Правовая защита управления образовательными учреждениями

Журнал «Право и образование» (№ 3, 2006 год) http://www.lexed.ru/pravo/journ/ Правовая защита управления образовательными учреждениями С.В. Куров, доцент Российской Академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, кандидат юридических наук Законодательное (правовое) обеспечение управления образовательными учреждениями и организациями предполагает юридическую регламентацию, на основе соответствующих норм, правил, деятельности государства, его органов, собственно образовательных организаций, иных субъектов управления в сфере образования по осуществлению практического, организующего, регулирующего воздействия на общественную и частную жизнедеятельность в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования. Применительно к образовательным учреждениям следует выделять три направления и, соответственно, вида управления: публичное (государственное, муниципальное – органами местного самоуправления), корпоративное и самоуправление. Управление в узком смысле представляется как исполнительнораспорядительная, организационная деятельность государства, публичных коллективов, их органов, должностных лиц, в которой широко применяются организационно-технические методы, приемы, способы.1 С этих позиций государственное управление есть особая деятельность государства, его органов, должностных лиц; корпоративное управление – особое воздействие со стороны определенных организаций и их органов, в чью сферу правового влияния, на договорной основе, входит и деятельность самой образовательной организации. Самоуправление (саморегулирование) осуществляется на уровне самой образовательной организации. Правовому регулированию, закреплению подлежат цели, функции, статус, правомочия образовательной организации как одновременно субъекта и объекта управления. В своей практической деятельности поведение образовательной организации подвержено воздействию, нередко отрицательному, со стороны внешних факторов, которые могут привести в конечном итоге к изменению (искажению) целей поведения, недостижению запланированных результатов, искажению информации, необходимой для принятия управленческих решений, к нарушению обратной связи между получаемым конечным результатом и формируемым управленческим воздействием. обеспечивающим правовую основу управления. В итоге в юридическом аспекте это выражается в изменении (деформации) прав и обязанностей

образовательной организации как объекта управления, в несоответствии его фактического, реального поведения нормативным правилам и нормам, происходит дестабилизация, потеря устойчивости деятельности образовательной организации и, следовательно, потеря ее управляемости. Другими словами, вследствие воздействия внешних обстоятельств меняется юридическое содержание поведения образовательной организации как объекта управления, что влечет нарушение соответствующих прав и обязанностей иных участников процесса управления. Таким образом, возникает необходимость обеспечения защиты управления образовательными учреждениями, в т.ч. правовыми средствами, правовыми способами и в правовой форме. На сегодняшний день проблема правовой защиты управления образовательными организациями является весьма актуальной как в теоретическом, так и в практическом аспектах. С методолого-правовых позиций не раскрыто содержание самого понятия защиты прав в сфере образования и отличие от категории охраны, не сформирована единая, целостная правовая основа защиты в целом прав всех субъектов сферы образования. Между тем, защита управления образовательными учреждениями как субстанциональный феномен представляется более широким, нежели собственно защита прав образовательного учреждения или защита прав обучающихся, педагогических работников, иных участников сферы образования, понятием и не сводится только к ним. Так, защита управления включает в себя защиту цели, защиту процедур управления, защиту субъекта и объекта управления. Это – особый вид правовой защиты. В формировании юридической модели защиты управления образовательными организациями будем исходить из следующих основных положений. Во-первых, управление, управленческое воздействие должно отвечать принципу законности, т.е. соответствовать требованиям действующих нормативных правовых актов, основываться на них, не противоречить им. Во-вторых, под защитой будем понимать: 1. Собственно определенные средства, меры, мероприятия, направленные на восстановление нарушенного внешними обстоятельствами положения, в частности деформированного субъективного права, на противодействие этим дестабилизирующим, деформирующим, нарушающим право, препятствующим его осуществлению действиям, а также имеющих своей целью компенсацию, устранение последствий нарушенного права. 2. Применение мер, мероприятий, направленных на противодействие нарушению, восстановление нарушенного состояния и компенсацию последствий нарушения. В-третьих, формирование юридической основы защиты управления образовательными учреждениями предполагает, прежде всего, правовую интерпретацию самого управления, представление его в соответствующей форме юридических прав, обязанностей, ответственности.

В-четвертых, актуальность защиты управления образовательными учреждениями особенно возрастает в условиях расширения и развития академической и имущественной автономии, самостоятельности, свободы образовательных учреждений. Следует выделить следующие особенности правовой защиты управления образовательными учреждениями. 1. Защита управления охватывает не весь спектр деятельности организации, а лишь то, что непосредственно связано с формированием и осуществлением управленческих воздействий, обусловлено управленческой дисциплиной. 2. Защита управленческой деятельности осуществляется в правовой, законной форме. Экономические, социальные, политические, другие цели, управленческие воздействия могут быть защищены правом лишь в случае их законодательного закрепления. 3. Защита управления образовательными учреждениями носит в целом комплексный, многоаспектный характер вследствие комплексного, многоаспектного характера самих общественных отношений сферы образования, субъектом которой является образовательное учреждение. Тем самым обнаруживается необходимость сочетания общеправовых универсальных средств защиты со специфическими, обусловленными конкретным содержанием управления (целью, процедурами, субъектами, объектами т.п.), т.е. определенной сферой общественных отношений. 4. Защита управления образовательными учреждениями основывается на принципе сочетания публично-правовых и частноправовых элементов правового регулирования. Развитие и нормативно-правовое закрепление свободы поведения субъектов сферы образования обуславливают наличие весьма большой доли частного в управлении, т.е. предполагающего в правовом регулировании свободу выбора модели своего поведения, в частности цели поведения, его структуры, содержания, формы. Одновременно, связь целей, назначение, функции образования с общественно значимыми целями, институтами позволяет утверждать, что управление образовательными учреждениями и, соответственно, его правовая основа, носят публичную направленность, затрагивающую, определяющую права и законные интересы весьма большого числа граждан. Таким образом, и в формировании защиты, защитных средств и их применении должны быть в равной степени учтены как публичные, так и частные цели и интересы. Примером тому могут служить лицензирование, аккредитация образовательных учреждений как средств государственного управления и защиты. 5. Защита управления образовательными учреждениями носит, как правило, коллективный характер, т.к. направлена на защиту группы, коллектива участников образовательной деятельности – обучающихся, педагогических работников.

6. Защита управления образовательными учреждениями неразрывно связана и обусловлена управлением в целом в сфере образования, что определяет ее цели, способы, содержание, формы. Применительно к сфере образования средства защиты необходимо рассматривать на трех уровнях. При этом под уровнем защиты будем понимать совокупность определенных средств защиты, отличающихся своей однородностью, способом действия и содержанием и обеспечивающих достижение определенной цели защиты. К средствам защиты первого уровня следует относить общеправовые средства, такие, как восстановление положения, в частности права, существовавшего до нарушения; устранение препятствия праву; противодействие нарушению; возмещение вреда причиненного нарушением, т.е. компенсация последствий нарушения. Ко второму уровню отнесем средства, определенные особенностями сферы образования, т.е. конкретными общественными отношениями, в первую очередь – педагогическими. Третий уровень включает средства, применяемые с учетом особенностей управления образовательными учреждениями. На сегодняшний день защита управления, как и в целом, защита прав в сфере образования, носит скорее интуитивный, ситуационный характер; не сформировано, пожалуй, даже научно-правового определения понятия защиты управления, тем более в сфере образования. Не претендуя, естественно, на полноту и всеобъемлемость, вычленим основные, по нашему мнению, проблемы формирования правовой основы защиты управления образовательными учреждениями. 1. Выработка основных принципов защиты управления образовательными учреждениями в связи с изменением самой парадигмы управления в образовании, направленной на развитие академической автономии, самостоятельности. Разработка и раскрытие содержания принципов защиты должны базироваться на четком уяснении понятия «защита управления», выявлении правового контекста и структуры самого института защиты. 2. Разработка способов, методов защиты управления. При этом следует учитывать, что неверно связывать управление лишь с административными методами воздействия. Все большую роль в управлении образовательными учреждениями играют методы координации, а не субординации. Это обусловлено постановкой в основу управления приоритетного конституционного принципа, в соответствии с которым признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина являются обязанностью государства. 3. Создание и юридическое закрепление всего механизма защиты управления образовательными учреждениями, обеспечивающей устойчивость и управляемость их поведения, что подразумевает определение объектов, субъектов защиты, разработку правовых средств защиты, включающих способы, формы, приоритеты, пределы защиты.

Практический аспект названных проблем заключается в следующем. Во-первых, необходимо юридически закрепить все основные атрибуты управления образовательными учреждениями: цель, принципы, государственные органы и иные субъекты управления, объекты управления, способы, процедуры, средства, формы, например, такие средства, как лицензирование, аккредитация, проведение единого государственного экзамена. Реализация управленческих воздействий носит процедурный (процессуальный) характер, в связи с чем и управление как совокупность определенных целенаправленных действий осуществляется в процессуальной форме, что означает законодательное закрепление субъектов управления (только они вправе осуществлять соответствующие управленческие действия); управленческих действий, их содержание, правовую направленность и гарантированность, т.е. каждое действие имеет правовые последствия и не совершение его также влечет последствия. Управленческие действия совершаются в определенной последовательности, определяемой законом либо самой логикой развития поведения управляемого объекта. К управленческим действиям должны предъявляться требования, закрепленные законом. Тем самым обусловливается необходимость полного и четкого законодательного закрепления правового статуса субъектов (органов) и объектов управления, правомочий органов управления и пределы их управленческих действий. Особое место в ряду управленческих средств должна занимать юридическая ответственность, прежде всего как элемент обратной связи в контуре (системе) управления, т.е. возникновения – правонарушения и меры – санкции. Во-вторых, на этой правовой основе управления разрабатываются и законодательно оформляются соответствующие нормы поведения участников образовательной деятельности, рассматриваемые как защита против противоправных действий, нарушающих их права и законные интересы. При этом особое внимание необходимо уделить процессуальным аспектам защиты, в частности формам – самозащите, судебной защите. В условиях развития самоуправления образовательных учреждений, демократии и академической автономии их деятельности особое значение приобретает формирование внесудебных форм защиты, на основе привлечения соответствующих органов общественного самоуправления, например, например, так называемые внутривузовские комиссии по этике и т.п.