм и отдельных лиц за последствия их деловой активности и установление строгого регулирования, распределяющего эту ответственность между правительственными службами, частными фирмами и иностранными инвесторами.

2. Экологический мониторинг и принуждение в отношении экологических последствий деловой активности. В предположении, что оба условия выполняются и имеется необходимая информация, было бы полезно организовать среди экспертов анализ российской системы прямого регулирования и экономических инструментов охраны окружающей среды. Такой анализ должен иметь целью: (1) выяснение того, соответствует ли программа экономической теории и достаточно ли велики платежи, чтобы оказывать влияние на поведение фирм и потребителей; (2) определение того, приводит ли распределение поступлений к улучшению качества окружающей среды; и (3) выяснение того, намеревались ли предприятия-загрязнители применять более низкие по затратам схемы для достижения экологических целей, чем те, которые они бы применили, если бы административное регулирование и стандарты играли доминирующую роль.

Благодарность В этом докладе используется информация, почерпнутая из интервью и дискуссий со следующими специалистами: A. Аверченков, заместитель министра, Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ; B. Грошев, сотрудник Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов; О. Кукушкин, сотрудник Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов; А. Шевчук, сотрудник Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов; Б. Иткин, сотрудник Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов; Е. Шопхоев, начальник отдела охраны окружающей среды и природных ресурсов, Министерство экономики Российской Федерации, A. Салина, начальник отдела, Министерство финансов Российской Федерации; C. Васильев, заместитель председателя московского Комитета по окружающей среде и природным ресурсам; B. Поздняков, заместитель председателя тверского Комитета пс окружающей среде и природным ресурсам; Л. Фоменко, заместитель председателя ярославского Комитета по окружающей среде и природным ресурсам; И. Семенихин, генеральный директор Федерального экологического фонда; В. Третьяков, начальник отдела, Комитет Российской Федерации по земельным ресурсам;

А. Игнатьев, директор Института экономики природных ресурсов Я окружающей среды, Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов; О. Балацкий, профессор; А. Бобылев, профессор; А. Голуб, профессор; А. Гусев, профессор; Н. Лукьянчиков, профессор; А. Терехов, профессор. Авторы также использовали результаты всероссийских и региональных встреч и семинаров по экономическим инструментам экологической политики, состоявшихся в 1991-1992 годах в городах Москва, Тверь, Ярославль, Екатеринбург, Волгоград и Саратов.

Налогообложение и окружающая среда в России1 К. Г. Гофман, А. А. Гусев

1. Проблемы и приоритеты окружающей среды Согласно правительственному отчету о состоянии окружающей среды, более 15% территории Российской Федерации общей площадью 2,5 млн. кв. км и с населением около 40 млн. человек характеризуется как зона экологического бедствия [1, с. 75]. Острота «классических» проблем в области окружающей среды и соответствующих проблем охраны человеческого здоровья во многих регионах России не поддается сравнению с существующей обстановкой в государствах — членах ОЭСР. В мировой классификации средней продолжительности жизни Российская Федерация занимает 51-е место; плохие условия окружающей среды (главным образом, загрязнение воздуха) являются основной причиной роста уровня заболеваемости и смертности в стране. В 1992 г. в 84 российских городах (включая Москву, Санкт-Петербург и Екатеринбург) максимальные единичные концентрации традиционных загрязнителей воздуха превысили в 10 и более раз допустимые уровни [1, Приложение, с. 3]. Одна из причин загрязнения окружающей среды в России заключается в том, что потребление энергии на единицу ВВП в республиках бывшего СССР в конце 80-х годов было по крайней мере в два раза выше, чем в странах ОЭСР [2]. Чрезмерное использование энергии, вызванное искусственно сниженными ценами на топливо, и отсутствие стимулов к экономии энергии обусловливают, главным образом, как экономический так и экологический кризисы в России. Кроме того, из-за плачевного состояния коммунальных и промышленных канализационных систем почти 50% питьевой водопроводной воды опасна для здоровья человека [1, с. 52]. Недавно проведенные исследования также показали, что в воде содержатся высокие концентрации опасных веществ, таких как диоксины, бензопирены, полихлорфенилбензолы. Радиоактивное загрязнение огромной части территории России является печальной " Печатается по изданию: Гофман К. Г., Гусев А. А. Налогообложение и окружающая среда в России. Пер. с англ. OECD. Paris. 1994.

реальностью: общая плошадь, зараженная цезием-137 (1 кюри/кв. км Л выше) в результате чернобыльской катастрофы, составила в 1991 г . дочти 55 тыс. кв. км, кроме того, 4 тыс. кв. км было заражено в районе Восточного Урала в результате выпадения радиоактивных осадков J0-40 лет тому назад [1, с. 32, 33]. Автотранспортные средства зачастую устарели, а качество топлива низкое, и поэтому загрязнение автомобильным транспортом составляет 70—80% общего загрязнения воздуха В крупных городах [1, с. 50, 51], хотя автомобильный парк в России считается относительно небольшим по сравнению с западными странами, Серьезность экологической ситуации в России бесспорна, как и ее главная причина: недавняя тоталитарная плановая система. Переход Л демократии и свободному рынку воспринимается всеми как необходимое условие для решения Россией проблем окружающей среды. Однако 80 время трудного переходного периода в России и особенно в его начальной стадии вопросы экологии не являются первоочередными в списке самых важных приоритетов страны. Изучение общественного мнения показывает относительный спад интереса к проблемам окружающей среды С начала «перестройки». Социальная нестабильность, инфляция, общее Падение экономического благосостояния отодвинули на задний план экологические проблемы, хотя в некоторых экологически неблагоприятных регионах, таких как Московская область, промышленная зона Урала и нефтедобывающие районы Западной Сибири, эти проблемы продолжают занимать важное место в общественной оценке. Подобное положение можно наблюдать в официальных документах. Рабочая программа «Углубление реформ и стабилизация российской экономики», принятая правительством в августе 1993 года, устанавливала положения по преодолению кризиса на период до середины 1994 года. Основными приоритетами являлись контроль над инфляцией и достижение финансовой стабилизации, создание надежных условий для инвестирования и развития производства и деловой деятельности. На последующий период — вторая половина 1994 года и весь 1995 год — программа Предусматривала институциональные реформы и развитие инвестирования. Экономическое оздоровление должно начаться в 1996 году. Вопросы окружающей среды прямо не включены в перечень приоритетов страны. В целом эта программа нацелена на создание основы ДЛЯ будущего восстановления экономики и, следовательно, экологии. Однако первая и самая безотлагательная приоритетная задача — макроэкономическая стабилизация — уже сейчас создает серьезные проблемы Для охраны окружающей среды: вложения в окружающую среду в реальном выражении уже упали как в 1991 году, так и в 1992 году после ежегодного увеличения на протяжении 1975—1990 годов.

Ответственность за экологическую обстановку в настоящее время возлагается на районные и местные власти, за исключением международных обязательств России (например, постепенная ликвидация озоноразрушающих веществ) и участия в восстановлении Территорий, подверженных загрязнению в результате чернобыльской катастрофы, а также некоторых других широкомасштабных экологических проблем. Политика российского правительства в области окружающей среды основана на переходе от обнародованного приоритета экологических проблем и одновременного игнорирования этих проблем (типичная ситуация для «плановых экономик») к попыткам принять второстепенные стабилизирующие решения по ограниченному перечню наиболее безотлагательных проблем при очень бедной финансовой поддержке, выделенной из федерального бюджета. В то же время, предпринимаются некоторые усилия по созданию институциональной базы для восстановления окружающей среды после того, как будет преодолена критическая точка текущего экономического кризиса. Краткосрочные цели этих мероприятий должны обеспечивать: 1) стабильные (хотя и ограниченные) внебюджетные финансовые источники на осуществление мер в области окружающей среды и 2) более благоприятный экономический «климат» для экологически эффективного использования этих источников. Восстановление окружающей среды и устойчивое развитие, основанные как на интеграции административных и экономических механизмов контро ля за окружающей средой, так и на региональном и международном сотрудничестве, можно рассматривать как долгосрочную цель России. Налогообложение в сочетании с другими экономическими механизмами рассматриваются как весьма важные факторы для достижения этих целей.

2. Механизм защиты окружающей среды: налоги за окружающую среду Новый российский закон об охране окружающей среды, принятый в декабре 1991 года [4|, был направлен на создание институциональных рамок для новой системы контроля за окружающей средой в период перехода к рыночной экономике. С точки зрения использования экономических инструментов по литики в области окружающей среды первая главная особенность это»' системы заключается в том. что контроль за окружающей средой осно вывается на системе стандартов качества среды и соответствующих доп\ стимых норм загрязнения: — предельно-допустимые концентрации (ПДК) загрязняющих ве ществ в окружающей среде (воздухе, воде, почве, продуктах питания)

И соответствующие предельно-допустимые выбросы (ПДВ) для каждого конкретного загрязнителя (источника загрязнения) за определенный период времени. Эти виды стандартов и норм основаны на концепции отсутствия вреда здоровью человека от загрязнения окружающей среды (В некоторых случаях принимается также во внимание воздействие на экосистемы); — временно, ориентировочно безопасные уровни воздействия (ОБУВ) и соответствующие временно согласованные выбросы (ВСВ), которые рассматриваются как промежуточные ступени для достижения ПДК и ПДВ и основываются на концепции существующих технических И экономических возможностей (и ограничений). Эти два вида стандартов и норм представляют собой основу для Политики регулирования окружающей среды, которая охватывает официальные требования к технологиям промышленного производства, строительства и транспорта, а также к различным видам коммерческой И некоммерческой деятельности. Система ПДК в 1991 году включала 479 показателей для воздухозаГрязняющих веществ, 2679 показателей для загрязнителей воды (включая ДО50 показателей для водных бассейнов, где производится разведение рыбы) и 109 показателей для веществ, загрязняющих почву. Для 1138 загрязнителей воздуха и 69 загрязнителей почвы приняты показатели ОБУВ Ц, с. 60]. Система ПДВ, необходимая для текущего регулирования охраны окружающей среды, все еще находится в стадии разработки и во Многих случаях заменена показателями ВСВ, иногда основанными на Нечетких принципах технической осуществимости. Многие источники Загрязнения не охвачены показателями даже ВСВ. Второй главной отличительной чертой национальной политики В области окружающей среды является центральная роль Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации. Это министерство и его региональные подразделения несут ответственность за принятие стандартов, норм и требований к окружающей среде, а также за постоянное наблюдение за качеством среды и источниками ее загрязнения. Система всестороннего контроля за качеством окружающей среды развита относительно хорошо, однако возможности наблюдения за источниками загрязнения еще очень ограничены, главным образом, из-за нехватки измерительного оборудования. Третья важная особенность заключается в том, что достижение целен государственной политики в области охраны окружающей среды должно обеспечиваться системой налогообложения за загрязнение экологии и использование природных ресурсов. Хотя закон 1991 года об охране окружающей среды предусматривает участие государственного бюджета наряду с Предприятиями, загрязняющими окружающую среду, в финансировании

капиталовложений на охрану экологии, внебюджетные фонды, созданные за счет поступлений от платежей за загрязнение, несомненно, будут в ближайшем будущем и в среднесрочном плане являться главным источником финансирования охраны окружающей среды. Утверждение платежей за загрязнение окружающей среды и независимых (внебюджетных) фондов, созданных на основе этих платежей, являются, вне всякого сомнения, наиболее важным нововведением в новом законе об охране окружающей среды, которое направлено на преодоление «остаточного» принципа финансирования охраны окружающей среды. Введение этих штрафов в сочетании с налогообложением на добавленную стоимость и использованием природных ресурсов являются главной особенностью новой налоговой системы, принятой в Российской Федерации в начале 1992 года.

3. Новая налоговая система в России Новая российская налоговая система включает федеральные налом< (основной источник доходов федерального бюджета), региональные и местные налоги. Наиболее важными из федеральных налогов являются налоги на добавленную стоимость (НДС), акцизные сборы, налог н. прибыль и личный подоходный налог. Региональные налоги включакг налог на имущество предприятий, промышленные выплаты за расход воды, платежи за лесопользование. Местные налоги включают более 20 различных видов платежей, в том числе земельный налог, потенциаль но обязательные взносы на очистку окружающей среды, а также налог которым облагаются владельцы собак. Кроме того, существует несколько видов взносов во внебюджетные фонды, например фонды социального и пенсионного обеспечения и занятости населения, а также взносы в фонды восстановления экологии и природных ресурсов. Существующая система государственных доходов России находит ся явно в переходной стадии. Проблемы в налоговом законодательстве регулировании и санкциях, а также недостаток современного опыта н&тогообложения, помноженные на хорошо известные общие трудности перехода к рыночной экономике, — в частности, инфляцию, — заставляют рассматривать почти всю информацию о системе налогообложения как довольно ненадежную, противоречивую и требующую проведения частого пересмотра Нельзя пренебрегать соответствующими ограничениями для проведения последующего анализа, а его результаты могут рассмэ триваться только как предварительные, которые подлежат дальнейшем^ изучению По оценкам, в 1992 году общие консолидированные доходы государственного бюджета (сумма федерального, региональных и местны*

бюджетов) составили почти 4 триллиона рублей; доходы на социальное и пенсионное обеспечение и занятость — 1,4 триллиона рублей, доходы других внебюджетных фондов — 600 миллиардов рублей [6, с. 88, 93, 187]. (Все эти оценки основаны на ценах середины 1992 года.) Доля налогов и взносов в ВВП превышает 40%. В целях проведения анализа воздействия на окружающую среду существующие налоги и взносы подразделяются на следующие три основные группы (см табл. 1): — налоги и платежи, введенные для неэкологических целей; — налоги и платежи, введенные частично на цели окружающей среды (включая охрану и восстановление природных ресурсов); — налоги и платежи, введенные в основном на цели охраны окружающей среды. Завершая общий обзор структуры этой новой налоговой системы, полезно отметить важную роль повышения доходов, полученных от поступлений потенциально экологических налогов (группа 1). Роль доходов от получения налогов, введенных частично или специально на экологические цели (группы 2 и 3), относительно мала, но здесь стоит помнить о том, что большинство этих видов налогов практически отсутствовало в бывшей налоговой системе (за исключением чисто символических сборов за использование лесного хозяйства и очень скромных взносов на освоение ресурсов полезных ископаемых). Новая налоговая система направлена в первую очередь на достижение макроэкономической стабилизации, возлагающей очень тяжелое бремя налогообложения на доходы предприятий. К сожалению, из-за высокой доли косвенного налогообложения (НДС, акцизы, платежи в фонд социальной защиты и др.) в новой налоговой системе (до 70% общей суммы налогов и платежей) и высокого уровня монополизации экономики нет никаких признаков общего улучшения ценовой структуры после освобождения цен В странах с рыночной экономикой равномерное обложение налогами на добавленную стоимость позволяет сохранить соотношение цен свободного рынка и избежать искажения потребительского выбора Чрезмерное использование этого финансового механизма в странах с переходной экономикой может способствовать сохранению искусственных соотно шении цен, унаследованных из «плановой» экономики Ести сравнивать с существующим на мировом рынке соотношением цен, то внутрсн ние цены на топливо, энергию и сырье все еще ниже деисгвите !ыюи стоимости, а цены на готовые товары выше Низкий уровень йен на энергоносители и сырье и отсутствие рынков земельных и природных ресурсов неизбежно ведут к искусственно низкому уровню добавленной стоимости в добывающей промышленности и сельском хозяйстве

Т А Б Л И Ц А 1. Российская структура налогообложения: прогнозированные доходы в 1992 году

Налоговые группы

Млрд. руб.

1. Налоги и платежи, введенные на неэкологические цели, но с потенциальным экологическим эффектом. Налог на добавленную стоимость (НДС) Акцизные сборы Налог на прибыль Фонд ценового регулирования Имущественный налог с предприятий Прочие налоги (включая личный подоходный налог)

1870 150 972 160 5 600

Всего

3757

2. Налоги и платежи, введенные частично на охрану окружающей среды. Платежи за право пользования природными ресурсами Отчисления на разведку и эксплуатацию полезных ископаемых Налог на землю Платежи за лесопользование Платежи за промышленный расход воды Всего

101 68 33 14 10 226

3. Экологические платежи за загрязнение.* Загрязнение воздуха Загрязнение воды Размещение отходов

2 4 1

Всего

7

ИТОГО

3990

Источник: 6, с. 137 'Включая превышение основных тарифов во второй половине 1992 года [7, с. 7]. Искаженное соотношение цен между сырьем и готовой продукцией поддерживается высокой долей налога на добавленную стоимость в структуре налогообложения. Негативное воздействие на окружающую среду очевидно: занижение стоимости природных ресурсов приводит к их расточительному использованию и обширному загрязнению окружающей среды.

4. Положения основных налоговых инструментов, касающиеся окружающей среды Поступления от налога на добавленную стоимость (НДС) должны были, как запланировано, обеспечить более 60% всех доходов федерального бюджета и 25% доходов региональных бюджетов. Однако этот вид налогов никогда не использовался в России и первоначальные поступления от НДС были низкими (в первой половине 1992 года они составили только 57% от запланированных) из-за недостаточного опыта налогообложения и всеобщего падения сбыта товаров [8]. В России находит применение унифицированная ставка налогообложения (28% от добавленной стоимости) с освобождением от налога на ограниченный перечень товаров и услуг. В 1993 году она была преобразована в двухступенчатую систему: 20-процентная налоговая ставка на все товары и услуги, за исключением продуктов питания и товаров для детей, на которые была установлена 10-процентная налоговая ставка. Все поступления от акцизных сборов идут в федеральный бюджет, и их доля в поступлениях в федеральный бюджет довольно значительная (10%). Ставки акцизных сборов, которые колеблются от 10 до 80% от продажной стоимости, взимаются с таких товаров, как табачные изделия, деликатесные продукты питания, роскошная одежда, ювелирные изделия, а также автомобили, которые продаются частным лицам, и особенно алкоголь: 90% доходов от акцизных сборов обеспечиваются акцизами на алкогольные напитки. Предполагалось, что налог на прибыль должен обеспечивать около 20% консолидированных бюджетных доходов. Большая часть поступлений (около 60%) от этого налога идет в региональный бюджет. Фактические доходы от налога на прибыль в первой половине 1992 года были намного выше запланированных и существенно превысили поступления от НДС. Основной причиной такого положения явился инфляционный рост доходов (доходы в первой половине 1992 года выросли в 10 раз по сравнению с первой половиной 1991 года, хотя уровень производства упал на 13,5% [8J), однако региональные власти, для которых эти налоги являются важнейшим источником доходов, обеспечили их надлежащий сбор. Служебный опыт налоговой инспекции во взимании этого налога, к тому же, намного лучше, чем во взимании налога на добавленную стоимость. Ставка налога на прибыль была установлена в 1992 году и в большинстве случаев унифицирована и равна 30% (повышена в 1993 году до 32%). Освобождение от подоходного налога было предусмотрено для очень ограниченного списка, включая частичное (30%) исключение из доходов, потраченных на охрану окружающей среды. По предварительным

оценкам, такое исключение дало в 1992 году очень скромные результаты — около 1,5% от доходов подлежащих налогообложению. В существующих экономических условиях предприятия России стараются потратить как можно больше своих доходов на превышение заработной платы в соответствии с темпами инфляции. Стимулы, обеспеченные этим освобождением от налогов, по-видимому, слишком малы, чтобы значительно влиять на инвестиции в окружающую среду Фонд ценового регулирования оплачивает компенсацию нефтегазопроизводящими предприятиями за каждое превышение цен на нефть и газ, превышающее установленный уровень. Эти средства накапливаются в федеральном бюджете для предоставления коммунальным службам компенсации в случае увеличения цен на топливо. Влияние этого фонда на улучшение экологии в настоящее время невелико, но в будущем он будет трансформирован (вместе с другими существующими резервами, выплачиваемыми топливопроизводящими отраслями промышленности) в специальный налог на энергоносители (см. раздел 6 ниже). Налог на имущество предприятий был введен в 1992 году в размере 0,5% от средней ежегодной оценки имущества предприятия, исключая амортизацию. По существующему законодательству объекты, связанные с охраной окружающей среды, освобождены от налогообложения на имущество Роль этой привилегии является в настоящее время чисто символической (приблизительная запланированная чистая прибыль в 1992 году составляет только 50 млн рублей [6, с. 633]) из-за относительно низкой ставки имущественного налога и низкой оценки основных фондов. Основной проблемой при оценке основных фондов является инфляция; переоценка основных фондов во второй половине 1992 года, например, увеличила их стоимость приблизительно в 30 раз по сравнению с предыдущей оценкой [9, с 14]. Если эти оценки будут соответствовать инфляции, рои, налога на имущество и соответствующие стимулы для закупки средств охраны окружающей среды будут более важными В 1993 году максимальная процентная ставка была увеличена до 1,0% от стоимости имущества

5. Налоги, введенные частично на экологические цели Новое российское законодательство по налогообложению и охране окружающей среды обеспечивает нов\ю роль выплат за пользование природными ресурсами, ро 1ь которых в плановой экономике была чисто символической Непосредственными задачами этих механизмов были преодоление традиционно заниженной стоимости природных ресурсов (зачастую нулевая цена) и обеспечение стабильных финансовых резервов для региональных бюджетов, а также для внебюджетных фондов

природных ресурсов. Эти задачи очень близки задачам по охране окружающей среды, поскольку истощение природных ресурсов непосредственно ввязано с общим ухудшением окружающей среды. Роль экономических фщмулов для эффективного использования и защиты природных ресурсов может быть полезной. Новая система налогообложения, принятая в 1992 году, предоставляет важные (хотя и ограниченные) возможности I этом направлении. | Налог на землю взимается на основе дифференцированных тарифов для сельскохозяйственных земель, лесных угодий, сельских угодии $ частном пользовании, городских территорий, а также земель, используемых объектами промышленности, транспорта и обороны. В соответствии ^законом Российской Федерации «О земельных платежах» [10, Статья 2] задачами земельных платежей являются «стимулирование рационального Землепользования и защиты земли, создание справедливых условий для ведения хозяйства на землях с различным качеством почвы, образование специальных денежных фондов для обеспечения изменении инфраструктуры в городах и деревнях». Базовые региональные ставки налога на пахотные земли колеблются ОТ 10 до 184 рублей за гектар и подлежат дальнейшей дифференциации, Осуществляемой региональными властями в соответствии с качеством земли и ее использованием. Налоговые ставки на пастбища и другие |НПЫ сельскохозяйственных земель являются производными от налоговых ставок на пахотные земли. Платежи за городские земли и земли, Используемые для промышленных целей, также основаны на централизованно установленных базовых налоговых ставках, различающихся по юнам и в зависимости от города и его размеров. Для того, чтобы гывать условия инфраструктуры разных типов городских территории, региональным властям рекомендуется использовать специальные коэффициенты. При определении ставок налога рекомендуется также принимать во внимание условия окружающей среды Предусматривается целый Ряд освобождений от налогов Однако никаких специальных налоговых Привилегий не предусмотрено для сокращения использования пестицидов и для принятия других мер по охране окружающей срсды. Земельные Площади, облагаемые налогом, и налоговые ставки, предусмотренные На 1992 год, представлены в табл 2 Земельные площади, облагаемые налогом, охватывают 60% сельскохозяйственных земель России (222 I млн га) Средняя налоговая ставка (50 рублей ja гектар) является явно искусственной цифрой, не связанной с Рыночной сюимостью земли, которая до сих пор еще не определена Из -за отсутствия законного земельного рынка в России'* 'Так

«енежных

н а а ы в д е ч а я < н о р м а т и в н а я ц е н а зем ш» о ц е н о к зем in д л я в ы д а ч и з а к л а д н ы х

инотда испо |ьзуемая и я чроветения и тр>1их це 1еи вычисляется пмем

ТАБЛИЦА

2. Земельное налогообложение в 1992 году

Тип земли Сельскохозяйственные земли Сельскохозяйственные угодья и земли в частном пользовании Городские земли Земли, используемые промышленными, транспортными и оборонными объектами Лесные угодья ИТОГО

Площадь Средняя налоговая Сумма (млн. га) ставка (руб/га) (млн. руб) 134,2

50

6709

11,9 1,3

50 18000

596 24309

7,0

150

1056 331 33000

Источник: [6, с. 162]. Существующий опыт демонстрирует низкую эффективность земельного налогообложения ввиду государственной собственности на землю и отсутствия свободного земельного рынка. Кроме того, роль налога на землю как источника бюджетных доходов очень быстро снижается из- id высоких темпов инфляции (земельные налоговые ставки установлены из расчета на гектар земли). В целом земельный налог, по-видимому, не создает значительных стимулов для более разумного землепользования. Платежи за право пользования природными ресурсами устанавливаются в соответствии с новым законом об охране окружающей среды [4] Их главная цель — получение доходов в виде арендной платы в основном для региональных бюджетов и, в некоторых случаях, для федерального бюджета. По прогнозам на 1992 год, 59 миллиардов рублей, или 60% всех денежных поступлений от этих выплат, будут взиматься с топливодобывающих отраслей промышленности. Установленные средние налоговые ставки составляют 64,5, 135 и 24 рубля за тонну (1000 кубических метров) соответственно за добытый уголь, сырую нефть и природный газ [6, с. 193]. Эти ставки дифференцируются региональными атастями в соответствии с качеством, условиями добычи и транспортировки топлива и сырья. Стоит отметить, что ставки выплат, как правило, устанавливают!, и на количество переработанного (проданного, добытого) топлива, a i на количество полезных ископаемых, использованных в производстви учножения существующей налоговой ставки (но не менее 100 рублей за гектар) на Оценки мерного рынка превышают официальные ставки во много раз

'л Принятый способ налогообложения относительно прост и доступен для ревизии, но он не предусматривает каких-либо стимулов для сокращения щугерь природных богатств (и соответствующего сокращения загрязнения окружающей среды) в процессе их освоения. „ > Отчисления на разведку и эксплуатацию полезных ископаемых обес•йечивают финансовую базу для субсидирования их постоянного освоения. Этот вид выплат существовал при плановой экономике в течение фвюгкх лет, но практически не было связи между субсидиями на деятельность по разведке и освоению и соответствующими поступлениями QT добывающих промышленных предприятий — субсидии, как правило, 1йревышали поступления. Бюджетная система на 1992 год обеспечивает /Строгий баланс между поступлениями и субсидиями. В отличие от других Щйготт за использование природных ресурсов, взносы на деятельность по разведке и освоению взимаются как процентная доля от текущей стоимости соответствующего полезного ископаемого (10% — за сырую нефть Щприродный газ, 5% — за уголь [6, с. 213]). Этот вид взимания взносов ^Обеспечивает увеличение соответствующих доходов в соответствии с ростом инфляции и предохраняет дотационные фонды от обесценивания. 'Около 80% взносов на разведку и освоение природных ресурсов обесцвечиваются нефтегазодобывающими отраслями промышленности, и, соответственно, они получают «львиную» долю государственных субсидий разведку нефтяных и газовых месторождений. Принятый способ взиv Мшия взносов с добывающих промышленных предприятий на субсидии $Ыя изыскательских целей показывает, что эти виды промышленной де^Йггельности обладают высокими государственными приоритетами. Такая ШАстема налогообложения совместима с существующим низким уровнем коммерциализации в нефтегазодобывающей промышленности России, ' Ао должна изменяться в преддверии будущей приватизации в этой сфере «промышленной деятельности. Платежи за лесопользование взимаются с деревообрабатывающих Предприятий помимо налога" на землю. В 1992 году эти сборы основывались на средней налоговой ставке в 59 рублей за кубический метр Древесины, однако ставки этих сборов зависят от качества древесины, экономических и экологических условий в районах лесоповала. Эти налоговые сборы обеспечивают очень скромные доходы на субсидирование Деятельности по восстановлению леса (см. таблицу 1). Учитывая высокую Инфляцию, низкий уровень этого вида налогов мало стимулирует охрану окружающей среды; кроме того, отсутствуют положения, поощряющие Проведение экологически благоприятной деятельности по вырубке леса. Более того, пробелы в существующих правилах налогового регулирования позволяют использовать поступления от этих сборов на нужды • Местных бюджетов [11, с. 14], хотя по существующему законодательству

отчисления от лесного хозяйства должны обеспечивать отдельные выпла ты в местные бюджеты. Подобное отвлечение средств ведет к дальней шему сокращению их использования на цели защиты и восстановления леса. Платежи за промышленный расход воды существуют в Россш с 1982 года. В течение 1992 года их средний тариф увеличился с 2 до 25 копеек за кубометр и должен обеспечить годовой доход в сум ме около 10 миллиардов рублей для финансирования региональных и городских водораспределительных, водоочистных и канализационные объектов Сельскохозяйственные предприятия — основные водополь зователи в России — все еще освобождены ог выплат за потребление воды. Потери воды и ее чрезмерное потребление в сельском хозяйстве значительны и вызывают сложные экологические проблемы во многих регионах России. Выплаты за потребление воды потенциально могут быт. важным механизмом для стимулирования деятельности по рационально му использованию воды, однако существующая система оказывает лини незначительное воздействие. Ее роль в повышении доходов также весьм. мала. Новое налоговое законодательство России предоставляет городски> властям возможности для введения местных налогов. Они могут включат, нажни, идущие на оздоровление окружающей среды, в том числе налои на виды деятельности, наносящие ущерб окружающей среде в приро доохранных зонах, и внесение взносов на очистку окружающей среды однако до сих пор еще нет в наличии информации о фактическо*. внедрении этих налогов. Имеются некоторые признаки того, что налоги, взимаемые на мест ные очистные меры, оказывают неблагоприятное воздействие. Нало! которым облаипотся владельцы собак, введенный в некоторых города для субсидирования мероприятий по очистке территорий, «загрязненны собаками», становится невыносимым в денежном плане для владел:, цев собак с низким личным доходом В результате в настоящее врем можно видеть стаи собак во многих юродах, что явно влечет за собо) экологические и нравственные потери.

6. Налоги за окружающую среду и отчисления за загрязнение окружающей среды В течение 1941-1092 гоюв бьпи приняты три вила натогов saipMJiieiiite в о л \ \ а . ш р я шение воды и у и д и ш е отходов Новая n i t r e s н а ю ю в и за1рязнение окружающей среды имеет стетчюшие осношн черт ы а) Существуем ива вида налогов за загрязнение 1) налоги на до пчетпмыи уровень загрязнения, основанный, как правило, на исходных

показателях ВСВ и очень редко на показателях ПДВ [см. раздел 21 и 2) налоги за загрязнение сверх допустимого уровня. б) Оба вида налогов оплачиваются из доходов источника загрязнения (предприятия), оставшихся после выплат всех других налогов (налоги на доходы, имущество и т.д.). в) Общая сумма налогов за загрязнение, выплачиваемая каждым источником загрязнения, зависит от: — объема загрязняющих выбросов в пределах и сверх допустимого уровня; — ставок выплат (в рублях за тонну или кубометр) загрязняющих веществ и отходов, которые устанавливаются российским Министерство^ охраны окружающей среды и природных ресурсов. Эти основные ставК и являются едиными для всей территории России; — системы коррекционных коэффициентов, направленные на уче т экологической и социально-экономической обстановки в различных рс~ гионах, и соответствующего потенциального убытка от загрязнения • Эти коэффициенты устанавливаются также централизованно (обычИ 0 как максимальные и минимальные величины), но право применять Их остается за региональными (местными) властями; — привилегий и освобождений от уплаты, предоставляемых ко!1" кретному источнику загрязнения региональными (местными) властями «с учетом экологической обстановки, экономических условий и расходе" источника загрязнения на охрану окружающей среды» [12[ 4) региональных систем охраны окружающей среды (городские канализационные сооружения, объекты по удалению и переработке отходов и региональны 6 системы контроля за окружающей средой). г) Все суммы, собранные в качестве налогов за загрязнение, ра с ~ пределяются между федеральным бюджетом (10%) и государственна ми внебюджетными экологическими фондами (90%) Последняя сумМав свою очередь, распределяется между федеральным экологическим фо"~ дом (10%), региональными экологическими фондами (30%) и местныМ и экологическими фондами (60%) д) Платежи за загрязнение не освобождают источники загрязМ 0ния от обязательства «осуществлять мероприятия по охране окружаюш с И среды и компенсировать убытки, понесенные из-за нарушения эколог" ческого законодательства» [4, Статья 6] 11 Вве ЮН ML на IOI о в ja м о в о е > ILKI р о м а ! ми ш о е и м с к о ю р ь и CKOIO за! ря i i M i n t i sari а н п р о в . но на б о t c п о ; ш и н сpciк

i p \ i ML ВИ 1Ы JKO IOI И

41 В б о к с п о м н е м IOKVMCMIL | П | л 1 (jiopsn и р о в к . п п ' п н н е е к о гвко менее
Принятая система платежей за загрязнение ставит две основные цели: — обеспечить экономические стимулы для источников загрязнения для расходов на мероприятия по снижению степени загрязнения; — получить финансовые резервы, необходимые для субсидирования. Обе цели являются, в определенной степени, противоречивыми и явно требуют создания разных налоговых систем. Принятая система есть результат компромисса между этими целями с довольно неопреде ленными приоритетами, представленными каждой из них. Принятая налоговая система включает около 300 основных пока зателей на загрязнители воздуха и почти 150 основных показателей на загрязнители воды с крайне широким диапазоном дифференциации и очень точным (до 1 копейки) определением ставок (например, платежи за загрязнение воздуха гексаном составляют 0,7 рубля за тонну, а оксидом теллура 6,6 млн. рублей за тонну). Эти показатели были определены с использованием каждого уровня ПДК, которые, как полагают, отражают относительную безопасность здоровью человека, созданную соответствующими веществами. Показатели ПДК для разных веществ имеют крайне широкий диапазон различия, и это различие отражено в ставках платежей за загрязнение. Лежащее в основе этого подхода допущение дает возможность для централизованной оценки экологической опасности для здоровья человека от всех загрязняющих веществ в любой обстановке с точностью, ограниченной только имеющимся в наличие числом знаков, стоящих после десятичной запятой. Такая точность выглядит особенно излишней при сравнении с очень ограниченными возможностями контроля за фактическим содержанием выбросов, который может осуществить измерительная аппаратура в России. (Общая сумма поступлений от платежей за загрязнение в рамках принятых правил их оценки централизованно устанавливается на предполагаемом уровне, который считается «приемлемым» для источников загрязнения и в тоже время достаточным для создания финансовых резервов для экологических фондов. Все соответствующие оценки будут непременно неточными.) Все еще не разработаны руководящие принципы распределения финансового бремени контроля за состоянием окружающей среды между государственным бюджетом и экологическими фондами (федеральными, региональными, городскими) и источниками загрязнения. Кроме того, Министерство охраны окружающей среды и другие центральные власти, ответственные за определение налога за загряз иение, не обеспечиваются (и не могут обеспечиваться) информацией о минимально эффективной стоимости мероприятий по снижению сте пени загрязнения, об экономическом убытке, нанесенном загрязнением.

а также другой информацией, которая необходима для, по крайней мере, грубой оценки налогов за загрязнение, служащих для стимулирования. Излишняя сложность, точность или чрезмерная централизованность в определении налогов за загрязнение частично нейтрализуются довольно широкими правами, предоставленными местным властям для корректировки предложенных из центра тарифных ставок и правил их введения. Несмотря на то, что подобное положение оставляет много места для неопределенности и формально законного, хотя и нерационального, принятия решений, предварительные результаты внедрения системы налогов за загрязнение можно считать положительными. Во-первых, результатом этой системы является повышенная заинтересованность предприятий — источников загрязнения и местных властей в инвентарном учете и контроле за источниками загрязнения. Во-вторых, новая система налогов за загрязнение, хотя явно и противоречивая, все еще способствует «интернализации» внешней стоимости убытков от загрязнения. В-третьих, регламентирующая и исполнительная роль региональных и местных властей по охране окружающей среды существенно повысилась из-за финансовых резервов, находящихся в настоящее время в их распоряжении. Эти власти широко используют свои права для уменьшения, в особых случаях, сумм выплат налогов за загрязнение: в результате, тогда как первоначальные поступления были ниже запланированных на один миллиард рублей, непосредственные вклады предприятий на охрану окружающей среды соответственно увеличились [9, там же]. В некоторых регионах увеличение вкладов от источников загрязнения на охрану окружающей среды превысило уменьшение вкладов от центра на те же цели [7, с. 7]. Некоторые местные власти добились важного улучшения местных систем контроля за качеством воды и воздуха, отсутствовавших раньше из-за нехватки финансовых средств. Например, органы по охране окружающей среды в г. Твери (город в центральной России) использовали средства местного экологического фонда для оплаты независимых И надежных служб контроля, предоставленных местными химическими лабораториями. Существующая система платежей за загрязнение, неизбежно крайне несовершенная, обеспечивает, тем не менее, необходимые Условия для совершенствования контроля за окружающей средой и будущего функционирования системы. В то же время очевидны многие пробелы в системе налогов за загрязнение, обусловленные чрезмерной нентрализованностыо этой системы, ее недостаточной совместимостью с настоящими контролирующими и Исполнительными возможностями; во многих случаях предприятия -источники загрязнения просто отказываются выплачивать налоги за загрязнение, обосновывая это своим бедным финансовым положением

или отвергая результаты замеров загрязняющих выбросов, представленных местными властями. Кроме того, высокий рост инфляции обесценивает поступления от налогов за загрязнение. Первоначальные ставки платежей за загрязнение были увеличены в пять раз во второй половине 1992 года с целью нейтрализации инфляции, однако эта мера принесла лишь частичный эффект. Постановление Российской Федерации от 28 августа 1992 года [13| ввело некоторые нововведения в систему налогов за загрязнение окружающей среды. Пересмотренная система включает три вида налогов вместо двух: 1) за загрязнения выбросами в пределах ПДВ; 2) за загрязнения выбросами сверх ПДВ, но в пределах ВСВ; 3) за загрязнения выбросами сверх ВСВ. Первые два вида налогов за загрязнение будут обеспечиваться системой основных тарифных ставок и корректирующими коэффициентами, аналогичными применяемым в существующих механизмах, хотя конкретные основные ставки будут увеличены. Основные тарифные ставки вида 2 будут существенно выше ставок вида 1 для соответствующих веществ, а выплаты по виду 3 будут начисляться путем умножения ставок вида 2 на пять. Эта ставка будет применяться на общие выбросы загрязнения, если предприятие —- источник загрязнения не имеет соответствующей лицензии. Выплаты по виду 1 будут включены в издержки производства, а выплаты по видам 2 и 3 будут оплачиваться из чистого дохода предприятия — источника загрязнения после выплат всех налогов. В то же время, максимальные уровни платежей должны устанавливаться в зависимости от отраслей промышленности. Кроме того, если доходы источника загрязнения после выплаты налогов равны или меньше общих выплат налогов за загрязнение по видам 2 и 3, то промышленная деятельность этого предприятия может быть прекращена (временно или окончательно) по решению соответствующих государственных органов. Российская система платежей за загрязнение ставит цель отрегули ровать распределение стоимости управления загрязнением окружающей среды между производителями и потребителями товаров, изготовленных предприятиями — источниками загрязнения, в уникальных условиях переходного периода. Однако эластичность цен предложения и спроса в настоящих рыночных условиях очень низка, поэтому частичное включение платежей за загрязнение в издержки производства приведет к существенному увеличению себестоимости продукции Рынки энерге тической, нефтехимической и других загрязняющих отраслей промышленности в настоящее время высоко монополизированы производите лями, поэтому бремя налогов за загрязнение можно легко переложить на плечи потребителей. Различающиеся по отраслям промышленности максимальные нормы прибыли предназначены для учета специфических

рыночных и других экономических условий различных отраслей промышленности. Будущая эффективность этой системы для обеспечения Принципа «платит загрязнитель» зависит от многих труднопредсказуемых факторов, включая, что наиболее важно, способность системы экологического законодательства и регулирования следить за исполнением законов, а также эффективность общей политики налогообложения.

7. Обсуждение и оценка текущей политики , Рабочая программа, принятая правительством в 1993 году и озаглавленная «Углубление реформ и стабилизация российской экономики», •включает несколько предложений, касающихся налогообложения и окру(Жающей среды. Наиболее важными из них являются следующие: — введение акцизного налога на природный газ и 30-процентное увеличение акцизных налогов на сырую нефть; м — введение в 1994 году единообразного налога на использование Природных ресурсов, увеличивая тем самым поступления в государственн ы й бюджет от горнодобывающей промышленности; , — включение федерального экологического фонда в федеральный (иоджет в 1994 году, хотя средства фонда будут по-прежнему расходовать,-ся на цели окружающей среды (к счастью, этого не произошло). Кроме того, правительство предложило некоторые изменения в налоговое законодательство в области охраны окружающей среды: j, — освобождение экологических фондов от уплаты НДС; — освобождение от налога на прибыль любых товаров и услуг, финансируемых экологическими фондами; j. — упразднение НДС и налога на прибыль в отношении заповедник е , национальных парков и ботанических садов. , Финансовое положение Российской Федерации остается неясным, 1равно как и перспективы на будущее. Основное внимание правительства сосредоточено на экономических проблемах и макроэкономической стабилизации. В то же время относительно мало внимания уделяется роли «экологической стабилизации» в условиях переходного периода в России. Природные ресурсы — сейчас наиболее важная часть национального богатства России — серьезно недооцениваются. Так как рынки природных ресурсов все еще не созданы, ценовые пропорции не отражают Их дефицитности [14] Одной из самых остро обсуждаемых проблем стал вопрос о предоставлении прав на частную собственность на землю, решение которою очень тесно связано с перспективами развития системы налогообложения и ее воздействием на окружающую среду. Каковы бы ни были Политические приоритеты, прогресс в подведении законной базы под со> ЗДание рыночных отношений в области землепользования и пользования

другими природными ресурсами не будет быстрым; вытекающие из этого последствия для ценовой и налоговой систем должны быть учтены. Не имея надлежащих рынков природных ресурсов, экономика уделяет слишком важное внимание обрабатывающему сектору. Такая макроэкономическая диспропорция вызывает множество негативных послед ствий, разрушительных с точки зрения окружающей среды, в том числе расточительное использование природных ресурсов. «Наилучшим» реше нием было бы всестороннее и быстрое развитие частной собственности и рынков природных ресурсов (безусловно, учитывая недостатки рынка) Однако этот путь будет, по всей вероятности, долгим и трудным; поэтому более активная налоговая политика могла бы стать «вторым наилучшим» вариантом. Необходимо значительно повысить роль прямого налога на природные ресурсы при соответствующем ослаблении роли косвенных налогов и налогов на доходы обрабатывающей промышленности. Макроэкономическое последствие этого перераспределения налоговой системы должно быть нейтральным с фискальной точки зрения, хотя на регио нальном и секторальном уровнях могут возникнуть некоторые сложные проблемы финансов, цен и активов. Для подготовки к такому шагу крайне важное значение будут иметь постоянные научные исследования Вопросы охраны окружающей среды в ходе приватизационного процесса в России являются очень острыми. Одной из основных про блем в области защиты окружающей среды, порожденной переходным периодом, является отсутствие четкого разграничения ответственности между государственной властью (федеральной и региональной) и теми, кто загрязняет окружающую среду, по финансированию мероприятий направленных на ее защиту. Эта проблема существовала до начала при ватизационного процесса, но стала очень острой сейчас, так как темпы приватизации значительно возрастают. Многие предложения по регули рованию процесса приватизации с целью защиты окружающей сред)1 ведут к его замедлению. В то же время не учитываются другие воз можности, по «экологизации» процесса приватизации, основанные на правильном применении налогов, а также других экономических инстру ментов. Международная помощь в этой сфере может иметь огромное значение. В России постоянно возрастает внимание к налогообложению в об ласти окружающей среды и другим экономическим инструментам зашит) i окружающей среды Новая структура Министерства охраны окружак щей среды и природных ресурсов включает несколько экономичесм департаментов, специализирующихся на использовании различных эм номических инструментов в решении вопросов охраны окружающее среды (включая департамент по взиманию платежей за загрязнение сре ды, департамент по платежам за использование природных р е с у р с о в

и департамент по развитию рынка услуг в области окружающей среды). Также можно отметить активизацию деятельности в области научных исследований, а также развитие независимой службы экологической аудиторской проверки. Очевидные недостатки существующей системы налогообложения в области охраны окружающей среды во многих случаях вызваны отсутствием современной методологии налогообложения и практического опыта. Международное сотрудничество, несомненно, поможет уменьшить трудности перехода России к рыночной экономике с обеспечением надежной защиты окружающей среды. В целом, однако, судьба новых экономических механизмов защиты окружающей среды зависит от общего успеха экономических реформ в России. Величайшей опасностью для окружающей среды страны являются не недостатки управления защитой окружающей среды, а общие просчеты переходного периода к рынку.

Литература 1. «Государственный отчет о состоянии окружающей среды в Российской Федерации в 1991 году». Москва, 1992. 2. Энергетическая политика. 1991. Т. 19. № 4 . 3. Деловой мир. 1993. № 153. 4. Закон РСФСР «Об охране окружающей среды и природных богатств» / / Российская газета. 3 марта 1992. 5. Закон «Об основах налоговой системы в Российской Федерации». 6. Полугодовой и годовой прогноз основных показателей социальноэкономического развития Российской Федерации на 1992 год / / Известия. М., 1992. 7. Зеленый мир. 1992. № 37-38. 8. Финансовая газета. 1992. № 36. 9. Коммерсант. 1992. № 38(154). 10. Закон Российской Федерации «О налоговых платежах». 11. Зеленый мир. 1992. № 3 9 - 4 0 . 12. Постановление Совета Министров РСФСР № 13 от 9 января 1991 г. 13. Постановление Правительства Российской Федерации № 6 3 2 от 28 августа 1992 г. 14. Н. П. Федоренко, К. Г. Гофман и др. Экономика: Свобода и солидарность. М.: Наука, 1992. 15. Зеленый мир. 1993. № 12.

Переход к рынку и пути экологизации налоговой системы России 0 К. Г. Гофман

Введение 01 Россия сегодня находится в тисках как экономического, так и экологического кризисов Реален ли одновременный и взаимоувязанный выход из этой ситуации, или же, наоборот, следует отложить экологическое оздоровление страны «до лучших времен», бросив все силы на ее экономическое возрождение' Опыт социально-экономического реформирования двух последних лет показывает, что экологические приоритеты отступают на задний план не только по их «официальному» статусу, но и в общественном сознании Острота экологических проблем усугубляется, несмотря на падение производства в экологически наиболее опасных отраслях, но предостережения экологов остаются «гласом вопиющего в пустыне», — да и до них ли сегодня 9 Может быть, разумнее сначала накормить людей (пусть отравленной пищей и водой), привести в действие механизмы «рыночного процветания», и уж затем «подрегулировать» их в интересах охраны окружающей среды, памятуя популярную в богатых странах формулу «бедность — главный загрязнитель» 9 Проблема эта отнюдь не из числа простых — и не могут быть простыми решения, которые предстоит принять 02 В представленных ниже материалах будет проанализирована аишь часть постааденной проблемы, связанная с распределением прав присвоения доходов от природопользования и концепцией реформирования натоговой системы в России Наша главная задача — показать необходимость и возможность реализации такой стратегии налогообложения. которая позволяет совместить нужды финансовой стабилизации и рыночной тиберализации экономики с требованиями экологического оздоровления Эта стратегия должна базироваться на долгосрочной про грамме экоюгизации наюговои системы, т е ее поэтапной перестройки в следующих основных направлениях " М а т е р и а л пс-'ит 1етси и з а р х и в ) К

Г Гофмана

1994 г

— последовательное повышение роли налогов на использование природно-ресурсного потенциала в совокупных налоговых поступлениях в бюджеты субъектов Федерации и местные бюджеты, — расширение базы природно-ресурсного налогообложения за счет введения налогов на использование ассимиляционного потенциала окруающей среды; — введение экологических налогов акцизного типа на товары и услуги, потребление которых сопряжено с повышенным экологическим риском, — расширение налоговых льгот для предприятий и организаций, осваивающих производство экологически безопасных изделий или применение замкнутых (малоотходных) технологических процессов, а также для физических и юридических лиц и в зонах экологических бедствий и кризисных экологических ситуаций; — ограничение прямого и косвенного субсидирования природоемких и опасных для окружающей среды видов хозяйственной деятельности Экологизация налогообложения может осуществляться без снижения суммарных поступлений в финансовую систему страны, но требует планомерного перераспределения налогового бремени между участниками финансовых отношений с учетом задач экономической стабилизации, социальных, экологических и политических приоритетов общества в условиях переходного периода. 03 В 1989 году группа американских ученых — лауреатов Нобелевской премии по экономике обратилась в конгресс США с письмом в поддержку законопроекта, предусматривавшего формирование рыночных инструментов охраны окружающей природной среды В 1991 году многие из авторов этого письма, к которым присоединились еще около 30 виднейших американских экономистов, подписали обращение к Президенту СССР М С Горбачеву с призывом реформировать налоговую систему страны на основе превращения налогов за природные ресурсы в основной источник доходов государственного бюджета В первом письме речь идет о сравнительно частной проблеме введения платежей за один из видов природопользования — за право загрязнения окружающей среды Во втором — о создании принципиально новой, не существующей нигде в мире, системы налогообложения прав пользования землей и другими видами природных ресурсов Американский конгресс прислушался к доводам американских экономистов, что нашло отражение в принятых в 1990 году Дополнениях к «Закону о чистом воздухе» Что же касается переноса центра тяжести налогообложения на природопользование, то эта идея осталась незамеченной нашими реформаторами, она хотя родилась более 100 лет тому назад, поддерживалась и поддерживается зарубежными и отечественными экономистами самых

различных направлений, а в последние годы, в связи с угрозой глобального экологического кризиса, стала особенно актуальной. Единственный и, видимо, решающий для отечественных реформаторов аргумент против экологизации налоговой системы — до настоящего времени она не осуществляется нигде в мире. Сложившаяся ситуация заслуживает внимательного и непредвзятого анализа.

1. Налоговая система и распределение рентных доходов 1.1. Налоговые системы во всех развитых странах являются мощным рычагом экономической политики государства. Этот рычаг выполняет, как известно, троякую функцию: во-первых, с помощью налогов обеспечивается формирование ресурсов государственного бюджета и других источников централизованного финансирования общественных потребностей; во-вторых, посредством налогообложения решаются те или иные задачи социальной политики в соответствии с принятыми в обществе критериями социально справедливого распределения доходов; наконец, налоги воздействуют на структурные (отраслевые и региональные) пропорции народного хозяйства. В последнем случае налоговая система может быть использована как для поощрения «свободной игры» рыночных сил, т.е. сведения к минимуму государственного вмешательства в распределение доходов между участниками рыночных отношений (т. н. нейтральное налогообложение), так и, наоборот, для форсирования макроструктурной перестройки рыночной экономики при смене социально-экономических приоритетов общественного развития (т. н. стимулирующее налогообложение). 1.2. Любая система налогообложения означает в конечном счете ограничение прав хозяйствующего субъекта (налогоплательщика) на присвоение доходов от его деятельности, т. е. в конечном счете — ограничение прав собственности налогоплательщика, делегирование им прав на распоряжение частью своих доходов органам государственного и местного управления. Противоречивость функций налоговой системы, ее непосредственная связь с распределением прав собственности на ресурсы и доходы хозяйственной деятельности обуславливают сложность и «деликатность» проблем налоговой политики, особенно на этапах коренного реформирования общества, смены типа его социально-экономического развития. В виде различных налогов ныне социализируется, т. е изымается и используется на общегосударственные и региональные нужды, более 1/3 валового внутреннего продукта (ВВП) 24 экономически развитых стран, входящих в Организацию экономического сотрудничества и развития (ОЭСР). Масштабы социализации национального продукта, выражаемые

ТАБЛИЦА

1. Структура налоговых поступлений в

Р Ф

и странах ОЭСР

Структура налоговых поступлений в 91к итогу Страны

Личный подоходный налог

Взносы на соц. страхование

1980 1989 1980 1989 РФ

6*

Великобритания 30

Косвенные налоги

1980 1989

28*

Налог на прибыль

Налоги Совокупные на иму- налоговые поступлещество ния в % и прочие ВВП поступления

1980 1989 1980 1989 22*

38*

1980

6*

1989 40*

27

17

18

29

31

8

12

16

12

35

33

30

34

36

27

26

6

6

3

2

38

38

Франция 13

12

43

44

30

28

5

6

9

10

42

44

Швеция 41

39

26

29

24

24

3

4

6

5

49

56

США

37

36

26

29

17

16

10

9

10

10

30

30

Япония

24

25

29

28

16

13

22

25

9

9

25

31

ФРГ

30

'Оценка поданным проекта бюджетного послания на 1993 г. отношением совокупных налоговых поступлений к величине ВВП в не: которых странах ОЭСР и в Российской Федерации, показаны в табл. 1. В противоположность распространеному мнению, в России доля налоговых поступлений в ВВП существенно не отличается от соответствующих показателей в странах с социально ориентированной рыночной экономикой. Важнейшими видами налогов в странах ОЭСР и Российской Федерации являются личный подоходный налог, взносы на социальное страхование, косвенные налоги (налоги на потребление) и налог на прибыль. На долю перечисленных налогов приходится более 90% всех налоговых поступлений в этих странах Соответственно роль нало гов на движимое и недвижимое имущество, включая землю и другие природные ресурсы, в общей сумме налоговых поступлений весьма скромна 2 '. Как видно из данных табл 1. главное отличие структуры налоговых поступлений в России от структуры, характерной для стран ОЭСР, Н е с к о л ь к о в ы ш е р о т ь н а л о ю в на с о б с т в е н н о с т ь в доходах т е р р и т о р и а л ь н ы х и местных ®К>джетов с т р а н с ф е д е р а т и в н ы м у с т р о й с т в о м Т а к в С Ш А н а ю г и на собственность ^ ^ т а в л я ю т о к о ю 20% п о с т у п л е н и и в б ю д ж е т ы ш т а т о в и ч е с т н ы х о р г а н о в с а м о у п р а в л е н и я

заключается в относительно низкой доле поступлений по личному подоходному налогу и сравнительно высокой — по налогу на прибыль. В целом же налоговая система Российской Федерации в основном копирует характерный для стран с развитой рыночной экономикой стереотип налогообложения, максимально «нейтрального» по отношению к действию рыночных сил и ориентирующегося на сложившийся баланс интересов отдельных слоев общества и социальных приоритетов. Стереотип нейтрального налогообложения предполагает унификацию ставок налогообложения и максимальное ограничение налоговых льгот. Для нейтрального налогообложения характерна ориентация на косвенные налоги и особенно на налог на добавленную стоимость, в минимальной степени «травмирующий» установившиеся пропорции распределения доходов в обществе. В целом нейтральное налогообложение направлено на поддержание сложившейся социально-экономической структуры и общественных приоритетов, а не на их перестройку. 1.3. Легко заметить, что для структуры налоговых поступлении как в странах с развитым рыночным хозяйством, так и в Российской Федерации характерна крайне малая роль налога на землю и другие природные ресурсы в составе совокупных налоговых доходов государства. Само по себе это обстоятельство отнюдь не означает, что основная часть рентных доходов от природопользования в рамках существующих систем налогообложения остается в распоряжении собственников или пользователей природных богатств. Социализация ренты, т.е. ее аккумуляция в государственных и местных бюджетах с помощью налоговой системы, может осуществляться в тех или иных масштабах и без прямого налога на природопользование. Если такой налог отсутствует или незначителен по своим размерам, т. е. использование природных ресурсов осуществляется бесплатно или за символическую плату, то рентные доходы могут изыматься в бюджет через налогообложение доходов са мих природопользователей и покупателей их продукции (прогрессивные налоги на личные доходы и прибыль, акцизы и т.д.). При этом происходит «обезличка» рентных доходов, их перемешивание с другими доходами как в «общем котле» госбюджета, так и в составе доходов налогоплательщиков после уплаты ими налогов. Такой способ социализации ренты удобен и для государства (проще облагать налогом результаты хозяйственной деятельности, а не требуемые для нее ресурсы), и для состоятельных налогоплательщиков, по понятным причинам не заинтересованных в демонстрации рентного происхождения их доходов Поэтому социализация ренты отнюдь не всегда предполагает ее непо средственное изъятие у собственников или пользователей земли в форме платного землепользования. В то же время платное природопользование может существовать при любых формах собственности на природные

богатства, но в качестве необходимого условия предполагает, как мы увидим далее, наличие рынка прав на определенные виды и способы природопользования. Вместе с тем, способ социализации рентных доходов — в виде прямого налога (платы) за природопользование или через налогообложение доходов природопользователей и потребителей их продукции — оказывает определяющее воздействие на экологичность хозяйственных решений налогоплательщиков и в конечном счете — на характер социально-экономического развития общества.

2. Макроэкономические и социально-экологические аспекты природно-ресурсного налогообложения 2.1. Более 100 лет тому назад выдающийся американский экономист И общественный деятель Г. Джордж обратил внимание на особенность налогообложения земли как жестко ограниченного природного ресурса. Предложение такого ресурса неэластично по отношению к налогу (плате) за его использование. Если государство облагает налогом чистую экономическую ренту3* от использования земли, следя при этом, чтобы все наличное количество земли было вовлечено в эксплуатацию, то конкуренция на рынке прав на землепользование вынудит землепользователей смириться с изьятием в казну всей чистой экономической ренты (см. рис. 1). В рамках марксистской терминологии чистая экономическая рента представляет собой дифференциальную ренту I (по качеству и местоположению) с учетом возможности ее возникновения не только На лучших и средних, но и на наихудшей из возделываемых земель (К. Маркс, «Капитал», т. III, гл. 47). В дальнейшем, говоря о земельной (природно-ресурсной) ренте и о земельном (природно-ресурсном) Налогообложении, мы будем иметь в виду (кроме специально оговариваемых случаев) именно чистую экономическую ренту (дифференциальную ренту 1 по качеству и местоположению) и налог на «доэастроечную ценность» земли, т.е. без учета дифренты II, и соответственно — ценности «прочных мелиораций» и недвижимости на данном участке. Государство следит за установлением земельного налога на уровне, обеспечивающем полное (стопроцентное) использование наличного фонда земель. Завышение ставок земельного налога (свыше 100% по отношению к ренте) приведет к недоиспользованию земельного фонда 3) В соответствии с принятой за рубежом экономической терминологией чистая экономическая рента есть доход, обуслоаленный абсолютной ограниченностью (неэластичностью Предложения) земли или иного природного ресурса.

% налогового изъятия земельной ренты 125 100

предложение земли спрос на землю

75 50 25

50

100

% использованной наличной земли

Рис 1 Влияние земельного налога на использование земли и распределение рентных доходов между государством и землепользователями Занижение ставки налога (менее 100% по отношению к ренте) приведет к уменьшению поступлений в бюджет в форме земельного налога и одновременно к росту рентных доходов землепользователей. Для их изъятия потребуется налогообложение труда и капитала. Чем в большей мере доходы государства будут формироваться за счет земельного налога при соответствующем снижении налогообложения труда и капитала, тем сильнее будут экономические стимулы развития производства. Одновременно превращение земельной ренты в основной источник финансирования общественных (государственных) расходов соответствует принципам социальной справедливости, поскольку земля как дар природы является общенациональным достоянием, а не продуктом труда и капитала. Немаловажно и то обстоятельство, что налогообложение земли оставляет гораздо меньше возможностей для уклонения от налогов, чем налогообложение личных доходов и предпринимательской прибыли И, наконец. последний по счету, но не по важности довод в пользу перехода на преимущественное налогообложение природно-ресурсного потенциала Такой переход означал бы усиление экономических стимулов полноты и комплексности использования природных богатств за счет удешевления для предпринимателей природосберегающих вложений труда и капитала относительно стоимости сохраняемых природных ресурсов Значение этого обстоятельства сегодня несоизмеримо возросло по сравнению с эпохой Г. Джорджа

Идеи Г- Джорджа о превращении поступлений по земельному налогу в основной источник финансирования общественных расходов были В свое время поддержаны JI. Толстым, А. Эйнштейном. Их научная ценность признается экономистами самых разных направлений — от А. Маршалла до Дж. Гэлбрэйта. В последние годы, р связи с повсеместным обострением проблемы загрязнения окружающей среды, внимание экономистов во все большей степени сосредотачивается на не принимавшемся до сих пор в расчет Виде природно-ресурсного потенциала — ассимиляционном потенциале окружающей среды, т. е. ее способности обезвреживать (ассимилировать) вредные отходы хозяйственной деятельности. Ассимиляционный потенциал окружающей среды является жестко ограниченным ресурсом в не меньшей степени, чем земля и ее недра. Следовательно, в повестку дня становится налогообложение и этого вида природного ресурса 4 '. 2.2. Почему же земельные налоги, и шире — налоги на природноресурсный потенциал продолжают занимать более чем скромное место В современных налоговых системах? 2.2.1. Многие зарубежные экономисты, и прежде всего, последователи Г. Джорджа, склонны объяснять этот факт прежде всего сопротивлением со стороны земельных собственников и спекулянтов, стремлением политиков избежать нарушения сложившегося баланса социальных интересов, неизбежного при кардинальной реформе налоговой системы. Некоторые отечественные экономисты, также поддерживающие идею Преимущественно рентного налогообложения при переходе к рыночной экономике, объясняют практическое отсутствие такого налогообложения В России некритическим подходом отечественных реформаторов к зарубежному опыту. В этих объяснениях, по всей видимости, есть доля истины. Однако существуют, на наш взгляд, и более глубокие причины, исключающие Возможность единовременного переноса центра тяжести налогообложения на природно-ресурсный потенциал. 2.2 2 Введение высокого налога на использование земли и других Видов природных ресурсов при соответствующем снижении других видов налогообложения явилось бы мерой, «нейтральной» по отношению к интересам бюджета и налогоплательщиков, только при одном условии — если бы все налогоплательщики не отличались друг от друга По природоемкости своей хозяйственной деятельности В действительности же предприятия, в зависимости от их отраслевой принадлежности, применяемых технологий, свойств используемого топлива и сырья отличаются друг от друга в десятки и сотни раз по показателям землеемкости, 4)

Подробнее эта проблема будет рассмотрена ниже (п 2 3)

2. Различия в водопотреблении и экологической нагрузке, создаваемой вредными выбросами в атмосферу и водные источники в расчете на единицу валовой продукции* ТАБЛИЦА

Отрасли

Черная металлургия Цветная металлургия Нефтегазовая Угольная Электроэнергетика Химическая Стройматериалов

Водоемкость Экологическая нагрузка от выбросов по потреблению свежей в атмосферу в водные источники воды 0,10

0,47

0,45

0,07 0,10 0,12 1,0 0,05 0,02

0,45 0,28 0,98 1,00 0,34 0,93

0,05 0,08 0,85 1,00 0,26 0,36

*3а единицу приняты показатели электроэнергетической отрасли. водоемкости, объему вредных выбросов в расчете на стоимостную единицу производимой продукции. Некоторые данные, характеризующие масштабы такой дифференциации в разрезе ряда агрегированных отраслей многоотраслевого баланса СССР, приведены в табл 2. Очевидно, что разрывы в природоемкости при переходе с отраслевого уровня на уровень конкретных предприятийналогоплательщиков многократно возрастут. До тех пор, пока плата за использование природно-ресурсного потенциала мало влияет на экономику предприятий, различия в их природоемкости в основном нивелируются, а налогообложение, особенно в его все более популярной за рубежом форме налога на добавленную стоимость, поддерживает сложившиеся в условиях рынка пропорции распределения национального дохода Ситуация принципиально меняется при переходе к налогообложению природно-ресурсного потенциала Возникающее при этом неравенство налогового бремени, отражающее неравенство в природоемкости хозяйственной деятельности налогоплательщиков, в длительной перспективе, несомненно, будет побуждать к свертыванию природоемких производств или к сокращению их природоемкости Однако одномоментное «шоковое» перенесение центра тяжести налогообложения на природноресурсный потенциал, т е установление единой для всех природопользователей ставки платежей за землю и другие природные ресурсы данного качества и местоположения, неминуемо привело бы к возникновению

огромных диспропорций в изъятии доходов у предприятий с различным уровнем природоемкости 51 . Различия эти, повторим, достигают десятков и сотен раз. Общеизвестно, что сложившаяся структура российской экономики отличается крайне высокой природоемкостью, значительно превышающей природоемкость производства в странах с развитой рыночной экономикой. Но и в этих странах весьма сильна дифференциация в природоемкости различных видов хозяйственной деятельности, обусловленная в конечном счете структурой платежеспособного спроса на конечную продукцию и услуги и господствующими, далекими от экологического совершенства, технологиями производства и транспортировки. Поэтому единовременный переход на налогообложение природно-ресурсного потенциала при соответствующем сокращении других видов налогообложения мог бы привести к экономическому «коллапсу» хозяйственных систем, превосходящему по своим негативным последствиям все известные результаты «шокового» воздействия на социально-экономические процессы. Природно-ресурсная система налогообложения несовместима с «неэкологизированой» экономической структурой современного производства и потребления, ориентированной на относительную дешевизну и доступность природных благ. В этом, на наш взгляд, главная причина отторжения «джорджистских» идей современной налоговой практикой индустриально развитых стран б) . 2 2.3 Следующая важная причина неприемлемости «джорджистского» подхода в его наиболее крайней форме, требующей максимального перенесения налогового бремени на природно-ресурсный потенциал — огромные организационно-технические сложности практической реализации этой концепции Она предполагает регулярную и как можно более частую переоценку земли и других налогооблагаемых природных ресурсов с обязательным исключением из этой оценки рыночной стоимости существующих на ней объектов недвижимости («дозастроечная» ценность 5) Более подробно перераспредетение налогового б р е м е н и при переходе к ресурсному налогообложению рассматривается в Приложении

природно-

61 О необходимости кардинальном перестройки современных социально-экономических систем, перехода к экологически устойчивому типу о б щ е с т в е н н о г о развития не о д н о д е с я т и л е т и е г о в о р я т м н о г и е э к о т о г и и о б щ е с т в е н н ы е д е я т е т и в н а ш е м с т р а н е и за р у б е ж о м О д н а к о сдвиги в реальных о б щ е с т в е н н ы х приоритетах пока что весьма с к р о м н ы , хотя в э к о н о м и ч е с к и развитых странах о н и бочее з а м е т н ы н е ж е т и в странах «третьего мира> и (переходного периода* Существует п о - в и д и м о м у о п р е д е т е н н о е сходство между пробтемами и трутностями перехота к современной р ы н о ч н о й экономике б ы в ш и х социа л и с т и ч е с к и х с т р а н Н п е р е х о т а к ^ к о т о т и ч е с к и \ с т о и ч и в о м \ ТИПУ х о з я й с т в о в а н и я с т р а н с р а з в и т о й р ы н о ч н о й э к о н о м и к о й В о б о и х с т у ч а я л (хотя и по р а з н ы м п р и ч и н а м ) р е ч ь и д е т о п е р е х о д е с < н а е з ж е н н о и > но в е д у щ е й в т \ п и к к о т е и на п р и н ц и п и а л ь н о н о в ы й тип с о ц и а л ь н о - э к о н о м и ч е с к о ю развития Трудности перехода усугубтяются п о мере того как откладываются и подменяются паллиативами картинальные решения В обоих civчаях обществу предстоит пройти между « С ц и т л о и » с о ц и а л ь н о - э к о н о м и ч е с к и х п о т р я с е н и и п е р е х о д н о г о п е р и о д а и <Харибдои> п р о д о т ж е н и я д в и ж е н и я п о с т а р о й к о т е е

земельного участка), а также рентных доходов от капиталовложений, повышающих долговременный экономический потенциал объекта налогообложения (вложения в поиски и разведку месторождений полезных ископаемых, в «прочные мелиорации» сельскохозяйственных земель, в инженерную и социальную инфраструктуру городских территорий и т. п.). Все рентные доходы этого типа (по марксистской терминологии — дифференциальная рента II) являются доходами от капитала, а не от земли как таковой, и поэтому подлежат исключению из налогооблагаемой базы при исчислении налога на землю. Даже если считать преодолимыми все методологические трудности, связанные с исчислением дозастроечной ценности земельных участков, очевидно, что соответствующие оценочные работы едва ли будут поспевать за непрерывным и достаточно быстрым (как показывает мировой опыт) ростом ценности земли и других природных богатств. Поэтому будет сохраняться нужда в дополнительных регулирующих налогах на прибыль природопользователей, на продажу земель и залоговые операции с земельными участками и т. п. Для объективного определения ценности земли как объекта налогообложения необходима информация, порождаемая рынком земель. Если же посредством земельного налогообложения у владельцев (пользователей) земли будет изыматься вся или подавляющая часть «дозастроечной» ренты, то «дозастроечная» продажная цена земельных участков будет практически нулевой. Возникает своего рода порочный круг: без земельного рынка невозможно определение ценности земли как объекта налогообложения, но при полном изъятии у землепользователей дифференциальной ренты I земельный рынок неизбежно трансформируется в рынок недвижимости на земле и перестает порождать информацию о дозастроечной ценности земельных участков. Ограничение возможностей эффективного вложения средств в приобретение земельных участков, в том числе незастроечных или требующих перепрофилирования, является оборотной стороной «гипертрофии» земельного налогообложения. Опасными побочными последствиями такой ситуации могут оказаться экономически и социально неоправданное сокращение сферы ипотечного кредита, ограничение возможностей залоговых операций с недвижимостью, искусственно оторванной от земли. Поэтому, на наш взгляд, необходимо постепенное, запрограммированное на длительную перспективу и законодательно закрепленное повышение роли природно-ресурсного налогообложения в формировании государственных доходов, а не «обвальная» единовременная реструктуризация налоговых поступлений. Иными словами, налоговая система должна стимулировать структурную перестройку экономики в направлении снижения ее природоемкости через заблаговременно объявленное и поэтапное

снижение налогов на труд и капитал одновременно с увеличением масштабов природно-ресурсного налогообложения. 2.2.4. В конкретных условиях Российской Федерации существует еще один важный ограничитель развития природно-ресурсного налогообложения. Поступление в федеральный бюджет рентных доходов от использования природно-ресурсного потенциала, аккумулируемых в налоге на землю и другие природные ресурсы, будет, по всей видимости, наталкиваться на сопротивление субъектов федерации и даже провоцировать сепаратистские тенденции. Поэтому налоги, непосредственно не связанные с природопользованием, и прежде всего, налоги на доходы физических и юридических лиц, взимаемые по единым для всей страны ставкам, должны сохранить свое значение как главного источника доходов федерального бюджета. Наоборот, в доходах бюджетов субъектов федерации и местных бюджетов должны преобладать поступления по налогам за использование природно-ресурсного потенциала соответствующих территорий. 2.2.5. Некоторые сторонники природно-ресурсного налогообложения неправомерно, на наш взгляд, связывают развитие этого вида налогообложения с отказом от приватизации земли и других природных ресурсов. Действительно, переход к прямому изъятию рентных доходов от природопользования на общественные нужды означает перераспределение одного из прав земельной собственности — права на присвоение рентных доходов — в пользу государства или соответствующей территории. Но право присвоения рентных доходов — лишь одно из прав собственности на землю. Права собственников земли, в том числе и частных, на пользование, владение и распоряжение землей законодательно ограничены во всех развитых странах градостроительными, экологическими, социальными и иными требованиями, связанными со особым статусом земли как общественного достояния. Ограничение частного собственника земли в праве на присвоение им рентных доходов, конечно же, лимитирует права его собственности, но не в большей мере, чем, например, существующие законодательные ограничения на владение и распоряжение земельным участком. Поэтому изменения земельной налоговой политики сами по себе не связаны с изменением форм собственности на землю, хотя и затрагивают права собственников на присвоение земельной ренты. О полном прекращении права собственности можно говорить лишь в случае полного и бессрочного изъятия ренты у собственника Но такое изъятие едва ли возможно на практике и нецелесообразно с социально-экономических и экологических позиций. Поэтому, на наш взгляд, нет оснований связывать развитие природно-ресурсного налогообложения с ревизией закрепленного в новой Конституции РФ права на частную земельную собственность.

2.3. Ассимиляционный потенциал окружающей среды как объект возмездного пользования. 2.3.1. Устойчивость экологических систем по отношению к внешним, в том числе и антропогенным, воздействиям, является, безусловно, их наиболее ценным, с точки зрения перспектив общественного развития, свойством. Важная форма такой устойчивости — ассимиляционная (поглотительная) способность биосферы — ее ассимиляционный потенциал по отношению к выбросам вещества и энергии, поступающим в окружающую среду в результате хозяйственной деятельности. Сроки жизни большинства (но не всех!) токсических соединений в окружающей среде ограничены. Благодаря происходящим в биосфере физикохимическим и биологическим процессам они распадаются и включаются в естественный биогеохимический цикл. Эти процессы предопределяют наличие ассимиляционного потенциала (АП) окружающей среды — особого вида природно-ресурсного потенциала, сравнительно недавно оказавшегося в поле зрения экономической науки 7) . 2.3.2. Подобно земле, АП окружающей среды является ограниченным природным ресурсом, предложение которого жестко лимитировано и малоэластично по отношению к спросу 8) . Поэтому его использование, также как и использование других естественно лимитированных природных ресурсов, обуславливает возникновение чистой экономической ренты. Формирование рентных отношений в связи с использованием АП осложняется двумя причинами: Во-первых, АП, в отличие от земли, является коллективно потребляемым благом и обособление прав пользования этим благом — лимитов выбросов (сбросов) вещества и энергии в окружающую среду — требует больших и дорогостоящих институциональных преобразований. Во-вторых, количественная оценка АП весьма затруднена из-за необходимости учета обширного комплекса факторов, влияющих на его величину. Недостаточно изучены механизмы движения и преобразования веществ в биосфере, кинетика соответствующих химических реакций. Оценка АП осложняется не только неполнотой наших знаний о пределах устойчивости экологических систем и последствиях их нарушения, 7) Впервые на необходимость рассмотрения АП как особого вида природных ресурсов в нашей стране показали А. В. Быховский и И. Я. Гоголев (тезисы I Всесоюзной конференции «Проблемы взаимодействия общества и природы». М.: Изд. МГУ, 1978. стр. 23). В работах К. Г. Гофмана (1980), В. Н. Герасимовича и А. А. Голуба (1988) были рассмотрены проблемы рентной оценки АП. Исследования этих проблем в зарубежной экономической литературе нам неизвестны. 81 Предложение АП, также как и предложение земли, не является абсолютно неэластичным. АП может быть несколько увеличен путем, например, увеличения лесистости территорий, усиливающей поглотительную способность биоты по отношению к вредным выбросам в окружающую среду. Однако возможности «искусственного» увеличения АП весьма невелики и требуют значительного времени и средств.

но и объективно существующей «размытостью», неопределенностью этих пределов и последствий. По этим причинам, равно как и в силу лишь сравнительно недавно начавшегося (и далеко не завершившегося) процесса общественного сознания роли АП как важнейшего стратегического ресурса современной цивилизации, макроэкономические, правовые и социальные аспекты рентных отношений в связи с использованием АП остаются по существу вне сферы фундаментальных исследований экономистов, правоведов и социологов. 2.3.3. В документах ОЭСР с начала 70-х годов провозглашен принцип «загрязнитель платит». В соответствии с этим принципом виновник (источник) загрязнения обязан нести все затраты по обеспечению требований экологической безопасности и компенсировать потери третьих лиц от вызванных его деятельностью нарушений этих требований. Принцип «загрязнитель платит» основан на концепции «интернализации внешних эффектов», т.е. отражения в затратах и результатах хозяйственной деятельности загрязнителя его воздействия на окружающую среду. Чем полнее включены потери третьих лиц от загрязнения окружающей среды в собственные издержки загрязнителя, тем в большей степени будет обеспечиваться в условиях рыночной экономики достижение социально необходимого уровня чистоты окружающей среды с минимальными затратами. Теоретически возможны три основных способа реализации принципа «платит загрязнитель»: 1) введение платежей за выброс загрязнений в размерах, соответствующих потенциальному экономическому ущербу от выброса данного загрязнителя с учетом его потенциального воздействия на всех реципиентов загрязнений от данного конкретного предприятия; 2) организация рынка купли-продажи лицензий на право загрязнения, причем лимитированный объем выпуска лицензий устанавливается органами власти на уровне, обеспечивающем любой требуемый (в том числе и не приводящий к возникновению экономического ущерба у реципиентов) суммарный объем выбросов на данной территории; 3) введение имущественной соответственности предприятий-загрязнителей за экологические нарушения за весь объем экономического ущерба, причиненного реципиенту 9 '. Два первых способа основаны на концепции т. н. «пигувианского» налога на загрязнителей 10 '. Налог этот аккумулирует потенциальный " Во всех случаях предполагается бездотационное™ работы предприятий-загрязнителей, т.е. отсутствие прямого или косвенного субсидирования затрат этих предприятий на предотвращение загрязнения. 101 По имени английского экономиста А. Пигу, впервые исследовавшего теоретические аспекты «интернализации» внешних эффектов.

ущерб от загрязнения и одновременно совпадает с величиной ренты за использование А П 1 " . До настоящего времени нигде в мире не удалось реализовать ни один из этих способов в масштабах, обеспечивающих полное переложение финансовой ответственности за последствия экологических нарушений на его непосредственных виновников. Две главные причины препятствуют широкомасштабной реализации принципа «платит загрязнитель»: 1) научно-технические и организационно-правовые трудности применения этого принципа (нехватка и неопределенность информации о «внешних эффектах» экологических нарушений, неадекватность методов и средств мониторинга окружающей среды требованиям юридически надежной идентификации виновников конкретных загрязнений, пробелы в экологическом законодательстве, большие затраты на контроль и организационно-правовое обеспечение реализации принципа «платит загрязнитель»); 2) невозможность быстрой адаптации современных эко номических структур к требованиям, вытекающим из полномасштабного применения принципа «платит загрязнитель». Вторая причина часто выпадает из поля зрения исследователей и поэтому нуждается в дополнительных комментариях. В теоретическом аспекте платежи за экологические нарушения (далее — платежи за загрязнение) в любой из их возможных форм (платежи за выброс загрязнений, за лицензии на право выброса, штраф ные санкции и т. п.) есть ни что иное, как форма централизации (аккумулирования) ренты за использование ассимиляционного потенциала окружающей природной среды. Равновесие между возрастающим спросом на АП и его постоянным предложением на длительном интервале времени привело бы, при прочих равных условиях, к превращению ренты за АП в основную форму реализации всех «избыточных» (т. е. превыша ющих минимально допустимую рентабельность) доходов пользователе!) АП. Рента за АП в этом случае станет основным источником образования централизованных бюджетных ресурсов финансирования различных об щественных нужд, непосредственно не связанных с охраной окружающей среды. Таким образом, последовательная реализация принципа «платит загрязнитель» в долгосрочном аспекте означала бы кардинальную пере стройку макроэкономической структуры валового национального про дукта. Существенно возрастет доля рентной составляющей в состав ВНП за счет появления нового рентообразующего фактора — огрл ничейного ассимиляционного потенциала окружающей среды. Налои связанные с использованием этого блага, будут играть возрастающую 1 " Это свойство п м г \ в и а н с к о г о налога д о к а з а н о в работах А А п дрхгнх отечественных исстедоватетен

Гот>ба. Л

И

Кречетов-1

роль в формировании централизованных государственных доходов при соответствующем уменьшении роли других видов налогообложения. Таковы, на наш взгляд, макроэкономические последствия распределения финансовой ответственности за осуществление природоохранной деятельности в соответствии с принципом «платит загрязнитель». Выше уже говорилось о многочисленных институциональных (организационно-правовых), информационных и технических трудностях практической реализации этого принципа. Однако еще большее значение имеют трудности, связанные с принципиальной невозможностью «шоковой» переориентации народного хозяйства на указанный принцип. Проще говоря, это означает, что одномоментное (в течение короткого отрезка времени) перенесение бремени финансовой ответственности за состояние окружающей среды на «виновников» его ухудшения привело бы к экономическому коллапсу, поскольку это бремя сегодня непосильно не только для этих виновников, но и для народного хозяйства в целом. Подавляющая часть бремени ущерба от экологических нарушений (не только в нашей стране, но и за ее пределами) ныне перекладывается на будущие поколения, которым предстоит «пожинать плоды» этих нарушений. По нашей оценке, в России сегодня компенсируется менее 10% только прямого ущерба от экологических аварий, а некомпенсированный ущерб в конечном счете означает снижение качества жизни будущих поколений людей, а также ныне живущих, социально наименее защищенных, слоев населения. Необходима разработка стратегии поэтапного, но неуклонного повышения роли платного (возмездного) использования АЛ окружающей Среды в формировании централизованных доходов государства. Ряд важных мероприятий в этой области уже осуществляется в нашей стране, Где с конца 80-х годов формируется уникальная, практически не имеющая аналогов в мировой практике, система платежей за загрязнение окружающей среды. В разделе 3 настоящего доклада будут рассмотрены некоторые вопросы совершенствования этой системы и связанные с ними проблемы разграничения финансовой ответственности государства и природопользователей за состояние окружающей природной среды.

3. Основные направления и первоочередные мероприятия по экологизации налоговой системы Ниже (пп. 3.1.-3.2.) будут кратко рассмотрены некоторые практические меры по усилению стимулирующего воздействия налоговой системы России на переход к природосберегающему и экологически устойчивому типу хозяйственного развития. Эти меры можно рассматривать как первоначальный, стартовый этап долгосрочной программы экологизации

налоговой системы — важной составляющей долгосрочной стратегии социально-экономического реформирования страны. Особенность предлагаемых мер заключается в ориентации на сложившиеся реалии эколого-экономической ситуации в стране. На перспективу по крайней мерс 2—3 лет не приходится ожидать крупномасштабных экологически благоприятных сдвигов в отраслевой, технологической и территориальной структурах хозяйствования. Едва ли возможно в данном периоде ощутимое увеличение финансирования природоохранной деятельности из средств бюджетной системы. Реальным в этих условиях представляется перераспределение налогового пресса на предприятия, стимулирующее их переориентацию на природосберегающие способы хозяйствования. Такое перераспределение должно быть постепенным, но обеспечивающим последовательное снижение налогового бремени для экологически безопасных и его возрастание — для природоемких видов деятельности. Необходимые для этого изменения налогового законодательства должны быть увязаны с изменениями в институциональном (законодательном и организационном) обеспечении природопользования и охраны окружающей среды, с созданием научно—методической и технической базы для контроля (мониторинга) экологической обстановки в стране с учетом требований природно-ресурсного налогообложения. 3.1. Развитие земельного налогообложения и налогообложения использования минерально-сырьевой базы. В настоящее время земельный налог (плата за землю) играет более чем скромную роль в доходах бюджетной системы Российской Федерации. Согласно проекту Бюджетного послания Президента РФ на 1993 год, доля земельного налога в доходах консолидированного бюджета страны составляет всего 1,2% и несколько больше (2,7%) — в доходах бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов. Незначительна роль бюджетных доходов и от других видов природопользования (см. табл. 4) 12) . С учетом положений, развитых во втором разделе настоящего доклада, можно рекомендовать следующие основные направления развития природно-ресурсного налогообложения в краткосрочной (2—3-летнеи) перспективе 1 Последовательное замещение доходов бюджетов субъектов Фе дерации и местных бюджетов от налога на прибыль и личного подо ходного налога налоговыми доходами от использования земли и других природных ресурсов на соответствующих территориях, повышение рои ' " ' С ш ' . к н о юис 1 н \ ю щ е м \ j . i k O H i u a r e i b c i m ч а с т ь ю ч о л о ь о г п р п р о ю н о ' ь з о в а н и я р ic п р с м е з я е г с я междч фе т р а л ь н ы м н н и ж е с т о я щ и м и б ю д ж е т а м и ( n i a i a за з а п а с ы п о ю з п ь м и с к о п а е м ы х ) а ч а с т ь — ц е н т р а л и зчется в ф е д е р а л ь н о м б ю д ж е т е ( а к ц и з на н е ф г ь . о т ч и с л е н и я на BOcnpoiUBOicrBO м и н е р . п ь н о - с ы р ь е в о и б а з ы и з е с о в )

Таблица 4. Доля доходов от отдельных видов природопользования в суммарных доходах федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов, % Виды доходов

Земельный налог Акциз на нефть Плата за право пользования запасами полезных ископаемых Отчисления на воспроизводство мсс Лесной доход Отчисления на воспроизводство лесов Плата за воду

Федеральный бюджет

Бюджеты субъектов Федерации и местные бюджеты 2,7

6,2

—

1,2 3,4

3,1

—

0,2

0,7 —

—

—

0,07

налогообложения прибыли и личных доходов в формировании доходов федерального бюджета. 2. Переход от налогообложения земли в твердых ставках за гектар (м 2 ) территории к ставкам налогообложения в % к денежной оценке соответствующей территории. 3. Введение налога на разведанные запасы полезных ископаемых и изменение базы акцизного налогообложения нефти и газа. 3.1.1. Впредь до сформирования рынка прав на землепользование (земельную собственность, аренду) через систему аукционной продажи этих прав, целесообразно предоставить субъектам Федерации право определения ежегодной расчетной стоимости земли для целей налогообложения с учетом необходимости замещения земельным налогом поступлений в бюджеты субъектов Федерации и местных бюджетов по налогу на прибыль и подоходному налогу, а также принятого распределения поступлений по косвенным налогам между бюджетами различных Уровней Как показывают расчеты по данным проекта Бюджетного послания Президента РФ на 1993 год, в случае ограничения налогообложения Прибыли исключительно нуждами Федерального бюджета ставка налога на прибыль могла бы быть уменьшена с 30% (действующая ставка) до П%. Для компенсации земельным налогом потерь бюджетов нижестоящих уровней от перераспределения поступлений по налогу на прибыль величина земельного налога должна была бы быть увеличена примерно в 12 раз по сравнению с действующим уровнем. Если исходить

из характерных для зарубежной практики ставок земельного налогообложения порядка 2% к денежной оценке земли 13) , то расчетная стоимость земли для целей налогообложения составила бы (в принятых в проекте ценах) примерно 125,1 триллиона рублей. Масштаб этой оценки становится ощутимым при ее сопоставлении с расчетной величиной валового внутреннего продукта России в 1993 г — около 44 триллионов рублей 14 ' Конечно же, переход к «априорной» оценке земли (еще раз подчеркнем, первоначально — сугубо для целей налогообложения) не заменит формирования механизма ее рыночной оценки посредством развития купли-продажи, залога и аренды прав на землепользование, но может стать переходным звеном к сближению сегодняшних, едва ли не символических ставок земельного налога к рыночной ценности сельскохозяйственных, и особенно — городских земель. Важен здесь и сам способ налогообложения — в % к оценке земли, а не в твердых ставках, который в принципе лучше защищает налоговые поступления от инфляционного обесценения, чем твердые ставки на единицу площади 15) . 3.1.2. Не следует преуменьшать организационно-технические, методические и иные (в том числе и социальные, связанные с перераспределением налогового бремени между отдельными категориями налогоплательщиков) трудности развития поземельного налогообложения. Смягчить эти трудности могут следующие меры: — проведение реформы поземельного налогообложения одновременно со снижением других видов налогов первоначально в масштабах отдельных территорий (городов, районов, областей и т. д.) при обязательном сохранении необходимых масштабов и сроков налоговых поступлений в вышестоящие бюджеты и внебюджетные фонды, — образование временных резервных фондов в вышестоящих бюджетах для финансовой поддержки нижестоящих бюджетов, проводящих эксперименты с развитием поземельного налогообложения на период адаптации налоговой системы и налогоплательщиков к новым условиям налогообложения; — применение налогового кредита (отсрочки выплаты земельного налога) для налогоплательщиков, осуществляющих меры по кардинальному снижению природоемкости их деятельности; |3) Эта ставка, как известно, тяготеет к норме банковского процента по долгосрочным депозитным вкладам 141 Фактическая величина ВВП в 1993 г (с учетом инфляции) будет, вероятно, в 6 - 8 ра > выше, но соответственно возрастет и оценка земли J5) Не случайно в сегодняшних условиях поступления по основным статьям бюджетных доходов — НДС, налогу на доходы юридических и физических лиц, оказались (благодарз непосредственной увязке налоговых ставок с «инфляционно возрастающим» объектом налогообложения) несравненно лучше защищенными от инфляции, чем земельный налог с его мизерным фискальным значением

— установление (как крайняя мера) льгот по земельному налогообложению для отдельных категорий налогоплательщиков путем соответствующей дифференциации ставок земельного налога. 3.1.3. Мировой опыт показывает, что экономическая и природосберегающая эффективность земельного налогообложения теснейшим образом связаны с раздельным (по разным ставкам) налогообложением земли и недвижимости на этой земле, причем ставки налогообложения для земли устанавливаются на более высоком уровне, чем для недвижимости. Так, в г. Питтсбург (США) в течении уже нескольких десятилетий практикуется повышенная ставка налогообложения земли по сравнению с налогообложением недвижимости. В период 1929—1979 гг. эта ставка была в два раза выше ставки налогообложения зданий. С 1979 года этот разрыв постепенно увеличивался и к 1985 году составил 15,5% и 2,7% соответственно. Это привело к строительному «буму» в Питгсбурге. Объем строительства здесь в 1980-1984 гг. вырос в 5,9 раза по сравнению с периодом 1974—1978 гг., хотя в целом по США объем строительства в 1980—1984 гг. возрос по сравнению с 1974—1978 гг. только в 1,6 раза. Питтсбург, некогда считавшийся одним из самых экологически неблагополучных городов США, в настоящее время признается одним из лучших в стране по качеству жизни. При этом средняя цена жилища в Питгсбурге составляет 63,7 тыс. долларов — самая низкая из 25 обследованных городов США. Аналогичные эффекты отмечались и в ряде других стран, где осуществлялась политика перенесения налогового бремени с капитала (вложения в здания и сооружения) на земельные участки 16 '. Очевидно, что политика дифференцированного налогообложения земли и иной недвижимости возможна лишь при унифицированном подходе к исчислению налогооблагаемой базы, т. е. когда и земля, и недвижимость на ней оцениваются в сопоставимом денежном выражении Для этого требуется развитие рынков обоих видов недвижимости. Но уже на начальных этапах становления земельного налогообложения, когда информация о рыночной цене земель и недвижимости ненадежна или вовсе отсутствует, необходимо развитие и методологическое обеспечение земельно-оценочных работ. При этом важно обеспечить ориентацию таких работ не только на нужды градостроительного планирования и сельскохозяйственного землеустройства (что было характерно для централизованной экономики), но и для целей формирования, функционирования и налогового регулирования земельного рынка в составе рынка недвижимости

Это — принципиально

ресурсооценочных

работ,

новое для нашей страны

остро

нуждающееся

в

направление

развития

научно-методологическом

161 Автор выражает благодарность проф Н Тидеману (США, университет штата Вирджиния) за любезно предоставленную информацию по этому вопросу

обеспечении ментального

и соответствующих характера.

междисциплинарных

исследованиях

фунда-

3.1.4. В действующем законодательстве Российской Федерации отсутствует четкая регламентация имущественных прав на разведанные запасы полезных ископаемых, переданных на баланс горнодобывающих предприятий. Величина этих запасов не учитывается при определении стоимости имущества предприятий и не выступает в качестве объекта налогообложения при исчислении и уплате в бюджет налога на имущество. Не учитываются балансовые запасы полезных ископаемых и при определении ценности горного отвода в составе стоимости имущества приватизируемых (акционируемых) предприятий. Законом РФ «О недрах» предусмотрено установление платежей за право пользования разведанными запасами полезных ископаемых только в форме платежей за погашенные (израсходованные в данном периоде) запасы. При этом суммарная величина разведанных запасов, предоставленных в пользование данному предприятию (и поэтому недоступных для других предприятий) не влияет на налоговые обязательства предприятий - недропользователе й. Согласно имеющимся оценкам, доля запасов промышленных категорий (А+В+С) в неосвоенных, но находящихся на балансе добывающих предприятий месторождениях, составляет 40—60% всей величины разведанных запасов промышленных категорий на территории России. Основная часть неосвоенных месторождений передана в баланс действующих предприятий по существовавшим в СССР правилам геолого-экономической оценки, несовместимым с реалиями сегодняшней хозяйственной деятельности этих предприятий. Произвести в сжатые сроки единовременную переоценку этих месторождений с учетом их потенциальной доходности в новых условиях хозяйствования в настоящее время не представляется возможным. Поэтому налогообложение всех балансовых запасов как составляющей недвижимого имущества добывающих предприятий станет реальным лишь в будущем. Однако уже в настоящее время возможно, по нашему мнению, внесение изменений в действующий порядок лицензирования добычи полезных ископаемых и налогообложения недропользования с учетом необходимости налогового стимулирования полноты и комплексности использования разведанных запасов и ускорения их вовлечения в хозяйственный оборот. В этих целях было бы целесообразным' 1. Ввести налог на разведанные запасы полезных ископаемых промышленных категорий в неосвоенных месторождениях, находящихся на балансе действующих горнодобывающих предприятий. Годовые ставки платежей за весовую (объемную) единицу разведанных запасов

в неосвоенных месторождениях возможно установить в размерах до 1% от величины регулярных платежей за право на добычу соответствующих видов полезных ископаемых 17 ' с дифференциацией в зависимости от горно-геологических и экономических условий добычи, качества и количества запасов, оценки риска недропользователей, результатов конкурсов или аукционов на право освоения месторождений, близких к оцениваемому по своим геолого-экономическим характеристикам. Годовая сумма налога на разведанные запасы в неосвоенных месторождениях определяется как произведение установленной годовой ставки на среднегодовой объем разведанных запасов. Налог на разведанные запасы в неосвоенных месторождениях должен вноситься в бюджет в виде обязательного платежа в первоочередном порядке и относиться на финансовые результаты деятельности предприятия. Распределение поступлений по этому налогу между бюджетами разных уровней должно осуществляться в порядке, установленном для платежей за право добычи соответствующих видов полезных ископаемых. От налога на разведанные запасы в неосвоенных месторождениях могут освобождаться горнодобывающие предприятия, выполняющие установленный в лицензии на право добычи график освоения разведанных месторождений на балансе этих предприятий, а также освобождаемые в установленном порядке от платежей за право пользования недрами. 2. Предоставить органам государственной власти субъектов Федерации право введения налога на разведанные балансовые запасы месторождений, находящихся в стадиях освоения и промышленной эксплуатации. Указанный налог может устанавливаться в тех случаях, когда обеспеченность горнодобывающих предприятий разведанными балансовыми запасами превышает проектный срок их эксплуатации и имеется техническая возможность и экономическая целесообразность использования избыточных запасов предприятиями-инвесторами. 3. При лицензировании добычи полезных ископаемых следует предусмотреть обязательное установление в лицензии на право добычи ежегодных минимальных объемов извлечения основных, совместно залегающих и попутных компонентов из разведанных запасов эксплуатируемого месторождения. Минимальные объемы извлечения должны быть согласованы с органами государственного геологического контроля и горного надзора. Если фактический объем извлечения основных, совместно залегающих и попутных компонентов меньше установленного в лицензии, то оставшиеся в недрах запасы (разность между лицензионным и фактическим извлечением) должны оплачиваться из прибыли, остающейся С. учетом действующего порядка определения этих платежей

в распоряжении пользователя недр, в размере 50% от установленных ставок платежей за право добычи соответствующих видов полезных ископаемых. В случае, когда оставшиеся в недрах запасы не подлежат последующему извлечению в рамках применяемой технологии разработки месторождения (безвозвратные потери и разубоживание), то разность между лицензионным и фактическим извлечением оплачивается по ставкам платежей, установленных за сверхнормативные потери при добыче полезных ископаемых. 3.1.5. В настоящее время основная часть рентных доходов горнодобывающих отраслей при сложившемся порядке ценообразования и налогообложения реализуется в форме акцизного налога на нефть и газ и платежей за пользование недрами предприятиями всех отраслей горнодобывающей промышленности. Последние, в свою очередь, подразделяются на платежи за право пользования недрами и отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы. Доля указанных налоговых поступлений в доходах консолидированного бюджета РФ по проектировкам на 1993 г. составляла (в % к сумме доходов): акциз на нефть и газ платежи за право пользования недрами отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы

3,5 2,1 1,9

Все эти виды платежей так или иначе нормируются по отношению к действующим ценам добываемого топлива и сырья, что соответствует мировой практике налогообложения предприятий горнодобывающих отраслей (платежи типа «роялти») и особенно необходимо при высоких темпах инфляции 1 8 '. Однако способ нормировки этих платежей по отношению к ценам добываемой продукции предопределяет характер их воздействия на поведение предприятий-недропользователей. При действующем порядке определения платы за право добычи по лезных ископаемых величина ее в расчете на тонну добываемого сырья возрастает при наличии сверхнормативных потерь топлива и сырья при добыче и в тем большей степени, чем выше размер сверхнормативных потерь (стоимость погашенных запасов в пределах установленного норматива потерь балансовых запасов калькулируется по в два раза более низкой ставке платежа, чем стоимость погашенных запасов в части, пре вышающей нормативные потери: в первом случае оплата погашенных запасов включается в себестоимость добычи, во втором — возмещается Единственным формальным <аналог» т а т е ж е и за недропользование в нашей <доре форменной^ экономике — отчисления на финансирование геотого-разведочныч работ — устанавливался в фиксированных с \ м м а \ на единицч погашенных запасов твердых не копаемых По нефти н газу ставки отчие тении устанавливались на единицу добытою топлива

цз прибыли, остающейся в распоряжении пользователя недр). Тем самым стимулируется снижение сверхнормативных потерь балансовых запасов, хотя и не возникает стимулов к снижению потерь запасов по сравнению с разрешенным (нормативным) уровнем. Отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы включаются в себестоимость добычи, установлены в % от объема товарной продукции добывающего предприятия и не зависят от полноты и комплексности утилизации запасов полезных ископаемых. Соответственно, эти платежи имеют чисто фискальный характер и не ориентируют недропользователей на сбережение балансовых запасов. В еще большей степени «нейтрален» по отношению к задачам рационального использования недр акцизный налог на нефть и газ. Ставки этого налога исчисляются в % от облагаемого оборота по реализации указанной продукции. Тем самым стоимость потерь нефти и газа добывающими предприятиями-плательщиками акциза калькулируется не исходя из действующей цены потребления, включающей акцизный налог, а по значительно более низкой оценке (ставка акцизного налога достигает 30% для предприятий, имеющих благоприятные геолого-экономические условия добычи углеводородного сырья). В результате утрачиваются рыночные критерии ресурсосбережения для нефтегазовых предприятий, создается видимость «дешевизны» топлива, сжигаемого в факелах и расходуемого на собственные нужды нефтяных и газовых промыслов. Поэтому представляется целесообразным изменить порядок определения облагаемого оборота при исчислении акцизного сбора по углеводородному сырью, включив в него, наряду с оборотом по его реализации, также и величину потерь и расхода на собственные нужды углеводородного сырья при его добыче и первичной переработке 19) . Эта мера не только позволит увеличить на 5—10% объем бюджетных поступлений по акцизу на нефть и газ, но и придаст этому налогу роль дополнительного стимула улучшения использования запасов углеводородного сырья при их эксплуатации. Роль акцизного налогообложения продукции нефтегазовой промышленности едва ли уменьшится в ближайшей перспективе, несмотря на то что этот акциз по формальным признакам (объект налогообложения, порядок исчисления) отнюдь не является на югом на использование Природно-ресурсной базы. Относительная простота взимания данного Налога, по всей видимости, еще долго будет определять его значение в аккумулировании рентных доходов нефтегазодобычи. Предложение запасов углеводородного сырья в конкретных условиях Российской Федерации малоэластично по отношению с спросу, по крайней мере, на близкую перспективу и при сравнительно небольшом диапазоне изменения цен Потери и расход на собственные нужды в составе облагаемого оборота должны Исчисляться в тех же ценах, что и реализуемая продукция (за вычетом НДС)

Поэтому возможность перенесения преобладающей части бремени акцизного налогообложения с нефтегазодобывающих предприятий на потребителей их продукции представляется маловероятной, и, соответственно, большая часть нефтегазовой ренты и при акцизном налогообложении будет оплачиваться не покупателями, а поставщиками нефтегазового сырья 20 '. В такой ситуации стимулирующее воздействие акцизных сборов за добычу нефти и газа будет приближаться к прямому налогообложению их балансовых запасов, используемых нефтегазодобывающими предприятиями. Стратегическим направлением совершенствования налогообложения предприятий горнодобывающих отраслей должен стать переход от ныне существующей множественности налогообложения предприятий горнодобывающих отраслей (акцизные сборы, платежи за право пользования недрами, отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы) к системе единых территориальных налогов на добычу полезных ископаемых. Объектом налогообложения должен быть используемый (извлекаемый из недр, принадлежащий данному предприятию) объем балансовых запасов топлива и сырья, а не только объем реализуемой продукции, как это имеет место в настоящее время. Ставки налогообложения целесообразно установить в % к стоимости налогооблагаемой базы в действующих ценах с дифференциацией в зависимости от геологоэкономических условий добычи В составе налогооблагаемой базы должен быть учтен не только объем реализации добытого топлива и сырья, но и их потери и расход на собственные нужды, а также величина закрепленных за предприятиями запасов полезных ископаемых В этом случае размер налога на добычу полезных ископаемых будет зависеть от трех основных факторов 1) уровня цен на добываемую продукцию; 2) полноты и интенсивности использования запасов; 3) различий в геолого экономических условиях добычи Такой порядок налогообложения будет стимулировать запасосбережение, особенно на предприятиях, работаю щих в благоприятных геолого-экономических условиях, и одновременно обеспечит более полное аккумулирование рентных доходов от добычи полезных ископаемых в территориальных бюджетах 3 2 Переход к налогообложению ассимилированного потенциала окружающей среды и проблемы регулирования финансовой ответствен ности за состояние окружающей среды 3 2 1 В ходе осущестачения налоговой реформы в России задейство вана система птатежей предприятии всех форм собственности за выброс (сброс) эагрязнений в атмосферу и водные источники и размещение *01 Это положение нчждается в подтверждении резмьтатами анализа соответствмоших эмпирических данных

отходов Одновременно сформирована система государственных внебюджетных экологических фондов, основным источником средств которых являются платежи за загрязнение В доход Федерального бюджета поступает только 10% платежей за загрязнение для финансирования содержания территориальных органов охраны природы. На внебюджетные экологические фонды и собственные средства предприятий сейчас возложено основное бремя финансирования капиталовложений в охрану окружающей среды Сложившаяся в России система платежей за загрязнение предполагает выполнение следующих функции — Обеспечение «прожиточного минимума» централизованного финансирования природоохранных мероприятий территориального значен и я 2 " . Четкие критерии разделения ответственности за финансирование капитальных вложений в осуществление природоохранных мероприя-

22)

тии ' между предприятиями-загрязнителями и централизованными средствами внебюджетных экологических фондов отсутствуют В этой ситуации платежи за загрязнение обеспечивают обязательное долевое участие предприятий в финансировании коммунальных систем очистки вод ных стоков, полигонов для хранения и обезвреживания отходов, систем контроля за состоянием окружающей среды, компенсации затрат на эко логические оздоровление территории и т д Доля участия предприятии в финансировании таких затрат через систему платежей за загрязнение определяется с учетом их вклада в экологическую нагрузку, т е объема и токсичности вредных выбросов, степени их соответствия установленным лимитам допустимого загрязнения Такой способ установления платежей направлен на выполнение ими второй функции — Стимулирование снижения вредных выбросов посредством диф ференциации ставок платежей за загрязнение с учетом относительной вредности выбросов и степени выполнения установленных лимитов С этой целью применяются детализированные по сотням наименований загрязняющих веществ ставки платежей, существенно зависящие также от степени превышения фактического выброса над разрешенным 3 2 2 Анализ результатов практического применения системы пла тежей за загрязнение в 1992—1993 гг показывает, что первая функция этих птатежеи выполняется в цетом относитечьно успешно Благода ря созданию автономного от бюджета контура финансирования охраны окружающей ере ты из средств внебюджетных экотогических фондов 11 НсИОсрс lClbcllllO ИЗ с рс 1С 113 <К\ I PLIBUIHOI1 бч> АС! ф|!Н 1НСИр\СТСЗ 111111 Оф ННЧСННЫИ kpw приро юо\ришы\ меро трия г ни в основном связанных С [ИКВИ1ШИСИ пос 1С1СТШШ Чсрнобьпьскои и ip\rii\ piiHiiiiioiiiim кат 1Сгроф 2 ''Тек\и1Пе затраты из о\ран\ приро 1Ы \читываются в составе себестоимости проекции предприятии злфязнпте icn

эта сфера в меньшей степени пострадала от инвестиционного «обвала» 1992 года. Если общий объем инвестиций в народное хозяйство сократился в 1992 году на 45%, то капиталовложения в охрану окружающей среды из всех источников финансирования уменьшились только на 20%. В немалой степени этому способствовала практика освобождения предприятий от платежей за загрязнение на сумму средств, направляемых ими на финансирование собственных капиталовложений в охрану окружающей среды. В то же время едва ли возможно сейчас говорить о сколько-нибудь серьезном значении стимулирующей функции действующей системы платежей за загрязнение. Стимулирующая роль таких платежей может быть реализована лишь при условии приобретения ими рентного характера, т. е. их превращения в налог за использование ассимиляционного потенциала окружающей среды. До тех пор, пока величина платежей за загрязнение составляет лишь 0,05% от ВВП и не компенсирует даже централизованных затрат государства на охрану окружающей среды (не говоря уже о хотя бы частичном использовании доходов от таких платежей на финансирование других общегосударственных расходов), невозможно говорить о рентном характере таких платежей. Уровень их, как правило, слишком низок по сравнению с предельными затратами предприятий на снижение и предотвращение соответствующих загрязнений и не может поэтому побуждать предприятия к достижению предельно допустимого уровня использования ассимиляционного потенциала окружающей среды. К тому же чрезмерная детализация ставок этих платежей по сотням видов загрязнителей, разрывы между их значениями, достигающие десятков и сотен раз, никак не соответствуют имеющимся организационно-техническим возможностям нормирования и контроля выбросов загрязнений. 3.2.3. Трансформация действующих платежей за загрязнение в налог за использование ассимиляционного потенциала окружающей среды должна быть постепенной и адекватной организационно-техническим возможностям контроля и нормирования использования этого потен циала. Первоначальными мероприятиями по осуществлению перехода к налогообложению АП могли бы быть следующие меры, осуществляемые на уровне муниципальных органов управления и отдельных субъектов Федерации: — «Переадресовка» действующих платежей предприятий за загряз нение в пределах предельно допустимого выброса (сброса) 23 ' из вне бюджетных территориальных экологических фондов в территориальные гз * С 1993 года указанные платежи включены в себестоимость продукции предприятии загрязнителей Другая часть платежей — за выбросы (сбросы) в пределах временно с о п а сованных лимитов и за сверхлимитные выбросы (сбросы) — уплачивается по повышенным ставкам из прибыли предприятий-загрязнителей

бюджеты. На соответствующую сумму должны быть уменьшены налоговые обязательства предприятий-загрязнителей перед территориальными бюджетами и увеличены их платежи во внебюджетные экологические фонды за загрязнение в пределах временно согласованных лимитов выбросов (сбросов) и сверх указанных лимитов. Эта мера может быть осуществлена без снижения расчетных размеров налоговых поступлений в соответствующие бюджеты и поступлений по платежам за загрязнение — во внебюджетные фонды в данном платежном периоде. В результате предполагаемой меры уменьшится нагрузка на предприятия по налоговым платежам из прибыли в территориальные бюджеты, но возрастет — по платежам за выбросы сверх предельно-допустимых нормативов, т. е. превышающие лимит использования ассимиляционного потенциала. Соответственно, возникнут дополнительные экономические стимулы к снижению вредных выбросов — до величины, соответствующей ассимиляционным возможностям окружающей среды. — Предоставление предприятиям, соблюдающим нормативы предельно-допустимых выбросов (сбросов), права купли-продажи их лимитов на использование ассимиляционного потенциала на специальных аукционах под контролем территориальных органов охраны природы. Результаты таких аукционов в последующем должны учитываться при изменении ставок налогов на использование ассимиляционного потенциала. 3.2.4. Важное значение в условиях развития рыночных отношений и становления экологического предпринимательства в стране приобретает статус территориальных экологических фондов. Согласно Постановлению Правительства РФ от 26 июня 1992 года «О Федеральном экологическом фонде Российской Федерации и экологических фондах на территории Российской Федерации», эти фонды наделены обширным комплексом функций, включающих мобилизацию средств в эти фонды в виде платежей за загрязнение и санкций за экологические правонарушения, финансирование и кредитование природоохранных программ и научно-технических проектов, осуществление кредитных операций, хозяйственной и иной коммерческой деятельности, направленной на приращение средств фондов Тем самым, в деятельности экологических фондов переплетаются функции, присущие органам финансовой системы государства (сбор налоговых платежей, централизованное финансирование), банковской системы (кредитные операции) и производственно коммерческих организациям (получение доходов от хозяйственной деятельности) В то же время территориальный экологический фонд, выступая в роли государственной некоммерческой организации, аккумулирующей и обеспечивающей рациональное использование поступающих в его

распоряжение средств предприятий-загрязнителей, не несет какой-либо финансовой ответственности за экологическое состояние «подведомственной» территории. Экологический фонд является по сути дела централизованным (объединенным) фондом предприятий — источников экологической опасности на данной территории. Логика рыночных отношений требует, чтобы передача прав распоряжения средствами корреспондировала и делегирование экологическому фонду части финансовой ответственности за состояние окружающей среды. Иными словами, в той мере, в которой предприятия-загрязнители обеспечивают свое долевое участие в финансировании экологической безопасности на данной территории, финансовую ответственность за эту безопасность должен нести территориальный экологический фонд Объединение средств группы предприятий для совместного несения бремени затрат, связанных с экологическими нарушениями, означает трансформацию принципа «платит загрязнитель» в принцип, который по аналогии можно назвать: «платят загрязнители». Эффекты, «внеш ние» по отношению к каждому отдельно взятому загрязнителю, здесь становятся «внешними» по отношению к объединяемой данным фондом совокупности загрязнителей Объединение средств загрязнителей для це лей предупреждения и компенсации потерь от экологических нарушении потенциально может способствовать облегчению адаптации предприя тий к бремени ответственности за ущерб от экологических нарушений В данном случае речь идет о придании территориальным экологичес ким фондам функций трастовых организаций. Возможен и иной, по видимому, более практичный вариант трансформации принципа «пла тит загрязнитель» в принцип «платят загрязнители». Взаимоотношения между предприятиями-загрязнителями и экологическими фондами могут строиться на началах обязательного страхования имущественной ответ ственности за ущерб, причиняемый экологическими правонарушениями Функции страховщика в этом случае должен взять на себя территори альный экологический фонд, на который возлагается ответственность s<компенсацию ущерба от экологических нарушений, причиняемых стра хователем (предприятием-загрязнителем) Действующие платежи пред приятий в экологические фонды при этом трансформируются в платежи по обязательному экологическому страхованию с соответствующим и 1 менением порядка определения и взимания этих платежей Обязательное экологические страхование предусмотрено Законов Российской Федерации «Об охране окружающей природной среды», о 1 нако не применяется из-за отсутствия необходимого институциона1> ного обеспечения Представляется целесообразным проведение соот ветствующих экспериментов на отдельных территориях, первоначаль но сустановлением взносов по обязательному страхованию в пределах

установленных платежей из прибыли предприятий за экологические правонарушения 3.2.5. Новым и перспективным для нашей страны видом налогообложения ассимиляционного потенциала является введение платежей за производство озоноразрушающих веществ и за выброс углекислого и других «парниковых» газов в окружающую среду. Поступления по платежам за производство озоноразрушающих веществ (хладонов и талонов, используемых при изготовлении аэрозольных упаковок, в качестве хладоагентов в рефрижераторных установках, при производстве пенопластов, средств пожаротушения и т. п.) целесообразно использовать для субсидирования перехода на производство и использование озонбезопасных заменителей этих веществ, а также для компенсации бюджетных потерь от введения льгот по налогу на прибыль и НДС для производителей и потребителей озонбезопасных заменителей. Эти меры необходимы для выполнения международных обязательств России по охране озонового слоя земли. Платежи за выброс С 0 2 при сжигании энергетических топлив необходимы для борьбы с «парниковым эффектом». Поступления по этим платежам могут использоваться для финансирования увеличения ассимиляционного потенциала окружающей среды по отношению к углекислому газу путем расширения площади лесонасаждений, специально ориентированных (по породному и возрастному составу) на интенсивное поглощение СО2 из атмосферного воздуха. Первоначально эту меру можно реализовать и в «фискально-нейтральном» варианте, например, при соответствующем снижении акцизных сборов в составе цен энергоносителей. 3.2.6. Для современной хозяйственной практики характерны ситуации, когда бремя затрат по предупреждению экологических нарушений и компенсации ущерба от допущенных нарушений перекладывается на хозяйственных контрагентов предприятий-загрязнителей — покупателей их продукции, поставщиков, кредиторов и т. п Здесь следует различать правомерное (допускаемое законом) и неправомерное переложение финансовой ответственности загрязнителей на их хозяйственных контрагентов В первом случае контрагент должен нести свою долю финансовой ответственности за допущенное нарушение в соответствии с его «вкладом» в это нарушение при поставке сырья, топлива и пр., не соответствующих экологическим стандартам, при наличии вины проектантов в экологически опасном функционировании объекта и т п. В этом случае принцип «платит загрязнитель» не нарушается. Однако на практике переложение финансовой ответственности за экологические нарушения на хозяйственных контрагентов предприятиязагрязнителя чаще происходит на неправомерной основе Типичным

примером является ситуация, когда монопольное положение предприятия-загрязнителя на рынке поставщиков соответствующей продукции позволяет ему, через завышение цен на его продукцию, перекладывать бремя своих экологических издержек на покупателей. Опасность и вредность такой ситуации в современных условиях очевидна. 3.2.7. Значительная часть затрат на предупреждение экологических нарушений и компенсацию вызываемых ими потерь в нашей стране и за рубежом осуществляется из средств государственного (муниципального) бюджета, т.е., в конечном счете, из средств налогоплательщиков. В данном случае, в отличие от системы «платежи за загрязнение — экологические фонды», финансирование осуществляется без привязки соответствующих государственных расходов к величине государственных доходов, связанных с экологически опасной деятельностью (платежи за загрязнение). Соответствующее финансовое бремя как бы обезличивается, «размазывается» по всему кругу налогоплательщиков. Налогоплательщики (физические и юридические лица) участвуют в финансировании затрат на предотвращение и компенсацию потерь от экологических нарушений не в меру их вклада в экологические наруше ния или в возмещение вызываемых ими потерь (принцип платит загряз нитель «или платят загрязнители»), а в меру их вклада в обезличенный «котел» госбюджета. При этом обезличиваются не только затраты на осу ществление природоохранных мероприятий, но и усиливается неравен ство реципиентов экологических нарушений в возможностях самокомпенсации причиненных им экологических ущербов. В связи с этим обстоятельством целесообразно введение экологических льгот по налогообложению как загрязнителей, осуществляющих в больших размерах затраты на природоохранную деятельность, так и налогоплательщиков-реципиентов ущерба от экологических нарушений, с учетом их возможностей по самокомпенсации такого ущерба (за счет улучшенного питания, использования медицинских, оздоровительных услуг и т.п.). Отсюда вытекает в частности, целесообразность избирательных, «точечных» компенсации реципиентам из средств государственного бюджета при условиях их со циально-экономической незащищенности и постоянного проживания в зонах экологических бедствий и чрезвычайных экологических ситуаций Целый ряд видов природоохранительной деятельности как бы «об речей» на финансирование из государственного бюджета. Прежде всего к таким видам деятельности относится содержание заповедников и др\ гих особо охраняемых территории Блага от этих объектов в равно! степени важны для всех «экологически ответственных» членов обществ, и поэтому они подлежат финансированию из «общего котла» бюджета"4 Др\П1ч источником финансирования таких объектов xiorvr быть добровольные взносы юридических и физических m u

Вторым, экономически значительно более значимым видом природоохранительной деятельности, подлежащим бюджетному финансированию, является ликвидация допущенных в прошлом экологических нарушений — в тех случаях, когда идентификация и привлечение к ответственности виновников таких нарушений (или их правопреемников) крайне затруднительны. Сюда относится финансирование обезвреживания хранилищ радиоактивных и высокотоксичных отходов, рекультивация территорий, загрязненных такими отходами, и т. п. При этом важно строго различать финансовую ответственность за вредные экологические последствия прошлой, с одной стороны, и текущей, а также будущей , хозяйственной деятельности — с другой стороны. В первом случае бремя I соответствующих затрат должен взять на себя бюджет, во втором — К° н к ретный источник экологических нарушений. Это обстоятельство особенно важно при осуществлении экологической регламентации (учете экологического фактора) при приватизации экологически опасных объектов для распределения финансовой ответственности за экологическое оздоровление между государством и новыми собственниками таких объектов.

4. Заключение С учетом положений, обоснованных в настоящем докладе, можно рекомендовать следующие направления экологизации налоговой системы В среднесрочной (2—3-летней) перспективе: i — последовательное замещение доходов бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов от налога на прибыль и личного подоходного Налога налоговыми доходами от использования земли и других природных ресурсов; переход от налогообложения земли в твердых ставках на единицу земельного отвода к ставкам в % к денежной оценке земельного отвода. Целесообразно предоставить субъектам Федерации право реформирования территориальной системы земельного налогообложения одновременно со снижением других видов налогов, поступающих в территориальные бюджеты при обязательном сохранении необходимых масштабов и сроков налоговых поступлений в вышестоящие бюджеты и внебюджетные фонды. Целесообразно также осуществить меры по постепенной адаптации налогоплательщиков к новым условиям налогообложения путем развития налогового кредита и льгот для отдельных плательщиков земельного налога, образования резервных фондов в вышестоящих бюджетах для обеспечения поддержки нижестоящих бюджетов на период перехода к новой системе налогообложения Налогообложение земельного отвода и других видов недвижимости целесообразно осуществлять с учетом необходимости перемещения центра тяжести налогообложения со зданий и сооружений на земельный отвод в составе

недвижимости. Для научно-методического обеспечения оценки недвижимости как объекта налогообложения и инструмента государственного регулирования рынков недвижимости необходимо незамедлительное развитие фундаментальных и прикладных ресурсооценочных исследований; — переход от множественности ресурсного налогообложения минерально-сырьевой базы предприятий горнодобывающих отраслей к системе единых территориальных налогов на добычу полезных ископаемых, дифференцированных с учетом геолого-экономических условий их добычи. Объектом налогообложения должны быть используемые (извлекаемые из недр, принадлежащие данному предприятию) балансовые запасы полезных ископаемых, а в величине налогооблагаемой базы должен учитываться не только объем реализации добытого топлива и сырья, но и их потери и расход на собственные нужды, а также стоимость запасов полезных ископаемых на балансе данного предприятия; — трансформация действующих платежей за загрязнение в части платы за предельно допустимый выброс (сброс) в налог за использование ассимиляционного потенциала окружающей среды. Указанный Hanoi должен включаться в себестоимость продукции и поступать в территори альные бюджеты. На соответствующую сумму должны быть уменьшень существующие налоговые обязательства предприятий—загрязнителей пе ред территориальными бюджетами и увеличены их платежи во внебюд жетные экологические фонды за загрязнение сверх предельно допустимых нормативов выбросов (сбросов). Указанные платежи должны быть постепенно трансформированы в платежи за обязательное экологические страхование экологически опасных объектов. Предприятиям, соблюдающим нормативы предельно-допустимых выбросов (сбросов), должно быть предоставлено право купли-продажи их лимитов на выброс загрязняющих веществ на специальных аукционах под контролем территориальных органов охраны природы; — необходимо последовательное усиление воздействия налоговой системы на формирование экологически безопасного поведения надо гоплательщиков. В этих целях представляется целесообразным развити: льготного налогообложения экологичных видов продукции и услуг с одновременной компенсацией соответствующих потерь бюджетных поступлений за счет введения косвенных налогов на экологически опасные изделия. Одновременно должно сокращаться прямое и косвенное субсн дирование природоемких и экологически опасных предприятий; — налоговое и природно-ресурсное законодательство, регулироь. ние и контроль должны реформироваться одновременно и взаимоувяза ' но, с опережающим научным обеспечением осушестштяемых реформ Экологизация налоговой системы не может быть осуществлена в виде единовременной налоговой реформы, она возможна лишь в рамках

Таблица А. Распределение продукции секторов в натуральном выражении, ед.

Произведено Израсходовано на текущие произвол ственные нужды сектора 1 сектора 2 Использовано на нужды возмещения износа, накопления и потребления

Сектор 1

Сектор 2

90

60

31 5

10 5

54

45

реализации долгосрочной государственной программы. Переход к преимущественному налогообложению природно-ресурсного потенциала не сводится лишь к изменению налогового законодательства, регулирования и контроля. Он требует глубоких институциональных преобразований, связанных с изменением социальных приоритетов и перераспределением прав присвоения рентных доходов от природопользования.

5. Приложение Перераспределение налогового бремени при переходе к природно-ресурсному налогообложению. Макроэкономические последствия перехода к природно-ресурсному Налогообложению удобно рассмотреть на примере простейшей двухсекторной модели, где народное хозяйство представлено двумя производственными секторами — налогоплательщиками и государством, приобретающим часть продукции секторов за счет налогообложения ее Производителей (см. табл. А и В). Допустим сначала, что спрос государства на продукцию секторов отсутствует и на рынке установилась равновесная цена на продукцию сектора 1 — 8 руб./ед. и сектора 2 - 5 руб./ед. В этом случае на нужды возмещения износа основных фондов, накопления и потребления будет Израсходовано сектором 1 54 х 8 = 432 руб. и сектором 2 45 х 5 = 225 РУб., а всего — 657 руб. Пусть теперь на рынке появляется государство, Предъявляя спрос на продукцию 1 и 2 в 18 и 10 ед. соответственно, т.е. На сумму 144 + 50 = 194 руб., или 29,5% по отношению к конечному Продукту (657 руб.). Объем предложения и совокупный спрос на оба вида

Таблица В. Влияние введения НДС и земельного налога на доходы налогоплательщиков (руб.) Конечный продукт Текущее произВаловый водственное по- Итого в том чиспротребление секВсего ле испольдукт тора зуемый на госу- нужды дарст- секто1 2 венные ров нужды 1

2

3

4

5

6

7

8

Производственные сектораналогоплательщики 1 2

248 50

40 25

288 75

432 225

144 50

288 175

720 300

Итого

298

65

363

657

194

463

1020

422

235

657

Добавленная стоимость Всего, валовый продукт а) НДС (29,5%) Добавленная стоимость после уплаты НДС б) Земельный налог Добавленная стоимость после уплаты земельного налога

720

300

1020

124,5

69,5

194

297,5

165,5

463

64,7

129,3

194

357,3

105,7

463

продукции остаются неизменными, сохраняются поэтому и их прежние цены. Следовательно, должен сократиться спрос на продукцию на нуждь накопления и потребления, замещаемый спросом со стороны государств.* и соответствующим налогообложением доходов секторов 1 и 2 В таблице В показаны финансовые последствия альтернативнь вариантов сбора налогов а) путем введения налога на добавлен и'стоимость в размере 29,5% и б) путем установления земельного налога ту же сумму, но при условии неодинаковой землеемкости секторов (2 I > Как видим, введение НДС уменьшило доходы обоих секторов и соответственно, их суммарный платежеспособный спрос на конечный

продукт с 657 до 463 рублей, причем налоговое бремя распределилось между обоими секторами пропорционально их исходному (до уплаты налога) платежеспособному спросу на конечный продукт. Образовавшийся при этом избыток конечного продукта над платежеспособным спросом производственных секторов (194 руб ) равен спросу на конечный продукт со стороны государства, покрываемому за счет НДС. Введение НДС не привело к изменению цен на продукцию обоих секторов (объемы их валовой продукции остались без изменения) и не привело к изменению сложившихся до его введения соотношений экономического потенциала (платежеспособного спроса) секторов на конечную продукцию. Рыночное равновесие в результате введения НДС осталось ненарушенным. Посмотрим теперь, что произойдет в рассматриваемой системе, если вместо НДС будет введен налог на землю в тех же размерах, что и НДС (194 руб), но при условии, что землеемкость сектора 2 в два раза превышает землеемкость сектора 1 Нетрудно убедиться, что платежеспособный спрос обоих секторов на конечную продукцию уменьшится теперь не в равной степени (как это было при введении НДС), а пропорционально землеемкости каждого из секторов. Теперь сектор 1 уплатит только 64,7 рублей налога, и его первоначальный спрос на конечный продукт (422 руб) сократится лишь на 16%. Зато сектор 2 вынужден будет выплатить в виде земельного налога в два раза большую сумму (129,3 руб.), что приведет к сокращению его первоначального спроса на 56% Таким образом, переход к земельному налогообложению привел к нарушению исходного равновесия в рассматриваемой системе Землеемкий налогоплательщик оказался под значительно более мощным налоговым прессом, нежели менее землеемкий сектор

Часть III Прикладные вопросы экономики природопользования

Об имущественной ответственности предприятий за загрязнение окружающей среды и создании системы экологического страхования1} К. Г. Гофман, Г. А. Моткин

Крупные технологические катастрофы с тяжелыми экологическим!' последствиями (на Чернобыльской АЭС, на железной дороге в Арзамас и Свердловске, взрывы продуктопровода под Уфой и хранилища амми ака в Ионаве, аварии в Бхопале (Индия), Северсо (Италия) и Базе i (Швейцария), многочисленные случаи аварийного загрязнения нефтьк морских акваторий) обострили во всем мире внимание к проблеме сни жения экологического риска современного производства. Особенно она актуальна в нашей стране. В 1989 г в стране про изошло 1773 залповых аварийных выброса и сброса загрязняющих ве ществ в окружающую среду [1]. Во Франции, например, Министерством окружающей среды, собирающим данные о всех значительных авари ях, воздействующих на безопасность местного населения и качество окружающей среды, зарегистрировано аварий в промышленности и на транспорте — 424 в 1987 г и 389 в 1988 г [2]. При всей условно сти сопосташтения советских и французских данных можно считать, чтя количество таких аварий в СССР в расчете на душевой объем произ водства валового национального продукта (ВНП) в 2—3 раза больше чем во Франции, а масштабы ущерба вообще многократно превосходя1 зарубежные Ежегодные затраты на возмещение потерь от аварийного за грязнения окружающей среды составляют во Франции примерно 200 м и франков (менее 4.5 франков в расчете на душу населения) [2], у нас ж в резупьтате одной тишь Арзамасской катастрофы они составили бою 100 мтн руб Важное значение в \стовиях перехода к рынку приобретает упер дочение имущественной (экономической) ответственности предприми " Печатается по паданию Гофман А Г

Моткин ГА

Об имущественном ответе! вч

ности предприятии за загрязнение окружающем среды и создании в СССР систем! зкотогическо!о страхования / / Экономика и математические методы 1991 T 27 Вып Ь

за аварийное загрязнение окружающей среды, доля которого в общем объеме вредных выбросов достигает по примерной оценке 20—30%. Действующим законодательством предприятия, виновные в этом, обязаны возмещать причиненный ими ущерб. Соответствующие положения зафиксированы в Законе о предприятиях и других нормативных актах, однако фактически такое возмещение происходит спорадически и в мизерных объемах. В 1989 г. общая сумма взиманий с виновников экологических нарушений всех видов составила всего 100 млн. руб., суммарный же ущерб достиг 50-70 млрд. руб. в год. На долю аварийного загрязнения приходится при этом примерно 15-20 млрд. руб. Подавляющая часть этого ущерба компенсируется государством в виде бюджетных затрат на проведение различного рода восстановительных работ, выплату компенсаций пострадавшим, на очистку акваторий (территорий) и т. п., но главное — проявляется в виде снижения качества жизни настоящего и будущих поколений. Некомпенсируемая доля ущерба может быть оценена в денежной форме лишь условно (отдаленные воздействия загрязнения на здоровье человека, устойчивость экологических систем, эффективность хозяйственной и иной деятельности людей и т.п.). Это объясняется как неопределенностью долгосрочных последствий загрязнения, так и объективной невозможностью их единовременной компенсации из текущих (наличных) экономических ресурсов общества. Поэтому масштабы имущественной ответственности предприятий должны определяться не только объемом причиненного ущерба, но и реальными возможностями эффективного резервирования средств на его компенсацию на разных уровнях управления народным хозяйством 2 '. Данный вывод представляется весьма важным для формирования предпосылок ликвидации экономической безответственности виновных в экологических нарушениях предприятий (фактически они возмещают менее 1% потерь от аварийных загрязнений). Главная причина сложившейся ситуации — в отсутствии не официально утвержденных методик подсчета ущерба, а экономического механизма реализации ответственности предприятий за аварийное загрязнение окружающей среды, в основу которого должна быть положена 2> Для единовременной компенсации (ликвидации) всех видов ущерба даже в тех случаях, когда это технически возможно, потребовалось бы резкое сокращение, а порой и полная остановка целого ряда жизненно важных для современного общества видов производства В действительности речь может идти тишь о поэтапной структурной перестройке (экологизации) народного хозяйства т е о последовательном уменьшении нагрузки на настоящее и будущие поколения, вызываемой экологическими нарушениями При этом первоочередной задачей является снижение энер'о- и материалоемкости производства, которое не только обеспечит улучшение экологической обстановки в стране, но и даст огромный экономический эффект Часть его можно использовать на резервирование ресурсов для компенсации ущерба от экологических нарушений

многоуровневая система резервирования средств на возмещение потерь, существующая в большинстве стран с развитой экономикой. Экономическая ответственность в большинстве развитых стран предусмотрена нормами гражданского права и обеспечивается резервными (страховыми) фондами. В этих государствах распространено добровольное страхование ответственности за возмещение ущерба от аварийного загрязнения окружающей среды в рамках общего страхования гражданской ответственности предприятий, в качестве особых видов существует страхование источников радиоактивного загрязнения и экологически опасной транспортной деятельности. Обязательное экологическое страхование существует в Бельгии, оно осуществляется частными страховыми компаниями. В числе отрицательных моментов обязательного экологического страхования отмечают его недостаточную гибкость, не позволяющую создать дополнительные стимулы к снижению страхователями риска экологических аварий. Страховыми событиями, как правило, являются загрязнение и другие нарушения природной среды, характеризующиеся внезапностью и аварийностью. Ответственность за ущерб от загрязнения, не обладающего этими признаками, обычно не страхуется. С целью расширения круга страховых экологических рисков и повышения максимальных размеров страховых сумм, начиная с 1979 г. стали создаваться специальные пулы экологического страхования. Первый появился в Японии для страхования ответственности за аварийный разлив нефти. Он объединяет 38 участников (22 японских и 16 иностранных). Кроме Японии, такие пулы имеются во Франции, Италии, Голландии, Швеции и Англии Они страхуют от значительно большего числа экологических рисков, чем обычные страховые компании, в том числе и от установившихся (не внезапных) загрязнений, если они не были заранее известны стра хователю (при установлении, например, факта загрязнения подземных вод вследствие хозяйственной деятельности страхователя). Итальянский пул, например, страхует от 748 видов риска, голландский — от 10 тыс видов Пулы обычно выступают в роли вторичных страховщиков, реже (Швеция) — в роли состраховщиков [3, 4]. Максимальные страховые суммы в расчете на один страховой случай составляют обычно 1—2 млн долл США, достигая в отдельных ситуациях десятков миллионов долла ров [5, 6] Наряду со страхованием экологической ответственности в рам ках общегражданской ответственности и специальным экологическим (добровольным и обязательным) страхованием, резервирование средств на возмещение ущерба от аварийного загрязнения осуществляется

в развитых странах путем взаимного страхования промышленных компаний (создания ими объединенных фондов) или формированием собственных резервных фондов (с соответствующим отказом от услуг страховых компаний и от совместного страхования). Последний вид резервирования применяется обычно крупными компаниями с хорошим финансовым положением. Однако многие мелкие и средние предприятия не в состоянии создавать не только собственные резервные фонды, но и приобретать соответствующие полисы у страховых компаний, а сами они могут причинять экологический ущерб в довольно крупных масштабах. В ряде случаев вообще невозможно установить виновника загрязнения или же он уже не существует как юридическое лицо (либо его правопреемник) на момент возникновения (выявления) ущерба. В таких ситуациях ущерб от аварийного загрязнения окружающей среды остается невозмещенным. Для максимального сокращения числа подобных случаев в последние годы в развитых странах формируются целевые страховые фонды, «вступающие в действие» при невозможности компенсации ущерба его конкретными виновниками. Такие фонды уже имеются в Голландии и Швеции. В Голландии он образуется за счет части сборов по налогу на топливо и используется для компенсации ущербов от атмосферного загрязнения; в Швеции — из обязательных взносов, уплачиваемых владельцами примерно 7500 экологически опасных объектов. В обоих случаях речь идет об обязательном экологическом страховании, однако его принципиальный недостаток — уменьшение стимулов страхователей к снижению экологического риска — в значительной мере ослабляется сочетанием обязательного страхования с добровольным. Есть также примеры создания резервных отраслевых фондов возмещения экологического ущерба, когда традиционных источников для этого недостаточно. Таков фонд КРИСТАЛ, образованный импортерами нефти для возмещения ущерба от утечки нефти сверх сумм, выплачиваемых судовладельцами или их страховщиками [6]. Основой экономического механизма компенсации экономического ущерба от экологически опасных аварии и нарушений технологического режима в нашей стране должна стать гибкая система страховых (резервных) экологических фондов В ее рамках предполагается сосуществование, в дополнение друг к другу, страховых фондов предприятии — источников повышенного экологического риска, совместных страховых фондов, формируемых отраслевыми или региональными объединениями таких предприятий, систем обязательного (государственного) и до бровольного экологического страхования — «ЭкСтра», осуществляемого как в рамках смешанного (комплексного) страхования имущественной

ответственности предприятий 3) , так и специализированными компаниями. Закон должен предоставлять предприятиям свободу выбора способа обеспечения возмещения экологического ущерба, предусмотрев при этом запрет на деятельность источников повышенного экологического риска без наличия у них страхового полиса или иного документа, гарантирующего минимальный уровень компенсации ущерба от установленного перечня экологических рисков. В этих целях необходимы разработка и принятие в СССР Общесоюзных основ законодательства об экологическом страховании и соответствующих республиканских законов, содержащих конкретные положения о порядке, размерах и способах гарантирования возмещения экологического ущерба от производственных аварий, сбоев технологического режима и других антропогенных нарушений окружающей среды. Естественно, что создание системы страховых экологических фондов в стране должно быть многоэтапным, ориентированным на реаль ные возможности экономического возмещения экологического вреда без ущерба для устойчивого социально-экономического развития регионов и отраслевых комплексов на данном отрезке времени. Дело не только и не столько в масштабах возмещения экологического ущерба (в современных условиях они будут вынужденно малыми), сколько в гарантированности (неотвратимости) такого возмещения. Не меньшее значение имеет обеспечение с помощью страховых экологических фондов экономической заинтересованности предприятий в снижении экологического риска их хозяйственной деятельности. Стержнем будущей системы должны стать специализированные учреждения (компании) по обязательному и добровольному экологическому страхованию («ЭкСтра»), рассматриваемому как род предпринимательской деятельности. Под экологическим страхованием далее понимается страхование экономической (имущественной) ответственности предприятий — источников повышенного экологического риска за причинение экономического ущерба третьим лицам (физическим и юридическим, органам власти) в связи с аварийным и внезапным загрязнением окружающей среды. Целью экологического страхования является компенсация ущерба, причиняемого окружающей среде, и экономическое стимулирование предотвращения аварий, в результате которых он образуется. В страховое поле экологического страхования включаются объекты приносящие вред окружающей среде вследствие аварийных (случайных 3) В СССР не существует системы добровольного страхования имущественной ответственности предприятий Ее создание является одной из узловых проблем перехода к рынку

непредвиденных) ситуаций, когда страховой случай в одной из них не переходит на другую 4 '. Выплата страховых возмещений (компенсаций) находится в прямой зависимости от мощности страховой организации, определяемой первоначальным капиталом, количеством страхователей и суммой соответствующих платежей, возможностью перестраховки у других страховщиков. Источниками средств формирования первоначального капитала страховщика могут быть средства образуемых сейчас республиканских и местных экологических фондов, Госстраха СССР, взносы учредителей, которыми должны быть в первую очередь предприятия, организации и объединения экологически опасных производств. Из факторов, определяющих мощность страховщика, наибольший интерес представляет второй, который лежит в основе расчетов финансовой устойчивости операций экологического страхования. Известно, что финансовые результаты страхования более устойчивы по тем видам объектов (в условиях, когда пределы страхового поля и ставки страховых премий не меняются), по которым вероятность убытка более высока по сравнению с соответствующей вероятностью по другим видам объектов. Экологическое страхование, помимо расширения масштабов страхового поля, увеличивающего мощность страховщика, позволяет за счет варьирования границ страховой премии привлекать в качестве страхователей объекты с пониженной вероятностью убыточности и достаточной финансовой обеспеченностью. В качестве показателя финансовой устойчивости операций страхования обычно используется максимально допустимое значение рассматриваемой за некоторый период (например, пятилетний) убыточности страховых сумм — страхового возмещения, приходящегося на каждые 100 руб. страховой суммы. Экологическое страхование пока не имеет статистической базы для такого расчета. Можно выдвинуть лишь ряд требований, которым должен удовлетворять расчет финансовой устойчивости операций экологического страхования: непревышение степени финансовой устойчивости (К) в размере, допустим, 0,1 и возмещение части образующегося ущерба. Предположим, что экологическим страхованием в данном году могло быть охвачено 3500 потенциально опасных в экологическом отношении объектов, на которых произошло 208 экологических аварии Ущерб, причиненныи народному хозяйству загрязнением в результате аварии окружающей среды, оценивался в 40 млн руб 4 * Страхование от ущербов, причиняемых установившимся (не аварийным) загрязнением, не охватывается рассматриваемой системой, хотя предполагаемые к проведению в ее рачках мероприятия уменьшают опасность установившегося загрязнения

1. Показатели экологического страхования потенциально опасных в экологическом отношении объектов

ТАБЛИЦА

Ставка Группы Число Страхо- ВероятСумма, на Общая сумма объек- объектов, вая страховой которую ность тов застрастрахозастрахо премия аварий премии вавших (платеж по груп- (платежа) хована вых ответстплатеответст- каждого пам 9п, венность объекта объектов руб./100 венность жей за ущерб г, тыс. Р руб. стра- за ущерб R, тыс. п руб./год ховой сум- по каж- руб./год (3x2) (6x5) мы дому объекту, С„, тыс. руб./год 1 2 7 4 3 5 6 А Б В

1000 700 1800

Итого

3500

7,408 12,498 5,535 —

0,09 0,085 0,059

9,26 8,74 6,15 —

80,0 143,0 90,0 —

7408,0 8748,6 9963,0 26119,6

Разобьем совокупность объектов на три группы по степени экологической опасности, соответственно, по размеру страховых сумм за ущерб по каждому объекту «С» и ставок «д» страховых премий (см. таблицу). На объектах группы А произошло в рассматриваемом году 89 аварий, причинивших ущерб на сумму 22 млн. руб. (таблица составлена в предположении, что на одном объекте происходит одна авария; ущерб от одной аварии в среднем одинаков и страховые суммы также равны по каждому объекту данной группы). Пусть каждый из 1000 объектов данной группы внес в виде страховой премии (единовременно или в рассрочку) страховщику 7,4 тыс. руб. при объявленной страховой сумме в 80 тыс. руб. Исходя из этого, страхователь, у которого произошла авария, уменьшил свою ответственность за причиненный ущерб на 80 тыс. руб., оставив за собой часть риска убытка и, следовательно, его компенсацию в размере 167 тыс. руб. Из общей суммы причиненного ущерба (22 млн. руб.) объектами группы А компенсируется 7,12 млн. руб. из средств страховщика. По группе Б сумма средств возмещения, выплачиваемая страховщиком, составит 12,441 млн. руб., или 77,8% объема причиненного ущерба Иная картина складывается по объектам группы В. В результате аварий на этих объектах ущерб равен 2 млн. руб.; он полностью компенсируется страховщиком.

Продолжение таблицы 1 Число Причи- Ущерб, Страховая эколо- ненный причиня- сумма, на гичес- ущерб емый од- которую заких Y, ной ава- страхована тыс. аварией на ответственрий руб./ одном ность за год X объекте, ущербы по всем объекYn там, С, тыс. руб./ год тыс. руб./год (6x2)

Сумма страхового возмещения, тыс. руб./ год (6x8)

Вероятное отклонение суммы страхового возмещения от суммы страховых платежей, 6 = С•у/пР( 1 - Р) тыс. руб./год

Показатель финансовой устойчивости операций экологического страхова ния, К =6/R

8

9

10

И

12

13

14

89 87 32

22000,0 16000,0 20000,0

247,2 183,9 62,5

80000,0 100100,0 162000,0

7120,0 12441,0 2000,0

700,0 1100,0 900,0

0,1 0,124 0,094

208

40000,0

342 100,0

21561,0

—

—

—

Таким образом, экологическое страхование позволило бы возместить 54% ущерба, причиненного авариями у всех трех групп страхователей. Компенсация ущерба может распределяться между реципиентами (объектами, пострадавшими в результате аварии, — третьими лицами) и самим страхователем (выступающим в большинстве случаев и как реципиент) в определенных пропорциях, стимулирующих страховые интересы страхователя и его противоаварийную (природоохранную) деятельность. Так, объекты группы В могут получить поощрения от страховой компании с учетом положительной разницы между страховыми платежами и суммой возмещения причиненного ими ущерба. Кроме того, стимулирующая роль страхования предусматривается в самой ставке платежа, в которой учитываются затраты страховщика на проведение совместно со страхователем противоаварийных (природоохранных) работ. Для определения финансовой устойчивости проведения операций экологического страхования в последующие годы по этим и аналогичным объектам рассчитаем коэффициент К финансовой устойчивости страховых операций эколо! ического риска КА{Б,В)

—

ЬА(В,В)/Н-А(Б,В),

(1)

где 6а(б,в) — вероятностное отклонение суммы страхового возмещения от суммы страховых платежей по объектам группы А (Б, В), руб./год; &А(Б,В) — сумма страхового взноса по группе А (Б, В) объектов, руб./год, £>А(Б,В)

= СЛ(Б,В) ' \/ П Л(Б,В) • Рл(в,в)' (1 _ Рмв.в)),

(2)

где Са(б,В) — страховая сумма, на которую застрахована ответственность за ущерб по каждому объекту группы А (Б, В), руб./год; пЛ(в,в) — число объектов группы А (Б, В); Ра(б,в) — вероятность аварии по объектам группы А (Б, В). Полученные результаты — 6а — 0,7 млн. руб./год; 6в = 1,1 млн. руб./год; 6В = 0,9 млн. руб./год показывают абсолютное значение возможного в будущих операциях экологического страхования отклонения суммы страхового возмещения в ту или иную сторону от суммы страхового взноса по каждой группе объектов с вероятностью 0,009; 0,0085 и 0,059 соответственно. Коэффициенты финансовой устойчивости операций экологического страхования (стб. 14 табл. 1) иллюстрируют, что по объектам всех групп страховые операции примерно лишь за один год из каждых 10 лет будут нерентабельными для страховщика. Для организационно-методического обеспечения системы экологического страхования необходимо решить следующие задачи. Выделение

объектов

и регионов,

где должно

начаться

внедрение

этой

системы. Отечественный и мировой опыт свидетельствует о том, что объектами экологического страхования должны стать прежде всего предприятия химической, нефтяной и газовой промышленности, трубопроводный транспорт нефти, газа и нефтепродуктов, объекты железнодорожного транспорта, а первоочередными регионами — территории с наибольшим сосредоточением указанных источников повышенной экологической опасности. Инвентаризация источников повышенной экологической опасности с их классификацией по уровню экологического риска. Д л я э т и х ц е л е й д о л ж н а

быть разработана методика распределения экологически опасных объектов по классам экологического риска с учетом износа оборудования, состояния природоохранных объектов, возможного объема и состава залповых выбросов (сбросов) в окружающую среду, условий проживания населения в пределах санитарно-защитной зоны, особенностей реципиентов в пределах возможной зоны воздействия последствий аварии (численность населения, особенности природных объектов, состояние социальной инфраструктуры и др.) Разработка

перечня

страховых

событий,

подлежащих

обязательному

и добровольному страхованию. В этот (не исчерпывающий) перечень надо включить в первую очередь (как объекты обязательного страхования)

следующие события, наступившие вследствие аварий и (или) стихийных бедствий: превышение выбросов (сбросов) в окружающую среду ро сравнению с установленным (разрешенным) уровнем; ухудшение состояния хранилищ твердых и жидких отходов (их переполнение, разгерметизация и т.п.), выявление фактов повышения загрязнения почв, подземных вод в зоне воздействия хранилищ и др.; протечки и разливы Вредных веществ из-за аварий хранилищ и транспортных систем; аварийную остановку или снижение мощности очистных и улавливающих устройств. Разработка ставок страховых премий и сумм, выплачиваемых страховщиком в пользу третьих лиц (в отдельных случаях — ив пользу страхователя) при наступлении страхового события: обязательных — при обязательном и рекомендуемых — при добровольном. Эта задача наиболее трудна для организационно-методического обеспечения системы «ЭкСтра». Предварительным условием ее решения является определение мощности страховщика, т. е. его максимальной способности компенсировать ущерб от страховых событий за рассматриваемый период. Для экологического страхования весьма важно в максимальной степени конкретизировать состав и границы ущерба, возмещаемого третьим лицам. Зарубежный опыт показывает, что возмещению подлежат затраты третьих лиц на очистку загрязненной территории (акватории), затраты на восстановление здоровья пострадавших людей и восстановление нарушенных экосистем (лесных и др.), прочие затраты третьих лиц, индуцированные страховым событием (эвакуация и другие виды помощи пострадавшему населению, дополнительные затраты предприятий и организаций). Перечисленные (возможно, и некоторые другие) затраты должны быть пронормированы по видам страховых событий, т.е. определены нормативы компенсационных затрат при наступлении соответствующих страховых событий. Нормативы следует рассматривать как верхний предел страховых сумм по этим событиям. Фактические их значения могут быть установлены и на более низком уровне (с учетом мощности страховщика). Необходимо также разработать типовые правила применения скидок со страховых сумм, учитывающие конкретные особенности страховых событий (их масштабы, затраты, осуществляемые страхователем, и т.д.). Во всех случаях не должен страховаться весь ущерб, возникающий вследствие аварии у самого страхователя (это уменьшает заинтересованность страхователя в снижении экологического риска), за исключением вреда, причиняемого работникам предприятия-страхователя. Отсутствие надежной статистики производственных аварий и их экологических последствий в стране сильно осложняет решение задачи

экономического обоснования страховых платежей, страховых сумм и других параметров системы экологического страхования За рубежом стати стические данные, связанные с экологическим страхованием, являются коммерческой тайной страховых организаций. Вместе с тем, ждать накопления необходимых массивов информации для применения вероятностных методов оценки параметров экологического страхования было бы неразумно Начинать следует с добровольного экологического страхования, осуществление которого должны взять на себя страховые компании со смешанным капиталом и правом пере страховки в Госстрахе СССР Таким компаниям надо дать максимально льготный режим налогообложения и кредитования Одновременно — незамедлительно выделить средства на финансирование научно-методического обеспечения системы экологического страхования как основного звена создания режима реальной имущественной ответственности предприятий за ущерб, причиненный народному хозяйству аварийным загрязнением окружающей среды. Итак, можно сделать следующие выводы и предложения. В условиях перехода к рыночной экономике актуализируется про блема имущественной ответственности предприятий за ущерб, причи няемый их деятельностью окружающей среде в результате аварий и на рушений технологического режима Хозяйственно-правовой механизм возмещения ущерба должен обеспечить неотвратимость компенсации и экономическую заинтересованность предприятий в снижении риска и уменьшении вреда от экологически опасных аварий Экономические гарантии возмещения ущерба от таких аварий воз можны на основе системы резервных страховых фондов на разных уровнях управления хозяйством Подобные фонды могут создаваться предприятиями, их отраслевыми или территориальными объединениями и специализированными страховыми организациями Предприятиям — источникам повышенной экологической опас ности необходимо предоставить право выбора способа резервирования средств на компенсацию экологического ущерба, причем наличие финан совых гарантий минимального возмещения ущерба (дифференцирован ных по источникам экологической опасности) должно быть обязательным условием выдачи разрешения на соответствующий вид деятельности Наиботее эффективным способом резервирования средств на воз мещение ущерба от экологически опасных аварий является поэтапно^ формирование системы обязательного и добровольного экологической страхозания Такая система позволит рассредоточить бремя возмещени i ущерба от случайных аварий между возможно большим числом страхова тетей, что уменьшит издержки страхователей и обеспечит гарантии этого возмещения

Система экологического страхования будет стимулировать снижение риска экологически опасных аварий путем соответствующей дифференциации страховых премий, осуществления экологического аудирования страхователей страховщиками, вовлечения в систему объектов с различной степенью экологической опасности и финансовой обеспеченностью, использования средств страховых компаний для расширения спроса на рынке экологических услуг (реконструкция наиболее опасных объектов, создание экологически совершенных технологий, совершенствование системы мониторинга окружающей среды и т п ) Для поэтапного внедрения в практику системы экологического страхования необходимо внести изменения в гражданское законодательство, разработать соответствующую нормативную и методическую документацию Для этого должна быть реализована (на базе соответствующего финансирования) целевая программа организационно-методического обеспечения системы экологического страхования Одновременно целесообразно начать создание смешанных компаний по добровольному страхованию отдельных видов экологического риска Учредителями таких компаний должны стать предприятия — источники повышенной экологической опасности, распорядители общесоюзного, республиканского и местных экологических фондов и другие юридические и физические лица, заинтересованные во вложении средств в снижение экологической опасности в стране

Литература 1. Государственный доклад «Состояние природной среды и природоохранная деятельность СССР в 1989 г » М Государственный Комитет СССР по охране природы, 1990 2. Organization for Economic Со operation Development, ENV / / ECO / / 69,7 Ann 1, 1989 3 Organization for Economic Co operation Development, ENV / / ECO (90) 13, 1990 4 Organization for Economic Co operation Development, ENV / / ECO с (91) 15, 1991 5 Organization for Economic Co operation Development, ENV / / ECO / / 89.34, 1989 6 The OECD Observer P 1990 V" 166

Экономические механизмы управления глобальными природными процессами1} А. А. Голуб, К. Г. Гофман

Человеческая деятельность видоизменяет природную среду. К сожалению, это негативные изменения. До недавнего времени мы имели дело с локализованными изменениями, когда поражению подвергались ограниченные территории, но, видимо, со временем, когда случаи превышения ассимиляционных способностей локальных экосистем стали приобретать массовый характер, мы стали свидетелями глобальных климатических изменений — парниковый эффект, озоновая дыра, изменение уровня мирового океана, опустынивание, уничтожение лесов, — неумолимо свидетельствует о справедливости данного утверждения. По мнению большинства мирового научного сообщества, глобальные антропогенные изменения биосферы Земли вплотную приблизили нас к перспективе ее скачкообразного перехода в новое и, по всей видимости, враждебное самим устоям современной цивилизации состояние. Весьма вероятно, что такой скачок будет в масштабах истории практически мгновенным (в течение жизни двух-трех поколений), и более того — он уже начался. Изменения природной среды на региональном и глобаль ном уровнях уже происходят (климатические сдвиги, изменения физикохимических свойств атмосферы и гидросферы, опустынивание и исчезновение лесов на огромных территориях и т.п.), хотя далеко не во всех случаях можно установить роль антропогенных факторов этих изменений. Есть веские основания утверждать, что наступил качественно новый, критически опасный для цивилизации этап взаимоотношений общества и природы, когда под угрозу поставлено не благополучие отдельных человеческих популяций и экологических систем, а само существование основополагающих духовных и материальных ценностей человечества. Здравомыслящим людям ясно, что эти процессы должны быть оста новлены. Но без надежного механизма решения этой задачи призывы " Печатается по изданию: Голуб Л. А., Гофман К Г. Экономические механизмы управления глобальными природными процессами / / Экономика и математические методы. 1992. Т 28 Вып. 5 - 6 .

к противодействию климатическим изменениям — пустая политическая декларация. В данной работе нам бы хотелось рассмотреть экономический аспект данной проблемы. Поэтому первый вопрос, на который надо было бы ответить, — что представляет, с экономической точки зрения, « стабильность природно-климатических условий, какова экономическая или, точнее, социально-экономическая ценность их незыблемости. С нашей точки зрения, речь может идти о таком благе, как экологическая безопасность социально-экономического развития. Стабильность климатических условий позволяет обеспечить удовлетворение социальной потребности в экологической безопасности. Социальную значимость этого блага трудно переоценить. Согласно современным научным представлениям, биосфера Земли представляет собой самоорганизующуюся существенно нелинейную систему, находящуюся в стабильном (квазиравновесном) состоянии, далеком от термодинамического равновесия. Важной характеристикой динамики таких систем является наличие стабильных состояний лишь в пределах ограниченного подмножества траекторий развития из числа потенциально возможных. Переход такой системы из одного квазиравновесного состояния в другое («катастрофа») является скачкообразным и происходит в условиях полной неопределенности, т. е. принципиальной непредсказуемости как условий наступления «катастрофы», так и параметров нового квазиравновесного состояния [1]. Большинство живых организмов современной биосферы не могут существовать при температурах выше 100° С и солености воды более 6%. Термодинамическое равновесие биосферы наступает при температурах, близких к 300° С, давлениях порядка 60 атм и практически полном замещении азота и кислорода атмосферы углекислым газом [2]. Параметры термодинамического равновесия несовместимы с существованием едва ли не всех известных на сегодня живых организмов. Жизнь же человека и, в особенности, существование современного общества возможны лишь в весьма узком диапазоне стабильных (квазиустойчивых) состояний биосферы, далеких от термодинамического равновесия. Более того, скачкообразный переход биосферы в новое стабильное состояние, даже сравнительно близкое к существующему (малое изменение параметров климата, увлажненности и т. п.), чреват социальными катаклизмами с непредсказуемыми для судеб человечества последствиями. На фоне грозящей экологической катастрофы меркнут едва ли не все локальные проблемы, опасности и кризисные ситуации, обострившиеся сейчас в разных регионах и странах. Сохранение основополагающих ценностей цивилизации требует мобилизации всех ее защитных сил и механизмов самосохранения. Среди них приоритетное место занимает формирование системы институционального обеспечения экологической

безопасности (СИОЭБ) общественною развития. Под институциональ ным обеспечением мы понимаем здесь систему 1) правовых норм и неформальных (этических, религиозных, нравственных и т. п.) правил поведения людей и их сообществ и 2) социально-экономических отно шений, включающих механизмы, побуждающие (принуждающие) к выполнению этих норм и правил, и отношения собственности, на которых базируется система обеспечения экологической безопасности. Обеспечение экологической безопасности общественного развития означает выявление и максимально возможное ограничение видов чело веческой деятельности, усиливающих риск региональных и глобальных экологических нарушений, при одновременном расширении деятельности, уменьшающей такой риск. Стратегии минимизации экологического риска должны быть совместимы с другими социальными императивами (обеспечение прав и свобод человека, улучшение материальных условий его существования и др.). Современное общество отмечается неоднородностью (этнической, социокультурной, социально-экономической и т. д.). Неоднородны также экологические условия общественного развития на разных территориях Все это исключает возможность унификации систем институционального обеспечения экологической безопасности. Соответствующие институты должны быть существенно различными в развитых и развивающихся странах, приспосабливаться к стереотипам общественного поведения, традициям, особенностям природных условий на разных территориях Но есть и общие черты системы институционального обеспечения экологической безопасности (СИОЭБ), «инвариантные» к внешним условиям ее формирования. К их числу мы относим: 1) СИОЭБ является активно-адаптационной системой, преследующей две взаимосвязанные цели: а) усиление институциональной базы ограничения негативных антропогенных воздействий на природную среду в региональных и глобальных масштабах; б) формирование институциональных механизмов демпфирования негативных социальных последствий изменения природно-климатических условий, 2) СИОЭБ должна быть ориентирована на функционирование в условиях стохастического и часто неопределенного характера эколо гического риска, возрастающей вероятности возникновения кризисных экологических ситуаций, требующих быстрой и эффективной управлен ческой реакции; 3) в процессе создания и развития СИОЭБ ведущая роль принад лежит централизованным (административным и экономическим) регуля торам хозяйственной активности Эти регуляторы (законодательные ак ты, стандарты, нормы, меры экологически ориентированной налоговой и кредитной политики, обязательного экологического резервирования

II страхования, экономические санкции за нарушение экологических нормативов и т. п.) должны быть сопряжены с механизмами саморегулирования (рыночными, нравственно-этическими). Централизованные регуляторы обеспечивают «настройку» механизмов саморегулирования на решение экологических задач, но не должны подменять и, тем более, разрушать эти механизмы; 4) СИОЭБ должна изначально формироваться как глобальная (межгосударственная) система. Помимо всего прочего, это означает, что уже На начальных стадиях формирования такой системы должны быть предусмотрены, во-первых, механизмы обеспечения социально-справедливого распределения бремени снижения экологического риска и, во-вторых, меры по межгосударственному согласованию и сопоставимости систем Экологического нормирования хозяйственной деятельности, налоговой И кредитной политики в части охраны окружающей среды. СИОЭБ возникает и развивается на основе уже существующих IB большинстве стран региональных и общегосударственных институций, регулирующих охрану окружающей среды (природоохранное законодательство, неформальные правила и обычаи, связанные с природопользованием, административное и экономическое регулирование природопользования и пр.), а также институций, регулирующих общественную знь в экстремальных ситуациях (аварийно-спасательные службы, симы резервирования ресурсов, компенсаций пострадавшим и пр.). Одсо эти институции даже в тех странах, где они получили наибольшее (развитие (США, Япония, западноевропейские страны), еще далеки от ^Требований, диктуемых современной экологической ситуацией, и, главное, не приспособлены для решения глобальных и межрегиональных социально-экологических проблем. Поэтому правомерна постановка вопроса о трансформации существующих институций, прямо или косвенно ориентированных на решение локальных экологических задач, в целостную СИОЭБ, способную эффективно решать не только локальные, но и долгосрочные макроэкологические проблемы современного общества — предотвратить глобальные изменения климата.

Е

Составляющим элементом институциональных отношений являются отношения собственности. Эти отношения создают основу любого механизма управления природопользованием. Природные ресурсы обладают тремя принципиальными особенностями, существенными для распределения прав собственности на эти ресурсы. Во-первых, естественная ограниченность наиболее экономич Ных природных ресурсов обуславливает неэластичность их предложения и, соответственно, возникновение дифференциальной (экономической) ренты. Во-вторых, ряд природных ресурсов обладает свойствами социальных благ (народного достояния). Ограничение свободного доступа к ним

либо физически невозможно, либо считается социально недопустимым 2 '. В-третьих, современная экологическая ситуация требует целевого использования существенной части экономического потенциала общества на цели охраны и воспроизводства природной среды. Суверенитет собственника природных ресурсов может быть в той или иной степени законодательно ограничен в части отдельных его прав (включая экологические ограничения на виды и способы использования). Однако собственник природных ресурсов остается таковым, пока он имеет неограниченные во времени права: 1) присвоения (полного или частичного) экономической ренты; 2) ограничения (полного или частичного) доступа к ресурсу других юридических или физических лиц. При современной экологической ситуации невозможен абсолютный суверенитет любого собственника природных ресурсов (включая и государство). Диапазон законодательных ограничений прав собственников природных ресурсов, особенно по экологическим условиям, будет, по-видимому, возрастать. Но эти ограничения должны быть институционально закреплены и распространяться на все виды собственности в равной мере. Ни один вид собственности не обладает абсолютными преимуществами с точки зрения соответствия экологическим требованиям. Обобществление собственности на природные ресурсы (в условиях нашей страны — сохранение их в межгосударственной, государственной или муниципальной собственности) экологически необходимо лишь в тех случаях, когда социальные гарантии их сохранности и равнодоступности для всех членов данного социума (включая и будущие поколения) могут быть обеспечены только централизованными и не ориентированными на достижение прямой экономической выгоды способами управления природопользованием. В противоположность укоренившимся во многих странах взглядам, с экологических позиций существен не вид собственности на данный природный ресурс, а наличие институционально закрепленных экологических ограничений на хозяйственную активность собственника. Уже имеющиеся примеры отрицательных экологических последствий приватизации объясняются не «пороками» частной собственности, а отсутствием как самих экологических ограничений, так и (в большинстве случаев) отсутствием механизмов принуждения (побуждения) к их вы полнснию. К. любому виду собственности следует подходить, исходя и' презумпции его «экологический невиновности». За некоторыми важным»' исключениями, в экологических бедах «виновны» не виды собственности " ' К o n e 1Ы1ЫМ видам народного достояния свободный доступ должен быть сведен к минпм\м\ (.особо охраняемые природные территории) В этом случае речь идет не о равной дос1\пностн. а о равной недоступности соответствующих благ

а неэффективность институциональных экологических ограничений прав собственников. Процесс разграничения и упорядочения прав собственности на природные ресурсы в нашей стране обещает быть длительным и болезненным не только в социальном, но и в экологическом смысле. Особую сложность вызывает организация приватизации. Необходимо выбрать такие ее формы, которые в наибольшей степени отвечают конкретной ситуации с учетом специфики мотивации потенциальных собственников. Дробление собственности на ресурсы, имеющие межрегиональную экологическую ценность, экологически опасно. Так, например, передача прав собственности на лес местным органам может привести к усиленной рубке лесов. В Приморском крае местные власти дали согласие на создание советско-южнокорейского совместного лесозаготовительного предприятия (годовой объем заготовки леса 1 млн кубических метров) на условиях, что предприятие будет отчислять в бюджет по 5 долларов за кубометр леса. Предусматривалось, что договор будет подписан на 30 лет. В результате лес продавался бы за бесценок. Такая позиция не учитывала не только средообразующее значение леса, но и не укладывалась в рамки здравого экономического смысла. Выше мы отмечали, что коллективно потребляемые экологические блага не могут быть объектом собственности. Но это отнюдь не означает невозможности и нецелесообразности приватизации прав на определенные виды пользования этими благами. В простейших случаях речь может идти, например, о лимитах застройки территорий, обеспечивающих достаточную солнечную радиацию для всех жилых помещений в данном микрорайоне. В определенных условиях оказывается целесообразной арендизация и даже приватизация прав на использование такого важнейшего экологического блага, каким является ассимиляционный потенциал природной среды — ее способность обезвреживать отходы хозяйственной деятельности. Дело не только в отношениях собственности на природные ресурсы, но и в общей политике приватизации. К сожалению, сейчас приходится констатировать, что принимаемые Российским правительством решения в области преобразования отношений собственности не лучшим образом повлияют на экологию. Формирование рыночной экономики в РСФСР видоизменяет властно-хозяйственные отношения по поводу распоряжения и эксплуатации природных ресурсов. Нерешенность некоторых ключевых вопросов в этой сфере приводит к тому, что сейчас принят ряд правительственных решений, негативным образом влияющих на процесс природопользования. Правительство России не склонно придавать должного значения

экологическим проблемам, полагая, что единственной приоритетной за дачей является вывод из экономического кризиса. Указом Президента РСФСР №341 от 29 декабря 1991 года утвер ждены основные положения о приватизации государственных и муни ципальных предприятий в России. Хотя в ближайшее годы не ставится задача приватизации основных элементов природно-ресурсного потен циала, намеченные в программе меры нельзя считать «экологически нейтральными». Уже в 1992 году должна быть в существенной мере при ватизирована такая отрасль, как автотранспорт. На его долю приходится около половины выбросов вредных веществ в атмосферу. По решеник местных органов могут быть приватизированы такие важные элемен ты природоохранной инфраструктуры, как мусоросжигательные заводы а по решению правительства России могут быть приватизированы и лю бые другие предприятия, включая и те, которые относятся к базовых отраслям. Таким образом, среди приватизируемых в 1992 году предприятие может оказаться большое число предприятий-загрязнителей. По экс пертным оценкам, на их долю может приходиться от 40 до 60% вредны выбросов (сбросов). Преобразование государственного предприятия в частное корен ным образом меняет его взаимоотношения с природоохранными ор ганами. Их взаимоотношения могут строиться лишь на правовой ос нове. С одной стороны, казалось бы, природоохранные органы полу чают большую свободу действий в отношении предприятий и могут в полной мере применить имеющиеся в их распоряжении рычаги воз действия. С другой стороны, пока практически нет правовых основ применения этих рычагов. В этих условиях частные предприятия будут чувствовать себя более свободно, а любые попытки ужесточить контроль со стороны природоохранных органов будут встречать сопротивление подкрепленное законодательными актами, защищающими право частной собственности. По нашему мнению, в этом году возрастет число исков, предъявляемых природоохранным органам частными предприятиями по поводу платежей, экологических нормативов, отрицательных заключенш' экологической экспертизы. Приватизация вскроет все недостатки и ошибки, допущенные npi разработке лимитов выбросов (сбросов), установленных для предприятии отводе земель под строительство, согласовании проектной докумснташп и гп В этой связи представляется крайне важным поставить процесс приватизации под контроль природоохранных органов. Для чего пред> смотреть следующее:

а) ввести обязательное экологическое аудирование приватизируемых предприятий с уточнением значений экологических параметров, которым предприятие должно удовлетворять; б) подготовить типовой договор между собственником приватизируемого предприятия и природоохранными органами о выполнении определенных экологических обязательств и придать этому документу юридический статус; в) проводить обязательную государственную экспресс-экспертизу наиболее важных объектов намеченных к приватизации. Эти меры в какой-то степени заменят пока еще отсутствующие правовые механизмы защиты окружающей среды. Другой аспект проблемы приватизации — передача частным предпринимателям объектов природопользования. В 1992 году запрещена приватизация основных элементов природноресурсного потенциала (недра, водные ресурсы, лесной фонд, ресурсы шельфа и т. п.). Поэтому основным направлением вовлечения их в сферу хозяйственной деятельности будет либо передача их в аренду, либо сдача в концессию. Кроме того, сохраняется такая форма вовлечения природных ресурсов в сферу хозяйственной деятельности, как передача их государственному (не приватизируемому) предприятию. В такой схеме неясными остаются два вопроса: 1) кто представляет интересы государства как собственника природных ресурсов и кто уполномочен передавать государственные ресурсы в пользование частным предпринимателям. По материалам ряда экспертиз, проводимых в Минэкологии РСФСР, можно судить, что, как правило, права распоряжения природными ресурсами фактически присваиваются местными органами власти. Политическая нестабильность, усиливающаяся по мере нарастания экономического кризиса, усиливает эти тенденции; 2) какими правами обладают государственные предприятия в вопросах распоряжения переданными им природными объектами. Нерегламентированность этих прав приводит к тому, что ресурсы, переданные государственным предприятиям, сдаются в субаренду или вносятся ими как доля российского участника в совместные предприятия. Анализ бизнес-планов ряда совместных предприятий показывает, что в та совместных предприятиях, как правило, не представлены интересы России как собственника природных ресурсов Анализ структуры распределения стратегических ресурсов позволяет сделать вывод, что полавтяющая их часть сосредоточена в руках государственных концернов, юсударсгвенных акционерных обществ и т. п В реальности эти организации представляют собой преобразованные отраслевые министерства, которые и ранее распоряжались природными ресурсами. Мотивация подобных организации хорошо изучена. Она, как

правило, не совпадает с общегосударственными интересами. Приватизация усиливает этот разрыв. Если государство не вмешается активно в процесс формирования властно-хозяйственных отношений, то в ближайшее время можно ожидать резкого уменьшения поставок стратегических ресурсов на внутренний рынок при усиливающейся эксплуатации природно-ресурсного потенциала. Традиционный путь, которым наша страна обычно решала подобные проблемы, — наращивание государственных капиталовложений в добывающий сектор — еще в большей степени усугубит проблему. Во-первых, будет нарастать инфляционное давление, а во-вторых, как следствие первого, еще в большей степени уменьшится заинтересованность продавать природное сырье на внутреннем рынке. Кроме того, увеличение вывоза за пределы государства ряда сырьевых ресурсов может подорвать равновесие на мировых рынках сырья (особенно на рынках цветных металлов). Это приведет к падению цен и уменьшению общих валютных поступлений при нарастающей объеме экспорта. С нашей точки зрения, необходимо в ближайшее время создать при Минэкологии РСФСР бюро по предоставлению прав распоряжения стратегическими природными ресурсами, находящимися в государственной собственности. Делегировать ему права распоряжения государственной собственностью. На бюро возложить следующие функции: — подготовить положение о распределении (делегировании) прав распоряжения стратегическими ресурсами между федеральными и республиканскими уровнями; — установить единые принципы передачи стратегических ресурсов в пользование отечественным и зарубежным предпринимателям, СП и госпредприятиям, которыми должны руководствоваться аналогичные бюро созданные на республиканском уровне; — определить единый порядок взимания рентных платежей с природных объектов передаваемых в пользование; — подготовить перечень приоритетных сфер деятельности в области использования природно-ресурсного потенциала; — разработать перечень природных объектов, подлежащих приватизации и положение о приватизации; — осуществлять передачу в пользование природных объектов, отнесенных к федеральному уровню. Представляется, что подобная ориентация распоряжения природными ресурсами, находящимися в государственной собственности, создает благоприятные условия для улучшения -процесса использования природно-ресурсного потенциала. Изъятие у предпринимателей-арендаторов ренты и частичная ее передача в государственный бюджет (за вычетом затрат на воспроизводство природно-ресурсного потенциала) позволит

сократить другие статьи поступлений в госбюджет (по ориентировочным оценкам, от 20 до 30%). Это позволит сократить ставки налога на добавленную стоимость и прибыль. Представляется целесообразным подготовить правительству доклад о такой возможности изменения системы формирования бюджета.

Экономический механизм предотвращения климатических изменений Институциональные предпосылки обеспечения экологической безопасности создают необходимую среду для реализации экономических методов управления воздействиями, проводящими к глобальным изменениям. Безусловно, сам характер решаемой задачи определяет необходимость сочетания экономических и административных методов. Рассчитывая только на первые, вряд ли удастся добиться согласованных действий участников процесса природопользования. Крах системы централизованного планирования в бывших социалистических странах несет в себе потенциальную опасность дискредитации самой идеи централизованного управления общественным развитием, т. е. необходимости комплексных административно-экономических институций. Не следует забывать, что экологическая безопасность, особенно на региональном и глобальном уровне, была и остается коллективно потребляемым благом, которое не может быть объектом не только частной, но и любой формы коллективной собственности, включая государственную. Указанное и ряд других обстоятельств [3] обуславливают необходимость делегирования нынешним и будущими поколениями людей охраны их прав (но не самих прав) на экологическую безопасность специализированным некоммерческим организациям (государственным или общественным). Это и означает централизацию управления экологической безопасностью. Однако такая централизация отнюдь не тождественна исключению рыночных механизмов саморегулирования из сферы управления экологической безопасностью. Тем более она не означает ослабления, свертывания рыночных механизмов в основных сферах хозяйственной деятельности. Экономическое регулирование экологической безопасности, как показывают теоретические исследования, а также имеющийся практический опыт эколого-экономического регулирования в странах с развитой рыночной экономикой может осуществляться как составляющая административного (принудительного и централизованного) регулирования природопользования, т. е путем централизованного установления и использования таких экономических инструментов, как налоговая, кредитная, амортизационная и страховая политика. Цель этого вида экономического

регулирования — создать экономические стимулы экологически безопасного хозяйствования, создать благоприятный «экономический климат» для экологизации экономического развития. Централизованно установленные экономические инструменты имеют денежную форму и воздей ствуют на процесс рыночного саморегулирования, но не являются результатом такого саморегулирования, т. е. свободной рыночной конкуренции Поэтому их надо отличать от второго вида экономического регулирова ния, когда создаются (опять-таки путем централизованно принимаемых административных решений) институциональные основы для рыночного саморегулирования использования ассимиляционного потенциала окружающей среды. В этом случае возникает особый рынок — рынок прав на использование ограниченной возможности окружающей среды ассимилировать (обезвреживать) вредные отходы человеческой деятельности. Предложение на этом рынке — максимально допустимый объем поступления отходов — административно задается органами государственной власти. Здесь — главное отличие этого рынка от «обычных» 3 ', где предложение формируется самими рыночными механизмами под сугубо косвенным воздействием централизованных экономических регуляторов (налогов и т. п.). Равновесие же спроса и предложения на рынке прав на использование ассимиляционного потенциала достигается в результате свободной конкуренции покупателей, в рамках которой устанавливается рыночная цена соответствующих прав. Ниже мы более подробно обсудим эту проблему. А сейчас остановимся на макроэкономических аспектах обеспечения экологической безопасности. Ценность этого блага определяется готовностью общества в целом и каждого индивида в отдельности платить за обеспечение этого блага. Расходы общества в целом определяются ассигнованиями из государственного бюджета на решение экологических проблем. Трудно сказать, какие именно суммы расходуются на экологическую безопасность вообще. Часть бюджетных средств идет на решение локальных экологических проблем. Эти ассигнования создают экологические блага жителям определенной территории. Эти затраты обеспечивают уравнивание шансов членов общества независимо от того, где они живут. Но есть и другой тип затрат, ориентированных на подавление воздействий, имеющих глобальное воздействие и в равной мере подрывающих экологическую безопасность всех жителей. Хотя и здесь не все до конца ясно, т. к глобальное потепление, например, по-разному влияет на условия жизни а тем более, производства, в различных регионах. Но если постоянно помнить о том, что глобальные климатические изменения приближают нас 3) Определенную аналогию с данным рынком можно усмотреть, например, в рынках вооружений.

к глобальной экологической катастрофе, то их предотвращение в равной мере полезно для всех жителей земного шара. В этом смысле можно ставить вопрос о том, что население должно платить некий экологический налог, покупая тем самым «экологическую безопасность». Средства, собранные в результате использования этого налога, подключились бы к государственным ассигнованиям, отпущенным из бюджета на те же цели, но собранные, разумеется, из других источников. Введение такого налога означало бы практическую реализацию принципа «жертва платит». По крайней мере, в нашей литературе обычно говорится о принципе «загрязнитель платит», но все сводить к реализации последнего было бы явно недостаточно. Принцип «жертва платит» фактически лежит в основе макроэкологической стратегии (экологической стратегии на макроэкономическом уровне) любого государства. Этот принцип реализован и в других сферах деятельности: полиция финансируется за счет налогов, а налогоплательщик охотно идет на это, т. к. гарантируется его безопасность. Тоже можно сказать и о военных расходах. В конечном итоге их оплачивает потенциальная жертва военного конфликта. Жертва платит, чтобы предотвратить конфликт. Потенциальная жертва глобальных климатических изменений с готовностью будет вносить этот налог, если государство, собирающее налоги, гарантирует налогоплательщику экологическую безопасность. В развитых странах подобные проблемы дискутируются и мы собираемся открывать Америку. Единственное, на что хотелось бы обратить внимание, — возможность введения подобного налога в нашей стране. К сожалению, в ближайшее время надеяться на это не приходится. Предложенная Российским правительством система налогов — тяжелое бремя для предпринимателей и граждан. Скорее всего, для нашей страны вопрос о введении экологического налога мог бы быть решен в процессе общей экологизации системы налогообложения. Если бы рентные платежи стали для России основой бюджета, то можно было бы в существенной мере сократить налоги с обрабатывающих отраслей. Конечно, мы не забываем и о традиционном экономическом инструменте — плате за выбросы. Его применение — реализация принципа «загрязнитель платит». Если говорить более абстрактно, то речь идет о платном размещении в окружающей среде отходов производства. Т.к. мы говорим о глобальных климатических процессах, то в первую очередь имеются в виду такие загрязнители, как С 0 2 , фреоны, SO2 и NO2 (последние — виновники трансграничного переноса загрязнения). Вполне понятна постановка вопроса о необходимости платить за выбросы этих веществ. Как организовать механизм таких платежей? Одна из возможностей — установление налога на их выбросы. В западной практике известен налог на СО2.

Обсудим более подробно проблемы и перспективы, связанные с введением этого налога. Введение налога (платежей) за выброс СОг должно способствовать решению двух задач: 1) стимулирования применения топлив и технологий их сжигания, уменьшающих поступление СО2 в атмосферу; 2) образования целевых фондов финансирования мероприятий, способствующих ограничению парникового эффекта. Возможные экономические инструменты, альтернативные введению налога на выброс СО2, — повышение цен на топливо и введение шкал скидок — надбавок к ценам топлива в зависимости от его характеристик и условий сжигания, влияющих на образование СО2, — имеют определенные недостатки по сравнению с налогом на выброс СО2. В условиях свободных рыночных цен на энергоносители их общее повышение может быть достигнуто только путем увеличения косвенного налогообложения продажи топлив. В принципе возможна дифференциация ставок косвенного налогообложения с учетом различий в масштабах образования СОг при сжигании различных топлив (при сжигании природного газа, например, образуется в несколько раз меньше СО2, чем при сжигании эквивалентного по энергетическому эффекту количества угля). При административно-регулируемой системе цен на топливо возможна прямая дифференциация этих цен с учетом «парниковой опасности» сжигания соответствующих топлив. В рассматриваемых ситуациях (дифференциация ставок косвенного налогообложения, дифференциация цен на топливо) стимулирующее действие этих мер будет сопоставимо с введением налога на выброс СО2. Однако с организационно-финансовых позиций (прежде всего возможностей контроля) введение налога на выброс СО2 представляется более предпочтительным. Введение такого налога не требует организации специального мониторинга за выбросами С 0 2 , так как их объем предопределен видом используемого топлива, а также технологией его сжигания. Соответствующая информация уже сегодня легко доступна для контрольно-финансовых служб. Соответственно, не вызывает принципиальных трудностей и дифференциация ставок налогов на выброс СО2 в зависимости от видов применяемых топлив и технологий его сжигания Налоги на выброс СО2 (или альтернативные ему экономические инструменты) могут быть введены как в фискально-нейтральной, так и в фискально-активной форме. В первом случае на сумму вводимого налога снижаются другие виды налоговых поступлений от соответствующих плательщиков (например, снижаются налоги на прибыль) и, в случае необходимости, осуществляется перераспределение средств между бюджетами разных уровней (местными, республиканскими) для поддержания

стабильности налоговых поступлений в эти бюджеты с учетом введения налога на СО 2. Если введение налога на С 0 2 преследует не только цель стимулирования снижения его выбросов, но и направлено на формирование целевых централизованных источников финансирования «противопарниковых» мероприятий (см. выше), то достижение фискальной нейтральности налога требует более сложных организационно-финансовых мероприятий. В этом случае необходимо создание целевого внебюджетного фонда финансирования «противопарниковых» мероприятий с соответствующим уменьшением бюджетного финансирования таких мероприятий. Известно, например, что молодые лесонасаждения наиболее активно поглощают СО2 и могут выступать в роли важного «нейтрализатора» вклада энергетики в рост концентрации СО2 в атмосфере. Увеличение площади молодых лесов является, таким образом, одним из эффективных «противопарниковых» мероприятий. Если рассматривать лесоразведение и лесовосстановление под таким углом зрения, то соответствующую часть финансирования этой деятельности целесообразно возложить на целевой внебюджетный фонд, образуемый за счет налога на выброс СО при корреспондирующем (абсолютном или относительном) сокращении бюджетных ассигнований на нужды лесного хозяйства 4 '. При введении налога на выброс С 0 2 в фискально-активной форме он рассматривается как дополнительный к существующим видам налогообложения, т. е. за счет этого налога возрастает «налоговый пресс» на экономику в целом. Это обстоятельство предопределяет возможность и целесообразность фискально-активных форм налогообложения выбросов С 0 2 в конкретных социально-экономических условиях региона. Налогообложение выбросов С 0 2 тем эффективнее, чем большее число территорий и источников выбросов охватывает этот вид налогообложения. Наименее важны, с этой точки зрения, также и масштабы создаваемых на основе этих налогов целевых фондов финансирования «противопарниковых» мероприятий. Отсюда следует, что система налогообложения С 0 2 должна формироваться на республиканском и межреспубликанском уровнях и во все большей степени — как межгосударственная (международная) система. Все сказанное о налогообложении выбросов С 0 2 распространимо и на налогообложение поступления фреонов в окружающую среду. В обоих случаях речь идет о веществах, оказывающих именно глобальное, а не локальное воздействие на окружающую среду, причем это воздействие носит «беспороговый» характер, т. е. желательно максимально возможное 4> Если предприятия лесного хозяйства функционируют на коммерческих началах, то за счет внебюджетного фонда целесообразно осуществление льготного режима их кредитования.

(не ограниченное определенным экологическим пределом) снижение соответствующих выбросов. Отсюда — необходимость унифицированных мер налоговой политики по отношению к этим выбросам на возможно больших территориях, целесообразность формирования межрегиональных и межгосударственных фондов финансирования и кредитования мероприятий по борьбе с парниковым эффектом и разрушением озонового слоя атмосферы. В перспективе фонда борьбы с глобальными нарушениями биосферы должны превратиться в важнейший источник формирования активов международных банков охраны и восстановления ресурсов биосферы (экологических банков). Само слово «налог» в данном случае (когда речь идет о налоге на С 0 2 ) представляется нам не вполне уместным, когда говорится о «налоге», подразумевается фискальный характер платежа. Все становится на свои места, когда мы задаем вопрос о том, за что мы вносим этот платеж. Допуская выбросы С 0 2 (в разумных пределах, конечно), мы эксплуатируем ассимиляционный потенциал природной среды. За его использование и платит виновник выбросов. Платежи за загрязнение могут облекаться в форму налогов, но от этого их суть не меняется. Так, например, технические сложности с определением фактических выбросов от автотранспортных средств делают необходимым взимание платежей за выбросы транспорта в форме налога на пробег или потребляемое топливо. Например, платеж за С 0 2 , выбрасываемый автотранспортом. Наиболее разумная форма его изъятия — это введение налога на С 0 2 , взимаемого при продаже моторного топлива. Это вполне корректно, т. к. легко установить связь между объемами топлива и выбросами С 0 2 . Итак, существует целый ряд инструментов, позволяющих обеспечить платный характер выбросов вредных веществ. Это: 1) налоги на выбросы (по типу проанализированного выше налога на С 0 2 ) ; 2) платежи за загрязнения согласно фактическому объему выбросов; 3) торговля лицензиями на выбросы. Для того, чтобы разобраться в соотношении разных механизмов платности выбросов, необходимо перенести наше исследование в плоскость отношений собственности на ассимиляционный потенциал природной среды. Права собственности на ассимиляционный потенциал группируются через владение лицензией на определенный объем выбросов. Пока в нашей стране вопрос об использовании подобных лицензий только обсуждается Система платежей за загрязнение фактически предполагает, что предприятия-загрязнители регулярно арендуют этот ресурс Устанавливая лимиты на выбросы, государственные органы регулируют его использование. Началом на пути приватизации ассимиляционного

потенциала может быть превращение лимитов в лицензии на выбросы. В дальнейшем может быть разрешена продажа и покупка этих лицензий. Государственные органы должны в этом случае следить за эквивалентностью сделок (с точки зрения изменения нагрузки на окружающую среду). Формирование рынка лицензий на загрязнение создает условия для развития экономических методов регулирования трансграничного переноса загрязнения. Если воздействие выбросов предприятия распространяется на несколько соседних регионов, то оно должно покупать лицензии на выбросы в этих регионах. Возможен и другой вариант. Региону А наносится ущерб вредными выбросами региона В. В ряде случаев средства экологического фонда региона А могут быть направлены на закупку лицензий на выбросы в регионе В (реализация принципа «жертва платит»). Самый сложный вопрос — проблема эмиссии лицензий. Их должно быть выпущено ровно столько, сколько вредных выбросов реально может принять регион. Для таких веществ, как углекислый газ, фреоны и т.д., при выпуске лицензий необходимо руководствоваться результатами анализа глобальных процессов. Если эмиссия будет бесконтрольной, то лицензии утратят смысл, как «свидетельства на право собственности». Бессмысленно выдавать свидетельства на право владения одним и тем же участком земли двум разным людям. Точно так же бессмысленно выпускать лицензии на выбросы 2 млн. т вредных примесей, если точно известно, что допустимо выбрасывать только 1 млн. т. В данном случае сложность состоит в том, что монополия на ассимиляционный потенциал как на объект хозяйства не имеет под собой «физической» основы. Скорее всего, с течением времени общая масса лицензий, циркулирующих на рынке, должна сокращаться. Во-первых, ужесточаются требования к окружающей среде. Во-вторых, постоянное воздействие на природу приводит к сокращению ее ассимиляционных способностей. Рассмотрев отношения собственности на ассимиляционный потенциал природной среды, можно перейти к сравнению различных механизмов управления природоохранной деятельностью и сопоставить метод платежей за природные ресурсы с методом торговли правами на загрязнение природной среды. Можно представить две крайние ситуации ситуации: — права пользования ассимиляционным потенциалом природной среды полностью приватизированы; — государство остается единственным собственником прав на загрязнение.

Рассмотрим, как может развиваться каждая из этих ситуаций. Начнем с первой. С течением времени меняются условия производства на отдельных предприятиях. У одних возникает возможность частично сократить объемы выбросов, зато другие нуждаются в увеличении собственных лимитов. Таким образом возникают единичные сделки по продаже прав на загрязнение окружающей среды. По мере развития рынка прав на загрязнение могут возникать компании, скупающие определенное количество прав на загрязнение с целью последующей перепродажи или... сдачи в аренду. Что означает сдача в аренду определенной части ассимиляционного потенциала? Это означает, что собственник лицензии уступает права на ее использование (не продавая лицензии) арендатору. Тот, кто, пользуясь лицензией, осуществляет выбросы в окружающую среду, платит за это собственнику лицензии. Этот платеж может рассматриваться как нечто близкое к плате за выбросы. Теперь представим себе, что один собственник нескольких лицензий вступает в арендные отношения с несколькими предприятиями-загрязнителями. При этом рассчитываться с ними он может по фактическому объему выбросов. Этот вариант в наибольшей степени соответствует системе платежей за загрязнение окружающей среды. Рассмотрим другую ситуацию: государство является собственником прав на выбросы. Какие у него есть альтернативы? В первую очередь, оно может поступать подобно тому, как было сказано выше. Предоставлять предприятиям-загрязнителям возможность выбрасывать вредные вещества, внося за это плату. В этом случае мы опять-таки получим систему платежей за загрязнение. Собственно говоря, именно такая модель управления реализована сейчас в России. Затем, государство может приватизировать часть лицензий на загрязнение. Кроме того, часть лицензий может сдаваться в аренду и т.д. Поэтому независимо от того, какое первоначальное условие было поставлено (либо права на загрязнение были распределены между предприятиями по «правилу дедушки» — практика США, либо изначально государство было держателем всех прав на загрязнение — практика нашей страны), введение возможности торговли лицензиями на загрязнение и правовое закрепление этой процедуры приводит к формированию рыночной системы регулирования нагрузки на окружающую среду. Контрагентами этой системы являются: 1. Собственник лицензии на загрязнение. В свою очередь, собственники подразделяются на: 1.1. Собственника лицензии, самостоятельно ведущего предприни мательскую деятельность и загрязняющего окружающую среду. 1.2. Собственника лицензии, сдающего ее в аренду предпринимателю.

1.3. Собственника лицензии, использующего ее как средство тезаврации. 1.4. Собственника лицензии, заморозившего ее с целью снижения вредного воздействия на окружающую среду. 1.5. Собственника определенного массива лицензий (государство, территориальный орган управления, лизинговая фирма, банк, фонд и т. п.), сдающего лицензии в аренду либо использующего систему платежей за загрязнение окружающей среды. 2. Арендатор лицензии (как правило, более или менее значимый источник загрязнения). 3. Предприниматель, рассчитывающийся за загрязнение по факту выбросов. 4. Независимый орган, занимающийся эмиссией лицензий для каждой территории. 5. Контролирующий орган, следящий за соблюдением условий лицензий. 6. Арбитражные органы, гарантирующие соблюдение прав контрагентов системы. В этой системе возникают следующие отношения: 1. Отношения собственности на лицензии. 2. Арендные отношения. 3. Отношения купли-продажи лицензий. 4. Отношения по поводу использования возможности загрязнять без лицензии, вступая в арендные отношения с собственником лицензии. Охарактеризуем такие экономические инструменты, существующие в рассмотренной нами системе: 1. Лицензии на право выброса. 2. Арендные платежи за право пользования лицензией. 3. Платежи за выбросы, вносимые предприятиями собственнику лицензии. Итак, первоначально определяется допустимый объем выбросов для каждой из территорий. Затем на эту величину выпускаются лицензии, которые впоследствии перераспределяются между контрагентами описанной выше системы. Возникает единственный вопрос, где взять средства: а) на компенсацию ущерба реципиентам; б) на реализацию природоохранных программ. Имеется две возможности. Во-первых, введение специального налога на независимость, наряду с существующим, который уплачивают собственники лицензий в установленном для каждой территории процента от объема, разрешенного согласно лицензии выброса. Однако такой способ налогообложения будет стимулировать наиболее полное

использование лицензий, что не вполне желательно с точки зрения задач поэтапного сокращения объемов выбросов. Поэтому целесообразно использование другого способа: суть заключается в том, что наряду с описанной выше системой взаимоотношений вводится дополнительная система платежей на воспроизводство и охрану окружающей среды. Эти платежи целесообразно ввести по типу платежей, уплачиваемых в настоящее время в России, когда первоначально определяется требуемый объем капиталовложений для реализации природоохранных мер на рассматриваемой территории (включая мероприятия по компенсации ущерба реципиентам), а затем эти затраты делятся между предприятиями-загрязнителями пропорционально интенсивности их воздействия на окружающую среду. В результате предприятие-загрязнитель должно иметь лицензию, арендный договор (или договор с собственником лицензии об оплате по факту выбросов) на право выбросов. Таким образом, наряду с существованием рынка разрешений на выбросы, формируется система сбора средств на реализацию природоохранных мероприятий. Такую систему экономических взаимоотношений по поводу использования ассимиляционного потенциала природной среды можно сравнить с системой торговли любыми другими ресурсами или продуктами. Наряду с тем, что существует рынок автомобилей и, очевидно, дяя того чтобы использовать автомобиль его надо сначала купить, существует и система налогов на право пользования автомобилями. Кроме того, можно предусмотреть специальные механизмы сокращения содержания лицензии в момент ее перепродажи. Для этого может быть установлен определенный норматив, например, 10%. Тогда, продавая права на выбросы 1 т определенного вещества, продавец должен сократить свои выбросы на 1 т, а покупатель может нарастить их только на 0,9 т. Естественно, что говоря о трансграничном переносе и глобальных климатических изменениях нельзя оставлять без внимания вопросы международных отношений. Бывшие страны Советского Союза занимают второе место по выбросам С 0 2 . На их долю приходится 18,3% выбросов В расчете на душу населения у нас выбрасывается ежегодно 19,7 т ССЬ Примерно такие же показатели у США — 21,1 т и Канады 17,0 т. В Китае, занимающем третье место в мире по выбросам С 0 2 — 7% в среднем на душу выбрасывается 1,9 т. Аналогичные показатели в др\ гих развивающихся странах. Их индустриализация может существенно увеличить общий объем выбросов С 0 2 . Чтобы решить эту проблему, на наш взгляд, нужно заинтересовать эти страны экономически, в том чтобы они не существенно наращивали выбросы. Здесь мог бы сочетаться ряд мер. Во-первых, для каждой из стран должны быть установлены

квоты по выбросам СО2, а затем подключен экономический механизм. Конечно, сама по себе проблема установления квот очень сложна — это предмет международных переговоров. Развивающиеся страны будут требовать увеличения квот, говоря о том, что без этого они не решат проблем экономического развития. Развитые страны будут говорить о том, что сокращать выбросы СО2 для них очень дорого, что они и так уже провели определенные меры по охране природы. Однако, по нашему глубокому убеждению, компромисс может быть достигнут. Распределение квот — это не самоцель, это исходный пункт для включения в действие экономического механизма. Следующий шаг — это торговля правами на загрязнение — перепродажа странами установленных квот. Если речь идет о выбросах вредных веществ, виновных в парниковом эффекте, то в какой-то мере снимаются те ограничения, о которых говорилось выше, когда обсуждались возможности применения этого механизма на микроуровне. Можно считать, что обеспечивается эквивалентность выбросов СО2 от разных источников с точки зрения воздействия на климат (тем более, если вопрос рассматривается на уровне государств). Государства смогли бы перераспределять квоты друг другу, тем самым, было бы обеспечено оптимальное распределение инвестиций в природоохранные технологии. Параллельно мог бы быть образован глобальный экологический фонд. В него бы направлялись взносы государств пропорционально выбросам С 0 2 (налог с государств на СО2). Из этого фонда поддерживались бы те государства, которые проводят политику, способствующую ассимиляции углекислого газа (сохранение лесов и т. п.). Часть этих средств могла бы быть затрачена на выкуп лицензий на выбросы на мировом рынке лицензий. К этим средствам могли бы подключиться средства государств, население которых в наибольшей степени озабочено глобальными климатическими изменениями. В данном случае был бы реализован принцип «жертва платит». Механизм торговли лицензиями на выбросы СО2 и других веществ, приводящих к глобальным климатическим изменениям открывает широкие возможности для реализации природоохранных стратегий политических сил. Например, зеленые движения могли бы выкупать лицензии или давить на свои правительства с целью увеличить отчисления в суперфонд на закупку и замораживание лицензий. Аналогичным образом могли бы быть построены взаимоотношения по поводу трансграничного переноса выбросов. Сначала на межгосударственном уровне устанавливаются квоты, а затем начинается торговля ими. Развитые страны готовы вкладывать деньги в природоохранные технологии сопредельных государств Восточной Европы, чтобы те сократили выбросы SO, NO и некоторых других соединений, приводящих к трансграничному загрязнению. Финляндия, например, выделила

100 млн финских марок на снижение трансграничного переноса вредных выбросов с территории бывшего СССР, но финские политики до сих пор не знают, кому им дать эти деньги, кто будет гарантом желаемого снижения выбросов. Механизм квотирования загрязнения создает правовые основы подобного субсидирования. Международные договоренности о квотировании выбросов стали бы исходным пунктом внутренней политики управления объемами загрязнения. Выше мы писали о различных формах организации подобного механизма. Так, например, собственником национальной квоты на выбросы СОг может остаться государство. Неся принятые на себя международные обязательства оно вступает во взаимоотношения с размещением на его территории источников выбросов (вводим налог на С 0 2 и т. п.). Возможен и другой вариант: государство требует часть квоты в собственность предприятий-загрязнителей, сохраняя «монополию внешней торговли» лицензиями. Они торгуют между собой на внутреннем рынке лицензий, однако мировой рынок им недоступен. Наконец, возможен третий вариант — государство продает лицензии и «умывает руки». Владельцы этих лицензий самостоятельно выходят на мировой рынок. Последний вариант в наименьшей степени приемлем для развивающихся стран. В том числе, что касается России, то, по нашему мнению, квоты на выбросы СО2 должны находиться в государственной собственности. А вот квоты на выбросы веществ, приводящих к трансграничному переносу, могли бы быть переданы в собственность регионов и предприятий. Однако вопросы продажи прав на выбросы этих веществ за пределы России должны регулироваться государством. Хотелось бы затронуть еще один важный аспект международных отношений в экологической сфере. Мы имеем ввиду воспроизводственный аспект данной проблемы. Если развивающиеся страны будут копировать тот путь, который прошли развитые, а уже затем обратятся к экологическим проблемам, глобальная катастрофа неизбежна. Мы полагаем, что проблемы развития и экологизации развития должны решаться параллельно. Единственный путь кардинального снижения выбросов, приемлемый для развивающихся стран, в том числе и для России, — радикальное преобразование технологической структуры российской экономики на основе экологизации производства. Желаемая перестройка воспроизводственной структуры будет возможна, если западные инвесторы будут финансировать распространение в развивающихся странах экологически чистых технологий К сожалению, по опыту России большинство инвестиционных проектов со стороны зарубежных партнеров предполагает наращивание нагрузки на природно-ресурсный потенциал. По нашему мнению, подключение России к Европейской энергетической хартии

При сохранении существующего технического уровня в энергетике приведет к дальнейшему наращиванию выбросов. Подобная инвестиционная политика будет иметь негативные последствия и для России, и для странинвесторов. Поэтому целесообразным представляется выработка единых правил инвестирования развития производства в России, которым бы следовали развитые страны, и их закрепление в международных отношениях. В том числе, вполне возможно, что целесообразно было бы составить список технологий, запрещенных к вывозу в Россию и другие развивающиеся государства. Этот список должны составить экологически опасные технологии. Такой порядок международных отношений послужил бы реальной основой совместных действий по экологизации мирового хозяйства, благодаря чему выиграло бы все мировое сообщество. В конце концов экологический неоколониализм, привлекательный с точки зрения отдельно взятого инвестора, может стать экологическим бумерангом для всего мирового сообщества.

Отбор международных совместных проектов, направленных на повышение углеродопоглощающей способности лесов России1} К. Г. Гофман

1. Повышение углеродопоглощающей способности российских экосистем. Общие замечания В соответствии с недавно полученными оценками, Россия имеет наибольшую часть мировых резервных территорий, пока не нарушенных экономической деятельностью, — это 700—800 млн. га, или 41-47% общей площади России [1, стр. 92]. Потенциальная способность этих территорий ослаблять последствия глобальных экологических возмущений, особенно изменения глобального климата, — вероятно, наиболее ценная (хотя и неосязаемая) часть национального богатства страны. Ненарушенные территории России преимущественно представлены тайгой и болотами. Доля болот России в общей площади болот северного полушария составляет около 60%. Эти болота считаются более эффективными поглотителями углерода, чем тропические леса [1, стр. 106]. Тайга, в общем случае, растет гораздо медленнее, чем тропические леса, и годовой прирост поглощающей способности последних, соответственно, выше. Однако, с другой стороны, тропические леса быстрее достигают зрелости (и прекращают увеличение своей поглощающей способности), чем тайга. В результате действия этих двух факторов суммарные ко личества углерода, содержащиеся в рассматриваемых двух типах лесов в зрелом возрасте, оказываются одинаковыми [2, стр. 37]. Российские леса (включая леса на антропогенно нарушенных террн ториях) и болота (главным образом, на нетронутых территориях) ежегол но обеспечивают поглощение примерно 500—600 млн. тонн атмосферного углерода [1. стр. 121; 3. стр. 8]. 11

М а т е р и а л тли Р о с с и и с к о - а ч е р и к а н с к о г о с е м и н а р а , с о с т о я в ш е г о с я в м а р т е 1995 г

В то же время промышленные выбросы двуокиси углерода в России в 1994 г. оценены на уровне 518 млн. тонн (приведены к выбросам углерода) [4, стр. 13]. Это означает, что на сегодняшний день углеродопоглощающая способность российской территории (главным образом, нетронутой) сравнима с современным уровнем выбросов углерода в России. Потенциальная углеродопоглощающая способность нетронутых территорий может быть существенно увеличена, если эти территории получат статус особо охраняемых территорий и для них будут открыты дополнительно соответствующие фонды охраны природной среды. Сейчас общая площадь особо охраняемых территорий России (заповедники, национальные парки и т.д.) составляет около 40 млн. га [9, стр. 102—104], т.е. лишь около 5—6% общей нетронутой территории. В сегодняшней экономической ситуации в России ежегодные затраты для поддержания особо охраняемых территорий составляют лишь 0,3 долл./га 2) . Согласно нашим грубым оценкам, годовые затраты на охрану нетронутых территорий (в предположении, что в среднем затраты в размере 0,1 долл./га на 5% увеличивают годовое поглощение углерода) должны составлять примерно 25 долл. в расчете на тонну накопленного углерода. Эта оценка сравнима с удельными затратами на поглощение углерода в углеродо-ориентированных лесных проектах для тропических лесов Гватемалы и Филиппин. Разумеется, такая оценка показывает лишь порядок величин затрат, однако она может оказаться полезной для предварительной оценки финансовой приемлемости крупномасштабных проектов, | направленных на повышение углеродопоглощающей способности рос• сийских нетронутых территорий. I Расширение площадей существующих сегодня нетронутых терри! торий, защищенных от антропогенного отрицательного влияния посредством получения статуса особо охраняемых территорий и, соответственно, дополнительных фондов, может рассматриваться как один из стратегических путей увеличения углеродопоглощающей способности российских экологических систем. Другой путь связан с развитием лесонасаждения (лесовосстановления) и агролесной деятельностью в лесном хозяйстве России. Согласно существующим оценкам, площадь покрытой лесом территории в России может быть увеличена по меньшей мере на 10% по сравнению с сегодняшним уровнем, что дало бы ежегодно дополнительное поглощение 140-160 млн тонн углерода Удельные затраты на тонн\ накопленного углерода будут сильно зависеть от типа лесного проекта (лесонасаждение, лесовосстановление, агролесная деятельность, мелиорация лесных земель и т д.). Надежные сравнительные оценки затрат 2>

Эта оценка предстаатена в |5 стр 102 1651

на поглощение углерода для таких проектов в России и за рубежом пока еще не получены, однако широко распространено мнение, что удельные затраты на тонну накопленного углерода в России могут быть на порядок меньше, чем в других странах [3]. Расширение особо охраняемых территорий, прежде всего нетронутыми лесами и болотами, осуществление ориентированных на поглощение углерода лесных проектов являются беспроигрышными решениями. Эти решения обеспечивают существенные выгоды, благодаря их совместимости с локальными целями охраны окружающей среды. Даже если опасность глобальных климатических изменений вследствие роста концентрации двуокиси углерода в атмосфере окажется не столь серьезной или если ограничение самих выбросов двуокиси углерода в целом будет признано в качестве наилучшего решения для ослабления угрозы глобального изменения климата, вклад российских нетронутых территорий в глобальное и региональное экологически устойчивое развитие все же будет неоспорим. Одно существенное препятствие мешает реализации в России стратегий, направленных на снижение накопленного в атмосфере углерода. В отличие от стратегий ограничения поступления углерода в атмосферу, собственные финансовые инвестиции в расширение деятельности по снижению накопленного углерода в современных социально-экономических условиях переходного периода в России практически невозможны. Сегодняшняя правительственная политика ориентирована, прежде всего, на макроэкономическую финансовую стабилизацию, приватизацию и реструктуризацию народного хозяйства; экологические цели имеют сегодня довольно низкий приоритет, и такая ситуация, очевидно, не изменится в ближайшем будущем. В 1993 г. суммарные расходы на поддержание лесов и особо охраняемых территорий в России составили лишь 208 млрд. рублей, т.е. 7% от суммарных затрат на охрану окружающей среды и природных ресурсов, или 0,1% ВВП [5, стр. 165]. На мировой шкале доли ВВП на душу населения в 1993 г. Россия занимает 58—59-е место, т. е. одно из наиболее низких среди стран, указанных в Конвенции по изменению климата (только Болгария, Румыния. Турция и Украина стоят позади нас). Учитывая текущую социально-экономическую реальность, было бы наивно ожидать какого-либо ощутимого дополнительного выделения средств на проекты, ориентированные на поглощение накопленного углерода, из внутренних источников (государственных и частных). Единственным шансом для реализации этих проектов является совместное международное их осуществление, где Россия играла бы роль страны.

предоставляющей другим странам ее огромные резервуары для поглощения углерода в обмен на финансирование соответствующих проектов, передачи технологии и ноу-хау и т. д.

2. Некоторые специальные вопросы совместной реализации лесных проектов в России Термин «совместная реализация» не определен в тексте Конвенции по изменению климата 3 '. Общие проблемы критериев приемлемости и осуществимости совместных проектов в рамках Конвенции по изменению климата в настоящее время являются предметом интенсивных общественных и научных дебатов. Анализ многочисленных аспектов этих проблем не является темой данного исследования. В последующих разделах 2.1-2.3 этой статьи мы обсудим лишь некоторые специфические вопросы проектов совместной реализации в лесном секторе, которые были вызваны к жизни или обострены современной социально-экономической ситуацией в России. 2.1. Ранжирование российских лесных проектов в приоритетном списке проектов совместной реализации Широко распространенное мнение относительно приоритетности лесных проектов в сравнении с другими видами совместной деятельности состоит в том, что стороны должны отдавать приоритет деятельности, приводящей к ограничению выбросов газов, которые вызывают парниковый эффект. В соответствии с этим приоритет не должен быть отдан совместной деятельности по расширению резервуаров и поглощающих эти газы территорий (см., например, [2, стр. 56—57]). Последнее обычно критикуется ссылкой на высокий уровень неопределенности относительно поглощающей способности лесных массивов и особенно болот, на отсутствие опыта в отслеживании (измерении, мониторинге, верификации) и как результат — на высокий риск инвестиций в лесные проекты. Эти аргументы не следует недооценивать, однако в случае с Россией следует учитывать громадные и неоспоримые масштабы поглощающей способности лесов, а также относительную дешевизну мер, направленных на поддержку и увеличение этой способности Включение дополнительных мер по улучшению возможностей отслеживания и получению приемлемого уровня надежности по совместным лесным проектам, без сомнения, сделает их более дорогими, но, во многих случаях, все еще выгодными 31 В с т л т п л в д е й с т в и е 21 м а р т а 1994 г П е р в а я в с т р е ч а с т о р о н с о в м е с т н о й р е а л и з а ц и и п р о е к т о в д о тжна с о с т о я т ь с я в 1995 т

и я принятия

критериев

Российские северные территории (где расположена большая часть лесных массивов и болот страны) страдают от безработицы и недостатка инвестиций. Местное население, как правило, занимается своими традиционными, связанными с лесом работами и глубоко обеспокоено будущим местных лесов. С учетом этих аргументов (и многих других), мы можем констатировать, что вынесение низкой оценки российским возможностям в отношении поглощения углерода в приоритетном списке проектов совместной реализации было бы по меньшей мере преждевременным. Интенсивные исследования, развитие и осуществление пилотных проектов совместной реализации в «конкурентных» сферах деятельности по ослаблению угрозы глобальных климатических изменений чрезвычайно важны для определения приоритетности этих видов деятельности, главным образом на базе сравнений. Некоторые рекомендации по выбору критериев и процедур отслеживания для пилотных (демонстрационных) совместных проектов в российским лесном секторе предложены в разделе 3. 2.2. Проблемы гарантий Лесные проекты, как правило, долговременны, и риск инвестора связан с политической и законодательной неопределенностью; опасность природных бедствий гораздо выше для этих проектов по сравнению с проектами энергосбережения и другими конкурирующими проектами, предназначенными для ограничения выбросов двуокиси углерода. Проблема исключения (уменьшения) рисков, связанных с совместными лесными проектами, существенна дня всех иностранных инвесторов, но она становится решающей для тех, кто оценивает приемлемость инвестиций в российские лесные проекты. Особые обязательства по гарантиям для совместных проектов, особенно для ожидаемых крупномасштабных лесных проектов, должны быть предоставлены на высшем уровне российских законодательных органов с учетом политического и социально-экономического значения этих проектов. Одно из стратегических решений этой проблемы на макроуровне может быть следующим. Финансовые резервы, необходимые для обеспечения достаточного уровня гарантий для иностранных инвесторов, могли бы быть получены на основе реструктуризации российского внешнего долга кредиторамчленам Парижского клуба (обмен «долг на окружающую среду»). Финансовые ресурсы, полученные в результате обменов «долг на окружающую среду», следует аккумулировать в особом страховом фонде, совместно управляемом заинтересованными правительствами. Финансовые ресурсы такого фонда следовало бы использовать, в частности, для страхования рисков частных инвесторов, связанных с осуществлением долгосрочных

и крупномасштабных совместных проектов трансграничного и глобального значения. Частичный обмен российского внешнего долга ради целей страхования рисков иностранных инвесторов при участии в проектах совместной реализации должен быть основан на добровольных двусторонних соглашениях с каждым из 17 стран кредиторов — членов Парижского клуба с возможным одобрением международных институтов, объединенных Конвенцией по изменению климата 4 '. Учреждение специального страхового фонда на основе предлагаемых соглашений по обмену российского внешнего «долга на окружающую среду» требует, очевидно, долгого времени для практической реализации. Некоторые другие гарантийные меры для совместных проектов в российском лесном секторе, включая пилотные проекты, будут обсуждаться ниже (раздел 3). 2.3. Установление базовых уровней для российских совместных проектов Как страна, указанная в приложении I к Конвенции по изменению климата, Россия должна сократить свои суммарные выбросы тепличных газов до уровня 1990 г. к 2000 г. Вследствие экономического спада уровень выбросов в России в 1994 г. оценивается на 16% ниже, чем уровень 1990 г. [4, стр. 13] и, очевидно, в 2000 г. еще будет оставаться ниже уровня 1990 г. даже без каких-либо специальных усилий, просто если дела будут и дальше идти так, как они идут. Принятие уровня выбросов 1990 г. в качестве базового уровня для российских обязательств в рамках Конвенции по изменению климата в этой ситуации представляет собой поистине сложную проблему. Более подходящим (хотя и непрямым) общим показателем российского вклада в уменьшение угрозы изменения глобального климата в течение 5 лет могло бы быть достижение уровня потребления энергии 1990 г. (эффективность использования энергии в последние годы уменьшилась), достижение уровня финансирования особо охраняемых территорий и охраны лесов 1990 г. (также сократившегося в последние годы), а также другие аналогичные показатели, приемлемые для подтверждения решительных намерений России действовать в соответствии с обязательствами стран, указанных в приложении к Конвенции по изменению климата. Лесные проекты совместной реализации могут быть полезны как источник убедительных, измеримых и верифицируемых выгод, однако их положительные результаты могут быть полностью или частично обесценены нарушением Российской Федерацией (а также иностранными 4) Польским опыт проведении обменов «долг на окружающую среду» |6, стр 47—481 может быть полезен для оценки соответствующих соглашении

инвесторами) обязательств по сокращению суммарных (по всей стране) выбросов тепличных газов. В этом случае базовый уровень при определении потенциала поглощения углерода, соответствующего совместному проекту, может отличаться от уровней, полученных с учетом Недовыполненных обязательств страны по снижению тепличных газов, намеченных в Конвенции по изменению климата. Методы установления государственных обязательств по лимитам выбросов тепличных газов, следовательно, важны для разработки базовых уровней проектов совместной реализации. Конкретные механизмы установления российских обязательств касательно снижения выбросов тепличных газов пока еще не разработаны. Уровень детализации этих обязательств во времени и пространстве все еще не ясен. Двумя полярными вариантами могут быть следующие: — составление полного списка конкретных проектов (включая графики осуществления), предназначенных для выполнения российских обязательств по Конвенции; — определение масштабов снижения выбросов тепличных газов на уровне страны. Первый вариант, без сомнения, является наиболее простым для определения избыточности (в сравнении с государственными обязательствами) рассматриваемого проекта. Отсутствие этого проекта в официальном списке проектов, необходимых для выполнения российских обязательств по сокращению выбросов тепличных газов, является достаточным для того, чтобы установить избыточность данного проекта. К сожалению, практические трудности установления исчерпывающего списка проектов, включенных в официальные российские обязательства, делает этот вариант довольно сомнительным. Второй вариант, несомненно, является более реалистичным, однако он также требует решения серьезных проблем. Определение избыточной мощности совместного проекта зависит не только от его собственных (внутренних) параметров, но также от выполнения всеобъемлющих (государственных) обязательств в отношении снижения выбросов тепличных газов. Это означает, что оценка приемлемости каждого совместного проекта зависит от приверженности страны всеобщей цели снижения выбросов Определить приверженность к точному соблюдению (или несоблюдению) можно лишь апостериори, поскольку положительные локальные результаты совместного проекта могут быть сведены на нет недовыполнением общенациональных обязательств страны Следовательно, в пакет совместных документов должно быть включено специальное положение, касающееся корректировки вывода

об избыточной мощности совместных проектов вследствие возникновения ситуации нарушения государственных обязательств. Соответственно, все данные о выгодах, связанных с поглощением углерода, обещаемых совместным проектом, должны быть выделены из общих показателей выполнения Россией и страной иностранного инвестора обязательств в отношении снижения выбросов. Разработка и принятие соответствующей законодательной и регулирующей базы для пересмотра потенциала поглощения углерода, обеспечиваемого совместными проектами, в соответствии с выполнением странами обязательств по Конвенции, очевидно, трудная задача, требующая времени. К счастью, нет нужды переносить в отдаленное будущее осуществление совместных лесных проектов. Уровень точности, основанный на полевых измерениях и практически доступный для измерений выгод по углероду, довольно низок даже для локальных (мелкомасштабных) лесных проектов. Чистая углеродопоглощающая способность (поглощение минус выбросы углерода вследствие разложения, лесных пожаров и т.д.), полученная для российских лесов, может составить 300 млн. т (наша оценка). Даже если мы предположим, что доступный уровень точности для этой оценки тот же самый, что и достигнутый полевыми измерениями (весьма оптимистическое предположение), то точность измерений на основе биомассы должна быть в пределах 10—20% от среднего с 95%-м доверительным интервалом [7, стр. 309]. Это означает, что 95%-м интервалом для чистого потенциала углеродопоглощающей способности российских лесов может быть ± 4 5 млн. т. В предположении, что чистая мощность поглощения углерода для одного гектара территории лесного проекта равна 3 т (также довольно оптимистическая оценка), легко вычислить, что суммарная площадь, охваченная проектами совместной реализации, должна составлять более 15 млн. га, чтобы превысить имеющийся 95%-й доверительный интервал для общенациональных оценок потенциала углеродопоглощающей способности. Это означает, что на этапе осуществления мелкомасштабных проектов (в особенности пилотных) нет практической необходимости в демонстрации дополнительных свойств совместных проектов в сравнении с обязательствами сторон Конвенции. Для сужения доверительного интервала в оценках потенциала поглощения углерода необходимы дополнительные исследования и финансирование. Для целей российской государственной системы отчетности кажется более реальным использование самой низкой границы доверительных интервалов вместо средних оценок. По мере того как оценка чистого потенциала поглощения углерода становится все уже, а число проектов растет, эти проекты могут

стать неотъемлемой частью отчетности по Конвенции. Поэтому важно разработать совместимые национальные системы отчетности, которые отражали бы выгоды по углероду для проектов совместной реализации как в стране-хозяине, так и в стране-инвесторе.

3. Рекомендации по процедурам выбора и отслеживания для пилотных лесных проектов совместной реализации 3.1. Процедуры и критерии для отбора пилотных проектов совместной реализации Предлагаемая процедура и критерии для отбора пилотных проектов совместной реализации в российском лесном секторе основаны на двухэтапных процессах отбора: — на первом этапе определяется множество предварительно отобранных проектов (ПОП); — на втором этапе ПОП ранжируются в соответствии с чистой текущей оценкой и удельными затратами на увеличение углеродопоглощающей способности по данному проекту. Проекты с наименьшими удельными затратами подлежат дальнейшей детальной оценке в соответствии с критериями, использованными на первом этапе. Ограниченный набор из нескольких пилотных проектов, предложенных для совместной реализации со всеми последующими обоснованиями и рекомендациями по внутреннему и внешнему финансированию для каждого проекта, является основным результатом второго этапа. Этап I Множество начальных лесных проектов с положительным чистым потенциалом поглощения углерода может включать широкий набор проектов (лесонасаждение, сохранение имеющихся лесов благодаря смещению спроса, противопожарные меры, агролесные проекты, лесная мелиорация, введение технологий лесозаготовления, предохраняющих дерево и почву и т.д. Среди них могут быть проекты, явно ориентированные на достижение выгод по углероду (как основной или частной проектной цели), а также проекты, которые неявно предлагают выгоды по углероду, обычно на основе принципа беспроигрышное™ решений Исходный пакет проектов может включать проекты, находящиеся на различных стадиях научно-технической проработки и осуществления но во всех случаях проекты должны содержать информацию о будущей деятельности, затратах и выгодах для всей продолжительности жизни проекта.

Каждый проект, включенный в список предварительно отобранных для совместного осуществления (ПОП), должен удовлетворять следующим критериям. Достижимость

чистой

выгоды

по углероду.

Социально-экономиче-

ская полезность выгод по углероду, а также других выгод, убывает с увеличением периода, предшествующего моменту получения этих выгод. Проблемы надлежащего выбора нормы дисконта, особенно для долгосрочных периодов, все еще довольно неясны [8, стр. 59—61]. Учитывая конкретные цели «конкурирующих» пилотных проектов, их следует ориентировать на относительно короткую продолжительность жизни, т.е. периоды, достаточные для демонстрации положительных и отрицательных свойств проектов, в особенности для оценки их приемлемости (до 5—7 лет). Для этих периодов кажется разумным использовать умеренные дисконтные ставки и, соответственно, высокие дисконтирующие множители (близкие к 1). Методы анализа чувствительности различных предположений о подходящих дисконтных нормах в вычислениях выгод по углероду ПОП могут быть полезны для получения надежных данных для сравнения с потенциалом выгод по углероду по конкурентным лесным проектам. Чистый потенциал поглощения углерода лесных проектов может быть как положительным, так и отрицательным. Отрицательный потенциал поглощения углерода означает, что осуществление данного проекта приведет к сокращению общей выгоды по углероду на территории реализации проекта. Проекты с отрицательным результатом по углероду следует исключить из списка ПОП. Соответственно, лишь проекты, доставляющие положительную чистую выгоду по углероду, могут быть включены в набор ПОП. Следует иметь в виду, что реализация отобранных проектов может приводить к усилению глобального потепления. Например, увеличение поглощающего потенциала территории лесного проекта может быть сопряжено с увеличением потребления энергии и, соответственно, выбросов двуокиси углерода из-за применения энергозатратного оборудования, технологий и тому подобного, которые прямо или косвенно использовались бы для реализации данного проекта. Довольно сложно оценить результирующее (прямое и косвенное) увеличение выбросов двуокиси углерода за пределами территории проекта, вызванное осуществлением данного проекта 31 О д н и м из п е р с п е к т и в н ы х м е т о д о в о п е н к и с у м м а р н о г о ( п р я м о ю и к о с в е н н о ю ) \ в е т и ч е н и я в ы б р о с о в д в у о к и с и у г т е р о д а в ы з в а н н о г о д а н н ы м 1есным п р о е м о м может б ы т ь о ц е н к а к о э ф ф и ц и е н т а с у м м а р н о ю п о т р е б ю н и я энер] ии от с ж и г а е м о ю т о п ш в а на е л и н и н ч м а т е р и а л о в и о б о р ч д о в а н н я и с п о л ь з о в а н н ы х в д а н н о м п р о е к т е Эти к о э ф ф и ц и е н т ы м о т б ы т ь п о т \ ч е н ы из р е г и о н а л ь н о й м о д е л и м е ж о т р а с тетюто б а л а н с а ( м а т р и ц ы Л е о н т ь е в а )

Чтобы избежать опасности завышения положительной оценки вклада проекта в ослабление угрозы глобального потепления, следует использовать лишь умеренные (консервативные) прямые оценки выгод по углероду. Технологическая осуществимость. П О П д о л ж н ы основываться на оп-

робованных и проверенных технологических решениях, преимущественно местного (российского) происхождения. Если необходимость использования зарубежных технологий и ноу-хау настоятельна, то следует учесть доступность и надежность источников получения соответствующего оборудования, лицензий, технологий Законодательная осуществимость. Имеющееся лесное законодательство и принципы регулирования в России, отсутствие долгосрочных детально проработанных программ землепользования оставляют слишком много пространства для неопределенности относительно возможных законодательных изменений в землепользовании. Существующее законодательство относительно охраняемых территорий (включая лесные земли) содержит ограничения на деятельность, не совместимую с целями охраны природы, но не содержит никаких особых обязательств по поддержке углеродопоглощающей способности этих территорий. Лесные земли и болота, которые имеют статус особо охраняемых, как правило, законодательно защищены от вероятных изменений характера их использования, представляющих опасность для целей охраны природы. Это означает, что пилотные совместные проекты в большей степени должны ориентироваться на использование особо охраняемых территорий, чем любых других земель (см. ниже, раздел 3.2). Какими бы ни были общие цели охраны природы, они могут вступать в противоречие со специфическими целями получения выгод по углероду в пилотных проектах. В этом случае были бы важны законодательные и регулирующие меры (особенно на локальном уровне). Вообще говоря, совместные проекты не должны включать мероприятий, которые уже предусмотрены для реализации законодательных обязательств в рамках страны, где осуществляется проект [9, стр. 19] Принимая во внимание упомянутые неопределенности в текущем российском лесном законодательстве и регулировании, часто оказывается практически невозможным определить такие мероприятия должным образом. Будущее развитие государственной системы отчетности в рамках российских обязательств по Конвенции, без сомнения, ускорит разработку национальной законодательной и регулирующей базы для управления выгодами по углероду. На рассматриваемом этапе совместных проектов представляется важной проверка осуществимости этих проектов. Социально-экономическая

водить

осуществимость.

ПОП

к существенному увеличению локальных

не д о л ж н ы

при-

инфраструктурных

дисбалансов (дополнительное давление на существующий транспорт, коммуникационные возможности, медицинские и образовательные службы, сокращение возможностей создания рабочих мест и т. п.). При сравнительном анализе ПОП должны включать затраты на компенсацию отрицательных социально-экономических эффектов. Этап II Набор ПОП, определенный на этапе I, можно разбить на следующие два подмножества (типа). 1. Проекты,

которые

уже выполняются

(это означает, что, по край-

ней мере, часть затрат на проект уже произведена, некоторые проектные цели частично достигнуты и нет планов относительно консервации проектной деятельности) или имеют хорошие шансы на осуществление в ближайшем будущем в данной социально-экономической и институциональной обстановке. Проекты, отнесенные к этому типу, требуют внешнего (зарубежного) финансирования в двух случаях: 1) когда необходимо дополнительное финансирование мониторинга, верификации отчетности и гарантий по данному проекту, однако его не обеспечивает существующее лесное регулирование и управление; 2) когда относительно низкий объем средств на единицу чистой выгоды по углероду дает существенное возрастание финансовой надежности проекта и (или) существенное возрастание его результатов. В первом случае кредит поглощения углерода по данному проекту, обеспечиваемый зарубежным финансированием, меньше, чем чистый потенциал поглощения углерода (определенный как избыточный потенциал, дополнительный по отношению к базовому уровню «без проекта») В этом случае та доля чистого потенциала поглощения углерода, которая может рассматриваться как мощность поглощения углерода по данному проекту, должна составлять предмет переговоров между заинтересованными сторонами. Как правило, эта доля должна аппроксимировать пропорцию между затратами зарубежных инвесторов и другими затратами проекта, финансируемыми страной осуществления проекта (российском стороной) Соответственно, лишь часть чистого потенциала поглощения углерода в данном проекте должна оцениваться как российский вклад в ее обязательства по Конвенции Во втором случае дополнительное финансирование и техническая помощь от зарубежной стороны могут привлечь больше внимания к проекту местных властей и способствовать дополнительному финансированию со стороны российских инвесторов (государственных и частных) Другая возможность стимулирования увеличения чистых выгод по углероду в проекте состоит во введении незначительных изменении в его характеристики Например, изменения структуры видов деревьев,

управления рубкой деревьев (сокращение возраста зрелости), а также изменения в мелиоративной политике на территории проекта могут привести к существенному возрастанию чистых выгод по углероду в проекте в целом. В таких случаях приемлемо внешнее финансирование соответствующих дополнительных затрат по проекту. 2. Проекты (предложения проектов) с вероятностью реализации, близкой к нулю, в существующих программах лесонасаждения, в институциональных и финансовых условиях, но обещающие существенное увеличение чистого потенциала поглощения углерода в случае их реализации. Другими словами, реализация таких проектов практически невозможна в качестве беспроигрышных решений в существующих условиях (или в ближайшем будущем). Для их реализации чрезвычайно важно существенное дополнительное финансирование. Для каждого ПОП на этапе II его реализации должны быть вычислены следующие экономические индикаторы: 1) чистая приведенная стоимость (ЧПС) проекта; 2) удельные затраты (УЗ) на увеличение чистого потенциала поглощения углерода, обеспечиваемого проектом. УЗ вычисляется путем деления ЧПС на чистый потенциал поглощения углерода в проекте. ЧПС включает все типы будущих дополнительных затрат (инвестиции и текущие затраты), включая затраты на переориентацию существующих (официально принятых, частично осуществленных) лесных проектов с целью получения выгоды по углероду. Параметры ЧПС и УЗ важны для отбора наиболее экономически эффективных проектов из исходного их набора. Относительно низкие (по сравнению с конкурирующими проектами) удельные затраты — необходимое, но не достаточное условие для принятия данного совместного проекта. Дополнительное зарубежное финансирование необходимо, чтобы реализация данного проекта могла принести приемлемую для российской стороны финансовую доходность при существующем налогообложении и условиях предоставления внутренних кредитов. В то же время финансовые расходы зарубежной стороны не должны быть выше затрат на снижение выбросов двуокиси углерода в стране-спонсоре. Приемлемость вычислений удельных затрат и разработка предложений по надежной институциональной поддержке проектов совместной реализации чрезвычайно важны на этой стадии подготовки проектов. 3.2. Рекомендации для пилотных проектов совместной реализации Системы отчетности и верификации для пилотных совместных про ектов в лесном секторе должны базироваться в основном на проце дурах самоотчетности, которые были бы приемлемы для верификации

(аудирования) со стороны всех участников. Характер отчетов и правил верификации должен быть определен на сравнительной основе с учетом характерных особенностей данного проекта и имеющихся возможностей мониторинга. Системы непрерывного мониторинга могут применяться, главным образом, для демонстрационных (пилотных) проектов с целью выявления возможностей косвенного или нерегулярного мониторинга для будущих крупномасштабных объектов. Параметры, предварительно признанные нарушающими разрешения и обязательства (состояние древостоя, расчищенные площади, усиление эрозии почвы и т.д.), следует подвергнуть дальнейшему изучению. Соответственно, следует повысить эффективность принудительных мер по продолжающимся нарушениям. Для каждого пилотного проекта должен быть разработан исчерпывающий список коммерческих и рекреационных видов деятельности, запрещенных (в дополнение к существующему законодательству) на территории проекта, а также ограничения на эти виды деятельности на смежных территориях. Обо всех случаях несоблюдения требований следует сообщать органам управления проектом и надзора за его выполнением. Соответствующие положения должны быть включены в соглашение по совместному проекту как его неотъемлемая часть. Существенную часть пилотных проектов должны составлять пути обеспечения гарантий и соответствующие обязательства. Эти проекты могут включать различные способы предоставления гарантий: — создание «резервных» возможностей поглощения углерода как на территории проекта, так и за ее пределами. Эти возможности должны быть выведены из оценки чистого потенциала поглощения углерода в проекте, а соответствующие затраты должны быть включены в экономическую оценку проекта. Резервные возможности должны предотвратить потенциальные потери способности поглощения углерода, которые могут возникнуть из-за случайных разрушений поглотителя углерода вследствие природных или антропогенных причин; — особые обязательства местных властей возместить последствия случайного разрушения или уменьшения углеродопоглощающей способности проекта также следует включить в пилотный проект. Эти обязательства могут относиться к различным восстановительным или возмещающим мероприятиям — увеличению площади территории проекта или других особо охраняемых лесных территорий, переключению на другой вид топлива (например, с угля на газ) в энергетическом секторе, обязательному страхованию лесных пожаров и рисков болезней растений и т.д.; — часть внешнего финансирования проекта может быть зарезервирована на специальном счете в коммерческом банке третьей страны. Суммы, накопленные на этом счете (включая проценты), расходовались

бы управляющими проекта для цели развития проекта в соответствии с положением об особой ответственности, включенным в общее соглашение по совместному проекту как его неотъемлемая часть. В случае неэффективного или незаконного (по сравнению с условиями соглашения) расходованием фондов проекта одной из сторон, соответствующие суммы (включая потерянный процентный доход) подлежат бесспорному списанию со специального счета от имени другой стороны. Положение об ответственности должно отражать вопросы собственности и управления финансами с учетом ситуаций возможных нарушений характеристик проекта и их соответствующей компенсации. Наилучшим из имеющихся способов избежать риска возможной трансформации территорий проектов совместной реализации для целей, не совместимых с получением выгод по углероду (трансформация в район лесозаготовок, сельскохозяйственную или строительную территории и т.д.), является официальное включение территории проекта в так называемую группу лесов 1 (водо- и почвозащитные леса, санитарные и рекреационные леса, особо охраняемые леса, заповедники и национальные парки) [10]. Уровень законодательной защиты для лесов группы 1 относительно выше, чем для лесов группы II или группы III. Трансформация лесов группы I в другие (менее защищенные) группы требует объединенного официального одобрения со стороны Федеральной лесной службы, Министерства охраны окружающей среды и местных исполнительных органов [11], но такая объединенная поддержка, как показывает существующая практика, вряд ли возможна.

Заключительные выводы и замечания 1. Почти половина обширной территории России представлена областями, пока не затронутыми экономической деятельностью. Нетронутые территории — это в основном тайга и болота. Потенциальная способность этих земель к ослаблению глобальных экологических возмущений, в особенности — глобальных климатических изменений, — по-видимому, наиболее ценная, хотя и неосязаемая часть российского национального богатства. Заставить это богатство работать более эффективно для целей глобального экологически устойчивого развития в настоящий, очевидно протяженный, российский переходный период можно лишь на основе международных проектов совместной реализации. Повышение способности к поглощению углерода российских лесов и болот -одна из наиболее перспективных сфер деятельности по осуществлению совместных проектов. 2. Лесные проекты, как правило, долгосрочны, и риски инвесторов вследствие политической и институциональной неопределенности.

опасности природных бедствий являются основным препятствием к осуществлению совместных проектов в российском лесном секторе. Стратегическим решением этих проблем может быть учреждение специального страхового фонда по предлагаемым Россией обменам «внешний долг на окружающую среду». 3. Крупномасштабная деятельность по совместной реализации проектов в российском лесном секторе может состояться лишь после успешной реализации мелкомасштабных пилотных проектов совместной реализации, направленных на демонстрацию возможностей отслеживания и финансовой приемлемости этих проектов как для России, так и для иностранных инвесторов. Некоторые рекомендации по процедурам выбора и отслеживания для пилотных лесных проектов совместной реализации, предложенные в этой статье, основаны на промежуточных результатах двустороннего Российско-Американского проекта, выполненного в российской Вологодской области и профинансированного Агентством охраны окружающей среды США под контролем Фонда защиты окружающей среды. Крайне необходима дальнейшая интенсификация соответствующей научно-технической деятельности. *

*

*

Я глубоко благодарен Даниэлу Дудеку и Алисе Ле Бланк (Фонд защиты окружающей среды, США) за плодотворные обсуждения и ценные предложения.

Литература 1. В. И. Даншов-Данильян, В. Г. Горшков, Ю. М. Арский, К. С. Лосев. Окружающая среда между прошлым и будущим: мир и Россия (опыт эколого-экономического анализа). М., 1994. 2. Criteria for Joint Implementation under the Framework Convention on Climate Change. Report of a Workshop held 9 - 1 1 January 1994. Sauthampton. Bermuda. The Woods Hole Research Center. 1994. 3. Зеленый мир. № 2 1 - 2 2 . 1992. P. 8 - 9 . 4. I. Bashmakov. Transition to market economy: GHG implications of business as unusual. Internationa] Conference on National Action to mitigate Global Climate Change. Copenhagen, 1994. 5. Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации. Государственный доклад о состоянии окружающей природной среды Российской Федерации в 1993 году. М., 1994. 6. Taxation and the Environment in European countries in transition. OECD. Paris. 1994. 7. Botkin D. B. Forest dynamics. An Ecological Model. Oxford University Press, 1993.

8. Environemntal Policy Benefits Monetary Evaluation. Paris. OECD. 9. Joint Implementation: Sustainable Development through Trade in Environmental Commodities. Environmental Defence Fund. New York. 10. Основы лесного законодательства Российской Федерации, статья 14 11. Постановление Совета Министров — Правительства Российской Федерации от 23 октября 1993 года № 1065 «О порядке отнесения лесного фонда к группам лесов и категориям защитности».

Система экологических фондов в Российской Федерации1} А. А. Голуб, К. Г. Гофман

1. Введение В современной бюджетной системе Российской Федерации значительное место занимают государственные внебюджетные фонды. Средства основных внебюджетных фондов — пенсионного, социального страхования, финансового регулирования в отраслях топливно-энергетического комплекса, дорожного, Н И О К Р и некоторых других (без экологических фондов) — в 1993 г. составили 15464 млрд. руб., т.е. около 1/3 доходов консолидированного (сумма федерального и территориальных бюджетов) бюджета РФ. Средства государственных внебюджетных экологических фондов всех уровней в 1993 г. составили всего 84 млрд. руб. и в свете Указа Президента РФ №2268 от 22 декабря 1993 г , предусматривающего консолидацию в федеральном бюджете всех государственных внебюджетных фондов, за исключением фондов, имеющих страховой характер (пенсионного, социального и медицинского), дальнейшая судьба системы внебюджетных экологических фондов остается неясной. Государственные внебюджетные фонды образуют автономный, независимый от государственного бюджета источник финансирования тех или иных государственных нужд. Такая независимость достигается благодаря целевой направленности средств, поступающих во внебюджетные фонды для расходования исключительно на цели, предусмотренные статусом данного внебюджетного фонда («клеймение» [earmarking] соответствующих поступлений). Кроме того, распоряжение средствами внебюджетных фондов может осуществляться органами исполнительной власти в оперативном режиме, без непосредственного воздействия органов законодательной власти Поэтому государственные внебюджетные фонды в странах с развитой рыночной экономикой обычно возникают при необходимости создать устовия для минимально гарантированного фи нансирования того и ш иною вида теятетьности при наличии кризисной " В подготовке токлала п р и н и м а л и v t a c r n c к з н А А Аверменков к j н В Л Грошев М а т е р и а л ы по ф е д е р а л ь н о е ф о н д \ б ы ж и о т г о т о в л е н ы с \ ч а с ш е м Г1 il А н и к е е в а

экономической ситуации и острого дефицита традиционных финансовых ресурсов для этой деятельности (средства государственного бюджета и негосударственных инвесторов). Государственные внебюджетные экологические фонды в настоящее время несут основное бремя централизованного финансирования капиталовложений на охрану окружающей среды в Российской Федерации. В предлагаемом докладе предпринята попытка анализа современного состояния системы этих фондов и выявления ее перспективной роли в экологическом оздоровлении страны в условиях переходного периода.

2. Финансирование природоохранной деятельности Система финансирования природоохранной деятельности начала формироваться в период существования плановой экономики. Поэтому она была вполне подчинена логике этой системы. В планах социально-экономического развития наряду с показателями, характеризующими намечаемые результаты производственной деятельности, записывались задания по осуществлению природоохранных мер. Эти задания формулировались как на уровне государства в целом, так и на уровне отрасли, отдельных регионов и, наконец, конкретных предприятий. Системе планирования соответствовала система финансирования и фондирования (централизованного распределения материально-технических ресурсов). Исходя из планов природоохранной деятельности определялась потребность в финансах и конкретных ресурсах (мощности строительных ооганизаций, материалы, оборудование и т.п.). В период господства плановой экономики рыночные сигналы почти не действовали. Цены на товары и услуги не отражали их дефицитность. Предприятия и организации получали основные ресурсы через систему государственных органов снабжения — Госснаб — и его территориальные отделения. Для реализации какого-либо проекта, в том числе и природоохранного, вовсе недостаточно было получить финансовые ассигнования. Еще более важно было получить право на использование основных ресурсов в требуемом объеме (так называемое фондирование). Это замечание очень важно для понимания начальных этапов формирования экологических фондов, когда в условиях отсутствия рынка руководство экологических фондов зачастую не могло истратить собранные деньги. Основным источником средств на природоохрану был Государственный бюджет, хотя можно говорить и о других источниках: бюджеты регионов, средства министерств и ведомств и собственные средства предприятий.

И бюджеты регионов (союзных республик, областей, городов), и бюджеты министерств и ведомств трудно рассматривать как независимые источники. В свою очередь, они пополнялись из Госбюджета. При этом указвалось, на что конкретно должны быть израсходованы поступившие средства. Конечно, в бюджетах регионов и министерств предусматривались некоторые свободные ресурсы, их расходование могло бы расцениваться нами в качестве независимого источника финансирования природоохранной деятельности. Но в действительности доля этих независимых источников в общем объеме была столь мала, что ей можно пренебречь. Предприятия могли финансировать природоохранную деятельность за счет своей прибыли. Но прибыль социалистических предприятий, по сути, не имела ничего общего с прибылью в традиционном понимании. Предприятию планировался объем прибыли и направления ее расходования. Поэтому расходы предприятия тоже не могут рассматриваться нами как независимый источник. Бюджет предприятия, таким образом, также был проводником госбюджетных денег. В соответствии с принятой в России методологией статистического учета, в состав затрат на охрану природы включаются: — текущие затраты предприятий на содержание и эксплуатацию природоохранных сооружений и проведение мероприятий по охране окружающей среды; — затраты на капитальный ремонт производственных основных фондов по охране окружающей среды (водоочистные, газопылеулавливающие сооружения и т. п.); — затраты на содержание природных охраняемых территорий (заповедников, национальных парков и т.п.); — затраты на ведение лесного хозяйства; — капиталовложения на охрану окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов; — прочие затраты (на содержание органов охраны природы, текущие затраты на научные разработки природоохранного характера, природоохранное образование и пропаганду и т. п.). Текущие затраты на проведение природоохранных мероприятий и содержание, эксплуатацию и капитальный ремонт природоохранных основных фондов включаются в себестоимость продукции предприятий, осуществляющих указанные затраты, и возмещаются главным образом из собственных и заемных средств этих предприятии Капиталовложения на охрану окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов финансируются из централизованных источников (государственный бюджет и государственные внебюджетные

экологические фонды) и из средств (собственных и заемных) предприятий- природопользователей. Прочие виды затрат на охрану природы финансируются главным образом из централизованных источников. Существующая статистическая отчетность не содержит полной информации об источниках финансирования затрат на охрану природы. В табл. 1 приводятся данные о масштабах указанных затрат и экспертная оценка доли отдельных источников их финансирования. С вступлением в рынок и разрушением прежней системы финансирования были утрачены прежние источники расходов на природоохранные нужды. В Бюджетах 1992 i. и 1993 г. расходы на природоохрану были практически равны нулю; предприятия, большинство которых находились в плачевном состоянии, не могли изыскать средства на финансирование природоохранных мероприятий за счет собственных источников. Поэтому ведущим источником природоохранных мероприятий стали экологические фонды. Ожидается, что в 1994—1995 гг. бюджетные ассигнования на природоохрану несколько возрастут, но в обозримом будущем они вряд ли достигнут прежнего уровня. Ведущая роль попрежнему будет принадлежать экологическим фондам. В табл. 2 представлены динамика поступлений в экологические фонды в 1991 — 1993 гг. и прогноз на 1994 г. Рассматривая перспективы развития системы финансирования природоохранных мероприятий в России, мы надеемся, что в ближайшие годы будет наблюдаться рост затрат на природоохрану в составе Федерального бюджета, бюджетов субъектов федерации и в муниципальных бюджетах. Что касается расходов предприятий, то пока приходится констатировать, что их поведение будет определяться факторами, не способствующими увеличению склонности к инвестированию природоохранных мероприятий. Использование кредитов на финансирование природоохранных мероприятий было невозможно в силу высокой (свыше 100%) ставки процента по кредитам. До тех пор, пока ставка процента не упадет до при емлемых размеров, этот источник не может приниматься нами в расчет Льготные кредиты пока никто не собирается давать, наоборот, текущая финансовая политика России ориентирована на максимально возможное сокращение любых льгот. Иностранные источники финансирования природоохранных мероприятий пока практически не используются. Частные инвесторы не рискуют осуществлять инвестиции в России. Есть только несколько примеров, когда начата реализация крупных инвестиционных проектов. Естественно, что, вкладывая деньги в производство, ино странные инвесторы будут вкладывать деньги и в природоохрану. Другая возможность — вложение денег непосредственно в природоохранные

1 . Масштабы затрат на охрану природы и источники их финансирования в РФ

ТАБЛИЦА

Статьи затрат на охрану природы

млрд. руб. Источники финансирования (чисв ценах литель — млрд. руб., знаменатель — в % к нему соответствующих засоответстрат) твующих лет Госбюджет Внебюдж. экофонды 4

Средства пред-ий

1

2

3

Текущие затраты 1991 1993

10,4

0,5/5

—

9,9/95

3,2

0,2/5

—

3,0/95

0,2

0,2/100

—

1,4

1,4/100

—

3,1

1,4/44

—

Прочие затраты 1991 1993

0,8

0,75/94

0,05/6

ВСЕГО ЗАТРАТ 1991 1993

19,1

4,5/24

0,05/0,03

Капитальный ремонт природоохранных фондов 1991 1993 Содержание заповедников 1991 1993 Ведение лесного хозяйства 1991 1993 Природоохранные капиталовложения 1991 1993

5

1.7/56

—

14,6/76

мероприятия (энергосбережение, переработка отходов и т. п.). Здесь примеров еще меньше.

ТАБЛИЦА

2.

Годы

1991

1992

1993

Поступления в фонды в млн. руб. в текущих ценах

950

77000

84250

Оценка поступлений в млн. USD по биржевому курсу на середину года

38

25,7

70,2

1994

Россия может расчитывать на получение технической помощи и кредитов, однако пока только идут переговоры. Кроме того, стратегия предоставления помощи и кредитов будет селективной. Пока в качестве реальной возможности мы можем рассматривать получение гранта на реализацию мероприятий по защите озонового слоя. В табл. 3 мы приведем качественные оценки роли перечисленных выше источников финансирования. В качестве примера нами сделаны оценки возможной доли различных источников финансирования мероприятий по защите озонового слоя. 1. Экологические фонды и Бюджет — 50%. 2. Техническая помощь (фант) — 30%. 3. Собственные средства — 15%. 4. Кредиты — 5%. Это распределение по источникам финансирования нетипично для других секторов, т. к. вполне возможно, что значительная доля расходов (до 30%) будет покрыта за счет гранта. Кроме того, весьма вероятно получение бюджетных ассигнований, т. к. в скором времени будет принята Государственная программа защиты озонового слоя. В то же время, мы считаем целесообразным ввести платежи за производство озонразрушающих веществ и направлять их на субсчет федерального экологического фонда с целью последующего расходования на мероприятия, способствующие прекращению производства и потребления озонразрушающих веществ (подробнее см. [2]). В конечном итоге динамика доли различных источников финансирования природоохранных мероприятий зависит от большого числа факторов. Поэтому трудно предугадать, какие именно цифры будут иметь место. Вместе с тем. можно с уверенностью сказать, что по крайней мерс в течение переходного периода экологические фонды сохранят свое ведущее положение.

ТАБЛИЦА

3.

В настоящий момент В ближайшем будущем 1

2

3

Экологические фонды

Ведущий источник

Сохранит ведущее положение

Средства Федерального и др. бюджетов

Практически нет

Ожидается рост доли

Собственные средства предприятий

— N _

Внутренние кредиты

_"_

Заказные инвестиции

_ и —

Маловероятно значительное увеличение доли _ и_ _ и_

Кредиты, взятые за рубежом

_ II „

Возможно увеличение в ряде сфер, приносящих прибыль

Гранты

_ II _

Возможно увеличение в сферах, приоритетных с точки зрения мирового сообщества

3. Система экологических фондов 3.1. Экологические фонды в период эксперимента по введению платежей за загрязнение природной среды Формирование системы экологических фондов, создаваемых для решения различных природоохранных задач в России, началось в 1988 г. на основе постановления Совета Министров РСФСР от 18 марта 1988 г. № 93 «О коренной перестройке дела охраны природы в стране». В 1990 г. было разработано и утверждено Временное типовое положение об образовании и использовании фондов охраны природы [3], в котором предусматривалось их создание при краевых, областных, окружных, городских исполкомах Советов народных депутатов и Советах Министров АССР в целях финансирования межотраслевых и территориальных мероприятий по охране окружающей среды. Создание экологических фондов совпало с началом в 1989—1990 гг. эксперимента по введению платежей за загрязнение окружающей природной среды. В эти годы платежи были введены лишь в ряде регионов

бывшего СССР (всего около 50 регионов, таких как область или крупный город, участвовало в эксперименте). Именно эти платежи стали стартовой точкой в формировании системы экологических фондов, последние стали местом концентрации поступлений от указанных платежей. Соответственно, первоначально экологические фонды были созданы в тех российских регионах, которые участвовали в эксперименте по введению платежей за загрязнения. В ходе эксперимента опробовались различные модели подсчета и взимания платежей, поэтому, хотя в целом фонды создавались в соответствии с Временным положением [3], можно было отметить некоторые специфические различия и особенные черты, характерные для разных регионов. В целом же структура фондов в значительной степени напоминала современную. Вышеназванное Положение было ориентировано не только на местные (городские, областные, краевые, окружные) фонды охраны природы, но и регулировало порядок формирования средств союзного Государственного фонда охраны природы. В указанный фонд поступало 5% средств от местных фондов охраны природы и 10% средств от инвалютных поступлений в эти фонды. Экологический фонд России общереспубликанского значения был впервые создан при Государственном комитете РСФСР по экологии и природопользованию в соответствии с постановлением Совета Министров РСФСР от 19 октября 1990 г. №450. Это был завершающий этап формирования системы внебюджетных экологических фондов. Экологические фонды как один из элементов этой системы должны были стать не только органами, аккумулирующими плату за загрязнение, но и средством мобилизации альтернативных финансовых ресурсов в целях проведения целенаправленной инвестиционной природоохранное деятельности и стимулирования природопользователей на проведение этой деятельности, а также источниками средств для компенсации вреда нанесенного здоровью населения страны неблагоприятным воздействие,v на среду обитания. 3.2. Современная система экологических фондов и ее правовой статус В 1991 \ платежи за загрязнение окружающей среды были введен1 в России повсеместно. С этого момента можно начинать отсчет времеш' существования современной системы эко югических фондов Юридиче ски эта система бьпа закреплена в Законе РФ «Об охране окружаюше! природной среды» [4|. где указывались ее трехуровневая структура, юр и дический статус фондов, их задачи, источники формирования и основные направления расходования

f

Наряду с этим Законом [4] юридический климат для функционирования экологических фондов создавали следующие Законы Российской Федерации. «О местном самоуправлении в Российской Федерации» с изменениями и дополнениями, внесенными законом от 22 октября 1992 г. №3703-1; «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации» от 5 марта 1992 г. №2449—1; «Об основах бюджетных прав и прав по формированию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти» от 15 апреля 1993 г. №4807—1. Как видно из приведенной хронологии этих законов, они вводились в действие в отрыве друг от друга на протяжении относительно долгого временного периода, как бы постепенно дополняя, а в чем-то и противореча друг другу. Так, в Законе «О местном самоуправлении в Российской Федерации» (статья 46) установлены права Советов народных депутатов районов, городов, районов в городах в создании своих внебюджетных фондов, определены источники их формирования, но практически не упомянут порядок взаимодействия в использовании их средств с аналогичными фондами края, области или возможность участия краевых, областных государственных органов в частичном их использовании. Поскольку об этом вообще не было упомянуто в данном законе, многие местные органы власти считали себя вправе на стопроцентное использование средств своих внебюджетных фондов (в т. ч. экологических) на решение соответствующих местных проблем. В следующем по хронологии Законе «Об охране окружающей природной среды» были установлены (в процентном отношении) нормы поступления и использования средств, направляемых в виде платежей за загрязнение природной среды во внебюджетные экологические фонды различного уровня (города, области и т д.), т.е. 60% — на реализацию природоохранных мероприятий местного (городского, районного) значения, 30% — на реализацию соответствующих мероприятий республиканского, краевого, областного значения и 10% — на мероприятия федерального значения. Но при этом не был установлен механизм первоначального накопления (аккумулирования) указанных средств на каком-либо уровне или же одновременном направлении их в фонды юрода, района, области и т д соответственно вышеуказанному процентному соотношению Не были указаны также и органы представительном или исполнительном власти, на которые возлагались обязанности по контролю за своевременным поступлением и использованием средств

Одним из примеров отсутствия четкого разграничения компетенций между различными органами государственной власти в отношении образования внебюджетных фондов (в т. ч. экологических) и распоряжения их средствами являются статьи 45 и 49 Закона «О краевом, областном совете и краевой, областной администрации». В статье 45 этого Закона установлены полномочия совета в образовании внебюджетных фондов, определении их целевого назначения, а в статье 49 администрации также предоставлено право проводить работу по формированию этих же фондов и обеспечивать использование их средств в соответствии с целевым назначением. Практически же обеспечивать всю работу в регионах по организации экофондов, оперативному контролю за поступлением и расходованием их средств, разработке природоохранных мероприятий, финансирующихся из фондов, приходится территориальным органам охраны природы. При этом такую значительную работу им приходится осуществлять без должного правового подкрепления своих функций. В этой ситуации Минприроды России бьшо вынуждено, не дожидаясь поправок к действующему законодательству, разработать и утвердить «Примерное положение об экологических фондах на територии Российской Федерации» (утверждено приказом Министерства № 151 от 13 июля 1992 г.) [5]. В этом Положении подробно изложены основные задачи фондов, указаны источники образования их средств^ даны основные направления использования этих средств в соответствии с Законом «Об охране окружающей природной среды». В Положении предусматривается, что ответственность за выделение средств не по назначению несут территориальные органы Минэкологии России и дирекции соответствующих фондов, а ответственность за использование средств, направленных под конкретные природоохранные мероприятия (на основе договоров, заключенных с соответствующим региональным комитетом или дирекцией фонда), несут сами предприятия. В принципиальном плане в Положении рекомендовано всем территориальным органам государственной власти ввести единый порядок организации деятельности экологических фондов, при котором на основе данного положения исполнительные органы государственной власти республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономных образований, городов Москвы и Санкт-Петербурга, исполнительные органы местного самоуправления (администрации) утверждают Положение о порядке образования и использования соответствующего экологического фонда. Управление деятельностью фондов должно осуществляться через территориальные комитеты охраны природы или дирекции фондов,

действующих на правах юридического лица, а контроль за целевым использованием средств — осуществлять также через комитеты по экологии и Советы народных депутатов. Итак, в настоящее время в России существует трехуровневая система экологических фондов. На верхнем уровне — Федеральный экологический фонд, на среднем уровне — фонды субъектов Федерации — республик в составе РФ, краев и областей, городов Москвы и СанктПетербурга (всего около 80 фондов), наконец, на нижнем уровне — районные и городские фонды. Датой создания федерального фонда можно считать 29 июля 1992 г., когда было подписано соответствующее постановление Правительства. Что касается других фондов, то они образовывались в разное время, начиная с 1989 г. Местные фонды образовывались и образовываются до настоящего времени. Статус юридического лица до сих пор не приобрела и половина территориальных фондов, и говорить о завершении формирования системы экофондов рано. 3.3. Цели и задачи экологических фондов Согласно «Примерному положению об экологических фондах на территории Российской Федерации» (утверждено Министерством экологии и природных ресурсов РФ 11 июля 1992 г.) основными задачами экологических фондов являются: — финансирование и кредитование программ и научно-технических проектов, направленных на улучшение качества окружающей природной среды и обеспечение экологической безопасности населения; — мобилизация финансовых ресурсов на природоохранные мероприятия и программы; — экономическое стимулирование рационального природопользования, внедрения экологически чистых технологий; — содействие в развитии экологического воспитания и образования. Круг задач, на решение которых должна быть направлена деятельность экологических фондов, был установлен уже на начальном этапе формирования системы этих фондов в 1988-1990 гг. (Постановление Совета Министров СССР «О коренной перестройке дела охраны природы в стране», 1988 г., Временное типовое положение об образовании и использовании фондов охраны природы, 1990 г.). В 1991 — 1993 гг. нормативноправовая база, регламентирующая цели деятельности внебюджетных экологических фондов, была конкретизирована в серии законодательных и подзаконных актов, принятых органами государственной власти Российской Федерации. Важнейшими из этих актов являются Законы РФ «Об охране окружающей природной среды» (1991 г ) и «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной

власти» (1993 г.). Однако до настоящего времени не получила удовлетворительного решения центральная проблема, связанная с деятельностью экологических фондов, — разграничение прав и ответственности за финансовое обеспечение природоохранной деятельности между основными источниками ее финансирования — Государственным Бюджетом, внебюджетными экологическими фондами разных уровней и предприятиями-природопользователями. Главной целью создания внебюджетных экофондов являлось формирование автономного, независимого от госбюджета контура централизованного финансирования природоохранной деятельности. При этом имелось в виду, что средства экофондов должны не подменять, а дополнять бюджетные средства и средства, выделяемые на эти цели предприятиями-природопользователями (включая заемные). В настоящее время не существует, пожалуй, ни одного вида природоохранной деятельности и мероприятий по охране и рациональному использованию природных ресурсов, ответственность за финансовой обеспечение которого была бы целиком возложена на единственный и конкретный источник финансирования. В подавляющем большинстве случаев 2 ' речь идет об совместном (долевом) участии бюджета, внебюджетных фондов, предприятий-природопользователей и банковской системы в финансово-кредитном обеспечении того или иного вида природоохранной деятельности. Между тем, в действующем Законодательстве отсутствуют правила и процедуры привлечения средств различных источников (включая экофонды) к финансированию конкретных видов природоохранной деятельности, т. е. регламент распределения ответственности за ее долевое финансирование. Отсутствуют четкие законодательные критерии приоритетности финансирования отдельных видов природоохранительных мероприятий из данного источника финансирования. Перечень (не исчерпывающий) направлений использования средств экологических фондов на территории Российской Федерации (в соответствии с примерным положением об этих фондах 1992 года) содержит 18 позиций, охватывающих практически все виды природоохранной деятельности, каждый из которых в то же время может быть профинансирован согласно действующему Законодательству не только из средств экологических фондов, но и из других источников. Налицо, таким образом, явное противоречие между достаточно жесткой регламентацией источников поступления средств в экологические фонды и размытостью критериев их расходования на конкурирующие природоохранные цели. Столт же неопределенный характер имеют и критерии распределения бремени 21 Исключение составляют только государственные программы реабилитации территории пострадавших от радиационных катастроф, финансирование которых осуществляется счет выделяемых специальной строкой средств Федерального бюджета

финансирования природоохранных затрат между экологическими фондами разных уровней — федеральными, субъектов федерации и местным (районных, городских) экофондами. Согласно действующим положениям, чем выше уровень экофонда, тем масштабнее должны быть природоохранные мероприятия, финансируемые из соответствующего фонда. Однако формирование набора мероприятий, финансируемых из данного фонда, носит зачастую случайный характер, мало связанный со спецификой природоохранных задач на данной территории. Порядок взаимодействия Федерального экологического фонда и территориальных экологических фондов должен определяться соглашениями (договорами) между ними (Положение о Федеральном экологическом фонде, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 29 июня 1992 г. №442, п. 5). Однако содержание указанных соглашений и договоров, а также порядок взаимодействия территориальных экологических фондов, равно как и территориальных фондов с местными (городскими, районными) экофондами, не регламентированы. Поэтому трудно говорить о вертикальной и горизонтальной координации деятельности экологических фондов. Установленное законодательством положение об обязательном перечислении Федеральному экологическому фонду 10% средств, поступивших в территориальные экологические фонды, выполняется крайне неудовлетворительно. В 1992 году на счет Федерального фонда из территориальных фондов поступило только 22,4% подлежащих перечислению средств, а в 1993 г. — 38% (с учетом поступлений в первом квартале следующего года — соответственно, 50% и 59%). Не отчисляли средств в ФЭФ в 1993 г. экологические фонды республик Татарстана, Башкортостана, Чеченской и Ингушской, а также Таймырского и Усть-Ордынского автономного округов. В этой связи представляется необходимым ввести в п. 4 ст. 20 Закона об охране окружающей природной среды положение о безакцептном порядке взимания платежей за загрязнение окружающей среды и установить пределы имущественной ответственности предприятий всех видов собственности за допускаемые ими экологические правонарушения. Типичными нарушениями законодательства о формировании экологических фондов является использование средств этих фондов, предназначенных для перечисления в ФЭФ, на содержание природоохранных органов, которое должно финансироваться из федерального бюджета. Такие решения были приняты администрациями Владимирской, Оренбургской и ряда других областей «в ответ» на перебои в финансировании содержания областных природоохранных органов из Федерального бюджета. В 1993 г. Федеральный экологический фонд израсходовал до 8% своих средств на прямую и косвенную финансовую помощь

природоохранным органам, т. е. фактически на их содержание, что противоречит положению о Федеральном экологическом фонде.

4. Поступления в экологические фонды Основные источники экологических фондов указаны в Законе об охране окружающей природной среды. К ним относятся: — платежи предприятий, объединений и организаций за допустимые (лимитируемые) и за превышение допустимых (лимитируемых) выбросов (сбросов, размещение отходов) загрязняющих веществ в природную среду; — штрафные платежи за аварийные выбросы (сбросы) загрязняющих веществ, платежи за сверхнормативное и некомплексное использование (потери) природных ресурсов и получаемого из них сырья; — средства, взыскиваемых в возмещение ущерба, причиненного государству нарушением природоохранительного законодательства в результате хозяйственной деятельности предприятий; — добровольные взносы предприятий, граждан и других источников. Анализ опыта работы фондов показывает, что платежи за загрязнение окружающей среды — это основной источник формирования экологических фондов. Рассмотрим табл. 4. Ни один другой источник экологических фондов не имеет скольнибудь существенного веса, за исключением «Другие поступления». Эта статья объединяет различные источники, сами по себе они весьма незначительны. Анализируя поступления в фонды за 1991—1993 гг. и первую половину 1994 г., можно сделать вывод о том, что доля платежей за загрязнение окружающей среды в приходной части фондов так и колеблется около 80—85%. Данные за 1992 г. также приведены в табл. 4. Данные о поступлениях в экологические фонды позволяют судить как об экологической ситуации в отдельных регионах, так и о работе местных органов охраны природы. Например, в Тверской, Нижегородской областях, Карачаево-Черкесской и Хакасской республиках совершенно не было поступлений по искам о возмещении вреда. А в Смоленской, Белгородской, Курской, Самарской областях и ряде других регионов не указаны поступления за сверхнормативное загрязнение окружающей среды. Вряд ли можно предположить, что все 100% природопользователей на указанных территориях действительно соблюдали установленные им нормативы. Можно отметить, что в 1993 г. произошли некоторые структурные изменения: увеличилась доля поступлений от платежей за сверхнормативное загрязнение окружающей среды. Это можно объяснить тем, что

4 . Поступления средств в экологические фонды в различных источников

ТАБЛИЦА

Источники поступлений

1 1. Платежи за загрязнение окружающей среды, в т. ч. — за выбросы в пределах нормативов — за сверхнормативные выбросы — плата за загрязнение с иностранных юридических лиц

1993

г. из

Объем поступлений, Доля источника, % млн. руб. 1993 г.

1992 г.

2

3

4

67 583,17

80,1

83,31

23834,356

68,1

43727,0

15,2

21,814

0,01

2. Иски о возмещении вреда

3078,0

3,7

7,5

3. Штрафы за нарушение природоохранного законодательства

2224,295

2,6

1,9

4. Прибыль, полученная от использования временно свободных средств экологических фондов

1723,586

2,0

0,6

5. Поступления из других источников

9641,054

11,6

6,69

84250,105

100

100

ИТОГО

в процессе индексации ставок платежей за загрязнение эта индексация в 1993 г. была произведена неравномерно. Плата за выбросы в пределах нормативов была увеличена в 5 раз, а за сверхнормативные выбросы — в 25 раз. Итак, платежи за загрязнение — важнейший источник поступлений в экологические фонды. Рассмотрим подробней систему платежей, существующую в России. 4.1. Правовой статус платежей за загрязнение окружающей среды Современная система платежей была введена в действие постановлением СМ РФ № 13 от 9 января 1991 г. В этом постановлении указывались

5. Ставки платежей для некоторых видов загрязнителей атмоферного воздуха

ТАБЛИЦА

Загрязнитель

Ставки платежа, руб./т в пределах за сверхнорманорматива тивные выбросы

NOx S0 2 Pb Пыль СО Бензопирен

55,01 66,00 10999,89 22,01 1,09 3 300000,00

263,39 316,00 52666,14 105,39 5,21 15 800000,00

6. Ставки платежей для некоторых видов загрязнителей атмо:ферного водоемов

ТАБЛИЦА

Загрязнитель

Гидрат алюминия Анилин Ванадий (V) Нефтепродукты Фосфаты

Ставки платежа, руб./т в пределах за сверхнорманорматива тивные выбросы 8870,00 4435000,00 443 500,00 44 350,00 17 740,00

46934,00 23467000,00 2 346700,00 234670,00 93 868,00

юрядок взимания платежей и ставки платежей для разных загрязнителей. !атсм в Законе об охране окружающей среды был закреплен их правовой :татус. Дальнейшее развитие системы платежей было определено в постат в л е н и и СМ — Правительства РФ №632 от 28 августа 1992 г. 4.2. Ставки платежей Платежи взимаются за нормативные и сверхнормативные выбросы. 3 постановлении № 13 указывались ставки этих платежей для конкретных (агрязнителей. В табл. 5 и 6 приведены примеры платежей для выбросов s атмосферу и водоемы соответственно. Эти ставки постоянно корректировались, но корректировки не успе или за инфляцией. Отсюда видно, что, несмотря на индексацию платежей, разрыв лежду темпами роста цен и роста ставок платежей увеличивается, что. южалуй, является одной из основных проблем. Экологические фонды

ТАБЛИЦА

7. Рост ставок платежей и цен на промышленную продукцию

Годы

1991

1992

1993

Ставка платежа, %

100

500

2500

Индекс цен производителей на промышленную продукцию (декабрь в % к декабрю предыдущего года)

100

3400

34000

I

6,8

13,6

Соотношение темпов роста ТАБЛИЦА

8.

Годы

1991

1992

1993

Поступления платежей, млрд. руб.

0,95

7,7

84,25

Курс руб./доллар

25

300

1200

Поступления в фонды, млн. долл.

38

25,7

70,2

1994

2000

не защищены от инфляции. Доступный в настоящее время механизм индексации платежей недостаточно оперативно реагирует на инфляцию. Далее мы приведем данные о поступлениях платежей и динамике курса рубля к доллару (табл. 8). Оценка поступлений в фонды, произведенная в сопоставимых измерениях, свидетельствует о том, что наблюдается определенный рост средств, которыми располагали экологические фонды. Между тем, индексация ставки платежей не успевала за инфляцией, и весь прирост приходной части был обеспечен более полным взиманием платежей с плательщиков. 4.3. Взаимоотношения плательщиков с природоохранными органами Взаимоотношения плательщиков с природоохранными органами стоятся на основе двух документов — договора и лицензии на комплексное природопользование. В настоящий момент активно используется система договоров. Первые попытки использовать такие договора были еще до принятия Закона

об охране окружающей природной среды. Они были в тех регионах, которые раньше других в порядке эксперимента вводили платежи. Такие договоры являются юридическим основанием для взимания платежей. Неплательщика можно привлечь к ответственности за несоблюдение договора, и сделать это относительно легко, т.к. механизм решения дел, связанных с нарушением договорных обязательств вообще (не только по поводу платежей за загрязнение, но и любых других), существует давно и хорошо отработан. Хотя подобные разбирательства занимают определенное время, но зато, если бумаги составлены правильно, они решаются в пользу потерпевшего. Что обычно включается в договор между предприятием-загрязнителем (он же плательщик), с одной стороны, и природоохранными органами — с другой? Во-первых, в договоре указываются размеры разрешенных выбросов (за них предприятие платит по обычной ставке). Во-вторых, величина ставки платежа по каждому ингридиенту, присутствующему в выбросах. В-третьих, указывается, что за выбросы в пределах нормативов предприятие вносит платеж в пределах установленной ставки, а за сверхнормативные выбросы платит по штрафному тарифу. В-четвертых, указывается порядок и периодичность внесения платежей. Обычно платежи вносятся один раз в квартал. Кроме того, указывается, какие штрафные санкции применяются за несвоевременное внесение платежей. В 1993 г. большое распространение получила практика зачета осуществленных предприятием природоохранных инвестиций в счет уплаты платежей. Это тоже регулируется договором, где указывается, какие именно инвестиции и в каком объеме могут быть зачтены предприятию в счет платежей. Использование договоров существенно упростило практику взимания платежей. В 1990 г. и 1991 г., когда правовой основой для платежей были только правительственные постановления и с юридической точки зрения платежи вносились предприятиями добровольно, природоохранным органам в очень редких случаях удавалось выиграть дело против неплательщика (чаще всего эти дела даже не принимали к производству). Природоохранным органам приходилось находить косвенные рычаги давления на неплательщиков с целью заставить их внести недостающие платежи. Конечно, одними из наиболее непростых проблем, осложняющих взаимоотношения между плательщиками и природоохранными органами, остаются инфлящия и кризис неплатежей. В условиях инфляции любое откладывание внесения платежей оказывается в пользу плательщика и не в пользу получателя. Кризис неплатежей зачастую делает невозможным внесение платы за загрязнение; предприятие может попросту не иметь

денег на счете. Это особенно сильно ощущалось в 1992 г., когда правительство пыталось сдерживать темпы инфляции, сокращая бюджетную поддержку госпредприятий. Это вылилось в кризис взаимных неплатежей. Не имея возможности рассчитаться с поставщиками и выплатить заработную плату, предприятия, конечно, не могли и вносить плату за загрязнение окружающей среды. Другой важный вопрос взаимоотношений между загрязнителем и природоохранными органами — это мониторинг. В большинстве случаев пока используются формы статистической отчетности 2 ТП воздух, 2 ТП водхоз и балансы отходов. К сожалению, как правило, эти документы заполняются расчетным путем. Большинство содержащейся в них информации остается на совести предприятий-загрязнителей. Отсутствие адекватной технической базы и нехватка кадров не позволяют природоохранным органам наладить постоянный мониторинг. Лишь в крайних случаях, когда данные формы статистической отчетности сильно расходятся с тем, что происходит на самом деле, природоохранные органы прибегают к инспекторским проверкам. В 1993 г. был утвержден порядок взимания платежей, где в той или иной форме нашли разрешение рассмотренные нами вопросы. В нем регламентировано несколько принципиальных моментов процесса перечисления средств. Это, в первую очередь, бесспорный порядок внесения платежей в экофонды и их первоочередность. При этом сделана соответствующая ссылка на Закон «Об охране окружающей природной среды» (статья 20) и постановление Верховного Совета России от 10 июля 1992 г., которыми и установлена приоритетность внесения этих средств. Во-вторых, установлены конкретные сроки внесения всех предусмотренных Законом видов платежей: это и за загрязнение, размещение отходов, сумм по искам о возмещении вреда, штрафов за экологические нарушения, средств от реализации конфискованных орудий охоты, рыболовства и незаконно добытой с их помощью продукции. При этом установлены и меры воздействия к плательщикам, которые нарушают сроки внесения различных платежей. Так, например, предусматривается уплата предприятием пени в размере 0,3% от суммы недовнесснного платежа за каждый календарный день просрочки. Аналогичный порядок уплаты пени установлен и для самих экофондов республик, краев, областей, автономных образовании при нарушении ими сроков перечисления причитающейся части средств в Федеральный и местные фонды Это сделано с целью обеспечения нормального функ ционирования всей системы экологических фондов (местного, областно го. Федерального уровня), а не только того звена, где аккумулируется основной объем поступающих средств

Кроме того, органами охраны природы могут быть применены и штрафные санкции к неплательщикам. Такое право предоставлено им статьей 84 Закона «Об охране окружающей природной среды». Наконец, в случае непоступления платежей за загрязнение сверх предельно допустимых нормативов (имеется в виду случай, когда эти платежи равны или превышают размер прибыли, остающейся в распоряжении природопользователя), то органами охраны природы, санитарноэпидемиологического надзора и соответствующими органами исполнительной власти может быть рассмотрен вопрос о приостановке или прекращении деятельности конкретного предприятия. В суд (или арбитражный суд) дела по неплательщикам рекомендуется передавать только после того, как штрафные санкции не возымели действия, и в подобных случаях сроки внесения недостающих платежей предприятием определяет сам суд, как и порядок решения вопроса в случае отсутствия у предприятия таковых средств. Роль территориальных органов охраны природы в процессе сбора средств отражена в этом документе следующим образом. Записано, что они осуществляют контроль за поступлением средств, ведут учет плательщиков и сумм поступающих платежей, получают от предприятий необходимые сведения и расчеты по устанавливаемым им формам, осуществляют проверку полноты представленных сведений и в необходимых случаях налагают в пределах своей компетенции штрафы, экономические санкции, о чем уже упоминалось. Кроме того, необходимо иметь в виду, что в особо затруднительных случаях получения средств, органы охраны природы могут обращаться не только в суд, но и в территориальные органы федерального казначейства Минфина России, которые созданы указом Президента № 1556 от 8 декабря 1992 г. Этим органам предоставлено право изымать у предприятий документы, свидетельствующие о нарушении порядка совершения операций с внебюджетными средствами, налагать на банки или иные финансовокредитные учреждения штрафы в случаях несвоевременного зачисления ими средств, поступивших во внебюджетные фонды. При внесении природопользователями платы в экологические фонды и в доход Федерального бюджета часто возникает вопрос о механизме учета корректировки этих платежей с учетом освоения ими средств на выполнение природоохранных мероприятий. Конкретный порядок данной корректировки изложен в «Инструктивно-методических указаниях по взиманию платы за загрязнение окружающей природной среды», утвержденных Минприроды России в 1993 г. по согласованию с Минэкономики России и Минфином России. В этом документе, в частности, указывается, что корректировке подлежит лишь та часть платежей

Рис. 1. за загрязнение, которая направляется в экологические фонды. Таким образом, 10-процентная часть платежей, направляемая в доход Федерального бюджета, вносится сразу без учета текущих и последующих природоохранных мероприятий природопользователей. Однако предусматривается, что суммы платежей, излишне внесенных в бюджет, насчитываются плательщикам в счет платы следующего квартала. Плановые платежи осуществляются не позднее 20 числа последнего месяца квартала, а фактические — не позднее 20 числа месяца, следующего за отчетным кварталом. При этом указывается, что фактические размеры платы в установленный срок плательщики предоставляют налоговым органам по месту своего нахождения. Расчет этих размеров производится по специальным формам, приложенным к указанному нормативному документу. 4.4. Взаимодействие экологических фондов разных уровней Как уже говорилось выше, в Законе об охране окружающей природной среды определены взаимоотношения между фондами различного уровня. На рис. 1 представлена схема распределения платежей. Потоки денежных средств переходят от фонда более низкого уровня в фонд более высокого. Деньги сначала попадают в локальный фонд, а затем часть из них перечисляется в региональный и федеральный фонды. Нередки случаи, когда локальный фонд отказывается перечислять средства, причитающиеся региональному, в полном объеме, и уже совсем часто возникает задолженность перед Федеральным фондом. Например, в 1993 г. Федеральный фонд получил на 40,3% меньше средств, чем

должен был получить. Подобная ситуация была в 1992 г. По данным за первое полугодие 1994 г., ряд регионов также имеет задолженность по перечислению средств в Федеральный фонд. Сложившаяся практика учета поступления средств, процедура их оформления и перераспределения между фондами разного уровня была часто противоречива и запутана. Конкретно это приводило к такой ситуации, когда город или район не хотел перечислять или всячески затягивал перечисление соответствующей части средств в областной фонд, а тот в свою очередь — в Федеральный. Возникали также вопросы, как уже указывалось ранее, о приоритетности того или иного органа охраны природы (района, города или области) в сборе платежей от предприятий соответствующего региона, контроле за их поступлением, сроках взаиморасчетов и многие другие. С целью внесения определенной ясности в эти проблемы, установления единого порядка в систему сбора платежей в экофонды Минприроды России и Минфином России был разработан и утвержден в конце 1992 г. по согласованию с Центральным банком России «Порядок направления предприятиями, учреждениями, организациями, гражданами, иностранными юридическими лицами и гражаданами средств в государственные внебюджетные экологические фонды». Указанный порядок регулирует направление в Федеральный экологический фонд Российской Федерации и территориальные экологические фонды средств, поступающих в виде 90% платы за нормативные и сверхнормативные выбросы, сбросы вредных веществ, размещение отходов; 100% сумм, полученных по искам о возмещении вреда и штрафов за экологические нарушения и другие поступления, предусмотренные Законом России «Об охране окружающей природной среды». Указанные средства направляются на специальные счета внебюджетных экологических фондов. Оставшиеся 10% указанной платы в соответствии с Законом Российской Федерации «Об охране окружающей природной среды» направляются в доход Федерального бюджета Российской Федерации для финансирования деятельности территориальных органов государственного управления в области охраны окружающей природной среды. Ответственность самих природопользователей за полноту, правил!) ность начисления и своевременность уплаты этих платежей регулируется Законом России «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» и другими законодательными актами. Экологические фонды являются самостоятельными юридическими лицами, и поэтому трудно говорить об их прямом подчинении природоохранным органам. Это и служит почвой для разногласий по поводу перечисления средств из одного фонда в другой. Хотя отказ от уплаты

денег, причитающихся фснду верхнего уровня, является нарушением закона, никто пока не прибегал к помощи судебных властей, т.к. это был бы конфликт внутри собственного ведомства. Минприроды пытается уладить конфликты путем переговоров с фондами нижнего уровня. В приложении мы более подробно рассмотрим взаимоотношения между федеральным фондом и фондами более низкого уровня.

5. Использование средств экологических фондов Более чем за три года существования экологических фондов наметились определенные направления их использования. К традиционным направлениям относится финансирование природоохранных мероприятий, развитие системы мониторинга, финансирование научных исследований, поддержка природоохранных органов и некоторые другие. Чаще всего деньги передаются в форме гранта, но могут быть переданы в форме кредита, долевого участия, взноса в уставной фонд и т. д. Данные об использовании экологических фондов в 1993 г. приведены в табл. 9. В 1992 г. структура расходов была аналогичной. Анализ основных направлений расходования средств экофондов показал следующее (в среднем по России): — на строительство природоохранных объектов затрачено 26,6% средств всех экофондов; — НИР и ОКР — 10,0%; — создание и совершенствование систем мониторинга окружающей природной среды — 3,5%; — развитие материально-технической базы местных органов охраны природы — 16,4%; — предупреждение и ликвидацию последствий стихийных природных процессов и аварийных ситуаций — 1,7%; — внедрение экологически чистых технологий — 0,8%; — выдачу кредитов и ссуд предприятиям на строительство, ремонт, реконструкцию природоохранных объектов — 5,6%; — международное сотрудничество — 0,3%; — проведение совещаний, семинаров — 0,3%. Общая сумма средств, израсходованных в 1992 г., составила 5,1 млрд. руб., а остаток средств на начало 1993 г. — 3,3 млрд. руб. Анализируя структуру расходов отдельных регионов, можно выделить следующие моменты. Наибольшие объемы кредитов и сумм под строительство, реконструкцию природоохранных объектов выделялись 5 ' В некоторых республиках в составе РФ есть республиканские -жологические фонды. Кроме того, есть краевые фонды (строго говоря, они не вписываются в трехуровневую систему).

ТАБЛИЦА

9.

Направления использования средств фондов

Сумма, млн. руб.

%

1

2

3

20061,150

34,9

2. Финансирование внедрения экологически чистых технологий

1161,046

2,02

3. Научно-исследовательские и опытноконструкторские разработки

4208,897

7,33

4. Мониторинг

1856,61

3,23

27 287,703

47,48

5. Развитие заповедников и заказников

1208,383

2,1

6. Ликвидация и предупреждение стихийных бедствий

1063,119

1,85

7. Подготовка и переподготовка районных инспекторов

176,561

0,34

8. Международное сотрудничество

298,949

0,52

1767,877

3,07

554,527

0,96

12473,052

21,71

2477,058

4,31

10135,712

17,69

57 442,941

100

1. Финансирование природоохранных мероприятий

ИТОГО на природоохрану и мониторинг

9. Материальное поощрение сотрудников природоохранных органов 10. Совещания, семинары и т.п. 11. Развитие материально-технической базы системы природоохранных органов 12. Банковские депозиты 13. Другие расходы ИТОГО израсходовано Перечислено в Федеральный и другие вышестоящие фонды 5> Остаток с прошлого года Поступления в 1993 г. Средства, неизрасходованные в 1993 г. | (остаток)

10240,784 3304,122 84250,105 19 870,502

в Краснодарском крае (76 млн. руб.) Свердловской области (40 млн. руб.). Мурманской области (23 млн. руб.), Хабаровском крае (18 млн. руб.).

Совсем не выделялись средства на эти цели в 32 регионах. Финансирование научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ проводилось почти во всех регионах, за исключением Ярославской и Курской областей. Наибольший объем финансирования этих работ сделан в Красноярском крае и Нижегородской области (соответственно, 54,5 и 35,3 млн. руб.). Средства на компенсацию вреда здоровью гражданам, причиненного загрязнением и иными неблагоприятными воздействиями на окружающую природную среду, выделялись в 13 регионах. По объему выделенных средств колебания от 1—3 тыс. руб. (Костромская, Рязанская области, Удмуртская республика) до 200—700 тыс. руб. и 16 млн. руб. (Тверская, Тульская, Новосибирская и Свердловская области). Во многих экологически неблагоприятных регионах, таких, например, как Кемеровская область, на эти цели средства вообще не выделялись. Заключая анализ фактического использования средств фондов, следует отметить одну особенность — при значительной нехватке указанных средств на проведение природоохранных мероприятий различного уровня в некоторых регионах наблюдается большой остаток неиспользованных средств. Например, в Саратовской области (44%), Астраханской области (45%), Красноярском крае (48%), Мурманской области (54%), Тверской области (62%), Тюменской области (67%). Практика деятельности экофондов показала также, что причинами расхода средств не по назначению являются не только попытки различных органов решить многие свои проблемы (часто не имеющие никакого отношения к экологии) за счет данных фондов. А факт неиспользования средств фондов в полном объеме вряд ли характеризует решение всех природоохранных задач. Серьезными факторами в этих случаях являются также противоречия в действующем законодательстве и отсутствие многих необходимых нормативно-инструктивных документов. Предложения по решению указанных проблем изложены в следующем разделе.

6. Перспективы развития системы экологических фондов Обобщение опыта работы Федерального и региональных экофондов как системы и внебюджетных источников финансирования природоохранных мероприятий позволяет сформулировать предложения по совершенствованию законодательной и другой нормативно-инструктивной базы с целью преодоления существующих противоречий и расширения сферы деятельности экофондов. В первую очередь требуется законодательное повышение статуса территориальных органов охраны природы в части наделения их дополнительными полномочиями по оперативному контролю за поступлением

и расходованием средств экофондов с правом выдачи предписаний (требований) о безакцептном снятии средств со счетов природопользователей при невнесении в установленные сроки соответствующих платежей. Для этого необходимо внести соответствующие дополнения в Законодательство, методические и инструктивные документы. Законодательного закрепления требует также возможность проведения экофондами кредитно-финансовых операций, связанных с выдачей кредитов и ссуд под строительство, реконструкцию природоохранных объектов и решение других экологических проблем. Для этого следует внести поправки в Законы РФ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации», «Об инвестиционном налоговом кредите». Одной из нерешенных проблем в деятельности экофондов является также отсутствие четкого механизма учета ситуаций и факторов, в зависимости от которых из средств фондов производится возмещение вреда здоровью граждан, связанного с экологическим правонарушением. Так, в статье 89 Закона Российской Федерации «Об охране окружающей природной среды» предусматривается взыскание суммы денежных средств за причиненный вред здоровью граждан с причинителя вреда, а при невозможности его установления — за счет средств соответствующих государственных экологических фондов. Казалось бы, этот подход однозначен, логичен и позволяет только в строго ограниченных случаях использовать средства фондов на возмещение вреда. Однако, это не совсем так. Во-первых, отсутствует вообще какая-либо методика определения причинителя вреда. В связи с этим возникает сомнение в достоверности (непредвзятости) решений, принятых любым органом о наличии конкретного причинителя вреда или его отсутствии. Нигде не указывается и в чьей компетенции находится принятие такового решения. Учитывая изложенное, целесообразно разработать вышеупомянутую методику, включающую в себя, в частности, перечень необходимых исследований (взятие проб фунта, воды, их количество и т. п.), на основе которых и должен делаться вывод о причастности того или иного предприятия к причиненному ущербу или же даваться официальное заключение, подписанное уполномоченными на то органами, что все исследованные факторы не позволяют определить причинителя вреда. Следующий важный вопрос — это ставки платежей за загрязнение природной среды. Ведь, как мы видим, платежи за загрязнение — это основной источник экологических фондов. От размеров платежей, степени их сбора с плательщиков зависит финансовое благополучие фондов. Одна сторона этого вопроса — индексация базовых ставок. Платежи должны поспевать за ростом инфляции. Поскольку вряд ли инфляция будет преодолена в обозримом будущем (в течение переходного периода), этот вопрос будет актуальным. Пока индексация происходит

в среднем один раз в год. Конечно, этого недостаточно. По мнению специалистов, такую индексацию следует проводить не реже чем один раз в квартал. Другой вопрос, связанный с платежами, более глубокий. Он заключается в кардинальном пересмотре подхода к их установлению, т. е. речь идет о другом подходе к определению базовой ставки платежа. По нашему мнению, уместно поставить вопрос об использовании в качестве базового значения ставки платежа величины экономической оценки ассимиляционного потенциала природной среды. Теоретическое обоснование этого подхода приведено в [6-9]. Здесь мы хотели бы обсудить ряд практических следствий. Переход на такой способ определения ставки платежей означал бы их резкое увеличение. Предприятия, по крайней мере, многие из них, были бы не в состоянии уплачивать такие платежи. Поэтому единственный путь установления новых принципов определения базовой ставки платежей — поэтапная процедура пересмотра их ставок. Другое практическое следствие — нарушение связи «платежи — экологические фонды». Установление платежей на уровне оценки ассимиляционного потенциала привело бы к тому, что в фонды стала бы поступать дифференциальная рента, вызванная эксплуатацией данного ресурса. Далеко не очевидно, что вся эта рента должна расходоваться на природоохранные цели. В этом случае правомерен вопрос о передаче части поступлений в Государственный Бюджет. Важный вопрос, который пока остается открытым, — будущий статус экологических фондов. Либо они будут консолидированы в Госбюджет с сохранением целевого характера использования собранных средств (этот вариант неоднократно предлагался Минфином), либо будет завершен процесс превращения этих фондов в фонды трастового типа. По нашему мнению, предпочтительным является второй вариант. В экономике переходного типа необходимо создавать институциональные гарантии того, что хоть какие-то средства будут израсходованы на неко торые общеприоритетные задачи, отвергаемые формирующимся рынком в силу того, что пока полностью отсутствуют механизмы интернализации экстернальных эффектов. Правильность такого подхода подтверждается тем, что только благодаря экологическим фондам природоохранная деятельность в России не была сведена к нулю, несмотря на то, что в 1992-1993 гг. Правительство фактически прекратило какую-либо финансовую поддержку мероприятий по охране природы.

Литература 1. Alexander Golub, Elena Strukova. Application of Air Pollution Fees in Russia. Proceedings of the International Conference Economic Instruments for Air Pollution Control. V. II. 18-20 October 1993. Laxenburg. Austria.

2 Alexander Golub, Claus Jorgensen, Jesper Pedersen. Economic and Administrative Instruments for Phaseout of Ozone Depleting Substances in Russia — Prorosals and Obstacles. Submitted to the IV EAERE Conference. 21—23 June. Dublin. Ireland. 3 Временное положение об экологических фондах. 4. Закон РФ «Об охране окружающей природной среды» / / Российская газета. 1992, 3 марта. 5. Примерное положение об экологических фондах на территории Российской федерации. Утверждено приказом Минприроды № 151 от 13 июля 1992 г. 6. К. G. Gofman, A. A. Gusev. Taxation and the Environment in the Russian Federation / OECD. Taxation and the Environment in European Economies in Transition. O C D E / G D (94)42. Paris, 1994. P. 71-83. 7. К. Г. Гофман. Методы экономической оценки природных ресурсов. М.: АНХ, 1980. Гл. 5. 8. Golub A., Strukova Е. Pollution Fees in Russia: Theoretical Basis and Application. Institutions and Environmental Protection. V. 2. Krakov, 1993. 9. Голуб А. А., Струкова E. Б. Экономические методы управления природопользованием. М.: Наука, 1993.

Приложение 1. Федеральный экологический фонд Федеральный экологический фонд Российской Федерации, созданный Постановлением Правительства России от 29 июня 1992 г. №442, можно рассматривать как ядро одной системы экофондов, призванных оказать содействие в решении неотложных природоохранных задач и улучшения экологической ситуации в стране путем мобилизации внебюджетных финансовых ресурсов и организации их рационального использования, развития научно-производственной и финансовой инфраструктуры в природоохранной деятельности, экологического просвещения и образования. Федеральный фонд действует на основании Устава, зарегистрированного в установленном порядке, и положения, утвержденного Минприродой РФ. Руководит Федеральным фондом правление (утверждается решением Коллегии Минприроды) и исполнительная дирекция (назначается правлением). В 1992 г. правлением Фонда были приняты временные приоритетны^ направления инвестиционной политики, выбор которых во многом бы i определен не столько эколого-экономическими показателями, сколько необходимостью поддержки разработки государственных и федеральных программ, создания нормативно правовой базы природопользования.

проектирования и развития особо охраняемых территорий и экологического просвещения в условиях крайнего дефицита бюджетных ассигнований. Наряду с этим в качестве приоритетных были выделены: поддержка территориальных органов и коллективов, осуществляющих природоохранные и природовосстановительные работы комплексного вида (многопрофильные), а также долевое участие в разработке и реализации проектов в области рационального природопользования, ресурсосбережения и переработки отходов. Осуществлялась также финансовая поддержка международного сотрудничества, проводимого в рамках межгосударственных соглашений. Решению вопросов о финансировании тех или иных мероприятий предшествовала оценка предложений, проводимая Исполнительной дирекцией при наличии представления и заключения соответствующего управления Минприроды России или экспертного заключения. 1. Источники Из всех предусмотренных Положением о Фонде источников формирования его финансовых ресурсов главным и фактически единственным были отчисления в размере 10% от средств территориальных экологических фондов. Произвести точную оценку полноты аккумулированных в территориальных фондах средств стало возможным только после введения государственной статотчетности. Указанная статотчетность — № 1 — экофонд «Отчет о поступлении и расходовании средств экологического фонда» — была утверждена постановлением Госкомстата России от 18 января 1993 г. № 0 8 . Анализ объема поступивших и израсходованных в 1992 г. средств экологических фондов закончен в мае 1993 г. До этого времени оценка плановых и фактических размеров поступлений осуществлялась на основании оперативных данных, представляемых территориальными комитетами по охране природы. В течение 1992 г. на счет Федерального фонда поступило из территориальных фондов 156,1 млн. руб., т.е. 22,3% подлежащих перечислению средств. С учетом переходящих на 1993 г. поступлений общий размер отчислений составил около 350,0 млн. руб., или 50% от средств, подлежащих перечислению. Эти цифры свидетельствуют, что с принятием Закона Российской Федерации «Об охране окружающей природной среды», заложившего правовую базу распределения средств по экологическим фондам разного уровня, несколько улучшилась финансовая дисциплина соответствующих территориальных органов. Однако 23 из 88 административных и национально-территориальных образований — субъектов федерации средств в Федеральный фонд не отчисляли.

В 1993 году от территориальных экологических фондов поступило в ФЭФ РФ 3160,9 млн. руб., в I квартале 1994 года поступило 1600 млн. руб. платежей за 1993 год. По сравнению с 1992 годом объем поступлений средств увеличился в сопоставимых ценах примерно в два раза. В 1993 году продолжалось крайне неравномерное поступление средств в ФЭФ. Так, в I квартале поступило 194,7 млн. руб., во II — 366,9 млн. руб., в III квартале — 953,6 млн. руб., в IV квартале — 1646,4 млн. рублей. Рост поступлений средств во II полугодии открыл фонду возможность новой постановки вопроса об использовании ресурсов фонда по прямому назначению. Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации и Правление фонда в сентябре 1993 года определили приоритетные природоохранные программы, в финансировании которых фонд будет принимать участие. К ним относятся: — программа «Отходы»; — программа «Производство озонбезопасных хладонов и обеспечение выполнения международных обязательств Российской Федерации по охране озонового слоя»; — программа «Обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов озера Байкал»; — программа «Рациональное использование водных ресурсов и восстановление качества вод»; — программа «Оздоровление экологической обстановки, повышение ресурсного и хозяйственного потенциала Волжского бассейна» («Возрождение Волги»); — программа «Экологическое оздоровление окружающей среды, охрана здоровья населения Тульской области на 1993-1996 гг. и перспективу до 2000 г.»; — программа «Участие России в оздоровлении экологической обстановки в бассейнах морей Арктики»; — программа «Охрана и восстановление видового разнообразия животного и растительного мира, сохранение генофонда биоты». Кроме того, Федеральный экологический фонд Российской Федерации принимает долевое участие в осуществлении пилотных проектов по отработке отдельных природоохранных и ресурсосберегающих технологических процессов, установок и производств, финансировании строительства очистных сооружений. 2. Использование средств федерального фонда В 1992 г. средства Федерального фонда были использованы по следующим основным направлениям (данные приведены в млн. руб с округлением сотых долей процента):

Таблица 1.1. 1993 г. тыс. руб. (%) Долевое участие в финансировании работ по созданию производств по утилизации отходов и ресурсосберегающих технологий

1772000 (77,1)

Работа по восстановлению нарушенных природных ресурсов, их охрана и воспроизводство

6350 (0,27)

Создание заповедников, национальных парков, заказников, их обустройство

93400 (4,06)

Долевое участие в разработке государственных и межрегиональных программ

47400 (2,06)

Организация и ведение экологической информации, экологическое воспитание и просвещение населения

119100 (5,18)

Содействие в организации международного сотрудничества

36200 (1,57)

Оказание финансовой помощи природоохранным органам

207080 (9,02)

— финансирование НИР и ОКР по созданию ресурсосберегающих видов техники и технологии, систем контроля — 16,0 (52%); — оказание финансовой помощи природоохранным органам — 5,4 (17,4%); — создание заповедников, национальных парков, заказников, их обустройство — 3,2 (10,3%); — долевое участие в разработке государственных и межрегиональных программ — 1,3 (4,4%); — экологическое воспитание и просвещение населения — 1,2 (4%); — содействие в организации международного сотрудничества — 0,9 (2,9%); — проведение работ по ОВОС — 0,7 (2,4%). В табл. 1.1 приводятся данные об использовании средств Федрального фонда в 1993 г. 3. Формы участия федерального фонда в финансировании природоохранных мероприятий Финансирование природоохранных мероприятий из средств фонда проводилось на основании заключения следующих видов договоров: — о совместной деятельности на сумму 502,2 млн. руб.;

— о разработке и передаче фонду НИР на сумму 32,983 млн. руб.; — о предоставлении ссуд на сумму 863,0 млн. руб.; — об оказании безвозмездной финансовой помощи на сумму 350,65 млн. руб. Вследствие ограниченности средств фонд не ставил перед собой задачу обеспечения финансирования программ и мероприятий в полном объеме. Фонд видел основную цель своей деятельности в разработке и реализации общими силами федеральных и межрегиональных программ и привлечении для этого средств территорий, предприятий, организаций и иных возможных источников. 4. Перспективы развития деятельности федерального фонда Основными задачами ФЭФ РФ в 1994 г. остается завершение создания единой системы внебюджетных экологических фондов, обеспечение его организующей роли в финансировании, разработке и реализации федеральных и межрегиональных экологических программ с привлечением для их финансирования средств территориальных экологических фондов территорий, предприятий и из других источников. В 1994 г. фонд продолжает финансирование природоохранных мероприятий в соответствии с заключенными договорами и принятыми обязател ьствами. Предлагается организовать работу по широкому распространению выполненных с участием средств фонда в качестве пилотных проектов технологических процессов, типов оборудования, реагентов. По мере наращивания финансовых ресурсов фонда будут отбираться для реализации мероприятия в рамках вышеуказанных приоритетных программ.

Приложение 2. Экологические фонды в Вологодской области Вологодская область участвовала в эксперименте по введению платежей, проводившемся в ряде регионов бывшего СССР в 1989—1990 гг. 29 сентября 1989 г. Вологодский областной Совет принял решение о введении временных нормативов платежей за выбросы загрязняющих веществ в окружающую среду. Это решение мотивировалось резким ухудшением состояния окружающей среды в гг. Череповец, Вологда, пос Шегоне. За 1986—1988 гг. капитальные вложения в природоохранные мероприятия были освоены в целом по области лишь на 89°с, сорван ввод в действие ряда очистных сооружений в гг. Вологде. Великом Устюге. Соколе, в большинстве районных центров, установок по улавливанию отходящих газов в г. Череповце.

Принимая решение, областной Совет опирался на постановления СМ РСФСР от 18.03.88 № 9 3 «О коренной перестройки дела охраны природы в РСФСР». Одновременно создавалась система экологических фондов, отделенных от бюджета. В Вологодской области это была двухуровневая система, включавшая областной фонд и районные фонды. Средства фондов должны были использоваться целевым порядком на природоохранную деятельность, а финансовые органы должны были контролировать этот процесс. 1. Источники фондов Основным источником фондов были платежи за загрязнения окружающей среды. Областной Совет принял постановление о начале эксперимента в Вологодской области. Постановлением вводилось в действие «Временная норматива платы за природные ресурсы и выбросы вредных веществ в природную среду», «Временное положение о порядке взимания с предприятий, организаций платы за сброс производственных сточных вод сверх установленных нормативов в систему коммунальной канализации» и «Временное положение об образовании и использовании фонда охраны природы». Работа по введению платежей была возложена на областной комитет по охране природы, которому поручалось: 1) определить перечень предприятий, на которые должна была распространяться плата; 2) установить нормы и лимиты природопользования, выбросов в окружающую среду, согласовав их с исполкомами советов. /. /. Основания для взимания платежей Базой для взаимоотношений предприятий с природоохранными органами, согласно постановлению Совета являлся договор на природопользование, подписываемый руководством предприятия и представляемым комитетом по охране природы. В договоре предусматривались: — лимит выбросов; — размер платежей за выбросы. Устанавливалось два вида платежей: — за выбросы в пределах норматива; — штрафные платежи за выбросы сверх установленного норматива На каждое предприятие-природопользователь заполнялся экологический паспорт. К концу 1990 г. было заполнено 938 паспортов, т.е. более 92% предприятий-природопользователей области. В паспорте содержались основные характеристики предприятия.

Введение платежей встретило противодействие предприятий, особенно тех из них, которые в наибольшей степени были ответственными за загрязнение окружающей среды. Потребовалось решение Совета Министров СССР, чтобы включить Вологодскую область в эксперимент. О масштабах эксперимента говорит следующее. На ноябрь 1990 г. было заключено 680 договоров с предприятиями на сумму 9 млн руб. Однако собрано было только 4 млн. руб. (3 млн. в районных и городских фондах, а 1 млн. в областной). 1.2. Метод расчета платежей Согласно постановлению облсовета устанавливался следующий порядок исчисления платежей: — за нормативные выбросы — согласно ущербу; — за сверхнормативные — повышенная плата в кратном размере. Аварийные и залповые выбросы — штрафной платеж за массу выброса каждого вредного вещества. Для расчета ущерба использовалась «Временная типовая методика». В методике использовалась следующая формула для расчета ущерба U: п 1=1

где А, — коэффициент агрессивности г-го вещества; га, — масса выбросов г-го вещества; G — коэффициент, учитывающий региональную специфику (коэффициент приведения); — денежная оценка 1 тонны приведенных выбросов. Коэффициент =2,4; G = 5 Получились следующие значения платежей: руб./т Твердые вещества 1299 Свинец 968218 Бенз(а)пирен 54462240 Сернистый газ 28 Двуокись азота 69 Фенол 3181 В связи с усреднением коэффициентов G (и коэффициента, учитывающего высоту трубы) допускалась их корректировка. По расчетам, сделанным в 1988 г., платежи за выбросы в атмосферу должны были составить 30 млн. руб.

Таблица 2.1. Поступления средств в экологические фонды (млрд. руб.)

1993 г.

первое полугодие 1994 г.

1994 г. ожидаемые поступл.

Поступило всего в т. ч.

2,06

0,64

4,345

По договорам за 1993 г. плата за выбросы Претензии, иски, штрафы Прочие

1,98

4,11

0,07 0,01

0,07 0,165

1.3. Методы мониторинга Для определения объемов выбросов основным документом являлась форма статистической отчетности 2 ТП воздух. При этом по мере возможности (по мере развития службы мониторинга) данные статистической отчетности проверялись прямыми (на основании договоров) и косвенными (химические анализы) методами. Предприятия должны были сами рассчитывать платежи, представлять отчеты и перечислять средства. Их данные контролировались природоохранными органами. 2. Поступления в экологические фонды В 1993 г. было заключено 1060 договоров с природопользователями, расположенными на территории Вологодской области. Поступления средств представлены в табл. 2.1. Как мы видим из табл. 2.1, в доходной части фондов явное преобладание платежей за загрязнение окружающей среды. Если считать, что инфляция за 1994 г. составит 150%, то можно сделать вывод, что прирост средств фондов по-прежнему отстает от инфляции (прирост составит 2,11 раза), хотя разрыв в темпах роста по сравнению с 1992 г. сокращается. 3. Расходование средств экологических фондов Репрезентативная информация о расходах фондов имеется за 1993 г. Табл. 2.2 дает представление о распределении собранных средств между районными (городскими) и областным фондами, перечислениях средств в Федеральный фонд, отчислениях в бюджет (отчисление 10% платежей непосредственно в бюджет осуществлялось через экологические фонды. Со второго полугодия 1993 г. предприятия-плательщики сами перечисляют эти средства в бюджет без посредничества фондов).

Таблица 2.2. Распределение средств экологических фондов Вологодской области

Статья расходов Перечислено: в Госбюджет в Федеральный фонд в областной фонд в районные и городские фонды ИТОГО

%

Сумма, млрд. руб.

к итогу

0,13 0,02 0,764

6,34 0,98 37,27

1,136 2,05

55,41 100

Таблица 2.3. Расходы средств областного экологического фонда в 1993 г.

Статья расходов Охрана природы 1. Охрана водных ресурсов 2. Охрана воздушного бассейна 3. Охрана земель 4. Утилизация отходов ИТОГО на охрану природы

%

Сумма, млрд. руб.

к итогу

0,244 0,013 0,11 0,077 0,444

55 2,9 24,8 17,3 100

В табл. 2.2 не приведены данные по остаткам средств и величине резервного фонда. Данные таблицы показывают, что за счет средств, не перечисленных в Федеральный фонд, увеличивались активы областного (что является достаточно типичным для России). Доля районных (городских) фондов соответствовала требованиям законодательства. Анализ расходов средств областного фонда представлен в табл. 2.3. Преобладающей статьей были водоохранные расходы, что объясняется серьезными проблемами с питьевой водой в ряде районов области (прежде всего в г. Вологде). 4. Экологические фонды в общей системе финансирования природоохранных мероприятий Динамика капитальных вложений демонстрирует смену источников финансирования природоохранных затрат — замещение государственных источников (из госбюджета через бюджет Министерства) собственными средствами и субсидиями из экологических фондов.

Годы

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

36

27,9

34,4

41,0

32,4

30,0

49

_

_

2

14,49

Капиталовложения на охрану среды, млн. руб. в т. ч. из эк. фонда, млн. руб.

_

_

_

доля экологического фонда, % 6,6 29,6 Наблюдается устойчивый рост доли экологических фондов в финансировании природоохранных мероприятий. В 1992 г. эта доля может составить свыше 50%. Основная причина — сокращение традиционных источников финансирования природоохранных мероприятий.

«Кредитные отношения» общества и природы " К. Г. Гофман, Е. В. Рюмина

Исследуется понятие экологического долга, возможности его использования для анализа макроэкономических характеристик экологически устойчивого развития. Анализируются проблемы отражения экологических обязательств в бухгалтерской отчетности предприятий. Рассмотрены возможности мобилизации финансовых ресурсов на природоохранные нужды с помощью государственных экологических займов.

1. Экологический долг в системе взаимоотношений между обществом и природой Кредитно-денежные отношения относятся к числу наиболее фундаментальных, конституирующих характеристик современных общественных систем, но обычно рассматриваются как внутрисистемные, непосредственно не охватывающие взаимоотношений между обществом и природой. Однако глубокий кризис в них, необходимость перехода к экологически устойчивому типу социально-экономического развития требуют, на наш взгляд, рассмотрения кредитно-денежного аспекта этих взаимоотношений. Ключевым для их анализа является понятие «экологического долга», т. е. выраженной в денежной форме задолженности общества перед природой. Конечно же, о денежных обязательствах общества перед природой можно говорить лишь с большой долей условности. В соответствии с концепцией В. И. Вернадского, современный этап эволюции общества и природы характеризуется возникновением ноосферы — суперсистемы, в рамках которой потенциально может быть реализовано гармоничное и устойчивое развитие (коэволюция) се подсистем. Именно с позиций такой суперсистемы будем говорить о долговых взаимоотношениях этих подсистем — общества и природы. т.е. установлении между ними отношений должника и кредитора. п Печатается по изданию: Гофман К. Г., Рюмина Е. В. «Кредитные отношения» общества II природы / / Экономика и математические методы. 1994. Т. 30. Вып. 2.

Природе не нужны наши деньги — «твердые», «мягкие» и любые другие, ей вообще ничего не нужно от общества. Однако для анализа формирующейся общественно-природной целостности (ноосферы) правомерно использовать понятия глобальных ноосферных интересов этой суперсистемы и соответствующих, строящихся на партнерских началах взаимоотношений между ее подсистемами. Введем следующие предпосылки. 1. Наличие определенного потенциала самовосстановления, резерва устойчивости природных систем по отношению к антропогенным воздействиям. 2. Формирование специальных институциональных структур, регулирующих коэволюционное развитие, и правил взаимодействия этих структур с другими государственными и общественными институтами. Первая предпосылка означает, что в природе еще не начались необратимые процессы, исключающие возможность дальнейшего существования homo sapiens, т. е. что еще есть время для становления подлинно партнерских отношений между обществом и природой. Будем надеяться, что это так. Вторая еще далека от своей реализации, хотя многие изменения в государственном, межгосударственном и общественном регулировании охраны природы за последние десятилетия можно трактовать именно как первые ростки будущего институционального регулирования коэволюции общества и природы. В дальнейшем будем употреблять соответствующие термины без кавычек, понимая всю их условность в современной ситуации и полагая, что вышесказанное оградит нас от упреков в эколого-экономическом «антропоморфизме» и использовании поверхностных аналогий. Наиболее близко к экологическому долгу в экономике понятие внешнего государственного долга. Общество, постоянно ухудшая окружающую среду, накапливает долг перед природой. Если взять за точку отсчета состояние окружающей среды, при котором она характеризуется способностью к полному самовосстановлению, то изменение этого состояния, обусловленное в основном развитием экономической деятельности, и представляет собой экологический долг. Если окружающая среда под воздействием природоохранных мероприятий улучшается, то можно говорить об у м е н ь ш е н и и экологического долга, об уплате его части. Экономически абсолютную величину экологического долга (АВЭД) измерить трудно. Но также как при анализе государственного доли! во взаимосвязи с национальным доходом исследуют не а б с о л ю т н у ю величину государственного долга, а его изменение за год и п р о ц е н т ы по нему, так и экологический долг, накопленный за длительный пер'10*1; превосходящий, по-видимому, национальный доход и с о п о с т а в и м ы "

скорее с национальным богатством, следует рассматривать в годовом измерении. Если общество может решать, выплачивать ли ему в данном году часть экологического долга, то проценты оно платит обязательно. На наш взгляд, эти проценты — прежде всего упущенный вследствие загрязнения среды национальный доход. Экономика, функционируя в загрязненной среде, недополучает продукцию в результате повышения затрат на производство. Расходы же на обезвреживание отходов производства мы относим к его издержкам — промежуточному продукту, которые непосредственно не связаны с экологическим долгом, но в случае их недостаточности для полного обезвреживания отходов экологический долг растет. Таким образом, чем хуже состояние окружающей среды, т.е. чем выше экологический долг, тем больше проценты по нему. В данном году общество платит проценты по экологическому долгу, накопленному за предыдущий период, и, кроме того, увеличивает его абсолютную величину, если наблюдается ухудшение состояния окружающей среды. Если же проводятся природоохранные мероприятия, улучшающие состояние среды прошлого года, то проценты по экологическому долгу остаются теми же, что и раньше, но АВЭД понижается. Это в следующем году выразится уплатой меньших процентов — экономические потери вследствие улучшения состояния среды снизятся. При анализе внешнего государственного долга обнаруживается, что его уменьшение (положительное экспортно-импортное сальдо) сокращает величину национального дохода, а увеличение (отрицательное сальдо) — повышает, т.е. уплата части внешнего государственного долга и процентов по нему снижает величину национального дохода — расходы на потребление и накопление. То же происходит и с экологическим долгом с той лишь разницей, что если в случае роста государственного долга национальный доход увеличивается за счет других стран, то при возрастании экологического долга — за счет природы. Последствия приращения долга больше ощущаются обществом не непосредственно, а через проценты. В общем, можно сказать, что АВЭД, в определенных границах, менее важное и менее «ощутимое» понятие, чем проценты по этому долгу. АВЭД (уровень загрязнения среды) может увеличиваться, соответственно повышается и выплата процентов (возрастает величина недополученного дохода), но если наши возможности растут быстрее расходов по обслуживанию экологического долга, составляющих возврат его части с процентами, то такой рост экологического долга может считаться экономически оправданным. Иначе говоря, при формировании стратегии социально-экологического развития определя юшее значение имеет соотношение процентов по экологическому долг\ и полученного национального дохода.

АВЭД важна в том случае, если она ведет к экологической катастрофе, либо когда проценты по долгу — потери дохода от загрязнения среды — непосильны для экономики. В этих случаях экологический долг приобретает срочный характер — возврат его нельзя оттягивать. Если же величина экологического долга стабилизировалась на каком-то уровне и не происходит ее приращения, то пояатяегся возможность вообще не возвращать долг. Дополнительное условие - либо необременительность для экономики уплачиваемых процентов, либо развитие таких эффективных направлений народного хозяйства, когда отношение доходов к величине процентов растет. Рассмотрим реальность нулевого приращения экологического долга, т.е. условия поддержания его на постоянном уровне. В принципе последствия накопленного в среде загрязнения могут не только затухать во времени, но во многих случаях и возрастать. Последнее обстоятельство в принятых нами терминах означает рост экологического долга и, соответственно, процентов. Кроме того, любое производство, сколь бы чистым оно ни было, не может быть абсолютно безвредным для природы. Все это постоянно ведет к возникновению новых экологических долгов. Но как естественная способность природы к самовосстановлению, так и проводимые природоохранные мероприятия погашают экологические долги. Эти два противоположных процесса — возникновения и возврата экологических долгов — могут обеспечить неизменность, постоянство суммарного экологического долга. В этом случае, если уплачиваемые обществом проценты, носящие также относительно постоянный характер, не слишком высоки, то общество может сколь угодно долго быть должником у природы и не ставить перед собой задачу возвращения экологического долга. Ситуация неплатежеспособности, банкротства должника возникает только в определенных обстоятельствах, характеризуемых количественным и качественным уровнями экологического долга. Это отличает долг перед природой от внешнего государственного долга, возврат которого обязателен. Здесь мы говорим об относительно постоянном характере процентов по экологическому долгу, так как даже при одном и том же состоянии окружающей среды потери от ее загрязнения для общества во многом определяются структурой народного хозяйства, поскольку различные его сферы по-разному реагируют на уровень загрязнения Таким образом, условия долговых «обязательств» перед природои таковы, что, во-первых, если экологическим долг непомерно растет, го возможна либо экологическая, либо экономическая катастрофа (вследствие чрезмерно высоких для общества процентов по указанному долгу); во-вторых, если суммарную величину экологического долга удалось

стабилизировать на некотором экологически безопасном уровне, то его полное погашение теряет актуальность. Возврат долга целесообразен тогда, когда затраты на его погашение ниже, чем выигрыш от снижения процентов, т.е. когда направленные на погашение долга природоохранные мероприятия требуют меньших расходов, чем предотвращаемые ими народнохозяйственные потери. Если варьирование масштабов возврата экологического долга как такового в определенных условиях возможно и целесообразно, то уклониться от уплаты процентов по нему нельзя, поскольку взимание их происходит автоматически — какую бы природоохранную политику общество ни проводило, экономические потери от загрязнения среды обязательно будут иметь место, а это и есть уплата процентов по экологическому долгу. Своеобразным аналогом такого процесса взаимодействия общества и природы в экономической практике являются ситуации, когда проценты начисляются в так называемом безакцептном порядке — без чьих-либо требований или согласия кого бы то ни было. До сих пор мы говорили лишь об одном виде процентов по экологическому долгу — недополученном из-за загрязнения среды доходе. Однако экологическими потерями является и часть полученного дохода — это затраты на компенсацию последствий экологических нарушений, иными словами, вынужденное потребление, например, расходы национального дохода на лечение от заболеваний, вызванных состоянием среды (подробнее в [1]). Представление взаимоотношений общества и природы в терминах экологического долга позволяет упорядочить различные подходы к оценке влияния экологических нарушений на национальный доход. Существуют разные попытки оценить экологически отрегулированные макропоказатели, отличающиеся широтой охвата потерь из-за загрязнения среды. Можно выделить потери: 1) вследствие загрязнения, накопленного в среде в течение предыдущих периодов (проценты по экологическому долгу); 2) будущие — в результате загрязнения в данном периоде, не обезвреженного в течение его (приращение экологического долга). Страдая от загрязнения прежних лет, мы, таким образом, расплачиваемся за прошлые поколения — они в свое время задолжали природе и нам. Но загрязняя среду сейчас, мы берем в долг у природы и, тем самым, у будущих поколений. При этом сальдо наших долгов и уплаты процентов по «чужим» долгам может быть как положительным, так и отрицательным. В зависимости от этого наш экологически отрегулиро ванный национальный доход либо меньше традиционно рассчитанного, либо больше. Рассмотрим четыре варианта учета всех этих потерь.

В первом варианте макропоказатели рассчитываются в предположении, что экономика функционирует в незагрязненной среде. Для того чтобы оценить соответствующие этому предположению (потенциальные) величины ВНП или национального дохода, надо определить потери, которые несет экономика из-за загрязнения среды. Потери вследствие накопленного в среде загрязнения выражаются, в частности, в увеличении расходов на производство продукции. Но поскольку рост затрат происходит в результате комплекса причин, выделить экологическую составляющую этого увеличения чрезвычайно сложно. Проведенная нами в 1970-х годах работа по выделению природоохранных затрат из коэффициентов технологической матрицы межотраслевого баланса потребовала обработки огромного количества статистического материала [2]. Однако сложность стоящей сегодня проблемы выделения из материальных затрат на производство той их части, которая обусловлена загрязнением среды, многократно выше. Если все-таки предположить возможным выделение из коэффициентов прямых затрат на производство продукции потерь из-за загрязнения среды и рассчитать, например, по модели межотраслевого баланса макропоказатели, то за счет высвобождения ресурсов получим национальный доход и ВНП выше традиционно рассчитанных. При такой корректировке показателей ВНП и национального дохода мы абстрагируются от окружающей среды при анализе экономики. Национальный доход, который мог бы быть получен в незагрязненной среде, — это величина сугубо условная, расчет которой неизбежно связан со множеством труднопроверяемых допущений и гипотез. Она, конечно, способна оценить роль чисто экономических факторов в создании национального дохода, но именно роль этих факторов, а не сам национальный доход. Разница между таким национальным доходом и традиционным могла бы рассматриваться как оценка роли состояния окружающей среды. Но в любом случае нам пришлось бы оперировать идеальными, несуществующими величинами. Однако для исследования кредитных отношений между обществом и природой этот идеальный национальный доход становится крайне важным показателем, поскольку, как показано выше, только с его помощью можно определить проценты по экологическому долгу. Второй вариант — это традиционно рассчитываемые макропоказатели. В результате производственной деятельности образуются вредные вещества, одна часть которых обезвреживается, а другая выпускается в окружающую среду и меняет ее состояние. Загрязнение среды, в свою очередь, оказывает воздействие на основные экономические показатели, характеризующие как саму производственную деятельность,

так и ее конечные результаты. Для отражения этой цепочки в системе экономической статистики не хватает счетов, отражающих образование загрязнения и состояние окружающей среды, или, на языке вводимых нами терминов, показывающих изменение экологического долга. Отсутствие таких счетов, а следовательно, и учета эколого-экономических взаимодействий в макропоказателях, не позволяет в полной мере оценить эффективность развития экономики. Если национальный доход растет, но еще быстрее увеличиваются затраты на компенсацию экономических потерь от загрязнения окружающей среды, то такой рост национального дохода нельзя признать эффективным. Результатом его в конце концов будет деградация окружающей среды и неминуемое вследствие этого катастрофическое падение национального дохода. Недостаточна также оценка динамики наносимого экономического ущерба от загрязнения вне связи с динамикой национального дохода. Снижение негативного влияния на среду (замедление темпов роста экологического долга) может происходить из-за спада производства, а не вследствие проведения природоохранных мероприятий. В этом случае одновременно будут падать национальный доход и ущерб. Возможны также и другие варианты: снижение национального дохода и при этом рост ущерба — характеристика разваливающейся экономики; рост национального дохода со снижением ущерба — показатель развивающейся экономики. Предложенные варианты вероятны с различными соотношениями темпов изменения рассматриваемых величин. Все это подчеркивает недостаточность исследования такого показателя национального дохода (без рассмотрения экологического аспекта) для оценки развития экономики. Без строгого учета экологических последствий хозяйственного развития в контролируемых основных макропоказателях функционирование экономики во все более и более загрязненной среде в итоге натолкнется на жесткие природные ограничения. Становится очевидным, что основные макропоказатели должны быть связаны с воздействием экономики на окружающую среду. Поэтому возникает третий вариант учета потерь от загрязнения среды. Эта проблема во многом аналогична амортизации основного капитала. Общество не только должно восстановить потребленные в производстве основные средства, но и оставить окружающую среду в состоянии не худшем, чем оно было в начале периода. Не обеспечивая восстановления хотя бы исходного для данного отрезка времени состояния среды, общество в процессе производства будет ухудшать его (учитывая ограниченность самоочищающей способности среды). Этот процесс приведет к тому, что состояние окружающей среды станет решающим ограничением для жизни и производства. Иными словами, итог тот же, что и в случае с основным капиталом. Однако есть

и разница: точно определить сроки остановки производства из-за деградации среды много сложнее, чем из-за «проедания» основного капитала. Чтобы избежать этих результатов, экономика должна направлять средства и на восстановление состояния окружающей среды. Такой процесс использования последней, сопряженный с ее загрязнением, и выделение средств для воспроизводства среды можно назвать амортизацией природного капитала. Таким образом, чтобы еще больше приблизить экономические показатели к отражению ими благосостояния общества, необходимо из национального дохода вычесть показатели амортизации природного капитала. Это будет означать, что часть вновь созданной стоимости перераспределяется на восстановление окружающей среды — в пользу природного амортизационного фонда. Если же общество не осуществляет таких затрат, то соответствующая часть традиционно исчисляемого национального дохода расходуется на другие нужды, но происходит ухудшение состояния окружающей среды. Увеличение экологического долга при этом определяется величиной неосуществленных затрат на восстановление окружающей среды. В рассматриваемом случае речь идет не о недополученном доходе, а о структуре реального национального дохода. Поскольку на практике экологический долг постоянно растет, в структуре расходования национального дохода это проявляется в занижении природной амортизационной составляющей, за счет чего увеличивается часть национального дохода, идущая на накопление и потребление неэкологического характера. Увеличивая экологический долг, мы тем самым становимся «должниками» природного амортизационного фонда, берем из него кредит для развития хозяйственной деятельности. Анализ трех вариантов учета ущерба от экологических нарушений показал, что они включают потери, которые несет общество в данный момент и которые оно «дарит» будущим поколениям. В первом варианте не отражаются оба вида ущерба, и поэтому национальный доход оценивается выше традиционно рассчитанного. Во втором случае учитываются, хотя и неявно, только потери, которые терпит экономика. В третьем осуществляется двойное вычитание потерь: и отнесенных к будущему, и полученных от прошлого, поэтому национальный доход занижается. Казалось бы, целесообразно, сравнив эти варианты, выбрать лучший. Однако нет среди них такого, который отвечал бы всем целям анализа. Кроме того, для исследования кредитных отношений общества и природы представляется разумным использовать четвертый вариант определения национального дохода. Рассмотрим конкретный пример. Производство разместилось у загрязненного водоема, и в первый год потребовались значительные затраты на его очистку — уплата,

сокращение экологического долга. Во второй год, естественно, была получена большая прибыль, так как водоем уже был очищен и водоохранная деятельность не потребовала отвлечения от непосредственного производства больших средств, уменьшились и проценты по экологическому долгу. Очевидно, что судить по прибыли об эффективности производства в первый и второй год неправомерно. Их можно было бы содержательно сопоставить в том случае, если к прибыли первого года прибавить ущерб от экологических нарушений, так как производство первого года оплатило природе экологический долг прошлых поколений. Аналогичная картина наблюдается и на макроуровне. Экономика, неся потери из-за загрязнения окружающей среды, платит проценты по чужим долгам, которые никак не характеризуют производство в данное время и не должны учитываться при оценке эффективности экономики в этот период: поэтому, как представляется, надо к рассчитанному по третьему варианту национальному доходу прибавить эти проценты и возвращаемую часть чужого долга. В итоге получаем вариант, объединяющий первый и третий варианты. Такая модификация национального дохода становится более понятной при рассмотрении в динамике операций прибавления суммы ущерба от прошлых экологических нарушений одновременно с вычитанием потерь, которые скажутся в перспективе. Вычитание будущего ущерба из национального дохода, понимаемое как финансовое покрытие долга последующим поколениям, может считаться внесением соответствующих средств в природный амортизационный фонд. В следующие периоды будут проводиться природоохранные мероприятия, улучшающие состояние среды, т.е. возвращается экологический долг, и тем самым экономика несет потери (кроме уплаты процентов по долгам природе прошлых поколений), которые должны компенсироваться за счет природного амортизационного фонда. Это означает, что фактически доход этого периода равен национальному доходу плюс возмещение его недополученной из-за отвлечения средств на природоохранные мероприятия части за счет природного амортизационного фонда минус потери будущих поколений вследствие экологических нарушений в данный период (т.е. взносы в фонд настоящего времени). Таким образом, прибавление к национальному доходу претерпеваемых из-за экологических нарушений потерь объясняет, куда идут средства. вычитаемые из национального дохода в прошлом как наносимый ущерб. Такой динамический процесс уплаты и взимания экологических долгов на макроэкономическом уровне (и во взаимоотношениях поколений) реализует принцип — платит тот, кто загрязняет.

2. Отражение экологических обязательств в бухгалтерской отчетности предприятий Ниже будет рассмотрен возможный методологический подход к решению проблемы «экологизации» экономических показателей на микроэкономическом уровне — в терминах бухгалтерской отчетности предприятий. Экологические обязательства предприятия (равно как и соответствующие обязательства перед предприятием его контрагентов) в практике отечественного и, насколько нам известно, зарубежного бухгалтерского учета специально не выделяются. Именно с этого момента, на наш взгляд, возникают проблемы экологизации бухгалтерского учета вообще и бухгалтерского баланса в частности. О каких экологических финансовых обязательствах, подлежащих обособлению в бухгалтерском балансе, может идти речь? Если говорить об уже существующих видах экологических обязательств предприятий финансового характера, то прежде всего следует выделить платежи предприятий за загрязнение окружающей среды и использование природных ресурсов, их обязательства по долевому участию в содержании, реконструкции и строительстве региональных природоохранных объектов, по погашению займов на охрану и воспроизводство природно-ресурсного потенциала, наконец, обязательства по самофинансированию природоохранных и природосберегающих мероприятий. Все указанные виды экологических обязательств предприятий отражаются в бухгалтерском балансе, но не выделяются (группируются) специально как экологические обязательства. Более того, обязательства по экологическому самофинансированию вообще не нормируются в централизованном порядке и, как правило, не фиксируются в явном виде в документах, регламентирующих деятельность предприятия (в отличие от обязательств по платежам за природопользование и оплате санкций за нарушение природоохранного законодательства). Едва ли правомерно (такие предложения высказываются) связывать предприятия какими-либо принудительными нормативами обязательств по самофинансированию природоохранной деятельности типа отчислений от прибыли на соответствующие нужды. В условиях перехода к рынку предпочтительнее косвенное экономическое регулирование экологического самофинансирования с помощью налоговых льгот и санкций за экологические нарушения из-за попыток «сэкономить» на охране природы. Однако это не означает отсутствия необходимости в «бухгалтерском мониторинге» за динамикой и масштабами обязательств предприятия по экологическому самофинансированию. Такой мониторинг весьма важен для оценки стратегии поведения предприятия,

особенно с точки зрения его соответствия долгосрочным задачам экологического оздоровления. Обязательства предприятия по экологическому самофинансированию, несмотря на их формальную добровольность и «ненормированность», по своей природе не отличаются от других финансовых обязательств, отражаемых в пассиве бухгалтерского баланса. В данном случае «кредитором» предприятия выступает сама природа, и обязательства перед ней следует выполнять не менее скрупулезно, чем перед такими кредиторами, как юридические или физические лица. Необходимой организационной предпосылкой для отражения обязательств предприятия по экологическому самофинансированию в пассиве бухгалтерского баланса является принятие унифицированных правил (метода) вычленения обязательств предприятия по возмещению экономического ущерба от экологических нарушений, вызываемых его деятельностью. Экологические финансовые обязательства предприятия целесообразно подразделять на кратко- и долгосрочные. Первый вид обязательств регламентируется системой платежей за природопользование, предусмотренной Законом РФ «Об охране окружающей природной среды» [3]. Долгосрочные финансовые обязательства предприятий экологического характера в нашей стране никак не регламентированы. Это же относится к долгосрочным финансовым обязательствам экологического характера государства и других контрагентов перед предприятием — их экологической дебиторской задолженности, которая должна отражаться в активе бухгалтерского баланса предприятия. Регламентация взаимных финансовых обязательств экологического характера бюджетов разных уровней, банковской системы и предприятий в условиях разгосударствления (приватизации, акционирования) хозяйственной деятельности является узловой проблемой, без решения которой переход к рынку лишь усугубит экологический кризис в стране. Решение же ее служит необходимой предпосылкой для достижения и конкретной цели — более полного отражения природного фактора в денежной оценке активов предприятий. А пока «экологизация» бухгалтерского баланса возможна лишь в виде осуществления автономных (параллельных к официальному балансу) и факультативных расчетов экологических финансовых обязательств в пассиве баланса и экологической дебиторской задолженности в активе. Для этих целей могут быть сегодня использованы имеющиеся данные государственной и территориальных экологических программ и схем в части финансового обеспечения природоохранной и природовосстанавливающей деятельности, обоснования затрат на достижение существующих нормативов предельно допустимых выбросов и сбросов по действующим и проектируемым предприятиям.

Наряду с дебиторской задолженностью по финансированию затрат на охрану окружающей среды и воспроизводство природно-ресурсного потенциала, в «экологизированном» пассиве бухгалтерского баланса целесообразно выделение статьи «Резерв на погашение экологических обязательств» для накопления средств на возмещение непредвиденных обязательств предприятия (в связи с экологически опасными авариями, выявлением новых экологических нарушений и др.). В составе нематериальных активов следует также выделить в качестве особой статьи стоимость права пользования природными ресурсами. Для земельных и лесных ресурсов в сегодняшних условиях их стоимость может быть приравнена к нормативной цене. В остальных случаях для этих целей можно использовать стоимость лицензий на право природопользования (включая право на выброс загрязнений и на забор воды). При всех обстоятельствах необходимо исключить попытки «втиснуть» в бухгалтерский баланс какие-либо априорные оценки природных богатств, не связанные с действующей системой цен и финансовых обязательств предприятий. Такие оценки могут выглядеть теоретически более корректными, но их несовместимость с действующей системой не позволяет «напрямую» использовать их в бухгалтерской отчетности (что, естественно, не мешает их применять в параллельных «теневых» расчетах). Помимо взаимной регламентации экологических финансовых обязательств предприятия и его контрагентов, в экологизированном бухгалтерском балансе предприятия нужно учитывать влияние экологических условий на денежную оценку его средств. В данном случае речь идет не об изменении самой оценки этих средств, а об определении вклада экологического фактора в: 1) износ основных фондов предприятия; 2) расходы, связанные с содержанием и эксплуатацией этих фондов (как производственных, так и природоохранных и других непроизводственных — соцкультбыта и пр.); 3) затраты вследствие экологически обусловленных изменений ценности оборотных фондов (например, в результате загрязненности запасов товарно-материальных ценностей); 4) изменение условий капиталообразования на предприятии из-за заболеваемости его персонала, вызванной экологическими нарушениями. Следует подчеркнуть, что экологические факторы уже и сегодня воздействуют на скорость износа основных фондов предприятия, его текущие расходы в части содержания оборудования, оплаты труда и т. п. Однако вклад экологического фактора в динамику этих показателей остается неидентифицированным, поэтому надо его вычленить из показателей бухгалтерского учета, но не менять их состав. На наш взгляд, нужно различать два аспекта проблемы экологизации бухгалтерского баланса: 1) отражение в балансе взаимных финансовых экологических обязательств предприятия и его контрагенте 8 ;

ТАБЛИЦА

1.

ПАССИВ

Млн. руб.

I. Источники собственных средств Прибыль

600

И. Кредиты и другие заемные средства III. Расчеты и прочие пассивы с бюджетом

300

2) вычленение воздействия экологического фактора на результаты хозяйственной деятельности предприятия в том их виде, в котором они представлены в бухгалтерской отчетности. Второй аспект проблемы, при всей его несомненной важности, традиционен и отражает лишь текущие (краткосрочные) и замкнутые в пределах отдельного предприятия последствия изменений экологических условий его функционирования. Первый же аспект имеет более долгосрочный и макроэкономический характер. Что же может дать его решение для оценки воздействия экологического фактора на финансовое положение предприятий? Для ответа на этот вопрос рассмотрим условный и предельно упрощенный пример составления экологизированного бухгалтерского баланса предприятия. Интересующие нас статьи пассива бухгалтерского баланса в том виде, как они представляются в настоящее время, приведены в табл. 1. Как видим, здесь не обособлены экологические обязательства предприятия; частично, в размере платежей за загрязнение, они входят в статью расчетов с внебюджетными экологическими фондами. Основная же их часть — невыплаченный долг природе, который предприятие «присваивает» как собственные средства, — входит в прибыль. Для того чтобы прибыль стала характеристикой эффективности функционирования предприятия, учитывающей и его воздействие на окружающую среду, необходимо «очистить» ее от экологических обязательств по компенсации того экономического ущерба, который наносит деятельность предприятия сверх платежей за загрязнение. В результате получаем экологически отрегулированную прибыль. В табл. 2 представлен «экологизированный» пассив баланса. В него введена статья экологических обязательств в разд. II «Кредиты и другие заемные средства». В эту статью переведена часть прибыли (в нашем примере 100 млн. руб.), при этом, соответственно, на ту же величину

ТАБЛИЦА

2.

ПАССИВ

Млн. руб.

I. Источники собственных средств Экологически отрегулированная прибыль

500

II. Кредиты и другие заемные средства Экологические обязательства

100

III. Расчеты и прочие пассивы с бюджетом (без платежей за загрязнение) платежи за загрязнение

250 50

снижена прибыль, которая теперь названа экологически отрегулированной. Статья расчетов с бюджетом разделена на две: расчеты без учета платежей за загрязнение и платежи за загрязнение. При такой модификации баланса итог пассива не изменился, но собственные средства уменьшились на 100 млн. руб. за счет выделения «долга» природной среде. Что скрывается за этим уменьшением собственного капитала предприятия? Оказывается, финансовое положение предприятия с учетом его экологических обязательств ухудшилось, хотя по условиям примера все остальные параметры его деятельности остались без изменения. Собственный капитал предприятия сократился на 100 млн. руб, а кредиторская задолженность возросла на столько же. «Экологизированный» бухгалтерский баланс демонстрирует, что «неадекватная» реакция предприятия на выполнение его экологических финансовых обязательств ведет к «проеданию» его собственного капитала. Легко убедиться, что если бы предприятие обеспечило рост своих средств хотя бы в меру увеличения экологических обязательств, то его собственный капитал сохранился бы на уровне 600 млн. руб. Если же предположить, что экологические обязательства превышают прибыль, то при изложенной модификации баланса это приведет к существенному изменению собственных средств предприятия. Так, пусть исходный баланс (табл. 1) отражает предприятие, экологические обязательства которого составляют 800 млн. руб. В этом случае экологически отрегулированная прибыль станет равной - 2 0 0 млн. руб. (в табл. 2 на 200 млн. руб. уменьшится еще одна статья раздела собственных средств), а экологические обязательства будут равны 800 млн. руб.

Можно представить и иную ситуацию — когда отрицательными становятся экологические обязательства. Это говорит о том, что предприятие провело природоохранные мероприятия сверх установленного для него требования. В этом случае экологически отрегулированная прибыль будет больше, чем прибыль, отраженная в «неэкологизированном» балансе. Например, экологические обязательства равны 150, тогда в табл. 2 прибыль составит 750 млн. руб, а в активе появится дебиторская задолженность в размере 150 млн. руб., которые предприятию «должна заплатить природа», например, в лице государства в виде выплат из экологических фондов. До сих пор мы говорили об экологических обязательствах, возникших в данный отчетный период. Однако эти обязательства, кроме того, накапливались у предприятия в статьях его собственных средств в течение прошлых периодов. В связи с этим должны быть пересмотрены и другие статьи разд. I пассива «Источники собственных средств». Совокупность финансовых обязательств предприятия по экологическому оздоровлению в конечном счете — это денежное выражение затрат с целью достижения и поддержания нормативных требований к состоянию окружающей среды и природно-ресурсного потенциала, т.е. его (предприятия) «задолженность» природе за ее чрезмерную эксплуатацию. Если долги предприятия природе растут быстрее, чем его собственный капитал (стоимость имущества, находящегося в собственности или полном хозяйственном ведении), и тем более, если при этом абсолютная величина этого капитала сокращается, то можно утверждать, что потери национального богатства от экологических нарушений (на их компенсацию направлены экологические финансовые обязательства) растут быстрее, чем часть этого богатства, представленная собственным капиталом предприятия. И наоборот, уменьшение экологических финансовых обязательств предприятия при возрастающей или хотя бы стабильной величине его собственного капитала говорит о том, что оно развивается (или хотя бы сохраняет ценность своего капитала), одновременно снижая потери национального богатства от экологических нарушений, обусловленных его деятельностью. Как видим, слежение за динамикой и структурой средств предприятия при адекватном отражении финансовых обязательств экологического характера в бухгалтерском балансе дает возможность оценки экологоэкономической устойчивости его развития. Устойчивое нарастание кредиторской задолженности предприятия относительно его собственного капитала и тем более превышение долгов над стоимостью капитала является, как известно, сигналом финансово-экономического неблагополучия. Аналогичные подходы могут быть применены и к оценке его финансово-экологического благополучия. Например, превышение

экологической задолженности предприятия над стоимостью его капитала может выступать в качестве одного из оснований для его закрытия или перепрофилирования. В будущем (по мере формирования законодательства о банкротстве предприятий) этот же критерий можно применить (в комплексе с другими критериями) при принятии решений об экологическом банкротстве предприятий. Кроме того, «экологизация» бухгалтерского баланса позволяет оценить общую величину экономического ущерба, наносимого предприятием. В нашем случае она складывается из статей «Экологические обязательства» и «Платежи за загрязнение». В соответствии с табл. 2 экономический ущерб равен 100 + 50 = 150 млн. руб. Как уже говорилось, кроме собственных экологических обязательств, предприятие имеет обязательства его контрагентов, в частности, государства, внебюджетных экологических фондов и др. В пассиве баланса эти средства отражаются, например, в статье «Финансирование капитальных вложений», которая включает и финансирование капитальных вложений в природоохранные объекты. В активе эти средства размещены в статье «Капитальные вложения». Однако государство в большинстве случаев не выполняет своих экологических обязательств перед предприятиями, поэтому целесообразно выделение в активе соответствующей статьи «Дебиторская задолженность по финансированию затрат предприятия на охрану окружающей среды и воспроизводство природно-сырьевого потенциала». Мы сформулировали постановку проблемы отражения экологического фактора в бухгалтерском балансе предприятия и наметили общеметодологические подходы к ее решению. Их конкретизация и практическая реализация требует дальнейших серьезных исследований на стыке традиционно далеких друг от друга сфер бухгалтерского учета и финансов предприятий, с одной стороны, и эколого-экономического анализа — с другой. Прежде всего, речь должна идти о разработке методов нормирования и бухгалтерского контроля кратко- и особенно долгосрочных финансовых экологических обязательств предприятия, равно как и экологической дебиторской задолженности ему. Решение этих проблем, как уже указывалось, в конечном счете, лимитируется отсутствием в нашей хозяйственной практике четкого разграничения финансовых обязательств предприятия, бюджетов, внебюджетных фондов, и других «внешних» источников финансирования в части выполнения требований природоохранительного законодательства. Пока предприятия оставались государственными, такое разграничение не представлялось актуальным. В условиях же перехода к хозяйству, базирующемуся на экономически независимых от государства предприятиях (частных, в групповой собственности, смешанных и государственных коммерциализированных),

сохранение сложившейся ситуации чревато опаснейшими последствиями как для экологии, так и для экономики.

3. Экологический долг и государственный экологический кредит Экологическим долгом, как и любым другим, необходимо управлять. Под таким управлением финансисты понимают обеспечение определенной, приемлемой для участников кредитных отношений динамики образования и погашения долга. Величина экологического долга, подлежащего погашению в данном периоде, существенно зависит от принятой долгосрочной стратегии выхода на социально приемлемое (нормативное) состояние природной среды. Увы, даже в экономически развитых странах сегодня худо-бедно обеспечивается лишь слежение за величиной фактических природоохранных затрат, но практически отсутствуют данные, характеризующие их соотношение с затратами, соответствующими величине экологического долга. В статистических материалах Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), включающей 24 наиболее развитые в экономическом отношении страны, приводятся данные о размерах ежегодных затрат (капитальных и текущих) на охрану окружающей среды в странах ОЭСР. В середине 1980-х годов эти затраты варьировались в интервале от 0,8 до 1,5% ВНП (в том числе в США — 1,47%, в ФРГ — 1,5%, Японии — 1,25%). В СССР в те же годы доля затрат на охрану среды в ВНП составляла менее 1%. Погашение экологического долга в форме финансирования затрат на охрану окружающей среды осуществляется в экономически развитых странах на основе долевого участия государственного и частного секторов. Соотношение их колеблется от 2:3 в США до 3:1 в Нидерландах. Принятый с странах ОЭСР с начала 1970-х годов принцип «платит загрязнитель» исходит из того, что бремя возврата экологического долга, т.е. затрат на снижение антропогенных воздействий на окружающую среду до установленного органами централизованного управления уровня, равно как и по компенсации ущерба от сверхнормативных воздействий, возлагается на непосредственный источник последних (предприятие-загрязнитель). Однако в реальности возможности реализации указанного принципа весьма ограничены. В конечном счете происходит либо вытеснение из производства экологически опасной продукции и технологий (загрязнитель исчезает), либо природоохранные затраты в результате удорожания соответствующих продуктов перекладываются на их потребителей, или, наконец, это бремя напрямую берет на себя государство, выделяя соответствующие средства из федерального или местных

бюджетов. Последняя ситуация возникает, когда задача погашения экологического долга по тем или иным причинам признается непосильной для должника-загрязнителя или когда найти такого должника (либо его правопреемника) не представляется возможным. В последние десятилетия экономически развитыми странами были достигнуты несомненные успехи в погашении старых и предотвращении возникновения новых экологических долгов — снизились масштабы поступления многих загрязнителей в окружающую среду, в ряде регионов уменьшилось содержание некоторых вредных веществ в воздухе, в воде и продуктах питания. Однако, как подчеркивается в документах Всемирной конференции ООН по окружающей среде (1992 г.), антропогенная деградация окружающей среды продолжает нарастать. Все ощутимее становятся последствия допущенных в прошлом и труднопреодолимых экологических нарушений, в окружающей среде накапливаются особо опасные и долго живущие отходы хозяйственной деятельности, усиливаются процессы опустынивания, разрушения почв, уничтожения лесного покрова, снижения биологического разнообразия экосистем. Если прежде предметом заботы экологов была, главным образом, борьба с локальными очагами загрязнения, то теперь центр тяжести их усилий все больше перемещается на решение проблем регионального и глобального масштабов, на преодоление «эффекта кумулятивного накопления» экологических нарушений в течение многих десятилетий. С точки зрения экологической задолженности общества перед природой, экологический долг в современных условиях все больше приобретает черты государственного долга. В той мере, в какой речь идет о преодолении унаследованных от прошлого экологических нарушений, необходимости крупномасштабной экологизации хозяйственной деятельности, государство должно брать на себя роль гаранта возвращения экологического долга природе за счет не только текущих, но и будущих государственных доходов. Возможности финансирования природоохранных затрат из текущих доходов государства всегда ограничены. Инфляционное финансирование таких затрат, принудительное изъятие средств физических и юридических лиц на эти цели мы исключаем из рассмотрения. Однако существует проверенный практикой разных стран способ мобилизации будущих доходов государства (их антиципации, как говорят финансисты) для возмещения его неотложных текущих расходов с помощью выпуска государственных займов и формирования свободного рынка государственных ценных бумаг. Такой основанный на рыночных механизмах способ финансирования государственных расходов на охрану природы может оказаться важным средством финансовой «подпитки» природоохранной деятельности именно в условиях переживаемых нашей страной финансового и экологического кризисов.

Через систему государственного экологического кредита государство (в лице специально уполномоченных на то органов власти) выступает в роли своего рода финансового гаранта-посредника между обществом и природой в части образования и погашения экологического долга. Экологический долг общества перед природой при этом получает статус государственного перед конкретными отечественными и зарубежными кредиторами. Управление экологическим долгом государственным означает переход от контроля за размерами фактических природоохранных затрат (недостаточность такого контроля очевидна) к контролю за соотношением между погашенной и непогашенной его частями. Именно в этом заключается специфика государственного кредита как способа управления государственным долгом. Каковы важнейшие предпосылки использования государственного кредита для финансирования природоохранной деятельности? Во-первых, должен существовать надежный и относительно автономный источник государственных средств, целевым образом используемых на природоохранные нужды. Таким источником могут стать образованные недавно в соответствии с Законом РФ «Об охране окружающей природной среды» федеральный экологический фонд и экологические фонды на территории России. Эти фонды являются государственными внебюджетными источниками финансирования природоохранных затрат, и их средства могут поэтому выступать в качестве гарантов государственных природоохранных кредитов, в том числе и для гарантирования кредитных операций нижестоящих экологических фондов со стороны вышестоящих. Вторым необходимым условием для антиципации будущих доходов внебюджетных экологических фондов для обслуживания операций по государственным экологическим займам является наличие надежной перспективы роста этих доходов. Рано или поздно наступает срок погашения займов и выплаты процентов по ним. На эти цели придется отвлекать часть доходов внебюджетных экологических фондов, причем бремя погашения государственного экологического долга распределяется между будущими плательщиками в эти фонды и сегодняшними держателями облигаций экологических займов. В той мере, в какой следует ожидать роста (в неизменных ценах) платежей за загрязнение окружающей среды и других доходов внебюджетных экологических фондов, представляется допустимой антиципация этих доходов для финансирования сегодняшних государственных затрат на природоохранные нужды через систему государственного экологического кредита. По нашему мнению, имеются все основания для прогнозирования роста физического объема доходов внебюджетных экологических фондов. Эти фонды предназначены для финансирования природоохранных мероприятий территориального

(местного, областного, федерального) значения, в том числе для ликвидации последствий допущенных в прошлом экологических нарушений. Как показывает мировой опыт, в странах с развитой рыночной экономикой на эти цели во все большей мере привлекаются централизованные источники финансирования. В США, например, масштабы финансирования затрат на охрану окружающей среды из средств федерального бюджета должны возрасти (в ценах 1986 г.) с 1,06 млрд. долл. в 1972 г. до 22,2 млрд. долл. по прогнозу на 2000 г., а доля этих средств в общем финансировании природоохранных затрат увеличилась с 4 до 15%. В наших условиях важнейшими централизованными источниками финансирования охраны окружающей среды являются внебюджетные экологические фонды. Пока что их величина просто несопоставима (как по отношению к валовому национальному продукту, так и в расчете на единицу территории и на душу населения) со средствами, выделяемыми на централизованное финансирование природоохранных нужд в экономически развитых странах. Поэтому можно прогнозировать рост централизованного финансирования природоохранных мероприятий и, соответственно, антиципацию будущих доходов внебюджетных экологических фондов на цели текущего финансирования неотложных природоохранных нужд. Государственные экологические займы следует рассматривать как способ привлечения на добровольных началах средств юридических и физических лиц на условиях добровольности, срочности, возвратности и платности для покрытия дефицита экологических фондов или дополнительного финансирования природоохранных нужд сверх текущих возможностей государства и предприятий. При осуществлении гибкой и активной политики государственного экологического кредита, направленной на разнообразие доходности, сроков действия, способов выплаты дохода и полную ликвидность облигаций государственных экологических займов, Российская Федерация и ее субъекты могут существенно расширить базу финансирования природоохранных мероприятий, приблизить сроки их осуществления и смягчить остроту экологической ситуации в стране и ее отдельных регионах. Эмиссию облигаций государственных экологических займов могли бы взять на себя федеральный и территориальные экологические фонды. Нормативно-правовые акты, регламентирующие деятельность внебюджетных экологических фондов, прямо не указывают на возможность выполнения ими функций эмитентов экологических ценных бумаг, но разрешают осуществление хозяйственной практики в целях приумножения средств фондов. Эмиссию экологических облигации можно рассматривать как вид такой деятельности. Экологические пенные бумаги (облигации) должны быть привлекательными для потенциальных кредиторов. В современных условиях

ГАЬЛИЦА

3.

Доходы КЭФ Всего Из них отчислено в резерв на погашение экологического долга

1993 г.

1994 г.

1995 г.

200

610

1895

20

81

—

для этого прежде всего необходима надежная защита экологических облигаций от инфляции. Рассмотрим одну из возможных (и относительно простых) схем формирования государственного экологического займа, используя экспертную оценку финансовых ресурсов консолидированного внебюджетного экологического фонда Российской Федерации (сумма годовых доходов федерального и территориальных фондов) в размере 200 млрд. руб. на 1993 г. Рост доходов консолидированного экологического фонда (КЭФ) в ценах 1993 г. предполагается в размере 7% в 1994 г. и 9% в 1995 г., причем половина ожидаемого прироста доходов должна быть направлена на погашение годового и двухлетнего государственных экологических займов, выпускаемых в 1993 г. Среднемесячный темп инфляции в 1994-1995 гг. ожидается в размере 10% (285% в год). В этом случае доходы КЭФ без учета доходов от эмиссии облигаций экологического займа (млрд. руб. в ценах соответствующих лет) показаны в табл. 3. Величина положительной (скорректированной на темпы инфляции) ставки ссудного процента для рассматриваемого периода принимается в размере 5% годовых. С учетом выделяемых в 1994 и 1995 гг. отчислений в резерв на погашение государственного экологического долга в 1993 г. возможен выпуск облигаций государственного экологического займа на сумму 6.7 млрд. руб. с возвратом владельцам облигаций в 1994 г. 20 млрд. руб. (годовой заем) и на сумму 9,1 млрд. руб. с возвратом в 1995 г. 81 млрд. руб. (двухлетний заем). В этом случае владельцам облигаций будет обеспечена полная защита от инфляции средств, вложенных в облигации, и, кроме того, получение годового дохода в размере 5% к номинальной стоимости облигаций. Доход КЭФ от эмиссии экологических облигаций в 1993 г. составит, при условии их реализации по номинальной стоимости, 15,8 млрд. руб. Этот доход может оказаться и значительно более высоким, если удастся с помощью специальных мер по повышению привлекательности облигаций для физических и юридических лиц — потенциальных покупателей экологических облигаций — обеспечить превышение их курсовой стоимости относительно номинальной на рынке ценных бумаг. К числу таких

мер можно отнести предоставление различного рода льгот владельцам экологических облигаций. Спектр таких льгот должен быть достаточно широк и специфичен для облигаций, выпускаемых федеральным и территориальными экологическими фондами. В последнем случае такой выпуск может быть организован территориальными экологическими фондами совместно с другими органами государственной власти, обладающими правами управления использованием территориальных природных ресурсов. Льготами, предоставляемыми владельцам территориальных и федеральных экологических облигаций, могут, в частности, быть: — приоритетный доступ к наиболее ценным природным и рекреационным объектам региона, включая условия их приватизации; — получение прав на постоянное проживание и приобретение жилья на территории данного региона; — исключение из налогооблагаемой базы доходов, израсходованных юридическими и физическими лицами на приобретение экологических облигаций; — цены и условия поставки природоохранной техники, экологически чистых технологий и продуктов. Эти и другие льготы в пределах компетенции органов власти — эмитентов экологических облигаций — могут устанавливаться на сроки, превышающие срок выпуска (погашения) экологического займа. Выпуск государственных экологических займов — достаточно сложное и в известной степени рискованное мероприятие. Крайне важно обеспечить привлекательность экологических облигаций, регулируя их эмиссию с учетом реального положения дел на фондовом рынке. В выигрыше окажутся прежде всего эмитенты-первопроходцы в деле становления государственного экологического кредита, позаботившиеся о рекламно-коммерческом обеспечении экологических займов, их поддержке «зелеными» организациями и средствами массовой информации. Однако главный выигрыш от успешной организации государственного экологического кредита получат не эмитенты или владельцы экологических облигаций, а общество в целом. Умелое управление внутренним и внешним государственным долгом позволяет государствам-должникам выходить из острейших социальноэкономических ситуаций, когда размеры долга достигают едва ли не астрономических значений. Например, после второй мировой войны государственный долг Великобритании почти в три раза превышал ее годовой национальный доход. Не представляет вопреки распространенному мнению большой опасности и рост государственного долга, если только при этом опережающими темпами развивается национальная экономика. Чем скорее экологический долг получит статус государственного, а управление им будет осуществляться с использованием системы

государственного экологического кредита, тем легче и быстрее произойдет наше экологическое оздоровление. Экологические облигации могут стать зародышем новых, поистине «зеленых» денег, обслуживающих кредитные взаимоотношения общества и природы.

Литература 1. Временная типовая методика определения экономической эффективности осуществления природоохранных мероприятий и оценки экономического ущерба, причиняемого народному хозяйству загрязнением окружающей среды. М.: Экономика, 1986. 2. Рюмина Е. В. Экологический фактор в экономико-математических моделях. М.: Наука, 1980. 3. Закон РФ «Об охране окружающей природной среды» / / Российская газета. 1992. 3 марта.

Список некоторых работ, опубликованных К. Г. Гофманом J. Петраков Н. Я., Гофман К. Г. О возражениях против принципа платности землепользования / Хозяйственный расчет и экономическое стимулирование сельского хозяйства. Материалы научной конференции. Тарту, 1968. 2. Исходные положения методики экономической оценки природных ресурсов. Рук. работы К. Г. Гофман. М.: ЦЭМИ АН СССР, 1970. 3. Гофман К. Г., Храброе И. М., Гусев А. А., Мудрецов А. Ф., Пронин Г. В. К вопросу об оптимальном управлении земельными ресурсами / / Экономика и математические методы. 1971. Т. VII. Вып. 6. 4. Гофман К. Г. Методологические проблемы оптимизации процессов природопользования в социалистическом хозяйстве. Изд. АН СССР. Серия экономическая. 1972. № 4 . 5. Гофман К. Г., Лемешев М. Я., Реймерс Н. Ф. Социально-экономические проблемы природопользования / / Экономика и математические методы. 1973. Т. IX. Вып. 5. 6. Гофман К. Г., Гусев А. А., Мудрецов А. Ф. Определение замыкающих затрат на продукцию природоэксплуатирующих отраслей / / Экономика и математические методы. 1975. Т. XI. Вып. 4. 7. Гофман К. Г. Издержки загрязнения окружающей среды как элемент общественно-необходимых затрат / Экономике математические исследования затрат и результатов. М.: Наука, 1976. 8. Гофман К. Г. Экономическая оценка природных ресурсов в условиях социалистической экономики. М.: Наука, 1977. 9. Охрана окружающей среды (модели управления чистотой природной среды). Под ред. К. Г. Гофмана и А. А. Гусева. М.: Экономика, 1977. 10. Гофман К. Г. Социалистическое природопользование как объект управления / / Экономика и математические методы. 1979. Т. XV. Вып. 1. 11. Гофман К. Г. Методы экономической оценки природных ресурсов (учебное пособие). М.: АНХ СССР, 1980. 12. Гофман К. Г. Замыкающие затраты на продукцию природоэксплуатирующих отраслей (учебное пособие). М.: АНХ СССР, 1981. 13. Гофман К. Г., Гусев А. А. Экологические издержки и концепция экономического оптимума качества окружающей природной среды / / Экономика и математические методы. 1981. Т. XVII. Вып. 3. 14. Гофман К. Г., Кречетов Л. И. Экономическая оценка земли в системе управления социалистическим землепользованием / Рента. Проблемы теории, измерения и функционирования в хозяйственном механизме социалистической экономики. М.: ВНИИСИ, 1984. 15. Экономические проблемы природопользования. Под ред. К. Г. Гофмана и Г. А. Моткина. М.: Наука, 1985.

16. Барский Л. А., Бебчук Б. Ц., Гофман К. Г., Гусев А. А. Методы экологоэкономического обоснования развития безотходных производств / / Экономика и матем. методы. 1987. Т. XXIII. Вып. 2. 17. Гофман К. Г., Витт М. Б. Платежи за природные ресурсы / / Экономическая газета. 1987. №37. 18. Гофман К. Г. Хозяйственный механизм природопользования: пути перестройки / / Экономика и математические методы. 1988. Т. XXIV. Вып. 3. 19. Гофман К. Г. Экономический механизм природопользования в условиях перехода к рыночной экономике / / Экономика и математические методы. 1991. Т. 27. Вып. 2. 20. Гофман К. Г., Дунаевский Л. В., Кречетов Л. И., Львовская К. Б. О формировании региональных рыночных систем регулирования качества окружающей природной среды / / Экономика и математические методы. 1991. Т. 27. Вып. 5. 21. Гофман К. Г., Моткин Г. А. Об имущественной ответственности предприятий за загрязнение окружающей среды и создании в СССР системы экологического страхования / / Экономика и математические методы. 1991. Т. 27. Вып. 6. 22. Федоренко Н. П., Гофман К. Г. и др. Экономика: Свобода и солидарность. М.: Наука, 1992. 23. Голуб А. А., Гофман К. Г. Заочный круглый стол журнала «Экология и рынок» / / Экономика и математические методы. 1992. Т. 28. Вып. 3. 24. Гофман К. Г., Голуб А. А. и др. Принципы учета экологического фактора в приватизации народнохозяйственных объектов / / Зеленый мир. 1993. № 12. 25. Gofman К. G., GusevA. A. Taxation and Environment in Russia Federation / Taxation and the Environment in European Economics in Transition. Paris. OECD. 1994. 26. Гофман К. Г., Рюмина Е. В. «Кредитные отношения» общества и природы / / Экономика и математические методы. 1994. Т. 30. Вып. 2. 27. Гофман К. Г. Переход к рынку и экологизация налоговой системы России / / Экономика и математические методы. 1994. Т. 30. Вып. 4.