Антикризисное регулирование экономики. Теория и практика

УДК 338.2(075.8) ББК 65.012.2+65.9(2Рос)-1я73 Б74

Рецензенты: д-р экон. наук, проф. Э.П. Дунаев (экономический факультет МГУ им. MB. Ломоносова); канд. экон. наук, дои. В.П. Васильев (зав. кафедрой государственного и муниципального управление социологического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова)

Главный редактор издательства доктор экономических наук Н.Д. Эриашвили

Богомолов В.А., Богомолова А.В.

Б74

Антикризисное регулирование экономики. Теория и практика: Учеб. пособие для вузов. — М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2003. — 271 с. ISBN 5-238-00476-1 Дается анализ экономической политики, проводимой государственной властью, оказавшейся в тисках системного кризиса. Подчеркивается особая роль государства в стабилизации и подъеме российской экономики. Исследуются различные взгляды на экономические процессы, связанные с антикризисным регулированием. Проанализированы меры, предпринимавшиеся Правительством РФ для вывода страны из кризиса. Рассматривается также опыт преодоления структурного кризиса в США, Германии, Японии, ФРГ и Китая в исторической ретроспективе. Для студентов, аспирантов и преподавателей экономических вузов, экономических факультетов, а также работников органов государственного и муниципального управления. ББК 65.012.2+65.9<2Рос)-1я73

ISBN 5-238-00476-1 © В.А. Богомолов, А.В. Богомолова, 2003 © ИЗДАТЕЛЬСТВО ЮНИТИ-ДАНА, 2003 Воспроизведение всей книги или любой ее части запрещается без письменного разрешения издательства

Оглавление Предисловие

3

Раздел I Экономические теории и развитие экономики страны

7

Глава 1 Экономический либерализм и государственное регулирование экономики

8

1.1. Определение экономической политики и ее целей 1.2. Виды и формы экономической политики

18

Глава 2 Динамическое равновесие экономических систем

27

2.1. Разные взгляды на экономическое равновесие 2.2. Теории кризисов

31

27

Раздел II Особенности антикризисной политики в разных странах

35

Глава 3 Использование антикризисных мер в экономике России, США и Германии

36

3.1. Денежная реформа 1895-1897 гг., столыпинская аграрная реформа 3.2. Генезис государственного регулирования и планирования экономики страны в 1914-1929 гг. 3.3. НЭП и денежная реформа. Денежная реформа в СССР 1947 года 3.4. США—1929 год 3.5. Германия— 1933 год

36 43 47 60 69

Глава 4 Использование антикризисных мер в зарубежных странах после Второй мировой войны

77

4.1. ФРГ—1948 год 4.2. Япония — 1949 год 4.3. КНР—1978 год

77 82 87

Раздел III Зарождение кризисных явлений в СССР и кризисы в современной России. Антикризисное регулирование

95

Глава 5 Кризисы как неотъемлемые этапы экономического развития

96

5.1. Возникновение кризисных факторов в СССР 5.2. Кризис в современной России 5.3. Приватизация 5.4 Инфляция и денежные сбережения 5..5. Уровень жизни

96 105 110 118 121

Глава 6 Основные направления .антикризисного регулирования экономики

140

6.1. 6.2. 6.3. 6.4.

Национальные интересы и целеполагание Кредитно-денежная политика Промышленная политика государства Социальная политика государства

Глава 7 Государственное регулирование и собственность 7.1. Управление государственной собственностью 7.2. Национализация и банкротство 187 73. Социально-экономическое прогнозирование и индикативное планирование 195 7.4. Зарубежный опыт индикативного планирования 213

140 146 154 170

177 177

Глава 8 Альтернативы и перспективы местного самоуправления

222

8.1. Модели местного самоуправления 8.2. Становление местного самоуправления в дореволюционной России 8.3. Местное самоуправление в России после 1917 года 8.4. Местное самоуправление и создание гражданского общества в России

222 232 237

Вопросы для самопроверки Список литературы Приложения

254 257 260

239

Предисловие

Целью предлагаемой работы является анализ экономической политики, проводимой государственной властью, оказавшейся в тисках системного кризиса. В ней делается попытка классификации разных взглядов на те или иные стороны экономических процессов, а также систематизации экономических дисциплин, изучающих эти процессы. Основным вопросом данной работы является, с одной стороны, созревание условий, предшествующих выходу страны из кризиса, с другой стороны, анализ поиска и использования различными правительствами мер по выводу страны из кризиса. Рассматривается экономическая политика, предваряемая в жизнь во время всеобщего кризиса. В связи с этим анализируются НЭП в России в 1920-е гг., политика администрации американского президента Ф.Д. Рузвельта, фашистской Германии в 1930-е гг. и Японии в 1940-е гг., Китая в 1978 г. В работе исследовано возникновение кризисных явлений в плановой экономике в период перестройки и ускорения, а также в современной России. Прекрасно понимая, что условия, сложившиеся в упомянутых выше странах, совершенно отличны от ситуации, в которой находится России, мы утверждаем, что нельзя слепо копировать, рекомендовать внедрение того или иного опыта, применение той или иной модели. Однако общие условия характерны для всех стран, выходящих из системного кризиса. В работе не ставится задача разработки антикризисной программы, а лишь намечаются общие тенденции и рекомендации по выводу экономики России из кризиса. Экономические кризисы той или иной глубины и продолжительности являются следствием любой многоукладной (смешанной) экономики. Это индикаторы, указывающие на определенный дисбаланс в развитии экономической системы. Кризисы могут выражаться в растущем разрыве между спросом и предложением, обесценении денег, росте стоимости жизни, безработице, ухудшении макроэкономических показателей. Практически все крупные экономисты уделяли проблеме кризисов Достаточно много внимания. Последователь Дж. Кейнса, профессор Оксфордского университета Р. Харрод писал: «В основу этих лекций положена мысль, что раньше или позже мы должны столкнуться с проблемой стагнации и что экономистам именно на нее придется обратить главное внимание» . Причины экономических кризисов в разных странах в отдельные исторические периоды весьма различны. Проблематика антикризисного регулирования в контексте трансформации планово-директивных экономик в рыночные исключительно важна и еще мало разработана. Разные экономисты, политологи, управленцы по-своему объясняют причины кризисов. Например, Э. Хансен, труды которого использовались для антикризисного регулирования, писал, что «происхождение циклических колебаний остается неразрешенной загадкой» . Марксистская теория объясняет сущность и непосредственные причины кризисов противоречиями развития экономической системы. В литературе советского периода закон, управляющий кризисно-циклическими процессами, называли по-разному, Л.А. Мендельсон и Г.М. Куманин определяли его как «закон кризисов»3, В.Д. Герасимов — как «закон периодичности циклических кризисов» , а в коллективной монографии «Современные циклы и кризисы»* он назван «законом кризисов и циклов» . В ряде других работ закон возникновения кризисов называют «законом циклического развития капитализма» . При этом в разные названия нередко вкладывается примерно одинаковое содержание. В дискуссиях экономистов советского периода и западных ученых употреблялись другие концепции и названия, такие, как «блуждающие кризисы», «циклы иного рода», «циклы конъюнктуры», «циклы технического перевооружения и вооружения труда», «циклы обновления личного имущества» и т.д. Появление этих концепций свидетельствует о теоретической сложности в понимании кризисных процессов. Не менее сложной является разработка грамотной, эффективной антикризисной экономической политики. ]

ХарродР.Ф, К теории экономической динамики /Пер. с англ. — М., 1959, — С. 37.

2

Хансен Э. Экономические циклы и национальный доход. — М., 1959. — С.598.

^Мендельсон Л.А. Теория и история экономических кризисов и циклов. — М., 1959-1964. Т.1-3; Куманин Г.М. Капиталистический цикл (взаимосвязь национальных и интернациональных процессов). •— М., 1980. ^Герасимов В.Д. Экономические кризисы и их особенности после Второй мировой войны.—М., 1974. 'Современные циклы и кризисы: Сб. статей. — М., 19 6 Кузьмчнов И.И. Послевоенный капиталистический цикл. — М., 1962; Сажина М.А-Буржуазное государство и экономический цикл. К вопросу о модификации экономического цикла. — М., 1978.

Кризисы оказывают комплексное дестабилизирующее воздействие на социально-экономическую систему общества. Без преувеличения можно сказать, что от того, насколько успешно будет разработана и применена антикризисная политика, зависит успех последующего экономического развития. В русле техникоэкономического развития лежит концепция, разрабатываемая С.Ю. Глазьевым. Вопросы, поднимаемые им, особенно актуальны в периоды крупных социальноэкономических сдвигов; центральное место в этой концепции отведено изучению закономерностей становления развития и заката технологических укладов. По определению С.Ю. Глазьева, технологическое развитие экономики не может происходить иначе, как путем последовательной смены укладов. Необходимо отметить, что данный подход лежит в русле теории длинных волн, разработанной впервые Н.Д. Кондратьевым и развитой впоследствии И. Шумпетером, Г. Менгелем, К. Фридманом и др. Одной из серьезных проблем является проблема экономического равновесия, определяемого всей предшествующей эволюцией хозяйствующих субъектов, действующих в условиях соответствующего экономического окружения1. Не менее важной проблемой является понятийный аппарат, который используется в анализе антикризисного регулирования национальной экономики. Дело в том, что в русский язык, с давно устоявшимися понятиями «экономика», «политическая экономия», «экономическая политика», из западной литературы привносятся такие новые для него понятия, как «экономике», «нормативная экономика», «позитивная экономика» и т.д., которые имеют свою смысловую нагрузку, однако иногда происходит подмена одних понятий другими. Авторы постарались, как при ретроспективном анализе, так и при рассмотрении проблем современной экономики, показать не только различия между этими терминами, но и кроющиеся за ними различия в подходах экономистов разных школ. Для логического окончания учебного пособия в нем рассматриваются причины кризисных явлений в СССР. В экономической литературе тех лет утверждалось, что экономические кризисы и их последствия — инфляция, безработица — это пороки капиталистической системы, неотъемлемая часть рыночных отношений. При плановом ведении хозяйства кризисным явлениям теоретически не оставалось места. Однако на практике в силу ряда причин кризисные явления, в основном в скрытой форме, существовали и при социализме. При проведении реформ эти кризисные явления приняли открытую форму. Глазьев С.Ю. Теория долгосрочного технико-экономического развития. — М., 1993.

В учебном пособии показаны инструменты государственного регулирования экономики. Авторы обращают внимание на планирование во всех его формах (индикативное планирование, директивное, стратегическое), при этом планирование рассматривается не как парадигма развития системы, не как вектор, а прежде всего как инструмент для достижения поставленных целей. Прямой задачей плана здесь выступает координация использования государственных ресурсов, привлечение которых в экономику не связывается с влиянием на решения частного сектора. Это означает, что индикативное планирование оказывает воздействие на частный сектор главным образом через спрос, через его стимулирующий или ограничительный характер. В учебном пособии показан зарубежный опыт индикативного планирования. В современных российских условиях государственное стратегическое планирование должно сочетаться с административными методами государственного регулирования экономики. Последнее относится главным образом к предприятиям государственного сектора экономики, а также предприятиям частного сектора, которые вовлекаются в орбиту разработки и реализации государственных целевых программ. В заключительной части книги рассматриваются роль и значение местного самоуправления в создании демократического общества, а также в процессе более эффективного управления экономикой. Основной задачей демократического государства является создание наиболее благоприятных условий для реализации прав и свобод его граждан. При этом вопрос рациональности государственного устройства сводится к созданию такой системы власти и управления, при которой эта задача решалась бы наиболее эффективно. Объективно существуют проблемы, которые могут быть решены только на общегосударственном уровне, с привлечением централизованных средств и ресурсов. Однако многие задачи реализуются не в государстве вообще, а в рамках конкретных территориальных образований компактного проживания граждан — муниципальных образований. В работе описаны модели местного самоуправления, а также зарубежный опыт функционирования местного самоуправления в США, Германии. Великобритании, Канаде, Франции. В ретроспективе показано становление местного самоуправления в России в разные периоды, а также те трудности, недочеты и противоречия, с которыми сталкивается местное самоуправление в современных условиях.

Раздел I Экономические теории и развитие экономики страны

Глава 1 Экономический либерализм и государственное регулирование Экономики

1.1. Определение экономической политики и ее целей При переходе к смешанному (многоукладному) варианту развития хозяйства возникают трудности, связанные с понятийным аппаратом, используемым в исследованиях. Эта труппа трудностей носит двоякий характер. На это еще обращал внимание Н.И. Бухарин, писавший в 1917 г.: «При первой же серьезной попытке действительно научно овладеть той весьма беспокойной конкретностью, которую мы называем хозяйством переходного периода, мы натыкаемся на то, что старые понятия теоретической экономии моментально отказываются служить» . Кроме того, смысловая нагрузка тех или иных понятий в разных языках иногда имеет совершенно разное значение. Тем самым издание многочисленных зарубежных учебников и учебных пособий, а также отечественной литературы приводит к тому, что предмет преподавания разных дисциплин практически может не иметь различий. Слово «экономия» представляет собой соединение греческих слов «хозяйство» и «закон». В изначальной трактовке экономия - это «искусство ведения домашнего хозяйства». За многие века термин «экономика» значительно обогатился и изменился. В советской литературе термин «экономика» употреблялся в нескольких значениях. Во-первых, как совокупность производственных отношений, присущих данному строю. Экономика в этом значении изучалась политической экономией. Во-вторых, как экономика народного хозяйства страны в целом, включающая показатели развития народного хозяйства, его структуру, темпы развития и т.п., она изучалась и преподавалась в основном междисциплинарными науками; статистикой, планированием народного хозяйства и др. В-третьих, как экономика какой-либо отрасли или сектора экономики: экономика торговли, экономика сферы услуг и т.п. В англоязычной литературе разделяют два понятия: «экономика» и «экономике». Первое — это экономика в ее непосредственном, натуральном проявлении; второе — экономическая теория или экономическая наука. Однако признано, что использование термина «экономике» для обозначения экономической теории в русском языке неудачно и некорректно. В работе P.M. Нуреева показана эволюция понятий «экономия», «политическая экономия» и «экономике», которое равносильно понятию «экономика» . «Понятие «политическая экономия» (political economy), — пишет он, — вытесняется понятием «экономике» (economics). Под экономике понимается аналитическая наука об использовании людьми ограниченных ресурсов (земля, труд, капитал, предпринимательские способности для производства различных товаров и услуг, их распределения и обмена между членами общества в целях потребления)» . По существу, на смену разработке общих принципов политической экономии приходят исследования различных проблем экономической практики, качественный анализ вытесняется количественным. По замечанию P.M. Нуреева, под политической экономией на Западе в XX в. понимали не экономическую теорию в целом, а экономическую политику как самостоятельную отрасль экономической науки. Представляется, что такая подмена понятий не совсем верна, и мы согласны с проф. Ю.М. Осиновым, разделяющим с известной долей условности в экономике два противоположных, но дополняющих друг друга направления, одно из которых является качественным, имеющим философский подход, другое рассматривает предмет в количественном, аналитическом плане. Первое, с его точки зрения, — это «теоретическое хозяйствование, что то же самое, что теоретическая экономия... наиболее последовательное воплощение в науке, получившей название «политическая экономия». Второе направление, «в науке получившее определение экономика, а в англоязычной интерпретации — экономике» . Экономика в широком смысле является динамической системой, следовательно, и дисциплины, ее изучающие, должны также быть динамичными. Поэтому появляющиеся новые подходы должны изучаться, классифицироваться, а не подвергаться теоретическому остракизму. Не отвергая «политическую экономию», «экономике», необходимо отметить, что все большее значение Бухарин И. И. Проблемы теории и практики социализма. —М., 1989. — С.151 1Нуреев P.M. Основы экономической теории. — М.: Высш. шк., 1996. — С.9-11. 2 Тамже. — С. 17. 3Осипов Ю. М. Теория хозяйства. —М.: Изд-во МГУ, 1995. — Т.1. — С.5-7.

приобретают «теории экономической политики» как самостоятельное научное направление. С идеей создания курса экономической политики выступил еще в 1920-е гг. А.Ф. Кон. По его мнению, «объектом изучения этих наук политическая экономия и экономическая политика являются законы совершенно различного типа. С одной стороны, — стихийные законы, подобные законам физических, естественных наук; с другой стороны, — законы нормативного характера, которые непосредственно подчиняются воле людей» . В первом приближении можно дать следующую классификацию: политическая экономия (теоретическая экономия), изучающая в основном качественные аспекты экономического разнообразия; экономическая теория (экономике), микро- и макроэкономика, изучающая количественные зависимости экономического мира; экономическая политика — система экономических действий, посредством которых достигаются намеченные цели и задачи. Теории экономической политики, возникшие на Западе, в советское время подвергались жесткой критике, что, с одной стороны, связано с идеологией, с другой — с разным содержанием экономических процессов, происходящих в диаметрально противоположных экономических системах. По вполне понятным причинам в рыночной экономике значение теорий «экономической политики» возрастает. Прежде всего, это связано с теми усилиями, которые направляет государство на достижение динамического равновесия, экономического роста, определенного соотношения между накоплением и потреблением, уровня инфляции, уровня жизни населения и т.д. Циклическое развитие рыночной экономики предполагает сознательное воздействие государства на стихийные экономические процессы с умелым использованием как экономического либерализма, так и государственного регулирования, а это уже является предметом экономической политики. Парадигма теоретического направления «экономическая политика» заключается в соотнесении анализа закономерностей, выявленных экономической теорией, с применением инструментария государственного регулирования. Экономическая политика предлагает конкретные рецепты государственного регулирования. Происходящие экономические процессы во многом зависят от принимаемых решений, которые основываются на взаимосвязи целеполагания и политических интересов. На наш взгляд, термин «социально-рыночная экономика», широко используемый в русскоязычной литературе, некорректен, вернее было бы говорить не об экономике как таковой, а о «социально-рыночной политике» как совокупности мер государственного регулирования в применении к текущим экономическим процессам. В странах с централизованной (плановой), рыночной, смешанной экономикой может проводиться как социально-ориентированная, так и социально ненаправленная экономическая политика. Разные теоретические школы экономики: меркантилисты, классики политической экономии, маржиналисты, неоклассики, инстиуционалисты, марксисты и т.д. по-разному определяли предмет теоретической экономии. У меркантилистов объектом наблюдения была капиталистическая торговля. Первые представители классической политической экономии искали источник богатства в сфере производства, земледелия. Классик политической экономии Адам Смит (1723-1790) выяснял условия производства и накопления; Д. Рикардо (1772-1823) — распределения; С. де Сисмонди (1773-1842) — потребления. К. Маркс (1818-1883) и Ф. Энгельс (1820-1895) рассматривали систему законов капиталистического способа производства с позиций рабочего класса. Политическая экономия в широком смысле рассматривалась ими как наука, изучающая производственные отношения последовательно сменяющих друг друга общественных формаций. По мере капиталистического развития философия хозяйства вытесняется практическими рекомендациями. Как отмечает P.M. Нуреев, «Во второй половине девятнадцатого века складываются предпосылки для смены общей парадигмы экономической науки... Разработки общих принципов политической экономии заменяются исследованием различных проблем экономической практики, качественный анализ вытесняется количественным... Понятие "политическая экономия"... вытесняется понятием "экономике"» . В определении экономической политики разногласий практически нет. Однако в вопросе о том, на чем основывается экономическая политика, существуют различные подходы. В плановой системе экономическая политика разрабатывалась «на основе познания и использования экономических законов» . 'Цит, по: Шуров Я С. Политическая экономия социализма в 20-е годы — М • Наука ,—.С.198. 2

* Нуреев P.M. Указ. соч. — С. 17. См.: Советский энциклопедический словарь. С.1531.М.: Советская энциклопедия, 1984

В учебном курсе экономике описывается в основном то, от чего зависит экономическая политика, но не дается ответ на вопрос о том, что лежит в ее основе . Существуют различные точки зрения на эту проблему. Одни авторы считают, что в обществе не существует никаких объективных законов. Так, К. Поппер в работе «Открытое общество и его враги» пишет: «Теорию или гипотезу можно представить как кристаллизацию определенной точки зрения». И далее: «С нашей точки зрения не может быть никаких исторических законов»2. Данный подход основывается на том, что общество развивается хаотически и его развитие зависит от случайностей. При соотношении этого подхода с экономической политикой в стратегическом плане получается, что эффективность последней зависит от того, какой правитель в той или иной стране, какая власть. Другие авторы, опирающиеся в основном на теологические взгляды, объясняют развитие общества божественным провидением: в обществе верующих все будет хорошо, а в обществе атеистов — плохо. Третьи авторы считали, что обобществление производства приводит к отмене действия экономических законов и остается только экономическая политика. Например, Н.И. Бухарин писал: «При социалистическом строе политическая экономия (считай, экономическая теория — В.Б., А.Б.) потеряет свой смысл: останется лишь "экономическая география" — наука идеографического типа — и нормативная наука "экономическая политика", ибо отношения между людьми будут простыми и ясными, устранится всякая их вещная, фетишизированная формулировка, а на место закономерностей стихийной жизни станет закономерность сознательных действий коллектива» . Более подробно эти взгляды он обосновывал в работе «Экономика переходного периода». Как известно, теоретическую критику этой точки зрения дал В.И. Ленин. Эта теория всплыла в бывшем СССР в конце семидесятых годов. Она вызвала горячие дискуссии между политэкономами и представителями школы ЦЭМИ (Центрального экономико-математического, института). По форме действие экономических законов не отрицалось, не подвергалось ревизии, но по сути выдвинутая концепция системы оптимального функционирования экономики (СОФЭ)4 ос-

'Курс экономики. Под ред. Б.А. Райзберга.— М: Инфра-М, 1997. — С. 667. ПопперК. Открытое общество и его враги. — М., 1992.—Т.З.—С. 301,305. Бухарин Н.И, Политическая экономия рантье: теория ценностей и прибыли австрий-] ской школы. — М.: Орбита, 1988. — С. 47. Более подробно см.: Федоренко Н.П. Вопросы оптимального функционирования экс номики. — М.: Наука, 1980.

2

новной акцент перенесла на экономическую политику, возрождая идеи Н.И. Бухарина, высказанные им в 1920-е гг. На практике существует большое количество всевозможных планово-рыночных сочетаний, и каждое определяет соответствующую экономическую политику. Так, общественная собственность, ставшая преобладающей, толкает к централизованному управлению. Если одна система отношений заменяется другой, то на смену одной системе законов приходит другая. Ярким представителем такого направления является немецкий ученый В. Ойкен, изложивший эти взгляды в работе «Основные принципы экономической политики». В русле этой концепции интересные взгляды выдвигает другой немецкий экономист X. Ламперт. Он выделил два понятия: «экономический порядок» и «экономический строй», причем понятие экономического порядка используется в двух значениях. В инструментальном смысле оно описывает реальное состояние экономического строя. Другое значение - это описание некой упорядочивающей идеи как результата осмысленной, целенаправленной деятельности отдельных людей или социальных групп. Во втором случае данный порядок может быть зафиксирован в конституции, в законодательных нормах. Когда некая идея находит отражение в правовом порядке, по мнению Ламперта, речь идет об экономическом строе . Тем самым те или иные экономические теории, отражая ту или иную сторону экономической реальности, основываются на определенных закономерностях, законах, которые выражают «такую связь двух явлений, когда при наличии одного явления всякий раз происходит другое»2. Следовательно, компасом экономической политики в стратегическом значении должна быть реальная экономика страны, экономический строй, закрепленный в законодательных нормах, и, в конце концов, экономическая теория, если она отвечает сложившимся реалиям, а не является пожеланием правительства, власти. Нельзя думать, что развитие экономической теории является условием того, что экономическая политика всегда и во всех случаях опирается на выводы ученых. Экономическая теория не может быть списком практических рекомендаций для правительства той или иной страны. Такие рекомендации необходимо определять как меры экономической политики, выработанные с учетом текущей ситуации. Ламперт X. Социальная рыночная экономика. Германский путь. — М.: Дело, 1994. — С. 6-7. ГегельГ.Ф. Работы разных лет: В 2-х т. — М.: Мысль, 1974. —Т.1. — С. 12.

2

Таким образом, в отличие от экономической теории, которая по своей сути является статичной (хотя и имеет внутреннюю динамику) экономическая политика динамична. Можно считать, что развитие экономической теории становится условием, определяющим существо экономической политики — её целей и методов достижения этих целей. Например, принятие поли тики экономического роста связано с расширением представлений роли государства в регулировании процессов воспроизводства. Она предполагает, что государство от конъюнктурной политики, основанной на регулировании платежеспособного спроса, переходит к политике длительного воздействия на экономический потенциал страны. Рассматривая решения, принимаемые правительством, необходимо отметить, что доминирует в механизме принятия решений: идеологические доктрины или объективные тенденции хозяйственного развития; политическое давление извне или нечто другое. Не может быть успешной экономической политики, если она абсолютно порывает с прошлым, не учитывает сложившихся тенденций и политизацию социальных сил. В условиях смешанной экономики, с одной стороны, определенный уровень обобществления средств производства, с другой — интересы государства и отдельных его членов требуют централизованного управления. Однако управление и хозяйствование не являются синонимами. Согласно Словарю русского языка, управление определяется так: «Управлять — осуществлять верховную власть. Руководить, направлять деятельность, работу кого-либо, чего-либо», а «Хозяйствовать — 1. Вести хозяйство... 2. Заниматься хозяйственной деятельностью» . Еще в 1925 г. Нарком финансов СССР ГЛ. Сокольников рассматривал «процесс централизации не с позиции передачи функции управления предприятиями непосредственно в руки государства, а с точки зрения централизованного управления, представляющего собой контрольный пакет акций, и широкого развития акционерной формы собственности» . Еще более конкретно высказался Курт Шмит, назначенный министром народного хозяйства Германии в 1933 г. Он полагал, что государство должно управлять, с помощью своей экономической политики руководить хозяйством, но не должно само хозяйствовать. Тем самым, если социалистическая экономика должна была быть плановой в силу того, что средства производства находились в руках

государства или других общественных органов власти, то в условиях многоукладной (смешанной) экономики, как более сложной, при разработке экономической политики для достижения поставленной цели могут быть использованы все известные рычаги (индикативное планирование, программирование, где необходимо директивное планирование и т. д.). В этом значении планирование не следует отождествлять с социализмом. Социализм — это идеология. Планирование — это инструментарий. Политические силы способны оказывать ощутимое влияние на экономическую политику; она есть результат множества факторов. Например, социальные аспекты экономической политики проявляются в том, что правительство, формируя бюджет, вынуждено учитывать социальную реакцию разных слоев населения. Западные экономисты, говоря об экономической политике, используют такие понятия, как позитивная и нормативная экономика, понимая под первой анализ последствий государственной политики, а под второй — выработку заключения о целесообразности конкретной государственной стратегии. Американский ученый Д.Ю. Стиглиц дает такое определение: «Разграничения между анализом последствий государственной политики и выработкой заключения о целесообразности конкретных государственных стратегий, являются существенными. Первый вид анализа часто называется позитивной экономикой, а второй — нормативной экономикой (или экономикой благосостояния). Позитивная экономика представляет не только анализ последствий конкретной государственной политики, но и описание деятельности государственного сектора... Нормативная экономика связана с оценкой того, насколько успешно осуществляются различные программы» . Авторы другой работы пишут следующее: «Вопросом о том, как политикам следует действовать, занимается особая отрасль экономической теории. Она называется нормативной теорией экономической политики. Специалисты по нормативной теории изучают несколько главных проблем: должны ли власти активно вмешиваться в экономику или масштабы вмешательства должны быть минимальны, чтобы рынок мог свободно функционировать. Если же политики приходят к выводу, что необходимо экономическое вмешательство, то каковы наиболее эффективные способы достижения их целей? Другой раздел экономической теории изучает, как правительственные органы действуют на практике. Он называется 2

'Словарь русского языка. — М: Русский язык, 1988. — Т. 4. — С. 507, 615. Сокольников Г.Я. Финансовая политика революции. —М., 1925. —Т. 1. 1

Стиглщ Дж.Ю. Экономика государственного сектора. — М.: Инфра-М, 1997. -C.2I-22.

позитивной теорией экономической политики . Теоретики в этой1 области изучают практику разработки и реализации экономической политики» . Введение новых понятий в большей степени запутывает сам предмет. В русском языке понятия «норма» и «позитив» имеют другую смысловую нагрузку, чем в английском. Хотя сам термин «норма» употребляется в русском языке в тех же значениях, что и в английском, но наряду с этим существует термин «норматив», неизвестный в англоязычной литературе, так как по-английски «normative» — это прилагательное, означающее «показатель нормы», «расчетную величину затрат». Термин «нормативный» во многих случаях является прилагательным не только от слова «норма», но и от слова «норматив». Считается, что впервые наиболее комплексно базовая теория экономической политики была проанализирована голландским экономистом, лауреатом Нобелевской премии по экономике Яном Тинбергеном. Он выдвигает концепцию, которая в вышеназванных терминах является нормативной. Тинбергеном обосновываются основные шаги выработки оптимальной политики, где конечные цели экономической политики определяются в терминах максимизации общественного благосостояния. С помощью функции общественного благосостояния определяются целевые показатели, к достижению которых необходимо стремиться. Далее оцениваются политические инструменты, имеющиеся в распоряжении правительственных органов, а также экономические методы и модели, связывающие целевые показатели и инструменты их достижения. В социалистической экономике в этом ключе понимается нормативное прогнозирование, целеполагание, дерево целей и т. п.2 По своему замыслу экономическая политика призвана выражать, воплощать цели, задачи, интересы страны, государства и народа. В то же время, поскольку толкователем целевых социально-экономических установок является правительство, в государственной экономической политике находят достаточное отражение интересы, позиции, взгляды самого правительства и тех кругов, лиц, от которых оно зависит, с которыми непосредственно связано. В заключении своей работы «Общая теория занятости, процента и денег» Дж. Кейнс писал: «идеи экономистов и политических мыслителей — и когда они правы, и когда ошибаются, — имеют гораздо большее значение, чем принято думать. В действительности, только они и правят миром. Люди практики, которые считают себя совершенно неподверженными интеллектуальным влияниям, обычно являются рабами какого-нибудь экономиста прошлого. Безумцы, стоящие у власти, которые слышат голоса с неба, извлекают свои сумасбродные идеи из творений какого-нибудь академического писаки, сочинявшего несколько лет назад» . В зависимости от того, в какой фазе находится национальная экономика, формируется тот или иной тип экономической политики. Величина и динамика ВВП, совокупный спрос и предложение, доходы и потребление, цены, занятость и уровень безработицы оказывают влияние на тех, кто конструирует экономическую политику. В разных странах существуют свои предпочтения в отношении государственных устремлений, отражающие позицию правительства, общественное мнение, господствующие политические убеждения. В литературе встречается понятие «макроэкономическая политика»; на наш взгляд, это понятие является синонимом термина «государственная экономическая политика». В том же значении употребляются понятия «государственное управление» и «государственное регулирование». Из выше приведенного можно сделать вывод, что между управлением и регулированием нет различий — по существу, это синонимы. Однако в учебных дисциплинах в них может быть вложен разный смысл. Например, в дисциплине «государственное управление» могут рассматриваться объективные и субъективные формы управления государственной власти, в «государственном регулировании» — методы, способы, инструментарии для достижения сбалансированности функционирования экономики. Не менее важно рассмотреть такие понятия, как «государственное регулирование» и «экономическая политика». Государственное регулирование включает в себя определенные институты в виде министерства финансов, центрального банка и т. д. и имеет свой объект воздействия на экономику, то есть определенный сектор экономики, где рыночный механизм функционирует плохо или вообще не функционирует. Кроме того, в него входят методика, методология и инструменты воздействия на экономические процессы. По существу, государственное регулирование в таком значении имеет инструментальный смысл. Экономическая политика отражает экономический строй, т.е. реализует некую упорядоченную идею зафиксированную в законодательных актах. Цели государственной экономической политики могут совпадать целями государственного регулирования в том случае, если главными целями экономической политики являются только те задачи, которые не способен решить сам рынок. ., Ларрен Б.Ф. Макроэкономика. Глобальный подход. — М.: Дело 1996 С.640. См.: Бестужев-Лада И.В. Нормативное социальное прогнозирование. __ М • Наука 1987.

1.2. Виды и формы экономической политики и ее инструментарий Смысл проводимой экономической политики предопределяет технологию и содержание государственного управления. При этом государственная политика может пониматься по-разному из-за разных взглядов на соотношение понятий «общество» и «государство», соотношения объективного и субъективного в историческом процессе. «Общество» и «гражданское общество» — это плюрализм мнений интересов, взглядов, мотивов и т. д. Государство же с помощью государственной политики вырабатывает стратегические ориентиры, при этом большое значение имеют моменты общего интереса и воли большинства граждан. Государственная политика закреплена государственноправовыми структурами и содержит в себе целеполагание . От выбора целей зависит результат общественных, коллективный и личных усилий. Сложность целеполагания заключается в том, что необходимо выделить из естественного множества то, что не только нужно, но и практически реализуемо, цели должны быть дифференцированы, конкретизированы, четко доведены до каждого человека В гражданском обществе с плюрализмом мнений, интересов, мотиВОВ, в конечном счете, цели и смысл состоят в росте материального духовного развития народа. Выдвижение целей и их реализация опираются на государственную власть. Внутренние проблемы общества должны являться подлинны источниками формирования государственных целей. Таким образом целеполагание и планирование прямо связаны между собой. К. Кун и С. О'Доннел отмечают, что «планирование — это принятие заранее решения о том, что делать, когда делать и кто будет делать. Планирование наводит мост между нашим нынешним положением и тем, которого мы хотим достичь» . По сути, отказ от планирования означает отказ от целеполагания, а, следовательно, от самого управления. Не экономическое развитие является самоцелью (это всего лишь ресурсная база общества), а жизнедеятельность людей. Исходя из целеполагания в общем виде, можно классифицировать следующие виды экономической политики. • Стабилизационная политика наиболее характерна для ситуации кризиса, спада производства, когда необходимо подавить негативные стихийные процессы, достичь управляемости, предотвратить дальнейшее ухудшение дел. Э. Хансен предложил концепцию встроенных стабилизаторов, суть которых состоит в том, что общая сумма налоговых поступлений в фазе спада автоматически уменьшается, тогда как расходы государства по различным видам социального страхования возрастают. В фазе подъема налоговые поступления возрастают благодаря системе обложения прогрессивным налогом личных доходов. Изменение соотношения расходов и налоговых поступлений и образует, по существу, механизм встроенных стабилизаторов2.Э. Хансен считал, что встроенные стабилизаторы могут действовать достаточно эффективно вследствие возрастания роли государственных расходов и поступления налогов. • Социальная политика выходит на первый план в высокоразвитых странах, осуществляется в тесной увязке с экономикой, выдвигаются социальные цели. Так называемые страны с социально ориентированной экономикой. • Политика «общеэкономического равновесия». Под этим видом политики понимается так называемый «магический четырехугольник», включающий: с т а б и л ь н о с т ь ц е н (под стабильностью понимается недопущение роста цен на величину, превышающую 1% в год. При этом реально рост цен может быть намного больше, если растет качество товаров и услуг, но это не является инфляционным процессом); в ы с о к и й у р о в е н ь з а н я т о с т и (принято считать, что уровень безработицы в пределах от 3 до 7% является нормальным; с о р а з м е р н ы й э к о н о м и ч е с к и й р о с т (стабильный прирост ВВП на 3-4% в год считается результатом успешной экономической политики государства); с б а л а н с и р о в а н н о с т ь в н е ш н е т о р г о в ы х о п е р а ц и й — цель считается достигнутой при положительном сальдо внешнеторгового баланса. Более подробно см.: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. — М.: Юрид. лит., 1997. —С.51 -70. Кунц К., О'Доннел С. Управление: системный и ситуационный анализ управленческих Функций: В 2-х т. — М., 1981. — Т. 1. — С-14. "Хансен Э. Послевоенная экономика США. — М., 1966. — С. 52-53.

• Политика «экономического роста». Особенность этого типа политики -— особое внимание к анализу роли новых военно-технологических отраслей в развитии экономики и реализации потенциала роста, повышению эффективности производства. Центральное место занимает вопрос оптимального распределения между «потреблением сегодня» «потреблением в перспективе». В широком смысле это регулирование воспроизводственных пропорций. В этой теории государственному регулированию отводится большая роль. Сложность состоит в ограниченности ресурсов. Политика государства оказывает влияние на распределение ресурсов во временном интервале и может оказывать стимулирующее воздействие на рост экономики благодаря изменению параметров (структура налоговых поступлений, масштабы бюджета, процента ставка и т.д.). Однако возникает вопрос, какой рост считать «оптимальным». Высокие темпы роста могут сказаться на текущем потреблении. Свое отражение экономическая политика находит в структур планируемого государственного бюджета, в целевых государственных программах, в государственных законах, в параметрах социальной защиты, в условиях государственного кредитования, в ставках государственного налогообложения и предоставляемых кредитах, в государственном воздействии на экспорт и импорт, в величинах внешнего и внутреннего государственного долга. В зависимости от временного диапазона действия принято различать краткосрочную и долгосрочную экономическую политику. Дол госрочная политика характерна при относительно устойчивых условиях экономической жизни. При неустойчивости, непредсказуемости экономических процессов предпочтение отдается краткосрочной экономической политике, которая имеет продолжительность в один год или даже меньше. В широком плане в экономическую политику включают социальную, структурную, инвестиционную, региональную, аграрную, научно-техническую, налоговую, ценовую и внешнеэкономическую политику. Для проведения в жизнь той или иной выбранной стратегии развития государство должно использовать всю совокупность рычагов имеющихся в его распоряжении для воздействия на экономические процессы. Конкретными инструментами экономической политики выступают: • фискальные рычаги; • монетаристские или кредитно-денежные инструменты; • установление предельных (максимальных или минимальных; уровней цен на определенные виды продукции, величин объема производства, получаемых предпринимательских доходов; • введение запретов и ограничений на определенные виды экономической деятельности; • прямое директивное планирование, в основном на казенных заводах; • введение экспортно-импортных тарифов, таможенных пошлин, квот на ввоз и вывоз товаров и капитала. Как в отечественной, так и в зарубежной литературе существуют различные точки зрения на методы выхода из кризисного состояния экономики. Каждый автор, придерживающийся той или иной позиции, предлагает свои рекомендации к разработке антикризисной политики. Если не касаться тонкостей, нюансов, можно выделить несколько направлений, на базе которых разрабатываются варианты стабилизации экономики. Первая модель — ортодоксальная, так называемая монетаристская модель предусматривает, с одной стороны, минимальное участие государства в хозяйственной деятельности; оно должно лишь поддерживать темпы прироста денежной массы в обращении в соответствии с реальными возможностями увеличения производства, а также стремиться к сбалансированности госбюджета. С другой стороны, подразумевается максимальное использование рыночных регуляторов, т. е. максимальная либерализация условий деятельности предприятий, как на внутреннем, так и на мировом рынке. Элементы монетаризма просматриваются еще в экономических учениях древности и в явном виде присутствуют у меркантилистов. В определенной степени монетаризм присущ и классической школе, в частности Д. Рикардо. В современном же, законченном виде концепция монетаризма выражена в работах лауреата Нобелевской премии по экономике за 1976 г., американского ученого Мильтона Фридмана. Он опубликовал совместно с А. Шварцем монографию «Монетарная история США 1897-1960», в которой отстаивает позицию, согласно которой все крупные изменения в хозяйственной жизни связаны прежде всего с денежной массой и ее движением. Все крупные экономические потрясения, включая кризис 1930 г., М. Фридман считает результатом осуществления денежной политики, а не последствием нестабильности рыночной экономики. Фридман довольно часто высказывается против социальных мер правительства, объясняя это тем, что они в конечном счете не улучшают, а ухудшают положение как малоимущих, так и всего хозяйства в целом. Фридман подчеркивает огромную роль свободы в рыночной экономике.

Макроэкономическая денежная политика в ее монетарной форме связывается прежде всего с воздействием на денежную массу. Вторая модель кейнсианская. Английский экономист Дж.М. Кейнс (1883-1946) стал настолько известным, что его именем названо целое направление в экономической науке. Наиболее известна его работа «Общая теория занятости, процента и денег». Интересно высказывание одного из его последователей П. Самуэльсона об этой работе: «„Общая теория занятости, процента и денег"» — ужасно написанная книга. Она полна иллюзий и путаницы. Сама кейнсианская система изложена в ней неясно. Вспышки озарения и интуиции перемежаются с нудной алгеброй. Когда ее, в конце концов, одолеешь, то оказывается, что анализ в ней очевиден и в то же время нов. Короче говоря, это работа гения». По Кейнсу, главная задача государственной экономической политики состоит в сохранении макроэкономического равновесия через воздействие на совокупный спрос, используя кредитно-денежные рычаги. Если в стране начинается инфляция, это означает, что совокупный спрос излишен и должен быть сокращен; кроме того, должен быть ужесточен налоговый режим. Если же главная проблема -безработица, то необходимо ослабить налоговый режим. Кейнсианская модель предполагает более активное вмешательство государства в экономику. Первоначально она была воспринята как одна из разновидностей социалистической концепции. Однако социалисты и Кейнс, исходя из идеи о неэффективности рыночного механизма, делали совершенно различные выводы. Социалисты предлагали ликвидировать рыночную систему, кейнсианцы же настаивали на необходимости корректировки ее методами государственной политики. Фискальная политика, называемая также финансово-бюджетной, распространяет свое действие на основные элементы государственной казны. Фискальная политика объединяет в себе такие формы финансовой политики, как бюджетная, налоговая, политика доходов и расходов. В целом, фискальная политика проявляется в совокупности государственных мероприятий по организации управления финансовыми ресурсами государства. Одна из важнейших задач фискальной политики состоит в поиске источников формирования централизованных денежных фондов. Оказывая влияние на совокупный спрос и предложение, она воздействует на общую экономическую конъюнктуру. В макроэкономической финансово-бюджетной политике принято разделять д в е генеральные линии, которые складываются в зависимости от общей экономической ситуации в стране. 1. В период экономического бума, резкого подъема деловой активности фискальная политика носит ограничительную направленность, сдерживает параметры роста в допустимых пределах. 2. При нарастании спада производства фискальная политика носит расширительный характер, т.е. направлена на расширение производства и других видов экономической деятельности. Между этими двумя курсами находится третий — так называемая стабилизационная политика. Политика стабилизации соответствует устойчивому состоянию экономики. Иначе говоря, эта политика стремится приблизить макроэкономические показатели к оптимальным. Принято различать автоматическую и регулируемую стабилизацию. Автоматические стабилизаторы предусмотрены заранее и введены в законодательные акты, отражены в действующих положениях, нормативных документах, регулирующих экономическую деятельность. Например, при уменьшении доходов автоматически снижается величина налога, взимаемого с дохода. Однако не всегда автоматические стабилизаторы способны гасить возникающие колебания. На смену приходит оперативное регулирование, т.е. текущая реакция правительственных органов на возникающие отклонения. К числу наиболее распространенных способов стабилизации относятся общественные работы, программы материальной помощи, изменение налоговых ставок и т.д. Привлечение безработных к выполнению общественных работ с оплатой за государственный счет служит оперативным способом борьбы с нарастающей безработицей. В условиях высокой экономической конъюнктуры, когда имеет место превышение государственных доходов над расходами, потенциальный избыток может быть направлен на создание резервных фондов, на погашение предыдущих долгов и т.п.

Чаще всего задачей бюджетной политики становится преодоление бюджетного дефицита. Бюджетный дефицит в пределах 5% общего объема госбюджета и до 1-2% ВВП не считается опасным. Но если он приближается к 10% ВВП, это свидетельствует о крупных промахах в бюджетной политике. Стремление погасить дефицит бюджета денежной эмиссией ведет к инфляции, а выпуск и продажа ценных бумаг как средство преодоления бюджетного дефицита порождает будущий долг, ведь потом обязательно придется погашать его и платить по нему проценты. Монетарная экономическая политика есть регулирование денежной массы и денежного обращения в стране путем непосредственного государственного воздействия или воздействия через центральный банк страны. Монетарная политика распространяет свое влияние как непосредственно на деньги, так и на цены. Если фискальная политика носит ярко выраженный антициклический характер и связана с бюджетно-налоговым регулированием, то монетарная политика ограничивается стабилизацией денежного обращения и ориентирована основном на денежную массу. Вследствие этого задачи монетарной политики весьма своеобразны. К их числу относятся и стабилизация уровня цен, и подавление инфляции, и стабилизация покупательной способности национальной валюты на внутреннем и внешнем рынке с помощью банковской системы. Денежная политика считается жесткой, если государство сокращает денежную массу, ограничивает эмиссию, способствует поддержанию высоких процентных ставок на получение денег в кредит, мягкой, если не препятствует увеличению денежной массы. Инструментами монетарной политики выступают: политика финансирования, политика операций на открытом рынке, политика резервирования. Политика рефинансирования (учетная политика заключается в воздействии центрального банка посредством процентной ставки на объем кредитных ресурсов и, соответственно, объем денежной массы в обращении. Центральный банк назначь учетную ставку процента, в соответствии с которой он предоставляет кредиты коммерческим банкам, которые перепродают их своим заемщикам, осуществляя рефинансирование. Тем самым, поднимая цену, увеличивая свою учетную ставку, центральный банк сдерживает спрос на кредиты и сужает обращение денежной массы, а снижет учетную ставку, способствует увеличению денежной массы. Центральный банк способен регулировать денежную массу по средством операций на открытом рынке, выступая в качестве продавца или покупателя государственных ценных бумаг. Продавая ценные бумаги, ЦБ изымает деньги из обращения и сужает денежную масс Покупая ценные бумаги, ЦБ расширяет денежную массу, осуществляя дополнительную эмиссию. Политика резервирования заключается в том, что центральный банк вправе обязать коммерческие банки держать определенную часть своих активов в виде беспроцентного резерва в ЦБ. Чем вы норма такого резервирования, тем меньшими возможностями свободно оперировать денежными средствами обладают коммерческие банки, иначе говоря, происходит уменьшение денежной массы, и наоборот. Кроме фискальной и монетарной политики, существуют и друг виды экономической политики. К ним относится и структура инвестиционная политика, которая выражается в воздействии государства на формирование и изменение отраслевой и региональной структуры производства. Структурная политика призвана способствовать прогрессивным изменениям в структуре производства. Проявлением данной политики выступают научно-техническая, конверсионная, промышленная и аграрная направленности. Этим проблемам большое внимание уделяется в работах американских ученых В. Леонтьева, С. Кузнеца, Дж. ГэлбреЙта и многих других. Хозяйство состоит из многих макроэкономических элементов, связанных друг с другом. Соотношение между этими элементами представляет собой экономическую структуру: Так, успех в экономическом росте многих стран Запада, а также Юго-Восточной Азии произошел в результате резкого изменения структуры хозяйства. Экономическая структура не постоянна, она не является заданной раз и навсегда. В одном случае структурные изменения могут происходить стихийно, в результате изменения в норме прибыли. Другой путь — использование государственных рычагов для ускорения прогрессивных структурных изменений. Этот путь был использован в Японии, Южной Корее. Он подразумевает подключение централизованных рычагов регулирования, ускоренный межотраслевой перелив ресурсов. Социальная политика государства направлена в первую очередь на социальную защиту населения с помощью регулирования доходов населения и оплаты труда, регулирование занятости. Инструментами внешнеэкономической политики являются таможенные тарифы, пошлины, экспортно-импортные ограничения, обменный курс валют, валютный контроль1. Большое значение в современном мире имеет анализ экономической политики, который распадается на две части: анализ последствий и их оценка. Например, принят закон об изменении пенсионного возраста. Каковы будут последствия для социального обеспечения? Что произойдет при введении платы за обучение в высших учебных заведениях? Необходимо отметить, что последствия экономической политики трудно предсказуемы. На практике бывает так, что реальные последствия экономической политики заметно отличаются от предполагаемых результатов. Часто экономическая политика может увеличить национальное производство, но вместе с тем привести к неравенству. Она может Более подробно см.: Курс экономики / Под ред. Б.А. Райзберга. — М.: Инфра-М, 1997. —С. 667-679.

увеличить занятость, но одновременно увеличить и уровень инфляции; быть полезной для одной группы лиц, но ухудшить положение другой. Короче говоря, при выборе той или иной экономической политики задача состоит в том, чтобы выбрать такие инструменты, которые минимизировали бы возникающие социальные потери. Большое значение при выборе тех или иных инструментов имеет тип экономики — «открытой» или «закрытой». Упоминавшаяся выше теория экономической политики Я. Тинбергена в 1970-е гг. была подвергнута критике, выявившей ряд крупных ее недостатков. Милтон Фридмен, Брейнард Вильям Пул и Роберт Лунас подвергли сомнению возможность использования эконометрических моделей для разработки экономической политики. Я. Тинберген исходил из представления о стабильных количественных связях между инструментами и целевыми показателями. Его оппоненты убедительно показали, что параметры больших моделей нельзя считать стабильными. Центральной проблемой является трактовка ожиданий в стандартных моделях. Утверждается, что провал экономической политики США в 1960-х гг. был связан с недооценкой роли ожиданий1. Нельзя не согласиться, что многие соотношения в больших моделях на сегодня теоретически слабо разработаны и в основном базируются на среднестатистических переменных прошлого. В то же время, как отмечают некоторые экономисты, эти модели полезны для интерпретации макроэкономических событий2.

27

Глава 2

Динамическое равновесие экономических систем 2.1. Разные взгляды на экономическое равновесие _ Авторы не исследуют данную проблему во всех деталях, хорошо понимая всю сложность и глубину рассматриваемого вопроса. Тем более не ставится задача дать характеристику главных теоретических концепций. Исходя из задач учебного пособия, мы попытались дать самое общее представление о необычайно сложной проблеме. По сути, кейнсианская теория изучает «динамическое равновесие экономики» и рычаги его достижения, так же, как и неоклассическая теория. В узком понимании неокейнсианцы выдвинули несколько проблем: проблему динамического равновесия, вопрос долгосрочных и краткосрочных отклонений от динамического равновесия и циклических колебаний. Национальные экономики всех стран развиваются циклически, в ней происходят колебательные процессы. С периодом в несколько лет или даже десятилетий фаза экономического роста сменяется фазой снижения макроэкономических показателей. Для любой экономической модели особо актуальна проблема экономического равновесия. В самом общем виде «экономическое равновесие — это соответствие между ресурсами и потребностями»1. Более конкретно; «Экономическое равновесие — это согласованное развитие всех рынков — рынков товаров и услуг, рынков рабочей силы, денег, капиталов». В этом определении выделены четыре группы рынков. 1. Рынок товаров и услуг. Здесь равновесие задается равенством сбережений и инвестиций. Сокращение инвестиционного спроса ведет к снижению темпов экономического развития. 2. Рынок рабочей силы, где спрос на рабочую силу и предложение работы тесно увязаны с уровнем реальной заработной платы. 3. Рынок денег. При данном объеме продукции и данной денежной массе равновесие обеспечивает определенный уровень 1

Более подробно см.: СаксДж.Д., Ларрен Ф.Б. Указ. соч. См.: Там же. — С.660. 3 Экономика/ Под ред. А.С. Булатова. — М: БЕК, 1995. — С. 435. 2

цен. Собственно говоря, это условие вытекает из количественной теории денег. 4. Рынок капиталов. Спрос на капитал обусловлен уровнем процента. Необходимо отметить, что Кейнс подверг сомнению действия автоматического механизма на этих рынках. Равновесие системы не сводится только к рыночному равновесию, дополняется государственным регулированием. Теория экономического равновесия имеет важное практическое значение. Положения и выводы этой теории лежат в основе экономической политики. Они используются для выработки наиболее эффективных методов хозяйственного регулирования. Теория равновесия считается одной из фундаментальных в экономической науке. Во всех экономических учебниках, как отечественных, так и зарубежных авторов, в той или иной степени эта проблема затрагивается. Экономист и математик Л. Вальрас, разработавший теорию общего экономического равновесия, утверждал, что всякое рыночное хозяйство имеет тенденцию к равновесию. Л. Вальрас, В. Парето, Дж. Хикс и другие авторы сформулировали условия равновесия, определили методы достижения равновесия в экономике. Но это вовсе не значит, что теория экономических циклов однозначно трактуется всеми экономистами. Западные экономисты от Сея и Рикардо до сторонников неокейнсианских концепций объясняют причины кризисов случайными нарушениями хозяйственного равновесия. Например, П. Самуэльсон утверждал, что экономический цикл напоминает игрушечную лошадку-качалку, которая раскачивается случайными внешними толчками. Подобно качалке, экономическая система соответственно ее внутренней природе отвечает на колебания внешних факторов. Э. Хансен, чьи труды широко использовались как теоретическая основа для разработки антикризисной политики, признавал, что «происхождение циклических колебаний остается неразрешимой задачей»1. Экономические колебания в разных странах по регулярности, длительности и причинам возникновения могут быть разными. Процессы, происходящие в небольших странах, экономика которых в значительной степени зависит от внешней торговли, отличается от процессов в больших странах, менее зависимых от внешнего мира. Страны — экспортеры сырья испытывают воздействие иного типа факторов, нежели страны — экспортеры готовой продукции. Хансен Э. Экономические циклы и национальный доход. — М., 1959. — С. 598.

С другой стороны, если бы экономические циклы не имели общих черт, то всякий цикл следовало бы трактовать как уникальное явление, тогда любая попытка обобщения, что необходимо для теории, была бы обречена на неудачу. Первая серьезная попытка выявления общего в экономических циклах, наблюдаемых в США, была предпринята Артуром Бернсом и Уэсли Клер Митчелом, и результат их исследований был опубликован в книге «Анализ бизнес - циклов», вышедшей в 1946 г. Термин «бизнес-цикл» употребляется авторами как синоним термина «экономический цикл». Российские и советские ученые также большое значение придавали теории экономического равновесия. Так например, А.А. Богданов в 1925-1927 гг. по существу первым показал тесную связь механизмов саморегулирования с принципом «предельной самообеспеченности». Исходным пунктом его теории является закон Ле Шателье, согласно которому «если система равновесия подвергается воздействию, изменяющему какое-либо из условий равновесия, то в ней возникают процессы, направленные так, чтобы противодействовать этому изменению»1. Из. теоретических принципов равновесия А.А. Богданов сделал практические выводы о соблюдении «нормы равновесия», определении слабого звена системы, выделении ресурсов для подтягивания наиболее отстающих звеньев до уровня ушедших вперед отраслей народного хозяйства. Богданов определил «ударные» отрасли народного хозяйства, в которые надо направлять рабочую силу и средства производства. Теория равновесия являлась методологической основой и экономической теории Н.И. Бухарина. Под состоянием равновесия он понимал такое состояние системы, когда действие противоположно направленных сил не может изменить данного состояния. Н.И. Бухарин писал: «состояние равновесия рассматривается как момент развития»2. Такое понимание не отрицало противоречий в многоукладной экономике, но оно ориентировало на неуклонный сбалансированный рост, «не подстегиваемый» внешними по отношению к системе политическими факторами. Другой экономист, И.И. Рубин, формулировал экономические законы как законы равновесия. «Закон стоимости — есть закон равновесия»3. Богданов А.А. Всеобщая организационная наука: (Тектология). -— М.: Книга 1925 - — С.81-82. 'Бухарин Н.И. Избранные произведения. —М.: Политиздат, 1988. — С.41. Рубин И.И, Очерки по теории стоимости К. Маркса. — М., 1928. — С.252.

Не меньшее значение этой проблеме придавал А.В. Чаянов. Он писал: «Равновесие в трудовом крестьянском хозяйстве достигается тогда, когда предельная тягость труда сравняется с предельной полезностью его оплаты в виде годового валового дохода семьи»1. Чаянов привел математическое доказательство, где равновесие в бюджете крестьянской семьи наступает в точке пересечения кривой предельной тягости труда и кривой предельной полезности каждого последующего рубля выручки. Например, если основное равновесие покрывается сметными соображениями хозяйства, то только очень высокая оплата может побудить крестьянина к новым работам, и наоборот. А.В. Чаянов, как и многие русские экономисты-математики, соединил закон трудовой стоимости с теорией «предельной полезности». Нельзя не вспомнить советского экономиста Евгения Слуцкого. Его идеи, изложенные в работе «Наложение случайных причин как источник циклических процессов», опубликованной в 1927 г., в нашей стране не были восприняты. Зато спустя 10 лет работа была переведена на английский язык и стала популярной на Западе. В 1930-е гг. в нашей стране еще появлялись статьи, связанные с кризисами, но позже выходили лишь работы, связанные с анализом кризисов в капиталистическом мире. Считалось, что в плановой экономике кризисов быть не может. 27 декабря 1929 г. на конференции аграрников - марксистов выступил И.В. Сталин, и первым пунктом его речи был вопрос о теории «равновесия». Он сказал следующее: «Вы, конечно, знаете, что среди коммунистов все еще имеет хождение так называемая теория "равновесия" секторов нашего народного хозяйства. Теория эта не имеет, конечно, ничего общего с марксизмом. Нетрудно понять, что эта теория не имеет ничего общего с ленинизмом, нетрудно понять, что эта теория имеет объективно своей целью отстоять позиции индивидуального крестьянского хозяйства. И нельзя сказать, чтобы она встречала серьезный отпор, а тем более сокрушительный отпор со стороны наших теоретиков. Чем же иначе объяснить эту несообразность, как не отсталостью нашей теоретической мысли?»2. После этого выступления прекратились дискуссии по теории равновесия3 Правда, наличие кризисов не отрицалось в двадцатые и сороковые годы. Но это было связано с экстремальными ситуациями — войнами и только в конце восьмидесятых стали появляться статьи о кризисных явлениях в советской экономике.

2

' Чаянов А.В. Крестьянское хозяйство: Избр. труды. — М.: Экономика, 1989. — С.70. СталинИ.В. Вопросы ленинизма. 10-е изд. — М.: Парт издат, 1935. — С.300-301. •'Более подробно см.: Шухов Н.С. Политически экономия социализма в 20-е годы. М.: Наука, 1991.

2.2. Теории кризисов Первый экономический кризис разразился в 1825 г.; он охватил только Англию. Второй — в 1836 г. (кроме Англии, он охватил США). Третий — в 1847 г. (в него были вовлечены Англия, США, Франция и Германия). Кризис 1857 г. явился уже мировым экономическим кризисом, охватившим все главные страны мира. В научной литературе существует множество теорий и трактовок кризисов. Можно выделить несколько групп теорий. Первая группа теорий объясняет циклический характер развития экономики причинами, не имеющими отношения к характерным чертам рыночного хозяйства, т.е. внеэкономическими. Эту группу можно подразделить на две подгруппы. В первую подгруппу входят теории, которые главную причину кризисов видят в природных явлениях, т.е. натуралистические теории. Они объясняют циклический процесс исходя из природных явлений, не имеющих отношения к данной конкретной системе производства. Представителями этого направления являются английские экономисты (отец и сын) Стенли Джевонс и Эрберт Джевонс. Они объясняют кризисы воздействием пятен на солнце, имеющих одиннадцатилетний цикл. Различная интенсивность солнечной радиации, с их точки зрения, определяет соответствующие циклы урожайности сельскохозяйственных культур, что, в свою очередь, влияет на всю экономическую деятельность людей. Некоторые экономисты объясняли циклы воздействием иных атмосферных факторов на урожай или на деятельность. Вторая подгруппа объединяет психологические теории, объясняющие происхождение кризисов причинами, заключенными в натуре или психологии человека. Психологические теории исходили из объяснения циклического характера развития экономики оптимизмом и пессимизмом, то есть пессимистическими или оптимистическими действиями людей. К этой подгруппе относятся взгляды В. Парето и английского экономиста А.С. Пигу. Эти взгляды нельзя отнести к разряду доказательных. Хотя любое природное явление и любое предвидение находит отражение в экономике, но это не значит, что в них следует видеть причину такого сложного явления как экономический кризис. 'Экономика/ Под ред. А.С. Булатова. — М: БЕК, 1995. — С. 435.

Вторая группа теорий объясняет кризисы, исходя из экономических явлений, но с разных позиций. В первую подгруппу можно выделить теории, которые главную причину кризиса видят в нарушении равновесия между производством и потреблением, которое обуславливается, в свою очередь, недопотреблением. К таким теориям относятся и те, которые объясняют кризис перенакоплением капитала или нарушением пропорций между сбережениями и инвестициями. Такие теории выдвигали представители школы классической политической экономии: Т. Мальтус, Ш. Сисмонди, Дж.А. Гобсон. Вторая подгруппа теорий объясняет кризис тем обстоятельством, что быстрый рост промышленности вызывает сокращение цен на потребительские товары, что, в свою очередь, вызывает сокращение спроса на средства производства, т.е. приостановку роста промышленности и объема производства. Третья подгруппа состоит из теорий, которые видят причину кризисов в превышении производства средств производства над производством потребительских товаров. К числу последователей этого тезиса можно отнести М.И. Туган-Барановского и др. Еще одно направление, которое приобрело большое значение последнее время, объясняет кризис причинами денежного свойства т.е. факторами, лежащими в сфере обращения. Например, немецкий экономист Альберт Ган выступил с утверждением, что причина кризисов кроется в неправильной политике банков. Наиболее известны экономистом, разработавшим законченную теорию кризисов на этой основе, считается К. Жуглар. Из экономистов более молодого поколения можно назвать Хансена и др., связывавших причины кризисов главным образом с ограничением банковского кредита и движение» учетной ставки. Дж.М. Кейнс также видел причину кризисов склонности людей к сбережениям. Склонность же к сбережениям, как известно, влечет за собой ограниченность спроса, в результате норма прибыли оказывается низкой, что ослабляет стимулы предпринимателей к вложению своих капиталов в производство. Марксистская теория кризисов исходит из того, что возможность кризиса содержится в товарном производстве Т-Д-Т. При непосредственном обмене Т-Т покупка и продажа сливаются в едином акте. Появление же денег означает, что обмен распадается на два акта: куплю (Д-Т) и продажу (Т-Д) — которые могут не совпадать во времени. С развитием капиталистической модели процесс реализации становится не только процессом превращения товара в деньги, но и процессом превращения товарного капитала в денежный. Возможность кризиса становится более конкретной потому, что решающее значение приобретает функция денег как средства платежа, а не как средства обмена . Многие экономисты и практики признают, что Россия оказалась в тисках системного (структурного) кризиса, для чего есть объективные и субъективные причины. Объективной причиной является переход от планово-централизованной экономики к рыночной. История показывает, что любое преобразование имеет издержки, особенно в таких масштабах, как это происходит в России. В одночасье полностью монополизированная экономика, на 100% фондируемая из центра, встала на путь рыночной экономики. Все это было усугублено сменой идеологии. Субъективными причинами явилось отсутствие эффективной экономической политики в переходный период. Можно утверждать, что системный кризис, с которым столкнулась Россия, а также бывшие страны СЭВ — это уникальное явление. Кризисы такого вида никогда не испытывали страны Запада. Если по масштабам экономических потрясений его можно сравнить с мировым кризисом, произошедшим в 1930-е гг., то по своим качественным характеристикам он является совершенно особенным. Это означает, что и меры по выходу из этого кризиса должны быть адекватными сложившейся ситуации. Если по поводу причинно-следственных взаимосвязей между периодическими и структурными кризисами можно согласиться с теми авторами, которые утверждают, что ведущая роль принадлежит первым, а не наоборот2, то в нашем случае ведущая роль принадлежит системному кризису. Для системного кризиса характерна не временная, диспропорция между производством и потреблением, не крупномасштабная диспропорция между производственными возможностями и емкостью рынка, системный кризис — это прежде всего изменение идеологии экономического развития. В случае системного кризиса на смену одним парадигмам приходят другие, изменяющие всю систему общественного воспроизводства. Согласно классическому определению, всякий общественный процесс производства, рассматриваемый в постоянной связи и непрерывном потоке своего возобновления, является в то же время процессом воспроизводства. Тем самым анализ воспроизводственного процесса охватывает все стороны развития общественного организма. В литературе чаще пишут об экономическом росте или спаде. Но воспроизводство (суженное, простое, расширенное) и экономический рост (спад) не являются идентичными понятиями. Нельзя согласиться с авторами, которые утверждают, что «в первом случае речь идет преимущественно о социально-экономическом аспекте процесса развития производства, во втором — об организационно -экономических условиях его осуществления»1. Системный (структурный) кризис изменил соотношение между производством, накоплением и потреблением. Одной из глубинных причин крупных социальноэкономических потрясений является то обстоятельство, что в свое время не был найден оптимум в вышеназванных соотношениях. Таким образом, системный кризис правильнее было бы включить в группу «специфических экономических кризисов», т.е. в группу кризисов, которые возникают не в прямой связи с циклическим развитием рыночного хозяйства. Более подробно см.: ПензетиА. Очерки политической экономики капитализма. —М.: "Рогресс, 1976. —T.I. —С.-425-443. См.: Хаблюк В.П, Экономическое и социальное бремя перепроизводства. — М: Мысль. 1QX4. — С.13.

Первушин С.П., Борзое С.В. Воспроизводство и экономический рост (история, теория современные проблемы). — М., 1993. — С.З.

Раздел II

Особенности антикризисной политики в разных странах

Глава 3

Использование антикризисных мер в экономике России, США и Германии 3.1. Денежная реформа 1895-1897 гг., столыпинская аграрная реформа _____________ Как известно, режим золотомонетного стандарта (т.е. использование золота в качестве мерила ценностей) впервые законодательно был оформлен в Великобритании в 1816 г. В России реформой 1839-1843 гг. был официально учрежден серебромонетный стандарт. «Серебряная российского чекана монета, — говорилось в Монетном Уставе 1857 г., — есть главная государственная платежная монета, всякого рода сделки производятся и совершаются единственно на серебряную монету» (ст. 163164 Устава). Эта система на практике просуществовала недолго во время Крымской войны официальный размен на металл был приостановлен. В России утвердилось бумажно-денежное обращение неразменных кредитных билетов. Однако дефекты бумажного обращения не могли не тревожить финансовых руководителей. Три министра финансов — М.Х. Рейтерн (1862-1878 гг.), Н.Х. Бунте (1881-1886 гг.) и И.А. Вышнеградский (1888-1892 гг.) — пытались приступить к замене бумажных денег металлическими, и только четвертому — С.Ю. Витте — такая попытка к концу века удалась. Сложность состояла в том, что требовалось принципиально изменить основу денежно-валютного устройства, перейти к золотому стандарту. От разменного серебряного рубля России предстояло перейти к разменному золотому рублю через неразменный кредитный билет1. Российская промышленная буржуазия была заинтересована в стабильной денежной системе как основе развития торговых связей с передовыми странами и приток иностранных капиталов. Представителей крупного землевладения больше устраивали неустойчивые, обесценивающиеся деньги, так как инфляционная обстановка способствовала росту цен на сельскохозяйственную продукцию. «В мире, — доказывал один из наиболее известных противников реформ С.Ф. Шарапов, — существует 3 вида денежной основы: в Европе — золото, в Азии —серебро и у нас — кредитки. Европеец считает золото самым лучшим, а японец смеется над ним, находя серебро самым дешевым орудием обращения... Мы занимаем среднее положение между этими двумя крайностями: если мы склонимся к золоту, то благодаря нашей задолженности и плохому экономическому состоянию окажемся совсем в кабале у Запада. Следовательно, если принимать, так лучше серебро: в то время как ценность металлов управляется только их количеством, то есть зависит от случая, кредитная валюта подлежит воздействию финансовой политики, может быть управляема человеческой волей»1. Тем не менее сторонники золотых денег во главе с министром Витте в конце концов взяли верх. В результате проведенной реформы (май 1895 - ноябрь 1897 гг.) Россия присоединилась к мировому сообществу валют, объединенных принципами золотомонетного стандарта. Опыт других стран свидетельствовал о том, что устойчивость золотого обращения зависит от накопления золотого резерва. За двадцать лет (1897-1917 гг.) золотой запас, числившийся на балансе Госбанка России, увеличился с 144 до 848 т, т.е. почти в шесть

2

раз . Кроме того, за границей находилось еще несколько десятков тонн золота, принадлежащего Казначейству. Поскольку формирование и расходование этого фонда связано было исключительно с получением и погашением иностранных займов, этот фонд в золотой резерв не включался. Ко времени проведения реформы золотой запас России относили к числу крупнейших в мире. На протяжении восьми лет, предшествовавших реформе (1887-1894 гг.) бюджет России (по кассовому исполнению) только однажды, в 1891 г., был дефицитным3. В остальное время доходы значительно превышали расходы, что позволяло безболезненно выделять средства на скупку золота. Денежная реформа состояла из серии мероприятий. Во-первых, нужно было установить твердое золотое содержание новой денежной 1

Подробнейшее изложение дискуссий по этому вопросу содержится в кн.: Гурьев Реформа денежного обращения: В 4 т. •— М; СПб., 1896.

Денежная реформа. Свод мнений и отзывов. — СПб., 1896. — С.324. Государственный банк: Краткий очерк деятельности за 1860-1910 г. С.8-Ю. Кашкаров М. Денежное обращение в России, — СПб., 1898. — Т.2. СПб., 1910.--

единицы; во-вторых — обеспечить бесперебойный размен банкнот на золото по твердым паритетам; в-третьих - внедрить в обращение полноценную золотую монету, используя ее наряду и наравне с кредитными деньгами для наличных платежей. Когда золото реально вошло в обращение, обмен на него кредитных денег стал свершившимся фактом, настала очередь замены кредитного рубля новой металлической единицей — тоже рублем, но золотым. Металлический золотой рубль содержал в себе 0,77423 г чистого, золота. В июне 1899 г. все изменения, внесенные реформой, были зафиксированы в новом Монетном Уставе. В нем, в частности, говорилось: «Российская монетная система основана на золоте. Государственная российская монетная единица есть рубль». Как показала история, усилия, затраченные на переход к золоту, в целом себя оправдали. В ходе последующей эволюции банкнотное обращение в России, как и в других странах мира, постепенно стало вытеснять золотые монеты. Однако механизм автоматического peryлирования денежной массы, свойственный системе золотой валюты, продолжал действовать. Золото втягивалось в наличный оборот или покидало его, в зависимости от потребностей народного хозяйства экономической конъюнктуры. Если в 1895 г. золотой запас чистого золота составил 746 т, то в 1905 г. —1366 т, а в 1913 г. — 1695 т1. За 18 лет существования золотого обращения экономический потенциал страны практически удвоился. Ценовая ситуация в стране в предреформенные годы была довольно парадоксальной. Хозяйственная конъюнктура отличалacь сниженным уровнем цен. Правительство, опасаясь обесценения бумажно-кредитного рубля, всячески сдерживало его эмиссию, из-за чего в экономическом обороте часто возникала нехватка денег. ЗА десятилетие, предшествующее реформе, оптовые цены снизились более чем на 20%. Напротив, после реформы происходило устойчивое повышение цен. За первое послереформенное десятилетие удорожание товаров в оптовой торговле составило 25% и за последующее пятилетие еще 12%, а всего к началу Первой мировой войны оптовые цен возросли почти в полтора раза. В связи с этим покупательная способность рубля понизилась на треть. Ситуация в России, по сути, не отличалась от общемировой. За указанные годы почти в такой же степени уменьшилась покупательная способность фунта стерлингов и доллара. Государство не вмешивалось во внешнеэкономическую деятельность, если не считать обычного таможенного регулирования. По сути российский рубль стал полностью конвертируемой валютой. Уникальность этой реформы состояла в том, что уплата производилась либо золотой монетой, либо кредитными билетами по курсу на золото в день платежа. Оценивая проведенную реформу, русский экономист П.Х. Шванебах подчеркивал; «Формула для нее найдена замечательно удачная: наш рубль остался рублем: никакой переоценки предметов, обязательств и услуг не потребовалось, но из величины непостоянной и колеблющейся рубль превратился в величину постоянную и неизменную»1. За это время практически не менялась отсталая структура русского экспорта. Торговля продолжала опираться на вывоз сырья. Доля России в мировом экспорте продолжала оставаться незначительной.

Денежная реформа Витте, а затем столыпинская реформа придали своеобразие экономическому и политическому развитию царской России вплоть до начала Первой мировой войны. Прежде всего в эти годы росла заработная плата в номинальном выражении, стоимость питания, одежды и т.д. Реальная заработная плата практически не увеличивалась (табл. 3.1). Крестьянская реформа, названная именем Председателя Совета министров (1907-1911 гг.) П.А. Столыпина, коснулась многих сторон экономической жизни России. В рамках реформы крестьянам было дано разрешение выходить из крестьянской общины и отруба (закон

ТАБЛИЦА 3.1 Реальная заработная плата Год

Заработная Расходы на Расходы на

1900 1906 1908

плата, коп. в день 39 48 51

Остальные

питание

одежду

расходы

17,9 20,55 24,4

8,56 ИЛ 11,7

10,8 14,25 14,7

Остаток

1,43

2,09 0,66

Источник: Литвинов И. И. Экономические последствия столыпинского аграрного законодательства. — М., 1929. — С. 119. Госбанк. Отчет за 1913 г. —СПб., 1914. Шванебах П.Х. Денежное преобразование и народное хозяйство // Русский вестник. 1899. — Февр. — С. 431-432.

от 9 ноября 1906 г.); реформа укрепила позиции крестьянского банка (законы от 14 июня 1910 г. и 29 мая 1911 г.)- Кроме того, проводилась переселенческая политика с целью ликвидации малоземелья и расслоения деревни. Столыпинскую реформу можно назвать одним из самых интересных социальных процессов в истории царской России. Существовавший до реформы уклад в аграрном секторе России являлся тормозом в развитии производительных сил. Распад общины должен был расширить емкость внутреннего рынка. С помощью реформы П.А. Столыпин надеялся не только увеличить товарность сельского хозяйства России, но и положить конец «великим потрясениям», т.е. революционным порывам крестьян. В начале XX в. сельское хозяйство играло главную роль в народном хозяйстве страны. При этом, как отмечает И.И. Литвинов, десятина лучшей земли в России давала гораздо меньше урожая, чем на Западе. С одного акра земли (0,4 га) сбор пшеницы в бушелях (1 бушель = 27,2 кг) в среднем за 1902-1907 гг. был равен1: Великобритания Германия Бельгия США Аргентина Австралия Индия Европейская Россия

31,32 29,59 34,09 13,57 10,58 8,76 11,44. 9,72

реннего рынка вызвало рост спроса на товары промышленного производства. Особенно быстрый рост наблюдался в отраслях производства, обслуживавших потребности населения. Как отмечается в работе И.И. Литвинова, именно обслуживание потребностей широких масс стало главной чертой деятельности русской промышленности в 1906-1914 гг. В этот период акцент с производства под казенные заказы (армия, флот) сместился на производство под частные заказы. «Плуг вытеснил соху». Активная социальная позиция крестьян того времени выражалась в том, что учреждались разнообразные общества и кредитные хозяйства. По поводу удешевления рабочей силы в результате роста предложения рабочей силы М.И. Туган-Барановский писал: «По-видимому, получается такой безвыходный круг: для повышения заработной платы необходимо прекращение связи с землей, а для прекращения связи с землей необходимо повышение заработной платы»1. Результатом реформы стало не только увеличение экспорта, но и рост импорта, так как внутреннее производство не успевало за ростом потребления. Промышленность оказалась неприспособленной к новым задачам, результатом чего стал отрицательный торговый баланс (табл. 3.3).

ТАБЛИЦА 3.2 Вывоз сельхозпродуктов из России, млн. руб.

Год

Общий вывоз

В том числе

1908

996

53,0

1909

1427

55,5

1910

1449

54,0

1911

1591

65,0

1912

1518

77,0

При этом концентрация рабочей силы на заводах и фабриках в России была выше, чем во всем мире2, что, несомненно, являлось показателем дисбаланса в экономике. Расширение внутреннего рынка напрямую было связано с отменой старого уклада производственных отношений в деревне. Кроме того, в результате реформы значительно увеличился экспорт сельскохозяйственных продуктов из России (табл.3.2). Экспорт снизился только в 1912 г., что было вызвано падением цен на хлеб на мировом рынке. Столыпинское законодательство вызвало не только повышение товарного коэффициента крестьянских хозяйств, но и увеличение использования сельскохозяйственных орудий и машин. Если в 1906 г. во всей России было куплено сельскохозяйственных орудий на 39 млн. руб., то в 1912 г. — на 113 млн. руб.3 Расширение емкости внут-

ТАБЛИЦА 3.3 Торговый баланс России, млн. руб. Год

1909 1910 1 1911 1912 1913

Ввоз

906 1084

1162

1172 1360

Вывоз

1428 1449 1591 1519 1540

Активное сальдо

522 365 429 347 180

Устойчивость денежной системы (золотая валюта, введенная Витте) и возможность платить по иностранным долгам стали возможны благодаря активному балансу. Первая мировая война явилась рубежом на эволюционном пути превращения золотых денежных систем в бумажные. Необходимость использования золотых резервов в военно-стратегических интересах практически привела к ликвидации золотомонетного стандарта из-за приостановки размена банкнот на золото, к прекращению чеканки золотой монеты и изъятию ее из каналов внутреннего обращения. Спустя несколько дней после вступления в войну, 27 июля (9 августа) 1914 г., был обнародован царский указ, приостановивший размен кредитных билетов на золото и разрешивший эмиссию в крупных размерах без металлического обеспечения. С начала 1916г. русское денежное обращение состояло уже только из различных сортов бумаги без всякой примеси золота. Если денежное обращение в 1914 г. составляло 2,335 млн, то в 1917 г. -10,044 млн руб. Ко времени Февральской революции фактическое металлическое обеспечение кредитных билетов составляло в лучшем случае 13%. С объявлением войны внешние сношения России с другими государствами почти прекратились, в итоге актив торгового баланса сменился устойчивым пассивом. Для преодоления инфляции и стабилизации рубля было необходимо прекращение войны и переход к мирному развитию. Временное правительство отвергло этот путь, действуя под лозунгом «война до победного конца». К концу существования Временного правительства эмиссия бумажных денег была почти единственным источником его доходов1. В последние месяцы пребывания Временного правительства у власти в денежное обращение, наряду с кредитными билетами, были выпущены новые деньги, которые не имели вообще никакого обеспечения. К началу Октябрьской революции масса наличного обращения, по сравнению с февралем 1917 г., увеличилась без малого вдвое и превысила довоенный уровень в 8 с лишним раз. Временное правительство продемонстрировало полную неспособность владеть ситуацией в денежном обращении2. Гусаков А.Д. Очерки по денежному обращению накануне и в период Октябрьской социалистической революции. —- М., 1946. — С.37. "Более подробно см.: Борисов С. М. Рубль: золотой, червонный, советский, российский. Учеб. пособие. —М.: Инфра-М, 1997.

3.2. Генезис государственного регулирования и планирования экономики страны в 1914-1929 гг. ___ Первая треть XX в. характеризуется формированием и апробированием на практике государственного регулирования и планирования экономики страны в национальных масштабах1. Эту идею без преувеличения можно считать центральной, определяющей основные направления экономической мысли. Стремление к макроэкономическому планированию не было специфической российской чертой. Г. Форд отмечал: «Нынешняя система не дает высшей меры производительности, ибо способствует расточительству во всех его видах. Она лишена плана. Все зависит от степени планомерности и целесообразности»2. Ф. Хайек, жесткий оппонент марксизма, писал: «Согласно господствующим взглядам, вопрос не в том, как наилучшим образом использовать стихийные силы. Фактически мы решили вообще обойтись без сил, приводящих к непосредственным результатам и заменить безличный механизм рыночной экономики коллективным и сознательным руководством, направляющим все социальные силы к сознательно выбранным целям»3. В основе идей государственного регулирования и планирования лежали материальные предпосылки. Начало XX в. в России характеризовалось ростом концентрации капитала, и на этой основе сформировались монополистические объединения, такие, как синдикаты — «Продамет», «Продвагон», «Продуголь», общество хлопчатобумажных комбинатов и т.д. Наряду с промышленным капиталом возникают крупнейшие банки: Русско-Азиатский, Азово-Донецкий. Благодаря развитию производительных сил участники этих объединений могли контролировать свои действия в национальном масштабе. Другим фактором стало то, что России было необходимо преодолеть отставание от передовых стран Запада. Необходимо было провести ускоренную индустриализацию, потребности которой стали главными при формировании концепции экономической политики. Рост экономического развития требовал развертывания железнодорожного стро'Мы согласны с Владимиром May, который пишет: «Не может быть экономической политики, полностью порывающей с прошлым... Нельзя в угоду политической конъюнктуре игнорировать несомненную связь военного коммунизма с политикой российских правительств 1914 -1917 гг. (царского и временного)». См.: May В. Реформы и догмы 1914-1929 г. — М.: Дело, 1993. — С. 3. Форд Г. Моя жизнь, мои достижения. — М., 1989. —С. 13. Цит. по: May В. Указ. соч. — С. 10.

ительства Мировая война усилила потребность в централизованном регулировании экономики. Основу централизованного регулирования составили образованные в августе 1915 г. четыре Особых совещания — по обороне, перевозкам, топливу и продовольственному делу. Указания этих совещаний подлежали безотлагательному исполнению. Особые совещания опирались на сеть региональных и местных органов. 31 июля 1914 г., в начале войны был издан циркуляр министра внутренних дел, в котором предлагалось решать продовольственные проблемы при помощи таксирования (установки цен органами власти). 17 февраля 1915 г. издан был закон, установивший предельные цены на хлеб и фураж, закупаемые для армии. В 1916 г. были введены «плановые перевозки». Тем самым объективные причины (рост производительных сил) и субъективные (экономическая политика государства, продиктованная логикой войны) усилили внимание ряда экономистов к проблеме планомерного регулирования всего народного хозяйства. В понимании задач государственного регулирования наметилось два подхода. Первый обосновывает и аргументирует необходимость плана, намечает концепции экономической политики. Например, М.И. Боголепов писал в 1916 г.: «Государственное вмешательство в народнохозяйственную жизнь стало особенно возможным в наше время, когда казалось, что этому вмешательству приходит конец». С его точки зрения «экономический план должен включать в себя немногое, но зато самое необходимое. Планомерность и заключается в выборе того, что, прежде всего, по условиям момента, является необходимым»1. Одновременно он предостерегал от преувеличения роли экономического плана, придания ему всеобщего характера увлечения крупномасштабными плановыми проектами, и от чрезмерной детализации. План — это средство, побуждающее к творчеству личности, производителя, к развертыванию инициативы и предпринимательской активности. В понимании М.И. Боголепова план — это не изменение исторической ситуации, а устранение препятствий на путях развития производительных сил. Другой подход представляли экономисты левого фланга: В.Г. Громан, Л.Б. Кафенгауз, А.А. Соколов и др. Уже в 1915 г., убедившись в неэффективности функционирования Особых совещаний, В.Г. Громан писал: «Глубочайшая ошибка всех мероприятий, имевших место по сих пор, как государственных, так и общественных, заключается в том, что все время желали частичного регулирования отдельных сторон экономической жизни страны, и в том, что не ставили вопроса во всем гражданском объеме, вопроса о целостной системе регулирования и производства, и торговли, и транспорта, и распределения, и, наконец, потребления»1. Левые экономисты считали необходимым создание сильного общеимперского органа, который сосредоточил бы все ключевые рычаги и оказывал бы влияние на все сферы хозяйственной деятельности. Необходимым условием этого должно стать государственное (централизованное) определение цен, принудительная синдикализация, запрет на реализацию продукции помимо централизованных установок. Так же мыслили экономисты социалистического направления. В частности, Б. Авилов писал: «Было бы более последовательно рекомендовать прямое огосударствление национального производства... стихийная борьба частных интересов и стремление капитала к извлечению прибыли не могут более обеспечивать решение сложнейших экономических и финансовых проблем и что на смену им приходит и должно прийти «планомерное направление производительной деятельности со стороны общества и государства»2. После победы Февральской революции встал вопрос об эффективности управления хозяйством. В это время план требовали марксисты, так как это соответствовало их идеологии. За план выступали предприниматели, желая с его помощью стабилизировать экономическую обстановку. Все, от либералов до социалистов, являясь сторонниками государственного регулирования, не связывали его с идеологией социализма. Практической реализацией государственного регулирования экономики стало создание при Временном правительстве Экономического совета. В основе его деятельности лежал принцип принуждения, в том числе ставился вопрос о введении трудовой повинности. Идея создания трудармии, выдвинутая Л.Д. Троцким, появилась несколько позднее. Еще более радикальными были большевики. Суть из позиции состояла в переводе экономики страны на плановые рельсы, укрупнении и монополизации общественного производства в интересах трудящихся. Их программа раскрывается в работах В.И. Ленина. Стер-

Боголепов М. И. О путях будущего: к вопросу об экономическом плане. — Пг., 1916. С. 5. 46. } Громан В. Г. О плане снабжения продовольствием населения и основные принципы экономической политики в связи с регулированием транспорта // Труды экономического совещания 3-4 января 1916г.— М., 1916.— С. 28. 2 Авилов Б. Настоящее и будущее народного хозяйства России.— Пг., 1916. — С.80.

жень программы — плановое руководство и государственная власть. Планирование, считали большевики, будет целесообразным после прихода к власти пролетариата. Инструменты управления напрямую связывались с идеологией. Октябрьская революция и последовавший за ней период военного коммунизма были подготовлены предшествующим развитием экономики. Характерной чертой плановой практики 1918-1920 гг., политики военного коммунизма, был упор на централизацию распределительных функций. В то же время усиливается его критика, в том числе и из рядов большевиков. На восьмой всероссийской партконференции и восьмом всероссийском съезде советов (начало 1920 г.) В.И. Ленин отмечал: «Мы имеем спор о том, насколько больше или меньше централизма нужно в данной области и в данный момент»1. В этот период существовало два подхода к планированию. Первый подход заключался в механической, но зато централизованной увязке ресурсов с их потреблением. Второй, выдвинутый Л.Д. Троцким, исходил из того, что план должен содержать централизованно разработанную концепцию развития страны, а также последовательность действий при решении крупных программ на основе выделенных приоритетов того или иного этапа. Принятие новой экономической политики с практической точки зрения заключалось в поиске механизмов планового регулирования экономики в условиях развития рыночных отношений, а не вместо них. Суть проблемы — «план и рынок при социализме». А. Кактынь отмечал: «Как ни странно и парадоксально, но новая экономическая политика, при ее правильном проведении, не только настойчиво требует от нас создания этого единого плана, но и значительно облегчает нам его составление»2. Таким образом, между 1914 и 1929 гг. были опробованы различные варианты государственного вмешательства в хозяйственный процесс: 1) сначала при сохранении частной собственности на основную1 массу средств производства; 2) затем попытка построения нерыночного хозяйства; 3) и, наконец, опыт функционирования «планово-рыночной» политики при ведущей роли в ней государства. Процесс становления системы централизованного руководства хозяйством продолжался на протяжении всех военных лет, был передан Временному правительству, а от него Правительству народных комиссаров .

3.3. НЭП и денежная реформа. Денежная реформа в СССР 1947 года _____________ Для стабилизации экономики, преодоления инфляции необходимо было прекратить войну. Однако Временное правительство встало на другой путь, провозгласив лозунг «война до победного конца». При Временном правительстве Госбанк выпускал банкноты не в зависимости от реальных возможностей, а в зависимости от возникающих потребностей. Временное правительство двигалось к катастрофе. Ко времени Октябрьской революции розничные цены превышали довоенный уровень более чем в 10 раз. Советская власть получила в наследство разрушенную экономику и парализованную финансовую систему. Гражданская война и военная интервенция привели к тому, что рубль разбился на множество разновидностей и обесценился до исчезающей величины. Денежное обращение включало в себя прежние царские выпуски, «керенки» и новые «совзнаки». По подсчетам З.В. Атласа, в период Гражданской войны на территории бывшей империи одновременно обращалось около 200 видов различных денежных знаков, выпущенных различными властями2. Экономическая политика советского правительства первых лет привела к тому, что рыночные отношения заменились уравнительно-распределительной системой, получившей в дальнейшем название «военного коммунизма». Нарком финансов СССР в 1923-1926 гг. Г.Я. Сокольников отмечал: «Перелом в финансовой политике советской власти произошел осенью 1918 г. вместе с общим изменением линии политики в сторону военного коммунизма. В области денежного обращения эпоха военного коммунизма дала ориентацию на полную ликвидацию денег, на организацию безденежных расчетов, на прямое распределение производимых ценностей3. Другой работник Наркомфина, Л.М. Юровский, писал об идеях экономической политики, определявших направление хозяйственного строительства 1918-1920 гг.: «Государственная власть, ориентируясь ''Ленин В.И. Поли. собр. соч. — Т. 39. — С. 429.

2

Кактынь А. Очерки по организации народного хозяйства. М., 1922. —С. 8. Подробнее см.: May В- Указ. соч. Атлас 3. В. Социалистическая денежная система. Проблемы социалистического преобразования и развития денежной системы СССР. — М., 1969. — С.112. Денежное обращение на протяжении революционного десятилетия // Финансы и народное хозяйство. — 1927. — №42/50. — С. 9.

на полную ликвидацию всех капиталистических и вообще товарно- денежных отношений, строила такой экономический порядок, в KOTОром деньги должны были стать излишними»1. В Программе РКП(б), принятой на восьмом съезде партии в марте 1919 г., было записано: «Опираясь на национализацию банков, РКП стремится к проведению ряда мер, расширяющих область безденежного расчета и подготовляющих уничтожение денег»2. Если в первой половине 1917 г. вся заработная плата выплачивалась полностью, то в 1918 г. соотношение между денежной и натуральной частью составляло 80: 20, во второй половине 1919 г. -30: 70, а в первом квартале 1921 г. — 7: 933. Менее чем за три года военного коммунизма денежная система была практически разрушена. Военный коммунизм с его механизмом уравнительного государственного распределения показал на практике -полную несостоятельность. Этот курс не мог вывести страну из глубокого кризиса, более того — усилил этот кризис. Практика восстала против навязанной ей теории, против ряда утопических постулатов. НЭП представляют иногда всего лишь как политику предоставления экономической самостоятельности предприятию. На самом деле новая политика лежала в русле макроэкономических преобразований, т. е. преобразований кредитно-денежной, финансовой систем, методов ценообразования, способов аккумуляции капиталовложений — основных составляющих экономического механизма управления хозяйством. При исследовании НЭПа можно отметить два подхода. Во-первых, НЭП как период истории иногда представляют сильно идеализированным. В нем видят расцвет экономических методов хозяйствования, что не соответствовало реальному положению дел. Вовторых, согласно противоположному мнению, именно рыночные элементы НЭПа оказали деструктивное влияние на экономику в целом. Высказывается мысль о том, что пропорции сдвинулись в сторону стихийных начал, а это вызвало попытку государства восстановить позиции за счет форсированного вмешательства в экономику. Между тем НЭП характеризуется острыми противоречиями, отсутствием целостности подхода к управлению, прежде всего в гocyдарственном секторе хозяйствования. Перед исследователями НЭПа возникает ряд вопросов, в частности, об экономических предпосыл'На путях к денежной реформе/2-е изд. —-М., 1925. —С.15. КПСС в резолюциях и решениях съездов, конференций и пленумов ЦК. — М.: Полит-: издат, 1983. — Т. 2. — С.89. Атлас 3.В. Очерки по истории денежного обращения в СССР (1917-1925). — М., 1940. — С.98. 2

f

3

ках свертывания НЭПа, о том, были ли стихийные элементы рынка усилены из-за неумения владеть этим рынком, или же свертывание НЭПа следует объяснять теоретическим неприятием рыночных инструментов, предпочтением планового начала, централизованного управления? Хронологическими границами НЭПа принято считать 1921 и 1927 гг.: 12 августа 1921 г. Совет Труда и Обороны (СТО) утвердил «Основные положения к восстановлению крупной промышленности, поднятию и развитию производства», положившие начало переводу промышленных трестов на хозяйственный и коммерческий расчет, а 29 июня 1927 г. ЦИК и СНК СССР приняли «Положение о государственных трестах», на практике означавшее трансформацию коммерческого и хозяйственного расчета в хозрасчет административный. Особенность НЭПа заключалась в том, что к условиям рынка должна была приспосабливаться уже национализированная промышленность при сохранении незыблемости государственной собственности и недопустимости денационализации. Национализированная промышленность рождала тресты как казенные предприятия, отождествленные с государственным аппаратом. Но и принятая концепция перевода государственной промышленности на хозрасчет не нашла всеобщего понимания. Л.Д. Троцкий, Е.А. Преображенский, «левые коммунисты», рассматривали принцип материального стимулирования как подрыв революционных устоев1. Все последующее развитие хозрасчетных отношений проходило в условиях осмысления соотношения плана и рынка. С самого начала НЭПа государственная промышленность стала делиться на прибыльные и неприбыльные предприятия. К последним относились предприятия военной промышленности, железнодорожного транспорта, а позднее и вся тяжелая промышленность. Бездоходность предприятия не означала его убыточности: это были хозрасчетные предприятия, функционирующие на принципах самоокупаемости. Цены на продукцию этих предприятий устанавливались государством, а не рынком. Тресты создавались путем ликвидации главков, и сохранили многие их недостатки. В первый год НЭПа промышленность оказалась совершенно неприспособленной к конъюнктуре рынка и несла крупные убытки. Государству приходилось расплачиваться по обязательствам, что в условиях падающей валюты вело к установлению убыточных цен.

Преображенский Е.А. Основной закон социалистического накопления // Вестник Коммунистической академии. — 1924. — № 8.

Государство отчуждало продукцию трестов не только ниже себестоимости, но и бесплатно. Вместе с тем именно в этот период (октябрь 1921 г.) появился новый инструмент регулирования хозяйства — Государственный банк, деятельность которого позволяла с помощью кредитов восстанавливать наиболее эффективные предприятия. В октябре 1922 г. был создан Промышленный банк. Он создавала уже как акционерное общество. Наряду с трестами почти во всех отраслях были созданы синдикаты, которые ближе всего стояли к потребительскому рынку. С образованием 30 декабря 1922 г. ССГ встал вопрос о разделении промышленности на союзную и республиканскую. Декретом СНК от 22 февраля 1921 г. был создан Госплан. В.И. Ленин писал: «НЭП не меняет единого государственного плана... а меняет подход к его осуществлению»1. Последующее развитие хозрасчета трансформировалось в проблему соотношения плана и рынка в условиях переходного периода. Существовало несколько толкований планового начала. Одни авторы, к которым относится A.M. Гинзбург, усматривали руководящую роль хозяйственных органов в предупреждении экономических кризисов. Плановое начало — это установление основных пропорций, определение приоритетов инвестиционной политики достижение социальных целей. Реализация этого лежит в русле прямых, а не рыночных решений. Другие, как, например, Г.Я. Сокольников, рассматривали процесс централизации не с позиции передачи функции управления предприятиями непосредственно в руки государства, а с точки зрения централизованного управления, представляющего собой контрольный пакет акций, полученный им в результате национализации банков и широкого развития акционерной формы собственности2. Это означало централизованное регулирование хозяйства со стороны государства с помощью таких инструментов, как банковская система, товарная, фондовая и валютная биржа. Третьи считали, что необходимо ведение всего хозяйства основе заранее разработанного, предусматривающего все детали плана, который должен определять работу всех ячеек народного хозяйства. Дальнейшая хозяйственная стратегия становления социалистического сектора исходила из того, что план является истинно социали

1

Ленин В.И. Поли. собр. соч. — Т.54, — С. 101. Сокольников Г,Я. Финансовая политика революции. — М,, 1925. — Т. 1.

2

стическим направлением развития. В законе о трестах от 10 апреля 1923 г. допускалось административное вмешательство в хозяйственную деятельность предприятия в порядке исключения. В ходе хозяйственной практики это превратилось в норму. Административное вмешательство испытывали производственная программа, цены, сбыт. Интересно, что вмешательство происходило не на переломе НЭПа, а уже на этапе его восстановительного периода. Пересмотр основ государственного управления промышленностью требовал, в первую очередь, восстановления денежного хозяйства, потому что калькуляция себестоимости и выплаты заработной платы превратились для предприятий в неразрешимую проблему. Например, рост цен на свободном рынке составил 10-200 тыс. раз. В стране началась галопирующая инфляция. Хозяйство не может существовать, если обесценение идет скачкообразно, достигая иногда нескольких процентов в день. В такой обстановке хозяйственные действия приобретают характер рискованных спекуляций. Предприятия, переведенные на хозяйственный расчет в конце 1921 г., были беспомощны перед калькуляцией цен и составлением баланса. Со второй половины 1921 г. начинается поиск путей выхода из такой ситуации. Постановление СНК от 5 ноября 1921 г. о финансовом плане на 1922 г, требовало, чтобы бюджет был «установлен в довоенных рублях». «Средняя рыночная цена всех предметов и услуг в октябре 1921 г., — говорилось в нем, — по всей России считается в.60 000 раз больше средней рыночной цены всех предметов и услуг в 1913 г.». Декретом от 15 декабря 1922 г. требовалось производить оплату по курсу, установленному Наркомфином: в ноябре 1921 г. — 60000, в декабре — 80 000, в январе 1922 г. — 100 000, в феврале — 150 000, в марте — 200 000; на апрель курс Наркомфином не был объявлен. Декретом ВЦИК и СНХ от 30 марта 1922 г. эта система была отменена. Мнения ученых, практиков о выводе страны из экономического кризиса разделились по следующим вопросам: • по срокам проведения реформы; • по созданию новых устойчивых платежных средств; • о форме новых денег. Причастные к реформе ученые разделились на два лагеря: к первому относились Г.Я. Сокольников, Л.Н. Юровский, Д.В. Кузовкова, М. Вронский — в основном работники Наркомфина; ко второму -•М. Крижановский, Е.А. Преображенский, С.Г. Струмилин, которые группировались вокруг Госплана. Как известно, реформа была проведена с исключительной быстротой - весь процесс ее подготовки и практического проведения в жизнь в денежно-валютной сфере уложился в трехлетний период (1922-1924 гг.). Из литературы тех лет видно, какие жаркие споры велись по поводу проведения реформы. Дискуссии велись в основное по двум важным вопросам: во-первых, о том, как стабилизировать реанимировать имеющийся «совзнак» или, возможно, заменить новой валютной единицей; во-вторых, сразу ли обменять потерявшие ценность бумажки на новые деньги или допустить их параллельные сосуществование и обращение. Часть специалистов предлагала провести в короткий срок единую временную замену совзнаков иными платежными средствами. Другие предлагали сначала восстановить хозяйство, ликвидировать бюджетный дефицит и только после этого при помощи ряда сложных мероприятий оздоровить денежное обращение. Налаживание денежного хозяйства с использованием уже имеющихся в наличии бумажных денежных знаков внешне казалось более простым. Сторонников реставрации было меньше, ибо на самом деле реставрировать фактически было нечего. «При таких условиях, — писал проф. Д.А. Лоевецкий, — создалась реальная опасность вытеснения этих денег твердой иностранной валютой и золотом»1. По сведениям Л.Н. Юровского, в обращении формально находилось 78 различных образцов денежных знаков. Большинство склонялось к тому, чтобы создать новые деньги, которые имели бы золотую основу. В постановлении девятого съезда Советов в декабре 1921 г. была зафиксирована именно эта точка зрения. Тремя месяцами позже в резолюции девятого съезда РКП(б) эта экономическая политика была подтверждена. Примерно к этому же времени относятся дискуссии, завершившиеся в пользу варианта параллельного обращения (совзнаки и новые денежные средства). Главным аргументом такого решения была возможность остановить бюджетную эмиссию из-за последствий тастрофического неурожая и голода. Всего за год (с июля 1921 г. и июнь 1922 г.) номинал наличной денежной массы поднялся с 3,2 почти до 320 трлн руб. Однако эмиссия новых денег сразу же превратила бы новые деньги в разновидность «совзнака». Был найден КОМПРОМИСС: новые деньги должны функционировать по рыночным правилам, а падающие «совзнаки» должны были обесцениваться до тех

пор, пока доходные источники и бюджет не придут в относительное равновесие. Чем ниже падал «совзнак», тем выше становился престиж новой валюты. Окончательное упразднение «совзнака» означало автоматический переход на единую денежную систему. Принципиальное значение имела еще одна необходимая мера -внедрение в хозяйственный оборот «золотого исчисления» или «счета на золото» в довоенных рублях. Почему именно золотой рубль был избран эталоном учета и соизмерения ценностей? На это существовал ряд как объективных, так и субъективных причин: • на руках у населения оставался еще солидный запас металлических монет старой чеканки. По данным С.Т. Кистенева, эти накопления в апреле 1922 г. оценивались примерно в 200 млн золотых рублей (для сравнения — реальная стоимость всей массы обращавшихся «совзнаков» составляла в это время лишь 32 млн золотых рублей)1; • дореволюционные прейскуранты служили исходной точкой отсчета для многих предприятий и фирм; • для большинства населения «довоенный рубль» был хорошо знакомой и конкретной величиной. Перед реформой была проведена двухступенчатая деноминация — укрупнение масштаба цен с обменом старых денег на новые. На первом ее этапе была произведена замена всех бумажных денег в соотношении 10 000 к одному рублю образца 1922 г. Последние именовались уже не расчетными, а «государственными денежными знаками». Это была сугубо бумажная эмиссия; денежные знаки выпускались через Наркомфин без каких-либо ограничений «в пределах действительной потребности народного хозяйства». Примерно год спустя была проведена вторая деноминация. В обращение были выпущены денежные знаки в рублях образца 1923 г., которые приравнивались к 100 руб. образца 1922 г. или к 1 млн руб. в купюрах прежних выпусков. Одновременно на знаки 1923 г. переводилось счетоводство всех форм собственности. Понятно, что сама по себе деноминация не могла покончить с обесценением денег, но определенный положительный эффект появился после октября 1923 г., когда был завершен обмен. Подлежащая Демонтажу система олицетворялась одним унифицированным «совзнаком», которому в ходе параллельного обращения предстояло уйти в небытие. 1

Лоевецкий Д.А. Валютная политика СССР. —М., 1926. 2Юровский Л.Н, На пути к денежной реформе. — М., 1925.

КистенввС.Т, О свободном обращении драгоценных металлов. — М., 1922.

Червонец был выпущен в обращение на основании декрета СНи от 11 октября 1922 г. «О предоставлении Госбанку права выпуска банковских билетов». Первые банкноты появились на свет 27 ноября 1922 г. Червонцы выпускались не как законные платежные средства (ими продолжали числиться совзнаки), а лишь как обыкновенные деньги, как обязательства Госбанка, формально не отвечающего по обязательствам правительства. Между червонцем и «совзнаком» устанавливалось какого-либо твердого соотношения. Их опенки должна была определяться спросом и предложением, для чего червонцы допускались к котировке на всех биржах страны. Червонец имел твердое золотое содержание и был приравнен к 10 рублям прежней российской золотой монете. Он заключал в себе 7,74234 чистого золота. Был обещан размен червонных банкнот на золото начата чеканка золотых червонцев, однако на практике оснастил червонец атрибутами золотого обращения так и не удалось. Червонец был обеспечен реальными материальными ценностями, менее чем на четверть — золотом, другими драгоценными металлами устойчивой иностранной валютой. В остальной части обеспечение служили товарные векселя, краткосрочные обязательства, а также легко реализуемые товары. Таким образом, объем червонной эмиссии непосредственно зависел от величины металлического фонда Госбанка. Возникнув в рамках кредитно-банковской деятельности, червонец затем распространился и на торгово-производственную сферу. Между тем рубль образца 1923 г., равный миллиону старых рублей, к концу февраля 1924 г. в розничном товарообороте обесценила еще почти в 3 тыс. раз. По сути экономическая политика была направлена на то, чтобы основным платежным средством вместо со знака стал червонец. На это был нацелен завершающий этап денежной реформы. Унификация денежного обращения была осуществлена на основании пакета декретов (февраль—март 1924 г.), официально упразднивших «совзнак», заменивших его государственными казначейскими билетами. Казначейские билеты, будучи дробными частями червонца, выражались в золотых рублях. Они наделялись статусом законного платежного средства. Их эмиссия не должна была превышать половины общей суммы червонцев, выпущенных в обращение. Находившиеся обращении «совзнаки» подлежали выкупу по твердому соотношению 1 золотой рубль = 50000 рублей образца 1923 г. (или 50 млрд руб. более ранних выпусков). К 1924 г. на территории СССР утвердилась новая денежная система с обращением и взаимным разменом по твердым соотношениям банковских червонцев, казначейских билетов, а также серебряных и медных монет и масштабов цен, основанных на золоте. Несмотря на внешне металлические атрибуты новые деньги по своей природе и сути фактически были бумажными — намерение возобновить размен на золото оказалось экономически несостоятельным. Отличительная особенность хозяйственной модели НЭПа заключалась в том, что процесс возрождения рыночных принципов ограничился исключительно внутренним рынком и совершенно не затронул внешнеэкономическую сферу. Решившись на демонтаж «военного коммунизма», В.И. Ленин и его соратники настаивали на сохранении монополии внешней торговли, как на наиболее надежном средстве защиты от экономических посягательств мировой буржуазии. Всё это напрочь отрывало внутреннюю экономику от мирового рынка. А это, в свою очередь, приводило к разобщению сферы внутренней и внешней торговли, внутренних и внешних цен, покупательной силы нашей валюты внутри страны и за границей. Не став по-настоящему золотым, червонец уступил место советскому рублю — бумажной, централизованно управляемой денежной единице. Процесс восстановления с самого начала сопровождался трудностями: в 1923 г. произошел так называемый «кризис сбыта», затем — разменный кризис 1924 г. Но эти трудности оказались временными и были преодолены. Другие проблемы приобрели постоянный характер — они развивались и углублялись, подрывая материальную базу червонной валюты. Важнейшим ее элементом был прогрессирующий дисбаланс между растущими объемами денежного спроса со стороны промышленности, строительства, населения и ограниченными возможностями его удовлетворения за счет естественного производства и импорта. В стране формировалась инфляционная конъюнктура. Естественное стремление быстро преодолеть разруху, в короткие сроки создать основы индустриального развития и повысить благосостояние народа вызывало неблагополучные тенденции, опасные для червонца: чрезмерный упор на капитальное строительство базовых отраслей по сравнению с отраслями легкой промышленности. На практике же это не соответствовало возможностям реальных хозяйственных накоплений.

Товарная масса отечественного происхождения при ограниченных импортных возможностях оказалась недостаточной, чтобы адекватно противостоять нарастанию платежеспособного спроса. Результатом этого стало то, что возникший дисбаланс приобрел форму хронического товарного дефицита с соответствующим инфляционным давлением на розничные цены и покупательную способность червонца. Спустя 10 лет после начала НЭПа и денежной реформы покупательная способность червонца в среднем равнялась 20 довоенным копейкам, а в частной торговле — всего 5-6 копейкам. В этой ситуации можно было бы увеличить покупательную способность червонца путем девальвации, но это не позволяла сделка боязнь подрыва доверия к новой валюте, поэтому большинство практиков и научных работников высказались против девальвации. Противники девальвации считали, что завышенность курса червонца должна исчезнуть сама собой по мере снижения издержек и уровня цен внутри страны. Однако события реальной жизни показали, что цены не снижались, а, наоборот, продолжали расти быстрее цен нового рынка, из-за чего курс советской денежной единицы к иностранным валютам все время оставался завышенным. Это был ceрьёзный просчет, сказавшийся на дальнейшей судьбе червонца. Произошел поворот в сторону административных методов, которые со второй половины двадцатых годов фактически стали определять курс экономики СССР. Червонец, который замышлялся как твердая валюта, превратился в обесценивающуюся замкнутую валюту. Централизованное управление производством, облеченное в форму директивного хозяйственного плана, стало преобладающей формой, и было противопоставлено рыночным механизмам НЭПа. В 1926 г. Сталин обвинил Г.Я. Сокольникова в том, что он не пони мает двойственной природы НЭПа как борьбы социалистических элементов с элементами капиталистическими. Не прошло и года после окончания съезда, как Сокольникова освободили от обязанности наркома финансов и отправили в Госплан. В это же время лишился своего поста и председатель Госбанка Н.Г. Туманов. Затем наступила очередь их соратников и сподвижников. Сначала их объявили «буржуазными экономистами», «правыми», позже — «вредителями» и «врагами народа». Тон обвинений был следующим: «Курс на "золотой рубль" на этом этапе был платформой ряда контрреволюционеров из среды работников Наркомфина и троцкистско -бухаринской банды... Именно они требовали введения и расширения котировки советского рубля на заграничных биржах, рассчитывая, таким образом, что финансовым акулам капиталистического мира удастся извлечь советское золото дискредитировать советский рубль»'. Государственная монополия на внешние связи — сама по себе категория неоднозначная. Как показывает исторический опыт (и не 1

Козлов Г.А- Советские деньги, — М.; Л., 1939. —С.141, 169.

только СССР), такая монополия или близкая к ней система, жесткие торговые ограничения необходимы и вполне себя оправдывают, если речь идет о действиях государства по защите внешнеэкономических интересов страны в условиях чрезвычайной ситуации, например, экономического кризиса или войны; таким путем можно быстро и с наименьшими потерями преодолеть неблагоприятные последствия. С этой точки зрения режим монополии в СССР был целесообразным, так как государство существовало почти все время в условиях чрезвычайной ситуации (коллективизация и индустриализация, Великая отечественная война, восстановление народного хозяйства, обеспечение атомного паритета, выход на позиции второй мировой державы). Вместе с тем обоснованные установки тридцатых годов в дальнейшем превратились в догмы и возобладали над всеми иными соображениями. На фоне мирового кризиса первая пятилетка (1928-1932 гг.) оказала значительное влияние на умы не только друзей, но и врагов СССР. Реформы, проводимые администрацией Т. Рузвельта, проходили не только и не столько под знаменем теоретических открытий Д. Кейнса, сколько под впечатлением от успеха в СССР. Россия — сильная, стабильная держава, приняла в 1914 г. активное участие в Первой мировой войне, и именно в ходе военных действий рухнула стабильность, усилились хаос и анархия. Для возврата в нормальное развитие требовались чрезвычайные меры. Представляется, что политика «военного коммунизма» в 1917 г. была объективно обусловлена историческим развитием России. Чрезвычайные меры создали предпосылки и для перехода к новой экономической политике (НЭПу). В литературе высказывается мысль, что особенности характера И.В. Сталина заставили страну перейти на административно-командные методы. Субъективные моменты, безусловно, имели место, однако НЭП, как и любой экономический механизм, соответствовал определенному этапу развития производительных сил — восстановлению экономики страны в сложившихся условиях. К 1928 г. страна имела высокую степень специализации отраслей с их монопольными интересами, впрочем, как и в 1913 г. Если монополиям не ограничить свободу, то их естественный интерес выразится в росте цен на продукцию и спаде ее производства с последующим экономическим кризисом. Объективный технологический процесс, обусловивший рост специализации и кооперации производителей, привел к росту монополии. Рыночный механизм, ранее стихийно регулировавший связи, перестал срабатывать. Регулятором связей монополизированных производителей вынуждено стать государство. Уже в 1928 г. И.В. Сталин как руководитель страны осознал угрозу надвигающегося экономического кризиса, вызванного монополизмом отраслей. Выход был найден в принятии чрезвычайных мер до наступления тяжелого кризиса, в то время как руководство стран Запада нашло выход уже после чала экономического кризиса 1929-1933 гг. Стержнем нового экономического механизма стал народнохозяйственный план. Скачок, сделанный СССР к началу Второй мировой войны, был оплачен высокой ценой: голодом, репрессиями и т.д., и т.п. Возникает вопрос, существовала ли тогда экономическая альтернатива? Вероятно, альтернативный путь привел бы к тяжелому экономическому кризису. В условиях, когда не на кого было рассчитывать, кроме себя, о последствиях можно только гадать. Реформа 1947 г., как и рассмотренная выше, была также послевоенной реформой, однако, в отличие от реформы 1922-1924 гг. она проводилась в условиях жесткого административно-планового управления. К этому времени сложилась следующая ситуация. Денежная масса превысила объем бюджета СССР 1940 г. в 7 раз1. При этом наблюдалось сокращение и даже прекращение выпуска гражданской продукции при одновременном увеличении военных расходов. Происходил значительный выпуск денежных знаков, необходимых для производства военной продукции, эвакуации предприятий; учреждений, выплаты пособий, пенсий инвалидам и семьям погибших. Снабжение по карточкам, введенное в 1941 г., не могло удовлетворить потребности населения; цены на рынке выросли в 10-15 раз. Кроме того, за четыре года войны от населения поступило в государственный бюджет СССР 270 млрд руб., что составило 60 % всей суммы бюджетных доходов2. За годы войны были выпущены четыре военных займа на общую сумму в 72 млрд руб. Были увеличены ставки налогов и введены новые. После окончания войны встал вопрос о переходе от «военной экономики» к экономической политике восстановления народного хозяйства. Прежде всего необходимо было навести порядок в финансово-денежной системе в промышленности, сельском хозяйстве. Как известно, в 1941-1942 гг. между СССР и странамисоюзниками по антигитлеровской коалиции был заключен ряд специальных соглашений, на основе которых устанавливались объемы торговли и помощи ленд-лизу.

После окончания войны наметились два пути восстановления хозяйства, разрушенного войной: за счет иностранных инвестиций (опыт такого сотрудничества у СССР был), или же за счет собственных резервов. По свидетельству П.А. Судоплатова, «первоначально советское руководство серьезно рассматривало участие СССР в "плане Маршалла"... Неожиданно наш политический курс изменился... Новая международная экономическая организация по восстановлению европейской промышленности будет находиться под контролем американского капитала, ... британское и американское правительства хотели с помощью "плана Маршалла" приостановить репарации Советскому Союзу и странам Восточной Европы и предоставить международную помощь, основанную не на двустороннем соглашении, а на международном контроле» . Иными словами, если репарации не подлежали международному контролю, и СССР мог их использовать по своему усмотрению, то по «плану Маршалла» помощь была бы под международным контролем. Правительство СССР отвергло эту помощь. Вопрос о проведении реформы и отмене карточной системы был поставлен И.В. Сталиным еще до окончания войны. По его указанию концепция реформы была построена на жестких нормах обмена денег. Обсуждение концепции реформы проходило в условиях абсолютной секретности. Реформа была проведена за семь дней: с 16 по 22 декабря 1947 г. (в отдаленных районах Крайнего Севера — в течение двух недель, с 16 по 29 декабря). Находившиеся до этого времени в обращении деньги без ограничения сумм обменивались в соотношении 10 старых рублей за 1 новый. На льготных условиях были переоценены деньги населения, находившиеся во вкладах и на текущих счетах в сберкассах. Вклады, остаток которых на 16 декабря 1947 г. не превышал 3 000 руб., переоценивались рубль за рубль. Поскольку к моменту проведения реформы вкладчиков, имевших До 3 тыс. руб., было около 80%, то подавляющее большинство их не Пострадало совершенно. По вкладам размером до 10 000 руб. первые 3 000 зачислялись без Изменения номинальной суммы, а остальные из расчета 3 рубля старых за 2 новых. По вкладам свыше 10 000 руб. первые 10 000 зачислялись в указанных размерах, а остальные уменьшались наполовину. Одновременно с проведением реформы была отменена карточная система . 'См.: Атлас З.В. Укрепление денежных систем СССР и стран народной демократ Инфляция в странах капитализма. — М.: Госфиниздат, 1953. — С.17. 2 50 лет советских финансов. — М.: Финансы, 1967. — С.58. Судоплатов П.А. Спецоперации; Лубянка и Кремль 1930-1950 гг. — М.: Олма-Пресс, '• — С.379-380.

3.4. США —1929 год Двадцатые годы XX в. были необыкновенно успешными для США. Одни только частные заграничные капиталовложения США возросли с 7 млрд долл. в 1919 г. до 17 млрд долл. в 1930 г. Для сравнения укажем, что в Англии за этот же период они составили 17 и 19 млрд долл. соответственно2. С 1922 по 1927 г. национальный доход США увеличился на 32,8%3. Реальная заработная плата после 1921 г. с отдельными колебаниями неуклонно повышалась вплоть до 1929 г. Однако в 1929-1933 гг. США, как и остальные ведущие индустриальные страны, поразил глубокий экономический кризис. Большая доля удельного веса США в мировой экономике усилила глубину и остроту кризиса в других странах. Например, Э. Хансен отмечает: «Американская экономика, подверженная резким колебаниям, составляет угрозу экономическому равновесию остального мира»4. Общий объем промышленного производства в США сократился на 46,2%, выплавка чугуна — на 79,4%, выплавка стали — на 76,3%, выплавка меди — на 73,8%, производство автомобилей — на 80% и т.д.5 Уровень реальной заработной платы всех рабочих промышленности, транспорта и сельского хозяйства снизился за 19291933 гг. на 28% и был в 1933 г. ниже, чем в 1900 и 191 гг.6 Индекс производства промышленной продукции упал с 107% 1929 г. до 52,3% к июлю 1932 г.7 Кризис начался с катастрофического падения акций 24—25 октября 1929 г. Это падение затронуло от 15 до 25 млн американцев. В это связи необходимо отметить, что накануне кризиса Комитет экономических исследований Гарвардского университета опубликовал 26 октября 1929 г. прогноз, в котором утверждалось, что произошедшая 1

Более подробно см.: Богомолов В.А. Инфляция: индексы цен и уровень жизни населв ния. — М., 1994. — С.23-30. 2 Альтер Л.Б. Буржуазная политическая экономия США: Избр. произведения. — Наука, 1971. — С.217. 'Новейшие изменения в экономике Соединенных Штатов Северной Америки. — Л., 1930. — Т.2.— С.375. 4 Цит. по: Альтер Л.Б. — Указ. соч. — С. 223. 5 Тамже. — С-223. 6 Тамже. —С. 221. 1 Варга Е.С. Избранные, произведения. Экономические кризисы. — М., 1974. — С.246.1

биржевая паника не является предтечей нового кризиса. А через несколько дней разразился самый великий кризис. Падение курсов акций нанесло сильнейший удар по банкам в силу их широкого участия в биржевых операциях. Из 120 млн американцев 30 млн так или иначе были вовлечены в биржевую игру, полтора миллиона имели счета в брокерских фирмах1. Цены акций перед кризисом быстро росли, причем вне зависимости от роста прибылей. Наблюдается огромный рост задолженности - брались кредиты под игру на бирже. Крах фондовой биржи 29 октября 1929 г., усугубленный нестабильностью банковской системы, утратой общественного доверия к банкам и фондовым инструментам, привел к катастрофе. Финансовый кризис привел к промышленному кризису, сопровождавшемуся аграрным. Цены на пшеницу в 1929-1933 гг. упали в 3-4 раза, что привело к массовому разорению фермерских хозяйств. Существуют разные мнения по поводу причин, вызвавших кризис. Нам представляется, что они кроются прежде всего в самом рыночном хозяйстве. Другая причина состоит в экономической политике, которую проводил предшественник Ф.Д. Рузвельта президент Г. Гувер. Она ориентировалась на большой бизнес и на саморегулирование экономики, т. е. на то, что Адам Смит называл невидимой рукой рынка, а впоследствии получило название «монетаристской политики». Эта теория подчеркивает роль отдельного «экономического человека», рационального индивида, стремящегося к максимизации прибыли и конкурирующего с другими на всевозможных рынках, получающего вознаграждение, которое соответствует его труду. Теория, базирующаяся на принципе индивидуализма, утверждающая, что реализация ничем не ограниченного частного интереса хозяйствующих субъектов ведет в итоге к общественному благу, постулировала полную свободу предпринимательства и невмешательства государства в хозяйственную жизнь. Механизм рынка провозглашался наиболее эффективным регулятором экономических процессов, обеспечивающим оптимальное распределение ресурсов. В работе А. Берли и Г. Минса «Современные корпорации и частная собственность» показано, что половину всех активов нефинансовых корпораций сосредоточили 200 корпораций, что примерно 2 тыс. из населения в 125 млн контролировали и управляли половиной 'См.: КредерА.А. Американская буржуазия и Новый курс. — Саратов, 1988.

всей промышленности. Чрезвычайная ситуация требовала чрезвычайных мер. Комплекс мер, проводимых администрацией Рузвельта в 1933- 1940 гг., вошел в историю под названием «Нового курса». Эти реформы шли в общем русле усиления регулирования экономических и социальных процессов. Можно отметить, что с этого момента впервые началось взаимодействие между государственным регулированием и экономической теорией. Экономическая наука начинает использоваться для обоснования экономической политики. Проводимые преобразования были близки идеям Дж. Кейнса, только в общем русле государственного регулирования. Необходим отметить, что многие идеи «Нового курса» не позаимствованы стороны, а созрели в американском обществе и стали частью американского интеллектуального развития. В недрах американского общества вызревала новая мировоззренческая позиция, зарождалась критика американского индивидуализма. Предтечами идеи «Нового курса» стали американские философы Ч. Бирд и Д. Дьюн. В их работах вопреки господствовавшим идеям о том, что человек и государство являются противоборствующими полюсами, получила развитие концепция третьего пути. С их точки зрения, государственное вмешательство в процессы производства и обмена не должно расцениваться как нарушение индивидуальной свободы и естественных законов. Надо сказать, что «Новый курс» Рузвельта не сразу принял вооружение теорию Дж. Кейнса. По меньшей мере пять групп экономистов соперничали за внимание президента: • теоретики «власти монополий», утверждавшие, что необходимо поощрять крупные корпорации, снижать цены, что увеличит реальную покупательную способность; • «инфляционисты», обеспокоенные ростом цен из-за дефицита бюджета, считавшие, что инфляция опаснее безработицы; • защитники «налогообложения прибыли», верившие, что нераспределенная прибыль корпораций должна быть уплачена в дивидендов для повышения покупательной способности; • сторонники «накачки» денежной массы, верившие, что растущие расходы и расширение денежной массы, несмотря на инфляцию, должны рано или поздно вызвать рост инвестиций и производства; 'Более подробно см.: Альтер Л.Б. Указ. соч. —С. 219-220.

•

последователи теории «вековой стагнации», считавшие, что капитализм как общественный строй больше не работает и что единственно возможный выход это широкое общественное вмешательство и контроль. Сторонники «laissez fair» не играли большой роли и хранили молчание ввиду провала политики бездействия и невмешательства государства в борьбу с кризисами. При высоком уровне безработицы (25% работоспособного населения в 1933 г.) и низком объеме производства становилось ясно, что причиной продолжающейся депрессии является недостаточная покупательная способность, и если государство будет стимулировать спрос, создавать его, то это приведет к увеличению инвестиций. В 1933 г. газета «New York Times» опубликовала письмо Дж. Кейнса, в котором он изложил суть своей теории: «Я придаю чрезвычайное значение росту национальной покупательной способности на основе государственных расходов, финансируемых займами». Дж. Кейнс провозгласил то, что было совершенно неприемлемо для классической экономической традиции, а именно, что капиталистическая экономика скорее обладает не естественным стремлением к росту и равновесию, а склонностью к циклам, периодическому дисбалансу и хроническим приступам стагнации. Его «Общая теория занятости, процента и денег» ставила цель проложить путь к высокой занятости, а общий уровень занятости зависит, по Кейнсу, от совокупного спроса на товары, включая закупку потребительских товаров, производственные капиталовложения, а также государственные расходы. Ситуация же была такова, что правительство старалось придерживаться ортодоксальной точки зрения на экономику, предполагающей малые государственные расходы и бездефицитный бюджет. Анализ приводил Кейнса к выводу, что достичь полной занятости и полного использования производственных фондов, оборудования возможно только через искусственно стимулируемый высокий уровень совокупного спроса. Курс был ясен: нужно стимулировать инвестиции предприятий, должны быть увеличены государственные расходы. С другой стороны, так как население имеет склонность сберегать свои возрастающие доходы, это ограничивает денежную массу в обращении, и, следовательно, спрос. Сбережения представляют собой изъятие средств из потока доходов-расходов, подрывая тем самым Действие закона Сэя. Сбережения вызывают недостаточность потребления, результатом чего являются непроданные товары, сокращение производства, безработица и снижение инвестиций. В государственных органах США постепенно утверждается позиция, согласно которой при умелом использовании методов государственного регулирования можно обеспечить направление развития различающееся как от фашизма, так и от социализма. В мозговой центр президента вошли профессора американец университетов Р. Тагвелл, А. Берли, Р. Моли, которые внесли необратимый вклад в разработку «Нового курса» . (Заметим, что Р. Тагвел после посещения в 1927 г. СССР стал сторонником широкого планирования. В силу своей «сверх радикальности» он ушел в отставку в 1936 г.) 23 сентября 1932 г. Рузвельтом была произнесена одна из его самых знаменитых речей, которая называлась «Каждый человек имеет право на жизнь». Эта речь была написана А. Берли при участии Р. Тагвелла. С ней впоследствии стала ассоциироваться суть политики «Нового курса». В этой речи констатировалось, что 600 корпораций контролируют 2/з американской индустрии. Констатируя это, Рувельт призвал к переоценке ценностей. Во-первых, Рузвельт предложил Конгрессу чрезвычайный закон о банках. При этом он не пошел на национализацию банков, как требовали многие, и многие банки вошли в Федеральную Резервную Систему банков. Во-вторых, были приняты законы о восстановлении промышленности и о регулировании сельского хозяйства. Втретьих были увеличены объемы общественных работ. В целом к январь 1934 г. на общественных работах было занято 5 млн человек, на пособия жили 20 млн. человек. Кроме того, был установлен контроль над выпуском акций, над рынком ценных бумаг, введен ежегодный отчет корпораций. Был также принят ряд законов по социальной защите населения. Социальное законодательство, принятое в 1937 отменяло детский труд. Был введен минимум заработной платы на уровне 25 центов за час и максимальная 44-часовая рабочая неделя. Необходимо отметить, что Дж. Кейнс выступил с критикой ряда положений американского Закона о восстановлении промышленности. В 1934 г. он лично побывал в США, имел продолжительную беседу с Рузвельтом, однако, как отмечают многие, встреча породи больше разочарований, чем взаимопонимания. В 1934 г. Рузвельт объявил о девальвации доллара на 41%. В экономических теориях того периода получили свое обобщение основные направления «Нового курса». В области кредита и денежного обращения это были девальвация доллара, расширение деятельности финансовых корпораций и государственных кредитных учреж 'История экономических учений / Под ред. А.Г. Худокормова. —М.: Изд-во Ml 1994. — Ч. 2. — С. 140.

дений по финансированию банков и регулированию кредита. В области промышленности — принудительное картелирование, введение «кодексов честной конкуренции» и попытки регулирования производства со стороны администрации по восстановлению промышленности. В области сельского хозяйства проводилась политика стимулирования сокращения посевных площадей и сельскохозяйственной продукции. В области труда и занятости — мероприятия по борьбе с безработицей, а также по регулированию рабочего дня и заработной платы. В этот период были созданы «плановые органы». В 1933 г. возникло Национальное плановое управление, которое двумя годами позже было преобразовано в Национальный комитет ресурсов, а в 1939 г. — в Национальное управление планирования ресурсов (НРПБ). Первое, что сделал Рузвельт, были финансовые мероприятия. 5 марта 1933 г., на следующий день после принятия присяги, он объявил о банковском моратории. Все банки были закрыты, было проведено обследование их счетов. Только через неделю банки, признанные «здоровыми», в число которых попали самые крупные, были открыты. Из функционировавших в 1929 г. 25 тыс. банков после банкротств в начале 1934 г. уцелело 15 370 банков, следовательно, кризис ликвидировал почти 10 тыс. банков1. К моменту открытия банков их поджидал принятый 9 марта чрезвычайный банковский закон, который обязывал частные лица, имеющие золото на сумму более 100 долл., обменивать его на бумажные деньги. Был запрещен экспорт золота за границу. Были приняты меры для пресечения биржевых спекуляций банков деньгами вкладчиков. Соответствующий акт от 16 июня 1933 г. предусматривал отделение депозитных банков от инвестиционных. 19 июня того же года был принят закон о страховании вкладов. Он предусматривал создание специального фонда для страхования вкладов от риска банковских крахов и специального органа, ими ведающего. Появление Федеральной корпорации по страхованию депозитов как специального органа открыло возможности расширения государственного воздействия на банковскую систему. До 1950 г. индивидуальные вклады страховались на сумму до 5 тыс. долл., а с 1950 г. -на сумму до 10 тыс. долл., в настоящее время — до 100 тыс. долл. Создание такой правительственной организации, опирающейся на финансовую базу государства и обладающей широкими полномочиями в области банковского контроля, содействовало стабилиДалин С.А. Экономическая политика Рузвельта. —М., 1936. — С.И.

зации в банковской сфере и восстановлению «доверия» к банковским вкладам. Созданная Федеральная резервная система проводила такие анти- кризисные меры, как покупка ценных бумаг на открытом рынке, снижение учетных ставок, либерализация условий предоставления займов. За годы «Нового курса» резко возросло значение ФРС в финансировании государственного бюджета. Если в 1933 г. доля ФРС в общей массе инвестиций в государственные ценные бумаги составляла 29% (7,3 млрд долл.), то в 1940г. —уже 42,6% (15,8 млрд долл.)1. Результатом этих действий в рамках «Нового Курса» стало усиление роли государства в кредитной системе, а также концентрация банковского капитала. В 1935-1937 гг. 2,6% крупных корпораций с числом активов свыше 5 млн долл. владели 78% активов всех финансовых учреждений, и через их руки проходило 84% всех операций2. К марту 1933 г. в стране существовало 17 млн безработных, 21 марта конгресс принял закон о создании Гражданского корпуса сохранения ресурсов. Создавались лагеря для молодых людей от 18 до 25 лет и безработных ветеранов, они занимались лесонасаждением, чисткой лесов, мелиорацией, улучшением парков, мостов, дорог и т. д. 22 марта 1933 г. была создана Федеральная администрация чрезвычайной помощи. На ее счет было переведено 500 млн долл. Эти средства правительство должно было расходовать на прямые дотации штатам, которые распределяли их среди нуждающихся, причем на один доллар федеральной дотации прибавлялось три доллара от штата. Эти средства предоставлялись не в виде займов, а как безвозмездные дотации3. Затем были созданы Администрация гражданских работ (функционировала с 1933 по 1934 г.) и Администрация общественных работ. Расходы на все эти мероприятия покрывались большей частью за счет налогов. Были введены налоги на первичную промышленную переработку хлопка, пшеницы, табака, кукурузы и т. д., а также акциз на алкогольные напитки, для чего отменили сухой закон. Был введен прогрессивный подоходный налог — снижены ставки на небольшие доходы и увеличены на крупные. Поступления в Федеральную казну увеличились с 1,6 млрд долл. в 1933 г. до 5,2 млрд долл. в 1939 г., т.е.) в три с лишним раза4. Бобранов Ю.И. США: Федеральная резервная система и экономическое регулирование. —М.,1971. —С.102. Лит Д. Концентрация экономической мощи в США. — М, ! 948. — С.28, 49. 'Подробнее см.: Шервуд Р. Рузвельт и Гопкинс глазами очевидца. —М., 1958. —-ТА. 4 См.: Там же. — С.218. 2

В недрах бизнеса, среди практиков также зрели идеи выхода из кризиса. С 1931 г. обсуждались различные пути упорядочивания конкурентной борьбы и введения элементов планирования в экономику. Наибольшую известность приобрели предложения президента компании «Дженерал Электрик» Д. Своуна и главы торговой палаты Г. Гаррельмана. В их предложениях шла речь о необходимости составления правил конкуренции (по сути на практике о легализации принудительного картелирования, формально запрещенного антитрестовским законодательством) и поддержке государством этих действий. Необходимо также выделить исследования сотрудников Колумбийского университета А. Берли и Г. Минза. В работе «Современные корпорации и частная собственность» ученые пришли к выводу о возрастании мощи корпораций, концентрации в их руках основной экономической силы. Они отмечали отстранение акционеров от процессов управления и переход контроля над деятельностью корпораций в руки менеджеров. Исходя из этого, авторы работы приходили к выводу о необходимости участия государства в этом процессе, о своевременном государственном контроле над деятельностью корпораций. Рузвельт придавал большое значение Закону о восстановлении национальной промышленности. Он отмечал: «В историю закон о национальном восстановлении войдет, возможно, как наиболее важное и далеко идущее законодательство, когда-либо принятое американским конгрессом»1. Закон состоял из трех частей. Первая часть определяла правила конкуренции, занятости, найма. В вопросе защиты интересов потребителя президенту были представлены широкие полномочия: он получил право заключать «президентские соглашения» с отдельными компаниями и фирмами, т.е. «кодексы без особых оговорок», а также контроль за реализацией кодексов. Вторая и третья части определяли формы налогообложения в Фонд общественных работ и порядок использования средств этого фонда. Необходимо отметить, что Дж. Кейнс не одобрял такую меру, как принудительное фиксирование цен. Деловая община была против Увеличения государственных расходов (особенно на общественные работы и социальные цели). Закон о восстановлении промышленности вводился на два года. Для его исполнения был создан специальный орган — Администра-

История экономических учений / Под ред. А.Г. Худокормова. —М:. Изд-во МГУ, 1994 Ч.2. —С.143.

ция национального восстановления. 27 мая 1935 г. этот закон был отменен Верховным судом США как неконституционный. Его называли «государственным социализмом». Однако свою функцию он все-таки выполнил. Закон о регулировании сельского хозяйства был принят конгрессом. В целях поддержания цен на сельскохозяйственную продукции фермерам предоставлялась компенсация и премия за каждый незасеянный гектар за счет налога на компании и средств, полученных введения 30%-ного налога на муку и хлопчатобумажную пряжу. Эта мера принималась в условиях, когда из-за низких цен на зерно было выгоднее использовать его в качестве топлива. Объявлялось, что доллар более не привязан к золоту. Правительство получило право девальвировать доллар. Были выпущены казначейские билеты на 3 млрд долл. и государственные облигации на эту же сумму. Но этих мер было недостаточно. Все сильнее был голос сторонников открытой инфляции, которые рассматривали инфляцию как спасительное средство в условиях кризисного падения цен. Массового выпуска непокрытых золотом бумажных денег Рузвельт опасался. В итоге он избрал оригинальный способ обесценения доллара. Было принято решение о больших закупках золота по ценам, более высоким, чем курс доллара по отношению к золоту на TOT момент. Это привело к искусственному снижению курса доллара. До конца 1933 г. США закупили золота на 187,8 млн долл. Эта мера сопровождалась изъятием золотого запаса из федеральных резервных банков и передачей его казначейству. Взамен золота банки получали золотые сертификаты, которые приравнивались к золоту как средства обеспечения банковского резерва. В начале 1934 г. Рузвельт подписи закон о золотом резерве и установил новую цену на золото — 35 долл за унцию. Это обесценение вызвало изменение в распределении дохода в пользу промышленного капитала за счет ссудного. Процесс, который при стихийном развитии мог бы приобрел форму массовых банкротств в кредитной сфере, был благодаря инфляции введен в более жесткое русло, приобрел большую плавность и равномерность. В силу децентрализованности банковской системы возможности контроля над ней со стороны государства были ограничены, а потребность в таком контроле ощущалась все острее. Правительство должно было обладать достаточными полномочиями, чтобы заставить банковскую систему поглощать государственные долговые обязательства. 16 июня 1933 г. был принят закон Гласса-Стигала, значительно расширявший полномочия резервной системы, которая в условиях отсутствия Центрального Банка США могла стать орудием усиления контроля правительства над банками. Наиболее важными положениями этого закона было разъединение инвестиционных и коммерческих банков и создание Федеральной корпорации, страховавшей банковские вклады размером до 5 тыс. долл. Параллельно шло увеличение контроля над биржей и рынком ценных бумаг. В 1933-1934 гг. было принято несколько законов, позволивших установить контроль над рынком ценных бумаг. Был введен ежегодный отчет корпораций, зарегистрированных на бирже. Также был установлен налог на наследство и дарение, единая ставка подоходного налога на корпорации заменена прогрессивным налогом, увеличена ставка налога на «сверхдоходы». При этом акцент делался не на бюджетные проблемы, а на несправедливость распределения национального дохода и чрезмерную концентрацию богатства.

3.5. Германия —1933 год В 1929-1933 гг. Германию, как и многие страны, поразил глубокий экономический кризис. В 1932 г. индекс промышленного производства первого подразделения составил 50,2%, второго подразделения — 77,7% (в 1928 г. — 100%)'. Кризис обострялся рядом обстоятельств, а именно: иностранными задолженностями, репарациями, которые Германия платила по Версальскому договору, общим обеднением страны. Население страны жило с чувством униженности и ущемленности. Экономический кризис дополнялся политическим. В Германии с 1919 по 1932 гг. существовала республика парламентского типа (Веймарская республика). Несколько крупных партий — социалистическая, коммунистическая и национал-социалистическая — вели между собой жесткую непримиримую борьбу. В 1930 г. во главе нового кабинета министров встал Г. Брюнинг. Все попытки этого правительства вытащить экономику страны из кризиса обернулись его углублением. Национал-социалистическая партия А. Гитлера в начале 1930-х гг. Уступила с определенной программой, которая предусматривала История экономических учений. — 4.2. — С. 151.

прежде всего полувоенную дисциплину, строгую иерархию, порядок внутри своих рядов, наличие вождя, «ясную» программу выхода кризиса, знание врагов народа и т. д. В 1933 г., после прихода к ВЛАсти, А. Гитлер созвал Генеральный совет по германской экономике, который вошли все крупнейшие немецкие промышленники. Каждая отрасль, завод, фабрика получила своего фюрера. Были приняты законы, направленные на укрепление промышленности: фактически в картели были объединены более 700 тыс. мелких и средних предприятий. Закреплено право наследования земли, ликвидировано местное самоуправление, обеспечено главенство партии над государством, принят закон о предоставлении Гитлеру чрезвычайных полномочий. Германский фашизм имел особую идеологию, политическую систему, экономическую политику. Фашистская доктрина впитала многие германские ценности — прежде всего символ армии; это отмечали многие немецкие ученые того времени. Существовал ли некий экономико-теоретический фундамент, в котором выросла экономическая политика национал-социалистической партии? Один из вариантов ответа на этот вопрос заключается в том, что, никакой теории не было, но был определенный идейный багаж, с которым партия пришла к власти. При фундаментальном понимании термина «экономическая теория» согласиться с этим утверждением можно, наверное, однако надо отметить, что ко времени прихода гитлеровского правительства к власти у него была определенная экономическая политика. Как отмечает Э. Чихон, «уже весной 1917 г. руководящей элите крупной германской промышленности стала ясна реальная ситуация... во-первых, сделать империю вновь могущественной в экономическом отношении; во-вторых, повысить размер трудовых доходов, в первую очередь размер заработной платы, приспособиться к изменившейся экономической ситуации (настроению); в-третьих, изыскать для социалистического и особенно профсоюзного движения возможности осуществления продуктивной деятельности, которые соответствовали бы его глубине и размаху, и давать ему "работать вхолостую", что вело бы к возникновению трений и препятствий»2. По сути дела речь шла о сохранении рыночных отношений собственности при господстве германского экспансионизма. Углубление экономического кризиса способствовало дальнейшему расширению процесса сращивания экономической мощи немецких концернов с политической властью германского государства. Усиление гонки вооружений с приходом фашистов к власти приняло характер государственных антикризисных мероприятий, осуществляемых под видом создания рабочих мест. Был разработан «четырехлетний план» развития экономики, который был менее зависим от валютных запасов страны, но требовал огромных государственных инвестиций. Заметным влиянием в финансовой сфере в те годы обладал банкир Герман Йозеф Абс, который был активным сторонником «четырехлетнего плана». Он считал, что «высший принцип национал-социализма требует, чтобы все стороны государственной и частной жизни полностью соответствовали общим интересам всего народа и чтобы в связи с этим исходной точкой любого рассмотрения были общие интересы народа в целом»1. Как отмечает Э. Чихон, Абс в течение немногих месяцев, прошедших после избрания в правление «Дойче банк», из совладельца частного банка среднего масштаба, личность которого была известна только в кругу коллег по профессии, стал одной из влиятельнейших фигур в системе германского империализма2. В рамках общей стратегии руководство операциями по присвоению «еврейской собственности» взяло на себя гитлеровское государство. При этом «ариизация» на практике осуществлялась монополистическими группировками, так как в силу различных причин аппарат фашистской партии не хотел открыто участвовать в этих операциях. Однако от этих мероприятий фашистское государство получало немалый доход3. 15 июня 1939 г. был принят закон, освобождавший Рейхсбанк от международных обязательств и переводивший его в непосредственное подчинение имперскому правительству. Центральный комитет Рейхсбанка был распущен, а вместо него создан Консультативный совет, в который был назначен Г. Абс. К этому времени Германия превратилась во вторую (после США) индустриальную державу. К началу Второй мировой войны Г. Абс разработал ряд «теоретических» положений по финансированию военных действий. Одним из положений его концепции было накопление капитала военно-промышленными предприятиями. Г. Абс предложил не распределять огромные прибыли в качестве дивидендов, а использовать их для расширения основного капитала, т.е. проводить «политику корректи-

2

. Чихон

Э. Банкир и власть. М.: Прогресс, 1977. —С. 75.

Цит. по: Чихон Э. Указ. соч. 2 См.:Тамже. — С.180. См.: Там же. — С. 186.

ровки капитала». Кроме того, концепция Г. Абса подразумевала активное использование клиринга: погашение внешней задолженности либо откладывалось до «мирного урегулирования», либо она погашалась ценными бумагами. и наконец, Г. Абс предлагал создать формально независимые внешнеторговые банки, в которых можно было бы открывать неприкосновенные счета. Через эти банки можно было бы приобретать не только сырье, но и валюту в нейтральных странах. Свою концепцию Г. Абс активно реализовывал на практике в рамках управления Дойче банком. Идеологически важную роль в обосновании национал-социалистической системы хозяйства сыграл Освальд Шпенглер (1880-1936), который сумел довести идеи своего учителя Ф. Ницше до уровня восприятия обывателя. Абстрактно-утопического ницшеанского сверхчеловека Шпенглер превратил из бога небесного в бога живого. В природе человека он видел способность уничтожать себе подобных. «Человеку как типу, — утверждал он, — придает высший ранг то обстоятельство, что он — хищное животное, ибо хищное животное — высшая форма подвижной жизни». И далее: «Существуют народы, сильная раса которых сохранила свойства хищного зверя, народы господ-добытчиков, ведущие борьбу против себя подобных, народы, представляющие другим возможность борьбы с природой тем, чтобы затем ограбить и подчинить их»1. Так как в Германии в то время популярность приобрели идеи социализма, он провозглашал своей целью освобождение социализма от марксизма. Если в развитых странах индивид, личность составляли центр общества, то социализму надлежит растворить индивида в обществе. По-своему он трактует такое понятие, как интернационализм, посредством расовой теории им конструируется концепция «расового интернационализма». «Истинный интернационализм, утверждает Шпенглер, — возможен лишь в результате победы идеи одной pacы над всеми другими, а не путем растворения всех точек зрения в едином бесцветном целом»2. У другого австрийского философа Оттомара Шпанна (1878-1950) государство выступало как высшая ценность, иная «ипостась» народа. «Не массы, не думающие и необразованные, должны избирать своих вождей, а вожди соответственным образом структурированных масс и объединений должны избирать своих высших руководителей»1. В предлагаемой модели Шпанна не было места и политическим партиям, они подлежали уничтожению. Близкую идею высказывал известный юрист Карл Шмит (1888-1958). Он провозглашал государство всемогущим. «Такое государство не должно допускать деятельности внутри страны антигосударственных сил, которые мешали бы ему осуществлять свои функции или раскалывали бы его. Оно не намерено давать в руки своих собственных врагов и разрушителей новые средства власти, помогать им подрывать свои позиции с помощью ссылок на такие понятия, как "либерализм", "правовое государство" и тому подобное»2. Идеологический арсенал национал-социализма пополнялся и за счет трудов Фридриха Ратцеля (1844-1904). Его книга «Политическая география» послужила оправданием политике захватов со ссылкой на географию. Ратцель развивал теорию роста пространственных размеров государства, выдвигая тезис о постоянном увеличении населения. Свою концепцию он конкретизировал с помощью тезиса о соответствии размеров государств уровню культуры народа. Народы, стоящие на низкой ступени развития, образуют, как правило, малые государства, в то время как для высококультурных народов характерно стремление к созданию больших государственных организмов. Отсюда делался вывод о неизбежности поглощения малых государств крупными как следствии и показателе роста культуры3. В идеологический багаж национал-социалистов включались работы видного деятеля партии Готфрида Федера, руководителя экономического отдела партии и автора работ «Германское государство на национальной основе» (1931 г.) и «Борьба против финансовых магнатов». Г. Федер опирался на разработанную В. Зомбартом концепцию о нациях героических и нациях торгующих. Работа Зомбарта «Герои и торговцы» вышла в 1915г. Однако если у Зомбарта в роли наций торгующих, и потому низших, выступали либо евреи, либо англичане, то Федер хищнический дух наживы связывал исключительно с евреями. Хищнический дух, по его мнению, породил болезнь — малюизм. По подсчетам Федера, отношение ссудного капитала к промышленному составило 20:14. Первопричиной данной ситуации является ссудный процент, который создает нетрудовой приток благ, все более распаляющий «хищниче'Цит. по: Галкин А.А., Рахшмир П.Ю. Консерватизм в прошлом и настоящем. Наука, 1987. —С.77. 2

Там же. — С.78.

Цит. по: Галкин А.А., Рахшмир П.Ю. Указ. соч. — С. 80.

Галкин А.А., Рахшмир П.Ю. Указ. соч.— С. 81. Ратцеяъ Ф. Земля и жизнь: Сравнительное землеведение. — СПб., 1902-1907 — Т. 1-2; Politische Geographic. — Munchen; Leipzig, 1897. Сегаля Я. Е. Очерки экономической политики германского фашизма. —М., 1934.

ский дух». Рассуждения Федера нашли свое отражение в программе национал-социалистической партии, выдвигавшей требование «огосударствления всей денежной и процентной системы ... и создание государственной системы безналичных расчетов». Основными экономическими пунктами программы НСДАП были: огосударствление всех обобществленных расчетов и участие в прибылях предприятий, создание и сохранение среднего сословия, проведение земельной реформы и издание закона о безвозмездном отчуждении земли на общественные цели, отмена земельной ренты и спекуляции землей. Однако не все эти пункты были выполнены. Прежде всего остались частные банки. На практике государство взяло под свою защиту частную собственность. Не произошло огосударствления коммерческих банков, за исключением Рейхсбанка. В большей степени на общую направленность практических реформ повлияла концепция В. Ратенау. В его работах «Новое хозяйство» и «Новое государство» был сформулирован очень интересный принцип: «Государство может требовать, когда оно дает, и оно должно давать там, где оно требует». Ратенау рисует в общих чертах «всеобъемлющий новый хозяйственный порядок»: новый строй будет проникнут общей волей, все хозяйство будет вестись планомерно на основе научной организации. При этом многое будет зависеть от единства нации. Объединение как предприятий, производящих однородную продукцию (горизонтальные связи), так и предприятий, выполняющих последовательные стадии в изготовлении продукта (вертикальные связи), устраняет множество ненужных торговых посредников1. Упорядоченное движение товаров приводит в соответствие и движение денег, сокращается нагрузка на банки, падает процент. По мнению В. Ратенау, новое хозяйство не будет хозяйством государственным, оно будет объединенным общественной волей частным хозяйством, которое нуждается в содействии государства. «Новый порядок» стал сутью экономической политики фашизма. Ее составляющими следует считать принудительное картелирование промышленности, ликвидацию свободы торговли и свободных рынков, контроль над ценами и заработной платой, централизованное распределение трудовых и материальных ресурсов, ограничение управленческих функций и свобод предпринимателей, переход полноты власти к партийным функционерам, протекционистская внешнеторговая политика. Экономический кризис остро поставил вопрос об обеспечении продуктами питания. Главным авторитетом партии по аграрному вопросу был Вальтер Даррэ — автор аграрной программы, опубликованной в 1933 г. Суть программы заключается в следующих тезисах: • протекционистские меры (в виде повышения валютного курса и т. д.) для обеспечения независимости внутренних цен от движения цен на мировом рынке; • распространение принципа принудительного картелирования на сельское хозяйство; • реорганизация, т. е. увеличение рядов крестьянства за счет городских безработных. В сентябре 1933 г. был издан закон о наследовании крестьянских дворов. По этому закону наследственный двор не мог быть заложен, продан или поделен по наследству. Проводилась политика создания и укрепления среднего слоя крестьянства. Имение крестьянина, не уплатившего ренту государству, могло быть продано с аукциона. Министр сельского хозяйства мог устанавливать минимальные цены на продукцию. По этим ценам крестьянин должен был сдавать не менее 30% урожая в организованные центры. Созданное в сентябре 1933 г. министерство продовольствия было уполномочено регулировать производство, цены, прибыль и условия торговли. Трансформировались также трудовые отношения. Если в США в то же время стала нормой система коллективных договоров, то в Германии действовавшая коллективно-договорная система была разрушена, профсоюзное движение разогнано и был создан «Германский фронт труда», т.е. жестко централизованная структура. Членство в ней было обязательным для всех и служило условием для получения работы. «Закон о регулировании национального труда», начавший действовать в октябре 1934 г., ввел принцип «вождя». Вождь предприятия — его собственник — получал право на выработку «правил внутреннего распорядка». На каждом предприятии избирался совет «уполномоченных» из лиц, состоящих в национал-социалистической партии. Вождь предприятия с 1934 г. должен был при установлении заработной платы сообразовываться с централизованно определенными тарифами. Так же, как при «Новом курсе» Рузвельта, разворачивается система «общественных работ». Однако если в США безработные, перешедшие с пособия на общественные работы, выигрывали в оплате, то в Германии участникам общественных работ выплачивалось всё то же пособие по безработице и дополнительно 25 марок целевого нал значения на покупку одежды и белья. Отказ безработного от участия в общественных работах влек за собой снятие его с пособия. С 1933 г. в Германии начался рост производства, индекс производства средств производства вырос с 55,6 в 1933 г. до 126 в 1937 г (1926 -100%). Индекс производства предметов потребления к 1937 г составил 101,5 (1926 — 100%). Совокупные доходы сельского хозяйства к 1935-1936 гг. по сравнению с 1932-1933 гг. увеличились на 38% 1РатенауВ. Народное хозяйство. — М., 1923. — С.57. 'Более подробно см.: История экономических учений. — М.: Изд-во МГУ, 1994. — 4.2.

Глава 4

Использование антикризисных мер в зарубежных странах после Второй мировой войны

4.1. ФРГ —1948 год После подписания акта о безоговорочной капитуляции фашистской Германии четыре союзные державы-победительницы во исполнение соглашений от 14 ноября 1944 г. и решений Ялтинской конференции (февраль 1945 г.) взяли на себя верховную власть в Германии1. Были созданы четыре зоны оккупации и Союзнический Контрольный Совет в качестве верховного и координирующего органа в Германии2. Управление в отдельных зонах осуществлялось военной администрацией. С 17 июля по 2 августа 1945 г. в Потсдаме под Берлином проходила встреча глав правительств антигитлеровской коалиции, на которой было принято, среди прочих, соглашение а совместном проведении политики в Германии3. Как известно, Германия, проиграв войну, оказалась впервые в послевоенные годы под прямой оккупацией союзнических войн. Германия 1947 года, по определению X. Ламперта, — это «биологически искалеченная, интеллектуально изуродованная, морально униженная нация без продуктов питания и сырья, без функционирующей транспортной системы и чего-либо стоящей валюты, как нация, социальная структура которой была разорвана массовым бегством и массовым изгнанием, как страна, где голод и страх убили надежду»4. По сути дела, элементы экономики, введенные национал-социалистическим режимом, оставались в силе до 1948 г. Приметами ее

'Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных с иностранными государствами. — М.: Политиздат, 1948 — Вып.2. — С.62. Тамже. — С.55 3 См.: Исраэлян В. Л. Антигитлеровская коалиция (1941-1945) (Дипломатическое сотрудничество СССР, США и Англии в годы Второй мировой войны). — М.; Международные отношения, 1964. — С.445. 4 Ламперт X. Социальная рыночная экономика: Германский путь. — М.: Дело, 1994. — С.57. 2

были распределение по карточкам важнейших продуктов питания и других предметов потребления, нормирование и распределение основных материалов и сырья, замораживание цен и заработной платья государственный контроль над импортом и экспортом и т.д. В 1947 г. был провозглашен «пересмотренный промышленный план» для британской и американской зоны», получивший впоследствии название «Плана Маршалла», идейным вдохновителем которого был госсекретарь США Дж. К. Маршалл. В 1948 г. Бельгия, Франция, Великобритания, Люксембург, Нидерланды и США заключили соглашение о восстановлении государственности Германии в границах западных оккупационных зон. Так называемые «франкфуртские документы» содержали основные направления создания Федеративной Республики Германии. Директором «Объединенной экономической области» в январе 1947 г. был избран Людвиг Эрхард. По ряду известных причин Контрольный совет вскоре прекратил свою работу. Главнокомандующий советскими оккупационными войсками в Германии маршал В.Д. Соколовский на заседании союзнического Контрольного совета 20 марта 1948 г. заявил: «Своими действиями эти три делегации лишний раз подтверждают, что Контрольно го совета фактически уже не существует как органа верховной власти Германии, осуществляющего четырехстороннее управление этой страной»1. Деньги к этому времени перестали выполнять свою функцию. Одним из первых действий, которое предпринял Л. Эрхард, было то, что он потребовал проведения денежной реформы с целью создания условий для возрождения промышленности. При этом процесс накопления капитала, по мнению Л. Эрхарда, должен был ориентироваться не столько на «самофинансирование», сколько на импорт капитала. Это вполне соответствовало рекомендациям «Плана Маршалла». В 1948 г. был создан государственный центральный банк — Банк немецких земель. Помимо правления, был создан Центральный совет банка, членами которого стали президенты всех земельных банков. Председателем Центрального совета был избран Г. Абс2. 18 июня 1948 г. была начата денежная реформа, а 7 сентября 1949г. Германия была преобразована в Федеративную Республику (ФРГ). Федеральным канцлером ФРГ стал Конрад Аденауэр, который 2

'Советский Союз и Германский вопрос (Документы). —М., 1948. —Вып.. С.24. ЧихонЭ. Банкир и власть. — М.: Прогресс, 1977, —С.362.

выдвинул кандидатуру Г. Абса на пост министра иностранных дел. Однако западные союзные державы отклонили это предложение. В июле 1951 г. Г. Абс по поручению федерального канцлера возглавил делегацию ФРГ на переговорах по урегулированию довоенных долгов Германии странамкредиторам. Именно Г. Абс разработал в этот период концепцию государственного регулирования капиталовложений с помощью системы ускоренной амортизации, специально созданного государственного фонда капиталовложений, а также налоговой реформы. Ускоренная амортизация позволяла предприятиям направлять часть своей прибыли, не облагаемой налогом, на формирование резервов капитала. Той же цели должна была служить и налоговая реформа. Проведенная денежная реформа изменила ход экономических процессов. Сама по себе реформа имеет смысл тогда, если с ней связана принципиальная смена системы руководства экономикой. Прежде всего денежная реформа призвана установить эффективный контроль над монополистами и их ценообразованием, что, в свою очередь, позволяет устранить экономические преимущества. В дальнейшем между Л. Эрхардом и Г. Абсом возникли значительные разногласия по поводу проведения экономической политики. Л. Эрхард считал необходимым принятие ряда мер, направленных на стимулирование экспорта товаров. В числе рекомендаций по стимулированию экспорта было принятие государством на себя значительной части риска по экспортным операциям, снижение ставок налога на прибыль по экспортным операциям, а также уменьшение налогов на акционерный капитал экспортных фирм. В конечном счете все эти меры вписываются в экономическую модель, отвечающую признакам политики протекционизма. Г. Абс высказывался против протекционистской политики, так как, по его мнению, это могло серьезно пошатнуть стабильность денежной системы и государственных финансов. Он считал, что поддержание надежности и стабильности финансовой системы — более важная задача, нежели обеспечение экономического роста. По мнению Абса, положительное сальдо внешнеторгового баланса нужно использовать прежде всего для стимулирования экспорта капитала, а не деятельности быстро развивающихся отраслей промышленности, т.е. товарного экспорта. Обстоятельства сложились таким образом, что в позиция федерального министра экономики по поводу мер экономической политики нашла большую поддержку, чем концепция Абса. Последний по этому поводу высказывался следующим образом: «ФРГ по своей структуре не является чисто экспортирующей страной. Несмотря на наличие товарных излишков, она, как и прежде, относится к числу тех стран Западной Европы, которые относительно бедны капиталом». «Эрхард, — предупреждал далее Абс, — недооценивает значение здоровой денежной системы и здорового рынка капиталов... Признания в мировых масштабах можно достичь не экспортом товаров, а размерами накопленного капитала»1. Противостояние позиций Эрхарда и Абса носит концептуальный характер: именно в период спада, кризиса в экономике любой страны в качестве государственной доктрины могут выступать те или иные подходы. Возникшая немецкая неолиберальная школа в лице ученых Ф. Бема, В. Ойкена, Г. Гросмана-Дерта, А. Мюллера-Армака и др. выдвигала идею о том, что формирование порядка в экономике и обществе представляет собой законотворческую задачу и государство должно постоянно работать над тем, чтобы рыночный порядок постоянно сохранялся и улучшался. Основную задачу они видели в осознанном формировании социально-ориентированного общества, обеспечиваемого сильным государством. Социальное рыночное хозяйство рассматривалось неолибералами немецкой школы как концепция «третьего пути», пролегающего между необузданным рыночным капитализмом XIX - начала XX в. и административно-плановой экономикой2. Если в России в 1990-е гг. осуществлялся переход от огосударствленной экономики командно-административного типа к рыночной, то в ФРГ в 1948 г. начался переход от военно - огосударствленной к рыночной экономике смешанного типа, причем использовались методы шоковой терапии. Однако они отличались от того варианта, который был разработан Вашингтонским концессумом и впоследствии оформился в виде монетаристской программы МВФ. В Германии шоковая терапия первых послевоенных лет включала две группы мер: либерализацию цен и антикризисные меры, нацеленные на преодоление высокой инфляции, возникшей в результате освобождения цен от) государственного контроля. В ФРГ антикризисные меры включали проведение конфискационной денежной реформы, уменьшение государственных расходов и дефицита госбюджета, ограничение кредитно-денежной политики, замораживание части денежных счетов и т. д. Отличительной осо-

бенностью от вышеназванной программы МВФ явились два момента. Во-первых, длительное время сохранялся государственный внешнеэкономический и валютный контроль. В ФРГ конвертируемость валюты была достигнута только в 1965 г., после того, как все отрасли западногерманской промышленности стали конкурентоспособными, а марка завоевала крепкие позиции. Во-вторых, в стране достаточно долгое время сохранялся государственный контроль за ценами группы товаров и услуг, имеющих важное народнохозяйственное значение либо имеющих большую социальную значимость (например, энергоресурсов, оплаты жилья). После разгрома фашизма как предпринимательские круги, так и иные слои населения Западной Германии нуждались в такой экономической теории, которая, с одной стороны, защищала бы частную собственность, а с другой — выступала бы за социальные реформы. Таким запросам вполне отвечала теория В. Ойкена, опубликованная в работе «Основные принципы экономической политики» и других книгах. По его определению, экономический строй есть совокупность реализованных на практике хозяйственных форм, в которых протекает повседневный конкретный хозяйственный процесс. В отличие от Дж. Кейнса, который объяснял недуги капитализма хроническим недостатком эффективного спроса, что при невмешательстве государства в экономику лишает этот строй достаточных стимулов к развитию, неолиберал В. Ойкен видел источник всех бед в подрыве совершенной конкуренции и в стремлении к монополизации хозяйства, нарушающей действия рыночных регуляторов производства. Теория В. Ойкена была дополнена в работах немецкого ученого А. Мюллера-Армана, в книге которого «Регулирование экономики и рыночное хозяйство», опубликованной в 1947 г., усилена социальная направленность построения рыночного хозяйства. Эти теоретические подходы были реализованы немецким министром экономики Людвигом Эрхардом1. Особенности проведения реформы как в ФРГ, так и в послевоенной Японии состояли в следующем. В этих странах практически не было армии, образование промышленности шло практически с чистого листа, т.е. не было груза прошлого, поэтому промышленность создавалась на более высокой технологической основе.

Цит. по: Чихон Э. Указ. соч. — С.397-398. . Указ. соч. —С. 57-80. ЭрхардЛ. Благосостояние для всех. -—М., 1991.

4.2. Япония — 1949 год До конца Второй мировой войны специфика экономики Японии определялась военно-феодальным характером. От многовекового феодального абсолютизма и затворничества Япония унаследовала традиции старого государственного регламентирования, которые были использованы для создания системы экономического протекционизма. Нападение Японии в 1937 г. на Китай привело к усилению государственного регулирования, позволявшего мобилизовать экономические ресурсы для ведения войны. Посредством налоговых изъятий и принудительных займов, государственных закупок, системы лицензий, максимальных цен и рационирования (карточной системы) и с помощью расширенного государственного предпринимательства под прямой или косвенный контроль государства были поставлены экспорт и импорт, внутренняя торговля, кредиты и инвестиции, распределение рабочей силы. Военное поражение означало крутой поворот во всем историческом развитии Японии. Первый шаг экономической политики заключался в отмене всей системы военноэкономического регулирования и в установлении оккупационного контроля военных властей США. Как отмечает Я.А. Певзнер, в условиях послевоенной разрухи контроль этот носил по преимуществу «иждевенческо-распределительный», «потребительский» характер, в том смысле, что его основным содержанием было распределение помощи, которую Япония получала от США в форме поставок продовольствия, финансирования наиболее срочных государственных мероприятий, связанных с окончанием войны, демобилизацией вооруженных сил, репатриацией, субсидий, направленных на регулирование цен на промышленное сырье, полуфабрикаты, топливо, удобрения, причем это субсидирование служило для поддержки части средних и мелких предприятий, которые после войны первыми вышли из состояния паралича и занимали в эти годы в снизившемся производстве необычно крупное место. Контроль был призван ослабить последствия общего и экономического банкротства милитаристской Японии, но, несмотря на все принимавшиеся меры, в стране имели место инфляция и разгул спекуляции1. Американцы и правящие круги Японии провели земельную реформу, в результате чего было ликвидировано помещичье землевладение. Новая конституция, принятая в 1947 г., существенно расширены избирательные права и права парламента. В конституции содержалась статья об отказе содержания вооруженных сил. После разгрома Японии во Второй мировой войне теоретические экономические науки претерпели трансформацию. Экономическая теория ведущих специалистов страны в течение долгого времени игнорировала проблему экономического цикла. Одной из особенностей послевоенного развития экономической теории было выделение экономической политики в самостоятельную область научного анализа. Японская экономическая наука сложилась как экономическая политика милитаризма. Официальная довоенная экономическая наука была представлена доктринами типа «экономики императорского пути», «военной экономики Японии»1. После войны перед Японией встала задача повышения государственного регулирования в целях стабилизации национальной экономики. В работах X. Кумагая, Р. Комия, Ц. Ватанабэ и др. делались попытки определить соотношение рыночной экономики и централизованного воздействия государства на экономические процессы. Новая черта заключалась в том, что экономическая политика государства не могла осуществляться на прежней основе, необходимы были новые принципы и новые методы, для этого нужно было создавать соответствующую теоретическую базу. Доктрины военной экономики не могли быть использованы для разработки проблем экономической политики послевоенной Японии. После войны вышли работы Хидео Аояма «Структура современного народного хозяйства» 1948 г., а также Мицио Муто «Философия экономики» 1947 г. и др. Перед японскими учеными стояла задача обосновать политическую и экономическую программу социал-реформизма в Японии. Если в начале послевоенного периода внимание японских экономистов концентрировалось преимущественно на переводах зарубежной экономической литературы, то в последующем японские экономисты быстро перешли к самостоятельным исследованиям. Так, к началу 1950-х гг. Япония имела два крупных университетских научноисследовательских центра. Направление исследований постепенно переместилось с микроэкономического анализа к макроэкономическим исследованиям. Например, исследование Юдзо Ямада «Оценочные данные национального дохода» (1949 г.) представляло собой попытку макроэкономического анализа с помощью межотраслевых свя* Певзнер Я.А. Государство в экономике Японии. М.: Наука, 1976. — С.12. 'Подробнее см.: Пигулевская Е.А. Теории экономического роста в буржуазной политэкономии Японии. — М.: Наука, 1976.

зей. Эта работа явилась первой попыткой исследовать темпы экономического роста Японии. В те годы в трудах японских ученых чрезвычайную актуальное приобрела проблема экономической политики роста. По сути актуально, кстати сказать, и для современной России), рассматривались вопросы соотношения принципов экономического либерализма и государственного вмешательства в экономику. Кроме того, в научных экономических кругах активно развивалось направление экономических статистических исследований, основным содержанием которых было количественное описание японской экономики . Ни экономическая помощь, ни контроль оккупационных властей не могли остановить инфляцию, уровень которой был очень высок Индекс розничных цен составлял (1930 г. — 100%) в 1945 г. 752, 1946 г. — 2 706, в 1947 г. — 9045, в декабре 1949 г. — 25 620. Сумма банкнот Банка Японии, находившихся в обращении, возросла с 30,2 млрд иен в августе 1945 г. до 320 млрд иен в апреле 1950 г.2 Обстоятельства сложились так, что поворот к новому курсу был связан с именами двух американцев. Правительством США в 1948 1949 гг. в Японию были направлены известный банкир Дж. Додж знаток налогового дела К. Шоуп. Они разработали антикризисную программу, впоследствии получившую название «линии Доджа», макрофинансовом плане этот курс был ориентирован на создана сбалансированного государственного бюджета на основе сокращения всех видов государственных субсидий. Японскому правительству запрещалось производить по его усмотрению субсидирование за счет средств, выручавшихся от продажи всех получаемых от США в порядке помощи товаров. 7 марта 1949 г. на пресс-конференции Дж. Додж заявил: «Японская экономика стоит на двух ходулях. Одна из них — это американская помощь, другая — субсидии японского правительства. Если эти ходули сделать слишком высокими, с них можно упасть и поломать зубы. Поэтому их нужно укоротить»3. В макроэкономическом плане «укорачивание» ходулей выражалось в том, что был взят курс на создание сбалансированного государственного бюджета. В соответствии с рекомендациями К. Шоупа были резко снижение ставки налогов на имущество, на юридических лиц и на сверхприбыли при одновременном перенесении центра тяжести на подоходный М., 1970. 'См.: Воспроизводство общественного продукта в Японии. -Певзнер Я.А. Указ. соч. — С.12. 3 Цит. по: Певзнер Я.А. Указ. соч. —С. 13.

налог с понижением необлагаемого минимума и расширением численности плательщиков налогов. Вместо множественных курсов иены, определявшихся правительством, был введен единый курс в размере 360 иен за 1 долл. Как пишет Я.А. Певзнер, была создана новая система, суть которой заключалась в том, что средства от продажи в Японии товаров, получаемых в порядке помощи от США, стали поступать не в бюджет, а в созданный Эквивалентный фонд, который предназначался для кредитования под американским контролем приоритетных отраслей экономики. Была ликвидирована прежняя система широкого «экстенсивного» субсидирования экспорта. Таким образом, был восстановлен нормальный процесс ценообразования на базе стоимостных отношений, приостановлена инфляция, что способствовало усилению конкурентной борьбы. С середины 1950-х гг. в развитии Японии начинается новый этап, основным признаком которого было активное государственное воздействие на экономику. С 1952 г. в течение двух-трех лет, по мере стабилизации денежного обращения, была приостановлена инфляция, произошло усиление конкурентной борьбы. Были ликвидированы Эквивалентный фонд, Банк реконструкции и другие организации, порожденные временной оккупацией, завершился перевод частного предпринимательства на коммерческие начала. Подписанный в 1951 г. Сан-Францисский мирный договор положил конец режиму оккупации. После восстановления промышленности и создания конкурентных товаров в начале 1970 г. в Японии была введена свободная конвертируемость национальной валюты. Немалую роль в экономическом воспроизводственном процессе в послевоенные годы сыграло программирование и прогнозирование экономического и социального развития, осуществлявшееся государством в общенациональных масштабах. Первой экономической программой стал «Пятилетний план достижения экономической самостоятельности», принятый в декабре 1955 г. на период 1956/57-1960/61 гг. План выделял две основные Цели. Первой было достижение равновесия платежного баланса Японии на основе нормальных внешнеторговых отношений, т.е. без опоры на закупки военного характера армии США, которые стимулировались войной в Корее и расширением сети американских военных баз в Японии. Второй целью было увеличение производства и расширение занятости в связи с предполагаемым резким ростом численности трудоспособного населения. План предусматривал среднегодовые темпы роста ВНП в 5%, при этом упор делался на ускоренное развитие вторичных отраслей, особенно экспортных секторов, а также отраслей тяжелой и химической промышленности, План строился на основе несложного прогноза, использовавшего «метод Кольма» Суть его заключалась в том, что оценка реального потенциала роста ВНП делалась исходя из предположений о вероятном приросте численности населения рабочих возрастов и росте производительности труда, темпы роста производительности труда оценивались в 3,5%, что соответствовало средним темпам роста в предвоенный период. Использование «метода Кольма» знаменовало переход от умозрительной формы прогнозирования, основанной на экспертных оценках, к форме, получившей в экономической литературе название «наивного» макроэкономического прогнозирования. Реальное развитие японской экономики превзошло намеченные планом показатели почти в два раза, и основные цели были достигнуты уже в течение двух лет. Планы служили основными ориентирами для частного предпринимательства и национального развития в целом. Необходимо отметить, что такой подход к планированию характерен для многих стран с многоукладной экономикой. Можно выделить несколько функций, которые выполняют планы при таком подходе: а) информационная функция, базирующаяся на прогнозе; б) долгосрочные обязательства, основывающиеся на реализации плана государственным сектором; в) согласование различных противоречивых интересов. Такой подход обладает и рядом противоречий, касающихся, в частности, контроля за выполнением плана. Однако необходимость использования этого макроэкономического инструмента бесспорна. Справедливости ради нужно отметить и серьезные недостатки планово-централизованного регулирования. Исторический опыт этого применения позволяет говорить о несоответствии реальных темпов экономического роста плановым; несоответствии инвестиций темпам роста реального потребления; несоответствии пропорций Управление экономического планирования Японии было образовано в 1954 г. Согласно закону, ему были предоставлены полномочия по разработке экономических планов и регулированию процедуры разработки. В разрабатываемых планах широко использовалась межотраслевая модель В. Леонтьева1, а также прогнозы. Планы неотделимы от прогнозов, так как базируются на них; основываясь на статистически выявленных тенденциях ретроспективной динамики развития, прогноз рисует картину будущего, не все элементы которого могут согласовываться с представлениями о будущем и глобальной целью долгосрочного развития. В случае возникновения таких несоответствий возникает необходимость изменить нежелательные тенденции развития. Это можно осуществить с помощью плана, в котором отражаются меры, предпринимаемые государством для блокирования негативных тенденций с учетом комплекса ограничений внешнего и внутреннего порядка.

4.3. КНР —1978 год С точки зрений теории и практики интересен и полезен успешный опыт формирования китайской модели переходной экономики. Экономические преобразования в Китае начинаются с третьего пленума ЦК Компартии Китая, состоявшегося в декабре 1978г. Однако процессы экономических преобразований начались задолго до вышеназванной точки отсчета. Под влиянием марксистских идей в Китае начались процессы реорганизации частной собственности на средства производства. В рыночном секторе промышленности и торговли государство проводило политику выкупа. Сначала промышленные предприятия, находившиеся в частной собственности, привлекались к переработке материалов, передаваемых государством, к выполнению государственных заказов. Затем частнопромышленные и торговые предприятия превращались в совместные. Владельцам ежегодно выплачивалась сумма, равная 5% стоимости их доли. К концу 1956 г. 96,3% крестьянских хозяйств и 90% ремесленников вступили в кооперативы; 99% частных фабрик и 85% частных магазинов стали смешанными государственно-частными предприятиями. Так в Китае завершились социалистические преобразования сельского хозяйства, кустарной и частной промышленности2. Позже все более активно проводилась политика «большого скачка». Стремясь к достижению '«Метод Кольма» назван по имени американского экономиста Г. Кольма, вперв предложившего и использовавшего его в своей работе «The American Economy I960» Washington, 1952. См. работу Я.А. Певзнера, с. 231-232. О задачах методологии разработки государственных планов, а также о структуре планов- органов Японии 1950-1960-х гг. см.: Воспроизводство общественного продукта в Японии, — С.283-334; Мировая экономика и международные отношения. — • 1968. С.95-Ю1. " Энциклопедия Нового Китая. — М.: Прогресс, 1989. — С. 63-64.

экономических успехов, власти не учитывали уровня развития производительных сил общества. Начавшаяся в мае 1966 г. «культурная революция» нарушила нормальный процесс развития всех сторон жизни Китая. В сентябре 1976 г. умер Мао Цзедун. Так называемая «четверка», состоявшая из представителей высшего эшелона власти пыталась узурпировать верховную власть в партии и государстве. После разоблачения преступлений «четверки» Китай вступил на новый период развития. Дэн Сяопин выступил с критикой идей, которые раньше высказывал Мао Цзедун. В частности, он сказал, что неверно относить сказанное Мао Цзедуном в одних условиях к другим «Сам Мао Цзедун не раз говорил, что некоторые его высказывания являются ошибочными. Человек, если он работает, — отмечал он, не может не ошибаться»1. В июле 1977 г. состоялся третий пленум ЦК КПК десятого созыва на котором была осуждена та политика, которую проводила «четверка». Ван Хунвэн, Чжан Чуньцао, Цзян Цин и Яо Вэньюан были исключены из партии и смещены со всех государственных и партийных постов. Это было время массового осознания «культурно-революционного тупика» в общественно-экономическом развитии. На поверхность всплыли все пороки культурной революции, в результате чего произошло удаление с политической сцены их вдохновителей. Была проведена массовая реабилитация интеллигенции. Вдохновителем перестройки стал Дэн Сяопин. Он и его сторонники опубликовали ряд статей и работ, в которых провозглашались обычные для тогдашнего Китая идеи: наука и техника — это производительные силы, а работник умственного труда является частью рабочего класса. Материальные интересы не менее значимы, чем жертвенности. Те, кто в результате труда добились больших успехов должны получать больше и раньше других улучшать свою жизнь, был отказ от перераспределительных мер, удар по уравниловке, иждивенчеству. Собственно говоря, развернулись дискуссии по проблемам философии политической экономии, экономической политики. В сельском хозяйстве поощрялось ведение семейного подсобного хозяйства и подсобных промыслов. В это время доходы около 80% крестьян были ниже прожиточного минимума2. До реформ крестьянское подворье считалось пережитком капитализма. Затем сделан был следующий шаг — разделение земли по дворам. Формиру * Дэн Сяопин, Избранное {1975-1982}.— Пекин, 1985.— С. 52 (на рус. яз.). 2Гельбрас В.Г. Экономическая реформа в КНР. — М: Международные отношен 1990. —С.9.

ются идеи о необходимости привлечения иностранного капитала в экономику страны. Созревает вывод о чрезмерной централизации управления и необходимости его преобразования. Начинается эксперимент по расширению самостоятельности государственных предприятий. К моменту созыва третьего пленума ЦК КПК (1978 г.) создаются предпосылки и активные силы, работающие на реформы. Так, например, местные партийные и государственные органы стали принимать политические решения, выходившие за рамки их компетенции. Многие десятилетия страна развивалась на разбалансированной основе; это касалось как социальной, так и экономической, финансовой сторон. Для преодоления диспропорции КПК и правительство разработали экономическую политику, направленную на изменение сложившихся диспропорций. Были сокращены капиталовложения в новые объекты строительства, ограничен рост тяжелой индустрии, группы А, и одновременно увеличены темпы роста легкой промышленности, группы Б. Проводилась конверсия оборонной промышленности с переориентацией на выпуск товаров народного потребления. В результате вышеперечисленных мер удалось увеличить товарную массу, необходимую для оживления рынка и оздоровления финансовой системы. Необходимо отметить следующий очень важный момент: к началу реформ 1978 г. левоэкстремистские силы были политически, идейно и организационно разгромлены. Это серьезно отличало ситуацию, в которой начались экономические преобразования, от ситуации в СССР, где, наоборот, обновительные процессы определялись накалом идейно-политических дискуссий. В Китае в течение 1977-1978 гг., т.е. в период, когда проводилась новая экономическая политика, общий объем промышленного и сельскохозяйственного производства в стоимостном выражении увеличивался за год в среднем на 11,5%. В это время китайское правительство уделяло большое значение соотношению между накоплением и потреблением при распределении национального дохода. Прежде всего, экономические достижения 1980-х гг. были прямым результатом принятой эффективной экономической политики. Впервые в 1980 г. было дано разрешение на создание предприятий с иностранным капиталом. В этот период Б Китае было принято около 200 законов и постановлений, которые

См.: Энциклопедия Нового Китая. — С. 72.

полностью или частично касались иностранных капиталовложений в Китае1. Были проведены реформы системы управления в области науки и техники для их скорейшей модернизации. Они предусматривали изменения в финансировании и внедрение подрядной и контрактной систем. В КНР — как в партии, так и в общественном сознании — ясней осознавали, что узловым пунктом экономических преобразований является наличие многообразных форм собственности и разнообразия методов управления и хозяйствования. На XIII съезде КПК было от мечено: «Государство станет при помощи экономических, юридических и необходимых административных средств регулировать соотношения между рыночным спросом и предложением, создавать благоприятную 2 экономическую и социальную среду и тем самым подсказывать предприятиям правильные хозяйственные решения» . Принятая новая экономическая политика была направлена на повышение эффективности функционирования всего хозяйственного механизма. Для ее реализации был принят ряд мер как экономического, так и административного характера. Прилагались усилия, чтобы приостановить рост и сократить расходы аппарата — в частности, на строительство административных зданий, их отделку и т. д., введены новые виды отчислений из внебюджетных средств, предназначенных для целей макрорегулирования, на основе которых государство создало бюджетный «фонд регулирования». Была продолжена практика выпуска различных видов займов и облигаций для пополнения бюджета; государство стало должником общества, при этом достойно расплачивалось по своим долгам. Аналогичным образом осуществлен был подход к сбережениям населения. Была проведена большая работа по борьбе с «должностной спекуляцией», были приняты меры для блокирования цен, проведены реформы в системе трудовых отношений, Государство отошло от системы трудовых отношений, основанной централизованном административном управлении трудовыми рее сами, взамен чего была создана система индивидуальных трудов договоров. Совершенствовалось социальное страхование трудящихся в период временной безработицы и по старости3. Можно выделить следующие характерные черты экономической политики, свойственной первому этапу реформирования китайской Энциклопедия Нового Китая. — С.75-76. 'Тринадцатый Всекитайский съезд Коммунистической партии Китая. С. 28-29.М, 1998 Гелъбрас В.Г. Указ. соч.

экономики. (Необходимо отметить, как нам представляется, что понятие «экономическая политика» шире, чем понятие «реформа».) 1. Началом рыночной реформы явилось установление динамического равновесия на потребительском рынке, причем не столько с помощью гибкой системы цен, сколько благодаря быстрому росту производства потребительских товаров и насыщению ими рынка, прежде всего, за счет увеличения вложений в эту сферу, которые стали возможны благодаря уменьшению вложений в тяжелую промышленность. 2. Рыночные отношения охватывали в первую очередь сферу потребительского производства и сбыта, начиная с сельского хозяйства и затем распространяясь на иные виды производства. 3. Последующий этап реформы заключался в либерализации цен, причем они «отпускались» с известной осторожностью, подчас с сохранением административного контроля над ними, особенно в отраслях с сильными монополистическими тенденциями или в связи с угрозой дефицита продукции этих отраслей. Вместе с тем более или менее жестко блокировался значительный рост цен и инфляция. 4. Активно, в том числе при помощи государства, формировалась рыночная инфраструктура. Частное предпринимательство создавалось в основном не за счет приватизации государственных предприятий, а на основе развития самостоятельного частнопредпринимательского сектора. В результате этого возникла многоукладная (смешанная) экономика, основанная на взаимодействии государственного и частного секторов. 5. Большую роль в создании многоукладной экономики сыграло привлечение в страну огромных вложений иностранного капитала. Привлекательность Китая для иностранных инвестиций объясняется не только экономическими причинами, но и социально-политической стабильностью страны. Как и в советской России во время НЭПа, в Китае в сфере финансово-денежного обращения параллельно с обычным юанем вводится «золотой» юань. Однако это только внешняя форма сходства: в советской России совместное использование в денежном обращении обесценивавшихся совзнаков и стабильных червонцев было обусловлено технической и экономической невозможностью в период денежной реформы быстро заменить первые вторыми. Как известно, одной из рекомендаций МВФ для стран, вставших на путь рыночных реформ, является введение конвертируемости национальной валюты. Китайское правительство критически отнеслось к данной рекомендации. Аргументом против введения немедленной конвертируемости юаня было недостаточное развитие рыночных отношений в стране, что грозило экономике страны при введении конвертируемости национальной валюты значительными потерями. Был выбран оригинальный путь введения ограничений конвертируемости. Несмотря на то, что юань укреплялся внутри страны, со стороны государства был сохранен контроль за его обменом на иностранную валюту, хотя «золотой» юань можно было обменивать на иностранную валюту. «Золотой» юань, как советский червонец периода НЭПа, обеспечивался определенной долей золото- валютных резервов страны. Вначале «золотые» юани использовались для повышения эффективности функционирования экспорта готовой продукции не сырьевых предприятий. Для них были введены налоговые льготы и другие преимущества. Оплата труда работников этих предприятий велась в «золотых» юанях, в связи с чем страна избежала долларизации. Введение такого механизма позволило стимулировать рост экспорта готовых промышленных товаров, увеличить валютные резервы государства и использовать их в качестве инвестиций. Позднее «золотой» юань был использован государством как стимул, позволивший вернуть часть товарной продукции, производимой на экспорт, на внутренний рынок. Это способствовало насыщению внутреннего рынка и усилению конкуренции. С учетом развития рыночных отношений в 1994 г. в Китае от системы с двумя денежными единицами отказались, и начался процесс перехода уже единого юаня к конвертируемости в соответствии с международными стандартами. Реформа, начавшаяся в 1978 г., закончилась через 10-15 лет. Процесс реформирования, поиск эффективных методов управления, форм собственности и т. д. продолжается в КНР и по настоящее время — с определенными издержками, трудностями, недостатками. В данной работе не ставится задача анализа этапов реформы во всем многообразии, для нас важен начальный этап выхода из экономического тупика, направленность реформирования и его результаты. Например, численность населения, живущего за чертой бедности, сократилась с 30 до 10%, в 3 раза выросло среднедушевое потребление1. Интересен процесс приватизации в Китае, который отличается от того, который был проведен в России. В Китае была разработана программа корпоратизации, в которой право собственности (оно может оставаться у государства) отделяется от права управления, которое

Может принадлежать профсоюзам. Политика приватизации управления, в отличие от ваучерной приватизации, создавала основу более эффективного управления и хозяйствования. Происходило естественное эволюционное создание рыночной основы, тогда как быстрая приватизация не обязательно ведет к более быстрому экономическому росту и повышению благосостояния населения. В настоящее время в научных и деловых кругах Китая обсуждается вопрос о так называемом «мягком приземлении». Экономический смысл этого подхода заключается в движении национальной экономики через период слишком высокого роста экономических показателей к плавному снижению их до того уровня, который позволяет развивать экономику умеренно. Китайское правительство пытается строго контролировать кредиты и цены на некоторые виды товаров, а также сократить инвестиционные операции. Это связано с тем, что в экономике накапливается дисбаланс между инвестициями и производством и происходит цепная реакция между отраслями, регионами и предприятиями. «Мягкое приземление» - это образное название экономической политики, позволяющей плавно, с наименьшими потерями в развитии экономики контролировать процесс этого снижения. В противоположность «мягкому приземлению» вводится понятие «жесткого приземления», т.е. быстрое и жесткое изменение между приростом и спадом экономики. Принципиальные различия между этими подходами состоят в том, что процесс «мягкого приземления» хоть и занимает больше времени, но происходит плавно, с меньшими нарушениями общего экономического баланса; в противном случае хоть и происходит «экономия» времени, но сильнее нарушается общий экономический баланс и используются более жесткие рычаги воздействия на экономические процессы. Подсчитано, что темп, который позволяет развивать экономику Китая умеренно, — это 8-10% роста. В результате такой политики сокращается масштаб роста цен и одновременно поддерживается относительно быстрый темп роста экономики1. Резюмируя опыт преобразований экономики Китая, можно сформулировать следующее. 1. В Китае как аграрной стране при проведении реформы основной акцент был сделан на сельские районы. В качестве важных мер по перестройке сельской экономики можно назвать воспитание ува-

'Реформа госсектора в промышленности КНР: проблемы и противоречия. — М-1997. —С.65.

Более подробно см.: Правительственное поведение в рыночной экономике. — Пекин, '994; Анализ и прогноз экономики 1985-1996 гг. — Пекин, б.г.; Дэн Сяопин. Избранные произведения. — Пекин, 1989. — Т.З.

жения к правам собственности, предоставление полномочий по принятию решений производственным бригадам. Важное значение имел введение системы ответственности в хозяйствах, основанных на общественной собственности на средства производства, прежде всего на землю. 2. Усиление самостоятельности происходило при условии выполнения заданий государственного плана предприятиями, которым предоставлялось право вести производство в соответствии с потребностями рынка. Им было разрешено покупать на рынке оборудование и сырье, продавать дополнительно произведенную (не включенную в планы государственных закупок) продукцию. Из части прибыли, остающейся у предприятий, формировались фонды поощрения. Их величина находилась в пропорциональной зависимости от увеличения прибыли предприятия, что стимулировало инициативу работников. 3. В той или иной степени проводились реформы в области планирования торговли, денежной системы, цен, заработной платы, финансов и налогов 4. .Основной задачей, которая решалась в процессе реформ, было оживление внутренней экономики и расширение экспорта. 5. В процессе реформы была ограничена сфера планирования, снизилось значение директивных планов. 6. Значительно улучшилось управление экономикой, акцент был перенесен на экономические рычаги воздействия на предприятия. Для притока иностранных капиталов было открыто 14 приморских городов. В результате с 1978 по 1980 гг. капиталовложения выросли 3,921 до 11,166 млрд юаней1 'См.: Энциклопедия Нового Китая. — С. 358.

Раздел III Зарождение кризисных явлений в СССР и кризисы в современной России. Антикризисное регулирование

Глава 5

Кризисы как неотъемлемые этапы экономического развития 5.1. Возникновение кризисных факторов в СССР Экономическое положение современной России нельзя рассматривать отрыве от тех негативных явлений, которые на протяжении десятилетий— в скрытой или открытой форме назревали в бывшем СССР. В экономической литературе тех лет утверждалось, что экономические кризисы и, как следствие, инфляция, безработица — это пороки капиталистической системы, неотъемлемая часть рыночных отношений1. При плановом ведении хозяйства кризисным явлениям теоретически не оставалось места. «При социализме денежная система базируется на плановом хозяйстве: она свободна от действия стихийных сил которые характерны для денежного обращения в условиях капитализма», — утверждалось в учебнике «Курс политической экономии»2. Инфляция — одно из проявлений кризиса — при социализме отрицалась даже теоретически, ее возникновение допускалось в экстремальных случаях (война): «При социализме несоответствие количества денег потребностям обращения возникает в исключительных случаях в значительных масштабах это имело место во время Великой Отечественной войны»3. Все страны, участвовавшие в войне, вне зависимости от того, к какому строю они принадлежали, были победителями или побежденными и в большей или меньшей мере были подвержены кризисным явлениям. В течение военных лет, с одной стороны, идет наращивание военного потенциала, с другой - происходит сокращение производства товаров и услуг потребительского назначения, реальное богатство уменьшается. В таких условиях рост цен, инфляция и безработица неизбежны4.

'Краткий экономический словарь / 2-е изд. — М.: Политиздат, 1989. — С.98. Курс политической экономии / Под ред. НА. Цаголова. —М.: Экономика. 1973. Т.1. — С.295. 3 Там же. — С.296. 4 О влиянии войн на экономику зарубежных стран см.: Варга Е. Основные вопросы экономики и политики империализма. —-М.: Политиздат, 1957. — С.65-72. 2

Нельзя не согласиться, что теоретически кризисным явлениям в плановом хозяйстве нет места. Однако на практике это совсем не так. Возникает вопрос, где лежит критерий истины? Существует распространенное мнение, что критерий истины — практика. По словам Гегеля, «Противоречие есть критерий истины, отсутствие противоречия- есть критерий заблуждения»1. Дело в том, что экономические постулаты, экономические законы, экономические теории находят свою реализацию через проводимую экономическую политику, которая, с одной стороны, несет в себе элементы субъективизма, а с другой — на нее влияют как внешнеполитические, так и внутриполитические факторы. Анализ практики проведении экономической политики в бывшем СССР с 1950 по 1985 гг. показывает, что в течение ряда годовых циклов резко усиливались инвестиции труда и капиталовложения в первое подразделение, развивавшееся быстрее, чем второе. Ускоренное развитие первого подразделения стало источником заработной платы, прибыли и других форм доходов, которые должны были быть отоварены во втором подразделении. При таком развитии неизбежно наступает такой момент, когда общая сумма товарных стоимостей во втором подразделении оказывается недостаточной для реализации всех доходов. Когда общая стоимость всех доходов в денежной форме в целом больше стоимости товаров потребительского назначения, нарушается сбалансированность, и это неизбежно ведет к отрыву общего платежеспособного спроса от стоимости товарной массы, созданной во втором подразделении (табл. 5.1). Превышение спроса над предложением в масштабах всего народного хозяйства вызывает рост цен на предметы потребления, это и ведет к развитию инфляции, но инфляция в условиях планового хозяйства принимает особую «скрытую» форму. На это явление обратил внимание В.В. Новожилов в статье «Недостаток товаров», опубликованной еще в 1926 г.: «устранение недостатка товаров зависит не просто от расширенного производства, а от того, в какой мере связанный с расширением производства рост доходов будет отставать от Роста производства потребительских благ (исчисленных по ценам трестов)»2. Как писал О. Лацис, «Мы действовали в экономике по существу Так же, как в тридцатых годах. Мы увеличивали список отраслей, ко-

Гегель Г.В.Ф. Работы разных лет. — М.: Мысль, 1970. — С.265. НЭП и хозрасчет. — М.: Экономика, 1991. —С.324.

ТАБЛИЦА 5.1 Объемы производства (в фактических действующих ценах, млрд руб.)

торые по выпуску продукции вышли на первое место в мире. И одновременно увеличился список дефицитных видов продукции, которых нам не хватает. К началу восьмидесятых годов этот экономический механизм и эта система плановых приоритетов окончательно перестали работать»1. Масса излишних денег нарастала, но цены на основные товары в государственной торговле практически не менялись, вследствие чего эти товары исчезли с прилавков. С точки зрения механизма общественного воспроизводства одной из причин назревания кризисных явлений является милитаризация экономики, не соизмеримая с экономическими возможностями страны. Политическое руководство СССР встало на путь военно-технического и военно-экономического состязания с США. Сами американские идеологи, связанные с формированием военно- политической стратегии США, так оценивали это противостояние, например экономист Т. Шеллинг писал: «Вынуждать Советский Союз равняться с нами в дорогостоящей гонке вооружений может быть способом тормозить развитие экономики. Задача заключается в том, чтобы толкать Советский Союз на создание возможно более крупных вооруженных сил, чтобы он не мог больше расходовать на другие цели2. Численность промышленно-производственного персонала, 3В пятого в военно-промышленном комплексе СССР, показана в табл. 5.2. ''Лацис О. Выйти из квадрата. — М,: Политиздат, 1989. — С.9. 2Цит. по: Катасонов Ю.В. США: программное планирование и финансирование строительства вооруженных сил. —М., 1971. — С. 18.

Источник: Вовлечение американского бизнеса в осуществление конверсии в России: Доклад американского комитета по отношениям между СНГ и США. — С.

В условиях жесткого государственного планирования доходов, цен и производительности труда кризисные элементы принимают скрытый характер (высокие цены на новые или псевдоновые виды продукции, вымывание дешевого ассортимента, образование вынужденных сбережений, декларирование полной занятости, на практике приводящей к раздуванию штатов, рост незавершенного производства и т. д.). Следствием скрытой инфляции явилось обесценение денежных средств населения из-за недостатка предложения потребительских благ в требуемом объеме и ассортименте. Тем самым показатели «скрытой» инфляции и ее оценка сводятся, в основном, к измерению удовлетворенного спроса и вынужденных сбережений. Методы расчета могут быть построены на сопоставлении темпов роста текущих доходов, сбережений и товарооборота. Произведенный в 1985 г. национальный доход составил 577,7 млрд руб.1, а сумма вкладов населения в сберегательных кассах в том Народное хозяйство СССР в 1985 г. — М.: Финансы и статистика, 1986.

1

же году составила 220,8 млрд руб. при постоянном снижении темпов прироста национального дохода. В 1966-1970 гг. темп прироста использованного национального дохода составил 7,2%, в 1971-1975 гг. — 5,1%, в 1976-1980 гг.-3,8%, в 1981-1985 гг. — 3,1%2В 1970-е и начале 1980-х гг. темпы роста экономики, производительности труда постоянно снижались, ухудшались показатели эффективности, замедлился научнотехнический прогресс, усиливались диспропорции в экономике, задания пятилетних планов не выполнялись. В отличие от инфляции, которая возникает в условиях войны отражается прямо на жизненном уровне большинства населения, при «скрытой» инфляции возможен рост реальных доходов населения и его жизненного уровня достаточно длительное время при снижающихся темпах прироста макроэкономических показателей. Так, среднегодовой темп прироста реальных доходов составил в 1951-1960 гг. 6,5%, в 1961-1965 гг. -- 3,5%, в 1966-1970 гг. -5,9%, в 1971-1975 гг. —4,4%, в 1981-1985 гг. — 2,1%3. Нельзя сказать, что вышеназванные негативные процессы в экономике страны не были замечены учеными и практиками: об этом много писали, говорили на совещаниях, симпозиумах и т. д. Однако в силу ряда субъективных причин (частая смена первых лиц в стране и др.), а также в силу определенного политического устройства адекватные меры приняты не были. Дальнейшее усиление и новое качество кризисных явлений отмечается в 1985-1991 гг., в так называемые годы перестройки экономики. Именно в этот период приходит понимание того, что необходима новая экономическая политика в области функционирования экономического механизма страны. Именно в это время в экономической литературе появляются работы, в которых утверждалось, что в плановом хозяйстве наблюдается инфляция. «Специфические черты носят инфляционные процессы в СССР и других социалистических странах, — говорилось в «Кратком экономическом словаре», вышедшем в 1989 г. — В СССР инфляция, например, проявляется не столько в явном росте цен, сколько в скрытом их повышении, появлении дефицитов, вымывании дешевых товаров». По оценкам НИЭИ при Госплане СССР, в потребительском секторе темпы инфляции составили в 1986 г. 6,2%, в 1987 г. — 7,1%, в 1988 г. — 11%, в 1990 г. Народное хозяйство СССР в 1985 г. — С. 448. 2Там же. — С.38.' Майер В.Ф. Планирование социального развития и повышение уровня жизни народа, -1 М.: Изд-во МГУ, 1988. — С.85.

2 3%. Ко времени прихода к власти М.С. Горбачева темпы экономического роста неуклонно снижались. Вначале возникла идея опереться на научно-технический прогресс и на его основе поднять технологический уровень всего производства. В результате этого должно было быть достигнуто ускорение технического прогресса и развитие экономики в целом, для чего предусматривалось увеличение капиталовложений в эту область. Возникает и широко пропагандируется лозунг «Ускорение». Объем капитальных вложений в машиностроение в очередной пятилетке был запланирован почти вдвое большим, чем в предыдущей. По сути, была выбрана такая экономическая политика, в качестве основного звена которой выступала индустриализация на новой технологической основе. Однако в условиях общей разбалансированности она не принесла скорых результатов. Руководство страны в 1987 г. приступило ко всесторонней экономической реформе как на макро- так и на микроуровне. В июне 1987 г. был принят Закон «О государственном предприятии». В нем было закреплено право предприятий самим разрабатывать и утверждать свои планы, осуществлять самоуправление, заключать договоры. В Законе было записано, что государство не отвечает по обязательствам предприятия, а предприятие не отвечает по обязательствам государства. В это время также вышло постановление о переводе предприятий, организаций, объединений отраслей на полный хозяйственный расчет и самофинансирование. Затем был принят пакет постановлений о перестройке государственного планирования материально-технического обеспечения производства, финансовой системы, ценообразования, банков, статистики. Стали возникать индивидуальная предпринимательская деятельность и производственно-торговые кооперативы. Несмотря на принимаемые меры экономическая ситуация продолжала ухудшаться, к 1988 г. бюджетный дефицит превысил 10% ВНП. Для оздоровления финансовой системы были повышены государственные цены на золото, хрусталь, ковры, деликатесы и т. п. Был введен дополнительный 5%-ный налог с продаж. Однако все эти меры не могли остановить нарастания кризисных явлений в экономике. Если до середины 1980-х гг. ежегодный прирост вынужденных сбережений в целом совпадал с объемом превышения текущего спроса (сформировавшихся за счет доходов данного года) над предложением товаров и услуг, то теперь из-за уменьшения склонности населения к

Шмаров А., Кириченко И. Инфляция в потребительском секторе и социальная напряженность // Вопросы экономики. — 1990. — № 1. — С.37.

сбережению важнейшим фактором образования вынужденных сбережений стала трансформация ранее накопленных необходимых сбережений в неудовлетворенный спрос. В 1989 г. была создана Государственная комиссия по экономической реформе, разрабатывавшая новую концепцию экономической реформы. Ее проведение предполагалось в несколько этапов. На первом этапе (1989-1991 IT.) должна была произойти стабилизация экономической ситуации; второй этап (1991-1992 гг.) предполагал создание рыночной инфраструктуры. На третьем этапе (1993-1995 гг.) предполагалось завершение реформы. Программа эта не была реализована в силу следующих причин. Денежная масса, не обеспеченная товарным покрытием, составила около 300 млрд руб. при нарастающей эмиссии как наличных, так и безналичных денег. Время проведения реформы было упущено. Кредит доверия М.С. Горбачева был исчерпан. Дефицит товаров превратился в тотальный и длительный. На реализацию проектов экономических реформ существенно повлияло противостояние ставшего к этому времени Президентом СССР М.С. Горбачева и Председателя Верховного Совета РФ Б.Н. Ельцина. Г.А. Явлинским и рядом других авторов была подготовлена своя программа под названием «Переход к рынку», в основе которой ле- жала программа «500 дней». Но вместо действий шли дискуссии, борьба двух программ. Попытка обмена 50- и 100-рублевых банкнот, связываемая с именем главы советского правительства B.C. Павлова, не способствовала преодолению экономических трудностей. Последовавший в 1991г августовский путч, а также Беловежское соглашение привели к ликвидации СССР1. Попытаемся с учетом вышеизложенного опыта проведения реформ проанализировать неудачи проведения реформы в период 1985-1991 гг. В литературе причины этих неудач объясняют по-разному. Утверждают, что советский государственный, партийный аппарат был консервативным и боялся глубоких перемен — но китайский аппарат был не менее консервативным. Говорят, что М.С. Горбачев принимал половинчатые решения, и т. д. Нам представляется, что это не было главным. Как показывает практика, к 1985 г. в интеллигенции, в народе созрела идея необходимости реформирования как эк

'Более подробно см/ Курс экономики / Под ред. Б.А. Райзберга. – М.: Инфра – М, 1997. — С. 681-701.

номики, так и политики. Это был шанс для успешного проведения реформ. Лидер, пришедший к власти, пользовался большим доверием населения. Однако непродуманные меры и печально знаменитая антиалкогольная кампания привели к тому, что доверие было потеряно. М.С. Горбачев пришел к власти с желанием реформировать экономику, демократизировать общество, однако без понимания, как это сделать. Прежде всего необходимо было стабилизировать потребительский рынок, как это было сделано в Китае. Следовало оздоровить финансовую систему; одним словом, набор мер мог быть самым различным. Например, можно было перенести капиталовложения из первого подразделения во второе, так как там отдача идет намного быстрее, чем в первом. Все было сделано с точностью до наоборот. На первом этапе кредит доверия позволял провести даже денежную (фискальную) реформу. Например, можно было провести одновременное изменение масштаба заработной платы и цен в 10-15 раз, тем самым номинальные суммы денег в сберкассах, на депозитах, в обороте остались бы те же, а их покупательная способность снизилась бы в 10-15 раз. Сама по себе эта операция без изменения экономического механизма в перспективе мало что дает. Однако это мероприятие позволило бы сбалансировать спрос и предложение и дать время для конверсии и структурной перестройки всего экономического механизма. Несомненно, это фискальное мероприятие было бы более щадящим, чем произошедшая позже либерализация цен. Проведенная в начале 1992 г., она была, в сущности, тоже изменением масштаба цен, только без какого-либо контроля, в условиях высокой монополизации, и привела она, как показала дальнейшая практика, не к структурной перестройке, а к падению производства и росту цен. Следующей задачей могло стать создание рыночной инфраструктуры. В условиях постепенного снижения государственного заказа на ту долю производимой продукции, которая оставалась после госзаказа, предприятия сами находили бы себе потребителей. По существу, на первом этапе нужно было дать работникам предприятий приватизировать управление, а не собственность. Постепенно следовало Уменьшать количество государственных предприятий, делая их кооперативными, арендными, акционерными с разной долей участия государства. Модель социалистической экономики, ориентированная на ресурсо- экстенсивное развитие, была обречена на стагнацию. Однако, как Показано в работах А. Анчишкина, К. Вальтуха, Ю. Яременко, у СССР имелась реальная возможность модернизации экономики на основе конверсии оборонного комплекса и поворота к обществу массового потребления не путем шоковой либерализации, а на основе структурного планового воздействия в сторону производства товаров длительного пользования. Авторы книги «Альтернативы модернизации...» отмечают, что «структурные изменения в производстве и соответствующие институциональные реформы (отделение производства потребительских товаров от ВПК. укрепление стратегических функций Госплана) позволяли снять инфляционное давление избыточных сбережений не путем их уничтожения, а через формирование органического кругооборота между доходами населения и производством в рамках социальноориентированного рынка»1. По мнению отдельных ученых, политика активных структурных сдвигов и регулирующей роли государства позволяла ограничить падение производства в 1992 г. 4-5, максимум 13 процентами2. В 1990 г. Институтом экономики и прогнозирования НТП АН СССР была предложена четкая программа путей и способов перестройки советской экономики, в которой было констатировано, что первоосновой критической хозяйственной ситуации является колоссальная внеэкономическая нагрузка, вследствие которой возникли структурно-технологические дисбалансы, обрекающие на неуда1 попытки перейти к экономическим методам управления, сделать какие-либо шаги к рынку. Отмечалось также, что попытки выйти из кризиса за счет форсированного формирования институтов рыночной экономики представляются несвоевременными. В представленной концепции были приведены цифры и методы устранения внеэкономической нагрузки. Программа носила целевой и комплексный характер''. Более того, 19 октября 1990 г. Верховным Советом СССР было принято постановление № 1733-1 «Об основных направлениях стабилизации народного хозяйства и перехода к рыночной экономике», основу которого, по существу, легла вышеназванная программа, постановлении были выделены этапы оздоровления экономики и перехода к рыночному хозяйству, меры по стабилизации, по созданию рыночной инфраструктуры и т.д., и т.п. Постановление охватывало все стороны экономической жизни страны. Однако острота экономи-

'Альтернативы модернизации российской экономики / Под ред. А. Бузгалина, А. Колганова, П. Шульце. — М: Таурус, 1997. — С.118. О возможном спаде см.: Белоусов А., Клепач А. Бегом к кризису // Диалог. — 1990. № 14; Шокотерапия: обманутые надежды и реальность //Там же. — 1992. — №11/14. 'Подробнее см.: О стратегии перестройки экономики страны // Проблемы прогнозирования. —1990 —№2.

2

ческого и политического кризиса, национальных и идеологических противоречий лишила руководство страны возможности маневра. Постановление ориентировалось на постепенные преобразования, однако возможность действовать подобным образом была исчерпана, продолжался процесс дезинтеграции экономической системы, появились десятки автаркии в границах областей и национально-территориальных образований. На потребительском рынке сложилась критическая ситуация. Развал потребительского рынка был, по существу, запрограммирован в 1986-1987 гг., когда не были приняты необходимые меры по наращиванию импорта товаров или стимулированию их производства в стране. Доступность основных продовольственных товаров для населения снизилась, по данным ВНИИКСа, с 90% в 1988 г. до 22% в 1989 г. и 11% к середине 1990 г. Время было потеряно, и на первое место вышла политическая борьба. Нельзя не отметить и субъективные моменты того времени. Н.И. Рыжков, бывший член Политбюро ЦК КПСС, занимавший в то время пост премьер-министра, отмечает: «Да, перестройка, считаю, была предана, нами предана! Теми, кто ее задумывал, кто начинал, кто осуществлял и кто хоронил»1. Проведенная либерализация цен в 1992 г. не устранила проблему несбалансированности, а привела к изменению ее форм. Избыток денег, свойственный плановой системе, сменился их дефицитом, а подавленная инфляция приняла открытые формы.

5.2. Кризис в современной России После распада СССР Россия стала самостоятельным государством, перед Президентом Б.Н. Ельциным и его правительством встал вопрос выбора пути реформирования экономики. Существовало несколько направлений экономических реформ: радикально-умеренный вариант (разработан в 1989 г. Государственной комиссией по экономическим реформам, которую возглавлял академик Л.И. Абалкин, о концепции этого варианта уже говорилось выше); реформы на основе программы «500 дней» Г. А. Явлинского; вариант, предложенный Е.Т. Гайдаром (по существу, радикальный вариант «шоковой терапии»). Глубокой теоретической и математической проработки нового 1

Рыжков Н, Перестройка: история предательств. — М.: Новости, 1992. — С.375.

курса не было. Были намечены основные вехи движения к рынку. Набор этих мер, ориентиров был известен как из теории, так и из практики других стран: это и либерализация цен, приватизация государственной собственности, переход к государственному регулированию, осуществление структурной перестройки, конверсия, создание двухуровневой банковской системы и т.д. Все это нужно было провести на фоне углубляющегося кризиса. Если не принимать в расчет тактические моменты, то можно утверждать, что выбран был не самый лучший вариант в силу его слабой комплексной проработки. Либерализация цен в 1992 г. по форме выглядела как перевод экономики на рыночные пути развития; по существу же была проведена обычная фискальная, «грабительская» реформа. Конечно, реформа вследствие инфляции сняла «денежный пресс», образовавшийся в связи с накоплением необеспеченных товарами и услугами денег в виде сберегательных вкладов населения, однако, она увеличила социальную напряженность. По данным Госкомстата РФ, при общем официально объявленном снижении объема производства промышленной продукции в первом квартале 1992 г. на 13% (по сравнению с первым кварталом 1991 г.), цены на товары народного потребления выросли в 14,7 раза, а по итогам первого квартала 1992 г. лишь 7% населения имело среднедушевой доход, соответствующий прожиточному минимуму1. С 1991 г. по 1996 г. индекс роста потребительских цен превысил 5000. После распада СССР России досталась экономика с высоким уровнем монополизма. В СССР 89% наименований продукции выпускалось на одном- трех предприятиях, причем 80% всей номенклатуры машиностроительных отраслей производилось на одном предприятии. Либерализация, а затем неудачная приватизация, опоздавшее и малоэффективное антимонопольное законодательство — всё это нанесло удар по падающей экономике. Многие предприятия достигали повышения рентабельности не за счет увеличения производства, а за счет увеличения цен на свою продукцию. Макроэкономические показатели 1992-1994 гг. показаны в табл. 5.3. Экономика СССР страдала высокой энергоемкостью. Во время реформы энергоемкость народного хозяйства не уменьшилась, а напротив, возросла — в мае 1993 г. она была на 38% выше, чем в мае 1991 г. Все это лишь усиливало кризисные явления в экономике. Кроме того, российские предприятия столкнулись со спросовыми ограничениями, которые были обусловлены рядом причин фискаль-

107

ТАБЛИЦА 5.3 Изменения основных макроэкономических показателей, % к предыдущему году Показатель

1992 г.

1993 г.

ВВП

-19

-12

-15

Продукция промышленности Валовая продукция сельского хозяйства Производство потребительских товаров

-18 -9 -15

-14 -4 -11

-21 -9 -26

Источник: Статистический бюллетень. — 1994. -

1994 г.

— №8".

ной и кредитно-денежной политики государства, что привело к уменьшению реальных доходов населения. Многие потребители перешли на относительно недорогую импортную продукцию. Это еще больше ухудшило ситуацию с реализацией продукции отечественной промышленности. Более того, в России происходит деиндустриализация, о чем свидетельствует как резкое сокращение общего объема промышленного производства (с апреля 1995 г. по январь 1990 г. — на 49%), так и значительное ухудшение его структуры, в которой возрастает доля сырья и материалов, падает доля отраслей с высокой степенью переработки. Если производство сырья и материалов в апреле 1995 г. составляло 57% от уровня января 1990 г., то производство промышленного оборудования — всего 23%, продукции легкой промышленности— 17%. Степень износа основных фондов к 1994 г. достигла 52%. По мнению группы экономистов, российская экономика попала в стагфляционную ловушку (монетарного типа) - увеличение денежной массы стимулировало не столько оживление производства, сколько рост цен, тогда как сжатие денежной массы ускоряло спад2. В ситуации стагфляционной ловушки выбор между инфляцией и спадом неэффективен. Они развиваются одновременно и поддерживают друг друга. Дополнительная эмиссия поглощается ростом цен, что сжимает спрос в реальном выражении и тем самым поддерживает процесс спада. С другой стороны, падение производства ведет к накоплению избыточных затрат (из-за недогрузки мощностей и рабочей силы), что подпитывает инфляцию издержек. 'Коммерсант.— 1995. —№ 19. — С.54-56. 'Белоусов Р., Белоусов А., Белоусов Д. Инфляция: факторы, механизм, стратегия преодоления // Экономист — 1996. — № 4. Вестник статистики. — 1992. — № 9. — С. 28.

Другая «болезнь», с которой столкнулась российская экономика, — это неплатежи. В президентском послании отмечалось: «В 1997 год Россия вышла с тяжелым грузом проблем. Более половины граждан страны страдают от задержек выплат зарплат и пенсий; удавка неплатежей парализует экономику»1. На начало июня 1997 г. суммарная просроченная задолженность предприятий и организаций промышленности, транспорта, строительства и сельского хозяйства по их обязательствам достигла 680,9 трлн руб., что составляет примерно 67% ВВП за январь-май 1997 г. За 5 месяцев этого года среднемесячный темп прироста задолженности составил 3,3%. Для компенсации опережающего роста материальных затрат по сравнению с ценами на готовую продукцию предприятия стали прибегать к относительному превышению кредиторской задолженности над дебиторской. В промышленности продолжалась концентрация неплатежей в отраслях топливно-энергетического комплекса и в машиностроении. Произойти резкие сдвиги в структуре финансовых потоков от промышленности к транспорту, превратившемуся в основного вынужденного кредитора2. В развитых странах количество наличных и безналичных денег в обращении находится на уровне 80% ВВП, в России в 1996 г. этот показатель составлял 10-12% (в 1991 г. — 70%). С 1992-1995 гг. цены в стране выросли примерно в 8,5 тыс. раз, количество же наличных и безналичных денег в обороте увеличилось в 230 раз. Одной из причин этой проблемы явилась ориентация на достижение уровня мировых цен на основные экспортные товары. В результате цены на энергоносители уже в 1995 г. соответствовали мировым. Относительные цены, пересчитанные по приоритету покупательной способности (в августе 1995 г. — 3000 руб. за 1 доллар США) показаны в табл. 5.4. В результате такой политики российские предприятия оказались в «ценовой ловушке».

1Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию // Российская Газета. — 1997. — № 447. 2Центральный Банк России. Доклад от 17 сентября 1997 г. О проблеме неплатежей в российской экономике и возможных путях ее решения // Вестник Банка России. — 1997. —' №61/62, 25 сент. 3Шмелев И. Неплатежи — проблема номер один российской экономики // Вопросы экономики. — 1997. — № 4. — С.26.

5.3. Приватизация В теории приватизации и обобщении ее практики сохраняется множество дискуссионных и нерешенных проблем. Более того, в условиях перехода России к рыночной экономике появляются новые моменты, имеющие большое значение для дальнейшего развертывания приватизационного процесса. Следует иметь в виду, что до сих пор даже само понятие «приватизация», его соотношение с категориями «частная собственность», «разгосударствление» трактуются поразному. Особенно острыми являются дискуссии о месте приватизации в экономической реформе, об очередности или одновременности приватизации; наконец, о сочетании экономической эффективности и социальной справедливости, платности и бесплатности в используемых моделях приватизации. Самостоятельными проблемами являются критерии выбора способа приватизации, определение ее темпов, приоритетов. В рамках приватизации государственных предприятий тесно переплетаются политические, экономические и социальные мотивы, и процесс приватизации должен рассматриваться только как составная часть комплексного подхода к реформированию экономики. Реформы последних лет, идущие с различной скоростью в разных странах, охватывают такие сферы, как либерализация цен, трансформация банковской системы, рынок капиталов и торговая политика. Реформы сопровождаются масштабным изменением правовых условий. Содержание системы отношений приватизации раскрывается через ее цели. В этом аспекте приватизация - не цель реформы, а ее инструмент. Приватизация способствует демонополизации производства. К сожалению, резкий переход к акционированию крупных предприятий произошел без их предварительной реорганизации и коммерциализации. Это не позволило увязать задачи приватизации и демонополизации. Следует учитывать, что проблему демонополизации удается решить не во всех отраслях народного хозяйства и не только методами разукрупнения. Взаимосвязь приватизации и демонополизации настолько сложна, что использование разрешенных программой приватизации методов приводило к разрушению сложившихся отраслевых научных комплексов при выходе из них структурных подразделений. Следует отметить, что реализация целей приватизации взаимопротиворечива. Например, рост доходов бюджета не может быть обеспечен при продаже имущества на инвестиционных торгах, предполагающих передачу средств не государству, а предприятию. Явные противоречия существуют также между принципами социальной справедливости и экономической эффективности. Здесь пришлось поступиться нормами справедливости в целях ускорения процесса разгосударствления и приватизации. Важным средством приватизации является перераспределение доходов и имущества. Однако приватизация имущества и капитала вовсе не означает равноценную приватизацию доходов. Последняя происходит как благодаря изменениям в структуре собственности, так и в связи с одновременным изменением (в результате приватизации) уровня и структуры цен. В современной России до сих пор пожинают плоды первоначальной приватизации. Во-первых, приватизация была принудительная. Во-вторых, продажа происходила в очень сжатые сроки (без рыночной реструктуризации). В-третьих, применялись особые квазиденьги — «ваучеры», основной капитал приватизируемых предприятий оценивался по остаточной стоимости, без учета инфляции, т.е. в десятки и сотни раз меньше их рыночной стоимости. Всего за четыре года в частные руки перешло не менее 70% собственности (без земли). В результате большинство приватизированных предприятий работают еще хуже государственных. «Одним словом, — констатируют авторы коллективной монографии, — возник поистине сюрреалистический рынок, на котором товары продаются, а собственность (по существу) раздается»1. Говоря об опыте приватизации в России, необходимо отметить, что приватизация проводилась и в развитых странах, где периоды огосударствления сменяются усилением частного сектора, при этом государство не уходит из экономической жизни, как это случилось в России, а изменяется регулирующая роль государства. Россия приступила к реформам без фундаментально проработанной государственной программы реформирования отношений собственности. Приоритеты, цели и конкретные методы регулирования приватизации постоянно менялись. Результаты оказались плачевными. Мировой опыт свидетельствует, что возможна модификация управленческой модели государственного предприятия без отчуждения имущественных прав - на основе подряда, аренды, контрактов, изменения в той или иной степени юридического или финансового статуса госпредприятия. 1 От кризиса к модернизации. Теория и опыт переходных экономик / Под ред. А. Бузппина, А. Команова, П. ШуЛьце. — М: Слово, 1998. — Ч. 1. — С.233.

Как уже говорилось в предыдущей главе, в Китае приватизация пошла иным путем, чем в России. Вначале она коснулась управления собственности, и только в дальнейшем стала приватизироваться сама собственность. В России в начале девяностых годов шла бесконтрольная и законодательно не обоснованная приватизация. Решающее значение для процессов становления новых конкурентно-рыночных отношений собственности должна иметь активная компетентная политика государства по регулированию этих процессов. В конечном счете эффективность обеспечивается конкуренцией, а не формой собственности. Нехватка дальновидной государственной политики особенно сказалась на результатах массовой российской приватизации. Можно условно выделить следующие этапы приватизации в России1: • 1988-1991 гг. — спонтанная приватизация, связанная с принятием союзного закона «О государственном предприятии»; • 1992-1994 гг. — массовая приватизация с помощью ваучеров; • с 1995 г. — денежная приватизация, включающая продажу государственных активов за деньги и по рыночной стоимости. Новый этап приватизации характеризуется, прежде всего, доминированием проблем инвестиций и модернизации в экономике. Приватизация перестает носить массовый характер, а вместо этого становится точечной. Создается новая законодательная база: вводится 14 схем приватизации, которые делятся на три основные группы: 1) по инвестиционно -привлекательным предприятиям (предусматривается открытая продажа); 2) по менее инвестиционно -привлекательным предприятиям (с конкурсной продажей); 3) по минимально инвестиционно -привлекательным предприятиям. В отличие от этапа массовой ваучерной приватизации на денежном ее этапе были четко сформулированы цели государственной политики в области приватизации, в которые включался поиск рациональной пропорции между интересами бюджета и инвестиционной поддержкой приватизируемых предприятий. На практике в связи с ухудшением бюджета утвердился абсолютный приоритет фискальной цели приватизации2. 1

Радыгин А.К., Шмелев Н. Рынок корпоративных ценных бумаг как механизм перераспределения собственности//Рынок ценных бумаг.— 1998.—№ П. — С.10. Шаронов А.В. Государственное регулирование процессов приватизации (на примере топливно-энергетического комплекса России): Дисс. ... канд. экон. наук. —- М-. 1999. — С.41.

Предлагавшиеся обществу целевые установки приватизации имели откровенно демагогический характер, воплощая популистскую доктрину «вернуть собственность народу», сделать всех трудящихся настоящими собственниками» и т. п. В первой Государственной программе приватизации 1992 г. цели приватизации в России формулировались так. 1. Формирование слоя частных собственников и содействие созданию социально ориентированной рыночной экономики. 2. Повышение эффективности деятельности предприятий путем их приватизации. 3. Социальная защита населения и развитие объектов социальной инфраструктуры за счет средств, поступивших от приватизации. 4. Содействие процессу стабилизации финансового положения в РФ. 5. Создание конкурентной среды и содействие демонополизации народного хозяйства. 6. Привлечение иностранных инвестиций1. На первом этапе, начавшемся в середине 1991 г., приватизация регулировалась в основном указами Президента РФ, зачастую противоречившими законам и Конституции. Наиболее известен в этом плане первый такой указ от 29 декабря 1991 г. «Об ускорении приватизации государственных и муниципальных предприятий». Ряд президентских указов был посвящен приватизации в отдельных стратегически важных отраслях промышленности: добыче, переработке и транспортировке нефти, электроэнергетике, угольной и газовой промышленности, военно-промышленном комплексе. Часто сохранение старых процессов достигалось с помощью формирования холдинговых компаний, финансово-промышленных групп и принудительного картелирования. В результате в ряде случаев государственная монополия сменилась более вредоносной частной монополией, зачастую с преобладающим финансовым участием государства, но фактически неподконтрольной ему. При всех видимых недостатках этих указов следует отметить и некоторые положительные их стороны. Так, они позволили более гибко реагировать на изменения экономической ситуации, преодолеть правовой вакуум и дать необходимые разъяснения по насущным вопросам приватизационного процесса. Основными законами, устанавливающими порядок приватизации, в этот период были: Закон «О приватизации государственных и му-

Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ. — 1992. — № 28. СД6П.

ниципальных предприятий в РФ» (1991 г.), Государственные программы приватизации 1992-1994 гг., Закон «О собственности в СССР». Чековая приватизация регулировалась в основном подзаконными актами: указами Президента и постановлениями Правительства. В законах была предусмотрена лишь возможность такой приватизации, а акцентирование внимания на ней являлось инициативой исключительно исполнительной власти. В России применялось несколько способов приватизации. 1. Акционирование - преобразование предприятия в открытое акционерное общество. Согласно Программе приватизации определяется количество акций, которые должны быть так или иначе отчуждены частным лицам, часто с указанием удельного веса каждого вида отчуждения, количества акций, остающихся в государственной собственности, наличия «золотой акции», дающей право вето на любое стратегическое решение предприятия. Закон о приватизации 1997 г. устанавливает в рамках этого способа создание ОАО со 100%-ным государственным участием. 2. Выкуп арендованного имущества — распространенное на заре приватизации явление, введенное вновь в практику Законом 1997г. До этого выкуп арендованного имущества рассматривался как частный случай покупки предприятия. Вопрос о выкупе предприятия коллективом, столь актуальный для малого бизнеса, прежними законами урегулирован не был. 3. Банкротство — ликвидация неэффективных государственных предприятий с последующей распродажей их имущества. Банкротство имеет своей целью защиту кредиторов от неэффективного хозяйствования должников, когда должник принудительно ликвидируется, прежде чем он растратит все имущество. 4. Залоговая приватизация, 5. Коммерческий конкурс с инвестиционными или социальными условиями - продажа на конкурентной основе заявителям государственного пакета акций или, если приватизируется малое предприятие, всего предприятия как имущественного комплекса. Победителем конкурса объявляется тот, кто предложит наибольшую цену и при этом выполнит все предложенные продавцом социальные и инвестиционные условия. 6. Продажа на аукционе — приобретение права на покупку государственного имущества (акций или предприятия) без дополнительных условий тем, кто предложит наивысшую цену. Аукцион может быть как закрытым, так и открытым. Важнейшей чертой приватизации являлось ее использование как средства получения бюджетных доходов. Однако задачи, поставленные перед органами по управлению государственным имуществом в ходе проведения массовой приватизации, как чековый, так и денежный ее этапы, не были решены в полном объеме. Во-первых, не был сформирован широкий слой эффективных частных собственников, во-вторых, структурная перестройка экономики не привела к необходимому уровню повышения эффективности деятельности предприятий, в-третьих, привлеченных в процессе приватизации инвестиций оказалось явно недостаточно для производственного, технологического и социального развития предприятий; и, наконец, в-четвертых, в ряде отраслей не удалось сохранить конкурентное положение предприятий на отечественном и мировом рынках. В современных условиях в процессе приватизации на первом месте должна быть оптимизация структуры собственности как на макро-, так и на микроуровнях (сопровождаемая четкой промышленной политикой) в интересах обеспечения экономического роста. Бюджетные задачи при всем их политическом значении должны быть подчиненными. На рубеже 1990-1991 гг. в нашей стране началось интенсивное концептуальное обсуждение реформы отношений собственности, за которым последовали принятие обширного законодательства в этой области и реализация уникальной по мировым меркам приватизационной программы. До сих пор не стихают как академические, так и идеолого -политизированные споры в том, насколько правильным бил выбор модели приватизации для России, позитивен или негативен ее эффект и, более широко, частной собственности, каковы перспективы системной трансформации в этой области реформ. Острота этих дискуссий вполне закономерна, поскольку именно благодаря приватизации, рассматриваемой как составная часть радикальной реформы всей экономики, российское общество надеется получить более эффективный механизм хозяйственного регулирования. Естественно, что анализ различных аспектов приватизационного процесса в России осуществлялся преимущественно вслед за соответствующей политикой и практикой. Можно выделить несколько основных «волн» интереса к проблеме, начиная с 1990 г.: дискуссия 1990-1991 гг. о концептуальных путях реализации приватизационной программы, затем осмысление старта, содержания и первых итогов модели массовой приватизации в

1992-1994 гг., оценки возможных моделей денежного этапа в 1994-1995 гг. В 1994-1996 гг. начали выходить в свет первые монографии, посвященные анализу качественных итогов приватизации в России, вопросам трансформации структуры собственности и вытекающих из нее проблем функционирования нового корпоративного субсектора экономики1. После очевидного провала денежной модели приватизации 1995-1996 гг. академический интерес к проблеме несколько утих, однако периодические политизированные кампании против приватизационных итогов в целом продолжаются и по сей день. В этой связи, видимо, есть необходимость вновь вернуться к теме. В современном мире можно выделить два основных типа приватизации. Первый тип связан со сдвигами в воспроизводственном механизме и начавшейся со второй половины 1970-х гг. структурной перестройкой экономики развитых стран Запада, которые потребовали значительного пересмотра сложившейся в 1950-1960-е гг. структуры государственного регулирования экономики. В контексте этих процессов практически во всех странах Запада произошла серьезная переоценка места и роли государственной собственности и государственного предпринимательства в экономике, нашедшая свое выражение в процессах приватизации 1980-1990-х гг. Второй тип приватизации получил развитие несколько позднее — примерно с конца 1980-х гг., в ходе начавшихся системных преобразований («институциональных изменений») в бывших социалистических странах, прежде всего в России и в странах Восточной и Центральной Европы. Параллельно с развитием процесса системных реформ в этих странах стала быстро развиваться теория переходной экономики. Основополагающая экономическая черта любой социалистической системы — отрицание частной собственности на средства производства и замена ее общенародной (государственной) или коллективной собственностью. Это хорошо видно по доле государственной формы собственности (доле государственного сектора в добавленной стоимости) в разных странах2: 'См.: Радыгин А.К. К теории приватизации в переходной экономике // Вопросы экономики. — 1995. — № 3; Реформа собственности в России: на пути из прошлого в будущее. — М.: Республика, 1994. "Теория переходной экономики / Под ред. В.В. Герасименко. — М.: Теис, 1997. — Т.1. —С.94.

Чехословакия, 1986 г. ГДР, 1982г. СССР, 1985г. Польша, 1985г. Китай, 1984г. Венгрия, 1984г. Франция, 1982г. Италия, 1982г. ФРГ, 1982г. Великобритания, 1983 г. США, 1983г.

97,0% 96,5% 96,0% 81,7% 73,6% 65,2% 16,5% 14,0% 10,7% 10,7% 1.3%

В восточноевропейских государствах наибольшее распространение получили три варианта приватизации. Первый предусматривает продажу государственных предприятий по их рыночной стоимости. В качестве основного он применяется в бывшей ГДР, Венгрии, частично и в других странах. Второй вариант заключается в распределении среди всего (или только взрослого) населения прав на бесплатное приобретение государственной собственности в виде приватизационных чеков (купонов). Наибольшее распространение этот вариант получил в России, Чехии, частично использовался в Болгарии, Румынии, Польше. Третий вариант, или модель югославского самоуправления, предполагает создание на базе приватизированного предприятия акционерного общества, членами которого на льготных условиях могут стать его работники, а на общих — все другие граждане и пенсионные фонды. «Восточноевропейский» подход отличает дифференцированное отношение к приватизации различных объектов. «Малая приватизация» была проведена очень быстро. Небольшие предприятия сферы услуг, общественного питания, торговли распродавались за «живые» деньги. При этом учитывались интересы покупателей. Причинами медленного проведения «большой приватизации» являются недостаток денег у населения, низкая доходность приватизируемых предприятий и минимальный приток иностранного капитала. Отношение официальных властей к проведенной в России приватизации впервые было высказано в начале февраля 1999 г. По словам тогдашнего премьер-министра В.В. Путина, программа приватизации «не создала в России рыночной экономики, наоборот, она уничтожила все надежды на продуктивность создаваемой с ее помощью экономической модели»1.

5.4 Инфляция и денежные сбережения Начиная переход к рыночной экономике по принципу «шоковой терапии», Россия столкнулась с новой для мировой науки и практики ситуацией. Возникшая инфляция превзошла все ожидавшиеся пределы и сопровождалась катастрофическим спадом производства. Западные представления о причинах инфляции и способах ее преодоления были неадекватны российской действительности, ибо корни нашей инфляции лежали в существовавшей ранее системе хозяйствования, от которой нам достались технологическая отсталость и монополизм. Технологическая отсталость проявлялась в высокой энергоемкости, материалоемкости и трудоемкости выпускаемой продукции, низком ее качестве. В условиях мировых цен большинство предприятий промышленности и сельского хозяйства оказалось бы нерентабельными даже при существовавшем низком уровне заработной платы. По мере сближения структуры внутренних цен со структурой мировых у производителей возникала альтернатива: либо закрываться, либо пытаться выжить за счет очередного повышения цен на свою продукцию. Все это вело к падению спроса и к сокращению производства. Монополизм же определял уровень цен. Все это создало уникальную ситуацию. Во-первых, было невозможно переходить к изоляции от мирового рынка, во-вторых, невозможно было и включиться в международное разделение труда из-за низкой конкурентоспособности и бесперспективности экспорта. Получив право на свободное установление цен и прямое взаимодействие с зарубежными партнерами, производители начинают повышать цены, пытаясь приблизить их к мировому уровню. Возник парадокс: конкурирующий импорт занимает большую часть внутреннего рынка, для чего требуется огромное количество валюты, а поскольку в таких объемах ее не было, рыночный механизм начал противодействовать чрезмерному сближению цен с мировыми через постоянное падение курса рубля. В итоге возник специфический для России вариант инфляции — бесконечная гонка внутренних цен за мировыми. Локомотивом такой инфляции стали действия российских производителей, которые в борьбе за существование не могли не повышать це'Коммерсант. —1999. — 3 фев.

ны. В результате предприятия предпочитали сокращать выпуск продукции, а не отказываться от повышения цен. Для борьбы с инфляцией необходимо было применять принципиально новые способы, базирующиеся на понимании тех реальных трудностей, с которыми столкнулись отечественные производители. Основная масса предприятий (за исключением заведомо несостоятельных или ненужных) должна была иметь приемлемую рентабельность. И это должно было быть стержнем в промышленной политике государства. Антиинфляционная политика должна строится прежде всего исходя из вышеназванных факторов. Сторонники же монетарного подхода исходили из того, что российская инфляция изначально представляла собой типичный, хотя в некотором смысле усложненный случай так называемой инфляции спроса. В основу прогноза была положена известная формула количественной теории, где сумма товарных цен равна произведению денежной массы и скорости оборота денег. Иными словами, по формальному признаку фактор роста денежной массы действительно является доминирующим. Возникает вопрос, действует ли данный параметр в условиях российской инфляции по классическому сценарию. Согласно монетарной теории инфляция, представляет собой обратную линейную функцию от ВНП (ВВП) в постоянных ценах и линейную функцию от денежной массы и скорости оборота денег. В наших условиях эта зависимость дополняется фактором неплатежей, параллельным хождением на территории России свободно конвертируемой валюты, бегством за пределы страны валютной выручки предприятий и доходов граждан и другими обстоятельствами. С учетом этого возникает большое сомнение в том, что манипулируя денежной массой в российских условиях, можно существенно влиять на темпы инфляции, так как одновременно монополизм и структурные диспропорции исключают достижение реальной стабилизации Цен. Кроме того, ограничения в выдаче кредитов ведут к росту неплатежей, задержкам в уплате налогов, выдаче зарплаты и т.д. Необходимо тесно увязывать последовательность постепенного ограничения роста денежной эмиссии с проведением структурной перестройки экономики, упорядочиванием бюджета и отдельными Мерами прямого регулирования цен. Инфляция, кроме того, отражается на сбережениях граждан. Экономическая политика государства не должна подрывать уверенность населения в том, что деньги, вложенные в сберегательные банки (всех форм собственности), не обесценятся. Государство заинтересовано в том, чтобы население хранило деньги в сберегательных банках. Во-первых, это снижает эмиссию денег. Во-вторых, государство получает дополнительные кредиты, которые оно может пустить в оборот и получить большую прибыль, чем выплата населению процентов за вклады. С экономической точки зрения вклады населения в государственных сберегательных банках — это долг государства населению. Обычно проценты по вкладам в государственных банках ниже, чем в акционерных и коммерческих, но это компенсируется надежностью государственных банков. Компенсацию за передачу своих денежных средств банк вкладчик получает в виде процента, но компенсация эффективна только в том случае, если она равняется хотя бы уровню инфляции. Остается, по крайней мере, прямая защитная функция, но если и она неэффективна, население ищет иные формы сохранения денег. В первые годы существования сберегательных касс общими для процентной политики в области сбережений были достаточно высокие процентные ставки с гибкой шкалой. В период проведения денежной реформы 1922-1924 гг. в целях страхования доходов от обесценения был организован прием вкладов в «золотом исчислении» их выдача производилась совзнаками по курсу золотого рубля, существовавшему в день выплат. В СССР установленные в 1955 г. процентные ставки (2 и 3% вых) оставались по основным видам вкладов практически неизменными до 1988 г. В настоящее время с появлением коммерческих, акционерных, финансовых банков и компаний сложился широкий диапазон дифференциации процентных ставок в зависимости от вида срока хранения вкладов. В развитых странах регулирование процентных ставок по вкладам осуществляется с учетом уровня инфляции, рассчитанного темпам роста индекса цен. При этом действует принцип, согласно которому процентная ставка должна быть не ниже темпов роста и кодекса цен. Чтобы поддерживать доверие населения к сберегательным банкам, доход по вкладу должен состоять из двух элементов. В первых, выплачиваемые проценты — это плата за использование привлеченных средств в качестве кредитных ресурсов, во-вторых — компенсация от инфляции или защита от инфляционного обесценения.

5.5. Уровень жизни В ряде документов Международной Организации Труда (МОТ) зафиксировано, что «уровень жизни определяется как уровень удовлетворения потребности населения, обеспеченной массой товаров и услуг, используемых в единицу времени»1. В соответствии с рекомендациями МОТ «Об основных целях и нормах социальной политики» «государству необходимо принимать все меры для обеспечения жизненного уровня, включая пищу, одежду, жилье, медицинское обслуживание и социальное обеспечение, а также образование, которые необходимы для поддержания здоровья и благосостояния независимых производителей и наемных работников и их семей»2. Уровень жизни тесно связан с макроэкономическими показателями. «Самая лучшая социальная политика не может дать никаких удовлетворительных результатов, если производительность труда невелика», — констатировал В. Ойкен3. Одним из показателей, характеризующих уровень материальной обеспеченности населения, является совокупный денежный доход семьи и его использование. В структуре и объеме потребляемых товаров и услуг важнейшее место занимают расходы на питание. Затраты на питание могут служить показателем материального уровня жизни населения. Чем ниже их доля в бюджете семьи, тем выше уровень благосостояния. В настоящее время в России отмечается тенденция увеличения расходов на питание. Изучение семейных бюджетов имеет в России богатый опыт. Статистические данные в основном касались изучения крестьянских хозяйств. Крестьянское население до 1917 г. составляло 80% всего населения. Основным методом наблюдения был экспедиционный. В 1900 г. было опубликовано 230 монографических описаний крестьянских хозяйств. В основном крестьянские хозяйства выбирались как «типичные» по личному усмотрению каждого исследователя, В этой связи интересно сравнить показатели бюджетов семей более чем столетней давности и времени перестройки. В качестве сравнения мы взяли данные обследования Воронежской губернии 1887-1897 гг. и Воронежской обл. в 1988 г. (табл. 5.5).

'Цит. по: Бобков В.Н. Проблемы оценки уровня жизни населения в современной России. — М., 1995. — С.5. Там же. — С.5. Ойкен В. Основные принципы экономической политики. — М.: Прогресс, '995. — С.405.

ТАБЛИЦА 5.5

Показатели бюджетов семей крестьянских хозяйств Воронежской губ. в 1887-1897 гг. и бюджетов семей колхозников Воронежской обл. в 1988 г. Как раньше, так и в настоящее время исследованию бюджетов, придается особое место в изучении жизненного уровня населения. В рыночных условиях наряду с бюджетными исследованиями населения большое значение имеет методика расчета совокупности товаров и услуг, составляющей «семейную потребительскую корзину». Для составления «семейной потребительской корзины» выбираются товары и услуги, характерные для нормального потреблениям. или иной социальной группы. Чтобы узнать структуру расходов группы людей, необходимо: 1) определить группы (слои) населения; 2) установить, какие именно товары и услуги потребляет обычно выделенная группа населения; 3) определить процентный вклад в общий семейный расход каждого товара и услуги, находящихся в потреблении. Далее необходимо для каждого слоя установить структуру потребительских корзин. Установив сумму расходов на каждое наименование потребительской корзины для каждого выбранного слоя, следует рассчитать удельный вес, т.е. важность выбранного объекта по отношению ко всей совокупности объектов. В потребительской корзине удельный вес — это относительная важность расходов по каждому товару или услуге. Большое значение имеет временной лаг наблюдения за ценами. Нестабильность цен и их разброс на рынке определяют то, сколько раз необходимо собирать информацию. Если

цена товара очень нестабильна, обладает большим разбросом, она регистрируются еженедельно. Более стабильные цены (на одежду, мебель) регистрируются ежемесячно. Арендная плата за жилье, налоги и т. п. могут регистрироваться раз в квартал. В связи со значительной дифференциацией доходов и инфляцией все большее значение приобретает обоснованная система расчетов, определяющая необходимый минимум средств для обеспечения жизнедеятельности человека при данном уровне социально-экономического развития страны. Этот минимум должен определяться на основе потребительского бюджета, выраженного в натуральной и стоимостной форме, в зависимости от половозрастной структуры. До 1988 г. к малообеспеченным в России относили людей с доходами до 75 руб. в месяц; цифра эта основывалась скорее на эмпирических представлениях, чем на использовании потребительской корзины.

Минимальный потребительский бюджет, или «прожиточный минимум», известен на западе как черта бедности. Можно выделить два основных подхода к построению минимальных потребительских бюджетов: нормативный и статистический. Нормативный метод построения минимальных бюджетов основан на концепции физиологического потребления. Статистический метод основан на анализе реально складывающихся закономерностей потребления, отражающих особенности текущего потребления. В нашей стране велись и ведутся работы по совершенствованию структуры и статей прожиточного минимума. Институтом питания АМН как в бывшем СССР, так и в России разрабатываются нормативы потребления, соответствующие физиологическим потребностям человека по половозрастному составу населения. Нормативы минимального потребления непродовольственных товаров и услуг разрабатываются институтом ВНИИКС. 15 апреля 1992 г. Министерством труда России были утверждены «Временные методические рекомендации по расчетам прожиточного (физического) минимума»1. В табл. 5.6 показаны продуктовые наборы для социально-демографических групп населения. В настоящее время методика расчета прожиточного минимума основывается на ФЗ «О потребительской корзине в целом по Российской Федерации». по Российской Федерации» См. Приложение 1

В табл. 5.7 представлена структура бюджета прожиточного минимума. Кроме того, в нашей стране разрабатывались рациональные нормы потребления. Еще в 1982 г. Минздравом СССР были утверждены рациональные нормы потребления, в основу которых положены нормативы физиологических потребностей населения в пищевых веществах и энергии. Этот продуктовый набор, по мнению медиков, обеспечивает 3000 килокалорий в среднем на душу населения в сутки. Эти нормы, как утверждают медики, обеспечивают оптимальное сочетание белков, минеральных солей и естественных витаминов. В табл. 5.8 представлены фактическое потребление важнейших продуктов питания в 1950-1999 гг., а также упомянутые выше рациональные нормы потребления основных продуктов питания (1982 г.) и прожиточный (физиологический) минимум, утвержденный в 1992г. В табл. 5.9 сопоставлено потребление продуктов питания в России и в других странах. Прежде всего необходимо выделить цели, которые преследует принятие закона о потребительской корзине. Потребительская корзина, с одной стороны, должна быть ориентиром для отраслей народного хозяйства, с другой стороны, на ее основе должна определяться минимальная заработная плата, рассчитываться пенсии, пособия.

ТАБЛИЦА 5.7 Средняя по России структура бюджета прожиточного минимума по социально-демографическим группам, %

Для сравнения с современной потребительской корзиной можно привести рацион питания заключенных в разное время (данные взяты из газет). 1. Пищевая табель для всех заключенных (1912 г.). В день: • хлеб печеный — 2,5 фунта (преимущественно из ржаной муки); • крупа (гречка, рис, пшено) — 40 золотников; • сало -— 7 золотников; • мясо второго сорта — 24 золотника. По праздникам — на Пасху (2 дня), Рождество (1 день), в день именин императора — и по воскресным дням выдавалась увеличенная порция мяса —- 30 золотников. Для ослабленных арестантов (дополнительно): 2 фунта белого пшеничного хлеба; 1 1/2 чайного стакана молока. Для привлекаемых к тяжелому физическому труду (дополнительно): 1/2 фунта хлеба; 8 золотников крупы или лапши; 3 1/2 золотника сала 2. Рацион для осужденных по нормам НКВД (1941 г.). В день: • хлеб - 450 г; • крупа — 75 г; • рыба -— 75 г; • мясо – 15 г; • соль — 20 г; • перец—0,13 г; • растительное масло • овощи -— 500 г;

• чай-суррогат — 2 г; • томат-пюре — 10 г; • мука подболтанная — 10г. Для привлекавшихся к хозяйственным работам (дополнительно) — 100 г хлеба. 3. Дневная норма для человека, находящегося в тюрьме (2000 г.). В день: • хлеб пшеничный и ржаной — 550 г; • мясо и рыба — 200 г; • крупа (пшено или перловка) — 100 г; • макароны — 20 г; 1

1 фунт =409 г., 1 золотник - 4,26 г.

картофель и овощи — 750 г; • жиры и маргарин — 30 г; • масло растительное — 15 г; • сахар — 30 г; • чай — 1 г; • соль — 20 г. Для больных и ослабленных (дополнительно): • белый хлеб — 100 г; • мясо — 50 г; • коровье масло — 40 г; . молоко — 500 г; • творог — 50 г; • яйцо — 1 шт.; • сахар — 15 г; • фрукты сушеные — 15 г; • овощи—100г. В условиях инфляции и инфляционного ожидания большое значение имеет перевод номинальных доходов и расходов в реальные величины. Это касается как статей доходов и расходов государственного бюджета, так и заработной платы. Информация о расходах и доходах представляется главным образом в номинальных величинах, т.е. в физических единицах, представленных в ценах соответствующего года. Если провести простое сравнение номинальных сумм за различные периоды, то можно прийти к ошибочным выводам. Например, если в 1998 г. доход по статье налогов составил 500 млрд руб. (цифры условные), а в 1999 г. — 700 млрд руб., то нельзя делать вывод о реальном росте дохода, так как покупательная способность различалась из-за постоянного роста цен, т.е. инфляции. Необходимо сделать денежные единицы однородными. Чтобы устранить эффект роста цен, нужно использовать индексы потребительских цен. Рассмотрим конкретный механизм перевода номинальных расходов в реальные. В виде примера рассмотрим статьи расходов бюджета (табл. 5.10; все цифры условные). Чтобы исключить влияние цен, производится перерасчет, преобразующий номинальные стоимости 1999 г. в цены 1998 г. Столбцы 1 и 2 представляют собой известные данные. Столбец 3 идентичен столбцу I. Поскольку оценка производится в ценах 1998 г., столбец 4 получается следующим образом:

ТАБЛИЦА 5.10 Статьи расходов

где ИПЦ99/98 = Ср.(ИПЦ) 1999/Ср.(ИПЦ)1998. Предположим, что в 1998 г. средний ИПЦ составил 159,2, а в 1999 г. — 279,2; базис 1998 г. =100%. Как следствие индекс цен (дефлятор) составит 279,2/159,2 = 1,754 Тем самым текущий реальный расход в 1999 г. в рублях 1998 г. составит 1506/1,754=859 руб. Полный реальный расход в 1999 г. в рублях 1998 г. составит 2276/1,754=1298 руб. Кроме этого, необходимо также рассчитывать заработную плату на основе индекса потребительских цен. В настоящих условиях номинальная заработная плата постоянно повышается, однако это не. подразумевает того, что увеличивается ее покупательная способность. Для выявления реальной ситуации необходимо пересчитать номинальную зарплату в реальную:

Вычисленная с помощью этой формулы реальная заработная плата, как видно из табл. 5.11, сократилась более чем на 40%. Это означает, что оклад в сумме 19231 руб. в 1996 г. позволяет купить в 1997 г. физических единиц только на стоимость в 7222 руб. оклада 1995 г. А оклад в 26065 руб. в 1997 г. имеет покупательную способность 6201 руб. в 1995 г.

Подход, определяющий уровень жизни через спрос и предложение, не адекватно отражает реальную ситуацию. Отдельные компоненты (образование, здравоохранение и т.д.) не находят своего отражения. Если же учитывать все компоненты, это ведет к излишней детализации, использованию средних показателей. В настоящее время специалистами многих стран активно разрабатывается сведение всех компонентов к обобщающим (интегральным) показателям уровня жизни; Сложность решения состоит в том, что значение каждого показателя зависит то того, кого это затрагивает. Тем самым для этих целей мало пригодна индивидуальная полезность благ и услуг из-за ее несоизмеримости. Некоторые авторы отрицают это направление. Так, немецкий ученый Петер Фон дер Липке пишет: «Разработка общепринятого и готового к практическому 1 использованию определения "благосостояния" пока отсутствует. К тому же поиски такой концепции, по всей вероятности, едва ли увенчаются успехом» . Делается предложение ввести в систему Национального счетоводства (СНС) некий обобщающий показатель. Однако в силу ряда внутренних причин все такие попытки пока остаются бесплодными. Перспективным методом при разработке обобщающих показателей могут явиться подходы Я. Древновского и В. Скотта. В определении «Индекса уровня жизни» они обосновывают необходимость сводного индекса уровня жизни. Интересен метод объединения компонентов уровня жизни в сводный индекс. Внутри компонентов уровня жизни выделяются составляющие, по каждой из них измеряется индекс и вес составляющей внутри компонента. Затем взвешиванием находят индекс каждого компонента. После этого выводятся индексы, объеди-

ТАБЛИЦА5.11 Эволюция заработной платы, пересчитанной с помощью ИПЦ (цифры условные)

Липке П. фон дер. Экономическая статистка. — Берлин, 1995. — С.269-270.

няющие отдельно компоненты, определяющие основные физические, культурные и более высокие потребности. В итоге полученные три индекса взвешиваются, и выводится индекс уровня жизни1. Интересна также система показателей, предложенная П.С. Мстиславским и др. Для сопоставлений показателей разных стран специалистами ООН разработан «Индекс человеческого развития» (ИЧР), введенный в практику в 1991 г. Он включает три компонента: уровень образования, уровень здоровья, уровень производства. Дальнейшая разработка и систематизация разных подходов к оценке уровня жизни сделана в монографии В.М. Бобкова3. При плановом ведении хозяйства, когда государству принадлежала валютная монополия, практически отрицалось воздействие иностранных валют на денежное обращение и внутренний рынок страны. Регулирование денежной системы находилось целиком в руках казначейства и центрального банка и было подчинено обеспечению функционирования внутреннего хозяйства. До недавнего времени соотношение рубля к иностранной валюте большинство населения не интересовало и практически на жизненном уровне не сказывалось. В условиях вхождения отечественной экономики в мировой рынок возникла прямая связь между валютными потрясениями и положением населения. Хотя инфляция порождается внутренними законами воспроизводства, внешние факторы, в особенности валютные, резко обостряют проблему инфляции. К внутренней инфляции добавляется «импортируемая». Нестабильность курсов в условиях валютного кризиса вызывает волну массовых валютных спекуляций. Все это заставляет обратить внимание на покупательную способность денег по отношению к товарам и услугам, с одной стороны, и к иностранным валютам — с другой. Соотношение рыночного и государственного регулирования валютного курса влияет на его динамику. Формирование валютного курса на валютных рынках через механизм спроса и предложения валюты обычно сопровождается резкими колебаниями курсовых соотношений. На рынке складывается реальный валютный курс - показатель состояния экономики, денежного обращения, финансов, кре]

ДревновскийЯ., Скотт В. Индекс уровня жизни.— Б.м., 1986. См.: Мстиславский П.С. и др. Разработка интегральных н обобщающих показателе? характеризующих уровень жизни населения и его динамику: Научный отчет. — ВЦУЖ, 1994 г.; Взаимосвязь показателей уровня жизни населения Российской Федерации и общеэкономических показателей (с учетом международных сопоставлений): Научные отчеты 1-4 ВЦУЖ 1994 г. ^Бобков В.М. Проблемы оценки уровня жизни населения в современной России. — 1995. 2

дита и степени доверия к определенной валюте. Государственное регулирование валютного курса направлено на его повышение либо снижение и поддержание нужной динамики, исходя из задач валют- но-экономической политики. Таким образом, формирование валютного курса — сложный многофакторный процесс, обусловленный взаимосвязями национальной и мировой экономики и политики. Поэтому при прогнозировании валютного курса учитывают многие курсообразующие факторы и их неоднозначное влияние на соотношение валют в зависимости от конкретной ситуации. Рыночное и государственное валютное регулирование дополняют друг друга. Первое, основанное на конкуренции, порождает стимулы развития, а второе направлено на преодоление негативных сторон рыночного регулирования валютных отношений. Соотношение между ними часто меняется. В условиях кризисных потрясений, войн, послевоенной разрухи преобладает государственное валютное регулирование, порой весьма жесткое. При улучшении валютно-экономического положения происходит либерализация валютных операций, поощряется рыночная конкуренция в этой сфере, но государство всегда сохраняет валютный контроль в целях регламентации и надзора за валютными отношениями. В системе регулирования рыночной экономики важное место занимает валютная политика — совокупность мероприятий, осуществляемых в сфере международных, валютных и других экономических отношений в соответствии с текущими и стратегическими целями страны. Она направлена на достижение главных целей экономической политики в рамках «магического многоугольника» - обеспечение устойчивости экономического роста, сдерживание роста безработицы и инфляции, поддержание равновесия платежного баланса. В различных исторических условиях на первый план выдвигаются те или иные конкретные задачи валютной политики: преодоление валютного кризиса и обеспечение валютной стабилизации; валютные ограничения, переход к конвертируемости валюты; либерализация валютных операций и др. Предположение о том, что международная торговля сглаживает Разницу в тенденциях движения цен основных товаров, участвующих в международной торговле, привело к гипотезе паритета покупательной способности (ППС), которая связала цены в национальной валюте с валютными курсами. В этом случае валютный курс вновь стал ценой иностранной валюты (скажем, доллара), а уровни цен — уровнем цен в рассматриваемой стране (например, в России) и во всех других странах, где цены выражены в их собственных валютах. Теория паритета покупательной способности получила некоторую эмпирическую поддержку. Сложность, правда, состоит в том, что в каждой стране существует несколько альтернативных индексов цен, каждый из которых изменяется по-своему, часто независимо от движения других индексов, и выбор из общего индекса становится общим делом. Индексы различаются из-за того, что существует много товаров, не участвующих в международной торговле. Это затрудняет процесс выравнивания цен в различных странах. Вместе с тем теория все-таки оказывается полезной в предсказании цен и валютных курсов на период достаточно заметных ценовых изменений. Не случайно теория ППС окончательно сформировалась в 1920-х гг., когда Г. Кассель и другие европейские экономисты стали использовать ее при решении вопроса о том, насколько страны должны изменить свои официальные валютные курсы в результате Первой мировой войны, когда курсы существенно отклонились от предвоенных паритетов. Интерес к гипотезе оживился после введения в 1977 г. плавающих курсов. Многочисленные исследования1 показывают, что ППС лучше действует при долгосрочном, чем при месячном или годовом анализе. Движение покупательной способности рубля может показать отношение его курса к индексу потребительских цен на внутреннем рынке. Движение курса рубля к иностранной валюте по котировкам бирж может развиваться иначе, чем движение его покупательной способности. Если внутренняя покупательная способность рубля зависит от денежной массы и количества производимых товаров и услуг, то внешняя покупательная способность может зависеть от наличия иностранной валюты и политики финансовых органов. Повышение внутренней покупательной способности может быть достигнуто сокращением государственных расходов и увеличением производства товаров народного потребления и услуг. Рост внешней покупательной способности или стабилизация может зависеть от «интервенции», т.е. выброса иностранной валюты биржи финансовыми органами государства. Длительность такой стабилизации зависит от наличия валюты в стране. Бакунин М. К, Валютный рынок. — М., 1995.; Международные валютные и кредитные, отношения. / Под ред. Л.Н. Красавина. — М.: Финансы и статистика, 1996,; Практикум биржевым играм и финансовой деятельности западных банков. — М.: Фоском, 1993.

Валютная система - один из механизмов, связывающих отдельные национальные экономики в единое мировое хозяйство. Исторически проблема международной валютной взаимосвязи решается двумя путями: либо с помощью золота (золотой стандарт), либо на базе какой-нибудь национальной валюты (доллар, фунт стерлингов). В экономической литературе излагались разные взгляды и подходы к вопросу о защите денежной системы страны. Например, Дж. Кейнс признавал невыгодным «рыночный автоматизм», в том числе и в вопросе валютного регулирования. В кейнсианском подходе делается упор на использование механизма государственного воздействия одновременно на доходы и цены, а также совершенствование кредитного механизма. На основе кейнсианских и неокейнсианских рецептов современные экономисты предлагают своим правительствам многообразный арсенал инструментов валютного регулирования. Обычно рекомендуется форсировать экспорт и сдерживать импорт, либо с помощью политики дефляции, т.е. сокращения внутреннего спроса, либо путем девальвации. Дефляционная политика, т.е. ограничение внутреннего спроса, связана с наступлением на жизненный уровень трудящихся и грозит обострением социальных конфликтов. Обычно эта политика может более или менее эффективно проводиться в условиях высокой занятости, значительных неиспользованных производственных мощностей и т.п. В обстановке низкой конъюнктуры при наличии большой армии безработных политика дефляции может привести к дальнейшему падению производства и занятости, В этой ситуации обычно прибегают к девальвации национальной валюты. Девальвация дает временное преимущество стране-экспортеру, которая начинает расширять экспорт и сокращать импорт. Но как бы ни снижать импорт, при нынешней интернационализации мирового хозяйства от него нельзя отказаться вовсе. Использование импортной продукции, цены на которую повышаются при девальвации, для производства отечественных товаров неизбежно ведет к росту издержек их производства, что, в свою очередь, ведет к росту внутренних цен. Даже если государство прибегает к жесткому валютному контролю, всегда остаются лазейки, что создает почву для «черных рынков» валютной спекуляции. Введение импортных ограничений чревато опасностью принятия еще более жестких мер со стороны торговых партнеров. Сторонниками другого направления — неоклассического, или неолиберального — являются американские (М. Фридман, Дж. Стиглер, Ф. Найт) и немецкие (В. Ойкен, Ф. Лютц, А. Ган, Э. Зомен) экономисты. Они, как правило, отталкиваются от кредитно-денежных факторов и недооценивают влияние процессов, происходящих в сфере производства. Вопрос о механизме регулирования валютных курсов является одним из основных в теории и практике международных валютных отношений. На поверхности явлений валютный курс представляется простым коэффициентом пересчета местной валюты в иностранную. Фактически же валютный курс, с одной стороны, стал фактором политической борьбы между государствами, а с другой, он непосредственно затрагивает положение населения. На рынке обмена спрос и предложение на валюту связаны существующими отношениями между внутренними и внешними ценами, т.е. отношениями цен, по которым производится обмен, тем самым цена обмена определяется как отношение средних внутренних и средних внешних цен. Если внутренние цены в определенный период времени в среднем, согласно индексу потребительских цен, растут с большей скоростью, чем внешние цены, согласно индексу международных цен основных внешних поставщиков данной страны, необходимость в импортных продуктах возрастает: покупать за границей оказывается дешевле, чем внутри страны; при этом происходит сокращение экспорта. Такое давление импорта ведет к большей необходимости в валюте для операций на внешнем рынке, что приводит к разбалансированности валютных операций. Чтобы получить равновесие в отношении между внутренними и внешними ценами, необходимо повысить стоимость иностранной валюты, иными словами, обесценить или девальвировать национальную денежную единицу по отношению к иностранной. Давлением на валютный курс индекс потребительских цен отражает эволюцию внутренних цен. На валютный курс влияет эволюция внешних цен посредством индекса международных цен основных поставщиков. Попробуем на основании данных установить новый валютный курс (табл. 5.12; цифры условные). Столбцы 1 и 2 представляют собой данные, представленные соответствующими организациям. Столбец 3 — это месячные изменения, выраженные посредством индекса цен с изменяющимся месячным

базисом (т.е. к каждому месячному изменению прибавляется 100). Столбец 4 рассчитывается аналогичным образом. Чтобы получить столбец 5, представляющий собой новый обменный курс, применяют формулу:

Курс валюты

январь

= (325,2 х 106,0)/102,4 = 336,6.

Этот результат показывает, что доллар вырос в январе на 11,40 рублей (с 325,2 до 336,6); а денежная единица потерпела девальвацию на 11,40руб. Процент девальвации можно выразить следующим образом: 1 - (325,2/336,6) х 100% = 3,4%. Соответственно обменный курс февраля: Обменный курс февраля = 336,6 * 105,2/101,0 = 350,6 % девальвации февраля = 1 - 336,6/350,6 = 4,0% обменный курс марта = 350,6* 104,3/103,1 =354,7 % девальвации марта = 1 - 350,6/354,7 = 1,2%

ТАБЛИЦА 5.13 Средние ошибки альтернативных прогнозов валютных курсов (среднеквадратическое отклонение в процентах за декабрь 1976 г. — июнь 1981 г.)

Более строгая проверка качества прогноза валютных курсов требует трудоемкой статистической работы. Такая проверка была осуществлена экономистами Л. Мизом и Р. Рогоффом1 в три этапа. Прежде всего они построили модель, в которую были включены все факторы, определяющие, по мнению большинства экономистов, движение валютных курсов. В этой «структурной» модели k зависит от местных и иностранных процентных ставок (i,i(f)), а также местных и иностранных ожидаемых темпов инфляции (п, n(f)) и торгового баланса страны (ТБ). Уравнение для определения курса иностранной валюты принимает вид: Таким образом, согласно этому уравнению, цена иностранной валюты повысится, если: • упадет предложение денег в иностранном государстве M(f); • повысится реальный национальный доход в иностранном государстве у(1); • упадет реальный национальный доход в данной стране у; • в иностранном государстве повысятся процентные ставки i(f); • в данной стране упадут ставки i; • повысится ожидаемая инфляция в данной стране (п); • понизится ожидаемая инфляция в иностранном государстве i(f); • ухудшится торговый баланс (ТБ) страны. Второй этап состоял в статистической проверке данного уравнения по месячным данным между мартом 1973 г. и ноябрем 1976 г. Проверка подтвердила, что показатели, отмеченные выше, в основном правильно отразили направления и порядок изменения валютных курсов.

Наконец, на третьем этапе была произведена проверка прогнозных способностей модели на периоде, выходящем за рамки базового. Модель, прекрасно описывающая поведение валютных курсов с марта 1973 г. по ноябрь 1976 г., была использована для расчета валютных курсов на период с декабря 1976 г. по июнь 1981 г. В табл. 5.13 обобщены результаты различных прогнозных моделей в форме ошибок каждого прогноза. Необходимо отметить, что структурная модель, описанная выше, дает представление о силах, влияющих на валютные курсы, но отличается весьма скромными прогнозными результатами. Срочные курсы дают лучший прогноз, чем построенная экономистами модель. Так, например, в ноябре 1976 г. лучшим прогнозом будущего курса марки в ноябре 1977 г. являлся именно срочный 12-месячный курс марки в ноябре 1976 г. Почему же рынок работает лучше, чем модель, в которой содержится столько информации о соотношении всевозможных показателей? Срочный курс — это прогноз, данный рынком. Он наиболее точно отражает положение на валютных рынках, включая информацию, интуицию, эмоции, овладевающие профессиональными дилерами.

Действия дилеров уже учитывают данные структурной модели. И в порядке вещей, что их ожидания превосходят показатели структурной модели, которая не может включить всю имевшуюся информацию.

Глава 6

Основные направления антикризисного регулирования экономики 6.1. Национальные интересы и целеполагание Как следует из вышеизложенного, выход из системного кризиса намечается в интеллектуальной среде, а затем уже охватывает умы большинства населения, иначе говоря, в гражданском обществе, что является предпосылкой дальнейшего развития и процветания. Для этого должна быть сформулирована государственным аппаратом некая модель развития. Модель — это всего лишь «скелет», которому предстоит наращивать «мышцы» и т.д. Правительственным органам необходимо придать этой модели конкретные очертания в виде технико-экономических расчетов, задач, целей, подкрепленных различными законами, а также системой реализации принятых решений. Тем самым национальные интересы возникают в «гражданском обществе», а реализуются или не реализуются государством. Название «переходная экономика» показывает всего лишь направление движения, а не суть его. Прежде всего Россия от тотально-плановой экономики с коммунистической идеологией идет по пути создания рыночной экономики с невыраженными еще национальными интересами. В этом движении государственное управление приобретает особое значение. Разные авторы по-разному классифицируют модели рыночной экономики. Например, Э.П. Дунаев с соавторами выделяют три основных типа рыночной экономики: 1) либеральная модель; 2) социально-ориентированная рыночная экономика; 3) социально-демократическая модель рыночной экономики. При этом они напрямую связывают значение роли государства с соответствующей моделью. «Экономическая роль государства существенно различается в зависимости от модели рыночного хозяйства»,— утверждают они1. С этим нельзя не согласиться, однако, институты государственного ре1Дунаев Э.П., Калганов А.И., Кондратьева Т.К. Экономическая роль государства различных этапах становления рыночной экономики. — М.: Макс Пресс, 2001. —-С. 7.

гулирования реализуются в той или иной экономической политике, в основе которой лежит соответствующая парадигма. Но, как было показано выше, логика государственного регулирования и экономическая политика могут не совпадать. Целеполагание в государственном регулировании является важным звеном для реализации поставленных задач. Оно может развиваться на идеологической, идеалистической основе или другой парадигме. Например, Г. Гегель рассматривал проблему целеполагания как объективное отношение самой действительностью, являющейся целью развития «мирового духа». Понятие «интереса» включает систему потребностей (приоритеты и их соподчиненность), имеющихся у населения. Необходимым компонентом для достижения цели являются ресурсы. В экономическом смысле свобода предполагает две главные составляющие: защищенное законом право частной собственности и самостоятельность принятия решений. В XVHI-XIX вв. экономическая роль государства сводилась в основном к охране этих первичных прав. XX век был ознаменован почти повсеместным укреплением экономического присутствия государства. Со второй половины XIX в. национальное производство достигло невиданных ранее масштабов. В конце века произошел взрыв, скачок в научно-техническом развитии, появился ряд новых отраслей, углубилось общественное разделение труда. Все эти обстоятельства породили потребность в координации, в поддержании пропорций на макроуровне, в антициклическом регулировании. Началось наступление на рынок со стороны монопольных структур: картелей, синдикатов, олигополии. В этих условиях для обеспечения конкуренции стали жизненно необходимы выработка антимонопольного законодательства и его применение органами государства. Для осуществления социальной политики требуется государственное регулирование экономики. Таким образом, оно обусловлено появлением новых экономических потребностей, с которыми рынок по своей природе не может справиться. Объективная возможность государственного регулирования появляется с достижением определенного уровня экономического развития, концентрации производства и капитала. Необходимость, превращающая эту возможность в действительность, заключается в нарастании проблем, трудностей, с которыми и призвано справиться государственное регулирование экономики. В современных условиях государственное регулирование экономики является составной частью воспроизводства. Субъектами экономической политики являются носители, выразители и исполнители хозяйственных интересов. Носители хозяйственных интересов — это социальные группы, отличающиеся друг от друга по ряду признаков: имущественному, по доходам, по видам деятельности при аналогичных доходах, по профессиям, отраслевым и региональным интересам. Это наемные рабочие и хозяева предприятий, фермеры и земельные собственники, мелкие и крупные предприниматели, управляющие и акционеры, государственные служащие и т.д. У каждой из этих групп есть свои интересы, обусловленные их социально-экономическим положением, а также принадлежностью к тому или иному региону, виду деятельности. Выразителями социально-экономических, политических, религиозных, культурных, экологических, специфических региональных интересов являются политические партии, которые часто действуют под знаменем общенациональных интересов. Объекты государственного регулирования экономики — это сферы, отрасли, регионы, а также ситуации, явления и условия социально-экономической жизни страны, где возникли или могут возникнуть трудности, проблемы, не разрешаемые автоматически, или разрешаемые в отдаленном будущем, в то время как снятие этих проблем настоятельно необходимо для нормального функционирования экономики и поддержания экономической стабильности. Антикризисное регулирование во многом зависит от модели экономики. На практике могут существовать разные типы социалистической и рыночной экономики. Можно констатировать, что рыночная экономика развитых стран и рыночная экономика периферии современного мира отличаются не степенью развития, а моделью способа производства и распределения материальных благ. Экономика развитых стран развивается как длительный, взаимоувязанный процесс, экономика периферии возникает и развивается как модель в ходе, инъекций иностранного капитала, технологий и идеологии. Известный латиноамериканский экономист Раул Пребши, профессор политической экономии Университета Буэнос-Айреса, разработавший стратегию, получившую широкое распространение в Латинской Америке и в других странах «третьего мира», отмечал, что привносимые технологии соответствуют лишь вчерашнему для стран своего происхождения, в то же время «съедают» большую долю накоплений. Данная модель неотвратимо включает «утечку мозгов». Экономический рост идет лишь в том случае, если после всех вычетов из общественного продукта на потребление, прибыли, об служивание внешнего долга и т.п. удается направить достаточно большую долю на капиталовложения. А это возможно лишь за счет сокращения потребления доли населения и государства. Последнее для покрытия постоянного дефицита вынуждено злоупотреблять печатным станком — отсюда имманентность инфляции. Попытки решить эту проблему за счет внешнего долга и гиперинфляции в конечном счете приводят лишь к обострению и затягиванию кризиса. Анализ западных экономических теорий показывает, что они в основном покоятся на «бухгалтерско-экономической» основе и практически лишены качественного, социального измерения. Современные российские экономические теории в большинстве своем являются либо переводом западных работ, либо некоей адаптацией их к российской действительности. Марксистская трудовая теория, по существу, заменена «бухгалтерско-экономическими теориями», в которых нет ответа на многие вопросы, которые ставит практика.

Хотя в теории экономика может быть либо централизованной, тотально-плановой, либо рыночной, на практике планирование и рыночные механизмы в большей или меньшей мере применяются как в первой, так и во второй модели. Россия идет от централизованной, тотально-плановой экономики к рыночной. В этом вопросе у большинства партий, объединений существует единое мнение. Однако возникает вопрос, к какой модели идет Россия? Модель включает механизм функционирования, различные институты, технику и технологию реализации целевых установок, экономическую политику, проводимую государственной властью. По вышеназванным вопросам существует широкий спектр мнений и разногласий. Если говорить об объективной основе любой экономики, то ее целью является получение прибавочной стоимости, прибыли, или это может иметь другое название — прибавочного продукта и т.п. Цели, созревшие в гражданском обществе, имеют широчайший спектр -экономический, нравственный, экологический и. т.д. Они реализуются или не реализуются, формулируются государственным аппаратом, государством через законы, указы, постановления, программы, и т.п. В государственной экономической политике избираемые цели могут основываться не только на критерии экономической эффективности — они могут быть тесно связаны с религией, идеологией, национальными отношениями, стремлением к свободе и независимости и т.д. Экономические цели у разных стран могут быть совершенно различными. Например, цель быстрого экономического роста является важным приоритетом для развивающихся стран. В то же время в индустриальных странах на первое место выдвигаются задача охраны окружающей среды и сокращение потребления невозобновляемых ресурсов. В качестве цели может выступать обеспечение работой тех, кто хочет работать. Л Ясно, что в условиях высокой нормы безработицы многие развивающиеся страны не в состоянии выдвинуть такую цель. Постановка задач и их реализация — это не благое пожелание, а трезвый экономический расчет, учитывающий реальные экономические возможности страны. Национальные цели, с которыми должны быть связаны стратегические решения государства, с одной стороны, обусловлены общностью интересов различных слоев и групп, а с другой — внешнеполитическими интересами государства. Наличие общих интересов, стоящих выше интересов отдельных классов, социальных групп, не исключает зачастую антагонистического многообразия интересов и их внутренней противоречивости. Россия — государство с уникальной спецификой, если можно так выразиться, и понятие «национальные цели» применительно к России очень многообразно. К ним следует отнести материальное благосостояние, здоровье и безопасность человека, обеспечение обороны страны и охраны ее границ, защиту суверенитета, сохранение среды обитания, национальной культуры и т.д. Национальные интересы должны стать маяком при разработке программ подъема российской экономики. Национальные цели созвучны с понятием «державность». Под этим термином понимается самоутверждение личности и семьи, осознание прямой связи статуса семьи и человека с их вкладом в умножение национального богатства, выражение единых общенациональных интересов государства. В условиях экономической нестабильности, политической неопределенности и общей социально-психологической напряженности возрастает как никогда необходимость экономической программы, основанной на идее, которая объединила бы интересы человека и государства. На наш взгляд, представляет интерес программа интенсификации процесса реализации экономических реформ в России (ИПРЭРР), в разработке которой участвовали 62 губернатора .Эта программа базируется на стратегии государственного и национального регулирования и представляет собой систему мер, направленных на управление экономикой страны. Но в этой программе отсутствует теоретическая часть, она носит сугубо технологический характер. Дерево целей в ней слабо проработано.

С учетом мирового опыта Россия выйдет из кризиса в постиндустриальное общество или затеряется в этом переходе на десятилетия, как многие страны Латинской Америки. Опыт свидетельствует о том, что для выхода страны из кризиса абсолютно необходима конкретная, благожелательно воспринимаемая массовым сознанием и сплачивающая нацию цель. Можно констатировать, что цели, предлагавшиеся до сих пор российскому обществу, не отличались ни конкретностью, ни ориентированностью на сплочение нации. Политические свободы и переход к рынку не должны быть высшими и самодостаточными целями реформ. Например, в работе «Гармония прорыва...» в качестве цели предлагается «возвращение России в "десятку" лидеров мирового технологического и экономического развития»1. Такая цель едва ли может быть представлена в качестве стратегической национальной идеи, так как выступает неким внешним фактором по отношению к интересам большинства населения. Вопрос о целеполагании в государственном управлении принадлежит к числу самых актуальных и важных для управленческой теории и практики. По сути, они представляют продукт сознания или субъективное отражение объективного. Именно внутреннее состояние общества и волнующие его проблемы являются подлинными и актуальными источниками формирования целей государственного управления. В научной литературе отмечаются разные градации целей государственного управления: по источнику возникновения и содержанию; ниспадающей от более к менее сложной и, в то же время производной и логической последовательности (когда предыдущая определяет последующую). По объему цели могут быть общими (для всего государственного управления) и частными (для отдельных его подсистем, звеньев), по результатам — конечными и промежуточными, по времени — отдаленными, близкими и непосредственными2. Необходимо иметь продуманное определение главных стратегических целей, а затем произвести их развитие по всем другим их видам, при этом следует согласовывать цели с тем, чтобы они поддерживали и взаимообусловливали друг друга. Необходима обоснованная субординация целей, при которой они бы «работали» друг на друга так, чтобы реализация одной цели становилась источником другой. С другой стороны, обоснованность целей государственного управления определяется с соответствующими ресурсами и обеспеченностью или правом, причем в широком смысле, где цели закрепляются законодательно и проводятся в жизнь с опорой на силу законов. Главное требование к целям — доверие населения, совпадение результатов реализации целей с их потребностями и интересами . 'См.: Программа ИПРЭРР - основа интенсификации экономических реформ в России /ч Под ред. Л.Ю. Ржецкого, А.С. Тяжлова, С.И. Капитаненко. — М: Три Л, 1997. 'Гармония прорыва: стратегия выхода России из кризиса. •— М.: Полиграфцентр, 1996. — С.10. 'Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. — М.: Юридическая литература, 1997. — С.115.

6.2. Кредитно-денежная политика Переход к основам рыночной экономики потребовал реформирования всех звеньев народного хозяйства России, включая кредитно-денежную систему. До реформы банковской системы все ресурсы распределялись согласно центральному государственному плану, а цены были фиксированы, роль денежно-кредитной политики заключалась в обеспечении достаточной ликвидности в соответствии с планом. Являясь результатом рыночных реформ, новая банковская система стала одним из ключевых элементов хозяйственного механизма страны. Кредитно-денежные отношения России прошли своеобразную эволюцию. После денежной реформы С.Ю. Витте в начале XX в. (см. разд. 3.1) в России кроме Государственного Банка функционировали акционерные коммерческие банки. Первым шагом в создании послереволюционной системы стала национализация в декабре 1917 г. частных коммерческих банков и банковских контор и их объединение с Государственным Банком Российской империи в единый Народный Банк РСФСР. В 1920 г. был издан ряд декретов, отменявших денежные расчет внутри государственного сектора за топливо, сырье и т.д. Народный Банк перестал выполнять функцию расчетного сектора для предприятий общественного сектора и был упразднен в январе 1920 г. Его отделения были реорганизованы в подотделы губернских и уездных финансовых отделов. Международные расчеты, регулирование выпуска в обращение денежных знаков, взимание долгов и т.д. были переданы специально созданному Центральному бюджетно-расчет-1 ному управлению Наркомфина. 'Подробнее о подходах к организации выбора целей см.: Кинг У., КлиландД. Стратегическое планирование и хозяйственная политика. — М., 1982.

С переходом на новую экономическую политику (НЭП) потребовалось восстановление кредитной системы. В октябре 1921 г. был учрежден Государственный банк РСФСР (Госбанк) и целый ряд кредитных институтов. Наряду с Госбанком были созданы банки, различающиеся по форме собственности. Госбанки были специализированы по отраслевому признаку. Для обслуживания населения в 1922 г. были созданы сберегательные кассы. Несмотря на многозвенность кредитной системы, в ее основу был положен принцип единства и централизации: доминирующую роль в кредитной системе играл Госбанк РСФСР, для всех банков проводилась единая государственная кредитная политика, руководил всей банковской системой Наркомфин, а Госбанк осуществлял контроль за деятельностью банков. По мере развития индустриализации и коллективизации сельского хозяйства появилась необходимость перестройки системы кредитования. Повысилась роль Госбанка как центрального звена кредитной системы. В результате коммерческий кредит был ликвидирован и заменен банковским. Государственный банк превратился в институт краткосрочного кредитования, расчетный и кассовый центр. В мае 1932 г. была проведена реорганизация ранее существовавших специальных банков. В 1950-е гг. в целях усиления контроля за правильным использованием денег, а также в соответствии с политикой централизации кредитной системы Сельхозбанк и местные коммунальные банки были ликвидированы, а их функции распределились между Госбанком и Стройбанком. До конца 1980-х гг. кредитная система СССР включала в себя Госбанк СССР и находившиеся в его ведении государственные трудовые сберкассы, Стройбанк, Внешторгбанк. В конце 1987 г. была проведена реорганизация банковской системы страны, заключавшаяся в изменении функции Госбанка СССР и создании с 1 января 1988 г. специализированных банков. Многие функции, ранее выполнявшиеся Госбанком, были переданы специализированным банкам. Госбанк остался главным банком и единым эмиссионным центром страны, в компетенцию которого входили централизованное управление кредитно-денежной системой страны, координация деятельности банков СССР и организация расчетов между ними, кассовое исполнение бюджета, обеспечение проведения единой политики в области валютных операций, установление официальных курсов иностранных валют и ряд других операций. Специализированные банки были организованы как универсальные банки, осуществляющие финансирование, кредитование и расчеты как в области их текущей производственной деятельности, так и в сфере капитальных вложений . О начале процесса становления двухуровневой банковской системы можно говорить лишь с декабря 1990 г., когда были приняты законы «О Государственном банке СССР» и «О банках и банковской деятельности». Впервые новая правовая база предусматривала экономическую самостоятельность банков, которые уже не отвечали по обязательствам государства. В настоящее время практически все страны с рыночной экономикой имеют двухуровневую кредитную систему. Первый уровень — это центральный банк страны, осуществляющий эмиссионную, законотворческую, надзорную и прочие виды деятельности; второй уровень состоит из коммерческих, сберегательных, инвестиционных, ипотечных банков, а также банковских домов и специализированных банков. Нередко выделяют третий уровень — специализированные небанковские кредитно-финансовые институты: инвестиционные, финансовые, страховые компании, пенсионные и благотворительные фонды, судо сберегателъные ассоциации. Выделение третьего звена обусловлено наличием крупных финансовых ресурсов в распоряжении кредитных небанковских институтов, которые необходимо включать в анализ и учет. Таким образом, центральный банк страны является неотъемлемой частью кредитной системы, занимая в ней особое место и выполняя большую роль в функционировании экономики в целом и банковской системы в частности. При любой степени независимости центрального банка страны текущая экономическая политика государства, пользуясь им, как своим инструментом, может оказать большое влияние на развитие банковской системы. Центральный банк как национальный институт располагает значительным инструментарием, с помощью которого он может регулировать деятельность как отдельных банков, так и банковской системы в целом. Проводя политику, направленную на стабилизацию банковской системы, он может требовать от коммерческих банков увеличения их резервов, выдавать им в порядке поддержки краткосрочные кредиты или, напротив, отзывать лицензии на проведение банковских операций, сдерживать открытие филиалов. В соответствии с политикой центрального банка коммерческие банки также меняют свою тактику: расширяют или ссужают инвестиции, регулируют направление своей деятельности.

'Более подробно см.: Полянова В.П., Москвина Л А. Основы денежного обращения и кредита. — М: Инфра-М, 1997.

Проведение кредитно-денежной политики центрального банка в соответствии с целями и задачами экономической политики страны оказывает определенное воздействие на кредитные вложения в хозяйство, платежный баланс и деловую активность в стране в целом. В июне 1991 г. был утвержден Устав Центрального банка РСФСР (Банка России), подотчетного Верховному Совету РСФСР. Период с июля 1990 г. до декабря 1991 г. был временем противостояния Российского государственного банка и Госбанка СССР. В ноябре 1991 г. в связи с образованием Содружества Независимых Государств и упразднением союзных структур ВС РСФСР объявил Центральный банк РСФСР единственным на территории РСФСР органом государственного денежно-кредитного и валютного регулирования экономики республики. На него были возложены функции Госбанка СССР по эмиссии и определению курса рубля. ЦБ РСФСР предписывалось до 1 января 1992 г. принять в свое полное хозяйственное ведение и управление материально-техническую базу и иные ресурсы Госбанка СССР, сеть его учреждений, предприятий и организаций. 20 декабря 1991 г. Государственный банк СССР был упразднен и все его активы и пассивы, а также имущество на территории РСФСР переданы Центральному банку РСФСР (Банку России). Современное состояние банковского сектора российской экономики нельзя объективно оценить без анализа этапов его развития. Первый этап — начало 1990-х гг. — ознаменовался бурным процессом создания коммерческих банков, в результате чего Россия выдвинулась на одно из первых мест по их количеству. Небольшой размер уставного фонда, обязательного для регистрации банка, нежесткие требования к помещениям создаваемых кредитных организаций, их руководящим кадрам явились благодатными условиями для кредитных учреждений первой банковской волны. Второй этап ознаменовался новыми тенденциями в развитии банковской системы. К ним можно отнести появление первых банкротств банков и крах «финансовых пирамид» различных финансовых компаний, привлекавших под тем или иным предлогом средства населения и юридических лиц. Начался лавинообразный поток отзывов лицензий банков. Резко замедлился, а вскоре и прекратился рост числа зарегистрированных кредитных организаций. Главный итог второго этапа развития банковской системы — завершение свободной конкуренции в банковской сфере. Ужесточение требований банка России к созданию новых банков практически привело к прекращению этого процесса, произошло значительное имущественное расслоение банков на крупные, узкую прослойку средних банков и большое число банков-аутсайдеров, обреченных на неизбежное вымирание. Выделение нескольких десятков крупных банков из общей банковской среды и сосредоточение в них основной части суммарного банковского капитала позволяет говорить о новом — третьем этапе становления современной банковской системы, как этапе монополизации банковского дела. Данный этап функционирования банковской системы России соотносится с исторической действительностью. Особенность нашей страны состоит в том, что в царской России, в России периода НЭПа и в более поздние годы банковская система характеризовалась относительной концентрацией банковского дела в руках небольшого числа крупных акционерных банков с одновременным развитием кредитных учреждений вспомогательного характера, обслуживающих различные категории юридических лиц и населения (кредитная кооперация, ссудо -сберегательные товарищества, общества взаимного кредита и др.). Увеличению числа слияний банков должно послужить положение ЦБ РФ «Об особенностях реорганизации банков в форме слияния и присоединения» от 30 декабря .1997 г. Согласно этому документу, к образовавшемуся в результате слияния банку не предъявляется требование по увеличению уставного капитала в отличие от вновь созданных банков. Ему выдаются лицензии, содержащие весь перечень банковских операций, которые имеет право осуществлять на основании банковской лицензии каждый из сливающихся банков на дату принятия решения о его реорганизации, либо генеральная лицензия, если хотя бы один из банков имел такую лицензию. Можно констатировать, что в настоящее время в России складывается система коммерческих банков, ориентированных на определенную группу высокодоходных топливно-сырьевых отраслей, тогда как другие отрасли и секторы экономики остаются почти без кредитной поддержки. Существует взаимосвязь между хорошо функционирующей экономикой и отлаженной банковской системой: если экономика испытывает серьезные трудности вследствие циклического спада, то банки становятся своего рода амортизаторами — источником финансирования ресурсов для стабилизации хозяйственных агентов и важнейших каналов воздействия на макроэкономические процессы. Регулирование кредитно-банковских институтов — это система мер, посредством которых государство через Центральный банк обеспечивает стабильное и безопасное функционирование банков, предотвращает дестабилизирующие процессы в банковском секторе. Принципы банковского надзора получили закрепление в документах Базельского комитета по банковскому надзору, к которым Банк России принял решение присоединиться летом 1997 г. Многие из этих принципов в том или ином виде получили отражение в нормативных актах Банка России. Согласно принципам Базельского комитета, для направленного ведения банковского надзора должны быть законодательно определены одна или несколько организаций, например, Центральный банк и/или специализированные агентства, работающие под эгидой и в тесном контакте с Центральным банком и/или Министерством финансов. Эти организации должны иметь четко определенные функции и конкретные полномочия, они должны быть оперативно независимыми и иметь в своем распоряжении достаточные ресурсы. Должна быть подготовлена законодательная база, в рамках которой будут функционировать органы банковского надзора, начиная с положения о лицензировании банковских учреждений и постоянном наблюдении за их деятельностью до стадии ликвидации, а также разработаны критерии оценки надежности и устойчивости банков. При решении вопроса о выдаче лицензий надзорные органы могут учитывать и другие факторы: условия формирования сети филиалов нового банка, возможное влияние создаваемого учреждения на состояние конкуренции в кредитно-финансовом секторе, национальную принадлежность инвестируемого в банковскую сферу капитала или учредителя. В лицензии указываются сроки ее действия, условия продления, возможность внесения в нее поправок или ее аннулирования.

Однако самым главным условием для получения банковской лицензии, безусловно, остается размер и состав уставного капитала, который является базой ликвидности любого банка. Поэтому понятно стремление ЦБ РФ усилить контроль за формированием уставных капиталов с тем, чтобы не допускать заведомо нежизнеспособных банковских учреждений, а также уменьшить возможность различных злоупотреблений. Согласно инструкции ЦБ РФ № 1 от 1 марта 1996 г. для вновь создаваемых коммерческих банков с 1 января 1999 г. предусмотрен размер уставного капитала в сумме 5 млн ЭКЮ, который был снижен до 1 млн ЭКЮ в 1998 г. по решению того же ЦБ РФ в виде уступки мелким и средним банкам, также имеющим право на существование. В одних странах конкуренцию между коммерческими банками рассматривают как важный показатель эффективности банковской системы в целом. В США, в странах Восточной Азии большое количество небольших коммерческих банков считают нежелательным явлением. С 1950 г. в Японии не было создано ни одного нового банка. В России в 1995 г. насчитывалось 2517 коммерческих банков; к началу 1997 г. их было уже около двух тысяч1. Большое количество коммерческих банков увеличивает конкуренцию между ними, что может быть важным показателем эффективности банковской системы в целом. С другой стороны, в условиях возрастающей конкуренции банки в большей степени ориентируются на краткосрочные кредиты. Более крупные банки лучше противостоят конкуренции с иностранными банками, их легче контролировать. Суть данного вопроса — не в количестве банков, а в том, насколько эффективно они перераспределяют средства между сберегателями и инвесторами, как своевременно и с каким риском решают проблемы ликвидности на денежном рынке. Не менее дискуссионным является вопрос о независимости Центрального банка. Независимость позволяет ему поддерживать стабильность национальной валюты, избирать наиболее эффективные инструменты денежно-кредитного регулирования, быть свободным от политической конъюнктуры. В то же время в той или иной форме он должен учитывать макроэкономические цели и согласовывать свои действия с правительством. Как пишут авторы монографии «Государственная экономическая политика...», «В аналитическом... плане полезно проводить различия между двумя типами независимости Центрального банка — независимости при определении целей кредитно-денежной политики и независимости при выборе инструментов денежной политики» . На наш взгляд, цели кредитно-денежной политики должны определяться совместно с правительством, при этом приоритет должен принадлежать правительству, и Центральный банк должен обладать независимостью при выборе инструментов монетарной политики. Так как при полном контроле Центрального банка над уровнем процентных ставок и кредитов уменьшается вероятность использования правительством денежной эмиссии для финансирования бюджетного дефицита. Анализ основных направлений кредитно-денежной политики ЦБ РФ показывает, что целевые установки, которые должны быть направлены на экономический подъем реального сектора экономики, по сути, были заменены задачей ускоренного перевода экономики на рыночные рельсы, при этом на первое место вышли инструменты монетарной денежной политики. Денежная политика оказалась подчинена единой цели — ограничению денежной эмиссии и на этой основе совокупного платежеспособного спроса. По сути дела, как утверждают авторы книги «Экономическая безопасность», «устойчивая ориентация денежно-кредитной политики на доминанту объемов предложения денег и фиксацию пределов курса национальной валюты на деле трансформировалась в нарастающий дефицит денежной массы в межхозяйственном денежнофинансовом обороте, а, следовательно, в дезинтеграцию национальной экономики» . В результате темпы инфляции снижаются, но не столько под воздействием ограниченной эмиссии, сколько в силу снижения платежеспособного спроса и емкости внутреннего рынка. В результате в России возникла модель экономического развития с характером социального расслоения, присущим слаборазвитым капиталистическим странам. Если в высокоразвитых странах по численности преобладают средние слои населения, то в слаборазвитых странах это относится к беднейшим слоям. Должна быть не «борьба» с инфляцией, а выработка системы регулирования инфляции и ее направленности на структурные преобразования в экономике. Государственное регулирование финансового рынка и денежного обращения — одна из важнейших и самых сложных задач государства. Хорошо продуманная и правильно организованная политика в области финансов — важнейший фактор успешного развития экономики любой страны. Финансовый рынок — это рынок краткосрочных, среднесрочных и долгосрочных кредитов и фондовых ценностей, т.е. акций, облигаций и других ценных бумаг. Основными сегментами финансового рынка являются: рынок денежного капитала (кредитов), рынок ценных бумаг, валютный рынок. Все сегменты финансового рынка тесно взаимосвязаны между собой. Малейшие изменения на одном из них тут же влекут изменения на остальных. Так например, продажа Центральным банком государственных облигаций (операция на рынке ценных бумаг) ведет к сужению денежной базы, что делает деньги более дорогими, и, в свою очередь, вызывает повышение процентных ставок по кредитам, т.е. отражается на рынке денежного капитала. 'Государственная экономическая политика / Под ред. В.А. Сидоровича. Сервис, 1998. — С. 142. 2Тамже,—-С.136. М.: Дело 'Экономическая безопасность. Производство •— Финансы -- Банки / Под ред. В.К. Сенчагова. —М.: Финстатинформ, 1998. — С.259.

6.3. Промышленная политика государства Промышленный спад в России обусловлен главным образом структурными особенностями российской экономики — прежде всего наличием в ней обширного неэффективного сектора и гипертрофированным развитием военных производств. Спад производства в России носит общий характер, т.е. затронул все отрасли промышленности. В то же время динамика производства по основным секторам промышленности существенно различается. Наиболее высокие уровни производства сохраняются в топливно-энергетическом комплексе. Это объясняется целым рядом факторов: • сохранением относительно высокой энергоемкости экономики из-за крайне медленной технологической перестройки производства в условиях высокой инфляции и резкого сокращения производственных инвестиций; • сохранением достигнутых уровней энергопотребления; • относительно меньшим падением производства в энергоемких отраслях промышленности (в частности, в металлургии) по сравнению с неэнергоемкими (машиностроение, легкая промышленность); • сохранением затрат энергии на технологически необходимое поддержание работы оборудования, отопление и освещение производственных помещений в условиях снижения загрузки производственных мощностей и временных остановок производства; • существованием теневого сектора экономики, потребление энергии в котором учитывается официальной статистикой, в то время как производство продукции и услуг в этом секторе статистически не фиксируется. Наибольшее падение производства отмечается в машиностроении. Главной причиной сокращения машиностроительного производства явилось резкое падение инвестиционной активности в экономике, связанное прежде всего с сильными инфляционными процессами. Существенное влияние оказало также падение инвестиционной активности в экономике стран СНГ и связанное с этим1 снижение спроса с их стороны на российскую машиностроительную продукцию. В то же время, в отличие от сырьевых отраслей, отрасли машиностроения не способны переориентировать производство на рынки других зарубежных стран из-за неконкурентоспособности производимой продукции. Основной же причиной сокращения производства в потребительском секторе является неконкурентоспособность отечественного производства потребительских товаров — как на внешнем, так и на внутреннем рынке. В результате резко возрос удельный вес импортной продукции в структуре продаж и произошло свертывание соответствующих промышленных производств. Утверждение в России постиндустриального общества невозможно без устойчивого выхода из кризиса, — если не всей экономики, то, по меньшей мере, ряда отраслей, в наибольшей степени связанных с высочайшими технологиями1. Между тем за время перехода к рыночной экономике наблюдается спад макроэкономических показателей, продолжается повсеместный спад индексов физического объема продукции по отраслям промышленности (табл. 6.1).

ТАБЛИЦА 6.1 Индексы физического объема продукции по отраслям (1990 г.- —100%)

'См.: Социум XXI века: рынок, фирма, человек в информационном обществе / Под ред. А.И. Команова. —М.: ТЕИС, 1998.; Лнчишкин А.К Наука, техника, экономика. —М.: Экономика, 1989.

Средний возраст производственного оборудования вырос с 10,8 лет в 1990г. до 18,7 в 2000 г.:

Как было показано выше, Россия входила в рыночную экономику с высокой степенью монополизации и по многим пунктам с неконкурентоспособной продукцией. Одним из основателей теории монополистической конкуренции, разработанной в тридцатые годы, является Э. Чемберлин2. По его мысли, вместо нереальной, являющейся искусственной абстракцией, категории «чистая конкуренция» правомерно вести речь о конкуренции монополистической. Его суждения наводят на мысль, что не существует ни чистой конкуренции, ни чистой монополии, что монополистическая по своей сути конкуренция может иметь место и при достаточно большом количестве продавцов, что означает, что монополистом может быть и мелкий, и средний продавец и производитель. По теории Э. Чемберлина, конкуренция имеет место и в условиях монополии на базе дифференциации продукта, когда у товаров одного и того же вида возникают особые свойства, и покупатель получает возможность выразить свои предпочтения одному из товаров этого вида. Необходимо различать понятия «монополия» и «монополизация». Монополия может быть завоевана легальным путем: повышением производительности труда, использованием нововведений и т.д. Например, создание Дж.Д. Рокфеллером гигантского нефтяного треста «Стандарт ойл» привело к шестикратному снижению цены одного галлона керосина всего за 6 лет. А век спустя столь резким падением цен сопровождалось вторжение крупнейших электронных фирм на рынок персональных компьютеров и вытеснение с него мелких фирмизобретателей этой популярной разновидности вычислительных машин В основе такого впечатляющего прогресса лежит несколько факторов. Один из них — это давно знакомое экономистам явление, которое называется экономией на масштабах производства. Данный фактор состоит в том, что с ростом размеров предприятия издержки производства единицы продукции падают. Точнее, снижение издержек идет до тех пор, пока не будет превышен некоторый оптимальный размер предприятия. Понятие монополизации впервые было введено в американское антимонопольное законодательство при подготовке закона Шермана (1890 г.). Законодатели были обеспокоены злоупотреблениями трестов, но при этом сознавали, что многие их действия приводят к выгодной потребителю экономии, связанной с ростом масштаба производства. Чтобы разрешить эту дилемму, авторы закона Шермана внесли в текст запрет на монополизацию, желая обозначить этим термином активные действия, направленные на достижение монополией власти и злоупотребление ею вследствие наивысшей эффективности. Можно сделать вывод, что признаком монополии является не крупный или сверхкрупный размер компании сам по себе, и даже не большая величина контролируемого им рынка (разумеется, этот фактор все же учитывается), а наличие у компании монополистических намерений и достаточной рыночной власти для их осуществления. На основе российского законодательства можно сформулировать следующее определение монополистический деятельности. Монополистическая деятельность определяется установлением власти на рынке с целью извлечения прибыли за счет установления цены выше конкурентного уровня или сокращением выпуска продукции на протяжении длительного периода времени . Производя слишком мало продукции и продавая ее по слишком высоким ценам, монополист искажает распределение ресурсов в экономике. Слишком низкий объем производства при завышенных ценах не единственная форма снижения эффективности в условиях несовершенной конкуренции. Ослабление давления конкуренции означает, что фирма не поставлена перед выбором: добиться минимума 'Российекий статистический ежегодник. — М., 1997. — С. 350. Чемберлин Э: Теория монополистической конкуренции. Реориентация теории стоимости.—М., 1996. 'См.: Юданов А.Ю. Конкуренция: теория и практика. — М., 1998. 3 Данное определение дано на основе Закона РФ 22 марта 1991 г. №948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках)1 с изменениями от 24 июня 1992 г., 25 мая 1995 г. 2

издержек или прекратить свое существование. За счет рыночной власти фирма может компенсировать неэффективную структуру производства. Основой монополии является концентрация производства вполне закономерный процесс повышения экономичности, во многом обусловленный рынком. Результат же его подрывает основу основ эффективного функционирования рыночного хозяйства. В экономической теории не существует точного размера доли рынка, при котором владеющая ею фирма всегда считалась бы доминирующей. В законодательстве многих стран установлено «правило большого пальца» для определения долей рынка, необходимых для доминирования. Например, Комиссия Европейского Союза стоит на такой точке зрения: фирма занимает доминирующее положение, если она владеет 4СМ5% рынка и не может быть доминирующей при владении 20-40% рынка. В США большинство судов не склонны к признанию достаточной монопольной власти, когда доля принадлежащего фирме рынка менее 70%. В российском законодательстве доминирующим признается положение хозяйствующего субъекта, доля которого на рынке определенного товара составляет 65% и более, за исключением тех случаев, когда хозяйствующий субъект докажет, что, несмотря на превышение указанной величины, его положение на рынке не является доминирующим. Широко распространено мнение, согласно которому бывшие социалистические страны унаследовали крайне монополизированную структуру экономики. Часто на этой основе делается вывод о том, что в этих странах в принципе не могут функционировать конкурентные рыночные системы. Подобное заблуждение легко опровергается практикой: в конце концов, в мире не так уж и много национальных монополий, которые не подвластны международной конкуренции (исключение составляют естественные монополии). Тем не менее структура производства в большинстве бывших социалистических стран действительно во многом специфична, и это ставит перед конкурентной политикой особые за- дачи. Особый интерес представляет выяснение сущности российское монополизма. Становление рыночной экономики в России столкнулось и продолжает сталкиваться с монополизмом особого рода. Своим рождением он обязан нерыночной среде и по своему генезис кардинально отличается от монопольных отношений, естественны образом выраставших из концентрации и централизации капитала процессе конкурентной борьбы. Российский монополизм — результат огосударствления экономики с присущей ему планово-распределительной системой управления. В отличие от рыночных монополий в западной экономике наши так называемые административные, или ведомственные, монополии создавались волевым путем. Государственный монополизм как не имеющая аналогов управленческая и организационная монополия составлял отличительную черту отечественного монополизма. Он сопровождался огромной концентрацией экономической власти на всех уровнях и функциональных направлениях централизованного планирования и управления экономикой. Помимо физических и административных барьеров для конкуренции, монополизм коренится в сложившейся годами хозяйственной практике. Монополия в условиях этой системы носит иной характер, чем рыночная. Это абсолютная государственная монополия, в основе которой лежат три монопольных права: монополия на собственность, монополия на предпринимательскую деятельность, монополия внешней торговли. Свои монопольные права государство осуществляло через специально созданные органы управления — министерства и ведомства. Монополизм российской экономики сформировался не в результате слияний, поглощений или сговора между предприятиями, а сознательно, как способ оптимизации распределения ресурсов на основе экономии от масштабов производства. Советский монополизм в большей степени имел не производственную, а управленческую природу, которая и сейчас является характерной чертой российского монополизма. Доминирующее положение производителя на рынке зависит от многих факторов. Важнейшими среди них являются концентрация производства и продажи товара в одних руках. Уровень концентрации производства и контролируемая доля рынка нуждаются в связи с этим во внимательном изучении, в статистическом анализе. У проблемы концентрации производства есть два аспекта: анализ агрегатной концентрации производства, т.е. относительных размеров предприятий во внутриотраслевом разрезе, и анализ концентрации производства по ассортиментным наименованиям продукции, т.е. исследование степени предметной специализации предприятий на внутрифирменном уровне. И. Албегова с соавторами приводят данные Госснаба, согласно которым в России в конце 1980-х гг. по 77% позиций номенклатуры продукции, которая отслеживалась этой организацией, производились одним-единственным предприятием. С другой стороны, этот же источник указывал, что примерно 2000 предприятий, или 2% от общего числа, являлись 100%-ными монополистами на рынке производимых ими изделий1. По этим показателям степень концентрации производства и обусловленная ею монополизация в России выше, чем в любой другой стране мира. Такого рода статистика измеряет весьма специфический показатель концентрации: концентрацию в предложении продуктов, т.е. невозможность для потребителя найти альтернативных поставщиков точно такого же изделия, как и товар, предлагаемый монополистом. Между тем специфика плановой экономики такова, что категория продукта определялась гораздо уже, чем в рыночной экономике. Не- обходимость детального планирования вынуждала отслеживать производство и распределение огромного количества типов изделий узко специализированных предприятий. Так, для кузнечно-прессовых машин существовало 38 продуктовых групп, каждая из которых включала несколько позиций стандартной номенклатуры. Немудрено, что многие позиции производились одним-единственным предприятием. При рыночной экономике все эти продуктовые группы рассматриваются как один продукт, так как для потребителя существует определенная степень взаимозаменяемости между этими машинами, а кроме того, предприятия могут беспрепятственно производить весь спектр кузнечно-прессового оборудования.

В. Мироновым с соавторами было проведено исследование уровня агрегатной концентрации советской экономики за период 1975 1987 гг. на основе общепринятой в мире методики группировок промышленных предприятий по стоимости товарной продукции. В исследовании были рассмотрены 23 укрупненные отрасли промышленности. В 1987 г. на них приходилось 80% общего числа промышленных предприятий, свыше 75% всей выпущенной в промышленности то варной продукции в сопоставимых ценах, около 70% промышленно производственных основных фондов. Поэтому проделанный анализ позволил судить об уровне концентрации в промышленности в целом. Распределение отраслей промышленности СССР по степей концентрации, согласно данным упомянутой статьи В. Миронова др., выглядело следующим образом:

1

Албегова И. М., Емцов Р. Г., Холопов А. В. Государственная экономическая политика опыт перехода к рынку. — М.: Дело и сервис, 1998. 2 Данное исследование представлено в статье Миронов В., Яковлев А., Зимогляд А. «Российский монополизм и приватизация// Экономист. — 1996. —№6. .

Сопоставление уровня концентрации в промышленности привело исследователей к достаточно неожиданным результатам. Выяснилось, что промышленность в СССР была не более концентрированной, чем ФРГ и США. Отчасти, это объясняется особенностями действовавшей в СССР системы управления. Те функции, которые в рыночной экономике выполняют концерны и крупные корпорации, в СССР возлагались на отраслевые министерства и главки. Поэтому объединения предприятий у нас оказались намного меньше по размерам, включали меньшее число структурных единиц. Так, если в промышленности ФРГ на одно объединение приходилось в среднем две производственные единицы (завода), то в СССР - лишь 1,4 при очень узкой предметной специализации предприятий. По одним и тем же товарам на уровне классов продукции различия в числе производителей и степени концентрации рынка между СССР и развитыми капиталистическими странами, как правило, были относительно невелики. На уровне групп продукции они усиливались. В СССР наименования продукции, объединенные в определенную группу, обычно производили меньшее число предприятий, чем за рубежом. Наконец, на уровне видов продукции, для нас типична ситуация, близкая к монопольной, когда каждый отдельный вид или спецификация товара выпускается небольшим числом предприятий-изготовителей.

'CR — коэффициент концентрации:

CR-4 — доля четырех крупнейших предприятий отрасли в общем объеме товарной продукции;

CR-100 — доля ста крупнейших предприятий.

Предварительный вывод из проведенных исследований состоит в том, что специфика российского монополизма заключается не в высоком уровне концентрации производства и большом размере предприятий, а в очень узкой предметной специализации производства. Более глубокие отличия наблюдаются в отношении распределения занятых между предприятиями. Но и здесь, как мы увидим, широко распространенный миф о гигантизме и об уникальной концентрации работников на сверхбольших предприятиях не соответствует действительности. На рис. 6.1 показано распределение работников по размеру фирм в промышленности ряда европейских стран, США и России. Как видно из приведенного рисунка, структура занятости в бывших социалистических странах (Польша, Россия) серьезно отличается от распределения фирм по количеству занятых в странах Западной Европы, но достаточно близка структуре занятости в США. Пожалуй, главная структурная особенность бывших социалистических стран — не гигантомания, а почти полное отсутствие мелких предприятий, составляющих питательную среду конкуренции в рыночных экономиках. То, что уровень технологической концентрации производства при экономике переходного типа не превышает концентрацию в условиях рыночного хозяйства, не означает, однако, что и монополизм не является большей проблемой. Как показывает структура Реестра монополистов в Российской Федерации5, большинство монополий в нашей стране по сути являются монополиями на мелких, локальных рынках и отнюдь не отличаются гигантскими размерами. То, что их позиции на этих рынках являются доминирующими, объясняется неразвитостью инфраструктуры рынка, препятствующей конкуренции производителей на интегрированном национальном рынке. Из сказанного можно сделать вывод, что политика разукрупнения не всегда эффективна. Как отмечает А.В. Бузгалин, «Современные механизмы борьбы с монополизмом, базирующиеся на прямой и несколько примитивной реализации доктрины, ведут пока что только к разрушению индустриального потенциала страны, неэффективности использования современных производственных фондов, распаду хозяйственных связей и, в целом, к снижению объемов производства, благосостояния, экономической эффективности»2. 'Реестр российских монополистов см.: Гришанков Д., Хорошавина Н, Превратности метода // Эксперт. — 1997. — 7 июля. "Бузгалин А.В. Переходная экономика: Курс лекций по политической экономии. — М-' Таурус; Просперус, 1994. — С.259.

Следует отметить, что чрезвычайно неэффективным является горизонтальное разукрупнение монополий, поскольку оно приводит к региональному монополизму. В современной России властно-хозяйственные и прямые организационно-управленческие функции, присущие государственным монопольным структурам, сходят на нет. Но властно-распорядительные функции растут, обретая новые формы, включая и новый инструментарий. В настоящее время наблюдается лишь чисто внешняя трансформация бывших отраслевых министерств в концерны и холдинги (например, «Роснефть», «Росуголь», «Чермет», «Цветмет» и др.), при которой старая организационная монополия скорее меняет окраску, чем приобретает новые свойства. Российскому монополизму присущи также те характерные черты, которые связаны с хронической разбалансированностью советской и, естественно, российской экономики, Глубокие структурные перекосы обусловливают постоянное воспроизводство несбалансированности предложения и спроса, неравноправия производителя и потребителя. Традиционный диктат производителя трансформировался в монополизм на соответствующих продуктовых, отраслевых и региональных рынках. Сегодня происходит качественная перегруппировка монопольных позиций отдельных секторов и отраслей. Резко ухудшились

Источник: Албегова И.М., Емцов Р.Г., Холопов А.В. Государственная экономическая политика: опыт перехода к рынку. —М.: Дело и сервис, 1998. —С.264.

позиции промышленного сектора по сравнению с финансовым и торгово-посредническим секторами. Поэтому можно говорить и о формировании финансового монополизма. Необходимо обратить особое внимание на то, что в российской экономике в настоящее время укрепляется локальное сегментирование рынков, которое и раньше являлось отличительной особенностью российской экономики. Растет уровень и удельный вес транспортных издержек в структуре цен, что провоцирует усиление локализации рынков. Единый национальный рынок постепенно распадается на множество локальных рынков с разнообразными проявлениями регионального монополизма. Ширится хаотическая экономическая регионализация, подталкиваемая введением местными властями тех или иных режимов ценообразования, распределения, а также ограничений на ввоз (вывоз) продукции из регионов. Такие явления расширяют воспроизводственную базу монополизма. В настоящее время наиболее заметным явлением в российской экономике можно считать концентрацию собственности и финансовых источников у монополистов, что усиливает кризисные явления в экономике. Макроэкономическая политика в России была сориентирована на финансовый вариант макростабилизации, т.е. ставила своей целью снижение инфляции и достижение финансовой стабилизации преимущественно монетарными методами. В большей степени причиной экономического кризиса является инфляция издержек в российской экономике, что связано с высокой степенью монополизации, в том числе на товарных рынках. Результатом этого стали резкий рост цен на энергоресурсы, гипертрофированный рост «деловых услуг» (посреднического, финансового характера и т.п.), усиление роли спекулятивных начал в экономике, технологическая отсталость, затратная структура производства, незавершенность формирования инфраструктуры рынка, высокая степень бюрократизации и криминализации экономики. Монополистические тенденции усиливаются также тем, что структурные изменения в экономике привели к повышению удельного веса сырьевых отраслей. Восемнадцать из двадцати крупнейших российских фирм действуют в сырьевом секторе, что, разумеется, не соответствует статусу России как высокоразвитой экономической державы. Особенности государственной организации хозяйства, а также значительный вес в российской экономике сырьевых отраслей обусловили совершенно уникальную роль естественных монополий в силу определенных обстоятельств (невозможности форсировать разгосударствление экономики) значимость этого вида монополий в российской экономике возрастает. Характер и особенности либерализации и приватизации в отраслях, относящихся к естественным монополиям, приводят к тому, что складывается весьма опасный симбиоз неизбежного «естества» и нового управленческого и частно хозяйственного монополизма. Людвиг Эрхард еще в 1955 г. отметил, что «современное и сознающее свою ответственность государство просто не может себе позволить еще раз вернуться к роли "ночного сторожа"»1. В последние годы в России были предприняты значительные усилия, направленные на формирование правовой и институциональной базы государственного регулирования естественных монополий. В августе 1995 г. вступил в действие Закон РФ «О естественных монополиях», начата работа по созданию органов регулирования на федеральном уровне. Современная концепция регулирования естественных монополий предполагает, что применение государственного регулирования оправдано в тех случаях, когда определенный товар (услуга) производится единым экономическим субъектом — при условии, что конкуренция между аналогичными предприятиями невозможна по технологическим или экономическим причинам, и рост объема производства единственного субъекта сопровождается снижением удельных издержек (экономия на масштабе). Применение экономического регулирования необходимо для: • обеспечения баланса интересов потребителей (доступные цены) и регулируемых предприятий (финансовые результаты, привлекательные для кредиторов и новых инвесторов); • определения структуры тарифов на основе принципов справедливого и эффективного отнесения издержек на тарифы для различных типов потребителей; • стимулирования сокращения издержек предприятий и излишней занятости, улучшения качества обслуживания, повышения эффективности инвестиций и т.д.; • создания условий для развития конкуренции (например, обеспечения открытого и равного доступа конкурентов к информаци онным сетям). Классическими примерами естественных монополий на федеральном уровне являются передача электроэнергии, нефти, газа, железнодорожные перевозки, а также отдельные подотрасли связи. На региоЭрхард Л- Благосостояние для всех. — М.: Начало-Пресс, 1991 - — С.226.

нальном уровне к ним относятся коммунальные услуги, включая теплоснабжение, канализацию, водоснабжение и т.д. В процессе перевода экономики на рыночные начала государственный контроль над хозяйственной деятельностью естественных монополий был значительно ослаблен в связи с преобразованием многих предприятий в акционерные общества. На предприятиях стали доминировать отраслевые интересы, а федеральное правительство, сохранив контрольные пакеты акций в своих руках, слабо участвует в корпоративно-акционерном управлении. С общим сокращением производства в России спрос на продукцию и услуги отраслей — естественных монополий, за исключением отраслей связи, постоянно снижался. Эти отрасли являются чрезвычайно капиталоемкими, значительная часть издержек носит постоянный характер. В результате быстро росла доля постоянных издержек в цене единицы продукции. Отраслевые цены российских естественных монополий росли быстрее, чем в других отраслях экономики. Они приблизились к уровню мировых цен, а в некоторых случаях (например, международные телефонные тарифы) превзошли их. Потребители начали оказывать давление на правительство вплоть до выдвижения требований заморозить цены. Быстрый и значительный рост цен в электроэнергетике, газовой промышленности, отраслях связи и на железнодорожном транспорте обусловил необходимость постановки вопроса об обоснованности издержек (расходов на заработную плату, социальных выплат, инвестиционной деятельности) и о соответствии качества предлагаемой продукции и услуг уровню цен. Во всех отраслях, содержащих естественно-монопольные сегменты, заработная плата значительно превышала среднюю по стране, их работники пользовались большими, чем в других отраслях, социальными льготами. Упрощенные схемы государственного регулирования естественных монополий, основанные на индексировании тарифов (цен), не сопровождаемые тщательной проверкой обоснованности издержек и инвестиционной деятельности, позволили монополистам легко обходить ограничения, разработанные квазиорганами регулирования (департаментом цен Минэкономики, Федеральной энергетической комиссией). Важнейшими причинами создавшегося положения являлись отсутствие необходимой законодательной базы, неопределенность статуса регулирующих органов, их зависимость как от правительства и министерств, так и от регулирующих субъектов, недостаток финансовых средств и квалифицированных кадров. Многие дела, возбуждаемые территориальными управлениями Государственного антимонопольного комитета России по фактам нарушения Закона РФ «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» были связаны с действиями предприятий — естественных монополистов. Были выявлены многочисленные случаи завышения тарифов, отказа от обслуживания отдельных групп потребителей, включения в договор дополнительных условий (участие в строительстве производственных объектов, передача жилых помещений, предоставление материальных ресурсов). Согласно закону «О естественных монополиях», сфера регулирования включает транспортировку нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам, транспортировку газа по трубопроводам, услуги по передаче электрической и тепловой энергии, железнодорожные перевозки, услуги транспортных терминалов, портов и аэропортов, услуги общедоступной электрической и почтовой связи. Основными методами регулирования в России являются: ценовое регулирование, т.е. прямое определение цен (тарифов) или назначение их предельного уровня; определение потребностей потребителей для обязательного обслуживания и/или установление минимального уровня их обеспечения. Органам регулирования также вменяется в обязанность контролировать различные виды деятельности субъектов естественных монополий, включая сделки по приобретению прав собственности, крупные инвестиционные проекты, продажу или сдачу в аренду имущества. Таким образом, в области создания законодательной и институциональной базы регулирования естественных монополий были предприняты некоторые важные и необходимые меры, но многое еще предстоит сделать как в отношении построения эффективной системы регулирования, так и с точки зрения реструктурирования отраслей, что позволит сформировать более компактную и управляемую сферу регулирования. Необходимо отметить, что не все виды хозяйственной деятельности, осуществляемые в таких отраслях, как газовая промышленность, электроэнергетика, железнодорожный транспорт и связь, действительно относятся к естественной монополии и должны подвергаться государственному регулированию. Определенная часть видов хозяйственной деятельности в принципе может эффективно функционировать в условиях конкуренции, но создание конкурентной среды предполагает необходимость проведения адекватных структурных изменений.

Например, производство — как в электроэнергетике; так и в газовой промышленности — в отличие от транспортировки и распределения ресурсов объективно не является естественной монополией . В идеале объективно обусловленные структурные изменения в этих отраслях, позволяющие максимально использовать конкурентные силы рынка, приведут к ограничению сферы государственного регулирования. Однако правильно проведенное реструктурирование не только ограничивает сферу регулирования, но и повышает его эффективность благодаря четкому разделению регулируемых и нерегулируемых видов хозяйственной деятельности. Если же такие виды деятельности не разделены и осуществляются в рамках одного предприятия, задача установления разрешенного уровня цен, стоящая перед регулирующими органами, усложняется ввиду невозможности точно рассчитывать издержки, которые должны быть отнесены на регулируемые виды деятельности. Встречаются случаи перенесения затрат с нерегулируемых видов деятельности на регулируемые. Это, с одной стороны, дает возможность предприятиям «обоснованно» завышать цены, а с другой — применять заниженные цены на нерегулируемых рынках, позволяющие устранять конкурентов или неоправданно увеличивать долю продаж на рынке. Минимальным требованием при разделении видов деятельности на регулируемые и нерегулируемые является разделение бухгалтерских счетов и балансов, но лучшим решением проблемы может стать создание самостоятельных предприятий по каждому виду деятельности, которые действовали бы на основе открытой контрактной системы. В первую очередь надо отделить производственные функции от транспортных и распределительных. Следует выделить вспомогательные виды деятельности (ремонт, строительство, машиностроение и т.д.), которые хотя и имеют обычно специализированную направленность, но могут осуществляться на конкурентных принципах. Таким же образом необходимо преобразовать предприятия социальной инфраструктуры, передать их в муниципальную собственность или приватизировать; регулируемые виды деятельности должны характеризоваться открытостью и доступностью информации для органов регулирования, что позволит устанавливать цены (тарифы) на уровне, достаточно высоком для обеспечения нормальной рентабельности, что позволит привлечь новые инвестиции в потенциально конкурентные сегменты отраслей; последние должны быть выделены и реорганизованы в целях формирования реальной конкурентной среды. В настоящее время федеральное правительство владеет контрольными пакетами акций, но зачастую его роль как собственника является номинальной, и администрация осуществляет управление предприятиями без учета интересов собственника. Рыночная экономика предполагает, что держатели акций или их представители, совет директоров оказывают решающее влияние на выработку стратегии развития предприятия. Такой механизм позволяет регулирующим органам участвовать в процессе принятия решений через определение разрешенного уровня цен (или нормы прибыли на вложенный капитал). Эффективное корпоративно-акционерное управление предполагает, что собственники предприятий заинтересованы в ориентации управления компании на максимизацию доходности и величины акционерного капитала при существующих условиях регулирования. Конечно, приватизация оказывает определенное влияние на корпоративно-акционерное управление. Однако и после полной приватизации, и до ее проведения корпоративно-акционерное управление может стать более эффективным лишь при условии привлечения стратегических инвесторов посредством продажи или передачи в управление больших пакетов акций тем лицам или организациям, которые будут заинтересованы в жестком контроле над работой менеджеров. Нельзя не согласиться с авторами монографии, которые утверждают, что «Активная государственная антикризисная стратегия в России отличается еще и тем, что она объективно должна иметь иную опору на микроэкономическом уровне, особенно в промышленности и в банковской сфере по сравнению с другими странами, переходящими к рынку. В силу особенностей структуры российской экономики основными микроэкономическими субъектами и опорой государственной промышленной политики должны стать не столько малые предприятия (хотя их необходимо поддерживать и поощрять в целях насыщения российского рынка и формирования на нем конкурентной среды), сколько крупные промышленные и банковские комплексы, а также финансово-промышленные группы» . Отдельные экономисты видят в падении производства в обрабатывающей промышленности положительные элементы. Неэффективная обрабатывающая промышленность испытывает сильный спад, а конкурентоспособная добывающая промышленность на внешних 'Проблема разделения контроля над производством и распределением продукции естественных монополий подробно рассмотрена в статье: Мостовая П. Забота МПС - поезда, а не грузы // Эксперт. — 1998. — 9 марта 1

От кризиса к модернизации: теория и опыт переходных экономик / Под ред. А. Бузгалина,А. Колганова, П. Шульце. — М, 1998. —Ч. 1. — С.222.

рынках идет на подъем. И как на ближайшее, так и на отдаленное будущее это будет специализацией нашей страны. По сути, такая позиция оправдывает деиндустриализацию страны, ведущую Россию в своего рода «сырьевую ловушку». Инвестиции идут в добывающую отрасль, сырье вывозится за рубеж, на вырученную валюту закупается оборудование, продукты питания и т.д. Однако, как отмечает академик Ю. В. Яременко, «Наша страна имеет такие размеры, что не может жить, скажем, за счет продажи своих топливно-энергетических ресурсов... мы не располагаем такими крупными месторождениями, как, например, Кувейт или Саудовская Аравия... Простой расчет показывает, что лишь для того, чтобы вернуться к стандартам личного потребления периода 70-х гг., нужно производить более пятисот или даже около шестисот миллионов тонн нефти (сейчас мы производим триста). То есть нужно вернуться к объемам, которых достиг СССР в годы максимального развития нефтяной промышленности. И это только для поддержки весьма невысокого уровня потребления, достигнутого в прошлом» .

6.4. Социальная политика государства Субъектом социальной политики выступает государство и его органы, в том числе органы местной власти, а также крупные хозяйственные образования. Инструментами социальной политики являются социальные нормативы и потребительские бюджеты. В разных странах, в разное время социальная политика имеет разную направленность. Формы государственного регулирования также многообразны: это и государственное перераспределение доходов, программы государственной помощи, программы социального страхования, программы скрытого финансирования и т.д. Процессы дезинтеграции в экономике России оказали негативное влияние на доходы населения, что не могло не сказаться на изменении структуры потребления, в частности, на сокращении потребления мяса и мясопродуктов, молочных продуктов, рыбы, сахара, овощей и фруктов. Этому способствовала также и непомерно большая доля импорта производственных товаров. Авторы монографии «Экономическая безопасность» отмечают: «Россия, по сути дела, потеряла продовольственную независимость — по важнейшим видам продукции доля импортного продовольствия превысила порог такой независи-

мости, составляющий 20-25% . Доля импорта в общем объеме потребления равна: по мясу и мясопродуктам — 34%, сахару (включая сахар-сырец) — 73%, растительному маслу —- 42%, по рыбе и рыбопродуктам — 50%, а в таких крупных городах, как Москва и Санкт-Петербург, доля многих импортных товаров достигает 80% . Существуют различные подходы к определению понятия «продовольственная безопасность»: для одних оно является синонимом самодостаточности, а для других это приемлемый уровень уверенности в том, что источники продовольствия надежны и безопасны. В декабре 1947 г. Генеральная Ассамблея ООН одобрила разработанные на основе рекомендаций ФАО (Продовольственной и сельскохозяйственной организации ООН) «Международные обязательства по обеспечению продовольственной безопасности в мире». Функции наблюдения и сбора информации по данной проблеме были возложены на Комитет по продовольственной безопасности Совета ФАО. Участники ведущихся в России дискуссий о продовольственной безопасности придерживаются различных концепций и определений данного понятия. Одни трактуют продовольственную безопасность России как обеспечение бесперебойного снабжения продуктами питания (либо за счет отечественного производства, либо за счет импорта) на уровне, достаточном для сохранения жизни и здоровья населения. Другие делают акцент на устранении зависимости страны от импорта, т.е. достижении самообеспеченности сельскохозяйственной продукцией, и на защите интересов производителей продукции сельского хозяйства. Продовольственная безопасность является комплексным понятием, содержащим как минимум два смысла. Первый связан с чисто экономическим процессом «продовольственного обеспечения»; второй вызван важностью продовольственного обеспечения для поддержания национальной безопасности в ее внутреннем и внешнем проявлениях. В промышленно развитых странах продовольственная безопасность требует поддержания среднедушевого потребления основных продуктов питания на гораздо более высоком уровне, чем в наименее экономически развитых государствах. Например, для страны, валюта которой свободно конвертируется и экспорт промышленной продукции которой отличается большими размерами и динамичностью, зависимость от импорта продовольствия в определенных пре делах не представляет угрозы экономической безопасности и является необходимым атрибутом интеграции страны в мировую экономику. Кроме того, она становится признаком использования преимуществ международного обмена товарами по принципу «сравнительных издержек производства», предусматривающему реализацию на международном рынке продукции, производство которой наиболее рентабельно в данной стране, в обмен на продукты, отечественное производство которых менее выгодно. Так, например, продовольственная самообеспеченность Японии составляет 50%, Италии — 78%, ФРГ — 93%. Обеднение населения России является общепризнанным фактом, хотя степень обеднения, согласно официальной статистике и отдельным исследованиям, существенно различается (табл. 6.2). В результате «шоковой терапии», а также после 17 августа 1998 г. ситуация значительно обострилась. Вольно или невольно был создан не средний класс (как опора экономики и государства), а класс богатых людей. Высокая доля среднего класса характерна для высокоразвитых стран, а преобладание беднейших слоев —для слаборазвитых стран. По существу, в основе социальной политики оказалась тактика перехода от социальной защиты к наступлению на социальное положение населения . По оценке ИСПН РАН, экономическая стратификация российского общества выглядит следующим образом (табл. 6.3). Кроме того, неравенство углубляется неравномерностью распределения доходов по регионам вследствие структурного фактора. Различие в доходах самых богатых и самых бедных территорий достигло в 1996 г. шестикратного размера3. По расчетам ученых Института экономики РАН, чтобы обеспечить подъем российской экономики до уровня социально стабильных стран, потребовалось бы «обеспечивать среднегодовой темп прироста ВВП в течение 10 лет на уровне 8%, 20 лет — 5,6% или 30 лет на уровне 4,6% , что маловероятно при нынешнем состоянии российской экономики. См. Цыганков П. А., Фельдман Д. М. Мировая политика: проблемы теории и практики.—М., 1995. —С. 43

2 До сих пор величина прожиточного минимума рассчитывалась на основе методических рекомендаций, утвержденных 10.11.92 Министерством труда РФ. В настоящее время в соответствии с ФЗ «О прожиточном минимуме в РФ» от 24.10.97 №134-ФЗ разрабатывается новая методика расчета прожиточного минимума. 3 Доклад ПРООН о развитии человеческого капитала в РФ за 1996г. — М., 1997. —С.42. 4 См.: Экономическая безопасность. — С. 468.

Надежды на то, что экономика может выйти из кризиса за счет развития сырьевых отраслей, в корне ошибочны, что подчеркивает академик Ю.В. Яременко: «Простой расчет показывает, что лишь для того, чтобы вернуться к стандартам личного потребления периода 70-х годов, нужно производить более пятисот или даже шестисот миллионов тонн нефти (сейчас мы производим триста). То есть нужно вернуться к объемам, которые были достигнуты в СССР в год

максимального развития

нефтяной промышленности. И это — только для поддержания весьма невысокого уровня потребления, достигнутого в прошлом» . Сокращение масштабов производства привело к потере рабочих мест и росту безработицы. При этом официальные данные, основанные на регистрации безработных, и данные, полученные в результате опроса рабочей силы, расходятся в 2-3 раза. Численность безработных, официально зарегистрированных в службе занятости, составила в 1998 г. 1,9 млн чел., или 2,7% экономически активного населения Официальный уровень безработицы в России невелик — норма безработицы, оцениваемая по методологии МОТ, составила 9,3%. (В США — 7,3%, во Франции и Великобритании — 10,8%, в Италии 11,3 по состоянию на 1993 г.) Однако с учетом «подавленной» (скрытой) безработицы ее фактический уровень в России достигает 20-23%, а в ряде регионов страны существенно выше этой усредненной величины3. В процессе перехода к рынку резко сократились расходы на социальные нужды. В России социальные расходы в целом направляются по двум каналам. Во-первых, «прямые социальные расходы» — выплата пособий, пенсий и т.д.; во-вторых, — расходы на финансирование социальной сферы — образование и здравоохранение. Кроме того, сохраняется большая группа субсидий - в первую очередь жилищно-коммунальному хозяйству и общественному транспорту. Прямые социальные расходы финансируются как из федерального бюджета, так и из внебюджетных фондов и местных бюджетов. Не существует и единого источника финансирования субсидий. Кризис финансирования негативно отразился на здравоохранении и образовании, затронул и пенсионную систему. Текущие государственные пенсии финансировались за счет текущих обязательных отчислений работников — система остается централизованной и перераспределительной. Накопительная система также была децентрализована, частные отчисления и пенсии выплачивались на основе индивидуальных накопленных счетов. Россия продолжает жить в рамках прежней распределительной системы. Средства поступают в общий фонд и распределя1 Яременко Ю. В. Экономические беседы. — М., 1998. — С. 309. 2

Социально-экономическое положение России. — М.: Госкомстат, 1998.Стр 279

3Экономическая безопасность. — С. 460-461.

ются между пенсионерами. Взносы напрямую зависят от зарплаты: чем выше зарплата, тем больше должны быть платежи и пенсии. Выбор того или иного пенсионного механизма определяется в первую очередь финансово-экономическим потенциалом и демографической структурой. Доходная часть пенсионного бюджета зависит от того, насколько высока ставка отчислений в Пенсионный фонд, а также от дисциплины отчислений. При прочих равных условиях рост числа пенсионеров снижает возможности пенсионного фонда. Рост безработицы сокращает число плательщиков взносов в пенсионные фонды. Отрицательно влияет на прирост пенсионных фондов и рост занятости в теневом секторе. Рост смертности, как это ни парадоксально, наоборот, может сказываться положительно на пенсионных фондах. От того, как разрабатывается и реализуется социальная политика, зависит социальная стабильность, являющаяся главным показателем способности государства своевременно решать возникающие конфликты. Глубочайший кризис социальной сферы превращается в главный фактор торможения социально-экономического развития страны. Необходимо разрабатывать нормативные стандарты государственных социальных услуг на душу населения и поправочных коэффициентов к ним, учитывающих различия демографических, климатических, национально-географических особенностей регионов, подкрепленных организационно и финансово. Главным приоритетом государственных действий должна стать переориентация политики доходов и налогообложения в целях приостановки падения уровня жизни, создания надежной системы социальной защиты малоимущих. Необходимо сблизить минимальную заработную плату со средним прожиточным минимумом. Статья 7 Конституции РФ гласит, что Российская Федерация -социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. В то же время не находит объяснения и оправдания такая социально-экономическая политика, которая ведет к социальной несправедливости, разделению общества на сверх богатых и бедных, причем в числе последних в основном оказываются те, кто в свое время трудом создал материальные и духовные ценности, перераспределенные теперь не в их пользу. Как было показано выше, в кризисных ситуациях руководители США, Германии, Японии, России 1920-х гг., Китая прибегали к нестандартным, но действенным мерам и решениям. Это было государственное регулирование экономики в период кризиса и выхода из него. За последние годы многие видные специалисты, ученые, политические деятели предлагали свои варианты антикризисных программ. Одни программы не принимались по ложно понятым политическим причинам, поскольку термины «планирование» или «частичный контроль за ценами» ассоциировался с социализмом или коммунизмом Другие не принимались из-за слабой технологической проработки, декларативного характера. Программа должна иметь научное обоснование ожидаемых социальных последствий и сводить к минимуму риск и ошибки. Критерием пригодности программы должна быть прежде всего ее социальная значимость. Она должна содержать четкие, понятные конечные цели, сроки, указания на ответственных исполнителей, средства, кадровое правовое обеспечение. По поручению Президента РФ Правительство в 1997 г. разработало программу социальных реформ, главнейшим недостатком которой было отсутствие ответа на вопрос, какой конкретно результат получит общество, на какие жертвы должно пойти население и когда эти жертвы окупятся. Необходимо разработать минимальные пороговые индикаторы и социальные временные стандарты, которые смогли бы стать ориентирами для системы договоров, соглашений и бюджетов. Например, в трудовой сфере следует установить для всех форм собственности минимум почасовой оплаты, как это делается в США, где он составляет 5 долл. в час. Необходимо также сохранить те приобретения, которые получило наше общество в области обеспечения населения услугами отраслей социальной сферы. Политика в этом секторе экономики должна служить прежде всего сохранению накопленного ранее потенциала и обеспечению доступности услуг для всего населения.

Глава 7

Государственное регулирование и собственность 7.1. Управление государственной собственностью_ Государственный сектор экономики существовал во многих странах задолго до развития рыночной экономики. К нему относились принадлежащие государству земельные массивы, леса, недвижимость, провиантские и топливные склады, арсеналы, военные базы и другое военное хозяйство, почта, частично транспортная служба, некоторые заводы — прежде всего военные. По мере становления системы государственного регулирования экономики государство строило, выкупало у частных собственников хозяйственные объекты, главным образом в сфере инфраструктуры, тяжелой промышленности, функционирование которых было необходимо для экономики страны, но не всегда выгодно с точки зрения частного капитала. В литературе встречается точка зрения, согласно которой понятия «государственная собственность» и «общественная (общенародная) собственность» представляют собой синонимы. Мы придерживаемся, однако, иной точки зрения, соглашаясь с аргументацией, приведенной в учебнике «Курс экономики»1. . Усиление роли государства в регулировании экономики не следует понимать как политику наращивания массы объектов государственной собственности в экономическом пространстве страны. Государственный сектор играет очень важную регулирующую роль. Государство определяет антимонопольную политику, устанавливает «правила игры» в экономике и т.д. Смешанный характер экономики определяется наличием разных форм собственности и способов хозяйствования, сочетанием рыночных и государственных, общественных механизмов регулирования, возможностями согласования экономических и социальных начал. «Заметное место в государственном секторе занимают государственные резервы топлива, сырья и продовольствия, — отмечает Л.Г. Хо1

Курс экономики Под ред. Б.А. Райсберга. — М.: Инфра-М, 1997. — С. 108.

дов. Они обеспечивают национальную безопасность страны и способствуют экономической стабильности. В мировой торговле известна роль стратегических запасов цветных и редкоземельных металлов США. При повышении мировых цен правительство США продает металлы из этих запасов. После вспышек энергетического кризиса во многих странах Западной Европы и Японии были созданы государственные резервы жидкого топлива для защиты национальных хозяйств от возможного нефтяного эмбарго или резкого повышения цен. Частные фирмы могли бы создать буферные и спекулятивные запасы для себя, но не стали бы делать этого для всего народного хозяйства и в его интересах» .В рамках стратегических преобразований во всей системе государственного управления и в рамках структурной реформы, конечно же, должно что-то меняться. Например, согласно программе Г. Грефа, в долгосрочной перспективе должен быть изменен весь подход к государственной собственности: часть собственности должна быть приватизирована, а эффективность управления оставшейся предполагается повысить на порядок. Что следует подразумевать под государственной собственностью. В самом общем виде государственная собственность — это всё то, чем владеет государство, т.е. государственное имущество, унитарные государственные предприятия, акции, принадлежащие государству. В таком случае под «государственным имуществом» подразумевается то имущество, которое используется государством — как в коммерческих, так и административных целях. До недавнего времени к проблеме управления государственным имуществом в нашей стране относились лишь как к формальному изменению формы собственности. Впервые смена приоритетов произошла в 1992 г. с принятием Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации. Значительная часть государственного сектора экономики - в большинстве своем нерентабельные объекты инфраструктуры; другая часть — это государственные предприятия в сырьевых и энергетических отраслях, требующие больших инвестиций. Еще одна часть государственного сектора -- пакеты акций смешанных частно - государственных компаний. Существование в условиях рыночного хозяйства сектора, который в своей деятельности руководствуется принципами, не свойственными частным фирмам, позволяет использовать государственную собственность для решения общегосударственных экономических задач, повышения рентабельности частного хозяйства, а также в целях государственного регулирования экономики. Государственный сектор экономики в отдельных странах в конкретных ситуациях играет специфическую роль защиты национальных экономических и политических интересов от иностранной экспансии. Если национальный капитал слаб и не справляется с этой задачей, то государственный сектор может играть заметную роль в первичной индустриализации, защите некоторых отраслей, видов производств, регионов от захвата их иностранным капиталом, просто включив их в государственный сектор. «При рассмотрении различных аспектов экономической эффективности государственного сектора следует исходить из того, — отмечает Л.Г. Ходов, — что он создан и существует не по критериям рыночной рентабельности. По определению, государственный сектор призван заместить частный капитал в сферах низкой рентабельности или убыточности с момента своего образования в результате национализации, санирования или нового строительства. В дальнейшем в соответствии с целями государственного регулирования экономики государственные объекты могут сознательно идти на снижение собственной рентабельности, руководствуясь не рыночными критериями прибыли, а соображениями стабилизации и укрепления существующего строя»1. Наличие государственной собственности обусловлено тем, что только в этом случае гарантируется удовлетворение ряда общественных потребностей, создание и использование необходимых общественных благ. С этой точки зрения управление государственной собственностью тем более эффективно, чем больше при имеющихся возможностях создается общественных благ. Такую эффективность принято называть социальной, она не зависит непосредственно от окупаемости затрат и в большей степени связана с предельными возможностями государства удовлетворять общественные потребности. В реальных условиях их производит государство, и называются они общественными благами. Ключевыми народнохозяйственными задачами, которые призван решать государственный сектор, являются: обеспечение бесперебойного функционирования отраслей инфраструктуры; проведение ценовой политики; защита отдельных отраслей от проникновения иностранного капитала; облегчение доступа широких слоев населения к 1

Ходов Л. Г. Основы государственной экономической политики: Учебник. — М: Бек,;1997

Ходов Л.Г. Указ. соч. — С. 211.

получению услуг в сфере образования, здравоохранения, социального обеспечения; поддержка некоторых низкорентабельных и убыточных производств, ликвидация которых нежелательна из-за опасности резкого увеличения безработицы или по другим причинам. При этом прибыльность как отдельных государственных предприятий, так и государственного сектора в целом отступает на второй план. Основным источником финансирования таких предприятий являются налоговые поступления в бюджет. Обычно основные критерии народнохозяйственной и социальной эффективности функционирования государственного сектора формулируют следующим образом: • соответствие обеспеченности общественными благами национальным потребностям; • вклад государственного сектора, в частности, в области инфраструктуры, научно-исследовательских и опытно-конструкторских разработок, энергетики и экологии, в снижение издержек частного предпринимательства и повышение его конкурентоспособности; • вклад в обеспечение его национальной безопасности. По отношению к объектам государственной собственности чисто производственного назначения, объектам бизнеса с государственным участием, государственному имуществу, сдаваемому в концессию, аренду, цели и задачи эффективного управления формулируются по-иному. В этом случае управление государственной собственностью должно строиться таким образом, чтобы обеспечивалась наибольшая экономическая эффективность. Согласно ст.8 Конституции РФ в «Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности». А Гражданский кодекс РФ постулирует, что «Государственной собственностью в Российской Федерации является имущество, принадлежащее на право собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Российской Федерации — республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам (собственность субъекта Российской Федерации)» (ст.214). Согласие Гражданскому кодексу управление государственной собственностью от имени Российской Федерации и субъектов РФ осуществляют органы государственной власти в рамках их компетенции, государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане в случае и в порядке предусмотренных законодательством. Различные аспекты регулирования и управления государственной собственностью изложены в ряде законодательных документов: Законе РФ от 21 июня 1997 г. «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в РФ», Федеральном законе РФ «О государственном регулировании и программах экономического и социального развития Российской Федерации», постановлении Правительства РФ «О передаче государственных предприятий, находящихся в федеральной собственности, в собственность субъектов РФ». Законодательство в области регулирования управления государственной собственностью и само осуществление этого регулирования страдают рядом недостатков. В постановлении Правительства РФ от 9 сентября 1999 г. «О концепции управления государственным имуществом и приватизации в РФ» выделены основные недостатки в управлении государственной собственностью и определены цели, задачи и принципы управления. Концепция определяет государственный сектор экономики как совокупность экономических отношений, связанных с использованием государственного имущества, закрепленного за федеральными и государственными унитарными предприятиями, основанными на праве хозяйственного ведения или оперативного управления государственными учреждениями, государственной казны Российской Федерации, а также имущественных прав Российской Федерации, вытекающих из ее участия в коммерческих организациях (за исключением государственного имущества, вовлекаемого в соответствии с законодательством Российской Федерации в бюджетный процесс). Не являются предметом рассмотрения этой концепции земля, недра, леса и другие природные ресурсы, принадлежащие Российской Федерации, объекты интеллектуальной собственности и права на эти объекты. В рамках упомянутой концепции Правительством РФ будут установлены меры ответственности федеральных органов исполнительной власти за реализацию предоставленных им полномочий по управлению и распоряжению государственным имуществом. Государство в силу многообразия объектов управления, их специфики, невозможности оперативной обработки актуальной информации о состоянии каждого объекта управления, необходимой для принятия своевременных и адекватных управленческих решений, в большинстве случаев не может и не должно определять способы достижения цели, т.е. детальные, экономически обоснованные планы конкретных мероприятий в отношении объекта управления. Способ достижения цели определяется в рамках установленной (как правило конкурсной) процедуры назначения управляющего и утверждается уполномоченным государственным органом. Ответственность за осуществление утвержденного способа достижения цели возлагается на управляющего и должна не только стимулировать его деятельность, но и сводить к минимуму риски государства в том случае, если запланированный качественный результат управления не будет достигнут. Согласно вышеупомянутому постановлению Правительства РФ, в 1999 г. в Российской Федерации было 13 786 унитарных предприятий и 23 099 государственных учреждений. Функции по управлению унитарными предприятиями четко не разделены между федеральными органами исполнительной власти.

Министерство государственного имущества Российской Федерации наделяет унитарные предприятия имуществом, относящимся к федеральной собственности, и согласовывает вопросы, связанные с распоряжением недвижимым имуществом, ведет реестр унитарных предприятий, решает вопросы их реорганизации, осуществляет контроль за эффективностью использования имущества, закрепленного за ними. Отраслевые федеральные органы исполнительной власти утверждают уставы унитарных предприятий, назначают и освобождают от должности их руководителей, заключают, изменяют и расторгает контракты с ними. Правда, с большинством руководителей унитарных предприятий контракты не заключены, а имеющиеся не предусматривают ответственности руководителей за результаты деятельности. Количество унитарных предприятий, как уже указывалось, весьма значительно, основная их деятельность не всегда отвечает интересам государства. Предусмотренные гражданским законодательством организационно-правовая форма унитарного предприятия и институт права хозяйственного ведения имеют ряд отрицательных свойств. Юридическая конструкция права хозяйственного ведения предоставляет субъекту такого права широкий круг полномочий по владению, пользованию, распоряжению имуществом собственника. Реально эти полномочия осуществляются единолично руководителем тарного предприятия, взаимоотношения которого с собственником регулируются законодательством о труде. Напротив, круг полномочий собственника в отношении имущества, находящегося в хозяйственном ведении, определен исчерпывающим образом. Вмешательство государственных органов в деятельность унитарных предприятий (их руководителей) вне установленного круга полномочий является неправомерным. Трудовое законодательство, эффективно защищая права руководителей, создает значительные трудности для применения к ним мер ответственности за результаты деятельности предприятия. Определенные в упомянутой Концепции управления государственным имуществом цели и задачи управления унитарными предприятиями и учреждениями заключаются в следующем. • Повышение эффективности их деятельности, а также эффективности использования закрепленного за ними имущества. • Оптимизация количества унитарных предприятий и учреждений. • Создание системы экономического мониторинга, ужесточение контроля за деятельностью унитарных предприятий и учреждений. • Погашение этими предприятиями и учреждениями кредиторской задолженности, прежде всего — по налогам, обязательным платежам и по заработной плате, следствием чего должно стать увеличение поступлений в федеральный бюджет от использования государственного имущества, закрепленного за унитарными предприятиями. Д. Снижение расходов федерального бюджета на содержание казенных предприятий и учреждений. Достижение этих целей и решение задач управления унитарными предприятиями и учреждениями связано как с построением системы взаимоотношений с их руководителями, стимулирующей эффективную деятельность последних в интересах собственника, так и с непосредственным управлением государственным имуществом. Для этого могут приниматься решения о создании, реорганизации, ликвидации юридических лиц, определении предмета и целей их деятельности, соответствующей целям государства, приватизации государственного имущества, согласовании предложений по распоряжению государственным имуществом, осуществлении контроля за использованием его по назначению и сохранностью, изъятии, и т.д. Если принимается решение о несоответствии деятельности унитарного предприятия или учреждения его задачам, оно может быть преобразовано в акционерное общество, либо проведена приватизация соответствующего государственного имущества иным способом, либо может быть осуществлена реструктуризация унитарного предприятия. «В результате массового акционирования государственных предприятий, — отмечает В.М. Шупыро, — естественным образом возник огромный набор пакетов акций, закрепленных в госсобственности государство выступило не только в роли всесильного "начальника", разрешающего и регулирующего создание АО, но и в друге своей ипостаси — учредителя последних»1. Отправная позиция в решении этого вопроса, как представляется, разделение всех акционерных обществ с госучастием на две группы. Первая группа включает акционерные общества, госпакеты акций которых целесообразно реализовывать в краткосрочной перспективе путем его продажи. Вторая группа охватывает общества, государственный пакет акций которых разумно в течение относительно длительного времени сохранить за государством. Основные задачи государственных органов здесь состоят в обеспечении устойчивой работы предприятия развитии целевой производственной деятельности, а также получении существенных дивидендов на акции при условии направления необходимой части прибыли на развитие и модернизацию производства. Представители государства в органах управления такого акционерного общества обязаны обеспечивать умеренно растущую курсовую цену акций, по возможности не допуская спекулятивно резких изменений (для этого может быть использован широкий спектр средств, включая заключение договоров между акционерными обществами и фондовыми институтами о маркетмейкерском и депозитарном обслуживании, а в отдельных случаях и выкуп самим акционерным обществом части своих акций).

По данным В.М. Шупыро, Российская Федерация является участником (акционером) с долей не менее 25% уставного капитала 2,5 тыс. акционерных обществ, а всего Российская Федерация участвует в 3,9 тыс. хозяйственных товариществ и обществ. Кроме того, в отношении 580 акционерных обществ используется специальное право на участие Российской Федерации в их управлении (специальное право «золотой акции»). В зависимости от степени участия государства в уставных капиталах акционерные общества могут быть подразделены на следующие группы: По организационно – правовой форме организаций, в уставном капитале которых имеется доля государства, подразделяются на :

Государство управляет принадлежащими ему акциями, а также осуществляет свои права участника в хозяйственных товариществах я обществах через институт своих представителей, назначенных Правительством Российской Федерации. Общее их число составляет примерно 2000 человек, причем 99% из них — это государственные служащие. Профессиональные менеджеры к управлению государственными пакетами акций привлекаются крайне редко.

Принципы и подходы к управлению акциями (долями), принадлежащими Российской Федерации, аналогичны механизму управления унитарными предприятиями и учреждениями. В каждом конкретном случае участия государства в хозяйственных товариществах и обществах должна быть определена и зафиксирована его цель, и именно ею должны руководствоваться лица, привлекаемые в качестве управляющих. Способы достижения цели определяются государственными органами в исключительных случаях и только при назначении государственных служащих представителями в указанные организации. Предложения о способе достижения цели представляются управляющими и оцениваются на конкурсной основе. Попытка установить оптимальный правовой статус руководителей госпредприятий (как казенных, так и коммерческих) осуществлена указом Президента РФ от 10 июня 1994 г. № 1200 «О некоторых мерах по обеспечению государственного управления экономикой». Указом установлено, что правительство или уполномоченные им федеральные органы исполнительной власти заключают с хозяйственным руководителем контракт, базирующийся не на трудовом, а на гражданском законодательстве. В Указе перечислены обязательные условия, которые должны содержаться в контракте, включая порядок и условия его досрочного расторжения и даже ответственность менеджера за ущерб, причиненный предприятию в результате его действий или бездействия. В упомянутой выше работе В.М. Шупыро приводятся следующие данные. В федеральной собственности находятся объекты нежилого фонда общей площадью 337 млн м , от аренды которых получено в 1995 г. 95,5 млн руб., в 1996 г. — 223 млн, в 1997 г. - - 305 млн и в 1998 г; — 466,6 млн руб. (в ценах 1998 г.). Одним из направлений совершенствования системы управлений принадлежащими государству пакетами акций в хозяйственных обществах является создание механизма контроля над деятельностью таких компаний. Очевидно, что первым шагом на пути создания такого механизма должно быть получение информации об их деятельности и ее анализ. Поэтому чрезвычайно важным является создание реестра показателей экономической эффективности деятельности ОАО с участием государства на основе отраслевых и территориальных баз данных, предусмотренное Постановлением Правительства РФ от 11 января 2000 г. В то же время наблюдается разрыв функций управления и paспоряжения государственным имуществом между многочисленными органами федеральной исполнительной власти. Проблема усугубляется тем, что одновременно происходит процесс разграничения собственности по юридическим лицам между РФ и ее субъектами, а пав кеты акций приватизированных предприятий на компенсационной основе передаются регионам. Многосубъектность управления государственной собственностью возвращает ей статус «ничейной» собственности, за которую фактически никто не несет ответственности. Это приводит к значительным потерям государственного имущества, нецелевому его использованию.

1

Эффективность в широком смысле следует понимать как соответствие потребностям, желаниям и ресурсам общества, клиента, пользователя и потребителя . В рамках этого определения можно оценить качество работы государственных служб. Государство в рыночной экономике — это не более чем агент, выступающий от имени общества , но такой агент, роль которого сильно возрастает и необходимость которого становится ясно ощутимой, когда речь заходит об обеспечении благосостояния всего общества, о достижении общественно значимых целей. Распространенное сегодня в некоторых странах мнение о том, что правительства должны меньше вмешиваться в те сферы экономической деятельности, где эффективно работает рыночный механизм, должно подразумевать не уменьшение объема государственного управления, а изменение его форм и улучшение качества3. 1 Эпштейн П. Измерение результатов деятельности в государственном секторе // Эффективность государственного управления / Под ред. С.А. Батчикова, С.Ю. Глазьева. — M.I Консалтбанкир, 1998. —С.224. 2 Атктсон Э.Б., Стиглиц Дж.Э. Лекции по экономической теории государственного сектора. —М: АспектПресс, 1995. — С.5-6. 3Бухарт Г. Ретроспективный анализ производительности в государственном секторе Эффективность государственного управления. — М.: Консалтбанкир, 1998.

7.2. Национализация и банкротство В многочисленных публикациях, посвященных вопросам преобразования отношений собственности, было неоднократно показано, что приватизация и национализация (ренационализация, деприватизация) выступают как две неотъемлемые и «равноправные» составляющие этого важнейшего из реформационных процессов. Национализация и приватизация как правовые институты характерны для многих западных государств. Приватизация и национализация явление неразрывно сопровождающие экономическую и государственную жизнь, более того, они - необходимый элемент этой жизни и правовой системы. Поэтому законы о приватизации и о национализации являются важнейшими правовыми актами Российского государства. Как свидетельствует опыт мирового социально-экономического развития, приватизационные процессы периодически сменяются процессами национализации — обращения в государственную собственность имущества граждан и (или) юридических лиц. Национализация может подразумевать переход объектов частной, корпоративной, акционерной собственности в федеральную собственность, в собственность субъекта Федерации, а также в муниципальную собственность. Национализируемое (огосударствляемое) имущество может находиться в негосударственной собственности полностью или частично; де-юре или, что происходит намного чаще, де-факто (в рамках набирающего силу общемирового процесса «расщепления прав собственности»), временно (например, на период проведения санации стратегически важных предприятий с использованием средств государственного бюджета), либо без установления временных ограничений. Разновидностью национализации является деприватизация — обращение в государственную собственность приватизированного раньше имущества. Примером повторной национализации может служить деприватизация черной металлургии в Великобритании в 1967 г., которая была национализирована в первые годы после Второй мировой войны, а затем подверглась денационализации очередным правительством консерваторов1. Уточним, что под денационализацией обычно понимается обращение в собственность граждан или государственных лиц государственного имущества, либо созданного в этой форме, либо ставшего государственным в результате предыдущей национализации. 'См.: Управление государственной собственностью (учебник) / Под ред. В.И. Кошкина, В.М. Шупыро. — М: Инфра-М, 1997.

В истории дореволюционной России как приватизация, так и национализация имущества, прежде всего связанного с обороной страны и ведением военных действий (артиллерийские, пороховые заводы и др.), проводились неоднократно и использовались государством в зависимости от складывающейся обстановки. Поэтому в принципе и национализацию, и приватизацию нельзя считать какими-то неожиданными и ранее неизвестными явлениями государственной и экономической жизни. Конституция Российской Федерации признаёт принципиальна возможность «отчуждения имущества для государственных нужд» (п.З ст.35). В соответствии с этим Гражданский кодекс РФ определяет: «Обращение в государственную собственность имущества, находящегося в собственности граждан и юридических лиц (национализация), производится на основании закона с возмещением стоимости этого имущества» (п.2 ст. 235). На первом этапе экономических реформ в России преобразование форм собственности носило однонаправленный характер, осуществлялось посредством приватизации объектов государственной и муниципальной собственности. Такой односторонний подход наносит в ряде случаев ущерб государству и регионам во имя удовлетворения интересов частных компаний и лиц. К тому же итоги приватизации свидетельствуют, что применительно к определенным объектам приватизация порождает снижение эффективности использования объекта, потерю его социальной значимости. Решение об обращении в государственную собственность в порядке национализации принимается, как правило, на основе закона, определяющего условия, порядок и механизм национализации конкретного имущества. В исключительных случаях национализация проводится путем принятия правительством специального постановления. Предметом национализации является право частной собственности, причем, как правило, не просто на имущество, а на имущественные комплексы, на предприятия в смысле ст. 132 ГК РФ. При этом нельзя забывать, что в процессе обмена акций (долей, паев) хозяйственных обществ на государственные облигации не происходит перехода частной собственности на имущественный комплекс, а потому, согласно современному российскому законодательству, такой обмен не может расцениваться как разновидность национализации. Применительно к нашей стране необходимо также учитывать обстоятельство, что для большинства российских предприятий характерно преобладание морально и физически устаревших фондов технологий. Так, согласно экспертным оценкам, около 80% отечественных предприятий остро нуждается в модернизации производства. Собственными силами, без государственной поддержки российский частный капитал не в состоянии в настоящее время осуществлять реконструкцию и финансовое оздоровление многих (если не большинства) своих предприятий. Вопрос о национализации тех или иных объектов хозяйственной деятельности должен решаться в первую очередь с учетом целесообразности подобных действий. Цели национализации могут быть разнообразны: • сохранение предприятий и других объектов производственной и социальной сферы, имеющих стратегическое значение для обеспечения национальногосударственной безопасности страны или необходимых обществу; • обеспечение экологической безопасности страны; • защита потребителей от злоупотреблений, к которым может привести нахождение в частной собственности естественных монополий; • осуществление структурной перестройки народного хозяйства; • пресечение незаконного перевода прибылей за границу; • установление контроля над использованием финансовых ресурсов, которыми располагают банки и другие учреждения кредитно-финансовой сферы; • обеспечение реализации главных социально-экономических целей, намеченных национальным планом1. При решении вопроса о национализации всего того, что составляет финансово-кредитную систему российской экономики, в первую очередь банков и страховых компаний, не нужно забывать об альтернативных вариантах достижения цели — установления контроля за использованием финансовых ресурсов, которыми располагают банки и другие учреждения кредитно-финансовой сферы. Огосударствление банков дает определенные выгоды физическим лицам — вкладчикам банков. Часть 2 п.1 ст. 840 ГК РФ устанавливает, что «возврат вкладов граждан банком, в уставном капитале которого более пятидесяти процентов акций или долей участия, имеют Российская Федерация и (или) субъекты Российской Федерации, а также муниципальные образования, ... гарантируются их субсидиарной ответственностью по требованиям вкладчика к банку»2. 1 Ходов Л. Г. Указ. соч. Национализация в российском гражданском праве: история и современность. Инфра-М, 1999.

Целесообразность принятия государством на себя функций субъекта хозяйствования нередко отвергается по причине априорной, будто бы более низкой, чем у частных, эффективности работы государственных (национализированных) предприятий; обычно данный тезис подтверждают ссылками на результаты конкретных сравнительных обследований. По этому поводу следует отметить два момента. Во-первых, в нынешних условиях хозяйствования ни одна форма собственности в принципе не позволяет осуществить свои потенциальные экономические преимущества, и эффективная работа тех или иных предприятий совершенно независимо от формы их собственности возможна либо на исключительном оборудовании, либо если продукт обладает заведомой конкурентоспособностью (например, нефть, газ, цветные металлы), либо в случае предоставления государством особых льгот. Во-вторых, нельзя игнорировать объективное различие между предприятиями коммерческого государственного субсектора и некоммерческого субсекторов. Эффективность функционирования последних нельзя оценивать на основе традиционных рыночных показателей, особенно на макроуровне, который позволяет корректно оценивать конечные итоги хозяйственной деятельности исключительно государственных предприятий, ориентированных на решение народнохозяйственных задач, с которыми не в состоянии справиться рыночная конкуренция. Согласно ч.З ст.35 Конституции РФ «принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения». Размеры возмещения зависят от того, о какой национализируемой собственности идет речь. Если дело касается национализации частной собственности, созданной ее владельцами, то размеры возмещения могут быть определены исходя из рыночной стоимости имущества и убытков, которые могут возникнуть у собственников в результате национализации. Иное дело, когда принимается решение об обращении в государственную собственность приватизированного ранее имущества, полученного его новыми владельцами, как правило, по сильно заниженным ценам. В этом случае размеры возмещения могут быть определены исходя из сумм, фактически уплаченных новыми владельцами во время приватизации государственного имущества с учетом коэффициента инфляции. Трудно не согласиться с утверждением, что «вопрос о целесообразности или нецелесообразности проведения национализации в России в масштабе, порядке и условиях ее осуществления должен решаться исходя из прагматических соображений, а не политических предубеждений («орудие социалистического переустройства российского общества» и т.п.). Тем более что уже есть прецеденты национализации (ЗИЛ и др.)»1. По законодательству Российской Федерации национализированное предприятие может иметь статус унитарного предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения (ст.114 ПС РФ) или унитарного предприятия, основанного на праве оперативного управления (ст. И 5 ГК РФ). Кроме того, в любой цивилизованной стране с развитой экономической системой одним из основных элементов механизма правового регулирования рыночных отношений является законодательство о несостоятельности (банкротстве). Существование института банкротства обусловлено несколькими причинами. Во-первых, необходимо оградить экономический оборот и его участников от последствий неэффективной работы тех, кто оказался не способен надлежащим образом исполнять принятые на себя обязательства, если эта неспособность приобретает стойкий характер. Поскольку юридические лица отвечают всем своим имуществом, следует предотвратить обращение всего или большей части этого имущества на удовлетворение требований одного или нескольких кредиторов и лишение остальных кредиторов возможности получить хотя бы частичное удовлетворение. Основная цель включенного в 1992 г. в российское право института несостоятельности состояла в том, что из гражданского оборота исключались неплатежеспособные субъекты (в случае их ликвидации), задерживавшие развитие рыночных отношений и стимулировавшие рост неплатежей. В соответствии со ст.З Закона «О несостоятельности (банкротстве) предприятий» 1992 г. рассмотрение дел о несостоятельности (банкротстве) предприятий было отнесено к компетенции арбитражных судов. В настоящее время основным нормативным документом, регламентирующим процедуру банкротства, является Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве)» от 8 января 1998 г. № 6-ФЗ. Необходимость принятия нового закона была обусловлена не только несовершенством Закона 1992 года, но и тем, что вступил в силу новый Гражданский кодекс РФ. Содержащиеся в двух последних нор-

'Управление государственной собственностью / Под ред. В.И. Кошкина, В.М. Шупы-ро. — М.:Инфра-М, 1997.

мативных актах понятия не состыковывались друг с другом, что вызвало сложности при рассмотрении дел в арбитражных судах. Практика применения закона «О несостоятельности (банкротстве) предприятий» 1992 г. с первых шагов показала его несовершенство, значительные пробелы. Отсутствие механизма реализации создавало трудности при его исполнении. Так например, в соответствии с п.1 ст.6, прежде чем подать иск в арбитражный суд, кредитор обязан был направить должнику извещение с требованием в недельный срок выполнить свои обязательства, а также предупреждение о том, что в случае их невыполнения в течение указанного срока кредитор обратится в арбитражный суд. При этом непонятно было, какие действия должен предпринять кредитор в том случае, если должник перестал получать почту (поменял адрес или просто скрылся). Судьи же отказывались принимать заявления к производству, если не был соблюден так называемый претензионный порядок, даже если на уведомлении о вручении стояла отметка почты о невозможности вручения. Этот пример характеризует не самый большой недостаток, присущий закону 1992 г. Имел он и более существенные пробелы. В частности, как отмечают авторы статьи, посвященной анализу российского закона «О несостоятельности (банкротстве) предприятий», «само понятие и признаки банкротства, которыми оперировал прежний закон, не отвечают современным представлениям об имущественном обороте и требованиям, предъявляемым к его участникам»1. В соответствии с п.1 ст.1 указанного закона под несостоятельностью (банкротством) понималась неспособность удовлетворить требования кредиторов по оплате товаров (работ, услуг), включая неспособность обеспечить обязательные платежи в бюджет и внебюджетные фонды в связи с превышением обязательств должника над его имуществом или в связи с неудовлетворительной структурой баланса должника. Исходя из определения несостоятельности, заложенного в законе, банкротом можно было признать предприятие только в том случае, когда кредиторская задолженность превышала балансовую стоимость имущества. А как быть в ситуации, если общая сумма обязательств равнялась общей стоимости имущества, но само имущество является неликвидным и не может быть продано за эту сумму? Ответа на этот вопрос закон не содержал. В отличие от мирового опыта, исходящего из того, что банкротом может стать тот, кто не в состоянии оплачивать долги, российский закон 1992 г. создавал условия, когда более-менее юридически грамотные руководители коммерческих организаций, не опасаясь банкротства и не расплачиваясь по обязательствам, могли довольно долго использовать предназначенные для этих целей денежные суммы в качестве собственных оборотных средств, — лишь бы общая сумма кредиторской задолженности не превышала стоимость активов этой организации. Действовавшие легальные понятия и признаки банкротства защищали недобросовестных должников и тем самым разрушали принципы имущественного оборота. И как показывает практика, арбитражные суды признавали банкротами в основном лишь небольшие предприятия. Федеральный закон 1998 г. «О несостоятельности (банкротстве)» по-новому, путем указания на существенные черты, определил понятие о несостоятельности. В соответствии со ст. 2 нового закона под несостоятельностью (банкротством) понимается признанная арбитражным судом или объявленная должником неспособность должника в полном объеме удовлетворить требования кредиторов по денежным обязательствам и (или) исполнить обязанность по уплате обязательных платежей. Иными словами, теперь при определении критериев несостоятельности (банкротства) принимаются во внимание лишь денежные обязательства должника и его обязанности по уплате обязательных платежей в бюджет и внебюджетные фонды. Из определения исчезла несвойственная для него характеристика экономического положения должника, как неудовлетворительная структура баланса. Кроме того, закон 1992 г., в отличие от ныне действующего законодательства, не подразделял хозяйствующих субъектов-должников на различные категории: юридическое лицо и индивидуальный предприниматель; торговое предприятие и фермерское хозяйство; промышленное предприятие и кредитная организация. Признаки и процедуры банкротства для всех категорий хозяйствующих субъектов были одинаковыми, хотя совершенно очевидно, насколько различными будут последствия их применения1. Недостатки закона 1992 г. заставили Правительство РФ, Федеральное управление по делам о несостоятельности (банкротстве), арбитражные суды самостоятельно восполнять пробелы в правовом регулировании данного института. Были разработаны и приняты Постановление Правительства РФ от 20 мая 1994 г. № 498 «О некоторых мерах по реализации законодательства о несостоятельности (бан1

Витрянстй В.В., Баребони П., Петрова С. Новое законодательство о несостоятельности (банкротстве) // Хозяйство вправо. — 1998. —№ 3. — С.54. Витряиский В,В. Реформа законодательства о несостоятельности (банкротства) 'Специальное приложение к Вестнику Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. — 1998. — № 2. -.- С.81.

кротстве) предприятий» и Распоряжение Федеральной службы по делам о несостоятельности и финансовому оздоровлению от 12 сентября 1994 г. «Временные методические рекомендации по оценке финансового состояния предприятий, имеющих признаки несостоятельности» . Изучая вопрос становления института банкротства в России, нельзя обойти вниманием такой орган, как Федеральная служба по делам о несостоятельности и финансовому оздоровлению, имеющая статус самостоятельного федерального органа исполнительной власти. К основным задачам этого органа относится проведение государственной политики, направленной на предотвращение несостоятельности предприятий, представление интересов государства при решении вопросов, связанных с возбуждением производства по делу о несостоятельности предприятий и принятием решений о проведении санации государственных предприятий, оказание помощи предприятиям, имеющим признаки банкротства и т.д. Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г. № 2264 «О мерах по реализации законодательных актов о несостоятельности (банкротстве) предприятий» этому органу поручено представлять от имени государства интересы собственника при решении вопросов о несостоятельности в отношении федеральных государственных предприятий, а также организаций, в капитале которых есть доля РФ. Согласно Постановлению Правительства от 20 мая 1994 г. №498 «О некоторых мерах по реализации законодательства о несостоятельности (банкротстве) предприятий» служба выступает от имени государства как кредитора при решении вопросов о банкротстве предприятий любой организационно-правовой формы но случае неисполнения ими обязательств по платежам в федеральный бюджет и внебюджетные фонды. Новый закон регулирует весь спектр отношений, возникающих в связи с банкротством. Прежде всего, в нем определяются критерии и признаки банкротства, основания применения к должнику соответствующих процедур. Специфической чертой закона является включение в него не только норм материального права, но и большое количество норм процессуального характера, в частности требования к заявлению о признании банкротом, о подсудности дел, о видах процессуальных документов и т.д.

7.3. Социально-экономическое прогнозирование и индикативное планирование В развитии методологии прогнозирования социально-экономических процессов большую роль сыграли научные разработки отечественных и зарубежных ученых А.Г. Аганбегяна, И.В. Бестужева-Лады, Л. Клейна, В. Гольдберга, А. Анчишкина. В их работах рассматривается значение, сущность и функции прогнозирования, его роль и место в системе планирования, исследуются вопросы методологии и организации экономического прогнозирования . Под прогнозом понимается суждение о возможных состояниях объекта в будущем, об альтернативных путях и сроках его осуществления. Процесс разработки прогнозов называется прогнозированием. Согласно одному из определений, «прогноз — это комплекс аргументированных предложений (выраженных в количественной и качественной формах) относительно будущих параметров экономической системы»2. Прогноз является необходимой предпосылкой разработки того или иного плана. В СССР планирование выполняло как технико-экономические, так и экономические функции. «Народнохозяйственное планирование, — утверждалось в одном из учебников, — выступает важнейшей формой экономической политики социалистического государства, оно имеет партийный характер. Планы развития народного хозяйства являются директивным партийным документом и после утверждения высшими законодательными органами страны приобретают силу юридического закона»3. Такой подход основывался на обобществленной форме собственности. В рыночной экономике использование директивного всеобъемлющего плана невозможно, что, прежде всего, связано с существующей формой собственности. Однако частично он используется при планировании, например, бюджетов различных уровней, функционировании государственных предприятий и т.д. В рыночной экономике широко используется индикативное планирование, меняется сам подход к реализации принятой правительственной политики. :

'Российская газета. — 1994. — 27 мая.

См.; Банкротство предприятий: Сборник нормативных актов. — М., 1995. — Ст.222.

См.: Бестужев-Лада И.В. Нормативное социальное прогнозирование. Возможные пу-111 реализации целей общества. — М.: Наука, 1987. "Прогнозирование и планирование в условиях рынка / Под ред. Т.Г. Морозовой, А.В. ПиМ.: Юнити-Дана, 2001. — С.9. Планирование народного хозяйства / Под ред. Л.Я. Бери. — М.: Экономика, . С.7.

Одной из важнейших теоретических проблем экономического прогнозирования является построение типологии прогнозов. Последняя может строиться в зависимости от различных критериев и признаков целей, задач, объектов, методов организации прогнозирования т.д. К числу наиболее важных из них относятся: масштаб прогнозирования, время упреждения, характер объекта, функция прогноза. По времени упреждения прогнозы подразделяются на оперативные (до 1 месяца), краткосрочные (от 1 месяца до 1года), среднесрочные (от 1 до 5 лет), долгосрочные (от 5 до 15-20 лет) и дальнесрочные (более 20 лет). Связь различных видов прогнозов получает свое выражение также в последовательности их разработки: экономические прогнозы разрабатываются вслед за прогнозами научно-технического прогресса, естественных ресурсов, демографических процессов и т.д. По функциональному признаку (направлениям прогнозирования прогнозы подразделяются на два типа: поисковый и нормативный. Поисковый прогноз основан на условном продолжении в будущем тенденций развития исследуемого объекта в прошлом и настоящем, и отвлекается от условий, способных изменить эти тенденции (планов, программ и т.д.). Его задача — выяснить, как будет развиваться исследуемый объект при сохранении существующих тенденций. Нормативный прогноз, в отличие от поискового, разрабатывается на базе заранее определенных целей. Его задача — определить пути и сроки достижения возможных состояний объект прогнозирования в будущем, принимаемых в качестве цели. Во время как поисковый прогноз при определении будущего состояв объекта отталкивается от его прошлого и настоящего, нормативны: прогноз осуществляется в обратном порядке: от заданного состояния в будущем к существующим тенденциям их изменения в свете поставленной цели. С типологией прогнозов тесно связан вопрос об источниках формации о будущем и способах прогнозирования. Различают основных источника прогнозной информации: накопленный основанный на знании закономерностей протекания и развития следуемых явлений, процессов, событий; экстраполяция существующих тенденций, закон развития которых в прошлом и настоящем достаточно известен; построение моделей прогнозируемых объект применительно к ожидаемым или намечаемым условиям. По отношению к другим источникам информации применяют экспертный способ прогнозирования, основанный на предварительном сборе информации (анкетирование, интервьюирование, опрос) и ее обработке, а также на, суждениях экспертов относительно поставленной задачи прогноза. Западные экономисты выделяют следующие основные теории планирования1: • всеобъемлющий рациональный подход; • протекционное планирование; • аполитичная политика; • критическая теория планирования; • стратегическое планирование; • инкрементализм. Всеобъемлющий рациональный подход состоит из ряда процедур, при помощи которых уточняются задачи, проводится системный анализ, позволяющий вырабатывать политические альтернативы, устанавливаются критерии для выбора оптимальной версии из этих альтернатив и анализируются результаты. При этом анализ должен быть всеобъемлющим. Аполитичная политика исходит из того, что планирование определяется как использование технических знаний для достижения политических или управленческих компромиссов. Критическая теория планирования анализирует методы распределения власти в обществе и определяет степень влияния этого распределения на планирование. Она фокусирует свое внимание на неравномерном распределении власти и на важности свободных коммуникаций. Стратегическое планирование зарождается в недрах корпоративного мира, что и определяет специфические особенности его принципов и методов, и отражает недоверие к человеческим способностям предсказывать будущее. В этом заключается существенное отличие стратегического планирования от всеобъемлющего: оно никогда не имеет логического завершения, а всегда касается частного и заранее выработанного. Стратегическое планирование основывается на представлении случайностей и способности указать на необходимость организационной интеграции и координации для адекватного реагирования на возникающие случайности. Инкрементализм как теория планирования исходит из того, что процесс принятия решения является бесконечно малым приращением, а выбор основывается на последовательных, но ограниченных сравнениях нескольких альтернатив. В неопределенной обстановке группы Более подробно см.: Кущ Г., Одоннел С. Управление: системный и ситуационный анализ управленческих функций.— М: Прогресс, 1981. —Т. 1.

или индивиды способны только приспосабливаться друг к другу, т.е. избегать серьезных ошибок, внося очень небольшие изменения, что помогает каждой стороне понять, как действует другая. Понятно, что инкрементализм эффективен для таких ситуаций, когда изменения протекают медленно и возможно взаимное приспособление. По оценкам отечественных и зарубежных ученых, в настоящее время насчитывается свыше 20 методов прогнозирования, однако число базовых методов значительно меньше. Многие методы являются скорее отдельными приемами и процедурами, учитывающими нюансы объекта прогнозирования; другие представляют собой набор отдельных приемов, отличающихся от базовых или друг от друга количеством частных приемов и последовательностью их применения. Существуют различные принципы классификации методов прогнозирования. Одним из наиболее важных классификационных признаков является степень формализации, которая достаточно полно охватывает прогностические методы. Другими важными классификационными признаками являются общий принцип действия методов прогнозирования и способ получения прогнозной информации. Метод коллективной генерации идей апробирован на практике и позволяет находить групповое решение при определении возможных вариантов развития объекта прогнозирования, исключая путь компромиссов, когда единое мнение нельзя считать результатом беспристрастного анализа проблемы. В 1970-е — 1980-е гг. были созданы отдельные методики, позволяющие в определенной мере организовать статистическую обработку мнений экспертовспециалистов и достигнуть более или менее coгласованного мнения. Метод «Дельфи» — один из наиболее распространенных методов экспертной оценки будущего, т.е. экспертного прогнозирования. Он служит для определения и оценки вероятности наступления тех или иных событий. Метод «Дельфи» исходит из положения о том, что в неточный науках мнения экспертов и субъективные суждения в силу необходимости должны заменить точные законы причинности, характерные для естественных наук. Метод «Дельфи» позволяет обобщать мнения отдельных экспертов в согласованное групповое мнение. Ему присущи все недостатки прогнозов, построенных на основе экспертных оценок. Однако работы по совершенствованию этой методики значительно повысили гибкость, быстроту и точность прогнозирования. Метод «Дельфи» xaрактеризуется тремя особенностями, которые отличают его от обычных методов группового взаимодействия экспертов: а) анонимностью экспертов, б) использованием результатов предыдущего тура опроса, в) статистической характеристикой группового ответа. Анонимность обеспечивается тем, что в ходе проведения процедуры экспертной оценки прогнозируемого явления, объекта участники экспертной группы неизвестны друг другу. При этом взаимодействие членов группы при заполнении анкет полностью устраняется. В результате автор ответа может изменить свое мнение без публичного объявления об этом. Статистическая характеристика группового ответа предполагает обработку полученных результатов с помощью ряда методов измерения: ранжирования, парного сравнения, последовательного сравнения и непосредственной оценки. В развитии метода «Дельфи» применяется перекрестная коррекция. Будущее событие представляется как огромное множество связанных и переходящих друг в друга путей развития. При введении перекрестной коррекции значение каждого события за счет введенных определенных связей будут изменяться либо в положительную, либо в отрицательную сторону, корректируя тем самым вероятности рассматриваемых событий. С целью соответствия модели реальным условиям в будущем в нее могут быть введены элементы случайности. Недостатком данного метода является то, что проблема коррелирующих научно-технических сдвигов является очень сложной, так как в реальной жизни величину корреляции очень трудно измерить, корреляционные связи нечетки и варьируют в широких пределах в зависимости от рассматриваемых достижений. Сущность методов прогнозной экстраполяции заключается в изучении динамики изменения экономического явления в предпрогнозном периоде и перенесении найденной закономерности на некоторый период будущего. Обязательным условием применения экстраполяционного подхода в прогнозировании является познание и объективное понимание природы исследуемого процесса, а также наличие устойчивых тенденций в механизме развития. Однако реальность такого рода прогнозов и, как следствие, мера доверия к ним в значительной мере обусловливаются аргументированностью выбора пределов экстраполяции и стабильностью соответствия «измерителей» по отношению к сущности рассматриваемого явления. При этом сложные объекты, как правило, не могут быть охарактеризованы одним параметром. Распространенной методикой прогнозирования различных процессов или явлений служит моделирование. Оно считается достаточно эффективным средством прогнозирования возможного появления

новых или будущих технических средств и решений. Впервые целей прогнозирования построение операционных моделей был предпринято в экономике. Модель конструируется субъектом исследования так, чтобы операции отображали характеристики объектов существенные для цели исследования. Поэтому вопрос о качестве такого отображения — адекватности модели объекту — правомерно решать лишь относительно определенной цели. Конструированной модели на основе предварительного изучения и выделения его существенных характеристик, экспериментальный и теоретический анализ модели, сопоставление результатов с данными объекта, корректировка модели составляют содержание метода моделирования. Одним из методов моделирования является метод математического моделирования. Под экономико-математической моделью понимается методика доведения до полного описания процесса получения, обработки исходной информации и оценки решения рассматриваемой задачи в достаточно широком классе случаев . Использование математического аппарата для описания моделей (включая алгоритмы и их действия) связано с преимуществами математического подхода к многостадийным процессам обработки информации, использованием идентичных средств формирования задач, поиска метода их решения, фиксации этих методов и их преобразования в программы, рассчитанные на применение средств вычислительной техники. Применение математических методов является необходимым условием прогнозирования, обеспечивающим высокие требования к обоснованности, действенности и временности прогнозов. Важное прикладное значение в прогнозировании принадлежит методам регрессионного анализа. Регрессионный анализ используете для исследования форм связи, устанавливающих качественные соотношения между случайными величинами изучаемого случайного процесса. Иными словами, связь между случайной и неслучайной величинами называется регрессионной, а метод анализа таких связей — регрессионным анализом. Достоинством регрессионного метода следует считать его универсальность, широкий выбор функциональных зависимостей, возможность включения в статистическую модель в качестве самостоятельной переменной фактора времени. Специфическим методом прогнозирования является сценарный прогноз — своего рода метод описания логически последовательного процесса, события, исходя из сложившейся ситуации. Описание сценариев ведется с учетом временных оценок. Основное назначение сценария — определение генеральной цели развития прогнозируемого объекта, явления и формулирование критериев для оценки верхних уровней «дерева целей». Сценарии обычно разрабатываются на основе данных предварительного прогноза и исходных материалов по развитию прогнозного объекта; к исходным материалам относят технико-экономические характеристики и показатели основных процессов производственной и научной базы для решения поставленной цели. Необходимость и целесообразность применения прогнозирования и планирования для эффективного государственного регулирования экономики в настоящее время не вызывают сомнений. Однако вопрос об адекватности тех или иных методов для каждой конкретной ситуации является сложной проблемой. Данный аспект требует детальной разработки на государственном уровне с учетом национальной специфики государства. Другим инструментом государственного регулирования является индикативное планирование. «Индикативное планирование, - отмечают Е.А. Черных и др., — это процесс формирования системы параметров (индикаторов), характеризующих состояние и развитие экономики страны, соответствующее государственной социально-экономической политике, и установление мер государственного воздействия на социальные и экономические процессы с целью достижения указанных индикаторов. В качестве индикаторов социально-экономического развития используются показатели, характеризующие динамику, структуру и эффективность экономики, состояние финансов, денежного обращения, рынка товаров и ценных бумаг, движение цен, занятость, уровень жизни населения, внешнеэкономические связи и т.д. Взаимоувязанная и внутренне сбалансированная система этих показателей призвана давать количественную характеристику социально-экономической политики, государства, на реализацию которой будут направлены все меры государственного регулирования»1. Индикативные плановые документы содержат лишь общие контуры прогноза относительно желательного уровня развития национальной экономики в целом, а также фиксируют решения о государственных расходах и инвестициях, о текущих расходах государственных предприятий. См.: Черных Е.А., Молчанова Н.П., Новиков А. А., Салтанова Т.А. Прогнозирование планирование: Учеб. пособие. — М; Экспертное бюро, 2000. 1 Черныш Е.А. и др. Указ. соч. — С. 10.

Сущность индикативного планирования заключается в следующем: • оно предусматривает деятельность по «синтезированию» планов и программ, разрабатываемых хозяйствующими субъектами; • оно должно охватывать проблемы обоснования и разработки финансово-кредитной политики, адекватной содержанию обще национального плана; • оно призвано обеспечить оптимальное согласование целей развития национальной экономики со средствами, необходимыми • их достижения; • процесс разработки индикативного плана предусматривает проведение многочисленных многоуровневых итерационных согласований с целью обеспечения сбалансированности показателей плана. • В процессе разработки индикативных планов используются следующие модели и процедурные алгоритмы: • макромодели перспективного прогнозирования и среднесрочного планирования, охватывающие несколько десятков отраслей (с выделением материально-вещественного и стоимостного аспектов); • модификация моделей первого типа, которые возникают на основе использования межотраслевых балансов и систем национальных счетов; • одноуровневые динамические модели экономического роста, относящиеся преимущественно к классу моделей оптимального программирования. Большое значение, как для прогноза, так и для разработки концепции социально-экономического развития имеет разработка межотраслевого баланса (МОЕ). Межотраслевой баланс — один из важных разделов системы национального счетоводства (СНС). Он представляет собой шахматную таблицу, которая характеризует процесс производства и распределения продукции в экономике. МОЕ часто рассматривают как дезагрегированную схему счета товаров и услуг. Это дезагрегирование предполагает следующие операции: • счет товаров и услуг должен быть детализирован по основным группам товаров и услуг, предусмотренным в стандартной классификации товаров и услуг; • показатели промежуточного потребления необходимо распределить по отраслям экономики, потребляющим в производстве товары и услуги; • для каждой группы товаров и услуг устанавливается валовая добавленная стоимость. Дезагрегирование счета товаров и услуг по указанным направлениям должно обеспечить основную информацию, необходимую для составления межотраслевого баланса. После Второй мировой войны произошла интеграция межотраслевого баланса в СНС. Впервые эта интеграция была обоснована в СНС ООН 1968 г. Интеграция межотраслевого баланса в СНС означала лишь то, что правила его составления были скоординированы с правилами составления ключевых счетов СНС, а содержание основных показателей в различных квадрантах межотраслевого баланса должно было быть четко скоординировано с содержанием этих показателей в других частях СНС. Схема межотраслевого баланса по методологии СНС отвечает известной открытой статистической стоимостной модели, в которой выделяют три главные части (квадранта). Внутренний, или первый квадрант (I) характеризует взаимосвязи отраслей, отражает промежуточное потребление; во II квадранте приводится структура конечного использования валового внутреннего продукта; в III квадранте показывается стоимостная структура валовой добавленной стоимости; IV квадрант не разрабатывается. Общая схема межотраслевого баланса имеет следующий вид:

Промежуточное потребление (I) Валовая добавленная стоимость (III)

Конечное использование (II)

В I квадранте (шахматная таблица) по строкам и колонкам записывается одинаковое количество отраслей экономики, производящих продукцию, и отраслей, ее потребляющих. В колонках по каждой отрасли представлены текущие материальные затраты на производство продукции данной отрасли. Элементы строк показывают распределение продукции каждой отрасли на нужды производственного потребления в отраслях материального производства. Показатели, находящиеся на пересечении строк и столбцов, представляют собой межотраслевые потоки продукции Хц — объем поставок, идущих из i-ой отрасли на производственное потребление в отрасль. В правой части межотраслевого баланса (II квадрант) показывается структура конечного продукта, за счет которого обеспечивается личное и общественное потребление, возмещается выбытие основных производственных фондов, образуются фонды накопления, возмеща-

ются потери, осуществляются внешнеэкономические связи. Строки соответствуют отраслям-производителям, колонки представляют собой категории конечного использования: конечное потребление, левое накопление, сальдо экспорта-импорта. В III квадранте колонки соответствуют отраслям-производителям, а строки — основным стоимостным компонентам валовой добавленной стоимости. По колонкам межотраслевого баланса показывается стоимостная структура валового выпуска продукции отдельных отраслей, которая состоит из промежуточного потребления (I квадрант) и валовой добавленной стоимости (III квадрант). По строкам показан натурально- вещественный состав продукции, которая расходуется на промежуточное потребление (I квадрант) и конечное использование (2 квадрант). В СПС предусмотрены две схемы составления межотраслевого баланса. В первой схеме анализируются итоги выпуска продукции отраслей, понимаемых как совокупность однородных заведений, т.е. подразделений предприятий, находящихся в одном месте и занятых производством однородной продукции. Такие отрасли называют хозяйственными. В другой схеме анализируются потоки товаров, сгруппированных по чистым отраслям. Чистые отрасли содержат товары данного вида независимо от того, в какой хозяйственной отрасли они произведены. Например, чистая отрасль «сельское хозяйство» охватывает сельскохозяйственные продукты, произведенные в качестве неотраслевой продукции в других отраслях экономики, например, на промышленных предприятиях. С другой стороны, хозяйственные отрасли, где единицей классификации является заведение, производят, кроме основной продукции, в небольших размерах вторичную (непрофильную) продукцию. Например, в сельском хозяйстве помимо сельскохозяйственной продукции может в небольших размерах производиться промышленная продукция. Хотя с теоретической точки зрения разработка межотраслевого баланса по схеме чистых отраслей более предпочтительна, так как в этом случае выше стабильность коэффициентов прямых затрат, однако на практике составление межотраслевого баланса по схеме чистых отраслей гораздо сложнее, так как необходимо иметь данные о непрофильной продукции предприятий и затратах на ее производство. Показатели межотраслевых балансов могут быть оценены в ценах конечного потребления, в ценах производителей и в основных ценах. Цены конечного потребления (покупателей) включают торгово-транспортные наценки, налоги на продукты за вычетом субсидий. Цены производителей не включают торгово-транспортные наценки, но содержат некоторые налоги на продукты (кроме НДС, акцизов и т.д.). В основные цены не входят ни торговотранспортные наценки, ни налоги на продукты, но включаются субсидии на продукты. Наиболее предпочтительный вариант — оценка в основных ценах, поскольку в этом случае обеспечивается наибольшая однородность записей в межотраслевом балансе. Различия в методах оценки потоков в межотраслевом балансе касаются, прежде всего, трактовки торгово-транспортных расходов и налогов на продукты. При составлении межотраслевого баланса в ценах конечного потребления записи в строках, отведенных для торговли и транспорта, показывают торговотранспортные наценки по доведению продукции отраслей, для которых отведены соответствующие колонки до конечного потребителя. Например, запись на пересечении строки «транспорт» с колонкой «сельское хозяйство» показывает транспортные расходы по доведению сельскохозяйственной продукции до конечного потребителя. Если МОЕ составляется в ценах производителя или в основных ценах, записи в строках, отведенных для торговли и транспорта, показывают торговотранспортные расходы по доведению до потребителя всех промежуточных товаров и услуг для производственного потребления (в I квадранте) и по доведению конечных товаров и услуг до потребителей (во II квадранте). Например, в строке «транспорт» на пересечении ее с колонкой «сельское хозяйство» в I квадранте будут записи, характеризующие транспортные расходы, связанные с приобретением для сельского хозяйства предметов труда, произведенных в других отраслях. В то же время записи в строке «транспорт» на пересечении ее с колонкой II квадранта, отведенного для конечного потребления домашних хозяйств, отражают транспортные расходы, которые входят в цену приобретаемого соответствующего товара. Записи во II квадранте оценены в ценах, включающих торговотранспортные наценки. При анализе межотраслевых балансов в основных ценах и в ценах конечного потребления (покупателей) можно выявить особенности трактовки в них налогов на продукты. В межотраслевом балансе в ценах конечного потребления чистые налоги на продукты показаны в отдельной строке, в клетках на пересечении ее с колонками, отведенными для отраслей экономики. В межотраслевом балансе в основных ценах чистые налоги на продукты частично показаны в I квадранте (налоги на продукты, относящиеся ко всем промежуточным товарам и услугам, израсходованным на производство), а частично - во II квадранте (чистые налоги на продукты, относящиеся ко всем конечным товарам и услугам). В обоих случаях валовая добавленная стоимость оценивается в основных ценах, т.е. за вычетом налогов на продукты, но включая субсидии на продукты. На основе межотраслевого баланса можно исчислить ВВП тремя способами: • производственным — вычислив разность между валовым выпуском и промежуточным потреблением;

• суммированием валовой добавленной стоимости по отраслям экономики; • методом конечного использования — как сумму конечного потребления, накопления и сальдо экспорта-импорта. По данным межотраслевого баланса в ценах конечного потребления ВВП методом суммирования валовой добавленной стоимости может быть получен по следующей формуле:

В более общей форме исчисление ВВП тремя методами на основе данных межотраслевого баланса можно проиллюстрировать с помощью упрощенной двухсекторной модели, представленной ниже.

Вся экономика состоит из двух отраслей. D;J означает межотраслевые потоки; Y, — конечный спрос, включающий конечное потребление, накопление и чистый экспорт; Z; — валовая добавленная стоимость i-ой отрасли; Х; валовый выпуск i-ой отрасли. В данной схеме мы опустим особенности в отражении налогов на продукты. ВВП может быть исчислен следующими способами: • как разность между валовым выпуском и промежуточным потреблением: (Xi + Х2) — (Оц + Di2 +D2] + О22)=ВВП; • суммированием валовой добавленной стоимости по отраслям экономики: Z1+ Z2 = ВВП; • суммированием элементов конечного спроса: YI+ У2= ВВП. Среди других вопросов составления межотраслевого баланса следует отметить трактовку импорта. Существует две возможности отражения импорта в таблице межотраслевого баланса: 1) показатели использования импортной продукции регистрируются в особой строке, отдельно от показателей использования отечественной продукции — в этом случае импорт должен быть показан совзнаком «минус» во II квадранте межотраслевого баланса; 2) предполагается, что данные об использовании продукции в I и II квадрантах относятся как к импортной, так и к отечественной продукции; тогда в клетке на пересечении строки, отведенной для импорта, с соответствующими колонками I квадранта будут записи, характеризующие поступление импортной продукции, относящейся к соответствующей отрасли экономики. Могут использоваться и другие методы отражения импорта. В отдельных странах, например, различают дополняющий импорт и конкурирующий импорт. Дополняющий импорт — это импортная продукция, которая не производится отечественными производителями; под конкурирующим импортом понимают ввоз продукции, образцы которой производятся отечественными производителями (но, возможно, в недостаточных количествах или худшего качества). В межотраслевом балансе конкурирующая импортная продукция отражается вместе с отечественной, а дополняющий импорт — в отдельной строке. Выбор того или иного отражения

импорта в межотраслевом балансе во многом зависит от целей анализа, от важности импорта для национальной экономики, а также от возможностей получения соответствующих данных. Важной практической проблемой при составлении межотраслевого баланса по схеме чистых отраслей является перемещение непрофильной продукции по хозяйственным отраслям в чистые отрасли. Соответствующее перемещение должно быть сделано и в отношении затрат на производство непрофильной продукции. Такая информация может быть получена от предприятий с помощью специальных вопросников, однако в современных условиях получение всей информации от предприятий затруднительно. На помощь приходят математические методы обработки данных, которые опираются на некоторые заранее постулированные гипотезы. В основном используются две гипотезы. Первая называется «технология производства товаров», Принятие этой гипотезы означает принятие предположения о том, что структура затрат на производство непрофильной продукции полностью соответствует структуре затрат на производство аналогично товара, производимого в качестве основной продукции в той и, иной отрасли. Вторая гипотеза называется «технология произведет в отрасли». Ее принятие подразумевает принятие предположения том, что структура затрат на производство непрофильной продукция аналогична структуре затрат на производство основной продукцию данной отрасли. Первая гипотеза обеспечивает более точные результаты, и ей, как правило, отдают предпочтение. Математическая обработка данных, основанная на одной из упомянутых гипотез, предполагает, что статистики располагают информацией о производстве основной и непрофильной продукции по каждой отрасли. В этом случае, применение математического аппарат позволяет получить сведения о структуре затрат на производство по чистым отраслям. Существует большое число теоретических и прикладных динамических моделей межотраслевого баланса. Накоплен большой опыт применения, как в исследовательских организациях, так и в практике планирования. Преимущественное развитие получили прикладные укрупненные модели, которые работают с номенклатурой, составляющей 15-30 отраслей народного хозяйства и промышленности. Основные трудности разработки и реализации более детализированных моделей связаны с построением в разрезе детальных подотраслей блока взаимосвязи продукции с основными фондами и основных фондов с капитальными вложениями, т.е. именно того блока, который отличает динамическую модель от статической. Не преодолены трудности сопряжения чистых отраслей, концепция которых принята в межотраслевом балансе, и хозяйственных, по которым ведется ста тистический учет капитальных вложений и основных фондов. Укрупненные динамические модели (20 отраслей) обходят эти проблемы благодаря тому, что совокупность предприятий крупных отраслей со всеми вариантами выпускаемой продукции можно отнести и к агрегату соответствующей отрасли.

Главная идея построения динамической модели межотраслевого баланса заключается в том, что конечный общественный продукт расщепляется на две части, а капиталовложения рассматриваются одновременно как издержки и как источник прироста продукции. Будущее состояние является производным от прошлых состояний. Важной особенностью динамической модели межотраслевого баланса является ее ярко выраженный нормативный характер. Нормативные модели развиваются в рамках нормативного подхода к планированию капитальных вложений и народного хозяйства. Под нормативным подходом к моделированию понимают совокупность положений и реализующих их методов обработки информации и моделей, характеризуемую следующими чертами. 1. Принята система исходных положений, соответствующая одному из вариантов теории изучаемого объекта. Система показателей, с помощью которых изучается объект, определяется исходными положениями. 2. Изменения, происходящие в объекте, рассматриваются как имеющие адекватное отражение в используемой системе показателей. Среди них выделяются первичные показатели, динамика которых отражает и определяет динамику объекта. В динамических моделях МОБ все множество показателей можно разделить на два подмножества: объемов и нормативов. К первым относятся объемы валовой и конечной продукции материального производства, производственные капитальные вложения, незавершенное строительство, вводы и выбытия основных производственных фондов, основные производственные фонды. Ко вторым (нормативным) показателям относятся матрица прямых затрат, матрица технологической структуры капитальных вложений, доля капитальных вложений, не увеличивающая стоимости основных фондов и др. К «первичным» показателям относятся все нормативные переменные, а также плановые значения конечного продукта и его составляющих. 3. Процессы изменения первичных показателей не рассматриваются. В рамках нормативного подхода модели описывают только зависимости значений «вторичных» показателей от первичных. Альтернативные варианты выбора первичных показателей в совокупности также не рассматриваются. Не ставится вопрос соответствия значений параметров модели реально сложившимся пропорциям. Механизм функционирования объекта при экзогенных определяемых для него условиях, задаваемых значениями первичных показателей, не изучается и не моделируется. Нормативный подход, рассматриваемый и применяемый вне связи. другими подходами, обладает многими недостатками, ясными из про веденной характеристики. Но на практике он используется в сочетании с другими подходами к изучению экономических процессов и выработке планов, призванными обеспечить в таком сочетании обоснованное задание значений первичных показателей нормативной модели. Если система исследований и расчетов, включающая нормативную модель, дает ее разработчику и пользователю реалистические оценки возможных изменений ее параметров, сильные стороны нормативного подхода реализуются в полной мере — конечно, при условии, что исходные положения модели теоретически обоснованы и в то же время соответствуют целям, для достижения которых применяется эта модель. Именно это определяет широкие возможности использования нормативных моделей в практике планирования при рассмотрении и подготовке плановых вариантов на той стадии, их множество достаточно хорошо определено в результате уже выполненных работ и исследований. Общая структура динамической модели МОБ схематично быть изображена следующим образом:

где L — индекс некоторого года, X — вектор-столбец валовой продукции, компоненты которого соответствуют валовой продукции отраслей; К — вектор отраслевых капитальных вложений; a(t) — матрица нормативных коэффициентов прямых затрат; b(t) — матрица коэффициентов технологической структуры капитальных вложений. Сумма элементов этой матрицы по строке равна единице. Предполагается, что элементы матриц а и b заданы экзогенно, y(t) — конечный продукт-нетто, т.е. конечный продукт за вычетом производственных капитальных вложений. Баланс основных фондов выражается формулой

где F(t) — вектор, компонентами которого являются значения основных производственных фондов в отраслях материального производства на конец года t; W(t) — выбытие фондов за год t. В балансе основных фондов во времени появляется неизвестная переменная W(t). Рассмотрим другое соотношение, в котором участвует вектор вводов фондов:

где Ф(t) — среднегодовые фонды в году t. Экономический смысл приведенного соотношения заключается в следующем. Продукция X(t) производится на основных фондах, имеющихся в году t Объем фондов, эксплуатируемых в течение года, не является постоянным: часть фондов выбывает вследствие ветхости и износа, часть вводится в действие. Показатель среднегодовых фондов вводится для характеристики некоторого среднего объема основных фондов, эксплуатируемых в году t. Ввод фондов осуществляется в течение всего года. При этом масса вводимых фондов имеет распределение по времени ввода в действие: часть фондов вводится в начале года, часть — в середине, часть — в конце. Если ввод фондов был сосредоточен, например, в середине года, это означает, что эти вновь введенные фонды функционируют примерно половину года. Параметр k характеризует некоторое среднее для отрасли распределение ввода фондов. Величина k • V(t) называется среднегодовым вводом; величина n • W(t) — среднегодовым. Тогда Ф(т) представляет собой величину тех основных фондов, эксплуатация которых в течение года позволяет произвести продукцию в размере X(t). Коэффициенты перевода вводов и выбытия в среднегодовые задаются экзогенно, например, принимаются равными 0,35 для отраслей промышленности и 0,5 для отраслей народного хозяйства. Уравнения для определения неизвестной переменной выбытия основных фондов условно можно разделить на три типа. Хотя для разных отраслей уравнение для выбытия может принадлежать к разным типам, как правило, в динамических моделях все отрасли модулируются единообразно. Выбытия можно нормировать к фондам на конец года, предшествующего расчетному (плановому):

Этот способ нормативного задания выбытия позволяет регулярно вычислять коэффициенты g(t, j) = W(y, j)/F(t-l, j) на основе данных статистической отчетности. Коэффициент g позволяет прогнозировать их на перспективу и экзогенно задавать в динамических межотраслевых моделях. К этому же типу относится нормирование выбытия не к фондам на конец предыдущего года, а к среднегодовым фондам этого же года, или к фондам на конец этого же года: или

Выбытие можно связать с возрастной структурой фондов, имеющихся к началу года t. В простейшем случае принимается гипотеза так называемой мгновенной смерти фондов, введенных i лет назад где i — срок службы (естественно, разный для разных отраслей). Целочисленный параметр i устанавливается путем сопоставления между собой сильно сдвинутых динамических рядов вводов и выбытия для каждой отрасли. Помимо очевидных статистических трудностей при таком подходе игнорируются различия в сроках службы зданий и оборудования. В более общем случае применяется модель распределенного лага, в которой выбытия данного года связываются с взвешенной суммой вводов фондов прошлых лет. При использовании этого приема необходимо задавать закон изменения параметров лага во времени. В динамических моделях МОБ основные фонды каждой отрасли связываются с производством продукции. По своему экономическому смыслу соответствующее уравнение связи является отраслевой производственной функцией. Существуют основанные на реальной информации экспериментальные модели, в которые включены производственные функции Кобба-Дутласа. В большинстве моделей эти функции имеют упрощенную структуру. Как правило, в модели включаются отраслевые производственные функции Леонтьевского типа, т.е. без замещения факторов, использующие коэффициенты фондоемкости и трудоемкости продукции:

Неизвестные для года Т: векторы X, F, Ф, V, W, N, К, L; у — конечный продукт за вычетом производственных капитальных вложений, F(t-l) считается заданным или найденным на предыдущем шаге; Y(t) задается экзогенно, возможно, с помощью специальной модели. Основные гипотезы, которые принимаются при использовании динамической модели МОБ, сводятся к следующему: • выполняются предположения линейной статической модели МОБ; • вводится понятие среднегодовых фондов Ф(t, j), которые рассчитываются по простым формулам, исходя из фондов на начало года, их вводов и выбытий; при этом процессы межотраслевого перераспределения фондов не моделируются, не планируются и не прогнозируются; • продукция, которая может быть получена в условиях сбалансированности всех производственных факторов в отраслях, определяется взаимосогласованными, экзогенно задаваемыми показателями фондоемкости и трудоемкости единицы продукции и наличием фондов и занятых; • процесс производства и распределения продукции в данном годовом цикле воспроизводства обеспечивает полное использование всех видов ресурсов, труда и основных фондов в отраслях; • технологическая структура капитальных вложений b(i, j) в отраслях задается экзогенно, прирост незавершенного строительства на рубль вводов фондов задается и обосновывается экзогенно, капитальные вложения определяются только валовыми выпусками отраслей и нормативами незавершенного строительства; • вектор конечного продукта-нетто варьирует в некоторых пределах, определяя все переменные модели1.

7.4. Зарубежный опыт индикативного планирования Исторически первой формой индикативного планирования стала конъюнктурная форма, связанная с усилением влияния бюджета на темпы и пропорции экономического роста по мере увеличения госбюджетных расходов в ВВП в условиях структурной перестройки экономик и их ускоренного развития. В 1944 г. вышла книга П. Ландауэра «Теория национального экономического планирования». Система планирования, предложенная автором, позже стала называться «индикативным планированием», рамках которого правительство воздействует на экономическое развитие скорее посредством координации и обеспечения информацией чем с помощью решений и выдачи указаний1. При индикативном планировании плановые документы содержат лишь контуры прогноза того, каким желательно видеть развитие экономики в целом, и кроме того, фиксируют решения о государственных расходах и инвестициях, о текущих расходах госпредприятий. Прямой задачей плана здесь выступает координация использования, прежде всего, государственных ресурсов, не претендующих на прямое определение решений частного сектора. Однако обнародуемые макропараметры (включая темпы экономического роста) и основные параметры дельности государственных органов и предприятий призваны способствовать формированию экономической среды, влияющей на действия частных предпринимателей. Это значит, что индикативное планирование оказывает воздействие на частный сектор главным образом через спрос, через его стимулирующий или ограничительный характер, и только весьма опосредованным образом — через госпредприятия — проявляется регулирующая роль давления предложения2. Предприятия, которые получают государственный заказ на производимую ими продукцию, государственные инвестиции или налоговые льготы оказываются в доминирующем положении. В мировой практике планирование представляет собой достаточно сложный и многоплановый вид экономической деятельности, который имеет следующие принципиальные особенности. 1. Планирование всегда представляет собой предварительное принятие решений — оно направлено на достижение определенных результатов в перспективе. 2. Система планирования должна быть гибкой и способной адаптироваться к постоянным изменениям как объекта управления, так и внешней среды. План нуждается в постоянной корректировке, поскольку достижение планируемого результата определяется действием большой совокупности условий и факторов, приводящих к постоянным изменениям как в самом объекте, так и во внешней по отношению к нему среде. Будущее состояние любого объекта является неопределённым. 3. Процесс планирования всегда направлен на достижение желаемого состояния экономики. Необходимо определять приоритеты долгосрочного социально-экономического развития страны, разрабатывать целевые научно-технические программы. Среднесрочный индикативный план рассчитан, как правило, на 5 лет. Он определяет приоритеты научно-технического и социально-экономического развития страны, характерные для среднесрочного цикла индикативного планирования. Определяются возможные диспропорции и узкие места, затрудняющие социальноэкономическое развитие. Среднесрочный индикативный план позволяет вести поиск новых горизонтов, открывающихся вследствие глобального НТП. Годовое индикативное планирование отличается тем, что годовой цикл включает характеристику основных макроэкономических параметров (ВВП, инвестиции, доходы, занятость населения и т.д.) и конкретные инструменты макроэкономического планирования (налоги, таможенные пошлины, процентные ставки . По мере совершенствования и усложнения прогнозная деятельность стала отделяться от бюджетирования и методически, и организационно: если на первом этапе национальные экономические планы (прогнозы) составлялись в министерствах финансов, то с начала 1960-х гг. создаются специальные плановые органы (Генеральный комиссариат по планированию во Франции, Экономический совет в Канаде, Экономический консультативный совет в Японии, Центральное плановое бюро в Нидерландах). В ЕЭС планирование быстро вышло на наднациональный уровень, органы Союза начали составлять кратко- и среднесрочные программы хозяйственного развития региона, на основе которых готовились рекомендации для национальных экономик. Еще в 1962 г. появились «Перспективы экономического развития ЕЭС на 1960-1970 гг.», затем были разработаны программы среднесрочной экономической политики на 1971-1975 и 1976-1980 гг. Подключение к выполнению индикативных планов частных предприятий и территориальных властей с использованием налоговых льгот, льготных кредитов и иных мер государственной поддержки в рамках селективной структурной политики породило соответствующую структурную форму индикативного планирования. .

См.: Ильин Р. Об индикативном (рекомендательном) планировании в капиталистических странах//Плановое хозяйство- — 1990. —№4. — С.11. "См.: Индикативное планирование: о сущности и методологическом инструментарии. Российский экономический журнал. — 1997. — № 4. 'См.: Петров А. Н., Демидова

Л.Г., Климов С. М. Индикативное планирование: теория и пути совершенствования. — СПб., 2000

В ряде стран индикативные планы доказали свою эффективность в качестве одного из средств государственного макрорегулирования. Среди этих стран выделяется Франция, причем французская система оказала стимулирующее влияние на развитие макропланирования в Германии и Великобритании, а в последнее время ее принципы все более пристально изучаются и используются органами межгосударственного регулирования ЕС. Во Франции система индикативного планирования использовалась при составлении четырех пятилетних планов начиная с 1947 г. Каждый план отличается специфическими целями и ориентирован на решение таких задач, как модернизация производства, изменение структуры экономики, совершенствование функционирования рынка, развитие жилищного строительства, образование, социальные преобразования и т.д. В мировой практике существует достаточно много модельных инструментов и процедурных алгоритмов индикативного планирования. К первым относятся модели трех типов: 1) макромодели среднесрочного планирования и перспективного прогнозирования в разрезе нескольких десятков отраслей (с выделением материальновещественного и денежного аспектов); 2) их модификации, полученные на основе использования межотраслевых балансов и системы национальных счетов; 3) одноуровневые разложимые динамические модели экономического роста, относящиеся преимущественно к классу моделей оптимального программирования1. Японские специалисты считают, что основной функцией индикативного планирования является ориентирование предприятий частного сектора экономики на реализацию на практике государственной экономической политики. Появляется новая функция индикативного планирования — мотивационная. Следовательно, важным для понимания процессов индикативного планирования является процесс, механизмы реализации индикативных планов. С 1956 г. по настоящее время в Японии разработано 12 общегосударственных планов социально-экономического развития. Целью государственных планов является решение наиболее важных проблем, встающих в тот или иной период. Важнейшей отличительной чертой индикативного планирования в Японии можно считать его гибкость, обусловленную необходимостью разработки новых плановых ориентиров, соответствующих изменяющимся внутренним и внешним условиям1. По мере развития смешанной экономики и глобализации рынков эволюционировало и индикативное планирование: от «конъюнктурного» и «структурного» до «стратегического». Эта эволюция заняла около 10 лет. Несмотря на изменения, основной остается координирующая функция индикативного планирования. Ключевые разделы плана касаются экономического роста, инвестиций, финансовых потоков, сбалансированности экономики, инфляции и конкуренции. В большинстве случаев стратегические задачи выражаются в конкретных плановых заданиях, но последние носят второстепенный характер. Главное содержание плана составляет определение «актов государственного вмешательства», которые охватывают, во-первых, основные задачи государства в области экономического развития на планируемый период, и во-вторых, их детализацию применительно к инвестированию и перераспределению государственных доходов с указанием источников финансирования капитальных вложений и соответствующих государственных мероприятий (бюджетных субвенций, государственного кредитования, льготного финансирования и т.д.). Несмотря на то, что задания и показатели индикативного плана не являются обязательными, он, по сути, выступает в качестве активного средства государственного регулирования экономики. С его помощью государство не только прогнозирует тенденции и показатели развития национальной экономики, но и оказывает на них активное влияние. Оно может сравнивать плановые показатели с фактически достигнутым уровнем, а также проводить международные сопоставления, выбирая в качестве базы сравнения сходные экономические системы в странах, где планирование отсутствует. Важная составная часть системы государственного управления экономикой — различные целевые программы общенационального, регионального и местного уровней, позволяющие форсировать развитие приоритетных отраслей хозяйства и отдельных регионов, привлекать для этого дополнительные инвестиции и ресурсы. При разработке стратегии правительство определяет главные приоритеты развития национального хозяйства, которые приобретают статус целевых государственных программ. Правительства развитых стран прибегают к целевым программам в тех случаях, когда обнаруживаются расхождения между интересами компаний частного капитала и общегосударственными; если пред-

приниматели и владельцы капитала экономически не очень заинтересованы в решении общегосударственных проблем; когда правительство или местные органы власти сами видят необходимость поддержать занятость отдельных фирм и корпораций в связи с кризисом или спадом производства; для нейтрализации экономических и социальных негативных последствий рыночных отношений в инвестицией ной сфере; при формировании приоритетности инвестиционных вложений с точки зрения общегосударственных или региональных интересов; для быстрой ликвидации дефицита отдельных материалов и готовой продукции, возникающих в связи с конъюнктурными рыночными перекосами; для предотвращения срывов выполнения внешне экономических государственных обязательств. Целевые программы в странах Запада служат также одним из инструментов структурной политики. В ряде отраслей — производственной и социальной инфраструктуре, сфере НИОКР, ВПК — программы играют определяющую роль. Широко известно осуществление программы ликвидации зависимости от импорта нефти из стран арабского Востока за счет форсированного освоения нефтяных месторождений Аляски и строительства транс аляскинского нефтепровода (1976-1980 гг.). Средне региональных программ можно отметить программу освоения развития ресурсов долины реки Теннеси, начатую в 1933 г. ещё президентом Ф. Рузвельтом, продолженную в 1970-1990 гг. и пролонгированную до наших дней. Это типичная комплексная программа, преследовавшая социально-экономическое развитие всего штата Теннеси путем совместного решения ряда частных задач: освоения потенциальных гидроэнергетических ресурсов; расширения существующих и создания новых водоемов, служащих в качестве источников орошения земель; мелиорации и освоения засушливых земель штата; подъема сельскохозяйственного производства; развития сети речного грузового и пассажирского транспорта; улучшения условий проживания населения, создания новых рабочих мест и зон отдыха, привлечения притока населения из других штатов; улучшения экологических условий всего штата. Федеральная программа «Освоение и развитие ресурсов долины реки Теннеси» является гордостью американских специалистов. По своим масштабам, многоцелевой направленности и безошибочной быстроте реализации она не имеет себе равных. И все-таки в области применения государственных целевых программ при проведении региональной политики лидирует Западная Европа. Интересный опыт регионального программирования инвестиций накоплен в Германии. С помощью государственных целевых программ осуществлено развитие двух третей территории ФРГ. Примечательно, что в основном законе этой страны фигурирует понятие «общественная задача», что в современном понимании соответствует целевой программе. В современных условиях для нашей страны наиболее целесообразно ориентироваться на разработку государственного стратегического плана развития национальной экономики как трансформированную форму индикативного планирования. В соответствии с этим на федеральном уровне должен разрабатываться стратегический план, в котором формулировались бы важнейшие стратегические цели развития общества, реализация которых на практике позволит осуществить прорыв во всей экономической системе, Рассмотрим законодательные особенности составления прогнозов в России. Программа социально-экономического развития Российской Федерации - комплексная система целевых ориентиров социально-экономического развития и планируемых государством эффективных путей и средств достижения указанных ориентиров. Прогнозы социально-экономического развития разрабатываются исходя из комплексного анализа демографической ситуации, научно-технического потенциала, накопленного национального богатства социальной структуры, внешнего положения Российской Федерации, состояния природных ресурсов и перспектив изменения указанных факторов. Отдельно выделяется прогноз развития государственного сектора экономики. Прогнозы социально-экономического развития основываются на системе демографических, экологических, научно-технических, внешнеэкономических, социальных, а также отраслевых, региональных и других прогнозов отдельных общественно значимых сфер деятельности. Прогнозы социально-экономического развития разрабатываются в нескольких вариантах, с учетом вероятностного воздействия внутренних и внешних политических, экономических и других факторов. Прогнозы социально-экономического развития включают количественные показатели и качественные характеристики развития макроэкономической ситуации, экономической структуры, научно-технического развития, внешнеэкономической деятельности, динамики производства и потребления, уровня и качества жизни, экологической обстановки, социальной структуры, а также систем

образования, здравоохранения и социального обеспечения населения. Главной задачей прогнозно-аналитической стадии (стадии стратегического анализа) развития национальной экономики является определение допустимого набора вариантов социально-экономического развития страны на основе анализа хода исследуемого процесса в прошлом и прогнозирования его возможного протекания в будущем. На данном этапе разработки государственного стратегического плана реализуется на практике принцип вариантности планирования, формируются требования к развитию национальной экономики, которые позволили бы реализовать возможные социально-экономические цели. Важнейшим требованием, которое должно соблюдаться на прогнозно-аналитической стадии, является поиск возможных вариантов развития экономики страны. Необходимо отметить, что в современных российских условиях государственное стратегическое планирование должно сочетаться с административными методами государственного регулирования экономики. Последнее относится главным образом к предприятиям государственного сектора экономики, а также предприятиям частного сектора экономики, которые вовлекаются в орбиту разработки и реализации государственных целевых программ. Такого рода планово-прогнозные разработки государственные органы управления должны готовить совместно с представителями как государственного, так и частного секторов национальной экономики. Другими словами, государственный стратегический план должен рассматриваться как результат широкого общественной обсуждения путей развития национальной экономики и общества целом. Кроме того, процесс разработки государственного стратегического плана должен предусматривать возможность осуществления постоянной его корректировки по мере необходимости. В этих условиях бюджетно-налоговая, денежно-кредитная, научно-техническая и т. п. политика государства должна соответствовать логике государственного стратегического плана. Содержание конкретного механизма реализации государственного стратегического плана состоит в обеспечении целенаправленного воздействия организационных структур представительной и исполнительной власти на субъекты хозяйствования всех форм собственности, направленного на достижение намеченных целей стратегического плана. Последний может предусматривать разработку специального инструментария его реализации в виде государственных целевых программ, контрактной системы и экономических стимулов. Контрактная система может включать государственные задания и заказы, объем которых ограничивается возможностями государственного бюджета. Разработка механизмов реализации государственного стратегического плана в условиях переходной экономики России должна опираться на инструменты государственного регулирования экономики, разработанные и апробированные мировой и отечественной практикой.

Глава 8

Альтернативы и перспективы местного самоуправления 8.1. Модели местного самоуправления В любой стране именно то место, которое занимают органы местно власти, определяет как основы политического устройства, так компетенцию, меру ответственности местной власти. Однако в России, несмотря на наличие фактически определенной и законодательно закрепленной концепции построения органов государственного управления, до сих пор не существует унифицированного, научно обоснованного подхода к роли местного самоуправления, к тому, каковы должны быть его территориальные и финансовые основы. Между тем основной задачей демократического государства является создание наиболее благоприятных условий для реализации прав и свобод его граждан. При этом вопрос рациональности государственного устройства сводится к созданию такой системы власти и управления, при которой эта задача решалась бы наиболее эффективно. Объективно существуют проблемы, которые могут быть решены только на общегосударственном уровне с привлечением централизованных средств и ресурсов. Однако многие задачи реализуются не в государстве вообще, а в конкретных территориальных образованиях1 компактного проживания граждан — муниципальных образованиях. В разных странах в разные годы термин «местное самоуправление» понимался по-разному. Юридически на международном уровне понятие «местное самоуправление» было закреплено в 1985 г., когда была принята «Европейская хартия о местном самоуправлении». В п.1 ст.З этой хартии говорится: «Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения» 'Европейская Хартия о местном самоуправлении // Местное самоуправление: нормативная база. — М.: Деловой Альянс, 1998. — С.4.

Можно выделить несколько наиболее распространенных теорий самоуправления: теорию «свободной (естественной) общины», «хозяйственную», «государственную» и «политическую» теории. В начале XIX в. немецкими учеными Гербером, Аренсом, Э. Мейером, О. Лабандом, О. Ресслером была сформулирована теория «свободной общины». Она возникла в период наибольшей популярности теории естественного права, в основе которой лежали идеи английского философа Дж. Локка. Согласно теории «свободной общины», общины, будучи предшественниками государства, должны оставаться независимыми от него. При этом круг взаимодействия общины и государства должен ограничиваться совместным решением наиболее общих вопросов. Практического применения эта теория почти не получила, так как в ней заключена опасность для целостности и единства государства. Основоположниками государственной теории считаются немецкие юристы — Л. Штейн и Р. Гнейст. В России к сторонникам этой теории относят В.П. Безобразова, А.Д. Грановского, К.М. Коркунова, Н.И. Лазаревского. В отличие от теории «свободной общины» государственная теория местного самоуправления не противопоставляет государство и местный уровень власти, приравнивая органы местного самоуправления к органам государственного управления. Другими словами, концепция «государственной» теории исходит из того, что органы местного самоуправления в то же время являются органами государственного управления. Считается, что компетенция органов местного самоуправления полностью делегируется им вышестоящими уровнями власти и не имеет какой-либо «естественной природы». Постоянная потребность местных органов власти в финансовых средствах для расширения расходов приводит к усилению контроля за местным самоуправлением со стороны государства. Однако зачастую функции государства не ограничиваются лишь контролем за целесообразностью расходования средств, а распространяются на другие виды деятельности органов местного самоуправления, направляя их в нужное для государства русло. «Политическая» теория местного самоуправления исходит из того, что само управление местными делами должно осуществляться на безвозмездной основе. При этом предполагается, что работа в органах местного самоуправления — это не основная деятельность наиболее авторитетных представителей местного населения. В терминах современного законодательства можно провести аналогии между политической теорией местного самоуправления и территориальным общественным самоуправлением, которое по своей сути является «самоорганизацией граждан по месту их жительства и части территорий муниципального образования для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив вопросах местного значения непосредственно населением или через создаваемые им органы территориального общественного самоуправления» . Существует несколько моделей местного самоуправления, характерных для разных стран. Одна из них именуется «позитивной»: полномочия местных органов устанавливается путем подробного перечисления их прав и обязанностей. Органы местного самоуправления не вправе принимать решения, выходящие за этот подробный перечень. В основном данная модель действует в англосаксонских странах: США, Великобритании, Канаде, а также в Дании и Израиле. Другая модель основана на «негативном» принципе регулирования. Местные органы власти могут осуществлять лишь те полномочия, которые прямо не запрещены законом и не закреплены за какими-либо другими органами. Данная модель характерна для стран ЕС. Этот принцип закреплен в п. 2 ст. 4 Европейской хартии местного самоуправления 1985 г.: «Органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти»2. В США, как было указано, существует подробный перечень того, что могут, а что не могут органы местного самоуправления, т. е. здесь действует модель, основанная на «позитивном» принципе. Действия, выходящие за рамки полномочий местного органа, считаются противозаконными. Здесь действует «правило Диллона», которое гласит, что любое сомнение суда относительно полномочий муниципалитетов трактуется не в их пользу, а спорные положения отрицаются. В США регулирование местного управления производится только штатами. Местные органы создаются исключительно в соответствии с законами штатов, поэтому и их полномочия полностью исходят от штатов. Юридический статус, территориальные границы, организационные формы и полномочия местных властей определяются без 1ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» // Местное самоуправление: нормативная база. — М: Деловой альянс, 1998. — С.57. 2Яндиев М. И. Региональные и местные бюджетные системы. — М.: ТЕИС, 1997. — Прил. 1: Европейская хартия о местном самоуправлении (русская версия Страсбург. Совет Европы).

вмешательства федерального правительства, или правительства какого бы то ни было другого штата. Результатом этого является отсутствие единых принципов административно-территориального деления, организации и функционирования местных органов власти, что ведет к многообразию, плюрализму форм местного самоуправления. Органы власти штатов и местные органы власти автономны в проведении бюджетной политики, в том числе имеют собственные непересекающиеся налоги и даже независимые налоговые службы. Значительное место в отношениях между федеральным, региональными и местными бюджетами занимают трансфертные платежи; местные бюджеты на 40% состоят из отчислений из вышестоящих бюджетов. К местным налогам относится налог с продаж, причем объектом налогообложения являются валовая выручка с реализации и оборот по оказанию услуг населению. Местный подоходный налог в некоторых штатах отсутствует. Налогообложение производится в штатах по единой схеме, различия заключаются в величине льгот и ставках. Объекты налогообложения, а также величина необлагаемого минимума в разных штатах разные. Подоходные налоги, уплаченные на нижестоящих уровнях, подлежат вычету из доходов, по которым осуществляется выплата федеральных налогов (обратная ситуация наблюдается в штатах Алабама, Аризона, Юта и Индиана). Налог на прибыль корпораций взимается в 45 штатах. По налогу с наследства размер ставок варьирует по штатам и зависит от степени родства между наследодателями наследополучателям. По данному налогу также существует необлагаемый минимум, который различается по штатам. Расходные полномочия по своей сути означают функции, возложенные на местные органы управления. Они могут быть разделены на две большие группы1: 1) в области социального обслуживания и коммунального хозяйства (организация школьного обучения, руководство библиотека ми, общественными парками, здравоохранение, социальное обеспечение); 2) административно-управленческие функции (поддержание порядка, обеспечение противопожарной охраны, руководство юсти цией, взимание налогов, проведение выборов, регистрация актов гражданского состояния, контроль за качеством товаров, планирование строительства и городское планирование, руководство государственной службой). ]

Шургына Е.С. Муниципальное право. — М.: Дело, 1999. — С.406.

За счет федеральных расходов происходит финансирование различных местных проектов — строительства дорог, мостов, тоннелей. Прямо или косвенно оказывается помощь бедным семьям в финансировании медицинской помощи, осуществляется строительство жилья для малообеспеченных семей и т.д. Государственные учебные заведения финансируются преимущественно из местных бюджетов. Администрирование расходных и доходных полномочий осуществляется на всех уровнях власти. Субсидии, предоставляемые штатам, распределяются среди местных сообществ в зависимости от количества жителей, налоговых возможностей и дохода на душу населения (горизонтальное распределение). В США финансовое выравнивание минимизировано. Практически нет никаких федеральных расходов, которые бы специально выделялись для компенсации расходов экономически слабых регионов. Однако на уровне местных органов власти существует некоторое долевое распределение доходов, хотя и в весьма ограниченных размерах. В отношении займов федеральное правительство оказывает косвенное влияние на процентные ставки по местным ценным бумагам (обязательствам, в основном облигациям), освобождая от уплаты федеральных налогов по процентам. В целом же, долги каждого уровня власти не обеспечиваются гарантиями другого уровня. Германия относится к странам, где действует принцип «негативного» регулирования местной власти. Основной Закон (Конституция) Германии предоставляет местному самоуправлению самостоятельно распоряжаться своими собственными делами. В нем не оговорен список конкретных функций местных правительств, но они могут быть перечислены в конституциях земель. В частности, местные власти ответственны за строительство местных дорог, электроснабжение, подачу воды и природного газа, состояние канализационных систем, градостроительство, строительство и ремонт школ, театров, музеев, больниц, спортивных сооружений и государственных плавательных бассейнов. Местные власти, а также оказывают социальную помощь. В соответствии с Основным законом (Конституцией) Германии федеральное правительство и земли проводят независимую бюджетную политику. Разграничение предметов ведения и компетенции осуществляется на принципе выделения субсидий. Это означает, что федерация ответственна только за значимые для всех проекты. Земли и местные органы лучше представляют себе слабые и сильные стороны экономической ситуации и ответственны за местное и региональное развитие. Но, в отличие от США, в Германии федеральное правительство имеет право вмешиваться в дела земель, если последние и местные органы власти не могут самостоятельно решить какие-либо задачи. Одним из объяснений данному явлению является проведение единообразной для всех политики. Земли не обладают правом устанавливать размеры налогов, и их обычно устанавливает федеральное правительство (единственное исключение составляет местный предпринимательский налог, который могут устанавливать местные органы власти). Однако земли могут влиять на общую политику государства путем принятия налогового законодательства. Между землями и федерацией идет обсуждение распределения доли общих налогов. Часть поступлений от подоходного налога и НДС относится к местному уровню. За это местные органы власти уступают часть местного предпринимательского налога как федеральному уровню, так и землям. Налоги, кроме общих, применяет только один уровень власти. К местным налогам в Германии относятся: • уже упоминавшийся местный предпринимательский налог; • налог на недвижимость; • местные акцизные налоги. В Германии действует принцип горизонтального распределения поступлений от налогов: распределение между местными правительствами только отчасти зависит от местного объема сбора налога (например, это верно для местной доли личного подоходного налога). В Германии функции местного управления делятся на три группы: 1) добровольные, 2) обязательные и 3) порученные. Обязательные и порученные вышестоящими органами власти функции являются основными. В особо важных инвестиционных проектах земель и местных органов власти принимает участие и федерация, которая может предоставлять субсидии на конкретные цели: 1) предотвращение или устранение угрозы всеобщей экономической стабильности; 2) выравнивание региональных различий в экономическом развитии; 3) принятие мер в целях дальнейшего экономического роста. Средства выделяются на основе единых требований и в соответствии с региональными приоритетами. В Германии осуществляется горизонтальное выравнивание по землям. Кроме того, между земельными и местными правительствами осуществляются меры по вертикальному выравниванию финансовых возможностей, так как для местного уровня налоговые поступления являются недостаточными. Субсидии местным органам власти предоставляются под конкретные цели или для свободного использования. Цель такого выравнивания — сократить неравенство внутри каждой земли. Размер

предоставляемых субсидий зависит от численности населения, от объемов налоговых поступлений в землях. Местные доли земельных налоговых поступлений в разных землях не одинаковы. Великобритания также относится к странам, где действует «позитивное» регулирование. Как считают сами британцы, местное самоуправление обязано своим существованием закону. Для получения дополнительных полномочий необходимо пройти либо сложную процедуру, связанную с обращением в Парламент (для выпуска «частного» закона), либо, что проще, обратиться к государственному секретарю (министру) с просьбой о выпуске необходимого указа, который, однако, обычно утверждается Парламентом. Ситуация была несколько смягчена после принятия в 1972 г. закона о местном управлении, который позволил местным советам расходовать ежегодно не более двух пенсов с каждого фунта налогов на любые цели. Правительство Великобритании обладает правом регулировать финансовую деятельность английских муниципалитетов. Это возможно в силу того, что половину бюджетов муниципалитетов составляют дотации из государственной казны (косвенное воздействие), а также потому, что правительство обладает правом непосредственного уменьшения местных налогов'. К местным налогам относятся: • подушный налог; • налог на компании, имеющие представительства на территории района; • плата с лиц, проживающих в муниципальных домах; • другие налоги, носящие территориальный характер. Муниципалитеты несут ответственность за жилищное строительство и планирование, обеспечение людей жильем, систему образования, общественное питание, защиту интересов потребителей, наличие медикаментов в местных аптеках, охрану окружающей среды, уборку мусора, очистку улиц, поддержание в хорошем состоянии дорог, парков, музеев, библиотек, общественных купален, бань, кладбищ, предоставление социальных услуг инвалидам и тяжелобольным, наличие достаточного числа мест для парковки машин, соблюдение правил гигиены труда на предприятиях. Основная часть расходов местных органов идет на содержание школ и дошкольных учреждений, но средним и крупным начальным школам предоставляется право выходить из-под контроля местных органов власти и получать бюджетное финансирование непосредственно из государственной казны. Муниципалитеты могут предоставить финансовую помощь в оплате жилья тем людям, которые, по мнению муниципалитета, не могут все расходы нести самостоятельно. Полиция (кроме Скотленд-Ярда) также непосредственно подчиняется местным органам власти. Примечателен тот факт, что муниципалитеты не несут ответственности за систему здравоохранения, однако существуют соглашения между управлениями государственной системы здравоохранения и местным самоуправлением для принятия скоординированных решений. Органы местного самоуправления Великобритании в последнее время все меньше прибегают к выпуску муниципальных ценных бумаг (облигаций)'. Это связано с тем, что муниципалитеты имеют возможность займа средств под низкие проценты и на длительный срок у центрального правительства через Социальный совет по займам (Public Works Loan Board). Однако, как считают эксперты, скоро должно произойти изменение «правил игры» в данной области: будут введены квоты на заимствования через этот совет, а также повышение ставок кредитования. В результате муниципалитеты возвратятся к банковскому кредитованию и эмиссии долгосрочных облигаций. Канада, как США и Великобритания, относится к странам с «позитивной» моделью регулирования органов местного самоуправления. Бюджетный федерализм Канады несет в себе черты как американской, так и германской модели. С одной стороны, в Канаде наблюдается высокий уровень децентрализации, достаточно большой перечень полномочий предоставлен провинциям; с другой стороны, как и в Германии, важную роль также играют перераспределительные процессы, т. е. финансовое выравнивание. Канадские муниципалитеты обладают самостоятельностью по отношению к установлению налогов. Основная часть налогов взимается с владельцев недвижимого имущества. Существует еще два налога — 1 Например, так поступил кабинет М. Тэтчер в отношении 21-го муниципалитета, которые установили гораздо более высокий подушный налог в фонды местных органов власти, чем предполагало правительство. Высокий суд, куда обратились рассерженные муниципалитеты, признал действия правительства правильными. Костиков И. Рынок муниципальных облигаций: мировой опыт и российская специфика. //Мировая экономика и международные отношения. — 1999. — № 1.

на бизнес (промышленную или деловую собственность) и на собственность. Муниципалитеты также устанавливают сборы на застройку своей территории, исходя из стоимости земли. Оценка собственности для целей налогообложения производится провинциальными властями, так как считается, что в провинции необходим единый подход к формированию скидок с данного налога. Оценке подлежат лишь здания и земля, она не распространяется на мебель, обстановку и оборудование. Оценка производится без собственника, он оповещается об изменении стоимости собственности и налоговой ставки1. На местном уровне, как и на уровне провинций, имеются весьма значительные различия в доходах и расходах. И в то же время в определенной степени уровни доходов соотносятся с экономическим потенциалом местности, даже, несмотря на различия, существующие между провинциями в предметах ведения и финансовых ресурсах. Поскольку слабые в финансовом отношении местные общины также получают трансферты от провинций, для предоставления субсидий местным правительствам приходится формировать собственные фонды для выравнивания финансовых возможностей. Размеры долга муниципалитета в Канаде строго регулируются. Долгосрочный долг местных органов власти не должен превышать 42% размера бюджета и не может быть больше 1% стоимости собственности, облагаемой налогом. Выплаты по долгам не могут составлять более 20% текущих расходов местного органа власти. Выпуск ценных бумаг местных органов власти должен обязательно быть целевым. За возникновение дефицита бюджета мэр и члены городского совета отвечают всем своим личным имуществом в судебном порядке вплоть до уголовной ответственности, если дефицит бюджета возник по их вине. К местному управлению во Франции относятся коммуны, департаменты и округа, в основе которых лежит «негативный» принцип регулирования. Считается, что государство должно решать проблемы общегосударственного значения, в то время как интересы жителей конкретной местности должны быть представлены территориальными коллективами. К прямым местным налогам во Франции относят налог на профессию и три налога на семью, уплачиваемые всеми, проживающими на территории органа местного самоуправления. ]

Яндиее М.И. Указ. соч. — С.82.

Налог на профессию — основной источник поступлений местных бюджетов. По своей сути это налог на предприятие. Налоговой базой для него является стоимость зданий, сооружений, машин, оборудования и фонд заработной платы. Коммуны имеют право сократить данный налог или вообще его отменить для конкретного предприятия, если это делается для создания новых рабочих мест или по другим причинам. К налогам на семью относятся налог на жилье, взимаемый с половины стоимости жилья, рассчитанной исходя из размеров жилой площади (с учетом всех удобств и поправочных коэффициентов); налог на здания и постройки, уплачиваемый владельцами этой собственности исходя из ее стоимости. Размер ставок учитывает расходы местных органов власти на благоустройство и развитие производственной и социальной инфраструктуры местности; ставки дифференцированы и вносятся в бюджеты коммуны (примерно половина средств), департамента и округа; налог на землю, базой для исчисления которого является оценка стоимости гектара земли или возможная стоимость арендной платы. Местное самоуправление имеет ограниченную свободу в принятии решений: базы для налогообложения определяются государством, а налоговая ставка — местными органами власти: но при этом существует предельный уровень ставок. У местных органов власти отсутствует право на введение новых налогов. Французские местные бюджеты основываются на принципе бюджетного равновесия: они не должны иметь ни дефицита, ни профицита. Отсюда первоочередной задачей при составлении местного бюджета является определение размеров расходов местных органов. Между коммунами существует перераспределение средств, которое осуществляется департаментом. Из государственного бюджета выделяются целевые субсидии для выравнивания экономического положения отдельных территорий. Имеет место и перераспределение средств между коммунами. Излишние средства изымаются и передаются бедным регионам. Местным органам предоставляются дотации из центрального бюджета (компенсационное возмещение коммуне инвестиционных расходов через два года после их произведения и иного характера) и субсидии. Более полную свободу местные органы имеют при привлечении собственных средств (налоги на спортивные сооружения, рекламу, от РЫНКОВ, от продажи земельных угодий и т.д.).

8.2. Становление местного самоуправления в дореволюционной России _____________________ Еще до образования какого-либо государства на территории нынешней России в Европейской ее части восточные славяне существовали в виде общины. С принятием христианства на Руси в 988 г. появляется еще один субъект самоуправления — монастырское и церковное самоуправление. В управлении русской общиной могли принимать участие только ее члены. Большинству общин была присуща вечевая форма управления, которая наиболее ярко проявилась в Великом Новгороде, где возникли важные политические начала, ставшие впоследствии гарантиями вольного города: 1) избираемость высшей администрации (посадника и тысяцкого), которые менялись при смене князя. Однако в промежутке между правлением двух князей новгородцы сами выбирали на этот срок нового посадника среди горожан и требовали от вновь прибывшего князя именно его утвердить в должности; 2) ряд — договор с князьями. Управление городом, а значит, и его развитие определялось отношением вольного города к князю. Вече не носило постоянного характера и могло быть созвано князем, влиятельными городскими сановниками, посадником, тысяцким, а также частными лицами. «Вече ведало всю область законодательства, все вопросы внешней политики и внутреннего устройства, а также суд по политическим и другим важным преступлениям, соединенные с наиболее тяжкими наказаниями лишением жизни или конфискацией имущества и изгнанием»1. Внешним органом власти было общегородское вече. Его решения были для всех обязательными к исполнению. На вече избирались выборные должностные лица; таким образом оно было формой представительной демократии. Именно должностные лица являлись исполнительными органами. Органом, которые осуществлял предварительную подготовку законов и решений, являлся Совет господ (высших сановников — председателя и бояр). Реально именно этот орган и предопределял судьбу выносимых на рассмотрение вече вопросов. В результате монголо-татарского нашествия вечевой принцип не терял свое объединяющее значение. Во время правления Ивана Грозного была создана единая система управления, введен общегосударственный налог. Соборное уложение

принятое в 1649 г., окончательно закрепило крепостное право. Кроме того, в Уложении была ограничена компетенция местного самоуправления: отменено участие представителей населения в судебных делах и т.п. Дальнейшая история реформирования местного самоуправления связана с эпохой Петра I. В основном она касалась городского самоуправления русских городов. В 1689 г. был издан указ, согласно которому за городом закрепляется право самостоятельно распоряжаться городской землей с согласия местного общества. Это право осуществлялось через выборных старост и сотских. Система государственного управления, созданная Петром I, сохранилась и после его смерти. Таким образом, можно сделать вывод о том, что «соотношение местного самоуправления с центральной властью в данный период носит разнообразный характер. Оно в основном определялось политикой центральной власти»1. 21 апреля 1785 г. Екатериной II была издана знаменитая «Городовая грамота и городовое положение». В «Жалованной грамоте на право и выгоды городам империи» под городской самоуправляющейся общиной понималось: наличие выделившихся своими промышленными или специальными городскими профессиями равноправных граждан, управляющих самостоятельно, в качестве хозяев, всем хозяйством общины и вообще заведующих всеми его материальными и духовными нуждами. Таким образом, Жалованная грамота закрепила существование городского общественного, т. е. бессословного, самоуправления. По Жалованной грамоте города приобрели свое окончательное устройство и городские сословия. Если до этого времени судебные дела решались в губернских и городовых магистратах, то после возникают городские суды и полицейско-хозяйственные учреждения. Судьба Жалованной грамоты городам была достаточно печальной. После смерти Екатерины Павел I отменил в 1798 г. «Городовое положение». Александр I восстановил действие грамоты, но фактически восстановления городских учреждений не произошло. При Николае I было введено (16 февраля 1846 г.) Положение для города С.-Петербурга, согласно которому все управление сосредоточивалось в руках распорядительной Думы, состоявшей из 12 членов ^Ключевский В.О. Русская история. Полный курс лекций вЗ кн. — М., 1997. — Кн. 1. 1

Постовой Н. В. Местное самоуправление: история, теория, практика. — М.. 1995. -С.93.

(в основном купцов). Однако реально дума была полностью подотчетна генерал-губернатору. Следующим этапом развития городского самоуправления явилась эпоха Великих реформ Александра II. Сразу же после освобождения крестьян было намечено приступить к преобразованию городов. 20 марта 1862 г. было утверждено «Положение об общественном управлении города Москвы». Это было, говоря современным языком, пробное положение. В этом положении был ослаблен элемент сословности; впервые в городское управление были допущены крестьяне, уничтожено было привилегированное положение дворян и купцов в распорядительной Думе (в ущерб мещанам и ремесленникам). Теперь общая Дума созывалась городским головою без предварительного разрешения генерал-губернатора. Городовое Положение 1870 г. вводило исполнительный орган - городскую Управу (городское общественное собрание) и совеща- тельный - городскую Думу. Городское общественное управление занималось благоустройством городского хозяйства. Надзор за законным исполнением Положения был поручен губернатору на точном основании правил данного Положения. Одним из недостатков Городового Положения 1870 г. было соединение в лице городского головы председательства как в городской Думе, так и в городской Управе, что практикуется до сих пор в некоторых городах России. Городская дума являлась органом, контролирующим исполнительный орган -Управу. Получалось, что городской голова совмещал в себе и исполнителя, и контролера. Основным результатом городской реформы 1870-х гг. стало освобождение городского управления от административного вмешательства губернатора, губернского правления и местного полицейского начальства. Были созданы губернские присутствия смешанного состава. В них вошли: председатель окружного суда, председатель земской управы и казенной палаты, городской голова. Губернские присутствия занимались не обсуждением хозяйственных дел города, а проверкой постановлений Думы с точки зрения законности (раньше, этим занимался губернатор). В случае несогласия Думы с решением, губернского присутствия окончательное решение по спорному вопросу выносил Правительствующий Сенат. Таким образом, вопросы разрешались Сенатом не по личным объяснениям губернатора, а по коллегиальному множеству голосов. Реформа 1861 г. сделала крестьян лично свободными и ликвидировала над ними власть помещика. Но земля передавалась общине. Произошло расширение сферы действия общинной демократии. Согласно Манифесту 19 февраля 1861 г. было введено крестьянское самоуправление на уровне волости, закреплено первичное звено — сельская община. Главой волостного общества является выборный из крестьян (как правило, зажиточный) — старшина. «В рамках волости, — отмечает Л.И. Семенникова, — крестьяне самостоятельно, под руководством выборных решали такие вопросы, как: строительство школ, пропаганда агротехнических знаний, организация пожарного дела, открытие библиотек, улучшение крестьянского быта, помощь и благотворительность для бедных»1. Кроме крестьянских реформ (во множественном числе, так как для отдельных типов крестьян были свои условия реформирования) большое значение для социального развития России имела реформа местного самоуправления. В соответствии с ней вводились выборные думы в городах и земствах, в губерниях и уездах. Введение выборного местного самоуправления означало отделение общества от государства. Оно выразилось в следующем. 1. Самоуправление являлось важнейшим элементом гражданского общества западного типа. 2. Ломалась корпоративность российского общества, складывалось общество граждан. 3. Произошла частичная децентрализация: часть прав от государственного аппарата перешла к самоуправлению2. Положение о крестьянах и о земских учреждениях было принято 1 января 1864 г. В составе органов местного самоуправления были представлены все сословия. Сначала избирали уездные земские собрания, которые посылали своих гласных (депутатов) в губернское земское собрание. Однако выборы не всем предоставляли равные права. Существовал ценз для земледельцев и граждан — 200 десятин земли или 6 тыс. годового дохода. Для крестьян выборы были не прямыми, а многоступенчатыми. Больше всех получили преимущества дворяне: предводитель дворянства автоматически становился председателем земского собрания. Губернские и уездные земские собрания формировали исполнительные органы - земские управы (соответственно губернские и уездные). Согласно реформе, земства получили право собирать для собственных нужд налоги, а также нанимать служащих. К вопросам ведения земств были отнесены хозяйственные дела, школы, медици-

2

Семенникова Л.И. Россия в мировом сообществе цивилизаций 1995. —С.267.

Там же. — С.270.

на, благотворительность. По сути, земства выполняли в тот период часть функций государства. В 1889 г. был принят закон о земских начальниках. Согласно этому закону, местное крестьянское самоуправление было отдано под властный контроль земских начальников — особых чиновников из числа местных дворян, которые соединили в себе административную и судебную функции. Было ограничено участие в выборных органах гласных из крестьянства выбирает губернатор. Новое Положение о губернских и уездных учреждениях было принято в 1890 г. Оно также усилило власть администрации (губернатора и министра внутренних дел) над местным самоуправлением. Согласно Положению, для организации работы земств и контроля над ними были введены губернские присутствия по земским делам. От земства в губернское присутствие входили губернский предводитель дворянства и один из губернских гласных. Выборы в земство должны были проводиться строго по сословному признаку1 на двух собраниях: в одном принимали участие только дворяне, в другом — остальные избиратели, кроме крестьян. Земельный ценз для дворян был снижен с 200 до 125 десятин. Результатом данной реформы стало увеличение представительства дворян в земствах; их представителей стало больше, чем крестьян и горожан вместе взятых. В 1900 г. земствам запретили увеличивать смету более чем на 3%1 от предыдущего года, но попытка введения финансового ограничения земств на практике не имела успеха. Как отмечает Н.В. Постовой, «При всей ограниченности и противоречивости характера земской реформы, осуществленной на основе "Положения о губернских и уездных земских учреждениях» от 1 января 1864 г., ее сущность заключалась в изменении самых коренных условий системы управления Россией, в разрушении ее старых основ и построении на началах почти совершенно ей до сих пор чуждой децентрализации и самоуправления»2. Временное Правительство успело обратить внимание на местное самоуправление и собиралось повысить его роль в обществе. Так, 3 марта 1917г. была принята декларация, касающаяся реформы местного самоуправления. В ее основу был положен принцип всеобщего избирательного права. Предполагалось уменьшить влияние органов государственной власти на местное самоуправление. Для разработки

2

В земских собраниях участвовали три курии: дворяне, крестьяне и остальные граждане. Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика. — М., 1995. — С. 83.

реформы было создано Особое совещание по реформированию местного самоуправления. Основными направлениями реформирования должны были стать: 1) городское самоуправление — в одних городах предполагалось пересмотреть действовавшее на тот момент Городовое положение, в других — ввести его впервые; 2) организация поселкового самоуправления (аналог упрощенного варианта городского устройства); 3) губернские и уездные земства, причем предполагалось ввести новую мелкую земскую единицу — волостное земство, а также нивелировалось влияние государственной власти; 4) полиция; которая преобразовывалась в земскую и городскую выборную милицию; кроме того, были введены административные суды.

8.3. Местное самоуправление в России после 1917 года После 1917 г. была создана новая структура общества. В ее основе лежали Советы, которые были призваны привлечь народные массы к управлению государством в самом широком смысле этого слова. В 1918 г. была создана единая система Советов, которую возглавлял Всероссийский съезд Советов. На местах органами советской власти являлись областные, сельские Советы. В основе из работы лежали принципы диктатуры пролетариата — союз рабочих и крестьян при главенствующей роли рабочего класса — демократического централизма. Советы полностью зависели от решений, принимаемых в партийных организациях, и не были самостоятельны. По сути, Советы дублировали партийную систему и были ей подотчетны. С точки зрения законодательной практики можно выделить два момента: с одной стороны, дублировались функции и полномочия различных уровней Советов, с другой — детально расписывались полномочия Советов по сферам деятельности, закреплялись формы работы по выполнению законов и взаимодействию с населением. «Матрешечная» компетенция Советов — разные Советы имели одинаковую компетенцию, различие состояло лишь в разных территориальных масштабах, и подотчетность вышестоящему органу могли привести к потере финансовых средств в любое время. Помимо Советов существовали также исполнительные комитеты, которые имели двойное подчинение: вышестоящему органу управления и соответствующему Совету, т. е. были также не самостоятельны в принятии решений. Реальная власть в государстве принадлежала партии. Выборы в Советы на практике были безальтернативными, и это лишний раз свидетельствует о том, что Советы в действительности не были органами государственного самоуправления. То, что решения принимались большинством голосов, свидетельствовало об отсутствии ответственности каждого участника, хотя, с другой стороны, означало, что в принятии решений участвовал широкий круг лиц. Хотя Советы не были органами местного самоуправления в период с 1917 по 1990 г., нельзя сказать, что самоуправление полностью изжило себя. Оно существовало в форме общественного территориального самоуправления: в первые годы советской власти появились домовые, квартальные (уличные) комитеты. Они имели в своем распоряжении финансовые средства и решали задачи коммунального и социального характера. Однако постепенно произошло подчинение домкомов, уличкомов и др. Советам и их исполнительным органам. При исполкомах были созданы специальные органы — Советы домкомов, квартальных комитетов, куда входили выборные представители последних. Первоначально комитеты территориального самоуправления стали зарождаться в городах в конце 1980-х гг. Примером здесь послужила Москва. Традиция была поддержана и другими российскими городами. В сельской местности традиционной формой общественного самоуправления стали собрания проживающих там граждан. Также традиционно на селе выбирали и старост. С 1990 по 1993 г. Советы на местах выступали в двойной роли: с одной стороны, они все еще являлись органами государственной власти на местах, с другой - органами местного самоуправления. Упразднение Советов произошло в октябре 1993 г. с выходом Указа Президента Российской Федерации «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления РФ». Таким образом, в период правления советской власти была выстроена система, основанная на иерархичности и подчиненности. Всё это необходимо было реформировать в новых условиях жизни, с началом перестройки.

8.4. Местное самоуправление и создание гражданского общества в России _____________________________ Проблема управления на местах, несмотря на широкую проработку этого вопроса в современной литературе и, что немаловажно, в литературе начала века, до сих пор представляет собой камень преткновения в формировании системы органов власти. Согласно ст. 12 Конституции РФ 1993 г., органы местного самоуправления исключаются из системы государственной власти. С точки зрения идеологии это оправдано тем, что в отличие от системы государственной власти, удаленной от населения и подверженной бюрократизации, органы местного самоуправления должны находиться в непосредственном и постоянном контакте с населением и служить для выражения и удовлетворения интересов последнего. С другой стороны, по своим функциям, в которые входит и сбор налогов, являющийся прерогативой единственно государственной власти, органы местного самоуправления должны принадлежать системе государственной власти. Данное противоречие лежит в основе множества конфликтов между властями субъектов Федерации и главами местных администраций. По мнению В.И. Васильева, и мы с этой точкой зрения согласны, создатели Конституции скорее были движимы желанием «полнее учесть особенности политического положения в России, быстрее отойти от старых форм государственного управления на местах, преодолеть сопротивление установлению новых форм, обеспечить правовые гарантии необратимости утверждения этих форм» . На основе рассмотренных теорий местного самоуправления можно выделить три альтернативы формирования органов местного самоуправления: 1) органы местного самоуправления полностью формируются вышестоящими органами власти; 2) вышестоящие органы власти лишь задают «правила игры», а представителей в органы местного самоуправления выбирает местное население; 3) совместное использование двух вышеназванных типов — часть состава работающих в органах местного самоуправления назначается государством, а часть выбирается населением. В настоящее время в России действует третий тип организации местного самоуправления, что свидетельствует о том, что сформировав]

Василъев В.И. Местное самоуправление: Учебное и научно -практич. пособие. — М.: Юринформцентр, 1999. —С.20.

шаяся система местных органов власти в России не является в полной мере ни системой местного самоуправления, ни системой местного управления. Она эклектична и характеризуется, с одной стороны, автономией органов местного самоуправления и самостоятельностью в определении их структуры (ст.12 и 132 Конституции РФ), с другой — значительной зависимостью местных властей от органов государственной власти вышестоящих уровней (ст. 4, 5 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»). Таким образом, можно утверждать, что в России сегодня существует парадоксальное новообразование, которое представляет собой децентрализованную систему местного управления с достаточно широкими правами местных автономий". В период 1988-1990 гг. в стране росло давление со стороны низших уровней власти, которые на фоне оживления политической жизни стремились к децентрализации и к реальной власти. Толчком этому послужила чрезмерная централизация, стягивание функций и полномочий в высшие органы власти, что привело к инертности при принятии решений, в результате чего назрела необходимость проведения реформ структуры государственной власти. Н.В. Постовой выделяет два этапа реформирования самоуправления в 1990-е гг. Первый связан с начальными шагами реформ в 1990-1993 гг. и Законом 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Второй этап начинается 9 октября 1993 г., с Указа Президента РФ «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления РФ» и продолжается до сих пор. Однако данный подход, показывая решающие, переломные моменты и стороны реформы местного самоуправления, не заостряет внимание на других существенных фактах. Также можно выделить четыре этапа реформирования местного самоуправления. 1. 1990-1991 гг. Этот этап был связан с уже упоминавшимся законом СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства СССР». 2. 1991-1993 гг. В этот период был принят аналогичный закон РСФСР (1991 г.). 3. Осень 1993 г.: ликвидация местных Советов, причем на местную администрацию до новых выборов были возложены все функции местного самоуправления. Слом представительной власти. 2

Такова, на наш взгляд, ситуация на сегодняшний момент, т. е. до окончательного принятия пятая законопроекта, служащего «укреплению вертикали власти». Васильев В.И. Указ. соч. — С.20. Постовой Н.В. Указ. соч.

4. Декабрь 1993 г. — по настоящее время. В это время была принята Конституция РФ и ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Конституцией РФ и рядом других законов закрепляется положение, согласно которому местное самоуправление не входит в систему государственной власти, а представляет собой одну из форм народовластия. По сути, в начале - середине 1990-х гг. произошел переход от «государственной» к «общественной» теории местного самоуправления. Закрепленные в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» наиболее общие принципы муниципального права предопределили дальнейшую судьбу местного самоуправления в России. Немаловажную роль в формировании системы органов местной власти сыграло Постановление Правительства РФ от 27 декабря 1995 г. № 1251 «О федеральной программе поддержки местного самоуправления» и Постановление Правительства РФ «О некоторых мерах по реализации ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления РФ"». Неадекватность существующей в России системы местного самоуправления сложившейся ситуации очевидна, в связи с чем возникает вопрос: а нужно ли в России местное самоуправление вообще и если нужно, то в каких формах? На этот счет существуют разные мнения. Например, В.И. Васильев считает, что «местное самоуправление необходимо как способ оптимизации государственного управления, так как общественные процессы слишком сложны и многообразны». При этом суть местного самоуправления заключается в том, что «власть местного самоуправления в делах местного значения осуществляется гражданами непосредственно и через выборные органы в рамках закона, но без вмешательства центральной власти»1. А.А. Замотаева признает, что «местное самоуправление — форма народовластия, обеспечивающая защиту совместных интересов граждан, проистекающих из проживания на определенной локальной территории, из необходимости и неизбежности взаимодействия жителей этой территории . Местное самоуправление — неотъемлемая часть общегосударственной системы сдержек и противовесов. В то же время местное самоуправление — не только оппонент, но и соратник государственной власти, а развитое местное самоуправление освобоВасильев В.И. Указ. соч. — С. 11.

ждает органы государственной власти от «текучки», позволяет сконцентрироваться на решении общегосударственных проблем, способствующих оптимизации государственного управления» . Вместе с тем, если внимательно изучить тексты законов, в соответствии с которыми в течение первой половины 1990-х гг. формировалась система местного самоуправления, нельзя не заметить, что, в отличие от Европейской хартии о местном самоуправлении, в которой говорится, что «под местным самоуправлением понимается право и реальная способность местных властей регламентировать значительную часть дел публичной власти и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения»2, в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» утверждается, что местное самоуправление в РФ — признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и осуществляемая под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций . Определение и функции местной власти, записанные в Европейской хартии, как водится в документах международного уровня, достаточно размыты и неконкретны, из чего можно сделать вывод, что этот документ не исключает и вообще не оговаривает принадлежность местной власти к системе органов государственного управления, в то время как в цитированном Федеральном законе есть прямое указание на самостоятельность местного самоуправления и его независимость от центральной власти. Исходя из вышесказанного, можно заключить, что действующие российские законы, регулирующие отношения в этой сфере, столь противоречивы и далеки от реальной действительности, что естественным образом порождают ситуацию главенствующей роли неформальных правил. Мы убеждены в необходимости местного самоуправления, но при этом оно никоим образом не должно противопоставляться государственной власти. В силу исторических причин (именно на них обычно ссылаются противники концепции независимости местного само1Замотаева А.А. Местное самоуправление как элемент государственного устройства: основные понятия и термины. Государственная власть и местное самоуправление в России. — М„ 1998. — С.57. Европейская хартия о местном самоуправлении. Ст.З. Местное самоуправление: нормативная база. — М: Деловой Альянс, 1998. — С.4. *ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Ст.2. — Там же —С.43.

управления), а также территориальных особенностей нашей страны на сегодняшний день Россия не готова придать местному самоуправлению ту меру независимости, свободы и ответственности, наделить его достаточными финансовыми источниками, чтобы оно было именно тем/чем хотели его видеть создатели Конституции 1993 г. Включение органов местного самоуправления в систему государственной власти представляется нам необходимым шагом, который, не внося кардинальных изменений (ведь по существу органы местного самоуправления принадлежат системе государственной власти), позволит проводить дальнейшие реформы, избегая множества противоречий. Острый характер носит проблема противостояния региональных и местных властей. Сильное сопротивление местному самоуправлению наблюдается в тех субъектах Федерации, главы которых открыто уклоняются от исполнения норм российского законодательства. Например, в Удмуртии попранные права местного самоуправления удалось восстановить только после вмешательства Президента РФ. Сегодня государственные полномочия передаются властями субъектов Федерации органам местного самоуправления по принципу «берите то, с чем мы не справляемся», причем без материальных и финансовых средств. Нормативы минимальной бюджетной обеспеченности чаще всего остаются на бумаге. Во внебюджетных отношениях с муниципальными образованиями государственная власть субъектов Федерации следует другому принципу: «распределяй и властвуй». Региональные власти часто нарушают право граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, аргументируя это тем, что населенный пункт (сельский округ), в котором нет выборного органа местного самоуправления, не может претендовать на статус муниципального образования. Такое утверждение неправомерно, по крайней мере, по двум причинам. Во-первых, после прекращения в октябре 1993 г. полномочий местных Советов народных депутатов в соответствии с указами Президента РФ их функции перешли к местным администрациям, руководители которых получили статус глав местного самоуправления, т.е. местное самоуправление осуществлялось повсеместно. Во-вторых, закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» не требует установления или пересмотра статуса населенных пунктов (городских и сельских поселений), в границах которых осуществлялось местное самоуправление. Он исходит из преемственности права жителей муниципального образования на местное самоуправление, не допускает лишения этого права по причине их малочисленности, отсутствия муниципальной собственности или недостаточности доходов местного бюджета. Между тем при принятии уставов районов или городов населенные пункты и территории, где ранее осуществлялось местное самоуправление, без согласия населения объявляются территориями, не получившими статус муниципального образования. Изменение границ территорий, где реализуется самоуправление, согласно Конституции и упомянутому выше закону возможно только через референдум, так как сходы, собрания или опросы отражают мнение лишь части населения. Противники местного самоуправления утверждают: если нет устава муниципального образования, то выборы проводить нельзя. Но согласно закону в таком случае численность представительного органа должны установить законодатели субъекта Федерации или суд, если они этого не сделали. То же относится к установлению порядка и даты проведения выборов. Даже когда у муниципального образования нет своего устава и полномочного представительного органа, а власти субъекта Федерации затягивают принятие соответствующего регионального закона, жители могут избрать орган местного самоуправления, обратившись в суд с заявлением о назначении даты выборов. Их права защищает закон «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления». Приложением к этому закону является «Временное положение о проведении выборов». Еще один круг проблем включает вопросы о соответствии местно го самоуправления административно-территориальному устройств России, об оптимальной территории, на которой должно осуществляться местное самоуправление, и блок вопросов, касающихся необходимости унификации моделей местного самоуправления на территории страны. Следует заметить, что этот круг вопросов столь велик, что в данной работе мы коснемся этой темы лишь поверхностно, обозначим основные подходы. Особенность административно-территориального устройства Российской Федерации такова, что с точки зрения управления городские образования и сельские поселения приравниваются друг к другу. В то же время под терминами «город» и «сельское поселение» скрываются очень разные, неоднородные типы населенных пунктов. В ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» это

весьма «скользкий» участок обойден: введено понятие «муниципальное образование», объединяющее все типы городских и сельских поселений. И. Саначев, выражая точку зрения практиков, занимающихся проблемами местного самоуправления, считает, что «формы организации, экономическая основа, администрирование в сельских и городских поседениях настолько различны, что не видеть их преступно»1. Нежелание перегружать закон деталями привело к очередной парадоксальной ситуации, когда в сельской местности муниципальные образования - села существуют внутри муниципальных образований — районов. С этой точки зрения территориальные формы местной организации можно классифицировать следующим образом: 1. Городские формы. А. Город с районной системой организации. Б. Единая система, исключающая внутригородское деление на дополнительные формы самоуправления или административного управления. 2. Формы организации власти в сельской местности. А. Сельские поселения, подразумевающие плотную группу населения, сконцентрированную на небольшой территории, управляемой гораздо более значительной сельской территорией, хозяйственно связанной с ней. Б. Организованные сельские территории. Эта форма подразумевает сильную «распыленность» населения на значительных территориях, как правило, объединенных искусственно . Невозможность унификации системы местного самоуправления очевидна. Следствием этого является то, что на территории России существует в настоящее время пять моделей организации местного самоуправления, отражающих неоднородность административно-территориального устройства страны3. Вкратце их можно описать следующим образом. Саначев И. Корни и крона//Муниципальная власть.— 1998.—-№3. ~Там же. Бакулев В.В. Модели организации местного самоуправления. Актуальные проблемы нормы местного самоуправления в современной России. — М., 1998. — С.55.

•

Местное самоуправление осуществляется на территории всего района как единого целого. В сельских округах и поселениях формируются территориальные органы районной администрации, действующие в соответствии с уставом данного района и решениями органов местного самоуправления. При этом смежные округа не имеют самостоятельных бюджетов. Эта модель предусматривает формирование на уровне района представительных и исполнительных органов местного самоуправления, которые обладают в полном объеме полномочиями для решения всех вопросов местного значения. Очевидно, что применение этой модели ограничено территориальными рамками, т. е. может работать только в тех районах, где нет крупных населенных пунктов. В противном случае вместо оптимизации управления можно получить полную неуправляемость территории. • На уровне района действует территориальный орган администрации субъекта Федерации, обладающий отдельными исполнительными государственными полномочиями и осуществляющий свою деятельность в соответствии с решениями органов власти субъекта Федерации и в согласии с представительным органом власти района. В самих поселениях формируются органы местного самоуправления, обладающие в полном объеме полномочиями в решении вопросов местного значения, имея для этого собственные материальные и финансовые ресурсы. Данная модель реализуется в отдельных городских и части сельских поселений. • На уровне района формируются номинальные представительные и исполнительные органы для управления и распоряжения общей муниципальной собственностью, социальной инфраструктурой. Государственные полномочия осуществляются территориальными органами исполнительной власти субъекта РФ. Эта модель предусматривает организацию системы местного самоуправления, соответствующую административно-территориальному устройству субъекта РФ. Не исключается возможность избрания главы муниципального образования, а на уровне района формируется коллегиальный орган, состоящий из глав муниципальных образований, находящихся на территории района. Этот коллегиальный орган ответственен за принятие консолидированного бюджета района. Модель осуществляется в отдельных сельских округах и поселениях. • Данная модель строится в соответствии с административно- территориальным устройством субъектов РФ и разделением полномочий между органами местного самоуправления района и органами местного самоуправления сельских округов и поселений. Исполнение отдельных государственных полномочий возлагается законом субъекта РФ на районные органы местного самоуправления. Данная модель предусматривает формирование органов местного самоуправления на уровне районов, городов, поселков и сельских округов и paспределение между ними полномочий и материальных ресурсов в соответствии с возможностями. Основной недостаток этой модели — ее размытость. Как известно, чем больше ответственных за какие-либо функции, тем меньше вероятность, что они будут исполнены надлежащим образом. Соподчиненность органов местного самоуправления недопустима, так как непременно порождает бесконечный дележ финансов и полномочий. • Модель, зачастую называемая «земской», предусматривает исполнение параллельных функций на уровне района органами местного самоуправления и органами государственной власти. Территориальные органы администрации субъекта Федерации осуществляют выполнение государственных полномочий согласно с принятыми ими решениями. • Таким образом, сегодня на территории России существуют столь разнообразные модели организации местного самоуправления, что они с трудом поддаются какойлибо классификации. Понятно, что ввести единую систему организации невозможно, однако очевидно, что в основе любой модели должен лежать принцип четкого разграничения полномочий. Относя Россию к федеральному типу государственного устройства, традиционно выделяют три уровня: федеральный, региональный и муниципальный, или местный. В соответствии с п. 1 ст. 1 ФЗ РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» муниципальное образование— это «городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселений, иная населенная территория, предусмотренная настоящим ФЗ, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления». С экономической точки зрения муниципальное образование характеризуются наличием бюджета, а не сметы и собственных доходов. Отсутствие одного из этих двух признаков означает, что данное территориальное образование не может считаться муниципальным. Существует более общее определение: муниципалитет — это община на началах местного самоуправления, являющаяся юридическим лицом. На практике можно выделить два типа органов местной власти, один из которых осуществляет свою деятельность в пределах муниципального образования, а другой — на территории. Если первый тип выбирается населением, то для второго характерно назначение вышестоящим начальником. В теории предполагалось, что страна будет полностью разделена на муниципальные образования, но в основу этого деления не было положено никаких принципов. Всё было отдано на откуп населению.

В результате в России сложились несколько типов регионов, первого из них характерно наличие муниципальных образований, но они носят формальный характер, т. е. в них нет депутатов, нет бюджета, зато есть смета. В регионах второго типа существуют муниципалитеты (не формальные), которые соседствуют с территориями. Регионы третьего типа полностью поделены на муниципальные образования. Проблема здесь заключается в том, что количество этих муниципальных образований во много раз превышает оптимальное деление, исходя из теории управления. Провозглашенное в 12 ст. Конституции РФ положение, исключающее органы местной власти из системы органов государственного управления, на практике полностью зависит от понимания этого положения руководством субъекта Федерации. Несмотря на принятую концепцию местного самоуправления в России, у органов местного самоуправления возникает множество проблем. Как показывает практика зарубежных стран, отделение местного самоуправления от государства не обязательно. Ведь около 90% дел местного самоуправления в Германии являются в то же время и делами государственного значения. Во Франции и в Великобритании местное самоуправление также не отделено от государства. Анализ российской модели местного самоуправления показывает, что независимость местного самоуправления от вышестоящих органов власти во многих случаях является формальностью. Это связано не только с экономической стороной дела, т. е. с неравномерностью распределения доходных и расходных полномочий и с финансовой зависимостью, но и с неисполнением законодательства и противоречиями последнего. В этой связи возникает множество вопросов: • целесообразно ли отделять местное самоуправление от государства; • какова оптимальная территория местного самоуправления; • каковы оптимальная величина населения территории муниципального образования и связанное с этим показателем число избирателей. Можно до бесконечности приводить аргументы за и против отделения местного самоуправления от системы государственной власти, но эти аргументы должны исходить из реалий настоящего времени положения дел. Еще в XIX в. сложилось понимание того, что демократическое, правовое, гражданское государство может решать свои основные за дачи только при наличии развитой системы самоуправления, как частного, так и общественного. Жители населенных пунктов должны иметь возможность самостоятельно решать вопросы организации своей жизни как с помощью форм прямой демократии, так и используя органы местного самоуправления; причем объем полномочий этих органов должен определяться возможностями их реализации. При таком подходе можно говорить об оптимальном сочетании интересов государства в целом и его граждан. Однако возникает вопрос о масштабах местного самоуправления, которые могут оказаться либо слишком крупными, либо слишком мелкими, и в этом случае трудно оценить оптимальность сочетания интересов. Местное самоуправление как власть должно быть максимально приближено к населению. При этом оно может быть разноуровневым, но тогда возникает вопрос о работоспособности такого механизма. Нам представляется, что местное самоуправление должно быть предельно прозрачным, «узнаваемым» населением, доверившим управление собой. Местное самоуправление может осуществляться на уровне деревень, поселков, поселений, районов и т.п., т. е. на таких территориях, которые по своей площади и организации не превышают пределы управляемости. Важнейшей формой взаимодействия государства и органов местного самоуправления является взаимодействие в рамках бюджетной системы, соответствие доходных и расходных полномочий органов местного самоуправления. Это взаимодействие является индикатором, с помощью которого можно судить о механизме функционирования самоуправления, легко обнаруживать реальное положение дел, его отличия от декларируемого. Бюджетная система РФ на 1 января 1999 г. включала в себя около 29 тыс. местных бюджетов (районных, городских, поселковых и сельских)1. Схематически она показана на рис. 8.1. Местные бюджеты, будучи самыми многочисленными, по существу, являются фундаментом бюджетной системы всей страны. На местные бюджеты ложится основная нагрузка по финансированию самых первоочередных нужд населения, потому что именно в компетенции местных властей находится решение таких вопросов, как социальная защита, жилье, здравоохранение, образование, транспорт, коммунальное хозяйство и экологический контроль. Около 60% всех бюджетных расходов на социальную сферу и более 40% расходов на народное хозяйство сосредоточено в местных бюджетах2. Несмотря на очевидную значимость местных бюджетов, суще1

Бюджетная система России / Под ред. Г.Б. Поляка, М.: Нити, 1999. — С.21.

Пансков В.Г. О некоторых проблемах финансовой самостоятельности местных бюджетов // Финансы. — 1999. — № 3.

РИСУНОК 8.1 Формирование консолидированного бюджета

ствует серьезная проблема, связанная как с нехваткой доходов на местах, так и с неурегулированностью законодательства в этой области. Местные бюджеты стали своеобразным «довеском» к бюджетам субъектов Федерации. Из-за вынужденных обстоятельств на местах процветает «налоговый волюнтаризм», выражающийся в том, что местные власти для пополнения бюджета вводят «самодельные» поборы. Местные власти стали перманентными просителями у вышестоящих властей. Это породило ситуацию всесилия бюрократического аппарата субъектов Федерации как распределителя финансовых средств1. Сегодня доходы местных бюджетов формируются из следующих источников.

1.Подпорина И.В. ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в РФ»: оценка эксперта // Государственная власть и местное самоуправление в России. — М., 1998. C.I40.

Местные налоги и сборы, устанавливаемые самостоятельно органами местного самоуправления, и платежи, по которым полностью поступают в местные бюджеты. 1. Другие собственные доходы местных бюджетов. К ним относятся доходы от приватизации и реализации муниципального имущества; не менее 10% доходов от приватизации государственного имущества, находящегося на территории местного образования, проводимой в соответствии с государственной программой приватизации; доходы от сдачи в аренду муниципального имущества, включая аренду нежилых помещений и муниципальных земель; платежи за пользование недрами и природными ресурсами, установленные в соответствии с законодательством РФ; доходы от проведения муниципальных денежновещевых лотерей; штрафы, подлежащие перечислению в местные бюджеты в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Федерации; государственные пошлины, установленные в соответствии с законодательством РФ; не менее 50% налога на имущество предприятий; подоходный налог с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица. 2. Доли федеральных налогов, распределяемые между бюджетами разных уровней и закрепленные за муниципальным образованием на постоянной основе. В эту группу доходов входят: • • • • •

часть подоходного налога с физических лиц (не менее 50% сборов в среднем по субъекту); часть налога на прибыль организаций ( не менее 5% в среднем по субъекту РФ); часть налога на добавленную стоимость по товарам отечественного производства (за исключением драгоценных металлов и камней, отпускаемых из Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней РФ) — не менее 10 % в среднем по субъекту РФ; часть акцизов на спирт, водку и другие ликеро -водочные изделия — не менее 5% в среднем по субъекту РФ; часть акцизов на остальные виды подакцизных товаров (за исключением акцизов на минеральные виды сырья, бензин, автомобили, импортные подакцизные товары) — не менее 10% в среднем по субъекту. 3. Финансовая помощь из вышестоящих бюджетов в форме дотаций, субвенций, средств из фонда финансовой поддержки местных образований.

Обеспеченность местных образований собственными доходами, как известно, очень низка. Местные налоги и сборы (земельный налог, налог на имущество физических лиц и предприятий и некоторые другие) составляют приблизительно от 5 до 15% всех доходов. За местным уровнем закреплено лишь 5% всех налогов, что, безусловно, свидетельствует о низкой финансовой самостоятельности местных образований, об их практически полной зависимости от вышестоящих властей, преимущественно региональных, которые, в конечном счете, и определяют нормативы отчислений, получая при этом большую влиятельную силу. Эту ситуацию иллюстрирует табл. 8.1. Такой высокий уровень зависимости местных бюджетов от вышестоящих уровней бюджетной системы служит дополнительным подтверждением несоответствия реальных и декларируемых механизмов осуществления местного самоуправления. Существующая система местного самоуправления не соответствует провозглашенной цели — созданию и развитию гражданского общества. До сих пор не существует система сдержек и противовесов главе администрации. Несмотря на то, что формально наиболее распространена модель, в которой, как глава администрации того или иного местного сообщества, так и местная дума (совет депутатов) избираются населением, однако зачастую глава исполнительной ветви власти становится и председателем Совета депутатов (Думы), получая всю полноту власти в свои руки, что, в свою очередь, порождает широкие возможности коррупции и злоупотребления властью. Нам представляется, что в сложившейся ситуации мэр, глава муниципалитета и т.д. должны быть объединены единой вертикалью власти. С другой стороны, интересна практика организации территориально-общественного самоуправления (ТОС) в крупных населенных пунктах. Например, город с миллионным населением представляет собой единое образование, которое трудно разделить на самостоятельные части для упрощения процесса управления. Таким образом, территориально-общественное управление представляет собой механизм приближения власти к населению в крупных городах. Являясь частью системы местного самоуправления, ТОС создается самими гражданами для решения собственных задач, представляя собой реальный механизм реализации власти населением Троенко В.И. Финансово-экономические основы местного самоуправления. Местное самоуправление: проблемы, противоречия, перспективы. — М., 1998.

Вопросы для самопроверки К главе 1 1. Соотношение понятий «экономика» и «экономическая политика». Количественные и качественные стороны понятия «экономика». Циклическое развитие рыночной экономики и сознательное воздействие государства на стихийные процессы. Объективные основы для проведения той или иной экономической политики. Соотношение понятий «экономический порядок» и «экономический строй». Планирование как инструмент государственного регулирования. Экономическая политика как результат множества факторов. Смысловая нагрузка и соотношение понятий «нормативная» и «позитивная» экономика. Смысловая нагрузка и соотношение терминов «управлять», «хозяйствовать», «регулировать» в экономике. Виды экономической политики. 11.Инструменты экономической политики. 12.Модели, на которых основывается экономическая политика.

2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10.

К главе 2 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8.

Что такое динамическое равновесие в экономике? В чем заключается «норма равновесия»? В чем заключается закон Ле-Шателье? Дайте классификацию экономическим теориям по причинам возникновения кризисов. Каково соотношение понятий «экономический рост» и «расширенное воспроизводство»? Основные черты неокейнсианства и неолиберализма. Экономические колебания как элемент экономического роста. Причины структурно-системного кризиса.

К главе 3 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10.

В чем была сложность проведения денежной реформы 1895-1897 гг.? Приведите и проанализируйте оценки денежной реформы 1895-1897 гг.специалистами тех лет. Каким образом складывалась ценовая ситуация в России в период проведения денежной реформы 1 895- 1 897 гг.? Как соотносились номинальная и реальная заработная плата в период проведения денежной реформы 1895-1897 гг.? Каково было состояние золотого запаса в период денежной реформы 1895-1897 гг.? Приведите основные характеристики столыпинской аграрной реформы. Какова была экономическая ситуация накануне введения НЭПа? В чем состояло изменение основ государственного управления промышленностью в период НЭПа? Каковы особенности антикризисной политики, проводимой администрацией Рузвельта? Каковы особенности антикризисной политики в Германии в 1933-1939 г.?

К главе 4 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10.

Охарактеризуйте особенности антикризисных мер, предпринятых в ФРГ после окончания Второй мировой войны. Опишите этапы антикризисной политики в ФРГ. Расскажите об основных положениях неолиберальной немецкой школы экономистов. В чем заключается государственный контроль за внешнеэкономической деятельностью? Особенности антикризисных мер в рамках политики, названной «линией Доджа». Опишите этапы антикризисной политики в Японии. История возникновения и особенности японской экономической школы. Охарактеризуйте антикризисную политику, проводившуюся в КНР. Опишите этапы антикризисной политики в КНР. Дайте сравнительную характеристику «золотому юаню» и «советскому червонцу».

К главе 5 1. Почему экономисты советского периода отрицали наличие кризисов в плановой экономике? 2. Охарактеризуйте уровень жизни населения в СССР. 3. Опишите этапы проведения реформы в СССР. 4. Охарактеризуйте предлагавшиеся концепции экономических реформ. 5. Каковы особенности этапов приватизации в России? 6. «Восточноевропейский» подход к приватизации. 7. Модели приватизации. 8. Инфляция и ее причины. 9. Антиинфляционная политика. 10. Назовите показатели, характеризующие уровень жизни. 11.В чем заключается нормативный и статистический методы построения бюджетов? 12. Оцените уровень жизни в современной России. 13. Охарактеризуйте дефляционную политику.

К главе 6 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10.

Соотношение национальных интересов и целеполагание. Охарактеризуйте возможные экономические цели. Соотношение целеполагания и государственного регулирования. Дайте определение понятию «бюджетный федерализм». Расскажите об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в России. В чем смысл термина «межбюджетные отношения»? В чем заключается бюджетная асимметрия? Охарактеризуйте особенности кредитно-денежной политики в России. Опишите структуру промышленности Российской Федерации. Охарактеризуйте специфические черты российского монополизма.

К главе 7 1. Значение государственного сектора в экономике страны. 2. Воздействие государственного регулирования на структурные преобразования экономики. 3. Основные составляющие объекты государственного сектора. Правовые основы регулирования государственной собственности. Цели и задачи управления унитарными предприятиями. 4. Кто управляет акциями, находящимися в федеральной собственности? 5. Правовые основы национализации. 6. Цели национализации. 7. Социальная и экономическая эффективность государственного сектора. 8. Расскажите о зарубежном опыте национализации 9. Правовые основы процесса банкротства. 10. Различие между прогнозом, программой, планом. 11. Основание для индикативного планирования. 12. Виды и структуры прогнозов. 13. Процесс прогнозирования. 14. Методы прогнозирования. 15. Метод «Дельфи». 16. Межотраслевой баланс. 17. Зарубежный опыт индикативного планирования.

К главе 8 1. Специфика моделей местного самоуправления 2. Этапы становления местного самоуправления в дореволюционной России. 3. Местное самоуправление в России после 1917г. 4. Теории местного самоуправления. 5. Эволюция и особенности российского местного самоуправления в 1990-е гг. 6. Место и значение самоуправления в экономике России. 7. Схема консолидированного бюджета 8. Распределение доходов между уровнями бюджетной системы субъектов РФ. 9. Противоречия и недостатки местного самоуправления в современной России

Список литературы 1. Постановление Правительства РФ от 3 февраля 2000 г. № 104 «Об усиле нии контроля за деятельностью федеральных государственных унитарных пред приятий и управлением находящимися в федеральной собственности...». 2. Постановление Правительства РФ от 6 декабря 1999г. № 1348 «О феде ральных государственных унитарных предприятиях, основанных на праве хозяй ственного ведения». 3. Постановление Правительства РФ от 9 декабря 1999 г. № 1366 «О переда че федеральных государственных унитарных предприятий в собственность субъ ектов Российской Федерации». 4. Федеральный закон от 8 января 1998 г, № 6-ФЗ «О несостоятельности и банкротстве». 5. Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 123-ФЗ «О приватизации госу дарственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации». 6. Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. №126-ФЗ «О финансовых осно вах местного самоуправления в РФ». 7. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». 8. Албегови ИМ., Емцов Р.Г., Холопов А.В. Государственная экономическая политика: опыт перехода к рынку. — М.: Дело и Сервис, 1998. 9. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. —М.: Юридическая литература, 1997, 10. Аткинсон Э.Б-, Стиглщ Дж.Э. Лекции по экономической теории госу дарственного сектора. — М.: Аспект-Пресс, 1995. \\. Бабич A.M., Павлова Л.Н. Государственные и муниципальные финансы.—М.: Юнити, 1999. 12. Бизаге А. Государственный сектор и приватизация. •— М.: Композит, 1996. 13. Бобранов Ю.И. США: федеральная резервная система и экономическое регулирование. —М., 1971. 14. Борисов СМ Рубль: золотой, червонный, советский, российский. — М.: Инфра-М. 1997. 15. Гельбрас В.Г. Экономическая реформа в КНР. — М.: Международные от ношения, 1990. 16. Глазьев С.Ю. Теория долгосрочного технико-экономического разви тия.—М., 1993. 17. Деньги, кредит, банки / Под ред. О.И. Лаврушкина. — М.: Финансы и ста тистика, 1998.

18. Дроздов В.В. Экономические реформы в СССР (1953-1985 гг.). Взгляды зарубежных ученых. — М.: Теис, 1998. 19. Заршщкий Б.Е. Людвиг Эрхард: секреты экономического чуда. — М.: Бек, 1997. 20. Иванов В.Н., Выскребцев В.А. Правовые основы антикризисного управления в предпринимательской деятельности. —• М., 1999. 21. Индикативное планирование; теория и пути совершенствования. — СПб., 2000. 22. История экономических учений / Под ред. А.Г. Худокормова. — М.: Изд.во МГУ, 1994. 23. Казаков А.А., Минаев Н.В. Экономика: Учеб. пособие. — М.: Тандем, 1998. 24. Конкуренция и антимонопольное регулирование: Учеб. пособие для вузов / Под ред. А.Г. Цыганова. — М.: Логос, 1999. 25. Кругман П., Обстфельо М. Международная экономика: Теория и полити ка. — М.: ЮНИТИ, 1997. 26. Курс экономической теории / Под ред. А.В. Сидорович. — М.: ДИС, 1997. 27. Курс экономки / Под ред. Б.А. Райзберга. — М.: Инфра-М, 1997. 28. Кушлин В.И., Волгин Н.А. Государственное регулирование рыночной эко номики. — М.: Экономика, 2000. 29. Ламперт X. Социальная рыночная экономика. Германский путь. — М.: Дело, 1994. 30. Ленская С., Сычева Е. Общественный сектор и муниципальная собственность// Экономист. — 1998. —•№ 8. 31. Литвинов И.И. Экономические последствия столыпинского аграрного законодательства.—М., 1929. ' 32. Маршалл Л. Принципы экономической науки.— М.: Прогресс, 1993. 33. May В. Реформы и догрмы 1914-1929 гг. — М.: Дело, 1993. 34. Мишкин Ф. Экономическая теория денег, банковского дела и финансовых рынков. — М., 1999. 35. Ойкен В. Основные принципы экономической политики. — М., 1995. 36. Основы банковского дела в Российской Федерации / Под ред. О.Г. Семенюты. —• Ростов-на-Дону, 2001. 37. Певзнер Я.А. Государство в экономике Японии. — М.: Наука, 1976. 38. Первушин С.П., Борзое С.В. Воспроизводство и экономический рост (ис тория, теория, современные проблемы). — М., 1993. 39. Петрова М.Н. Индикативное планирование: вопросы теории и методоло гии. — Казань, 2000. 40. Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика. — М., 1995. 41. Прогнозирование и планирование в условиях рынка / Под ред. Т.Г. Моро зовой, А.В. Пикулькина. — М.: ЮНИТИ, 1999. 42. Прогнозирование и планирование экономики / Под ред. В.И. Борисевича, Г.А. Кандуровой. —• Минск: Экоперспектива, 2000. 43. Райзберг Б.А., Фахутдинов Р.А. Управление экономикой. — М., 3999.

44. Реформа госсектора в промышленности КНР: проблемы и противоре чия.—М., 1997. 45. РоббинсЛ. Предмет экономической теории. —М.: Thesis, 1993. 46. Собственность в экономической системе России / Под ред. В.Н. Черковца, В.М. Кулькова. — М.: Теис, 1998. 47. Сорвина Г.Н. Экономическая мысль XX столетия. — М.: Росспэн, 2000. 48. Стиглиц Дж.Э. Экономика государственного сектора. -- М.: Изд-во МГУ; Инфра-М, 1997. 49. Тодаро М. Экономическое развитие. -— М.: ЮНИТИ, 1997. 50. Управление государственной собственностью. Учебник / Под ред. В.И. Кошкина, В.М. Шупыро. — М.: ВШПП, 1997. 51. Финансы, денежное обращение и кредит/ Под ред. В.К. Сенчагова. — М.: финстатинформ, 1998. 52. Хансен Э. Экономические циклы и национальный доход. — М., 1959. 53. Харрод Р.Ф. К теории экономической динамики. — М., 1959. 54. Ходов Л.Г. Основы государственной экономической политики. — М., 1997. 55. Черкасов А, Сравнительное местное управление: теория и практика. М., 1998. 56. Чихон Э. Банкир и власть. — М.: Прогресс, 1977.

57. Шамхов Ф. Государство и экономика. — М.: Экономика, 2000. 58. Шугрина Е.С. Муниципальное право. — М.: Дело, 1999. 59. Экономика/Под ред. А.С. Булатова. М.: Бек, 1995. 60. Экономика общественного сектора: Учеб. пособие / Под ред. Е.Н. Жиль цова, Ж.Д. Лафея. — М.: Теис, 1998. 61. Энциклопедия Нового Китая. —М.: Прогресс, 1989. 62. ЭрхардЛ. Благосостояние для всех. — М.. 1991. 63. Юданов А.Ю. Конкуренция: теория и практика. — М., 1998. 64. Яременко Ю.В. Прогнозы развития народного хозяйства и варианты эко номической политики. — М.: Наука, 1997.

'

Приложения ПРИЛОЖЕНИЕ 1 Федеральный закон. РФ «О потребительской корзине в целом по Российской Федерации» № 201-ФЗ от 20.11.1999 РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН О ПОТРЕБИТЕЛЬСКОЙ КОРЗИНЕ В ЦЕЛОМ ПО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Принят Государственной Думой 27 октября 1999 года Одобрен Советом Федерации 11 ноября 1999 года Настоящий Федеральный закон устанавливает потребительскую корзину для основных социально-демографических групп населения в целом по Российской Федерации. Статья 1. Потребительская корзина для основных социальнодемографических групп населения (трудоспособное население, пенсионеры, дети) в целом по Российской Федерации определяется не реже одного раза в пять лет и устанавливается в следующих составе и объемах (в натуральных показателях):

Приложение 1 (окончание)

Статья 2. Настоящий Федеральный закон вступает в силу со дня его официального опубликования и действует по 31 декабря 2000 года. Президент РФ Б. Ельцин Москва, Кремль 20 ноября 1999г №201 - ФЗ

ПРИЛОЖЕНИЕ 2 Основные социально-экономические индикаторы уровня жизни Населения

в этой и последующих таблицах раздела данные за 1996-1999 гг. уточнены. С 1993 г. — с учетом компенсации. С 2000 г. изменена методология расчета величины прожиточного минимума (см. методологические пояснения к разделу). Оценка на основе данных, установленных Правительством Российской Федерации за I-IV кварталы 2000 г, Соответствующей социально-демографической группы населения. Рассчитано по совокупному доходу (с учетом стоимости чистой продукции личных подсобных хозяйств населения).

Учебное пособие Богомолов Виктор Александрович, Богомолова Анна Викторовна

АНТИКРИЗИСНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЭКОНОМИКИ ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА

Редактор А. В. Бирюков Корректор Л. И. Танина

Оригинал-макет А. В. Бирюков Оформление художника В.А. Лебедева Лицензия серия ИД № 03562 от 19.12.2000 г. Подписано в печать 16.12.2002. Формат 60x88 1/16 Усл. печ. л. 17,0. Уч.-изд. л. 14,5 Тираж 20 000 экз. (1-й завод - 5 000 экз.). Заказ 3764

ООО «ИЗДАТЕЛЬСТВО ЮНИТИ-ДАНА» Генеральный директор В.Н. Закаидзе 123298, Москва, ул. Ирины Левченко, 1 Тел. (095) 194-00-15. Тел/факс (095) 194-00-14 www.unity-dana.ru E-mail: [email protected] Отпечатано во ФГУП ИПК «Ульяновский Дом печати» 432980, г. Ульяновск, ул. Гончарова, 14